JULIO RENDON caNo sin embargo, habida consideracién de : su natui a excepeion a la regla general no procede la carelntutaeza expecta como aprueba el presupuesto anual de ingresos y cgresos, debiendo prom ley que publicarse siempre para que inicie su vigencia (art, 218.6 aC y 4, RANGO NORMATIVO DE LAS LEyrs, Todas las leyes ordinarias, en el sentid , lo ; similar rango, desde luego que no existe cae AACS one aes establezca lo contrario; ello es asi aun cuando, en ciertos casos ot wen ee desu formacion en la Camara Legislativa tenga ciertas ea procedimiento Sucede, por ejemplo, con la mayoria calificada de dos cies de he aoe requerida en ciertos supuestos, frente a la mayoria simple en fe re iputados necesaria la opinion previa de la Corte Suprema de Justicia para cena nce I Sete sticia para conocer de Ia reforma o derogacion de las disposiciones contenidas en los “Céiigos de la ae (art. ne Constituci6n; incluyendo, por ejemplo, el Codigo Civil 0 Ahora bien, en materia administrativa, que partis i , cul . esa, la Ley General de la Administraci6n Publica naa ri Bear et de aplicacion de las leyes, inmediatamente después de la Constitucion y los tratados internacionales: la misma ley citada, las leyes aministrativas espe- ciales ylas leyes especiales y generales vigentes (art. 7). Ello plantea la necesidad deestablecer sie trata de rangos jerarquicos diferentes de las leyes o solamente del orden fo aplicabilidad al caso concreto de diferentes tipos de leyes ordinarias de similar rango. Elexamen detenido de la cuestion permite concluir que la ultima es la altermativa correcta, En efecto, como podra observarse, ninguna de las leyes indicadas en el articulo 7 de la LGPA produce la invalidez de otra en caso de contradiccion (sin perjuicio de la derogacion expresa o tacita por una ley posterior, que es un supuesto diferente), lo que efectivamente ocurriria si unas layor rango jerérquico que otras; por ello, siendo todas validas, la cia entre esas leyes radica en la aplicacién supletoria de unas. Tas otras (asi, las leyes especiales 0 generales en otras areas del n supletorias de las leyes administrativas especiales, aplicandose n ausencia de regulaciones especificas en estas ultimas). e, la situacion que se comenta es radicalmente diferente a Ia atado cuando es,contrario a la Constitucion (arts. 16, 76. 3 y Ia propia ley cuando contradice a la Constitucion 0 al tratado ambos supuestos determinan cuenta as ao E Ki » arts, 76 y 94, LSIC), 0 todavia mas, derogatorios de la ley; arts. (oy ia (ants, 40. a, LPA: ‘cuando contradice a la ley que desarrolle ; JCA); precisamente, en estos tiltimos casos es due se configura la 103 RECHO ADMINISTRATIVO. Escaneado con CamScannerfa normativa a que se refieren. Jos articulos 7 LGAP y 19 LPA y no eng jerarquia ia nde aera no habria obstéculo para que, por via de ejemplo, oF . la Administracion Pdblica derogar, una ley posterior Saree ene desplazandola por elo aal expresa 0 tifa al caso concreto, previsto en el citado articulo 7 LGAp, orden de aplicacion * sjamos, ambas tendrfan similar rango. En contraste, por cuanto, Cr diferentes niveles jerarquicos, la norma inferior, aun siendo Sa Ta de grado superior (Ia ley a la Constitucion 9 terior, no puede derogar a 0 ion ei laley, por ejemplo), la que, por Jo mismo, conservara su vigencia, Dicho lo anterior, resta precisar el significado de las “leyes adminis. tratioas especiales” y de las “leyes especiales y generales vigentes en In Republica”, ‘a que hacen referencia los incisos d) y e) del mismo articulo ae Enel primer caso, de acuerdo con la teoria general del Derecho , tendran la ConsideraciGn de “eyes administrativas especiales” las leyes ordinarias que regulen Areas determinadas de la actividad administrativa o, de otra manera, Jas que regulen la organizacion administrativa 0 ciertas relaciones de este orden, como sucede, por via de ejemplo, con la Ley de Contratacion del Estado en materia de contratacién administrativa, con la Ley General de Mineria en materia minera 0 con la Ley de Municipalidades en materia de organizacién municipal y gestion de los intereses locales. En el segundo caso, las “leyes especiales y generales vigentes” a que alude el citado articulo 7 LGAP, no son otras que, de una parte, las leyes ordinarias que regulan areas determinadas de otras ramas del Derecho, como la legislacién especial sobre propiedad intelectual o el Codigo de Familia, o de otra, las leyes comunes que regulan de manera sistemética las diversas instituciones 0 relaciones propias de esas otras a Bee Se el Codigo Civil, el Codigo de Comercio a Bae ince cae # todas ellas caracter supletorio respecto de i eenaoaunee yeereae es”, a las que, por el contrario, habra que 10 caso concreto de orden administrativo. 5. LEGALIDAD Y DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA A) El principio de legalidad De acuerdo con la Constituci ¥ > titucion, Los servidores del Estado no tienen mas aM fiere In ley’ (art. 321); por ello, namiento juridico “es nulo v i Segtin explicamos en su momento, tod Itades que las que expresamente les COM odo acto que ejecuten contraviniendo el 7 Véase ROCA Tas, B, plica responsabilidad” (art. 321); en esa misma ‘A Tilas, B, vor" ian’ ‘ pigs. 2287-2285; Madrid 1995, Creer sPeeial Enciclopedia Juridica Bic; L, Civitas Usual Ti pg, 541; Heiasta; Buenos Aires, 19a eY e9Pecial”, Diccionario de 104 Mm ‘ANUAL DE DERECHO ADMINI Escaneado con CamScannerJULIO RENDON cANo linea, los funcionarios son “depositarios de rex conducta oficial, sujetos a la ley jenn eridad, responsables legalmente La Constitucién, entonces, ¢s sumamente oeaien art 223): la Administracion Publica, incluyendo los ca explicita: todos los actos de via reglamentaria, estan sujetos ala ley y, por lo nine a due emita por fon el ordenamiento juridico. Los servidores del Fernig, eee contormes podran actuar arbitrariamente, colocandose Estado, en consecuencia, no hicieren, sus actos estardn viciados de ilegalided, queried if 8 partculares que se estimen afectaclos para acuulir a eg an poets los mministrativos reclamando la declaracion de iors contencioso- determinacion de la responsabilidad que pueds core eye a5, 8 28, 30, 38; LICA). Se configura asi lo que on la doctiing hens ne laconposiiva de la Administracin al ea hr En torno a ello, es oport E en pctuignl Bat ee i Sie peers dos cuestiones basicas: a) selimita ala ley ordinariao ley en sentido estrice por a nO existen otras normas de rango diferente que i eM Se ine administratives, segin el principio de jerarquia normative ants teen se trata por ello, con mayor precision, de la sujecion de la Adntnieene Io ME ROMPRES Olde ours saenera, al edenanietetertsces pe : ra, al ordenamiento jurfdico en su cluyendo, ademés de la propia ley ordinaria, a l d ee terre TeSIGR idanicnte clebrad por ol Eater lon canes | exits por el Poder Ejecutivo u otras coetitis Sates 5.11; 262, Constitucién) y también Ia juri enc i : print generals el Derecho (art, 7 GAP, 19 LPAY 8) en segundo eger la sujeci6n al ordenamiento juridico postulada por los citados snticulos 321 y Etre rte caino solamente ala Administraciény sino también alls otros poderes pablicos, en la medica que el texto constitucional se ete sin excepcion, a los “servidores del Estado” (art. 321), frase omnicomprensiva cuyo sentido no es otro que el indicado. __,,, Conwiene reiterar, por otra parte, que la sujeci6n al Derecho, o a la juridicidad” como tambien se estima en la doctrina”, activa dos émbites de ie jurisdiccional de diferente naturaleza y finalidad: a) la via de amparo Yepeaaueacpelided de la ley, en el ambito del sistema de justicia constitu- ve previamente analizado; y b) la accién contencioso-administrativa, como 3 para demandar Ia ilegalidad del reglamento o de un acto administrativo ncreto, cuyos alcances estudiaremos detenidamente en el Capitulo XXII. Wei A Cata peEanian TR, Cis attiby ase GARCIA Di; ENTERRIA-ERNANDI C ribuyen la nocion de “juridicidad” a Merkl, A. ju {giconen castellano, “Teoria General del Derecho Admin conoce como vincu- “Lop. cit, pags. 438-440. 1..%, [sop city, pag. 435, quienes ta austriaco de cuya obra existe tivo”, Editora Nacional, México, Man 105 'UAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO Escaneado con CamScannerLry Y REGLAMENTO nuestro andlisis en Ja vinculacién de |, en la medida que, por ahora, és, como fuente del Derecho centraremos nues! sentido estricto, en Ia bjeto de estudio, Dicho lo Roane inistracién a la ley en Sean nuestro particular 0! A Ee es importante destacar la diferente ae de los i inistracion a la ley. En efecto, como se desprende de] particulares y de la Adminis ie to en la Constituci6n (art. 70), para | rincipio general de libertad previsto en la Col a iti aoe partculares todo lo que no esta prohibido por laley les S aan ee gue tampoco pueda obligarseles a hacer lo que no estuviere lege ; Prescrito’ En cambio, para la ‘Administracion solamente le es licito ejecutar lo que la ley le permite (arts. 321 y 323, Constitucion). Hae Precisamente, a partir de lo indicado, la Administracion encuentra en Ta ley (0 en Ia legalidad en su conjunto) el titulo habilitante de su actividad constituyendo, efectivamente, la fuente de sus potestades, facultades, atri- buciones o poderes jurfdicos, en cuyo eercicio (y solamente dentro de sus limites precisos) podra vincularse juridicamente con los particulares", quienes por lo demas, estaran sujetos a los efectos derivados de esa misma actividad Fuera de ello, como puede advertirse, la actividad de la Administracion estar viciada de ilegalidad, con la consecuente invalidez de sus actos (arts. 34 y 35 LPA); es en este sentido que, en nuestro Derecho, esta vedado a los rganos y entidades de la Administraci6n Publica, reconocer, declarar 0 limitar derechos de los particulares “si no tienen atribuidas por ley tales potestades” (art. 8.3 LGAP). ___Porello, a contrario sensu, en ejercicio del citado principio general de libertad, los particulares estén habilitados para desarrollar las actividades Fste principio fundamental, reiterado alo largo del constitucionalismo hondurefo tiene su origen en el articulo 5 de la Declaracion de los Derechos del Hombre y ‘el Guan AP eae, ita ie revolucionarios franceses, que declare ; : “Todo lo que no es prohibido por la Ley no puede ser impedido, y nadie puede ser Chg hacer logue st no ordeal texto de esa Bees Acdeteconsltarse cn extos Basicos sobre Derechos Humanos”, pags. 87 y sigs,; edicion preparada por Pi Bays M, Gregorio Universidad Complutense, Madrid 1973. sa onfraasto que la doctrina llama “vinevlacin positiva” dela Adastra» alaley,adhiferencia de ls particulares,cuya vinculacin, entencemos, ser en cuanto debenabstenerse de ecuta lo que esta prohibido ono permtido, si jesprende, a contrario sensu, del citado articulo 70 de la Constitucion. Véase sobre !8 vinculacion postivaen la dosrina espfola Savcitz Moxon, Miguel, “Derecho.” pees 85-87; SINEAD Pastor J.A., “Principios...”. 1, op. cit, pag, 92. SANCHEZ MO8N observacon agudeza que, con exeepeion delos supuestos en que opera a llamatare"9 cley cuyo estudio eservamos paraelandlisisdelarelacin ley-reglamento), eels de la Administracion tambien opera una “vinculacion negation”, en la mess ae auseosiage| ley sey rai neoptany dniclatlvan Propias, al servicio de los interess> See eaten protien ; sto el olquerley: Devcon (ame ee 106 MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO Escaneado con CamScannerJULIO RENDON caNo que les son propias, en tutela de sus propios interese caso, de la Administracion. Concluyendo, también debe tenerse pre: facultades, atribuciones o poderes juridicos otorga: tracién, deben estar necesariamente conectados gestion le corresponde™; se excluye, por lo mismo, © subjetivos, en interés particular del funcionario o de otros intereses sub- alternos, pues ello deslegitimaria su actuacién, tipificandose, por el contrario, la desviacion de poder® (art. 98, parafo tercero; LICA), que ee causa, pec, mente, de invalidez de los actos administrativos, 8, sin interferencia, en este ‘sente que las potestades, dos por la ley a la Adminis- con el interés general, cuya Su ejercicio con fines egoistas B) La discrecionalidad administrativa Por su relaci6n con el principio de legalidad, aunque visto desde otra perspectiva, interesa analizar, asimismo, la Hamada discrecionalidad adminis- trativa. La LPA alude en este sentido a “potestades discrecionales”, en cuyo gjercicio los érganos administrativos competentes deben proceder “dentro de los limites de las mismas y en funcién del fin para el que hubieren sido atribuidas” (art. 19), pudiendo, no obstante, impugnarse los actos administrativos dictados en su ejercicio, atendiendo a su oportunidad o conveniencia (art. 130). Como sabemos, la Administracién esta sujeta a la ley, siendo ésta la fuente de las potestades 0 poderes juridicos con los que actia (vinculacién Positiva a la ley); cuando asi ocurre, siendo lo mas frecuente, estamos en pre- sencia de “potestades regladas’, de manera que la conducta de los 6rganos administrativos esta predeterminada por la ley (0 por la legalidad, en el sentido amplio antes indicado), procediendo tinicamente la constatacién o no de los supuestos de hecho previstos en la norma aplicable para resolver en ese sentido, aplicando esa misma norma al caso concreto; asi ocurre, por ejemplo, cuando una entidad piblica de prevision social constata los requisitos de afiliacién, edad y afios de servicio previstos en la ley y acreditados por el solicitante, resolviendo otorgar a éste el beneficio de jubilacion que ha solicitado, En ocasiones, sin embargo, la ley no configura de manera tan precisa la actividad de los rganos administrativos; por el contrario, los faculta para 5 “La biisqueda de un fin de interés ” Como sefiala Vepe1, Georges., en el derecho francés: “La biisqueda i miblico es la condicién position ai legal de I accion administration. Al contraro de os Particulares quienes, bajo reseroa de la licitud y de la moralidad de sus fines, pueden ac are !os fines mis variados, comprendido naturalmente elinterés personal, la Administracion ne decidirse més que desde el punto de vista del interés priblico”; “Derec ‘ho, ‘ 1p are ® La “desviaci6n de poder’’consiste, en efecto, en “el ejercicio de potestades admins Para fines distinios de fos ijados por la ey” (ar, LICA). Ie R, “Curso...” Lop. city pags. 452 y sigs. SANCHEZ ABCIA DE ENrukidA, E-HERNANDEZ, I= Ry, “Cus. 7 1 QP Cle PES ae 59, Motion, Miguel, “Derecho,..”, op. cil, pag, 87. ENTRINA 107 MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO Escaneado con CamScannerEscaneado con CamScannerJULIO REND6N CANO sidades imprevistas que requieren atencién inmed reiietdadenceperi dosnt mea a. 9 tégonica para lavadjudicacion de un contrato de consultoria pene y neue una obra publica, art: 61 LCE; también el otorgamiento o een el diseno de ambiental de acuerdo con la evaluacién técnica del estudin (en ambiental presentado por el solicitante), y d) discrecionalida a le impacto ejemplo, la determinacion de la multa apli gestion (por ; n ta aplicable al infractor dent parametros maximo y m fe establecidos por la ley; la orden de ia auto os tibotatia Para suditar 9 determinado contribuyentc), No esté demas decir aoe Jos ejemplos citados son meramente enunciativos, sin a ms eva 4 ola is todas las posiblidades de actuacion discrecional de Ia Admminorac one” En todo er segiuin se infiere de lo indicado, el ejercicio de las potes- tades a les no puede exceder los limites establecidos en la ley (art. 19 LPA), siendo lo contrario materia de control por los trib tencio s kc unale: administrativos. 5 contencioso- Esos limites legales, valorables por el juez, Precisamente, son de caracter sustantivo en unos casos y en otros de caracter procesal, de competencia u organizativos®, segtin analizamos a continuaci6n. a) Enel primer supuesto, el control judicial® de la actividad discrecional debe ejercerse valorando los siguientes aspectos: 1) la verificacion de los hechos determinantes, mediante la comprobacién por el juez de su existencia 0 inexis- tencia (reparese que la alteraci6n de los hechos o la falta de conexién légica entre la motivaci6n y la parte dispositiva del acto administrativo, son motivos de su invalidez, constituyendo exceso de poder; art. 35 LPA); 2) la compro bacion del fin de interés publico perseguido, en funcion del cual ha sido otorgada la facultad discrecional (art 19 LPA); es asi que el ejercicio de potes- tades administrativas para fines diferentes a los fijados por la ley, constituye desviacién de poder, siendo también motivo de invalidez del acto adminis- trativo (arts. 35 LPA; 33 LJCA); 3) la no contradicci6n del acto discrecional *SAnciEz Moron, Miguel, “Discrecionalidad...”, op. cit. pags. 131 y sigs. Precursora en. esta materia ha sido la obra de Garcia DE ENTERRIA, “La Lucha contra las inmuniddades del Poder“, Civitas, Madrid, 1974. face Elcontrol judicial de los actos discrecionales dio lugar en ts ee de sus alcances, centrada ésta en la posibilidad ono de sustitucion: de la idad administrativa por la discrecionalidad del juez, aunque las diferencias entre ambas posiciones son més que todo de matiz. Defendiendo el primer Ba es vista Puede verse Gaxcia pe Enmean{a-Fernandez, 1-R, “Curso i < as : pags, 45: 3 Garcia pi Entureta, “Democracia, Jueces y Control de la wt hea Be Detendlendo cl segundo supe wvwatidad”, op cits tambien ie it, y BU EeLiPt, Ma, “Discrecionatidad..", op. ct; fants PARBO Alfoneo, bec Capita VII del *Afanal de Derecho Adminstration Se (Conjuntamente con Juvsnez- BLANCO, A. y OxtEGA ALVAREZ Le) ply PSB Manuva DE DERECHO ADMINISTRATIVO Fspanaa una interesante 109 Escaneado con CamScannerEscaneado con CamScanner