Ciencia Policial 129 Web Especial Uip

policialRevista Técnica del Cuerpo Nacional de Policía
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Área de Publicaciones
policial
Revista Técnica del Cuerpo Nacional de Policía
129
consejo de redacción
EDITA: Director: Mario Hernández Lores
Dirección General de la Policía
Subdirección General del Gabinete Técnico Maquetación y diseño gráfico: Francisco Javier Belenguer
Área de Publicaciones Documentación: Manuel del Toro
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Director del Instituto de Criminología; José María Ruiz de la Cues-
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2015 de Policía.
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cienciapolicial
«20 años no es nada», dice el tango. 25 es un poco más.
Sin embargo, para algunos compañeros es toda una vida, pues cuando se fundaron las Unidades
de Intervención Policial no habían nacido aún.
Otros, por el contrario, ya estábamos allí y desde entonces hemos visto que nuestras actuacio-
nes han sido más seguras porque teníamos su cobertura. Han sido eje central de los operativos para
grandes acontecimientos nacionales, como las Olimpiadas del ’92, la Expo de ese mismo año, visitas
papales, bodas reales ... y otros acontecimientos menos agradables. A todos estos episodios, a los
simpáticos y a los antipáticos, han sabido responder adecuadamente gracias a su alto grado de pre-
paración y entrenamiento.
Hoy, cuando se celebra su 25 aniversario, el Área de Publicaciones quiere rendirles un homenaje

y no se nos ocurre mejor forma de hacerlo, dentro de nuestras posibilidades, que dedicarles un mo-
nográfico. Este número de la revista Ciencia Policial nos permitirá conocer mejor el entorno en el que
se mueven, algunos procedimientos, algunos principios conceptuales, bases teóricas de actuación y
valores tanto específicos de la especialidad como comunes al resto de la corporación. Veremos cómo
se comparten muchos aspectos con unidades semejantes tanto españolas como de otros países y que,
por supuesto, existen diferencias entre ellos. También nos cargaremos de argumentos para defender
actuaciones que en algún momento han sido cuestionadas por intereses espurios.
El primero de los artículos, de González Pescador y titulado “LOS «BOTAS». ANÁLISIS DE LAS UNI-
DADES ESPECIALIZADAS EN MANTENIMIENTO DEL ORDEN”, es el más doctrinal de todos ellos y de
alguna forma sirve como una excelente obertura para presentar las UIP, contextualizar los artículos
que vienen a continuación e incluso realizar algunas propuestas de futuro.
Los siguientes artículos hablan del derecho de reunión. El primero de ellos, escrito por Ramos Gon-
zález: “APROXIMACIÓN AL DERECHO DE REUNIÓN”, lo hace desde la perspectiva del constitucionalis-
mo español y analiza pormenorizadamente los cuatro elementos que configuran el contenido esen-
cial de este derecho: “el carácter pacífico del ejercicio del derecho reconocido y protegido, la inexis-
tencia de un régimen de autorización anterior, la comunicación previa a la autoridad gubernativa y
la potestad gubernativa de restringir el ejercicio del derecho por motivos tasados”.
El otro artículo que toca esta temática, tercero de los recogidos en el presente número, lo firma
Lema García y lleva por título: “EL DERECHO DE REUNIÓN EN EUROPA” y, como no podía ser de otra
manera, hace un recorrido del derecho de reunión por diversos países de la U.E., de sus similitudes y
diferencias tanto conceptuales como prácticas, de su devenir histórico y de su tendencia a la homo-

genización dentro del espacio común, gracias, entre otras fuentes, a las sentencias y argumentacio-
nes del Tribunal de Estrasburgo.
Gómez Hernández nos presenta el artículo: “LAS UNIDADES DE INTERVENCIÓN POLICIAL EN LOS
GRANDES DISPOSITIVOS”, el cuarto de esta serie. En él parte del análisis de la inadecuada utilización
del término “evento”, ya que tiene connotaciones de “algo improvisado”, mientras que la actuación
de las UIP debe estar guiada, sobre todo, por la planificación. A partir de aquí, y haciendo un recorrido
por la experiencia acumulada, presenta muy exhaustivamente los procedimientos que deben seguir
sus dispositivos.
Dentro de las características más definitorias de la actividad desarrollada por las unidades de
intervención está su capacidad para actuar con rapidez, determinación y coordinación. Para conse-
guirlo hace falta realizar un adecuado ejercicio de mando y liderazgo basado, fundamentalmente,
en la existencia de un grupo cohesionado y motivado. Muchas de las pautas necesarias para conse-
guirlo se nos muestran en el artículo de González Hernández: “EL EJERCICIO DEL MANDO Y LIDERAZ-
GO EN UN GRUPO DE LA UNIDAD DE INTERVENCIÓN P0LICIAL”.
Para terminar esta colección de artículos dedicados a la especialidad, Román Pérez, en su artículo
“ACONTECIMIENTOS DEPORTIVOS PRIVADOS Y ORDEN PÚBLICO”, hace una revisión de las teorías que
estudian la relación entre violencia y deporte, al tiempo que realiza un seguimiento de su evolución
histórica. Este tipo de acontecimientos de masas tiene una gran repercusión en el orden público y
exige la implicación de grandes recursos, tanto públicos como privados. Una pieza del artículo reseña
y analiza gran parte de esos recursos, terminando con una comparativa de dos grandes fenómenos
deportivos de repercusión mundial, la final de SUPER BOWL de 2014, en New Yersey, y la final de la
CHAMPIONS LEAGUE de 2010, en Madrid, que por ubicación, cultura y disciplina deportiva muestran
grandes diferencias.
Para concluir este número de la revista Ciencia Policial, Manuel del Toro presenta, una vez más,
algunas referencias de lectura relacionadas con el apasionante mundo de la seguridad.
Mario Hernández Lores

Comisario del Cuerpo Nacional de Policía
Jefe del Área de Publicaciones
sumario
summary
Página / Page 7
Los «botas». análisis de las unidades especializadas en
mantenimiento del orden
«botas» analysis of specialized order maintenance units
Francisco González Pescador

Inspector Jefe del Cuerpo Nacional de Policía y Graduado en Criminología
Página / Page 43
aproximación al derecho de reunión
approach to the freedom of assembly
Andrés Ramos González

Inspector Jefe del Cuerpo Nacional de Policía, Licenciado en Ciencias de la
Información y Licenciado en Derecho
Página / Page 77
el derecho de reunión en europa
freedom of assembly in europe
Manuel Lema García

Inspector del Cuerpo Nacional de Policía y Licenciado en Derecho
Página / Page 105

las unidades de intervención policial en los grandes
dispositivos
police intervention units in large forces
Jesús Gómez Hernández

Inspector del Cuerpo Nacional de Policía e Ingeniero Industrial
sumario
summary
Página / Page 137
ejercicio del mando y liderazgo en un grupo de unidad de
intervención policial
exercising command and leadership in a police intervention
unit group
Óscar González Hernández

Inspector del Cuerpo Nacional de Policía, Licenciado en Ciencias Políticas y
Diplomado en Gestión y Administración Pública
Página / Page 155

acontecimientos deportivos privados y orden público
private sports events and public order
Luis Miguel Romera Pérez

Inspector Jefe del Cuerpo Nacional de Policía, Licenciado en Ciencias de la
Actividad Física y del Deporte, y Graduado en Criminología
Página / Page 195

REFERENCIAS
References
Manuel del Toro

Autor:
Francisco González Pescador
LOS «BOTAS». ANÁLISIS DE LAS

UNIDADES ESPECIALIZADAS EN
MANTENIMIENTO DEL ORDEN
Tras veinticinco años de historia las Unidades de Intervención Policial (UIP), tienen el
reto de adaptarse a los cambios que se han producido en las sociedades democráticas y
para ellos se definen y analizan el concepto de orden público y el escenario del mismo.
Examinando los conceptos básicos de las unidades especializadas en el mantenimiento
del orden, filosofía de trabajo, modelos operativos y valores organizacionales, se pretende
extrapolar unas líneas de actuación que permitan ese proceso de adaptación.
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cienciapolicial
1. introducción
Los «botas» es la denominación con la que se identifica, en alguna ocasión de forma peyora-
tiva, a los miembros de las Unidades de Intervención Policial (UIP), unidades especializadas en el
mantenimiento del orden, encargadas en las sociedades democráticas de gestionar la protesta,
el ejercicio del derecho de reunión y manifestación; misión que se ha denominado «el doble
mandato», garantizar el libre ejercicio de los derechos ciudadano y cumplir y hacer cumplir la ley.
En España esta función ha sido y es desempeñada, casi en exclusiva, por la Unidades de Inter-
vención Policial (UIP), unidades nacidas de las antiguas Compañías de Reserva General y que en
el presente año celebraremos su vigesimoquinto aniversario.1
Cronológicamente, este nacimiento coincide con un acontecimiento singular: la caída del

Muro de Berlín, hecho que inicia un proceso de globalización económica e ideológica, ampliado
por el rápido y amplio desarrollo de las Nuevas Tecnologías de la Información y de la Comunica-
ción (NTIC).
A esta situación de cambio global se ha unido a nuestro país, hoy, la actual situación de crisis
en todos los ámbitos; crisis económica que pone en cuestión la viabilidad del sistema del bien-
estar que ha servido de soporte en las democracias occidentales desde finales de la Segunda
Guerra Mundial, poniendo en entredicho ese pacto social por el cual los hijos siempre vivirían
mejor que sus padres. Crisis política que nace de la desconfianza en el sistema político; por las
políticas públicas generadas de la crisis económica, que pone en cuestión determinadas con-
quistas sociales, y por los episodios de corrupción que han dañado la imagen de los políticos
como servidores públicos honestos.
Este panorama ha derivado en una inestabilidad social que se ha materializado en la creación

y desarrollo de distintos grupos y movimientos sociales que se han erigido en defensores de esos
derechos sociales afectados por la crisis, herederos de los primeros movimientos antiglobaliza-
ción. Estos movimientos han utilizado el derecho de reunión y manifestación como instrumento
de participación privilegiado, se han servido de más que de un nuevo repertorio de protestas de
las adaptaciones de las formas tradicionales de protestas, pero adaptadas a los nuevos tiempos y
a las Nuevas Tecnologías de la Información y de la Comunicación: manifestaciones, ocupaciones,
acampadas, «escraches», etcétera.
Aunque en estos últimos veinticinco años, las Unidades de Intervención Policial (UIP) han
tenido que hacer frente a multitud de incidentes laborales, sociales o vecinales, las acciones y el
nuevo contexto han hecho que las Unidades de Intervención Policial (UIP) hayan adquirido en
los últimos años un protagonismo no deseado.
En todo caso, la base legal de la que se han servido, el decimonónico y liberal derecho de reu-
nión y manifestación, ha quedado desvirtuado tanto en su fin como en sus elementos tanto ma-
teriales como formales. Se considera como un derecho absoluto, sin límites; se ha tergiversado
1. Real Decreto 1668/1989, de 28 de diciembre, se crean las Unidades de Intervención Policial.
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los «botas». análisis de las unidades especializadas en mantenimiento del orden
el carácter pacífico de la protesta como la ausencia de todo tipo de violencias, tanto físicas como
morales u otros actos de imposición; la comunicación previa ha desaparecido, considerándola
una limitación al derecho en vez de un trámite constitucional para la compatibilización de este
derecho con el del resto de los ciudadanos y, por último, se ha desvirtuado el carácter temporal
del ejercicio del derecho mediante la realización permanente de la protesta.
Tras esos veinticinco años de servicio de las Unidades de Intervención Policial (UIP), como
cualquier institución, se hace necesario iniciar un proceso de adaptación a los cambios que se
están produciendo. Sería muy interesante analizar la evolución de las Unidades de Intervención
Policial (UIP) a lo largo de este período que, desde mi punto de vista, se ha caracterizado por cier-
to inmovilismo, como la mayoría de las instituciones policiales, pero sobre todo por gestiones y
posicionamientos acomodaticios y particularistas.
Este trabajo no desea mirar al pasado, sino al futuro. Su objetivo se basa en el examen y en
el conocimiento teórico exhaustivo de lo que son y representan las unidades especializadas en
el mantenimiento del orden en la estructura de seguridad de un sistema democrático. Funda-
mentos que sirvan de cimiento sobre el que poder edificar un proceso de cambio que tenga
como fines la adaptación a las nuevas dinámicas sociales y la mejora de la propia especialidad.
Mostraremos los valores o principios organizativos de estas unidades y la filosofía de trabajo de
las mismas, cuestiones en muchas ocasiones que son obviadas pero que constituyen la base
sobre la que cimentar a las unidades especializadas, en general, y a las Unidades de Intervención
Policial (UIP), en particular. Principios y filosofía que se describen en positivo para desechar otros
principios que no son la base de estas unidades, pero que puede suponer unas formas de actua-
ción completamente desechables.
Para entender esos principios se hace necesario establecer el marco teórico en el que se de-
sarrollan las funciones y el trabajo de estas unidades.
Definiremos el término «mantenimiento del orden» como término más allá de los conceptos
de orden público y seguridad ciudadana. Señalaremos los estilos de gestión del orden público y
los modelos operativos para mostrar las líneas de actuación de estas unidades.
El fin último de este trabajo es apuntar una serie de conclusiones que nos permita establecer
posibles y futuras líneas de actuación en este proceso de adaptación y mejora de la gestión del
orden público por parte del Cuerpo Nacional de Policía y de sus Unidades de Intervención Poli-
cial (UIP).
2. DEFINICIÓN DE MANTENIMIENTO DEL ORDEN
Una parte importante de la opinión pública española, cuando habla de las unidades especia-
lizadas en el mantenimiento del orden, conocidos como genéricamente como «antidisturbios»,
las asocia al término «orden público» y directamente las conecta con la Dictadura de Franco y las
instituciones de Tribunal de Orden Público y las Fuerzas de Orden Público.
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Ese primer concepto de «orden público» estaba asociado a la protección y sustento de un
poder o un determinado régimen y sus instituciones, y se corresponde a Estados represivos que
garantizan el orden social establecido. Frente a ese concepto, en los Estados democráticos, el
término se asocia a la idea de protección de los derechos de los ciudadanos y a la creación de
una esfera de convivencia pacífica. Mientras que la primera acepción se centra en el propio Es-
tado, el segundo se relaciona con los individuos, considerados como ciudadanos. Y ese término
común, en otros países, no tiene la carga ideológica que tiene en el nuestro, lo que obligó a cam-
biar tanto de significante como de significado (Acosta, año 2014, página 40); por ello en España
se utiliza el término de «seguridad ciudadana», especialmente a nivel jurídico.
La Constitución responde y homologa a nuestro país como un sistema democrático y esta-

blece, como misión de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, en su artículo 104:
«Tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la segu-
ridad ciudadana».
O, como concreta la sentencia del Tribunal Constitucional 33/1982, de 8 de junio:
«Lo que debe entenderse por Orden Público ... se centra en la actividad dirigida a la protección
de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden
ciudadana, que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas».
Más allá de esa terminología, vamos a guiarnos por un nuevo concepto, «mantenimiento
del orden», término que se relaciona directamente con la acción colectiva y con el ejercicio de
los derechos de reunión, y con la función de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad frente a estos.
Término homologado y utilizado internacionalmente como «maintein de l’ordre», en francés, el
«policing protest», en inglés o el «manutençao da ordem», en portugués.
En nuestro país esa terminología se apunta en las funciones de los dos Cuerpos estatales. El
Real Decreto 400/2012, de 17 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio del Interior, en el ámbito de la Dirección General de la Policía, entre las funciones
de la Comisaría General de Seguridad Ciudadana se establece como una de ellas la organización
y gestión de lo relativo a la prevención, mantenimiento y, en su caso, restablecimiento del orden
y la seguridad ciudadana. Asimismo, el Real Decreto 1668/1989, de 29 de diciembre, por el que
se crean las Unidades de Intervención Policial y establece las especialidades de su régimen esta-
tutario, establece en su artículo 1.c) la función de prevención, mantenimiento y restablecimiento,
en su caso, de la seguridad ciudadana.
El verdadero contenido del término objeto de nuestro análisis lo señala Monjardet (1990,
página 208) quien perfila el término a través de tres caracteres que a su juicio definen la materia:
la política, la técnica y la doctrina: «si el mantenimiento del orden es una política en el sentido de
elección efectuada en el marco de una estrategia de gobierno, es también una técnica (más o menos
orientada por una doctrina), concretada por un conjunto de prácticas que esta técnica se ha encar-
gado de engendrar y organizar».
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2.1. Política
Max Weber, a principios del siglo veinte, conceptuaba ideológicamente al Estado como una
comunidad humana que detenta el monopolio de la violencia y de los medios de coacción. En
las sociedades democráticas, sociedades eminentemente participativas, la protesta se recono-
ce como un derecho fundamental y la legitimidad política reposa tanto en los procedimientos
formales para su ejercicio como en los procesos de comunicación informales de la sociedad civil,
como señala Habermas, según cita de Peterson (2006, página308).
Se nos plantea la cuestión principal sobre el ejercicio de la protesta, como garantizar el man-
tenimiento del orden y la protección del ejercicio de libertades públicas, el equilibrio entre la
obligación del cumplimiento de las leyes, el ejercicio del principio de autoridad y la utilización
de diferentes medios para el disfrute de derechos por parte de los manifestantes.
La Administración debe garantizar la seguridad en su función de velar por los intereses

generales y de servir a la comunidad, pero no puede perjudicar las libertades ciudadanas, y el
quebranto de esas libertades supone la pérdida de la legitimidad en la que se fundamenta su
monopolio de la fuerza (Acosta, 2014, página 62). Como señala en su preámbulo la Ley Orgánica
1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana:
«La protección de la seguridad ciudadana y el ejercicio de las libertades públicas constituye un

binomio inseparable y ambos conceptos son requisitos básicos de la convivencia en una sociedad
democrática».
El modelo de seguridad en las democracias se basa en la profesionalidad, en la sujeción a

una dependencia administrativa, y no política de sus responsables políticos y policiales, y, por
supuesto, sujetos al principio de legalidad y de la supervisión por el poder jurisdiccional.
Reiner, como apunta Peterson (2006, página 307), recuerda que el mantenimiento del orden
es una actividad profundamente política porque reposa sobre una relación de poder, del Gobier-
no a través de las agencias encargadas del orden, sobre los ciudadanos que ejercen sus derechos
y libertades, a pesar del profesionalismo que les es exigible.
Se manifiesta lo que Brunetaux (1996, página 270) denomina las dos lógicas antagónicas:
«La del Estado, en primer lugar, bajo los principios de conminación y de obediencia a la ley, insis-
tiendo sobre el carácter de orden de la sociedad política, y, en segundo lugar, la de la democracia, que
sufre ciertas manifestaciones de conflicto dentro de los límites evolutivos: lo que se puede llamar, a fin
de cuentas, el desorden legítimo».
2.2. Técnica
Como desarrollaremos en este trabajo, se ha producido un proceso que ha conducido a la

profesionalización y especialización de las Fuerzas encargadas de la función de mantenimiento
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del orden. Esa especialización ha generado una serie de patrones de actuación que Monjardet
(1996, página 124) resume:
«La combinación de herramientas, procedimientos y modos operativos ejecutados por un colec-

tivo y llevado a cabo por una organización específica de trabajo que, como tal, se construye con pro-
cesos de aprendizaje, formación y especialización mediante una estructura y métodos de control».
Aunque esta definición se centra en las unidades especializadas en esa función, hoy habría
que incluir otras facetas vitales para el «mantenimiento del orden», aunque no específicas de
estas unidades, y desempeñadas por otras unidades de una estructura policial. Nos referimos
a los aspectos de información o inteligencia, centradas en los movimientos sociales; a lo rela-
cionado con la negociación con esos movimientos por parte de las autoridades políticas y los
propios mandos policiales; y al enlace con otros servicios policiales y con las autoridades guber-
nativas. Aunque, al respecto, merezcan su inclusión en el concepto amplio de «mantenimiento
del orden», todavía no requieren la especialización propia que caracteriza a las unidades para el
mantenimiento del orden público.
2.3. Doctrina
La práctica profesional de las unidades especializadas y su técnica engendra la construcción

de una ideología por parte de sus actores y que viene a dar explicación al ya señalado doble
mandato. Estas unidades especializadas son las encargadas de hacer respetar y respetar las leyes,
ejercen el monopolio de la fuerza en nombre del Estado, son quienes, gestionando las distintas
formas de contestación social, pueden verse obligadas a la utilización de la fuerza sobre los ciu-
dadanos.
Esa participación, en la que se basa el funcionamiento de las sociedades democráticas, se ma-

nifiesta en el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación. Bajo esa premisa, Brunetaux
(1996, página 276), poniendo el ejemplo de Francia, perfila la actuación de las unidades especia-
lizadas y el fundamento del término «mantenimiento del orden»:
«El estado democrático francés ha creado una violencia nueva: una obligación moderada y con-
tenida. Definidas como un sistema complejo de métodos, técnicas, materiales, doctrinas; un sistema
orientado hacia el mantenimiento del orden político que acepta cierto desorden en la calle».
Mientras, el concepto «orden público» o «seguridad ciudadana» se relaciona con la inexisten-

cia de desórdenes, pues esos desórdenes pueden atentar contra la integridad de las personas
o bienes y perturbar la convivencia ciudadana. El mantenimiento del orden debe entenderse
como la aceptación, la tolerancia, de cierto desorden y el retorno a ese orden cuando estos des-
órdenes son injustificados o constantes.
Además de esta perspectiva estructural, tanto desde el plano interno de las unidades espe-
cializadas como a nivel individual por parte de los miembros que constituyen dichas unidades,
se hace necesario una construcción ideológica que justifique esa función de gestionar el desor-
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den o la utilización de la fuerza legítima que apunta Monjardet (1988). Respecto a las primeras,
y más allá de las obligaciones que impone la ley, se ha de profundizar en la asunción de unos
valores que determinaran sus actuaciones. La consideración de la protesta como un derecho a
proteger y la determinación de que las personas que lo ejercen son ciudadanos y no enemigos, y
que, en caso de ser necesaria la utilización de la fuerza, esta se ejerza con profesionalidad y fuera
de todo ánimo de venganza.
A nivel individual, para los policías que integran esas unidades, la legitimación de esas inter-
venciones o la autojustificación de las mismas, como estudia Monjardet (1988), se fundamenta
en criterios como: la autodefensa, el cumplimiento de órdenes, el cumplimiento de la legalidad,
el apaciguar el desorden o el simple criterio de la profesionalización de estas unidades.
3. EL ESCENARIO DEL ORDEN PÚBLICO
La definición realizada de «mantenimiento del orden» se centra en el funcionamiento especí-

fico de una parte de los actores que integran ese escenario, las unidades especializadas.
Sin embargo, para tener un visión completa de todo lo relacionado con el orden público se
hace necesario señalar otros aspectos, por ejemplo, el marco en que se relacionan, los procesos
que se producen o los actores que intervienen, entre otros aspectos.
Distintos autores han realizado diferentes modelos analíticos para distintos procesos de ese
conjunto, como Della Porta en 1999, página 100, o Fillieule en 1997, página 360. Desde una
perspectiva más generalista y basándonos en los modelos de los autores señalados, y siempre
desde la visión de los agentes activos del mantenimiento del orden, distinguiremos tres planos
de comprensión: estructural, integral y ocasional.
3.1. Plano estructural
Estaría definido por las instituciones, la cultura política de cada espacio o lugar en el que se
desarrollen y la propia cultura o valores de los actores intervinientes ese proceso dinámico del
mantenimiento del orden. Por un lado se hace referencia a la estructura legal e institucional en
la que se desarrollan los derechos de protesta, la Constitución, la regulación del derecho de reu-
nión y las leyes administrativas de orden público o de seguridad ciudadana.
Por otro lado, respecto a la cultura política, hacemos referencia a las relaciones del poder po-
lítico con los grupos o movimientos sociales, el funcionamiento del Estado de Derecho, el grado
de participación, los límites materiales y formales y la tolerancia a las movilizaciones.
3.2. Plano integral
Es el plano principal en el que se producirían las relaciones de los distintos actores, como
partes del conjunto, que es lo relacionado con el orden público, entendiendo este como un
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cienciapolicial
proceso dinámico en el que estos actores interactúan, se interrelacionan y, por ende, son inter-
dependientes. Distinguiremos cinco actores principales:
• Las autoridades gubernativas, que se identificarían en nuestro país con la estructura del
Ministerio del Interior en sus distintos niveles, pero especialmente con las competencias
de los delegados del Gobierno2 en las comunidades autónomas y los subdelegados del
Gobierno en las provincias.
• Las autoridades administrativas que se corresponden con los responsables de las agen-
cias del mantenimiento del orden.
• Las propias unidades especializadas en el mantenimiento del orden objeto de este traba-
jo.
• Los grupos o movimientos sociales que ejercen su derecho de protesta.
• Los medios de comunicación social serían los encargados de trasladar a la opinión pública
su realidad sobre esos actos colectivos y sobre la actuación de los demás actores.
Respecto a este ultimo actor, debemos reseñar su importancia actual ya que no podemos
entender a nuestras sociedades participativas sin la divulgación de esas ideas que se pretenden
trasladar a través de esos medios.
No obstante, los medios tradicionales de comunicación se han visto desbordados por la in-
fluencia de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, que se han converti-
do en canales de información paralelos a los propios medios. Determinados movimientos socia-
les han mantenido cierta distancia con los medios de comunicación social, estos han conseguido
articular canales que les permite generar y difundir información; se han servido de los canales
digitales o redes sociales para difundir noticias, fotografías o videos que ayuden a la difusión de
sus ideas o intereses en la búsqueda de repercusión social.
El monopolio de la información y de la comunicación que poseían los movimientos de comu-

nicación social (MCS) se ha roto.
Cualquier persona con una cámara, incluso un móvil, puede registrar unas imágenes, colgar-
las en Internet y tener tanta influencia como cualquier cadena televisiva, cuando no son esas
2. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado:

Artículo 22.2: los Delegados del Gobierno dependen de la Presidencia del Gobierno, correspondiendo al Mi-
nistro de Administraciones Públicas dictar las instrucciones precisas para la correcta coordinación de la
Administración General del Estado en el territorio, y al Ministro del Interior, en el ámbito de las competencias
del Estado, impartir las necesarias en materia de libertades públicas y seguridad ciudadana.
Artículo 23.3: proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a
través de los Subdelegados del Gobierno y de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, cuya jefatura correspon-
derá al Delegado del Gobierno, quien ejercerá las competencias del Estado en esta materia bajo la depen-
dencia funcional del Ministerio del Interior.
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mismas grandes cadenas las que se hacen eco de esas imágenes haciéndose eco de las múltiples
visitas en la Red y emitiéndolas en los programas de máxima audiencia.
Para conceptualizar las relaciones de estos actores estableceremos dos niveles de análisis
dentro de este mismo plano. Uno que analiza estas relaciones en las dimensiones espacio tiem-
po; y otro que, desde una perspectiva operativa, señala los niveles de competencia y acción de
las todos los agentes encargados de la materialización de ese mantenimiento del orden, las au-
toridades políticas, los responsables policiales y las unidades especializadas en el mismo.
3.2.1. Nivel espacio tiempo
Dentro de este nivel se distinguen tres:
• Nivel general, desarrollado en un espacio y tiempo amplio. Determinado por las relacio-
nes entre esos actores, las percepciones de la sociedad respecto a ellos y las respuestas de
la misma a las situaciones que se produzcan.
• Nivel contextual, situado en un espacio y tiempo determinado previo a los actos propios
del ejercicio del derecho de protesta. En el que influirían, por parte de los grupos o mo-
vimientos sociales organizadores, aspectos como su ideología, sus experiencias, sus rela-
ciones con la Policía, su voluntad de negociación, etcétera. Y, desde la perspectiva de las
agencias del orden, se trabajaría en la fase de información, inteligencia, de negociación y
de planificación.
• Nivel causal, en un espacio y tiempo concreto, identificado con los actos colectivos espe-
cíficos y determinados, manifestaciones, concentraciones u otros. Nivel protagonizado
por las unidades especializadas en el mantenimiento del orden.
3.2.2. Nivel de competencia y acción
En las operaciones de mantenimiento del orden podemos distinguir tres niveles de com-
petencia y de acción3 por parte de las autoridades encargadas del mismo. Son niveles que son
dinámicos y de difícil delimitación pero que sirven para una mejor comprensión de los mismos:
• Nivel estratégico, ejercido por las autoridades políticas que marcarían los criterios políti-
cos de estos procesos.
• Nivel operacional, ejecutado por los responsables de los Cuerpos de Seguridad encarga-
dos de planificar los distintos dispositivos y marcar los criterios de actuación o condicio-
nes de ejecución de los servicios en cumplimiento de esos criterios políticos.
• Nivel táctico, que representa las acciones de las unidades especializadas.
3. Niveles extrapolados de la doctrina militar.
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cienciapolicial
Podemos relacionar este nivel de competencia y de acción con el anterior de espacio tiem-
po, por cuanto los primeros se desarrollan en un espacio y tiempo determinado. Así podemos
identificar los niveles general y estratégico, el contextual con el operacional, y, específicamente,
identificar el nivel causal con el táctico.
4. FILOSOFÍA DE TRABAJO
En el largo proceso histórico de instauración, primero de los modelos liberales, y ya en el siglo

veinte de modelos democráticos, se han producido distintos procesos que afectan a los actores
principales de este escenario que genera el mantenimiento del orden. En lo que respecta a los
grupos o movimientos sociales, se ha producido un proceso de pacificación y de institucionaliza-
ción y rutinización de la protesta. Por el lado de las agencias encargadas del mantenimiento del
orden se ha producido un proceso de uniformización y armonización de los modelos de gestión
de ese orden en los países democráticos y de humanización de las tácticas y materiales utilizados
en esa gestión.
Los autores distinguen dos grandes estilos para gestionar el mantenimiento del orden (Della
Porta y Fillieule, 2006); por un lado, un estilo «oportunista, tolerante, dúctil, selectivo y flexible»;
por otro, un estilo «legalista, represivo, enérgico, difuso y disuasivo». No estamos de acuerdo en
los adjetivos de esta clasificación rígida y cerrada que generaliza los sistemas de gestión, pues no
perfila las diferencias existentes entre los modelos de los distintos países democráticos, pudien-
do ser legalista o enérgico y no ser antidemocrático.
Esta diferenciación sí es válida para distinguir regímenes que parten del respeto y protec-
ción del derecho de participación privilegiado como el derecho de reunión, propio de todas las
democracias occidentales, de aquellos regímenes que no lo respetan, hablando entonces de
regímenes autoritarios o totalitarios.
En los sistemas democráticos podemos hablar de unos principios de trabajo que orientan
esos procesos de uniformización de los sistemas de gestión del mantenimiento del orden (Della
Porta y Fillieule, 2006, y Fillieule, 2010):
• La práctica del regateo, práctica relacionada con el desarrollo de técnicas de negociación

de las autoridades y los manifestantes, y el desarrollo de procedimientos de enlace y con-
tacto entre ambos antes, durante y después de las manifestaciones.
• Baja aplicación de la ley, entendida por parte de las autoridades de primar el derecho de
participación, voluntad de tolerancia e interpretación abierta de la ley.
• Incremento de la extensión y sofisticación de las labores de información e inteligencia.
Mientras estos estilos y tendencias responderían, principalmente, a un nivel de acción estra-

tégico, en los niveles operacional y táctico los principios que orientan las líneas de actuación de
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cienciapolicial
los modelos democráticos, lo que denominamos filosofía de actuación se podría concretar en la

caracterización realizada por Fillieule (1997), quien la define a partir de tres elementos:
1. Prevenir los disturbios con el fin de no reprimirlos, para ello se apoyaría en el trabajo de
información e investigación, en la negociación y el establecimiento propiamente dicho
de medidas preventivas operativas.
2. Cuando es necesaria la intervención de las Fuerzas del Orden para restablecer el orden,
esta no debe generar desórdenes más grandes.
3. El mantenimiento del orden debe aspirar a asegurar a las Fuerzas del Orden el control de
la situación.
El mismo autor desarrolla este perfil en otro artículo (2006), al examinar el desarrollo de una
manifestación y describir el proceso de evolución del mantenimiento del orden que prioriza el
«recurso a la persuasión en detrimento del uso de la fuerza» y que resume en cuatro puntos, y
podrían sintetizar el «repertorio de acción» de las unidades especializadas:
1. Retraso al máximo del recurso a la fuerza, con la adopción de estrategias defensivas.
2. Carácter selectivo de las intervenciones coercitivas.
3. Mantenimiento de un contacto permanente con los organizadores.
4. Delimitación de zonas de tolerancia.
Como vemos, estas ideas abarcan el trabajo no solo de las unidades especiales, engloba la
labor de toda una estructura policial a la hora de hacer frente a las cuestiones de mantenimiento
del orden.
Profundizando específicamente en el trabajo de estas unidades, y para concretar las ideas

que modelan su procedimiento de actuación, el mejor resumen lo encontramos en el volumen
de orientaciones para el control de masas del ejército español: «todo procedimiento de actua-
ción en acciones de control de masas se basa en la aplicación gradual y progresiva de actividades
de prevención, disuasión e intervención. La intervención mediante el uso de la fuerza será el último
recurso, cuando no hayan surtido efecto las medidas de prevención y disuasión adoptadas, y peligre
el cumplimiento de la misión asignada».
Este procedimiento militar es perfectamente extrapolable a la sociedad civil; no olvidemos

que estos procedimientos de control de masas por parte de los ejércitos han nacido para las
misiones de imposición de la paz que están implementado en distintas partes del mundo. Este
procedimiento se articula en tres fases: prevención, disuasión e intervención.
Para profundizar en estas fases partiremos del análisis de Tinahones y Gamboa (2010):
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cienciapolicial
1. Prevención. La acción para el ejercicio de esta fase se resume en el verbo intimar.4 La
acción preventiva de las unidades especializadas, especialmente en las manifestacio-
nes o concentraciones, se ejercerá en la fase previa de estos acontecimientos: identi-
ficaciones, cacheos, controles, despliegues, etcétera. Estas actuaciones se verán, por
parte de los que las sufren, como una agresión a su libre derecho de manifestación,
de ahí la dificultad de su establecimiento y del «dónde», «cuándo», «hasta dónde», «a
quiénes». En todo caso, sería muy interesante estudiar este aspecto por el choque de
intereses que se produce entre los miembros de estas unidades, que recibirán ins-
trucciones de sus superiores, y de aquellos que van a ejercer el derecho de reunión y
manifestación. En esta fase previa se deben dar otras actividades como las propias de
negociación, diálogo, apoyo a los organizadores, etcétera. Y se basa en la siguiente
premisa: prevenir los disturbios con el fin de no reprimirlos.
2. Disuasión. Concretada en la acción de intimidar.5 Parece que entra en contradicción

con el espíritu de una Policía democrática y de servicio, pero si el fin de estas unidades
es la utilización de la fuerza como última ratio para la consecución del orden, se han
de utilizar otros recursos. Concretado en la doctrina policial con la denominación de
«empleo progresivo de los medios», que no es otra cosa que una escalada o secuencia
lógica en el uso de la fuerza. Simplemente, la presencia debería ser ya un elemen-
to disuasorio, aspectos como el uniforme, los despliegues, la disciplina colectiva que
demuestra la unidad y que perciben los manifestantes son factores inequívocos de
disuasión. Situación que está en contradicción con el empleo de estas unidades en
otras funciones diferentes al estricto mantenimiento del orden como, por ejemplo, la
negociación u otras funciones de seguridad ciudadana.
3. Intervención. Aquí las acciones serían varias, como interponer, interceptar, bloquear,
separar, disolver, cargar, detener, etcétera, dentro de los criterios que la lógica y la ley
señalan.
No existe a nivel jurídico una concreción de la función de mantenimiento del orden que pro-
fundice en las funciones genéricas que reflejamos al inicio de este trabajo. La única referencia
la encontramos en las recomendaciones del Consejo de la Unión Europea en el «Manual para
las autoridades de Policía seguridad relativo a la cooperación en grandes acontecimientos de
dimensión internacional»,6 donde en sus principios básicos señala:
«Las medidas de mantenimiento del orden público deben guiarse por los principios de legalidad,
proporcionalidad y moderación, dando preferencia al planteamiento que suponga la mínima inter-
4. Http://www.buscon.rae.es. Intimar: «1.tr. Requerir, exigir el cumplimiento de algo, especialmente con auto-
ridad o fuerza para obligar a hacerlo».
5. Http://www.buscon.rae.es. Intimidar: «1.tr. Causar o infundir miedo».
6. Recomendación del Consejo de 6 de diciembre de 2007, Diario Oficial de la Unión Europea de 22 de diciembre
de 2007.
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cienciapolicial
ferencia. Siempre que sea posible, debe optarse por una actuación policial orientada a impedir la
escalada de los conflictos, basada en el diálogo, la gestión negociada del espacio público y la colabo-
ración. (...) Es importante que se ponga el máximo empeño en evitar toda interferencia de personas o
grupos cuyos objetivos o acciones conlleven violencia u otros actos delictivos».
Profundizando en este apartado de la filosofía de actuación de las unidades especializadas

en el mantenimiento del orden, nos parece interesante apuntar otras aproximaciones que par-
ten de los estudios sobre la psicología de las multitudes. La Policía española ha actuado o alejada
de los estudios realizados sobre las multitudes o con aproximaciones sobre la base de las teorías
tradicionales sobre el comportamiento colectivo basadas en sus aspectos emocionales e irracio-
nales.
Los últimos estudios sobre multitudes se han desarrollado sobre las teorías de la identidad
social (Pescador, 2011). Estas parten del principio de que los individuos, cuando se agrupan, no
pierden su propia personalidad y comparten una misma categorización; se consideran miembros
de un grupo, con unas características comunes que los diferencia de otros grupos. Los miembros
de la masa actúan en términos de una determinada identidad social común, su conducta estará
limitada por la naturaleza de la categoría social a la que pertenecen.
Como señala Reicher (1996): «cuando las personas actúan en términos de cualquier identidad
social dada (un hombre, un católico, un socialista), su conducta está determinada por los significa-
dos asociados con el grupo (masculinidad, catolicismo, socialismo), más que con sus creencias y va-
lores personales». Lo que aleja las perspectivas irracionalistas del contagio y otras teorías para
explicar el comportamiento de individuos sumidos en ambientes multitudinarios.
Desde esta premisa, el propio Reicher y otros autores (2004) identifican cuatro principios
básicos para la actuación policial en grandes manifestaciones: la educación, que podemos iden-
tificar con información/inteligencia; facilitar; comunicación y diferenciación, que resumiremos
siguiendo a Adang (2010).
• Información/inteligencia. Las facetas de análisis de los grupos violentos no solo deben ir

dirigidas a identificar a los grupos violentos, comprender sus objetivos y sus formas de ac-
tuación. Es necesario conocer las identidades sociales de los diversos grupos que integran
las multitudes, sus fines y objetivos, sus estereotipos, sus relaciones con otros grupos.
• Facilitar. «En lugar de evitar que la gente haga lo que desearía y, por lo tanto, frustrarla…
debe ponerse el énfasis en el facilitamiento… Si existe una razón por la cual ellos no pue-
den alcanzarse, no se trata simplemente de dar una respuesta negativa, sino de ser crea-
tivos y encontrar modos alternativos de alcanzar (y que se note que se alcanzan) dichos
fines.
Si el peligro de que exista violencia o efectiva ocurrencia de hechos de violencia fuerza a

la Policía a imponer límites a la multitud, es fundamental dejar claro por qué ha sido nece-
sario imponer dichos límites y proporcionar medios alternativos a través de los cuales los
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cienciapolicial
fines puedan alcanzarse… No solo es necesario que la Policía esté tratando de facilitar la
realización de los fines de la multitud, sino que también la multitud lo note».
• Comunicación. «Una de las paradojas de la intervención de la Policía en grandes concen-

traciones de gente es que la importancia de la comunicación con la multitud es direc-
tamente proporcional a la necesidad de evitar relaciones potencialmente conflictivas».
La comunicación es una herramienta poco explorada y con un amplio potencial, tanto
operativo como táctico, que debe desarrollarse.
• Diferenciación. Las propias multitudes no tienen por qué ser homogéneas. Pueden con-
vivir diferentes identidades, circunstancia palpable en las últimas movilizaciones nacidas
del 15-M. Por ello no se puede tratar a todos los miembros de una multitud como si todos
sus miembros fuesen iguales, diferenciando «entre la gente en virtud de lo que realmente
se está haciendo». A pesar de la dificultad y la tendencia de las intervenciones policiales a
tratamientos homogéneos de las multitudes, se hace preciso desarrollar procedimientos
que permitan esas diferenciaciones.
5. MODELOS OPERATIVOS BÁSICOS EN MANTENIMIENTO DEL ORDEN
A pesar de contar con unos elementos comunes, la forma de acometer esas actuaciones no
es igual en todos los países, generándose dos modelos principales de afrontar la gestión de la
protesta.
Es Peterson, en sus distintos artículos, la autora que mejor ha sabido distinguir esas dos for-
mas de actuación policial. Sus estudios parten del análisis de las distintas experiencias de dos
países nórdicos, Suecia y Dinamarca, para hacer frente a los movimientos antiglobalización en
Gotemburgo en 2001 y en Copenhague en 2002, mostrando el fracaso del primero y el éxito del
segundo.
Ese análisis parte de un concepto primario, la utilización de la calle por los movimientos so-
ciales o, en otros términos, la ocupación del espacio público, supone «redefinir provisionalmente
las estructuras de autoridad en ese espacio» (Peterson, 2009).
Estos modelos se definen por unos caracteres operativos comunes: el número de efectivos
necesarios, el tipo de estrategia, la capacidad de respuesta y o la iniciativa de las unidades de
intervención mínima de esas unidades especializadas.
¿Cuáles son las premisas de esos modelos? en primer lugar, el modelo sueco se basa en el
control del espacio; en segundo lugar, el modelo danés, basado en el control de las acciones de
protesta. Ambos modelos suponen la referencia o marco conceptual para el examen de otros
sistemas policiales democráticos. Tampoco podemos considerar estos sistemas como cerrados,
porque, entre uno y otro, los distintos países pueden adoptar, especialmente en determinadas
ocasiones, posiciones intermedias o mixtas.
20
cienciapolicial
5.1. Modelo de control del espacio
Es un modelo clásico y de tintes defensivos, basado en el control de los lugares y que parte
de la partición del espacio entre la autoridad/Policía y los manifestantes o protestatarios, prote-
giendo aquellos puntos de especial interés.
Para el desarrollo de este modelo se necesita un gran número de efectivos humanos y el

apoyo de otros recursos físicos como distintos sistemas de separación (vallas simples, caballos
de frisa), vehículos adaptados o el despliegue de complejos y costosos sistemas de protección
como los utilizados para determinadas cumbres, para evitar los actos contrarios de los grupos
antiglobalización.
Este modelo genera una estrategia rígida, sin capacidad de respuesta frente a estrategias mó-
viles y flexibles de los actuales manifestantes que han sobrepasado hace tiempo tácticas clásicas
de manifestación y que se pusieron de manifiesto con los actos del movimiento antiglobaliza-
ción.
Al utilizar un número elevado de efectivos para la realización de cualquier movimiento o de-

sarrollo de fases sucesivas, se necesita un minucioso plan previamente establecido, lo que deja
sin iniciativa a los mandos intermedios, puesto que cualquier variación supondría dificultades
operativas evidentes, lo que necesariamente conlleva una débil capacidad de maniobra y falta
de movilidad tanto táctica como física.
Como señala el responsable policial danés Vittrup (Peterson, 2009):
«Los intentos de la Policía de territorializar los espacios de actos en gran parte están condenados
al fracaso, porque es imposible controlar totalmente estos espacios. En primer lugar, los espacios
tienden a crecer, extendiendo las fuerzas policiales desplegadas para contener el acontecimiento
hasta un punto en que la contención es imposible. En segundo lugar, estos despliegues no solo con-
tienen a manifestantes, sino que también contienen a agentes de policía que quedan encerrados en
posiciones estáticas inadecuadas para afrontar situaciones inesperadas».
5.2. Modelo de control de las actuaciones
Es un modelo eminentemente preventivo, basado principalmente en mantener siempre la

iniciativa, ejerciendo un control máximo sobre los acontecimientos, tanto sobre las situaciones
esperadas como inesperadas.
Para su desarrollo es necesario un alto grado de movilidad y de flexibilidad, tanto a nivel ope-
rativo, con la formación de pequeñas unidades orgánicas con capacidad de respuesta, dotadas
de vehículos ligeros que les permitan desplazamientos rápidos; como a nivel organizativo, pues
se necesita una estructura de mando flexible y coordinado, pues esas unidades, además de la
capacidad de respuesta, tienen iniciativa propia basada en la delegación de suficiente autoridad
de acción a los mandos operativos para afrontar mejor las cambiantes situaciones de los actuales
21
cienciapolicial
grupos protestatarios, siempre bajo las instrucciones de los mandos superiores y coordinados
con el resto del dispositivo. Este modelo se basa, asimismo, en otras premisas:
• Necesidad de información, clara, concreta y precisa, aportada por otros servicios policia-
les, además de asimilar, comunicar y reaccionar ante la información que emana de la acti-
vidad policial propia durante el tratamiento de los acontecimientos controlados.
• Actuación preventiva. Basada en el control de cualquier acción protestataria no comu-

nicada, así como el establecimiento de dispositivos preventivos que puedan desbaratar
cualquier acción de la que no se tiene conocimiento. Peterson denomina a esta acción
técnica de agotamiento, actuaciones de desgaste, una especie de actuación policial ba-
sada en las propias tácticas de guerrillas que utilizan estos, los grupos contestatarios «que
consiste en una serie de “pinchazos” con el objetivo de desequilibrar a los oponentes con el fin
de ejercer el control sobre el acto previsto» (Peterson, 2009). Por ejemplo, la realización de
controles en puntos estratégicos que permitan incautar objetos necesarios para la reali-
zación de acciones de desobediencia civil.
• Ejercer una táctica de la intimidación. Lo que Vittrup (Peterson, 2009) denomina demos-
tración de fuerza, que consistiría en «enviar una señal clara a los activistas de que el acto
se desarrollará según las premisas de la Policía», utilizando la visibilidad de las unidades
especializadas para aumentar el efecto psicológico de la intimidación. Matizando Peter-
son (2009) que «la demostración de fuerza no es una táctica policial de coerción directa; más
bien es el ejercicio indirecto de la coerción».
La instauración de este modelo en el país danés y la demostración de su uso frente a los

grupos antiglobalización en la cumbre de Copenhague de 2002, creó un debate en la opinión
pública dirigido precisamente por esos grupos, al cuestionar no solo la legalidad de las medidas
policiales aplicadas (cacheos, registros, controles, incautación e intervención de distintos obje-
tos durante los actos organizados por los mencionados elementos).
Se cuestionó el modelo, también, desde un punto de vista moral, al considerar estos grupos
que dichas técnicas suponían una quiebra del Estado de Derecho, poniendo el derecho de pro-
testa sobre cualquier otro derecho.
Esta polémica ha quedado desvirtuada por la propia realidad, como evidencian las imágenes
de la cumbre de Gotemburgo el año anterior, con un mando policial, a priori, más «respetuoso»
con la protesta, en la que varios policías utilizaron su arma reglamentaria en los enfrentamientos
contras los manifestantes de los grupos antiglobalización.
Insistimos en que la elección de cualquier modelo no es desarrollado por una persona al

margen de la Administración, sino que la elección de un modelo u otro deriva de la acción de
los propios gobiernos democráticos, los cuales son los más interesados en que esos derechos de
protesta se desarrollen y lo hagan siempre dentro de los límites establecidos por la normativa
legal.
22
cienciapolicial
6. VALORES ORGANIZATIVOS BÁSICOS
Las organizaciones se sirven de patrones de conducta específicos que les permite recono-
cerse, transmitir e inspirar las conductas de sus miembros, y para ordenar la relación entre estos
frente a otros grupos relacionados. Estos valores, aunque se sitúan en el orden de lo ideal, tienen
unas funciones claras, ya que dotan a las organizaciones de coherencia, contribuyendo a la uni-
dad de sus miembros frente al resto de los grupos y de la sociedad.
Las principales características organizativas de estas unidades las vamos a encontrar en su

propio nombre. Si observamos terminología en los nombres de estas unidades,7 harán siempre
referencia a cuatro principios: movilidad, reserva o apoyo, seguridad e intervención.
Quizás este último sea el más alejado de la norma europea, pues la palabra intervención, en
muchos países, se utiliza para designar a las unidades especializadas en actuaciones de especial
riesgo, tipo Grupo Especial de Operaciones (G.E.O.).
Para concretar estos valores nos remitiremos a los estudios de Filleule y, especialmente, Mon-
jardet, pudiendo diferenciar los siguientes caracteres:
6.1. Disponibilidad
Entendida, según Monjardet (2007), «como la capacidad de toda unidad de ser reunida, equipa-
da y puesta en movimiento en todo momento, en los plazos más breves y para los destinos y duración
más variados».
Este principio viene expresamente recogido en la reglamentación de las unidades de Inter-

vención Policial (UIP),8 en su artículo 7: «la disponibilidad de las Unidades de Intervención Policial
tendrá carácter permanente y sus componentes deberán estar siempre localizables».
Esta exigencia relaciona directamente la importancia de sus funciones con el propio sentido
de estas unidades: el ejercicio de una función especial como es el mantenimiento del orden.
Al tiempo que sirve de instrumento a las organizaciones policiales para cubrir otras funciones
necesarias en los servicios policiales y que le relaciona con el siguiente apartado, el carácter de
reserva.
Como señala el propio autor (2007), modelan otras elecciones organizativas efectuadas como
el modo de la división del trabajo, el reparto de tareas, la organización de su estructura o el ejer-
7. Unidades de Reserva y Seguridad, en la Guardia Civil; Brigada Móvil, en la Ertzaintza y los Mossos d’Esquadra;
Escuadrones de la Gendarmería Móvil, en la Gendarmería francesa; Compañías Republicanas de Seguridad,
en la Policía Nacional Francesa; Corpo de Intervençao de la Policía de Seguridad Portuguesa; Reparto Movile
de la Policía de Seguridad de Italia.
8. Real Decreto 1668/1989, de 29 de diciembre, por el que se crean las Unidades de Intervención Policial y es-
tablece las especialidades de su régimen estatutario.
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cienciapolicial
cicio de mando y control en las mismas. La disponibilidad se proyecta en dos condiciones indis-
pensables, la movilidad y la autonomía organizativa o autosuficiencia de la misma. Esta segunda
condición consiste para Monjardet (2007) en «disponer de todos los servicios necesarios para el
desplazamiento, manutención y desarrollo de las misiones», lo que abarca, entre otras, las siguien-
tes materias: personal, automoción, armamento, dietas, cocina, secretaria, seguridad,etcétera.
En el artículo 1 del Decreto fundacional de las Unidades de Intervención Policial (UIP) se las
define como: «órganos móviles de seguridad pública con la misión de actuar en todo el territorio
nacional».
Las Unidades de Intervención Policial (UIP) se despliegan en todo el territorio nacional en

doce unidades,9 por lo que para cubrir los servicios en todo el territorio nacional estas necesitan
de esa movilidad que les permita desplazarse de un lugar a otro.
En sus orígenes existía la tendencia a no crear unidades especializadas en aquellas ciudades

o zonas que tuviesen, a priori, una mayor conflictividad social o laboral. Desplazando a esos luga-
res unidades especializadas de otros lugares para impedir la adhesión territorial y social de estas
a esos puntos geográficos y evitar que, en caso de una intervención sus miembros, se viesen
coaccionados por vínculos personales, familiares o afectivos con las personas que se encontra-
ban frente a ellos.
Situación que hoy ha quedado desvirtuada por la propia dinámica social, especialmente en
las grandes ciudades.
Esa disponibilidad permanente y movilidad conlleva la creación, en estas unidades, de una

solidaridad interna que, nuevamente, la realidad social ha venido a remodelar. Las unidades se
convertían en verdaderas familias, con sus pros y sus contras, que en parte se superponían a las
propias familias.
Hoy estos lazos de solidaridad, siendo fuertes, han perdido mucha fuerza, siendo sustituidos
por otros derechos funcionariales, nuevamente con sus pros y sus contras.
Igualmente, el carácter de autonomía organizativa de estas unidades ha quedado desvirtua-

do, por lo menos en nuestro país. El desarrollo económico y social, el aumento en la calidad y la
cantidad de la red vial, ferroviaria y aeropuertoaria, y de los propios medios de automoción de
las unidades, como la falta de la dependencia de alojamiento en recintos militares, perfila una
nueva escena, aunque estas novedades pueden generar otras cargas.
En todo caso, la base de estos principios como definidoras de la organización de estas unida-
des sigue estando vigente.
9. Orden INT/2400/2007, de 31 de julio, por la que se modifica la Orden de 15 de febrero de 1990, por la que se
desarrolla el Real Decreto 1668/1989, de 29 de diciembre, por el que se crean las Unidades de Intervención
Policial y se establece su régimen estatutario.
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cienciapolicial
6.2. Reserva
La concepción de estas unidades, como reserva de otros servicios de la estructura policial,

sigue siendo otro de los principios definidores. Las organizaciones policiales deben valorar y
determinar el número de efectivos que sitúan en esa reserva y las funciones que deben desem-
peñar.
Por cuanto son unidades en las que su valor es la especialización frente a la generalidad del
resto de la organización y que, por ende, suponen un coste económico para la misma.
Aunque el concepto parece claro y hace referencia a la utilización de estas unidades cuando
verdaderamente sea necesario en el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas, en
muchas ocasiones las necesidades policiales impiden el cumplimiento de esta premisa, convir-
tiéndose en unidades que suplen las deficiencias de la propia organización policial, con los con-
secuentes problemas que este planteamiento puede generar cuando sea necesario el desplie-
gue en servicios propios de su especialidad.
La utilización de unidades especializadas en esas funciones impropias de la especialidad o

que podrían desempeñar otra unidad de una entidad menor supone, a nivel general, una pérdi-
da de efectividad de la organización y, a nivel individual, una desmotivación en el personal que
las forma.
6.3. Especialización
La motivación de la especialidad se fundamenta en la necesidad de una respuesta adecuada

a la función que se va a desempeñar. La importancia y relevancia del mantenimiento del orden
se basa en tres aspectos:
• Por la naturaleza eminentemente política de la misma, como hemos apuntado.
• Por afectar a un derecho fundamental, el derecho de reunión y de manifestación, que

sirve a determinados sectores sociales como única vía de participación política que tras-
ciende de su simple ámbito jurídico.
• Por el coste político que supone tanto el «hacer» como el «no hacer». Lo que define Pa-
lacios (2009) como dilema del orden público. Por cuanto hacer puede suponer un coste
político, pero el no hacer frente puede suponer «abdicar de la legalidad» y renunciar a la
naturaleza del propio poder, el ejercicio del monopolio de la fuerza.
La principal solución de las democracias occidentales a este dilema ha sido la especialización

de Fuerzas para hacer frente a los problemas de orden público, minimizando los costes median-
te la creación y formación de personal especializado que ejecute procedimientos y técnicas, y
utilice nuevos materiales e instrumentos que minimice la legitimidad de los distintos gobiernos.
Como señala Monjardet (1996) en la definición de mantenimiento del orden y que reiteramos:
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cienciapolicial
«La combinación de herramientas, procedimientos y modos operativos ejecutados por un colec-
tivo, llevado a cabo por una organización específica de trabajo que, como tal, se construye con pro-
cesos de aprendizaje, formación y especialización mediante una estructura y métodos de control».
6.4. Formación específica
Derivada del principio de especialización. La formación se estructura en cursos de iniciación

para ingresar en la especialidad; en formación permanente, que representa una parte esencial
del trabajo diario; y los reciclajes, pruebas específicas que se establecen tanto de carácter indivi-
dual como colectivo. Ni los principios técnicos ni los procedimientos son muy amplios, no siendo
exigibles especiales condiciones ni físicas ni psicológicas.
El proceso de ingreso buscará la sumisión individual por y para el colectivo, el trabajo en

equipo, la solidaridad grupal; en definitiva, la búsqueda del siguiente principio organizativo: la
disciplina y el funcionamiento colectivo. La formación continuada, además de profundizar en los
objetivos anteriores, debe estar orientada a la interiorización de los procedimientos establecidos
de carácter técnico, profundizando en las capacidades y profesionalización de los miembros y de
las distintas estructuras orgánicas en las que se fundamenta el trabajo de estas unidades.
6.5. Disciplina colectiva
Monjardet (1988) muestra este valor como el constructor ideológico de estas unidades.
Cómo se puede hacer frente a grupos numerosos, masas, en ocasiones violentas con un número
mucho menor de policías. La respuesta está en la fuerza interna de lo colectivo. La búsqueda de
la fuerza de lo colectivo permite a los policías que forman esas unidades hacer frente a grupos
mucho más numerosos que ellos, intimándoles con todos los elementos posibles para evitar la
utilización de la fuerza física. Esta fuerza interna del colectivo, como señala el mismo autor, se
manifestaría en dos aspectos:
• Superar el miedo, trasladándoselo a los otros, mostrando la capacidad de hacer frente a

una masa importante en inferioridad numérica manifiesta que «la capacidad de maniobra
colectiva sea la suma de la disciplina y de la solidaridad, un poder de acción que sea signi-
ficativo porque este es colectivo, solidario, organizado y disciplinado», «nuestra fuerza es
el miedo de los otros» (Monjardet, 1988).
• Homogeneizar las actitudes individuales en el cara a cara frente a la violencia, atemperar

o evitar la posible debilidad, el miedo individual y moderar el exceso individual.
Y buscar una cohesión grupal que minimice el nivel de discrecionalidad, evitando actuacio-
nes individuales, una de los preocupaciones de cualquier unidad de este tipo. Una respuesta
individual trastoca la imagen y el trabajo colectivo, y en determinadas ocasiones puede suponer
un peligro o puede condicionar la agenda propia del conflicto. Todos tenemos en la retina las
imágenes no deseadas de un policía aislado frente a una masa intentando defenderse de ella
con su pistola reglamentaria. Nuevamente, Monjardet (1990) nos los concreta en otro artículo:
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cienciapolicial
«En la relación numérica de fuerzas que actúa en contra de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad
su único y principal recurso no reside ni en las armas ni en el equipo ni en el entrenamiento o las
aptitudes físicas, sino en la unidad del colectivo, garantía para una organización cerrada y con una
disciplina absoluta en la acción conjunta».
Hemos apuntado cómo estas unidades, en ocasiones, deben utilizar la fuerza para el cumpli-
miento de sus funciones, ejercen el monopolio de la fuerza del Estado. El ejercicio de esa fuerza
debe, por supuesto, quedar supeditada a las leyes y a los principios básicos de actuación. Brune-
taux (1996) la perfila como el «conjunto de modalidades del repertorio de acción que tiene por fin
regular el empleo de la fuerza» de estas unidades.
Y otra función de esa disciplina colectiva, de carácter subjetivo y no regulada, es la de control

de esa fuerza. Que la fuerza no sea desplegada libremente, evitando la propensión a la venganza
y canalizarla hacia la dispersión de los alborotadores y evitando las reacciones individuales.
6.6. Estructura jerarquizada
Para la consecución de los objetivos marcados, estas unidades especializadas deben dotarse
de una determinada organización. El valor de contar con una estructura jerarquizada no es un
principio reservado a estas unidades, pero en ellas se hace más evidente y necesario. E insis-
timos que ello es motivado para el ejercicio de sus funciones y la asunción de los principios
organizativos expuestos. Es la traducción formal del principio de disciplina colectiva expuesto
anteriormente.
Lo que se pretende a distintos niveles es el control de estas unidades y de sus ejecutantes,

relacionada con la importante y decisiva misión que ejercitan. Desarrollado a todos los niveles,
desde el ya expuesto control político al nivel operativo, ejercido este último por parte de los
distintos niveles jerárquicos. Lo que Fillieule (1997) define como aspiración panóptica de los
responsables del mantenimiento del orden como «el control de sus subordinados tanto como el
de los manifestantes».
Esa misma estructura jerarquizada influye no solo en las cuestiones orgánicas, también y es-
pecialmente en las funcionales; por ejemplo, Brunetaux (1996) indica que el mantenimiento del
orden puede definirse como una práctica coercitiva muy codificada, por cuanto el respeto de
esas formas de actuación protocolarizadas supondrá actuaciones legítimas y proporcionadas. En
la misma línea se muestra Peterson (2009) que relaciona estas formas de actuación con la profe-
sionalidad: «El control y la profesionalidad están vinculados intrínsecamente. Unos policías de orden
público muy disciplinados, que se controlan a ellos mismos y son controlados por sus superiores, son
precondiciones para el ejercicio profesional de la fuerza policial, incluso en momentos de tensión».
6.7. Empleo orgánico - Rigidez de empleo
Este valor pone de manifiesto un aspecto principal para el ejercicio operativo de estas unida-
des e incide en la protocolarización de la actuación de estas apuntada en el apartado anterior. Si
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cienciapolicial
hemos señalado la importancia de la especialización y del profesionalismo, para su consecución
deberemos ejercerlos con el personal y medios necesarios, y mediante los procedimientos esta-
blecidos.
En definitiva, la utilización de las unidades de manera orgánica en unidades constituidas,

pues es en esas estructuras en las que se pueden aplicar los procedimientos determinados y
siempre bajo esos procedimientos. La garantía del éxito puede radicar en otros elementos, pero
sin estos no puede resultar más que el fracaso y tras consecuencias negativas que, posteriormen-
te, no serán entendidas por los responsables políticos y policiales.
7. ENCUADRAMIENTO EN LA ORGANIZACIÓN POLICIAL
A la hora de examinar los principios organizativos de las unidades especializadas en el man-

tenimiento del orden, hemos señalado la necesidad de las organizaciones policiales de contar
con este tipo de unidades que respondan al mencionado dilema del orden público. Partiendo de
esa necesidad, hemos de analizar los problemas que esas instituciones policiales se encuentran
para dar cabida a esta especialidad. Y para ello concretaremos distintos aspectos que afectan a
esta circunstancia.
• La especialidad en mantenimiento del orden supone un gasto elevado para cualquier or-
ganización policial: uniformidad, materiales, formación, etcétera, frente a otros servicios
generalistas o polivalentes. Además, para su implementación es necesaria la utilización
de muchos efectivos humanos. Es una especialidad que requiere de muchos policías para
poder desarrollarla.
• A pesar de ser la función de mantenimiento del orden una prioridad absoluta respecto a
otras funciones policiales, la realidad no permite que esas unidades especializadas com-
pleten todos sus servicios con el ejercicio de la misma.
El propio Monjardet constata, en el ámbito de las Compañías Republicanas de Seguridad

francesas, cómo la función de orden público no ocupa ni un tercio de los servicios des-
empeñados.
Por el gran número de policías que completan estas unidades, deben desempeñar otras
funciones, normalmente de seguridad ciudadana de carácter preventivo frente a la delin-
cuencia. Existiendo el riesgo, ante situaciones prolongadas de falta de servicios de man-
tenimiento del orden, que su idiosincrasia como unidades especializadas en esa función
se tergiverse.
• Toda organización policial necesita disponer con un número de efectivos adecuado que
dé respuesta inmediata a determinadas situaciones policiales que pudiesen plantearse,
situaciones diferenciadas de la función de mantenimiento del orden. Estas organizacio-
nes aprovechan otros principios organizativos de las unidades especializadas, como la
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cienciapolicial
disponibilidad y la reserva para hacer frente a esas situaciones especiales con sus efecti-
vos. Circunstancia que puede generar, nuevamente, desvirtuaciones de su función princi-
pal.
• Existe la tendencia a identificar cualquier acontecimiento de masas con un problema de

orden público al que tendrían que hacer frente las unidades especializadas en manteni-
miento del orden.
Tendencia que define una sobreexplotación de estas unidades en funciones que des-
virtúan de la misma manera que las anteriores circunstancias la función específica de estas.
Han de establecerse parámetros que modulen la utilización o no de las mismas, número
de asistentes, organización que les moviliza, antecedentes de esas movilizaciones, inci-
dentes en las mismas, etcétera. Si bien, el principal desvío de efectivos se produce hacia
acontecimientos de masas de carácter pacífico o festivo, encuentros deportivos, eventos
musicales, fiestas patronales, etcétera y en las que la problemática no está directamente
relacionada con nuestra definición de mantenimiento del orden, pero absorben muchos
efectivos de la especialidad.
Las instituciones policiales han dado diferentes respuestas a estas circunstancias y para ana-
lizarlas vamos a utilizar tres vías: los problemas de la especialización, las misiones que tienen
determinadas las unidades especializadas y la dependencia de las unidades dentro de la orga-
nización policial.
7.1. Problemas de las especializaciones
En cualquier organización, la dicotomía entre especialización frente a polivalencia genera

una serie de problemas que nacen del desempeño de funciones especiales dentro de una or-
ganización frente a funciones genéricas. Las especialidades generan una serie de cargas a la
organización no solo en aspectos humanos de formación, reciclaje y materiales, lo que le supone
un gran coste económico.
También se genera un problema organizacional, cuando la realidad a la que debe responder

esa especialización no existe o se reduce y, por lo tanto, se utiliza para funciones normalmente
de consideración inferior y para las que no están preparadas específicamente. Desde el punto de
vista de las propias especialidades, estas tienden a buscarse trabajos que les permitan ejercer su
especialidad frente a otras prioridades de la organización.
Por otro lado, la organización tampoco puede permitirse que determinados servicios se cum-
plimenten por personal que no tenga una especialización o una mínima formación, porque iría
en detrimento de la eficacia de esa organización.
Como muestra Monjardet (2007) el especialista pretende ejercer su actividad; el «semiespe-

cialista» está sometido a las necesidades; mientras que el «no especialista» ejerce una polivalen-
cia que no podemos denominar como cualificación amplia, sino como ausencia de cualificación.
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cienciapolicial
Otros autores examinados, tampoco partidarios de esta especialización en materia de orden
público, apuntan (Peterson, 2006) que cada vez que una unidad nueva especializada es creada,
implica nuevos objetivos que vienen a complicar la realización de los objetivos generales de la
organización.
A la hora de examinar esta dualidad y determinar las unidades especializadas o polivalentes

en orden público, se deberá atender, entre otros, a una serie de factores entre los que podría-
mos destacar: el número de servicios efectivos de orden público, la calidad y la cantidad de los
mismos, el número de manifestantes, la peligrosidad, la relevancia social, el número de efectivos
necesarios para hacer frente a esos servicios, la estructura territorial, la distribución de los servi-
cios policiales y las funciones de las unidades que forman esos servicios.
Cuestiones que hoy deberán ser observadas por el tamiz del coste económico. Valorar el cos-
te de un policía de una unidad especializada en orden público, formación, uniformidad, material,
etcétera, frente a la posibilidad de la polivalencia; por lo que la organización debe buscar que ese
coste guarde correspondencia con su verdadera utilidad y, si no se produce tal correspondencia,
quizás tenga que replantearse el sistema. En definitiva, que la organización cuente con una es-
tructura lógica y racional que permita dar respuesta a las distintas funciones que se le planteen
con la mayor eficiencia. Pero, sobre todo, no desvirtuando la función principal de la especialidad
de referencia.
7.2. Misiones de las unidades especializadas
Vamos a examinar la propuesta de tres organizaciones policiales tipo a las misiones de las
unidades especializadas: las de las Unidades de Intervención Policial del Cuerpo Nacional de Po-
licía, las Agrupaciones de Reserva y Seguridad de la Guardia Civil y las Compañías Republicanas
de Seguridad de la Policía Nacional francesa, para establecer una comparativa.
Las funciones de las Unidades de Intervención Policial (UIP) aparecen en el decreto de funda-
ción de las Unidades de Intervención Policial (UIP).10 El ejercicio de funciones de orden público no
es más que una de las siete que se le asignan y en el mismo nivel de importancia.
10. Real Decreto 1668/1989, de 29 de diciembre, por el que se crean las Unidades de Intervención Policial, y
establece las especialidades de su régimen estatutario.
Artículo 1.
a) Colaboración en la protección de SS. MM. los Reyes de España y altas personalidades nacionales y ex-
tranjeras.
b) Prevención, mantenimiento y restablecimiento, en su caso, de la seguridad ciudadana.
c) Intervención en grandes concentraciones de masas, reuniones en lugares de tránsito público, manifes-
taciones y espectáculos públicos.
d) Actuación y auxilio en caso de graves calamidades o catástrofes públicas.
e) Actuación en situaciones de alerta policial declarada, bien por la comisión de delitos de carácter terro-
rista o de delincuencia común y establecimiento de controles y otros dispositivos policiales.
g) Protección de lugares e instalaciones en los supuestos en que así se determine.
h) Intervención en motines y situaciones de análoga peligrosidad.
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cienciapolicial
En las funciones de la Guardia Civil,11 modificadas recientemente, la función aparece diferen-

ciada y preeminentemente, señalando el resto de las funciones en otro apartado.
Por último, las Compañías Republicanas de Seguridad de la Policía Nacional francesa12 seña-
lan en su reglamento de empleo del Servicio Central, de manera genérica, diferentes funciones,
aunque, en primer lugar, la función específica de mantenimiento del orden. Podemos observar
tres perspectivas diferenciadas.
En ninguna, la función de mantenimiento del orden es exclusiva, aunque en la Guardia Civil sí

señala su especificidad. Las tres unidades recogen otras funciones, incluso otras especialidades,
como la nuclear, radiológica, biológica y química (NRBQ) de la propia Guardia Civil. Se distingue
la finalidad de colaboración o apoyo a otras unidades como misiones características de las tres y,
específicamente, de apoyo en funciones de seguridad ciudadana o prevención de la delincuen-
cia.
7.3. Dependencia de las unidades especializadas
La dependencia determina las relaciones de estas unidades especializadas dentro de la es-

tructura policial, en última instancia, quién va a ejercer el mando de estas. Se pueden diferenciar
distintos aspectos que determinan la dirección de estas unidades:
• El que afecta al ya examinado esencial principio organizativo de la disponibilidad, quién

determina la movilización de las mismas.
• La capacidad para el ejercicio directivo sobre los servicios.
11. Orden General número 3, de 13 de febrero de 2014.

Artículo 2. Misión específica y cometidos.
1. La Agrupación de Reserva y Seguridad tiene como misión específica la prevención, mantenimiento y, en
su caso, restablecimiento del orden público y la seguridad ciudadana.
2. Además, se le encomienda lo siguiente:
• Realizar o colaborar en la protección y seguridad de altas personalidades.
• Prestar colaboración en materia de Protección Civil, en particular en casos de grave riesgo, catástro-
fe o calamidad pública.
• Intervenir en incidentes de índole nuclear, radiológico, biológico y químico (NRBQ), bien de forma
autónoma o integrándose en un dispositivo más amplio.
• Reforzar y prestar apoyo a otras unidades del Cuerpo, conforme a su propia doctrina de empleo.
• Participar en el desarrollo de las misiones internacionales que se le asignen.
• Llevar a cabo los dispositivos operativos especiales que se le encomienden.
12. Reglamento Interior de la Policía Nacional Francesa. Título octavo, sección primera: misiones.
Artículo 281.
1. Las Compañías Republicanas de Seguridad tienen como vocación el cumplimento de las misiones de:
mantenimiento y restablecimiento del orden público, la prevención de la criminalidad y la delincuencia,
ayuda a las personas y protección de bienes y servicios de orden y honor.
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cienciapolicial
• El control sobre aspectos de carácter administrativo referentes a las competencias en
materia de personal, material, técnico o de formación. Así, en nuestro país, existen
modelos diferentes en los Cuerpos nacionales.
En el ámbito del Cuerpo Nacional de Policía existe una doble dependencia, la orgánica de un
órgano centralizado, la jefatura de unidades de intervención de la Comisaría General de Seguri-
dad Ciudadana y la dependencia funcional del jefe policial del lugar donde presten sus servicios
o se hallen desplazadas.13 Salvo la denominada Unidad Central de Intervención,14 con dependen-
cia orgánica y funcional de la mencionada jefatura de unidades de intervención.
En el ámbito de la Guardia Civil, los Grupos de Reserva y Seguridad tienen una dependencia
orgánica, funcional y técnica de la Jefatura de Agrupación de Reserva y Seguridad, órgano cen-
tralizado que, asimismo, tiene una dependencia orgánica y funcional del General Jefe de las Uni-
dades Especiales y de Reserva.15 Aunque diferencian las funciones de apoyo en que, «dependerán
funcionalmente del mando de la unidad a cuya disposición se hubiesen puesto, actuando siempre de
acuerdo con la doctrina de empleo propia».
Respecto a las normas de funcionamiento, señala: «las condiciones generales, los objetivos y
orientación del servicio serán marcados por la unidad peticionaria, si bien su ejecución será com-
petencia y responsabilidad exclusiva del mando de la unidad de la Agrupación de Reserva y Segu-
ridad (ARS) que apoya, la cual actuará conforme a sus propios criterios técnicos, procedimientos y
doctrina».16
Profundizando en su dependencia centralizada única al establecer que «su empleo en lugar,

tiempo, misiones y cometidos distintos para los que fueron concedidos, deberá contar con la au-
torización del General, Jefe de las Unidades Especiales y de Reserva».17 Similar regulación se re-
coge en las normas provisionales de actuación a las Unidades de Intervención Policial (UIP).18 Sin
embargo, lo que sobre el papel parece claro en la realidad produce disfunciones, como señala la
13. Real Decreto1668/89, de 29 de diciembre, por el que se crean las Unidades de Intervención Policial, y estable-
ce las especialidades de su régimen estatutario y Orden de 15 de febrero de 1990, del Ministerio del Interior,
por la que se desarrolla el Real Decreto 1668/1989, de 29 de diciembre, por el que se crean las Unidades de
Intervención Policial, y se establecen las especialidades de su Régimen Estatutario.
14. Las Unidades de Intervención Policial están formadas por once unidades con distintas sedes a lo largo de la
geografía española, con ámbito de actuación preferente en la región en la que se ubica. La Unidad Central
de Intervención tienen base en Madrid pero su ámbito de actuación es toda España. Despliegue de las UIP,
http://www.desar8.dgp.mir.es:6810/juip/despliegue.html.
15. Orden General número 3, dada en Madrid el día 13 de febrero de 2014, sobre Organización de la Agrupación
de Reserva y Seguridad, artículo 4.b).
16. Ibidem, articulo 5.4.
17. Ibidem, artículo 5.5.
18. Resolución de diciembre de 1992 de la Dirección General de la Policía, sobre normas provisionales de actua-
ción de las Unidades de Intervención Policial. BOE núm. 117, de fecha 17 de mayo de 1993.
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mencionada regulación, «la doble dependencia supone, siempre en la práctica, un campo de difícil
deslinde conceptual, ya que existen fronteras comunes entre la dependencia funcional y la orgánica,
y en otros casos existen prioridades contrapuestas entre quienes ejercen la competencia funcional y
quienes tienen atribuida la competencia orgánica».
Además de esta dualidad de dependencia, existe otro aspecto de vital importancia y emi-
nentemente operativo, el despliegue, que podríamos denominar dependencia operativa de las
unidades en los servicios concretos. Este aspecto aparece muy bien definido en la regulación de
las unidades de la Guardia Civil, la denominada modalidad de ejecución, lo que hemos carac-
terizado como valor organizativo de rigidez de empleo o empleo orgánico: «será competencia
exclusiva del mando de la unidad de la Agrupación de Reserva y Seguridad que presta apoyo».
Si esa doble dependencia crea fricciones, el ejercicio de esta especialidad quizás sea más pro-
blemático. Para el desempeño de sus funciones, estas unidades desarrollan una serie de tácticas,
técnicas y procedimientos para la resolución de las intervenciones. El problema surge cuando
los objetivos o los fines de los jefes funcionales se pretenden conseguir con procedimientos dife-
rentes a los definidos para las distintas intervenciones por las unidades especializadas, aspectos
de carácter netamente técnico que nacen, en la mayoría de las ocasiones, de la experiencia de
estas y del personal que las conforma. Situaciones a las que, como otras de la faceta humana,
se añaden aspectos de carácter personal, como confianza, supervisión o imposición, y se verán
determinadas por las características personales de los intervinientes.
Otro aspecto que afecta a este apartado, eminentemente diferenciado, es el relativo a la dis-
tribución territorial, íntimamente relacionado con el mencionado principio organizativo de la
disponibilidad y movilidad, y con cuestiones tan evidentes como la extensión territorial del país,
el ámbito de competencia, las facilidades de movilidad, vías y medios de locomoción, la racio-
nalidad económica, la catalogación de los puestos de trabajo de la especialidad o de gastos del
personal y el material por mantenimiento o desplazamiento.
Nuevamente, las diferencias en nuestro país se hacen evidentes al comparar el despliegue

de las unidades especializadas del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil, aunque, evi-
dentemente respondan a diferentes necesidades, sí proyectan esa distinción de dependencias,
centralizada en la Guardia Civil y doble en el Cuerpo Nacional de Policía.19
8. CONCLUSIONES Y LíNEAS DE FUTURO
En el objetivo de establecer las bases de esa adaptación de las actuales Unidades de Inter-
vención Policial (UIP) a los nuevos retos que se plantean, finalizaré este trabajo señalando unas
líneas de actuación que, desde mi punto de vista, podrían ser la base de ese proceso:
19. Despliegue de los Grupos de Reserva y Seguridad, http://www.guardiacivil.org/quesomos/organizacion/ope-

raciones/uespeciales/ars/index.jsp.
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8.1. Desarrollar una concepción integral del mantenimiento del orden
Los servicios y problemas derivados del mantenimiento del orden no son exclusivos de las
unidades especializadas en esa función. Las Unidades de Intervención Policial (UIP) no pueden
hacer frente a todos los servicios relacionados con acciones colectivas. La función de manteni-
miento del orden es una función del conjunto del Cuerpo Nacional de Policía, quien para hacer
frente debería profundizar en distintas medidas. La primera y fundamental es dotarse de una
estructura orgánica que permita dar una respuesta racional y eficiente a todos los servicios que
se derivan de acciones de carácter colectivo.
La reciente regulación de la Unidades de Prevención y Reacción20 (UPR) ha supuesto una paso

decidido en la esa línea de ordenación y estructuración de las funciones de seguridad ciudadana
entre las que se encuentran el mantenimiento del orden. No obstante, creo necesaria la poten-
ciación de ese tipo de unidades y la profundización en el ejercicio de las funciones establecidas.
Para determinar y diferenciar esas funciones deberían establecerse criterios de ponderación

de los servicios que se plantean, buscando parámetros objetivos que determinen la utilización
de unas u otras unidades y no el simple criterio del número de asistentes a un acontecimiento.
Y, por otro lado, evitar la desvirtuación de las funciones propias de estas unidades en detri-
mento de otras, ni más ni menos importantes, pero distintas de las que tienen asignadas. Lo que
significa que, a la hora de establecer esa estructura orgánica racional, se verán influidas tanto
las unidades con funciones propias o relacionadas con ese mantenimiento del orden como el
resto de las unidades de seguridad ciudadana, sobre todo en aquellas funciones que están en
los límites entre unas y otras.
Las Unidades de Intervención Policial (UIP), además de esa especialización en mantenimien-

to del orden y tal como establece su normativa estatutaria, son «órganos móviles de seguridad
pública con la misión de actuar en todo el territorio nacional, principalmente en los supuestos de
prevención y de peligro inminente o grave de alteración de la seguridad ciudadana».
Dando respuesta de manera inmediata a esos servicios del Cuerpo Nacional de Policía que se
plantean que sobrepasan la estructura orgánica del Cuerpo, protección de fronteras, traslados
de inmigrantes, etcétera; respuesta que se da apoyados en sus peculiaridades orgánicas de dis-
ponibilidad y movilidad.
Estas funciones suponen un alto porcentaje de las ejercidas por las Unidades de Intervención
Policial (UIP) y, aunque pudiesen suponer una desvirtuación de su función específica, el mante-
nimiento del orden, debemos ser conscientes que esas funciones de actuación en situaciones de
riesgo inminente o grave de la seguridad ciudadana no pueden ser ejercidas por otras unidades
diferentes.
20. Resolución de la Dirección de la General de la Policía, de 5 de noviembre de 2013, por la que se regulan las
funciones, estructura y organización de las Unidades de Prevención y Reacción. Orden General número 2033.
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8.2. Profundizar en los principios organizativos propios de las unidades espe-

cializadas en el mantenimiento del orden y específicos de las Unidades de Inter-
vención Policial (UIP)
Principalmente a través de dos vías, el desarrollo de los procesos de revalidación y, por otro,
la mejora de los procesos de formación. Respecto a la primera acción, hemos de apuntar la re-
ciente aprobación del proceso y pruebas de revalidación de las Unidades de Intervención Policial
(UIP),21 resolución consensuada con las organizaciones sindicales y que da respuesta, después
de veinticinco años, a lo establecido en el real decreto de fundación, y abre una vía de mejora y
profesionalización necesaria en las Unidades de Intervención Policial (UIP).
Las propias pruebas de revalidación, y especialmente la necesidad de adaptarnos a estos

nuevos retos, nos plantean la obligación de mejorar los actuales procesos de formación. Desa-
rrollo que debe plantearse modificando el actual sistema apoyado en nuevos principios: la cen-
tralización de los objetivos y los procedimientos; la participación de los miembros de la especiali-
dad, especialmente de las escalas de mando, fomentando la retroalimentación; y la potenciación
de los aspectos operativos para permitir la implementación de los nuevos procedimientos.
Pero, sobre todo, profundizar en los valores organizativos propios, apartándonos de otros
valores que han dañado a la organización, como el monetarismo o las acciones de fuerza indivi-
duales frente a la acción de las unidades orgánicas.
8.3. Adaptar el modelo operativo
Como hemos señalado, no podemos entender los dos modelos operativos básicos que he-
mos planteado y que podemos encontrar en las sociedades occidentales como modelos cerra-
dos y exclusivos.
Por las características propias de las Unidades de Intervención Policial (UIP), nuestro modelo
se acerca más al modelo de control de las actuaciones. Somos de las pocas unidades especializa-
das en mantenimiento del orden que dispone de vehículos que sirven para traslado de los efeti-
vos pero, al mismo tiempo, con capacidad operativa propia. Nuestro diseño orgánico se basa en
una alta capacidad de respuesta desde la unidad mínima de intervención en la función de orden
público, basados en la iniciativa propia de estas y siempre ajustada a las necesidades operativas.
Y, por último, la ratio de efectivos en estas unidades especializadas, en relación a la población,

es inferior a otros países europeos.22 Características que nos ha permitido mantener un monopo-
21. Resolución de la Dirección General de la Policía, de 11 de junio de 2014, por la que se regula el proceso y
pruebas de revalidación en las Unidades de Intervención Policial (UIP). Orden General número: 2068 de 16 de
junio de 2014.
22. En Francia, las Compañías Republicanas de Seguridad cuentan con sesenta compañías de servicios genera-
les, formadas por unos ciento veinte hombres de media, lo que constituye unos siete mil doscientos efectivos.
Las Unidades de Intervención Policial cuentan con unos dos mil setecientos puestos catalogados, algo más
de un tercio que los franceses. La población de España es de dos tercios de la de Francia.
35
cienciapolicial
lio de la respuesta en orden público y dar una buena respuesta ante conflictos de alta peligrosi-
dad, como los de la minería y de los astilleros.
La realidad es que los nuevos movimientos sociales nos están planteando nuevas situaciones
operativas.
De la experiencia de estos últimos años podemos extrapolar dos situaciones tipo que han
generado una mayor problemática desde el punto de vista del orden público:
• Manifestaciones masivas en las que grupos, relativamente numerosos, se amparan para

realizar actos violentos.
• La acaecida el día 22 de marzo. Grupo muy numeroso de carácter violento que se convoca
con ocasión de una manifestación, pero que tiene objetivos y métodos diferenciados de
la misma.
Los dispositivos planteados para hacer frente a estas manifestaciones o concentraciones se

basaban en la protección perimetral de determinados lugares mediante vallados, la protección
de otros mediante la presencia de unidades orgánicas y de unidades con función de reacción. Se
establece un reparto del espacio entre los manifestantes y la Policía, en los que, de no producirse
agresiones u otras acciones violentas, por ejemplo, sobrepasar los vallados, no habría contacto
con los manifestantes. Se ha planteado un modelo de control del espacio en el que se han em-
pleado muchos efectivos, generándose nuevas necesidades operativas.
El problema que se plantea es cómo hacer frente a un planteamiento basado en ese primer
modelo con las características funcionales de respuesta del segundo que poseen las Unidades
de Intervención Policial (UIP). Lo que nos obliga a desarrollar nuevas capacidades y procedimien-
tos operativos para hacer frente a esas situaciones.
Adaptación a esas nuevas circunstancias que podría dirigirse en una triple vía: modificar la
unidad de intervención al grupo operativo o entidades superiores, mejorar los despliegues y
coordinación de esas unidades operativas y el desarrollo de equipos de apoyo en detenciones.
8.4. Fomentar los procesos de comunicación
Las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación han protagonizado este inicio

de siglo. La comunicación se ha convertido en un principio de cualquier organización y, especial-
mente, en un eje de acción política y de cualquier administración e institución del Estado. Como
hemos señalado, el orden público es una cuestión de naturaleza eminentemente política y los
actos colectivos se han convertido en batallas mediáticas.
Es normal que las Unidades de Intervención Policial (UIP), como unidades de una corporación,
no participemos de esas batallas en las que siempre saldríamos perdiendo, pero sí podríamos
evitar los daños colaterales y para ello debemos potenciar la herramienta de la comunicación.
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cienciapolicial
Ejercitar la transparencia en nuestras actuaciones nos permitirá ganar en legitimidad, en

competencia y confianza en las instituciones. Potenciará el ejercicio del derecho de reunión,
bajo las bases de participación, según las normas establecidas en la observancia de la ley, desvir-
tuando la acción de aquellos que utilizan la violencia contra la Policía y también contra aquellos
que ejercen su derecho constitucional de manera pacífica. Y, por último, servirá para potenciar la
imagen tanto de las Unidades de Intervención Policial (UIP) como del Cuerpo Nacional de Policía.
Esta herramienta tiene una potencia de desarrollo muy amplia, como hemos señalado, según
los estudios sobre identidad social. Partiendo de nuestros niveles de competencia, podríamos
señalar como posibles actuaciones: a nivel operativo, la posibilidad de utilización por parte de la
Policía de las redes sociales en manifestaciones y la potenciación de los contactos con los medios
en el desarrollo de los mismos acontecimientos; a nivel táctico, el desarrollo de nuevos procedi-
mientos y herramientas de comunicación con los manifestantes o el estudio de los equipos de
comunicación táctica (Neutzler, 2009).
8.5. Estudiar la transversalidad de la función de mantenimiento del orden
La función de mantenimiento del orden no se agota en la acción de las unidades especializa-

das. Como hemos señalado, en la gestión de la protesta, por parte de las democracias occidenta-
les, se hacen necesarios la potenciación de otros servicios como de los información, inteligencia
o los de negociación. Debemos añadir un tercer pilar, y es la de función de Policía Judicial que se
genera en estos actos colectivos, la tramitación de las diligencias por los desórdenes o inciden-
tes que se producen con ocasión de estos actos.
Debemos reconocer que la acción de los servicios de información, respecto al desarrollo de

los últimos movimientos sociales, ha sido muy eficaz, generando información operativa útil y
eficaz. Aunque creemos necesaria la potenciación de la inteligencia prospectiva respecto a estos
nuevos movimientos sociales.
Las acciones de estos nuevos movimientos sobrepasan las obligaciones constitucionales. La

falta de comunicación de sus actos ha supuesto un reto a las vías y procedimientos de negocia-
ción que se habían desarrollado a lo largo de estos años, tanto por parte de las delegaciones del
Gobierno como de los distintos servicios de enlace de las distintas unidades del Cuerpo Nacional
de Policía. Estos servicios deberán adaptarse y potenciar sus actuaciones para conseguir vías de
comunicación adecuadas para el mejor desarrollo de los servicios.
Por último, a las acciones judiciales que se generan de estos actos colectivos debemos hacer
las siguientes apreciaciones. Las manifestaciones y concentraciones son procesos dinámicos y
colectivos, en los que las responsabilidades derivadas de actos ilícitos que se cometan con oca-
sión de estos se difuminan.
Además, en España, como en la mayoría de las democracias occidentales, no existe una legis-
lación clara al respecto del orden público, en las que prima los principios a favor del derecho de
reunión sobre cualquier otro derecho. Por ello los procedimientos penales por delitos produci-
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cienciapolicial
dos en estos actos colectivos son sobreseídos o derivados a juicios de faltas. Y las pruebas que se
acompañan en estos procedimientos se basan en los testimonios de los policías actuantes que
en los juicios quedan fácilmente desvirtuados.
Tomando como ejemplo, nuevamente, a Alemania (Neutzler, 2009) se ha optado por crear
unidades de preservación de pruebas y detenciones que se encargan de la determinación de los
hechos delictivos, la identificación de los autores, de coordinar la detención, el aseguramiento
de las pruebas y la tramitación de los atestados para su puesta a disposición judicial.
Me gustaría finalizar este artículo con un párrafo de Ballvé, quizás el primer autor que planteó
un estudio sobre el orden público en España en su libro «Orden Público y Militarismo en la Espa-
ña Constitucional (1812 - 1983)», ya en el año 1983 y que conecta con la filosofía de este trabajo:
«No podemos terminar sin reafirmar que en un régimen constitucional como el nuestro es de im-
periosa necesidad estudiar y criticar las instituciones policiales y, en general, de orden público para
incitar a un verdadero debate nacional sobre el tema. Carecemos absolutamente de una tradición
en ese sentido».
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cienciapolicial
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Autor:
Andrés Ramos González
APROXIMACIÓN AL DERECHO
DE REUNIÓN
En la historia del constitucionalismo, el reconocimiento del derecho de reunión es tar-

dío. Las definiciones y conceptos aportados por la doctrina enfatizan el cariz político del
derecho de reunión que, en el presente artículo, comprenderá tanto a las concentraciones
como a las manifestaciones. Para ejercer la reunión se analizarán pormenorizadamente
los cuatro elementos que configuran el contenido esencial de este derecho constitucional:
el carácter pacífico del ejercicio del derecho reconocido y protegido, la inexistencia de un
régimen de autorización anterior, la comunicación previa a la autoridad gubernativa y la
potestad gubernativa de restringir el ejercicio del derecho por motivos tasados.
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1. NATURALEZA Y ALCANCE
En la historia del constitucionalismo, el reconocimiento del derecho de reunión es tardío y no

sin controversias y cuestionamientos jurídicos y políticos de alcance. En la base de su aparición,
diferida frente a otros derechos fundamentales y de las cautelas suscitadas en su regulación,
tanto en el caso español como en el del derecho comparado, se encuentran de forma clásica
y recurrente ciertas reticencias del legislador a definir un ámbito que pudiera resultar excesivo
para el ejercicio de un derecho que, en esencia, es un derecho a protestar.
Porque el derecho de reunión es, por supuesto, una libertad pública, pero también es una
forma de participación política que trasciende y supera una estricta noción jurídica.
En esta línea, se ha dicho que las reuniones son técnicas o instrumentos de la acción política y
de la estrategia revolucionaria y por ello los límites impuestos no han obedecido históricamente
tanto a la colisión con otros derechos o bienes jurídicos y su necesaria salvaguarda como a la
propia desconfianza del poder político frente a la discrepancia.1 Las definiciones y conceptos
aportados por la doctrina enfatizan el cariz político del derecho de reunión.
Así, para José Luis López González,2 este derecho tiene una configuración tridimensional al
ser, por un lado, un derecho individual de ejercicio colectivo; por otro lado, implicar la absten-
ción de intervención por parte de los poderes públicos y, finalmente, constituirse como un de-
recho de participación democrática. Tomás Vidal Marín3 entiende el derecho de reunión como
una técnica de acción política directa y, de forma menos radical, Ignacio Torres Muro4 afirma que
el derecho de reunión es uno de los elementos básicos de las sociedades libres y democráticas.
También, en esta misma dirección, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos señala que «la
esencia de la libertad de manifestación es la posibilidad para todo ciudadano de expresar su opinión
y su oposición, incluso de discutir toda decisión proveniente del poder, cualquiera que sea este».5
Proclama también que «la libertad de reunión y el derecho a expresar puntos de vista a través de
ella, están entre los valores primordiales de una sociedad democrática. La esencia de la democracia
es su capacidad de resolver los problemas por medio de debates abiertos ... En una sociedad demo-
1. SANTAMARÍA PASTOR, J. A.: «Comentarios a la Constitución», dirigida por Fernando Garrido Falla, Madrid,
1980.
2. LÓPEZ GONZÁLEZ, José Luis: «El Derecho de reunión y manifestación en el ordenamiento constitucional es-
pañol», publicado por el Centro de Publicaciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia
e Interior, Madrid, 1985.
3. VIDAL MARÍN, Tomás: «Derecho de Reunión y Manifestación», publicado en Dialnet. Unirioja.
4. TORRES MURO, Ignacio: «El derecho de reunión y manifestación», editado por el Servicio de Publicaciones
de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, publicado por Civitas.
5. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, asunto: varios ciudadanos contra Turquía, 6 de marzo de 2007.
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crática, basada en el Estado de Derecho, se debe ofrecer una adecuada oportunidad de expresión de
las ideas políticas que discutan un orden existente y cuya realización se proponga por medios pacífi-
cos a través del ejercicio del derecho de reunión».6
Por su parte, nuestro Tribunal Constitucional se ha pronunciado, en pluralidad de ocasio-

nes, sobre el sentido del derecho de reunión, definiéndolo como «una manifestación colectiva de
la libertad de expresión, ejercitada a través de una asociación transitoria de personas, que opera a
modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de
intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones».7
Planteada hasta aquí la doble dimensión jurídica y política del derecho analizado, procede
ahora esbozar, solo brevemente, la consecuencia fundamental de esa doble naturaleza. La re-
levancia e implicación política del ejercicio de este derecho se puso pronto de manifiesto en la
propia elaboración del texto constitucional, cuando alguno de los ponentes propuso sin éxito
una redacción del artículo 21 que recogiera un completo estatuto jurídico del derecho, sin remi-
sión alguna a desarrollo posterior por ley del contenido constitucional. Se trataba, con esta pro-
puesta, de proteger y dotar de una rigidez mayor a la regulación del derecho, exigiendo que la
modificación de cualquier elemento o aspecto de esta libertad pública exigiera necesariamente
la reforma constitucional.
De otro lado, la incidencia de este derecho en la efectividad de una democracia moderna

y en la participación ciudadana en los asuntos públicos determina que la interpretación y apli-
cación de las normas sea marcadamente pro libertate. Así, y en el ámbito penal, son muchas las
exigencias jurisprudenciales para colmar los requisitos de antijuricidad, de las conductas con
trascendencia penal, llevadas a cabo en el ámbito de la protesta. Ello determina que una gran
mayoría de los procedimientos penales incoados por presuntos delitos de desórdenes públicos
(artículos 557 y siguientes del Código Penal), de reuniones o manifestaciones ilícitas (artículos
513 y 514 del Código Penal) o cualesquiera otras infracciones cometidas en el marco del ejercicio
del derecho de reunión, sean sobreseídos o derivados casi irremediablemente a juicios de faltas.
Incluso cabe decir, en relación con lo anterior, a partir de la experiencia de aquellos profe-
sionales que en el ámbito del Cuerpo Nacional de Policía gestionan la protesta e intervienen
posteriormente en los procedimientos penales que en ocasiones de aquélla se derivan, que, en
lo que respecta a práctica de la prueba, la testifical de los actuantes raramente es considerada
suficiente para enervar una presunción de inocencia que adquiere un perfil más elevado aún
más por tratarse de actos acaecidos en un espacio de participación democrática.
La particular connotación política de las reuniones y manifestaciones determina, a su vez,

que la operatividad policial adquiera un carácter especialmente delicado. La sensibilidad de
toda actuación policial hace muy difícil y exigente el quehacer de los profesionales encargados
6. Tribunal Europeo de Derechos Humanos, asunto: Güneri, y otros, contra Turquía, 12 de julio de 2005.
7. Sentencia del Tribunal Constitucional 284/2005, de 7 de noviembre.
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de gestionar la contestación a las políticas públicas. A la necesidad de gestionar de forma eficien-
te esta dificultad, responde el llamado criterio político de la gestión policial del orden público,
entendido como una pauta o razón decisoria que, con especial sentido de la oportunidad, tiende
a optimizar la intervención policial, minimizar la controversia y evitar una incidencia negativa
de la actuación policial en la evolución de la protesta. Este criterio político se ha de desenvolver
necesariamente dentro de la legalidad, porque en un Estado de Derecho no es concebible la
existencia de criterios operativos, de elementos de juicio o de decisión que se desenvuelvan al
margen de aquélla, que sean ajenos a la legitimidad que toda actuación policial encuentra por
su acomodo y ajuste al ordenamiento jurídico.
2. CONCEPTO
En este estudio va a ser utilizado el término reunión como comprensivo tanto de concen-
traciones como de manifestaciones, que son las dos formas de concreción del derecho y cuya
diferencia radica en la naturaleza estática de las primeras y en el carácter móvil o dinámico de
las segundas.
El concepto jurídico del derecho de reunión no viene recogido en el reconocimiento consti-

tucional del derecho analizado, sino en su legislación de desarrollo. Es en el artículo 1.2 de la Ley
Orgánica 9/1983, de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunión, donde se define el concep-
to y el ámbito del derecho, al entender por reunión la concurrencia concertada y temporal de
más de veinte personas con finalidad determinada.
A partir de la definición legal, el Tribunal Constitucional afirma que los elementos configura-
dores del derecho son el subjetivo (agrupación de personas), el temporal (duración transitoria),
el finalista (licitud de la finalidad) y el real (lugar de celebración).8
El número de personas reunidas debe superior a veinte para que podamos movernos en el
ámbito del derecho. Siendo el número superior a esa cifra, la reunión caerá dentro del amparo
del derecho reconocido y protegido, y será de aplicación el estatuto jurídico perfilado por el artí-
culo 21 del texto constitucional y por la ley orgánica antes referida que lo desarrolla, tanto en lo
que respecta al régimen de garantías como a las obligaciones y límites establecidos. A contrario,
no puede pretender ampararse en el ámbito de la protección del derecho de reunión la concu-
rrencia de personas en número inferior al exigido ex lege.
Ello por razones de simetría jurídica, ya que, al no ser exigibles en esos casos las cargas y
límites legales establecidos para las reuniones de un número de personas que superen la cifra
referida, tampoco han de prevaler las garantías y el espacio de protección brindado a aquéllas.
E, igualmente, esta diferenciación se apoya en el hecho de que el derecho de reunión, si

bien es de titularidad individual, se articula sobre un ejercicio colectivo que requiere un número
8. Sentencia del Tribunal Constitucional 301/2006, de 23 de octubre.
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mínimo de partícipes que den entidad y relevancia al acto ejecutado, no colmando ese requisito
aquellos actos en los que el número no es significativo.
La temporalidad es un concepto jurídico indeterminado que debe ser concretado con pro-
porcionalidad y flexibilidad, en el marco de una interpretación coherente con el principio de
favor libertatis. Pero, al margen de la interpretación garantista que pueda darse, es evidente
que caerán fuera del ámbito del derecho de reunión aquellos actos que tengan un carácter de
permanencia que, en buena medida, no son del todo compatibles con una normalidad cívica y
crean tensiones sociopolíticas que sobrepasan las dinámicas de protesta que un orden constitu-
cional debe y puede tolerar. En este sentido, y a título de ejemplo, cabe referirse a las protestas
de mayo de 2011 en todas las ciudades de nuestra nación y que adquirió particular significación
en Madrid, con una Puerta del Sol que presentaba una fisonomía distinta a la habitual por la pro-
liferación de tiendas de campaña y estructuras levantadas por los protestatarios.
El lugar de celebración es también un elemento discriminador de la aplicación del régimen

jurídico configurado, pues todas aquellas reuniones que tengan lugar en lugares o locales ce-
rrados caen fuera del ámbito del derecho y no se han de sujetar a sus prescripciones.9 Por el
contrario, las que se celebren en lugares de tránsito público sí habrán de sujetarse a los términos
previstos en la proclamación constitucional de la libertad pública y en la ley reguladora que lo
desarrolla.
Por último, y no menos importante, el elemento finalista hace referencia a la finalidad de esa
concurrencia de personas temporal y concertada. El legislador contempla en su redacción cual-
quier finalidad, siempre que sea determinada y concreta, no contemplando ni periféricamente la
proyección política de toda reunión. Una interpretación literal del precepto nos llevaría a desvir-
tuar la propia naturaleza de la libertad pública, al caer en su seno actos que en nada tienen que
ver con la participación de los ciudadanos y grupos en la vida pública.
Así, en caso de no configurar restrictivamente el campo de aplicación del derecho, llegaría-

mos al absurdo de reputar reunión, exigiendo sus prescripciones y concediendo sus beneficios y
garantías a, por ejemplo, la presencia de un grupo de veintiún amigos que previamente se han
citado y se encuentran esperando un autobús para irse de viaje, dado que el número supera el
9. Artículo 2 de la Ley Orgánica 9/1983:

Se podrá ejercer el derecho de reunión, sin sujeción a las prescripciones de la presente ley orgánica, cuando
se trate de las reuniones siguientes:
a) Las que celebren las personas físicas en sus propios domicilios.
b) Las que celebren las personas físicas en locales públicos o privados por razones familiares o de amistad.
c) Las que celebren los partidos políticos, sindicatos, organizaciones empresariales, sociedades civiles y
mercantiles, asociaciones, corporaciones, fundaciones, cooperativas, comunidades de propietarios y de-
más entidades legalmente constituidas en lugares cerrados, para sus propios fines y mediante convoca-
toria que alcance exclusivamente a sus miembros o a otras personas nominalmente invitadas.
d) Las que celebren los profesionales con sus clientes en lugares cerrados, para los fines propios de su
profesión.
e) Las que se celebren en unidades, buques y demás establecimientos militares, que se regirán por su
legislación específica.
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quantum exigido, existe un concierto previo, se encuentran en un lugar público, su presencia allí
es temporal y la finalidad que buscan, irse de viaje, es determinada.
La finalidad determinada recogida en el precepto es interpretada por el Tribunal Constitucio-

nal como licitud de la misma que confiere a la reunión apariencia de legitimidad. Ello, sin embar-
go, deja sin resolver el problema planteado por la excesiva amplitud de la definición aportada,
pese a que, como se ha apuntado en el epígrafe anterior, el propio Alto Tribunal refiere reitera-
damente la vinculación de la reunión con la protesta y la participación política.
La solución pasa, necesariamente, por entender que la finalidad determinada y lícita gravita
sobre la participación en los asuntos públicos, bien a través de la protesta, la reivindicación, la
exposición de ideas o el intercambio de las mismas en un escenario incontrovertido de partici-
pación democrática. Circunscribiendo así el ámbito normal de desenvolvimiento del derecho
de reunión al plano de la intervención del ciudadano en la cosa pública, este derecho ocupa el
lugar que una sociedad avanzada y moderna debe reservarle, y adquiere la relevancia que su
inherente dimensión política le otorga.
3. CONTENIDO ESENCIAL DEL DERECHO
El artículo 21 de la Constitución dispone que «1. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin
armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa. 2. En los casos de reuniones en
lugares de tránsito público y manifestaciones, se dará comunicación previa a la autoridad que solo
podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público con peligro para
personas y bienes».
En la redacción expuesta se delimitan los cuatro elementos que configuran el contenido

esencial del derecho: el carácter pacífico del ejercicio del derecho reconocido y protegido, la
inexistencia de un régimen de autorización ex ante, la comunicación previa a la autoridad guber-
nativa y la potestad gubernativa de restringir el ejercicio del derecho en una única causa tasada,
si bien explicitada como concepto jurídico indeterminado.
Sin perjuicio de que algunos de estos elementos serán posteriormente desarrollados, como
es el caso de la comunicación previa o la restricción gubernativa del derecho, deben ser ana-
lizados aquí con un enfoque de conjunto los cuatros elementos enunciados, por encontrarse
estrechamente vinculados y relacionados.
En primer lugar, el cuarto elemento complementa al primero. El anunciado carácter pacífico

del derecho reconocido excluye, obviamente, todo acto violento del contenido propio del dere-
cho. Dicho de otra forma, ningún acto que entrañe vis física o moral podrá encontrar parapeto
jurídico en el derecho de reunión.
Es el propio constituyente quien nos da el criterio interpretativo del carácter pacífico o no

de una reunión, al contemplar la posibilidad de prohibir, gubernativamente, aquellas reuniones
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que supongan o puedan suponer una alteración del orden público con peligro para personas o
bienes: una reunión no será pacífica cuando implique, real o potencialmente, una alteración del
orden público con peligro manifiesto para los bienes jurídicos reseñados.
Atención particular merece la aludida violencia moral, pues cobra relevancia debido a que,
desde determinados sectores de la protesta, suele defenderse que es algo consustancial al de-
recho de reunión y a la libertad de expresión y, por lo tanto, no despeja ni excluye el carácter
pacífico. Estos argumentos ignoran, sin embargo, la doctrina fijada por el Tribunal Constitucio-
nal; según la cual, «ni la libertad de pensamiento ni el derecho de reunión y manifestación compren-
den la posibilidad de ejercer sobre terceros una violencia moral de alcance intimidatorio, porque ello
es contrario a bienes constitucionalmente protegidos, como la dignidad de la persona y su derecho
a la integridad moral (artículos 10 y 15 de la Constitución española) que han de respetar no solo
los poderes públicos, sino también los ciudadanos, de acuerdo con los artículos 9 y 10 de la Norma
fundamental».10
Esta línea argumental será retomada infra cuando se analice jurídicamente el desagradable
fenómeno de los escraches.
En segundo lugar, en el núcleo de la regulación constitucional se instala la no sujeción a la

autorización previa. Dicha configuración se reitera en el artículo 3.1 de la Ley Orgánica 9/1983,
Reguladora del Derecho de Reunión, al establecer que «ninguna reunión estará sometida al régi-
men de autorización previa». En su lugar, se exige, constitucional y legalmente, la comunicación
previa, que no debe entenderse, de ningún modo, como una especie de solicitud de plácet algu-
no; si bien, en contra de esta opinión, algún autor la ha definido como una suerte de autorización
tácita ex post si la autoridad gubernativa no prohíbe el acto comunicado en el plazo legalmente
establecido.
El derecho de reunión tiene eficacia directa e inmediata, sin depender de autorización alguna.
Pero, no existiendo la obligación de solicitar autorización, sí hay el deber de comunicar y dicha
comunicación anterior es un requisito no solo formal sino esencial, dado que sí es exigible la
puesta en conocimiento de la autoridad gubernativa para que esta pueda adoptar las medidas
pertinentes para posibilitar tanto el ejercicio del derecho de reunión como la protección de de-
rechos y bienes de titularidad de terceros.11 Esto último debido a que, como el resto de libertades
públicas y derechos fundamentales, el de reunión no es absoluto sino que conoce límites deriva-
dos de la incidencia de su ejercicio en otros derechos y principios.
En línea de lo apuntado, el Tribunal Constitucional afirma que «el derecho de reunión, como
todo derecho fundamental, tiene sus límites, por no ser un derecho absoluto e ilimitado. Es, induda-
blemente, un derecho subjetivo de ejercicio colectivo que, al ser realizado, incide en el derecho y en los
intereses de otros ciudadanos y en la utilización exclusiva de bienes públicos, posibilitando, a veces,
10. Sentencia del Tribunal Constitucional 2/1982, de 29 de enero.
11. Sentencia del Tribunal Constitucional 66/1995, de 8 de mayo.
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la alteración de la seguridad ciudadana y del orden general que corresponde proteger y salvaguardar
al poder público».12
Se puede decir que los elementos que configuran el contenido esencial del derecho se dispo-
nen secuencialmente en un iter que va a permitir el ejercicio del derecho de reunión dentro de
una deseable normalidad cívica. Así, el núcleo de la regulación constitucional exige y posibilita
que la autoridad gubernativa tenga conocimiento de la convocatoria de una reunión a través de
la comunicación previa, no para proceder a su autorización sino para evaluar el carácter pacífico
de la misma, determinar la posibilidad de alteración del orden público con peligro para personas
y bienes, adoptar las medidas necesarias para asegurar el ejercicio de este derecho y otros que
pudieran verse concernidos y, en su caso, prohibir el ejercicio del derecho de reunión que no se
ajusta al régimen constitucional y jurídico.
4. SUJETOS, OBLIGACIONES Y RESPONSABILIDAD DE LOS TITULARES DEL DERECHO
4.1. Sujeto del derecho
En plena concordancia con la reforma del Código Penal, operada a través de la Ley Orgánica
5/2010, por la que se atribuye responsabilidad penal a las personas jurídicas, el artículo 30.3 de
la Ley Orgánica 4/201513 de protección de la seguridad ciudadana considera «organizadores o
promotores de las reuniones en lugares de tránsito público o manifestaciones a las personas físicas o
jurídicas que hayan suscrito la preceptiva comunicación».
Por lo tanto, y en el plano administrativo, también las personas jurídicas tienen plena ca-
pacidad jurídica para la realización de las conductas típicas y para soportar de forma directa
la sanción impuesta. Por su parte, el artículo 4.1 de la Ley Reguladora del Derecho de Reunión
delimita la legitimación activa de la promoción y convocatoria de las reuniones, al establecer
que únicamente podrán ser promovidas y convocadas por personas que se hallen en el pleno
ejercicio de sus derechos civiles.
Las dos categorías de sujetos activos del derecho que aquí merecen un cierto detenimiento
son los menores y los extranjeros. El marco jurídico de los primeros, a partir de su incompleta
capacidad de obrar, viene fijada por la Ley Orgánica 1/1996, de Protección Jurídica del Menor.
De acuerdo con dicha norma, los menores de edad no emancipados no podrán convocar ni pro-
mover reuniones si no obra el consentimiento expreso de sus padres, tutores o guardadores.14
12. Sentencia del Tribunal Constitucional 36/1982, de 16 de junio.
13. Al tiempo de la edición del presente artículo, la Ley Orgánica referida aún no ha cobrado plena vigencia; si
bien, dado que este estudio tiene vocación de proyectar en el tiempo su utilización y consulta, todas las refe-
rencias al régimen sancionador y demás aspectos regulados en la norma sobre seguridad ciudadana lo serán
sobre aquélla.
14. Artículo 7.3 de la Ley Orgánica 1/1996, de Protección Jurídica del Menor.
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Por otro lado, la restricción apuntada lo es respecto de la convocatoria y nada dice la ley sobre la
mera participación de los menores en reuniones, por lo que esta facultad parcial del derecho se
contempla y reconoce, entonces, sin ningún género de restricción.
En lo que respecta a los extranjeros, la redacción inicial del artículo 7.1 de la Ley Orgáni-
ca 4/2000, sobre los derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social,
reconocía el derecho de reunión a los extranjeros que fueran titulares de una autorización de
estancia o residencia. No hacía distinción alguna sobre las diferentes facultades que integran el
derecho de reunión (convocatoria y participación), por lo que la limitación afectaba al ejercicio
del derecho en su conjunto.
La disposición reseñada fue anulada por la sentencia del Tribunal Constitucional 236/2007, al
considerar el Alto Tribunal que «la definición constitucional del derecho de reunión ... y su vincula-
ción con la dignidad de la persona ... imponen al legislador el reconocimiento de un contenido míni-
mo de aquel derecho a la persona en cuanto tal, cualquiera que sea la situación en que se encuentre».
Esta declaración de inconstitucionalidad determinó que, en la modificación del texto legal

operada por Ley Orgánica 2/2009, el legislador diera nueva redacción al precepto analizado, re-
conociendo la titularidad del derecho a los extranjeros, con independencia de su situación admi-
nistrativa y sujetándoles a las mismas cargas y régimen de responsabilidad que a los españoles
en cuanto a su ejercicio.
4.2. El preaviso
A través de la comunicación previa, la autoridad gubernativa entra en juego a fin, como se

dijo anteriormente, de proteger el ejercicio de este derecho y de disponer lo necesario para ha-
cerlo compatible con otros.
La comunicación previa, contemplada en el artículo 21.2 de la Constitución, es desarrollada

por la Ley Orgánica 9/1983 en su artículo 8; según el cual:
«La celebración de reuniones en lugares de tránsito público y de manifestaciones deberán ser co-
municadas por escrito a la autoridad gubernativa correspondiente por los organizadores o promo-
tores de aquéllas, con una antelación de diez días naturales, como mínimo y treinta como máximo
... Cuando existan causas extraordinarias y graves que justifiquen la urgencia de convocatoria y cele-
bración de reuniones en lugares de tránsito público o manifestaciones, la comunicación a que hace
referencia el párrafo anterior podrá hacerse con una antelación mínima de veinticuatro horas».
El dies a quo de la presentación es el de la entrada en el registro de la autoridad gubernativa,

siendo también determinante, en su caso, la hora de registro para el cómputo del plazo extraor-
dinario de 24 horas. Las formas de presentación podrán ser las previstas en el artículo 38.4 de
la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Ad-
ministrativo Común. En cuanto a la extemporaneidad de la presentación, esta debe producir un
efecto diferente dependiendo de cuándo se produce.
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Así, debemos entender que si la presentación se produce antes de los treinta días, tal acto
no tiene efecto jurídico alguno y se debe tener por no realizado. Ello se fundamenta en que el
plazo previsto legalmente tiene por función delimitar un marco temporal en el que la autoridad
gubernativa pueda valorar la incidencia que el ejercicio del derecho pueda tener en otros dere-
chos constitucionalmente protegidos, así como en la seguridad ciudadana y en el mismo orden
público.
Por ello, la presentación del escrito antes de los 30 días de la celebración del acto delimita
un espacio temporal muy amplio en el que los términos de la comunicación están expuestos a
probables modificaciones y, además, dicho horizonte temporal impide a la autoridad guberna-
tiva proceder a realizar una apreciación precisa de la posible repercusión del derecho en otros
derechos y valores jurídicos dignos también de protección y, asimismo, la correcta definición de
las medidas adecuadas que posibiliten el normal desarrollo del acto.
Por el contrario, la eventual presentación del escrito en un momento posterior al vencimien-

to del plazo de diez de días, no debería perjudicar ni impedir el derecho,15 siempre que la autori-
dad receptora del preaviso tenga tiempo material para hacer la valoración de las circunstancias
y para articular las medidas necesarias.
Salvado este aspecto fundamental, la única consecuencia de la presentación faltando menos

de diez días será que el convocante no podrá, presumiblemente, disponer del margen de tiempo
suficiente para acceder a la revisión judicial de una hipotética restricción o limitación acordada
por la autoridad en el procedimiento delimitado por el artículo 122 de la Ley 29/1998, de la Juris-
dicción Contencioso Administrativa, que será analizado infra.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 9 del mismo texto regulador del derecho de reunión,
en el escrito de comunicación se harán constar la identificación de los convocantes, las circuns-
tancias espacio temporales de la celebración (lugar, fecha, hora y duración), el objeto del acto, el
itinerario proyectado en caso de que se trate de manifestaciones y las medidas de seguridad pre-
vistas por los organizadores o que se soliciten por estos a la autoridad. La autoridad gubernativa
dará traslado del escrito de comunicación al ayuntamiento afectado, salvo de que se trate de la
convocatoria urgente prevista en el párrafo segundo del artículo 8, a fin de que por parte de este
se informe en el plazo de 24 horas sobre las circunstancias del recorrido propuesto.
Este informe, que deberá ser motivado y no tendrá carácter vinculante, se referirá a causas
objetivas, tales como el estado de los lugares donde pretenda realizarse, la concurrencia con
otros actos, las condiciones de seguridad de los lugares con arreglo a la normativa vigente y
otras análogas de índole técnico.
Por autoridad gubernativa, según la expresión contemplada en el artículo 8 de la Ley Orgá-

nica 9/1983, debemos entender, de acuerdo con los artículos 23 y 29 de la ley 6/1997, de 14 de
abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que son com-
15. En el mismo sentido, Jesús González Pérez en, opus citatum, nota 11.
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petentes los delegados del Gobierno y los subdelegados del Gobierno en las provincias en que
no tenga su sede el delegado del Gobierno, bajo la dirección y supervisión de este.16
En cuanto a la omisión de la obligación de comunicar, el Tribunal Constitucional afirma que

«el incumplimiento del plazo de preaviso, o su falta, como auténtica condición o presupuesto para la
utilización constitucional del derecho de reunión, puede conducir a la prohibición de este por la au-
toridad gubernativa, puesto que el único derecho de reunión que en lugar público se reconoce en el
artículo 21.2 es el que necesariamente se ha de ejercer, comunicándolo previamente a la autoridad».17
La omisión de este deber supone, en muchas ocasiones, privar a la autoridad de la posibilidad
de ponderar los valores, principios y derechos en juego para arbitrar las medidas adecuadas y
pertinentes, y esta defraudación o usurpación de la potestad del órgano competente da lugar a
una actuación antijurídica, abusiva e incluso al margen de la buena fe que es, de acuerdo con la
postura del supremo intérprete de nuestra Constitución, susceptible de prohibición.
Esta tesis ha sido recogida por el Tribunal Supremo y por los tribunales superiores de justicia,
con diversos pronunciamientos, en los que se reitera que la comunicación previa no es solo un
requisito formal, sino que también es un elemento sustancial y central en la configuración del
derecho y que, de no exigirse, se daría un carácter prácticamente ilimitado al mismo.
De forma paralela o alternativa a esta posibilidad de prohibir por el mero hecho de no comu-
nicar, a esta consecuencia jurídica que la jurisprudencia ha validado, el legislador, en el plano
sancionador, configura otro reproche al tipificar una infracción y anudar a ella una sanción para
el caso de que los convocantes no den cumplimiento a la obligación de comunicar. El artículo
23.c) de la Ley Orgánica 1/1992, de Protección de la Seguridad Ciudadana, prevé la falta de co-
municación, por parte de los organizadores o promotores, como una infracción grave que podrá
ser constitutiva de muy grave cuando concurra algunas circunstancias previstas en el artículo 24
del mismo cuerpo legal y que suponen un plus de culpabilidad o antijuricidad. El párrafo tercero
del citado artículo 23 establece, de forma subsidiaria, que se reputarán como organizadores o
promotores los que, de forma subsidiaria y para el caso de ausencia de comunicación previa, «de
hecho presidan, dirijan o ejerzan actos semejantes o a quienes por publicaciones o declaraciones de
convocatoria de las reuniones o manifestaciones, por los discursos que se pronuncien y los impresos
que se repartan durante las mismas, por los lemas, banderas u otros signos que ostenten o por cua-
lesquiera otros hechos, pueda determinarse razonablemente que son inspiradores de aquéllas».
La doble posibilidad expuesta de reacción del ordenamiento jurídico ante la falta de comu-
nicación se ha resuelto, en la práctica cotidiana, dando lugar a procedimientos sancionadores
dirigidos contra los convocantes o promotores de las reuniones no comunicadas. Por el contra-
rio, la posibilidad de prohibir por falta del cumplimiento de la comunicación no ha sido utilizada
usualmente ni en la actualidad por las autoridades gubernativas.
16. En aquellas comunidades autónomas que, como Cataluña o País Vasco, tienen asumidas competencias en
materia de protección de personas y bienes, serán reputadas autoridades gubernativas las previstas en su
normativa autonómica de organización.
17. Sentencia citada en nota 11.
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cienciapolicial
Es necesario referirse a la incidencia de las nuevas tecnologías de la información y comuni-
cación en el desenvolvimiento del derecho de reunión. La redacción de la norma reguladora del
derecho ha cumplido tres décadas sin que su redacción se haya visto sustancialmente modifica-
da. Todo producto normativo es fruto de su tiempo y la regulación, aún vigente hoy, ofrecía un
marco razonable y útil hace treinta años.
Hoy en día, no. Los nuevos modos de comunicar y concitar a los ciudadanos o los colectivos
para que se sumen a la convocatoria han desbordado y superado el marco normativo, debido a
la facilidad de realizar difusiones que alcancen a amplios sectores de la ciudadanía mantenien-
do el anonimato, de modo que la obligación es preterida en múltiples ocasiones, sin que sea
posible accionar el régimen sancionador, no ya en lo que respecta a la obligación de la comuni-
cación previa constantemente ignorada, privando a las autoridades de la posibilidad de ejercer
su competencia constitucional de protección y aseguramiento de que el ejercicio del derecho
es conforme con su configuración constitucional, sino al régimen general de responsabilidad
establecido en la ley reguladora, pues va a afectar necesariamente a las medidas de seguridad
que debe adoptar el promotor y que ya no va adoptar desde su cómodo anonimato.
Y afecta también a la responsabilidad in omitendo o in vigilando, también, de ese mismo pro-

motor que difícilmente asumirá sus responsabilidades.
Y en este escenario no vale la cláusula subsidiaria que establece el ya mencionado artículo

30.3 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana, en cuya virtud se atribuye la
responsabilidad de las reuniones no comunicadas a los que por una serie de conductas asumen
protagonismo en el llamamiento previo o en su desarrollo. No vale porque es fácil y habitual-
mente evitada o soslayada por los protestatarios que, conocedores de la norma, evitan incurrir
en esos comportamientos para evitar así la asunción de las responsabilidades y eventuales re-
proches a que pueda haber lugar.
Esta forma de evitar las responsabilidades y de impedir la legítima actuación de los poderes
públicos trató de corregirse en la inicial redacción del anteproyecto de la nueva Ley Orgánica
de Protección de Seguridad Ciudadana. Sin embargo, sendos informes del Consejo General del
Poder Judicial y del Consejo Fiscal, así como la presión social y mediática, han determinado que,
finalmente, el proyecto de ley presentado en el Congreso de los Diputados el 18 de julio de 2014
no contemple la solución en términos sancionadores para la situación descrita. El problema, uno
de los más graves para los encargados de la gestión de la protesta, tanto en el plano jurídico
como en el operativo, sigue a día de hoy sin visos de solución y desvirtúa por completo el ré-
gimen jurídico establecido por el constituyente y por el legislador, al posibilitar su sistemático
incumplimiento.
4.3. Responsabilidad y medidas de seguridad
El artículo 4.2 de la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reunión, proclama que «del
buen orden de las reuniones y manifestaciones serán responsables sus organizadores, quienes debe-
rán adoptar las medidas para el adecuado desarrollo de las mismas».
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cienciapolicial
Establece, por lo tanto, la norma un principio básico como es la responsabilidad de los pro-
motores u organizadores por aquellas desviaciones en el ejercicio del derecho, respecto del fija-
do por la norma, que tengan relevancia a efectos sancionadores.
La responsabilidad a la que se exponen los organizadores podrá ser penal, civil y administrati-
va. Dentro de esta última, y para determinados colectivos, cabe significar también la posibilidad
del reproche disciplinario.
Esta responsabilidad de los promotores u organizadores se desdobla y puede ser tanto direc-
ta como indirecta o subsidiaria.
De una parte, el régimen de responsabilidad directa se materializa, en el plano administrativo,

en la posible comisión de una serie de infracciones previstas en la Ley Orgánica de Protección de
la Seguridad Ciudadana, que a continuación se exponen.
En primer lugar, la infracción muy grave prevista en el apartado 1 del artículo 35, que tipifica
«las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en infraestructuras o instalaciones en
las que se prestan servicios básicos para la comunidad18 o en sus inmediaciones, así como la intrusión
en los recintos de estas, incluido su sobrevuelo, cuando, en cualquiera de estos supuestos, se haya
generado un riesgo para la vida o la integridad física de las personas. En el caso de las reuniones y
manifestaciones serán responsables los organizadores o promotores».
En segundo lugar, la infracción leve del artículo 37, apartado 1, que sanciona «la celebración
de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones, incumpliendo lo preceptuado en
los artículos 4.2, 8, 9, 10 y 11 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, cuya responsabilidad corres-
ponderá a los organizadores o promotores». Esta infracción tipifica un abanico de cinco conductas
consistentes en vulneraciones de sendos artículos previstos en la Ley reguladora del derecho de
reunión. Las referidas conductas típicas son las siguientes:
1. El incumplimiento de las medidas de seguridad comunicadas o determinadas por la au-

toridad gubernativa. Incluso tiene cabida en la redacción del tipo la mera omisión de las
medidas necesarias para garantizar el normal desarrollo del acto o la adopción de aque-
llas otras que no se reputaran como adecuadas, con independencia de su comunicación
o de su previa exigencia por la autoridad.
2. La falta de comunicación previa, como se expuso anteriormente de forma profusa en el

epígrafe correspondiente.
18. Disposición adicional sexta del mismo texto legal: A los efectos de lo dispuesto en los artículos 35.1 y 36.9, se
entenderá por infraestructuras o instalaciones en las que se prestan servicios básicos para la comunidad:
a) Centrales nucleares, petroquímicas, refinerías y depósitos de combustible.
b) Puertos, aeropuertos y demás infraestructuras de transporte.
c) Servicios de suministro y distribución de agua, gas y electricidad.
d) Infraestructuras de telecomunicaciones.
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3. El incumplimiento de las condiciones espacio temporales de ejecución del derecho ex-
puestas en el escrito de comunicación.
4. El incumplimiento de la prohibición o de las condiciones espacio temporales de ejecución

del derecho, determinadas por la autoridad gubernativa, en una eventual restricción o
limitación del derecho.
5. El incumplimiento de las condiciones espacio-temporales de ejecución del derecho im-

puestas por la autoridad gubernativa y validadas por la autoridad judicial en el proceso de
revisión de las medidas restrictivas del derecho de reunión.
Dentro del catálogo de infracciones, la responsabilidad directa se manifiesta también en una

serie de conductas tipificadas en el mismo texto legal que, sin referirse exclusivamente al desa-
rrollo de reuniones, pueden ser cometidas en su seno o con ocasión de ellas, tanto por los organi-
zadores o promotores como los meros partícipes, en los concretos actos en los que se materializa
el ejercicio del derecho de reunión.
Estas infracciones son las siguientes:
• Infracción grave prevista en el artículo 36, apartado primero: «la perturbación de la seguri-
dad ciudadana en actos públicos, espectáculos deportivos o culturales, solemnidades y oficios
religiosos u otras reuniones a las que asistan numerosas personas, cuando no sean constituti-
vas de infracción penal».
• Infracción grave prevista en el artículo 36, apartado segundo: «la perturbación grave de la
seguridad ciudadana que se produzca con ocasión de reuniones o manifestaciones frente a
las sedes del Congreso de los Diputados, el Senado y las asambleas legislativas de las comuni-
dades autónomas, aunque no estuvieran reunidas, cuando no constituya infracción penal».
• Infracción grave prevista en el artículo 36, apartado tercero: «causar desórdenes en las vías,
espacios o establecimientos públicos, u obstaculizar la vía pública con mobiliario urbano, ve-
hículos, contenedores, neumáticos u otros objetos, cuando en ambos casos se ocasione una
alteración grave de la seguridad ciudadana».
• Infracción grave prevista en el artículo 36, apartado cuarto: «los actos de obstrucción que
pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado público o corporación oficial el ejercicio
legítimo de sus funciones, el cumplimiento o la ejecución de acuerdos o resoluciones adminis-
trativas o judiciales, siempre que se produzcan al margen de los procedimientos legalmente
establecidos y no sean constitutivos de delito».
• Infracción grave prevista en el artículo 36, apartado quinto: «las acciones y omisiones que
impidan u obstaculicen el funcionamiento de los servicios de emergencia, provocando o in-
crementando un riesgo para la vida o integridad de las personas o de daños en los bienes, o
agravando las consecuencias del suceso que motive la actuación de aquéllos».
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• Infracción grave prevista en el artículo 36, apartado sexto: «la desobediencia o la resistencia
a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de
delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o
la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación».
• Infracción grave prevista en el artículo 36, apartado séptimo: «la negativa a la disolución de
reuniones y manifestaciones en lugares de tránsito público ordenada por la autoridad compe-
tente cuando concurran los supuestos del artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio».
• Infracción grave prevista en el artículo 36, apartado octavo: «la perturbación del desarrollo
de una reunión o manifestación lícita, cuando no constituya infracción penal».
• Infracción grave prevista en el artículo 36, apartado décimo: «portar, exhibir o usar armas
prohibidas, así como portar, exhibir o usar armas de modo negligente, temerario o intimida-
torio, o fuera de los lugares habilitados para su uso, aún cuando en este último caso se tuviera
licencia, siempre que dichas conductas no constituyan infracción penal».
• Infracción grave prevista en el artículo 36, apartado vigesimotercero: «el uso no autorizado
de imágenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad que pueda poner en peligro la seguridad personal o familiar de los
agentes, de las instalaciones protegidas o en riesgo el éxito de una operación, con respeto al
derecho fundamental a la información».
• Infracción leve prevista en el artículo 37, apartado segundo: «la exhibición de objetos peli-
grosos para la vida e integridad física de las personas con ánimo intimidatorio, siempre que
no constituya delito o infracción grave».
• Infracción leve prevista en el artículo 37, apartado tercero: «el incumplimiento de las restric-
ciones de circulación peatonal o itinerario con ocasión de un acto público, reunión o manifes-
tación, cuando provoquen alteraciones menores en el normal desarrollo de los mismos».
• Infracción leve prevista en el artículo 37, apartado cuarto: «las faltas de respeto y conside-
ración cuyo destinatario sea un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el ejercicio
de sus funciones de protección de la seguridad, cuando estas conductas no sean constitutivas
de infracción penal».
• Infracción leve prevista en el artículo 37, apartado decimotercero: «los daños o el desluci-
miento de bienes muebles o inmuebles de uso o servicio público, así como de bienes muebles
o inmuebles privados en la vía pública, cuando no constituyan infracción penal».
• Infracción leve prevista en el artículo 37, apartado decimocuarto: «el escalamiento de edifi-
cios o monumentos sin autorización cuando exista un riesgo cierto de que se ocasionen daños
a las personas o a los bienes».
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• Infracción leve prevista en el artículo 37, apartado decimoquinto: «la remoción de vallas,
encintados u otros elementos fijos o móviles colocados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguri-
dad para delimitar perímetros de seguridad, aun con carácter preventivo, cuando no consti-
tuya infracción grave».
En el plano de la responsabilidad penal, si bien el desarrollo de una reunión puede ser el

escenario donde se perfeccione cualquier delito o falta de las previstas en la legislación penal,
existen unos delitos específicos intrínsecamente relacionados con el derecho de reunión por
cuanto solo en el marco de la protesta pueden cometerse. Estos son, sin ánimo de ser exhaustivo,
los de manifestación ilícita (513 y 514 del Código Penal), desórdenes públicos (artículos 557 y
siguientes) y contra las instituciones del Estado (artículos 492 a 497).
Aparte de la exigencia directa de responsabilidad descrita, los organizadores o promotores

de reuniones responderán subsidiariamente de los daños o perjuicios generados y ocasionados
por quienes participen en aquellas.
Es el artículo 4.4 de la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reunión, donde se contempla
esta exacción indirecta de responsabilidad: «los participantes en reuniones o manifestaciones, que
causen un daño a terceros, responderán directamente de él. Subsidiariamente, las personas natu-
rales o jurídicas organizadoras o promotoras de reuniones o manifestaciones, responderán de los
daños que los participantes causen a terceros, sin perjuicio de que puedan repetir contra aquéllas, a
menos que hayan puesto todos los medios razonables a su alcance para evitarlos».
No establece el precepto comentado un esquema de responsabilidad objetiva; según el cual,

respondería el promotor de todo acto antijurídico y merecedor de reproche que fuera llevado a
cabo por los participantes de la reunión.
Y ello porque el promotor solo será responsable y acreedor o merecedor de la correspondien-

te sanción cuando, al no adoptar las medidas razonables y a su disposición para evitarlas, haya
posibilitado la generación del daño cuando su no evitación, en definitiva, equivalga a su causa-
ción. Es decir, únicamente cuando, al menos por negligencia, haya omitido el cumplimiento de
la obligación proclamada en el apartado segundo del precepto comentado, consistente en la
necesaria adopción de las medidas adecuadas para posibilitar el normal ejercicio del derecho
de reunión.
Además, y en virtud de esta responsabilidad indirecta o subsidiaria establecida por la norma

reguladora del derecho de reunión, también los organizadores o promotores podrán asumir la
responsabilidad civil ex delicto en el caso de que los comportamientos de los partícipes en la
reunión adquieran relevancia penal19 y siempre en caso de insolvencia de los responsables civiles
directos.
19. El vigente Código Penal contempla, en su artículo 120, los supuestos en los que la responsabilidad civil se
comunica subsidiariamente a sujetos que no responden como autores o cómplices. Entre estos supuestos
no se encuentra explicitada la responsabilidad de los promotores u organizadores de reuniones, pero, sin
embargo, esta responsabilidad prevista en la Ley 9/1983, de 17 de julio, Reguladora del Derecho de Reunión,
58
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5. LA INTERVENCIÓN DE LA AUTORIDAD
La trascendencia del derecho de reunión hace que las autoridades no adopten una posición
meramente de abstención ante el ejercicio del derecho, sino que, al contrario, la protección del
mismo frente a quienes pueden pretender ilegítimamente su limitación, así como su encaje con
la salvaguarda de otros bienes jurídicos, exige de los poderes públicos una intervención reglada
y proyectada, antes, durante y después de llevarse a cabo la reunión.
De lo anterior, podemos deducir que los poderes públicos deben mostrar una proactividad
de doble dirección. Por un lado, deben garantizar y patrocinar el ejercicio del derecho de reunión,
como establece expresamente el artículo 3.2 de la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reu-
nión, al proclamar que «la autoridad gubernativa protegerá las reuniones y manifestaciones frente
a quienes trataren de impedir, perturbar o menoscabar el lícito ejercicio de este derecho» y, en similar
sentido, el artículo 23.1 de la Ley Orgánica Protección de la Seguridad Ciudadana, al establecer
que «las autoridades a las que se refiere esta ley adoptarán las medidas necesarias para proteger la
celebración de reuniones y manifestaciones, impidiendo que se perturbe la seguridad ciudadana».
Por otro lado, los poderes públicos tienen el deber de salvaguardar otros derechos y valo-
res constitucionales que también son dignos de protección. En determinados casos tasados y
reglados, en los que tras realizar el oportuno juicio de ponderación y, como última ratio, ante la
imposibilidad de resolver la dialéctica por otros medios, podrán limitar o restringir el ejercicio
del derecho.
5.1. La actuación protectora
La obligación de protección del derecho atribuida a la autoridad tiene realmente un funda-

mento constitucional, al corresponder, en puridad, a los poderes públicos la promoción de las
condiciones que faciliten la participación de los individuos y grupos en la vida política, económi-
ca, cultural y social.20
El deber de protección se materializa, en muchas ocasiones, en una obligación de no hacer,

de abstención o de no injerencia ante el normal y pacífico desarrollo de la reunión. En otras,
este deber se plasma en obligaciones de hacer para lograr ese normal y deseable ejercicio del
derecho.
Las obligaciones de hacer deben proyectarse en actuaciones que sean, en todo caso, idóneas
y razonables. Idóneas porque deber ser adecuadas y preordenadas al fin que persiguen. Razona-
adquiere naturaleza penal, independientemente de que no se halle contemplada en la redacción del Código
Penal.
20. Artículo 9.2 de la Constitución Española: corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para
que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover
los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la
vida política, económica, cultural y social.
59
cienciapolicial
bles porque la exigencia a los poderes conoce límites y no se puede ni debe predicar de estos un
deber de hacer o un esfuerzo que no guarde proporcionalidad y coherencia con las circunstan-
cias concurrentes en el concreto ejercicio del derecho.
Al contrario, la omisión del cumplimiento de las obligaciones de hacer antedichas conlleva

necesariamente el nacimiento de responsabilidades, cuando menos, patrimoniales de la Admi-
nistración, exigibles de conformidad con los artículos 106.2 de la Constitución, 139 y siguientes
de la Ley 30/1992 y el Real Decreto 429/1993, por el que se aprueba el Reglamento de los proce-
dimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
El sistema de protección del derecho pone también límites a la acción positiva de las autori-
dades, en términos de consecuencias o reproches jurídicos. Ello debido a que las autoridades, en
el ejercicio de estas competencias, pueden alejarse de la corrección jurídica e incurrir en respon-
sabilidades políticas y, también, en responsabilidades patrimoniales e incluso, en determinados
casos, penales. En relación con esta última, el artículo 540 del Código Penal tipifica como delito
la prohibición o disolución de una reunión fuera de los casos previstos expresamente por la ley.21
La protección brindada por el legislador no solo se materializa en exigencias de hacer y de

no hacer impuestas a las autoridades, sino también se proyecta en obligaciones y prohibiciones
atribuibles a cualquier ciudadano. Porque el derecho de reunión se hace valer erga omnes, de-
biendo todos, instituciones y ciudadanos, respetar su ejercicio. De hecho, no hacerlo puede dar
lugar a la comisión del delito previsto en el apartado cuarto del artículo 514 del Código Penal
si se perturba de forma grave del desarrollo de una reunión o se impide la celebración de la
misma.22
5.2. La actuación limitadora
En lo que respecta a la eventual obligación de los poderes de restringir legítimamente el

derecho de reunión, la razón de ser de este deber y facultad de los poderes se encuentra, como
se ha dicho ya, en que dicha libertad pública, como cualquier otro derecho fundamental, no es
absoluta ni tiene un ámbito ilimitado de aplicación. En este mismo sentido se pronuncia el Tribu-
nal Constitucional en su ya citada sentencia 36/1982, al referir que «el derecho de reunión ... incide
en el derecho y en los intereses de otros ciudadanos y en la utilización exclusiva de bienes públicos,
posibilitando, a veces, la alteración de la seguridad ciudadana y del orden general que corresponde
garantizar y salvaguardar al poder público. El carácter preeminente de estos valores afectados exige,
en una sociedad democrática, que la Constitución conceda poderes a la autoridad».
21. Artículo 540 del Código Penal: la autoridad o funcionario público que prohíba una reunión pacífica o la disuel-
va fuera de los casos expresamente permitidos por las leyes, será castigado con la pena de inhabilitación
especial para empleo o cargo público, de cuatro a ocho años, y multa de seis a nueve meses.
22. Artículo 514.4 del Código Penal: los que impidieren el legítimo ejercicio de las libertades de reunión o ma-
nifestación, o perturbaren gravemente el desarrollo de una reunión o manifestación lícita, serán castigados
con la pena de prisión, de dos a tres años, si los hechos se realizaran con violencia y con la pena de prisión,
de tres a seis meses, o multa de seis a doce meses si se cometieren mediante vías de hecho o cualquier otro
procedimiento ilegítimo.
60
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Efectivamente, la Constitución concede estos poderes a la autoridad, pues la posibilidad de

limitación del derecho de reunión para garantizar la integridad de otros valores constitucionales
está contemplada en el artículo 21 del texto constitucional y se configura, como ya se dijo, como
uno de los elementos centrales que configuran el contenido esencial del derecho. La única causa
que contempla el citado artículo, como suficiente para limitar el ejercicio del derecho de reunión,
es la eventualidad de que se vayan a producir o se produzcan alteraciones del orden público con
peligro para personas o bienes.
A este límite, previsto expresamente por el legislador, el Tribunal Constitucional añade

otro presupuesto habilitador para la restricción del derecho. Se trata de la necesidad de evi-
tar que un ejercicio extralimitado de ese derecho pueda entrar en colisión con otros valores
constitucionales,23 porque el derecho de reunión no puede suponer una desproporcionada per-
turbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución.24
El derecho de reunión no es susceptible de ser limitado por otras causas diferentes a las dos
expuestas, ambas tienen rango constitucional; una está prevista expresamente y la otra se de-
riva del carácter sistémico, equilibrado y coherente del catálogo de derechos fundamentales
proclamadas por la Constitución. En muy parecido sentido, el artículo 11 del Convenio Europeo
de Derechos Humanos25 que, al prever la posibilidad de que este derecho sea limitado en deter-
minados supuestos, exige que estos estén contemplados legalmente y la acción de la autoridad
tenga una finalidad legítima.
La comunicación previa tiene, precisamente, la finalidad, como ya se ha dicho, de que la au-

toridad pueda cumplir con esa obligación de doble sentido y disponer las medidas adecuadas
que permitan el normal desarrollo del acto comunicado y, en caso de preverse graves problemas
de orden público, acordar de forma motivada condiciones o incluso la prohibición de la reunión.
Pero tal comunicación previa no es un presupuesto necesario para que la autoridad guberna-
tiva cumpla con su obligación de fiscalizar el ajuste a derecho de la reunión. Ningún precepto de
nuestro ordenamiento le otorga tal carácter. Esto es, la autoridad gubernativa puede ejercer sus
competencias y debe hacerlo una vez que tenga conocimiento por cualquier fuente o medio de
la convocatoria, pues lo contrario supone una omisión grosera de sus funciones constitucionales.
23. Sentencia del Tribunal Constitucional 37/2009, de 9 de febrero.
24. Sentencia del Tribunal Constitucional 195/2003, de 27 de octubre.
25. Artículo 11.

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación, incluido el de-
recho de fundar con otras sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses.
2. El ejercicio de estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas por
la Ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la
seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral,
o la protección de los derechos y libertades ajenos. El presente artículo no prohíbe que se impongan
restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos para los miembros de las Fuerzas Armadas, de la
Policía o de la Administración del Estado.
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6. SUPUESTOS DE RESTRICCIÓN DEL DERECHO DE REUNIÓN
Como ya se ha expuesto, los dos límites del derecho (la alteración del orden público con
peligro para personas o bienes y la inasumible perturbación de otros bienes o derechos consti-
tucionales) tienen un fundamento y previsión constitucional.
Las limitaciones del derecho de reunión deben ser analizadas desde la perspectiva temporal
en que acontecen. Así, se distinguen dos marcos temporales diferentes, el primero abarcaría
cualquier tiempo desde la toma de conocimiento de la reunión por las autoridades hasta que
esta tenga lugar y el segundo se centraría en el mismo momento de su celebración.
6.1. Antes de la celebración
En primer lugar, y aquí debe delimitarse el alcance del término autoridades como titulares de
la facultad de restringir el derecho. Si bien, el artículo 21 de la Constitución se refiere a autoridad
sin más añadidos y sin concretar la naturaleza de esta, es la ley orgánica que lo desarrolla donde
se especifica, a lo largo de su articulado, de que se trata de autoridad gubernativa. Ello suscita la
duda de si la autoridad judicial tiene competencia para prohibir o limitar el derecho cuando la
convocatoria es en sí misma delictiva o trata de promover la comisión de infracciones penales
durante su desarrollo. Al respecto, hay que referirse al auto del Tribunal Supremo 463/2002,26 en
el que se señala que la autoridad judicial es plenamente competente para prohibir una reunión
o manifestación. En dicho auto, el alto tribunal expone que «el artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983,
Reguladora del Derecho de Reunión, recoge los supuestos en los que la autoridad gubernativa po-
drá suspender las reuniones y manifestaciones y, en su caso, su disolución y entre ellos menciona
«cuando se consideren ilícitas, de conformidad con las leyes penales». Y eso es precisamente lo que
ha sucedido en el caso que examinamos; la autoridad judicial ha ordenado la suspensión de una
reunión y manifestación en uso de las facultades que le confiere el ordenamiento y en el ejercicio de
sus funciones jurisdiccionales al estimar, por razones que se invocan en la resolución combatida, que
pudiera tratarse de una reunión y manifestación ilícita». Por ello, un acto convocado al presunto
abrigo del ejercicio del derecho de reunión que, con independencia, en principio, de su propó-
sito o fundamento ideológico, bien tuviera por objeto la comisión de un hecho delictivo, bien
fuera, en sí misma, dicha convocatoria un hecho delictivo (generalmente por la aplicación de los
actos preparatorios punibles de la provocación, proposición o conspiración) o bien, finalmente,
se estimara que en su desarrollo existiera una alta probabilidad de comisión de un hecho delicti-
26. En el curso del sumario 37/2002 y concretamente por el auto dictado el 12 de septiembre de 2002, por el
que se prohibía una manifestación convocada por un partido político suspendido de su actividad, el titular
del Juzgado Central de Instrucción número fue objeto de dos querellas, una de ellas instada por el Gobierno
Vasco por la comisión de un presunto delito de prevaricación judicial, al entender los querellantes que las
prohibiciones suponían un torcimiento del derecho, y la otra querella por presuntos delitos de prevaricación
e infracción del derecho a la libertad de reunión previsto en el artículo 540 del Código Penal. Estas querellas
fueron acumuladas, dictándose posteriormente el auto 462/2003 por el que se acordaba el sobreseimiento
libre, toda vez que los hechos imputados en la querella no eran, según el parecer del Tribunal Supremo, ni
siquiera indiciariamente constitutivos de infracción penal. En su razonamiento jurídico, el Tribunal Supremo,
además de concluir que no se dan los elementos típicos del delito de prevaricación porque no ha habido la
desviación o torcimiento atribuidos en la aplicación del derecho ni el magistrado ha suplantado la ley como
criterio rector de sus actos y resoluciones por su estricta voluntad, el alto tribunal concluye que la autoridad
judicial tiene plena capacidad para prohibir la celebración de reuniones que se reputen delictivas.
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vo, los órganos judiciales del orden penal serían plenamente competentes en el ejercicio de sus
facultades jurisdiccionales para prohibir, limitar o restringir los referidos actos.
Y todo ello con más razón si los medios instrumentales de la protesta no constituyen formas
pacíficas del ejercicio de derecho fundamental, pues dejan de serlo y caen fuera del objeto de la
protección constitucional aquellas reuniones que no sean pacíficas.
En segundo lugar, se debe hacer una diferenciación entre los dos tipos de limitaciones del
derecho, como son las prohibiciones y las modificaciones. Ambas comparten los mismos requi-
sitos y su distingo radica en el alcance de la limitación, en su extensión cuantitativa. Una, la pro-
hibición, supone una limitación en su máxima expresión, supone la negación del derecho. Otra,
la modificación, conlleva una alteración del tiempo y o del espacio de los términos en los que el
promotor plantea el desarrollo de la reunión, pero no impide de plano su ejercicio. Las dos son
contempladas por el artículo 10 de la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reunión, al esta-
blecer que «si la autoridad gubernativa considerase que existen razones fundadas de que puedan
producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes, podrá prohibir la reu-
nión o manifestación o, en su caso, proponer la modificación de la fecha, lugar, duración o itinerario».
Ambas limitaciones representan un continuo o progresión en la restricción del derecho. Esto

supone que en los supuestos en los que esta limitación sea procedente, la autoridad gubernativa,
antes de prohibir, y siempre que sea posible, deberá proponer las modificaciones que enerven
las circunstancias que determinan la necesidad de limitación del derecho y posibiliten la cele-
bración de la reunión. Pero, como se ha dicho, solo cuando con las modificaciones se hace viable
el ejercicio del derecho. De no ser posible su ejercicio ajustado a derecho ni siquiera con hipo-
téticas modificaciones, la autoridad gubernativa podrá y deberá prohibir el acto directamente.
Los requisitos compartidos como elementos comunes de estos dos tipos son el presupuesto
habilitante, la proporcionalidad, la motivación y la posibilidad de revisión jurisdiccional.
6.1.1. El presupuesto habilitante
El presupuesto fáctico que fundamenta toda limitación se desdobla, como ya se ha dicho,

en la alteración del orden público, con peligro para personas o bienes y en la colisión con otros
derechos o bienes constitucionales.
Según la sentencia del Tribunal Constitucional 163/2006, la alteración del orden público
debe ser entendida:
«Como una situación de hecho, como orden en sentido material y no como un orden sinónimo
de respeto a principios y valores jurídicos y metajurídicos, puesto que el contenido de las ideas sobre
las reivindicaciones que pretenden expresarse y defenderse mediante el ejercicio de este derecho, no
puede ser sometido a controles de oportunidad política ni a juicios en los que se emplee como canon
el sistema de valores que cimientan y dan cohesión al orden social en un momento histórico deter-
minado».
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Este desorden fáctico o material, no sustentado en el contenido de los mensajes de la pro-
testa salvo, claro está, que este contenido infrinja la legalidad, ha de constituir una alteración en
lugares de tránsito público que impida el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en as-
pectos que afecten a la integridad física o moral de personas o a la integridad de bienes públicos
o privados. Es decir, no toda alteración justifica una limitación del derecho, sino solo aquella que
se concreta o se puede concretar en una puesta de peligro de la integridad de personas o bienes.
La posible inclusión de conductas con relevancia penal dentro de la noción de alteración del
orden público fue resuelta por el Tribunal Supremo,27 al considerar que las referidas conductas sí
caen dentro de su ámbito, al ser potencialmente generadoras de alteraciones del orden público
y por ello son susceptibles de ser prohibidas por la autoridad gubernativa cuando supongan un
peligro para personas o bienes.28
En cuanto a la consideración de la alteración del tráfico o circulación rodada como alteración

del orden público, de forma que dé entrada a una eventual intervención administrativa restric-
tiva, debe distinguirse entre aquellos hechos con proyección penal (delitos contra la seguridad
del tráfico del artículo 385.129 y de desórdenes públicos previsto en el artículo 557.130 del Código
Penal) de aquellos otros que no tienen tal relevancia. Con relación a estos últimos, a las alteracio-
nes del tráfico sin relevancia penal, son muchos los pronunciamientos judiciales31 que fijan una
sólida doctrina, según la cual, solo en supuestos muy concretos puede concluirse que la afecta-
ción del tráfico conlleva una alteración del orden público con peligro para personas y bienes. En
una sociedad democrática, el espacio urbano no es solo un ámbito de circulación, sino también
un espacio de participación.
Es evidente que una paralización del tráfico, con la única finalidad de alterar la paz pública,
no entra dentro del objeto del derecho de reunión, como también es incuestionable que, por su
27. Sentencia de 4 de marzo de 2002, de la Sala Tercera.
28. El argumento central que maneja el Tribunal Supremo para sentar esa doctrina está en la redacción de artí-
culo 5 de la Ley Orgánica 9/1983, que posibilita la suspensión de una reunión que se va a desarrollar o se está
desarrollando cuando se consideren ilícitas, de conformidad con las leyes penales. Si cabe la suspensión
por este motivo, carece de sentido y coherencia sistemática que la misma autoridad gubernativa no pueda
prohibir ex ante en aplicación del artículo 10 de la misma Ley.
29. Artículo 557.1 del Código Penal: serán castigados con la pena de prisión, de seis meses a tres años, los que,
actuando en grupo y con el fin de atentar contra la paz pública, alteren el orden público causando lesiones
a las personas, produciendo daños en las propiedades, obstaculizando las vías públicas o los accesos a las
mismas de manera peligrosa para los que por ellas circulen o invadiendo instalaciones o edificios, sin perjui-
cio de las penas que les puedan corresponder conforme a otros preceptos de este Código.
30. Artículo 384: será castigado con la pena de prisión, de seis meses a dos años o a las de multa de doce a
veinticuatro meses y trabajos en beneficio de la comunidad de diez a cuarenta días, el que originare un grave
riesgo para la circulación de alguna de las siguientes formas:
1. Colocando en la vía obstáculos imprevisibles, derramando sustancias deslizantes o inflamables o mutan-
do, sustrayendo o anulando la señalización o por cualquier otro medio.
2. No restableciendo la seguridad de la vía, cuando haya obligación de hacerlo.
31. Por todos, sentencia del Tribunal Constitucional 66/1995, de 8 de abril.
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cienciapolicial
propia naturaleza, el ejercicio de este derecho requiere de la utilización de los lugares de tránsito
público y, de hecho, suele ir asociado a la ocupación instrumental de calzadas con perjuicio para
los conductores de vehículos que transitan por estas.
Ahora bien, a partir de lo anterior, cabe decir que no toda ocupación de la vía pública es admi-
sible e intrínseca al derecho de reunión. En aquellos supuestos en los que es total la obstrucción
o destrucción de las vías de circulación que, por el volumen de tráfico que soportan y por las
características de la zona, normalmente centros neurálgicos, provocan colapsos circulatorios en
los que durante un período de tiempo prolongado queden inmovilizados vehículos y se impida
el acceso a determinadas zonas o barrios de la ciudad por imposibilidad de que la autoridad
gubernativa habilite vías alternativas de circulación, es posible que pueda resultar afectado el
orden público con peligro para personas o bienes si, por ejemplo, resulta imposibilitada la pres-
tación de servicios esenciales con incidencia en la seguridad de personas o bienes, como son los
servicios de ambulancias, bomberos, policía o urgencias médicas.
El otro motivo suficiente para la restricción del derecho, la colisión o tensión con otros dere-
chos o valores constitucionales no se recoge expresamente, como ya se ha dicho, en la redacción
del artículo 21, pero es un elemento que tácitamente recorre el conjunto del sistema de derechos
fundamentales y libertades públicas, y que se deriva precisamente de su naturaleza sistémica.
Esta eventual colisión debe ser ponderada por los poderes públicos y únicamente el derecho
de reunión debe de ceder a favor de otros derechos o valores cuando el ejercicio de aquél su-
ponga un vaciado del contenido de estos.
6.1.2. La proporcionalidad
Como elemento y requisito de toda limitación del derecho de reunión, predicable de todos
los derechos, pero particularmente sensible en el que nos ocupa, dada su trascendencia y rele-
vancia ya comentada, el juicio de proporcionalidad exige constatar la idoneidad, la necesidad y
la proporcionalidad estricta de la medida restrictiva. Una medida que coarte o limite el derecho
será idónea si es adecuada al fin que persigue, es decir, la garantía del orden público sin peligro
para personas y bienes. Será necesaria si no existe otra forma menos lesiva de preservar o res-
taurar el orden jurídico y, finalmente, será proporcionada, en sentido estricto, si es ponderada o
equilibrada por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios
sobre otros bienes o valores en conflicto.32
La proporcionalidad va a suponer que, en caso de suscitarse alguna duda acerca de la proce-

dencia de la limitación, esta deberá ser desechada. Dicho de otro modo, opera el favor libertatis
o criterio de favorecimiento real del derecho frente a su hipotética limitación. La duda o sos-
pecha de que se pueda producir una alteración del orden público no es causa suficiente para
fundamentar su limitación. La integridad del derecho de reunión exige algo más, exige razones
determinantes, sólidas y convincentes que justifiquen la restricción, exige datos objetivos sufi-
32. Sentencia del Tribunal Constitucional 66/1995, de 8 de abril.
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cienciapolicial
cientes derivados de circunstancias de hecho a partir de las que se pueda concluir que la reunión
producirá con certeza un desorden público.
6.1.3. La motivación
El artículo 10 de la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reunión exige que la limitación
del derecho de reunión, acordada por la autoridad gubernativa, se realice de forma motivada,
lo cual está en plena consonancia con el artículo 54 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de
las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, que exige motivación
con referencia sucinta a hechos y fundamentos de derechos de aquellas resoluciones o actos
administrativos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
La finalidad de la motivación es doble: garantizar el conocimiento del interesado de los mo-

tivos y razones que justifican el sentido de la resolución administrativa, facilitando así la posibi-
lidad de defensa de su posición jurídica, y permitir el posterior y eventual control jurisdiccional
de la limitación del derecho.
La falta de motivación o la insuficiencia de la misma abren la puerta de la anulabilidad de la

resolución si produce una efectiva indefensión en el interesado.
El artículo reseñado exige, además, que la resolución limitativa sea notificada al interesado
en el plazo de setenta y dos horas desde su presentación.
El incumplimiento de este plazo, por parte de la autoridad gubernativa, podrá constituir una
vulneración del derecho de reunión si impide el acceso a la revisión judicial de la resolución ad-
ministrativa o, directamente, y a tal fin, se ha demorado con estrictos ánimos dilatorios.
6.1.4. Revisión jurisdiccional
Toda intervención administrativa, en relación con el derecho de reunión, es susceptible de

revisión jurisdiccional. Para el caso específico y exclusivo de haberse dictado resoluciones res-
trictivas o limitativas del derecho por la autoridad gubernativa,33 existe un procedimiento espe-
cial contemplado en los artículos 11 de la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reunión y
artículo 122 de la Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Según el primero de los preceptos:
«De no ser aceptada por los organizadores o promotores la prohibición u otras modificaciones
propuestas, podrán interponer recurso contencioso administrativo ante la Audiencia competente,
33. La jurisprudencia ha admitido que la pretensión se canalice a través del procedimiento especial de tutela
de los derechos fundamentales. Dicho de otro modo, la acción por el cauce procesal señalado no es causa
de inadmisibilidad ni impide el conocimiento del fondo de la cuestión por parte del órgano jurisdiccional; si
bien, la diferente extensión de los plazos va a determinar, casi necesariamente, que la sentencia recaiga con
posterioridad a la celebración del acto.
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cienciapolicial
en el plazo de cuarenta y ocho horas, trasladando copia de dicho recurso debidamente registrada
a la autoridad gubernativa, con el objeto de que aquélla remita inmediatamente el expediente a la
Audiencia».
El referido artículo 122 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

diseña sucintamente el procedimiento al fijar que, presentada la demanda en el plazo señalado
de cuarenta y ocho horas, el secretario judicial convocará a una audiencia al demandante, al
Ministerio Fiscal y al representante de la Administración. Se trata de un procedimiento eminen-
temente oral; si bien, la regulación es muy parca y deja sin concretar la dinámica de la práctica
de la prueba que tiene lugar en la audiencia.
La extemporaneidad en la presentación de la demanda, precluido el plazo de cuarenta y

ocho horas señalado, no empece el ejercicio de la acción ni es causa de inadmisibilidad. El único
efecto perjudicial que puede tener para el demandante es que, dada la configuración y bre-
vedad de los plazos previstos, es más que probable que el retraso determine que la sentencia
se dicte una vez pasado el momento temporal señalado para la celebración de la reunión y el
ejercicio concreto de este derecho deba ajustarse a los términos o prohibición establecidos por
la autoridad.
El procedimiento especial, de conformidad con la redacción del apartado tercero del artículo
122 de la ley procesal, va a permitir una revisión de las limitaciones acordadas por la autoridad
gubernativa, determinando su corrección o incorrección jurídica, o bien manteniendo o revo-
cando las restricciones impuestas, pero en ningún caso estableciendo otras nuevas. La sentencia
recaída en este procedimiento tiene efectos de cosa juzgada y no admite recurso alguno, salvo
el de amparo ante el Tribunal Constitucional.
Fuera del caso contemplado, es decir, cuando la pretensión suscitada ante el órgano jurisdic-
cional no trae su causa en la limitación del derecho, el procedimiento a instar no será el antedi-
cho y la demanda deberá canalizarse bien por el procedimiento administrativo ordinario o por el
especial de tutela de los derechos fundamentales.
6.2. Durante la celebración
El artículo 5 de la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reunión prevé tres supuestos en
los que la autoridad gubernativa puede suspender o disolver una reunión y que son:
a) Cuando se consideren ilícitas de conformidad con las leyes penales.
b) Cuando se produzcan alteraciones del orden público con peligro para personas o bienes.
c) Cuando se hiciere uso de uniformes paramilitares por los asistentes.
De forma redundante, el artículo 23.1 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciu-

dadana establece que «las autoridades a las que se refiere esta ley ... podrán acordar la disolución de
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reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones, en los supuestos previstos en el artículo
5 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunión. También podrán di-
solver las concentraciones de vehículos en las vías públicas y retirar aquéllos o cualesquiera otra clase
de obstáculos cuando impidieran, pusieran en peligro o dificultaran la circulación por dichas vía».
Las reuniones penalmente ilícitas a las que se refiere el apartado a) del reseñado artículo
son las conductas típicas previstas en los artículos 51334 y 51435 del Código Penal. El primero de
los artículos tipifica las reuniones que se celebren con el fin de cometer algún delito y aquellas
otras a las que concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o
de cualquier otro modo peligroso. De acuerdo con la redacción de la figura penal, las reuniones
que tengan por objeto cometer una falta, así como aquellas en las que se cometa espontánea-
mente algún delito que no constituye la pretensión del promotor, al efectuar la convocatoria,
son excluidas del ámbito material de este delito.
En el segundo de los supuestos típicos, la concurrencia de personas con armas u otros ob-
jetos peligrosos lo debe ser en un número suficiente que confiera a la reunión una apariencia
externa de violencia, sin que sea elemento del tipo la utilización de las mismas ni su exhibición
intimidatoria.36
34. Artículo 513.

Son punibles las reuniones o manifestaciones ilícitas, y tienen tal consideración:
1. Las que se celebren con el fin de cometer algún delito.
2. Aquellas a las que concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de
cualquier otro modo peligroso.
35. Artículo 514.

1. Los promotores o directores de cualquier reunión o manifestación comprendida en el número 1 del artí-
culo anterior y los que, en relación con el número 2 del mismo, no hayan tratado de impedir por todos los
medios a su alcance las circunstancias en ellos mencionadas, incurrirán en las penas de prisión de uno
a tres años y multa de doce a veinticuatro meses. A estos efectos, se reputarán directores o promotores
de la reunión o manifestación los que las convoquen o presidan.
2. Los asistentes a una reunión o manifestación que porten armas u otros medios igualmente peligrosos,
serán castigados con la pena de prisión de uno a dos años y multa de seis a doce meses. Los jueces o
tribunales, atendiendo a los antecedentes del sujeto, circunstancias del caso y características del arma
o instrumento portado, podrán rebajar en un grado la pena señalada.
3. Las personas que, con ocasión de la celebración de una reunión o manifestación, realicen actos de vio-
lencia contra la autoridad, sus agentes, personas o propiedades públicas o privadas, serán castigadas
con la pena que a su delito corresponda, en su mitad superior.
4. Los que impidieren el legítimo ejercicio de las libertades de reunión o manifestación o perturbaren gra-
vemente el desarrollo de una reunión o manifestación lícita, serán castigados con la pena de prisión de
dos a tres años si los hechos se realizaran con violencia y con la pena de prisión de tres a seis meses
o multa de seis a doce meses si se cometieren mediante vías de hecho o cualquier otro procedimiento
ilegítimo.
5. Los promotores o directores de cualquier reunión o manifestación que convocaren, celebraren o intenta-
ren celebrar de nuevo una reunión o manifestación que hubiese sido previamente suspendida o prohibida,
y siempre que con ello pretendieran subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública,
serán castigados con las penas de prisión de seis meses a un año y multa de seis a doce meses, sin per-
juicio de la pena que pudiera corresponder, en su caso, conforme a los apartados precedentes.
36. Audiencia Provincial de Zaragoza, Sección Tercera, 17 de noviembre de 2003.
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cienciapolicial
Declaradas punibles las reuniones referidas, el artículo 514 del Código Penal define la autoría
y la pena a imponer. Así responderán penalmente:
1. Los promotores de las reuniones que se celebren con el fin de cometer algún delito.
2. Los que asistan a reuniones portando armas u otros instrumentos peligrosos, así como los
promotores que no hayan tratado de impedir, con todos los medios a su alcance, dicho
extremo.
3. Las personas que, con ocasión de la celebración de una reunión o manifestación, realicen
actos de violencia contra la autoridad, sus agentes, personas o propiedades públicas o
privadas.
4. Los que impidieren el legítimo ejercicio del derecho de reunión o perturbaren gravemen-
te el desarrollo de una reunión lícita con violencia o mediante vías de hecho, o cualquier
otro procedimiento ilegítimo.
5. Los promotores o directores de cualquier reunión o manifestación que convocaren, ce-

lebraren o intentaren celebrar de nuevo una reunión que hubiese sido previamente sus-
pendida o prohibida, y siempre que con ello pretendieran subvertir el orden constitucio-
nal o alterar gravemente la paz pública.
En relación con el apartado b) del artículo 5 de la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de
Reunión, relativo a las alteraciones del orden público con peligro para personas o bienes que
van a posibilitar la suspensión o la disolución de la reunión, es aplicable lo dicho sobre este pre-
supuesto habilitante en el epígrafe correspondiente a la intervención administrativa antes de la
celebración de la reunión.
De la misma forma que las reuniones pueden ser prohibidas cuando exista la previsión fun-
dada de que se vayan a cometer delitos que impliquen la puesta en peligro de personas y bienes,
como ha declarado el Tribunal Supremo, con más razón su comisión, y no solo previsión, habi-
litará a las autoridades a la intervención y limitación del derecho, poniendo fin a la situación de
riesgo, actuando contra los responsables de las infracciones penales y restableciendo el orden
jurídico.
Pero no solo la comisión de delitos equivale a la alteración del orden público preceptiva y
necesaria para la limitación del derecho, sino que, además, es el cauce más habitual por el que
se canalizan dichas alteraciones. Es decir, es la forma normal de manifestación y concreción de
la alteración del orden. Las infracciones penales que usualmente son cometidas en el marco de
la protesta son, a título enunciativo y entre otros, los delitos de atentado (artículos 550 a 552
del Código Penal), daños (artículos 263 y siguientes), lesiones (artículos 147 y siguientes), des-
órdenes públicos (artículos 557 y siguientes), contra las instituciones del Estado (artículos 492 y
siguientes) y manifestaciones ilícitas (513 y 514).
69
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Como se ha dicho, es el cauce más habitual pero no el único. Técnicamente, es concebible
una alteración del orden público con peligro para personas o bienes que no revista caracteres
de delito. Esto es, un supuesto fáctico que suponga una alteración de la normal convivencia que
genere una situación de riesgo sin que se colmen las exigencias típicas de ninguna figura penal.
Esto se pone de manifiesto en muchas intervenciones policiales restrictivas del derecho que
dan lugar a procedimientos que son sobreseídos posteriormente por no revestir, los hechos que
las motivaron, delito alguno. Y ello sin que, en el mismo procedimiento o en otros subsiguientes,
se declare judicialmente una hipotética incorrección de la actuación policial, lo que equivale a
afirmar que existía el presupuesto habilitante de la alteración que motivaba la legítima interven-
ción sin que constituyera ninguna infracción penal.
En concordancia con esto, los lamentables escraches37 a cargos públicos, producidos en tiem-
pos recientes, dibujan un escenario en el que la falta de trascendencia penal no cierra la puerta a
una eventual alteración del orden o a una colisión con otros derechos que faculte para la limita-
ción de la reunión. Estos escraches, dadas las concretas circunstancias en las que se produjeron,
fueros archivados o sobreseídos por falta de tipicidad penal. Pero suponían, realmente, pese a
ello, efectivas vulneraciones de los derechos a la integridad moral y a la intimidad personal y
familiar del perjudicado. Vulneraciones que no constituían infracciones penales, pero vulnera-
ciones al cabo que ponían en peligro o menoscababan estos bienes jurídicos dignos de protec-
ción. Al hacerlo, tales escraches podían y debían ser considerados como alteraciones del orden
jurídico al colisionar frontalmente contra otros derechos que no podían ceder ante la protesta
y por ello, aún sin constituir delito o falta penal alguna, era doble la limitación del derecho por
parte de la autoridad gubernativa.
Alguno de los autos que ponían término a los procedimientos penales seguidos por los referi-
dos escraches, tras asumir la defendible falta de tipicidad penal de estos actos, dadas las circuns-
tancias concretas en los que se habían producido, entendieron indefendible y erróneamente,
además que ese modo soez de protesta quedaba amparado por un hipotético legítimo derecho
de reunión y no suponía una extralimitación ni vulneración de los derechos fundamentales a
la integridad moral y a la intimidad personal y familiar del escrachado. De hecho, y según esos
desacertados pronunciamientos, estos derechos de los cargos públicos, precisamente por su
proyección y responsabilidad pública, debían ceder ante el ejercicio de la protesta.38 Y en la base
de estas consideraciones se encuentra el error de entender que un acto que no es delictivo es
acorde al ordenamiento y queda amparado por el ejercicio del derecho de reunión, obviando
la posibilidad de que existan hechos desdeñables jurídicamente que, sin embargo, carezcan de
tipicidad penal.
Además, como ya se refirió de forma amplia anteriormente, la afectación del tráfico rodado
puede ser considerada, excepcionalmente y bajo determinadas circunstancias, como una altera-
37. Técnica de acción directa que consiste en protestar en las inmediaciones del domicilio de una persona.
38. Entre otros, el Auto del Juzgado de Instrucción número 4 de Madrid, de 10 de mayo de 2013.
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cienciapolicial
ción que integra el presupuesto habilitante, sin que dicha anomalía tenga necesariamente que
constituir delito alguno.
6.3. Análisis de la naturaleza y alcance de la desobediencia de la prohibición

gubernativa
Cabe, por último, considerar si la desobediencia a las autoridades, producida con la trasgre-
sión de una eventual prohibición acordada por la autoridad gubernativa, integra el delito de
desobediencia grave previsto y penado en el artículo 556 del Código Penal. Prima facie, parece
que al tratarse de una autoridad, no un agente de la misma, que dicta una resolución motivada
y notificada que es susceptible de revisión jurisdiccional, la contravención de la misma integra
el delito de desobediencia.
En un plano administrativo sancionador, como ya se ha visto, el apartado primero del artículo

37 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana prevé como falta leve la desobe-
diencia a la prohibición acordada por la autoridad gubernativa.
Del referido reproche administrativo es merecedor exclusivamente el convocante o respon-

sable, en los mismos términos y de la misma manera que lo es en caso de ausencia de comunica-
ción. Esta hipotética duplicidad sancionadora no es infrecuente en nuestro ordenamiento y por
sí sola no aporta un criterio determinante.
Sin embargo, se puede profundizar aún más en el análisis a través del apartado quinto del
artículo 514 del Código Penal. En él se prevé, como típica, la conducta consistente en celebrar o
intentar celebrar reuniones que han sido previamente prohibidas o suspendidas por la autori-
dad cuando el fin perseguido sea subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz
pública.
Podría considerarse que el tipo previsto en el artículo 556 del Código Penal configura la nor-
ma general y el del artículo 514.5 del mismo cuerpo legal la norma especial en la que el elemento
específico del tipo es el ánimo tendencial o pretensión con que se lleva a término la reunión.
Sin embargo, esta tesis no tiene mucha lógica jurídica y difícilmente puede sostenerse al co-
tejar el reproche de ambas figuras penales, dado que los dos tipos contemplan el mismo rango
penológico, la pena de prisión de seis meses a un año.
La solución al problema planteado la aporta la interpretación auténtica contenida en la ex-

posición de motivos de la Ley Orgánica 2/1998, de modificación del Código Penal, y de la Ley
de Enjuiciamiento Criminal, por la que se introduce, ex novo, el reseñado apartado quinto del
artículo 514 del Código Penal: «el propósito del legislador es, en efecto, limitar la sanción penal, de
conformidad con los principios de fragmentariedad y última ratio propios de este ordenamiento, a
las conductas más graves. Por ello se limita la sanción penal, en primer lugar, a los actos de convoca-
toria o celebración de reuniones o manifestaciones previamente suspendidas o prohibidas, que son
aquellas en las que, según explicita la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reunión, existen ra-
71
cienciapolicial
zones fundadas de que pueden producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas
o bienes. Y, en segundo lugar, el tipo se limita, aún dentro de estas, a aquellas específicas reuniones o
manifestaciones en las que concurran las finalidades propias y características de las bandas armadas,
propio y característico de la delincuencia terrorista».
A partir de lo anterior, y concluyendo, se puede afirmar que la voluntad del legislador es

dotar de relevancia penal a aquellas desobediencias que trasgredan las órdenes prohibitivas de
la autoridad gubernativa en el marco del derecho de reunión, exclusivamente cuando el ánimo
del protestatario es el clásico elemento subjetivo de los tipos de terrorismo. Fuera de estos casos,
por lo tanto, la desobediencia dará lugar a un reproche administrativo dirigido a los convocan-
tes o a quienes hagan las funciones análogas de estos, de acuerdo con el artículo 36.7 de la Ley
Orgánica 4/2015. Como se ha dicho antes, el reproche es el mismo y hacia el mismo actor que en
el caso de ausencia de preaviso.
6.4. Disolución y empleo de la fuerza
Como se ha visto, cabe la disolución de las reuniones en los supuestos tasados del artículo 5
de la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reunión, previsión legal que es reiterada por el
artículo 23.1, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana. Esta
disolución adquiere un carácter particularmente delicado y complejo debido a las circunstancias
propias de una reunión, como son el elevado número de personas, la dimensión política del de-
recho ya analizada y el alto componente emocional de la conducta grupal.
De forma general, son dos las pautas que deben regir la actuación policial en la disolución
de las reuniones. Por un lado, el habitual canon de valoración configurado por los principios de
oportunidad, congruencia y proporcionalidad. Por otro, la previsibilidad de la actuación policial
o el conocimiento, por parte de los afectados, de la inmediatez de la actuación policial que va a
determinar el deber de soportar o no el posible daño sufrido.
El primero de ellos, configurado como un principio básico de actuación por la Ley Orgánica
de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, demanda que, para que el cumplimiento del deber opere
como causa de justificación, sea necesario recurrir al uso de la fuerza, porque sin ella no se podría
cumplir con la obligación que en ese momento incumbe a los funcionarios policiales actuantes
(oportunidad o necesidad en abstracto). A su vez, exige que la violencia concreta utilizada sea la
menor posible para la finalidad pretendida, tanto porque se utiliza el medio y la forma menos le-
siva de entre las posibilidades de acción existentes (congruencia o necesidad en concreto), como
porque se realiza de forma proporcional en relación con la situación que origina la intervención
(proporcionalidad).39
No es infrecuente el uso del giro «empleo progresivo de medios», tanto en los planos teó-
rico como práctico de la especialidad policial de orden público, entendido como una serie de
39. Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2010, 27 de octubre de 2019, 20 de mayo de 2008, entre
otras muchas.
72
cienciapolicial
evoluciones y medidas que, en orden creciente, pretenden mantener expeditos determinados

espacios o contrarrestar las actividades de los alborotadores cuando pudieran poner en peligro
la vida o la integridad de los ciudadanos o de policías actuantes.40
Esta pauta operativa no constituye un criterio autónomo, sino simplemente una materiali-
zación con un enfoque dinámico, evolutivo, cambiante y dúctil de los criterios de oportunidad,
congruencia y proporcionalidad, que han de aplicarse y reinterpretarse según los diferentes es-
tados por los que transcurre una intervención policial de cualquier género. De forma consonante
con lo expuesto, el apartado segundo del artículo 23 de la Ley Orgánica de Protección de la Se-
guridad Ciudadana señala que «las medidas de intervención para el mantenimiento o el restableci-
miento de la seguridad ciudadana en reuniones y manifestaciones serán graduales y proporcionadas
a las circunstancias. La disolución de reuniones y manifestaciones constituirá el último recurso». Por
lo tanto, la disolución se configura en esa progresión coercitiva como una medida absolutamen-
te excepcional, será la última ratio operativa al que acudir cuando otras medidas menos gravosas
e incisivas en la esfera del derecho fundamental de reunión no sean idóneas o aptas para el logro
del legítimo fin pretendido.
La vulneración del esquema oportunidad, congruencia y proporcionalidad dará lugar a la

exigencia de responsabilidad penal, civil y disciplinaria a los agentes implicados o, alternativa-
mente, a una responsabilidad patrimonial de la Administración, exigible de acuerdo con el mar-
co legal dibujado por el artículo 106.2 de la Constitución, los artículos 139 y siguientes de la Ley
30/1992 y el Real Decreto 429/1993.
La graduación de la primera de las responsabilidades, la penal de los actuantes, dependerá

del principio infringido. Así, si falta la oportunidad, la responsabilidad no será objeto de exención
parcial o atenuación alguna. Por el contrario, en caso de infringir los principios de congruencia
o proporcionalidad, la responsabilidad, en principio, se verá rebajada y con ellas sus consecuen-
cias jurídicas.
De forma muy sucinta se han mencionado las consecuencias de la vulneración de los prin-
cipios rectores del uso de la fuerza. En cuanto a las posibles consecuencias anudadas a aquellas
intervenciones en las que la coerción se ajusta a los criterios que la regulan y legitiman, podría
pensarse que no existen.
Sin embargo esto no es así. La observancia de estos principios básicos de actuación van a
impedir la atribución de responsabilidad a los funcionarios policiales intervinientes, pero no va
a ir asociada necesariamente a la ausencia también de responsabilidad patrimonial de las Admi-
nistraciones Públicas.
Es decir, la falta de responsabilidad penal o administrativa de los actuantes no determina la

inexistencia de la responsabilidad patrimonial de las personas jurídico públicas. Ello se produce
40. Circular de la Comisaría General de Seguridad Ciudadana del Cuerpo Nacional de Policía, de 3 de septiembre
de 2013, sobre empleo de material antidisturbios.
73
cienciapolicial
cuando, si bien no hay reproche doloso o culposo a los funcionarios, sí hay un funcionamiento
anormal de los servicios públicos, concretado en una lesión en la esfera de los derechos de cual-
quier ciudadano.
Porque la responsabilidad patrimonial de las Administraciones es objetiva, no dependiendo

de un título de imputación (dolo o imprudencia) derivado de una actuación ilegal, sino que sim-
plemente se fundamenta en la existencia de un perjuicio ilegal.41 Este perjuicio será ilegal cuando
el ciudadano no tenga el deber de soportarlo.42 Y no tendrá el deber de soportarlo cuando no se
exponga voluntariamente al riesgo. Por lo tanto, y al contrario, como señala el Tribunal Supremo,
si el perjudicado participa en una manifestación violenta, asume la obligación de soportar el
daño generado por la actuación policial, excluyéndose, en tal caso, la responsabilidad patrimo-
nial de la Administración.43 y 44
De ello se deduce a contrario que si el ciudadano sufre la lesión siendo ajeno a la reunión y
desconociendo la inmediatez de la actuación policial coercitiva, esta lesión que sufre en la esfera
de sus derechos se reputa ilegal porque no tiene la carga de soportarla, teniendo por ello el de-
recho a ser indemnizado.45
Por todo lo anterior, la previsibilidad del empleo de la fuerza por parte de la Policía tiene
como derivada que difícilmente pueda alegarse la falta de vinculación o relación con la protesta
y, consecuentemente, quedaría muy probablemente excluida la responsabilidad patrimonial de
la Administración.
Para asegurar la mencionada previsibilidad, el legislador impone la obligación a las unida-

des actuantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de avisar a las personas afectadas por la
disolución antes de llevarla a efecto. Así, el artículo 5 in fine de la Ley Orgánica Reguladora del
Derecho de Reunión contempla que «las resoluciones (limitadoras del derecho) se comunicarán
previamente a los concurrentes en la forma legalmente prevista». Y el artículo 23.3 de la Ley Orgáni-
ca de Protección de la Seguridad Ciudadana concreta que «antes de adoptar las medidas a las que
se refiere el apartado anterior, las unidades actuantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad deberán
avisar de tales medidas a las personas afectadas, pudiendo hacerlo de manera verbal si la urgencia
41. Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 5 de febrero de 1996.
42. Artículo 141 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento admi-
nistrativo común.
1. Solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga
el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
43. Sentencia del Tribunal Supremo 7047/2011, Sala Tercera, de 25 de octubre.
44. En el caso de que el comportamiento del ciudadano sea antijurídico y, además, el proceder de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad no se ajuste a los principios de actuación, según la doctrina jurisprudencial, sí existirá
responsabilidad patrimonial rebajada en la medida en que hay una concurrencia de culpas.
45. Sentencia del Tribunal Supremo 1335/1996, Sala Tercera, de 2 de marzo.
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de la situación lo hiciera imprescindible. En caso de que se produzca una alteración de la seguridad
ciudadana con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de cualquier otro modo peli-
grosos, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrán disolver la reunión o manifestación o retirar los
vehículos y obstáculos sin necesidad de previo aviso». Por lo tanto, de acuerdo con este último inci-
so, el deber de avisar deja de ser exigible cuando la alteración, por verificarse con armas u otros
medios análogos, demanda una inmediata intervención policial. En este caso, la previsibilidad
del uso de la fuerza se deriva de la propia alteración de la seguridad, no siendo por ello necesa-
rio que los actuantes informen a los afectados de las medidas que van a ser adoptadas: estas se
deducen inequívocamente del concreto escenario existente.
A modo de conclusión, cabe decir, una vez expuesto lo anterior, que siempre que la inter-
vención policial limitativa del derecho de reunión se adecue y respete los principios básicos de
oportunidad, congruencia y proporcionalidad, y lo haga, además, de forma que sea previsible el
uso de la coerción, que esté en el guión esperado el empleo de la fuerza, se logrará limitar sobre
el terrero el derecho de reunión en la forma que menos perjudique a los afectados y, con ello, de
forma plenamente respetuosa y ajustada al ordenamiento jurídico.
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Autor:
Manuel Lema García
EL DERECHO DE REUNIÓN
EN EUROPA
La determinación, a lo largo de los años, del derecho de reunión ha sido alcanzada de

diferentes modos según el país que se trate. Con la Unión Europea se trata de armonizar
las legislaciones nacionales en pro de un reconocimiento europeo. En el presente artículo,
además de determinar las líneas históricas de este derecho, se pretende mostrar su apli-
cación práctica y el quehacer de las instituciones públicas garantes de su ejercicio como
la Policía y sus agentes.
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1. CONCEPTO DEL DERECHO DE REUNIÓN
Las ideas en las que se apoya el constitucionalismo y la doctrina de los derechos del hombre
surgen con el pensamiento político en la Grecia clásica. Cuando Protágoras, en el siglo quinto an-
tes de Cristo, anuncia la libertad del individuo con el aforismo «el hombre es la medida de todas las
cosas», da comienzo una línea de pensamiento que, siglos después, apoyada en el nominalismo
de Ockham y en el posterior empirismo inglés, se extiende a lo largo del continente por medio
de la corriente Racionalista y la Ilustración. Las declaraciones de derechos británica de 1689, la
americana de 1776 y la francesa de 1789 favorecen, con el empuje de la nueva era industrial, la
institucionalización de una doctrina que por medio de las constituciones, y más tarde, de los
acuerdos internacionales, va a ir configurando durante los siglos diecinueve y veinte el sistema
actual de protección de los derechos políticos e individuales.
En Europa, el conjunto de acuerdos internacionales de protección de los derechos y liberta-

des se integra, en la actualidad, con la Declaración Universal de Derechos Humanos de la Asam-
blea General de la Organización de las Naciones Unidas, de 10 de diciembre de 1948; El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, del mismo organismo, de 16 de diciembre 1966;
el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamen-
tales, firmado en el Consejo de Europa el 4 de noviembre de 1950; y la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, de diciembre de 2000. En estos tratados se expresa un
contenido mínimo y esencial de los derechos que las constituciones de las naciones firmantes
deben asumir. A partir de ese contenido elemental, cada país concluirá el sistema de protección
de las libertades por medio de sus respectivas legislaciones, que deberán servir de base para el
funcionamiento de toda Administración. El sistema se perfecciona, finalmente, por medio de la
interpretación acerca del contenido de los derechos, sus límites y de la adecuada actuación de
los poderes públicos con relación a los derechos fundamentales, que recae principalmente en el
Tribunal de Derechos Humanos de Estrasburgo, con el que armonizan las decisiones de cada uno
de los tribunales supremos y constitucionales de los diversos estados.
Una de las dimensiones de la libertad que se incluyen en tratados y constituciones es la que

se constituye en la posibilidad de expresar, colectiva y públicamente, las ideas, conocida como
derecho de reunión. Debido a su carácter instrumental para la participación política de los ciu-
dadanos, su efectivo ejercicio permite evaluar el grado de consistencia democrática, por lo que,
como fenómeno visible de la libertad política, se convierte en objeto de especial protección en
todo el ámbito Europeo: «la libertad de reunión y el derecho a expresar puntos de vista a través de
ella, están entre los valores primordiales de una sociedad democrática» (sentencia del Tribunal Eu-
ropeo de Derechos Humanos de 12 de julio de 2005).
La Constitución española expresa en su artículo 1 «los valores superiores del ordenamiento jurí-
dico son la libertad, justicia, igualdad y el pluralismo político». Un instrumento esencial de ese plu-
ralismo es la posibilidad de manifestar las posiciones políticas «el principio del pluralismo político
se encuentra fuertemente vinculado con el derecho de libertad de expresión, del que es manifestación
colectiva el derecho de reunión, siendo este, al igual que la mencionada libertad, un derecho que
coadyuva a la formación y existencia de una institución política, que es la opinión pública, indisolu-
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blemente ligada con el pluralismo político» (sentencia del Tribunal Constitucional 12/1982, de 31
de marzo, fundamento jurídico número tres).
El derecho de reunión se encuentra regulado en toda Europa, en primer lugar, por medio del
conjunto de acuerdos internacionales de protección de derechos del hombre. Con ellos que-
daría ya garantizada la libertad de todos los ciudadanos europeos para promover y participar
en reuniones. Pero a este primer reconocimiento hay que añadir las declaraciones de derechos
incluidas en prácticamente todas las constituciones de los países europeos. Donde existe un ca-
tálogo de derechos y libertades de los ciudadanos, figura expresamente el derecho de reunión.
Únicamente podrían presentarse como excepción el Reino Unido y Suiza. En el primer caso, la
libertad para reunirse, con independencia de estar reconocida en base a los tratados suscritos
por ese país, no se considera a nivel interno como derecho independiente, sino que allí se inclu-
ye dentro de la libertad de expresión, tradicionalmente reivindicada en el pensamiento político
inglés desde el discurso parlamentario de Tomás Moro en 1523. Tampoco cuentan los británicos
con un texto constitucional único, sino que desarrollan sus principios por medio de un sistema
abierto de leyes con rango de norma fundamental. Suiza tampoco reconoce este derecho en su
Constitución, aunque sí lo hace la jurisprudencia en ese país, como no puede ser de otra manera,
dada la obligación contraída en base a los acuerdos suscritos. Por otra parte, la Constitución
francesa no desarrolla un catálogo de derechos fundamentales, sino que en su preámbulo se
remite a la histórica Declaración de Derechos del Hombre de 1789, donde tampoco se recoge el
derecho de reunión, aunque sí en el título primero de la primera Constitución francesa de 1791.
La Constitución de la República Checa, de 16 de diciembre de 1992, tampoco enumera un ca-
tálogo de derechos, sino que asume directamente los recogidos en los tratados internacionales,
según dispone su artículo 3: «La Carta de los Derechos Fundamentales y de las Libertades Básicas
forma parte del ordenamiento constitucional de la República Checa».
El contenido esencial del derecho de reunión que forman los tratados y las constituciones
será completado con la labor de interpretación del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de
la doctrina jurídica de cada país, a los cuales hay que sumar las leyes de desarrollo que se apli-
quen en cada Estado. Todos estos instrumentos aportan tanto los elementos comunes, que son
de aplicación en todos los países europeos, como los elementos particulares que se añaden en
cada uno de los ordenamientos nacionales, los cuales deben respetar, en todo caso, el contenido
esencial desarrollado por los primeros.
La primera expresión acerca de la libertad para reunirse la ofrece el artículo 62 del Decreto
francés de 14 de diciembre de 1789 que, en la pretensión de democratizar a la organización mu-
nicipal del nuevo Estado, va a permitir «a los ciudadanos activos a reunirse pacíficamente y sin ar-
mas en asambleas particulares para redactar sus direcciones y peticiones». Este enunciado, aunque
breve, contiene tres aspectos relevantes a la hora de acotar el contenido del derecho de reunión:
el primero se refiere al predicado que se va a convertir en esencia de ese derecho desde su pri-
mer reconocimiento hasta la actualidad: la reunión que se debe convocar y celebrar en libertad
es únicamente la reunión pacífica. El siguiente apunta a una característica también importante
acerca del fundamento de esta libertad: la reunión digna de reconocerse es aquélla que sirve
de instrumento de reivindicación, de exposición de ideas o de participación política. El último
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supone una nota con valor histórico: de acuerdo al contenido de ese artículo, puede deducirse
que, hasta entonces, incluso las reuniones privadas y las asociaciones se habían visto sometidas
al control de las autoridades. Todavía en este precepto se confunden en un reconocimiento lo
que posteriormente serán dos derechos independientes, el de reunión y el de asociación. Poco
después, la Constitución francesa de 1791 ya reconoce de manera individualizada, como uno de
los derechos naturales y civiles, «la libertad de los ciudadanos de reunirse pacíficamente y sin armas,
de conformidad con las leyes de policía».
Desde esa fecha, hasta la actualidad, ni las constituciones que fueron reconociendo paula-
tinamente el derecho de reunión ni los diversos tratados internacionales de garantía de liber-
tades aportan una definición conceptual del mismo. Únicamente el Instrumento de Gobierno
sueco, de 1974, con rango de ley constitucional en ese país, describe la libertad de reunión en
su artículo 1, apartado tercero, como: «la libertad de organizar o atender a cualquier reunión con
los propósitos de información, para la expresión de opinión, para cualquier otro propósito similar o
con el propósito de exponer un trabajo artístico». Allí separan ese concepto del derecho de mani-
festación, que se define en el apartado cuarto como: «la libertad de organizar o tomar parte en
cualquier manifestación en un lugar público». Al margen de este ejemplo, tanto tratados como
constituciones se limitan prácticamente a expresar el reconocimiento del derecho de reunión,
sirviéndose para ello de diversos enunciados, más o menos exhaustivos, en cuanto a la declara-
ción de requisitos, límites y protección por parte de los poderes públicos, pero sin ofrecer una vi-
sión de su concepto. El catálogo abarca desde la más elemental redacción del artículo 20.1 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos: «toda persona tiene derecho a la libertad de reunión
y asociación pacíficas», hasta las más elaboradas expresiones que se encuentran en el artículo
42 de la Constitución maltesa, de 21 de septiembre de 1964, o del ya mencionado Instrumento
de Gobierno sueco, el cual, aparte de definir los derechos de reunión y manifestación, se refiere
también a ambos en los artículos 12 y 14, donde realiza una amplia previsión de los límites a su
ejercicio. La definición del derecho se debe extraer, entonces, en todo lo que no se expresa en
los textos anteriores, a través de las normas de desarrollo y de la doctrina jurisprudencial, la cual,
unánimemente, entiende la libertad de reunión como una dimensión intermedia entre la liber-
tad de expresión y el derecho de asociación. La diferencia con la primera sería que la expresión,
en este caso, se ejerce de forma colectiva y, con el segundo, que la asociación es transitoria.
«Una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación

transitoria» (sentencia del Tribunal Constitucional 85/1988, de 28 de abril).
Una vez extraída esta primera nota, es necesario diferenciar tres supuestos de hecho o reali-
dades sociales que pueden ser incluidas dentro del concepto de reunión en un sentido amplio:
Reuniones privadas: son las que se llevan a cabo tanto en el ámbito familiar, de amistad,
como en el asociativo. Por supuesto, se permite su celebración en todo el espacio europeo con
total libertad, sin injerencia alguna de los poderes públicos y sin más límite que el respeto del
ordenamiento jurídico, independientemente del fin por el que se celebran, siempre que este sea
legal. Actualmente las reuniones privadas son reconocidas, principalmente, dentro de las esferas
del derecho a la intimidad o del derecho de asociación.
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Reuniones públicas en sentido genérico: existe una convocatoria por parte de un organi-
zador y se adhiere el público con o sin necesidad de invitación. Este tipo de reuniones pueden
incidir, ya por su carácter público, en la convivencia ciudadana, por lo que es precisa su orde-
nación por parte de las Administraciones, que darán un tratamiento diferente según se trate
de espectáculos públicos, de expresiones del culto religioso, mítines electorales; supuestos que
cuentan, normalmente en los países europeos, con una regulación específica de acuerdo a su
relevancia social.
Como nota que indica la a veces difícil delimitación de la frontera de lo privado y lo público,
el Código Penal italiano entiende que una reunión que se anuncia como privada «por el lugar
en que se desarrolla, por el número de los intervinientes o por el fin o el objeto de la misma», podría
traspasar ese ámbito y considerarse, a efectos legales, como pública (artículo 266).
Reuniones públicas para la participación política o con finalidad reivindicativa: corresponde-

rían a la categoría de reunión pública, pero se convierten en derecho fundamental con sustanti-
vidad propia al tratarse de reuniones que sirven de instrumento para la expresión o discusión de
ideas, tanto políticas como de contenido social. Se incluirían aquí lo que en España conocemos
como concentraciones y manifestaciones. Las primeras serían las reuniones en sentido estricto,
en cuanto se desarrollan de forma estática; las manifestaciones resultan la forma dinámica de
expresión del derecho. Las concentraciones pueden celebrarse en un lugar público, cerrado o
abierto, acotado o no; las manifestaciones, en cuanto a su definición, se darán prácticamente, en
todo caso, al aire libre y en lugares de tránsito público.
De esta manera se puede hablar de un concepto amplio de reunión, que incluye tanto las
privadas como las públicas, de un concepto genérico de reunión pública, que incluye todo fe-
nómeno colectivo con trascendencia pública, y de un concepto específico de reunión pública,
caracterizado por su finalidad reivindicativa, en el que se incluyen las concentraciones y las ma-
nifestaciones. Solo estas reuniones que sirven de instrumento de participación política funda-
mentan el reconocimiento de un derecho independiente que puede denominarse «libertad de
reunión o de manifestación».
«La esencia de la libertad de manifestación es la posibilidad para todo ciudadano de expresar su

opinión y su posición, incluso de discutir toda decisión proveniente del poder, cualquiera sea este»
(sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 6 de marzo de 2007).
«La protección de las opiniones personales figura entre los objetivos de la libertad de reunión»
(sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 5 de marzo de 2009).
Una aglomeración de personas, pero sin concertación para algo, no es una reunión; todas las
demás sí, pero solo hablaremos de libertad fundamental merecedora de una activa protección
por parte de los poderes públicos, debido a su importancia democrática, cuando las reuniones
tengan como objetivo la expresión conjunta de pretensiones ciudadanas, sociales o de ideas
políticas, tanto si se celebran en un lugar abierto o cerrado. La doctrina jurídica europea suele
definir este concepto como una concertación transitoria de personas que tiene como finalidad
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la puesta de manifiesto de ideas. En la misma línea, el Tribunal Constitucional, en nuestro país, la
entiende como «una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una
asociación transitoria de personas que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del
intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas y reivindi-
caciones, y cuyos elementos configuradores son el subjetivo -agrupación de personas-, el temporal
-duración transitoria-, el finalista -licitud de la finalidad- y el real y objetivo -lugar de celebración»
(sentencias del Tribunal Constitucional 85/1988, de 28 de abril; 284/2005, de 7 de noviembre;
195/2003, de 27 de octubre; 196/2002, de 28 de octubre y 66/1995, de 8 de mayo).
En la Constitución española, como en la mayoría de las declaraciones internacionales, la liber-

tad de la que hablamos se define como «derecho de reunión», concepto que englobaría tanto
las reuniones en sentido estricto (reuniones en un lugar cerrado y concentraciones en espacios
abiertos), como las manifestaciones (artículo 21 de la Constitución española). En Holanda (artícu-
lo 9 de la Constitución de 1983) y en Portugal (artículo 45 de la Constitución de 1976) se conoce
como «derecho de reunión y manifestación». En Suecia, como ya se ha apuntado, se distingue el
derecho de reunión, que parece abarcar las asambleas y reuniones en espacios cerrados, y el de
manifestación, que transcurre en un lugar público. La legislación austriaca distingue las concen-
traciones para la discusión pública, o asambleas, y las reuniones y manifestaciones para la reivin-
dicación. En Polonia, de acuerdo a la Ley de Reunión, de 5 de julio de 1990, se entiende como
asamblea a la «reunión de por lo menos quince personas, convocadas con el propósito de debatir en
conjunto o expresar sus puntos de vista en común» (artículo 1.2). El artículo 6 define como «reunio-
nes públicas» las organizadas en espacio abierto disponible para «personas no especificadas».
Otras constituciones que, como la española, se refieren a reuniones y manifestaciones como
dos fenómenos del mismo derecho de reunión son la búlgara: «los ciudadanos tienen el derecho
a reunirse pacíficamente y sin armas en reuniones y manifestaciones» (artículo 43); la finlandesa
(artículo 13) y la eslovena (artículo 42). El resto de las constituciones y tratados internacionales se
refieren únicamente al «derecho de reunión» como concepto que englobaría todas las posibles
formas de ejercicio.
Por otra parte, las distintas tradiciones europeas emplean diversas expresiones a la hora de
referirse a las formas en las que puede llevarse a cabo este derecho. Así, en el Reino Unido, las
concentraciones se denominan literalmente «asambleas» y las manifestaciones «procesiones».
Tanto británicos como alemanes emplean la expresión demonstration para referirse de manera
genérica a todo fenómeno del derecho de reunión. En el artículo 39 de la Constitución rumana,
de 8 de diciembre de 1991, se incluyen como formas del derecho de reunión «los mítines, las
demostraciones, las manifestaciones u otras reuniones». El artículo 103 de la Constitución letona
se refiere a las «reuniones, manifestaciones y piquetes».
En Francia se entiende por reunión la concurrencia en un lugar acotado, normalmente ce-

rrado, que se desarrolla con el fin de expresar opiniones; en cambio, la reunión en la vía pública
se denomina allí manifestación, tanto si es estática como dinámica. A su vez, dentro de las ma-
nifestaciones se diferencian los cortejos, desfiles o asambleas como formas legales del ejercicio
del derecho, y los attroupement, que se consideran una forma de manifestación ilícita por ser
susceptible de ocasionar un riesgo al orden público (artículo 431.1 del Código Penal francés). Las
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reuniones se regulan allí por medio de la Ley de 30 de julio de 1881, de Libertad de Reunión; las
manifestaciones en la vía pública se ordenan mediante el Decreto Ley de 23 de octubre de 1935,
de mantenimiento del Orden Público.
Otro elemento que sirve para perfilar el significado del derecho de reunión es el que figura en
la Constitución de Estonia que, en su artículo 47, declara que: «todos tienen derecho, sin permiso
previo, a reunirse pacíficamente y a convocar reuniones», con lo que se pone de manifiesto que la
protección debe comprender tanto la convocatoria como la participación en las reuniones. Tam-
bién encontramos esta idea en el artículo 13 de la Constitución de Finlandia: «todas las personas
tienen derecho a organizar reuniones y manifestaciones sin solicitar autorización, y a participar en
ellas», y en el Instrumento de Gobierno sueco, en su artículo 1, apartado tercero. En términos
parecidos se expresa la Constitución polaca en su artículo 57: «se garantiza a todos el derecho de
reunión y la participación pacífica en reuniones».
Toda esta variedad de expresiones sirven para declarar de diferentes maneras un mismo con-
cepto. Existe un derecho fundamental que se puede decir de muchas maneras, pero que tiene
un sentido unívoco: garantizar y proteger la concertación de los ciudadanos en reuniones para
la participación política y la expresión colectiva. Pero aunque podemos hablar de un solo de-
recho, las diversas formas en que se puede llevar a cabo van a tener distinto tratamiento legal,
debido, principalmente, a su diferente repercusión en la convivencia ciudadana. El lugar donde
se celebra la reunión, por ejemplo, va a ser determinante a la hora de establecer requisitos, lími-
tes y posibilidad de injerencia por parte de los poderes públicos. Será distinto el tratamiento de
una reunión en un lugar cerrado, en un lugar público o en un lugar de tránsito público. La con-
vivencia pacífica de los ciudadanos o, desde otro punto de vista, la posibilidad de alteraciones
del orden público se convierten en el fundamento para que exista una regulación diferente en
torno a las diversas realizaciones del mismo derecho. Los ordenamientos tienen como finalidad
garantizar el ejercicio del derecho de reunión y el del resto de las libertades, por lo que aquellos
aspectos que pueden suponer un riesgo para la celebración de un acto, como es el número de
participantes, objetos o indumentaria que portan, su finalidad y, sobre todo, el lugar de celebra-
ción, serán considerados a la hora de legislar en todos los países europeos.
En el Reino Unido e Irlanda existe un tratamiento legal diferente según se trate de concen-
traciones o de manifestaciones. En Alemania, el artículo 8.2 de su Constitución establece que:
«este derecho (de reunión) podrá ser restringido por una ley o en virtud de ellas para las reuniones al
aire libre» (unter freiem himmel); La Constitución belga, de 17 de febrero de 1994, va más allá al
declarar en su artículo 26 que «las reuniones al aire libre quedan totalmente sometidas a las normas
de la policía». En sentido similar se expresa la Constitución de Luxemburgo, de 17 de octubre de
1868 (artículo 25). La Constitución de la república italiana, de 27 de diciembre de 1947, diferencia
en su artículo 17 entre lugares públicos y lugares abiertos al público, al objeto de determinar qué
reuniones deben ser notificadas a las autoridades.
Las constituciones de Dinamarca (artículo 79), Grecia (artículo11), y Eslovaquia (artículo 28)
también realizan precisiones con respecto a reuniones al aire libre (en las dos primeras) o en
lugares públicos (en la eslovaca).
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La necesidad de garantizar la convivencia, esto es, la protección de todos los derechos, deter-
minará que solo algunas formas de reunión necesiten cumplir ciertos requisitos o que precisen
de la intervención de los poderes públicos; pero, independientemente de la forma en que se
lleve a cabo, todo tipo de reunión debe respetar los límites esenciales en los que puede desarro-
llarse el derecho.
2. LÍMITES DEL DERECHO DE REUNIÓN
La reunión que debe ser protegida como derecho fundamental es únicamente la reunión pa-
cífica, lo que quiere decir que a la esencia del concepto de reunión pertenece el compromiso de
convivencia. La forma «pacífica» se convierte en la única en la que puede realizarse la «reunión»,
por lo que ambos términos quedan incluidos en un mismo concepto. Es imposible proteger un
derecho que se pretenda realizar de forma violenta. Expresamente así se enuncia en todos los
textos fundamentales, salvo en las constituciones de Austria: «los ciudadanos austríacos tienen
derecho a reunirse y a constituir asociaciones» (artículo 12); Finlandia (artículo 13); Holanda: «se
reconoce el derecho de reunión y de manifestación, salvo la responsabilidad de cada uno conforme a
la ley» (artículo 9.1); y Suecia (artículo 1, apartados tercero y cuarto). Por supuesto, no quiere decir
que en estos países se reconozca la reunión no pacífica, sino que únicamente sus textos cons-
titucionales no siguen el modelo histórico de definición que asocia al sustantivo «reunión» con
el predicado «pacífica». La legislación de desarrollo es la que se encarga allí de establecer este
límite fundamental. No sería lógico que un Estado, como estructura política para el desarrollo
de la sociedad, amparase actividades que amenacen la convivencia pacífica de sus ciudadanos.
Pero, además, añadidos a este límite esencial de ejercicio pacífico de la libertad, tanto las
declaraciones de derechos recogidas en los tratados y en los textos constitucionales, como las
interpretaciones doctrinales y las normas de desarrollo, van a elaborar otros conceptos delimita-
dores consecuentes con la misma idea de salvaguarda de la convivencia. Los términos de «orden
público», de «seguridad colectiva», de «salud» o de «moral públicas» se van a manejar también
para la definición del derecho y conformación de su contenido. La convivencia pacífica de los
ciudadanos se puede ver amenazada tanto por el ejercicio manifiestamente violento de la liber-
tad como por otras circunstancias que también ponen en riesgo otros derechos fundamentales
para la vida en sociedad.
Así, de acuerdo con el artículo 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el
ejercicio del derecho de reunión «solo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que
sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad
pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades
de los demás». En términos similares se expresa el artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos
Humanos. También enumeran los mismos límites la Constitución de Chipre (artículo 21); la eslo-
vaca en su artículo 28 «los derechos y las libertades de los demás, orden público, la salud y la moral,
la propiedad o la seguridad nacional»; el artículo 42 de la Constitución de Eslovenia «la seguridad
nacional o la seguridad pública la propagación de enfermedades infecciosas»; el artículo 36 de la
Constitución de Lituania y el artículo 42 de la Constitución maltesa.
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El artículo 47 de la Constitución de Estonia añade a los anteriores otro límite fundamentado

también en la defensa de la convivencia, como es «la seguridad de tráfico». El artículo 9.2 de la
Constitución holandesa de 1983 también se refiere a este elemento en estos términos: «la ley
podrá establecer normas en protección de la salud, en el interés de la circulación y para combatir o
prevenir desórdenes». El Instrumento de Gobierno sueco, de 1974, enumera como límites en su
artículo 14: «... la seguridad y orden públicos en la reunión o manifestación ... circulación del tráfico
... seguridad del Reino ... una epidemia». Por otra parte, el artículo 11 de la Constitución griega de
1974, enumera los siguientes límites: «peligro inminente para la seguridad pública amenaza de
desórdenes graves para la vida social y económica». Por último, la Constitución irlandesa habla de
«ruptura de la paz o ser un peligro o un perjuicio para el público en general».
El resto de las normas constitucionales europeas son más escuetas o remiten a leyes de desa-
rrollo la configuración del derecho dentro de sus límites. Por ejemplo, el artículo 47 de la Consti-
tución italiana habla de seguridad o salubridad públicas y el artículo 79 de la Ley constitucional
danesa se refiere solo al orden público. En todo caso, la mayor o menor precisión a la hora de
establecer los que se consideran límites del derecho de reunión puede reducirse a una sola idea:
lo que se pretende proteger en todos los países europeos es la convivencia, entendida como
respeto hacia «los derechos y libertades de los demás», tal como queda reflejado en la fórmula
con la que se cierran las declaraciones del artículo 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos y del artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. La violencia supone
la forma más grave de colisión con otros derechos, por lo que entender que el concepto de reu-
nión es aquél que únicamente se puede realizar de manera pacífica, supone una esencia invaria-
ble e incuestionable, pero hay otros elementos que también pueden entrar en conflicto con los
derechos y libertades de los demás, así que también podrán ser considerados como límites que
deben tenerse en cuenta a la hora de configurar el derecho de reunión. Pero restringir el ejercicio
de un derecho en base a conceptos indeterminados como «salud pública», «orden público» u
otros similares o, con el fin de proteger los derechos en general, requiere que la decisión pueda
ser valorada como oportuna y plenamente justificada, de manera que se evite una injerencia
abusiva en base a la adopción de medidas discrecionales. Con ese fin, el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos dictamina que debe interpretarse de una manera estricta el concepto de
«orden público»; para ese tribunal, la amenaza a la paz o a la convivencia, que limita el derecho
de reunión, debe ser real, no consecuencia de meras conjeturas.
Aparte del límite general, que vincula a todos y en todo momento y lugar, existen otros lími-
tes que se tienen en cuenta únicamente para restringir el derecho de reunión a determinadas
personas, en espacios concretos o que entran en vigor en situaciones excepcionales. Los límites
personales se pueden basar en las ideas de objetividad e imparcialidad que deben presidir la
actuación de determinadas instituciones, lo que obliga a limitar la convocatoria o participación
en manifestaciones a sus integrantes, como sucede con respecto a jueces, fiscales, militares y
miembros de los Cuerpos de Seguridad. Otros se refieren a la capacidad jurídica que se entiende
necesaria para ejercer el derecho de reunión, que afectaría solo a la posibilidad de convocar le-
galmente un acto público, no a la de participación. También cabe la limitación del derecho para
las personas que cumplen condena de privación de libertad. En cuanto a los límites espaciales,
es evidente que las reuniones, por su fundamento, solo tienen cabida en espacios públicos que
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sean aptos para su celebración. Pretender la realización de un acto dentro de una propiedad pri-
vada requiere, por supuesto, del consentimiento previo de su titular, salvo que se prevea legal-
mente esa posibilidad en el lugar de trabajo, al amparo del derecho sindical. Por otra parte, vere-
mos a continuación que en varios países está restringida la libertad de reunirse en determinados
lugares, normalmente en espacios adyacentes a edificios institucionales, a no ser que se obtenga
una autorización expresa de la autoridad competente. Por último, también está previsto en todo
ordenamiento europeo la posibilidad de limitar los derechos fundamentales y, entre ellos, el de
reunión, en el momento en que se ponga en marcha la declaración de situaciones excepcionales,
similares a los estados de alarma, excepción y sitio que recoge la Constitución española.
3. REQUISITOS
Una vez analizados los límites esenciales entre los que debe moverse el derecho de reunión,
el siguiente paso se dirige a comprender los requisitos que las legislaciones establecen para la
efectiva realización de esa libertad. Tradicionalmente, la doctrina jurídica habla de tres modelos
de tratamiento administrativo de los requisitos del derecho de reunión: el primero exigiría la
autorización previa por parte de la Administración Pública; otro considera que no debe estable-
cerse ningún requisito para ejercer el derecho y el último entiende indispensable la notificación
previa de la convocatoria del acto a los órganos públicos competentes. Este tercer modelo, el
que prevé el anuncio previo de la reunión, es el que, en líneas generales, se sigue en Europa, sin
perjuicio de las características particulares con los que se desarrolla en cada uno de los Estados.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos declara que «no es contrario al espíritu del artículo
11 que una parte contratante pueda someter a autorización la celebración de reuniones»; a pesar
de lo cual, la doctrina jurídica europea opina que el sistema de autorización previa de todo tipo
de reunión sería más propio de regímenes autoritarios. El argumento se basa en que es difícil
asimilar la idea de la importancia democrática del derecho de reunión, como valor fundamental
de participación política, y someterlo, a su vez, a una concesión administrativa, reglada o dis-
crecional. Con el propósito de alejarse de este modelo de licencia administrativa, muchas de las
constituciones europeas afirman, expresamente, que el derecho de reunión no queda sujeto
a la autorización previa: la Constitución española (artículo 21), la alemana (artículo 8), la belga
(artículo 26), la danesa (artículo 79), la eslovaca (artículo 28), la estonia (artículo 47), la finlandesa
(artículo 13), la luxemburguesa (artículo 25) y la portuguesa (artículo 45).
El modelo que defiende el requisito de la comunicación previa queda justificado por la obli-
gatoriedad que tienen las autoridades de adoptar las medidas adecuadas para garantizar el ejer-
cicio del derecho de reunión y que permitan armonizarlo con el resto de las libertades de otros
ciudadanos. Como declara la sentencia del Tribunal Constitucional 66/1995: «en una sociedad
democrática el espacio urbano no es solo un ámbito de circulación, sino también un espacio de par-
ticipación, de forma que la comunicación previa de la manifestación permite hacer compatibles los
dos usos». Con el aviso previo, la libertad para promover o participar en reuniones permanece
íntegra y se justifica la exigencia de ese requisito en base, de nuevo, a la idea de convivencia, que
ha de quedar garantizada una vez las autoridades tengan conocimiento de los elementos rele-
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vantes que rodean a una convocatoria. De acuerdo a la sentencia del Tribunal Europeo de Dere-
chos Humanos, de 7 de octubre de 2008: «el requerimiento de la notificación previa normalmente
no viola la esencia de este derecho» (de reunión). «La notificación previa no sirve, únicamente, al
objeto de reconciliar, por un lado, el derecho de reunión y, por otro, los derechos e intereses legítimos
(incluido el derecho de movimiento) ajenos, sino también a la defensa del orden y prevención del de-
lito». Esta misma justificación es la que obliga a tener en cuenta ahora que si dentro del concepto
de reunión tienen cabida tanto los actos celebrados en lugar cerrado como en lugar de tránsito
público, tanto los minoritarios como las masivos, tanto las concentraciones como las manifesta-
ciones, únicamente debería plantearse como requisito la notificación de aquellas reuniones que
se presuma que pueden afectar a esa convivencia, es decir, que las formas de ejercicio que no
tienen repercusión en la vida cotidiana no tendrían por qué cumplir esa exigencia. Como conse-
cuencia de esta idea, tres elementos van a ser considerados, principalmente en Europa, a la hora
de determinar el requisito de la comunicación: el lugar de celebración, el número de asistentes
y la forma dinámica o estática del acto. Cada país tomará uno o varios a la hora de elaborar la
normativa del derecho de reunión.
En Alemania, aunque tras la Reforma de la Ley Fundamental de Bonn, de 28 de agosto de

2006, los Länder asumen la competencia exclusiva para legislar en torno al derecho de reunión,
la Ley estatal, de 15 de noviembre de 1978, sigue vigente hasta que no sea sustituida en cada
territorio. Allí, donde todavía se discute doctrinalmente si son necesarias dos o, al menos, tres
personas para entender que ya existe una reunión, los actos en espacios cerrados no necesitan
ser comunicados a las autoridades; por el contrario, las concentraciones y manifestaciones cele-
bradas al aire libre necesitan ser notificadas con, al menos, cuarenta y ocho horas de antelación.
Este requisito, dispuesto por la Ley de 1978, ha sido puesto en cuestión por el Tribunal Consti-
tucional alemán, al interpretar que no puede ser exigible en los casos en que se pueda hablar
de reuniones «espontáneas», es decir, no promovidas mediante una convocatoria previa, o «ur-
gentes», entendidas como aquellas cuya celebración está justificada por ser consecuencia de un
acontecimiento inmediato y relevante.
Un requisito también importante en Alemania es que dentro del contenido de la notificación

debe quedar perfectamente definida la figura del director (leiter), que asume la responsabilidad
de que la convocatoria se lleve a cabo en los términos anunciados. El dirigente que no es capaz
de imponer sus directrices al resto de los asistentes está obligado a disolver la manifestación. Por
otra parte, Alemania es uno de los países donde se exige un requisito añadido a las reuniones
que pretendan celebrarse en algunos espacios señalados. Allí están reconocidas legalmente las
llamadas «zonas de seguridad» (bannkreis), tanto estatales como federales, que se constituyen
en espacios adyacentes a edificios institucionales, en los que no es posible convocar una reunión
a no ser que se autorice expresamente, una vez que quede acreditado que el acto no va a ame-
nazar el funcionamiento de los órganos públicos cuya integridad se pretende proteger. La Ley
de 8 de diciembre de 2008 indica el perímetro de las «zonas de seguridad» del Parlamento y del
Tribunal Constitucional alemán.
En el Reino Unido es diferente el tratamiento en función de si se celebra una concentración

(assembly) o una manifestación (procession, march) y también de si esta va a ocupar la calzada
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o no. La posibilidad de expresarse en libertad es uno de los derechos más importantes en la
democracia británica y, por lo tanto se entiende que, en cuanto no perjudique otros derechos,
una libertad no necesita cumplimentar ningún requisito. A cambio, la costumbre indica que los
manifestantes no tienen más privilegios que los otros ciudadanos: deben observar las mismas
disposiciones sobre el uso de la vía pública que cualquier viandante. Por ejemplo, el uso de alta-
voces requiere permiso previo; también se necesita para pegar carteles en zonas determinadas.
Se considera, en resumen, que si por el número de participantes en una concentración no queda
afectado el uso cotidiano de la calle, no es necesario el permiso.
En caso contrario, a pesar de no tratarse de una obligación, las autoridades recomiendan la

comunicación previa, debido a la responsabilidad en la que incurrirían los organizadores y asis-
tentes, en su caso, por los perjuicios que se ocasionasen a cualquier particular o institución du-
rante el acto. En el Reino Unido se parte, de un principio, que inspira a la doctrina jurídica, como
es la idea de que toda manifestación es legal a menos que constituya un uso irracional de la calle.
Solo las manifestaciones que pueden incidir en el derecho de los otros viandantes requieren la
comunicación previa.
De acuerdo a la Ley de Orden Público, de 1986, modificada por la Ley de Justicia Penal y Or-
den Público, de 1994, los organizadores de una manifestación deben presentar la notificación a
la autoridad municipal antes de seis días de la celebración. Esta notificación se convierte en auto-
rización cuando se prevé que la marcha transcurra por la calzada de circulación, puesto que esta
se considera propiedad del municipio. El Ayuntamiento es el que debe conceder permiso para la
utilización del espacio dedicado a los vehículos. También es posible que existan espacios dedi-
cados al tránsito de personas que son de propiedad privada o municipal; en estos casos también
es necesaria la autorización previa de los propietarios, o de la autoridad, si se pretende realizar
cualquier acto en ellos. En Francia las reuniones en espacios acotados se hallan reguladas por
medio de la Ley de 30 de junio de 1881. Este tipo de reuniones no necesitan la comunicación pre-
via, aunque deberán celebrarse en los horarios habituales de apertura de los locales y deberán
disponer de personal de seguridad, fiscalizado por la presencia de un funcionario administrativo
o judicial. Respecto al ejercicio del derecho de reunión celebrado en la vía pública, de acuerdo
al artículo 211 del Código de Seguridad Interior, requiere la declaración previa ante la autoridad
municipal con un mínimo de tres días y un máximo de quince, con excepción de aquellas que
sean conformes a los usos locales.
Por su parte, el artículo 17 de la Constitución italiana de 1947 declara que «no se requerirá
notificación para las reuniones aunque tengan lugar en lugares abiertos al público. De las reuniones
en lugares públicos se deberá cursar prenotificación a las autoridades». Allí no existe una norma
específica que desarrolle el ejercicio del derecho de reunión, sino que este se regula por medio
del Texto Único de las Leyes de Seguridad Pública, de 18 de junio de 1931, cuyo artículo 18 dis-
pone que, en caso de reuniones en lugares públicos, sus organizadores deberán dar aviso con
al menos tres días de antelación al questore, como autoridad provincial competente en materia
de seguridad ciudadana. En Portugal, de acuerdo al artículo 2 del Decreto Ley 406/1974, de 29
de agosto: «las personas o entidades que pretendan realizar reuniones, comicios, manifestaciones
o desfiles, en lugares públicos o abiertos al público, deberán avisar por escrito y con la antelación
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mínima de dos días útiles». La comunicación se efectuará por tres promotores, al gobernador civil
o presidente de la Cámara Municipal. En Polonia, las reuniones públicas deben ser autorizadas,
previa notificación al municipio correspondiente, entre tres días hábiles a treinta días naturales
previos a la celebración. En este país, los Consejos Municipales tienen la potestad de señalar los
lugares en los que la organización de reuniones públicas no exige notificación (artículos 6 y 7
de la Ley de Reunión de 5 de julio de 1990). En Holanda, la norma que desarrolla el derecho de
reunión y manifestación es la Ley de 20 de abril de 1988. Allí se establece la obligación de dar
aviso de todo acto que se celebre en lugar abierto, incluidos los religiosos con carácter periódico.
En Austria, el artículo 2 de la Ley de Reunión, de 1953, dispone la obligación de cursar la notifica-
ción antes de veinticuatro horas de que se tenga previsto celebrar la reunión. La notificación ha
de cursarse al alcalde de la ciudad correspondiente. En Suecia, el desarrollo de los derechos de
reunión y manifestación se lleva a cabo por medio de la Ley 618/1956, sobre reuniones públicas,
según la cual no se puede celebrar una manifestación en un lugar público sin que se haya reali-
zado la notificación previa. De manera similar se legisla en el resto de los países nórdicos.
Otra forma de enunciar el mismo requisito de notificación de las reuniones públicas es la que
se elige en el artículo 43.3 de la Constitución búlgara, en el que se especifica que «no será nece-
sario comunicar a las autoridades municipales la celebración de reuniones privadas». Por último, la
Constitución letona, con el enunciado de su artículo 103: «el Estado protegerá la libertad celebrar
reuniones pacíficas previamente anunciadas», quiere poner de manifiesto que el requisito de la
notificación forma parte del contenido básico del derecho de reunión, de la misma manera que
ocurre en España e Italia con respecto a las reuniones en lugares de tránsito público.
En Bélgica, en cambio, se mantiene el modelo de autorización previa para las reuniones pú-
blicas que se celebren al aire libre. Tal como establece el artículo 26 de su Constitución, las leyes
no podrán someter el ejercicio del derecho a la autorización previa, salvo las que se celebren «al
aire libre, las cuales quedan totalmente sometidas a las normas de policía». La Constitución luxem-
burguesa, de 17 de octubre de 1868, se refiere al ejercicio de las reuniones en exactos términos.
Bélgica desarrolla ese mandato constitucional por medio de la Ley Comunal, de 24 de junio de
1988, la cual entrega a las autoridades locales un amplio margen de actuación. El burgomaestre
de cada Comuna es el competente para autorizar las reuniones que vayan a celebrarse en la vía
pública o en cualquier lugar abierto. Los organizadores deben solicitar esa autorización con al
menos un mes de antelación, plazo que se puede ampliar a cuatro meses en el supuesto de que
se prevea la asistencia de una gran multitud. Las reuniones públicas en lugares cerrados, que allí
engloban también a todo acto que suponga la concentración de varias personas, independien-
temente de que se traten de actos reivindicativos, deben ser notificadas por escrito.
Otro país que mantiene el régimen de la autorización previa es Suiza, donde el ejercicio del
derecho se decide por medio de la normativa de cada ciudad. El Cantón es el que, mediante el
voto directo de sus vecinos, establece los requisitos que, a partir del respeto al contenido ele-
mental que emana de los acuerdos internacionales suscritos por la Federación, pueden exigirse
a la hora de convocar una reunión. Como ejemplo, el Gran Consejo de la República y Cantón de
Ginebra decidió, en Referéndum de 12 de marzo de 2012, continuar con el régimen de autori-
zación previa, con el que la Administración se dota de una amplia potestad para determinar las
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condiciones en que se celebraría una reunión dentro de su territorio, lo que incluiría la decisión
sobre el lugar, hora, y también sobre la forma, estática o dinámica en que se autorizaría celebrar
el acto.
Con este recorrido por la normativa de los diferentes países se observa que cada ordena-
miento contiene peculiaridades en cuanto al contenido del requisito de la comunicación, pero
todas estas normas particulares se basan en un único y elemental principio: es preciso que las
Administraciones tengan información acerca de aquello que, por ejercerse en el ámbito público,
puede afectar a la convivencia y conseguir, así, adoptar las medidas adecuadas para la garantía
de todos los derechos.
Por ello en las legislaciones se da un tratamiento legal diferente a las reuniones que se cele-
bran en espacios acotados con respecto a las que se van a desarrollar en la vía pública. Los actos
que se pretendan realizar en lugares de tránsito público, es decir, en espacios destinados al uso
de todos los ciudadanos, deben ser anunciados mediante la declaración previa de los aspectos
más relevantes que rodean la convocatoria, como serán, lógicamente, la identificación de los
convocantes, el número aproximado de asistentes, el motivo de la reunión, los detalles de la or-
ganización y de la seguridad del acto, y, por supuesto, la fecha, la hora y el lugar de celebración.
La notificación que se exige con el objetivo de la convivencia no se trata, por lo tanto, únicamen-
te de un anuncio declarativo, sino que se convierte en un compromiso para la realización de un
derecho fundamental, dentro de los cauces democráticos esenciales, con respeto hacia los dere-
chos de los demás; compromiso que adquiere más valor en función de la relevancia que, por las
circunstancias que mueven la convocatoria, puede tener la reunión o manifestación.
El fundamento para establecer el requisito de la notificación previa está, por lo tanto, plena-
mente justificado en la medida en que es necesario para garantizar la convivencia democrática.
Sin embargo, la previsión normativa de esa condición no debe constreñir de ningún modo la
posibilidad de ejercer la libertad de reunión, de acuerdo a su contenido esencial. Esto quiere
decir que la regulación de la forma en que se ejercita un derecho, o de las condiciones para rea-
lizarlo, no puede representar una restricción de la esencia de ese mismo derecho. Esta idea es la
que impulsó la decisión del Tribunal Constitucional alemán para legitimar lo que allí entienden
como manifestaciones «urgentes» o «espontáneas» (según exista convocatoria previa o no) que
resultan de un acontecimiento con entidad suficiente para la movilización inmediata de los ciu-
dadanos.
Se entiende que es acorde al contenido del derecho establecer condiciones para garantizar el
adecuado ejercicio de la reunión, pero el requisito de la notificación previa no se puede exigir en
aquellos casos en los que es razonable manifestarse inmediatamente ante una noticia relevante
y reciente; de otro modo se limitaría en exceso el auténtico sentido de la libertad de reunión. En
este sentido, el Tribunal de Estrasburgo declara que «el derecho a celebrar manifestaciones espon-
táneas puede invalidar la obligación de notificar previamente las reuniones públicas en circunstan-
cias especiales, concretamente si una respuesta inmediata a un acontecimiento reciente se produce
en la forma de una manifestación». De este modo, esas circunstancias especiales permitirían que
en cualquier país europeo sea posible celebrar una reunión en la vía pública sin necesidad de
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comunicar previamente el acto. Está claro que esto constituye una excepción a una norma im-
portante para la convivencia, por lo que es preciso que las circunstancias que la motivan estén
plenamente acreditadas. Los elementos que legitiman la excepción son la inmediatez y la rele-
vancia del supuesto de hecho, y la racionalidad de la respuesta, sin perder de vista los límites
generales que conforman el derecho de reunión, sobre todo que la finalidad y el ejercicio sean
pacíficos.
Estos elementos deben tenerse en cuenta, sobre todo en la actualidad, cuando está al al-
cance de cualquier ciudadano organizar un acto colectivo por medio de las redes sociales. Solo
cuando se cumplan las circunstancias de inmediatez, relevancia racionalidad y civismo, podría
legitimarse una convocatoria sin notificación previa. Esa convocatoria deberá tener, además,
una finalidad lícita y la celebración tendría que desarrollarse de manera pacífica. Por supuesto,
no pueden entrar en esta categoría aquellas reuniones en las que el incumplimiento del requi-
sito es un objetivo de la protesta, realizado de forma intencionada para poner en evidencia un
rechazo al sistema legal y, en menor medida si cabe, cuando pueden ser organizadas durante
largos períodos de tiempo y en base a sucesos no inmediatos, aunque se traten de cuestiones
de actualidad y sensibilidad social.
4. ACTUACIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS
Una vez que se ha delimitado el contenido esencial del derecho de reunión, y se establecen
los requisitos para su ejercicio, se convierte en una obligación para las Administraciones el garan-
tizar la efectiva realización de esa libertad, en consonancia con el respeto de todos los derechos
fundamentales. Una muestra del proceso dialéctico de construcción del sistema constitucional
europeo es el cambio en las posiciones de los poderes públicos con respecto al derecho de reu-
nión. El antiguo régimen, discrecional en el control de reuniones, incluso privadas, se convierte
en menos de un siglo en la actual protección jurídica de la libertad de las reuniones públicas.
La actuación de las Administraciones, con respecto al ejercicio de esta libertad, puede dividir-
se ahora en dos aspectos que se suelen presentar como discordantes, aunque son dos respuestas
al mismo planteamiento. El primer aspecto sería la actuación de las instituciones para la garantía
del ejercicio efectivo del derecho de reunión y, el otro, la intervención de esos poderes públicos
frente a la violación de sus límites y el incumplimiento de sus requisitos. El primero se traduce en
las medidas activas que la Administración debe adoptar para que se materialice la convocatoria
de cualquier reunión lícita; el segundo aspecto se centra en las consecuencias administrativas y
jurídicas del ejercicio antijurídico de la libertad. Estas dos dimensiones de la actuación pública, la
garantía y la injerencia, tienden en el fondo al mismo objetivo de protección de la libertad. Esta
se puede ver amenazada tanto por las restricciones injustificadas de los poderes públicos como
por comportamientos injustificados de particulares contra la expresión del derecho o por las
extralimitaciones en su ejercicio.
El primer aspecto en la actuación de la Administración puede resumirse en el contenido de la

sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de 20 de octubre de 2005, según el cual
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cienciapolicial
las autoridades «tienen el deber de adoptar las medidas necesarias para garantizar la seguridad de
todos los ciudadanos en las manifestaciones legales». Las medidas a las que se refiere se dirigen
principalmente a organizar los servicios públicos, de modo que se desenvuelva el acto con el
mínimo trastorno para el resto de los ciudadanos y prever todas las contingencias que pudiesen
surgir en atención a los datos principales de la convocatoria, de manera que se pueda celebrar
la reunión en libertad. En cuanto al segundo, ese tribunal también afirma que los poderes públi-
cos «deben abstenerse de aportar restricciones indirectas abusivas al derecho de reunión», a la vez
que encabeza todas sus sentencias con una referencia al enunciado del apartado segundo del
artículo 11 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades
Fundamentales, que sirve como criterio para evaluar la actuación de las instituciones en cada
caso enjuiciado: admite la injerencia del poder público en el ejercicio del derecho de reunión,
siempre y cuando esa actuación esté prevista en la ley del país, persiga un fin legítimo, y sea una
medida necesaria en una sociedad democrática para garantizar: «la seguridad nacional, la seguri-
dad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral o
la protección de los derechos y libertades ajenos».
La injerencia de la actuación pública, en el ejercicio del derecho de reunión, suele llevarse a

cabo a través de cuatro vías principales: la prohibición de una convocatoria o la modificación de
alguno de sus elementos, la sanción administrativa o penal de determinados comportamientos
antijurídicos, la adopción de medidas policiales tendentes a la prevención o a la investigación
de actos ilícitos y la disolución del acto por parte de los propios organizadores o fruto de una
intervención policial. Tal como establece la sentencia indicada, todos esos actos y sanciones
administrativas deben tratarse siempre de medidas legales, congruentes y oportunas, con el
objetivo de asegurar la convivencia democrática. La importancia del derecho de reunión, dentro
del sistema actual de derechos, obliga a las Administraciones a adoptar esas medidas, cuando
sea estrictamente necesario, para mantener el adecuado equilibrio entre las libertades puestas
en juego y prever en todo momento las consecuencias de su actuación. No solo la legalidad sino,
sobre todo, la oportunidad y la congruencia han de ser los criterios que soporten el juicio sobre
la pertinencia de cada actuación.
4.1. Prohibición o restricción
Todos los países europeos establecen la posibilidad legal, en cuanto se den determinadas
circunstancias, de prohibir o limitar el ejercicio de una reunión. Aparte de los límites generales
previstos en los respectivos ordenamientos, la ley puede permitir a los poderes públicos que en
determinados supuestos decidan la prohibición o restricción del contenido de reuniones, tanto
con carácter genérico, para evitar la convocatoria de actos públicos en un lugar o en un mo-
mento determinado, como específico, en cuanto respuesta ante una determinada convocatoria
en la que se incumplen los límites o los requisitos del derecho de reunión. En cualquier caso, se
tratarían de actuaciones restrictivas del derecho fundamental de reunión o manifestación que
solo pueden estar justificadas por ser necesarias para evitar una amenaza real y grave para la
convivencia democrática, para los derechos y libertades de las personas o para el funcionamien-
to de las instituciones representativas y los servicios públicos.
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cienciapolicial
Así, por ejemplo, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley Constitucional danesa,

de 5 de junio de 1953, «las reuniones al aire libre pueden ser prohibidas cuando pongan en peligro el
orden publico». El artículo 11 de la Constitución griega, de 1975, también declara que «las reunio-
nes al aire libre podrán ser prohibidas por resolución motivada de la autoridad policial en términos
generales, si resultare de aquéllas un peligro inminente para la seguridad pública, o solo en los límites
de una determinada circunscripción, si existiese amenaza de desórdenes graves para la vida social y
económica, tal como esté dispuesto por la ley».
En Lituania, en cambio, solo se permite la prohibición de reuniones no pacíficas o armadas,

aunque su Constitución admite que se puedan adoptar restricciones «en interés de la seguridad
nacional o la seguridad pública, el orden público, la protección de la salud o moral de las personas,
o la protección de los derechos y las libertades de las demás personas» (artículo 36 de la Constitu-
ción). En Malta no se permite que las autoridades prohíban una reunión por el simple motivo
de «preservar ciudades determinadas, villas, barrios suburbanos o aldeas», pero sí es posible dictar
un reglamento o acto administrativo que, siempre que esté justificado en una sociedad demo-
crática, ordene algo manifiestamente necesario «para la defensa nacional, la seguridad y el orden
público, la moral pública o el decoro o la sanidad, o para salvaguardar los derechos y libertades de
otras personas» (artículo 42 de su Constitución).
En Suecia, de acuerdo a la Ley 618/1956, sobre reuniones públicas, solo podrá negarse el
derecho de reunión «cuando existan motivos fundados de alteración de tráfico o del orden público».
En Francia, según el artículo 211.4 del Código de Seguridad Interior, pueden prohibirse las
manifestaciones que supongan una amenaza al orden público. También se halla restringida la
libertad de expresión en caso de discursos contrarios al orden público o que puedan ser con-
siderados una provocación para delinquir. En cuanto al incumplimiento de requisitos, la falta
de notificación o si la comunicación sobre el acto hubiese sido fraudulenta o incompleta, en
relación a su objeto o respecto a alguno de los requisitos que debe cumplimentar, ésta podrá ser
declarada prohibida.
En el Reino Unido, la facultad de prohibir una libertad con antelación es muy limitada. Otra
cuestión es que no se conceda permiso, cuando sea necesario, para celebrar concentraciones
o manifestaciones en espacios de propiedad municipal o privada. De manera general, algunos
lugares, públicos o privados de uso público, están regulados por ordenanzas municipales que
prohíben reuniones de cualquier clase o las permiten solo en determinados momentos.
En cualquier otro caso no previsto legalmente, las autoridades municipales solo podrán pro-
hibir un acto en base a las amenazas graves al orden público, previa autorización del ministro
del Interior. También existe la prohibición genérica de vestir uniformes, salvo autorización del
Ministerio del Interior, y de pronunciar discursos que inciten al odio racial. En cuanto a la posi-
bilidad limitada que existe para celebrar reuniones alrededor del Parlamento, en el año 2011,
la Ley de Reforma Policial y Responsabilidad Social reduce el área de prohibición que se había
establecido en la anterior Ley de Crimen Organizado (SOCPA). Anteriormente, a partir de la Ley
de Orden Público, de 1986, había dejado de aplicarse la histórica seditius meeting act, de 1817, la
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cienciapolicial
cual prohibía la reunión de más de cincuenta personas en un radio de una milla del Parlamento
en período de sesiones.
En Bélgica, tal como disponen los artículos 119 a 135 de la Ley Comunal, de 24 de junio de
1988, la autoridad puede adoptar medidas preventivas para garantizar el orden: limitar el núme-
ro de asistentes, prohibir banderas y establecer restricciones relativas a horario, lugar o duración,
de acuerdo a la legislación de cada Comuna. Las autoridades administrativas pueden prohibir
una reunión en cuanto se acrediten indicios para sospechar de que no van a ser respetados
los límites legales. De manera genérica, está prevista la prohibición de manifestaciones sobre
vehículos, a menos que se autorice expresamente. Asimismo, de acuerdo a la Ley del Reino de
Bélgica, de 2 de marzo de 1954, se prohíben las manifestaciones en la zona central de Bruselas,
con el fin de garantizar la seguridad de los órganos políticos.
El artículo 17 de la Constitución italiana prevé la posibilidad de prohibición cuando existan

«motivos contrastados de seguridad o de salubridad pública». La ley de Seguridad Pública, de 18 de
junio de 1931, establece las posibilidades de impedir la reunión o la facultad del Cuestore, o jefe
provincial de Policía, para modificar, con el fin de garantizar la seguridad, algunos aspectos de la
misma. Este órgano también puede prohibir que se celebre una reunión en el caso de que no se
haya presentado el preaviso preceptivo.
En Alemania deben distinguirse las reuniones en espacios cerrados o las celebradas al aire
libre. Las primeras, de acuerdo al artículo 5 de la Ley de Reunión y Manifestación, de 1978, pue-
den ser prohibidas cuando el organizador haya sido sancionado con la pérdida del derecho a
reunión; cuando se pretenda favorecer a un partido inconstitucional o por tratarse de una aso-
ciación ilícita; cuando el organizador consiente la entrada de participantes armados; cuando hay
constancia de que va a haber violencia, o que se van a emitir expresiones que tengan por objeto
un delito o una trasgresión perseguible de oficio.
Las autoridades también pueden prohibir actos en lugares cerrados cuando se prevean al-
teraciones del orden. En cambio, las reuniones al aire libre y manifestaciones podrán ser pro-
hibidas cuando exista peligro contra la seguridad o el orden público; también las convocadas
en lugares que recuerdan a las víctimas del nacionalsocialismo, en cuanto se pueda considerar
que mediante las mismas se va a atentar contra su dignidad. A título personal, está prohibido
manifestarse encapuchado o con prendas que indiquen una intención manifiesta de ocultar la
identidad.
Tampoco se permite portar tanto armas o instrumentos útiles para la agresión, como aque-
llos dirigidos a la defensa; medida esta última que ha generado cierta controversia doctrinal,
aunque la justificación para incluir las armas defensivas se basa en considerar que el hecho de
protegerse mediante escudos, cascos o cualquier prenda que esté diseñada para protegerse de
las fuerzas de seguridad, evidencia un ánimo injustificado de provocar desórdenes, teniendo
en cuenta que los Cuerpos de Seguridad solo emplean la fuerza como respuesta a la violencia.
Con respecto a la actuación de la Policía alemana, también está allí prohibido tomar y publicar
fotografías individuales de sus miembros durante el transcurso de una manifestación. Aunque
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se encuentren en el ejercicio de su cargo, los Cuerpos de Seguridad tienen en Alemania la misma

protección que el resto de los ciudadanos.
En Austria también está prevista la reserva de una zona de seguridad que, de acuerdo al artí-
culo 7 de su Ley de Reunión, de 1953, se establece a trescientos metros de la sede de los órganos
legislativos en el momento en que se encuentren reunidos. Esa ley enumera otros supuestos que
pueden conllevar la prohibición, como la organización de un acto en contra de las disposiciones
de dicha ley, entre las que se encuentra la exigencia de la comunicación previa, o pretender rea-
lizar una reunión que ponga en peligro la seguridad pública o el bien común.
En Portugal se pueden prohibir los actos cuando se compruebe su finalidad ilícita o se prevea
que van a perturbar el orden o la tranquilidad pública o el libre ejercicio de derechos de otras
personas. También cabe la prohibición de los actos en los que se ofenden la honra de órganos
de la soberanía y de las Fuerzas Armadas. Para el buen ordenamiento del tránsito de personas
y vehículos en las vías públicas, las autoridades pueden alterar los trayectos solicitados por los
organizadores de una manifestación. Asimismo, con carácter general, los cortejos y desfiles solo
se permiten en días de fiesta y sábados después de las doce horas; con respecto al resto de días
laborables, deben celebrarse después de las diecinueve horas y treinta minutos (artículo 4 del
Decreto Ley 406/1974). También está limitada la realización de «reuniones, manifestaciones o des-
files en lugares públicos situados a menos de cien metros de las sedes de los órganos de soberanía»
(artículo 13 del Decreto Ley 406/1974).
Por último, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Reunión polaca, el orga-

nismo municipal puede prohibir las reuniones públicas cuando haya peligro para las personas
o bienes, cuando tengan un propósito ilegal o cuando se notifica fuera de plazo la convocatoria,
o no se cumplen las modificaciones acordadas por la autoridades. Y en Holanda, de acuerdo al
artículo 5.2 de la Ley de 20 de abril de 1988, la autoridad puede prohibir la reunión en caso de
retraso en la notificación u omisión de los datos importantes, cuando exista amenaza a la salud,
el interés del tráfico o la posibilidad de que haya desórdenes.
4.2. Infracciones y sanciones
La sustantividad de las reuniones, como fenómenos colectivos de participación política, obli-

ga a que deban tomarse en consideración conductas que aparecen específicamente durante la
convocatoria o celebración de esos actos públicos y que deben ser considerados ilícitos, como
infracciones administrativas o como delitos penales, en función de su gravedad en cuanto que
lesionan, en menor o mayor medida, un bien jurídico de tal importancia como un derecho funda-
mental. Como ejemplo, la doctrina jurídica alemana emplea el término demonstrationstrafrecht
(derecho penal de las reuniones) para referirse a los tipos de injusto que pueden ser cometidos
durante el ejercicio del derecho de reunión. Estas conductas pueden clasificarse en torno a dos
categorías principales: La primera trata de aquellos comportamientos que tienen como finalidad
perjudicar, limitar o impedir una reunión legítima: dentro de esta caben tanto los actos injustifi-
cados de las Administraciones como cualquier conducta de particulares que pretenda interferir
injustamente en la convocatoria o la celebración de un acto. En este caso se pretende proteger
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cienciapolicial
y garantizar el derecho, de tal manera que no se vea perjudicado por la actuación extralimitada
de los poderes públicos o por actos intimidatorios de personas o asociaciones contra el derecho
de expresión democrática.
Con relación a esto, por ejemplo, el artículo. 21 de la Ley de Reunión alemana castiga con
pena de prisión a cualquier persona que empleare la fuerza, amenazara o causare graves mo-
lestias con la intención de hacer fracasar, de cualquier modo, una reunión no prohibida. Se san-
ciona también a los participantes de la reunión, o a terceras personas, que opongan resistencia
activa o ataquen al director de la reunión o los encargados del orden (artículo 22). El Código Pe-
nal austriaco, en sus artículos 284 y 285, castiga al que llegue a impedir la celebración de un acto
(el tipo requiere, en este caso, que se produzca el resultado). En el Reino Unido comete delito la
persona que intente impedir una reunión legal o quien interrumpa el discurso de los oradores.
En Portugal también se sanciona penalmente tanto a las autoridades como a los particulares que
pretendan impedir injustamente el ejercicio del derecho de reunión.
En Francia, el artículo 431.1 del Código Penal castiga al que, concertado con otras personas,
obstaculice el ejercicio del derecho de manifestación; las amenazas para impedir un acto se cas-
tigan con una pena de hasta un año de prisión y, si se emplea violencia o se cometen daños, la
pena puede elevarse a los tres años de prisión. En Bulgaria, según el artículo 14 de la Ley sobre
Reuniones, Mítines y Manifestaciones, de 1990, «los ciudadanos y funcionarios públicos que al-
teren el procedimiento establecido y las garantías sobre la organización y la celebración de reu-
niones, mítines y manifestaciones serán sancionados con una multa de cincuenta a trescientas
levas, siempre y cuando no estén sujetos a una sanción más grave. Asimismo, el artículo 174 de
su Código Penal establece una pena privativa de libertad de hasta dos años a quien «mediante
violencia, estafa, intimidación u otra forma ilegal, disuelva o impida la celebración de una reunión,
mitin o manifestación que haya sido admitida según la Ley sobre las Reuniones, Mítines y Manifes-
taciones». En Italia, los comportamientos dirigidos a impedir el legítimo ejercicio del derecho
de reunión quedarían tipificados dentro de la conducta genérica de coacciones, recogida en el
artículo 610 de su Código penal.
La segunda categoría de infracciones abracaría a todos los comportamientos que traspasan

los límites esenciales o incumplen los requisitos legales que configuran la libertad para convocar
o participar en reuniones en cada país. Si únicamente cabe proteger el «derecho de reunión pa-
cífica y sin armas», siempre merecerá una respuesta penal toda la violencia o intimidación que se
ejerza tanto a título individual como en grupo, así como el hecho de portar armas o instrumentos
peligrosos para la integridad de las personas, como muestra de un propósito intolerable dentro
del ejercicio de un derecho fundamental. La figura típica, dentro de este catálogo de infracciones,
es la que aquí conocemos como desórdenes públicos, entendida como la actuación en grupo,
con el fin de alterar la paz, mediante la violencia o intimidación contra las personas u ocasionan-
do daños a bienes públicos o privados. Se trata de un tipo penal que se puede producir en otros
ámbitos, pero normalmente viene asociado, por su naturaleza, al desarrollo de reuniones que
devienen como ilegales. Los disturbios se han convertido en el ejemplo típico de extralimitación
en el ejercicio del derecho para reunirse, así que van a ser contemplados en cualquier código
penal, aunque cada uno con sus elementos particulares a la hora de integrar el tipo del injusto.
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cienciapolicial
Sirven de ejemplo las definiciones que figuran en la Ley de Justicia Criminal (Orden Público)
irlandesa de 1994, que también se hallan recogidas en la legislación británica desde la Public Or-
der Act de 1986; según las cuales, los desórdenes públicos serán castigados con mayor o menor
pena en función del número de personas que participan en ellos. Lo que en esos países se deno-
minan disturbios (riots), para los que es necesaria la participación de, al menos doce personas, y
los desórdenes públicos (violent disorder) que requieren, al menos, de tres personas, pueden te-
ner como consecuencia una condena de hasta diez años de prisión; un comportamiento menos
específico, la riña en la vía pública (affray), para la que bastan dos personas, tiene prevista una
pena de hasta cinco años de prisión.
En Francia, la Ley de 2 de marzo de 2010, de modificación del Código Penal, añade como
conducta punible la mera integración en un grupo, aunque sea transitorio, formado para realizar
actos de violencia contra las personas o cosas, para la que se asocia la pena de un año de pri-
sión y multa de quince mil euros (artículo 222 del Código Penal. Esa intención, que ya completa
los elementos del tipo, puede ser deducida en base a los objetos que se intervienen a los inte-
grantes del grupo. En Alemania, aparte del delito de desórdenes públicos (landfriedenbruch), se
contemplan como delito de coacciones los comportamientos conocidos en nuestro país como
«sentadas» (sitzblockade), en el momento en que lesionan el derecho de circulación. Aparte de
estos tipos del Código Penal, la mayoría de las infracciones se encuentran en la Ley de Reunión
alemana, donde, a partir de la modificación de la Ley de 18 de julio de 1985, de modificación del
Código Penal y de la Ley de Reunión, se castiga penalmente no solo la posesión de armas para
la agresión, sino también, como ya se ha visto con anterioridad, la de aquellas destinadas a la
defensa. Además de los desórdenes públicos y la tenencia de armas, otros comportamientos que
suponen una lesión al bien jurídico de la convivencia pacífica son los que, como ejemplo, están
previstos en el Reino Unido, donde, entre otros, se consideran falta las palabras amenazadoras,
abusivas o insultantes que perturben el orden público, así como la obstrucción de la vía pública,
según la Ley de Carreteras de 1959 o cuando así lo contemplen las ordenanzas municipales.
En Alemania, también a partir de la modificación señalada, merece sanción de multa el hecho

de protegerse con vestimenta dirigida a evitar la identificación. La Ley de Reunión también con-
sidera punible, entre otras, la incitación a participar en una reunión prohibida o cuya disolución
haya sido ordenada. Asimismo, el artículo 29 recoge varias infracciones administrativas que con-
llevan sanción de multa, como portar en una reunión al aire libre prendas para impedir la identifi-
cación; el hecho de no alejarse después de que la autoridad haya comunicado la disolución de la
reunión o cuando haya sido excluido por el director o la autoridad; incumplir las condiciones de
la celebración; el hecho de perturbar la reunión a pesar de las advertencias reiteradas del direc-
tor o del servicio de orden; participar en una reunión pública o manifestación al aire libre en las
zonas de seguridad . También supone infracción administrativa el empleo, por parte del director
de la reunión, de un número de agentes del servicio de orden superior a los autorizados por la
Policía o los utilizados de forma distinta a la consignada; también el hecho de negar la asistencia
a los funcionarios de Policía o no proporcionarles un sitio adecuado.
En Francia, aparte de castigar penalmente el hecho de portar armas en una manifestación

(tres años de prisión y cuarenta y cinco mil euros de multa), son circunstancias que agravan esa
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cienciapolicial
pena si se añade, a la tenencia del arma, el ocultar voluntariamente parte o la totalidad del ros-
tro para dificultar la identificación o continuar en el acto después de que se haya convertido en
desórdenes públicos (cinco años de prisión y setenta y cinco mil euros de multa). El artículo 314.2
del Código Penal castiga a los organizadores o instigadores de una reunión ilícita o prohibida
que no hayan dado orden de disolución en el momento en que tengan conocimiento de actos
violentos; estos serán responsables civilmente de los daños causados en los altercados. Por otra
parte, según el artículo 314.6 del Código Penal, los participantes en una manifestación ilícita, es
decir, no comunicada o prohibida, que degenere en violencia, son responsables solidarios de
los daños causados (tipo penal especialmente discutido por la doctrina jurídica, por cuanto al-
gunos sectores entienden que puede lesionar el principio de responsabilidad penal). El artículo
431.6 del Código Penal castiga con un año de prisión y quince mil euros de multa la provocación
realizada mediante discursos escritos, o por cualquier otro medio, con el objetivo de provocar
tumultos armados. Si la provocación surte efecto, la pena se elevaría a siete años de prisión y a
cien mil euros de multa. Por otro lado, el artículo 654 del Código Penal italiano tipifica como de-
lito los gritos o manifestaciones sediciosas. El artículo 655 del Código Penal castiga las reuniones
organizadas con objetivo de una revuelta, considerada como tal la que, con la participación de,
al menos, diez personas, pretende la rebelión a la ley o a las disposiciones de la autoridad, inci-
tando al desorden público.
No como comportamiento contrario a la seguridad, pero sí como actitud que pretende inju-
riar los símbolos de la convivencia, en Alemania también se haya penada, con prisión de hasta
tres años, el ultraje a la bandera o a cualquier símbolo del Estado. También, en Portugal, el artí-
culo 332 del Código Penal castiga con pena de hasta dos años de prisión a «quienes públicamente,
por palabras, gestos o divulgación de escrito, o por otro medio de comunicación público, ultrajara a
la República, a la bandera o el himno nacional, las armas o emblemas de la soberanía portuguesa».
Junto a esas conductas que traspasan los límites esenciales del derecho de reunión, para las
que se prevén sanciones en cuanto ponen en riesgo la seguridad ciudadana o el orden públi-
co, en la mayoría de las legislaciones europeas se recogen también las consecuencias jurídicas
al incumplimiento de los requisitos exigibles para la celebración de reuniones. Así, en el Reino
Unido, donde no es preceptiva la comunicación para las reuniones estáticas, cualquiera que use
de forma irracional la vía pública puede ser acusado de una falta de daños a terceros. En caso de
incumplimiento de la comunicación o del permiso, cuando así sea necesario, tanto los organiza-
dores como los participantes en la manifestación podrán ser sancionados con multas de hasta
mil libras. En Alemania, de acuerdo a los artículos 25 y 26 de la Ley de Reunión y Manifestación,
recae sanción penal al promotor de reuniones al aire libre si incumple el requisito de la notifica-
ción, así como por organizar el acto de modo distinto al previamente anunciado. Evidentemente,
esta sanción no recaería en cuanto quede acreditada la espontaneidad o urgencia de la convo-
catoria. Manifestarse sin permiso ante las instituciones previstas en la ley federal o en las de los
respectivos territorios, de acuerdo al artículo 106 del Código Penal, tendrá como consecuencia
una pena de prisión de hasta seis meses (hasta dos años para convocantes) o multa de hasta
quince mil euros. El Código Penal francés, en su artículo 431.9, prevé la pena privativa de libertad,
de hasta seis meses y una multa de hasta siete mil quinientos euros, para el que organice una
manifestación sin notificarla o la realice de forma incompleta o errónea en cuanto a los datos
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cienciapolicial
relevantes de la declaración. En Noruega, de acuerdo a su ley policial, el incumplimiento de co-

municar a la Policía la celebración de una manifestación, puede ser castigado con multas admi-
nistrativas o con hasta tres meses de prisión (artículo 30). En Italia, según el artículo 18 de la Ley
de Seguridad, los contraventores de la obligación de notificar la convocatoria serán condenados
con pena de hasta seis meses de cárcel y a una multa desde doscientas mil a ochocientas mil liras.
Con las mismas penas serán castigados aquellos que tomen la palabra en dichas reuniones. En
Holanda, el artículo 11 de la Ley de Reunión dispone la pena de prisión no superior a dos meses
o una multa a la «asociación, grupo o individuo que participe en una reunión de naturaleza religiosa
o relativa a alguna creencia; reunión o manifestación que exige la notificación previa y no se haya
hecho o para los que se ha emitido una prohibición». El artículo 19 de la ley austriaca prevé el arres-
to o multa en el caso de incumplir el requisito de la notificación. En Portugal, según dispone el
artículo 3 del Decreto Ley 406/1974, «aquellos que realicen reuniones, comicios, manifestaciones o
desfiles, contrariamente a lo dispuesto en esta norma (incluido el deber de comunicar con antelación
la convocatoria), incurrirán en el crimen de desobediencia calificada». La pena para ese delito, de
acuerdo con el artículo 348.2 del Código Penal, puede alcanzar hasta dos años de prisión o una
multa. En Bulgaria, de acuerdo a su código penal, se castiga con una pena privativa de hasta un
año al organizador que incumple los requisitos previstos en la Ley sobre las Reuniones, Mítines
y Manifestaciones.
4.3. Medidas policiales para la prevención y la investigación
En cuanto al ejercicio de una libertad de tanta relevancia, los cuerpos policiales encargados
de salvaguardar los derechos de las personas y garantizar la seguridad ciudadana tienen la obli-
gación de proteger la celebración de cualquier reunión legítima de la que tengan conocimiento.
En términos generales, la actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad debe dirigirse a dos
objetivos básicos: la garantía del derecho a reunirse y el mantenimiento del orden o la seguridad
de todos los ciudadanos. En este contexto, es necesario hacer ahora una precisión fundamental:
por supuesto, no toda reunión significa un riesgo para el orden público; es más, en pocas ocasio-
nes así sucede, por lo que es importante resaltar que en aquellos casos donde no existe un riesgo
para los participantes ni para el resto de los ciudadanos, la intervención policial se limitará a la
adopción de las medidas suficientes para garantizar el efectivo ejercicio del derecho. Únicamen-
te, en cuanto pueda existir una amenaza fundamentada en la valoración de las diversas circuns-
tancias que rodean a un acto público, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad tendrán la posibilidad
y la obligación de diseñar las medidas necesarias para responder a cualquier contingencia que
se hubiese tomado en consideración. Estas medidas se basan, principalmente, en el modelo po-
licial que predomina en Europa en la actualidad y que tiene como objetivo estratégico común
la prevención de las infracciones, la impresión de seguridad y la cooperación entre los diversos
países, lo que se traduce en la puesta en marcha de un conjunto de medidas que van a ser simi-
lares en todas partes. Estas medidas consistirán, básicamente, en la planificación de dispositivos
con presencia suficiente de efectivos de todos los ámbitos de la seguridad pública y, ya en el
plano de la operatividad policial, en medidas concretas, como pueden ser la identificación de
las personas sospechosas, los registros y los cacheos preventivos, los despliegues tácticos en
función del ambiente, registro videográfico del desarrollo del acto, información inmediata por
unidades especializadas, etcétera.
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cienciapolicial
Pero todas estas medidas de interferencia en el ejercicio del derecho fundamental de reu-
nión, además de tener que estar previstas legalmente, solo tendrán justificación cuando se en-
tiendan necesarias por existir riesgos racionales para la seguridad o una amenaza grave contra
el orden público. De cualquier otro modo se considerarían como una injerencia ilegítima que
puede perjudicar a esa libertad. Esta es la interpretación que desarrolla el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, en sentencia dictada contra el Reino Unido, como consecuencia de la pues-
ta en práctica en ese país de normas como la Ley Antiterrorista de 2000, en concreto su sección
cuarenta y cuatro, y el artículo 60 de la Ley de Justicia Penal y Orden Público de 1994. Estas
disposiciones, junto a la Ley de Justicia Criminal y la Policía de 2001, la Ley sobre Antiterroris-
mo, Delincuencia y Seguridad de 2001 y la Ley de Justicia Penal de 2003, otorgan a la Policía
británica amplios poderes para la lucha contra el terrorismo y los grupos organizados. En base a
ellas, la Policía Metropolitana tiene capacidad legal para determinar áreas de actuación donde
los agentes pueden proceder a la identificación y registro de cualquier persona, así como a la
intervención de grabaciones y la retirada de prendas que puedan ser utilizadas para ocultar la
identidad. Asimismo, en virtud de ellas, cabría la posibilidad de detener a personas sobre las que
recaen indicios suficientes para suponer que van a ocasionar desórdenes en el transcurso de una
reunión pública. Según el dictamen del Tribunal de Estrasburgo, todas esas previsiones legales
no pueden aplicarse de manera discrecional e injustificada, sino que deben adoptarse individua-
lizadamente y solo en caso de que estén debidamente motivadas.
También en el Reino Unido, de acuerdo al artículo 30 de la Ley de Comportamiento Antisocial,

de 2003, la Policía puede emitir órdenes para despejar y controlar las zonas donde se detecta
la presencia de grupos que pueden ocasionar desórdenes. Por otra parte, otra medida que se
aplica particularmente en Bélgica es la que allí se conoce como arresto administrativo; en vir-
tud del cual, la Policía puede detener durante un máximo de doce horas a una persona cuando
considere que es culpable de incumplimiento de las reglamentaciones de seguridad ciudadana.
En Polonia, en cambio, por parte de la Ley de Reunión, se considera la adopción de medidas

de seguridad solo en el caso de actos con asistencia superior a quinientas personas o en las que
existen amenazas al orden público (artículos 11 y 12 de la Ley de 5 de julio de 1990). En Portu-
gal, la Policía Nacional no puede asistir a las reuniones cerradas, a no ser que se solicite por los
organizadores. En Grecia «la Policía no podrá asistir más que a las reuniones públicas al aire libre»
(artículo 11.2 de la Constitución). En Alemania se asume una verdadera importancia en el man-
tenimiento del orden de las reuniones la figura del director (leiter), cuyas funciones se regulan
en la Ley de Reunión. Se trata de la persona que figura como tal en la notificación efectuada a la
autoridad competente o el que, de hecho, la preside, en el caso de las reuniones cerradas; es la
que organiza el servicio de orden, cuyo número y disposición debe comunicar a la Polizei, y entre
sus cometidos está previsto que sea el encargado de interrumpir o disolver el acto en caso de
que se produzcan desórdenes y el que expulse de la misma a los alborotadores.
4.4. Disolución
De entre las medidas policiales relacionadas con el derecho de reunión, la actuación más
controvertida suele ser la disolución de los asistentes a un acto, aunque se trata de una medida
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prevista legalmente en todos los ordenamientos y que se dirige exclusivamente a la protección

de los derechos fundamentales de las personas.
Antes de cualquier consideración, es importante entender que la disolución no es sinónimo

de «carga policial» o de uso de la fuerza. Al contrario, en pocas ocasiones consiste en esto, sino
que se limita a la indicación a los participantes, por parte de la Policía o de los organizadores, de
que un acto debe finalizar. La disolución de un grupo de personas, en el ejercicio de un derecho
fundamental, siempre se tratará de la última medida a considerar y ha de ser necesaria, con-
gruente y proporcional. El empleo de la fuerza por parte de los cuerpos de seguridad es una res-
puesta en caso de que el peligro para la integridad sea real y actual, pero también en cuanto se
produzcan comportamientos violentos como respuesta a las indicaciones policiales, por lo que
la decisión de proceder a comunicar a los asistentes a una reunión que deben disolver la misma
siempre ha de atender a las circunstancias de hecho, al margen de la posibilidad de derecho. Una
máxima de la actuación policial es la previsión de las consecuencias para el orden público que
puede originar cualquier medida, por lo que se descarta una intervención, aunque esté respal-
dada por la ley, en cuanto puede originar resultados inoportunos para la seguridad ciudadana.
La disolución se trata de una medida evidentemente prevista en toda Europa. En todo caso,
se va a entender como una respuesta adecuada ante la aparición de desórdenes que pongan en
riesgo la integridad de bienes jurídicos tan importantes como la vida o la integridad física de las
personas, pero también es posible adoptarla en otras circunstancias, sin olvidar que la decisión
para llevarla a cabo debe sopesarse razonablemente por las circunstancias y por las probables
consecuencias para la seguridad que puede generar. En Italia, por ejemplo, está prevista cuando
«tengan lugar manifestaciones o protestas sediciosas o perjudiciales para el prestigio de la autoridad,
o que puedan poner en peligro el orden público o la seguridad pública, o cuando se cometan delitos»
(artículo 21). Allí se considera manifestación sediciosa la exhibición de banderas o emblemas
que sean símbolos de subversión social, o rebelión o injurias al Estado, al Gobierno o a las auto-
ridades. Es también sedicioso mostrar distintivos de asociaciones consideradas facciosas. La ley
italiana determina que, cuando sea necesario disolver una reunión, «la gente reunida o concen-
trada serán invitadas a disolverse por los oficiales de seguridad pública o, en su defecto, por los
funcionarios o agentes Carabinieri». Las personas que se nieguen a obedecer la orden de disolu-
ción son castigadas con la pena de un mes a un año de prisión y una multa de treinta euros con
noventa y nueve céntimos (sesenta mil liras italianas) a cuatrocientos trece euros con diecisiete
céntimos (ochocientas mil liras italianas).
El artículo 431.3 del Código Penal francés establece que la fuerza pública puede disolver un
attroupement o reunión que pone en riesgo el orden público, tras dos intimaciones previas para
que abandonen el acto. El hecho de continuar voluntariamente en el acto, después de las indica-
ciones policiales, conlleva una pena de un año de prisión y una multa de quince mil euros. Tam-
bién, en estos casos, constituye una circunstancia que agrava la pena (hasta tres años de prisión)
el tratar de ocultar el rostro para evitar la identificación. De acuerdo al artículo 431.1 del Código
Penal francés, se considera también como attroupement la manifestación que no ha sido comu-
nicada o la que se había declarado prohibida, lo que puede conllevar su disolución por parte de
la Gendarmería, de acuerdo a las previsiones del artículo 211.9 del Código de Seguridad Interior.
101
cienciapolicial
En Polonia, en base a lo dispuesto en la Ley de 5 de julio de 1990, es el presidente de la reu-
nión el encargado de disolverla en caso de que los participantes no sigan sus indicaciones o si
se incumplen las disposiciones de la la ley del derecho de reunión o el Código Penal (artículo 10).
También podrá ser disuelta por un representante del organismo municipal, precedida por tres
advertencias consecutivas, si existe peligro para la vida o la salud de las personas o bienes, o si el
presidente, que después de ser advertido de la necesidad de disolver el encuentro, se niegue a
hacerlo (artículo12). Tras la disolución o término de la reunión, los participantes están obligados,
sin demoras indebidas, a abandonar el lugar donde se celebró. Si no obedecen al presidente o
no abandonan el lugar, cabe sanción de multa (artículo 13).
En Alemania, de acuerdo al enunciado del artículo 15 de la Ley de Reunión de 1978, cabe

la disolución de reuniones que ponen en peligro la seguridad, así como de las que no han sido
notificadas o las que se apartan de las circunstancias anunciadas. También de aquéllas que in-
cumplen las condiciones dispuestas por la autoridad.
Allí no es una potestad, sino que es obligatoria la disolución de las reuniones que habían sido
declaradas prohibidas. En Holanda, de acuerdo a la Ley de 20 de abril de 1988, el alcalde podrá
ordenar el cese de una manifestación si se celebra en un lugar público diferente al declarado
en la petición. También puede dispersarla por motivos de protección de la salud o en caso de
conductas que desacrediten a las instituciones diplomáticas o internacionales (artículo 8). En
Suecia se puede disolver en caso de desórdenes o peligro para los asistentes; en cambio, su
legislación especifica que no se puede disolver por la falta de permiso, pero sí en caso de haber
sido prohibida.
Con relación a la posibilidad de adoptar la medida de disolución como consecuencia del

incumplimiento del requisito de la notificación previa, es necesario tener en cuenta la interpre-
tación que sobre este tema realiza el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Este declara que,
en ausencia de notificación, la reunión puede ser considerada ilegal, pero ese carácter no la posi-
ciona fuera de los límites elementales de la libertad de reunión. Si no hay actos de violencia, que
son los que hacen que se traspasen esos límites, los poderes públicos deben demostrar cierta
tolerancia antes de acordar su disolución: «disolver la consiguiente manifestación únicamente por
la ausencia del requisito de la notificación previa, sin que exista conducta ilegal alguna por parte de
los participantes, podría equivaler a una restricción desproporcionada sobre la libertad de reunión
pacífica».
El incumplimiento del requisito de la notificación tiene como consecuencia la posible impo-

sición de sanciones a los responsables, pero, aunque esté previsto en algunas legislaciones, no
puede servir de base para la disolución inmediata, puesto que, si es pacífico, el derecho de reu-
nión se mantiene dentro de sus límites. Solo una vez que los poderes públicos puedan demostrar
que una reunión, que no había sido comunicada, ha tenido la posibilidad de desarrollarse de
manera congruente, en atención al motivo de la convocatoria, el número de participantes y al
lugar donde se celebra, será posible acordar la disolución del acto. Otra cuestión es la posibilidad
de adoptar otras medidas policiales que pretendan evitar un intencionado y poco respetuoso
ejercicio desproporcionado del derecho, como puede ser el realizar despliegues para impedir
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cienciapolicial
el corte de calzadas o carreteras, o el limitar las zonas de tránsito en función del número de
asistentes. Por supuesto, serán las circunstancias concretas las que determinen la actuación más
apropiada por parte de los poderes públicos.
5. CONCLUSIÓN
El contenido del derecho de reunión que acabamos de mostrar ha ido desarrollándose a lo

largo de los dos últimos siglos hasta alcanzar la dimensión actual, en que se entiende que esta
libertad de manifestación se eleva como un elemento fundamental de la actividad política en
las democracias parlamentarias: junto a la representación en las Cámaras, se hace necesario que
los ciudadanos participen en la toma de decisiones mediante la expresión colectiva de sus ideas
y reivindicaciones. Una vez asumida esta importancia, es lógico entender que las Administracio-
nes tiene la obligación de poner el empeño necesario para garantizar que el derecho de reunión
va a llevarse a cabo sin trabas, imposiciones ni restricciones que puedan perjudicar su verdadera
esencia. Como resumen, se puede decir que la injerencia de los poderes públicos en cualquier
ejercicio de la libertad solo tiene su fundamento en el objetivo de la protección de todos los
derechos. Habíamos indicado que la actuación de un Gobierno, con respecto a la libertad de
reunión, sirve para medir el grado de consolidación de una democracia. Ahora es el momento de
añadir que el respeto de los ciudadanos, durante el ejercicio de este derecho, mide el grado de
educación de una sociedad. Educación en el sentido de conciencia de los derechos de los demás.
Esta es la idea que también considera el Tribunal de Estrasburgo cuando entiende que «para la
consecución de la convivencia pacífica es importante que las asociaciones y otras organizaciones de
manifestaciones participen en tanto que actores de la democracia en las reglas del juego respetando
las regulaciones en vigor». Los poderes públicos y los ciudadanos son los dos actores en los que
recae el compromiso para garantizar y respetar respectivamente el efectivo contenido de todas
las libertades y de los derechos individuales y colectivos, lo que lleva a la necesidad de compren-
der que, indefectiblemente, unos van a incidir siempre en otros. La convivencia democrática
supone asumir el verdadero alcance de las libertades propias y de las del resto de la sociedad; el
respeto a los derechos nace del conocimiento y la comprensión de cada una de esas libertades.
Es por este motivo por lo que el ejercicio de la libertad se convierte en un ejercicio de responsa-
bilidad, lo que fundamenta la regulación normativa de los derechos, de sus límites y requisitos,
que únicamente tiene sentido aplicar cuando falta ese elemental sentido de la educación.
El límite esencial del derecho de reunión es su ejercicio pacífico, sin el cual es imposible pro-
tegerlo. Es un límite incuestionable, pero no el único; añadido al mismo, existe otro límite ge-
neral y lógico en virtud del cual no puede legitimarse el contenido de un derecho que invada
injustamente la esfera que ocupan otras libertades. El respeto al resto de los derechos funciona
como cláusula de cierre a la enumeración de otros conceptos, como orden público, seguridad,
salud o moral públicas, que rodean una única y fundamental idea que no es otra que la defensa
de la convivencia democrática.
Esta misma idea es la que legitima la posibilidad de establecer el requisito de la notificación

de las convocatorias para que las reuniones se lleven a cabo de la manera más respetuosa con
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cienciapolicial
los derechos de toda la comunidad. Se trata de un requisito de obligado cumplimiento en toda
Europa con las matizaciones de cada legislación. Con el fin de preservar el auténtico contenido
del derecho, es posible obviarlo cuando quede acreditada la urgencia o la espontaneidad del
acto, en función de la importancia de la causa que lo motiva, pero una cuestión distinta es la con-
vocatoria de un acto con el incumplimiento intencionado e injustificado del requisito. En este
caso, al que se suman los supuestos de incumplimiento del plazo o del contenido de la declara-
ción, cabría, evidentemente, prohibir la celebración en el momento en que tenga conocimiento
por otras vías de la intención de la convocatoria. Puesto que se trata de un requisito basado en
la convivencia, la falta del mismo legitima una medida como la prohibición, que es grave, pero
necesaria y en la mayoría de las ocasiones adecuada para mantener la seguridad.
De acuerdo con la interpretación de ese tribunal, el hecho de obviar el requisito de la notifi-

cación previa no sirve de presupuesto para que la autoridad competente acuerde la disolución
de la reunión, al margen de la posibilidad de iniciar un procedimiento sancionador contra los
responsables del acto organizado y de los requisitos legales.
Otra cuestión es la potestad que en estos casos tiene esa autoridad para decidir la forma en
que el derecho debe llevarse a cabo, en base a las circunstancias que acompañan al acto, como
puede ser el número o la actitud de los asistentes, el lugar o la fecha de la celebración o el motivo
de la convocatoria.
Por supuesto, en cuanto falta el requisito de la comunicación previa, existe la posibilidad de

adoptar las medidas oportunas y justificadas que tiendan a evitar el ejercicio desproporcionado
del derecho, como puede ser el realizar despliegues policiales para impedir el corte de calzadas
o carreteras, o el limitar las zonas de tránsito en función del riesgo para la seguridad pública que
se puede generar. Serán las circunstancias concretas las que determinen cuál será la actuación
más apropiada por parte de los poderes públicos.
En resumen, es el contenido auténtico de cada uno de los derechos, conformado por su fun-
damento, sus límites y requisitos, lo que justifica y determina toda actuación de los poderes pú-
blicos, pero solo es el respeto a las libertades, por parte de las instituciones y de los ciudadanos,
lo que en el fondo asegura la verdadera convivencia que, desde la Grecia clásica, constituye el
signo de distinción de la cultura europea.
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cienciapolicial
Autor:
Jesús Gómez Hernández
Las Unidades de
Intervención Policial
en los Grandes Dispositivos
En sus veinticinco años de existencia, las Unidades de Intervención Policial (UIP) han partici-
pado en los principales hechos de la historia de España, asegurando su normal desarrollo. Toda
esa experiencia acumulada se ha traducido en unos procedimientos y metodología para la pla-
nificación, ejecución y posterior evaluación de los dispositivos policiales establecidos. En este ar-
tículo se describen las líneas generales utilizadas en la Jefatura de las Unidades de Intervención
Policial para afrontar la gestión de las tareas asignadas en estos grandes dispositivos.
105
cienciapolicial
1. Elementos Generales de un dispositivo de seguridad
España constituye, actualmente, un país de referencia en el ámbito internacional en lo que

a organización de grandes acontecimientos se refiere. El año 1982 supuso el gran salto, con la
organización del Campeonato Mundial de Fútbol y la primera visita de un Papa a España, Su San-
tidad Juan Pablo II. Durante once días recorrió dieciséis ciudades, con actos multitudinarios en
cada una de ellas. Dentro de las grandes citas, en el ámbito internacional, siguió la Conferencia
de Paz de Madrid en octubre de 1991. Ideada por el Gobierno español, reunió a delegaciones
de Israel y de la Organización para la Liberación de Palestina (formando parte de la delegación
jordana), Siria, Líbano y Jordania. Apoyada por los Estados Unidos de Norteamérica y la Unión
de Repúblicas Socialistas Soviéticas, supuso un enorme reto desde el punto de vista de la segu-
ridad, resuelto con éxito. En el panorama mundial este hecho situó a nuestro país entre aquellos
con capacidad de gestionar un gran dispositivo de seguridad con todas las garantías. El reto de
mayores proporciones llegó en 1992: Exposición Universal de Sevilla, Olimpiadas en Barcelona y
Capitalidad Cultural Europea en Madrid. Nuevamente, España había asombrado al mundo. A la
dificultad inherente a este tipo de dispositivos de seguridad, se unía la grave amenaza que se ha
sufrido durante más de cincuenta años del terrorismo de la banda Euskadi ta Askatasuna (E.T.A.).
Pese a sus constantes intentos de hacer fracasar cualquier acto, con el impacto internacional que
hubiera tenido, la planificación y posterior puesta en marcha del despliegue policial impidió que
ningún ataque terrorista culminara su objetivo.
Las Compañías Móviles de Reserva General y sus herederas, las Unidades de Intervención
Policial (UIP), fueron un elemento clave en el normal desarrollo de esos acontecimientos. Desde
aquel 1992 se han desarrollado en España otros muchos dispositivos de gran envergadura; en
todos ellos, las Unidades de Intervención Policial (UIP) han sido pieza clave para asegurar la con-
secución de los objetivos de seguridad establecidos. Baste recordar, por citar algunos conocidos
y recientes ejemplos:
• Visitas papales, en la que se une, al desafío de protección de las autoridades, la gestión

de grandes masas, en 1984, Zaragoza en 1989, Asturias y Galicia en 1993, Sevilla en 2003,
Valencia en 2006, Santiago y Barcelona en 2010 y, nuevamente, Madrid en 2011.
• Reuniones de jefes de Estado y de Gobierno, como las presidencias españolas de la Unión

Europea en 2002 y 2010, la Cumbre Iberoamericana de 2012 o las Cumbres de Ministros
de Defensa de países de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
• Grandes espectáculos deportivos de trascendencia internacional, como el Campeonato

de Europa de Baloncesto de 2007, Final de la Copa de Europa de Campeones de Fútbol
(Champions) de 2010 o Campeonato del Mundo de Baloncesto de 2014.
• Exposición Mundial de Zaragoza, en 2008.
• Grandes acontecimientos de la historia de España: bodas reales, abdicación de Juan Car-

los I y proclamación de Felipe VI.
106
cienciapolicial
las unidades de intervención policial en los grandes dispositivos
Como habrá podido observarse hasta el momento, se ha huido de utilizar la palabra «evento»,
muy extendido y en boga, para referirse a estos acontecimientos. El término «evento», tal y como
viene definido en el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, hace referencia a
«eventualidad, hecho imprevisto o que puede acaecer». Últimamente, y de manera errónea, se
está adoptando en España otra acepción, proveniente del inglés event, y que se utiliza en países
hispanoamericanos para hacer referencia a un «suceso importante y programado, de índole so-
cial, académica, artística o deportiva».
Se ha preferido, por lo tanto, emplear el término de grandes «acontecimientos» o «dispositi-

vos» frente al anglicismo «eventos» a lo largo de estas líneas, en defensa de un correcto uso de
nuestro idioma, animando al lector a que así lo extienda a su ámbito profesional.
Está muy extendido el tópico sobre lo arraigado de la improvisación en el carácter español.

Desde luego, se puede afirmar, sin temor a errar, que tal estereotipo está completamente ale-
jado de la realidad en lo que a dispositivos de seguridad se refiere. Cualquiera de los anteriores
mencionados llevó semanas, normalmente meses, de preparación.
Solamente se rompió esta regla en el caso de la proclamación de su majestad Felipe VI. Desde
la noticia de abdicación de su padre hasta el día de la ceremonia transcurrieron diecisiete días;
de todos ellos, se aprovecharon sus veinticuatro horas. Aun así, utilizando la experiencia acumu-
lada en acontecimientos similares, los actos se celebraron dentro de la más absoluta normalidad,
con el nivel de seguridad requerido.
También, con el paso del tiempo, la metodología a la hora de afrontar este tipo de dispositi-
vos ha ido cambiando. Resulta muy caricaturesca la visión del jefe de una unidad, en el capot de
la furgoneta, con los planos y papeles extendidos, explicando a los responsables detalles sobre
la operación policial; a veces incluso bajo una pertinaz lluvia fina que convertía en manantiales
de tinta las anotaciones hechas a rotulador sobre el plano. Cuando no, una servilleta o un trozo
de mantel en los pequeños descansos que surgían para comer en las maratonianas jornadas de
trabajo.
Hoy en día la informática, las herramientas de dibujo asistido por ordenador o los puestos de
mando avanzados móviles ayudan durante el proceso de planificación y el de ejecución. Se han
establecido procedimientos no escritos, pero sí asentados consuetudinariamente, fruto de la
experiencia acumulada que ha ido transmitiéndose, ampliando y siendo mejorada.
Cualquier dispositivo como los reseñados moviliza una gran cantidad de efectivos. Resulta
por ello del todo indispensable realizar una buena planificación previa de cara a aquilatar el
personal implicado. Se debe proporcionar el nivel de seguridad requerido con el menos coste
posible al erario público.
Por otra parte, una correcta evaluación de las necesidades permitirá unas jornadas de trabajo
asumibles, con períodos de descanso a lo largo de los días de despliegue policial. Salvo causas de
fuerza mayor, el cuadrante «todos a todas horas» no debe ser filosofía de trabajo.
107
cienciapolicial
Se describirá, en el presente artículo, la metodología de trabajo que se utiliza en las Unidades
de Intervención Policial a la hora de afrontar el dispositivo policial de un gran acontecimiento.
Se trata de procedimientos asentados, fruto de la experiencia acumulada. Las herramientas de
trabajo que van a describirse se encuentran asumidas por el personal de la especialidad. Esto da
una gran agilidad para establecer los servicios.
Han de asignarse funciones según los lugares y el horario a un gran número de policías, cada
uno procedente de una de las dieciséis bases repartidas por España. Una vez lleguen al sitio de
destino, se trata de que empiecen a trabajar con el menor tiempo posible de aprendizaje sobre
las tareas y el lugar donde se desarrollará. Igualmente importante es la posterior evaluación del
dispositivo como requisito indispensable de un proceso de mejora continua.
1.1. Marco normativo
A la hora de diseñar y ejecutar el dispositivo policial necesario en un gran acontecimiento, se

han de tener en cuenta las normas dictadas por los distintos escalones jerárquicos.
1.1.1. Organizador
La organización de los actos se puede llevar a cabo de manera institucional, por una insti-
tución pública o bien por un grupo privado. En el caso de acontecimientos dirigidos por orga-
nismos públicos se suele dictar alguna norma que regule su creación, composición, funciones y
tiempo de funcionamiento.
Así, mediante el Real Decreto 1722/2008, de 20 de octubre, se crea el Comité Organizador de

la Presidencia Española del Consejo de la Unión Europea del primer semestre de 2010.
Obsérvese que los trabajos se inician más de un año antes. Personal del Ministerio del Interior
y también del Cuerpo formaban parte de ese organismo.
En el caso de la XXII Cumbre Iberoamericana, celebrada en noviembre de 2012, por Real De-
creto 341/2012, de 10 de febrero, sobre constitución del Comité Organizador de la Cumbre Ibe-
roamericana de Cádiz del año 2012, se creó un Comité Organizador, con una Unidad de Apoyo;
de ella formaban parte personal de varios ministerios, entre ellos el de Interior, que destacó un
inspector del Cuerpo Nacional de Policía.
Los Juegos Olímpicos de Barcelona contaron con su Comité Organizador Olímpico Barcelona
92 - COOB’92.
En el caso de la Jornada Mundial de la Juventud de 2011 o la beatificación de don Álvaro del

Portillo, el organizador era una entidad privada, vinculada con la Iglesia Católica.
Ejemplos en el ámbito de lo deportivo, la Federación Española de Fútbol, la UEFA o la FIFA

están bastante acostumbrados a colaborar con las autoridades policiales. Obligados por la legis-
108
cienciapolicial
lación española, en sus procedimientos tienen estandarizados el tratamiento de los requisitos

policiales.
En estos casos de organización privada, al no tener representantes propios, interesa, desde

el punto de vista policial, establecer un contacto muy estrecho desde que se inicien los trabajos.
Esto ayudará a formar un clima de colaborar para concebir y desarrollar los distintos actos
teniendo en cuenta los condicionantes policiales, pues de una u otra forma cualquier decisión
va a afectar a la seguridad.
1.1.2. Secretaría de Estado de Seguridad
Desde las primeras noticias que se tienen, o bien tras un requerimiento oficial por la entidad
organizadora, la Secretaría de Estado de Seguridad comienza a trabajar, principalmente a través
de dos vías:
• Reuniones de coordinación entre instituciones implicadas.
• Elaboración de una Instrucción o documento de alto nivel sobre el dispositivo de seguri-

dad que ha de establecerse.
A primeras se convoca a todas las unidades de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, tanto
nacionales como autonómicas o locales si están afectadas, así como a la propia organización y
otras instituciones implicadas. La Secretaría de Estado de Seguridad establece el marco general
de trabajo en el ámbito competencial de cada institución de manera coordinada con el resto.
También elabora una Instrucción, como documento de referencia, en la que se establecen, al

más alto nivel, los elementos esenciales del dispositivo de seguridad. Va dirigido a las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad del Estado, a las delegaciones y subdelegaciones del Gobierno de las
provincias afectadas y responsables de la seguridad en aquellas comunidades autónomas que
tengan transferidas las competencias en materia de seguridad de personas y bienes.
La estructura de este documento se desarrolla de manera específica para cada caso y se

adaptará a las necesidades del dispositivo. Con carácter general, incluye el contenido siguiente:
• Objetivos.
• Directrices. Áreas de actuación.
• Fases operativas.
• Competencias y asignación de funciones.
• Programas.
109
cienciapolicial
• Operatividad, coordinación y enlace.
Este documento marca el posterior desarrollo en el diseño del dispositivo policial que se
elabore por cada Cuerpo.
1.1.3. Comisaría General de Seguridad Ciudadana
El Servicio de Planificación y Ordenación se crea en el año 1980, como un órgano técnico en

la Comisaría General de Seguridad Ciudadana, adscrito a la Secretaría General, con la finalidad
de elaborar proyectos e informes de seguridad en edificios e instalaciones relevantes y llevar a
cabo la planificación de los dispositivos policiales de gran envergadura en los que participan las
Unidades de la Comisaría General.
Siguiendo las instrucciones del Plan Director, este Servicio elabora el dispositivo en el que,
de una manera detallada, se recoge el organigrama de mando, los cometidos de las unidades
subordinadas, mecanismos de coordinación, así como información relevante y planimetría.
Todo este marco, jerarquizado, enmarca el diseño del dispositivo que se diseña por parte de
la Jefatura de las Unidades de Intervención Policial.
El principal documento que la Jefatura de las Unidades de Intervención Policial redactará, a

partir de los anteriores, será la Orden de Servicio.
1.2. Programas
El dispositivo policial de seguridad se estructura en áreas de responsabilidad, con unos co-

metidos específicos para cada una de ellas, denominados «programas».
El mando y desarrollo de cada programa se asigna a un responsable (normalmente el jefe de

la unidad), quien lo llevará a cabo con el personal bajo su mando.
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cienciapolicial
PROGRAMA COMETIDO ASIGNACIÓN
Protección exterior de lugares de alojamiento, ac-

tos, visitas y otros
Protección de itinerarios Jefatura de Unidad

Orden Público y de Intervención
Seguridad Exterior Establecimiento de controles (prevención) Policial (JUIP))
Seguridad en manifestaciones y concentraciones
Contingente de reacción
Protección dinámica.
Protección interior de lugares de reunión, aloja-

Protección miento, actos, visitas y otros Unidad Central
de Protección
Avanzadas y contra vigilancias
Control de accesos y acreditaciones
Análisis de riesgos
Comisaría General
Inteligencia Labores de información de Información
TEDAX – NRBQ
Prevención en el ámbito de la seguridad ciudada-

na en la ciudad
Jefaturas
Protección de centros neurálgicos de suministros Superiores
básicos (telefonía, informática, agua, gas, electrici-
Seguridad dad). Infraestructuras críticas Comisaría
Ciudadana Provincial
Controles en zonas y horarios de mayor influencia
delincuencial Comisaría
Local
Chequeos vecinales y controles sobre estableci-
mientos públicos y de alojamiento
111
cienciapolicial
Grupo Especial de Operaciones
Grupo Operativo
Caballería
Subsuelo y Protección Ambiental

Comisaría General
Guías Caninos de Seguridad
Ciudadana
Brigada / sector móvil
Apoyos internos Comisaría
Medios aéreos Provincial
Policía Científica Comisaría Local
Extranjería y Fronteras
Telecomunicaciones
Automoción
Armamento
Servicio de Extinción de Incendios
Servicios Sanitarios
Apoyos externos Instituciones
Servicios de Limpieza
Servicios auxiliares (vallado)
Restablecimiento de controles en fronteras interio- Jefatura de la Uni-

res. dad de Interven-
Fronteras ción Policial (JUIP)
Control - Rechazo de personas que representen un
riesgo a tenor de lo establecido en la ley Comisaría General
de Información
La amplitud de funciones asignadas a cada uno de los programas es bastante extensa, por lo
que se dividen en subprogramas. Cada uno de ellos se asigna, a su vez, a un responsable, quien
se hace cargo de los cometidos con su unidad. Por encomendarse a la Jefatura de la Unidad de
Intervención Policial (JUIP), se estudiarán con mayor detalle los Programas de Orden Público y
Seguridad Exterior y el de Fronteras.
112
cienciapolicial
1.3. El Programa de Orden Público y Seguridad Exterior
Los objetivos del programa son:
• Garantizar la seguridad y el normal desarrollo de los actos programados.
• Proporcionar la seguridad en los lugares de alojamiento y actos.
• Garantizar la seguridad en los desplazamientos por los itinerarios en demarcación del

Cuerpo Nacional de Policía.
• Crear ambiente de seguridad en la ciudad, mediante la adopción de medidas de carácter

preventivo y disuasorio.
• Tener previstos medios de reacción ante alteraciones del orden público o incidente grave.
• Colaborar en la protección de miembros de la familia real, jefes de Estado y delegaciones

asistentes, así como del Gobierno y autoridades que intervengan.
Se divide en los subprogramas que a continuación se relacionan.
1.3.1. Subprograma de Prevención
• El inicio es variable. Oscila entre varios meses (Expo 2008, en Zaragoza), semanas (visitas pa-
pales o grandes actos de Estado) o varios días antes, según la entidad del acontecimiento.
• Se establecen dispositivos estáticos de control y despliegues en accesos a la ciudad y puntos

estratégicos.
• Es deseable una presencia permanente con turnos de trabajo: mañana, tarde y noche.
• La misión es disuasión, de localización de elementos terroristas, de incremento de sensación

de seguridad y de mejora de la seguridad ciudadana.
• Suele darse por terminado veinticuatro horas antes del inicio de los actos.
1.3.2. Subprograma de Orden Público
• El despliegue permanente en función de los análisis de riesgo e información sobre posibles

actos de protesta.
• La misión es el control y seguimiento de actos contrarios al acontecimiento (concentraciones,

manifestaciones).
113
cienciapolicial
• Los despliegues incluirán equipos de detención de paisano. Mediante la detención y puesta
a disposición judicial de los cabecillas se logra un importante efecto disuasorio.
1.3.3. Subprograma de Reacción
• En cualquier dispositivo de una Unidad de Intervención Policial (UIP) siempre existirá un con-
tingente en «reserva» con capacidad para reaccionar ante contingencias.
• Estos efectivos se encuentran a disposición del jefe operativo del programa, pero con capaci-
dad para apoyar puntualmente a otros subprogramas.
• El equipo de intervención en alturas (intervención ante activistas que se cuelguen en puentes,

fachadas, etcétera) pertenece a este subprograma, así como los equipos de reacción sobre
motos.
• Sería el responsable, llegado el caso, de la aplicación del procedimiento recogido en la Circu-

lar 50/1989 y de los Planes de Cierre, en coordinación con la Sala del 091.
1.3.4. Subprograma de Protección de Itinerarios
• Realizará un exhaustivo estudio previo de lo planificado para itinerarios. A la hora de un des-

pliegue, se suele distinguir entre:
◊ Vías rápidas, en ellas se tomarán alturas, puntos de reducción de velocidad, intersec-

ciones, etcétera, complementadas con patrullas.
◊ En las zonas urbanas es más habitual el despliegue a pie, con ayuda de vallado o cinta
policial. Para grandes autoridades o en determinados actos se llega incluso a «cubrir
carrera».
• El servicio suele establecerse dos horas antes, aproximadamente. La prevención es funda-

mental mediante patrullas y requisas previas, auxiliados por efectivos de Guías Caninos, Sub-
suelo y TEDAX-NRBQ.
• Siempre se han de tener previstos los itinerarios alternativos y vías de evacuación con el per-
sonal adiestrado para establecerlo en caso de emergencia.
1.3.5. Protección de lugares de Actos y Protección de lugares de Alojamiento
• Protección exterior de los lugares de alojamiento o actos (en el interior se hará cargo la Uni-
dad Central de Protección). Esto comprende el control de acceso a zonas restringidas, es-
tablecimiento de zonas perimetrales de seguridad, protección de lugares estacionamiento
vehículos oficiales, control de alturas dominantes. Es de gran ayuda contar con vallado peri-
metral antiintrusión.
114
cienciapolicial
• Se suele establecer veinticuatro horas antes de la llegada o inicio de actividades, realizando

los días precedentes patrullas, chequeos e identificaciones, y requisas previas con el apoyo
de Guías Caninos, Subsuelo y Protección Ambiental y TEDAX-NRBQ.
1.3.6. Otras Protecciones
• Es vital para, cualquier ciudad y de los actos programados, asegurar el normal funcionamien-
to de los medios de transporte. Por ello se establece un dispositivo de seguridad especial en
aeropuertos (incluyendo el Pabellón de Estado o la Sala de Autoridades), puertos, estaciones
de ferrocarril o autobús.
• También han de protegerse por la Unidad de Intervención Policial (UIP) las infraestructuras
críticas, en demarcación del Cuerpo Nacional de Policía, de las que no se haga cargo la Briga-
da de Seguridad Ciudadana.
• Existen lugares de interés para el Cuerpo Nacional de Policía, como el de alojamiento del con-
tingente destacado o el estacionamiento de los vehículos que, asimismo, requiere protección
permanente.
1.3.7. Acompañantes
• Los jefes de Estado o representantes que asisten a un acontecimiento vienen acompañados

de las primeras damas. Puesto que ellas no asisten a la mayoría de los actos previstos, se dise-
ña un programa paralelo de actividades que requiere de una protección específica.
1.3.8. Alumnos y Voluntarios
• Las Unidades de Intervención Policial tienen capacidad para absorber medios de refuerzo,
transmitiendo su estructura y organización, a los que se pone bajo su mando. Este subpro-
grama se desarrollará más adelante, en este artículo, en epígrafe aparte.
1.3.9. Centro de Coordinación Operativa y Centro de Coordinación Operativa (CE-

COR)
• Se activa desde veinticuatro horas antes del inicio de los principales actos, permaneciendo
en funcionamiento 24/7 durante esta fase. Cuenta con la presencia de un representante de
todos los cuerpos e instituciones involucradas.
• El jefe de Centro de Coordinación Operativa (CECOR) es un responsable del cuerpo policial

en cuya demarcación tiene lugar el acontecimiento, destacando la Unidad de Intervención
Policial (UIP), Escala Ejecutiva, con equipo de mando.
• Es fundamental destacar a este Centro personal altamente cualificado y con un buen conoci-
miento del dispositivo, que haya participado en su concepción y desarrollo; asimismo, debe
115
cienciapolicial
tener capacidad para adoptar decisiones. Actualmente está en estudio las capacidades más
adecuadas para asignar al mando a un representante de la Unidad de Intervención Policial
(UIP) en el Centro de Coordinación Operativa (CECOR).
1.3.10. Logística
• Dado que la cantidad de personal movilizado es bastante alta, por la posibilidad de que de-
terminados servicios pueden sufrir prolongación o bien porque es complicado acceder a
puntos de avituallamiento, en determinadas ocasiones se organiza, por parte de la Unidad
de Intervención Policial (UIP), un reparto de bebida caliente, almuerzo o cena.
• Igualmente, este personal de apoyo puede repartir material diverso necesario para el servi-
cio: vehículos especiales, grúa, mecánicos, etcétera.
1.3.11. Noches
• Aunque durante la noche no haya actividad en el acontecimiento, es necesario asegurar la

protección de todo lo implicado en el dispositivo y tener capacidad de reacción ante cual-
quier eventualidad. Por ello, además de la protección exterior permanente, se organizan des-
pliegues preventivos, patrullas y existe una fuerza de reserva para hacer frente a cualquier
eventualidad, tanto de orden público como de otro tipo.
1.3.12. Control de Fronteras
• Si los análisis de riesgo así lo recomiendan, pueden restablecerse los controles en las fronte-
ras interiores. Para ello es necesario una denuncia previa del Tratado de Schenghen, suspen-
diéndose temporalmente el artículo 23 del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Scheng-
hen.
• Este servicio tiene carácter permanente, controlándose a las personas y vehículos que cruzan
las fronteras. Se puede denegar el acceso «por razones de orden público».
Normalmente, el subprograma de Prevención, Orden Público y Reacción se asigna al mismo

responsable, y suele recaer en el jefe de la Unidad de Intervención Policial en cuyo ámbito de
actuación preferente se desarrolla el dispositivo, junto con sus grupos. Al trabajar con más fre-
cuencia que el resto en esa área, conoce mejor sus peculiaridades.
La experiencia pone de manifiesto que no se debe separar ese subprograma del resto, de-
biendo permanecer bajo la misma autoridad del jefe del Programa de Seguridad Exterior y Or-
den Público.
Pudiera existir la tentación de pensar que, por ser personal de la demarcación donde se de-
sarrolla el acontecimiento, debiera colocarse bajo el mando del jefe del Programa de Seguridad
Ciudadana (habitualmente, jefe policial del lugar). Sin embargo, esto supone la ruptura de la
116
cienciapolicial
propia Unidad de Intervención Policial (UIP), generándose problemas de coordinación y comu-

nicación inevitables que se traducen en una importante e inasumible merma de seguridad en el
dispositivo general.
1.4. Estructura de Mando
Cada una de estas áreas tendrá un responsable que gestionará el servicio correspondiente
al subprograma asignado, en dependencia directa y rindiendo novedades al jefe del programa.
De esta forma, a título de ejemplo, una posible estructura de mando quedaría configurada
de la manera siguiente:
1.5. Fases
Como se ha apuntado anteriormente, la preparación y el desarrollo de estos dispositivos de

gran magnitud abarca grandes períodos de tiempo. Es fundamental, en estos casos, organizar el
tiempo de manera adecuada, estableciendo hitos con objetivos a alcanzar.
También, en estos hitos, o puntos de control, se evalúa lo realizado hasta la fecha por si fuera
necesario replantear los procesos aún pendientes para su mejora.
La herramienta más habitual es el «cronograma», en este documento se establecen etapas,

con fechas concretas para alcanzar objetivos parciales. Como norma habitual, se suelen definir
las fases siguientes delimitadas por fechas concretas:
117
cienciapolicial
1.5.1. Durante la Fase Previa se realizan las siguientes tareas
• Estudio de seguridad de los lugares que van a ser utilizados para la reunión, el alojamiento,
los actos y actos sociales.
• Trabajo y estudios necesarios de planificación sobre los servicios a establecer, elaborando los
documentos correspondientes.
• Reuniones y avanzadas de planificación.
• Definición de itinerarios a utilizar en los desplazamientos de autoridades y personal policial.
• Inicio de despliegue policial en la ciudad, con controles, despliegues e identificaciones de

carácter selectivo.
• Análisis y evaluación de riesgos.
• Obtención de información. Inteligencia.
• «Chequeos vecinales» en las zonas de interés policial.
• Diseño, confección y distribución del sistema de acreditaciones.
1.5.2. Fase Precrítica
• Incremento de la presencia policial uniformada.
• Inicio de protección de los lugares de alojamiento, actos y otros.
• Intensificación de controles y chequeos preventivos de personas y vehículos.
1.5.3. Fase Crítica
• Activación completa del dispositivo policial, desarrollándose cada uno de los programas.
1.5.4. Fase Posterior
• Recopilación de datos generados durante el dispositivo.
• Evaluación, juicio crítico.
• Memorias e informes.
• Reconocimientos y propuestas de recompensa.
118
cienciapolicial
2. Metodología en las Unidades de Intervención Policial (UIP)
Una vez establecido el marco y los conceptos generales a la hora de afrontar estos dispositi-
vos, se pasará a describir la sistemática utilizada en la Jefatura de las Unidades de Intervención
Policial (JUIP) para los grandes dispositivos. Es un modelo de trabajo ya asentado, bien conocido
dentro de la especialidad.
El mejor reflejo de la importancia que se otorga a este asunto es la existencia, en la Jefatura

de las Unidades de Intervención Policial, de una Sección de Planificación con las funciones de
asistencia al mando en la planificación, desarrollo o ejecución y evaluación de estos grandes
dispositivos policiales.
2.1. Adquisición, gestión y tratamiento de la información
Ante cualquier gran dispositivo, el volumen de información susceptible de generarse es muy

alto. Es importante realizar un estudio de la información que se necesita recabar, así como los
parámetros que se han de medir a lo largo del dispositivo, de cara a poder realizar un seguimien-
to y tomar decisiones durante el desarrollo, elaborando una memoria y un informe al finalizar.
Para ello se otorga gran importancia a una adecuada gestión de los datos, creando un siste-
ma que facilite su tratamiento.
Las premisas que han de guiar este diseño son las siguientes:
• Sencillez: el sistema debería ser fácilmente comprensible y que su utilización no exigiera

gran cantidad de tiempo. Se debería obtener la información esencial necesaria para una
adecuada gestión, sin sobrecargar de trabajo las oficinas de las unidades ni al personal
que participara en los dispositivos.
• Exhaustividad: no es asumible la pérdida de información relevante. Asimismo, es necesa-

rio asegurar que la información siempre esté actualizada.
• Uniformidad: un procedimiento estándar para todos los acontecimientos, durante todo el

período y para todas las unidades implicadas.
119
cienciapolicial
• Flexibilidad: el procedimiento debería ser capaz de adaptarse a las pequeñas particulari-
dades de cada acontecimiento o unidad.
• Accesibilidad: desde cualquier lugar, en cualquier momento, los usuarios autorizados han
de poder acceder a la información. De esta forma llega la máxima información a todo el
personal.
La experiencia demuestra que:
• Se genera un gran volumen de información, proveniente tanto del exterior (información

sobre reuniones) como de carácter interno a las Unidades de Intervención Policial (por
ejemplo, comisiones de grupos).
• Es necesario analizar toda esa información y ordenarla sistemáticamente para permitir un

acceso fácil y claro a los contenidos deseados.
• Los datos deben estar disponibles de manera inmediata y simultánea para todos los usua-
rios en los distintos puntos de España.
• Sería conveniente un análisis automatizado de los datos, con capacidad de generar de

manera instantánea informes sobre materias de interés para la toma de decisiones.
• Facilitar la confección de la memoria con un juicio crítico.
• El acceso a la información debería estar restringido a un cierto número de usuarios y con

un sistema de control.
Se ha desarrollado una infraestructura informática desarrollada específicamente para esta

misión, compuesta por el directorio «Dispositivos», bases de datos «Odisea I» y «Odisea II» y la
«Aplicación de Gestión de Unidad de Intervención Policial (UIP)».
En un principio se pusieron en funcionamiento únicamente para las Unidades de Interven-

ción Policial (UIP). Ante las posibilidades que presentaba, el comisario General de Seguridad Ciu-
dadana determinó extender las dos primeras al ámbito de las unidades centrales de su Comisaría
General, realizándose las ampliaciones y adaptaciones necesarias.
2.1.1. Directorio «Dispositivos»
En junio de 2009 se puso en funcionamiento, en un servidor de la Comisaría General de Segu-

ridad, el directorio «Europa 2010», inicialmente creado para la Presidencia Española de la Unión
Europea en ese año. A la vista de la utilidad que demostró, se prorrogó su uso, renombrándose
a «Dispositivos». A esta carpeta se habilitó acceso desde cualquier terminal que estuviera conec-
tado a la intranet corporativa del Cuerpo Nacional de Policía, siempre que se dispusiera de una
autorización específica.
120
cienciapolicial
Toda la información relativa a los dispositivos de seguridad se encuentra almacenada en este

servidor. Para garantizar la seguridad, y entradas no autorizadas, se estableció el acceso por con-
traseña y un registro de control. Se establecieron también distintos niveles de acceso según el
tipo de usuario: «solo lectura», «lectura y escritura en determinadas carpetas» o «lectura y escri-
tura total».
Este sistema permitió que el equipo de trabajo de la Sección de Planificación de la Jefatura

de las Unidades de Intervención Policial (UIP) trabajara, en una primera etapa, desde lugares
geográficos distintos, compartiendo toda la información en tiempo real. Por otra parte, desde las
distintas Unidades de Intervención Policial, sus jefes se podían conectar de forma permanente
de igual manera. Se articulaba, así, un medio remoto de almacenamiento y consulta de la infor-
mación, permanentemente actualizado.
La creación, administración y control de accesos a este directorio se encomendó al Área de

Informática de la Comisaría General.
En una primera fase, este directorio se creó para utilización interna de la Jefatura de las Unida-
des de Intervención Policial, en el desarrollo del Programa de Orden Público y Seguridad Exterior.
En noviembre de 2009 este sistema se extendió a toda la Comisaría General de Seguridad

Ciudadana, permitiendo la conexión e intercambio de información entre todas las unidades cen-
trales. Se permitía, asimismo, la consulta de los datos existentes tanto de dispositivos pasados
como de previsiones para operaciones futuras sobre cualquiera de estas unidades a nivel de la
Comisaría General.
121
cienciapolicial
2.1.2. Odisea I
Es una base de datos con las finalidades siguientes:
• Recoger todos los datos existentes sobre cada uno de los dispositivos que realice la Comi-
saría General de Seguridad Ciudadana.
• Organizar y crear un sistema estándar de acceso a los documentos correspondientes o

información relevante de cada una de las reuniones.
• Almacenar y hacer el seguimiento y análisis de costes, unidades afectadas o personal mo-

vilizado.
La administración y mantenimiento de datos generales se encomendó a la Sección de Plani-

ficación de la J. Unidad de Intervención Policial (UIP)
Cada Unidad Central tuvo acceso de lectura a cualquier contenido y tuvo igualmente acceso
con nivel de escritura a sus datos específicos, siendo responsable de su mantenimiento y correc-
ta actualización. De esta forma, se podía tener acceso, de forma inmediata, a la información y las
modificaciones que se iban produciendo en documentos, personal y datos del dispositivo global.
2.1.3. Odisea II
Es exclusiva para el ámbito de las Unidades de Intervención Policial. Permite realizar un segui-
miento de los resultados obtenidos como consecuencia del despliegue policial.
Se alimenta de los «Partes de Servicio Unificados» para todas las unidades, cumplimentados
al final de cada turno de servicio por los efectivos de una misma Unidad de Intervención Policial
que realiza un servicio homogéneo (protección de lugares de alojamiento, protección de lugares
de reunión, etcétera).
Permite hacer un seguimiento por cada unidad individualmente (equipo, subgrupo, grupo
o unidad) que realice un mismo tipo de servicio, acumulados en una ciudad para un dispositivo
concreto; también entre fechas determinadas.
Realiza también un seguimiento de horas de trabajo, permitiendo su cuantificación económi-

ca, así como de servicios extraordinarios retribuidos.
2.1.4. Aplicación de Gestión de Unidad de Intervención Policial (UIP)
Se ha desarrollado para las Unidades de Intervención Policial una aplicación específica en la

que se recogen todos los detalles referentes a la prestación de servicios, llegando a nivel indivi-
dual de cada policía. También se registran ausencias y permisos o las acciones formativas regla-
122
cienciapolicial
das. Es una cantidad ingente de datos que se pueden utilizar para mejorar la gestión y obtener
una información precisa sobre el trabajo que desarrolla la Unidad de Intervención Policial (UIP):
• Control de horas de servicio, libranza por diversos conceptos y permisos disfrutados, tan-
to a nivel individual como de unidad orgánica.
• Conocer los resultados de la acción policial, tanto de los servicios realizados por las distin-
tas unidades orgánicas en base como durante las comisiones de servicio.
• Seguimiento de los días de comisión de servicio, tanto a nivel orgánico como individual.
• Realizar un seguimiento específico de servicios de manifestaciones y concentraciones, así

como sobre la existencia de intervención policial o uso de material. En los últimos tiem-
pos se están recibiendo numerosos requerimientos para conocer su evolución por parte
de otras instituciones.
• Obtener datos sobre servicios en los que intervienen, de forma simultánea, varias unida-
des de intervención.
• Discriminación de las horas empleadas en cada tipo de servicio, contabilizando horas de

trabajo que antes quedaban perdidas.
• Seguimiento de ausencias y absentismo.
• Conocimiento de la fuerza presente en cada momento en cada una de las bases, contin-
gentes destacados y efectivos ausentes para el servicio.
• Cuantificación de costes salariales derivados de la prestación de servicios.
• Control del grado de cumplimiento del Plan de Formación Permanente y de las Jornadas
de Actualización, a nivel individual.
• Conocimiento de nivel de idiomas, defensa personal policial y otros cursos de los inte-
grantes de la Unidad de Intervención Policial (UIP).
• Control de la asignación de la numeración orgánica del chaleco antitrauma.
2.2. Metodología de trabajo
A la hora de afrontar el diseño de un gran dispositivo se sigue una mecánica de trabajo cuyas
líneas generales son siempre las mismas.
A continuación se describe lo esencial.
123
cienciapolicial
Es difícil establecer fases con nitidez, pues el trabajo se desarrolla según un continuo que no
puede separarse. De la manera clásica, podemos denominar una primera fase que podría deno-
minarse «planificación», una segunda de «ejecución» y la tercera de «juicio crítico» o «evaluación
del resultado». Siguiendo este esquema, se detalla a grandes rasgos qué tareas se hacen en cada
una de estas fases:
2.2.1. Planificación
2.2.1.1. Establecimiento del calendario de trabajo
Resulta fundamental organizar un plan de trabajo estableciendo hitos temporales, con obje-
tivos concretos y tareas a finalizar. Se debe recoger en un documento, de manera que se tenga
una visión temporal de las labores a desarrollar en cada etapa o fase del proceso, fijando en qué
momento deben estar concluidas e integradas en el proceso general de planificación.
Igualmente, se recogerán las fechas de las reuniones de importancia que condicionen todo
el trabajo de planificación previa, debiendo finalizarse determinados desarrollos o resultados en
esas fechas.
2.2.1.2. Recopilación de información
En primer lugar, y tras las primeras noticias sobre la celebración del acontecimiento, se co-
mienza recopilando toda la información disponible; para ello se puede acudir a varios tipos de
fuentes:
• Documentación correspondiente a los dispositivos de seguridad que se establecieron du-

rante acontecimientos anteriores. Es una información muy útil para empezar a trabajar
con una primera aproximación.
• Fuentes abiertas: son aquellas a las que todo el mundo tiene acceso o cuyas limitaciones
para su conocimiento son mínimas. Las informaciones provenientes de estas fuentes son
de fiabilidad variable, necesitando ser contrastadas, analizadas o comprobadas de alguna
manera antes de ser incluidas como elementos a tener en cuenta en el dispositivo de
seguridad. No obstante, resultan de utilidad para una primera aproximación, una idea
general.
• Fuentes oficiales: son aquellas fuentes con acceso restringido, limitándose a destinatarios
que ocupan un puesto de mando o directivos en el ámbito de la seguridad. Una vez que
son conocedores de esa información, la difunden o emplean para elaborar el dispositivo
de seguridad. La fiabilidad es plena por su origen; no obstante, pueden sufrir cambios por
diferentes circunstancias, ya sean políticas o muchas veces de tipo protocolario (hecho
bastante habitual). Algunos ejemplos de estas fuentes serían el propio comité organiza-
dor del acontecimiento, la información proveniente de la Secretaría de Estado de Seguri-
dad, la Dirección Adjunta Operativa o la Comisaría General de Seguridad Ciudadana.
124
cienciapolicial
• Resultan de gran importancia las reuniones. Temporalmente hablando, las primeras las
suele convocar la Secretaría de Estado de Seguridad. Posteriormente se suelen celebrar
para ámbitos más reducidos entre organizadores y unidades implicadas (acreditaciones,
tráfico, control de masas, etcétera). También, la Delegación del Gobierno suele convocar
juntas de seguridad a pocos días del inicio del dispositivo. Es conveniente documentar
todas esas reuniones con sus correspondientes informes.
Este proceso de recopilación de información es un proceso que se mantiene vivo durante

todo el tiempo que dure la planificación del dispositivo. Hay muchos detalles, circunstancias y
decisiones externas que hacen necesario la modificación continua del dispositivo.
Resulta también de enorme importancia establecer cauces de comunicación que, respetan-

do el conducto reglamentario, permitan conocer en el menor tiempo posible tales cambios.
Igualmente, el comité organizador no suele tener expertos en materia de seguridad y, mucho

menos, en control de masas. Por ello, trabajando de manera conjunta policías y organizadores,
determinadas decisiones se pueden orientar de manera adecuada, desde el punto de vista po-
licial, mediante un consejo pertinente dado a tiempo por parte de los expertos de la Unidad de
Intervención Policial (UIP) durante la planificación del dispositivo.
2.2.1.3. Dimensionado de personal
Fruto de esta recopilación de información y su análisis se deberán elaborar los primeros es-
tudios de necesidades de personal. Detallarán una breve descripción del dispositivo, sus pecu-
liaridades, los elementos de riesgo que presenta, objetivos a cubrir y el esfuerzo en términos
de efectivos humanos y materiales que va a ser necesario. Con esto se podrá disponer de una
estimación de grupos necesarios para atender las necesidades calculadas.
A este respecto, es de enorme utilidad estudiar las experiencias previas de servicios en los
que se haya participado de características similares. En la Jefatura de las Unidades de Interven-
ción Policial (JUIP) se recogen y archivan tanto las órdenes de servicio como los informes y juicios
críticos emitidos por los responsables de la Unidad de Intervención Policial sobre aquellos servi-
cios de especial importancia.
Entre otras razones se muestra así la importancia de que, a la finalización de los servicios de
interés, se elabore el oportuno informe o juicio crítico para su remisión a la Jefatura de las Uni-
dades de Intervención Policial (JUIP). Es una excelente base o punto de inicio para planificar un
servicio análogo en el futuro.
La estimación de medios ha de realizarse con un cuadrante que respete una jornada laboral
normal, con días de descanso intercalados adecuadamente. En la fase crítica, no obstante, dado
el elevado número de servicios a cubrir en este período y lo limitado del personal disponible,
es habitual que un cierto porcentaje de grupos realicen servicios dobles o prolongaciones de
servicio.
125
cienciapolicial
Los excesos de horarios se compensarán, por parte de cada unidad en base, de manera excep-
cional, siempre que exista disponibilidad presupuestaria autorizada de antemano; esos turnos
adicionales se pueden compensar mediante retribución económica (servicios extraordinarios).
Una herramienta bastante útil es la tabla de estudio de simultaneidad. En el eje de abscisas se

colocan las veinticuatro horas del día. En el de ordenadas, para cada uno de los días, las distintas
actividades con su duración (a lo largo del eje horizontal). En la parte derecha, para cada una
de las actividades en turnos de mañana, tarde o noche, la cuantificación de efectivos necesaria.
De esta forma se obtiene una primera visión, rápida y general, del personal que hará falta para
establecer los servicios analizados.
Repitiendo así para cada día, uno a continuación de otro, se tendrá el dimensionado total
para el conjunto del acontecimiento.
2.2.1.4. Disponibilidad de efectivos
Una vez establecidos los requerimientos de personal, con unos turnos de trabajo, se ha de
estudiar de qué bases se movilizan los efectivos.
A los efectos de disponibilidad, se ha de empezar considerando aquellos servicios de carácter

fijo que se vienen cubriendo de manera continua y bloquean a un número de efectivos; se deben
incluir también sus correspondientes relevos y descansos.
En el proceso de asignación de efectivos a las reuniones, o en las modificaciones posteriores,

se atenderá a las siguientes consideraciones:
• Proximidad geográfica de la Unidad de Intervención Policial al lugar del dispositivo.
• Disponibilidad: se tiene en cuenta el número de grupos disponibles para el período con-

siderado y también la previsión de servicios existente para esa Unidad de Intervención
Policial.
• Carga de trabajo en dispositivos similares, al objeto de no sobrecargar unas Unidades de

Intervención Policial en detrimento de otras.
• Reserva estratégica: determinadas Unidades de Intervención Policial deben mantener

personal en sus bases, no pudiendo vaciarse, por ser alta la probabilidad de requerir res-
puesta inmediata ante contingencias.
2.2.1.5. Asignación de servicios
Una vez establecidos los requerimientos, se asignan fechas de incorporación y tareas, con el
cuadrante de referencia a los distintos grupos. Este cuadrante puede llevar a englobar hasta más
de cuarenta grupos operativos a lo largo de varios días.
126
cienciapolicial
De esta forma, el personal que participa conoce ya de antemano su turno de trabajo y fun-
ciones. Esto permite la preparación, en la propia base, de la parte del dispositivo asignada, docu-
mentación y planimetría; se gana así en tiempo y efectividad, pudiendo empezar a trabajar con
el mayor rendimiento desde la llegada a la ciudad.
Gracias al sistema antes descrito, de acceso descentralizado a la información desde cada una
de las bases, todas ellas tienen información actualizada sobre lo que en cada momento hay ela-
borado por parte de la Jefatura de Unidad de Intervención Policial (JUIP).
2.2.1.6. Movilización de medios materiales
A la hora de los medios materiales se sigue el esquema de movilizar los escalones sucesivos,
de menor a mayor rango, para dar respuesta a los requerimientos. En primer lugar se activan los
recursos de las propias Unidades de Intervención Policial (UIP). Caso de que no sean suficientes,
se movilizarían los de la Jefatura de las Unidades de Intervención Policial (JUIP)
En determinadas ocasiones son necesarios recursos externos; su cuantificación y solicitud,

salvo causas sobrevenidas, debe realizarse con antelación suficiente en la fase de planificación.
Este apoyo puede requerirse a:
• Subdirección General de Logística.
• Ayuntamiento (vallado, estacionamientos en zona, etcétera).
• Comité Organizador.
Resulta de vital importancia asegurar la disponibilidad operativa inmediata de ese material

en el caso de que pertenezca a instituciones ajenas; así, por ejemplo, de ser necesaria una grúa
de gran tonelaje, debe arbitrarse el mecanismo de movilización tan pronto como sea requerida,
sin dilaciones por el salto entre Administraciones.
2.2.1.7. Personal agregado
Las Unidades de Intervención Policial tienen la capacidad de incluir en su despliegue a unida-

des agregadas de apoyo con cometidos específicos. Personal ajeno a la especialidad, organizado
convenientemente, puede complementar al personal de la Unidad de Intervención Policial (UIP),
reforzándolo en los cometidos asignados.
El caso más frecuente son los policías alumnos de la Escuela del Cuerpo Nacional de Policía
de Ávila. En los casos de visitas papales o grandes actos de la Casa Real (bodas o proclamación),
en los que es necesario desplegar en un itinerario de varios kilómetros «cubriendo carrera», el
número de efectivos necesarios se dispara. Por ello se asigna un sector de responsabilidad a un
grupo de la Unidad de Intervención Policial (UIP) y se le agregan varias secciones de policías
127
cienciapolicial
alumnos, bajo mando de profesores e inspectores alumnos que les auxilian. Estas secciones se
intercalan en el despliegue de la Unidad de Intervención Policial (UIP), reforzándolo. Ante cual-
quier incidencia seria, lo comunican, siendo siempre la especialidad la que interviene resolvien-
do.
Igualmente, también se ha recibido refuerzo de Unidades de Prevención y Reacción de toda

España. En estos casos se tiene la facilidad de que también están acostumbrados a trabajar de
manera orgánica, resultando la agregación mucho más sencilla.
2.2.1.8. Personal voluntario
En determinadas ocasiones, la organización va a contar con un equipo de personal volunta-

rio para asistirle en los cometidos. Entre ellos estará el que se suele denominar de «Orden», para
evitar confusiones con la «Seguridad» que corresponde a las fuerzas de seguridad.
Su labor es muy útil para informar a participantes, encauzar al público, resolver incidencias
internas de la organización, pero se ha de ser muy cauto a la hora de encomendarles misiones
relacionadas o que tengan influencia desde el punto de vista de la seguridad.
En ocasiones pueden no cumplir bien su cometido, pues adolecen de falta de formación y

una cadena de mando eficaz que mueva a los efectivos de manera conveniente. Pero pueden
resultar muy útiles en otros casos.
Por ello es muy importante establecer un contacto estrecho desde los primeros momentos
con los responsables de los voluntarios en el comité organizador del acontecimiento. Es muy ha-
bitual que personal de la Unidad de Intervención Policial (UIP) participe en jornadas formativas
de este personal; incluso, en ocasiones, se ha preparado un folleto con información útil para ellos
y de qué manera pueden ayudar a la labor policial.
2.2.1.9. La Orden de Servicio
Todo lo anteriormente expuesto queda recogido en un documento que plasmará el dispo-

sitivo en lo que al programa asignado se refiere. La «Orden de Servicio» recoge los datos fun-
damentales del despliegue que establecerán las Unidades de Intervención Policial dentro del
dispositivo general del acontecimiento.
Las órdenes de servicio elaboradas para los dispositivos siguen siempre el mismo esquema.
Al crear un documento modelo, además de conseguir una imagen documental uniforme, se ase-
gura que queden siempre cumplimentados todos los puntos esenciales.
Siempre tiene el mismo esquema, el personal se encuentra habituado a su uso y encuentra

fácilmente lo que se requiere en cada momento.
Este documento se complementa con planimetría o listados y tablas con análisis de datos.
128
cienciapolicial
2.3. Ejecución
2.3.1. Reuniones previas al servicio
Siempre se celebran varias reuniones previas al inicio del dispositivo policial, a varios niveles.
Se suelen nombrar, mediante el anglicismo «briefing», término del que se debe huir en defensa
de la denominación española.
Las primeras, varios días antes, es del jefe del programa con los responsables de cada uno de
los subprogramas. Se les instruye en la visión general del dispositivo para entrar luego a estudiar
con detalle cada una de las áreas de responsabilidad. Por la Sección de Planificación se les facilita
la Orden de Servicio, la planimetría y la documentación auxiliar que les apoye en su función.
Tras esto, es habitual que vayan a realizar varios reconocimientos sobre el terreno de la zona
asignada, para familiarizarse con ella y las misiones a desarrollar. En ocasiones proponen cam-
bios para mejorar la Orden de Servicio. También suelen establecer contacto con responsables a
su nivel de otras Policías, comité organizador o instituciones implicadas, para que haya conoci-
miento personal y se facilite la coordinación durante la ejecución del dispositivo.
Con antelación suficiente tienen lugar el resto de reuniones previas «en cascada»: a jefes de
grupo y a todo el personal.
Es importante que todos los policías integrantes reciban una visión genérica del dispositivo,
recibiendo la máxima información. Eso redunda, sin lugar a dudas, en unos mejores resultados,
pues una decisión de un policía en concreto, que conoce el espíritu general, irá siempre mejor
encaminada que en caso de que no lo conozca. Y, desde luego, también es una excelente forma
de motivación al hacer partícipes a todos de la importancia de la operación policial.
En el caso del personal agregado, esa reunión se celebra con antelación mayor, pero también
reciben por parte de Unidad de Intervención Policial (UIP) una explicación general del disposi-
tivo.
Una vez recibidas estas explicaciones previas, los mandos intermedios también suelen ir a
conocer el lugar asignado de despliegue in situ.
2.3.2. Ejecución del dispositivo policial
Una vez que la operación policial entra en su fase crítica, con el cien por cien del despliegue
activado, todo el mecanismo planificado se pone en marcha.
El personal de la Sección de Planificación, además del apoyo al jefe del programa, va recopi-
lando los datos que se van obteniendo durante la prestación del servicio. Diariamente se realiza
un seguimiento de los resultados policiales alcanzados, así como del nivel de cumplimiento de
los objetivos inicialmente propuestos.
129
cienciapolicial
Para ello es crucial que el personal desplegado realice los partes de servicio, informes o docu-
mentos requeridos siguiendo las directrices establecidas. Un sistema puede estar perfectamente
definido y poseer mecanismos de recopilación y tratamiento de información de gran calidad,
pero fallará si no se alimenta con datos reales.
Este gran volumen de datos permitirá, posteriormente, volver a realizar un análisis para ob-
tener informes que no se estimasen inicialmente como necesarios. Esto también pone de ma-
nifiesto el cuidado que se ha de tener en la fase de planificación a la hora de seleccionar los
parámetros de los que se hará seguimiento, su forma de recogida y almacenamiento.
2.4. Fase de Evaluación
Una vez finalizado el dispositivo es conveniente analizar los resultados obtenidos. La planifi-
cación de los dispositivos se realiza atendiendo a unos planteamientos de partida; no obstante,
durante la ejecución ocurren determinadas vicisitudes no contempladas previamente o se pro-
ducen incidencias que no pueden resolverse según se había contemplado.
2.4.1. Juicio Crítico
Inmediatamente después de terminar el dispositivo, se celebra una reunión para evaluar «en
caliente» las actuaciones realizadas, aprovechando la frescura de los recuerdos, para tomar nota
de las consideraciones realizadas por los responsables.
A posteriori se redacta un análisis o juicio crítico, plasmando la experiencia adquirida, lo que

ha funcionado bien o todo aquello que ha podido fallar. Se consigue, de esta forma, mejorar la
ejecución en próximos dispositivos de similares características.
Este informe o juicio crítico no tiene un formato específico. Puede responder a un guión
prefijado, siendo suficientemente flexible como para incorporar todas las apreciaciones que se
estimen convenientes. Debe contener, al menos, información sobre los aspectos siguientes:
• Actividades realizadas.
• Problemas detectados o incidencias ocurridas, analizando posibles causas, así como las
soluciones adoptadas. Puede subdividirse en capítulos tales como servicio, personal,
coordinación, medios, planificación y área operativa.
• Propuestas de mejora de cara al desarrollo de sucesivos dispositivos.
2.4.2. Informes
A través de los informes y memorias queda plasmado todo el proceso desde el inicio de la
planificación hasta la finalización del dispositivo. Una vez alcanzado su fin, es conveniente eva-
luar los resultados; para ello pueden realizarse informes de los siguientes tipos:
130
cienciapolicial
• De carácter económico, para evaluar el coste que ha supuesto al erario público el dispo-
sitivo: se debe contemplar coste salarial de los efectivos (incluyendo servicios extraordi-
narios), indemnizaciones por razón del servicio (desplazamiento), gasto en combustible,
amortización de vehículos, entre otros.
• De tipo estadístico: mide el resultado de la acción policial, atendiendo a parámetros de

interés definidos en la fase de planificación.
Estos documentos ayudan a una valoración del resultado, comparando lo conseguido con lo
inicialmente previsto y estudiando las causas o motivos de las desviaciones.
2.5. Memoria
La memoria es el documento que se realiza una vez finalizado el dispositivo y que recoge, de
forma ordenada, todos los aspectos relevantes ocurridos. Contiene no solo cualquier dato de
interés, ya sea en el cuerpo de la memoria o en sus anexos, sino también valoraciones y estudios
sobre el servicio realizado.
Su estructura puede variar de un dispositivo a otro, pero debe reflejar todos los elementos
relevantes:
• Ambientación general sobre el dispositivo.
• Datos sobre la fase previa, trabajo de planificación efectuado.
• Datos sobre la ejecución: efectivos empleados, servicios realizados, problemas ocurridos,

soluciones empleadas.
• Resultados obtenidos, valoración de logros, desviaciones con respecto a lo inicialmente

planificado.
• Propuestas de mejora de cara a posteriores dispositivos.
2.6. Archivo
En la Sección de Planificación, de la Jefatura de las Unidades de Intervención Policial (JUIP),

se tiene la política de tratar de almacenar todos los documentos, en formato electrónico, en un
servidor de la Comisaría General de Seguridad Ciudadana.
Con carácter adicional, de forma paralela, se suele mantener en la Jefatura de las Unidades de
Intervención Policial (JUIP), desde el inicio de los trabajos, un archivo con los documentos más
importantes en soporte físico (papel), para su consulta en reuniones, juntas de seguridad, etcé-
tera. Para su consulta en un futuro, en la Jefatura de las Unidades de Intervención Policial (JUIP)
queda almacenado este archivo físico, estructurado en los legajos.
131
cienciapolicial
3. Casos prácticos
Se reseñan a continuación, a título de ejemplo, los resultados obtenidos del análisis y segui-
miento en dos grandes dispositivos.
3.1. Presidencia Española de la Unión Europea (Enero a Junio de 2010)
Efectivos 17.542
Despliegue realizado Turnos de servicio 49.407
Servicios extraordinarios 1.201
Alojamientos 97
Itinerarios 301
Sedes de reunión 98
Dispositivos de protección Otras protecciones 136
Concentraciones 22
Manifestaciones 39
Incidentes de orden público 3
Dispositivos estáticos de control 908
Control de personas y vehículos Controles de semáforo o rotonda 1.122
Despliegues 5.112
132
cienciapolicial
Personas identificadas 22.628
Trasladados a efectos de identificación (Ley Orgá- 3

nica 1/1992)
Detenidos por infracción penal 46
Detenidos por situación irregular 5
Positivos de la base de datos de la Comisaría Ge- 0

neral de Información
Vehículos controlados 21.157
Vehículos recuperados 60
Atestados policiales 19
Actas otras infracciones (Ley Orgánica 1/1992) 79

Resultados de la acción policial
Otras actas 46
Actas marihuana y hachís 85
Actas cocaína 7
Actas heroína 0
Actas sintéticos 2
Armas blancas 43
Armas de fuego 0
Sprays de defensa 3
Artefactos pirotécnicos 0
Otras armas 11
133
cienciapolicial
3.2. Cumbre Iberoamericana, en Cádiz (del 13 al 17 de noviembre de 2012)
Se ha de destacar el esfuerzo realizado en este dispositivo. Los números son fríos y algunas
veces no transmiten la penosidad de un servicio.
El 14 de noviembre, España quedó paralizada por una huelga general, en pleno desarrollo de
la Cumbre, dos días antes de la llegada de los jefes de Estado y de Gobierno.
De los veintidós grupos operativos de las Unidad de Intervención Policial (UIP) destacados,
once de ellos viajaron en un tren especialmente fletado el mismo día 15 de noviembre, desde
Madrid, para incorporarse al dispositivo en Cádiz.
Habían estado trabajando hasta casi finalización de jornada en Madrid el día anterior.
Efectivos 970
Despliegue realizado Turnos de Servicio 5.404
Servicios Extraordinarios 1.084
Alojamientos 3
Itinerarios 43
Sedes de Reunión 11
Dispositivos de protección Otras Protecciones 4
Concentraciones 4
Manifestaciones 4
Incidentes de Orden Público 1
Dispositivos Estáticos de Control 0
Control de personas y vehículos Controles de Semáforo o Rotonda 24
Despliegues 59
134
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Personas Identificadas 221
Trasladados a efectos de identificación (Ley Orgá- 0

nica 1/1992)
Detenidos por infracción penal 0
Detenidos por situación irregular 0
Detenidos por reclamación judicial 0
Positivos base de datos de la Comisaría General 0

de Información
Vehículos controlados 273
Vehículos recuperados 1
Atestados policiales 1
Averiguaciones de domicilio y paradero 0

Resultados de la acción policial
Actas otras infracciones (Ley Orgánica 1/1992) 5
Otras actas 0
Actas por marihuana y hachís 0
Actas por cocaína 0
Actas por heroína 0
Actas por drogas sintéticas 0
Armas blancas 0
Armas de fuego 0
Sprays de defensa 0
Artefactos pirotécnicos 0
Otras armas 0
135
cienciapolicial
4. Conclusiones
La experiencia muestra, a lo largo de los años, que en estos grandes dispositivos se han pro-
ducido un limitado número de incidentes, debido en gran medida a la actividad preventiva de-
sarrollada por las Unidades de Intervención Policial.
En lo que respecta a otras amenazas de tipo terrorista, se significa que la labor preventiva pre-
via y la de protección y reacción, durante la celebración, han contribuido igualmente a dificultar
o impedir cualquier acción de esta naturaleza.
El sistema de trabajo diseñado por la jefatura de las Unidades de Intervención Policial (JUIP)
que se ha descrito, tanto en lo relativo a la planificación, la ejecución y el seguimiento de los
servicios, el devenir del tiempo ha venido mostrando que es adecuado para dispositivos de esta
envergadura. La gestión de la información y su tratamiento y puesta a disposición de todos los
usuarios es clave para poder disponer, en cualquier tiempo y lugar, de una visión general del
desarrollo del dispositivo o para conocer datos en concreto de operaciones pasadas.
De esta manera se ha facilitado la planificación operativa de cada jefe de unidad. Con antela-
ción suficiente ya dispone de toda la información que le afecta.
Esta labor de estudio concienzudo y estimaciones permite diseñar unos cuadrantes de servi-
cio para distribuir adecuadamente la carga de trabajo, intercalando descansos. Se trata de obte-
ner un turno de trabajo dentro del marco establecido en la jornada laboral del Cuerpo Nacional
de Policía, salvo en las fases críticas que, por limitaciones de personal y exceso de servicios, han
de endurecerse por breve tiempo las condiciones.
136
cienciapolicial
Autor:
Óscar González Hernández
Ejercicio del Mando y
liderazgo en un Grupo de la
Unidad de Intervención Policial
Dentro del Cuerpo Nacional de Policía existen numerosos grupos de trabajo clasifica-
dos como grupos operativos o de gestión, creados con distintos fines u objetivos, con el
denominador común de que la consecución del objetivo marcado para dicho grupo recae
sobre un funcionario de la Escala Ejecutiva para liderar ese pequeño o gran grupo de po-
licías, manteniéndolo cohesionado y motivado para que los objetivos u órdenes marcados
por la superioridad sean alcanzados satisfactoriamente e incluso mejorados.
137
cienciapolicial
1. A modo de prólogo
Todos aquellos que hemos tenido alguna vez la inmensa fortuna, a la vez que responsabi-
lidad, de dirigir un grupo de hombres y mujeres en el Cuerpo Nacional de Policía, sabemos los
retos a los que nos enfrentamos y las herramientas con las que a menudo contamos.
Pero es, sin duda, en las Unidades de Intervención Policial, dentro de nuestra organización,
donde el ejercicio del mando, entendido como un conjunto de acciones y decisiones sobre un
grupo de subordinados, con el objetivo de dirigirlos en el desempeño de una función determi-
nada, alcanza su máxima expresión.
Con esta rotunda afirmación no se pretende, ni mucho menos, afirmar que es solamente en
este tipo de unidades donde únicamente se ejerce el mando de la manera anteriormente descri-
ta. En absoluto, pero deje el lector que brevemente justifique esta afirmación.
Efectivamente, en el seno del Cuerpo Nacional de Policía existen numerosos grupos de tra-
bajo clasificados como grupos operativos o de gestión, todos ellos creados con distintos fines
u objetivos, pero todos contando con un denominador común. La responsabilidad final de la
consecución del objetivo marcado para dicho grupo recae sobre un funcionario de la Escala Eje-
cutiva, generalmente segunda categoría, que habrá de empeñar todo su esfuerzo y saber hacer
en liderar ese pequeño o gran grupo de policías, manteniéndolo cohesionado y motivado para
que los objetivos u órdenes marcados por la superioridad sean alcanzados satisfactoriamente e
incluso mejorados en el futuro.
Pero de todos esos grupos de trabajo, son los llamados grupos operativos los que, por su es-
pecial dedicación y funciones asignadas, se enfrentan a realidades cambiantes día a día con ob-
jetivos lógicamente variables y cuya predisposición a la contingencia obliga, a sus jefes de grupo,
a asumir decisiones y responsabilidades permanentemente, sin que en muchas ocasiones quepa
lugar a la improvisación o a la duda, pues el tiempo para la acción apremia.
De entre los grupos antes señalados, los grupos operativos son los que cuentan con mayor
cantidad de funcionarios y que prestan su servicio de uniforme, cuyos responsables serán los
que deban esforzarse, aún más si cabe, en mantener la cohesión del personal bajo su mando,
tarea más difícil al ser el grupo más numeroso, liderándolo y motivándolo para la acción, siendo,
asimismo, los responsables últimos de su gestión interna.
Y de este modo, cerrando el círculo, nos encontramos en el Cuerpo Nacional de Policía con
unos grupos operativos que reúnen los requisitos antes descritos y que suman en su haber el
ser grupos grandes, muy cualificados, permanente en el tiempo y cohesionado, que cuenta cada
uno de sus miembros con un curso de capacitación y a los que a menudo, por su especial dedi-
cación y misiones, el jefe al mando de ese grupo deberá convencer, llegado el caso, para hacer
aquello que el propio instinto de conservación del hombre desaconseja, ya sea avanzar ante una
masa hostil que pone en riesgo su propia integridad física, permanecer impasible aun cuando
esa masa hostil avanza cada vez más cerca y más agresiva o replegar de manera ordenada y con
138
cienciapolicial
el ejercicio del mando y liderazgo en un grupo de la unidad de intervención pOlicial
templanza, sin repeler ninguna agresión hasta nueva orden. Estos de los que hablamos son los
grupos operativos de las Unidades de Intervención Policial.
Es en estos grupos operativos de las Unidades de Intervención Policial es donde el ejercicio

del mando puede verse de un modo más nítido, con más detalle.
Como si las Unidades de Intervención Policial, debido a su estructura de trabajo, misiones y

técnicas de empleo, fueran una suerte de tubo de ensayo, de probeta, donde convergen todos
los ingredientes antes esbozados para que se pueda realizar la acción del mando por antonoma-
sia: motivación, liderazgo, competencia, ejemplaridad, capacidad de decisión, etcétera.
Este trabajo no pretende más que expresar la opinión de un jefe de grupo de una Unidad de
Intervención Policial (UIP) e intentar plasmar por escrito lo que, a su juicio, han sido las técnicas
o estrategias seguidas a través de los años y, más importante, del ejemplo de jefes de grupo mu-
cho más veteranos para ejercer el mando con responsabilidad, competencia y éxito en épocas
difíciles. Vaya dedicado a ellos este trabajo.
2. Liderazgo y Mando en las Unidades de Intervención Policial
A menudo, los conceptos de líder o mando han sido términos a los que no se les ha prestado
la atención necesaria en la organización policial. Cuestión que señalo a título personal con cierta
desazón y en base a la experiencia profesional acumulada, tanto en destinos operativos como
por el paso por centros formativos.
Como si dichos términos en el Cuerpo Nacional de Policía tuvieran una connotación negativa,
bien por la creencia falsa de que estos conceptos sonaban a pasado y las voluntades del líder
anulaban la voluntad del liderado o seguidor, o que la opinión o habilidad del subordinado iba
mucho más allá de lo que se esperaría de un simple mandado y dichos conceptos no debían ser
cuidados en el cuerpo policial nacido de la unificación en el año 1986.
Nada más lejos de la realidad. Lo cierto y verdad es que en todo tipo de organizaciones, ya
sean civiles o militares, europeas, americanas o asiáticas, jerarquizadas en mayor o menor medi-
da, la búsqueda de líderes es una prioridad absoluta de las mismas. Quedando atrás los tiempos
en que estos conceptos de liderazgo eran simplemente sinónimo de visionarios o personas ca-
rismáticas, sin que se hiciera hincapié en los elementos racionales de los mismos.1 Líderes que
van más allá de la simple acción del mando ejercida solo porque le es concedida una autoridad.
Líderes que tengan responsabilidad en el mando, pero que, a la vez de estar revestidas de esa
autoridad, por el poder que les confieren sus distintivos de cargo, sean capaces de motivar a
diario a sus hombres, aportando algo más que la simple transmisión de órdenes por parte de la
superioridad.
1. MOLERO, Fernando y MOLARES, José Francisco: «Capítulo cuarto. Liderazgo transformacional y carismáti-
co: Liderazgo Hecho y Ficción»; publicado por Alianza Editorial 2011.
139
cienciapolicial
Líderes, término que por fin recoge nuestro Código Ético, que tengan la capacidad de servir
de referencia para guiar los comportamientos del resto del equipo de trabajo y, en particular, de
los policías más jóvenes y de los recién ingresados.2
En definitiva, líderes que sean capaces de influir en otras personas de tal forma que se les
anime a contribuir voluntariamente a la consecución de los objetivos grupales.3
No debe, por lo tanto, extrañar que en las Unidades de Intervención Policial, a nivel de mando
de grupo, se dé y se deba dar lo que algunos autores expertos en liderazgo en las organizaciones
han venido en denominar un liderazgo directo o cara a cara,4 caracterizado por ser un liderazgo
más operativo, de relación más próxima entre sus miembros y propia de pequeñas unidades
tácticas con entidad de unidades tipo equipo operativo, hasta incluso unidad de intervención.
Y es en el grupo operativo de la Unidad de Intervención Policial (UIP), definido como «unidad

fundamental de organización y empleo» donde, su mando, deberá desplegar todas las habi-
lidades y conocimientos adquiridos en su formación y experiencia para mantener al grupo en
disposición permanente de cumplir los objetivos marcados por la superioridad, siempre en un
ambiente de trabajo cómodo y agradable. Un clima laboral que algunos académicos de la moti-
vación y liderazgo denominan un clima de trabajo resonante.5
Es, por lo tanto, el jefe de grupo de la Unidad de Intervención Policial (UIP) la figura, dentro de
las unidades de intervención, el que debe poseer en el día a día capacidad de demostrar cono-
cimientos, entusiasmo, pasión y convencimiento, siendo como es el último responsable directo
de la gestión de los recursos humanos, vehículos, armamento y material a su cargo, así como del
cumplimiento de misiones en ocasiones complejas y con repercusiones en su ejecución que ex-
ceden de la simple responsabilidad policial o penal, alcanzando a menudo la esfera de lo político.
Esta manera de ejercer el mando en los grupos de intervención policial tras veinticinco años
de existencia, con resultados más que satisfactorios, se asientan sobre tres pilares básicos sobre
2. Artículo 21.2.1 del Código Ético del Cuerpo Nacional de Policía; abril de 2013.
3. Definición de liderazgo. Fernando Molero y José Francisco Morales. “Liderazgo: hecho y ficción: Visiones
actuales”. Alianza Editorial 2011.
4. Dependiendo del puesto que se ocupe en la organización policial, así se podrá ejercer uno u otro liderazgo, así
se puede hablar de un liderazgo directo o cara a cara, que podría llegar hasta unidades policiales tipo brigada,
con contacto directo con personal operativo. Liderazgo organizacional, de mayor amplitud y característico de
unidades tipo comisarías generales, con órganos más complejos y visón más amplia para toma de decisiones,
y el liderazgo estratégico en niveles tipo Dirección Adjunta Operativa o Subdirección General, lindando ya
con estructuras ministeriales, con misiones como la definición de la organización policial y alta gestión de
recursos.
5. El término resonancia para explicar liderazgo y ambiente laboral es explicado por Daniel Goleman, Richard
Boyaztis y Annie Mackee en el libro «El líder resonante crea más», publicado en 2002, donde afirma que
cuando dos o más personas sintonizan en una misma «longitud de onda emocional» se sienten en sincronía
y, al igual que el término resonancia, la sincronía resuena y prolonga el tono emocional positivo. Los autores
apuestan por el éxito en las organizaciones cuyos líderes apuesten por un clima emocional colectivo, con
estados de ánimo positivos y dominando todas las competencias de la inteligencia emocional.
140
cienciapolicial
el ejercicio del mando y liderazgo en un grupo de la unidad de intervención policial
los que descansa el resto de características del ejercicio del mando policial, la competencia, la
ejemplaridad y la capacidad de decisión.
3. Competencia
Entendida como la pericia, habilidad o destreza para realizar alguna actividad. No se puede
negar que un buen jefe de grupo debe tener competencia profesional sobre la materia que tra-
baja. Consiste en tener un conocimiento suficiente de las diferentes materias de su incumbencia
o responsabilidad.
Nuestro Código Ético también recoge una acertada definición de este término:
«Competencia significa saber y saber hacer. Supone actualización de conocimientos profesiona-

les y capacidad para resolver problemas. En consecuencia, la competencia implica, además, saber
aplicar los conocimientos técnicos para buscar la solución que mejor se adecue a las circunstancias
en base a la mejora continúa como criterio de calidad».
«Competencia técnica, pues, incluye conocimientos, habilidades sociales y oportunidad en la

toma de decisiones».6
En ocasiones, la competencia que debe tener un mando de una unidad de intervención no

es solo poseer unos conocimientos actualizados, si no la capacidad para saber usarlos en el mo-
mento oportuno, así como aprovechar todos los recursos a su alcance.
La competencia profesional no implica que el jefe de grupo tenga que saberlo todo, ni se le
pide que sepa realizar con eficacia todas las funciones que sus hombres y mujeres realizan.
De hecho, es en este nivel intermedio de mando al que nos estamos refiriendo, donde en la
mayoría de los estudios realizados en el ámbito de la psicología social y de las organizaciones,
los subordinados no valoran a un buen líder tanto por su competencia profesional como por
otra serie de habilidades desplegadas por su jefe para mandar. Habilidades que entrarían en el
terreno de las llamadas habilidades emocionales.7
Esto no es óbice para que, como característica fundamental en esta competencia, el man-
do deba esforzarse por ampliar conocimientos continuamente, preocupándose por actualizar
y mejorar las técnicas conocidas, accediendo a cursos de perfeccionamiento que, a menudo, la
6. Artículo 21.2.2 del Código Ético del Cuerpo Nacional de Policía; abril 2013.
7. En el libro de James C. Hunter «La paradoja. Un relato sobre la verdadera esencia del liderazgo», cinco
profesionales con responsabilidades intermedias de gestión de recursos humanos, reunidos en torno a un
ejecutivo reconvertido a monje, analizan las características que debe reunir un buen líder, destacando en él
la honradez, la ejemplaridad y que esté pendiente de los demás, comprometido, atento, exigente, respetuoso,
motivador, entusiasta.
141
cienciapolicial
jefatura de las unidades de intervención y la División de Formación pone al alcance del personal
operativo.
La verdadera esencia de la competencia, como elemento fundamental en el mando, consiste

en querer saber. Querer formarse en la especialidad. Tenga en cuenta el lector que cuando un
inspector se hace cargo por primera vez de un grupo de una Unidad de Intervención Policial
(UIP), los integrantes de este grupo están perfectamente formados y entrenados en la especiali-
dad, en ocasiones con una gran veteranía, y que el nuevo jefe, a pesar de haber completado con
aprovechamiento los dos meses de formación en el Centro de Prácticas Operativas de Linares,
los conocimientos adquiridos en la especialidad tendrá que acabar de completarlos en los nue-
vos destinos. La formación no ha hecho más que empezar.
Es por lo que, con entusiasmo, el jefe de grupo no debe cejar diariamente en formarse. Esa
formación, a juicio del autor, pivota conforme a dos ejes. La experiencia personal y los conoci-
mientos de compañeros, de subordinados y de jefes.
La experiencia personal es una importante fuente de perfeccionamiento profesional. El cons-

tante juicio crítico de actuaciones propias constituye una suerte de feedback que lleva a la me-
jora y si, además, el jefe de grupo practica lo que algunos autores llaman la conciencia de uno
mismo,8 con suficiente capacidad autocrítica, comprenderá que lo que se hace nunca será per-
fecto, y, por lo tanto, siempre tenderá a mejorarlo.9
Como segundo eje en la formación, el jefe de grupo debe prestar suficiente atención y mos-
trarse especialmente receptivo en todo aquello que los conocimientos que compañeros y jefes
de grupo más veteranos le comunican, especialmente en lo referente a la adaptación al modo
de trabajar de la unidad de la que forma parte, pues es evidente que las enseñanzas de técnicas,
protocolos y procedimientos forman parte de la unidad en la doctrina de empleo de todas las
Unidades de Intervención Policial desplegadas por toda España, pero la gestión del servicio dia-
rio, debido a las particularidades que genera la doble dependencia de nuestras unidades, hace
que esa adaptación tenga que ser monitorizada por sus los respectivos jefes de unidad.
Mención aparte merece lo que dicen directamente o dan a entender los propios subordi-
nados para la formación del mando. Pues en la competencia se da una muy positiva relación
simbiótica.
De una parte, el mando, como ya decíamos, se forma también gracias a los conocimientos
que sus subordinados comparten con él, debiendo para ello saber escuchar y ser capaz de enten-
8. Goleman, Daniel, Boyatzis, Richard y Mckee, Annie: «El líder resonante crea mas», 2002, la conciencia
de uno mismo es una de las cuatro dimensiones o dominios de la inteligencia emocional. Se define como
la comprensión profunda de nuestras emociones, así como también de las propias fortalezas, limitaciones,
valores y motivaciones.
9. Artículo 21.2.1 del Código Ético del Cuerpo Nacional de Policía, abril 2013: «responsabilidad es la libertad
para tomar decisiones y asumir los resultados de los comportamientos propios, e implica mantener la auto-
crítica permanente para mejorar la eficiencia».
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cienciapolicial
der lo que el personal bajo su mando, directa o indirectamente, le dice, alejándose del prejuicio
aquel que señala que «el jefe lo sabe todo», ni mucho menos. En la «sociedad del conocimiento»
es un hecho incontestable que solo es ignorante aquel que cree que lo sabe todo.
De otra parte, el hecho de que el subordinado vea que su jefe se muestra receptivo a las suge-
rencias, que en ningún caso rompen la estructura de mando o doctrina, provoca a cada uno, en
su nivel, una mayor implicación en el proyecto común del grupo-unidad, siendo una importante
herramienta para la motivación.
Abundando en lo anterior, ciertamente, un mando no es competente porque sepa hacer efi-

cazmente su tarea, sino porque es capaz de que sus subordinados sean capaces de hacer correc-
tamente las suyas.
A menudo se cae en la excesiva personalización en el mando de un grupo, es decir, de mane-

ra errónea, el jefe de grupo está encima de todas las acciones que hace su grupo, aquellas que
ha delegado o las que no, casi como si él fuera el responsable de la asignación de tareas a cada
uno de los integrantes del último equipo del último subgrupo.
En algunos manuales de gestión y teoría de la organización, a este fenómeno se le conoce

como microgestión. Siendo reconocido como una de las peores enfermedades que puede sufrir
una estructura organizativa. Como dijo una vez cierto jefe de unidad: «el jefe de la Primera Unidad
de Intervención Policial no manda sobre seiscientos hombres, manda sobre tres coordinadores».
Hay que conseguir mediante la formación que, a nivel de grupo, los respectivos jefes de
subgrupo realicen eficazmente su tarea «asignando misiones a los equipos operativos ... diri-
giendo e impulsando al subgrupo ... ordenando despliegues del subgrupo operativo»,10 sin que
la ausencia del jefe de grupo merme la capacidad de iniciativa del mismo.
Es responsabilidad, por lo tanto, del jefe de grupo que sus escalones inmediatamente infe-
riores, en este caso los jefes de subgrupo, tengan las mismas habilidades que el jefe posee para
formar y ser formados, así como las competencias exigidas a su nivel de mando e incluso un nivel
superior.
Los jefes de grupo de las Unidades de Intervención Policial (UIP) contamos con una excelente
herramienta para conseguir esa competencia a la que nos venimos refiriendo, a nivel personal y
de nuestros subordinados, nos referimos al Plan de Formación Permanente. Setenta y dos horas
de formación obligatorias al año dividido en dos semestres, de obligado cumplimiento y con
levantamiento de actas incluido, complementados con unas jornadas de reciclaje de una sema-
na de duración en el Centro de Prácticas Operativas del Cuerpo Nacional de Policía en La Enira,
Linares.
10. Sección de Formación de la Jefatura de las Unidades de Intervención Policial (JUIP): «de las misiones del jefe
del subgrupo operativo»; temario de actualización para las Unidades de Intervención Policial (UIP), de mayo
de 2013.
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«Entre las misiones genéricas tendrá la de instruir y entrenar teórica y prácticamente, a los
miembros de su grupo, en los procedimientos ... propios de un grupo de intervención».11
La formación, en base, obliga al jefe de grupo a conseguir todos aquellos objetivos que, con
respecto a la formación, venimos hablando en este apartado. Pues, el hecho de afrontar con
el grupo una jornada de formación, exige una planificación en el contenido de la materia, una
actualización de la misma a impartir y una exposición de dicha materia, que ayude a interiorizar
conceptos.
Del mismo modo, si el jefe de grupo hace partícipes a otros escalones de mando de esa im-
partición de materias, consigue que ellos también se formen, se motiven al sentirse parte del
proyecto de formación permanente y trasmitan esos conocimientos. De esta manera se fomenta
la motivación y la cohesión del grupo.
Y, por último, como bondad de este plan de formación como herramienta al servicio del man-
do, permite al jefe de grupo reunir a su personal y dedicar tiempo para hablar con él. A menudo,
la rutina de servicios, los desplazamientos de subgrupos a otras localidades o cambios de turno
por necesidades del servicio, hace que el disfrutar de una jornada de formación en base sea una
oportunidad perfecta para reunir al grupo, tomarle el pulso, saber qué es lo que el grupo piensa
de una u otra determinada materia y saber cuál es el pensamiento grupal que pueda llegar a
tener. Ocasión única para llegar a detectar, por parte del jefe, hasta quienes son los líderes infor-
males.12
Numerosos estudios en materia de psicología de las organizaciones señalan la importancia

que tiene, en los grupos de trabajo, que el líder sea capaz de «saber escuchar» (nótese que no
se dice escuchar, sino saber escuchar). A lo largo de esta exposición se hace hincapié, desde un
punto de vista psicológico y llevado sobre el terreno desde un punto de vista práctico del trabajo
diario, el por qué de la importancia de saber escuchar y su continua aplicación en el ejercicio del
mando de un grupo de una Unidad de Intervención Policial.
Lo primero que nos debemos plantear es si es realmente necesario e importante, para un jefe
de grupo de una Unidad de Intervención Policial (UIP), el conocimiento de lo que cada uno de
los componentes de un grupo piensa y, en segundo lugar, si este arte de saber escuchar es una
habilidad innata o adquirida, algo con lo que se nace con ello o bien es una habilidad que los
jefes de grupo debemos saber desarrollar.
En palabras de Daniel Goleman, famoso psicólogo norteamericano, bastante referenciado en

este trabajo por sus estudios sobre inteligencia emocional y social, los líderes eficaces poseen, en
11. Sección de Formación de la Jefatura de las Unidades de Intervención Policial (JUIP): «de las misiones del jefe
del grupo operativo»; temario de actualización para las Unidades de Intervención Policial (UIP), de mayo de
2013.
12. Aquellos integrantes de un grupo que atraen la atención de sus pares y gozan de cierta autoridad sobre los
demás.
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cienciapolicial
el marco de esta llamada inteligencia social,13 habilidades relativas a la conciencia social, impres-
cindibles para la motivación y liderazgo efectivo.
También empatía, sentir lo que sienten los demás. Sintonía: escuchar de manera totalmente
receptiva; conectar con los demás, dedicando el tiempo y el espacio necesario. Sus estudios pa-
recen, en este campo, de inmensa ayuda para el buen ejercicio del mando en el Cuerpo Nacional
de Policía en general y en las Unidades de Intervención Policial en particular.
Lo segundo, decíamos, es saber si estas habilidades son innatas o adquiridas y aquí los au-
tores se muestran unánimes en su discurso. Efectivamente, las competencias de la inteligencia
emocional y social son habilidades aprendidas, cada una de las cuales aporta una herramienta
básica para potenciar la resonancia y, en consecuencia, la eficacia de los líderes.14
De modo que la capacidad que puede desarrollar un jefe de grupo, a la hora de escuchar al
mismo, se mejora. Y a falta de otras técnicas más elaboradas que, sin duda existen en el campo
de la psicología, la experiencia aconseja que el jefe deje hablar, se muestre interesado por el dis-
curso de sus hombres, tomando notas si es preciso y, como a lo largo de este apartado venimos
advirtiendo, asumiendo por parte del mando que no ocurre nada por perder el dominio de la
información.
4. Ejemplaridad
Decía Peter Drucker,15 uno de los mayores filósofos del siglo veinte, que el liderazgo auténtico
se asienta sobre dos grandes pilares, el ejemplo y la responsabilidad.
No resulta especialmente novedoso para un jefe de grupo de una Unidad de Intervención Po-
licial (UIP) esta afirmación. El trabajo diario que realizan los hombres y mujeres de las Unidades
de Intervención Policial exige, en el cien por cien de las ocasiones, que exista plena concordancia
entre lo que el mando dice que se debe hacer y lo que él mismo hace. El caso de la imagen po-
licial, por ejemplo, es un elemento que, en estas unidades, los mandos llevamos más a rajatabla.
Tiene su sentido táctico, además del lógico cumplimiento de normativa interna.16
13. Daniel Goleman desarrolló el término de inteligencia emocional como conjunto de capacidades humanas
internas que nos permiten gestionar adecuadamente nuestras emociones y establecer relaciones positivas,
mientras que la inteligencia social va un paso más allá y amplía el marco de referencia hacia la psicología de
las relaciones que mantenemos con los demás.
14. Goleman, Daniel, Boyatzis, Richard y Mckee, Annie: «El líder resonante crea más», 2002, citatum.
15. Ferdinand Druker, Peter, abogado y tratadista austriaco, considerado como el mayor filósofo de la Admi-
nistración del siglo veinte.
16. Código Ético del Cuerpo Nacional de Policía, artículo 21.2.5. Valores profesionales. Corrección e imagen.
Los policías deben cuidar la imagen que representan, el uniforme, su limpieza y orden durante el servicio,
así como los medios de que se dispone.
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cienciapolicial
Las misiones encomendadas a las Unidades de Intervención Policial a menudo exigen que
sean complementadas con una especial manera de ejecutarlas.
De modo que detalles como la impecable uniformidad, el aseo personal, el mismo criterio en
el uso de la uniformidad y de los elementos de protección o de la misma compostura en los in-
numerables despliegues policiales, son herramientas imprescindibles en las tácticas del control
de masas que el jefe de grupo, subgrupo o equipo supervisan constantemente.
No obstante, los ciudadanos que, en número de cientos, permanecen detrás de una línea
policial en una concentración o manifestación, o en las gradas de un estadio de fútbol, se fijan
indefectiblemente en esos detalles de imagen, compostura y movimientos ordenados, detalles
que, sumados uno a uno, son percibidos por los ciudadanos como si se encontraran ante una
unidad policial compacta y ordenada, y no ante una simple masa de policías.
Estos pequeños detalles o grandes, según se mire, que en otras unidades policiales pueden
pasar más inadvertidos, son a menudo el secreto del éxito de nuestras misiones. Pues bien, la
constante supervisión de los mismos exige, de aquellos en los que recae la responsabilidad de
ordenarlos, una perfecta ejecución por su parte.
Si la orden dada no está en consonancia con lo que el mando que ordena hace, pues aquí
vale aquella máxima de «lo que se dice se oye y lo que se ve se imita», es decir, los subordinados
no encontrarán demasiada motivación para llevarla a cabo. De modo que en primera instancia
son los propios subordinados los que exigen de su Jefe de Grupo que, sea él, el que con su ejem-
plo, lidere una vez más la acción. Lo necesitan y quieren ese modelo de conducta.
Pero fuera del evidente caso de la imagen, herramienta básica del trabajo de las Unidades de
Intervención Policial, son innumerables los supuestos en los que el jefe de grupo de una Unidad
de Intervención Policial (UIP) debe hacer lo que él mismo exige, que no viene sino recogido por
el cumplimiento de la doctrina de empleo de una Unidad de Intervención Policial (UIP).
Esta doctrina otorga a la figura del jefe de grupo un papel protagonista a la hora de tomar la
acción, siempre en el lugar adecuado para «impulsar y dirigir la acción del grupo, manteniendo la
iniciativa y manteniendo el enlace tanto ascendente como descendente y colateral»,17 de modo
que la actitud ejemplarizante de estar con sus subordinados, compartiendo las penalidades del
En sus relaciones con los ciudadanos deberán actuar con empatía, imparcialidad, autocontrol y elegan-
cia, utilizando un lenguaje verbal y no verbal correcto, comprensible y respetuoso en todas las actuaciones.
Los policías se abstendrán de cualquier ingesta de alcohol u otro tipo de sustancias estupefacientes, far-
macéuticas o psicotrópicas que alteren el control de su personalidad o impliquen una reacción inapropiada
para el desarrollo del servicio.
Tanto si el policía está de servicio como si no, lo está su comportamiento y no debe dar lugar a una ima-
gen que desacredite al Cuerpo Nacional de Policía.
17. Sección de Formación de la Jefatura de las Unidades de Intervención Policial (JUIP): «de las misiones del
jefe de grupo de una Unidad de Intervención Policial»; temario de actualización de la Unidad de Intervención
Policial (UIP), de mayo de 2013.
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cienciapolicial
servicio, vienen de facto impuestas por su propia misión y si un jefe, un líder quiere que sus
hombres realicen cualquier sacrificio en el servicio, deben saber que su jefe lo haría el primero.
Y es precisamente la ejemplaridad, en los distintos niveles de responsabilidad de mando, una

de las características que hace que en las Unidades de Intervención Policial sus integrantes estén
altamente motivados.
En esta línea, conviene recordar, y es de público dominio en el Cuerpo Nacional de Policía,

que este grado de motivación en la Unidad de Intervención Policial (UIP) tiene que ver, entre
otros, con la ejemplaridad de sus mandos que comparten con sus subordinados todos los peli-
gros penas y alegrías que el servicio policial les exige. De hecho, cuando eso no ocurre, cuando el
comportamiento del jefe no es ejemplarizante en los términos antes recogidos, suele abrirse una
de las primeras fallas de confianza entre el jefe de grupo y los integrantes del mismo.
Los subordinados recelarán de aquel mando que no es coherente entre aquello que ordena
y lo que practica, resultando más eficaz mandar con el ejemplo que con el mandato. Los subordi-
nados no tolerarán esa falta de lealtad, apareciendo la desconfianza y la desmotivación.
Finalmente, podemos afirmar que la disciplina es, probablemente, una suerte de cemento
sobre el que se va levantando el pilar de la ejemplaridad. Disciplina que empieza por uno mismo,
haciendo valiosa aquella máxima de Blaise Pascal18 de «actúa como piensas o acabarás pensando
como actúas». Disciplina que asegura el inmediato cumplimiento de las órdenes recibidas o la
iniciación de acciones apropiadas a falta de órdenes.
Esta definición de disciplina encierra, de manera transversal, el elemento común de la ejem-

plaridad, la competencia y la capacidad de decisión, para que crezcan a la par, para convertirse
en sólidos pilares donde se asiente el responsable ejercicio del mando.
5. Capacidad de decisión
Es, probablemente, la más característica de las competencias del ejercicio del mando. Cons-
tituye la esencia del mando y es la principal atribución de un jefe, especialmente el de un jefe de
grupo de una Unidad de Intervención Policial.
Cuando un inspector se hace cargo del mando de un grupo de una Unidad de Intervención
Policial (UIP), debe saber que asume gran cantidad de responsabilidades inherentes al puesto,
siendo la responsabilidad la capacidad de una persona para reconocer y aceptar las consecuen-
cias de un hecho realizado libremente.19
18. Pascal, Blaise, 1623 a 1662, fue un matemático, físico, filósofo y escritor francés, autor de numerosas teo-
rías físicas y probabilísticas.
19. Otra definición es recogida por nuestro Código Ético en su artículo 21.2.1: «responsabilidad es la libertad
para tomar decisiones y asumir los resultados de los comportamientos propios».
147
cienciapolicial
Pero, como señalábamos al principio de este trabajo, si queríamos justificar el hablar de la ex-
periencia del mando de un grupo de una Unidad de Intervención Policial (UIP), como paradigma
del ejercicio del mando en el Cuerpo Nacional de Policía, era precisamente porque es aquí, en la
asunción de responsabilidades y la consecuente toma de decisiones donde la figura del jefe de
grupo de una Unidad de Intervención Policial destaca por encima de otras.
Recordando al lector la estructura de un grupo operativo de una Unidad de Intervención Po-

licial, este está formado por cincuenta funcionarios encuadrados en tres subgrupos operativos
que, a su vez, están formados por dos equipos operativos de siete componentes cada uno de
ellos. Finalmente, cuatro funcionarios apoyan al mando en sus funciones de jefe de grupo.
La pertenencia a uno u otro equipo, dentro de uno u otro subgrupo, es permanente a lo lar-
go del tiempo y del espacio. Y las decisiones finales, en cuanto a la gestión ordinaria del policía,
como el principal «cliente interno» de la organización, recae siempre en el jefe de grupo.
Esto significa que en el seno de un grupo operativo, cohesionado y permanente en el tiempo,

nadie cuestiona la autoridad del jefe, ejerciendo dicha autoridad con responsabilidad. Respon-
sabilidad que no puede compartir con nadie y, por lo tanto, se ve en la necesidad diaria de una
continúa toma de decisiones que lleva aparejada esa responsabilidad.
Hablamos de la toma de decisiones en el ámbito del funcionamiento interno del grupo, de

lo que tiene que ver con el antes llamado «cliente interno», decidiendo desde la concesión o
denegación de permisos, cursos, valoraciones del desempeño del personal del grupo, hasta la
«asignación de tareas y objetivos ... distribuyendo misiones a los subgrupos operativos».20
Decisiones, que, como no puede ser de otra manera, puede decidir el curso de una operación
policial sobre el terreno.
Pero esta toma de decisiones que, a priori, debería influir solo en la motivación de un funcio-
nario, puede hacerlo también en la del equipo, del subgrupo o del grupo en su conjunto, pues es
precisamente esa cohesión de la que hablábamos antes la que permite que la distancia emocio-
nal sea menor entre cada integrante del grupo, de modo que una decisión tomada acerca de un
policía puede influir en el clima laboral del grupo en su conjunto, para bien o para mal. Algo que
el jefe de grupo nunca debe perder de vista.
Pero, desde luego, queda la parte quizás más bonita y difícil, a la vez, de la toma de decisiones
en el mando de un grupo de una Unidad de Intervención Policial (UIP). Nos referimos al momen-
to en el que el grupo de la Unidad de Intervención Policial (UIP), al mando de su jefe, actúa con
ocasión del mantenimiento o restablecimiento del orden público, cuando, como hablábamos al
principio de la exposición, hay que tomar decisiones en un corto espacio de tiempo, con poca
20. Sección de formación de Jefatura de las Unidades de Intervención Policial (JUIP): «de las misiones del jefe de
grupo de la Unidad de Intervención Policial»; temario de actualización de la Unidad de Intervención Policial
(UIP), Madrid, 2013.
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cienciapolicial
o nula información previa y con todas las «interferencias» que uno pueda imaginar, decisiones
que pueden tener consecuencias imprevisibles en el desarrollo del incidente del orden público,
afectando incluso a la integridad física propia y de terceros o a repercusiones de índole política.
Es, por lo tanto, la decisión la elección formal y consciente de una de las posibles soluciones
para el cumplimiento de la misión asignada. Dicha elección se asienta en la iniciativa, definida
como cualidad intelectual en las que se basa la decisión, especialmente en ausencia de órdenes
o en situaciones imprevistas.
Esta definición deja entrever varias ideas. Primero que, tal y como recogemos desde el princi-
pio, la iniciativa se asienta sobre la competencia. El mando de la Unidad de Intervención Policial
(UIP) debe saber «qué se trae entre manos», debe de ser competente en el trabajo que está ejer-
citando, pues la toma de decisiones le va a exigir rapidez en la búsqueda de soluciones; solucio-
nes distintas que tiene que saber plantearse y sobre las que tiene que estar formado y entrenado.
Pero también es necesario, para facilitar la toma de decisiones de un jefe sobre el terreno,
que sepa cuál es la misión genérica y específica, y que tenga una información previa suficiente
de cuáles son los objetivos a cumplir.
Con esto no nos referimos a que el inspector, jefe de un grupo, tenga que saber cuál es la
visión que se tiene desde la Dirección Adjunta Operativa con respecto a un dispositivo, pero sí le
ha de quedar claro, antes de salir con su grupo a la calle, cuáles son las misiones propias asigna-
das y aquellas, al menos, que le están encomendadas a un escalón de mando superior para que,
en caso de ausencia de órdenes, el jefe de grupo tenga claro cuáles son los objetivos a cumplir,
actuando en esa línea de acción.
Del mismo modo, el jefe de grupo debe trasmitir a sus jefes de subgrupo y, en especial, al que
ejercerá las funciones de jefe de grupo en ausencia de este, todas las asignaciones de funciones y
objetivos que el titular ha realizado, y las misiones que se le han encomendado para que, en caso
de tener que abandonar el dispositivo policial, bien por caer herido, por detenciones efectuadas
e inmediata comparecencia o por cualesquiera otra, el funcionario que asuma el mando cuente
con la información necesaria para seguir tomando decisiones.
Es por ello, y volvemos a incidir, en la importancia de conocer las capacidades y competen-

cias de los subordinados para que, a la hora de tomar la decisión de a quién asignar qué determi-
nado servicio o misión, esta llegue a ser ejecutada con las mayores garantías de éxito.
Pero no olvidemos que, en todo caso, estas herramientas nos ayudan a que una acción difícil,
como es la toma de decisiones, sea algo menos difícil, pero, en cualquier caso, complicada. Al
final hay que hacer elección entre varias alternativas. No podemos olvidar que la fuerte jerarquía,
tan característica de este tipo de unidades, tiene, por otra parte, una dura servidumbre, pues
nuestro grupo espera sobre el terreno que su jefe ejerza el mando y tome decisiones. Es preferi-
ble, en situaciones de urgencia, tomar decisiones imperfectas que soluciones tardías. La acción
más pequeña vale más que la intención más grande. La experiencia confirma a menudo la ante-
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cienciapolicial
rior afirmación. El subordinado perdona más la decisión incorrecta, pero asumida con valentía y
responsabilidad, que la falta de decisión.
En la toma de decisiones uno se puede preguntar hasta qué punto se debe contar con los
subordinados. En el modelo tradicional de participación, en la mayoría de las organizaciones, se
reserva las labores de planificación, dirección, control y evaluación al jefe, asignando al subordi-
nado solo su ejecución, enfatizando la gran distancia social o jerárquica existente entre ambos.
Frente a este modelo, en el ámbito empresarial cobra cada vez más peso el modelo efectivo
liderazgo-motivador, que se caracteriza por la reducción de dicha distancia y porque posibilita
la participación de los subordinados tanto en el establecimiento de objetivos como en el control
y supervisión de tareas. Es evidente que este modelo no es aplicable a nuestro nivel de mando
de un grupo operativo, pero algunas ideas para fomentar la participación se dan muy a menudo.
Para empezar, hay que desterrar la idea de que la participación en la toma de decisiones
implica necesariamente la pérdida de poder o autoridad. Los subordinados esperan que su jefe
cuente con ellos para mejorar y organizar adecuadamente el servicio, bien aportando informa-
ción en la fase de planificación, pues, debido a su experiencia o conocimiento de una determina-
da materia, serán una valiosísima fuente de información para el jefe de grupo o bien proponien-
do alternativas, aportando diferentes soluciones posibles. Volvemos a hacer hincapié en lo que
señalábamos antes, la experiencia y los conocimientos del subordinado hay que verlo como una
aportación en positivo para la competencia del mando y, por supuesto, para la mejor consecu-
ción de los objetivos propuestos. No se puede desdeñar ese conocimiento.
Por otra parte, alguien se podría preguntar si la toma de decisiones es algo que se pueda me-
jorar. Es indudable que así es. La constante toma de decisiones es la mejor manera de ejercitarse
y formarse en este difícil arte.
El secreto para tomar decisiones de manera constante es asumir responsabilidades. Ha que-

dado claro que se trata de un binomio inseparable. Cuantas más responsabilidades haya asumi-
do el mando policial, mayor será el número de decisiones que tenga que tomar.
Y si en la Unidades de Intervención Policial, los jefes de grupo toman decisiones acertada-

mente, en ocasiones rodeadas por todas aquellas interferencias que se puedan imaginar, no
es más que por el hecho de que un mando de una Unidad de Intervención Policial (UIP) está
ejercitado y acostumbrado a tomar decisiones, aunque sean pequeñas, aunque, a priori, puedan
parecer intrascendentes. Pero es en esas pequeñas, pero constantes decisiones, donde se llega a
detectar y vencer a aquellos errores o dificultades que van siempre inherentes a la toma de deci-
siones. Los sesgos en la percepción de la información, derivados de una falta de objetividad o de
prejuicios, así como de informaciones tendenciosas, influyen en las etapas iniciales del proceso
de toma de decisiones.
El tiempo empleado para decidir es importante también en la capacidad de decisión. Muchas

veces, el jefe de grupo de la Unidad de Intervención Policial (UIP), en situaciones de estrés, se ve
150
cienciapolicial
obligado a tomar decisiones en un cortísimo espacio de tiempo. Pero, por otra parte, cuando no
hay tensión ni estrés en la toma de decisiones, también es negativo el hecho de no adoptarla en
un mayor espacio de tiempo. El retraso a la hora de tomar decisiones proporciona la creación de
un clima de falta de compromiso y apatía entre los miembros del grupo.
Los fenómenos grupales, son asimismo, un claro enemigo de la correcta toma de decisiones.
El pensamiento grupal o la polarización21 influyen sobre el análisis de situaciones que tiene que
realizar el Jefe de Grupo, forzándole en ocasiones a tomar decisiones incorrectas, al verse some-
tido a la presión del Grupo. Una personalidad fuerte y con un claro autoconocimiento ayudan a
vencer esta presión.
6. La Motivación como herramienta del mando
Probablemente, el concepto de motivación sea uno de los que más ríos de tinta hayan hecho
correr en los últimos años. Cientos de estudios, libros, tesis, aparición de nuevos conceptos y el
desarrollo de nuevas técnicas de motivación han aparecido desde todos los campos profesiona-
les inimaginables.
Pero, quizás, esta búsqueda permanente hacia la motivación no sea más que el modo que
tiene el ser humano de buscar la armoniosa combinación de dos factores. Por un lado, el de res-
ponder ante la exigencia de un mundo que cada vez exige más y mejores resultados de todos
cuantos equipos de trabajo forman las organizaciones y, por otro lado, el hacerlo sobre personas
a las cuales los elementos clásicos de recompensa no les han resultado suficientes.22
21. Pensamiento Grupal Término, acuñado por el psicólogo Irving Janis en 1972 para describir el proceso por el
cual un grupo puede tomar decisiones malas o irracionales. Es un «modelo de pensamiento que las perso-
nas adoptan cuando están profundamente involucradas en un grupo cohesionado, cuando los esfuerzos de
los miembros, por unanimidad, hacen caso omiso de su motivación para valorar realísticamente cursos de
acción alternativos».
La Polarización, por otra parte, es un concepto definido como «la tendencia de los grupos a tomar de-
cisiones que son más extremas que la media de las posiciones iniciales de los miembros individuales, en
la dirección que ya indicaba esa media». Los experimentos de David. G. Myers, en 1982, con respecto a la
opinión que a ciertos estudiantes franceses les merecían los Estados Unidos. La media de los estudiantes
franceses fue de cuatro sobre diez. Se marcó una tendencia inicial contra Estados Unidos. Posteriormente,
este conjunto de estudiantes fue reunido y, tras un breve debate, se les pidió que volvieran a responder a esa
misma escala. El resultado de esta segunda votación, tomada en grupo, dio una media de dos sobre diez, lo
cual demostraba que las tendencias iniciales en contra se polarizaban.
22. Entre otras teorías tradicionales, pero no denostadas, nos encontramos con Las teorías tradicionales de la
motivación, que tienen que ver con la conocida Pirámide de Maslow (ver «Motivation and personality», de
Abraham Maslow, New York, 1954), donde las necesidades humanas se organizan formando una pirámide
en cuya base se encontrarían las más básicas e imperiosas necesidades, las fisiológicas, seguidas por las de
seguridad, afiliación, reconocimiento y autorrealización en la cúspide de la pirámide.
Otra teoría motivacional, esta en el ámbito laboral, es la elaborada por Frederick Herzberg, que distin-
guió entre aquellos factores que contribuyen a evitar la insatisfacción del trabajador pero no le motivan, y
los que realmente lo satisfacen y son fuente de motivación. A los primeros los denominó factores higiénicos,
de mantenimiento o extrínsecos (salario, estabilidad laboral, salud laboral, etcétera) y a los segundos los
denominó factores motivacionales o intrínsecos (logro, reconocimiento, promoción, etcétera).
La motivación, afirmaba, se encuentra entre una correcta combinación de ambos (ver «The motivation to
work», de Herzberg, Frederick y otros, 1959).
151
cienciapolicial
Desde un punto de vista académico, se puede definir la motivación como la «capacidad para
persuadir, convencer o influir en los demás que se utiliza para crear entornos y condiciones de trabajo
en los que se facilite el desarrollo de un desempeño excepcional y la máxima satisfacción de los cola-
boradores» (Álava Reyes, María Jesús, 2013).
A lo largo de toda la exposición, a medida que se han ido desgranando lo que, a juicio del
autor, eran las características fundamentales del ejercicio del mando para un jefe de grupo de
una Unidad de Intervención Policial (UIP), iba surgiendo, como lógica consecuencia, la creación
de entornos y condiciones de trabajo en los que se conseguiría un desempeño excepcional de la
tarea y la máxima satisfacción de los subordinados.
Los jefes de grupo de Unidades de Intervención Policial que, a diario tenemos el orgullo de
dirigir a este selecto grupo de hombres y mujeres en el Cuerpo Nacional de Policía, empleamos
todo nuestro entusiasmo y esfuerzo para conseguir que esto así sea.
Pero es cierto que si el jefe de grupo se esfuerza por mandar sin perder de vista esos concep-
tos de competencia, ejemplaridad y capacidad de decisión, y busca con sinceridad la mejora en
esas habilidades, como recompensa obtendrá, de propio, un grupo operativo de intervención
policial motivado y cohesionado, consiguiendo alcanzar los objetivos y metas propuestos por la
superioridad.
Motivando a través de una permanente formación, tanto del grupo operativo como de su
propio responsable, difícilmente un policía de una unidad de intervención o de cualquier otra
unidad policial encontrará motivador y satisfactorio la realización de un trabajo para el cual no se
encuentre suficientemente preparado. Ello conllevará la responsabilidad del jefe de formarse así
mismo y a los miembros de su grupo, implicando al mayor número de integrantes del mismo. Al
final esa formación, generará confianza en uno mismo y proporciona seguridad a los miembros
del grupo.
Motivando a través de una comunicación permanente y eficaz con los integrantes del grupo,
ganándose la confianza y el respeto de los mismos, saber de sus problemas y de sus inquietudes
personales, ser cercanos a ellos, realizar con ellos una escucha activa, dedicándoles tiempo y
espacio en la medida de nuestras posibilidades.
Motivando a través de la ejemplaridad, expresado en el fiel cumplimiento del trabajo diario,

el compartir con el grupo operativo las penalidades del servicio policial y las alegrías que unen y
cohesionan al grupo y a este con su jefe.
Motivando a través de la constante capacidad en la toma de decisiones que muestra que,

efectivamente, hay un líder en lo alto de la cadena de mando de un grupo; decisiones que no
Y, por ultimo, podemos nombrar la teoría de las necesidades de McClellan, como necesidades a cubrir
que motivan al trabajador, la necesidad de logro, la necesidad de poder y autoridad y la necesidad de asocia-
ción o filiación (ver «Human Motivation», de David McClellan, 1987).
152
cienciapolicial
debe importarnos en muchas ocasiones motivar y explicar correctamente a los subordinados;

se evita rumorología y el policía sabe que su jefe tiene un criterio, equivocado o no, entendible
o no, que se pueda compartir o no, pero que denote que la decisión tomada ha seguido una
estructura lógica en su elección.
Motivando a través de la adecuada transmisión de órdenes y misiones, explicando a los su-

bordinados en qué consiste la misión que van realizar, cuál es el significado de la misma y ha-
ciéndole partícipe de la importancia del correcto cumplimiento del objetivo asignado («reúne a
su grupo disponiéndolo y motivándolo para la acción»).23
Motivando a través del fomento de la participación e implicación en las tareas a desarrollar;

estudiando con atención las propuestas y teniendo en cuenta alternativas en la fase de planifi-
cación. Y, por último, motivando a través del reconocimiento a la labor bien desarrollada por un
funcionario en particular o por un equipo, subgrupo o hasta el mismo grupo en su conjunto; de-
biendo ser este reconocimiento generoso, pero sin caer en la autocomplacencia. Es un estímulo,
lógicamente para el que lo recibe, pero también para los demás miembros del su grupo.
7. Conclusiones
Este trabajo no ha pretendido ser un modelo científico de cual debe ser el correcto modo de
ejercer el liderazgo y mando ni en las Unidades de Intervención Policial ni muchísimo menos en
el resto de unidades del Cuerpo Nacional de Policía. Sería muy osado por parte del autor.
Se ha pretendido plasmar por escrito las herramientas, las técnicas, los trucos, si se me per-
mite, que durante años han utilizado los jefes de grupo de este tipo de unidades para conseguir
cumplir unas misiones y objetivos en el mantenimiento del orden público y la seguridad ciuda-
dana. A menudo objetivos complejos y ambiguos dictados en tiempos difíciles que requerían
un difícil equilibrio entre el cumplimiento de la misión, y la motivación y entrega del magnífico
personal del que han dispuesto siempre las unidades.
Para ello, la consulta y estudio de manuales de psicología de las organizaciones, literatura

acerca de la motivación y liderazgo, y grupos de trabajo ha conseguido justificar lo que de una
manera instintiva se venía haciendo a diario en el mando de un grupo de Unidades de Interven-
ción Policial. Así, de este modo, se ha conseguido diseccionar las tres características sobre las que
descansa la acción del mando, competencia, ejemplaridad y capacidad de decisión, concluyen-
do que no se alejaba mucho de que aquello que la literatura de la materia marcaba como líneas
de actuación para ejercer el liderazgo de un grupo de trabajo de las dimensiones de un grupo
operativo en el siglo veintiuno.
23. Sección de Formación de Jefatura de las Unidades de Intervención Policial (JUIP): «de las misiones del jefe
de grupo de una Unidad de Intervención Policial»; temario de actualización Unidad de Intervención Policial
(UIP), Madrid, 2013.
153
cienciapolicial
8. BIBLIOGRAFÍA
ÁLAVA REYES, María Jesús: «Trabajar sin sufrir», 2010.
Centro de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN): «El liderazgo, motor del cambio», 2010.
GOLEMAN, Daniel: «Inteligencia emocional», 1995 e «Inteligencia social», 2006.
GOLEMAN, BOYATZIS, MCKNEE: «El líder resonante crea más», 2002.
HUNTER, James C.: «La paradoja. Un relato sobre la verdadera esencia del liderazgo», 1996.
MOLERO, Fernando y MORALES, José Francisco: «Liderazgo: hechos y palabras», 2011.
PEREIRÓ, José M.: «Psicología de la organización», 1992.
Sección de Formación de Jefatura de las Unidades de Intervención Policial (JUIP): «Temario de

actualización», Madrid, mayo de 2013.
VILLORIA MENDIETA, Manuel y Del PINO MATUTE, Eloísa: «Manual de gestión de recursos huma-
nos en las Administraciones Públicas», 1997.
154
cienciapolicial
Autor:
Luis Miguel Romera Pérez
Acontecimientos deportivos
privados y Orden Público
El deporte es uno de los grandes fenómenos sociales de la actualidad. La violencia en

los acontecimientos deportivos es un problema de seguridad pública que afecta al orden
público. Los grandes acontecimientos deportivos son organizados por entidades privadas,
pero su repercusión social hace que los poderes públicos tengan que tomar parte en su
control, implicando numerosos recursos públicos gestionados por ellos.
155
cienciapolicial
1. Introducción
La pretensión de este artículo es analizar el origen y las consecuencias de la violencia mostra-

da por los aficionados al deporte y, más concretamente, en el fútbol y su evolución; así como la
relación de la misma con las situaciones de alteración del orden y la paz pública, y la utilización
de numerosos recursos públicos. Se analizarán los hechos a partir del estudio de la violencia en
el ser humano por parte de la psicosociología.
También se verán las medidas legales que se han ido elaborando y aplicando tanto a nivel
nacional como internacional y, finalmente, se intentarán entender las medidas o estrategias uti-
lizadas por la Policía para dar solución al problema e intentar evitar que se produzcan esas alte-
raciones de orden público. Existen algunos trabajos que analizan la violencia y la relacionan con
el deporte en general y con el fútbol en particular, pero aquí se pretende llegar un poco más allá
e incluir la afectación a la vida cotidiana, alterando la paz y el orden público, intentando com-
prender por qué se utilizan ingentes cantidades de recursos públicos ante un acontecimiento
que, a priori, es organizado por entidades privadas de las que se pretende que autogestionen
su seguridad.
La violencia en los acontecimientos deportivos, especialmente en el fútbol, se ha convertido

en la actualidad en un problema de seguridad pública, afectando a la seguridad ciudadana y
al orden público. Lo que realmente es un acontecimiento organizado por una entidad privada,
adquiere connotaciones de interés público debido a la repercusión social, por lo que los poderes
públicos no han podido abandonar el control de los mismos.
Las diferentes culturas, en las diferentes épocas de la historia, han practicado actividades
deportivas que podríamos considerar los orígenes del deporte moderno. Esas actividades se
llevaban a cabo bajo unas normas y reglas más o menos concretas. En prácticamente todas las
épocas existía un deporte que centraba la atención de las masas y que han sido utilizados como
mecanismo para la distracción de los ciudadanos, para abstraerse de los problemas cotidianos,
sirviendo de catalizador de la agresividad que dichos problemas podían acumular en los ciuda-
danos. Normalmente se trataba de los deportes más populares y a los que el pueblo «llano» tenía
pleno acceso.
Las actividades o competiciones de la antigüedad podían regirse por algún tipo de norma
de participación, pero carecían de normas de comportamiento por los participantes en cuanto
al respeto por el oponente, hasta el punto de despreciar la integridad e incluso la vida de los
mismos. La instauración de los Juegos Olímpicos modernos, a finales del siglo diecinueve, pue-
den considerarse la referencia del deporte como se entiende en la actualidad, con la filosofía de
constituirse en un punto de encuentro entre las diferentes culturas y países, y un vehículo para
inamizar las relaciones y la convivencia armoniosa de las mismas.
El deporte se ha convertido en un fenómeno social, con gran capacidad de convocatoria,

convirtiéndose en un espectáculo. Dichos motivos, sin embargo, y la permisibilidad existente
sobre la violencia, por la sociedad en general, han favorecido la presencia de la misma en los
156
cienciapolicial
encuentros, obligando a las instituciones públicas a adoptar medidas de prevención y, en su

caso, sanción de dichos comportamientos.1 La evolución de la violencia en el deporte ha sido
arrastrada por la propia dinámica de la violencia en el proceso de civilización.2 Son numerosas
las obras que nos ayudan al entendimiento de la evolución de la violencia en el deporte.3 No
obstante hay tener presente que los aficionados de todos los deportes no presentan el mismo
nivel de violencia. No es directamente proporcional la contundencia utilizada en las diferentes
disciplinas deportivas con la protagonizada por sus respectivas aficiones, el fútbol es, con dife-
rencia, el deporte que más violencia extradeportiva presenta.
Los diferentes deportes han evolucionado de manera dispar, básicamente por dos vías di-
ferentes, pudiendo distinguir los deportes profesionales de los amateur. Estos últimos no han
acaparado tanta atención como los profesionales, el principal factor ha sido el aspecto económi-
co; sin embargo, los profesionales mueven ingentes cantidades de dinero, además de la mayor
atención que los medios de comunicación, también con intereses mercantiles, han ofrecido a los
deportes profesionales.
Pero, de entre estos, el fútbol es el más destacado, siendo en la mayor parte del mundo el
deporte que centra la atención de más personas y por ello el que más dinero mueve.
La afición del fútbol ha adquirido también el mayor protagonismo, especialmente la afición

«ultra», ayudada también por los medios de comunicación que se benefician de los episodios de
violencia que protagonizan, brindándoles una cobertura preferencial, incentivándoles a incre-
mentar el número y la violencia de sus actuaciones, llevando a una espiral de la que ha sido com-
plicado salir. Los grupos «ultras» de muchos equipos han alcanzado un nivel de poder que hasta
los propios clubes se han visto coaccionados en alguna ocasión, y también la prensa ha sufrido
su hostilidad cuando han pretendido reducir el grado de cobertura que les proporcionaban, ya
que veían detraído su protagonismo. La paz y el orden público se ven directamente afectados
por los comportamientos de esos grupos, convirtiéndose en un problema para las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado y para la propia ciudadanía que ve coartados algunos de sus
derechos fundamentales. En la actualidad, el deporte profesional, a partir de la Ley 10/1990, ha
pasado a ser privado, los clubes se han visto obligados a convertirse en sociedades anónimas
deportivas. Pero, debido a lo expuesto en el párrafo anterior, los poderes públicos siguen man-
teniendo toda la atención sobre este deporte y, más concretamente, sobre su afición.
La Ley del Deporte indica que es el club organizador quien tiene que establecer el dispositivo
necesario para mantener el orden y la paz en esos acontecimientos, pero debido a la afectación a
1. Ley 19/2007 de 11 de julio, contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte, preám-
bulo, Boletín Oficial del Estado número 166, de 12 de julio de 2007, página 29946.
2. Elías N. y Dunning, E. (1992): «Deporte y Ocio en el proceso de la Civilización».
3. Blanchard, K. y Chesca, A., 1986, «Antropología del deporte»; Diem, C., 1996, «Historia de los Deportes»;
Huizinga J., 1984, «Homo Ludens»; Madell, R., 1984, «Historia Cultural del Deporte»; Rodriguez J., 2000,
«Historia del Deporte».
157
cienciapolicial
la convivencia ciudadana, son las fuerzas del orden públicas las que tutelan y dirigen de manera
directa el cumplimiento del mandato de la ley. Por otro lado, las competencias que la normativa
otorga a los que ejercen en la seguridad privada restringen totalmente la posibilidad de inter-
venir sobre los derechos fundamentales, lo que les impide llevar a cabo las medidas necesarias
para poder ofrecer la garantía referida.
En conclusión, nos encontramos con una situación en la que una entidad privada que pro-
mueve un acontecimiento es responsable de velar por la seguridad del mismo, pero la seguri-
dad privada que disponga esa entidad carece de competencias plenas para poder garantizarla;
además, dada la trascendencia publica y la actitud violenta de algunos de sus aficionados, no
solamente aleja la posibilidad de solucionar el problema por los miembros de seguridad privada,
que no tienen competencia ni preparación para ello, sino que su traslado a la vida cotidiana de la
ciudad hacen que sea la fuerza pública la que deba garantizar esa seguridad, tanto en el interior
como en el exterior de las instalaciones deportivas. No escapa a nuestra atención que ello exige
la utilización de un gran numero de recursos públicos.
2. El deporte en las diferentes culturas
Históricamente, a todas las culturas les caracterizaba algún tipo de actividad física, pudiendo
ser consideradas como los orígenes de los deportes de la actualidad; si bien, no todas aquellas
actividades podrían ser catalogadas como tal, dado que la calificación actual de deporte requie-
re de unas reglas, no existiendo entonces tal como las entendemos hoy día.
A diferencia de la función de ocio que tienen los deportes en la actualidad, las actividades
practicadas por dichas culturas tenían normalmente una utilidad relacionada, de una u otra for-
ma, con la supervivencia individual o de un pueblo o cultura que, dependiendo de la civilización
y la cultura que se tratase, podían consistir en competiciones de artes de caza, actividades con
fondo divino-religioso, competiciones de lucha o artes marciales, manejo en la montura y doma
de caballos, y manejo con el arco.
Aunque también existían actividades que no encontraban relación con aspectos prácticos y
sí que se asemejaban más a lo que hoy se entiende como deporte de ocio; si bien, estaba reser-
vado para las elites sociales (polo, supuestamente originado en China en el siglo sexto antes de
Cristo), (Whan-Chin, similar al golf, siglo séptimo, en China), (caza del tigre a caballo, en China).
En la antigua Grecia es, quizás, donde se origina la práctica deportiva como ocio, boxeo, dan-
za, tauromaquia acrobática, cuadrigas, carreras de velocidad, etcétera. No en vano, es donde se
instauraron los juegos olímpicos de la antigüedad. La cultura románica continuó prácticamente
con las mismas actividades que la cultura helena, incluyendo, además, el famoso circo y los com-
bates de gladiadores, adquiriendo gran popularidad, en los cuales se daba una gran violencia
entre los combatientes, dando habitualmente participación a los espectadores. Podríamos con-
siderar que era el deporte popular de la época y que puede compararse al fútbol en la época
actual en cuanto a catalizador y distracción de la sociedad.
158
cienciapolicial
La Edad Media se caracterizó por la práctica de actividades con diferentes connotaciones,

desde la religiosa, la habilidad militar y, sobre todo, las actividades del pueblo «llano» con la in-
tención de distracción de la atención de los ciudadanos, careciendo en muchos casos de reglas
y difiriendo mucho de unas zonas a otras. También, en los inicios de la Edad Moderna, se popu-
larizaron este tipo de actividades que no podían ser consideradas como deporte en cuanto a las
reglas y normas específicas que, en ocasiones, ni siquiera existían.
Es en la Edad Contemporánea donde se denota la intención de darle al deporte una función

educativa y útil. Se pretende ofrecer a los jóvenes la posibilidad de canalizar su tiempo libre, ter-
minando como un elemento central del sistema educacional.
A finales del siglo diecinueve se instauran los juegos olímpicos de la modernidad con la inten-
ción de favorecer la interacción pacífica entre todos los pueblos y culturas, y con la máxima del
fair play, superando cualquier rivalidad bélico política cotidiana existente. Las diferentes disci-
plinas gozaban ya de una reglamentación y unas normas muy elaboradas, lo que pretendía que
los intervinientes no pudieran trasladar a la competición actitudes violentas originadas por las
diferencias y los enfrentamientos en las relaciones ordinarias entre pueblos.
Sin embargo, la evolución del deporte, hasta la actualidad, ha surcado caminos diferentes;
la instauración de los juegos olímpicos modernos tenían la intención de capitalizar el deporte
limpio, amateur y con buenas artes.
Sin embargo, ha habido algunos deportes que han desarrollado su propia hoja de ruta, como
es el fútbol, el baloncesto, deportes de motor, béisbol, etcétera, donde se ha desarrollado un
gran interés comercial, moviendo ingentes cantidades de dinero. Estos deportes han adquirido
una mayor popularidad, sobre todo por la cobertura mediática que se les ha ofrecido, ya que
los medios de comunicación también han obtenido de ellos un gran beneficio económico,
apareciendo los sponsors con interés también comercial. Por su parte, las especialidades
incorporadas en los juegos olímpicos gozan de menor seguimiento; por un lado, el espíritu de
las Olimpiadas es amateur; además, la celebración es cuatrianual y el movimiento comercial es
muy reducido en comparación con los anteriores. El siglo veinte ha sido definido como el «Siglo
del Deporte» por François Mauriac.4
3. Teorías explicativas de la violencia en el deporte
La violencia en general y en el ámbito deportivo en particular, como comportamiento de la

persona, ha sido objeto de estudio por distintas disciplinas, concretamente por la psicología y
por la sociología. Existen diversas teorías que han intentado una aproximación a la explicación
de estos comportamientos, entre ellas podemos agrupar en tres teorías.
4. François Mauriac (nació el 11 de octubre de 1885 y murió el 1 de septiembre de 1970). Escritor francés gana-
dor del Premio Nobel de Literatura. Conocido por ser uno de los más grandes escritores católicos del siglo
veinte.
159
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3.1. Teorías innatistas, biológicas y psicobiológicas
Pretenden explicar los comportamientos violentos de un modo individualista.
La base de la teoría de Sheldon (1949)5 y E & S Glueck (1956),6 distinguían tres tipos de es-
tructura física humana, relacionando cada una de ellas directamente con un grado de violencia.
También el psicoanálisis apoya la hipótesis que la conducta agresiva es innata y radica, según
Freud (1921),7 en el esfuerzo por reducir a mínimo la excitación nerviosa.
Las teorías psicobiológicas se focalizan en el concepto de agresividad y su carácter innato

para explicar la violencia. Su orientación hacia el conocimiento de las estructuras nerviosas im-
plicadas en el comportamiento agresivo, señalan la importancia del hipotálamo u otras partes
del sistema límbico.
3.2. Teorías psicosociales
No inciden tanto en el individuo aisladamente como responsable único del comportamiento,

sino que lo justifica en la interacción de los individuos en los grupos.
La Psicología Social Etnogénica o Escuela de Oxford defiende la existencia de un orden in-

tragrupal, más allá del caos aparente. Marsh (1978),8 sostiene, en sus investigaciones con jóve-
nes hinchas del Oxford, que en el deporte la violencia es ritual, siendo la función esencial la de
afirmar la pertenencia unitaria a microculturas, función que denomina aggro, encontrándole su
parte de utilidad para ritualizar y sublimar conflictos reales. Por otro lado, defiende que no se da
tanta violencia como parece, que son los medios de comunicación los que provocan esa alarma
social al sobrevalorarlos en su propio interés.
También a estas teorías pertenece la Escuela de Leicester. Eric Dunning defiende la perma-
nencia de grupos sociales de los estratos más bajos de la clase obrera. Sin embargo, afirma que
es cada vez más difícil etiquetar a los jóvenes respecto de una clase social o situación laboral,
aunque sin ceder importancia en su origen socioeconómico.
5. Whilliam H. Sheldon (1899 a 1977), importante psicólogo americano, dedicó su vida a la investigación de la
verdad de los cuerpos y su relación con los distintos tipos de temperamento. Se dedicó a enseñar su teoría
en diversas universidades estadounidenses. Publicó Varietés of Delinquent Youth, Nueva York, 1949. Rela-
cionaba la estructura de las personas con el grado de violencia utilizado por las mismas, los endomorfos, los
ectomorfos y los mesomorfos.
6. Glueck, E. y S., Physique and Delinquency. New York: Harper and Row, 1956. Igual que Sheldon relacionaba
la violencia de las personas con su estructura.
7. Sigmund Freud (n. 6 de mayo de 1856 en Pribor, Moravia, imperio Austriaco (hoy República Checa) – m. 23
de septiembre de 1939, Londres), fue un médico y neurólogo austriaco, creador del psicoanálisis. En 1921
publicó «Psicología de las masas y análisis del yo».
8. Marsh, Peter publica en 1978 «Aggro: The Illusión of Violence».
160
cienciapolicial
También Dunning culpabiliza al tratamiento informativo de la violencia en encuentros de-

portivos realizados por los medios de comunicación. Manifiesta que es a partir de los finales de
los cincuenta y principios de los sesenta cuando se produce la explosión de dichos comporta-
mientos, época en la que los medios comenzaron a dar mayor eco a dichas situaciones, al supo-
ner una importante fuente de ingresos debido al aumento de venta de periódicos.
Los autores de esta escuela evidencian que previo a la Primera Guerra Mundial, el tratamien-
to informativo sobre las conductas violentas alrededor del fútbol fue breve y riguroso, sufriendo
un cambio drástico, pasando a darle un tratamiento sensacionalista que amplificaba los inciden-
tes violentos y la popularidad de los hinchas que lo protagonizaban (Duran 1996).
También en España fue considerada responsable la prensa del incremento de la violencia en

los encuentros de fútbol, al darle un tratamiento sensacionalista a dichos episodios:
«En España, en 1948, la prensa escrita era la única encargada de reflejar los acontecimientos fut-
bolísticos, a raíz de incidentes ocurridos entre un Real Madrid – Barcelona, los directores de los perió-
dicos recibieron una nota en la que se les pedía que no publicaran más material que la denominada
película del partido y el comentario de su desarrollo. Quedan prohibidas las incidencias que pudieran
ocurrir ajenas al juego y no se hará referencia a actos de gamberrismo entre el público y, en gene-
ral, todo aquello que pueda enconar o exacerbar las pasiones entre las distintas regiones españolas»
(Santos, 1991, página 59) en su artículo de Adán.9
El Modelo Psicosocial de Kerr (1994), el cual surge de la integración de la Teoría de la Inver-

sión de Apter (1982, 1989) y del Modelo de Manipulación de Tono Hedónico de Brown (1991), ex-
plica las conductas en base a una alternancia de estados motivacionales que clasifica en Télico-
Paratélico y Conformidad-Negativismo, conjugándolos con tres conceptos que son el «arousal»,
el «tono hedónico» y el «marco protector» para justificar los estados necesarios en cada persona
y en cada momento, para explicar la motivación para realizar determinados actos.
Las personas que delinquen, como las que protagonizan conductas propias de los hooligans,
pueden hacerlo para escapar del aburrimiento y alcanzar así el estado metamotivacional en el
que el arousal sentido que experimenta se corresponda con el deseado, que en el estado para-
télico sería un arousal elevado.
3.3. Teorías sociológicas
Defiende que la violencia depende de las instituciones sociales, se centran en el contexto so-
cial y cultural en el que tiene lugar la violencia, intentando justificar cómo es la propia sociedad
la que genera y hace uso de la violencia. La primera teoría elaborada sobre el gamberrismo en el
fútbol fue la teoría sociológica subcultural.
9. Adán Revilla, María Teresa, citando a Santos 1991, página 59, en artículo «Ultras e hinchas: política y violen-
cia en el fútbol en España (1982 – 1997)», publicado en la Revista Investigaciones en Ciencias del Deporte,
número 20, del Consejo Superior de Deportes, Ministerio de Educación y Ciencia, «Política y Violencia en el
Fútbol», página 111.
161
cienciapolicial
Taylor (1971) y Clake (1973, 1978) fueron los primeros en relacionar los comportamientos
violentos con las desfavorables condiciones sociales y laborales de los jóvenes hinchas.
Taylor, por su parte, entiende el gamberrismo como «un intento de la clase obrera desfavoreci-
da por recobrar el control de un deporte que le pertenecía», explicaba la enorme trascendencia que
los miembros de la clase obrera conceden a las competiciones deportivas, según él, se trata de
individuos que no han podido sobresalir en ninguna faceta importante de a vida, volcando sus
aspiraciones en esta «realidad social alternativa».
John Clake asocia el gamberrismo en el fútbol con las profundas transformaciones sociales
que afectaron a los estratos sociales más desfavorecidos durante la década de los años sesenta y
de lazos familiares, desembocando en esos movimientos subculturales juveniles.
Elías (1992) plantea que para entender cómo la violencia, en y alrededor del deporte, sigue
manteniéndose en el tiempo, se debe ser capaz de aprehenderlo como un entramado en el que
muchos sectores tienen intereses en su continuidad.
Por su parte, Terry y Jackson (1985) en su obra The determinants and control of violence in
sports, ofrecen una visión que contempla tres perspectivas desde un modelo interpretativo:
• La agresión, como instinto, va referida a las teorías de la agresión innata, basada en las
características genéticas de la conducta, donde el deporte serviría de catarsis.
• La frustración-agresión, afirmando que las conductas agresivas presuponen siempre al-

gún tipo de frustración, derivando hacia diferentes formas de violencia. Explica por qué
los perdedores suelen mostrarse más agresivos que los ganadores.
• La agresión como conducta social aprendida, más en relación con la teorías sociológicas,
está basada en los procesos de socialización en los cuales tienen lugar el aprendizaje, tan-
to de conductas apropiadas como inapropiadas.
Estos autores realizan también un modelo explicativo de la violencia donde cada persona
desarrolla cierto potencial o propensión a la conducta agresiva de acuerdo con las influencias
sociales y morales a las que está expuesta. Aseguran que la predisposición genética de un indi-
viduo a la conducta agresiva es una constante, los valores morales permanecen relativamente
estables, siendo el aprendizaje social el factor determinante para determinar la propensión de
un individuo a la conducta agresiva. Dunning (1986), en cambio, sugiere un modelo civilizador,
reconociendo en el fenómeno de la violencia en el deporte una «aparente contradicción en el pro-
ceso de civilización», el cual llevó aparejado un cambio en el patrón de lazos sociales, provocando
una disminución de la importancia de los lazos de unión a la familia y al lugar de residencia en
pro de los lazos relacionados con el trabajo y la organización social.
En 1984, Dunning relaciona la conducta violenta de los hinchas del fútbol con normas de
masculinidad y con una estructura de lazos segmentarios. En España el fútbol sigue siendo una
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cienciapolicial
reserva patriarcal, «cosa de hombres». También la cultura ultra se puede definir como machista.
El grupo ultra ofrece a sus miembros una oportunidad única de identificación con roles y com-
portamientos masculinos, aunque la presencia femenina ha aumentado notablemente en los
últimos años, las mujeres juegan un papel secundario. Según un estudio de Adán Revilla, en
1997 las mujeres representan el 20 % de los miembros del Frente Atlético (Adán, 1997). En 1990
suponían tan solamente el 2 % (Adán, 1992).10 En la temporada 2012 a 2013, la distribución por
sexo de las propuestas de sanción impuestas por la Ley del Deporte fue de mil ochenta y ocho
por el sexo masculino frente a veintidós por el sexo femenino.11
A modo de ejemplo, de las conductas violentas registradas por las autoridades en el deporte
pueden mostrarse los expedientes de propuesta de sanción realizados por la Comisión Estatal
contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte de las tres últimas
temporadas se muestran en la tabla siguiente, extraída de los datos de las memorias de esta co-
misión.12 Queda reflejado que sigue siendo el fútbol la disciplina que aglutina a casi la totalidad
de los episodios de violencia, entendiendo la relación que tiene con las propuestas de sanción
efectuadas.
Temporada 2010 a 2011 2011 A 2012 2012 A 2013
Fútbol 1.251 1.387 99 % 1.158 98,39 %
Baloncesto 16 8 10
Fútbol Sala - 3 2
Balonmano - 2 4
Hockey - 0 3
Tenis - 1 0
Tabla 1. Propuestas de sanción por disciplinas deportivas, años 2010 a 2013 por la Comisión Es-
tatal contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte.
10. Adán Revilla, María Teresa, artículo «Ultras e hinchas: política y violencia en el fútbol en España (1982 –
1997)», publicado en la Revista Investigaciones en Ciencias del Deporte, número 20, del Consejo Superior de
Deportes, Ministerio de Educación y Ciencia, «Política y Violencia en el Fútbol», página 118.
11. Publicación por el Consejo Superior de Deportes de las memorias de la Comisión Estatal contra la Violencia,
el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte, sobre los datos referentes a la violencia en el deporte
para la temporada 2012 a 2013.
12. Los datos que publica la Comisión Estatal contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el
Deporte no incluyen los ocurridos en el País Vasco y Cataluña por no serle facilitados por aquellas autono-
mías.
163
cienciapolicial
El número de expulsados y detenidos por conductas violentas en el ámbito de la Ley contra
la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte, que publica la Comisión Es-
tatal contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte, también refleja
donde se concentra el mayor número actitudes violentas, como refleja la tabla siguiente.
Temporada 07/08 08/09 09/10 10/11 11/12 12/13 13/14
Det/Exp Det/Exp Det/Exp Det/Exp Det/Exp Det/Exp Det/Exp
1ª División 22 / 291 32 / 236 29 / 185 19 / 231 37 / 248 75 / 294 13 / 255
2ª División A 20 / 174 22 / 129 25 / 225 29 / 155 8 / 142 9 / 71 13 / 78
2ª División B 5 / 69 15 / 63 3 / 59 6 / 63 15 / 25 10 / 33 4 / 56
Copa Rey 4 / 53 7 / 38 10 / 37 1 / 64 5 / 65 15 / 49 1 / 36
Champions 1 / 10 4 / 14 1 / 12 0 / 11 0 / 17 24 / 23 5 / 24
Liga Europa 6/8 0/3 1 / 12 2/9 3/7 1/3 11 /53
Liga ACB 0/8 1/1 1/1 0/9 1/1 0/3 2 /10
Otros 14 / 27 7 / 34 1 / 44 14 / 26 18 / 19 5 / 35 18 / 26
Total detenidos 72 88 71 71 84 139 67
Total expulsados 640 518 575 568 524 511 538
Tabla 2. Número de detenidos y expulsados por hechos relacionados con la Ley del Deporte des-
de 2007 a 2014 (exceptuando a Cataluña y al País Vasco).
Otro dato que nos da muestra de la violencia en el fútbol es la cantidad de partidos de alto
riesgo que son declarados por la Comisión Estatal contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y
la Intolerancia en el Deporte, que pueden ser observados en la tabla siguiente, podemos com-
probar que en el caso del baloncesto no ha habido ningún partido de alto riesgo, todos han sido
declarados a propósito de encuentros de fútbol.13
13. Los datos publicados por la Comisión Estatal contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en
el Deporte, opus citatum, página 7.
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cienciapolicial
Temporada 07/08 08/09 09/10 10/11 11/12 12/13 13/14
1ª División 21 26 18 25 27 26 18
2ª División A 21 9 20 15 10 8 6
2ª División B 4 91 1 1 1 0 6
Copa Rey 2 33 1 6 6 5 4
Champion 11 13 9 10 11 15 12
Liga Europa 4 3 2 5 9 3 8
Liga ACB 0 0 0 0 0 0 0
Otros 2 2 0 0 3 3 1
Totales: 65 57 51 62 67 60 55
Tabla 3. Encuentros clasificados de alto riesgo desde 2007 a 2014.
4. Acontecimientos deportivos y orden público
No todos los deportes muestran el mismo grado de violencia entre sus aficionados, es el fút-
bol el que marca la diferencia. Existen otros deportes con mucho más contacto entre los conten-
dientes, rugby, baloncesto, balonmano, cualquier arte marcial, boxeo, etcétera, pero con reglas
de respeto muy estrictas que se cumplen a rajatabla. El fútbol, sin embargo, se ha caracterizado
porque los propios jugadores han protagonizado de manera habitual actos de violencia en el
encuentro, provocaciones, físicas y verbales, de falta de respeto por las reglas, por el adversario
y por el propio juez deportivo. Situación que se agrava por ser tomados los jugadores como
modelos, especialmente por los niños, trasladando a la afición esa falta de respeto por los demás,
convirtiendo al fútbol en el deporte que más violencia genera, tanto dentro como fuera de los
estadios. Los propios jugadores y los directivos con declaraciones poco apropiadas, frecuente-
mente han provocado esa actitud en los aficionados y especialmente en los ultras.
La violencia en los acontecimientos deportivos, y más concretamente en el fútbol, no se cir-

cunscribe al acontecimiento en sí, sino que las algaradas son trasladadas al exterior del estadio y
a la vida cotidiana. Ha quedado patente que las confrontaciones entre hinchas no lo son exclusi-
vamente por la rivalidad deportiva, sino que existe un trasfondo político, de pertenencia, de pro-
tagonismo, etcétera que llevan los enfrentamientos a la calle, originando en ocasiones verdade-
ras alteraciones de orden público en las que se han visto afectadas numerosas personas ajenas al
espectáculo deportivo. También ha sido reflejado por algunos de los trabajos analizados que la
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cienciapolicial
confrontación se ha trasladado a miembros de la misma «hinchada» sin motivos aparentes que
no sea la exaltación de la violencia y la utilización de cualquier excusa para ello.
Es conocido que los ultras de los equipos participantes se convocan para protagonizar en-
frentamientos desde bastante antes del encuentro, pero existen ocasiones en que se convoca
algún grupo ultra de un equipo que no toma parte en el encuentro, lo que demuestra que la
confrontación alcanza más allá de lo deportivo. No hay que olvidar que en este tipo de confron-
taciones tendrá mucho que ver la tendencia política, si es contraria buscarán el choque violento;
sin embargo, grupos con tendencia política igual no suelen buscar ese altercado extradeporti-
vo, aunque pueden darse también casos puntuales de peleas entre grupos de similar ideología,
bien por haberse dado algún antecedente que no se perdonen y tengan que «ajustar cuentas»,
por haber habido alguna sustracción de «trofeo de guerra» o simplemente porque, de alguna
manera, se haya calentado el ambiente de tal manera que la expectación levantada implica que
tengan que reivindicar su protagonismo en el espectáculo.
En los diferentes «derbis» entre equipos con una gran rivalidad en la misma ciudad, los gru-
pos ultras se convocan en un punto que ya tienen preestablecido, y que le han investido de un
significado identitario, para comenzar con las primeras consignas y para trasladar su posición de
confrontación, en todos los sentidos, hacia el equipo contrario. Pretenden desplazarse colectiva-
mente hacia el estadio, acompañados generalmente por un despliegue de las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado, habitualmente por la Unidad de Intervención Policial (UIP), lo que les
eleva el sentimiento de importancia y con ello su afán de protagonismo.
Si además pueden burlar el dispositivo policial y provocar algún daño, lesión en algún aficio-
nado contrario o alguna alteración de orden, se considerará un «trofeo de guerra» y su caché se
verá favorecido. Todos los componentes del «grupo» están obligados a participar en los actos de
venganza, no se tolera el «escaqueo» en un ajuste de cuentas, una repuesta a una intervención
policial, un ataque a otros grupos, etcétera, no hay lugar para la vergüenza o para el sentimiento
de culpa.
Los grupos ultras han pretendido siempre generar la confrontación en cualquier zona, tanto
en el estadio como fuera de él. En ocasiones no han tenido interés por el encuentro, solamente
pretendían buscar la confrontación con el otro grupo contrario o la producción de altercados sin
más. Como ejemplo, en un encuentro en La Coruña en el que recibía al Real Madrid, son deteni-
dos varios jóvenes por la Unidad de Intervención Policial al finalizar el partido, ya que protagoni-
zaron lanzamientos de piedras al autobús del equipo visitante, produciéndole rotura de lunas y
numerosos daños, varios jóvenes fueron detenidos y ni siquiera habían estado en el estadio, no
tenían el más mínimo interés por el fútbol.
En junio de 1991, en un derbi entre el Atlético de Madrid y el Real Madrid, los altercados
previos producidos por los enfrentamientos entre los grupos Frente Atlético y Ultra Sur se salda-
ron con dos policías heridos, dos detenidos, numerosos daños materiales en las gradas y en los
lavabos del estadio, pudiendo haber alcanzado resultados mucho más graves de no haber sido
por la intervención policial. En enero de 2008, con los mismos protagonistas, unos trescientos
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cienciapolicial
componentes del grupo Ultra Sur fueron retenidos, preventivamente durante una hora, en las
inmediaciones del estadio Vicente Calderón, al tener lugar graves disturbios, daños e intentos de
agresión a la propia fuerza policial con bates de béisbol.
En ocasiones, son los propios directivos y jugadores los que, seguramente sin pretenderlo,
encienden esa llama de la confrontación con declaraciones poco apropiadas que, si bien algunas
veces pueden ser malinterpretadas y apartadas de la intención deportiva, otras están totalmente
calculadas para generar esa activación en la afición en general y la violenta en particular.
Las celebraciones de las victorias de finales o campeonatos generan una exaltación eufórica
masiva, no solamente por los hinchas del vencedor sino por los ciudadanos de su ciudad sim-
patizantes de dicho equipo. En ocasiones también moviliza a «ultras» de equipos rivales, prin-
cipalmente de la misma ciudad, con el objetivo de entablar cualquier confrontación violenta.
Ello conlleva el establecimiento de un importante dispositivo policial, además de determinadas
barreras físicas para impedir que aficionados violentos causen daños en el mobiliario urbano de
gran valor, es el caso de los monumentos de las plazas de Cibeles y Neptuno, por ejemplo. La
euforia desmedida de unos y la utilización de la violencia de otros, como manera única de ex-
presión, han provocado en alguna ocasión daños en la estatua de la plaza de Cibeles o lesiones
graves en otros casos, tal es el ejemplo de Valladolid que durante la celebración del ascenso a
primera división, un aficionado quedó tetrapléjico durante la celebración masiva en la fuente de
Zorrilla. En definitiva, este tipo de acontecimientos se convierten en un problema de orden pú-
blico que exige del establecimiento de un despliegue específico policial, generalmente por parte
de la Unidad de Intervención Policial, para evitar que dicha alteración degenere en disturbios
graves y se produzcan daños y lesiones. En otras ocasiones, las celebraciones o los disturbios no
tienen lugar donde está establecido el dispositivo policial, por ser el lugar habitual de celebra-
ción, teniendo lugar en puntos diferentes con motivo, por ejemplo, de ir a recibir al equipo al
aeropuerto14 o haber acompañado al equipo a ciudad diferente a la propia, no estando previsto
por la Policía y viéndose obligada a variar el dispositivo de manera urgente.
5. Acontecimientos deportivos, organización y competencia de la esfera

privada
Tradicionalmente, los clubes, especialmente los de fútbol, pertenecían a la esfera pública,

eran el «Equipo» de la ciudad, todos se sentían identificados con él, se mantenían con dinero
público; de hecho, los estadios eran construidos con presupuesto público.
Pero lo cierto es que, a pesar de estar financiados con dinero público, sobre todo los grandes
clubes, llevaban a cabo operaciones mercantiles que no repercutían en absoluto en la hacienda
pública, teniendo que sufragar esta todos los agujeros económicos que se generaban sin encon-
14. «Unos seis mil aficionados sevillistas reunidos para celebrar la victoria de su equipo sobre el Olympiakos,
en la Copa de la UEFA, asaltaron en la madrugada de ayer las dependencias del aeropuerto de San Pablo.
Durante la espera rompieron bancos y puertas, quemaron papeleras, forzaron cerraduras y tiraron las vallas
exteriores. Fuerzas de la Policía acudieron para sofocar los ánimos de los aficionados» (El País, 1995).
167
cienciapolicial
trar explicaciones de por qué se producían, cuando, aparentemente, las operaciones realizadas
por los clubes eran rentables. Pero este desfase encuentra su explicación, en parte, en la corrup-
ción instaurada entre los directivos y los miembros de muchos de los clubes que utilizaban ese
dinero en beneficio propio, descubriéndose numerosos desfalcos y desvíos de grandes sumas
de dinero hacia intereses particulares sin que nadie se sorprendiera ni les exigiera explicaciones
por ello, es más, la mayoría de los aficionados seguían apoyándoles, al contrario que directivos
de otras áreas como políticos, banqueros, etcétera.
Por ello, la Ley del Deporte de 1990 ya pone fecha para que los clubes se conviertan en so-
ciedades anónimas deportivas; antes del 30 de junio de 1992, todo club que no estuviera total-
mente saneado tendría que funcionar como una sociedad anónima deportiva y rendir cuentas
con la Agencia Tributaria y con sus acreedores. En la fecha indicada únicamente cuatro clubes se
presentaban saneados y pudieron continuar como clubes. Existe una gran diferencia en cuanto
al tratamiento fiscal de una y otra figura, los clubes, aparte del oscurantismo contable que reina
al no tener que dar explicaciones, obtenía una rebaja fiscal de cinco puntos menos en cuanto
al impuesto de sociedades. Aprovechando esa falta de sometimiento a todo tipo de control, se
favorecía que los directivos de los clubes utilizaran las aportaciones de dinero público para sus
intereses particulares o para instalarse en un derroche sin consecuencias.
Anteriormente a constituirse como sociedad anónima deportiva, los clubes recibían nume-
rosas ayudas y subvenciones del dinero público. No se explicaba cómo todos los beneficios ob-
tenidos de las entradas y abonos, los obtenidos de la comercialización de la marca como conse-
cuencia de los contratos firmados con los jugadores que fichaban, los beneficios que, en teoría,
aportaban con los diferentes contratos de publicidad, derechos de televisión, venta de equipa-
ciones, etcétera, no solamente se amortizaban, sino que generarían beneficios, ¿cómo se explica
entonces que se produjeran esos desfalcos económicos en las cuentas de los clubes?
Como en otras muchas facetas de la actualidad, la corrupción se había instaurado en los clu-
bes, especialmente en los de fútbol. Este deporte goza de la máxima popularidad, y a la ciuda-
danía en general, pero a los aficionados, en particular, no les escandaliza estas situaciones que
fuera del fútbol les indigna fervientemente. Aquí es uno de los aspectos donde el fútbol parece
cumplir su función de «droga del pueblo», el sentimiento de los colores y de «nuestra identidad»
está por encima de todo, aquí los casos de corrupción no son execrables como en otras áreas de
la vida.
Es habitual observar que clubes que incumplen con sus deudas o impuestos se les aplica
alguna sanción por la Liga de Fútbol Profesional (LFP), como sanciones económicas importantes
o excluirles de ascender a una categoría superior u obligarles a descender a una inferior. En las
situaciones presentadas, los seguidores de estos equipos, y los ciudadanos de esas ciudades en
general, llevan a cabo movilizaciones para que no se aplique la normativa, llegando en ocasiones
a generar manifestaciones bastante hostiles.
En esta situación se han visto el Celta de Vigo y el Sevilla en la temporada 2010 – 2011, donde
tuvieron lugar manifestaciones muy numerosas para exigir que no se descendiera a sus equipos
168
cienciapolicial
a la segunda división, por haber incumplido sus obligaciones económicas. Más recientemente,
en la temporada actual, el Racing de Santander, el Murcia o el Éibar, entre otros, se han encon-
trado en situaciones similares que han provocado las manifestaciones de ciudadanos de esas
ciudades para presionar a la Liga de Fútbol Profesional para que no tomara las medidas previstas
en las normas. Esto es más grave aún en una época en la que diariamente aparecen casos de
corrupción entre políticos, banqueros y otras personas públicas, teniendo lugar manifestaciones,
seguramente por muchas de esas personas, para que la justicia y las normas se apliquen de ma-
nera implacable, exigiendo tolerancia cero.
A pesar de haberse constituido en sociedades anónimas deportivas, siguen saliendo a la luz

numerosas financiaciones irregulares de clubes de fútbol con dinero público, más o menos ca-
muflado en forma de operaciones crediticias o mediante avales para la obtención de préstamos
que no se tenía intención de devolver, tal es el caso del Valencia, el Elche y el Hércules, a los que
se les investiga por operaciones irregulares con la Generalitat Valenciana y con la caja pública,
Caja Mar.
O por operaciones inmobiliarias, como es el caso del Athlétic de Bilbao en la construcción del
nuevo estadio, presupuestado en 218.000.000 de euros y sabiendo que el club no va a aportar
más de cuarenta y dos millones de euros, apareciendo una sociedad, San Mamés Barria, S. L.,
participada, además de por el propio club, por la Diputación de Vizcaya, por el Gobierno Vasco,
el Ayuntamiento y, nuevamente, una caja pública, Kutxabank, que es quien realmente gestiona
dicha construcción.
También el Real Madrid recibió cedidos unos terrenos del ayuntamiento en 1998 por un valor
de unos 70.000.000 de pesetas (421.000 euros) y se los vuelve a comprar el propio ayuntamiento,
una vez recalificados, por un montante de 22.700.000 euros (casi 3.800.000.000 de pesetas).
A fecha de 30 de junio de 2014, según reconoce la propia Liga de Fútbol Profesional, la deuda
de los clubes de fútbol españoles asciende a un total de 3.6001000.000 de euros, de los cuales
482 corresponden a la deuda con la Agencia Tributaria. Esto, tras la aplicación del Plan de Me-
didas de Control Económico que la citada Agencia Tributaria tuvo que poner en marcha para
reducir la deuda de los clubes de fútbol, que la temporada anterior, 2012 a 2013, ascendía a
647.000.000 de euros, y la temporada 2011 a 2012 era aún 147.000.000 de euros superior.
Pues bien, como entidad privada, el acontecimiento es organizado por el club, en principio
como cualquier otro acontecimiento en dicha esfera. A partir de las leyes sobre la violencia en el
deporte (Ley 10/1990, sobre Violencia en el Deporte), los clubes vienen obligados a cumplir una
serie de condiciones para organizar un encuentro deportivo que garantice el orden público, aun
cuando sea de carácter privado.
Han de confeccionar las entradas de una determinada manera, al disponer de seguridad

privada en número suficiente a la seguridad requerida para el encuentro concreto, realizar los
controles de acceso y en el interior, correctamente, serán los responsables de evitar que se rea-
licen determinadas conductas o de impedir el acceso al estadio de personas que no cumplan
169
cienciapolicial
determinadas condiciones, etcétera. Al respecto, el reglamento que desarrolla la citada ley, el
Real Decreto 769/1993, en su punto quinto, recoge los cometidos y obligaciones del personal
al servicio de los organizadores, especialmente la figura del jefe de servicio de seguridad como
responsable y sometido a la autoridad pública a través del coordinador de seguridad.
Por su parte, la Ley 19/2007 establece las obligaciones que han de observar las personas or-
ganizadoras de competiciones y espectáculos deportivos, y la responsabilidad en el caso de que
no las observen y no adopten las medidas de prevención establecidas o cuando actúen con falta
de diligencia, respondiendo patrimonial y administrativamente.
Las propuestas de sanción dirigidas a los clubes en las últimas temporadas, por contravenir
las obligaciones recogidas en la Ley del Deporte, quedan reflejadas en la publicación de las me-
morias de la Comisión Estatal contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en
el Deporte.15 En la siguiente tabla se presenta una distribución por gravedad de las conductas
durante los últimos años.
Temporada 07/08 08/09 09/10 10/11 11/12 12/13 13/14
Clubes 117 105 93 99 69 67 36
Leves 0 0 0 0 0 0 0
Graves 115 104 92 97 67 64 32
Muy graves 2 1 1 2 2 3 4
Tabla 4. Propuestas de sanción a clubes durante los años 2007 a 2014.
En cuanto al dispositivo de seguridad a establecer por el club organizador para los diferentes
encuentros de los que sea responsable, viene obligado a realizarlo como lo indica la Ley del
Deporte y, sobre todo, atendiendo a las indicaciones o exigencias que les trasladen las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad del Estado, concretamente a través del coordinador de seguridad; nú-
mero de vigilantes de seguridad que tiene que desplegar, ubicación y medidas de separación de
aficiones, refuerzos de los controles de acceso, etcétera.
Es cierto que todas las actividades privadas tienen una sujeción al control y supervisión de
las instituciones públicas correspondientes, pero en el caso de los dispositivos con motivo de
acontecimientos deportivos, además, se lleva a cabo la dirección directa de los medios desple-
gados por el club. La seguridad privada contratada por el club es dirigida directamente por el
responsable de la fuerza policial actuante o por el coordinador de seguridad.
15. Datos publicados por la Comisión Estatal contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el
Deporte, opus citatum, página 7.
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cienciapolicial
6. La violencia en el fútbol afecta a la esfera pública
Pero la empresa del fútbol y la incidencia en la vida cotidiana, debido a la gran popularidad
que goza, afecta al discurrir ordinario de las ciudades. La violencia en este deporte afecta de ma-
nera directa a la paz y el orden establecido. Es habitual que las confrontaciones entre aficiones
rivales se trasladen a cualquier punto de la ciudad, incluso se convocan por la «Red» para llevar a
cabo esos enfrentamientos violentos. Esto lleva a afectar al resto de la ciudadanía y al orden pú-
blico, además de ocasionar daños en el mobiliario y, en algunas ocasiones, lesiones en personas
que pueden pertenecer a los grupos confrontados o simplemente transeúntes que no tienen
nada que ver con la disputa. Es por estos motivos por lo que una confrontación por un aconte-
cimiento, que tiene carácter privado, alcanza interés público y los poderes públicos correspon-
dientes tienen que tomar «cartas en el asunto», viéndose obligados a disponer de un despliegue
de fuerza pública para velar por el desarrollo del acontecimiento en condiciones normales de
orden y seguridad. Podemos comprobar que la mayoría de las conductas objeto de propuesta
de sanción, en torno a la celebración de acontecimientos deportivos en España, tienen relación
con la participación e incluso la promoción de altercados. Esto da muestra de cómo afectan los
episodios de violencia en el deporte a la paz y al orden público.16
Temporada 07 / 08 08 / 09 09 / 10 10 / 11 11 / 12 12 / 13 13 / 14
Promover o participar en 402 421 524 460 658 426 635

altercados
Invasión del terreno 33 47 44 30 15 22 17
Lanzamiento de objetos 40 44 42 17 17 16 14
Introducir armas u 20 23 10 10 6 7 12
objetos contundentes
Pancartas o propaganda 15 13 15 16 23 15 14
incitando a la violencia
Daños a instalaciones 17 11 19 12 19 25 9
Petardos, bengalas o 32 17 11 31 20 24 23
botes de humo
Apedrear autobuses de 5 9 2 7 9 4 23
transporte
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cienciapolicial
Temporada 07 / 08 08 / 09 09 / 10 10 / 11 11 / 12 12 / 13 13 / 14
Consumo, introducción
de bebidas alcohólicas o 59 66 86 83 61 64 104
venta envases rígidos
Consumo de sustancias 142 131 152 205 185 131 106

estupefacientes
Agresión o intento a árbi- 13 13 13 8 8 8 9

tros, jugadores o linieres
Agresión o insulto a
Policías o Vigilantes de 220 152 167 203 224 284 242
Seguridad
Conducta indecorosa 5 5 11 9 1 7 0
Actos racistas y / o 22 21 26 27 7 9 26
xenófobos
Otros motivos 54 61 34 57 74 66 128
Clubes, organizadores o 117 105 93 99 69 67 71

S.A.D.
Concesionarios 5 4 7 2 5 2 3
TOTAL 1.202 1.143 1.256 1.267 1.401 1.177 1.436
Tabla 5. Desglose de conductas propuestas para sanción 2007 a 2014.
Por otro lado, los servicios de seguridad privada tienen unas limitaciones en cuanto a su
actuación, no pueden inferir en la limitación de determinados derechos fundamentales cuya
competencia exclusiva corresponde a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; de hecho,
no gozan de la cualidad de agentes de la autoridad. Por ello se requiere la presencia de dichas
fuerzas públicas para poder aplicar las medidas necesarias con todas las garantías.
Prueba de la interferencia en el devenir cotidiano de la sociedad por las conductas violentas,

ejercidas con motivo de acontecimientos deportivos, es la intervención del sistema penal en
dichas conductas a través de los tipos de desórdenes públicos. La violencia generada alrededor
de los espectáculos deportivos por grupos, generalmente minoritarios, que se escudan en el
anonimato y la cohesión y utilizan su participación en los encuentros deportivos como excusa
para desplegar todo tipo de actitudes violentas, llegando a realizar de manera directa agresio-
172
cienciapolicial
nes físicas, no siempre encuentra castigo a través de las sanciones disciplinarias, mostrándose
insuficientes y poco idóneas para dar una respuesta satisfactoria a la vulneración del bien jurí-
dico afectado, bien se trate de patrimonio, integridad física e incluso la vida. Ello ha motivado la
entrada en escena del Código Penal.
Si bien puede ser cierto que se hace necesario la aplicación del Código Penal en determina-
dos hechos o conductas realizadas con ocasión de acontecimientos deportivos, al amparo de
la Ley del Deporte, debe restringirse a las situaciones exclusivamente imprescindibles por dos
motivos, el primero es la mayor injerencia que sobre los derechos fundamentales supone su
utilización, ya que las penas que recoge son las más gravosas, como es la privación de libertad, el
resto de normas de carácter administrativo quedarían supeditadas al mismo, pero, si puede ser
aplicada otra norma menos lesiva de los derechos fundamentales, deberá ser evitada la aplica-
ción del Código Penal. El otro motivo es la efectividad que ha mostrado el sistema sancionador
de la Ley del Deporte.
La experiencia ha demostrado que las sanciones pecuniarias y de prohibición de acceso a

los estadios, ejecutadas a raíz de la citada ley, han producido gran temor a ser sancionados eco-
nómicamente. Las cantidades establecidas para los diferentes tramos de conductas parecen ser
efectivas, las faltas leves tienen señalada una sanción de multa que va desde 150 euros a los
3.000 euros, las graves de 3.001,10 euros a 30.000 euros y las muy graves desde 60.000,10 euros
a 650.000 euros, además de la posibilidad de la prohibición de acceso a los recintos deportivos.
Si observamos los datos publicados por la Comisión Estatal contra la Violencia, el Racismo,
la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte, en sus memorias17 sobre la distribución de las san-
ciones según los tramos de gravedad, impuestas en varios años, vemos que la mayoría de ellas
corresponden a faltas graves que, aun aplicándose en su cuantía mínima, parte de 3.000 euros,
lo que da una idea de la efectividad de dicho sistema de sanciones, más aun cuando tanto la
rapidez como la seriedad en el proceso es implacable.
Temporada 07 / 08 08 / 09 09 / 10 10 / 11 11 / 12 12 / 13 13 / 14
TOTAL 1.202 1.143 1.256 1.264 1.401 1.177 1.436
Leves 61 62 57 93 282 320 439
Graves 1.137 1.072 1.133 1168 1109 847 982
Muy graves 4 9 66 3 10 10 15
Tabla 6. Total propuestas de sanción de los años 2007 a 2014.
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7. Dispositivos de seguridad pública en los acontecimientos deportivos
Al verse afectado el discurrir ordinario de la ciudad, además de producirse en el interior del

estadio situaciones de peligro para grandes masas de personas, teniendo en cuenta los antece-
dentes ocurridos en encuentros de fútbol en los que han tenido lugar alteraciones y comporta-
mientos violentos de aficionados, terminando algunos con numerosos damnificados, lesionados,
víctimas mortales, etcétera, las instituciones públicas responsables no pueden mantenerse al
margen, a pesar de ser un acontecimiento organizado por una entidad privada. Todos los en-
cuentros de fútbol de cierta importancia generan un dispositivo de seguridad por los responsa-
bles de la seguridad pública, quedando el despliegue de seguridad privada realizado por el club
organizador bajo sus instrucciones.
En el reglamento desarrollador de la Ley 10/1990 se establecen las funciones y cometidos

de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, entre las que se encuentran el establecimien-
to de un dispositivo de seguridad específico en los encuentros deportivos, serán directamente
responsables de la protección de asistentes, participantes y equipos arbitrales, supervisión del
control realizado por la seguridad privada en los accesos más conflictivos, la posibilidad de sus-
pender el encuentro por parte del coordinador de seguridad, de acuerdo con el jefe del disposi-
tivo de seguridad, en supuestos de exceso de aforo y otras situaciones de riesgo. La Ley 19/2007
establece la posibilidad de adoptar medidas especiales en competiciones o encuentros específi-
cos en su artículo 12 que, en concreto, en el punto tercero refleja la posibilidad que la Delegación
del Gobierno pueda asumir directamente la realización y el control de determinadas actuaciones
previstas relacionadas con la seguridad.
Como hemos visto más atrás, el dispositivo policial no se circunscribe de manera exclusiva al
lugar de celebración del acontecimiento, sino que tendrá en cuenta todos lo posibles factores
de riesgo que puedan generar alteraciones del orden en cualquier punto de la ciudad y en dife-
rentes momentos. El dispositivo policial que se establezca abarcará todas las posibles amenazas
de alteración del orden y la paz pública relacionada con el acontecimiento; dará protección al
equipo visitante desde que llega a la ciudad, tanto en su lugar de alojamiento como en los des-
plazamientos que realice en la misma, protegerá al equipo arbitral, especialmente en su despla-
zamiento al estadio para evitar que sufran agresiones; controlará, dará protección y evitará que
protagonicen actos de violencia contra los aficionados visitantes, en concreto a los «ultras», pero
también ejercerá el mismo control sobre la afición visitante violenta y, sobre todo, dará protec-
ción a la ciudadanía en general.
Un dispositivo policial para un encuentro de fútbol, entendiéndose como la fase de ejecu-

ción, puede comenzar con más o menos antelación dependiendo de la calificación de riesgo y
de las previsiones que existan. Dependerá de cuándo se traslade la afición visitante a la ciudad
de celebración, qué tipo de afición, cuantos «ultras» se desplazan, qué relación tiene la afición
visitante con la local, etcétera. Igualmente, la finalización del mismo puede tener lugar poco des-
pués de darse el encuentro por concluido o prolongarse bastante, incluso hasta el día después;
en algunos casos dependerá del resultado final, de los ánimos de los aficionados, del abandono
o no de la ciudad por parte de la afición «ultra», etcétera. Obviamente, todo lo que se dilate el
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cienciapolicial
dispositivo, previa o posteriormente, aunque esté originado por el acontecimiento deportivo,

afecta exclusivamente al orden público, excluyendo de su participación al organizador del acon-
tecimiento y pasando a ser competencia exclusiva de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado. Valen los ejemplos referidos anteriormente de celebración de victorias o consecuciones
de campeonatos en cuanto a dispositivos establecidos en las plazas o lugares de celebración
de diferentes equipos, caso concreto de las plazas de la Cibeles y de Neptuno, puede ilustrar
la prolongación de un dispositivo policial con motivo de un encuentro de fútbol, dilatándose
la celebración hasta muchas horas después del encuentro. Pero, en ocasiones, ocurre que hay
que establecer dos dispositivos diferentes, este es el caso de que la hazaña del equipo victorioso
haya tenido lugar en una ciudad diferente, lo que conllevará un dispositivo en la ciudad de cele-
bración del encuentro y otro en el lugar de origen del equipo.
Además, este dispositivo, con motivo de celebración, se establecerá con la sola posibilidad de
que pudiera darse la hipótesis de producirse la victoria.
No tenemos que retrotraernos mucho para encontrar el ejemplo ideal, la final de la Cham-
pions League de 2014, en la que se enfrentaban, en Portugal, dos equipos de Madrid, el Real Ma-
drid y el Atlético de Madrid. La victoria de cualquiera de los dos preveía una celebración bastante
eufórica ya que, por diferentes motivos, ambos equipos, y sobre todo sus aficiones, ansiaban la
obtención de dicha Copa. Aun cuando la celebración tenía lugar en otro lugar lejano, en Madrid
había que establecer dos dispositivos de seguridad, cada uno referenciado al lugar de celebra-
ción de cada equipo. Este dispositivo implica a numerosos efectivos, no solamente de la Unidad
de Intervención Policial (UIP) sino de diferentes unidades del Cuerpo Nacional de Policía, pero
también de la Policía Municipal de Madrid, servicios sanitarios como el Servicio de Asistencia
Municipal de Urgencia y Rescate (SAMUR), etcétera.
Todo este despliegue podría llegar a ser necesario o no, pero en el tema de la seguridad
y la prevención no puede darse el movimiento con posterioridad, han de preverse las peores
hipótesis aun cuando no lleguen a ser necesarios los recursos movilizados; la no observación de
esto, puede llevar al desastre y cuando se quisiera actuar, podría haber ocurrido ya la desgracia,
lo que se entendería como un fracaso por parte de la Policía. En este caso, aunque el dispositivo
de seguridad tuvo que ser mayor, era seguro que tendría lugar una celebración en Madrid, otro
caso sería que uno de esos dos equipos jugara con otro de otro lugar; en cuyo caso, todo ese
despliegue preparado, y cuasi desplegado, se convertiría en dos totalmente independientes. La
final de la Copa del Rey de 2010 enfrentó al Real Madrid y al Fútbol Club Barcelona en Valencia;
en la ciudad de celebración se estableció un gran dispositivo de seguridad en el que estaban
implicados un número elevado de grupos de la Unidad de Intervención Policial (UIP), al margen
de los pertenecientes a las demás instituciones que hemos visto que participan. Pues tanto en la
ciudad de Madrid como en la de Barcelona existían sendos dispositivos para cubrir la celebración.
Sobra decir que en una de las dos ciudades no se produciría celebración, por lo que el dispo-
sitivo cumpliría una función preventiva, pero también es posible que los aficionados del equipo
perdedor puedan protagonizar alteraciones de orden público, siendo necesario el despliegue
policial en previsión de cualquiera de las dos situaciones.
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cienciapolicial
8. Análisis de un dispositivo de seguridad en un acontecimiento de alto
riesgo en España
En España se establece el dispositivo de seguridad por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

del Estado en cada encuentro afectado por la Ley del Deporte, no solo de primera división sino
también de segunda e inferiores, así como en los encuentros de baloncesto de la Asociación de
Clubes de Baloncesto (ACB) y otros deportes; la diferencia es la dimensión de dicho dispositivo.
Incluso dentro de la misma categoría, el dispositivo que se establece no es de las mismas dimen-
siones en todos los encuentros, va a depender, básicamente, del riesgo previsto, deducido de la
rivalidad entre las aficiones, antecedentes violentos, etcétera, así como de la congregación de
público prevista. Por regla general, los dispositivos de encuentros de fútbol de primera división
(salvo en Cataluña y el País Vasco) son ejecutados por la Unidad de Intervención Policial (UIP) del
Cuerpo Nacional de Policía (CNP), dada su especialidad en dichos acontecimientos y en situacio-
nes de congregación de gran número de personas. Acontecimientos de otras categorías y depor-
tes, que puedan ser catalogados también de alto riesgo, son igualmente realizados por la Unidad
de Intervención Policial (UIP), en otro caso son cubiertos por miembros de otras unidades de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
No obstante, en los dispositivos establecidos en estos encuentros de máxima importancia

participan también otros Cuerpos y otras instituciones, como la Policía Local que juega un papel
importante, la seguridad privada del club, etcétera. También, dentro del Cuerpo Nacional de
Policía hay dispositivos que, siendo liderados por la Unidad de Intervención Policial (UIP), parti-
cipan miembros de otras unidades, como es el caso de la Unidad de Caballería, la de Guías Ca-
ninos, la Unidad de Motos, la Unidad de Prevención y Reacción (UPR) y, en ocasiones, alguno de
los helicópteros de los que dispone la Policía, siendo inestimable la colaboración de todos ellos.
El inicio del dispositivo de un encuentro de fútbol que puede considerarse de alto riesgo,
podríamos situarlo justo en el momento en que se tiene conocimiento de que dos equipos de
gran rivalidad van a enfrentarse o se trate de un encuentro internacional. Este momento puede
ser meses antes como, por ejemplo, en el caso de la Liga Profesional de Fútbol, que se conoce
todo el calendario al inicio de la misma o con bastante menos tiempo de antelación, como pue-
de ser el caso de encuentros internacionales por clasificatorias u otros trofeos en los que se va
decidiendo quien continúa en la competición en cada jornada.
Aunque situemos el inicio de ese dispositivo en el momento en que se conoce que tendrá
lugar el encuentro, no quiere decir que se decida entonces el dimensionado del mismo. Cuando
se hace público un encuentro de fútbol que, de antemano, reúne los parámetros para ser consi-
derado de alto riesgo, en una determinada ciudad, el responsable de la Unidad de Intervención
Policial (UIP) en cuya demarcación se encuentra la misma, ya lo anota en su agenda y con la an-
telación que considere necesaria informará a la jefatura de la especialidad en Madrid, ya que esta
dispone de todos los efectivos a nivel nacional, de tal manera que incluirá ese acontecimiento
en la relación de acontecimientos que demandará un dispositivo, decidiendo en su momento la
cantidad de efectivos que se dedicarán para el mismo, bien de la Unidad de Intervención Policial
(UIP) en cuya demarcación se celebra o reforzando con grupos de otras Unidades de Interven-
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cienciapolicial
ción Policial (UIP) del territorio nacional cuando el dimensionado del dispositivo pueda requerir
más efectivos de los que disponga la Unidad de Intervención Policial (UIP) de la demarcación.
Pero, incluso en encuentros conocidos con mucha antelación, los factores que influirán en
el riesgo del encuentro y, por ende, en el dimensionado del dispositivo, son muchos e irán fluc-
tuando a medida que se aproxima la fecha. Va a depender de factores como la situación que
cada equipo se encuentra en la clasificación y lo que se jueguen en dicho encuentro, la canti-
dad de seguidores del equipo visitante que se desplacen, especialmente los «ultras», la relación
entre los «ultras» de ambos equipos, antecedentes de confrontaciones violentas entre ambas
aficiones y o «ultras» de las mismas, elevación del tono de los diferentes protagonistas en cuanto
declaraciones, provocaciones, etcétera. Encuentros que, a priori, pueden no presentar ninguna
atención en cuanto al potencial riesgo, pueden convertirse en alto riesgo por dichos factores.
También, encuentros de divisiones inferiores, que habitualmente no requieren un despliegue
policial muy exigente, pueden alcanzar un tono de confrontación muy elevado cuando enfrenta
a dos equipos con mucha rivalidad o con antecedentes de confrontaciones muy violentas entre
sus aficiones, o cuando tienen lugar en las liguillas de ascenso de categoría, teniendo que dis-
poner el dispositivo de seguridad con las dimensiones necesarias y con las unidades apropiadas,
habitualmente la Unidad de Intervención Policial (UIP), aunque esta no realice, con carácter ge-
neral, dispositivos en esa categoría.
Los diferentes responsables policiales afectados irán obteniendo e intercambiando informa-

ción relevante obtenida de los medios de comunicación, la que puedan disponer los clubes en
cuanto a intención de desplazamiento de aficiones y, si fuera posible, las intenciones de los gru-
pos «ultras» y toda aquella información que pueda ser de interés para conformar el dispositivo.
Generalmente, el trasvase de información será entre coordinadores de seguridad y de estos con
la Oficina Nacional de Deportes, que facilitará los datos a la Comisión Antiviolencia, que determi-
nará el grado de riesgo. Los responsables de las Unidades de Intervención Policial (UIP) también
irán demandando las posibles novedades, al efecto de poder actualizar el dimensionado de su
dispositivo. Será, finalmente, la Comisión Antiviolencia, por lo tanto, la que determine que un
encuentro sea calificado de alto riesgo, condicionando la dimensión de dicho dispositivo y las
medidas que se adoptarán por los responsables policiales encargados de elaborar y de llevar a
cabo el mismo.
Con la antelación que se considere necesario tendrá lugar, promovida por el coordinador de
seguridad, una reunión o junta de seguridad entre los responsables de las diferentes unidades e
instituciones que se verán afectadas, el club, seguridad privada, Policía Local, Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado como la Unidad de Intervención Policial (UIP) y el responsable de segu-
ridad ciudadana de la ciudad y, en su caso, unidades sanitarias. De esta junta de seguridad, los
responsables de la fuerza policial determinarán el dimensionado final de efectivos y de medios
en que consistirá el dispositivo. En su caso, pueden llevarse a cabo las juntas de seguridad que
se consideren necesarias para aclarar todos los puntos que puedan producir disfunciones, redu-
ciendo al mínimo las posibilidades de algún fallo en el dispositivo, o se pueden realizar reuniones
diferentes por existir alguna circunstancia excepcional, como es el caso de una final de la Copa
de Su Majestad el Rey, en el que su presencia implica otro dispositivo paralelo y complementario,
177
cienciapolicial
también cuando hacen acto de presencia otras autoridades, como el presidente del Gobierno,
exigiendo reuniones del responsable del dispositivo, normalmente el jefe de la Unidad de Inter-
vención Policial (UIP) y el responsable de la seguridad ciudadana con los servicios de seguridad
de esas personalidades.
De dichas reuniones saldrán los cometidos y funciones de todos y cada uno de los intervi-
nientes, las posibles incidencias que puedan producirse y cómo se solventarán, reduciendo así
el grado de incertidumbre a la mínima expresión. A partir de ahí, el responsable de la Unidad de
Intervención Policial (UIP) participante asignara personal, indicativos y cometidos a cada uno de
los mismos, realizando normalmente esta distribución mediante una orden de servicio interna
con las indicaciones y cometidos que dicho responsable considere.
Otra situación que requiere la atención de las autoridades policiales son las celebraciones de
obtención de determinados títulos, lo que exige otro dispositivo distinto, tanto en la ciudad de
celebración como en la ciudad de origen del club ganador. El dispositivo requerido en este caso
se sitúa al margen del propio acontecimiento deportivo, siendo más específico de la Unidad de
Intervención Policial (UIP); si bien, es incluido dentro de la aplicación de la Ley del Deporte a los
efectos de computar las conductas de los aficionados. Ejemplos de estos dispositivos son los
que se establecen en las plazas de la Cibeles o la de Neptuno en Madrid, plaza de Cuatro Cami-
nos en La Coruña, Zorrilla en Valladolid, Canaletas en Barcelona, etcétera. Estas celebraciones se
convierten frecuentemente en alteraciones del orden y la paz pública, produciéndose enfrenta-
mientos entre aficionados y de estos contra la propia Policía por la simple dinámica de actuación
de los grupos «ultras» principalmente.
9. Comparativa de los dispositivos de la final de la Champions League de Ma-

drid 2010 y de la final de la Super Bowl 2014 en NEW Jersey (Estados Unidos
de Norteamérica)
9.1. Final de la Champions League, Madrid 2010
La Liga de Campeones (Champions League) es una competición a nivel europeo en la que

participan los ganadores de las ligas nacionales de los países de Europa. Este tipo de encuentros
son tutelados por el organismo deportivo europeo correspondiente, la Asociación Internacional
de la Federación de Fútbol (FIFA), requiriendo el dispositivo de seguridad a establecer. Un en-
cuentro de esta competición, y cualquier otro encuentro internacional, es considerado de alto
riesgo a efectos de dimensionar el dispositivo. Se lleva a cabo mediante un sistema de liguilla
en la que se van descalificando progresivamente los equipos participantes, hasta que los dos
últimos disputan la final en la ciudad y en el estadio que previamente se ha establecido. Todos
los encuentros de esta competición requieren de un dispositivo de seguridad importante, pero
también hay que tener en cuenta los mismos factores utilizados a nivel nacional sobre la con-
sideración de alto riesgo, ya que unos podrán presentar mayores niveles de confrontación que
otros y la final siempre ha de ser considerada como de gran exigencia en cuanto a dispositivo
de seguridad.
178
cienciapolicial
En mayo de 2010 tuvo lugar la final de la Champions League de fútbol entre los equipos del
Inter de Milan A.C. y el Bayern de Múnich. Desde que se tuvo conocimiento que la Asociación In-
ternacional de la Federación de Fútbol (FIFA) había escogido el Estadio Santiago Bernabéu para
disputar dicha final, ya se anotó en la agenda de los responsables de la Unidad de Intervención
Policial (UIP), así como de la propia jefatura superior, sin conocer aún qué contendientes iban a
disputarla, pero que el dispositivo necesario iba a requerir un número importante de efectivos.
Como más atrás ha quedado reflejado, un encuentro internacional es considerado siempre de
alto riesgo. El número de aficionados que acoge dicho estadio es en torno a 71.500, pero en las
inmediaciones se congregará también un número elevado de público que no accederá al mismo.
Por otro lado, se organizarán otras actividades relacionadas con esta final durante la semana pre-
via, que también atraerá a muchas personas, como es una zona de ocio en el parque de El Retiro
conocida como Champions Festival. Las finales futbolísticas Champions Femenina y Champions
Sub-18 tendrán lugar en esa semana en diferentes puntos de la ciudad. El día previo y el mismo
día del encuentro se instalarán sendos espacios para las aficiones de cada uno de los dos equi-
pos, conocidas como Fan Zone, ubicadas fuera del perímetro de seguridad del estadio, donde se
ofrecerán diferentes atracciones relacionadas con el apoyo a cada equipo.
Los recursos, tanto humanos como materiales utilizados, son muy considerables. Solamen-
te en efectivos de las Unidades de Intervención Policial (UIP) participaron en el dispositivo 26
grupos operativos, en torno a 1.300 efectivos, el personal aportado por el resto de unidades
del Cuerpo Nacional de Policía fue de 226. La Policía Municipal participó con 500 componentes.
Hay que contar con la seguridad privada aportada por el organizador que, en un encuentro de
estas características, se aumenta de manera importante, llegando a alcanzar los 650 miembros;
al margen de la seguridad, hay que sumar 80 miembros de la Cruz Roja y 11 de Protección Civil.
En cuanto a recursos materiales, se cuentan los propios de las unidades intervinientes, como
vehículos y cualquier otro propio de sus especialidades; cámaras de grabación en el estadio e in-
mediaciones, en torno a 480 cámaras y 400 volumétricos; vallas necesarias para establecer un pe-
rímetro sobre el estadio y para establecer las diferentes zonas de exclusión; escáneres; etcétera.
9.1.1. El dispositivo de seguridad
Desde que se conoció la sede, fue preparándose ya el dispositivo a grandes rasgos; se fue
calculando el número de efectivos de los diferentes cuerpos de seguridad que serían necesarios,
por parte de la jefatura de las Unidades de Intervención Policial (UIP) se iba dimensionando el
número de grupos que serían necesarios y de cuales se podría disponer teniendo en cuenta
otros acontecimientos en los que las diferentes Unidades de Intervención Policial (UIP) se encon-
traban comprometidas. Desde septiembre de 2009 tuvieron lugar reuniones para recopilar la
información necesaria en las que han participado, además de la Unión de Asociaciones Europeas
de Fútbol (UEFA), las principales instituciones implicadas, en las cuales se fueron haciendo las
sucesivas estimaciones de medios necesarios, los análisis de riesgos y la evaluación de amenazas,
ya que se trata de la fase de planificación del dispositivo. Finalmente tuvo lugar una junta de
seguridad en la que participaron todos los responsables de los diferentes cuerpos que tomarían
parte, así como los responsables del club y de la seguridad privada, donde se facilitará toda la
información disponible y se ultimarán todos los detalles del dispositivo y las responsabilidades
179
cienciapolicial
y funciones de cada uno. La Jefatura Superior de Policía de Madrid es la encargada de elaborar
una orden de servicio en la que se reflejarán todas las vicisitudes, funciones y responsabilidades,
se incorporará la planimetría necesaria, etcétera, pretendiendo no dejar ningún aspecto al azar.
La fase previa o precrítica comenzó una semana antes, en ella se realizan patrullas, controles,
protecciones de determinados lugares y dispositivos específicos para los diferentes aconteci-
mientos que tienen lugar durante esa semana y en los que participarán indicativos de las Unida-
des de Intervención Policial (UIP), las Unidades de Prevención y Reacción (UPR), las Unidades de
Motos, de Caballería , de Guías Caninos, así como la Brigada Móvil del Cuerpo Nacional de Policía,
llevando a cabo, además de funciones preventivas, controles selectivos en las zonas sensibles,
que serán las utilizadas por los participantes en la final, y de congregación masiva de personas
como hoteles, el Estadio Santiago Bernabéu, zonas de entrenamiento que se utilizarían, estacio-
nes de tren, metro y autobús, aeropuerto, vías de comunicación, zonas de ocio, etcétera.
El inicio de la fase intensiva o crítica comenzará cuando los equipos finalistas lleguen a la ciu-
dad, desde donde se les acompaña a los lugares de alojamiento y de entrenamiento; se estable-
ce una seguridad permanente en los mismos; se intensifican los controles en las proximidades
de las zonas sensibles. También, en esta fase, suelen llegar los aficionados de los equipos y, entre
ellos, los aficionados violentos que deben ser localizados y controlados a la mayor brevedad, y
mantener ese control durante todo el tiempo que permanezcan en la ciudad para evitar, en la
medida de lo posible, los episodios de violencia que les caracteriza. Se evitará que confluyan
en los mismos lugares de esparcimiento los «ultras» de ambas aficiones, procurando que cada
afición permanezca en la Fan Zone correspondiente o, al menos, que no se aproxime a la del
equipo rival. En la fase crítica, las diferentes unidades y cuerpos participantes tienen detallada-
mente recogida su función en la orden de servicio referida, la Policía Municipal se encargará de
guiar y abrir el tráfico a las diferentes expediciones, facilitando el tránsito de las mismas y man-
teniendo el control de la circulación que pueda verse afectada. Indicativos de las Unidades de
Intervención Policial (UIP) mantendrán una presencia exterior en los hoteles de alojamiento de
los equipos, realizará el despliegue de todo el perímetro del estadio, controlará las estaciones de
metro y los accesos al estadio, entre otros cometidos.
La Unidad de Caballería, con presencia en El Retiro y cuyo apoyo a las Unidades de Interven-
ción Policial (UIP) para el control de las masas será muy útil, unidades de las Unidades de Pre-
vención y Reacción (UPR) mantendrán la seguridad en las diferentes zonas durante las noches
previas, También un helicóptero del mismo cuerpo estará incluido en el dispositivo y sobrevola-
rá las zonas sensibles. En esta fase se intensifican las medidas de seguridad y los controles, y se
establecen espacios de seguridad y de exclusión para restringir el acceso del público. Entorno
al estadio se dispondrá de un vallado para crear una zona de seguridad de uso exclusivo de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, otras para evitar la invasión de público de las zonas
de tránsito que requieran permanecer expeditas, otras para canalizar a la gran cantidad de públi-
co que se congregará en las inmediaciones del estadio y para acceder al mismo.
En los momentos previos al encuentro tiene lugar un chequeo del interior y de las inmedia-
ciones del estadio, el desplazamiento de los equipos finalistas, el equipo arbitral, la congrega-
180
cienciapolicial
ción progresiva de los aficionados y del público en general entorno al estadio, y el encuentro
en sí. Los equipos y los árbitros son acompañados al estadio con un dispositivo de seguridad
que comprende una guía de motos de la Policía Municipal y del Cuerpo Nacional de Policía, y
uno o dos equipos de las Unidades de Intervención Policial (UIP) para facilitar su tránsito y para
evitar que sean hostigados o agredidos. A su llegada al estadio habrá establecida una zona de
exclusión, donde abandonarán el autobús que les transporta y accederán al estadio. Finalizado
el encuentro se establecerá un despliegue similar que variará en función de la expectación exis-
tente aun en el momento en el que vayan a abandonar el lugar hacia el hotel, dándose esta fase
por finalizada una vez que se haya restablecido la normalidad.
El despliegue de los miembros de las Unidades de Intervención Policial (UIP) será distribuido
en diferentes puntos y funciones, como el acompañamiento de los equipos; la supervisión de los
controles de acceso al estadio; el mantenimiento de los perímetros de seguridad y exclusión; el
control y el acompañamiento de los grupos «ultras», tanto en el exterior como en el interior del
estadio; la zona perimetral del terreno de juego; el control de accesos a las bocas de metro y de
los diferentes medios de transporte de los aficionados al estadio.
La Unidad de Caballería es muy útil en el control de masas y su ubicación será en el perímetro

del estadio y, entre otras cosas, atenderá el requerimiento de las Unidades de Intervención Poli-
cial (UIP) para contener o desplazar masas de aficionados. Guías Caninos y los Técnicos Especia-
listas en Desactivación de Artefactos Explosivos (TEDAX) participarán en el chequeo previo del
interior y del exterior del estadio, y permanecerán disponibles por si apareciera algún objeto que
infundiera sospechas de poder ser un artefacto explosivo.
Este tipo de acontecimientos suele contar con la presencia de diferentes autoridades, como
presidentes de los gobiernos implicados y el del lugar de celebración u otras, lo que conllevará
un despliegue de seguridad específico que tendrá que estar coordinado con el propio de la per-
sonalidad. Por su parte, la Policía Municipal despliega también un considerable número de efec-
tivos cuya misión es principalmente el control de la circulación en las zonas próximas al estadio
que puedan verse afectadas, además de participar como guías en el traslado de los equipos. El
despliegue de efectivos de seguridad privada será exclusivamente en la propia instalación del
estadio con diferentes cometidos, desde los controles de acceso, las zonas de exclusión interior,
cumplimento de lo dispuesto en la Ley del Deporte sobre intervención de pancartas u objetos
prohibidos, etcétera.
Finalizado el encuentro, la principal función es el desalojo ordenado y pacífico del estadio y

el restablecimiento de la normalidad en las inmediaciones del mismo y de la ciudad. También
se realizará un acompañamiento de seguridad de los equipos de regreso al hotel o al aeropuer-
to que, dependiendo de la congregación de público, será más o menos exigente. Igualmente,
seguirá el control de los aficionados «ultras» hasta que abandonen la ciudad o hasta que se dis-
persen de manera que se entienda que han quedado desactivados como grupo violento. Tras
esto, se mantendrá un mínimo de efectivos hasta que la normalidad en la ciudad sea total y se
mantendrá también una seguridad en los lugares de alojamiento de los equipos que han prota-
gonizado la final y su posterior acompañamiento al medio que utilicen para abandonar la capital.
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9.2. Super bowl, East Rutherford (New Jersey) 2014
Tratando de establecer una comparativa sobre una final de competiciones similares pero en
dos lugares totalmente diferentes, con culturas incluso diferentes, se expondrá la final de un
campeonato del deporte más popular, el football, en los Estados Unidos de Norteamérica, la
Super Bowl. Hasta tal punto la cultura deportiva en ese país es diferente que es prácticamente el
único país del mundo que no tiene el fútbol (para los norteamericanos se denomina soccer en
contraposición a su football) como deporte popular. También las celebraciones deportivas tie-
nen otro concepto entre el público de los Estados Unidos de Norteamérica; si en Europa y gran
parte del mundo los encuentros de fútbol son interiorizados como choques con connotaciones
bélicas que duran apenas el día del encuentro, con enfrentamientos entre aficiones, allí los en-
cuentros deportivos, como el de la Super Bowl, se presentan como un festejo, incluyendo incluso
actividades lúdicas durante los días previos al encuentro.
Ello no es óbice para que existan también episodios de violencia llevados a cabo por grupos
que pueden asemejarse a los «ultras» de aquí, los cuales provocan daños o agresiones persona-
les, lo que conlleva a que se establezcan también grandes dispositivos de seguridad en torno a
dichos acontecimientos. Si a lo anterior sumamos la amenaza constante que acecha a aquel país,
principalmente desde el punto de vista del terrorismo y las reacciones a esta amenaza, que se
transforma en medidas de seguridad y control muy férreas, dan como resultado que los dispo-
sitivos de seguridad que establecen sean de grandes dimensiones. Hay que considerar también
que en aquel país no existe una normativa específica de acontecimientos deportivos como en
España.
El encuentro que será analizado a continuación corresponde a la final de la Super Bowl de

2014, en el estadio Met Life de East Rutherford (New Jersey), entre los equipos de los Seahawks de
Seattle y los Denver Broncos, con victoria de los primeros. La celebración en la ciudad de Seattle
provocó destrozos con daños por un valor de 25.000.000 de dólares, resultando dañada la famo-
sa pérgola de Pioneer Square y detenidas, al menos, 6 personas. Cierto es que se trataba de la
primera vez que un equipo de esta ciudad ganaba un trofeo de estas características en más de 30
años, lo que pudo desatar esa euforia desmedida, incluso se encendieron hogueras en muchos
puntos de la ciudad.18 Los feroces hinchas inundaron las calles, quemando mobiliario urbano y
causando una cantidad de daños en las cercanías de la University of Washington. Una histórica
pérgola, un ornamento de un siglo de antigüedad, en Pioneer Square, fue dañada durante los
tumultos.
La Policía de Seattle dijo que la hinchada se mantuvo pacífica hasta cerca de la medianoche:
«hubo alguno en la multitud que comenzó a ser antagonista hacia los policías, lanzando botellas con-
tra los agentes. Fue en ese momento cuando nuestros agentes tuvieron que dispersar a la multitud».19
18. Fuente: Daily News NY. Sleepless in Seattle: Seahawks fans celebrate Super Bowl XLVIII victory with all night
party and riots.
19. Fuente: Irving Dejohn Monday february 3, 2014. The 12th Man should be flagged for excessive celebration.
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9.2.1. El dispositivo de seguridad
A medida que la Super Bowl se acercaba, las autoridades en New York y en New Jersey comen-
zaron a establecer un gran operativo para garantizar la seguridad el día del partido. Se esperaba
que más de 80.000 hinchas asistiesen a la primera Super Bowl del frío (siempre se suele disputar
en los estados más sureños y cálidos de los Estados Unidos de Norteamérica, como Florida o en
recintos cerrados), y que más de 400.000 personas acudiesen a la zona metropolitana con moti-
vo del acontecimiento.
Los actos entorno al acontecimiento abarcaban varias actividades en New Jersey y, sobre todo,
en la ciudad de New York, comprendiendo diferentes actividades festivolúdicas. Tuvo lugar un
festival de fútbol (americano) al aire libre, ocupando un tramo de 13 bloques en Broadway, desde
Times Square hasta Herald Square, el día de la prensa en el estadio Prudential Center; el centro de
medios de comunicación estuvo en un hotel en Times Square, así como otras dos docenas de dife-
rentes acontecimientos en Brooklyn, el Upper West Side de Manhattan o más lugares.
Se trató del mayor acontecimiento deportivo de los Estados Unidos de Norteamérica, en tér-
minos de seguridad, fue el más grande y más caro en los 48 años de historia de la Super Bowl.
En el dispositivo participaron numerosas agencias de seguridad, 35 al menos, como la New

York Police Department (NYPD), el Federal Bureau of Investigation (FBI), el Department of Health
and Human Services (DHHS), la Food and Drug Administration (FDA), y el Department of Defense
y, principalmente, el Department of Homeland Security (DHS) que participó mediante un plan de
seguridad20 con los siguientes elementos:
• Los equipos Visible Intermodal Prevention and Response (VIPR) de la Transportation Secu-
rity Administration (TSA), que comprendía a los Federal Air Marshals, los inspectores de
Transportes de Superficie y Aviación, los agentes de Detección Conductual, los Agentes
de Seguridad en el Transporte y los guías caninos, ayudaron a la seguridad en el transpor-
te hacia y desde el estadio.
• Los agentes de la US Customs and Border Protection (CBP) comprobaron que en el estadio
no entrasen, a través de las mercancías, estupefacientes, armas o explosivos, y vigilaron
también el espacio aéreo.
• Los U.S. Coast Guard apoyaron en la seguridad marítima y en la seguridad en los canales.
• Los agentes de la US Customs and Border Protection (CBP) y la US Immigration and Customs
Enforcement (ICE) se encargaron de vigilar las reventas y falsificaciones, y también los he-
chos contra la propiedad intelectual.
20. Fuente: Federal Coordinator Andrew McLees: Special Agent in Charge, U.S. Immigration and Customs Enfor-
cement Homeland Security Investigations - Newark. Homeland Security Securing Super Bowl XLVIII. https://
www.dhs.gov/blog/2014/01/29/securing-super-bowl-xlviii).
183
cienciapolicial
• La Transportation Security Administration (TSA) dispuso escáneres adicionales y doblaron
las líneas de control de seguridad en el aeropuerto internacional de Newark, y realizó el
control de seguridad del equipaje en la estación de Secaucus Junction el día del partido.
El despliegue del acontecimiento en sí, en torno al estadio Met Life, estaba conformado por
más de 3.000 vigilantes de seguridad y 700 policías, además de los sistemas de vigilancia de
última tecnología, comprendiendo un perímetro de 2,5 millas, para el que se utilizó una doble
línea de vallas de más de 4 millas de longitud. Similar despliegue se estableció para controlar a
los hinchas que llegaron para disfrutar de las demás actividades programadas.
Aunque los datos de inteligencia que se manejaban no indicaran que existiese riesgo de
atentado terrorista, las medidas de seguridad no desdeñaban esa posibilidad, sobre todo en un
país que siempre está amenazado y, más aún, con el reciente suceso de la maratón de Boston.
Desde los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, el Gobierno federal consideró la Su-
per Bowl como un acontecimiento de nivel 1, lo cual significa que el acontecimiento fue elegido,
por parte del Departamento de Seguridad Nacional y de las agencias federales, como el Federal
Bureau of Investigation (FBI) y la Administración Federal de Aviación, para prestarles ayuda. Leo
Taddeo, agente especial a cargo de la división de operaciones especiales del Federal Bureau of
Investigation (FBI), en la oficina-sede de New York, dijo que no había ninguna amenaza conocida
contra la Super Bowl, pero que New York sigue siendo un objetivo. Era también la primera Super
Bowl que se celebraba desde los atentados en la maratón de Boston en abril y los recientes ata-
ques en Rusia antes de los Juegos de Invierno en Sochi, donde el objetivo de los ataques eran
los transportes masivos de personas. Según Aaron Ford, jefe de la oficina del Federal Bureau of
Investigation (F.B.I.) en Newark, esta agencia estableció un centro de control donde supervisaron,
las 24 horas, la última inteligencia sobre contraterrorismo.
Las estaciones de transporte público y los puentes o las redes de túneles en los alrededores
del acontecimiento son otros puntos de interés. El partido fue clasificado como Mass Transit Su-
per Bowl por la dirección de tráfico de New Jersey. Las medidas de seguridad para acceder al tren
el día del partido fueron similares a las de cualquier aeropuerto, con escaneo de bolsas, guías
caninos y cacheos aleatorios de personas. La utilización del transporte colectivo era imprescindi-
ble para decenas de miles de aficionados para acceder al Met Life Stadium, además de por su ubi-
cación aislada, por las medidas de seguridad establecidas por la propia National Football League
(NFL). El número de plazas de aparcamiento se redujo a 12.000, de las 28.000 plazas disponibles
para un partido normal, por lo que los aficionados se vieron obligados a tomar el autobús o el
tren, esperando que, al menos, 30.000 aficionados utilizasen estos medios.
La Transportation Security Administration (TSA) incorporó 200 inspectores en Newark para

controlar el gran número de pasajeros, concretamente en la estación de Penn en New York y
en la de Secaucus, donde debieron hacer trasbordo todos los pasajeros dirección al estadio, no
permitiendo embarcar a nadie que no dispusiese de entrada para acceder al estadio. A partir del
viernes se llevaron a cabo controles aleatorios, hasta el domingo que fueron controladas todas
las personas que tomaron el tren hacia el estadio, teniendo que pasar por detectores de metales
y dispositivos de seguridad.
184
cienciapolicial
El lunes anterior a la Super Bowl, los agentes federales de aduanas y fronteras comenzaron
ya a comprobar todos los vehículos comerciales que llegaron al Met Life Stadium en búsqueda
de armas, explosivos y bombas sucias. El teniente coronel Edward Cetnar, de la Policía Estatal de
New Jersey, responsable de la seguridad del partido, explicó que la estrategia del dispositivo de
seguridad comprendía garantizar la seguridad por tierra, agua y aire. La necesidad de seguridad
acuática proviene del hecho de que el complejo deportivo está casi totalmente rodeado de ca-
nales y de una gran ciénaga.
Para prevenir que no se acceda por esta vía se desplegaron helicópteros, agentes y patrullas
en barco que trabajaron en los canales. Se estableció una zona de exclusión inicial de 1,15 millas
náuticas alrededor del estadio el día del partido, para pasar a 8 millas náuticas hasta una hora
después de finalizar el encuentro. El aeropuerto de Teterboro se encuentra dentro de esa área,
suspendiendo los vuelos durante ese día, salvo que se tratase de una reserva de paso. La zona de
exclusión alrededor del Met Life fue patrullada por helicópteros y en Atlantic City estaba listo un
F-16 para despegar ante la presencia de alguna aeronave no autorizada a sobrevolar ese espacio
aéreo restringido. Existían también equipos de los Special Weapons and Tactics (SWAT) prepara-
dos para intervenir en caso necesario.
Cetnar también dijo que se coordinaban 27 subcomités diferentes para desarrollar el plan de
seguridad con agentes de todos los cuerpos de seguridad implicados en el acontecimiento, in-
cluyendo el Federal Bureau of Investigation (FBI), el Department of Homeland Security y la New York
Police Department (NYPD). Las fuerzas de seguridad fueron ayudadas, además, por un despliegue
de dispositivos electrónicos capaces de señalar cualquier cosa inusual. Cámaras térmicas en los
helicópteros, por ejemplo, podían detectar incluso a una persona camuflada en la ciénaga. Las
patrullas marítimas estaban equipadas con aparatos que pueden «oler» la radiación en el aire.
Hubo también escáneres que comprobaron los vehículos cuando entraban en el aparcamiento.
La Policía usó cámaras para vigilar a la multitud y un sistema de inteligencia artificial capaz de
detectar un comportamiento inusual de una persona. El último sistema, controlado por el New
York Police Department (NYPD), podía también detectar paquetes abandonados y marcar objetos
sospechosos en la pantalla para que los agentes supiesen para dónde debían mirar exactamente,
aunque la mayoría de las medidas fueron invisibles para los aficionados.21
La gran diversidad de jurisdicciones implicadas de varios estados es el motivo por lo que la

National Football League (NFL) trabaja con más de 100 agencias de la ley, todo para proteger esa
«extravagancia» de una semana de duración. Se establecieron contactos con los departamen-
tos de seguridad de otras ciudades para comprobar si los aficionados particularmente violentos
habían viajado a la zona de New York. El Federal Bureau of Investigation (FBI) verificó los antece-
dentes de las 20.000 personas que solicitaron credenciales para la Super Bowl. «La designación de
Nivel 1 para el acontecimiento nos obliga a tomar algunas medidas extraordinarias en cuanto a la
detección, no solamente a las personas que vienen al acontecimiento, sino también a las que están
21. Fuente: Jeff Rossen, Tom Winter and Avni Patel. NBC News, Investigations. Super Bowl security net cast
wide to protect game and related events. Tuesday jan 28, 2014. http://investigations.nbcnews.com/_
news/2014/01/28/22470990-super-bowl-security-net-cast-wide-to-protect-game-and-related-evens?lite.
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trabajando en el mismo», apostilló Frank Supovitz, vicepresidente senior de la National Football
League (NFL) para acontecimientos. También la liga gastó más de 10 millones de dólares en agen-
tes de seguridad privada para patrullar el Met Life Stadium, Super Bowl Boulevard y otros lugares.
10. Conclusiones
1. La primera conclusión a la que podemos llegar es que la violencia ha ido unida al ser humano,
estando presente en todas sus facetas; si bien, el proceso de socialización ha facilitado su
autocontrol y canalización, facilitando la convivencia en sociedad. El deporte, concretamente
el fútbol, se utiliza como válvula de escape canalizándola en forma de euforia. El problema
se presenta cuando altera el normal funcionamiento de la vida cotidiana afectando a otras
personas e impidiéndolas ejercer sus derechos o que se lesione la propiedad con ocasión de
los episodios de violencia provocada por esos determinados grupos que no encuentran lími-
tes a la canalización de su euforia, transformándola en una violencia calculada y organizada.
El interés que mueve a los grupos «ultra» son las confrontaciones con aficionados de otros
equipos, en ocasiones con los propios de su equipo e incluso entre los propios miembros del
grupo, sin que estas conductas tengan ninguna relación con la emoción provocada por el
encuentro, este es simplemente la excusa perfecta para poner en práctica esa voluntad de
generar violencia y, a través de la misma, lesiones y daños.
2. Violencia en el fútbol va a la par con la violencia en la sociedad en general, donde se ha ins-

taurado la sensación de la falta de respuesta. Se hace necesario una incidencia educativa en
los valores de convivencia y civismo sobre toda la sociedad, no solamente de los aficionados
al fútbol. La solución pasa por establecer una propuesta educativa eficaz y consistente que
consolide valores culturales y cívicos para superar esa necesidad de agresividad,22 es nece-
sario prestar mayor atención a la formación en el fair play para combatir la violencia,23 las
medidas o las soluciones que se vienen planteando lo son únicamente como remedios, para
su erradicación se debe pretender ir más allá y la educación parece ser la mejor manera de
conseguirlo.24 Los profesores adquieren gran protagonismo ya que los alumnos que pasan
por sus manos, un día serán destacados deportistas, dirigentes políticos o deportivos, árbi-
tros y, sobre todo, espectadores (Gutiérrez, 1995, 2003).
22. Cagigal (1990): su propuesta educativa para la solución de la violencia en el deporte mantiene que el hom-
bre de esta sociedad agresiva necesita valores culturales y cívicos para ir superando su agresividad, y que
es importante descubrir algunos de estos valores en los mismos hábitos y aficiones que espontáneamente
practica y vive.
23. Landry (1983): «no es combatiendo la violencia, sino enseñando el fair play como será posible recobrar el
verdadero espíritu del deporte». Esta enseñanza y formación concierne a los alumnos y a los profesores, a
los deportistas y a sus entrenadores, a los niños y a sus padres, a los administradores del deporte y a los
hombres de ciencia, a los espectadores y a todos nosotros.
24. Palacios (1991): critica la forma en que se está tratando la violencia en el deporte y dice que «si se intenta ir
más allá de lo que se hace para eliminar la lacra violenta en el deporte y conseguir lo que realmente somos
capaces de hacer por su erradicación total, el problema estaría solucionado, pero, hasta ahora, las solucio-
nes que se plantean son solamente remiendos» e insiste en que «la vía más importante y quizás la única que
lleve a la solución del problema de la violencia en el deporte pasa por la educación».
186
cienciapolicial
Pero no debemos olvidarnos que es a la familia a la que corresponde la educación pri-

maria y no se puede pretender responsabilizar al sistema de educación de la falta de valores
que deberían haber sido consolidados por la aquélla. Sin perjuicio de que la educación sea el
arma más importante, no pueden desdeñarse otras medidas coercitivas como son las medi-
das legales y policiales. Las medidas sancionadoras puestas en marcha por la Ley del Deporte
han demostrado una gran efectividad y, en la medida que son efectivas las consecuencias de
sus comportamientos, han evitado esas actuaciones violentas, demostrando tener pánico al
«bolígrafo» y no impresionándoles, sin embargo, la intervención policial con la defensa. Las
medidas policiales siguen siendo las mayores protagonistas en el mantenimiento del orden
y de la paz pública gracias a los dispositivos y a la profesionalidad de los miembros de las
unidades encargadas de llevarlos a cabo, reducen a cantidades insignificantes los episodios
de violencia y disturbios entorno al fútbol. Lo cierto es que la violencia está instaurada en la
propia sociedad, siendo el fútbol un medio para ponerla en práctica, haciéndose necesario
que las medidas que se tomen vayan dirigidas a conseguir la erradicación de la violencia en
la propia ciudadanía, así como hacia una convivencia basada en la tolerancia.
3. Muchas otras actividades privadas hacen uso de la seguridad privada; sin embargo, las so-
ciedades anónimas deportivas, sujetas a la aplicación de las leyes de violencia en el deporte,
no están sujetas únicamente a la supervisión por las autoridades públicas, sino que habitual-
mente son directamente dirigidas por las fuerzas de seguridad pública, incorporándose a
los dispositivos policiales establecidos. Por otro lado, aunque los encuentros de fútbol son
organizados por entidades privadas, continuamos observando que siguen produciéndose
«inyecciones» de dinero público y que directivos de los clubes e incluso de la propia Federa-
ción Española y algunas autoridades públicas presentan alguna relación. La propia Ley del
Deporte de 1990 ya recogía la obligatoriedad de los clubes de convertirse en sociedad anóni-
ma deportiva, pero, aunque se han configurado fiscalmente como tal, lo cierto es que sigue
dependiendo en gran medida de las arcas públicas. La ley atribuye a las entidades organiza-
doras el mantenimiento del orden y la actuación para evitar cualquier tipo de violencia, como
retirar banderas o pancartas que inciten a la misma, expulsión del estadio, etcétera, pero la
seguridad privada carece de capacidad y de preparación para poder garantizar la seguridad,
lo cual provoca que los violentos, conocedores de ello, no tengan ningún respeto hacia los
vigilantes de seguridad. Por lo tanto, la seguridad pública no puede desentenderse de garan-
tizar la seguridad y el control de aficionados y clubes. La íntima relación entre la violencia y
los aficionados al fútbol y los antecedentes de tragedias con gran número de víctimas, hace
que las autoridades no cedan el protagonismo a los organizadores de manera exclusiva, ya
que la principal preocupación es evitar la alteración del orden público y que se produzca
multitud de victimas graves y mortales.
4. No podemos obviar el papel que han ejercido los directivos; por un lado, han utilizado los
clubes, y más concretamente las subvenciones públicas, para sus propios intereses y nego-
cios; han dilapidado dinero sin ninguna consideración, cuando no se lo han apropiado di-
rectamente. Son muchos los casos de este tipo de corrupción conocidos, pero lo extraño es
que los aficionados y el público en general no han visto con los mismos ojos la comisión de
estos hechos por los directivos de sus equipos que idénticos delitos cometidos por cualquier
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cienciapolicial
otra persona pública de la sociedad, en cuyo caso hubiera habido enconadas manifestacio-
nes solicitando, poco menos, que la aniquilación de esas personas. Estas actitudes pueden
considerarse que justifican la consideración del fútbol como «droga social» en la actualidad.
Muchos de esos directivos, para mantener esa cota de poder de «poder llevárselo crudo»,
han recurrido a los grupos «ultras» para beneficiarse; también algunos jugadores han inter-
cambiado intereses con los grupos. Tanto uno como otros se han encontrado hipotecados
con dichas situaciones, teniendo que aceptar muchas veces las condiciones que los grupos
violentos les imponían, viéndose obligados a darles apoyo si no querían que estos llevaran a
cabo una campaña de desprestigio sobre ellos, lo cual ha facilitado la escalada de poder de
esos grupos.
5. Los medios de comunicación han tenido mucho que ver en el auge y la magnitud que ha
alcanzado el fenómeno, gracias a la cobertura y el sensacionalismo que le han otorgado;
como en otras facetas de la vida, han actuado de altavoces, cuando no impulsores, de he-
chos que, de otra manera, no se hubieran conocido, generando imitación en otras personas,
atrayéndoles, en la mayoría de los casos, la popularidad que alcanzan aquellos que realizan
esas conductas. Los medios tienen gran responsabilidad en el desarrollo de su función y en
el tratamiento que dan al fenómeno, y en que haya alcanzado la catalogación de fenómeno
social. Son una gran herramienta para poder desactivar, en gran medida, a esos grupos y que
debe establecerse una unidad de actuación con el resto de instituciones con responsabilidad
en el tratamiento del problema. Los medios de comunicación deben distinguir y disociar su
necesidad de informar, del sensacionalismo que en ocasiones buscan, o provocan, por su
interés comercial. Responsables de los mismos debían tomar parte en reuniones y grupos de
estudio de la situación.
6. Por último, constatar que la seguridad en los grandes acontecimientos deportivos implica un
gran despliegue de personal y medios de seguridad, incluso en un país tan diferente a los de
la Unión Europea, como es los Estados Unidos de Norteamérica, donde no hay una legisla-
ción específica sobre la materia, como en el caso español, debido también a su idiosincrasia,
donde el deporte es más un gran espectáculo que un enconado enfrentamiento. En los Es-
tados Unidos de Norteamérica no tienen el problema de los «ultras» que sí existe en España
y en Europa. Por el contrario, los dispositivos en grandes acontecimientos deportivos en los
Estados Unidos de Norteamérica están más centrados en las posibles amenazas terroristas.
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La omisión del deber de socorro produce víctimas y consecuencias, y atenta contra dos de los de
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que permiten resolver los siniestros viales con fuga y aquellos delitos viales que tienen como
denominador común la evasión de responsabilidad, y que por su naturaleza análoga se sirven
de similares herramientas de investigación.
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como los de exclusión, crean oportunidades motivadoras diferentes a la de los autóctonos en
similares condiciones sociales. En segundo lugar, a partir de una observación participante de
dos casos, se cuestiona en qué medida ser inmigrante tiene alguna relación con la motivación
delictiva.
GUARDIA CIVIL, (2014): «Defensa extensible (II). Manual de Intervención

Operativa», número 846, páginas 75 a 78.
La defensa extensible es un arma, y por ello deben tenerse unos conocimientos previos y unas
técnicas que permitan su utilización (control, reducción y percusión) con las mejores garantías
en el uso de la intervención gradual, adoptando y controlando en todo momento la situación y
reduciendo al mínimo los daños y lesiones.
GUARDIA CIVIL, (2014): «Sprays de defensa. Manual de Intervención Operativa»,

El spray es un elemento intermedio que puede utilizarse tanto para autodefensa como para la
reducción de un delincuente, constituyendo un modo de defensa idóneo para aquellas situacio-
nes conflictivas en las que no se dan los requisitos que justificarían el empleo del arma de fuego.
Este artículo aborda sus características y su forma de utilización.
LÓPEZ, Rafael M. y PETISCO, José M. (2014): «A veces la voz dice más que las pa-
labras», Cuadernos de la Guardia Civil, número 49, páginas 121 a 140.
Todos sabemos la importancia que tiene la voz en cualquier acto comunicativo. A través de ella
transmitimos información verbal y no verbal pero, cuando tratamos de descifrar el mensaje que
nos transmite otra persona, el componente no verbal paralingüístico pasa desapercibido en la
mayoría de los casos, ya que nos fijamos más en otros aspectos como las palabras, la expresión
facial o los gestos. Pero, si nos centramos en el canal vocal, sería de interés conocer si sabemos
descifrar la información no verbal que nos llega, si podemos identificar con certeza el estado
emotivo de una persona a través de su voz, si podemos identificar algún rasgo de su personali-
196
cienciapolicial
referencias
dad o qué nos pueden indicar diferentes parámetros del habla como el tono, volumen, velocidad
o la latencia de respuesta. Otros tantos interrogantes se nos plantean ante la aparición de tarta-
mudeos, balbuceos, errores en el habla, repeticiones y omisiones. En este artículo se intenta dar
respuesta a todos estos interrogantes, partiendo de una breve descripción de la fisiología de la
fonación para luego pasar a tratar cada uno de esos apartados.
MOROTE ORTIZ, José Javier (2014): «La investigación y toma de declaración en la

violencia de género», Policía, número 281, páginas 22 a 27.
Podemos afirmar que, si bien en muchas investigaciones la toma de declaración constituye un

instrumento importante para el esclarecimiento de los hechos, en el caso que nos ocupa, la vio-
lencia de género, se convierte en un pilar básico, no sólo por lo que puede aportar la víctima, sino
también los testigos.
PLANELLS, Francisco José (2014): «Antropometría comparativa de imágenes me-

diante reconstrucciones», Policía, número 282, páginas 20 a 23.
Para poder realizar un estudio fisonómico o antropométrico cotejando imágenes, es preciso que
se den unas condiciones mínimas, entre las que se destacan la existencia de nitidez definitoria
de rasgos, iluminación suficiente, y posiciones no discordantes entre sí.
SERRANO MAILLO, Alfonso (2014): «Dos hipótesis sobre la naturaleza y el origen

de la firmeza frente al delito a nivel individual: un modelo log-lineal causal con
variables latentes», Revista para el Análisis del Derecho, número 4, páginas 1 a 27.
En este estudio se contrastan hipótesis derivadas de la teoría de los sentimientos de inseguridad.

A tal fin se han utilizado variables observadas categóricas que han sido analizadas con modelos
loglineales con variables latentes. Los datos proceden del estudio de encuesta del Centro de
Investigaciones Sociológicas número 2596. En primer lugar se ha replicado el hallazgo de que
según los individuos se sienten más inseguros económicamente, también tienden a una mayor
firmeza frente al delito. Otras hipótesis se refieren a la medición de los constructos fundamenta-
les de la teoría. En particular, los datos favorecen la existencia de un grupo discreto de individuos
firmes frente al delito. Finalmente, se revisa un trabajo que no encontró una relación entre ansie-
dad económica y punitividad utilizando datos de la Encuesta Social Europea.
URTIAGA PRIETO, Francisco (2014): «La dinámica de la sangre», Policía, número

281, páginas 28 a 31.
El estudio de las manchas de sangre es un trabajo multidisciplinar, que puede aportar muchísi-
ma información para la reconstrucción y resolución de un suceso criminal. Los biólogos forenses
197
cienciapolicial
abordarán esta prueba para estudiar el perfil genético con fines identificativos, los médicos ob-
tienen conclusiones a partir del estudio de las manchas de sangre presentes en el cadáver, los
toxicólogos buscarán en la sangre, productos tóxicos o estupefacientes, pero además de este
trabajo, el estudio de las manchas de sangre, su situación y su distribución en el lugar de los he-
chos, son datos de gran interés que pueden ayudar a la reconstrucción de la escena del crimen.
DELINCUENCIA Y SEGURIDAD
BURGUET, Salvador (2014): «Negociación en casos de secuestro: el negocio que
no es», Seguritecnia, número 412, páginas 74 a 76.
Últimamente ha surgido la polémica en algunos medios de comunicación acerca del siempre

delicado asunto de los rescates en casos de secuestro y la conveniencia de su pago. Por la forma
de analizar los hechos, sobrepasando el fenómeno criminal en sí mismo, podría deducirse que
alrededor de estos actos terroristas ha crecido una industria que estaría haciendo caja con cada
secuestro, dándose cifras que, en algunos casos, son casi surrealistas.
CENTRO DE ANÁLISIS Y PROSPECTIVA (2014): «Panopticon digital. Internet: revo-

lución, privacidad y vigilancia», Cuadernos de la Guardia Civil, número 49, pági-
nas 54 a 74.
Los avances tecnológicos, y especialmente el desarrollo y evolución de Internet y los medios

sociales, han posibilitado la democratización del conocimiento, la mejora de las comunicaciones
entre los ciudadanos, la posibilidad de realizar transacciones y gestiones sin necesidad de des-
plazamientos, además de facilitar la movilización de ciudadanos en defensa legítima de multitud
de causas. Pero, a su vez, también ha llevado hacia un fenómeno que podríamos denominar de
«sociedades bajo vigilancia». Internet y las redes sociales son vías que pueden ser utilizadas para
espiar, desinformar o manipular. Regímenes totalitarios, por otra parte, tratan de censurar la Red
con objeto de evitar la movilización social. La protección de los datos personales, empresariales
o gubernamentales se convierte en estos momentos en una cuestión urgente.
GARCÍA FADÓN, Miriam E. (2014): «Fraude global. Grupo III de Fraude Financiero
de la UNEF», Policía, número 282, páginas 6 a 19.
Este reportaje pretende ser un fiel reflejo del trabajo operativo y de análisis del Grupo III de
Fraude Financiero de la Brigada de Delincuencia Económica adscrita a la UDEF Central, siguien-
do cada huella que esta decena de mujeres y hombres han dado en su lucha contra el fraude glo-
bal, más concretamente, contra el fraude de marketing masivo. Actualmente, este tipo delictivo,
también conocido como estafa usando el procedimiento de las «cartas nigerianas», supone una
grave amenaza para países como EE. UU. y Canadá que gracias al trabajo del Cuerpo Nacional
198
cienciapolicial
referencias
de Policía en la operación «Closed» han visto a los presuntos autores, asentados en España entre
rejas.
GÓMEZ MARTÍN, Lourdes (2014): «La importancia de la gestión de crisis en un es-

cenario mundial complejo. Objetivo Oriente Medio», Guardia Civil, número 848,
páginas 36 a 41.
La seguridad, tal y como era concebida en el siglo XX, forma parte del pasado. Las premisas que
hasta ahora habían servido para gestionar los conflictos que surgen entre estados o los proble-
mas inherentes a determinados países, no son suficientes en una actualidad vertiginosa y con
nuevos elementos que no habían sido contemplados hasta ahora. La inmigración, la religión o
las debilidades de la democracia, son parámetros sin los que no pueden concebirse las relacio-
nes internacionales y la resolución de sus problemas.
HERNÁNDEZ GARCÍA, Luis Fernando (2014): «Ciberseguridad; respuesta global a

las amenazas cibernéticas del siglo XXI», Cuadernos de la Guardia Civil, número
49, páginas 5 a 35.
Las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones han supuesto una revolución
tecnológico-social sin precedentes, que se ha traducido en la globalización del conocimiento y
su acceso universal, así como en la creación de nuevos marcos de relación en lo social, lo cultural,
lo económico, lo político y lo militar, en lo que viene a denominarse Ciberespacio. Este trabajo,
articulado en seis bloques temáticos íntimamente relacionados entre sí, que cuestionan la segu-
ridad, la ciberseguridad, las ciberamenazas, las estrategias de seguridad y ciberseguridad, ade-
más de las iniciativas de la Guardia Civil en esta materia, pretende esbozar una visión actualizada,
amplia y desde distintos enfoques de cómo desde las diferentes organizaciones de investigación
e inteligencia se afronta el reto de luchar contra la delincuencia más especializada, el terrorismo
y otras amenazas. Y, más en concreto, desde aquellas unidades de investigación tecnológica de
la Guardia Civil integradas en las Jefaturas de Información y Policía Judicial, con especial énfasis
en el ámbito de responsabilidad del Servicio de Información de la Guardia Civil (SIGC).
MAYORGA MARTÍN, José Luis (2014): «Activismo», Cuadernos de la Guardia Civil,

Las nuevas tecnologías y el ciberespacio han propiciado la aparición de nuevos modos de rea-
lizar acciones reivindicativas. El hacktivismo, como conjunción de la acción política directa con
el empleo de técnicas de hacking, es uno de ellos. Además del hacktivismo existen otras formas
similares de cometer acciones a través del ciberespacio con un marcado trasfondo político y que
las diferencian claramente del cibercrimen, pero es necesario analizarlas para no confundirlas
con otras acciones perpetradas por grupos hacktivistas. Este es el caso del ciberactivismo, el ci-
199
cienciapolicial
berespionaje, el ciberterrorismo o la ciberguerra. Dentro de los grupos hacktivistas se encuentra
el colectivo Anonymous, quizás el más conocido y singular.
Colectivo sin organización ni estructura, lo que le ha permitido obtener un éxito y una repercu-
sión sin precedentes gracias a la fascinación que despiertan en el público en general y la facilidad
de colaboración con ellos.
ESTUPEFACIENTES
BELIO, Alberto (2014): «Operación Manong», Policía, número 282, páginas 30 a
33.
En Marzo de este año, en la Sede de la Delegación del Gobierno de Madrid, la Delegada del
Gobierno, el Jefe Superior de Policía, el Comisario de la Brigada Provincial de Policía Judicial
y representantes de los Grupos Operativos expusieron ante una nutrida representación de los
Medios de Comunicación, los resultados de la «Operación Manong», producto de una investi-
gación judicializada en el Juzgado de Instrucción número 27 de Madrid, avalada por la Fiscalía,
contra una de las mayores organizaciones de introducción en España del peligroso psicotrópico
conocido como «Shabú» (Metanfetamina) y su red de distribución, cuyas actividades pudieran
datarse desde el año 2012, y que ha tenido eco a nivel nacional e internacional.
LÓPEZ GARCÍA, Eloy M. (2014): «El mercado monopolista de la droga», Policía,

Se entiende comúnmente que la venta de droga constituye un mercado cautivo.

Fundamentalmente, porque ese mercado está dominado por unos pocos vendedores que im-
ponen los precios y la cantidad de droga a los consumidores-adictos a esas tóxicas sustancias.
Estos, por su parte, se ven obligados a aceptar las condiciones de precio y cantidad establecidas
por los traficantes, debido a las exigencias inaplazables de su adicción.
GESTIÓN Y RECURSOS HUMANOS

BALLESTEROS ROQUE, Juan José (2014): «Responsabilidad y mantenimiento del
vehículo policial (1ª parte)», Policía, número 282, páginas 38 a 41.
La especial función que la Constitución Española otorga a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y
en particular al Cuerpo Nacional de Policía, en su artículo 104, proteger el libre ejercicio de los
derechos y libertades y, garantizar la seguridad ciudadana, obliga a los poderes públicos y exige
200
cienciapolicial
referencias
a los miembros de esta Institución, a formarse y especializarse en materia de tráfico y seguridad

vial pues indudablemente, su presencia en las vías públicas es muy relevante y continua.
Por ello, la responsabilidad y mantenimiento de los vehículos oficiales, toda vez que como pro-
fesionales de la seguridad pública se deben al servicio del conjunto de la ciudadanía, conforma
una especial obligación para sus integrantes.
CABO, Vicente, IGLESIAS, José Luis y SEVERO, María Cristina (2014): «La División
de Personal de la D.G.P. Trayectoria del órgano de gestión de personal en la his-
toria del Cuerpo Nacional de Policía», Ciencia Policial, número 126, páginas 9 a
30.
El objetivo de este trabajo es presentar a la División de Personal de la Dirección General de la

Policía desde su trayectoria histórico institucional, de manera que cualquier funcionario pueda
conocer al organismo que hoy desempeña esa imprescindible labor de gestión, tramitación y
resolución de los asuntos estatutarios y profesionales.
CANALES ARCE, Fátima G. (2014): «El zulo de designación. Guías Caninos», Policía,
El zulo, también llamado cajón de designación, es utilizado en los Grupos de perros de Búsqueda
y Rescate para enseñar y perfeccionar la señalización (ladrido) de los canes. El pasado mes de
junio se celebró el Curso de especialización de perros de Búsqueda y Rescate, durante el que la
inauguración del zulo o cajón de designación se convirtió en principal protagonista.
DÍAZ CAMPOS, Feliciano (2014): «La formación sanitaria táctica en el Cuerpo

Nacional de Policía», Policía, número 281, páginas 32 a 33.
Los funcionarios que realizan la protección dinámica en las Embajadas y Consulados de España
en países con un alto nivel de conflictividad y peligrosidad, deben de estar formados en técnicas
específicas de primeros auxilios en ambientes tácticos, que incluyen simultáneamente la ayuda
sanitaria y las medidas óptimas de protección de todo el equipo de seguridad bajo el fuego de
los agresores.
Basándose en lo anteriormente citado y con la finalidad de formar a los funcionarios que realizan
este tipo de Servicios, el Centro de Actualización y Especialización de la División de Formación
y Perfeccionamiento, ha elaborado el programa del «Curso de Primeros Auxilios en Zonas de
Conflicto», adaptando las experiencias adquiridas por los militares en acciones de combate a las
necesidades policiales.
201
cienciapolicial
ROBINSON, Susan y WHITE, Vernon (2014): «Leading change in policing: police
culture and the psychological contract», Police Journal, volumen 87 número 4,
páginas 258 a 269.
Los dirigentes de la policía tienen un complejo y exigente rol en el que equilibran una variedad
de demandas relacionadas con áreas operacionales mientras manejan simultáneamente las ne-
cesidades de la organización en el futuro. Además, el rol del policía cambia constantemente y
es un papel mucho más complejo de lo que lo fue en los años y décadas pasadas. Para desem-
peñar eficazmente este rol más amplio y complejo, los cuerpos policiales necesitan líderes que
sean flexibles y posean un amplio abanico de habilidades y experiencia consolidada en la policía.
Se ha discutido que mediante el desarrollo y el mantenimiento de expectativas de la organiza-
ción claramente articuladas y ampliamente distribuidas, el dirigente de la policía puede manejar
abiertamente el contrato psicológico, haciendo la gestión del cambio más fácil para cumplirlo.
En el verdadero sentido, esto está dirigiendo el camino hacia la futura policía.
VICENTE HERRERO, María Teófila y otros (2014): «Trastorno de estrés postraumá-

tico y trabajo. Criterios de valoración en incapacidad y discapacidad», Revista
Española de Medicina Legal, volumen 40, número 4, páginas 150 a 160.
El trastorno por estrés postraumático se clasifica dentro de los trastornos de ansiedad, definido
por síntomas específicos tras la exposición a un acontecimiento estresante, extremadamente
traumático, que involucra un daño para el afectado. Sus criterios diagnósticos vienen clasifica-
dos por la CIE 10 y por el DSM-IV, siendo criterios de consenso. La principal dificultad para su
valoración radica en la condición de determinación objetiva del trastorno.
Para su valoración se utilizarán criterios generales de trastornos mentales basados en: entrevista
psiquiátrica con apoyo de pruebas complementarias y uso de escalas, las terapias utilizadas y
respuesta a las mismas, así como sus posibles efectos -positivos o adversos- sobre la actividad
laboral. Aspecto a destacar es el despistaje de potenciales simuladores, sobresimuladores o con
imputaciones falsas por su trascendencia médico-legal. En la valoración de discapacidad se se-
guirán las pautas marcadas para enfermedad mental, asignando el grado con aplicación de cri-
terios generales y específicos.
MEDIOS Y TECNOLOGÍA
BLÁZQUEZ, David (2014): «Seminario Regional Europeo MRTA», Policía, número
281, páginas 34 a 37.
La labor que el Cuerpo Nacional de Policía desarrolla como autoridad nacional en materia de
documentos electrónicos españoles de identidad y viaje de lectura automatizada, ha permitido
que España se sitúe entre los países con mayor nivel de implantación a nivel mundial de este
sistema.
202
cienciapolicial
referencias
Tras el cumplimiento por parte del estado español de los plazos y procedimientos necesarios y
la realización de los pertinentes test establecidos como prueba del sistema, se ha procedido a
incorporar físicamente el certificado español al hardware security modem (hsm) del directorio
de claves públicas (pkd).
Para la formalización del acto, se ha aprovechado la celebración del Seminario Regional Europeo
MRTD (Machine Readable Travel Document), celebrado en Madrid en la sede de la Real Casa de
la Moneda. En este artículo se abordan las principales conclusiones del mismo.
CAÑELLAS VICENS, Miguel (2014): «La gestión de la I+D+i en la Guardia Civil»,

Cuadernos de la Guardia Civil, número 49, páginas 75 a 93.
Desde el año 2008 la Guardia Civil está participando en calidad de coordinador/socio/obser-

vador en varios proyectos de Investigación, Desarrollo e Innovación (I+D+i) financiados por el
Séptimo Programa Marco (7º PM) de la Comisión Europea (CE). La financiación de estos proyec-
tos, dentro del área de seguridad, está orientada a proporcionar soluciones civiles a las agen-
cias encargadas de la seguridad interior, en el caso español Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado (FCSE) y, más concretamente, la Guardia Civil. En este sentido, la Comisión Europea (CE)
ha transmitido su visión actual sobre la trascendencia que representa para la industria actual del
sector I+D+i europeo el hecho de que la aceptación de las soluciones tecnológicas y productos
pase por la implicación del usuario final en los desarrollos industriales, desde el diseño inicial
hasta su implementación. Y en el caso concreto de la industria de seguridad dicha tecnología
debe tener un final público, esto es, resultar un beneficio que conlleve una mejora de la segu-
ridad pública. Consciente de la importancia que tiene para España el impulso de su actividad
empresarial, la Guardia Civil viene participando activamente en calidad de usuario final desde
hace años y, continuando con este impulso transformador, colabora en la actualidad en la pre-
paración, negociación y ejecución de numerosos proyectos tecnológicos dentro del escenario
del 7º PM y Horizonte 2020.
PÉREZ CATALINA, Jorge (2014): «Diferencias entre todocaminos y todoterrenos»,

Guardia Civil, número 846, páginas 69 a 74.
Históricamente la Guardia Civil ha contado con un número importante de vehículos todoterreno

dentro de su parque automovilístico, aunque desde hace pocos años, parece que son los todo-
caminos los que vienen a sustituir aquellos. Pero, ¿sabemos con exactitud las diferencias entre
unos y otros? Este artículo intenta aclarar los conceptos que distinguen unos de otros, reforzar
el conocimiento de estos automóviles y que esto sirva para mejorar la seguridad y el confort en
la prestación del Servicio, así como la conservación y mantenimiento del parque automovilístico.
VALADÉS, B. y otros (2014): «Gestión de alarmas: grandes logros que exigen con-
tinuidad», Seguritecnia, número 412, páginas 28 a 34.
203
cienciapolicial
Desde que el Ministerio del Interior aprobó una orden en 2011 para poner freno a las falsas alar-
mas que recibían las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, el panorama ha cambiado sustancialmen-
te. Sin embargo, parece que el problema no está resuelto del todo, por lo que la comunicación
entre las empresas que reciben las alarmas y las instituciones policiales es fundamental para
continuar avanzando. Con ese objetivo, Seguritecnia organizó el 17 de septiembre, en Madrid,
la jornada «Servicios de gestión de alarmas: Evolución tecnológica e impacto social». Un evento
que reunió a más de 300 profesionales de esta actividad y que puso de manifiesto que, sin duda,
este es uno de los asuntos que despiertan mayor atención para el sector de la seguridad privada.
ORGANIZACIONES DE SEGURIDAD
FUNDACIÓN POLICÍA ESPAÑOLA (2014): «La Policía Global».
Este libro recoge las ponencias presentadas en el Curso «La Policía Global», celebrado en el mar-
co de los Cursos de Verano de El Escorial, del 7 al 11 de julio de 2014, y en el que se analizaron los
distintos mecanismos de cooperación internacional presentes y futuros, así como la actividad
de instituciones formalizadas en éste ámbito, como son INTERPOL, AMERIPOL, Unión Europea, y
agencias y mecanismos de cooperación, tales como EUROPOL, FRONTEX, CEPOL, EULISA, Red de
Oficinas SIRENE, y otros proyectos de futuro como es IBERPOL.
Y donde la recientemente creada División de Cooperación Internacional, está llamada a liderar,

dentro de la Dirección General de la Policía, este proceso.
GÓMEZ HERNÁNDEZ, Jesús (2014): «Las Unidades de Intervención Policial en el

Perú», Policía, número 281, páginas 58 a 59.
La Unidad de Intervención Policial del Cuerpo Nacional de Policía, encabezada por su Comisario
Jefe, ha viajado a Perú para impartir un curso inicial y realizar un estudio que permita alcanzar el
objetivo de la formación de unas Unidades de Orden Público en ese país, remodelando el actual
su actual modelo de gestión.
GONZÁLEZ PESCADOR, Francisco (2014): «25 Años de servicio de las Unidades

de Intervención Policial», Policía, número 282, páginas 50 a 51.
Hace 25 años que se crearon, por Real Decreto 1668/89, de 29 de diciembre, las Unidades de
Intervención Policial y se establecieron las especialidades de su régimen estatutario.
Fue el fin de un proceso que actualizaba las unidades especializadas en el mantenimiento del
orden del recién creado Cuerpo Nacional de Policía, sustituyendo las antiguas Compañías de
Reserva General, adaptándolas a las nuevas condiciones políticas, sociales y de la nueva organi-
zación policial.
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cienciapolicial
referencias
GONZÁLEZ, Enrique y otros (2014): «III Jornada de Seguridad Aeroportuaria»,

Seguritecnia, número 414, páginas 56 a 73.
Amplio reportaje sobre la celebración en Madrid de la III Jornada de Seguridad Aeroportuaria,

que trataron de manera específica la seguridad que afecta al transporte de personas y mercan-
cías en la aviación civil y desde diferentes perspectivas.
VALADÉS, B. y BORREDÁ, A. (2014): «Entrevista con el Comandante Jefe del

Mando Conjunto de Ciberdefensa», Seguritecnia, número 412, páginas 14 a 16.
Con una dilatada trayectoria en el Ejército del Aire, el general de brigada Carlos Gómez López de
Medina es el primer responsable del Mando Conjunto de Ciberdefensa. Durante esta entrevista,
el militar granadino abordó diversas cuestiones, desde la puesta en marcha de la unidad que
dirige hasta las ciberamenazas actuales; para combatir a estas últimas, considera vital la concien-
ciación y la formación.
VALADÉS, B. y otros (2014): «III Congreso Nacional de Seguridad Privada.

Propuestas para el Reglamento de Seguridad Privada», Seguritecnia, número
414, páginas 17 a 42.
El III Congreso Nacional de Seguridad Privada estuvo marcado por el desarrollo del texto regla-
mentario que armonizará la nueva Ley de Seguridad Privada. En este reportaje se resumen las
propuestas presentadas por diferentes representantes de la Seguridad Pública y Privada.
OTRAS
BARQUERO BAÑOS, Silvestre (2013): «De gris y marrón. Policía Armada y de
Tráfico. Policía Nacional», Silvestre Barquero Baños.
Este libro nos introduce en la Policía Uniformada Española, su uniformidad, sus símbolos, sus dis-
tintivos y su pasado, abarcando el período de tiempo que va desde 1941 hasta 1986, con relación
a la Policía Armada y de Tráfico, la Policía Armada y el Cuerpo Nacional de Policía, antecedentes
uniformados del actual Cuerpo Nacional de Policía.
CABANILLAS SÁNCHEZ, José (2014): «La Ciencia de la Policía en el siglo XVIII (I)»,
Ciencia Policial, número 126, páginas 83 a 126.
Este trabajo es el primero de una serie que se irán publicando sobre los orígenes de la institución
policial en Europa y el nacimiento de lo que se conoció, hasta casi finales del siglo XIX, como
«Ciencia de la Policía».
205
cienciapolicial
En esta primera parte, el autor se centra en el momento histórico en que surgirá la institución de
la Policía, su ámbito de actuación, sus funciones y aspectos desconocidos de los orígenes de la
institución policial que nos ayudará a comprender algunas de las incógnitas de los textos de las
Reales Cédulas que venimos considerando como el origen de la Policía en España.
CABO MESEGUER, Vicente y otros (2014): «El Cuerpo Auxiliar de Seguridad 1934-
1984. Medio siglo al servicio exclusivo de la Policía Española», Policía, número
282, páginas 42 a 47.
El autor de este trabajo pretende brindar un pequeño homenaje a aquellas compañeras que
ya en los años treinta abrieron un camino nada fácil dentro del Cuerpo Policial, una Institución
tradicionalmente masculina y, también, porque en realidad, aquellas mujeres que durante la II
República española.
Y, sobre todo, desde finales de los años treinta, se incorporaron a las labores policiales en el ám-
bito de la gestión (Auxiliares y Administrativas de la entonces Dirección General de Seguridad)
y en no pocas ocasiones en funciones operativas, merecen ser resaltadas por su inestimable
contribución al desarrollo de nuestra policía, donde incluso podemos afirmar que fueron ellas
las pioneras de la «mujer policía».
FERNÁNDEZ BARALLOBRE, José Eugenio (2014): «1902. La Compañía

Expedicionaria del Cuerpo de Seguridad en Barcelona», Policía, número 281, pá-
ginas 44 a 49.
La situación de grave postración y de descrédito internacional en el que estaba sumida España

desde la pérdida de las últimas colonias ultramarinas en 1898 tuvo sus ecos en todos los es-
tamentos de la sociedad española y por tanto la vida de la nación se convirtió en un fiel re-
flejo de aquella situación de desesperanza y crispación. Los Cuerpos integrantes de la Policía
Gubernativa no podían ser una excepción; al iniciarse el siglo XX la realidad de la Policía era poco
menos que lamentable en todos los sentidos.
GARCÍA FADÓN, Miriam E. (2014): «Patronos del Cuerpo Nacional de Policía 2014.
Palencia», Policía, número 281, páginas 6 a 17.
Este año, Palencia ha sido la ciudad elegida para celebrar los distintos actos centrales conme-
morativos de los Patronos de el Cuerpo Nacional de Policía y ubicar las exposiciones que esta
Institución ha ofrecido a los ciudadanos con motivo de la festividad de los Santos Ángeles
Custodios.
Desde el pasado 25 de septiembre hasta el 1 de octubre, Palencia ha sido el escenario de las ex-
posiciones de vehículos policiales, de documentos históricos y material de diferentes unidades
206
cienciapolicial
referencias
del Cuerpo Nacional de Policía y por primera vez, de la exposición «La victoria de la libertad: la
Policía Nacional contra el terrorismo», en recuerdo de los 186 policías asesinados en atentados
terroristas.
NÚÑEZ CALVO, Jesús Narciso (2014): «La estructura de seguridad publica duran-
te la Segunda República (1931-1936)», Cuadernos de la Guardia Civil, número 49,
páginas 94 a 120.
El autor del presente trabajo expone ante el lector una visión panorámica sobre la Guardia Civil
y los demás cuerpos policiales que constituían la estructura de seguridad pública del Estado
español durante la Segunda República y eran responsables de garantizar el orden y la ley. Todo
ello en uno de los periodos más convulsos de la Historia de España del siglo XX.
OLEA, Fernando (2014): «X Jornadas Nacionales y VIII Internacionales sobre

Naturaleza y Medio Ambiente», Guardia Civil, número 848, páginas 44 a 50.
Reportaje sobre las X Jornadas Nacionales y VIII Internacionales sobre Naturaleza y Medio
Ambiente celebradas en Santander, organizadas por la Guardia Civil, la Delegación del Gobierno,
el Gobierno de Cantabria y el CIMA (Centro de Investigación del Medio Ambiente), y donde se
trataron temas como la protección medioambiental, la energía, la fractura hidráulica, la gestión
forestal, el maltrato a los animales, la pesca y el patrimonio marítimo.
PÉREZ CATALINA, Jorge (2014): «Control de la aplicación de purines como en-

mienda orgánica en agricultura», Guardia Civil, número 847, páginas 63 a 66.
El aumento de la población conlleva una mayor demanda de alimentación, lo que supone una
intensificación de la producción.
Con la ganadería porcina intensiva se genera un acumulo de excretas de los cerdos cuya utili-
zación en el medio natural, como enmienda orgánica, puede crear el problema de la aplicación
excesiva o descontrolada.
RIVERO DÍAZ, Fernando (2014): «Medalla del Mérito Policial», Guardia Civil, nú-
mero 848, páginas 97 a 99.
La Medalla del Mérito Policial se crea por Decreto de 18 de junio de 1943, para premiar los ser-
vicios extraordinarios practicados a favor del orden, así como trabajos o estudios sobresalientes
de técnica profesional o que tuvieran un interés científico. La Ley 5/1964, de 29 de abril, sobre
condecoraciones policiales, reestructura las mismas estableciendo las nuevas Cruces al Mérito
Policial con distintivo rojo y al Mérito Policial con distintivo blanco.
207
cienciapolicial
SOCIEDAD
CARAVACA SÁNCHEZ, Francisco y otros (2014): «Victimización universitaria en la
región de Murcia. Factores de riesgo», Boletín Criminológico, número 153, pági-
nas 1 a 5.
El mundo universitario es un reflejo de la sociedad en la que se encuentra localizada la univer-

sidad, y, en correspondencia, su población se verá afectada por diferentes comportamientos
delictivos durante el transcurso académico. Con el fin de profundizar en esta problemática, en
el estudio presente se realizó una encuesta de victimización a 585 estudiantes de la Universidad
de Murcia, determinando los factores de riesgo y de protección vinculados a la victimización
universitaria. Un 26 % de los estudiantes sufrió algún tipo de victimización, siendo el consumo
de alcohol o el ser mujer factores de riesgo para ser victimizado, y la actividad deportiva un factor
disuasorio.
GARCÍA FADÓN, Miriam E. (2014): «Premio a los Valores Humanos y de Periodismo

2014», Policía, número 281, páginas 18 a 19.
El Ministro del Interior, Jorge Fernández Díaz, presidió el acto de entrega de los Premios C.N.P. de
Periodismo, de la Fundación Policía Española y Premio Fundación Policía Española a los Valores
Humanos 2014, el pasado 30 de septiembre en el Teatro Principal de Palencia.
Estos premios tienen como objetivo promover y consolidar el papel de los medios de comunica-
ción en la transmisión y divulgación del trabajo de los agentes del Cuerpo Nacional de Policía al
servicio de los ciudadanos, y premiar también aquellos actos de los policías que mejor resalten
la vocación de servicio y sacrificio, en su labor de protección y auxilio.
MUR PETIT, Rosa (2014): «Primera encuesta de violencia machista en Cataluña.

Notas metodológicas y algunos logros y resultados principales», Boletín
Criminológico, número 152, páginas 1 a 7.
Este artículo explica la metodología y los principales objetivos y resultados de la primera

Encuesta de violencia machista de Cataluña, realizada en 2010. La iniciativa estuvo liderada por
el Departamento de Interior de la Generalitat de Cataluña, el Instituto Catalán de la Mujer y la
Concejalía de la Mujer del Ayuntamiento de Barcelona, aunque muchos otros agentes económi-
cos, políticos y sociales también colaboraron.
Sus resultados permiten conocer la extensión del fenómeno en general y en cada uno de los
ámbitos analizados, y evidencian que mujeres y hombres perciben y poseen diferentes valores.
Esta encuesta también contribuye a establecer instrumentos de medida de la evolución de la
violencia machista y de la eficacia de las políticas creadas para erradicarla.
208
cienciapolicial
referencias
RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Francisco Miguel (2014): «La mujer extranjera en

España y la violencia de género», Cuadernos de la Guardia Civil, número 49, pá-
ginas 141 a 162.
La violencia de género es un problema de gran importancia en nuestro país y cuando se añade el

factor extranjería relacionado con dicha violencia aún está poco tratado por la doctrina y todavía
menos en cuanto a la labor e intervención estatal a través de las Fuerzas de Seguridad del Estado
en la lucha contra la violencia de género o el trabajo de los abogados especialistas en violencia
de género, el Ministerio Fiscal y los Juzgados de Violencia de Género en la defensa de las víctimas.
La normativa europea1 y la doctrina constitucional han incidido decisivamente para que el legis-
lador español haya cambiado la normativa respecto a la mujer extranjera, en relación con las ór-
denes de expulsión por su condición de estancia irregular en el país, la denegación a la asistencia
jurídica, también por esta condición de irregularidad, y la vulneración al derecho fundamental a
la defensa del artículo 24 de nuestra Constitución.
TEMAS JURÍDICOS
DOLZ LAGO, Manuel Jesús (2014): «La prueba del ADN: Algunas problemáticas
jurídicas», Ciencia Policial, número 126, páginas 33 a 81.
El autor de este trabajo comienza haciendo una crítica a algunas de las doctrinas surgidas de la
Sala Segunda del Tribunal Supremo con relación a las tomas de muestras de ADN a menores y
detenidos.
El eterno dilema de las garantías jurídicas y la interpretación de los límites de los derechos cons-
titucionales de víctimas y victimarios se convierten en el argumento debatido, conformando
una excelente literatura jurídica sobre un tema de gran importancia en la investigación criminal.
GARCÍA ESPAÑA, Elisa y otros (2014): «La Administración de Justicia según los da-
tos. Especial referencia a la jurisdicción penal», Instituto Andaluz Interuniversitario
de Criminología.
Este informe se adentra en un conjunto de datos estadísticos relativos al funcionamiento de la

administración de justicia penal.
Sin perjuicio de que se preste atención en algún capítulo a unos pocos y singulares sectores de la
delincuencia, los datos que se van a abordar en todo momento, y sobre los que se van a realizar
las evaluaciones pertinentes, son aquellos que tienen que ver con la gestión de la administración
de justicia en general, y de la penal en particular.
209
cienciapolicial
GONZÁLEZ PASTRANA, Atanasio (2014): «Nuevo protocolo marco de menores
extranjeros no acompañados», Policía, número 282, páginas 34 a 37.
Los ministerios de Empleo, Justicia, Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Interior y Exteriores
y Cooperación, junto con la Fiscalía General del Estado han suscrito el pasado 22 de julio, un
«Protocolo Marco de Menores Extranjeros No Acompañados» (MENA) con el objetivo estableci-
do en el artículo 190.2 del Reglamento de Extranjería. La finalidad clara del presente Protocolo
Marco es establecer con claridad cómo, cuándo, dónde y quién debe actuar cuando un menor
extranjero no acompañado por un adulto es localizado en territorio español. Con este texto se
pretende proteger a estos menores que están a merced de las mafias de trata de seres humanos
y pretende ser un patrón de buenas prácticas en España.
PARPWORTH, Neil (2014): «Reforming police powers of stop and search: volun-
tary action», Police Journal, volumen 87 número 4, páginas 234 a 244.
El uso policial de los poderes de detención y registro es una causa que continúa siendo motivo
de preocupación. Los datos de investigación que se remontan a varios años atrás sugieren que
el mal uso de tales poderes es muy común. Desde hace tiempo se ha reconocido que la impor-
tante relación entre la policía y las comunidades a las que sirven pueden ser dañadas severa-
mente cuando personas inocentes son detenidas y registradas rutinariamente sin una buena
razón. El Ministerio del Interior de Gran Bretaña ha anunciado recientemente en el Parlamento
un paquete de medidas dirigido a reducir el excesivo uso de los poderes de detención y registro,
asegurando que éstos estén más basados en la información, mejorando la proporción entre el
número de encuentros y de arrestos realizados. Significativamente, las reformas propuestas son,
en gran parte, de naturaleza voluntaria. Su contenido es, por tanto, particularmente importante,
así como su potencial de aceptación por parte de las fuerzas policiales. Hay razones de peso para
creer que pueden ser un preludio de una reforma legislativa en esta área de la policía.
TERRORISMO
FUNDACIÓN POLICÍA ESPAÑOLA (2014): «La Victoria de la Libertad: la Policía
Nacional contra el terrorismo».
Entre 1968 y 2009, ciento ochenta y seis policías nacionales fueron asesinados y otros muchos re-
sultados heridos, a manos de las distintas organizaciones terroristas que han intentado imponer
su totalitarismo en nuestro país a través de la violencia.
El 18 de junio de 2014, bajo el título «La Victoria de la Libertad: la Policía Nacional contra el terro-
rismo», se inauguró un Memorial y una Exposición dedicados a los policías caídos en atentados
terroristas. Este libro pretende perpetuar su memoria y constituye otra forma más de honrarlos
y de rendir el merecido homenaje a todas sus familias.
210
cienciapolicial
referencias
UNIÓN EUROPEA
GUARDIA CIVIL (2014): «Programa Masar», número 848, páginas 42 a 43.
El cambio de la situación política en países del Norte de África y Oriente Próximo ha hecho ne-
cesario reformular las políticas de cooperación ante las expectativas de desarrollo democrático
en estas regiones.
El Programa Masar es coherente con las políticas más ambiciosas y comprometidas que se es-
tán planteando en el seno de la Unión Europea (UE) y se sitúa en la vanguardia de las mismas.
Comparte la visión de que la UE debe ofrecer una respuesta rápida y adecuada a la demanda
procedente de los países árabes de más democracia, más cohesión social y apoyo financiero
para afrontar la crisis económica. El Programa Masar incide en las dos primeras reivindicaciones.
VÉLEZ ALCALDE, Francisco Javier (2014): «La respuesta política a los trágicos
sucesos de Lampedusa 3-O 2013. ¿Hacia un nuevo concepto del control de los
flujos migratorios irregulares por mar en la política de la UE?», Cuadernos de la
Guardia Civil, número 49, páginas 163 a 184.
Tan solo dos años y medio más tarde de iniciarse las salidas masivas por mar de inmigrantes
desde el norte de África hacia Italia, como consecuencia de la denominada «primavera árabe»,
el 3 de octubre de 2013 estuvo marcado por la tragedia de Lampedusa. Esta vez Italia consiguió
poner en marcha los mecanismos de solidaridad europeos. Es cierto que la situación en Italia ha
cambiado significativamente.
Ya no llegan tunecinos a sus costas que pueden ser repatriados, sino sirios con derecho a pro-
tección internacional. Ha cambiado la composición de los flujos migratorios. Pasar de la migra-
ción económica a la migración de asilo ha dado la excusa perfecta a Italia para seguir pidiendo
solidaridad y un cambio político. La respuesta de la UE fue la creación de una Task Force para el
Mediterráneo conteniendo 38 acciones operativas en el marco de cuatro ejes principales seña-
lados por el Consejo.
El discurso político de la Comisión de la UE está ahora centrado en convertir la dimensión exte-

rior de las políticas de interior en la principal herramienta de la lucha contra la inmigración irre-
gular por mar; en poner en marcha operaciones aeromarítimas con medios aeronavales militares,
devolviendo al debate europeo la participación de los recursos militares en operaciones de Law
Enforcement y, con el apoyo de Italia.
Para el autor de este trabajo, transformar las operaciones de vigilancia y control en la mar en un
potente sistema de salvamento y rescate de inmigrantes en la mar, puede generar un peligroso
efecto llamada en el Mediterráneo central.
211
cienciapolicial
Normas para la presentación de trabajos
Contenido. Se podrán enviar trabajos, tanto empíricos como de carácter teórico, recomen-
dándose que contengan la información de una materia sintética, cuidando la redacción y sin-
taxis. Los estudios de investigación se ajustarán a los apartados clásicos: método (sujeto, diseño,
procedimiento), resultados y discusión.
Envío de originales. Los originales, que deberán ser inéditos, se enviarán en lengua espa-
ñola, escritos en Microsoft Word o en formato compatible. Se harán llegar por correo electrónico
a la dirección areapublicaciones@policia.es o, si ello no es posible, en soporte electrónico (CD /
DVD) a la dirección: Revista Ciencia Policial, C/ Rafael Calvo, 33, 28071 MADRID.
Formato. La extensión total no deberá superar las treinta y cinco (35) páginas, incluidas notas
a pie de página, bibliografía y apéndices, en su caso. La primera página incluirá el título, nombre
del autor, categoría, destino, formación, puesto de trabajo, función o funciones que desempeña,
direcciones de correo ordinario y electrónico, y teléfono de contacto. En una segunda página se
presentará un resumen de unas ciento treinta (130) palabras.
Normas de edición. Bibliografía. Las referencias bibliográficas, que se limitarán a las obras
citadas en el trabajo, se ordenarán alfabéticamente por el primer apellido, en mayúsculas, del
autor, bajo el título «Bibliografía» y al final del original.
Ejemplo:
LÓPEZ HERNÁNDEZ, Francisco (2007): «La reforma de la Constitución», Revista de Estudios

Políticos, número 62, páginas 25 a 45.
LÓPEZ HERNÁNDEZ, Francisco (2008): «Derecho Constitucional», Madrid, CEPC.
Notas a pie de página. Todas las notas irán a pie de página, numeradas mediante caracteres
arábigos y en formato superíndice. No se incluirán las referencias bibliográficas.
Citas. Las citas irán entrecomilladas. Si exceden de tres (3) líneas irán separadas del cuerpo
principal del texto, sangradas y a espacio sencillo. Cualquier cambio introducido en la cita origi-
nal deberá indicarse encerrándolo entre corchetes.
Proceso de publicación. El Consejo de Redacción decidirá la publicación de los trabajos

en función de criterios formales y de contenido, pudiendo quedar condicionada a la introduc-
ción de cambios con respecto a la versión original.
Copyright. Es condición para la publicación que el autor ceda a la Revista, en exclusiva, los
derechos de reproducción. Si se producen peticiones de terceros para reproducir o traducir
artículos o partes de los mismos, la decisión corresponderá al Consejo de Redacción, que podrá
autorizarla con la debida anotación de su publicación original en Revista Ciencia Policial.
212
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suscripciones
Si desea suscribirse a la revista CIENCIA POLICIAL, puede cumplimentar el
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Correo electrónico de la revista: revistapolicia@dgp.mir.es
Más información en el teléfono 914 351 720
MINISTERIO
DEL INTERIOR
DIRECCIÓN GENERAL
DE LA POLICÍA
-CUERPO NACIONAL DE POLICÍA-

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«20 años no es nada», dice el tango. 25 es un poco más.

Hoy, cuando se celebra su 25 aniversario, el Área de Publicaciones quiere rendirles un homenaje

diferencias tanto conceptuales como prácticas, de su devenir histórico y de su tendencia a la homo-

Mario Hernández Lores

Francisco González Pescador

Andrés Ramos González

Manuel Lema García

Página / Page 105

Jesús Gómez Hernández

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Página / Page 155

Luis Miguel Romera Pérez

Página / Page 195

Manuel del Toro

Francisco González Pescador

LOS «BOTAS». ANÁLISIS DE LAS

Cronológicamente, este nacimiento coincide con un acontecimiento singular: la caída del

Este panorama ha derivado en una inestabilidad social que se ha materializado en la creación

1. Real Decreto 1668/1989, de 28 de diciembre, se crean las Unidades de Intervención Policial.

2. DEFINICIÓN DE MANTENIMIENTO DEL ORDEN

La Constitución responde y homologa a nuestro país como un sistema democrático y esta-

O, como concreta la sentencia del Tribunal Constitucional 33/1982, de 8 de junio:

La Administración debe garantizar la seguridad en su función de velar por los intereses

«La protección de la seguridad ciudadana y el ejercicio de las libertades públicas constituye un

El modelo de seguridad en las democracias se basa en la profesionalidad, en la sujeción a

Como desarrollaremos en este trabajo, se ha producido un proceso que ha conducido a la

«La combinación de herramientas, procedimientos y modos operativos ejecutados por un colec-

La práctica profesional de las unidades especializadas y su técnica engendra la construcción

Esa participación, en la que se basa el funcionamiento de las sociedades democráticas, se ma-

Mientras, el concepto «orden público» o «seguridad ciudadana» se relaciona con la inexisten-

3. EL ESCENARIO DEL ORDEN PÚBLICO

La definición realizada de «mantenimiento del orden» se centra en el funcionamiento especí-

3.1. Plano estructural

3.2. Plano integral

• Los grupos o movimientos sociales que ejercen su derecho de protesta.

El monopolio de la información y de la comunicación que poseían los movimientos de comu-

2. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado:

3.2.1. Nivel espacio tiempo

Dentro de este nivel se distinguen tres:

3.2.2. Nivel de competencia y acción

• Nivel táctico, que representa las acciones de las unidades especializadas.

3. Niveles extrapolados de la doctrina militar.

En el largo proceso histórico de instauración, primero de los modelos liberales, y ya en el siglo

• La práctica del regateo, práctica relacionada con el desarrollo de técnicas de negociación

• Incremento de la extensión y sofisticación de las labores de información e inteligencia.

Mientras estos estilos y tendencias responderían, principalmente, a un nivel de acción estra-

los modelos democráticos, lo que denominamos filosofía de actuación se podría concretar en la

1. Retraso al máximo del recurso a la fuerza, con la adopción de estrategias defensivas.

2. Carácter selectivo de las intervenciones coercitivas.

3. Mantenimiento de un contacto permanente con los organizadores.

4. Delimitación de zonas de tolerancia.

Profundizando específicamente en el trabajo de estas unidades, y para concretar las ideas

Este procedimiento militar es perfectamente extrapolable a la sociedad civil; no olvidemos

2. Disuasión. Concretada en la acción de intimidar.5 Parece que entra en contradicción

5. Http://www.buscon.rae.es. Intimidar: «1.tr. Causar o infundir miedo».

Profundizando en este apartado de la filosofía de actuación de las unidades especializadas

• Información/inteligencia. Las facetas de análisis de los grupos violentos no solo deben ir

Si el peligro de que exista violencia o efectiva ocurrencia de hechos de violencia fuerza a

• Comunicación. «Una de las paradojas de la intervención de la Policía en grandes concen-

5. MODELOS OPERATIVOS BÁSICOS EN MANTENIMIENTO DEL ORDEN