Tesis de Grado "Proyectos Productivos Destinados Al Sector Del Agro"' (Municipios Como Entes Productivos

UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRES
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y FINANCIERAS

CARRERA: ECONOMIA
TESIS DE GRADO
"PROYECTOS PRODUCTIVOS DESTINADOS
AL SECTOR DEL AGRO"'
(MUNICIPIOS COMO ENTES PRODUCTIVOS)
Postulante: Jonnathan Reynaldo Cáceres Santos

Tutor: Ing. Alberto Requena Suárez
AGRADECIMIENTOS
A mi padre; por el ejemplo de vida y sus cuidados.

A mi madre y mi abuelita por su cariño y dedicación.
A mis tíos; por el apoyo y consejos en los momentos difíciles.
A mi tutor Ingenien) Requena; por su colaboración en la
elaboración del presente documento.
INDICE
CAPITULO 1:
ANÁLISIS Y DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA
1.1. INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES 01

1.2. ENFOQUE DE LA ECONOMÍA CAMPESINA 03
1.3 JUSTIFICACIÓN 04
1.4 OBJETIVO GENERAL 05
1.5 HIPÓTESIS 05
1.5 I JUSTIFICACION DE LA HIPÓTESIS 06
1.5.2 JUSTIFICACIÓN METODOLOGICA 07
CAPITULO 2:
MARCO TEORICO
2.1 CONCEPTO DE PRODUCTIVIDAD EN LA ECONOMÍA 08

2.1.1 LA PRODUCTIVIDAD MARGINAL Y LA PRODUCTIVIDAD PROMEDIO. 09
2.2 COMPETITIVIDAD 12
2.2.1 EL FUNDAMENTO DE LA COMPETITIVIDAD ES LA PRODUCTIVIDAD 13
2.2.2 MEJORAMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD 15
2.2.3 EL CAMBIO ES INEHEREN7E AL CAMBIO DE PRODUCTIVIDAD. 18
2.3 EL ENFOQUE DE SISTEMAS 19
2.3.1 CARACTERÍSTICAS BASICAS DEL ENFOQUE DE SISTEMAS. 19
2.3.2 DEFINICIÓN DE SISTEMA. 19
2.13 ANALISIS DE SISTEMAS 23
2.3.4 ENFOQUE DE SISTEMAS 24
2.3.5 ENFOQUE Y TÉCNICAS 25
2.3.6 IMPLEMENTACIÓN DEL ANALISIS DE SISTEMAS 27
2.3.7 EL ENFOQUE SISTEMICO EN LA EVALUACION DE JA PRODUCTIVIDAD 28
CAPITULO 3:
DIAGNOSTICO E INDICADORES ECNOMICOS DEL ÁREA RURAL Y DEL SECTOR

AGROPECUARIO
3.1 LA REALIDAD SOCIOECONÓMICA EN EL ÁREA RURAL 30

3.1.1 INDICADORES DE POBREZA 31
3.1.2 LA IMPORTANCIA DEL SECTOR AGROPECUARIO 35
Participación en la generación del Producto Interno bruto (PI13). 36
Situación del empleo y del ingreso. 37
3.1.3 REGIONES ECOLÓGICAS Y USO POTENCIAL DE LA TIERRA 44
3.1.4 LA DEGRADACIÓN DE 1A TIERRA 46
3.1.5 INVERSIÓN PUBLICA DESTINADA AL SECTOR DEL AGRO. 46
3.1.6 AGUA Y RIEGO EN BOLIVIA 48
Disponibilidad de agua para riego 48
Superficies y sistemas de riego en Bolivia 49
Inversión en infraestructura de riego. 51
Potencialidades para el desarrollo del riego. 53
3.1.7 INFRAESTRUCTURA VIAL. 54
3.1.8 EL CREDITO RURAL. 56
Riesgo en la actividad agrícola. 57
Características de la oferta actual del crédito agropecuario. 57
3.1.9 DESARROLLO TECNOLÓGICO. 60
3.1.10 TENENCIA DE LA TIERRA. 61
3.1.11 PRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA 65
CAPITULO 4:
PROYECTOS PRODUCTIVOS DESTINADOS AL SECTOR DEL AGRO
4.1 DEFINICIÓN DE PROYECTO 67

4.2 ETAPAS DE UN DOCUMENTO PROYECTO 68
4.3 CICLO DE PROYECTO 69
4.4 PREPARACIÓN DEL PROYECTO 71
4.4.1 ASPECTOS lÉCIVICOS 71
4.4.2 ASPECTOS INSTITUCIONALES 72
4.4.3 ASPEC'T'OS AMBIENTALES 72
4.4.4 ASPECTOS ECONOM1COS 73
44.5 ASPECTOS DE FUNCIONAMIENTO Y CONSERVACIÓN 73
4.4.6 ASPECTOS FINANCIEROS 73
4.5 ACCESO AL FINANCIAMIENTO 74
4.5.1FONDO DE INVERSIÓN PRODUCTIVA Y SOCIAL (FPS) 74
Tasas de Contraparte 74
Criterios de elegibilidad 75
4.5.2 FONDO NACIONAL DE DESARROLLO REGIONAL 77
Criterios de elegibilidad para acceder al crédito 77
Actividades que no se pueden financiar 78
Limites al crédito 78
Tasa de interés 79
Plazo y periodo de gracia 79
Amortización 80
Garantía 80
Comisiones de los compromisos 80
Tasas de Contraparte 80
Criterios de Elegibilidad 81
4.6. PROCESO DE EVALUACIÓN 83
46.1 EVALUACIÓN TÉCNICA 83
Criterios de evaluación 83
4.6.2 EVALUA('ION SOCIOECONOMRA Y FINANCIERA 85
Criterios de Evaluación 85
4.6.3 VALORACION SOCIAL 86
4.6.4 EVALUACIÓN AMBIENTAL 89
Criterios de Evaluación. 89
4.6.5 EVALUACIÓN INSTITUCIONAL 90
4.7 FASE DE MODELACIÓN 92
4.7.1 ETAPA DE PREPARACION: "SIMEMA DE MICRORIEGO KHAPY" 93
4.7.1.1 ESTUDIO Y ANALISIS DEL ENTORNO 93
Estudio del medio natural 93
Estudio y análisis del medio político-institucional 94
OBJETIVO 94
4.7.1.2 ASPECTOS TÉCNICOS 94
4.7.1.3 ASPECTOS INSTITUCIONALES 95
4.7.1.4 ASPECTOS AMBIENTALES 96
4.7.1.5 ASPECTOS ECONOMICOS 96
4.7.1.6 ASPECTOS DE FUNCIONAMIENTO Y CONSERVACIÓN 98
4.7.1.7 ASPECTOS FINANCIEROS 98
4.7.2 ETAPA DE EVALUACIÓN:" SISTEMA DE MICRORIEGO KHAPY" 98
4.7.2.1 EVALUACIÓN TÉCNICA 98
4.7.2.2 EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA FINANCIERA 99
4.7.2.3 VALORACIÓN SOCIAL 99
4.7.2.4 EVALUACIÓN AMBIENTAL 101
4.7.2. SE VALUACIÓN INSTITUCIONAL 101
4.8 CONSIDERACIONES SOBRE LA IMPLEMENTACION DEL ENFOQUE
DE SISTEMAS EN UNA INSTITUCIÓN 102
4.81 LA EXISTENCIA DE UN SECTOR PARAESTATAL 103
4.8.2 CAMBIO INSTITUCIONAL 105
4.83 LA LEY No 1178 Y EL ENFOQUE DE SISTEMAS 109
4.9 FASE DE MODELACIÓN 116
4.9.1 MUNICIPIO DE PAICA 116
4.9.2 EVALUACIÓN INSTITUCIONAL REALIZADO POR EL FIP.S. 117
Estructura Organizacional 117
Aplicación de Funciones y Sistemas MECO 117
Capacidad Financiero y Fiscal 118
Capacidad para encarar la operación y mantenimiento
de los proyectos 118
4.9.3 EVALUACIÓN INSITMONAL REALIZADO POR EL SID.FM.C. 119
CAPITULO 5:
MUNICIPIOS COMO ENTES PRODUCTIVOS.
5.1 MARCO CONCEPTUAL 120

5.2 ANTECEDENTES Y MARCO ACTUAL DE ACCION DE LOS MUNIC1OS 121
53 POLÍTICAS PARA LA EQUIDAD 124
Descentralización Administrativa y Participación Popular 124
5.3.1 REFORMAS INSTITUCIONALES: PROFUNDIZACRTN DE LA DESCENTRALIZACIÓN 128
Mayor Grado de Descentralización 129
Políticas que Perfeccionan el Grado de Descentralización 132
5.3.2 TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS Y CREDITO SUBNACIONAL 132
5.3.3 EDUCACIÓN Y SALUD 133
5.3.3.1 EDUCACIÓN 133
5.3.3.2 SALUD 134
5.4 LOS FONDOS DE INVERSIÓN Y DESARROLLO 135
5.4.1 EL NUEVO ROL DE LOS FONDOS EN EL MARCO DE LA LEY DEL DIALOGO 136
5.41.1 DIRECTORIO UNICO DE FONDOS (RUE) 136
5.4. L2 FONDO DE INVERSIÓN PRODUCHVO Y SOCIAL (EP.S.) 138
Misión 138
Desconcentración del EPS y apertura a los municipios 139
5.41.3 FONDO NACIONAL DE DESARROLLO REGIONAL (EN.D.R.) 141
Misión 141
Criterios de elegibilidad para acceder al crédito 141
5.5 LA INVERSIÓN PUBLICA 142
5.6. GASTO SOCIAL 145
5.7 RECURSOS H1PC II 145
5.8 RECURSOS COMPENSATORIOS 150
5.9 CREDITO SOBNAC1ONAL 153
5.10 ADECUACIÓN INSTITUCIONAL 154
En el Gobierno Central 154
En Prefecturas 155
En Gobiernos Municipales 156
5.11 EL CONTROL SOCIAL 161
CAPITULO 6:
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.
6.1 CONCLUSIONES 165

6.2 RECOMENDACIONES 167
INDICE DE GRAF1COS, CUADROS Y ANEXOS
CUADROS:
Cuqdro No 1 Población con Necesidades Básicas Insatisfechas: 1976-1992-2001 33

Cuadro No 2 Cambio en la Población con Necesidades Básicas Insatisfechas: 1992-2001 34
Cuadro No 3 Producto Interno Bruto del Sector Agropecuario:1990-2000 36
Cuadro No 4 Participación Porcentual del Sector Agropecuario en PIB Real 36
Cuadro No 5 Tasa de Crecimiento de PIB Agropecuario 37
Cuadro No 6 Condición de Actividad e Indicadores de Empleo: 2000 38
Cuadro No 7 Población Ocupada en el Área Rural: según rama ocupacional 1996 39
Cuadro No 8 Impacto de las Alimentos en el Nivel General de Precios: 1993-1997 43
Cuadro No 9 Uso Potencial de la Tierra: Por Departamentos 45
Cuadro No 10 Inversión Pública destinada al Sector Social: 1990-1999 47
Cuadro No 11 Inversión Pública Destinada al Sector Agropecuario: 1990-1999 47
Cuadro No 12 Área Regada por Tamaño de Sistema en cada Departamento: 2000 50
Cuadro No 13 Inversión Pública en Riego:1993-1997 52
Cuadro No 14 Estado de la cartera en los sectores Agropecuaria y Producción: 2000 59
Cuadro No 15 Distribución de las Unidades Agropecuarias por Tamaño: 1984 64
Cuadro No 16 Productividad Agrícola Comparada: 2001 66
Cuadro No 17 Tasas de Contraparte del FPS 75
Cuadro No 18 Limites de Endeudamiento EN.D.R. 79
Cuadro No 19 Tasas de Contraparte para Créditos del F:N.D.R. 81
Cuadro No 20 Cuadro Comparativo sin Proyecto "Sistema de Microriego Khapy" 97
Cuadro No 21 Cuadro Comparativo con Proyecto "Sistema de Microriego Khapy" 97
Cuadro No 22 Ingresos del Municipio de Palta : 2002 117
Cuadro No 23 Fuentes de Financiamiento de la Inversión Pública: 1990-1999 143
Cuadro No 24 Ejecución de la Inversión Pública: 1994-1999 144
ANEXOS
Anexo No I Definición de categorías en el sector agropecuario nacional

Anexo No 2 Diagnostico del Riego: Limitaciones y Potencialidades
Anexo No 3 Resumen de Perdidas por Desastres Naturales en la Campaña Agrícola 2001/2002
Anexo No 4 Proyectos que Puede Financiar el PPS
Anexo No 5 Proyectos que Puede Financiar el FNDR
Anexo No 6 Evaluación Socioeconómica Financiera en Planillas Parametrizadas del VIPPE
Anexo No 7 Categorías para la evaluación Técnica
Anexo No 8 Cuestionario de Valoración Social
Anexo No 9 Cuestionario de Valoración Institucional
Anexo No 10 Rangos para la Valoración Institucional
Anexo No 11 Condiciones Referenciales para la Evaluación Integral
RESUMEN:
TITULO DE LA TESIS:
PROYECTOS PRODUCTIVOS DESTINADOS AL SECTOR DEL AGRO

(MUNICIPIOS COMO ENTES PRODUCTIVOS).
Las condiciones actuales, responden a un conjunto de políticas orientadas a la

modernización del aparato estatal, en el cual los municipios se constituyen en las
principales entidades responsables del desarrollo de sus respectivas regiones.
Esta acción integrada con la tarea productiva del sector del agro, que hasta ahora no
ha podido consolidarse plenamente como un sector productivo, plantea una alternativa
para el crecimiento económico y el desarrollo de la población.
El papel que desempeñen los Gobiernos Municipales en materia de inversión
productiva será determinante del nivel de crecimiento y desarrollo que alcancen las
distintas regiones del país. El papel de los fondos de inversión, tanto del Fondo de
Inversión Productivo y Social (EP.S) y del Fondo Nacional de Desarrollo Regional
(EN.D12.) estarán interrelacionadas a este proceso de gestión municipal, ya que los
recursos provenientes por este concepto, deberán traducirse en proyectos de carácter
social y productivo que satisfagan de la mejor manera las necesidades de la población..
El Enfoque de Sistemas, es un elemento fundamental para la obtención de las metas de
eficiencia y eficacia a la hora de la administración de recursos, asignación y el mejor
aprovechamiento de estos. Con el desarrollo de este enfoque se tratará de obtener una
nueva visión integral de conjunto que permita obtener más beneficios.
Cada día se hace más imprescindible la conjunción de puntos de vista disciplinarios,
que generen técnicas y soluciones mas electivas y permanentes, pues ya no es suficiente
lograr soluciones, sino se requieren las "mejores soluciones".
Capítulo 1:
ANÁLISIS Y DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA
1.1. INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES
Desde 1985 a la fecha, el Estado boliviano centró su accionar en la

estabilización económica por lo que descuidó la aplicación de medidas orientadas
hacia la reactivación del aparato productivo y una optima inserción a una economía
mundial cada vez más abierta y globalizada. Las políticas económicas de diseño
global, en lo que respecta al sector del agro, resultaron ser insuficientes para su
modernización, que son producto no solo de limitaciones en la inversión productiva
sino también de profundas restricciones estructurales y una marcada debilidad en la
capacidad de gestión sectorial.
Si bien las reformas estructurales aplicadas en las décadas de los ochenta y

noventa dieron pasos trascendentales para el proceso de modernización del estado, y
sentaron las bases para un modelo de desarrollo económico, el sector agrícola
experimenta serios problemas para "acomodarse" al nuevo entorno, lo que pone en
evidencia marcadas fragilidades en los sistemas internos y externos de
comercialización, en las estructuras de producción y de financiamiento; y en la gestión
institucional sectorial.
Las condiciones actuales, responden a un conjunto de políticas orientadas a la

modernización del aparato estatal, en el cual los municipios se constituyen en las
principales entidades responsables del desarrollo de sus respectivas regiones.
1
Esta acción integrada con la tarea productiva del sector del agro, que hasta
ahora no ha podido consolidarse plenamente como un sector productivo, plantea una
alternativa para el crecimiento económico y el desarrollo de la población.
El papel que desempeñen los Gobiernos Municipales en materia de inversión

productiva será determinante del nivel de crecimiento y desarrollo que alcancen las
distintas regiones del país. El papel de los fondos de inversión, tanto del Fondo de
Inversión Productivo y Social (F.P.S) y del Fondo Nacional de Desarrollo Regional
(F.ND.R.) estarán interrelacionadas a este proceso de gestión municipal, ya que los
recursos provenientes por este concepto, deberán traducirse en proyectos de carácter
social y productivo que satisfagan de la mejor manera las necesidades de la
población..
El Enfoque de Sistemas, será elemento fundamental para la obtención de las

metas de eficiencia y eficacia a la hora de la administración de recursos, asignación y
el mejor aprovechamiento de estos. Con el desarrollo de este enfoque se tratará de
obtener una nueva visión integral de conjunto que permita obtener más beneficios.
La riqueza de un país, de una entidad, o de una familia depende, en gran parte

de la calidad de sus inversiones. Invertir bien significa elegir los mejores proyectos y,
por lo tanto, obtener mayor riqueza. Invertir mal lleva a la pobreza debido a que se
recupera menos dinero que el que se invierte.
Cada día se hace más imprescindible la conjunción de puntos de vista

disciplinarios, que generen técnicas y soluciones mas efectivas y permanentes, pues ya
no es suficiente lograr soluciones, sino se requieren las "mejores soluciones".
2
3
1.2. ENFOQUE DE LA ECONOMÍA CAMPESINA.
El enfoque más antiguo fue planteado por Alexander Vasillevich Chayanov,

906), quien sostiene que la unidad económica campesina constituye una forma
organizativa de empresa económica privada, basada en el trabajo familiar, cuya
motivación para el trabajo es similar a la del trabajo a destajo. Es simultáneamente,
una unidad de producción y consumo.
Bajo este enfbque general investigadores Bolivianos como Hernán Zeballos H.

(1987) y Danilo Paz Ballivián (1997), establecen que las principales características
que definan la racionalidad de la economía campesina son:
• Maximizar la fuerza de trabajo familiar para sus actividades propias y también

vende su fuerza de trabajo para complementar su economía..
• Destina una parte de su producción al autoconsumo con la finalidad de cubrir sus

necesidades básicas, y otra parte al mercado para la adquisición de bienes y
servicios.
• Diversifica el riesgo y multiplica sus fuentes de ingreso, dedicándose a actividades

de producción, comercio en pequeña escala, en especial la venta de su fuerza de
trabajo y accediendo a recursos donados por ONGs y otras entidades.
• Cuenta con una escasa y diferenciada capacidad de acumulación, por causas

estructurales, resultantes de la subordinación de la economía campesina al
mercado capitalista, mediante los circuitos de comercialización de rescatadores e
intermediarios.
• El ingreso de la familia es indivisible, consiste en dinero y especies, que nacen del

esfuerzo común de la familia
4
• El campesino está dispuesto a producir a precios inferiores que aquellos que un

productor capitalista exigiría.
1.3. JUSTIFICACIÓN
• La falta de productividad en el sector agropecuario, producto de una

conjunción de factores lo cual es un elemento negativo y determinante para el
desarrollo del sector. La productividad es sin duda el elemento que refleja el
rendimiento de cada uno de los factores, en el caso del sector agropecuario se
observa un rendimiento muy bajo de los distintos factores productivos, los
cuales inciden negativamente en la producción.
• Los Gobiernos Municipales no cuentan todavía con una capacidad de gestión

pública consolidada y no han logrado establecer una carrera administrativa
que les permita fortalecer dicha institucionalidad. En los últimos años se han
observado muchas irregularidades y falencias en las distintas tareas
administrativas y de gestión municipal, lo que no permite cumplir a los
municipios con tareas eficientes y eficaces.
• En el contexto actual, los municipios se constituyen en entes potencialmente

productivos (generadores de productividad), capaces de impulsar el desarrollo
de sus regiones y la población que habita en ellas. Los municipios sin duda son
responsables del mejor manejo de los recursos con que cuenta cada región y
estos se verán reflejados en la implementación de proyectos que satisfagan las
necesidades de las distintas poblaciones.
5 OBJETIVO GENERAL.
1.4.
lAnalizar, el impacto de la implementación de un enfoque integral — sistémico en los

niveles y procesos de gestión municipal, la preparación y evaluación de proyectos
productivos, destinados al sector del agro"
1.5. HIPÓTESIS
"El enfoque integral — sistémico es un elemento que se adecua eficientemente a los

procesos de gestión municipal, la formulación y preparación de proyectos,
paralelamente se constituirá en un elemento que contribuirá a aumentar los niveles
de productividad en el sector agropecuario".
VARIABLE INDEPENDIENTE (CAUSA)
lneficiencia en el proceso de gestión administrativa pública .
VARIABLE DEPENDIENTE (EFECTO)
La falta de productividad del sector agropecuario
5
6
1.5.1 JUSTIFICACIÓN DE LA HIPÓTESIS
La ingeniería de sistemas se ha desarrollado y aplicado ampliamente en todas

las áreas. Ella es considerada una disciplina que pone especial énfasis en la aplicación
de nuevas técnicas de investigación.
La finalidad de innumerables ciencias es presentar con claridad las diversas

alternativas que el individuo y la sociedad deben crear para dar o restar significado a
sus experiencias. Miguel A. Cárdenas plantea que " la ingeniería de sistemas busca
coordinar los esfuerzos realizados en diferentes campos, al estudiar las relaciones
que cada uno de estos componentes tienen entre sí y el total que deseamos
considerar; no se trata de un ejercicio matemático o intelectual, sino de adaptarse
mejor al mundo que nos rodea... "t
La palabra sistema describe la tendencia a analizar los problemas desde un

punto de vista global. Por lo tanto, se presta una atención especial a la interacción
entre los diferentes componentes o (subsistemas ) del problema..
"La metodología del enfoque de sistemas se basa en la búsqueda de leyes

que estructuren o sistematicen una totalidad propuesta, por caótica que ésta
pareciere"2
Por lo tanto la necesidad de planificar, operar y diseñar sistemas cada vez mas
complejos que solucionen los problemas socio-técnicos nos conduce a emplear un
enfoque integral-sistémico.
1
Cárdenas Miguel A. "El Enfoque de Sistemas". 1991, Mexico Edit NORIEGA Pag. 12
2
Cárdenas Miguel A. "La Ingeniería de Sistemas". 1990, Mexico Edit. NORIEGA Pag. 9
6
1.5.2 JUSTIFICACIÓN METODOLOGICA.
Para el logro de los objetivos del tema de investigación, y para la

comprobación de la hipótesis, se empleará el método deductivo, el cual procede
partiendo de información general hasta llegar a la particular, es decir se efectuara un
estudio de las causas para posteriormente establecer los efectos. La fase de
modelación será un elemento complementario para la obtención de estas metas ya que
la abstracción de la realidad, y la posterior contrastación con la teoría, dará un
panorama mas claro del ámbito y el alcance del presente trabajo.
7
C apítulo 2:
MARCO TEORICO.
2.1 EL CONCEPTO DE PRODUCTIVIDAD EN LA ECONOMÍA.
Tanto la macroeconomía como la microeconomía se refieren a la 'función de

producción". Esta función indica cómo se realiza el proceso de transformación de
entradas en salidas de un sistema. En el primer caso el sistema es la economía de un
país, en el segundo de una empresa.
A continuación se plantea una función de producción sencilla, una relación

dada por:
Q- A (t) f (K, L,T )

Donde
Q es lo producido durante un periodo de tiempo.

A(t) representa todo aquello que hace cambiar Q aparte de K,L,T...
Cambios en A en el tiempo representan el progreso técnico.
En general dA/dt > O.
K,L,T..son respectivamente el capital, la mano de obra, la tecnología y otros
Recursos usados en ese periodo de tiempo.
Para simplificar se utilizará Q- f (K,L).

9
2.1.1 LA PRODUCTIVIDAD MARGINAL Y LA PRODUCTIVIDAD PROMEDIO.
a. La productividad marginal física de un factor de producción se define como la

cantidad adicional de ese factor, la que puede ser obtenida con el empleo de
una unidad adicional de ese factor, mientras que los otros factores permanecen
constantes.
Productividad marginal física del capital = MP K =

Cambio en Q
Cambio en K
Esta productividad marginal disminuye a medida que se agregan cantidades

adicionales de un factor, aspecto que se muestra en el gráfico. Este hecho,
económicamente importante, puede indicarse matemáticamente así (para el caso del
capital)
atoK = g o fKK <O
b. La productividad promedio no es un concepto demasiado importante en la

economía, pero si lo es desde el punto de vista practico de calculo de
indicadores".
Es simplemente el cociente entre lo producido y uno de los insumos usadas

Para el caso de la mano de obra es, por ejemplo,
Q
14 "Productividad un enfoque integral del tema". Buenos Aires- Argentina 2000 Ed Machi
10
En el gráfico se puede observar que la productividad promedio es máxima en L",

punto en el que corta MP L Matemáticamente puede demostrarse tratando de encontrar
el valor de L para el cual APL es máximo. Diferenciando APL con respecto a L e
igualando a cero se obtiene.
t . oVia — Q L. MPL — Q O
L2 L2
L MPL — Q - O
MPL = Q = APL
L
Puede demostrarse (y siempre de los supuestos muy teóricos) que una empresa sólo
usará mano de obra entre L** y L*** (los llamados puntos de explotación extensiva e
intensiva) Usar menos L** seria ineficiente porque implicaría que otro factor (por
ejemplo capital) tendría una productividad marginal negativa.
10
Cantidad por periodo
( O t)
Factor mano de
obra por periodo
(14
Relación entre el producid total generado v la mano de obra utilizada
MPL
AP,
Factor mano de
obra por periodo
(LO
Px= Productividad Marginal Físi 'a del Capital

MPL- Productividad Marginal Física de la mano de obra
11
12
Estas Curvas muestran cómo la productividad marginal y la promedio pueden

deducirse de la primera. La curva TPL representa la relación entre el producto y la
mano de obra, suponiendo que los demás factores no cambian. La pendiente de la
curva es la productividad marginal (MPL), y la pendiente de la cuerda uniendo el
origen a un punto de la TPL, da la productividad promedio APL. L es el punto donde
MPL es máximo, L** el punto donde AP* es máximo y L*** el punto a partir del cual el
producto empieza a declinar.
2.2 COMPETITIVIDAD.
El término competitividad carece de una definición ampliamente aceptada que

recoja todos los elementos de esencia y fenómeno, de contenido de forma, de
particularidad y concreción3.
La década de los años ochenta, para América Latina se constituyó en lo que se

ha dado en llamar la "década perdida". Este escenario permite tener un enfoque mas
sistémico para la interpretación de la situación del continente en la actualidad y la
proposición de nuevos desafíos.
Asumiendo que se trata de un concepto todavía difuso, la competitividad se

relaciona cada vez más con el propósito central de la concepción humanista del
desarrollo, la que establece su cometido en el mejoramiento del bienestar del hombre ,
expresado en mejores niveles y calidad de vida. Dicha relación consiste en que el logro
del desarrollo, es cada vez más interdependiente con el incremento de la
productividad, la sustentabilidad ambiental y el tipo y grado de inserción de la
economía de un país o región en el contexto mundial.
3Milan Constain Felipe, "Competitividad Internacional de las Regiones". Santiago de Cali - Colombia
1994
12
13
De consiguiente la competitividad no se refiere solamente a lo que un país o

una región posee y antes que aumentar la rentabilidad de las empresas, el objetivo
económico de una nación o una región es mejorar el nivel y calidad de vida de los
habitantes, incrementando el valor agregado que estos perciban y puedan generar.
22.1 EL FUNDAMENTO DE LA COMPETITIVIDAD ES LA

PRODUCTIVIDAD.
En relación con los factores que determinan la competitividad, algunos autores

consideran que se trata de un fenómeno macroeconómico producido por variables
tales como la tasa de intercambio, tasa de interés y déficit público. Sin embargo, Japón
y Corea han aumentado su nivel de vida, a pesar de su déficit presupuestario:
Alemania y Suiza, no obstante el alto valor de sus monedas e Italia y Corea, incluso
con altas tasas de interés.
Otros sostienen que la competitividad se da en función de una fuerza laboral

barata y abundante. Alemania, Suiza y Suecia, han prosperado, con sueldos altos y por
épocas , con escasez de fuerza laboral. Paralelamente otro punto de vista relaciona la
competitividad con la abundancia de recursos naturales, pero Alemania, Japón, Suiza,
Italia y Corea de Sur poseen respecto a otros países, recursos naturales limitados.
La idea de que la competitividad es fruto de políticas gubernamentales,

contrasta con la situación de países exitosos donde la intervención estatal directa en la
propiedad y operación de la industria exportadora es escasa como en Alemania, ,Tapón
o Corea del Sur. Pero es determinante en la orientación , concertación, representación
y promoción internacional.
Como factores y políticas que inciden en el desarrollo de la capacidad

competitiva de los países, frecuentemente se menciona, entre otras, el aumento del
13
14
gasto en investigación y desarrollo, el crecimiento del ingreso per capita, el mayor

grado de apertura de sus economías, la reducción del tamaño del Estado, el
crecimiento de las exportaciones.
Ninguna de estas explicaciones es suficiente para explicar la posición

competitiva de una nación.
Para explicar la competitividad y su alcance, el único concepto significativo de

la competitividad parece ser la Productividad.
El principal objetivo económico de una nación consiste en crear para sus

ciudadanos un nivel de vida elevado y en ascenso. La capacidad para lograrlo no
depende de la "competitividad", concepto amorfo, sino de la productividad con que se
aprovechan los recursos de ella..
"La productividad es el valor del rendimiento de una unidad de factor

productivo
La productividad es a la larga, el determinante primordial del nivel de vida de

un país y del ingreso nacional por habitante. Por ejemplo la productividad de los
recursos humanos determina los salarios y la productividad proveniente del capital
determina los beneficios que obtendrá el propietario.
"La productividad consiste en aumentar la calidad de los productos, mejorar

la tecnología, la eficiencia en la producción, competir en segmentos del
mercado cada vez mas sofisticados, todo lo cual se expresa finalmente, en el
valor del producto generado por unidad de factor productivo'.
4 Milan Constain Felipe, 1994. Op. Cit Pag. 117

5 Milan Constain Felipe, 1994. Op. Cit Pag. 120
1. 4
IS
Por tanto la competitividad entonces se construye mediante el incremento

gradual y permanente del rendimiento de todos los factores productivos, lo cual
denota el carácter totalizante y multifactorial que debe conseguir el proceso de
desarrollo.
Hoy en día dado un contexto donde los factores de la producción (dinero,

tecnología, plantas y equipos) se trasladan fácilmente a través de las fronteras, el
concepto de economía nacional esta perdiendo sentido, así como las nociones de
empresas, capitales, productos y tecnologías nacionales.
El verdadero desafio económico que afrontan todas las naciones, es

incrementar el valor potencial que sus habitantes pueden agregar a la economía
global, al promover sus habilidades y capacidades, perfeccionar los recursos para
compatibilizar esas habilidades y capacidades con los requerimientos del mercado
mundial.
Para un mejor estudio e implementación del concepto de productividad es

necesario, desarrollar ampliamente el "Enfoque Sistémico" que será factor
determinante para la obtención de resultados en materia de eficiencia y eficacia.
2.2.2 MEJORAMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD
La productividad consiste en aumentar la calidad de los productos; mejorar la

tecnología; la eficiencia en la producción; competir en segmentos del mercado cada
vez mas sofisticados, todo lo cual se expresa, finalmente, en el valor del producto
generado por unidad de factor productivo. También se plantea como la relación de
bienes y servicios producidos en la economía, que son comparados con los recursos
empleados para producirlos, aunque la producción por hora de trabajo es la forma de
medición mas utilizada.
15
16
Esto no necesariamente signca el nivel de salida por hora que es alcanzado

por un hombre que recoge tomates, o por una mujer que enrolla puros. La
productividad se da en función de la maquinaria que emplean los trabajadores, y de la
tecnología (conocimiento e innovación) que diseña, mantiene y a menudo opera el
equipo.
La productividad en síntesis se desprende de la inversión en planta y equipo,

investigación y gente.
Con bastante frecuencia los gerentes de producción pasan por alto el último de
estos factores, ya que utilizan a la gente como parámetro para la reducción de costos,
en vez de emplearla como recurso.
" El éxito de las nuevas tecnologías depende de la gente que las diseña e
implanta" 6.
Cuando se visualiza la productividad desde la economía como un todo, se

puede percibir que ella es influenciada por un número de factores.
No todos los cambios y presiones para el mejoramiento de la productividad, se

deben a la amenaza de la competencia; en muchos casos, las nuevas y cada vez más
eficaces tecnologías han planteado nuevos desafíos. a la administración en ejercicio. El
reto en estos casos es positivo, pero la advertencia subyacente permanece allí. El
profesional de hoy debe ser capaz de dirigir en medio de un ambiente cambiante. Y los
cambios que se requieren no son sencillos de ejecutar
Un estudio realizado por Robert Hall y Jinichiro Nakane presenta un análisis

de los elementos que influyen en la competitividad, el cual se ilustra en el siguiente
cuadro.
6 Bell Robert, "Administración Productividad y Cambio". México 1996

17
ELEMENTOS DE LA COMPETITIVIDAD
Ambiente externo y mundial Ambiente interno
(pois) (pais)
Factores Técnicos 1. Políticas del gobierno 2. Capacitación técnica
Política fiscal y monetaria Acceso al capital

Sistemas de impuestos Avance técnico para:
Políticas comerciales Diseno de productos
Políticas de desarrollo Diseño de Procesos

Políticas reguladoras Sistema de información
Políticas sociales
Políticas ecológicas
3. Ambiente socioeconómico 4. Filosofía de la administración

Razas, lenguajes, cultura Concepto de la empresa
Cultura, filosofía y Religiones, valores Cultura de la empresa
costumbres Sistema de valores educativos Estructura organizacional
Salud de la gente Administración de los recursos

Sistemas económicos y legales humanos
Apoyo para el avance técnico Actitud hacia el cambio

Concepto de las compartías Estrategia competitiva
Concepto de la administración Mercados objetivo
Método de mejoramiento de la
manufactura.
"i La excelencia si se puede alcanzar, la logran aquellos que se percatan de la

inexistencia de tal condición!". Solo si se comienzan a integrar los esfuerzos
desde ahora abarcando todos los niveles de la organización (de linea y de
17
18
apoyo) el país puede tener la esperanza de sobrevivir y prosperar como

nación....."
La palabra es compromiso, la meta es el mejoramiento continuo hacia la

excelencia, se trata de una tarea difícil, a menos que los gerentes acepten la necesidad
de cambiar, experimentar, correr riesgos y de examinar críticamente muchas de las
formas tradicionales que hay para hacer las cosas. Se obtiene resultados del
mejoramiento de la productividad cuando se logra una producción útil mayor, a partir
del mismo nivel de insumos, o cuando se necesiten menos para obtener el mismo nivel
de producción
2.2.3 EL CAMBIO ES INHERENTE AL CAMBIO DE PRODUCTIVIDAD
Para tratar el mejoramiento de la productividad, los gerentes deben entender

los procesos y las políticas de cambio. Deben dirigirla como un proceso de
participación intensa que requiere de gran paciencia, habilidades en las complejas
relaciones humanas; buena habilidad organizacional y amplia visión para innovar.
Los gerentes de cambio, tienen que incorporar los enfoques y técnicas que
moverán sus organizaciones hacia las metas del mejoramiento de la productividad; Así
mismo deben adoptar un conjunto de actitudes y habilidades que los gerentes
tradicionales no desarrollaron en el mismo grado que ellos han llegado a dominar.
El cambio organizacional está basado en la gente no en la maquinaria y

equipo. Una compañía puede comprar un nuevo equipo, pero con el tiempo este puede
quedar obsoleto y anticuado, más la gente o los recursos humanos de la organización
estarán siempre vigentes, a través de los cambios que se susciten en el tiempo.
7
Roben Hall de la Univ. De Indiana
18
19
2.3 EL ENFOQUE DE SISTEMAS.
2.3.1 CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL ENFOQUE DE SISTEMAS.
Cuando se habla de "sistemas" se plantean problemas semánticos debido a la

falta de estandarización de la terminología. Este es un tema que es aplicable
universalmente (es decir, a todo tipo de problemas y situaciones) que utiliza conceptos
y técnicas tanto clásicas como de reciente creación.
2.3.2 DEFINICIÓN DE SISTEMA.
El hombre piensa en términos jerárquicos como una manera de reducir su

mundo complejo a conceptos más fáciles de aclarar por su mente. A los efectos del
estudio de un universo es posible aislar un conjunto de elementos que se encuentran
interrelacionados en función de metas comunes. Un conjunto de elementos así aislado
de un universo constituye un sistema.
La palabra sistema es familiar; se habla de sistema planetario, se sistemas

económicos, de sistemas de comunicación o transporte, etcétera.
Si bien existe diferencias en cada caso, el concepto de sistema es único y

corresponde a la idea de una unidad compleja formada por varias partes que sirven a
una finalidad común8
O bien un sistema es un conjunto de componentes o partes que tiene un orden

preestablecido y armónico y que se interrelacionan e interaccionan entre sí a fin de
lograr objetivos comunes (resultados esperados) 9
8
Klir George J. "Teoría General de Sistemas", Madrid 1980
9
CENCAP-CGR "Enfoque Sistémico de la Ley", 2001
19
20
Para comprender la definición, podemos separar y distinguir que todo sistema

tiene las siguientes características:
• Es un conjunto de componentes o partes;
• Esos componentes o partes forman la estructura del sistema; ellos son

semejantes al sistema al que pertenecen. Luego son también sistemas pero de
menor tamaño por lo que se denominan subsistemas; de tal forma que im
sistema va a estar integrado por dos o mas subsistemas.
• Esos componentes están dispuestos siguiendo un Orden o Modelo

preestablecido y armónico de organización y de funcionamiento.
• Debe existir Interacción e Interrelación de los componentes para que el sistema

funcione; de forma tal que las acciones de unos repercutan en el
comportamiento de los otros.
• El Producto (bien o servicio) del sistema, es el producto final alcanzado como

fruto del funcionamiento del sistema.
• La evaluación de los resultados, consiste en cotejar productos finales con los

planificados
• Todo sistema debe proponerse lograr objetivos. Además debe tomar en cuenta
que un sistema está en permanente intercambio e interacción con el entorno10.
Lo esencial en las definiciones anteriores es el concepto de meta. Todas las

actividades productivas tienen un propósito.
10 CENCAP-CGR, 2001. Op. Cit Pag 14
20
21
Realizar un trabajo definido es la salida o producto del sistema (output). Así por
ejemplo en una fabrica de automóviles; la fabricación de automóviles es el trabajo
definido y los automóviles son la salida de la fabrica. Un proceso es un conjunto de
operaciones por medio de los cuales materiales, energía y/o información son
modificados para brindar una salida que tiene mayor valor que esos materiales,
energía y/o información por si mismos.
El conjunto de operaciones que constituye el proceso se conoce como "caja

negra", o sea un conjunto de operaciones (que pueden o no ser descritas) que brinda
una salida determinada.
George Klir (Teoría General de Sistemas, 1980) plantea un esquema que ayuda a
la correcta identificación de un sistema:
En primer lugar una correcta identificación de un sistema, no podría realizarse

adecuadamente por las siguientes razones:
I. Algunos de los rasgos o características que posee no son constantes.

Aparentemente, no sería razonable considerara todo cambio en los mismos
como un cambio del sistema.
2. Cuando se resuelve la mayoría de los problemas que se refiere a un sistema,

solo algunos de los rasgos primarios están dados y tenemos que determinar los
restantes (rasgos secundarios). Verdaderamente no es posible definir el sistema
por algo que no es conocido.
21
22
Por estas razones mencionadas, cualquier definición del sistema debe satisfacer las
siguientes condiciones:
1. Debe estar basada en rasgos constantes.
11. Estar basada sobre los rasgos característicos que se suponen

completamente conocidos.
111. Estar basada en aquellos rasgos que hacen posible determinar de modo
único (experimentalmente o por razonamiento lógico) para cada uno de los
rasgos (secundarias) si es o no consistente con los dados, es decir la
definición no debe ser incompleta.
IV. No contiene rasgos redundantes, es decir aquellos que no son necesarios

para satisfacer la exigencia III. Es decir la definición básica no debe estar
sobredeterminada.
"En un principio para una correcta definición de un sistema se deberá

diferenciar principalmente tres elementos: las variables, el entorno y el campo de
acción o frontera...." 11.
Las variables o elementos que conforman el sistema, deben ser identificados

correctamente, se deberá analizar y estudiar aspectos como, el comportamiento de
cada variable, interacción existente entre variables y el grado de integración; en esta
fase también se identificaran las variables ajenas al sistema.
II Cárdenas Miguel A. 1991 Op. Cit Pag. 8.
22
En el entorno también definido como el medio en el cual se desenvuelve el sistema
se identificará factores climatológicos, sociales, económicos, institucionales, etc,
elementos que se consideran influyentes en el funcionamiento.
Otro elemento importante está dado por la identificación de la frontera o alcance

del sistema, es decir, el sistema tendrá su campo o radio de acción, el cual define su
frontera.
2.3.3 ANÁLISIS DE SISTEMAS.
El análisis de sistemas no es un punto de vista o método de análisis

disciplinario. Es decir que el tipo de variables o aspectos de interés que serán objeto
de estudio no se limita al de una disciplina en todos los casos.
El análisis de sistemas funciona no por actividades sino por objetivos; Su

orientación y metodología tiende a diseñarse de acuerdo al objetivo del sistema ,
limitado por las características del ambiente general y por los recursos con que cuenta
el sisterna n.
El hablar de objetivos no implica el uso de un programa rígido de actividades

como característica básica de un proyecto, sino la aplicación de una metodología o
estrategia general sus actividades especificas bien podrían ser diferentes de un caso a
otro de acuerdo a las necesidades del sistema, aún cuando los objetivas del proyecto
!iteran los mismos en ambos casos.
La metodología es la base fundamental para la implementación del análisis o

ingeniería de sistemas. Las características de esta metodología incluyen una
orientación interdisciplinaria; en este sentido el logro de un objetivo, en cualquier
12 Cárdenas Miguel A. "La Ingeniería de Sistemas (filosofía y técnicas)", México 1989.
23
24
sistema, requiere no solo de un análisis legal, contable, económico, administrativo,

psicológico, sino de la conjunción de estos.
Al mismo tiempo, la implementación de una metodología de sistemas también

tiende hacia la cuantificación de resultados, ya que da un punto de vista objetivo y las
recomendaciones serán producto de comparaciones cuantitativas entre alternativas y,
sobretodo, el análisis se lo realizará bajo bases comunes.
El análisis de sistemas, al mismo tiempo implica un enfoque ingenieril que toma

una perspectiva global en el estudio y solución de un problema, es decir. un "Enfoque
de Sistemas".
2.3.4 ENFOQUE DE SISTEMAS
El enfoque de sistemas no es únicamente un análisis a partir de un criterio que

implique solo un proceso de estudio y diagnóstico , sino que es un procedimiento activo
de implementación de soluciones.
" El enfoque de sistemas implica un enfoque integral porque al utilizar

simultáneamente los puntos de vista de diversas disciplinas, se tiende hacia el
análisis de la totalidad de los componentes o aspectos bajo estudio así corno de
sus interrelaciones, lo que implica que la labor de análisis como también la
implementación de las soluciones tendrán un carácter interdisciplinario..." ti.
El enfoque de sistemas tiende hacia la aplicación de una perspectiva global ya

que no aborda detalladamente un aspecto específico del sistema sino cuenta
previamente con un panorama del ambiente externo del mismo, sus objetivos, recursos
y principales características; este punto nos asegura la interpretación realista y la
13 Cardenas Miguel A., 1991 Op. Cit Pag 10
24
25
evaluación de todos los efectos y repercusiones de un problema dentro el contexto del

sistema al que pertenece.
Enfoque do Siale,mers
Per spectir
Poso globo, Pato II
' t Problerne
-
/,/ Ambiente ettterrio
objetivos
rectirs01 De elle
interartelOnet.
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<tante...
Problema
seso I/
Fuente Johansen Oscar "Introducción a la Teoria General de Sistemas" 1995 Ed. Limusa
En este contexto es importante implementar las técnicas que se utilizarán para

dar solución a un problema específico.
2.3.5 ENFOQUE Y TÉCNICAS.
Un enfóque es el punto de vista o estilo de observación, análisis o evaluación

de un problema bajo cualquier situación dada. Por ejemplo, se habla de "enfoque"
económico como una forma de ver los problemas de carácter económico de una
comunidad o región , en la cual se aplicará un análisis y un estudio de las políticas,
programas e instrumentos de carácter económico. Se este modo se formula las
recomendaciones de una solución, De igual forma se podría hablar del enfoque
"artístico" , del "administrativo",etc. que son puntos de vista claramente
diferenciados.
25
26
En cuanto a las técnicas que deberán emplearse, cabe señalar que cuanto
mayor sea el número de técnicas disciplinarias clásicas (cuantitativas y cualitativas)
adecuadas al problema, así como toda la gama de técnicas nuevas se tendrá como
resultado una labor mas eféctiva y razonable.
A través de una perspectiva más global que ofrece el uso del enfoque de
sistemas, se tiende a evitar problemas ya que permite mayores y más permanentes
conocimientos de la estructura y funcionamiento del sistema de interés.
Paralelamente la implementación del enfoque de sistemas provee también una

capacitación única a cualquier especialista, pues le da criterios para poder
comprender mejor otros puntos de vista, además de que agrega a su cartera de
conocimientos, una serie de técnicas nuevas. Esta conjunción de disciplinas debe
lograr algo mas que la suma directa de diferentes puntas de vista. Con esta modalidad
se debe obtener mas beneficios que de los que se esperarían si diversos especialistas
realizaran independientemente sus tareas.
Esta integración de enfoques disciplinarios debe tener un carácter

interdisciplinario( y no multidisciplinario) del enfoque de sistemas.
Estos elementos mencionados, plantean que la implementación del enfoque de

sistemas representa la obtención de beneficias importantes para quien toma decisiones,
debido a que le permite evaluar problemas utilizando criterios cuantitativos y sobre
bases comunes.
En tal sentido, este enfoque de sistemas tiende a estructurar el uso de una serie
de técnicas y herramientas, clásicas como nuevas, que busca, en todo momento, la
solución mas "eficiente" de los objetivos perseguidos.
26
27
2.3.6 IMPLEMENTACIÓN DEL ANÁLISIS DE SISTEMAS.
El primer paso para la implementación del enfoque de sistemas es la formación

de un grupo interdisciplinario de trabajo. Es recomendable que si la institución que
pretende desarrollarla, existe ya, una parte de su personal debe provenir de la misma.
Si se pretende crear una nueva institución, es conveniente que se escoja una parte del
grupo para que eventualmente, éste se quede dentro de la institución ya en su etapa de
operación normal.
La primera etapa del análisis es la definición del ambiente dentro del cual el
sistema se desarrollará . Esta es una labor importante que implica la identificación de
una serie de factores cualitativos. Por ejemplo, se mencionarán factores "positivos" y
"negativos" del ambiente; aspectos "costosos" y "no costosos"; variables
"controlables" y "no controlables"; parámetros "importantes" y "no importantes",
etc.
Esta etapa de análisis proporciona al grupo el marco de referencia dentro del
cual se desarrollara el sistema, con lo cual se identificara claramente las 'fronteras",
lo que nos servirá como parámetro para identificar los alcances y objetivos. De esta
manera los objetivos deberán ubicarse dentro del ambiente identificado o estudiado,
pues solo así estos tendrán un carácter realista y concreto.
La segunda etapa estará orientada a definir los recursos con que se cuenta o
se contará en el futuro, este punto nos ayudará a plantear las restricciones básicas del
sistema. A causa de la restricciones identificadas en la etapa de definición de recursos,
es tal vez frecuente que se requiera modificar el objetivo definido en la etapa anterior.
Este proceso es lógico ya que existe una relación directa entre los objetivos y las
restricciones que el sistema ofrece para alcanzarlos.
La tercera etapa es la integración conceptual de los tres elementos antes

mencionados: ambiente, objetivos y recursos. Esto significa que se analizará la
interacción, existente entre estos tres elementos, ya que hará posible un mejor
27
28
entendimiento del figuro funcionamiento del sistema y asegurará la consistencia del

mismo. Es decir, que los objetivos se alcanzarán de acuerdo a las restricciones del
ambiente y además los recursos definidos deberán contribuir al logro de los objetivos.
2.3.7 EL ENFOQUE SÍSTÉMICO EN LA EVALUACIÓN DE LA

PRODUCTIVIDAD.
En términos generales se puede considerar a la productividad como la firma

en que la administración hace uso de todos sus recursos potenciales para generar los
bienes o servicios propios de su actividad 14. Por esta razón la productividad es una
medida de la actuación del desempeño de aquellos que están encargados de la
dirección y puestos de mando.
De acuerdo al enfoque sistémico se puede asegurar que, para que una empresa
o institución funcione, óptimamente, todas sus áreas y personal, sin importar su
jerarquía dentro de la organización, deben funcionar adecuadamentels.
Por lo tanto, la productividad es el producto final del esfuerzo y combinación

de todos los recursos humanos, materiales y financieros.
La calidad, entendida como la satisfacción de las necesidades del consumidor,

aparentemente no tiene relación con la productividad, ya que es perfectamente factible
lograr un producto o servicio que agrade a los beneficiarios sin que este se percate de
que para lograrlo se tuvo enormes deficiencias en el proceso.
"Mercado Ramirez Ernesto, "PRODUCTIVIDAD BASE DE LA COMPETITTVIDAD", Mexico 1997 Ed. LIMUSA
15 IP. Van Gigch, "Teoria General de Sistemas" Ed Trillas 1978
28
29
En el caso de la implementación de un proyecto, posiblemente se habrá

utilizado más recursos de los inicialmente programados y, en el caso de la gestión
pública, este proceso empleará en la misma . fbrma, recursos necesarios para el logro
da otros objetivos. Bajo el enfoque sistémico se tomará en cuenta todos los elementos ,
en su conjunto de una manera integrada (departamentos, personal, !Unciones, etc.)
bajo un programa de calidad total. Así bajo este criterio, un programa de calidad total
se diseñan estrategias para que cada actor satisfaga a su directo beneficiario.
En el caso de la administración pública se puede tomar el ejemplo de una

secretaria. El beneficiario será su jefe y tratará de realizar sus tareas eficientemente
desde la primera vez. En el proceso de preparación y evaluación de un proyecto o su
posterior implementación se lo realizará pensando en los beneficiarios desde un punto
de vista integral. Es decir, se consideran aspectos económicos, sociales, culturales,
ambientales; por ejemplo, en el proceso de preparación de un proyecto los diferentes
profesionales ("economista, ingeniero ambiental, ingeniero civil, etc.) deberán trabajar
de una manera integrada, para que el alcance de un objetivo sea eficiente y eficaz.
En síntesis, desde este punto de vista un programa de calidad total, un programa de
calidad total será sinónimo de uno de productividad total
29
30
Capítulo 3:
IAGNOSTICO E INDICADORES ECONOMICOS DEL ÁREA

RURAL Y DEL SECTOR AGROPECUARIO.
El 37.76% de la población boliviana habita en el sector rural. Dicho espacio es

sumamente complejo y diverso, dificil de caracterizar (existen el país 14 zonas
agroecológicas, esta zonificación toma en cuenta los diferentes pisos ecológicos y ha
incorporado además las consideraciones ecosistemicas, consideraciones económicas y
sociales) y se ha desarrollado de manera desigual.
Por una parte, se tiene un segmento empresarial dinámico y moderno, cuya

producción esta orientada a la exportación. Por otro, un segmento numeroso de
productores pequeños agobiados por un conjunto de factores adversos que limitan y
condicionan su crecimiento y desarrollo. Su producción está orientada principalmente
al autoconsumo y al mercado interno. La existencia de un subsector empresarial y un
subsector tradicional determina la existencia de estratos socioeconómicos muy
diferenciados en el área rural.
3.1 LA REALIDAD SOCIOECONÓMICA EN EL AREA RURAL.
De acuerdo a datos oficiales del Censo 2001, la población en el área rural es

de 3,108,443 habitantes lo que significa que el 37.6% del total de la población
nacional está distribuida en 638 mil hogares. Cada hogar tiene en promedio 4.7
miembros.
30
31
La baja productividad agrícola, es el factor que esencialmente explica las

condiciones económicas y sociales actuales de área rural. En tanto que los bajos
niveles de productividad resultan de una educación incipiente y poco »mal dentro la
población rural; inadecuados servicios básicos y de salud; inversiones públicas
insuficientes e ineficientes orientadas a el desarrollo de programas de apoyo técnico y
tecnológico, riego, manejo de recursos, caminos rurales e infraestructura de mercado.
También se puede observar que las "distancias" de los indicadores económicos

y sociales según regiones reflejan marcadas diferencias. Por ejemplo mientras que en
Santa Cruz, el Índice de Desarrollo Humano alcanza a a72, en el departamento de
Potosí apenas llega a 0.41. Mientras que el PIB per capita de la población de Santa
Cruz está en más de 900 dólares en Potosí es menos de la mitad con 437 dólaresi6.
3.1.1 INDICADORES DE POBREZA
El Instituto Nacional de Estadística (1.1V.E.), La Unidad de Análisis de Políticas

Económicas (U.D.A.P.E.) y el Ministerio de Desarrollo Humano, a partir del censo de
1992 elaboraron, en el año 1993, el Mapa de Pobreza con el objetivo de revelar un
panorama de las condiciones de vida de la población. La medición de la pobreza se la
realiza a partir de la metodología de Necesidades Básicas. Insatisfechas (NBI).
Esta considera las condiciones de vivienda, insumos energéticos, niveles

educativos, y servicios de salud. Estas variables permiten tener una medida de la
pobreza estructural, distinta a la obtenida a partir de los ingresos y el empleo, las que
son variables ligadas a los ciclos económicos y se la denomina pobreza coyuntural.
16
Instituto Nacional de Estadística(INE), "Anuario Estadístico/ 2000"
31
32
De acuerdo a las variables citadas se establecieron cinco grupos: Población

con Necesidades Básicas Satisfechas, Población en el umbral de la pobreza, Población
con pobreza moderada, Población en condiciones de indigencia y Población en
condiciones de marginalidadn
El censo, realizado el 5 de septiembre de 2001, empadronó a 8,274,325

habitantes de los cuales 5,165,882 (62.4%) pertenecen al área urbana y 3,108,443
(37.6%) al área rural. A partir de esta información se estableció que el 586% de la
población boliviana es pobre ello equivale a 4,695,464 habitantes.
La población con Necesidades Básicas Satisfechas (NBS) alcanza al 16.6%..En

el umbral de la pobreza a 24.8%; 34.2% de la población está en situación de pobreza
moderada, 21.7% en condiciones de indigencia y 2.7% en la marginalidad.
En el año 1976, el 85.5% de la población era pobre. En 1992 esta cifra

disminuyó a 70.9% y el año 2001 es de 58.6%. En el periodo intercensal, 1976-2001, la
disminución de la pobreza en promedio fue de 1.08 puntos porcentuales por año, en
tanto que, de 1992-2001 el ritmo de reducción es mas acelerado, fue de 1.33.
17 DUF-FPS-FNDR "El Nuevo Rol de los Fondos" ,agosto 2001

33
Cuadro No 1
BOLIVIA: POBLACIÓN CON NECESIDADES BASICAS INSATISFECHAS Y
VARIACIÓN ANUAL CENSOS DE 1976, 1992 Y2001
(En porcentaje)
VARIACION PROMEDIO
CENSOS
DEPARTAMENTO ANUAL
1976 1992 2001 1976-2001 1992-2001

BOLIVIA 85.5 70.9 5&6 -L08 -1.33
Chuquisaca 90.5 79.8 70.1 -0.82 -1.05
La Paz 83.2 71.1 66.2 -0.68 -0.53
Cochabamba 85.1 71.1 55.0 -1.21 -1.74
Oruro 84.5 70.2 67.8 -0.67 -0.26
Potosí 92.8 80.5 79.7 -1153 -0.09
Tanta 87.0 69.2 50.8 -1.45 -1.99
Santa Cruz 79.2 60.5 380 -1.65 -2.43
Beni 91.4 81.0 76.0 -0.62 -0.54
Pando 96.4 83.8 72.4 -0.96 -1.23
... _..... __ ..._
cuente: -
Elaboración propia
El departamento que presenta menor índice de (N.B.1) fue Santa Cruz (38.0%)
durante el año 2001, por el contrario Potosí es el departamento con mayor índice de
(1V.B.1) ello representa el 79.7%.
Los resultados por contexto urbano y rural evidenciaron en el año 1992 que en
área urbana 53 personas de cada cien estaban en condiciones de pobreza y el área
rural 95 de cada cien presentaban esa condición. Actualmente en el área urbana la
pobreza afecta a 39 personas de cada cien. En el ámbito rural, 91 personas de cada
cien se encuentran en condiciones de pobreza.
33
34
Cuadro No2
BOLIVIA CAMBIOS EN LA POBLACIÓN CON NECESIDADES BASICAS
INSATISFECHAS SEGÚN DEPARTAMENTO CENSOS DE 1992 Y2001
(En porcentaje)
ARFA URBANA ÁREA RURAL

DEPARTAMENTO
CENSO 1992 CENSO 2001 Diferencia CENSO 1992 CENSO 2001 Diferencia
BOLIVIA 53.1 39 -14.1 95.3 90.8 -4.5
Chuquisaca 43.4 33.4 -10 97.3 94.7 -2.5
La Paz 56.7 50.9 -5.8 96.9 95.5 -1.4
Cochabamba 50 33.2 -16.8 94.3 85.7 -8.6
Oruro 57.8 50.1I -7.8 94.4 94.3 -0.1
Potosí 51.7 48.3 -3.4 95.1 95.4 0.3
Tarifa 49.3 30.5 -18.8 93.6 86.6 -7
Santa Cruz 48.5 24.9 -23.6 92.5 81 -11.6
Beni 72.5 66.8 -5.7 97.9 96.1 -1.8
Pando 48.3 43.3 -5 96.4 91.5 -4.9
. -VLRI
Elaboración propia
El cuadro No 2 muestra que entre 1992 y 2001, el departamento de Santa Cruz

presenta la mayor reducción del porcentaje de pobres tanto en áreas urbanas y
rurales. En el área urbana la pobreza se redujo de 48.5% a 24.9% y en el área rural de
92.5% a 81.0%.
En el mismo periodo, el departamento de Potosí también experimentó una

reducción de pobreza. En el área urbana disminuyó de 51.7% a 48.3%, mientras que
en el área rural aumentó de 95.1% a 95.4%.
En el área rural los cambios más importantes, en el periodo 1992 - 2001 se

produjeron en los porcentajes de Marginalidad e Indigencia. La reducción de las
condiciones de marginalidad en la población fue de 11.4% a 6.8% y la reducción de la
indigencia fue de 58.9% a 45.1%.
34
35
La pobreza extrema se concentra en los municipios rurales del altiplano,

especialmente en la región del norte de Potosí, de Chuquisaca y La Paz. En estas
regiones habitan numerosas comunidades y pueblos indígenas, los que están afectados
por la dispersión; presentan dificultades de acceso y falta de integración con centros
poblados; tienen reducido acceso a servicios básicos; carencia de infraestructura
productiva y bajos rendimientos agrícolas. Los municipios que concentran mayor
población en general presentan menores niveles de pobreza.
El 30.6% de la población pobre del área rural vive en el altiplano con mayor
intensidad en el altiplano central. El 32.1% vive en los valles templados interandino; el
14.8% en los valles subtropicales ("incluyendo el Chapare) y el restante 22.4% en las
tierras bajas del Oriente y del Chaco.
El IICA ensaya una clasificación de los productores agropecuarios, basándose

en la cantidad de tierra y la fuerza de trabajo empleada. Existen siete categorías de
acuerdo a las variables antes mencionadas. Estas categorías son: infrasubsistentes,
subsistentes, estacionarios, excedentarios, pequeños, medianos y grandes (Anexo No
1). EL 63.7% del total de los productores agropecuarios del país se encontraría en la
categoría de los infrasubsistentes.
3.1.2 LA IMPORTANCIA DEL SECTOR AGROPECUARIO
El sector agropecuario es de gran importancia en la economía nacional

boliviana debido al elevado porcentaje de población que se relaciona con este sector;
por su contribución a la generación de empleo (ocupa al 45% de Población
Económicamente Activa); por su participación en el Producto Interno Bruto; seguridad
alimentaría y el potencial de ampliación del mercado de consumo interno.
35
36
Participación en la generación del Producto Interno bruto (PM).
Según los indicadores de Instituto Nacional de Estadística, el sector de la

Agricultura ha tenido una participación promedio del 15% en los últimos diez años.
Ocupa el segundo lugar entre los sectores que lo componen.
Su crecimiento y desarrollo está sujeto, entre otros a factores externos, lo que

produce indicadores altamente fluctuantes. Por ejemplo, en el año 1990, se constituyo
en un sector dinámico con un crecimiento del 9.86%, y contrariamente en el año 1998
tuvo un índice de crecimiento negativo de —4.50%.
Cuadro No 3
PRODUCTO INTERNO BRUTO DEL SECTOR AGROPECUARIO
(En miles de Bolivianos de 1990)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
2371.077 2.604.863 2.494.544 2.597.906 2.771.248 2.810.149 2.998.549 3.135.126 3.028.485 3.028.485 3.105.03
nen e.Instituto Nacional de Estadística
Elaboración: Muller & Asociados
Cuadro No 4
PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DEL SECTOR AGROPECUARIO EN EL PIB
REAL
(Estructura Porcentual)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
15.35% 16.02% 15.10% 15.08% 15.37% 14.89% 15.22% 15.16% 13.76% 14.10% 14.18%
uen e. puntillo Nacional de Estadística
36
37
Cuadro No 5
TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB AGROPECUARIO
(Tasa de crecimiento)
1990 . 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
4.61% 9.86% -4.24% 4,14% 667% 1.40% 6.70% 4.55% -4.50% 2.89% 2.97%
uen e: Instituto Nacional de Estadística
Situación del empleo y del ingreso.
La II Encuesta Nacional de Empleo (ENE) revela y establece algunos datos

importantes sobre el empleo en el área rural. Por ejemplo, de la población mayor de
15 años en el área rural 1.149 mil son alfabetos, mientras que 529 mil son analfabetos.
Es decir, que de aproximadamente 1.7 millones de personas en condiciones de

leer y escribir, tan solo el 64.8% tiene algún tipo de instrucción básica.. Considerando
el sexo de las personas, sobresale el hecho de que, el 43.5% de la población femenina
mayores a 15 años es analfabeta, mientras que en la población masculina la
proporción alcanza a 19%.
Otra característica importante del mercado laboral, en el ámbito rural es el

nivel de instrucción alcanzada por los habitantes del campo. De los 2.5 millones de
habitantes mayores a 5 años en el área rural, el 25.5% no tenia ninguna instrucción, el
52.5% tenia instrucción básica y sólo el 1.3% tenia instrucción posbachilleratols.
La estructura del mercado laboral en el área rural es muy diferente a la del

mercado urbano. La tasa de participación global es más alta en el área rural que en el
sector urbano y la tasa de desempleo abierto muestra índices reducidos. Los resultados
también muestran que la estructura de la población ocupada por sexo presenta una
mayor participación de los varones que de las mujeres.
18 Paz Ballivián, Danilo. "Cuestión Agraria Boliviana Presente y Futuro". La Paz P1-480, 2001, Pag. 71
38
Alrededor del 86% de la población está involucrada en actividades

agropecuarias y existe una pequeña participación en otras actividades como la
industria, manufactura, comercio y servicios. Esta participación es relativamente
diferente cuando consideramos cada región o departamento de Bolivia. Por ejemplo el
91.4% de la población rural ocupada en Chuquisaca está involucrada en actividades
agropecuarias, mientras que en Santa Cruz sólo el 78.9% de la población rural
participa en esta actividad. La información que se tiene disponible sobre la situación
del empleo rural a nivel nacional se presenta en siguiente cuadro:
Cuadro No 6
CONDICIÓN DE ACTIVIDAD E INDICADORES DE EMPLEO
Por sexo Area rural, 2000
%
Condición de actividad Hombre Mujer Total Hombre Mujer
Población en Edad de No Trabajar (PENT) 470.818 444.901 915.719 486 51.4
Población en Edad de Trabajar (PET) 1.045.503 1.045.055 2.090.558 50.0 50.0
Población Económicamente Activa (PEA) 870.382 690.050 1.560432 44.2 55.8
Ocupados (PO) 864.550 681.355 1.545,905 44.1 559
Desocupados (PD) 5.832 8.695 14.527 59.9 40.1
Cesantes (C) 3.891 7.431 11.322 65.6 34.4
Aspirantes (A) 1.940 1.263 3.203 39.4 60.6
Población Económicamente Inactiva (PEI) 175.122 355.005 530.127 67.0 33.0
Temporales (1) 48.806 159.326 208.132 76.6 23.4
Permanentes(P) 126.315 195.679 321.994 60.8 39.4
Total 1.516.321 1.489.956 3.006277
Indicadores Hombre Mujer Total
Tasa Global de Participación
(1GP=PEA,PET) 83,25 66,03 74,64
Tasa de Desempleo Abierto (IDA-PD/PEA) 0,67 1,26 0,95
Tasa de Cesantía (1C-17/PEA) 0,45 1,08 0,73
índice de Carga Económica (ICE=PEPPEA) 20,12 51,45 33,97
Oferta Potencial (OP=PETP7) 68,95 70,11 69,54
vente: Muller y Asociados. Anuario 2000
38
39
En las ultimas dos décadas, la PEA ocupada masculina, en el área rural ha,
crecido a una tasa anual de 1.3%, bastante inferior a la observada en las áreas
urbanas (4.8%) del mismo modo ha disminuido su participación con relación a la PEA
total. Esto indica que aunque todavía una importante proporción de la población
obtiene sus ingresos para subsistir en el área rural, cada vez son menos importantes
las contribuciones de las actividades económicas rurales al empleo total.
La PEA agropecuaria rural ha ido disminuyendo lentamente a lo largo de los

años la PEA agropecuaria total, (de 95% a 90% entre 1976 y 1996). Según la
información de la ENE II (1996), el 14% de la PEA rural se dedica a actividades no
agropecuarias como el comercio, la industria manufacturera, actividades de enseñanza
y construcción.
Cuadro No 7
POBLACIÓN OCUPADA RURAL POR RAMA DE ACTIVIDAD, SEGÚN
CATEGORÍA OCUPACIONAL
año 1996
En valores absolutos En % por familia

Categoría ocupacional Ind 1nd
Agropec. Comercio Manufac. Otros TOTAL Agropec. Comercio Manufac. Otros TOTAL
Obrero, peón ojornalero 54.500 787 9.039 30.786 95.112 57,3% 0,8% 9,5% 32,4% 100,0%
Empleado 1.989 1.388 1.015 45.943 50.335 4,0% 2,7% 2,0%. 91,3% 100,0%
Trabajador por cuenta propia 514.861 38.373 27.610 26448 607.292 84,8% 6,3% 4,5% 4,4% 100,0%
Patrón, empleador 62812 2.437 1.586 7.812 74.647 84,1% 3,3% 2,1% 10,5% 100,0%
Socio cooperativista O ti 0 1.031 1.031 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 100,0%
TFNR 880.779 19.160 13.328 10.153 923.420 95,4% 2,1% 1,4% 1,1% 100,0%
Empleado del hogar 0 0 0 5636 5.636 0,0% 0,0% 0,0% 100,09/6 100,0%
TOTAL 1.514.941 62.145 52578 127.809 1.757.473 86,2% 3,5% 3,0% 7,3% 100,0%
Notas: TFNR = Trabajador Familiar no Remunerado
Fuente INE, Encuesta Nacional de Empleo 2da ronda 1996.Extractado de Pacheco; Ormachea. CEDÍA
2001
39
40
arias debe ser

El bajo crecimiento de actividades rurales no agropecu
es o centros urbanos
interpretado en un contexto de expansión de poblados rural
parte de la población
intermedios; los que están absorbiendo en importante grado a
arse a otras sectores
rural, la cual abandona las actividades agropecuarias para insert
a y rural son
Las diferencias entre el ingreso que perciben la población urban
l actual en Bolivia y su
significativas y explica, en gran medida, la dinámica poblaciona
estado de pobreza 19. El ingreso promedio mensual, para el año 1999, en el área rural,
área urbana era de
era de aproximadamente 30 dólares. En cambio que en el
aproximadamente de 155 dólares.
enen de la venta
Una parte significativa de los ingresos familiares rurales provi
por el valor del
de productos agropecuarios. Otra parte importante esta constituida
sos provenientes de
autoconsumo; el trabajo remunerado y, finalmente, por los ingre
namentales y de otros
transferencias tanto del Estado como de instituciones no guber
s bajas, atraviesan una
hogares. Muchos pueblos indígenas, especialmente en las tierra
os que suministran la
situación de subsistencia. Dependen de pocos productos básic
pesca y recolección. La
alimentación básica y son obtenidos mediante labores de caza,
tación depende, casi
producción y el consumo, prácticamente son, iguales y la explo
exclusivamente, de la cantidad de recursos naturales.
ciones de la
Los ingresos agropecuarios dependen, principalmente, de las condi
al, Bolivia presenta
producción y del valor de estos productos en el mercado. En gener
es significativamente
un grave problema de bajo rendimiento y productividad, el cual
miento se explica,
menor con relación a los países de la región. El bajo rendi
calidad de semillas e
principalmente, por la escasa infraestructura productiva, la baja
ctividad también esta
insumos, las limitaciones a la inversión y el bajo nivel de produ
asociada a la escasa calificación de la mano de obra.
N
Paz Ballivián, Danilo. Op. Cit. Pag.120
40
41
En los últimos años, los índices de rendimiento de los principales productos

agrícolas no aumentaron sustancialmente. Existen cerca de 660.000 unidades
agropecuarias de las que 87% son pequeñas unidades agropecuarias y dependen de
ellas 2.7 millones de personas. Dichas unidades ocupan el 14% de la superficie
cultivable, aspecto en el que destaca la magnitud del minifundio y el problema de la
distribución de las tierras. El 37% de los pequeños agricultores se encuentran en el
Altiplano y ocupan el 6% de la superficie cultivable, el 46% están en los valles y
ocupan el 17% de la superficie y, finalmente, el 17% se hallan en las tierras bajas que
usan 77% de la tierra cultivable20.
Los ingresos no pecuarios de los hogares rurales proviene, generalmente, de la

manufactura artesanal, en algunos casos del transporte, comercio y diversos servicios
que prestan. Una parte de estas actividades complementarias se realizan en las
ciudades, a las cuales algunos miembros del hogar migran en forma temporal.
En algunos casos, los hogares rurales han desarrollado una intensa interacción
económica entre el campo y las ciudades. Frecuentemente, realizan comercio de sus
productos a través del establecimiento de redes sociales. los que han fortalecido los
vínculos entre la ciudad y las comunidades.
Los intercambios entre mercados de trabajo urbanos y rurales tienden a crecer,

lo que constituye, también, una respuesta a las estrategias de diversificación de
ingresos de los hogares.
Regionalmente, se advierte un proceso de urbanización mayor en los valles y

llanos debido al crecimiento de las ciudades capitales de Cochabamba y Santa Cruz,
así como las expansión de ciudades intermedias y poblados rurales.
20
CERA, Estadísticas sobre la tenencia de tierra en Bolivia. La Paz 1979
41
42
Sin embargo, el sector rural boliviano se caracteriza por un bajo ingreso per
cápita, lo cual afecta la capacidad de compra de bienes manufacturados e implica, por
lo tanto, que las relaciones urbano-rurales no sean interactivas. A su vez, el mercado
de productos rurales del país es bastante estrecho y esto se debe, fundamentalmente, a
la inestabilidad de la oferta agrícola y a los altos costos de producción.
La combinación de estos dos factores afectan de manera sensible a la

ampliación de un sector agro industrial, puesto que: i) no alimenta a los sectores
urbanos de materias primas a precios bajos para que haya una oferta a precios que
permita aumentar el margen de consumo y economía; ii) no mantiene un flujo
permanente de producción en términos de cantidad y calidad, y en los periodos
requeridos por los sectores urbanos.
Por otro lado, existe una alta presión demográfica en el altiplano, asociada a
una excesiva repartición de tierra, la que ha generado minifundio y en algunas
poblaciones, inclusive, surcofundio. En cambio el oriente presenta una baja presión
demográfica.
"No existe una distribución geográfica de la producción que explote las

ventajas comparativas, estructurando una oferta de productos idéntica en todo
el territorio nacional, trayendo como consecuencia inmediata, la baja
integración del espacio. Posiblemente exista una subutilización de la tierra"al.
El sistema de comunicaciones e infraestructura para el transporte es deficiente,

lo que genera costos y tiempos muy elevados para el traslado de productos.
Posiblemente, este factor constituye uno de los impedimentos básicos para la economía
boliviana y para el inicio de un programa de comercio interregional.
21Zeballos Heman "Economía Campesina y crédito Campesino" , La Paz Ed. Offset Boliviana Ltda.,
1992 pag. 52
42
43
La importancia del sector transporte debe ser analizada desde un punto de vista
de la estructura productiva agropecuaria de Bolivia. Es decir, mientras los productos
del sector minería y petróleo puedan soportar un mayor costo derivado del transporte,
la composición cualitativa del sector agropecuario no presenta productos que permitan
incrementar los costos para compensar distancias. Si esto se asocia a los niveles de
productividad del sector, se obtiene un cuadro bastante difícil y de importancia básica
para la economía boliviana.
"La productividad agrícola es bastante reducida y el resultado es un ingreso

per capita bastante bajo, consecuentemente se podría decir que es una
economía de subsistencia "22.
El retraso tecnológico en la producción de alimentos determina un menor nivel de

productividad promedio, lo cual tiene incidencia negativa en el nivel general de
precios. El cuadro siguiente presenta los niveles de inflación de los alimentos para el
periodo 1993-1997.
CUADRO No 8
Impacto de los alimentos en el nivel general de precios
Año Inflación General Inflación de Inflación sin

(1) alimentos (2) alimentos (3)
1993 9.31 12.37 8.18
1994 8.52 13.87 7.20
1995 12.55 18.52 10.70
1996 7.95 2.63 7.66
1997 3.05 0.79 2.81
Fuente: UDAPE
(1) Variación anual en el ¡PC
(2) Variación anual de los alimentos sin elaborar.
(3) Variación anual en el 1PC excluyendo alimentos sin elaborar
22 Zeballos Heman. Op. Cit. Pag. 86
43
44
En la columna (O se observa las variaciones del índice de Precios al

consumidor de una manera general. Por ejemplo, existe una variación positiva de
8.52% entre el año 1993 a 1994. La columna (2) muestra las variaciones de los
alimentos no elaborados (es decir productos que se venden en cualquier mercado en su
Arma natural), y por último en la columna (3) se observa la variación sin tomar en
cuenta los alimentos producidos.
Como se puede apreciar, las variaciones de los alimentos tienen una alta
variación en cuanto a los precios en los mercados. Se puede observar que la variación
entre el año 1994 - 1995 registra 18.52%, en cambio entre los años 1996 - 1997 tan
sólo se produjo una variación del 0.79%, lo cual indica una alta volatilidad de los
productos básicas agropecuarios.
3.1.3 REGIONES ECOLÓGICAS Y USO POTENCIAL DE LA TIERRA.
La región oriental del país significa más del 65% del territorio nacional
(Llanuras de santa Cruz, las Pampas de Mozos, el Chaco, el Escudo Chiquitano y la
amazonía). El altiplano alcanza un 16.26 % del total del territorio nacional (Altiplano
Norte, Central y Sur). En tanto que, los valles centrales, del sur, del norte, los Valles
Cerrados y los Yungas signcan un 18%.
Según el registro de tierras distribuidas por el CLARA, prácticamente, el 65%

del territorio nacional está destinado al pastoreo, sólo el 21% es apto para el cultivo y
un 14% no lo es.
Las tierras destinadas al pastoreo se encuentran en prácticamente todos los

pisos ecológicos, Beni (93%), Santa Cruz (75%), Tarifa (74%) y Potosí (71%). En
44
45
tanto que, Cochabamba y Chuquisaca tienen una alta proporción en terrenos

incultivables.
Las asimetrías en la distribución de la tierra se expresan muy bien cuando se

examina el régimen de propiedad de las tierras de pastoreo. Mientras que en el oriente
del país éstas son de propiedad individual, en el occidente son de propiedad
colectiva23.
Según datos del Censo Agropecuario, La Paz y Pando son los departamentos
que tienen mayor proporción de su territorio apto para el cultivo. En tanto que,
Cochabamba y Chuquisaca tienen mayor proporción de tierra no apta para el cultivo.
Cuadro No 9
USO POTENCIAL DE LA TIERRA
(En porcentaje)
Uso potencial de la tierra CNRA:Dic. 1974

Departamentos Propiedad Propiedad
Cultivable Pastoreo No Cultivable Forestal
Individual Colectiva
Chuquisaca 17,50% 53,90% 28,51% 0,09% 45,9% 54,1%
La Paz 39,25% 37,97% 21,89% 0,89% 37,0% 63,0%
Cochabamba 23,89% 38,79% 36,88% 0,43% 27,2% 72,8%
Oruro 32,90% 47,02% 20,08% 0,00% 13,5% 86,5%
Potosí 17,64% 71,21% 10,32% 0,82% 16,4% 83,6%
Tarifa 20,70% 74,55% 3,82% 0,93% 62,0% 38,0%
Santa Cruz 23,89% 75,16% 0,95% 0,01% 94,8% 5,2%
Beni 63,00% 93,38% 0,22% 0,10% 97,5% 2,5%
Pando 46,13% 36,92% 16,95% 0,00% 94,9% 5,1%
BOLIVIA 21,35% 64,63% 13,66% 0,36% 63,6% 36,4%
Fuente: Estadísticas sobre tenencia de la tierra en Bolivia 1953-1970. La Paz: CNRA,1974
23
Nuñez Walter, " La Problemática Crediticia del Sector Agropecuario", La Paz Ed. CID Pag. 99
45
46
3.1.4 LA DEGRADACIÓN DE LA TIERRA.
Un tema que fue punto de atención en el Dialogo 2000 fue el uso sostenible de
los recursos naturales y el crecimiento económico del país24. El estudio realizado sobre
el estado de los recursos naturales renovables muestran índices alarmantes; en el
elevado nivel de degradación del recurso tierra, reflejado en una evidente disminución
de su capacidad productiva. Ello obliga a los productores a tener que aumentar
sostenidamente la frontera agrícola para mantener similares volúmenes de producción.
Los estudios elaborados por el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio
Ambiente, en 1995, señalan que el 39.3% de la superficie del país (431.785 km2)
presenta algún grado de desertificación y, los procesos de erosión afectan al 41% del
territorio nacional, lo cual abarca 450.943 km2.
Estudios realizados por la Superintendencia Agraria establecen que el proceso
de degradación de tierras afectan anualmente al 3% aproximadamente de la superficie
utilizada con fines de producción agropecuaria y forestal. Es decir que, anualmente
40.000 hectáreas de tierra pierden su capacidad productiva por efecto de la
degradación.
3.1.5 INVERSIÓN PUBLICA DESTINADA AL SECTOR DEL AGRO
La menor participación del Estado en actividades productivas permitió
reorientar la inversión pública hacia el área social. De esta manera se obtiene que, la
inversión en el sector social tuvo un carácter ascendente a partir de 1993.
24
Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP), DUF, 2001
46
47
Cuadro No 10
INVERSIÓN PUBLICA DESTINADA AL SECTOR SOCIAL
(Expresado en Miles de dólares de 1990 y en porcentaje de la Inversión publica total)
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

84.697 129.136 183.846 239.387 246.765 245.123 264.913
17.62 % 25.15% 35.37 % 40.66% 45.00% 48.00% 49.92%
FUENTE: Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo.
En cambio, el sector agropecuario no contó con la inversión pública necesaria

para su desarrollo, la inversión agropecuaria se mostró constante desde el año 1994,
con apenas un 33% del total de la inversión pública destinada al sector productivo. En
el año 1998 presenta una tendencia creciente pero que aún no es suficiente para dar un
adecuado impulso a este sector productivo.
Cuadro No 11
INVERSIÓN PUBLICA DESTINADA AL SECTOR AGROPECUARIO
(Expresada en miles de Dólares de 1990
y en porcentaje de la Inversión Publica total destinada al sector productivo)
1994 1995 1996 1997 1998 1999

16.288 17.336 19.500 24.407 52.738 41.610
39.34% 33.12% 33.01% 33.40% 68.61% 51.03%
FUENTE: Ministerio de Hack!. da, Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo.
47
48
3.1.6 AGUA I RIEGO EN BOLIVIA
La escasez de agua provoca restricciones en la productividad, en la ampliación

de la escala de la producción y eleva la vulnerabilidad de los productores. En Bolivia,
la agricultura que presenta mayores requerimientos de agua para riego se encuentra
en las zonas áridas y semiáridas del altiplano, los valles y el Chaco.
Sin embargo, a pesar de la escasa y poco planificada inversión pública en el

pasado, el país presenta importantes potencialidades para el desarrollo del riego, las
que se evidencian en el número de sistemas de riego (más de 5.000) en funcionamiento
y que en muchos casos son susceptibles de mejoramiento con inversiones relativamente
bajases.
Disponibilidad de agua para riego.
Aunque Bolivia cuenta con abundantes recursos hídricos, tanto superficiales

como subterráneos, su distribución espacial y la enorme variación altitudinal e
hidrológica micro-regional tiene un marcado aprovechamiento y gestión eficiente del
agua, debido a que su utilización está limitada por la dificultad de derivar aguas para
la explotación agrícola en zonas donde la concentración poblacional, desarrollo de
mercados y presencia de infraestructura básica de apoyo lo justifican.
Las regiones con mayores limitaciones de disponibilidad de agua son: el

altiplano, los valles y el chaco. Éstas son áreas de prioridad para el riego por las
siguientes características:
- Escasa disponibilidad de agua, con mas de 7 meses de sequía,

- precipitación anual entre 300-750 mm. concentrada en pocos meses,
25
Programa Nacional de Riego (PRONAR), Inventario Nacional de Sistemas de Riego 1996-2000
48
49
evapotranspiración potencial variable entre 650-1650 mm, que provoca un

déficit hídrico de 333 a 900 mm, anuales.
Estas zonas denominadas áridas y semiáridas ocupan un 40% del territorio,

aincentran al 78% de la población boliviana y generan gran parte de los productos
básicos de consumo masivo, por lo que la escasez de agua para riego representa el
mayor obstáculo para el desarrollo de la agricultura en ellas.
Las irregulares condiciones meteorológicas (sequías, inundaciones, heladas y

granizadas) así como la insuficiencia de lluvias provoca altos riesgos para la
producción agrícola en estas zonas. Además la escasez de infraestructura de riego, la
falta de métodos de conservación de aguas y de mecanismos de alerta hacen que la
mayor parte de los agricultores sean excesivamente vulnerables a factores
climatológicos.
Superficies y sistemas de riego en Bolivia.
La información obtenida en el inventario de sistemas de riego en Bolivia

reporta datos de 5.743sistemas existentes, de los cuales 5.459 sistemas funcionan y
284 no funcionan. De los cuales 5.350 sistemas están destinados al uso agrícola y 109
sistemas de riego son para el uso pecuario.
Los sistemas de uso agrícola se han dividido en cinco categorías, según el

tamaño del área:
• Familiares: sistemas con un área de riego menor a 2 ha.

• Micros: sistemas con un área regada de 2 ha a 10 ha regadas.
• Pequeños: sistemas con un área regada de 10 ha a 100 ha regadas.
• Medianos: sistemas con un área regada de 100 a 500 ha.
• Grandes: sistemas con áreas regadas mayores a 500 ha.
49
50
Los sistemas de riego familiares, que alcanzan a 626, están principalmente

orientadas al autoconsumo, por lo que no son analizados en detalle. En consecuencia,
en los 7 departamentos, donde se ha realizado el levantamiento de información, el
inventario ha registrado 4.724 sistemas de riego, ello implica a 217.975 usuarios y un
área regada de 226.564 ha.
La distribución de estos sistemas se presenta en siguiente cuadro:
Cuadro No 12
AREA REGADA POR TAMAÑO DE SISTEMA EN CADA DEPARTAMENTO
Año 2000
Micro Pequeños Medianos Grandes

Total
>2 a-1= 10 ha >10 a <= 100 ha >100 a <- 500 ha > 500 ha
Departamento
Sistemas Area Sistemas Area Sistemas Area Sistemas Area Sistemas Area
N ha N ha N ha N ha N ha
Chuquisaca 275 L653 373 11.370 26 4.261 4 3.884 678 21.168
Cochabamba 303 1.938 577 22.225 128 27.403 27 35.968 1.035 87.534
La Paz 263 L703 665 21.047 28 6.052 5 7.192 961 35994
_
Orara 172 940 134 3.638 3 440 3 9.021 312 14.039
Potosí 549 3.240 392 10.146 14 2.254 1 600 956 16.240
Santa Cruz 42 269 144 5.456 44 8.434 2 1.080 232 15239
Tarifa 129 785 331 12.755 83 17.101 7 5.710 5501 36.351
Total 1.733 10.528 2.616 86.637 326 65.945 49 63.455 4.724 226.565
Fuente: Inventario Nacional de Sistemas de Riego DGSR-PRONAR 1996-2000
Los sistemas de riego utilizan en su mayoría el agua de los ríos (71% en verano
y 58% en invierno), las que en la zona andina son estaciónales e intermitentes
,especialmente en verano. La segunda fuente utilizada son los embalses (34% en
invierno y 22% en verano) que permiten regar casi igual área en invierno que en
50
51
verano y, por último están las vertientes con 5% y los pozos con un 3% en ambas
épocas.
Es posible afirmar que la mayor parte de las fuentes de agua ya vienen siendo
utilizadas en sistemas de riego. Sin embargo, su eficiencia de captación y conducción
es baja y puede ser incrementada.
Realizando una valoración económica de la agricultura bajo riego, se puede

mencionar que la agricultura bajo riego se encuentra mayormente en manos
campesinas. El 60% del área cultivada corresponde a la época de verano con riego
complementario al agua de lluvias; el 40% restante corresponde a las siembras de
invierno, especialmente en los valles. Una estimación del valor bruto total de la
producción agrícola bajo riego indica alrededor de 244 millones de dólares por
familia de agricultor y de 991 dólares por hectárea de riego.
El 44% de esta producción corresponde a tubérculos, principalmente la papa,

dirigida primero a la seguridad alimentaría de las familias campesinas y en segundo
lugar a la comercialización.
La implementación de proyectos de riego permitiría la elevación de

rendimientos agrícolas en alrededor de un 20%, solamente por efecto de la mayor
disponibilidad de agua. No obstante de existir seguridad de acceso de agua de riego,
estos rendimientos podrían ser superiores si se aplican medidas técnicas
complementarias, las que permitirían incrementar los ingresos de los agricultores.
Inversión en Infraestructura de riego.
La falta de planificación para iniciar acciones sistemáticas de inversión en riego,

dio lugar a:
51
52
o Presiones políticas, sociales y regionales dirigidas a grandes proyectos, sin

que exista la capacidad técnica e institucional para su implementación
ii) Poca atención a las disponibilidades inmediatas de expansión del riego en

base al mejoramiento de los aprovechamientos e instalaciones existentes.
üi) Bajos índices de inversión, debido a la insuficiente capacidad de formular

proyectos adecuados, disminuyendo las oportunidades de financiamiento
para programas de mediano plazo.
Durante la última década, las inversiones realizadas en riego no superan los 6

millones de dólares anuales, excepto en 1992 y 1993 por la construcción del Proyecto
San Jacinto en Tarifa, (se tomó en cuenta como fuente el Programa Nacional de Riego
PRONAR del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural) cuando las
inversiones fueron mayores. La distribución departamental se puede apreciar en el
siguiente cuadro:
Cuadro No 13
INVERSIÓN PUBLICA EN RIEGO 1993 A 1997
(En miles de dólares de 1990)
AÑO CHU ,PZ CBB ORU POT TAR SCZ ACIONAL TOTAL
1993 261 33 0 342 424 7.734 267 0 9.061

1994 /06 4 373 635 658 1.346 528 0 3.650
1995 587 244 1.028 551 947 1.009 550 0 4.916
1996 113 696 1.433 789 891 605 287 0 4.814
1997 234 1/8 1.670 336 703 331 0 765 4.157
TOTAL 1301 1095 4504 2653 3623 11025 1632 765 64133
Fuente: DGSR en base a información del VIPFE
52
53
Los proyectos en riego han tenido y algunos aún tienen una marcada tendencia
hacia la construcción de infraestructura, dejando de lado otros componentes
(capacitación, participación de beneficiarias, aspectos institucionales, producción
agrícola, etc.).
Muchas de las obras de infraestructura no han sido concebidas con un enfoque

adecuado, lo que les resta eficacia e impide que sirvan a los fines para los que fueron
implementadas. Las causas identificadas para este problema son:
La realización de obras al margen de la dinámica de los actores locales,
los actores privados reciben estas obras aún sin estar de acuerdo, y
iii) el criterio que guía estas obras es sobre todo social.
Potencialidades para el desarrollo del riego.
En las regiones con déficit hídrico se estima un total de 235.000 hectáreas

adicionales con aptitud para el riego, representando un potencial de beneficio muy alto
en términos de población y superficie26
Uno de los planteamientos de apoyo integral al sector se resume en la EFTA:

que plantea aplicar el concepto integral de cuencas; ya que el aprovechamiento del
agua, la reforestación y el manejo de bosques; la rehabilitación y manejo de los
suelos; el control de inundaciones, deslizamientos y erosión, o la contaminación
ambiental son procesos que se atienden mejor en el marco de cuencas; por que toda
acción a nivel cabecera de cuenca tiene consecuencias aguas abajo. Este marco
26
PRONAR, Componente de Asistencia Técnica. M.A.G.D.R. 1996-2000
53
54
operativo es muy relevante para Bolivia, por ser un país con características de
cabecera cuenca27.
Otra potencialidad es la existencia de una tradición y práctica de riego, además

de organizaciones de regantes que cuentan con sus propios modos de gestión y que han
demostrado ser sostenibles en el tiempo. (Anexo No 2)
3.1.7 INFRAESTRUCTURA VIAL
Por décadas la red de caminos en Bolivia evolucionó lentamente, lo cual

restringió el desarrollo del mercado interno. Durante el primer quinquenio de 1980, la
expansión de la infraestructura vial fue prácticamente nula por la crisis económica.
Tanto la red fundamental como la complementaria y vecinal no tuvieron mayores
cambios de extensión por una década hasta 1989 cuando se empezó a entregar algunas
obras viales de suma importancia para integrar el mercado interno con el exterior.
En cifras la red fundamental pavimentada ripiada y de tierra en 1980 contaba

con 5.692 Kilómetros de los cuales 32% estaba en el oriente. En 1985 la situación no
cambio sustancialmente y sólo se incrementó 463 kilómetros. Esta misma situación
sucede con la red complementaria y vecinal que para 1980 contaba con 4.921 y 29.025
kilómetros respectivamente, de cuales solo 1.520 y 4.534 kilómetros se encontraban en
el oriente. En 1985, la red complementaria no sufrió ninguna modificación importante
quedando, prácticamente, la misma longitud de caminos con una leve mejoría en la red
vecinal de 931 kilómetros.
Para 1990 la situación era diferente . La red fundamental se incrementó en

1.057 kilómetros, en cinco años, mientras que la complementaria lo hizo en 1.014
Kilómetros y la vecinal disminuyó su infraestructura vial por falta de mantenimiento.
27 Estrategia para la Transformación Productiva del Agro (EPTA), La Paz 1996
54
55
Recién, a partir de 1987, el gobierno central tiene como prioridad la construcción de

infraestructura vial, asigna anualmente un monto de 172 millones de dólares, como
promedio anual, para este propósito. Busca de este modo, integrar regiones con mayor
potencial agropecuario a los mercados internacionales y estableciendo corredores de
exportación.
De esta manera, la red fundamental actualmente tiene más 7.600 kilómetros, de

los cuales 2.409 son asfaltados, es decir, 1.910 kilómetros más que en 1980. La red
complementaria registró en 1996 casi 6.100 de las 4.921 en 1980 y red vecinal tiene
una extensión adicional de 10 mil kilómetros de las 29 mil existentes en 1980.
En síntesis, aproximadamente el 22% de la infraestructura vial en Bolivia se ha

construido a partir de la aplicación del NPE, lo cual ha generado un impacto positivo
en diferentes sectores de la economía, pero especialmente sobre, el sector agrícola,
permitiendo expandir la frontera agrícola en regiones relativamente de difícil acceso.
En este contexto, las tierras bajas de Santa Cruz, Cochabamba, Chuquisaca y Tarifa
frieron las más beneficiadas expandiendo su red vial a más del doble y vinculando su
mercado mediante corredores de exportación28.
Sin embargo, el esfuerzo realizado no fue suficiente, ya que en la actualidad

existen regiones potencialmente importantes para el desarrollo agrícola que no
cuentan con una infraestructura óptima de caminos de integración, lo que afecta
negativamente a la productividad del sector y limita la comercialización de los
productos y la integración de los mercados.
55
56
3.1.8 EL CREDITO RURAL
Aunque en los últimos 15 años han surgido instituciones (ONGs, Cooperativas

de ahorro y crédito y bancos comerciales) que han logrado extender sus servicios
financieros a sectores pobres de la población, su cobertura en el área rural ha sido
muy limitada. Este sector financiero no se ha esforzado por captar el ahorro al interior
del sector agropecuario. Como es sabido, el crédito es un elemento importante para el
desarrollo y consolidación de una entidad productiva, pero la particularidad del
crédito, al sector agropecuario, es el de ser muy restringido.
Se puede distinguir dos tipos principales de utilización de créditos capital de

trabajo e inversión. En el caso de capital de trabajo, los plazos son generalmente
cortos y, una variable central es el flujo de ingresos esperados del prestatario. En el
caso del crédito de inversión, el uso del crédito implica un plazo más largo de
maduración y una cierta evaluación del capital y de la riqueza del prestatario.
El crédito de corto plazo da liquidez al proceso de producción y de circulación

de las mercancías (contratación de mano de obra, compra de materias primas y
alimentos y, venta de mercancías terminadas) y está fuertemente ligado a las
características del periodo de producción agrícola, donde el capital es inmovilizado a
lo largo de varias etapas definidas por el calendario agrícola y por las tecnologías
adoptadas, y queda. fijo bajo la forma completamente ilíquida hasta el final del periodo
de producción es decir hasta la cosecha29.
El crédito a largo plazo plantea problemas mucho más complejos. El problema

general es el de la transformación de recursos de corto plazo (el ahorro) en las
disponibilidades de largo plazo que requieren la capitalización, la innovación
tecnológica y el aumento de la capacidad de producción. Al aumentar la capacidad
28
Femando Crespo Valdivia, Incidencias de las Reformas Estructurales sobre la Agricultura en Bolivia.
CEPAL-NN.UU. Santiago-Chile, 2000. Pag. 8
29 Zeballos Hernan, "La Función del Crédito"; La Paz , 1992 Ed. Offset Boliviana Ltda. Pag 115
56
57
crédito a largo
productiva y/o mejorar la eficiencia de los procesos de producción, el
corto plazo; si
plazo cumple un objetivo cualitativamente diferente al del crédito de
de largo plazo
este último garantiza la continuación de la producción, el crédito
ltura, depende
garantiza el crecimiento". El financiamiento de largo plazo a la agricu
la evolución de
de factores complejos. La evaluación de la incertidumbre, cotejada con
la demanda de
las tasa de interés, determina la rentabilidad de la producción agrícola,
de actividad
crédito de largo plazo y, el horizonte de crecimiento y de capitalización
Bolivia,
En la actualidad se cuenta con tan solo 106 agencias rurales en todo
pobres con
atendiendo a mas de 120 mil clientes que en su mayoría son campesinos
según la
múltiples actividades y fuentes de ingreso. Los montos otorgados varían
préstamo y las
institución proveedora de crédito, la región, la modalidad de
mos están entre
características del prestatario. Sin embargo la mayoría de los présta
230 y 674 dólares.
Riesgo en la actividad agrícola.
externos
La agricultura es una actividad altamente riesgosa, implica factores
los aspectos
que están fuera del alcance del productor agropecuario, tales como
precios en el
climatológicos, la infraestructura física y el comportamiento de los
crédito. (Anexo
mercado. La dinámica productiva es determinante para la demanda de
No 3)
Características de la oferta actual de crédito agropecuario.
es. La
La cartera total en el área rural asciende a US$ 105.074.610 millon
32.719.961
cartera bruta agropecuaria representa el 31.1% lo que significa US$
millones31.
3° Nuñez Walter, Op. Cit Pag 105
57
58
La tecnología crediticia, como tendencia, es diferencial entre la cartera total y

a los
la agropecuaria, primando en la primera los Créditos Individuales y en la segund
de los
Grupos Solidarios, lo que se explicaría por la falta de garantías reales
a
pobladores rurales. En relación a las condiciones financieras de la carter
zonas
agropecuaria, lo usual es la garantía solidaria mancomunada, excepto en las
son
cálidas donde se aplican la garantía prendataria y personal. Sus tasas de interés
era,
alias y diferenciadas de acuerdo a la actividad del cliente (agrícola, ganad
9% a
lechera, piscicultura, forestal, otra). El interés fluctúa en dólares en el rango de
42% anual y en moneda nacional de 27% a 48% anual.
Las menores tasas son para créditos en dólares para capital de inversión y de
libre disponibilidad, y, las tasas más altas son para capital de trabajo. Los plazos
meses y
varían según actividad y capacidad de pago, principalmente fluctuando entre 2
to a la
5 años, aunque la cartera colocada se ubica entre 9 meses a un año. Respec
de la
forma de pago de capital e intereses, ésta varía de acuerdo a la tecnología
más
entidad, actividad, zona y necesidades del cliente. En todo caso, la modalidad
idades
recurrente es la cuota mensual, la cual no se adecua a las necesidades y posibil
1 a 36
del productor. La actividad con mayor período de gracia es la agricultura (de
ltura
meses), y las actividades con menores periodos de gracia son la »resta' y piscicu
(de I a 9 meses).
Las principales barreras que inciden en el comportamiento del mercado

de
financiero rural resultan, principalmente, de las condiciones estructurales dentro
ante
las cuales se desenvuelve el agro boliviano. Por ejemplo, se observa un import
varias
aislamiento físico espacial que limita, de muchas maneras; el acceso de
muy
poblaciones a servicios básicos. A su vez, los clientes tiene factores productivos
y vial
pobres, modesto apoyo técnico y escasa accesibilidad a la infraestructura física
para la comercialización de sus productos.
31
Muller & Asociados, Anuario Estadístico 2000
59
Los factores estructurales, antes explicado, y los factores normativos (como el

argumento de innembargabilidad de la propiedad o solar campesina) ocasionan que el
mercado financiero rural se caracterice por una oferta y demanda restringida pese, al
avance registrado desde principio de los años noventa. Esto se traduce en una
presencia limitada de entidades financieras en el área rural junto con un modesto nivel
de cobertura y de diversificación de servicios financieros en el campo.
Cuadro No 14
ESTADO DE CARTERA DE LAS ACTIVIDADES AGROPECUARIA Y
PRODUCCIÓN POR DEPARTAMENTO: NIVEL RURAL
En Dólares Americanos de 1990
(a Diciembre de 2000)
DEPARTAMENTOS AGROPECUARIO PRODUCCIÓN
LA PAZ 6,013,362 2,328,918
SANTA CRUZ 11,480,265 2,444,539
COCHABAMBA 8,289,219 1,730,321
CHUQU1SACA 2,214,516 1,123,189
POTOSÍ 1,418,912 2,192,943
ORURO 1,344,981 366,636
1ARIJA 1,727,138 739,860
BENI 231,568 283,807
PANDO O O
TOTAL 32,719,961 11,210,213
uente:
59
60
3.1.9 DESARROLLO TECNOLÓGICO
igación
En el quinquenio 1985 1990, se estima que las inversiones en invest
4.5 millones de
llegaban a 0.6% del PIB agropecuario para el sector tradicional;
el Centro
dólares anuales para instituciones estatales y entidades privadas como
privadas de
Ecofitogenético de la Fundación Pairumani y otras iniciativas
quinquenio, las
organizaciones no gubernamentales como SEMTA. Para el siguiente
gran parte
inversiones aumentaron significativamente a 1.4% del PIB sectorial, donde
el Gobierno de
de la inversión fue ejecutada por las instituciones estatales, ya que,
Mundial por un
Bolivia decidió fortalecer el IBTA mediante un crédito con el Banco
imadamente
monto equivalente a 21 millones de dólares y un aporte local de aprox
oriental se
otros 5.3 millones de dólares para el período 1991-1997. En el área
a tecnológica a
transfirieron recursos a la investigación y sobre todo a la transferenci
de cubrir parte
través del proyecto Low Lands financiado por el Banco Mundial a fin
de las demandas de los principales productores cruceños32.
el IBTA
El propósito fundamental del Gobierno boliviano fue el de modernizar
considerados
y fortalecer seis de sus programas nacionales de investigación
mo masivo de
estratégicas por los encadenamientos sectoriales que producía, el consu
ación.
estos productos por parte de la población y su alta probabilidad de export
idad,
Sin embargo, ante los cambias estructurales que vive Bolivia en la actual
lmente. En este
el diagnóstico sectorial y de desarrollo tecnológico ha cambiado radica
s
momento existe un importante conocimiento acumulado sobre los cultivo
que debe definir
estratégicos investigados, pero debe ser la demanda de los usuarios la
las prioridades en la generación de las nuevas tecnologías.
para los
De esta manera, se ha configurado un cuadro poco alentador
demandando
agricultores, especialmente pequeños campesinos que continúan
60
61
asistencia técnica y paquetes tecnológicos concretos para producir. En este contexto,

de 1991 a 1997 la investigación agropecuaria en Bolivia tuvo un incremento
importante en su presupuesto gracias al soporte de programas financiados por
agencias multilaterales y bilaterales de la cooperación internacional, pero la mayoría
dé los programas de desarrollo tecnológico (excepto semillas, papa y trigo) no
tuvieron impactos claros sobre el ingreso de los campesinos.
En cuanto a la producción de semillas, Bolivia ha tenido una evolución notable

durante la ultima década a pesar del incipiente desarrollo tecnológico. En la campaña
de invierno de 1980/1981, el volumen de semillas producidas sólo alcanzó a 764 TM.
En 1987 se producían 6 941 TM, mientras que en la última campaña de 1997 la
producción alcanzó a 43 155 TM, tendencia que continuará creciendo en los próximos
años por la expansión de la frontera agrícola en el oriente de Bolivia y la creciente
demanda por parte de campesinos en el sector tradicional. Asimismo, de no producirse
el volumen actual de semillas, Bolivia tendría que importarlas por un valor superior a
los 27 millones de dólares cada año. Suma muy significativa para la economía
boliviana y particularmente para el sector agropecuario que muestra un balance
comercial negativo en expansión.
3.1.10 TENENCIA DE LA TIERRA.
La Reforma Agraria de 1953 instituye formalmente la figura jurídica por la

cual se restituía el derecho propietario usurpado a las ,familias campesinas. Esta
reforma respondía a la efervescencia y movilización reinvindicatoria campesina.
Un nuevo modelo a cerca de la tierra, emergió como resultado de programas de

"colonización" planificada y espontánea. Desde fines de 1950 hasta 1970, el gobierno
32 ra en Bolivia,
Fernando Crespo Valdivia, Incidencias de las Reformas Estructurales sobre la Agricultu
CEPAL-IsIN.UU. Santiago-Chile,2000
61
62
alentó el reagrupamiento de familias rurales en la región andina en el país (altiplanos

y valles semiáridos) hacia valles húmedos y piedemontes de la tierras bajas en el
noreste andino33.
Para 1976 y 1993 entre tres y cinco millones de hectáreas fueron distribuidas a
aproximadamente 80.000 familias en el Alto Beni de La Paz, el Chapare de
Cochabamba y el Norte cruceño. Estos dos procesos de distribución de grandes
propiedades entre agricultores arrendatarios y la asignación de pequeña parcelas a
colonos migrantes, han creado una estructura de tenencia bastante inequitativo.
El estado también distribuyo aproximadamente de 25 a 30 millones de

hectáreas en regiones que no eran haciendas (la mayoría en Santa Cruz y Beni),
grandes concesiones a un reducido número de individuos, lo que condujo al
surgimiento de un tipo de haciendo y grandes propiedades sin uso (también llamadas
nuevos latifundios).
En 1984 surge como alternativa la Ley fundamental Agraria, propuesta con el

objetivo de alterar el modelo de tenencia de la tierra que se había originado con la
reforma agraria. Ya en 1989 surge la Ley General de Desarrollo Agrícola cuyo
objetivo era liberalizar la legislación en la tenencia de la tierra y proveer guías de
acción para el desarrollo del sector.
Posteriormente surge la ley 1NRA, la cual plantea siete reformas fundamentales

que cambian el marco regulatorio de tenencia de tierra:
I. Redefine el concepto de función socioeconómica de la tierra.
2. Consolida los derechos de propiedad de varios demandantes de la tierra.
Solon Pablo, "La Tierra Prometida", La Paz 1995
62
63
3. Reconoce el derecho de propiedad de pueblos indígenas de las tierras bajas del

país
4. Crea un nuevo marco institucional para la administración de la tierra,

supervisión y resolución de conflictos.
as fiscales.
5. Define un nuevo sistema de distribución de tierr
6. Establece las reglas y procedimientos para la regulación de derechos de tierra

y resolución de conflictos.
a.
7. Fija un marco regulatorio para el uso de la tierr
jurídico llamado "Saneamiento de

La ley 171 5 establece un procedimiento técnico
de Reforma Agraria (INRA), la nueva
la Propiedad", que permite al Instituto Nacional
as, revisar administrativamente los
institución responsable de la administración de tierr
sobre la tierra para consolidarlos
procesos de obtención que originaron derechos
definitivamente.
del saneamiento.
La ley establece tres modalidades para la ejecución
a.) Saneamiento integrado al catastro integral (CAT-SAN)
b.) Saneamiento de tierras de origen (SAN-TCO)
c) Saneamiento simple (SAN-SIM)
o proceso agrario nacional. Se

Así, el saneamiento constituye el corazón del nuev
las tierra fiscales para distribuirlas
tendrá cifradas esperanzas en la identificación de
nte.
entre quienes no la tuvieron o la tuvieron escasame
63
64
Con la ley INRA se puede advertir que se ha avanzado en el proceso de

saneamiento y, se ha dado un paso significativo en cuanto a la gestión y ejecución de
actividades con el apoyo de diferentes organismos de cooperación internacional, que
orientan su labor principalmente a las tareas de catastro y saneamiento de la
propiedad para luego ingresar a la etapa de distribución de tierras.
Sin embargo, el nuevo programa de administración de tierras tiene un impacto

limitado sobre aquella población rural del altiplano y valles debido a los pocos casos
de sobre posición de propiedades y conflictos limítrofes entre comunidades
campesinas. Más bien, se espera un impacto mayor pero gradual sobre la estructura
agraria del oriente que actualmente presenta niveles extremos de concentración de
tierras y sobre todo problemas de sobre posición de tierras.
Cuadro No 15
BOLIVIA: DISTRIBUCIÓN DE LAS UNIDADES AGROPECUARIAS
POR TAMAÑO DE PARCELA, 1984
Tamaño de la No de
Porcentaje Superficie
explotación unidades % (Has)
(Has) agrupadas
0 a 4.99 214.437 68.16 323,374.00
5 a 19.99 57.878 18.40 516,285,00
20 a 9999 30.125 9.58 1,213,01800
100 y mas 12.160 186 20,617,47500
TOTAL 314.600 100.00 22,670152.00
_Miente: Censo Nacional Agropecuario, 1984 INE
64
65
3.1.11 PRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA.
Resultados obtenidos, de acuerdo a estudios realizados recientemente en la

región andina de Bolivia, muestran una economía rural estancada, con una
productividad decreciente y donde los recursos naturales experimentan un proceso de
deterioro y la población rural esta cada vez más empobrecida. Respecto a la
productividad en la agricultura, el estudio revela que un 82% de los grupos sostiene
que el rendimiento de sus cosechas es menor con relación a los últimos 10 años; el
79% reporta que la productividad del ganado criollo ha disminuido; el 84% indica que
existen reducciones significativas en el número de animales por familia y el 86%
sostienen que requieren destinar más trabajo que antes a sus cultivos y crianzas para
obtener el mismo resultado34
La tendencia a la reducción de la productividad percibida por los campesinos

fue confirmada, sin embargo, la agricultura y la ganadería siguen siendo la principal
fuente de ingresos.
Factores negativos, como el retraso tecnológico, una inadecuada

infraestructura vial, servicio crediticio restringido, desigualdad en la dotación de
tierras, inversión insuficiente e ineficiente, deterioro de los suelos, entre otros,
determinan un menor nivel de productividad promedio.
La productividad agrícola es bastante reducida y el resultado es un ingreso per

capita muy bajo, consecuentemente se tiene una economía de subsistencia.
Consultora SUR y Semilla; "Informe: Productividad Agrícola en la región andina de Bolivia"; 2001;
34
Viceministerio de Participación Popular y Fortalecimiento Municipal — UDAPSO.
65
66
Cuadro No 16
PARADA: 2001
PRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA COM
(Toneladas métricas por hectárea)
GRUPO ANDINO MERCOSUR

• Producto
BOL PER ECU VEN COL PROM ARG BRA URU PAR PROM
Arroz 2.08 5.72 3.40 4.19 4.39 3.96 5.05 2.56 5.78 5.51 4.73
Maíz 2.04 3.28 1.50 2.44 1.62 2.18 4.01 2.04 2.17 2.02 2.56
Trigo 0.79 1.25 0.76 n/d 2.22 1.26 2.30 1.80 2.52 2.45 2.27
Papa 5.70 9.87 6.96 19.14 16.44 11.62 20.00 14.33 13.01 6.13 13.37
Soya 1.86 1.57 1.85 2.32 2.10 1.94 2.11 2.16 1.75 2.86 2.22
Caña de Azúcar 42.92 121.40 63.55 61.16 71.21 72.05 59.66 67.23 42.11 48.00 54.25
Yuca 9.12 10.57 3.65 8.00 9.80 8.23 10.00 12.65 N/d 14.51 12.39
Camote 4.18 16.63 5.00 4.75 Nal 7.64 17.00 11.29 9.17 7.29 11.19
Ygodón 1.09 1.96 1.18 1.27 2.01 1.50 1.37 1.12 N/d 1.08 1.21
Sorgo grano 3.00 5.18 0.91 1.71 3.29 2.82 3.88 1.69 2.80 1.50 2.47
producción, 1996 (Extr actad o del Diag nostico del sector, MAGDE1?)
Fuente: FAO. Anuario de
vidad agrícola promedio, es decir el

El cuadro presenta índices de producti
, entre
en cuenta algunos productos comunes
rendimiento del factor tierra, tomando
SUR. Definitivamente, se observa una
países del Grupo Andino y del MERCO
o el
les de productividad entre zonas com
diferencia substancial en cuanto a nive
es
dablemente, la brecha más significativa
MERCOSUR y el Grupo Andino, pero indu
via comparada con el resto de los países.
el nivel de productividad agrícola de Boli
66
67
Capitulo 4:
PROYECTOS PRODUCTIVOS DESTINADOS AL SECTOR DEL

AGRO.
En la actualidad el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (EPS)

emplea un Manual de Operaciones, instrumento que asegura un enfoque integral e
interdisciplinario en las etapas de preparación y evaluación de proyectos productivos.
De acuerdo a este esquema desarrollamos los elementos más importantes para la
implementación de proyectos productivos destinados al sector del agro.
4.1 DEFINICIÓN DE PROYECTO.
Existe una serie de formulaciones acerca de la definición de proyecto, entre las

cuales se puede mencionar las siguientes:
"Un proyecto no es ni más ni menos que la búsqueda de una solución

inteligente al planteamiento de un problema pendiente a resolver, entre tantas
una necesidad humana" Nassir y Reinaldo Sapag Chain
"Para un economista, es la fuente de costos y beneficios que ocurren en

distintos periodos de tiempo. Para un financista que está considerando prestar
dinero para su ejecución, el proyecto es el origen de un flujo de fondos
provenientes de ingresos y egresos de caja que ocurren a lo largo del tiempo"
Ernesto Fontaine
"Se define como proyecto a todo conjunto metódicamente diseñado de

actividades planificadas y relacionadas entre sí, que utilizan recursos para
67
68
generar productos concretos, con los cuales apuntan a alcanzar objetivos

definidos "florado Roura CEPAL — ILPES.
"El proyecto nos sirve para tomar decisiones técnicas, en el uso de recursos
escasos con que cuenta la sociedad y buscar la alternativa mas conveniente,
mediante la cual se satisfaga eficientemente una necesidad" Ing. Alberto
Requena
4.2 ETAPAS DE UN DOCUMENTO PROYECTO.
En la elaboración de la estructura de un documento proyecto se diferencian

claramente dos etapas.
- ETAPA DE PRE INVERSIÓN. Que comprende:
1. Idea o plausibilidad del proyecto. Es la fase donde se analiza las posibilidades

de ejecutar un proyecto. Se considera las diferentes formas de solucionar un
problema o aprovechar una oportunidad
Por ejemplo, frente a un problema de fallas frecuentes de la maquinaria de
una empresa surgen las alternativas de reemplazo de maquinaria; de cierre de
esa planta para subcontratar el servicio e incluso seguir con la situación actual
si es que fuese la más optima.
2. Prefactibilidad. En esta etapa se realiza un análisis del medio donde se va a

desenvolver el proyecto. Se considera muy ligeramente el aspecto tecnológico.
(¿Como lo voy hacer?). Se puede tomar en cuenta fuentes de información
secundaria, para tener alguna noción del medio donde el proyecto operará,
algunas alternativas técnicas y las posibilidades de inversión.
68
69
3. Factibilidad. Aquí se analiza a plenitud el aspecto tecnológico. Se debe obtener

información amplia y especializada para llevar a cabo el proyecto. Este se lo
realiza a partir de la información del estudio de prefáctibilidad. En esta fase se
consideran 'tientes de información primaria: es en esta etapa donde el cálculo
de las variables financieras y económicas deben ser lo suficientemente
demostrativas para justificar la valoración de los distintos ítemes.
Se debe optimizar todos aquellos aspectos que dependen de una decisión

económica. Por ejemplo, el tamaño, la tecnología o la localización del
proyecto.
4. Diseño final. Es en este nivel donde se deben "afinar", el uso y los
requerimientos de los recursos (recursos financieros, tecnológicas; humanos,

naturales) destinados al proyecto. Aquí se tiene ya una clara idea de cuanto se
va a requerir para la inversión y puesta en marcha del proyecto.
- ETAPA DE INVERSIÓN.
5. Puesta en marcha. La puesta en marcha de un proyecto considera, el momento

mismo la elaboración del documento proyecto y no necesariamente desde el
funcionamiento del mismo.
4.3 CICLO DE UN PROYECTO.
En el contexto actual, el ciclo para la implementación de proyectos productivos se

presenta de la siguiente manera:
1. El P1P.S. pone al conocimiento público, y en especial dirigida a los Gobiernos

Municipales información suficiente y detallada en cuanto al monto de recursos
69
70
destinados a la ejecución de proyectos, porcentaje de contraparte y menú de

proyectos. El EN.D.R. de la misma forma informa a los Gobiernos Municipales
y Preficturas las condiciones de crédito y los porcentajes de contraparte.
2. Los municipios están encargados de la elaboración de los proyectos
prioritarios para sus regiones (la elaboración de los proyectos estará a cargo
de consultoras o empresas especializadas). De esta forma los municipios
decidirán qué proyectos se realizarán y la forma de financiamiento.
3. Los Municipios presentarán las solicitudes en las oficinas respectivas (E.P.S. o
EN.D.R.) bajo el formato de las guías respectivas de presentación de

proyectos.
4. La evaluación técnica se lo realizará en las oficinas departamentales del E P.S.

y el Comité Departamental de Aprobación de Proyectos aprueba su ejecución.
En ese momento el F.P.S. informa al municipio la aceptación de proyecto,
posteriormente se firma un acuerdo entre el Municipio y el Fondo y para la
reserva para su implementación.
En la oficina central del F.N.D.R. se realiza la evaluación técnica del proyecto
y el Comité de Créditos del EN.D.R. aprueba el proyecto. Si el proyecto es
aprobado el EN.D.R. infOrma al Municipio, se firma un convenio de crédito
entre el sujeto de crédito y el EN.D.R. para la reserva de recursos.
5. a Gobierno Municipal es el encargado de la licitación de los proyectos este

procedimiento se lo llevará a cargo de acuerdo a normas y reglamentos en el
marco de la Ley SAECO 1178 en la parte referida a la administración de
bienes y servicios.
La contratación también estará bajo la responsabilidad del Gobierno

Municipal, donde se tomarán y se evaluarán objetivamente las solicitudes. La
supervisión del proyecto, de igual manera, estará bajo la completa
70
71
uye en
responsabilidad del ente municipal. Por lo tanto, el municipio se constit
ejecución
el organismo responsable de la licitación, contratación, supervisión y
de un
de las obras , y el PPS en un fiscalizador de segunda instancia a través
s y el
proceso de supervisión y seguimiento del cumplimiento de norma
responsable ante los organismos internacionales
6. El F.P.S. o EN.D.R. desembolsarán directamente a la empresa constructora o

empresa
consultora, previa instrucción del municipio bajo la conformidad de la
supervisora y visto bueno de los funcionarios de los Fondos.
7. El proyecto ya ejecutado será entregado a la comunidad, con la firma de actas

rá la
de conformidad por parte de la misma. El Gobierno Municipal asumi
responsabilidad por su operación y mantenimiento.
4.4 PREPARACIÓN DEL PROYECTO.
ente las
Para diseñar y analizar proyectos, que se orienten a satisfacer eficazm
os. Aspectos que
necesidades de una población, se deberán considerar ciertos aspect
el otro.
deben ir interrelacionados, tomando en cuenta que cada uno incide en
4.4.1 ASPECTOS TÉCNICOS.
Los aspectos técnicos deben considerar los siguientes puntos:•
esencial
Debe contar con personal de un excelente nivel técnico, lo cual es
comprensión
para desempeñar esa tarea y ésta será mas eficaz si se tiene una buena
tos.
de los varios aspectos (tarea interdisciplinaria) del análisis de proyec
72
El estudio técnico tiene por objeto proveer información para cuantificar el

monto de inversiones y de los costos de operación. Al mismo tiempo se estudiará la
ingeniería del proyecto (saber hacer) , se dimensionara el tamaño para su normal
operación y su ubicación óptima.
4.4.2 ASPECTOS INSTITUCIONALES.
Tiene como objetivo proveer de información necesaria para definir si el marco

institucional del proyecto es el adecuado; al mismo tiempo se debe considerar normas
y aspectos socioculturales.
En la actualidad se observa en el país un marco institucional favorable ya que

las instituciones públicas implementaron hace algún tiempo la ley 1178 (LEY SAECO)
buscando la eficiencia y eficacia en el proceso de gestión administrativa; la tarea de
financiamiento que desempeñan los _fluidos de inversión como el EPS. y el F.N.D.R.
también contribuyen a la implementación de proyectos productivos sostenibles.
La implementación de proyectos destinados al sector del agro se constituye en

una alternativa para la reducción de la pobreza, orientada principalmente a elevar los
niveles de vida de la población del área rural, donde la principal actividad económica
es la agricultura
4.4.3 ASPECTOS AMBIENTALES.
Considerar elementos de "Desarrollo Sostenible" tales como: la preservación

de los recursos naturales, no comprometer el bienestar de generaciones futuras con
acciones que se realizan en el presente. Lo cual nos lleva a estudiar los impactos en el
medio ambiente y las adecuadas medidas de mitigación.
72
73
Actualmente se puede afirmar que desarrollo y efectos ambientales negativos

coexisten simultáneamente. También es posible reconocer que su prevención y control
oportunos permitirán un crecimiento económico sostenible.
4.4.4 ASPECTOS ECONOMICOS.
Los aspectos económicos de la preparación y análisis de un proyecto, exigen

que se determine la probabilidad de que un proyecto propuesto contribuya al
desarrollo de la economía y de que su contribución sea lo bastante grande para
justificar el uso de los escasos recursos que se necesiten.
4.4.5 ASPECTOS DE FUNCIONAMIENTO Y DE CONSERVACIÓN.
El adecuado funcionamiento y conservación del proyecto también será un

elemento importante para que cumpla el objetivo definido. Será un ente independiente
y con absoluta competencia institucional, el encargado de asumir tal responsabilidad
4.4.6 ASPECTOS FINANCIEROS.
Los objetivos de esta etapa son ordenar y sistematizar la información

financiera. Consiste en identificar y ordenar los datos de carácter monetario que
proporcionaron las etapas anteriores. Elaborar los cuadros analíticos y datos
adicionales para la evaluación del proyecto.
73
74
4.5 ACCESO AL FINANCIAMIENTO
El financiamiento se constituye en un elemento indispensable para la

de una
implementación de un proyecto que esté dirigido a satisfacer necesidades
/J'oblación. Actualmente el F.P.S. y el F.N.D.R. se constituyen en las principales
alternativas de financiamiento para la implementación de proyectos productivos.
4.5.2 FONDO DE INVERSIÓN PRODUCTIVA Y SOCIAL (FPS).
ión
El Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (EP.S.) se creó en sustituc
del Fondo de Inversión Social (ELS.) y del Fondo de Desarrollo Campesino
(F.D.C). Con el objetivo de financiar las inversiones de carácter municipal. Este
es
financiamiento se lo realiza mediante transferencias no reembolsabl
al
(donaciones) en los sectores definidos como prioritarios en el Dialogo Nacion
2000.
Tasas de Contraparte.
La tasa de contraparte es el porcentaje del costo total de la inversión, que deberá

aportar el municipio como aporte local. Para este propósito se pueden utilizar
a la
recursos de la coparticipación tributaria y los recursos propios o del alivio
deuda (HIPC) que van directo a las cuentas del Municipio.
Las tasas de contraparte se diferencian de la siguiente manera:
- El Mapa de Pobreza beneficiando a los Municipios más pobres con menores

ingresos.
- De acuerdo al Sector (productivo, social, asistencia técnica y otros) las tasas
de contraparte dependerán de acuerdo a prioridades definidas, es decir si un
74
75
municipio define a uno de estos sectores como prioritario la tasa de contraparte

con que aporte será menor.
l incentivo al desarrollo de mancomunidades con tasas de contraparte

preférenciales.
Cuadro No 17
TASAS DE CONTRAPARTE DEL FPS
Fortalecimiento
Sector Productivo Sector Social Otros Sectores
GRUPO Institucional Municipal
MUNICIPA Aporte Aporte Aporte Aporte
Transferencia Transferencia Transferencia Transferencia
L Vlunicipa Municipa Municipa Wunicipa
FPS FPS FPS FPS
1 1 1 1
Grupo I 60% 40% 55% 45% 50% 50% 50% 50%
Grupo II 70% 30% 65% 35% 60% 40% 60% 40%
Grupo III 80% 20% 75% 25% 70% 30% 80% 20%
Grupo IV 85% 15% 80% 20% 75% 25% 85% 15%
Grupa V 90% 10% 85% 15% 80% 20% 90% 10%
Fuente: Publicación DUF-FPS-FN1M / Agosto 2001
Criterios de Elegibilidad
En el proceso de evaluación realizada por el ICP.S. se tomara en cuenta criterios de

elegibilidad, es decir estos criterios exigen el cumplimiento de ciertas condiciones para
el financiamiento del proyecto de acuerdo al grupo o clasificación del proyecto.
Los criterios de elegibilidad se clasifican en:
75
76
a) Generales.
En este punto se toma en cuenta el cumplimiento de condiciones de carácter

general entre los mas importantes podemos citar que, el proyecto debe estar
enmarcado en el PDM de un municipio, contar con un convenio de plan de
ajuste institucional; contar con un, compromiso de aportes de contraparte. Si el
proyecto es de carácter mancomunado, ésta manconunidad debe estar
formalizada. Se deben adjuntar las resoluciones que aprueben el financiamiento
de aportes locales de todos los gobiernos municipales.
b) Técnicos.
Se tomaran en cuenta aspectos únicamente técnicos, tales como: respetar la

norma del sector al que está orientado el proyecto. Por ejemplo, en el caso de
la solicitud de un proyecto de riego, destinado al sector del agro, este deberá
ser solo por gravedad
c) Sostenibilidad.
Se refiere básicamente a la operación y mantenimiento del proyecto . Por lo

general será responsabilidad entera de los entes municipales.
d) Equidad de genero.
lomará en cuenta la participación del género femenino en la implementación

de proyectos. Por lo general se exige una participación femenina de por lo
menos el 30% y su participación en las funciones de tesorería.
76
77
e) Ambientales.
Referida a la conservación del medio ambiente y los recursos naturales. Ningún

proyecto deberá alterar significativamente el ecosistema y se utiliza el criterio
de sostenibilidad que dice: que cualquier acto, en este caso la implementación
de un proyecto no debe comprometer el bienestar de futuras generaciones35.
4.5.3 FONDO NACIONAL DE DESARROLLO REGIONAL (FNDR).
FZ fondo nacional De Desarrollo Regional (17.N.alp, se transforma en un

fondo dedicado exclusivamente a otorgar créditos para la ejecución de proyectos y
programas de inversión en Municipios y Prefecturas. Constituyendose en un banco
municipal y prefectural otorgando créditos para la ejecución de obras.
Criterios de Elegibilidad para acceder al crédito.
Los ente os que se tomaran en cuenta para acceder al crédito son los siguientes:
a) Autoridad expresa del Concejo Municipal o Departamental a la máxima

autoridad ejecutiva para contratar créditos del FNDR
fi) Contar con el certificado de Inicio de Operaciones de Crédito publico

expedido por el Viceministerio del Tesoro y crédito Publico del
Ministerio de Hacienda. Para ello se debe cumplir con los siguientes
indicadores:
• Total de deuda contraída menor al 200% de los ingresos recurrentes del

año anterior
35 DUF-FPS-FNDR, "Nuevo Rol de los Fondos en el Marco de la Ley del Dialogo", La Paz 2001.
77
78
• Servicio de la deuda menor al 20% de los ingresos recurrentes del año

anterior.
c) Si el Gobierno Municipal no cumple los anteriores indicadores deberá

acordar un Plan de Readecuación Financiera (P1?19 con el Ministerio
de Hacienda.
Serán también elegibles las mancomunidades de gobiernos municipales legalmente

reconocidas. Siempre que los municipios que asuman la deuda, cumplan con las
requisitos anteriores36.
Actividades que no se pueden financiar.
• Refinanciamiento de deuda.
• Compra de acciones; bonos u otros valores
• Capital de trabajo
• Gastos generales de administración y expropiación.
Límites al Crédito.
Los límites máximos y mínimos de financiamiento se expresan en el siguiente cuadro:
78
79
CUADRO No 18
LIMITES DE ENDEUDAMIENTO
MÁXIMO MINIMO
CONCEPTO (En porcentaje) (En sus)
Inversiones 100% capacidad de endeudamiento 5,000
Preinversión 20% capacidad de endeudamiento 5,000
Fortalecimiento Institucional 100% capacidad de endeudamiento 5,000
Fuente: Publicación D1117-FPS-FNIM /Agosto 2001
Tasa de Interés.
Las tasas de interés serán definidas al inicio de cada crédito y serán únicas
durante el tiempo de vigencia de los préstamos. Se determinara por medio de la
ponderación de la tasa pasiva efectiva de la banca nacional para operaciones en
dólares de los Estados Unidos de Norte América; sera calculada por el Banco Central
de Bolivia para el semestre anterior sobre depósitos a seis meses y publicada en
boletines autorizados. Los créditos para los sectores que no son considerados como
prioritarios en el Diálogo 2000 y que no serán sujetos de financiamiento por parte del
FPS tendrán un cargo anual extra del I% sobre la tasa antes definida.
Plazo y Periodo de Gracia.
Los proyectos en general tendrán un período para amortizar las inversiones

igual a la vida útil promedio de las obras. El período de gracia está calculado en
función al tiempo de construcción promedio de una obra más seis meses y su plazo se
contará a partir del primer desembolso.
36 DUF-FPS-FNDR, "Nuevo Rol de los Fondos en el Marco de la Ley del Dialogo", La Paz 2001
79
80
Amortización.
La amortización será efectuada trimestralmente mediante la modalidad de

cuotas iguales constantes. Las fechas de vencimiento de las cuotas trimestrales del
servicio de la deuda serán únicas para toda la vida útil del proyecto y serán
determinadas al momento de la firma de los convenios de financiamiento, tanto para
capital como para intereses y comisiones.
Garantía.
La garantía será bajo la modalidad de débito automático sobre sus ingresos de

coparticipación tributaria. Cada sujeto de crédito emitirá, por cada operación de
crédito, cartas irrevocables que le permitirán al ENDI? debitar directamente de las
cuentas bancarias de sus clientes los pagos correspondientes de cada cuota.
Comisiones de los Compromisos.
Estas comisiones se cobraran por concepto del costo financiero que significa el
compromiso de recursos que no son desembolsados. Los préstamos incluirán una
comisión de compromiso equivalente al 1% (uno por ciento) anual del monto no
desembolsado, cobrable trimestralmente y vigente a partir de la firma del contrato.
Tasas de Contraparte.
Son recursos de los sujetos de crédito provenientes de sus ingresos propios, la

coparticipación tributaria, regalías o los recursos de alivio de la deuda (HIPO. Este
porcentaje es diferenciado a partir del Mapa de Pobreza, beneficiando a los
municipios más pobres.
80
81
Cuadro No 19
TASAS DE CONTRAPARTE PARA CREDITOS FNDR
APORTE DE CONTRAPARTE
GRUPO PRESTAMO
LOCAL
MUNICIPAL FNDR
MUNICIPAL/PREFECTURAL
GRUPO I 75.0% 25.0%
GRUPO 11 77.5% 22.5%
GRUPO M 80.0% 20.0%
GRUPO IV 82.5% 17.5%
GRUPO V 85.0% 15.0%
Fuente: Publicación DUF-PP.StINDR /Agosto 2001

ras
(*) La tasa de contraparte del grupo 3 será aplicada a todas las prefectu
departamentales.
Criterios de elegibildad
es para el
El EN.D.R. aceptara como elegibles aquellos proyectas que son elegibl
financiamiento
EP.S.. Tomará en cuenta los criterios de elegibilidad para el
entación de un
solicitado. De esta fuma exigirá condiciones necesarias para la implem
proyecto.
a) Generales.
como por
Estará referido a aspectos generales exigidos por el EN.D.R.
ninguno
ejemplo: no estar en mora por concepto de aportes de contraparte con
con el
de los fondos; no estar atrasado en los pagos por servicio a la deuda
; contar con el certificado de inicio de operaciones de crédito público
de ajuste
emitido por el Ministerio de Hacienda; contar con el convenio de plan
solicitado
institucional o en proceso de firma con los 'Ondas, que el proyecto
debe estar incluido en el I'DM.
81
82
b) Técnicos.
lo se respetara las
Se toma en cuenta criterios de carácter técnico, por ejemp
normes establecidas por el sector.
e) Sostenibilidad.
institución operadora
El aspecto más importante es la exigencia de una
nal. Encargada del
calificada con suficiente capacidad institucio
funcionamiento y mantenimiento del proyecto.
d) Equidad de genero.
la implementación del
Básicamente referida a la participación de la mujer en
30%.
proyecto en algunos casos se exige una participación del
e) Equidad de etnias.
en la implementación de
Se deberán considerar a grupos minoritarios indígenas
un proyecto.
fi Ambientales.
los proyectos que se

Se consideraran los impactos ambientales se exigirá, que
medidas de mitigación
lleven cabo no generen impactos negativos y que las
sean las adecuadas37
de la Ley del Dialogo", La Paz 2001

DUF-FPS-FNDR, "Nuevo Rol de los Fondos en el Marco
82
83
4.6 PROCESO DE EVALUACIÓN
"El proceso de evaluación consiste en emitir un juicio sobre la bondad o

"38
conveniencia de una proposición
La evaluación ex - ante de los proyectos productivos a implementarse tendrá un

carácter integral y interdisciplinario, ya que los proyectos serán evaluados bajo
criterios técnicos, socioeconómicos, financieros, sociales, ambientales e institucionales
con el fin de asegurar la eficiencia y eficacia del uso de las recursos, y el
cumplimiento de las objetivos y metas propuestas en el proyecton .(ANEXO 1)
El proceso de evaluación integral ex ante , esta comprendida por las

siguientes etapas:
4.6.1 EVALUACIÓN TÉCNICA.
La evaluación técnica tiene por objetivo determinar la factibilidad técnica del

proyecto, en función a los aspectos técnicos que se incorpora al proyecto, los que al
mismo tiempo deben ser verificados con la coherencia de los resultados, productos y
actividades previstas en el marco lógico. (ANEXO 7)
Criterios de Evaluación.
Los criterios de evaluación técnica deben asegurar la coherencia y

compatibilidad de los objetivos con los resultados y productos previstos en el
38
Fontaine Ernesto, "Evaluación Social de Proyectos", Santiago 2000 Ed. UCC Pag 35.
21
Manual de Evaluación Integral Ex — Ante para Proyectos de Inversión (F.P.S.)
83
84
planeamiento del proyecto. Esta tarea debe ser complementada por las acciones de
monitoreo y seguimiento en la fase de ejecución.
Los criterios que se deben tomar en cuenta son:
Normas técnicas
ii) Aplicación de tecnología adecuada y accesible
in) Diseños ingenieriles y arquitectónicos
iv) Volúmenes de obra
v) Costos, y
vi) Una adecuada estrategia de ejecución e implementación.
Operativamente la evaluación técnica está concebida con el propósito de verificar los

siguientes aspectos:
I. Verificar si el dimensionam ento técnico guarda correlación con las

necesidades identificadas.
2. Realización de los estudios de soporte técnico previstos por el diseño
final del proyecto, que respalden la concepción y cálculo de los

componentes, productos y elementos contempladas por el proyecto.
3. Revisión de las especificaciones técnicas previstas en el diseño.
4. En la visita de campo se verificará las características físicas de la

zona y así determinar la factibilidad para la implementación de las
obras previstas, y
5. Todos los aspectos técnicos deben ser verificados respecto las

normas de uso general y específico establecidas por el sector.
84
85
4.6.2 EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA Y FINANCIERA.
El objetivo de la evaluación socioeconómica y financiera es determinar la

factibilidad de las inversiones a través del análisis costo-beneficio para proyectos
productivos y la consiguiente cuantificación del Valor Actual Neto Privado y Social
(VANP y VANS); y el análisis costo eficiencia a través de la cuantificación del Cosía
Anual Equivalente Social (CAES) para proyectos sociales. Estos indicadores
determinarán la factibilidad socioeconómica y financiera del proyecto.
Los criterios de evaluación se basa en la cuantificación de ingresos y egresos

(presupuesto) a precios sociales, generados por la presencia del proyecto durante la
vida útil del mismo con el propósito de construir el flujo de caja que determine los
beneficios económicos netos a través de la conversión de los precios de mercado a
precios sociales mediante la aplicación de la "Razón Precio Cuenta (RPC)" a los
principales insumos básicos de la economía (divisa, mano de obra y tasa social de
descuento), de acuerdo a lo establecido por el Viceminister o de Inversión Pública y
Financiamiento Externo (VIPEE).
Esta metodología incorpora el "análisis incrementa! comparativo'", el cual

evalúa la rentabilidad de los ingresos económicos bajo la situación "CON y SIN"
proyecto, con el propósito de cuantificar los indicadores de rentabilidad
socioeconómica y financiera, tales como el Valor Actual Neto Privado y Social (VANP
y VANS), que justifiquen las inversiones a ejecutarse para determinar la capacidad de
recuperación de estas, a favor de la economía local en el área de influencia del
proyecto de igual firma el análisis costo-beneficio previsto para los proyectos
85
86
productivos: caminos vecinales, puentes vehiculares y peatonales, sistemas de riego,

apoyo a la producción y manejo sostenible de recursos naturales.
En el caso de la evaluación financiera de proyectos productivos, la

construcción del flujo de caja privado se realiza a través de la cuantificación de
ingresos y costos a precios de mercado, con el propósito de determinar los beneficios
financieros netos bajo la situación "con y sin" proyecto. Con esta infamación se
calcula el Valor Actual Neto Privado (VACP) y el Valor Actual de los Costos Privados
(VACP), aplicando el software "Planillas Parametrizadas de SNIP". Es decir se
evalúa la rentabilidad del proyecto desde el punto de vista del operador, si éste
existiese.
4.6.3 VALORACIÓN SOCIAL.
La valoración social tiene por objetivo obtener la información suficiente para

contar con criterios de decisión cualitativa para los siguientes propósitos:
°Verificar si el proyecto solicitado prevé la generación de efectos sociales
Analizar la factibilidad social del proyecto evaluado de acuerdo a la importancia

asignada por la comunidad beneficiara.
La valoración social verifica objetivamente la generación de efectos sociales,

evidenciando la conjunción sinérgica de los siguientes factores: a) consenso social, b)
acceso a bienes y servicios de consumo colectivo, c) equidad social, d) capital social e
identidad cultural, y e) control social en la ejecución y operación del proyecto.
86
87
La metodología destinada a conceptuar e instrumentalizar la valoración social

deberá internalizar objetivamente la realidad de la comunidad, a través de un
procedimiento que evite ideas preconcebidas e intereses particulares de los agentes
que operativizan la evaluación ex ante, de manera que no afecte los resultados de la
valoración social La Valoración Social busca analizar los efectos del proyecto dentro
de la comunidad donde se implementará el proyecto.
Los instrumentos a utilizarse miden los aspectos que se pretenden valorar con
el propósito de generar coherencia y estabilidad en los resultados obtenidos, es decir
que no varíen de acuerdo a la percepción particular del evaluador.
A tal efecto, se incorporan cinco variables, las mismas que se constituyen en los
principales criterios para la valoración social:
• Consenso social
• Acceso a servicios de consumo colectivo,
• Equidad social
• Capital social e identidad cultural
• Control social.
a) Consenso Social.
Se refiere al grado de aceptación social que tiene el proyecto entre sus

potenciales beneficiarios. Con la aplicación de esta variable se pretende realizar una
valoración de grado de participación compromiso y apropiación de los beneficiarios
respecto al proyecto. Por ello se hace necesaria la verificación del consenso social de
los beneficiarios hacia la formulación y ejecución del proyecto.
87
88
b) Acceso a Servicios de Consumo Colectivo.
ficiarios del proyecto a

Se refiere a las posibilidades que tendrán los bene
los servicios básicos de consumo
acceder o ampliar sus oportunidades de acceso a
cto.
colectivo como efecto de la implementación del proye
e) Equidad Social
dad de género. El aspecto

Por medio de esta variable se valora la equi
o los beneficiarios del proyecto,
generacional y la étnica cultural, que se perciben dentr
ncias de toma de decisiones "intra
respecto a sus niveles de participación en las insta
de oportunidades y participación
comunal". Es decir se mide la existencia de equidad
es respecto a los adultos y de los
de las mujeres respecto a los hombres. De los jóven
ral, en los espacios de decisión
grupos indígenas respecto a la comunidad en gene
colectiva Estos niveles de equidad y participación social, están relacionados con las
acciones colectivas.
capacidades de la comunidad para apoyar y promover
d) Capital Social e Identidad Cultural.
l de una comunidad. En ese

La identidad cultural es parte del capital socia
s del capital social de los
marc o, es importante dimensionar las característica
permitirá obtener una percepción
beneficiarios de un determinado proyecto, porque
que tiene la o las comunidades
aproximada sobre las "capacidades sociales"
beneficiarias de un proyecto.
d) Control Social.
es y posibilidades de los
Esta variable está orientada a valorar las capacidad
nismos de control social sobre la
beneficiarios para el ejercicio de fin-mas de meca
importante considerar indicadores
ejecución y operación del proyecta Para ello, es
referidos a sus niveles de organización colectiva local y sus grados de
88
89
representatividad y legitimidad, tanto de las organizaciones como de sus dirigentes o

representantes.
A través de la variable control social se busca determinar el nivel de

organización colectiva necesaria para asumir responsabilidades compartidas en la
ejecución, operación y mantenimiento del proyecto.
La metodología que se utilizará en el procedimiento de valoración social estará

basado en un cuestionario que nos servirá para la recolección de datos. En un
posterior procesamiento se establecerán parámetros que permiten determinar la
factibilidad social del proyecto a evaluarse.
4.6.4 EVALUACIÓN AMBIENTAL.
El objetivo de la evaluación ambiental ex-ante son: a) verificar que se ha

introducido exitosamente el componente ambiental en todas las etapas del proyecto 19
crear las condiciones para un buen seguimiento y control ambiental del proyecto y c)
generar los indicadores ambientales para aplicar para aplicar la evaluación integral
ex post del proyecto
El criterio de evaluación consiste en verificar si se han identificado

correctamente los impactos ambientales y propuesto las medidas de mitigación
consiguientes.
Los aspectos metodológicos están diferenciados y son particulares para cada uno
siguientes grupos de proyectos:
I. Proyectos por sector, cuya tramitación de la licencia esta a cargo del PPS.
89
90
• Caminos vecinales
• Puentes vehiculares
• Puentes y pasos peatonales
• Sistemas de riego por gravedad (se exceptúan las presas de agua)
• Apoyo a la producción:
• Centros de acopio;
• Secadores solares
• Viveros, mercados campesinos y silos
2 Proyectos cuya licencia ambiental serán obtenidas por el Gobierno Municipal
• Infraestructura fluvial
• Sistemas de riego por gravedad que involucran presas de agua
• Apoyo a la producción:
• Desarrollo pecuario;
• Desarrollo piscícola.
3. Proyectos que no requieren de evaluación ambiental.
• Invernaderos
4.6.5 EVALUACIÓN INSTITUCIONAL.
El objetivo de la evaluación institucional es el de verificar la información y

datos en el Plan de Ajuste Institucional (PAI) del Municipio, con el propósito de
proporcionar un conjunto de criterios sobre el estado de situación en la entidad
gestora del proyecto, a través de la valoración de las capacidades institucionales,
organizativas y administrativas del Gobierno Municipal y/o la Entidad Operadora,
90
91.
en la gestión del proyecto

respecto al cumplimiento de roles y funciones
contratación, ejecución y
(identificación, fórmulación, presentación, licitación,
operación).
delimitados por los

Los criterios para la evaluación institucional están
siguientes aspectos:
a Organización funcional
b. Capacidad institucional
a Capacidad financiera fiscal
d. Nivel de aplicación y funcionamiento de sistemas administrativos , y
e. Capacidad para la operación y mantenimiento de infraestructura
municipal.
ificar los resultados y

Estos aspectos serán evaluados con el propósito de ident
Municipal, a través de la
cambios en la eficiencia administrativa del Gobierno
Planes de Ajuste Institucional
verificación en gabinete de los datos contenidos en los
Institucional" en la visita de
(PAI's) y la aplicación del "Cuestionario de Valoración
campo.
cipio determinará el
La evaluación de la capacidad institucional del Muni
proyectos y las referidas a las
cumplimiento de sus funciones respecto a la gestión de
municipal, de manera que la
tareas- de operación y mantenimiento de la infraestructura
rar un Plan de Operación y
entidad operadora deberá estar en condiciones de elabo
tarlo de manera sistemática,
Mantenimiento a corto y mediano plazo, así como de ejecu
as de cada proyecto.
organizada de acuerdo a las necesidades técnicas propi
y verificación de los
La metodología comprende básicamente una revisión
tivos contemplados en el PAI
aspectos institucionales, organizacionales y administra
91
92
del Municipio, con el propósito de determinar el logro de los objetivos institucionales

previstas en el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y la Programación Operativa
Anual (POA).
Los aspectos institucionales a evaluarse son los siguientes:
1. Estructura Organizacional
2. Aplicación de Funciones y Sistemas SAFC0
3. Capacidad Financiera Fiscal
4. Capacidad de encarar la Operación y Mantenimiento (O&M)
La evaluación de la capacidad financiera de los Municipios, resulta de la

interpretación y análisis de sus estados financieros de uno o mas periodos anteriores
que presenten balances en los posible auditados. El análisis financiero consistirá en la
revisión y verificación de la estructura, composición y preparación de los estados
financieros, los cuales son analizados y traducidos en los siguientes indicadores dentro
del PA1: a) capacidad d endeudamiento, b)coeficiente de independencia fiscal, y c)
coeficiente de independencia presupuestaria.
4.7 FASE DE MODELACIÓN
Una vez establecidos y definidos los principales elementos de enfoque de

sistemas, el siguiente objetivo es la aplicación de estos conceptos en las etapas de la
preparación y evaluación de proyectos, para tal efecto se estudia el caso del proyecto
"Sistema de Microriego Khapy"
92
93
4.7.1 ETAPA DE PREPARACION : "SISTEMA DE MICRORIEGO KHAPY"
417.1.1 ESTUDIO Y ANÁLISIS DEL ENTORNO .
Estudio y análisis del medio natural
La ubicación política:
Municipio de Paica, Primera sección, Provincia Murillo del Departamento de La Paz.
Ubicación Geográfica:
Latitud I6' 42' y 16° 40'. Longitud 67' 51' y 67' 53'
La altitud varia entre 2600 y 3920 m.s.n.m.
La temperatura media anual es de 11.92° C, la temperatura máxima media es de
18.98° C y la temperatura mínima media es de 4.78° C.
La precipitación pluvial es regular (media anual 673.49) y tiende a concentrarse en los
meses comprendidos entre diciembre y marzo coincidiendo con la estación de verano.
Los meses comprendidos entre mayo y julio respectivamente son los meses con
registros de precipitación mas bajos.
La zona de estudio se caracteriza por su gran potencial para mantener una agricultura
intensiva y productiva bajo riego, gracias a los diferentes pisos ecológicos del área y
por la disponibilidad de agua a través del deshielo del nevado Illimani.
Las fuentes de agua son de carácter permanente, las vertientes o recursos hídricos mas
significativas para el presente proyecto son las aguas del río Illimani y las vertientes
Jalancha. La disponibilidad de agua en estas vertientes es permanente tanto en épocas
de lluvia y estiaje.
Las poblaciones beneficiarias del proyecto son Khapy, Challa Sirca y La Granja,
poblaciones dedicadas a actividades agrícolas y pecuarias.
93
94
Estudio y análisis del medio político — institucional
La Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP)„se constituye en

r los
la actualidad en una política gubernamental cuyo principal objetivo es mejora
esta
niveles de vida de los pobladores de las diferentes regiones del país. Esta política
basada principalmente en la implementación de infraestructura productiva y social.
Los Fondos de Inversión apoyan activamente esta política otorgando

de
financiamiento para la implementación de proyectos. En el caso del Fondo
encias
Inversión Productivo y Social (ITS), el financiamiento toma la !arma de transfer
no reembolsables el cual otorga la ventaja de obtención de recursos.
Los Municipios se constituyen en las instituciones encargadas de identificar las

entar
necesidades de la población y al mismo tiempo las responsables de implem
proyectos que satisfagan eficientemente dichas necesidades.
de las
OBJETIVO. Mejorar los ingresos económicas de las familias campesinas
ción de
comunidades de Khapy, Challa Sirca y La Granja, considerando una produc
cultivas bajo riego a través del mejoramiento de la infraestructura de riego actual
4.7.1.2 ASPECTOS TÉCNICOS.
El proyecto consistirá en la construcción de cuatro obras de toma de captación

i
superficial de hormigón ciclópeo, destinado a captar agua para riego del río Illiman
i estará
y otras tres vertientes . La toma principal que capta aguas del río Illiman
punto
construida de hormigón ciclópeo con 50% de piedra desplazadora a partir del
las tres
de ubicación de la toma, el agua será transportado hasta las zonas de riego de
comunidades.
94
95
El proyecto también incluirá:
• Un desarenador
• Revestimiento de canal de 6929.11 mts.
• Canal circular protegido de 60 mts.
• Tendido de tubería de longitud 2222.65 mts.
• 53 cámaras de distribución
Los componentes del proyecto de microriego son los siguientes:
1. Cuatro estructuras de toma de quebradas
2. Cámara concentradora de caudales con rejilla metálica
3. Tubería pohtubo DN 4"
4. Tubería PVC DN 25"
5. Cámara repartidora de hormigón ciclópeo
6. Acueductos colgantes y de hormigón armado
7. Canales de conducción y distribución revestida
8. Cámara de distribución
9. Cámara desarenadora
10. Alcantarilla
4.7.1.3 ASPECTOS INSTITUCIONALES.
El Municipio de Palea implemento en su gestión administrativa los sistemas de
la ley SAECO, que le permite administrar adecuadamente los recursos públicos. Al
mismo tiempo le permite a esta institución el cumplimiento y ajuste oportuno de las
políticas, objetivos, programas, prestación de servicios e implementación de
proyectos; cumpliendo la tarea de programar, organizar, ejecutar y controlar la

captación y uso de los recursos del Estado.
95
96
El proyecto es compatible tanto con Planes y Programas locales y nacionales,

la implementación del proyecto figura tanto en el Programa de Desarrollo Municipal
(eD.M.) como en el Programa Operativo Anual (P.O.A). y al mismo tiempo es
compatible con la Estrategia Boliviana destinada a la Reducción de la Pobreza
E.B.R.P.
4.7,1.4 ASPECTOS AMBIENTALES.
Según la Evaluación de Impacto Ambiental (E.LA.) realizada en la elaboración

del proyecto se plantea que los impactos negativos sobre los factores ambientales, son
pequeños y de corta duración. Los riesgos potenciales directos sobre el suelo, el agua
y el entorno físico han sido ya confrontados anteriormente con obras de adecuación de
tierras, como son los sistemas de terrazas de buen funcionamiento actual bajo
prácticas agronómicas y socio culturales adecuadas que les permite subsistir en
armonía con el entorno.
4.7.1.5 ASPECTOS ECONOMICOS.
La situación sin proyecto es el siguiente.

La superficie cultivada actual es de 112.10 ha.
El Valor Bruto en la actualidad asciende a 147,215 SUS, el Costo Total a 48,378 SUS
y el Beneficio de la producción es de 98,837 SUS.
La inversión requerida para la implementación del proyecto es de $US 153,028.00.
La situación esperada con la implementación del proyecto es el siguiente:
El Valor Bruto esperado será 226,726 SUS, el Costo Total de Producción 75,037 SUS
y el Beneficio de la producción 151,691 SUS.
El proyecto tiene como meta aumentar esta superficie a 162.96 ha. lográndose un
incremento de 51.9 ha.
96
97
La población a la que se beneficiara con este proyecto es de 144 familias que se

dedican principalmente a la agricultura complementada con la actividad pecuaria.
Cuadro No 20
PRODUCCIÓN : SITUACIÓN SIN PROYECTO
Valor Bruto de la
Superficie Rendimiento Precio de Venta Total Beneficio
Cultivos Producción
(ha) (Tm/ha) (Sus/trn) (sus) (Sus)
(Sus)
Papa 17.50 6.00 233.00 24,465 11,207 13,258

Lechuga 21.50 3.50 270.00 20,138 11,354 8,963
Haba 16.75 2.00 245.00 8,028 3,077 5,130
Pepino 9.30 8.00 277.00 20,609 6,041 14,567
Maíz 20.90 5.00 403.00 44,935 6,821 38,114
Arveja 7.00 4.00 240.00 6,720 1,664 5,056
Frutales 10.75 6.00 235.00 15,158 4,932 10,225
Cebolla 8.40 4.50 180.00 6,804 3,282 3,522
TOTAL 112.10 146,857 48,378 98,835
Cuadro No 21
PRODUCCIÓN : SITUACIÓN CON PROYECTO
Valor Bruto de la
Superficie Rendimiento Precio de Venta Costo Total Beneficio
Cultivos Producción
(ha) (Tm/ha) (Sus/tm) (Sus) (Sus)
(Sus)
Papa 29.10 6.20 233.00 42,038 18,793 23,245

Lechuga 29.10 3.70 270.00 29,071 16,549 12,522
Haba 24.25 2.15 245.0 12,774 4,989 7,784
Pepino 13.58 8.20 277.0 30,846 9,373 21,473
Maíz 31.04 5.30 403.0 70,740 11,191 59,549
Arveja 9.70 4.15 240.0 9,661 2,520 7142
Frutales 14.55 6.30 235.0 21,541 6,793 14,748
Cebolla 11.64 4.80 180.0C 10,057 4,828 5,229
TOTAL 162.96 226,728 75,036 151,691
97
98
4.7.1.6 ASPECTOS DE FUNCIONAMIENTO Y CONSERVACIÓN.
En la operación del sistema de riego, se optará por la distribución de agua por

turnos y con un rol fijo entre comunidades.
La implementación de un proyecto considerado como vital para las poblaciones

antes mencionadas, asegura la conservación, cuidado y adecuado funcionamiento del
mismo por parte de los beneficiarios. También el Municipio de Palea destinara un
monto de recursos a este propósito.
4.7.1.7 ASPECTOS FINANCIEROS
El Costo Total para la implementación de este proyecto ascenderá a la suma

de SUS 153,028.00.
La estructura de financiamiento será el siguiente: El Fondo de Inversión

Productiva y Social (F.P.S.) aportará con 114,771.00 SUS lo que significa el 75%, el
Municipio con 153,028.00 SUS que es 10%, la comunidad con el 15% restante
229,542.00 SUS.
4.7.2 ETAPA DE EVALUACIÓN: "PROYECTO SISTEMA DE MICRORIEGO

KAPHY"
4.72.1 EVALUACIÓN TÉCNICA.
En la evaluación técnica se tomaron los criterios antes mencionados, las

normas técnicas establecidas para el sector se cumplen en su totalidad, ya que el
proyecto de riego es "por gravedad", La implementación del proyecto asegura la
utilización de tecnología adecuada y accesible en nuestro medio. Los diseños
99
ingenieriles y arquitectónicos muestran una completa coherencia con el objetivo

definido. La envergadura de la obra esta plasmada en el documento proyecto siendo
esta optima para la región, orientada a la captación y distribución de agua destinada
al riego. Los costos de igual forma muestran una alta coherencia, con los precios de
los materiales. La mano de obra que será utilizada, los insumos y todos los elementos
que contribuirán a la implementación del proyecto de microriego.
4.7.2.2 EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA FINANCIERA.
La evaluación Socioeconómica Financiera, se la realizó envase a la utilización

de las"Planillas Parametrizadas" del Viceministerio de Inversión Pública y
Financiamiento Externo (VIPEE).(ANEXO 6)
Las evaluación tanto de los beneficios, costos y flujo de caja , califican al

proyecto "Socioeconómicamente Financiero Factible", tanto desde el punto de vista
privado como social.
La implementación del proyecto traerá beneficios, para las poblaciones de

Khapy, Chálla Sirca y La Granja. Ayudará a incrementar la superficie cultivada y por
ende los ingresos de las familias.
Indicadores como el VANS y el VANP muestran resultados mayores a cero los

que apoyan la factibilidad en la implementación del proyecto. (ANEXO 6)
4.12.3 VALORACIÓN SOCIAL.
De acuerdo a lo establecido en los criterios de evaluación se obtuvieron los

siguientes resultados: (ANEXO 8)
99
100
Consenso Social, el proyecto goza de un importante grado de aceptación entre

la población de las comunidades de Khapy, Challa Sirca y La Granja. Un factor en
común entre estas población es la escasa disponibilidad de agua destinada al riego y
lq limitación de la producción agrícola principalmente. Es así que la población estuvo
de acuerdo con la implementación del proyecto en su región.
Acceso a Servicios de Consumo Colectivo, la implementación de este proyecto,

amplia en gran medida las posibilidades de acceso al servicio de agua para riego entre
la población. También se tomo en cuenta en la elaboración del proyecto la ampliación
de los canales de distribución del agua, es decir que con el tiempo el número de
beneficiarios podrá aumentar, favoreciendo a mayor extensión de terreno destinado al
cultivo.
Equidad Social, la participación tanto de las mujeres y de lo población joven

en el proceso de producción, tanto agrícola como pecuaria, fue un elemento importante
en cuanto a la participación en la toma de decisiones para la implementación del
proyecto.
Los beneficiarios incluirá tanto, hombres, mujeres y población joven,

permitiendo de esta manera incrementar sus condiciones de vida e ingresos.
Capital Social e Identidad Cultural, la población de la región practica una

forma de producción agrícola tradicional, basada en las terrazas de cultivo, que es un
tratamiento de tierras hechas con anterioridad Posee un sistema de riego que no
satisface demanda de agua, lo cual nos permite afirmar que el mejoramiento del
sistema de riego no afectara las costumbres y tradiciones en la practica del cultivo.
Control Social, una adecuada organización de los pobladores de la región en

OTB's y juntas comunales, al igual que un interés común por contar con una mayor
disponibilidad de agua destinada al riego, son elementos que contribuyen a la correcta
implementación y fimcionamiento del proyecto.
100
101
4.22.4 EVALUACIÓN AMBIENTAL.
De acuerdo a la evaluación ambiental realizada, se obtuvieron resultados

satisfactorios ya que los impactos ambientales serán mínimos y transitorios, tanto en
el suelo como en el agua.
Las medidas de mitigación tales como la nivelación de tierras, revestimiento de

laderas para evitar la erosión del suelo; el retiro de escombros y el análisis de la
calidad del agua, fueron factores que se tomaron en cuenta, de igual forma los costos
involucran recursos destinados a las medidas de mitigación y conservación del medio
ambiente.
4.7.2.5 EVALUACIÓN INSTITUCIONAL.
La organización del Gobierno Municipal de Paica puede calificarse como

aceptable. El proyecto fue obtenido por consenso social y por tanto. figuraba en el Plan
de Desarrollo Municipal (P.D.M.) yen el Programa Operativo Anual (P.O.A.).
El municipio cuenta con un organigrama de funcionamiento, al igual que

cuenta con un manual de funciones y se han incorporados algunos sistemas de la ley
SAFCO en su administración.
De igual forma de acuerdo a la evaluación realizada se estableció que cuenta

con una capacidad ,financiera y fiscal aceptable. La labor de operación y
mantenimiento del proyecto estará a cargo del ente municipal, ya que los costos de
mantenimiento y funcionamiento figuran en el Programa Operativo Anual (P.O.A.).
(ANEXO 9)
101
102
DE
4.8 CONSIDERACIONES SOBRE LA IMPLEMENTACION DEL ENFOQUE
SISTEMAS EN UNA INSTITUCIÓN.
La implementación del cambio, requiere no solo de personal con gran habilidad

da de
para comunicar, convencer, enseñar e implantar, sino de una estrategia adecua
participación y capacitación gradual del personal que absorberá el cambio".
Esta estrategia debe ser de gran flexibilidad y simplicidad; es decir su

pales
adaptación a diferentes situaciones y su costo deberán ser las dos princi
consideraciones.
Lo que debe analizarse con la implementación del enfoque de sistemas es el

ico, en
impacto a corto plazo de la obtención de las soluciones a un problema específ
do en
los diferentes componentes del sistema y el grado de flexibilidad o rigidez genera
a corto
éstos, debido a que dará una medida del costo a largo plazo de la solución
plazo.
La metodología de sistemas tiende hacia la implantación de cambios

corto,
jerarquizados, estos de acuerdo a las prioridades que se presentaran en el
vista
mediano y largo plazo del sistema esto es simplemente consecuencia del punto de
integral y la evaluación continua que esta metodología implica.
La implementación de este enfoque implica, que en lugar de basarse en

sobre
"patrones" generales de estructura y comportamiento y en posibles predicciones
a del
el futuro del sistema, la metodología de sistemas promueve la evaluación continu
o uso
mismo, permitiendo adaptar constantemente los diferentes componentes y haciend
máximo del concepto prueba-error.
9
Bell Robert, .1996 Op. Cit Pag. 80
103
4.8.1 LA EXISTENCIA DE UN SECTOR PARAESTATAL.
Dada la coyuntura actual de un modelo neoliberal que limita la acción del

estado y donde los entes municipales son el motor productivo, encargados de llevar a
cc; bo proyectos que generen un importante nivel de valor agregado para el beneficio de
la sociedad De esta manera contribuyen al alcance de objetivos como el crecimiento y
el desarrollo en las regiones.
De lo anteriormente expuesto, es posible considerar que dada la importancia

que ha adquirido el estado como empresario, ya es perfectamente legítimo hablar de
un sector paraestatal paralelo al sector gobierno y que junto con este integran un
concepto más amplio de administración pública. Bajo este concepto, se considera
consideraremos como empresas paraestatales a entidades descentralizadas tales como
los municipios, que dado la cuantía de recursos, tanto económicos; naturales como
humanos, son entidades potencialmente productivas.
Con el enfoque de sistemas; se plantea que este sector no es más que un

consorcio de servicios y en algunos casos un consorcio industrial, cuya finalidad es el
desarrollo socioeconómico de la nación. Para definir el alcance de este sistema
empresarial se podría identificar aquellos recursos o servicios que son de dominio
público y así delimitar el ambiente externo de interés.
En esta parte, se debe considerar el ambiente socioeconómico y político actual

del país; identificar los factores positivos y negativos en términos del objetivo de
desarrollo, el cual será el punto de atención principal; y proceder, con base en el
objetivo global ya mencionado, a definir los recursos actuales que se requieren para el
eficiente desarrollo de la maquinaria humano-organizacional adecuada.
Una empresa que ha sido organizada para funcionar como un sistema dentro de
un ambiente, que incluye una demanda importante de los bienes y servicios producidos
103
104
por el sistema, requiere observar cuidadosamente los enlaces o interacciones entre los
objetivos de éste y los elementos que componen esa demanda y su comportamiento.
En primer lugar, el enfoque de sistemas requiere la definición exacta del

objetivo global que se persigue en términos de metas y subobjetivos más específicos. Se
iniciará un proceso de identificación de las interacciones entre este objetivo y otros de
importancia comparable, lo que también, daría una indicación para definir las
políticas de funcionamiento de la empresa en términos de los insumos que requiere de
otros sectores y la forma de integración con los beneficiarios.
Esta tarea es dificil cuando no existe un programa de prioridades

gubernamentales o un plan bien definido de acciones sectoriales; pero eventualmente
se pretende llegar a ellos partiendo de la necesidad de cumplir eficientemente con los
subobjetivos indicados por la entidad, en este caso, municipal.
Los recursos con que se cuenta son limitados y claramente se podría ver el
interés del pueblo por buscar una programación óptima para el uso de los mismos; Sin
embargo, en ningún momento se debe olvidar que se esta hablando de un sistema
empresarial, el cual a su vez es sólo un subsistema de un complicado sector público
integral, el que también tiene objetivos eminentemente sociales y políticos. Esto
representa restricciones a todos y cada uno de los elementos que definen tal
subsistema; es decir, estructura, funcionamiento y ambiente de decisión.
En este punto destacaremos que, no se trata de evaluar la eficiencia específica

de una actividad social económica, sino un conjunto de actividades que agregadas
representan una misión de gran envergadura cuando la preocupación principal es su
coordinación y encauzamiento hacia el objetivo global del gobierno. Por lo tanto, la
participación estatal que facilitaría tal encauzamiento viene siendo un concepto no
sólo atractivo sino casi de necesidad básica en esta era de recursos limitados, no
necesariamente por la falta de disponibilidad física de ellos, sino por que se cuenta con
medios adecuados y oportunos para su explotación .
104
105
Por un lado, la manera específica para lograr el diseño eventual de los

subsistemas dedicados a cumplir con las metas definidas por el sector paraestatal, y
por otro, la manera de operarlos, optimizando el uso de los recursos, son las dos
tareas fundamentales que se deben tomar en cuenta para poder identificar la ubicación
y la interrelación existente del subsistema paraestatal con el Gobierno en general y el
sector privado en particular.
Actualmente, la experiencia de varios países aseguran la necesidad de

establecer programas de capacitación como parte de la carrera administrativa de todo
funcionario en este sector. Es importante considerar los costos como parte de los
presupuestos programados de estas empresas, pensando que cualquier inversión en
este concepto redundará en beneficios grandemente distribuidos entre diversos
estratos económicos y sociales del país, precisamente por el alcance tan amplio de este
sector
4.8.2 CAMBIO INSTITUCIONAL.
En los últimos años se ha visto una descripción demográfica de grupos staff

dentro de las organizaciones pequeñas, medianas y grandes, tanto en el sector público
como en el privado de países desarrollados y en vías de desarrollo. Su función básica
es el de dar apoyo al ejecutivo moderno, con sus múltiples presiones y estilos de
mando. Mucho se ha escrito sobre la función que deben desempeñar este grupo "staff '
o de consultoría (interna o externa a la institución), especialmente en relación a la
necesidad de que éstos contribuyan al desarrollo armónico de la institución, el cual
representa un cambio institucional continuo, pero poco se dice sobre la forma en que
estos grupos pueden o deben realmente desempeñar su labor de una manera efectiva.
El cambio institucional mediante la intervención de un grupo de staff es de

interés directo , pues su metodología requiere de este tipo de mecanismo para lograr
105
106
sus propósitos de planeación y desarrollo de cualquier institución, ya sea que ésta esté
ya formada (en cuyo caso la labor es para modificarla) o no (en cuyo caso habría que
crearla). Ahora bien, el costo de la formación y funcionamiento de cualquier grupo
staff, tendrá que ser evaluado con relación al beneficio real de su intervención. Sin
embargo, se debe hacer notar que generalmente el éxito del grupo staff o "agente de
cambio" proviene de un labor indirecta en cierta forma pasiva, pues el sujeto de la
acción propia de cambio institucional debe ser siempre el responsable de área
(ejecutivo u operativo) miembro de la estructura 'Orinal de la organización, lo que
implica que él primero debe buscar la estrategia adecuada para "inducir" el cambio.
Esto significa que la metodología de sistemas, no sólo intenta sugerir cambios para el
ejecutivo , sino que los promueva de tal manera que los miembros de la estructura
formal de la organización sean responsables directos y lo sientan así.
Todo cambio institucional debe tener un objetivo bien definido, sobretodo

cuando es corto el período que se tiene para lograrlo. El cambio viene dado por la
dinámica misma de la institución, para ésto se requiere dirección y control. Sin
embargo, referirse al concepto de cambio institucional, implica la situación en que se
requieren modificaciones drásticas en el menor tiempo posible, concibiendo esta
última como la meta de la estrategia de cambio que se deberá diseñar. Bajo otras
circunstancias se podría decir que habría que diseñar una estrategia de acción que
acelerará al máximo el proceso de identificación de los problemas presentes de la
institución, pues ésta sería la base para las recomendaciones de cambio.
Cuando el personal de una institución tiene las bases para comprometer al

consultor o miembro staff como responsable de un cambio, el incentivo para
establecer en un cambio un proceso continuo de renovación y desarrollo institucional,
queda eliminado, ya que el personal no se siente forzado a "actuar" por no sentirse
responsable del cambio. La metodología de sistemas requiere que el grupo staff de
trabajo entregue al personal de la institución un mínimo de reportes escritos con
recomendaciones y conclusiones evaluativas, precisamente para reducir el riesgo de lo
anteriormente expuesto.
106
107
Es de especial interés comentar aquí que, en todos los casos el cambio

institucional sigue muy de cerca las etapas de todo proceso biológico: primero
normalmente existe un rechazo al cambio, luego viene la apatía al mismo, después la
discusión o debate y, finalmente la adaptación o aceptación del cambio. Una u otra de
estas fases tiende a sobresalir en cuanto a las dificultades que presenta. Por lo tanto,
corresponde al agente de cambio diseñar el detalle de la metodología de sistemas para
poder prever y resolver estos reíos de la manera mas efectiva posible.
Como se mencionó anteriormente, los conceptos de estructura, flujos de

información, procedimientos y ambiente de decisión, tomando estos términos como
base, cualquier proceso de cambio institucional implica en menor o mayor grado,
modificaciones a cada uno de estos conceptos, ya que todos están fuertemente
interrelacionados. Sin embargo, se debe prestar especial atención a los factores
humanos ligados con el concepto de ambiente de decisión, pues en un momento dados
son estos los que pueden darle la permanencia al proceso de cambio.
En la actualidad, se ve como muchas de las consultorias de "alta empresa" y

"organizacionales" que utilizan estrategias disciplinarias clásicas de la
administración , ven culminar sus esfuerzos con cambios de los cuales sólo algunos
miembros de la institución se sienten participes. El rechazo y la apatía surgen en el
corto plazo, después de la intervención del consultor, inclusive entre el personal que
participó inicialmente en el cambio. Estos síntomas ya antes mencionados„
significan
un proceso permanente para la institución. Por lo tanto, ésta situación podría indicar
que en un momento dado una estrategia de cambio institucional mal planeada puede
generar un daño permanente en la institución. Esto destaca la importancia de dicho
concepto para el uso de la metodología de sistemas.
Las decisiones que toma el sector público tienden a ser de mayor trascendencia
social que las del sector privado, debido precisamente a la obligación que tiene el
gobierno de representar y proteger el dominio público. Al mismo tiempo, las
107
108
necesidades de cambio tienden a ser más frecuentes y de mayor complejidad debido a
la escala y diversidad de objetivos que se deben cumplir.
La empresa pública debe tomar en cuenta objetivos de una empresa privada
como es de sobrevivir o estar vigente y maximizar ganancias. Además de estos dos
objetivos, se requiere maximizar el bienestar social, incrementar el nivel económico,
mejorar el ambiente ecológico y otros objetivos igualmente amplios; todo esto con un
alcance nacional y regional.
Con lo anteriormente mencionado, se puede decir que cualquier cambio dentro
de una institución pública afecta a miembros externos, es decir, gente que no trabaja
en la misma; por lo tanto también se les debe incluir en el cambio. Por ejemplo, dada
una institución que esté encargada de dotar sistemas de riego, para el sector agrícola,
deberá pensar en los usuarios de las obras hidráulicas, los cuales representan el
producto básico de esa empresa. Si se tratara de una política de aumento de tributos
por parte de una entidad municipal dentro una región , las personas o habitantes de la
región deberán sentirse responsables del cambio con base en consideraciones de
beneficio generado por esté hacia ellos. De esta manera, se ve cómo la labor de
cambio institucional en el sector público puede requerir de altos costos y graves
problemas sociales en los casos en que sea inadecuada la estrategia de cambio.
En un medio en vías de desarrollo, cualquier mejora institucional, por
pequeña que parezca, tiende a generar grandes ahorros de costos y motivación social.
El carácter interdisciplinario que plantea este enfoque también tiene un electo positivo
en la obtención de un objetivo que es una mejor distribución del ingreso o la riqueza.
El cambio tecnológico también implica un cambio institucional forzado. Si tan
solo nos centramos en analizar el concepto de mecanización y el uso de modernos
sistemas de computo, para el manejo de grandes volúmenes de información que las
instituciones públicas requieren , se pueden descubrir grandes contradicciones de
planeación e implementación. Por un lado, se mecanizan ciertas actividades internas

109
de un procedimiento y, por otro, se dejan ciertas transferencias de información entre

grupos de trabajo al nivel manual, las cuales compensan cualquier velocidad y ahorro
de costos generados por lo primero.
En relación al cambio contínuo, que implica el funcionamiento y desarrollo de

cualquier organismo público, se puede decir que, generalmente no preocupa su
dirección cuando se logran sus metas a corto plazo. No obstante, tiende a ser más fácil
un control con una adecuada planeación del cambio. Esto pudiera requerir
sensibilización y capacitación del personal a todos los niveles, revisión periódica de
los procedimientos y estructura organizacional, y una gran variedad de otras
estrategias orientadas a prevenir o evitar problemas en la institución.
Con esta metodología de sistemas por medio de procedimientos de análisis,

evaluación e implementación de cambio se pretende evitar los problemas que en futuro
podrían observarse, ya que desgraciadamente, en muchos medios ejecutivos aún existe
la tendencia a los logros a corto plazo y la tradición de actuar con medidas
estratégicas sólo hasta después de ver claramente el síntoma o la realidad de un
problema , y no tácticas para evitarlo.
4.8.3 LA LEY 11() 1178 Y EL ENFOQUE DE SISTEMAS.
Los sistemas funcionan mediante las siguientes. fases:
a) La fase de inicio se denomina Entradas, Insumos o Input, que son los recursos
que llegan al sistema desde el medio ambiente interno o externo.
b) Las fases intermedias son cumplidas por los procesos. Estos procesos son
actividades que se realizan con criterio técnico, lógico, secuencial y en fbrma de
una cadena.
c) La fase final se denomina Salidas, Productos u Output que son los resultados que
entrega el sistema. Estos resultados deben contribuir a satisfacer plenamente a
sus objetivos.
109
110
d) Aunque existe un estricto control y supervisión durante el funcionamiento de un

sistema, siempre existe la posibilidad de que ocurran desvíos respecto de lo
previsto, entonces el enfique de sistemas ha previsto que exista una fase de
corrección que se denomina retroalimentación, Control, Retroalimentación o
Feedback.
ENTRADAS PROCESO
ET> SALIDA
4"s
RETROALIMENTACIÓN O CONTROL
Se considera que en una entidad pública existen básicamente dos tipos de

sistemas:
Los sistemas operativos de las entidades, son aquellos cuyos procesos tiene la
finalidad de transformar los insumos en productos o servicios finales, contribuyendo
directamente a los objetivos y metas de la entidad El tipo de producto de los sistemas
operativos depende de la naturaleza y atribuciones de las entidades públicas.
Los sistemas de administración, son aquellos cuyos procesos y productos

permiten precisamente la administración de las entidades es decir, apoyan en la
planificación
La ley N° 1178 establece un modelo de administración y control para regular

el funcionamiento de las entidades del sector Público que se basa en un criterio técnico
que se conoce como enfoque de sistemas.". Este enlbque significa aplicar el concepto,
40 CGR-CENCAP, "Ley 1178 La Paz, 2001
110
111
características y funcionamiento de los sistemas a la administración pública

incluyendo los Gobiernos Municipales.
Las organizaciones públicas se consideran sistemas puesto que constituyen un

conjunto formado por varios componentes o subsistemas, dispuestos en un orden
establecido de organización y funcionamiento, que interactúen permanentemente para
producir bienes y servicios de acuerdo a un plan previamente formulado.
Desde el punto de vista del funcionamiento de un sistema las entidades públicas

siguen las siguientes fases:
• Insumos, que reciben del entorno tales como bienes y servicios, recursos
humanos, financieros, tecnología e información para la ejecución de sus
atribuciones.
• Procesos, constituidos por las operaciones que transforman los insumos en

servicios con criterio técnico, secuencia!' y en forma de una cadena.
• Productos, que son los bienes y servicios que prestan a la sociedad para
satisfbcer los intereses colectivos.
• Retroalimentación, es decir, la corrección de errores durante y al final de los

procesos.
El ámbito de aplicación de los sistemas de administración y control de la ley IsT?

1178 son todas las entidades del sector público, sin excepción. Al mismo tiempo, toda
persona que no pertenezca al sector público, cualquiera sea su naturaleza jurídica, que
reciba recursos del Estado, se beneficie o preste servicios públicos no sujetos a la libre
competencia, debe informar a la entidad pública competente sobre el destino, forma y
11
112
resultados del manejo de los recursos y privilegios públicos y presentar estados

financieros debidamente auditados.
Los sistemas de administración y control gubernamentales, están agrupadas por

actividades de la siguiente manera:
PARA PROGRAMAR Y ORGANIZAR ACTIVIDADES
• Sistema de Programación de Operaciones (SPO), es el instrumento que para el

logro de los objetivos de gestión: define las operaciones necesarias estima el
tiempo de ejecución determina los recursos, designa los responsables por el
desarrollo de las operaciones y establece indicadores de eficiencia y eficacida
Comprende un conjunto de normas y procesos que establece el Programa de
Operaciones Anual de las entidades en el marco de los planes de desarrollo
nacionales, departamentales y municipales. Comprende a los subsistemas de
Elaboración de Programa de Operaciones Anual y de Seguimiento y
Evaluación a la Ejecución de estos programas42.
El SPO busca traducir los objetivos y planes estratégicos de cada entidad, en
resultados concretos a alcanzar en el corto plazo, es decir en:
Programa de Operaciones Anual = POA
• Sistema de Organización Administrativa (SOA), es el conjunto ordenado de

normas criterios y metodologías, que ha partir del marco jurídico
administrativo del sector público, del Plan Estratégico Institucional y del
Programa de Operaciones Anual, regulan el proceso de estructuración
organizacional de las entidades públicas, contribuyendo al logro de los
objetivos institucionales43.
41 CENCAP-CGN, «Sistema de Programación de Operaciones",2001

42
Art. 1° de las Normas Básicas de Sistema de Programación de Operaciones.
43
Art. 1° de las Normas Básicas de Sistema de Organización Administrativa.
112
113
• Sistema de Presupuesto (SP), es el conjunto ordenado y coherente de

los subsistemas
principios, políticas y procedimientos utilizados en cada uno de
r Pública'''.
que los componen, para el logro de objetivos y metas de Secto
la
Comprende a los Subsistemas de Formulación y Coordinación de
Ejecución y de Seguimiento y Evaluación45.
PARA EJECUTAR LAS ACTIVIDADES PROGRAMADAS
• Sistema de Administración de Personal (SAP), es el conjunto de normas,

permiten la
procesos y procedimientos, sistemáticamente ordenados, que
personal46 .
aplicación de las disposiciones en materia de administración de
el conjunto de
• Sistema de Administración de Bienes y Servicios (SATIS), es
lan en forma
normas de carácter jurídico y administrativo, que regu
ol de la Ley
interrelacionada con los otros sistemas de administración y contr
ios de las
A' 1178, la contratación, manejo y disposición de bienes y servic
entidades públicas47.
• Sistema de Tesorería y Crédito Público (STOP), se encarga de manejar los

compromisos,
ingresos, el financiamiento o crédito público y de programar los
s
obligaciones y pagos para ejecutar el presupuesto de gasio 48.Debido a la
dos sistemas,
amplitud de estas funciones en la practica se ha separado en
internamente vinculados:
los fondos
o El sistema de tesorería, que regula la administración de
públicos provenientes de recaudaciones.
44
45
CENCAP-CGN, "Sistema de Presupuesto",2001
Art. 1° de las Normas Básicas de Sistema de Presupuesto.
Personal",2001
CENCAP-CGN, "Sistema de Programación de Administración de
47 CENCAP-CGN, "Sistema de Administración de Bienes y Servicios",2001
48 CENCAP-CGN, "Sistema de Tesorería y Crédito Público",2001
113
114
o El sistema de Crédito Público, que regula los recursos obtenidos por la

vía de endeudamiento público.
• Sistema de Contabilidad Integrada (SCI), es un conjunto de principios, normas

y procedimientos técnicos, que permiten el registro sistemático de las
transacciones presupuestarias financieras y patrimoniales de las entidades del
Sector Público en un sistema común oportuno y confiable con el objeto de
satisfacer la necesidad de información destinada al control y apoyo del proceso
de toma decisiones de los administradores, cumplir normas legales y brindar
información a terceros interesados en la gestión pública49.
PARA CONTROLAR LA GESTION DEL SECTOR PUBLICO
• Sistema de Control Gubernamental (SCG), es un conjunto de principios,

políticas, normas, procesos y procedimientos con el compromiso de: mejorar la
eficiencia y eficacia en la captación y uso de los recursos de Estado; generar
información confiable, útil y oportuna para la toma de decisiones; promover
que todo servidor público asuma plena responsabilidad de sus actos y que las
autoridades y ejecutivos rindan cuenta de los resultados de su gestión; y
fortalecer la capacidad administrativas.
En el ámbito municipal se emplean cinco sistemas-51
• Sistema Integrado de Contabilidad Municipal (SINCOM), es un conjunto de

principios, normas y procedimientos técnicos, que permiten el registro
sistemático de las transacciones presupuestarias financieras y patrimoniales de
las entidades municipales en un sistema común oportuno y confiable con el
49
Titulo III, Cap. 1, Punto de las Normas Básicas del SCI
o CENCAP-CGN, "Sistema del Control Gubernamental",2001
51
Prefectura del Dpto. de La Paz — Servicio Departamental de Fortalecimiento Municipal
114
115
objeto de satisfacer la necesidad de información destinada al control y apoyo

del proceso de toma decisiones de los administradores, cumplir normas legales
y brindar información a terceros interesados en la gestión pública.
• Sistema Integrado de Ingresos Municipales (SI14, es un sistema de registro y

administración de los recursos propios municipales (impuestos, patentes, tasas,
contribuciones especiales), al mismo tiempo se constituye en una herramienta
de información gerencial52.
El objetivo que tiene este sistema es incrementar los ingresos, que a través de la
eficacia y la transparencia facilita su administración.
• Sistema de Administración de Personal (SAP), es el conjunto de normas,

procesos y procedimientos, sistemáticamente ordenados, que permiten la
aplicación de las disposiciones en materia de administración de personal en las
entidades municipales.
• Sistema de Administración de Bienes y Servicios (SABS), es el conjunto de

normas de carácter jurídico y administrativo, que regulan en forma
interrelacionada con los otros sistemas de administración y control de la Ley
Y' 1178, la contratación, manejo y disposición de bienes y servicios de las
entidades municipales.
• Sistema de Administración de Correspondencia (SAC), es un conjunto de

normas, procesos y procedimientos, orientados mejorar la eficiencia en las
etapas de recepción, registro, clasificación y custodia de la correspondencia,
en las entidades municipales53.
52
Prefectura del Dpto. de La Paz-Servicio Departamental de Fortalecimiento municipal y Comunitario
"SIIM un enfoque Global", 2002.
53
Prefectura del Dpto. de La Paz-Servicio Departamental de Fortalecimiento municipal y Comunitario
"SAC principios basicos", 2002
115
116
4.9 FASE DE MODELACIÓN
En resumen los objetivos que busca el Enfbque se Sistemas en el ámbito público

son: la administración eficaz y eficiente de los recursos públicos, generar información
que muestre la transparencia de la gestión y lograr que todo servidor público asuma
plena responsabilidad por el desempeño de sus funciones.
El municipio de Palca ubicado en la provincia Murillo del Departamento de La

Paz, se constituirá en el objeto de nuestro análisis del desempeño de la aplicación del
Enfoque Sistémico en el proceso de su gestión administrativa pública.
4.9.1 MUNICIPIO DE PALCA
Departamento La Paz
Provincia Murillo
Municipio Palca
Población Censo 1992 12,360 habitantes
Población Censo 2001 14,185 habitantes
Tasa Anual de Crecimiento Intercensal 1.49%
Hogares Particulares (Censo 2001) 3,601
lúmaño medio Hogar Particular (Censo 2000 3.9 habitantes
Superficie Estimada en Km 2 743 Km2
Densidad Poblacional hab/Km2 (Censo 2001) 19.1 hab/Km2
Actividad Económica Predominante Agropecuario
Fuente: Vicenzinisterio de Participación Popular- Departamento de Fortalecimiento Institucio

nal
116
117
Cuadro No 22
CUADRO DE INGRESOS: MUNICIPIO DE PALCA
AÑO 2002
(Expresado en dólares Americanos)
Coparticipación Recursos
Recursos HIPC II Total
Tributaria EPS
308,489 215,944 179,184 703,617

Fuente: Ministerio de Desarrollo Sostenible Y Planificación
De acuerdo al Censo Funcionario Público 2001, el municipio de Paica actualmente

cuenta con un alcalde y un concejo confirmado por cinco representantes; dos
funcionarios categorizados como superiores, una persona que desempeña el cargo de
jefe de unidad departamental, un auxiliar y dos profesionales54.
De acuerdo a evaluaciones institucionales realizadas por el Fondo de Inversión

Productiva y Social (FPS) y el Departamento de Fortalecimiento Municipal y
Comunitario de la Prefe.ctura de La Paz se tiene los siguientes resultados:
4.9.2 EVALUACIÓN INSTITUCIONAL REALIZADO POR EL FPS.
Estructura Organizacional.
El municipio de palea cuenta con un organigrama oficial de la institución

estructurado, y el indicador "Funcionarios por cada mil habitantes" sigue
manteniendo un coeficiente de 0.42.
Aplicación de Funciones y Sistemas SAECO.
54
INE; "Datos del Censo Funcionario Público 200F'; 2002
117
118
El gobierno municipal cuenta con un manual de funciones. En su proceso de

gestión administrativa municipal aplica cuatro sistemas de la ley SAFCO las cuales
son: Sistema de Administración de Bienes y Servicios (SABS), Sistema Integrado de
Ingresos Municipales (SHM)„Sistema Integrado de Contabilidad Municipal (SINCOM)
y el Sistema de Administración de Correspondencia (SAC).
El Sistema de Administración de Personal (SAP) no fue implementado por el

número reducido de personal con que cuenta la institución.
Capacidad Financiero y Fiscal.
El stock de la deuda de acuerdo al PAI es 20.13 SUS y la deuda municipal per

capita asciende a 27.183 SUS, lo que significa que el nivel de deuda no esta dentro de
la categoría negativa del RAI,- al mismo tiempo indicadores como el Coeficiente de
Dependencia Fiscal y Capacidad de Ahorro no muestran indicadores negativos en la
clasificación del RAI.
Capacidad para Encarar la Operación y Mantenimiento de los Proyectos.
Dentro del proceso administrativo del municipio de Palca se maneja óptimamente un

Plan de Operación y Mantenimiento de los proyectos a implementarse, que figura en el
Plan Operativo Anual (P0A).Recientemente se implementó el funcionamiento de un
comité destinado a la operación de la infraestructura comunal con el objetivo de dar
un carácter de sostenibilidad en el tiempo a los proyectos. (ANEXO No7)
De acuerdo a los rangos para la valoración institucional, el Fondo de

Inversión Productiva y Social (EPS) , otorga al municipio de Palca una valoración
positiva institucional. (ANEXO No 8)
118
119
4.9.3 EVALUACIÓN INSTITUCIONAL REALIZADO POR EL SERVICIO

DEPARTAMENTAL DE FORTALECIMIENTO MUNICIPAL Y COMUNITARIO.
La presente evaluación esta orientada a realizar un seguimiento y ajuste acerca

de la implementación de la Ley SAECO en el municipio de Palca.
En el marco legal de la aplicación de los distintos sistemas no se presentó

ninguna dificultad. De la misma forma, el marco conceptual sobre la aplicación de los
sistemas no se tuvo ningún inconveniente importante.
En el ámbito práctico, del funcionamiento de los distintos sistemas, se indica

que se respondió satisfactoriamente a los distintos requerimientos.
De acuerdo a la evaluación institucional orientada al seguimiento y ajuste de

los sistemas SAECO, realizada por el Servicio Departamental de Fortalecimiento
Municipal y Comunitario dependiente de la prefectura de La Paz, se concluye que el
municipio de Palca presenta resultados positivos en la aplicación de los Sistemas
SABS, SIMCON y SAC. (ANEXO No 9)
120
Capítulo 5:
MUNICIPIOS COMO ENTES PRODUCTIVOS.
5.1 MARCO CONCEPTUAL.
Municipio Productivo es aquel municipio en el cual los ciudadanos tienen

mayores posibilidades de obtener un empleo digno y un ingreso que les permita
satisfacer sus necesidades. Esto es, donde la población goza de un mejor y más alto
nivel de vida. Esta mejora en la calidad de vida está directamente relacionada con el
incremento de los niveles de inversión privada destinadas a aprovechar el potencial del
municipio y las oportunidades de mercados
El municipio productivo es el resultado de una política de promoción

económica a nivel local, al mismo tiempo, una promoción económica es la acción
planificada y ejecutada por las instituciones del sector público en concertación con los
agentes económicos privados, destinados a contribuir al incremento y sostenihilidad de
las inversiones privadas en una región o sector de la economía56.
La promoción económica busca facilitar y posibilitar inversiones privadas; por

ello, la política es selectiva y se concentra en satisfacer la demanda ligada a proyectos
concretos de inversión de los agentes económicos privados los que responden a señales
de mercado. Además promueve la innovación técnica y organizativa y,
fundamentalmente se concentra en impulsar la productividad como fundamento de la
55COSUDE-PADER "Promoción Económica Local y Cadenas de Valor"; La Paz,2001

56 Viceministerio de Desarrollo Rural — PADER — COSUDE "Conceptos para la Promoción Económica y
el Municipio Productivo", La Paz ,2002.
120
121
competitividad. Se utilizan recursos públicos o donaciones externas y recursos

privados para la provisión de bienes y servicios de soporte especializados.
5.2 ANTECEDENTES Y EL MARCO ACTUAL DE ACCIÓN DE LOS

MUNICIPIOS.
A mediados de los años noventa, la Participación Popular y la

Descentralización delegaron mayores responsabilidades en la provisión de servicios
básicos a los gobiernos municipales, transfirieron recursos de la coparticipación
tributaria para el financiamiento de programas sociales y se gestaron prácticas de
control social a través del reconocimiento de organizaciones comunitarias y vecinales.
El resultado de este proceso fue el incremento de la inversión social ejecutada a través
de los municipios y permitió la ampliación de la infraestructura social básica.
Las acciones del Estado estuvieron condicionadas por restricciones. fiscales, las
que impedían expandir los niveles de gasto e inversión social a niveles deseables. La
calidad de las inversiones se redujo debido a la debilidad institucional y/o por la baja
capacidad de gestión de los municipios y prefecturas. En 1997, Bolivia tuvo la
oportunidad de ingresar a la iniciativa de reducción de deuda para países pobres
altamente endeudados (HIPC por sus siglas en inglés), que beneficia ha países
elegidos a través de la reducción de una parte de la deuda multilateral y bilateral, lo
que contribuyó a la estabilidad macroeconómica y a la liberación de recursos para la
lucha contra la pobreza. La experiencia de la primera fase del HIPC implicó la
definición de indicadores y metas para los sectores de educación, salud, desarrollo
rural y pobreza, y se gestó una importante experiencia para evaluar políticas a partir
de resultados.
El Diálogo Nacional del año 2000 fite, realizado con la contribución de

procesos participativos como el Foro Jubileo, Comité de Enlace y otras organizaciones
sociales, las que se constituyeron en insumos importantes para los acuerdos del
121
122
Diálogo, especialmente en las mesas municipales. Las expresiones de este proceso

pusieron de manifiesto la necesidad de priorizar la lucha contra la pobreza e
incorporar este tema en la agenda pública.
Este contexto dio origen a la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza

(EBRP). El documento reconoce explícitamente la importancia de integrar las políticas
en torno a la reducción de la pobreza y establece la premisa de corresponsabilidad
entre el Estado (en sus niveles de administración central, departamental y municipal) y
la sociedad civil todo ello es resultado de la participación de la población que se
expresó en el Diálogo Nacional.
La Estrategia establece acciones que tienen viabilidad financiera y sugiere

mejorar la institucionalidad para llevar adelante programas de manera
descentralizada y participativa. Las políticas de reducción de la pobreza reconocen la
diversidad étnica y cultural del país y pretenden sentar las bases para un desarrollo
con identidad en un marco de manejo sostenible de los recursos naturales.
El documento de la EBRP tiene un carácter dinámico. Abre la posibilidad de

readecuar, incorporar o reemplazar programas en 'Unción de los cambios en el
contexto político y económico, ya que mantiene el objetivo primordial, reducir la
pobreza. Los resultados del Diálogo fueron importantes insumos para la elaboración
de la Estrategia. Una versión preliminar de ésta fue presentada a la sociedad civil
para su discusión. Con el objeto de perfeccionar la Estrategia, se organizó el
Seminario Taller "El Gobierno Escucha", el cual permitió introducir cambios
sugeridos por diversos sectores de la sociedad
La ERRE establece una estrecha relación entre el crecimiento económico y los

cambios en los niveles de pobreza. Ello implica que las políticas económicas dependen
de los avances de la política social. A su vez, los logros del ámbito social estarán
determinados, en gran medida por el desempeño del área económica.
122
123
e del crecimiento, lo que implica

Se proponen acciones para ampliar la bas
unidades campesinas y pueblos indígenas
incorporar a los pequeños productores, com
condiciones más equitativas a través del
al beneficio de la actividad económica en
particularidades de su desarrollo cultural y
incremento de la capacidad productiva, las
.
las potencialidades en el uso de los recursos
s: a) ampliar las oportunidades de

El documento contiene cuatro componente
ades productivas de los pobres, c) elevar
empleo e ingresos, b) incrementar las capacid
d) favorecer la integración social y la
los niveles de seguridad y protección y,
rpora acciones para el aprovechamiento
participación ciudadana Adicionalmente, inco
d de género y etnia y el fortalecimiento
sostenible del medio ambiente, equida
transparencia, seguridad jurídica y pleno
institucional para asegurar un contexto de
blecen acciones prioritarias relacionadas
ejercicio democrático. En este marco se esta
de la micro y pequeña empresa, asistencia
con el apoyo al desarrollo rural, desarrollo
escolar (primaria), atención primaria de
técnica e infraestructura vial, educación
gral a la niñez y la creación de un marco
salud, saneamiento básico y atención inte
rupción para asegurar la igualdad de
institucional para la lucha contra la cor
oportunidades.
palmente en los Municipios, la

La Estrategia ha depositado princi
ones para reducir la pobreza. Éstos tendrán,
responsabilidad de llevar adelante las acci
de los servicios de educación y salud, ;
gradualmente a su cargo la administración
tructura económica y tendrán un papel
intervendrán en la creación de infraes
l. En contraparte, los recursos del HIPC II
destacado en la promoción económica loca
automática a los municipios a través de un
se transferirán íntegramente y de manera
de la inversión pública y de la política de
criterio de equidad, en adición. Los recursos
des definidas y considerarán las necesidades
compensación se orientarán a las priorida
anticen el funcionamiento adecuado y la
de gasto recurrente de manera que gar
sostenibilidad de la inversión social.
123
124
TRALIZACIÓN
5.3 POLÍTICAS PARA LA EQUIDAD: DESCEN
ADMINISTRATIVA Y PARTICIPACIÓN POPULAR
Descentralización Administrativa y Participación Popular
1994 implicó
El proceso de descentralización implementado en Bolivia desde
la que ha mejorado la
una transformación institucional de la administración pública,
n Popular. Asimismo,
provisión de bienes públicos locales, promoviendo la Participació
justa distribución y
se han logrado importantes avances en cuanto a una más
administración de los recursos públicos.
La descentralización:
i) Alienta iniciativas locales de desarrollo

ii) Facilita la cesión de competencias y recursos a municipios
in) Nacen iniciativas a partir de recursos propios locales
desarrollo'
iv) ejercen los actores locales su capacidad de decidir y liderar su
nistrativa y de
Las leyes de Participación Popular, de Descentralización Admi
para estructurar la
Municipalidades se constituyen en la base fundamental
ción de la pobreza,
institucionalidad, la que se hará cargo de las tareas de reduc
das en el marco de la
debiendo ser por tanto consolidadas, fortalecidas y profundiza
EBRP.
ada de la inversión
Los resultados tienen que ver con una distribución más adecu
tación sectorial, lo
pública, tanto desde su perspectiva regional como desde su orien
l. Así también, se han
cual favorece a un importante incremento de la inversión socia
representativa y en la
obtenido logros importantes en el ejercicio de la democracia
57
y Municipios Productivos",lunio 2002
PADER-COSUDE ,"Conceptos para la Promoción Económica
124
125
construcción de espacios institucionales, en los municipios, que los han convertido en

los actores centrales de las políticas públicas destinadas a reducir la pobreza.
Sin embargo, es necesario efectuar ajustes en el proceso de descentralización para

fortalecer la base institucional. Así por ejemplo, las Prefecturas y los Fondos de
Inversión y Desarrollo fueron criticados en el Diálogo 2000 por su población
beneficiaria, y se reconoció que existen debilidades institucionales y de gestión en los
Gobiernos Municipales. La discrecionalidad en la distribución y el uso de los recursos,
la politización de los cargos y la falta de equipos técnicos competentes fueron las
denuncias más frecuentes.
En cuanto a los aspectos financieros, los municipios más grandes se encuentran

enfrentando situaciones de insostenibilidad que provocaron la intervención del
Gobierno Central. Por lo tanto, todavía se perciben importantes distorsiones y
discrecionalidad en el manejo de recursos, los que comprometen las políticas de
equidad previstas por el modelo de Participación Popular.
En este marco, para que los niveles descentralizados se consoliden como el

instrumento más importante de lucha contra la pobreza, es necesario actuar sobre su
ordenamiento institucional y sobre el sistema de relaciones fiscales. De este modo se
promovera un mejor cumplimiento de responsabilidades en los tres niveles de la
administración pública y se fortalecerán los sistemas de rendición de cuentas de sus
autoridades.
Los principios sobre los cuales se basarán las políticas de ajuste a la descentralización
son:
a) Eficiencia, a través de un ordenamiento institucional adecuado y la aplicación de

incentivos que aseguren que los tres niveles de administración asignen
eficientemente los recursos públicos.
125
126
b,) Equidad, a través de una distribución de recursos que incorpore elementos de

equidad interpersonal, para que los recursos públicos sean focalizados en
beneficio de los más pobres.
c) Transparencia, aplicando sistemas de rendición de cuentas que permitan mayor

fiscalización, fortaleciendo la responsabilidad de la autoridad pública y
apoyando el control social.
La Ley de Participación Popular reconoció 311 gobiernos municipales en todo

el país, (en actualidad son 315). Cada año, por ella se transfiere el 20% de los
recursos de coparticipación tributaria de acuerdo a la población en cada uno de los
municipios. Cada municipio tiene a su cargo la responsabilidad de administrar la
provisión de servicios públicos y establecer mecanismos de control social mediante el
reconocimiento de Organizaciones Territoriales de Base (comunidades campesinas,
pueblos indígenas y juntas vecinales). La Ley de Descentralización Administrativa
delegó funciones técnicas y administrativas a las prefecturas departamentales con el
objetivo de mejorar la eficiencia de los servicios públicos y promover el desarrollo de
las regiones.
Los procesos de Participación Popular y Descentralización Administrativa

contribuyeron a generar una redistribución de recursos hacia las regiones que antes
no habían recibido transferencias desde el Gobierno Central. Este proceso permitió
elevar los niveles de inversión social en la mayor parte de los municipios y propició la
participación de la sociedad civil en la asignación de recursos a través de la
conformación y reconocimiento de las comunidades campesinas y pueblos indígenas en
las decisiones locales y en procesos de planificación participativa.
La Descentralización Administrativa y la Participación Popular propiciaron

procesos de control social por parte de la población. Desarrollaron la capacidad de
exigir rendición de cuentas a los agentes públicos respecto a las políticas sociales.
Este aspecto contribuyó a incrementar la inversión social.
126
127
A pesar de los logros de este proceso, los Gobiernos Municipales no cuentan

todavía con una capacidad de gestión pública consolidada y no han logrado establecer
urda carrera administrativa que les permita fbrtalecer dicha institucionalidad58. Los
mecanismos participativos establecidos no han sido suficientes para asegurar una
participación plena tanto, en municipios urbanos como en municipios rurales.
No obstante lo anterior, la descentralización constituye un importante avance en

la modernización del Estado, para mejorar la eficiencia, promover equidad y mayor
participación. Este proceso ha llevado al Gobierno Central hacia un rol
fundamentalmente normativo. Ha dejado a las prefecturas las funciones de
articulación y los municipios están encargados de la ejecución de programas.
Casi paralelamente, se llevaron adelante reformas políticas y administrativas ,

con el propósito de aumentar la eficiencia del sector público, institucionalizado e
independiente. Se creó el Tribunal Constitucional, encargado del cumplimiento de las
normas constitucionales. El Consejo de la Judicatura, como órgano administrativo y
disciplinario del Poder Judicial y la Defensoría del Pueblo, es el encargado de
garantizar los derechos y las libertades ciudadanas.
La Reforma de Aduanas, el Programa de Servicio Civil, el Estatuto del

Funcionario Público y la institucionalización del Servicio de Impuestos Internos
buscan asegurar la transparencia en la administración pública, la misma que, deberá
fortalecerse en las entidades del sector público, particularmente en las instancias
descentralizadas.
La modernización de la Gestión Pública es una línea de acción transversal que

se viene encarando desde hace varios años y que ha sido especialmente fortalecida en
forma más reciente. Desde la aprobación de la Ley SAECO en 1990, se introdujeron
58 DUF "Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza" , 2001.
127
128
ación pública orientada a

pautas destinadas a generar una cultura de la administr
control gubernamental y
resultados con modernos conceptos y mecanismos de
responsabilidad por la 'Unción pública.
ró el proceso de
Recientemente, a partir de las necesidades que gene
ativa, se formalizaron las
Participación Popular y Descentralización Administr
previstos en la Ley SANCO.
regulaciones básicas para los sistemas administrativos
pública mediante: (i) la
Asimismo se avanzó en la modernización de la gestión
itirá la aplicación de una
aprobación del Estatuto del Funcionario Público, el que perm
rrollo de procesos de
carrera administrativa meritocr ática y el desa
nistración pública; (a) el
institucionalización gradual de todos los niveles de la admi
Administrativa (SIGMA)
desarrollo del Sistema Integrado de Gestión y Modernización
administración financiera y
, el que tiene como objetivo modernizar y automatizar la
la creación del Sistema de
no financiera en todas las entidades públicas; y (iii)
Resultados (SISER) el que
Seguimiento y Evaluación de la gestión Pública por
rometidas en los Planes
permitirá evaluar los resultados de las actividades comp
ades públicas.
Operativos Anuales de Ministerios, prefecturas y otras entid
. Su consolidación y
Todas estas políticas están en proceso de aplicación
anente de las diferentes
funcionamiento pleno requieren de un compromiso perm
n en políticas sostenibles y
administraciones de gobierno para que se convierta
la administración pública.
alcancen los resultados esperados en la modernización de
DIZACIÓN DE LA
5.3.1 REFORMAS INSTITUCIONALES: PROFUN
DESCENTRALIZACIÓN
tucional hasta hoy

`Tomando como base las políticas de desarrollo insti
requerirá de la aplicación,
implementadas por el Estado, la ejecución de la EBRP
tucionales vinculadas al
aceleración y projimdización de las reformas insti
las diferentes acciones, ya
funcionamiento de los órganos público. De manera que,
128
129
identificadas en la Estrategia puedan aplicarse en forma eficiente y transparente,

garantizando así el cumplimiento de sus objetivos.
En este marco, las cuatro líneas de acción son:
A. Un mayor grado de descentralización y el perfeccionamiento del modelo de

gestión pública descentralizada de base municipal, todo ello mediante la
revisión de las competencias institucionales de los distintos niveles de la
administración pública bajo la aplicación del principio de subsidiaridad.
B. La implementación de un sistema de distribución y canalización de los recursos

públicos destinados a los órganos encargados de las acciones de reducción de
la pobreza, que sea único y transparente y se aplique con criterios de
progresividad, es decir, beneficiando más a los más pobres.
C. Adecuación institucional de los órganos públicos mediante la implantación de

sistemas de rendición de cuentas y "accountability" que orienten el desarrollo
de la gestión pública hacia los resultados y que generen mayor confianza en la
población.
D. El establecimiento de un mecanismo permanente de control social en todos los

niveles de la administración que promueva la participación de las
organizaciones sociales y permita la aplicación del principio de
corresponsabilidad en los objetivos de reducción de la pobreza.
Mayor Grado de Descentralización
Para una efectiva implementación de la EBRP, en un marco descentralizado, se

deben contemplar medidas que permitan superar las limitaciones encontradas y
establecer modelos de distribución de las competencias institucionales que garanticen
129
130
una eficiente administración de los recursos públicos y una adecuada ejecución de los
programas destinados a la reducción de la pobreza.
En este marco, se debe asegurar la correspondencia entre competencias y recursos

dísponibles para su administración en cada uno de los niveles de la administración
pública central y descentralizada.
En tal sentido, se propone la aplicación plena del principio de subsidiaridad para

integrar mejor las competencias actualmente dispersas y mejorar el sistema de
transferencias no condicionadas. Esto fortalecerá la autonomía municipal sin vulnerar
la calidad de los servicios y asegurará que cada nivel de administración asuma la
responsabilidad por las. fünciones que pueda administrar en forma más eficiente.
En línea con el criterio de subsidiaridad, se plantea transferir a los Gobiernos

Municipales la administración de los recursos humanos en salud y educación así como
los recursos necesarios para tal efecto. Esta transferencia será efectivizada de manera
gradual y voluntaria. Los Ministerios de Salud y Educación, en coordinación con el
Ministerio de Hacienda, establecerán los criterios técnicos que determinen el
financiamiento de estos recursos humanos para garantizar la sostenibilidad del
proceso.
Otro ajuste a la política de descentralización es el relativo al ordenamiento

territorial y las particularidades que se deben aplicar en las estructuras institucionales
de los municipios que correspondan al contexto urbano y rural.
En el área urbana, será necesario establecer mecanismos que permitan expandir

los alcances de la Participación Popular y la distribución de los recursos públicos
entre los diferentes distritos municipales, con el fin de promover la participación
ciudadana en la definición de prioridades de gasto y evitar que los recursos se
concentren solo en algunas zonas de las grandes ciudades. Para ello, se buscará que a
nivel de los Gobiernos Municipales urbanos, se dispongan también criterios generales,
130
131
transparentes y progresivos que aseguren una adecuada distribución de los recursos

públicos, así como una efectiva participación de las organizaciones barriales en las
actividades de planificación del desarrollo local y del control social.
En el área rural, será necesario más bien evitar la excesiva dispersión de los
recursos y los esfuerzos de los órganos públicos en los casos de los municipios con
población muy escasa. Con este propósito, se fomentará en forma explícita la creación
de las mancomunidades municipales y se evitará la distribución de recursos hacia los
municipios con población menor a 5.000 habitantes que no hayan resuelto su
incorporación en uno de estos arreglos.
En base a reglas claras para el endeudamiento municipal y una mayor disciplina

que incentive la generación de recursos propios, se aplicará una política de
saneamiento de las finanzas locales para una adecuada administración financiera
municipal. Esta política garantizará los equilibrios macroeconómicos a nivel nacional,
minimizando las riesgos de una inadecuada administración fiscal en el nivel local.
La política de saneamiento de las finanzas locales, también promoverá la

responsabilidad fiscal e introducirá los incentivos necesarios para que los Gobiernos
Municipales superen la situación de dependencia que hoy mantienen respecto de las
transferencias que reciben del Gobierno Nacional, así como la situación derivada de la
insostenibilidad del endeudamiento municipal.
A partir de estas acciones, se propone implementar una política de estímulo a la

disciplina fiscal de los municipios a través de un programa de saneamiento fiscal
municipal y la aplicación de controles para el endeudamiento subnacional. Esta
política superará la crisis financiera de los Gobiernos Municipales y reafirmará su
autonomía, para lo cual el Gobierno Central, a través del Ministerio de Hacienda,
acordará mediante convenios específicos, metas e indicadores que reflejen disciplina
fiscal en los Gobiernos Municipales. Listos compromisos originarán una certificación
de saneamiento fiscal, requisito indispensable para el acceso al crédito del Fondo
132
Nacional de Desarrollo Regional (FIVDR) y otras entidades de crédito reguladas por la

Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras y otras entidades.
La política también debe considerar el desarrollo de capacidades en el Ministerio

de Hacienda, para mantener un registro permanente de la deuda pública municipal, así
corno del desempeño en la ejecución de los programas de saneamiento. fiscal.
Políticas que Perfeccionan el Proceso de Descentralización
Se transferirán competencias de acuerdo con el principio de subsidiaridad, el

cual implica que cada nivel de administración (nacional, departamental y municipal)
asumirá total responsabilidad de aquellas funciones que comparativamente puede
administrar de manera más eficiente que los otros dos niveles. Esta transferencia
deberá tener correspondencia con los recursos necesarios para administrarlas y será
realizada de manera gradual. Los recursos humanos en Educación y Salud serán
administrados por los Gobiernos Municipales bajo dicha modalidad.
Todavía existe escasa integración, poca capacidad técnica y débiles sistemas de

rendición de cuentas, por lo que se fomentará una mayor participación efectiva de
grupos marginados, especialmente, ayllus e indígenas pobres del área rural.
5.3.2 TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS Y CRÉDITO

SUBNACIONAL.
Los recursos de alivio a la deuda (HIPO) serán asignados de manera

automática, transparente y por formula, en base a criterios equitativos que privilegian
a los municipios más pobres. Para los municipios con población inferior a 5000
habitantes, se incentivará la formación o consolidación de asociaciones o
mancomunidades de municipios.
132
133
Los Fondos de Inversión y Desarrollo se adecuaron al modelo de descentralización,

para convertirse en un instrumento institucional capaz de armonizar políticas
nacionales y políticas locales a través de la ejecución de proyectos con financiamiento
concurrente. Para el efecto ya se cuenta con el Directorio Único de Fondos (DUF), el
cual estructuró un Fondo especializado en transferencias condicionadas, denominado
Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (EPS') que realizará operaciones de
transferencia con criterios compensatorios, de manera que los recursos nacionales que
apoyen a los Gobiernos Municipales permitan una mejor provisión de servicios.
5.3.3. EDUCACIÓN Y SALUD
Sin duda alguna la salud y la educación se constituyen en los servicios

prioritarios de los Gobiernos municipales, que deberán ser orientadas eficientemente
hacia la población, ya que ambos servicios son pilares fundamentales para el
desarrollo de las regiones y la población que habita en ellas.
5.3.3.1 EDUCACIÓN.
La Reforma Educativa ha generado acciones para elevar la cobertura y calidad

de la educación, particularmente en el nivel primario. Involucró mayor participación
de la comunidad en la educación, estableció; una nueva organización curricular
incluyendo nuevas áreas, niveles y modalidades de educación, se incorporó el concepto
de interculturalidad y la modalidad bilingüe. Impulsó la creación del Sistema de
Medición de la Calidad Educativa (SIMECAI) y estableció normas de ordenamiento
administrativo para el servicio escolar público. Asimismo, el Programa de Reforma
Educativa (PRO se adaptó a la nueva estructura administrativa descentralizáda.
133
134
El PRE garantiza el suministro de materiales educativos a los establecimientos

en transformación y realizan esfuerzos por mejorar la infraestructura escolar. En los
últimos años se dio especial énfasis a la formación docente en los Institutos Normales
Superiores, (INS) y a la capacitación de maestros en servicio, a través de la asesoría
pedagógica.
El PRE se está desarrollando con la participación de directores, maestros y

padres de familia organizados, a través de la ejecución de proyectos educativos co-
financiados por los Gobiernos Municipales y el Ministerio de Educación, Cultura y
Deportes (MECyD).
A pesar de los esfuerzos que lleva adelante la Reforma, aún se observan bajas
niveles de calidad, en gran medida atribuidos a los inadecuados incentivos que tienen
los docentes y en particular a la actual estructura de remuneraciones establecida en
base al sistema del escalafón que está determinada únicamente por la antigüedad. Este
sistema no propicia la actualización permanente ni estimula el mejor desempeño de los
maestros en servicio. La docencia no se constituye en una profesión atractiva lo que
determina una alta proporción de docentes interinos.
5.3.3.2 SALUD.
Los Gobiernos municipales son directos responsables del servicio de salud con
que cuentan los habitantes de los municipios.
La situación de salud es un reflejo de las condiciones de pobreza. Sin embargo,

también constituye un importante factor que contribuye a la superación de la pobreza,
ello en gran medida por el impacto que tiene el estado de salud sobre la productividad
de las personas. Los elevados índices de mortalidad y morbilidad determinaron la
necesidad de iniciar la reforma del sistema de salud.
134
135
En 1996 se implementó el Seguro Nacional de Maternidad y Niñez (SNMN) el

cual ofrecía un paquete de prestaciones orientadas a proteger a madres y niños. Este
programa se ejecutó en el marco del nuevo esquema descentralizado con la
participación de los gobiernos municipales. En 1999, la Reforma de Salud comenzó
con el Seguro Básico de Salud (SBS) que amplía el paquete de prestaciones del SNMN,
garantiza su sostenibilidad financiera y mejora la gestión.
Los logros del SBS en cuanto a coberturas de atención a la madre y al niño son
notables, habiéndose incrementado la atención de partos institucionales, casos
atendidos de enfermedades diarréicas agudas (EDAs), infecciones respiratorias
agudas (IRAS) y el ciclo de vacunación completa en menores de un año.
La escasez de recursos humanos es el problema más importante que enfrenta el

sector salud. En particular, ello se relaciona con la escasa cobertura de atención en el
área rural, la insuficiente asignación de ítems y la falta de capacitación del personal
de salud. El personal administrativo no guarda relación con el personal médico, lo
que señala la ineficiencia en la asignación de recursos humanos y el reducido número
de personal médico. La alta rotación de ítems en el área rural por el año de provincia
garantiza la permanencia del personal de salud en áreas dispersas. La insuficiente
capacitación del personal en el área administrativa genera debilidad institucional en
gestión que limita el impacto de los programas, de salud
5.4 LOS FONDOS DE INVERSIÓN Y DESARROLLO
En 1986 se creó el Fondo Social de Emergencia (ESE) con el propósito de

aliviar los efectos de las políticas de estabilización. Este fondo generó empleos
temporales y permitió crear infraestructura social. Esta experiencia permitió avanzar
en el diseño de fondos sociales que respondan a la necesidad de captar y canalizar
recursos hacia la infraestructura social con una visión de más largo plazo.
135
136
ión.
A principios de los años noventa comenzaron a operar los fondos de invers
ción, salud,
El FIS se encargó de financiar proyectos de infraestructura en educa
Campesino
saneamiento básico y fortalecimiento institucional, el Fondo de Desarrollo
Nacional de
(FDC) para el apoyo a la producción de pequeños productores y el Fondo
ra productiva.
Desarrollo Regional (FNDR) se encargaron de invertir en infraestructu
a de inversión
Hasta mediados de los noventa, el FIS prácticamente definía la polític
fue útil para
social e incorporó un concepto de planificación participativa que
garantizar la sostenibilidad de los proyectos.
aron
Los Fondos desarrollaron una mayor capacidad de desembolsos; alcanz
ecer criterios de
cobertura nacional; adquirieron experiencia técnica y lograron establ
la presencia de
elegibilidad con los Gobiernos Municipales. Sin embargo, se evidenció
re fueron
elevados costos de operación. Se realizaron proyectos que no siemp
baja calidad en
coordinados con las sectores y mostraron en algunos casos signos de
la gestión.
LA LEY DEL
5.4.1 EL NUEVO ROL DE LOS FONDOS EN EL MARCO DE
DIALOGO
ra más
Con el objetivo de que los recursos sean distribuidos de una mane
ada hacia
transparente, equitativa y eficiente, y que la inversión pública esté orient
proyectos que aporten al desarrollo de las regiones se estructuró:
5.4.1.1 DIRECTORIO UNICO DE FONDOS (D.U.F.)
El objetivo de Directorio Único de Fondos (D.U.1,) es coordinar, normar,

Desarrollo.
fiscalizar y definir políticas institucionales de los Fondos de Inversión y
136
137
n
a representantes municipales, tambié
La conformación del D.U.F. se abrirá
de la
representantes locales y se lo realizará
permitirá una participación activa de los
siguiente manera:
de la Republica.
• Un Presidente designado por el Presidente
a uno de los siguientes Ministerios:

• Tres Directores en representación de cad
isterio de Desarrollo Sostenible y
Ministerio de la Presidencia, Min
Planificación y Ministerio de Hacienda.
iernos Municipales a ser elegidos por

• Tres directores representantes de los Gob
los alcaldes.
• y sin voto, dos representantes de los

En calidad de síndicos sociales, con voz
los presidentes de todos los Comités
Comités de Vigilancia a ser elegidos por
de Vigilancia del país y;
representación de las organizaciones e

• Un sindico social, con voz y sin voto, en
ado por le Mecanismo Nacional de
instituciones de la sociedad civil design
Control Social.
al
fondos de la cooperación internacion
Para una mejor administración de los
nido la
deuda conocidos como HIPO) ha defi
(recursos distintos a los del alivio de
ial
s: El Fondo de Inversión Productiva y Soc
necesidad de contar con dos instrumento
Fondo
ias no reembolsables (donaciones) y el
(F.P.S.) para el manejo de transferenc
.) para la administración de créditos.
acional de Desarrollo Regional (F.N.D.R
138
D.U.F.
Directorio Único de
F.N.D.R. F.P.S.
Créditos Transferencias
DUCTIVA Y SOCIAL (F.P.S.).

5.4.1.2 FONDO DE INVERSIÓN PRO
ductiva y Social (F.P.S.), en sustitución

Se constituye el Fondo de Inversión pro
.C),
del Fondo de Desarrollo campesino (F.D
del Fondo social de Inversión (ELS.) y
no
ácter municipal mediante transferencias
cuyo objetivo es el financiamiento de car
logo
ores definidos como prioritarios en el Dia
reembolsables (donaciones) en los sect
Nacional 2000.
Misión.
a la implementación de las acciones

El FP.S. tiene como misión contribuir
ional
reza y estimular el desarrollo instituc
destinadas a la reducción de la pob
ncia
o de inversiones y servicios de compete
municipal mediante el cofinanciamient
tores
no reembolsables (donaciones). Los sec
municipal, a través de transferencias
iento
los siguientes: educación, salud, saneam
donde se orientarán los proyectos son
ey
control y conservación del medio ambient
básico, desarrollo rural, energia rural,
4)
fortalecimiento institucional. (Anexo No
138
139
En el marco anteriormente expuesto, los Gobiernos Municipales de manera

participativa deciden en qué proyectos invertir y dónde los desea. Esto significa
descentralización de las decisiones, ya que los Municipios son quienes mejor conocen
sus verdaderas necesidades y, por tanto, son los más indicados para definir sus
prioridades.
Desconcentración del F.P.S. y apertura a los municipios
Con el objetivo de mejorar su eficiencia y acercarse más a los municipios, el

EPS ha desconcentrado sus operaciones a través de sus Oficinas Departamentales,
para lo cual se ha contratado por convocatoria pública a nueve Gerentes
Departamentales.
Es así que se conforma los Comités de Aprobación de Proyectos en cada uno

de los nueve departamentos del país, los que están compuestos por:
a) Un Gerente Departamental de PPS.
b) Un representante de la Prefectura Departamental.
c) Tres representantes de los Gobiernos Municipales del departamento a ser

elegidos por los alcaldes del departamento.
d) Dos representantes de los Comités de Vigilancia a ser elegidos por los

presidentes de Comité de Vigilancia del departamento, como síndicos sociales
con voz y sin voto.
e) Un representante de la sociedad civil designado por el mecanismo

Departamental de Control Social correspondiente como síndicos sociales con
voz y sin voto.
139
140
Este comité tendrá como función aprobar proyectos, velando el cumplimiento

de las condiciones de elegibilidad técnica, financiera e institucional. Y, cuando se
rechacé un proyecto se justificará el porqué de esa decisión. Además en casos
justificados, un municipio podrá apelar al Directorio Único de Fondos, las decisiones
adversas del comité Departamental de Aprobación de Proyectos.
Considerado como instrumento directo de lucha contra la pobreza, los recursos

de la cooperación internacional, están destinados a la inversión de proyectos; y no
pueden dejarse inmovilizados y ociosos. Por lo tanto, los Municipios tienen la
obligación de comprometer la totalidad de sus recursos hasta los plazos definidos. La
parte de los recursos que no lo comprometan la perderán.
Los Municipios que pierdan recursos darán lugar a que otros municipios con
igual o mayor nivel de pobreza se beneficien de ellos. La distribución de los recursos
perdidos no favorecerá a municipios menos pobres.
Por medio de la siguiente regla se reasignaran los recursos.
- Un 50% de lo que pierda cada municipio, será reasignado a todos los otros
municipios con igual o menor nivel de pobreza.
- El otro 50% será asignado a los municipios --con igual o menor nivel de
pobreza- que hayan comprometido la totalidad de los recursos asignados.
Por esta razón los municipios deberán ser ágiles en el compromiso de sus recursos
asignados; esto significa que deben presentar sus solicitudes en los tiempos
estipulados. Del mismo modo deben presentar los diseños finales de proyectos, licita,
adjudicar y firmar el contrato con las empresas adjudicadas, de manera eficiente y
transparente.
140
141
5.4.1.3 EL FONDO NACIONAL DE DESARROLLO REGIONAL (F.N.D.R.)
Misión.
El ENDI? tiene como misión contribuir al desarrollo local y regional

financiando través de operaciones de crédito, proyectos y Programas de desarrollo
Institucional comprendidos en las competencias de prefecturas y Municipios,
desarrollando el mercado de crédito subnacional
Criterios de elegibilidad para acceder al crédito
a) Autoridad expresa del Concejo Municipal o Departamental a la máxima
autoridad ejecutiva para contratar créditos del FNDR
b) Contar con el certificado de Inicio de Operaciones de Crédito publico expedido
por el Viceministerio del Tesoro y crédito Publico del Ministerio de Hacienda.

Para ello se debe cumplir con los siguientes indicadores:
• Total de deuda contraída menor al 200% de los ingresos recurrentes del
año anterior
• Servicio de la deuda menor al 20% de los ingresas recurrentes del año
anterior.
c) Si el Gobierno Municipal no cumple los anteriores indicadores deberá acordar
un Plan de Readecuación Financiera (PRP) con el Ministerio de Hacienda.
M1
142
ipales legalmente
Serán también elegibles las mancomunidades de gobiernos munic
, cumplan con los
reconocidas, siempre que los municipios que asuman la deuda
requisitos anteriores.
5.5 LA INVERSIÓN PÚBLICA.
s permitió
La menor participación del Estado en actividades productiva
la inversión social se
reorientar la inversión hacia el área social. Durante los noventa,
nzos de los noventa
incrementó desde un 10%, de la inversión pública total a comie
hasta un 50% a fines de dicha década.
dencia de
En los últimos años la inversión pública tuvo una menor depen
iaba con créditos y
financiamiento externo. En 1990, el 50% de la inversión se financ
los recursos internos
donaciones externas mientras que, al finalizar los años noventa,
ntuales.
incrementaron su participación en alrededor de 10 puntos porce
142
143
CUADRO No 23
FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA 1990 - 1999
(En porcentaje y como proporción del PIB)
UENTE 1990 111991 111992 1994 957 1996 1997 11998 11999 PROM 90-
9
] i
%de la inv. Pública
1F-.1 ...._,
CURSOS 5,6 54,2 fj46,9 41,0 31 4 4,9 8,9 ,57,9 5,7 49,6
ATTERNOS
I 1 J
CURSOS 4,4 58 53,1 km 1369 5. 7155, 11 2,1 4,3 504
EXTERNOS 1 1 _ 1 _
CREDITOS 42,2 35,4 [13,7 IF571-F,T1 71 9 43,6 31,8 0,4 2,8 [-..
73977-1
DONACIONES 123 10,4 94 [13 7 [6 10 1 11,5 ( , 3 11,7 111,5 11,0 _
2 ii, ___
TOTAL 10001100,o lomo k000 I r/00,0 j .051 700,0 00,0 100100,0
01 100,0
_
romo % del PIB 1
CURSOS95 27 4,43 , 53 4,09 13,43 ,55 3,70
NTERNOS
CURSOS ,52 4,62 4,92 3, ,32 ,50 ,83 3,84
XTERNOS
CREDITOS 2,73 2,79 4,13 ,77 1[3,96 9 3,42 12,20 ir-871.37-1 3,02 1
_
[ DONACIONES 10,79 1082 0,88
1 141-07-1
'
O 0,90 165 Féri[073 0,82
TOTAL 6,47 7,89 [9,44 j 8,33 ,567,6 7-17,17511 6,94 193 1638 t 7,55
Fuente: Elaboración sobre la base de información SISIN - VIRIL
La descentralización de la gestión pública permitió elevar la participación de los

gobiernos locales en la ejecución de la inversión pública. En efecto, hasta 1994
alrededor del 7.8% de la inversión pública estaba a cargo de los municipios y en 1999
esta proporción creció hasta el 21.3%.
143
144
CUADRO No 24
EJECUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA, 1994 —1999
IVEL DE EJECUCIONFr,F-11996
1
p-9-97—fr 998 pro
___J
(En millones de dólares de 1990)
TOTAL 1513,3 19,7 588,6 548,3 504, 7 530,6

1
(Nacional 1 384,9 348,2 323,7 274,1 176,6 1202,2
I
Departamental 1 88,3 93,6 164,8 172,7 227,1 1 15,4
I I
lunicipal j 40,0 77,9 100,0 101,4 100,9 ¡113,0
K
Estructura porcentual)
TOTAL 100 100 100 FT- - - • - i 10 0100
__I ---i -
acional 75.0 67.0 571 0.0 35.0 j38J
pepartamental 17.2 18.0 8.0 i 1.5 45.0 :40.6
J I
Municipal 7.8 15.0 17.0 1775 — 120.0 191.3
Fuente: Elaboración en base a información ViPbE y VPEPP
Nota: Nacional: Incluye la ejecución de proyectos Nacionales (Ministerios),
Departamental: Incluye la ejecución de Proyectos de las Prefecturas Departamentales
y cofinanciamiento regional de los Fondos de Inversión, Municipios: Incluye la
ejecución de Gobiernos Municipales.
En la actualidad más de un 60% de la ejecución de la inversión pública está a

cargo de los gobiernos municipales y autoridades regionales, contribuyendo así a una
mejor asignación de los recursos públicos, ligándolos a la demanda a través de una
mayor participación de la sociedad civil en la planificación y ejecución de programas.
En el año 2000 el impulso que se dio a los diferentes sectores se presenta en los
siguientes cuadros. En cuadro No 22 se observa la inversión pública sin considerar en
primer lugar los municipios y en el cuadro No 23 se considera la participación de ellos
144
145
5.6 GASTO SOCIAL .
determinó la
evo rol del Es tad o a pa rtir de las reformas estructurales
El nu
ra la inversión
n de los rec urs os pú bli cos hacia el área social, tanto pa
reorientació tendencia
gasto cor rie nte . Lo s rec urs os para el gasto social tuvieron una
como para el tores
im os añ os, la fra cci ón del ga sto público destinada hacia sec
creciente en los últ 9.
rem entó des de 12. 3% del PIB , en 1995 hasta 16.5%, en 199
sociales se inc
destinó al sector
ran te los últ imo s cin co año s, casi el 40% del gasto social se
Du
docentes. El 22% se
ión pa rtic ula rm ent e pa ra cubrir los gastos salariales de
educac
y urbanismo, 6%
cub rir los ser vic ios de sal ud , el 11% a saneamiento básico
destinó a
rir el sistema de pensiones.
a desarrollo rural y el resto a cub
ial
rem ent o ob ser vad o en los últ imos años, el nivel de gasto soc
A pesar del inc el de
con pa íses de la reg ión , de hecho Bolivia presenta un niv
es menor comparado a (41%
del gasto pú bli co, inf eri or al promedio de América Latin
gasto social de 35%
sobre el gasto público).
ente para
nto de los rec urs os del ga sto social prioritario, especialm
El aume to, por
ria y sal ud , est á lim ita do po r la inflexibilidad del presupues
educación prima adición, el
nd er el cos to de la ref orm a del sistema previsional. En
cuanto debe ate a mayor
ing res os trib uta rios no fue ron suficientes para destinar un
incremento de los
.
proporción hacia el área social
5.7 RECURSOS HIPC II
nte a los
os de l ali vio de la de uda se transferirán automáticame
Los recurs al para la
ipa les a tra vés del sis tem a bancario a una cuenta especi
Gobiernos Munic ncia
a, con cro nogram a de des em bolsos definido. Esta transfere
reducción de la pobrez
145
146
rios de equidad definidos en el

se efectuará de manera transparente, aplicando los crite
era: 30% de los recursos se
Diálogo 2000 en una fórmula de la siguiente man
cada departamento se hace la
distribuirán por departamento y al interior de
eza; el 70% restante se asignará
distribución a municipios según indicadores de pobr
s'égún indicadores de pobreza entre todos los municipios. El indicador de pobreza a
).
aplicarse es el de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI
o que corresponde a cada

Para establecer el volumen de los recursos de alivi
cada municipio de acuerdo a la
Gobierno Municipal, se recalculará la población de
siguiente fórmula:
lación B) x (0) + (Población

Población Recalculada = (Población A) x (-1) + (Pob
C) x (1) + (Población D) x (2) + (Población E) x (3)
Donde:
recalculada en 'Unción de
Población Recalculada -- Población de cada municipio
sus índices de pobreza
o que corresponden a la
Población A -, Número de habitantes del municipi
fechas
categoría de población con Necesidades Básicas Satis
nden a la
Población Número de habitantes del municipio que correspo
categoría de población en el Umbral de la Pobreza
o que corresponden a la
Población C Número de habitantes del municipi
categoría de población de Pobres Moderados
o que corr esponden a la

Población I) = Número de habitantes del municipi
categoría de población de Pobres Indigentes
146
147
icipio que corresponden a la

Población E -- Número de habitantes del mun
categoría de población de Pobres Marginales
Fuente: Publicación DLIF-T,PS-ENDR Agosto 2001
ogo 2000 será distribuido entre

El 70% de los recursos de la Cuenta Especial Diál
acuerdo con la proporción que
todos los Gobiernos Municipales del país de
cada municipio dividida entre la
corresponda a la Población Recalculada de
das.
sumatoria total de todas las poblaciones recalcula
ogo 2000 será dividido en nueve

El 30% de los recursos de la Cuenta Especial Diál
, y cada una de estas partes será
partes iguales para cada departamento del país
Departamento en la proporción que
distribuida entre todos los municipios de cada
cada municipio dividida entre la
corresponda a la Población Recalculada de
adas de todos los municipios del
sumatoria total de las poblaciones recalcul
departamento.
Población del Municipio

por Categoría de Pobreza
No de Habitantes con Necesidades

r
Básicas satisfechas. Multiplicado por -1 Menos
[
No de Habitantes en el umbral de uno Población
Pobreza. Multiplicado por O Cero Recalculada
No de Habitantes pobres moderados. Multiplicado por 1 Uno para el
No de Habitantes pobres indigentes. Multiplicado por 2 Dos Municipio
No de Habitantes Pobres Marginales Multiplicado por 3 Tres
Y \,
to 2001
Fuente: Publicación bUF-FPS-FNIMil Agos
147
148
ACUERDO SOBRE LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS HIPC II
ENTIDAD CRITERIO DE TRANSFERENCIA ENI1DAD QUE 1 REQUISITO

LIECUIORAi Tl?ANSTIERE
Gobiernos 70 por ciento por indicadores de pobreza Sistema Bancario probar Ley de
unicipales (Necesidades Básicas Insatisfechas) 30 'tienta especial de iálogo.
or ciento a los 9 departamentos del país dicha Contra la
ande también se distribuirá por pobreza obreza Transferenchi
criterio de distribución se revisará ~ática con
ada 5 años anagrama
r redefinido
Fuente: Secretaría Técnica del Diálogo Nacional 2000
La aplicación de estos criterios en la transferencia de recursos privilegia a los

municipios con mayor incidencia de pobreza.
Según esta fórmula, la asignación de recursos en municipios pequeños duplica

la asignación actual (PE) en términos relativos, incrementa notoriamente la
asignación a municipios intermedios y exige mayor esfuerzo fiscal a municipios
grandes que cuentan con una base tributaria mayor.
Este criterio de equidad compensa el sesgo de la distribución de recursos per

capita en vigencia a partir de 1994 con la Ley de Participación Popular, la cual
canaliza una mayor cantidad de recursos a los municipios que concentran mayor
población como se puede apreciar en los siguientes gráficos:
148
149
pobreza
Comparación entre asignaciones per capita y por
Distribución de Recursos de I Distribución de Recursos del Alivio de

Participación Popular la deuda HIPC II
No No
CapitNes Capitales Capitales
45% Capitales
55% 83% 17%
Distribución de Recursos de
Participación Popular +Alivio de
Deuda HIPC II
No Capitales
Capitales 36%
64%
términos geográficos, los

Con el criterio de Participación Popular, en
del total de municipios), se llevan el
Gobiernos Municipales que son Capitales (10%
icipios restante se reparte el 55% de
45% de los recursos, en tanto que el 90% de mun
los recursos.
rios de pobreza definidos en

La composición cambia, cuando se aplican los crite
transfiere a regiones con mayor
el Diálogo. La mayor cantidad de recursos se
e los costos de proveer los mismos
incidencia de pobreza y población dispersa, dond
servicios son más altas
a estarán condicionado a
Los recursos provenientes del alivio de la deud
ordantes con las áreas de acción
proyectos y actividades cuyas áreas sean conc
específica estará contenida en la Ley
definidas en el Diálogo 2000 y cuya definición
del Diálogo.
150
go 2000 se podrán
En ningún caso los recursos de la Cuenta Especial Diálo
to y gastos corrientes que
utilizar para financiar actividades de funcionamien
.
correspondan a la administración del Gobierno Municipal
5.8 RECURSOS COMPENSATORIOS.
forma concurrente,
Son los recursos que canalizará el DIJE para financiar, en
ativa de los recursos hacia
la demanda local, promoviendo una distribución más equit
icas nacionales, locales,
las regiones de mayor pobreza, armonizando las polít
favoreciendo el fortalecimiento institucional municipal.
ernos Municipales
La transferencia de estos recursos permitirá que los Gobi
cios y la promoción de
tengan las condiciones mínimas para la provisión de servi
estructura de incentivos
desarrollo económico local. La política incorpora una
los Gobiernos Municipales
transparentes con señales sectoriales claras para que
anciamiento de proyectos
atiendan áreas de inversión concurrente a través del cafin
ciamiento del EPS.
con aplicación de tasas, procesos, costos y gestión de finan
ca compensatoria, se
Para evitar distorsiones en la implementación de la políti
ual todas las transferencias
buscará transparentar y homogeneizar de manera grad
Cooperación Internacional
otorgadas por el Gobierno Central, las prefecturas y la
de acceso a transferencias
hacia los municipios, equilibrando así las oportunidades
condicionadas para todos los Gobiernos Municipales.
o especializado en
En la medida que la política se consolide, el EPS, como Fond
erno Nacional, empezará
la administración de transferencias compensatorias del Gobi
cipios y se constituirá en un
a delegar sus tareas administrativas a los propios Muni
ferencias condicionadas,
canal regulador del financiamiento a través de trans
ación de una política
perfeccionando los mecanismos que aseguren la aplic
control social. En el !Muro,
compensatoria comprensiva y susceptible de evaluación y
150
151
podrán canalizarse a los Gobiernos

los recursos de la política compensatoria
la capacidad institucional y de gestión
Municipales toda vez que habrán desarrollado
a, todos los recursos transferidos. La
suficiente para administrar, de manera autónom
transparentes a través de transferencias
política compensatoria operará con fórmulas
automáticas a los Gobiernos Municipales.
pensación, requiere un esfuerzo

El éxito en la implantación de la política de com
financiamiento de programas que se
de la Cooperación Internacional para el
tica, evitando financiamientos paralelos
enmarquen en criterios y condiciones de la polí
litar la implantación es necesario contar
en condiciones distintas. Asimismo, para faci
condiciones de fbcalización regional o
con programas de financiamiento flexibles, sin
uniformes para la contratación de bienes
sectorial y con mecanismos únicos, simples y
y servicios.
n
El DUF y la Política Nacional de Compensació
o Boliviano sean distribuidos de

Con el objetivo que los recursos del Gobiern
los municipios se establece la Política
manera equitativa y transparente a todos
tica de Estado que apoya la Estrategia
nacional de Compensación como una polí
eso de Descentralización.
Boliviana de reducción a la Pobreza y el Proc
s, organismos de cooperación
Las entidades públicas, instituciones privada
recursos públicos o de ayuda oficial al
internacional y países amigos que administren
es de la Política de Compensación para
Estado Boliviano, deberán observar prevision
iernos Municipales en actividades de
apoyar mediante transferencias a los Gob
inversión pública de competencia municipal.
transferencias recibidas por los

El Ministerio de Hacienda registrará todas las
as por el EPS. Sobre la base de estos
Gobiernos Municipales, distintas a las canalizad
encias de las asignaciones indicativas
registros el DUF descontará dichas transfer
ierno Municipal
presupuestadas por el PPS a favor de cada Gob
151
152
y de forma anual de acuerdo al

Los descuentos se efectuaran gradualmente
siguiente cronograma:
2001, se descontarán en un 33%

- Las transferencias recibidas durante el año
para la asignación de la gestión 2003.
2002, se descontaran en un 66%

- Las transferencias recibidas durante el año
, se descontarán en un 100%
- Las transferencias recibidas durante el año 2003
lados los siguientes:

Se excluyen de los descuentos anteriormente seña
a) Los del !UN transferidos a las municipalidades, en calidad de coparticipación

tributaria y los asignados por ley.
b) Los recursos propios de las Municipalidades.
c) Las transferencias de recursos provenientes de la cuenta especial Diálogo 2000
d) Los recursos que fueran utilizados en el marco de programas de Desarrollo

nstrucción de situaciones
Alternativo o para la prevención, atención y reco
ia o desastre.
declaradas oficialmente por ley como de emergenc
por los Gobiernos Municipales

e) Los recursos gestionados de manera directa
s como cooperación oficial
ante instituciones privadas o de países, no otorgado
al Gobierno de Bolivia.
152
153
ff Recursos prefecturales„siempre y cuando sean otorgados con criterios de

equidad concertados con el Consejo Departamental o con la fin-mula del
Dialogo 2000.
g) Proyectos y programas de competencia municipal que, con anterioridad a la

publicación de la Ley del Diálogo, ya tuvieran comprometido algún
financiamiento de transferencia no reembolsable.
5.9 CRÉDITO SUBNACIONAL
Se fomentará la creación de un mercado de crédito para los municipios, que

permita incrementar su capacidad de inversión y gasto, observando normas y
regulaciones de disciplina fiscal.
Se busca el establecimiento y consolidación de un mercado transparente de

crédito municipal, desarrollando capacidades institucionales especializadas,
autónomas que otorguen eficiencia al endeudamiento local; minimicen los riesgos de
desequilibrios en las finanzas públicas y amplíen, en forma sostenible, la capacidad de
inversión de los Gobiernos Municipales.
Para ello, se apoyarán las operaciones de crédito a los municipios a través del
Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), entidad que está perfeccionando su
forma de intervención mediante la aplicación de procedimientos para la evaluación de
riesgos crediticios; la habilitación gradual de entidades independientes para tareas de
calificación de riesgo; el aprovisionamiento de acuerdo a la calificación de los
créditos; y la aplicación de las normas establecidas por la Superintendencia de Bancos
y Entidades Financieras.
153
154
IDI?
qu e el me rca do de cré dit o local se desarrolle, el FA
En la medida icultades
rac iones en aquello s Go bie rnos Municipales que tengan dif
focaljzará sus ope
de acceso al sistema financiero.
completar la
con sol ida do el me rca do de crédito municipal, se buscará
Una vez
rta en una nueva
ación ins titu cio nal del EN DR , para que este Fondo se convie
transform
es de mercado.
an ciera au tón om a, qu e rea lice sus Melones bajo condicion
entidad fin de todos los
nto , la ha bil ita ció n y cer tifi cación de la capacidad fiscal
En ese mome nes y con
á qu e el me rca do de cré dit o municipal opere sin distorsio
municipios lograr mos de
na de en tid ad es fin an cie ras privadas y otros mecanis
participación ple
financiamiento.
CIONAL
5.10 ADECUACIÓN INSTITU
ablecer
ar la ad ec ua ció n ins titu cional, es fundamental est
Para efectu uiente
ete nc ias de los tre s niv ele s de administración de la sig
claramente las comp
manera:
En el Gobierno Central
ional quedan
pon sab ilid ades en ma ter ia de inversión y gasto a nivel nac
Las res
ente, a la
gra ma s y pro yec tos de ám bito sectorial y, fundamentalm
limitadas a pro
de ámbito nacional y sectorial
definición de normas y políticas
miento de la
neral de la Nación y financia
Con recursos del Tesoro Ge
Ministerios y sus
ció n Int ern aci on al, el Go bierno Central, a través de los
Coopera
tas y acciones que
ade s De sco nce ntrada s, eje cut arán aquellos programas, proyec
Entid
externalidades)
ne s de efi cie nc ia eco nó mi ca (economías de escala y
por razo
de programas
en ser ate nd ido s po r est e nivel de Gobierno. Se trata
correspond ovación y
reform a en los sec tor es de sal ud, educación, investigación, inn
nacionales de
154
155
urales,
n del medio ambiente y recursos nat
transferencia tecnológica, protecció
de las
mo ció n del desarr ollo mic ro y peq ueño empresarial, apoyo al desarrollo
pro
n,
nan zas y pro grama s de definición de derechos de propiedad, construcció
microfi
rvención
red fundamental de carreteras. Esta inte
mejoramiento y mantenimiento de la
de los
pública representaría alrededor del 30%
en el programa nacional de inversión
recursos programados cada año.
Nacional atenderá aquellos gastos

En materia de gastos, el Gobierno
encias al
urr ent es de la bur ocr aci a cen tral , defensa y policía nacional, transfer
rec
siones,
tem a de Un ive rsidade s Púb lica s; jubilados del sistema antiguo de pen
Sis
servicio a la deuda y otros.
En Prefecturas
argada a las Prefecturas es un nivel

La administración departamental enc
mas y
al, que a través de acciones, progra
desconcentrado del Gobierno Centr
s de los
yectos de invers ión y gas to, com ple mentará y articulará las intervencione
pro
rado
s Loc ale s con el Go bie rno Nac ion al promoviendo el desarrollo equilib
Gobierno
de los Departamentos.
a
transferencias del Gobierno Central
Con financiamiento proveniente de las
alías y la
regalías, Molo de compensación por reg
las Prefecturas Departamentales por
miento de la
arburos (1E1119), además de financia
coparticipación del impuesto a hidroc
lones en
per aci ón, las Pre fect ura s ejec uta rían un promedio anual de Sus 100 mil
Coo
proyectos de ámbito departamental.
y
uado en términos de composición
El Consejo Departamental, readec
,
, exigir á que las Pre fec turas inviertan y gasten en construcción
funciones
ertos,
caminos departamentales, aeropu
mejoramiento y mantenimiento de
os cuyos
nte, recursos naturales, riego y otr
electrificación rural, medio ambie
superen el ámbito municipal.
componentes que generen beneficios que
155
156
deberá afrontar, dentro de límites

Por sus características, la Prefectura
bito
l, programas no recurrentes de ám
establecidos por el Gobierno Centra
ez,
cia social, atención integral a la niñ
departamental, en las áreas de asisten
,
llo agr ope cua rio, seg urid ad ciud ada na, promoción del desarrollo productivo
desarro
tión
deporte, promoción de la cultura, ges
promoción del turismo, promoción del
s.
ambiental y atención a desastres naturale
s equitativos y los procedimientos

Las Prefecturas, respetando los criterio
en
Compensación, no podrán intervenir
definidos en la Política Nacional de
o
cta o a través de transferencias de capital
competencias municipales de manera dire
transferencias corrientes.
En Gobiernos Municipales
utaria destinados a los municipios

Los recursos de coparticipación trib
oa
io anual de SUS 200 millones. De acuerd
alcanzarán aproximadamente un promed
rse
esta ble cid o por Ley , apr oxi ma dam ente SUS 30 millones deberían destina
lo
sa
ente a gas tos de adm inistrac ión del Gobierno Municipal y SUS 170 millone
anualm
inversión pública municipal.
cifras muestran que los Gobiernos

En materia de recursos propios, las
al de 1
tienen una relación de dependencia fisc
Municipales más grandes, en promedio
res al
logran recaudaciones propias superio
a 1, los municipios intermedias apenas
n
das y los municipios pequeños no llegaro
20% de las transferencias no condiciona
men
estas condiciones, se estima que el volu
siquiera a este nivel de esfuerzo fiscal. En
n
urs os pro pio s gen era dos por los Gobiernos Locales alcanzará
de rec
S 85
de los cuales se deberían destinar SU
aproximadamente SUS 120 millones,
millones a proyectos de inversión.
156
157
recursos
Los ajustes al sistema de transferencias condicionadas, adicionando
disponibilidad
de alivio a la deuda hacia las fuentes de ingreso municipal, suponen la
es se destinen a
de SUS 90 millones por año. Se espera que al menos SUS 70 millon
proyectos de inversión en los sectores definidos por el Diálogo.
es de
Adicionalmente, la delegación completa de competencias en los sector
sectores, el
salud y educación implica que para atender gastos recurrentes en estos
costos que esto
Gobierno Central realizará transferencias sistemáticas para cubrir los
implica.
cional
La implantación de las políticas de compensación y crédito subna
año a través
permitirán que los Gobiernos Municipales ejecuten US 80 millones por
ios con el liPS y
de operaciones de cofinanciamiento y bajo mecanismos compensator
el ~I?.
SUS 40 millones adicionales a través de operaciones de crédito con
SUS 530
En consecuencia, los Gobiernos Municipales administrarán más de
de inversión en
millones al año, de los cuales destinarán SUS 445 millones a proyectos
mica, recursos
proyectos de los sectores sociales, desarrollo rural, promoción econó
naturales y otras competencias establecidas por Ley.
istración
Para asegurar un adecuado manejo de recursos y una eficiente admin
ar algunas
por parte de los órganos públicos encargados, es necesario realiz
ar mecanismos
modificaciones en las estructuras institucionales vigentes y otorg
ivos correctos
efectivos de rendición de cuentas (accountability), así como los incent
de reducción
para lograr una eficiente y transparente administración de los programas
de la pobreza.
órganos
Se ,fortalecerán tres áreas para asegurar eficacia institucional: 0) los
gados de la
encargados de las' recaudaciones del Estado; 00 los órganos encar
ión pública
ejecución de los programas de la Estrategia y responsables por la invers
nacional, departamental y local; y (ili) los órganos responsables por la generación de
157
158
ón de la
la información a ser utilizada para el seguimiento de la implementaci
estrategia.
el
Los órganos de recaudación son críticos para el proceso debido a que, en
to
Itirgo plazo, la ERI3P dejará de depender gradualmente del financiamien
os de
internacional. Lista situación se manifestará en un menor flujo de recurs
s de
cooperación externa, el cual tiene que ser compensado con las recaudacione
impuestos generados en el país.
os
Si bien, las principales reformas tributarias ya se han realizado, los impact
sobre los niveles de recaudación todavía no han alcanzado su nivel óptimo. La presión
so de
tributaria es todavía menor a la de otros países de la región y el univer
es para
contribuyentes todavía puede ser expandido. Una de las políticas imprescindibl
de los
asegurar resultados en este campo es el relativo a la institucionalización
Nacional y
servicios encargados de las recaudaciones del Estado, es decir, la Aduana
el Servicio de Impuestos.
En ambos casos, como ya se implementó en la Aduana Nacional, se tiene

n de
previsto llevar adelante un proceso de institucionalización, basado en la creació
ado a
autarquías administrativas, cuya conducción se delegue a un Directorio nombr
fijo que no
partir de un consenso político, independiente y con un mandato por plazo
a, la
coincida con los períodos de administración gubernamental. De esta maner
rias y de
administración de estas entidades estará protegida de influencias partida
vía, cada
intereses económicos y se conducirá bajo objetivos institucionales. Por esta
icas de
administración de gobierno podrá acordar con ambos servicios, metas específ
fiscal del
desempeño y niveles de recaudación adecuados que fortalezcan la situación
EBRP.
Estado y generen las condiciones adecuadas para enfrentar los desafíos de la
la
Con relación a los órganos encargados de la inversión pública y de
cambios
ejecución de los programas previstos en la ERI3P, deben operar en ellos
ión de
específicos que mejoren sus condiciones de trabajo y sus sistemas de rendic
158
159
cuentas. En el nivel de la administración nacional se trata en particular del SNC y de

los Fondos de Inversión (FPS y ENDI?), encargados de la canalización de una
importante cantidad de recursos destinados a la inversión departamental y local.
En el caso del SNC, entidad que se espera administre alrededor de SUS 150
millones por año para la construcción y mantenimiento de las carreteras troncales, se
adoptará una política similar a la de los órganos de recaudación, es decir su
institucionalización a través de una autarquía administrativa que opere bajo
programas y compromisos de resultados y se guíe únicamente bajo políticas de orden
institucional y técnico.
En el caso de los Fondos de Inversión, se ha constituido el DUE y se ha

iniciado un proceso de institucionalización en todos sus niveles, con la aplicación de la
carrera administrativa. A diferencia del SNC, por las características de los recursos
que administran estas entidades (recursos destinados a la inversión social) es
necesario contar en la dirección de los Fondos con una participación más activa de los
Gobiernos Municipales y de la sociedad civil. Se ha previsto que el DUE pueda contar
entre sus miembros, además de los representantes del Gobierno Nacional, con un
representante de los Gobiernos Municipales, un representante de los Comités de
Vigilancia y un representante de la Sociedad Civil organizada a nivel nacional. De esta
manera no sólo se logrará supervisión más estricta y mayor transparencia en el
manejo de los Fondos, sino también se logrará introducir en su dirección estratégica,
los criterios y aspiraciones de quienes, en definitiva, deben beneficiarse con estos
recursos.
Las prefecturas deben ser fortalecidas y sus mecanismos de gestión deben ser
mejorados. Debe superarse la ambigüedad en su estructuración institucional, por un
lado, los Prefectos son designados desde el Gobierno Central, siendo por tanto, parte
del Gobierno Central, pero a la vez cuentan con un Consejo Departamental elegido
desde los Gobiernos Municipales y que tiene atribuciones no sólo de fiscalización sino
también de co-administración de las prefecturas (aprobación de presupuestos,
159
160
un sistema
s y otros). Esta dualidad ha generado
contratos de obras, estado de cuenta
función
inistrativa a cargo del Prefecto, ni la
ambiguo en el que, ni la función adm
cumplidas.
fiscalizadora pueden efectivamente ser
a la necesidad de aclarar la situación

Para corregir este problema, se plante
n modelos
ituc ion al de las Pre fect ura s rec ono ciendo que, mientras no se implemente
inst
n
tral izac ión pol ític a (a trav és de cam bios en la CPE), estas instituciones está
de descen
Pod er Eje cut ivo nac ion al, y su fiscalización, como en el resto de la
a cargo del
traloría
del Parlamento Nacional y de la Con
administración pública está a cargo
efectivo
e falta, entonces, es desarrollar un
General de la República. Lo que hac
existir
Consejos Departamentales, que deben
mecanismo de control social desde los
uirse en
sejos serán recompuestos para constit
por mandato constitucional. Estos Con
que los
ent aci one s efec tiva s de cad a Dep artamento haciendo, por una parte,
rep res
ios del
os del Con sejo sea n eleg idos entr e los mismos concejales de los municip
miembr
de
men to e inco rpo ran do, por otra par te, observadores de las organizaciones
Departa
yar en las
r los asuntos de la prefectura y apo
la sociedad civil que puedan conoce
tareas de fiscalización.
a el
de la generación de información par
Respecto de los órganos encargados
ceso de
ient o de la imp lan taci ón de la EBR P, se hace necesario consolidar el pro
seguim
ilidad y
ituc ion aliz aci ón del INE . Est a inst ancia deberá contar con amplia credib
inst
les y
cida ind epe nde ncia , de man era que los datos que se generen sean confiab
recono
la
tes y con stitu yan la bas e par a una evaluación objetiva de los avances en
transparen
reducción de la pobreza.
su
titucionalización del INE mediante
La EBRP contempla también la ins
e a un
inistrativa, cuya dirección se delegu
transfOrmación en una autarquía adm
forma
ecto rio com pue sto por rec ono cid as personalidades de la sociedad civil. En
Dir
s del
al DU F, el Dir ect ori o del INE contará con representaciones oficiale
sim ilar
civil
o, per o tam bién con rep rese nta ntes de las organizaciones de la sociedad
Gobiern
a el ejercicio del control social.
que se organicen a nivel nacional par
160
161
De esta manera, implementadas todas estas refirmas y políticas de adecuación

institucional, el país contará con una estructura institucional ordenada y con
incentivos y mecanismos de control que promuevan una alta eficiencia en la
implementación de la ERBP. En el siguiente gráfico se presenta el esquema de la
estructura institucional esperada para la Estrategia.
ESTRUCTURA INSTSTUCIONAL PARA LA ESRP
5.11 EL CONTROL SOCIAL.
El Diálogo Nacional 2000 destacó la necesidad de contar con mecanismos de

control social sobre la gestión pública, tanto a nivel nacional, departamental como
local, que se encarguen de vigilar el correcto uso de los recursos destinados a la
reducción de la pobreza, así como el oportuno cumplimiento de los planes y programas
de la EBRP.
Se mencionó que los Comités de Vigilancia, creados en el marco de la

Participación Popular, son los mecanismos idóneos para ejercer el control social en el
nivel local, siempre que sean adecuadamente ,fortalecidos y se minimicen las.
161
162
ncia de los partidos políticos en su

posibilidades de cooptación y de interfere
el nivel departamental y nacional, la
funcionamiento. Asimismo, se acordó que para
ibilidad en el país, debe convocar a las
Iglesia Católica, como institución de alta cred
mecanismo de control ampliamente
instituciones sociales para confirmar un
participativo.
alcanzadas durante el Diálogo

En estricta aplicación de las conclusiones
contar con estos mecanismos de control
Nacional, la EBRP reconoce la necesidad de
rse confirme al ordenamiento jurídico
social, los mismos que deberán institucionaliza
nacional.
icio de un derecho ciudadano

El control social debe ser entendido como el ejerc
ón sobre la administración pública y
reconocido en la CPE para acceder a la informaci
demandas legítimas y las necesidades
la posibilidad de solicitar que se atiendan las
l, deberá concentrar su atención en la
básicas de los ciudadanos. El control socia
pública y deberá contar con canales
verificación de los resultados de la gestión
ncias o reclamos en casos que sean
expeditos e institucionales para presentar denu
necesarios.
institucionalizó el Comité de
En el nivel local, la Participación Popular
la Ley de Municipalidades, este
Vigi lancia como mecanismo de control social. En
de un fondo especial para el control
mecanismo lile fortalecido mediante la creación
Locales que tecnificarán la tarea del
social, así como de los Consejos Consultivos
se dispondrá el fortalecimiento de los
control. A efectos de profundizar esta tarea,
organizaciones sociales (funcionales)
Consejos Consultivos con representantes de las
unciamientos del Comité de Vigilancia,
de los municipios y se dispondrá que los pron
obligatoriamenie consultados a estos
sobre temas relativos a la Estrategia, sean
sa participación de los beneficiarios
Consejos Consultivos, promoviendo así una exten
en el control social.
162
163
oriales de la EBRP, que los

Se promoverá, en cada una de las áreas sect
icipación y de control. Es el caso de
beneficiarios directos organicen formas de part
Salud (DILOS), y asociaciones de
las Juntas Escolares, Directorios Locales de
productores en las áreas específicas y otros.
de un Mecanismo Nacional de
En el Diálogo Nacional se acordó la creación
en cada región convocados por la
Control Social y Mecanismos Departamentales
iaciones civiles de derecho privado
Iglesia Católica. Se trata de la creación de asoc
ciones sociales de diversos sectores
organizadas sobre la base de otras organiza
los indígenas, juntas vecinales,
(trabajadores, empresarios, campesinos, pueb
entre otras), cuyo único fin común será
asociaciones de profesionales, gremios, ONGs,
el ejercicio del control social.
estructuras técnicas que se

Estos mecanismos de control dispondrán de
ión y fortalecimiento de las diversas
ocuparán de las tareas de seguimiento, informac
icipantes de la EBRP. La Ley del
organizaciones sociales que serán activas part
miento de estos mecanismos para
Diálogo reconocerá, explícitamente, el funciona
bilidad de designar a los representantes
otorgarles atribuciones especiales; la responsa
órganos públicos de supervisión de la
de la sociedad civil que participarán en los
, el Consejo Departamental y otras
EBRP, como son el DIJE, el Directorio del INE
icipación institucional de la sociedad
instancias públicas en las que se requiera la part
civil.
de los actores principales de la

Para asegurar transparencia y participación
io y las instancias de aprobación y
descentralización en el DUE, este Director
la participación de estos actores,
fiscalización operativas serán abiertas a
los Alcaldes, Presidentes de Comités
incorporando a su estructura representantes de
civil, a nivel nacional en el MIT y
de Vigilancia y representantes de la sociedad
ectos.
departamental en los Comités Técnicos de Proy
163
164
atribuciones distintas a las

Asimismo, el nuevo Consejo Departamental tendrá
ión de resultados de la gestión de
actuales. Su función será estrictamente de fiscalizac
información relativa al manejo de
la Prefectura y tendrá facultades para acceder a la
fundadas en los casos en que se
los recursos departamentales y a presentar denuncias
rferir de manera directa en la
idehtifiquen irregularidades. Así, al no inte
rtamental podrá constituirse en un
administración de la prefectura, el Consejo Depa
efectivo instrumento de control de la gestión.
s de los mecanismos de
La sociedad civil, organizada y representada a travé
s para ejercer el control social y
control social, tendrá así los canales institucionale
ón relativa a la gestión pública,
conocer de manera directa y transparente la informaci
de la pobreza y a la implantación de
al manejo de los...Mulos destinados a la reducción
los programas y proyectos de la Estrategia.
4
165
Capítulo 6:
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
6.1 CONCLUSIONES
ente,
• Las condiciones del área rural y del sector agropecuario, especificam
ionan y
presentan, en la actualidad factores, y elementos negativos que condic
restringen su desarrollo.
ado una
• Las políticas aplicadas por los últimos gobiernos, si bien han gener
o de los
estabilidad macroeconómica, han sacrificado el crecimiento e impuls
no
sectores productivos, tal es el caso del sector agropecuario que en el tiempo
buido
se ha consolidado como un sector altamente productivo, ni ha contri
nas que
óptimamente a mejorar la calidad de vida del conjunto de perso
participan en ella, especialmente en el sector del altiplano y los valles altos.
ecuario
• Existe una brecha significativa entre las condiciones del sector agrop
del oriente y las demás regiones.
ofrecen
• La Descentralización Administrativa y la Ley de Participación Popular
entación
a los entes municipales un marco de acción favorable para la implem
de proyectos productivos destinados al sector del agro.
rollo,
• Si bien estas dos leyes ,favorecen a las regiones para un mejor desar
ciones
también deben estar sujetas a posteriores ajustes ya que las condi
institucionales, económicas y sociales son variables en el tiempo.
165
166
mentación de
• La inversión ejecutada en los últimos años ha priorizado la imple
mentación de
proyectos destinados al área social descuidando la imple
proyectos que impulsen la productividad del sector agropecuario.
os en cuenta
• La capacitación y la asistencia técnica agrícola, no fueron tomad
los Gobiernos
como proyectos productivos, ni mucho menos implementados por
Municipales para el desarrollo del agro.
las alcaldías,
• La inejiciencia en el proceso de gestión administrativa en
de proyectos
condiciona y restringe en gran manera la implementación
n dd sector
productivos que mejoren las condiciones de producció
agropecuario.
cialmente
• El sector agropecuario se constituye en una alternativa poten
la diversidad
productiva considerando, las condiciones del suelo,
o país
climatológica, la existencia de recursos humanos, etc. de nuestr
tos donde la
• El enfoque sistémico no ha sido considerado en muchos ámbi
ados óptimos.
conjunción de disciplinas en necesaria para la obtención de result
166
167
6.2 RECOMENDACIONES.
un sector rentable , de
• La empresa privada no ve al sector agropecuario como
ión del estado para
esta manera se debe considerar una mayor participac
ialmente en el área
impulsar el crecimiento y desarrollo de este sector, espec
presentan mayores
del altiplano y valles altos, donde las condiciones
desventajas para el desarrollo.
considerar al sector
• Al mismo tiempo, los Gobiernos Municipales deberían
miento y desarrollo de
agropecuario como una alternativa para contribuir creci
sus regiones.
ría tener una mayor

• La inversión pública orientada al sector del agro debe
idar el área social.
participación dentro de los POA's municipales, sin descu
que ingresaran a los
Dado las condiciones de un mayor flujo de recursos
municipios en los próximos años.
entos que se tomen en

• La capacitación y asistencia técnica deben ser elem
agropecuario y que se
cuenta como punto de partida, para impulsar al sector
inversión en capital
constituya en un sector dinámico. Ya que, una eficiente
sostenible en el tiempo.
humano se constituye en una inversión a largo plazo y
s, tal es el caso del
Al mismo tiempo existe evidencia empírica de otros paíse
ializados orientados al
Japón donde la inversión en recursos humanos espec
da, impulso que se
sector industrial se tomó en cuenta como punto de parti
ente.
tradujo en la obtención de buenos resultados posteriorm
días debería ser una

• La capacitación de los funcionarios públicos de las alcal
para la obtención de
actividad donde el Gobierno tendría que poner énfasis,
agentes responsables
mejores niveles de eficiencia , ya que se constituyen en
167
168
ión e inversión de los rec ursos que contribuyan al

para la adecuada orientac
sus regiones.
desarrollo de la población de
ados en
• es co mo "Jó ven es co ntr a la Pobreza" deberían ser tom
Programas tal ya que
te, al mi sm o tie mp o, am pliar el marco de acción,
cuenta anualmen nte
s hu ma no s ca lifi ca dos qu e pueden dejar una importa
representan recurso
ellas.
y la población que habita en
enseñanza en los municipios
ministración
• ue de Sis tem as , de be ría ser implementado en la ad
El Enfoq ficación
qu e los ele me nto s citad os anteriormente como la identi
municipal, ya ción ,
mp on en tes de la ins titu ció n, el entorno ,el marco de ac
de variables o co ly
er un a vis ión ma s cla ra de la integración instituciona
etc. nos permitiría ten
lmente.
la tarea que desempeña actua
ar las falencias
•
de Sis tem as, al mi sm o tie mpo, nos permitirá identific
El Enfoque que este
qu e ex iste en ca da ins titu ción municipal del país, ya
y soluciones
idades sino por objetivos.
enfoque no trabaja por activ
icos, sociales,
•
ra ció n de pu nto s de vis ta disciplinarios (económ
La integ es, es decir se
les , admi nistrativ os, etc .), ofrecería soluciones integral
ambienta
sin descuidar
ían soluc ion es ec on óm icas-financieras optimas
encontrar
iales y ambientales.
aspectos institucionales, soc
e
• alu ac ión de pr oy ectos de una manera integral
La preparación y ev
tenibilidad de los
isc ipl ina ria ser á un ele me nto que contribuirá a la sos
interd
o se limita al
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Tesis de Grado "Proyectos Productivos Destinados Al Sector Del Agro"' (Municipios Como Entes Productivos

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UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRES

FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y FINANCIERAS

Postulante: Jonnathan Reynaldo Cáceres Santos

A mi padre; por el ejemplo de vida y sus cuidados.

ANÁLISIS Y DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA

1.1. INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES 01

2.1 CONCEPTO DE PRODUCTIVIDAD EN LA ECONOMÍA 08

DIAGNOSTICO E INDICADORES ECNOMICOS DEL ÁREA RURAL Y DEL SECTOR

3.1 LA REALIDAD SOCIOECONÓMICA EN EL ÁREA RURAL 30

PROYECTOS PRODUCTIVOS DESTINADOS AL SECTOR DEL AGRO

4.1 DEFINICIÓN DE PROYECTO 67

MUNICIPIOS COMO ENTES PRODUCTIVOS.

5.1 MARCO CONCEPTUAL 120

6.1 CONCLUSIONES 165

Cuqdro No 1 Población con Necesidades Básicas Insatisfechas: 1976-1992-2001 33

Anexo No I Definición de categorías en el sector agropecuario nacional

PROYECTOS PRODUCTIVOS DESTINADOS AL SECTOR DEL AGRO

Las condiciones actuales, responden a un conjunto de políticas orientadas a la

ANÁLISIS Y DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA

1.1. INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES

Desde 1985 a la fecha, el Estado boliviano centró su accionar en la

Si bien las reformas estructurales aplicadas en las décadas de los ochenta y

Las condiciones actuales, responden a un conjunto de políticas orientadas a la

El papel que desempeñen los Gobiernos Municipales en materia de inversión

El Enfoque de Sistemas, será elemento fundamental para la obtención de las

La riqueza de un país, de una entidad, o de una familia depende, en gran parte

Cada día se hace más imprescindible la conjunción de puntos de vista

1.2. ENFOQUE DE LA ECONOMÍA CAMPESINA.

El enfoque más antiguo fue planteado por Alexander Vasillevich Chayanov,

Bajo este enfbque general investigadores Bolivianos como Hernán Zeballos H.

• Maximizar la fuerza de trabajo familiar para sus actividades propias y también

• Destina una parte de su producción al autoconsumo con la finalidad de cubrir sus

• Diversifica el riesgo y multiplica sus fuentes de ingreso, dedicándose a actividades

• Cuenta con una escasa y diferenciada capacidad de acumulación, por causas

• El ingreso de la familia es indivisible, consiste en dinero y especies, que nacen del

• El campesino está dispuesto a producir a precios inferiores que aquellos que un

• La falta de productividad en el sector agropecuario, producto de una

• Los Gobiernos Municipales no cuentan todavía con una capacidad de gestión

• En el contexto actual, los municipios se constituyen en entes potencialmente

lAnalizar, el impacto de la implementación de un enfoque integral — sistémico en los

"El enfoque integral — sistémico es un elemento que se adecua eficientemente a los

VARIABLE INDEPENDIENTE (CAUSA)

lneficiencia en el proceso de gestión administrativa pública .

VARIABLE DEPENDIENTE (EFECTO)

La falta de productividad del sector agropecuario

1.5.1 JUSTIFICACIÓN DE LA HIPÓTESIS

La ingeniería de sistemas se ha desarrollado y aplicado ampliamente en todas

La finalidad de innumerables ciencias es presentar con claridad las diversas

La palabra sistema describe la tendencia a analizar los problemas desde un

"La metodología del enfoque de sistemas se basa en la búsqueda de leyes

Para el logro de los objetivos del tema de investigación, y para la

2.1 EL CONCEPTO DE PRODUCTIVIDAD EN LA ECONOMÍA.

Tanto la macroeconomía como la microeconomía se refieren a la 'función de

A continuación se plantea una función de producción sencilla, una relación

Q- A (t) f (K, L,T )

Q es lo producido durante un periodo de tiempo.

Para simplificar se utilizará Q- f (K,L).

2.1.1 LA PRODUCTIVIDAD MARGINAL Y LA PRODUCTIVIDAD PROMEDIO.

a. La productividad marginal física de un factor de producción se define como la

Productividad marginal física del capital = MP K =

Esta productividad marginal disminuye a medida que se agregan cantidades

atoK = g o fKK <O

b. La productividad promedio no es un concepto demasiado importante en la