Bancada de Ediles

JUNTA DEPARTAMENTAL Frente Amplio

DE MALDONADO
Informe en Minoría de Bancada del Frente Amplio en Expediente JD 139-2002 (IDM EE
2021-8-01-12561)

Maldonado, 24 de Mayo de 2022.-

A la Junta Departamental:

VISTO: las presentes actuaciones de expediente de la Junta Departamental 139-2002 (IDM EE 2021-8-01-
12561) por las cuales se propone la creación de una Zona Franca en Maldonado y un conjunto de otras resolu-
ciones relacionadas con la misma;

RESULTANDO I: Que en el mismo se propone a este Cuerpo la aprobación de un Proyecto de Decreto por
el cual:

1) Se autoriza la revisión parcial del “Plan de Ordenamiento Territorial del Eje Aparicio Saravia”
prevista en el Artículo 33ª del Decreto 3911

2) Se establece que el uso institucional del Parque Metropolitano de Actividades comprenderá la loca-
lización de actividades dinamizadoras del desarrollo local, y en ese marco se declara de Interés De-
partamental la promoción y desarrollo de una zona franca en los padrones 31.519 y 31.520 de la
manzana 1583 de la localidad catastral Maldonado, en la zona de “El Jagüel”, vecinos al aeropuerto
actualmente operativo y ubicados al Norte de la Avenida Aparicio Saravia, padrones que formaban parte
del padrón 2.572 que por decisión del Decreto 3.931 fue destinado, junto al padrón 538, a constituir e
Eco Parque Metropolitano del Humedal de los Arroyos Maldonado y San Carlos.

3) Se dispone agregar al Decreto 3.911 un “Artículo 18 (Bis) por el cual se modifican, para la parte en
régimen de Zona Franca, el conjunto de parámetros constructivos de retiros, alturas y factores de
ocupación de acuerdo a los siguientes cambios:

4) Se autoriza la enajenación de los padrones fiscales 31.519 y 31.520 tasados respectivamente en las su-
mas de con destino al establecimiento de la Zona Franca enmarcada en el régimen regulatorio de las le-
yes y decretos nacionales respectivos y demás normas pertinentes, y se faculta la financiación de los
bienes a enajenar en un plazo de 36 meses a partir de la firma del contrato de compraventa, y los meca-
nismos de garantía para el eventual saldo de precio.

5) Se crea, con el producido de la enajenación de los terrenos, el “Fondo Departamental de los Humeda-
les”, que será administrado por una Comisión Especial designada por el Intendente (art. 278 de la Cons-
titución), y se establecen recursos adicionales y fines del Fondo taxativamente enumerados.

6) Se crea una Comisión de Contralor y Asesoramiento con representantes del Ejecutivo y de la Junta De-
partamental para todas las etapas de aplicación del decreto proyectado.

CONSIDERANDO I: Sobre el Humedal, los objetivos del Ecoparque establecido en el decreto 3.931 y los
fundamentos y el impacto del proyecto de decreto, particularmente en los aspectos ambientales

1) El Plan del Eje Aparicio Saravia, para esta porción del territorio define los sectores P y H. Estos sectores
están definidos como Parque Metropolitano del Humedal y como interfase, en dicho plan, entre la zona
urbana y la planicie de inundación. Para estos sectores plantea usos de carácter recreativo en un entorno
de baja ocupación y de acceso público, restringiendo aún más el sector P que coincide con las partes ba-
jas de los padrones 31.519 y 31,1520.
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2) Un humedal es un ecosistema de transición entre el ambiente terrestre y el acuático. Son lugares de

tierras bajas con respecto a las tierras adyacentes, presentan agua de forma temporal o permanente y una
vegetación adaptada a las condiciones de inundación. De acuerdo a la convención de Ramsar los
humedales se definen como “extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de
agua, sean estas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes,
dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad de marea baja no
exceda de seis metros”.

Al retener grandes cantidades de agua, estos ambientes son importantes para la regulación de flujos de
agua y control de inundaciones, recarga de acuíferos subterráneos y amortiguación de condiciones
climáticas locales, particularmente lluvias y temperatura.

Son el hábitat de diversas especies de flora y fauna características de ese ambiente, especialmente las
aves acuáticas, para las cuales funcionan como áreas naturales de cría y alimentación tanto para especies
residentes como migratorias. Los humedales contribuyen por tanto a la conservación de la biodiversidad
y del patrimonio cultural turístico, recreativo y paisajístico. En Uruguay se encuentran protegidos por
normativas nacionales los Humedales del Santa Lucía y por normativa internacional los Bañados del
Este y Franja Costera (Sitio Ramsar).

3) El Humedal del Arroyo Maldonado cuenta con diferentes ecosistemas: bosque nativo y matorral,
pradera, bosques asociados a bañados, humedales, bosque exótico y urbanización. Concomitantemente
en Humedal del Arroyo Maldonado y específicamente el ecoparque cuenta con una cañada (Kennedy)
de gran importancia tal como lo especifica el informe de la IDM la cual hay que preservar.

4) Dentro de los servicios ecositémicos que provee el Humedal del Arroyo Maldonado se destacan:

a) Mejoran la calidad del agua: la vegetación toma del agua elementos que utiliza para su crecimiento y
desarrollo, por ejemplo, nitratos y fosfatos que provienen de diversas fuentes como la actividad
agrícola y ganadera. De esta manera, reduce los efectos no deseados de estos elementos, como la
proliferación de algas y/o cianobacterias que son perjudiciales para la salud. La mejora de la calidad
del agua también se debe a la existencia de cuevas de cangrejos Neohelice granulata que actúan
como trampas de sedimentos y contaminantes.

b) Previenen la erosión: la vegetación reduce la velocidad de circulación del agua, al tiempo que las
raíces retienen los sedimentos en su lugar. De esta manera, se minimiza el impacto de las tormentas,
el viento y las corrientes principalmente sobre la franja costera.

c) Controlan las inundaciones: las plantas y el sustrato funcionan como esponjas, absorbiendo el agua
de las precipitaciones u otras fuentes y liberándola lentamente.

d) Albergan una alta biodiversidad: son sitios que proveen resguardo y alimentación a muchas especies
de flora y fauna acuáticas y terrestres. Uno de los tantos ejemplos es la corvina rubia, uno de los
principales recursos pesqueros del país que utiliza los humedales costeros para desovar y criar.

e) Son reservorios de agua dulce: acumulan agua subterránea, por lo que sirven como fuente para la
recarga de acuíferos.

f) Contribuyen a la mitigación del cambio climático: gran parte del carbono atmosférico, uno de los
principales gases de efecto invernadero, es capturado y utilizado por la vegetación para crecer y
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desarrollarse contribuyendo a disminuir su acumulación en la atmósfera.

5) El Humedal del Arroyo Maldonado se encuentra enclavado en la urbanización del Departamento y su

extensión ha ido disminuyendo debido al crecimiento de la misma; así mismo constituye el humedal
salino más extenso del Uruguay y el Decreto N°3931/2015 con la creación del EcoParque logró de-
jar bajo la protección departamental la cuenca baja y un tercio de toda su extensión.

6) Los padrones que se proponen para la instalación de la zona franca se encuentran localizados en el área
definida como Zona Adyacente o de Amortiguación del EcoParque del Humedal del Arroyo Maldonado,
según el informe elaborado por un equipo interdisciplinario del CURE en 2014 (a solicitud de la IDM) y
se muestra en la figura 1 (color rojo e identificada con el número 5).

La zonificación propuesta se basó en el análisis y la integración de aspectos de uso, evaluación primaria

de impactos y los objetivos de conservación para el Eco-Parque. El objetivo de la zonificación es facili-
tar para cada zona el establecimiento de medidas específicas, algunas mayormente focalizadas en tareas
de gestión y otras más dirigidas al manejo específico de las actividades propuestas a desarrollar. Estas
medidas procuran dirigir, orientar y reglar las intervenciones humanas, basándose en un uso sostenible y
un manejo eco sistémico. Al mismo tiempo pretenden promover actividades y estilos de uso donde se
prevean y eviten alteraciones, disturbios e impactos negativos al ambiente, potenciando e integrando los
atributos escénicos y paisajísticos.

Figura 1. Se indican con números las 5 zonas de manejo propuestas. La Zona 5 corresponde a la zona adyacente o de
amortiguación del Eco-Parque. Las Zonas 1 a la 4 a áreas con diferentes finalidades y usos.

En el mismo estudio, se recomienda que esa zona de amortiguación tenga como finalidad reducir las
presiones ambientales sobre la zona del Eco-Parque y de los humedales de la cuenca media y baja del
Arroyo Maldonado y que sea incorporada al padrón del Eco-Parque.

7) La zona Adyacente o de amortiguación es fundamental para reducir los impactos en los padrones desti-
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nados al Eco Parque del Humedal del Arroyo Maldonado según el Decreto N° 3931/2015, dónde en su
artículo 2 establece el objetivo general de creación del Eco Parque:

“Artículo 2º) De los objetivos de su creación. El objetivo general de creación del Eco Parque Me-
tropolitano del Humedal de los Arroyos Maldonado y San Carlos, es preservar el ecosistema y po-
ner en valor la biodiversidad como marco para el desarrollo de productos de turismo de naturaleza,
con criterios de sostenibilidad para el esparcimiento y disfrute de la población local y visitante.
Para ello se aplicarán los principios del manejo integrado, del desarrollo sostenible, con especial
énfasis en la dimensión ética de la relación naturaleza-sociedad.”

Y en el artículo 3 se comete al Ejecutivo Departamental la elaboración y aprobación de un Plan de Ma-

nejo del área del Eco-Parque, que aún en 2022 no se ha elaborado.

“Artículo 3º) Elaboración y aprobación de un Plan de Manejo del área: Se comete al Ejecutivo
Departamental la elaboración y aprobación de un Plan de Manejo del área del Eco-Parque.

El mismo debe contemplar los objetivos expresados en el artículo precedente y contener al me-
nos los siguientes componentes de gestión: económica, turística-recreativa; ambiental y eco sis-
témica; educativa y cultural-patrimonial; fiscalización, monitoreo y revisión. Se integraran
como insumos los trabajos de investigación y relevamiento que viene realizando el Ejecutivo a
través de la Unidad Funcional de Proyectos y del Municipio de San Carlos.

El Proyecto y revisiones del Plan de Manejo deberá ser analizado en consulta con la Junta De-
partamental de Maldonado, con representantes de los Municipios y con asesoramiento técnico-
social y académico.

La aprobación definitiva se realizará por medio de Resolución del Intendente de Maldonado”.

La ausencia de un plan de manejo integrado que establezca una zonificación y una adecuada plani-
ficación de los usos permitidos y no permitidos en las 800 hectáreas del Eco Parque, sumada a la insta-
lación de infraestructuras en la zona de amortiguación pone en riesgo el adecuado funcionamiento de los
procesos y funciones eco sistémicas y en consecuencia, pone en riesgo los beneficios o servicios eco sis-
témicos que este Humedal brinda a la población de Maldonado. Esos mismos beneficios que se indican
en el informe ambiental (Anexo 1) en la sección titulada como 2. Antecedentes (fojas 17 y 18) dónde se
expresa la relevancia eco sistémica de los Humedales así como los acuerdos nacionales e internacionales
para su conservación.

En la misma sección se indica que “Los Humedales desempeñan un papel importante en la regulación
del clima mediante el secuestro y la liberación de cantidades significativas de carbono”. El secuestro de
carbono puede entenderse como un beneficio ya que esto implica la captación de CO2 y por tanto la
disminución de este gas de efecto invernadero en la atmósfera. Sin embargo, los humedales con
intervenciones antrópicas pueden constituir fuentes de emisión de CO2, metano y óxido nitroso. Por
tanto, la protección de los humedales de las perturbaciones humanas ayudaría a limitar el aumento de
los gases de efecto invernadero en la atmósfera y en particular del metano (Whiting y Chanton 2003).

8) Los padrones considerados para la instalación de la zona franca se encuentran linderos a un área de Pa-
trimonio Arqueológico Prehistórico.

La zona 2 (propuesta en la zonificación realizada por el CURE), incluye un área crítica de manejo (122
hás) sobre el Patrimonio Arqueológico Prehistórico (Zona de Prioridad Arqueológica), que integra uno
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de los atributos de importancia para la gestión, manejo y conservación del Patrimonio Cultural. Se ex-
tiende a lo largo de esta zona y ocupa toda la primera terraza que corresponde a la planicie de inun-
dación del arroyo, en las proximidades de la cota de 3 m hacia los límites del padrón del Eco-Parque con
la Av. A. Saravia y extendiéndose hacia el exterior del predio por lo menos hasta la cota 10 m. Es una
zona en la cual está probada la existencia de restos arqueológicos prehistóricos y cualquier actividad que
implique alteraciones en el suelo y subsuelo, deberá condicionarse a un Diagnóstico Arqueológico.

9) Del estudio preliminar que realiza la intendencia de Maldonado y del cual surge el informe ambiental
del expediente, se desprende que el predio no parece estar muy modificado y antropizado, manteniendo
la vegetación típica del humedal y también se afirma que en el predio a estudio existen dos sitios que
pueden funcionar como corredores biológicos de especies que se propone mantener aunque en el caso
de extender sobre el padrón 31520 este corredor se vería afectado. En la Comisión se habló de la
colocación de un cerco perimetral de tejido de 2 m de altura, por lo que el “corredor” solicitado por la
Dirección de Ambiente también perdería funcionalidad.

Se podría valorar positivamente que se manejen índices de construcción menores al 40% y también se
maneje un índice de permeabilidad, pero claramente se agrega más adelante que esto está sujeto al tipo
de emprendimiento que se vaya a desarrollar, lo que relativiza lo anterior.

Otra cosa importante a considerar es que la compactación de suelo por su uso también afecta al
humedal, más allá de que la superficie no esté construída. En ese mismo sentido, en general las áreas
verdes suelen tener un mantenimiento intenso si se da la implantación de industrias farmacéuticas u
otras. Suelen realizarse cortes de vegetación con frecuencia destruyendo el hábitat y agregando
contaminantes al suelo (fertilizantes o insecticidas y herbicidas). Por otra parte entre las especies que
suelen habitar el humedal hay aves, por lo cual es importante considerar el factor contaminación
auditiva que genera disuasión a la presencia de aves.
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10) En síntesis, las consideraciones técnicas de orden ambiental y arqueológico precedentes
desaconsejan visiblemente la elección de los padrones que se propone para la Zona Franca y
aportan valoraciones que no se han tenido en cuenta en los informes en los que el Ejecutivo se ha
basado.

CONSIDERANDO II: Sobre los parámetros constructivos que se agregan en el proyecto de decreto

1) Los parámetros de edificación actuales, definidos en el Plan Aparicio Saravia son: FOS SS 3%, FOS
5%, FOS PA 5%, FOT 10%, FOSV 80%.;

2) Para viabilizar la ecuación económica de la zona franca seplantea cuadriplicar los parámetros de
construcción de la siguiente manera: FOS 20%, FOT 40%, FIS (factor de impermeabilización de suelo)
40%.

3) Nos parece que este cambio sustancial se produce sin justificación ni detallado análisis, y sin valoración
de su impacto en el territorio.

CONSIDERANDO III: Sobre el proyecto de la Zona Franca

1) Conviene, a los efectos de clarificar la discusión, que el Frente Amplio ha considerado -tanto en el plano
nacional como departamental-, que las Zonas Francas (tanto como los Polos Tecnológicos, los Parques
Industriales y las Incubadoras de Empresas) pueden ser una herramienta contribuyente al desarrollo eco-
nómico y como expresa la ley respectiva (modificada en nuestro gobierno nacional en el año 2017),
pueden cumplir con los objetivos de “promover las inversiones, diversificar la matriz productiva, ge-
nerar empleo, incrementar las capacidades de la mano de obra nacional, aumentar el valor agregado
nacional, impulsar las actividades de alto contenido tecnológico e innovación, promover la descentra-
lización de las actividades económicas y el desarrollo regional, y en términos generales, favorecer la
inserción del país en la dinámica del comercio internacional de bienes y servicios, y los flujos inter-
nacionales de inversiones”.

En las Bases Programáticas de la última elección departamental, para superar el fracaso del proyecto
impulsado por el gobierno blanco entre 2016 y 2020, puramente basado en las excepciones de la cons-
trucción y que prometió la dinamización de la economía y la creación de decenas de miles de empleos, y
apenas logró una insatisfactoria mínima parte de lo anunciado, se establecía, dentro del capítulo “3)
Desarrollo sustentable, trabajo y empleo” la necesidad del “avance de nuevas tecnologías y el empleo
de calidad, los polos tecnológicos, incubadoras de Empresas, Zonas francas y Parques Industriales”,
agregando que era necesario “ocuparse de la promoción de eventos en el Centro de Convenciones, de
la promoción del clúster Universitario, y de complementar el esfuerzo privado en la Zona Franca Au-
diovisual con la promoción del departamento como Polo Tecnológico.”

También entendemos estos procesos como una amplia elaboración política y social de todos los sectores
del departamento y una valoración concreta de los impactos de las iniciativas, y por lo mismo decíamos
que “para esto se requiere la actuación conjunta con las universidades y las cámaras empresariales,
las organizaciones de trabajadores, el CURE y las organizaciones promotoras del destino Punta del
Este en la formación de jóvenes y creación de nuevos empleos en las nuevas tecnologías de la
información. El impacto de estos últimos aspectos es fundamental para impulsar los procesos -ya exis-
tentes algunos e iniciados en los gobiernos frenteamplistas- de transformación de la matriz productiva
departamental que promueven modernas áreas dinamizadoras de la economía alternativas y
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complementarias a las tradicionales de la construcción y el turismo.”

El turismo tradicional, los beneficios por la sola vía de las excepciones que maximizan las ganancias de
los empresarios son un modelo fracasado, ya no son suficientes para impulsar el empleo, el desarrollo y
asegurar el futuro y el crecimiento de las actividades económicas actuales de Maldonado, que seguirá
creciendo en población, que seguirá creciendo en desocupación, en pobreza y en marginación social si
no se propone un nuevo modelo de desarrollo del departamento. De allí la necesidad de todo el espectro
de las nuevas tecnologías y el empleo de calidad, los polos tecnológicos, incubadoras de Empresas,
Zonas francas y Parques Industriales, procesos todos que deben promoverse en el marco de una
amplia discusión pública que permita evaluar y expresar por todos los sectores los impactos, beneficios
y riesgos, junto a la necesidad de una inversión pública nacional y departamental en servicios e infraes-
tructura que se ha visto muy resentida en los gobiernos multicolores del departamento y el país.

2) De las actuaciones del expediente, la versión taquigráfica de la comparecencia de los representantes del
Ejecutivo en la Junta Departamental y de las respuestas a preguntas realizadas por los ediles de nuestra
bancada, no surge ninguna valoración ni opinión del gobierno respecto a los impactos económicos
y sociales de la misma que en forma concreta permita evaluar los aspectos positivos y los riesgos de
impactos negativos por la eventual competencia con actividades y servicios que hoy ya se prestan en el
país y el departamento.

3) Todas las menciones de la documentación al perfil económico y las características de la zona franca pro-
yectada remiten a expresiones genéricas tomadas de las leyes vigentes que las habilitan y no establecen
un objetivo propio enmarcado en una estrategia de crecimiento departamental. Así se repiten las expre-
siones “promoción de inversiones”, “diversificación de la matriz productiva”, ”generación de empleo”,
“incremento de las capacidades de la mano de obra nacional”, “impulso a las actividades descentra-
lizadoras”, “tecnológicas”, “de desarrollo” y “de inversión”, totalmente compartibles como objetivos
genéricos, respecto a los cuales en ningún momento se marcan prioridades, o se establecen pre-
ferencias, o metas específicas y temporales que dimensionen la escala del proyecto en cuestión, lo
enmarquen en una estrategia de desarrollo del departamento y permita evaluar sus posibles
impactos positivos o negativos, en los distintos sectores de la economía departamental, regional y
nacional.

4) Los antecedentes conocidos anteriores relacionados con Maldonado no tenían esta característica vaga
y difusa. En efecto, el proyecto de Zona Franca de Servicios Médicos promovido hace algunos años,
concreto y claramente delimitado permitió analizar y evaluar su impacto negativo -particularmente las
complejidades relacionadas con los recursos humanos que eventualmente podía quitar al Sistema Nacio-
nal de Salud y sus consecuencias en los niveles de calidad del mismo-, lo cual motivó la oposición del
Ministerio de Salud Pública del anterior gobierno nacional del Frente Amplio, y llevó a que no prospera-
ra la iniciativa. En sentido opuesto, el proyecto de Zona Franca Temática Audiovisual fue apoyado
desde su comienzo por el gobierno departamental del Intendente Oscar de los Santos del Frente Amplio
y por el gobierno nacional del Dr. Tabaré Vázquez lo que permitió que diera a luz su autorización en el
año 2019.

5) Corresponde agregar, además que a la premura en aprobar el proyecto de decreto -llevada a un punto
tal que la bancada oficialista solo ha concedido una semana más a la fecha por ellos predeterminada
para pasar a la votación del expediente-, se ha sumado una absoluta voluntad de no promover e
incluso evitar todo debate público con las fuerzas sociales, académicas y empresariales de Maldo-
nado, que hubieran podido enterarse y opinar sobre el proyecto si las Comisiones de la Junta De-
partamental hubieran cumplido con el rol democrático y convocante que le es natural, en lugar de apu-
rarse a votar un proyecto sobre un asunto que debería ser de necesaria consulta pero que va a pasar por
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debajo de todos los radares mediáticos mas allá de los consabidos anuncios propagandísticos del Ejecu-
tivo Departamental.

6) Hemos hecho contactos desde el Frente Amplio con distintos ámbitos del quehacer departamental y he-
mos constatado que la academia no ha sido consultada ni ha recibido el proyecto, todas las ONG
ambientalistas sólo conocen lo poco que ha podido trascender públicamente del mismo sin haber podido
estudiar el proyecto y los antecedentes, las organizaciones sindicales de los trabajadores de Maldonado
no han sido llamadas a opinar nada menos que en un tema que involucra el empleo, el Centro de Hoteles
de Punta del Este se enteró del proyecto porque lo recibió de parte del Frente Amplio y no del gobierno
departamental, tampoco se conoce ni se ha tratado en la Liga de Fomento de Punta del Este ni en ningu-
na de las organizaciones que la componen, se puede afirmar lo mismo de las organizaciones turísticas de
Piriápolis y de las organizaciones gremiales de comerciantes de distintos lugares del departamento.

7) En síntesis, no vemos que el proyecto presente de Zona Franca responda a una amplia discusión de-
partamental que debió ser promovida por iniciativa del gobierno involucrando a la Academia, a las ONG
preocupadas por el desarrollo sustentable del departamento y el cuidado del medio ambiente, consi-
derando la opiniones de las organizaciones de los distintos sectores sociales y económicos de traba-
jadores, pequeñas y medianas empresas y grandes empresarios del departamento, e incluso del país y la
región, además de la realización de los estudios técnicos necesarios para la mejor definición del perfil de
actividades económicas concretas deseadas y convenientes para la zona franca y la determinación de los
posibles impactos positivos y negativos en la economía departamental y nacional.

8) En síntesis, este proyecto de zona franca es un proyecto apresurado, que debió ser procesado de
otra manera en términos políticos, económicos y sociales, ya que no se inserta en una estrategia
integral de desarrollo pensando en el futuro del departamento.

CONSIDERANDO IV: Sobre la elección del predio donde localizar la Zona Franca:

1) La documentación del expediente propone los padrones ya mencionados fundamentando en general, que
los mismos cumplen con las condiciones para el desarrollo de las actividades previstas en la Zona
Franca, sin agregar ningún estudio ni valoraciones de otras ubicaciones alternativas que se hubieran
considerado.

2) Nuestros ediles formularon varias interrogantes concretas; La primera fue: “¿Cuál es el fundamento
para la instalación de la zona franca en los padrones N.º 31.519 y 31.520….?”, y las respuestas recibi-
das sobre le elección del lugar concreto propuesto, abundantes en su texto, se reducen a lo siguiente:

a) establecen que en los acuerdos con el MEF, tanto en 2021 como en 2022, “… se identificó la tierra
en la que podría desarrollar el proyecto”, lo cual claramente no es un fundamento sino la repetición
de una decisión ya conocida;

b) establecen que la ubicación de los padrones de referencia se realizó atendiendo a la normativa de-
partamental, para lo cual se citan artículos 32 y 33 del decreto 3.867 (sobre Disposiciones de Orde-
namiento Territorial y Categorización del Suelo en el Departamento de Maldonado: Directrices
Departamentales y Microrregionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible), y el
artículo 3 y otras disposiciones del decreto 3.911 (Plan de Ordenamiento Territorial del Eje Aveni-
da Aparicio Saravia), que llevan al Ejecutivo a la conclusión que “la elección de los padrones se
realizó atendiendo a la normativa departamental.”
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c) Corresponde aclarar enfáticamente, que si bien es cierto que las normas mencionadas no impiden la
implantación de una zona franca en tales padrones, tampoco lo determinan taxativamente, y por el
contrario, una de las propias normas citadas expresamente habilita otras zonas del
departamento aptas para la localización de una zona franca, y además, en lugares que no tienen
algunas de las problemáticas (sobre todo de carácter ambiental) que desaconsejan el establecimiento
de este emprendimiento en los padrones elegidos por la IDM.

d) En efecto, el decreto 3.867 ya mencionado y relativo a las Directrices Departamentales de Ordena-

miento Territorial y Desarrollo Sostenible establece:

i) “Capítulo II) Departamento. … Artículo 9º) Directrices Específicas según la dimensión Socio -
Económica. ... a2) impulso a la actividad de desarrollo tecnológico y de innovación, con la
promoción de actividades de tecnología avanzada y de logística en el eje de la Ruta 39.”
.
ii) “Capitulo V) Microrregión San Carlos. … Artículo 25º) Directrices Generales … d) Afianza-
miento y diversificación de las actividades productivas: ... d1) fortaleciendo el perfil de la Ciu-
dad de San Carlos como nodo de servicios e infraestructuras de la Aglomeración Central Mal -
donado/Punta del Este-San Carlos; ... d2) promoviendo el desarrollo de tecnología y logística
avanzada a lo largo del eje vial Maldonado-San Carlos”

iii) “Capitulo VIII) Microrregión Pan De Azúcar … Artículo 43º) Directrices Generales. d)
Afianzamiento de nuevas actividades productivas en la Microrregión. … f) Fortalecimiento de
la Ciudad de Pan de Azúcar como nodo de servicios e infraestructuras. g) Consolidación de la
Ciudad de Pan de Azúcar, como polo de desarrollo agro-industrial y de industria liviana del sis -
tema productivo Pan de Azúcar-Aznárez, impulsado por el Parque Industrial” … Artículo 45º)
Directrices Específicas según la dimensión Socio - Económica a) Diversificación de la actividad
económica. Líneas de acción: ... a2) apoyo a la generación de nuevos emprendimientos produc-
tivos, agropecuarios, de generación de energías limpias, industriales y agro industriales.”

iv) “Capítulo XI) Disposiciones Especiales … Artículo 63º) Planes Especiales … e) Plan Especial
para el desarrollo de actividades logísticas y tecnológicas avanzadas en el Eje San Carlos-Mal -
donado”

v) En síntesis, no hay duda por lo expuesto, que examinada la normativa vigente, hay varias
zonas del departamento que admiten, tanto en términos de planificación territorial cómo
en términos de infraestructuras preexistentes, la posibilidad de implantación y desarrollo
de una zona franca, tanto en Maldonado-Punta del Este, como en el eje vial Maldonado
San Carlos, como en la región de Pan de Azúcar.

3) La otra pregunta realizada por los ediles fue: “¿Se consideraron otros padrones propiedad pública de-
partamental a tales efectos en el territorio del Departamento?”, y aunque la información referente a la
cartera de tierras de la Intendencia y de otras tierras de propiedad del Estado hubiera sido un insumo bá-
sico y elemental para el estudio en las comisiones de la Junta, el Ejecutivo Departamental se limitó a
contestar que “en la cartera de tierras de la Intendencia no se ha identificado otro predio que cuente
con la superficie requerida, con las características antes referidas, que esté libre de todo uso, y que se
ubique fuera de área protegida desde el punto de vista ambiental”.

Independientemente de la contundente afirmación del Ejecutivo, y sin el acceso a la cartera de tierras de

la IDM o del Estado que pudo aportar el MEF, podemos afirmar que el padrón rural 438 (Ex Mercado
Agrícola) con atributos de potencialmente transformable, en la ruta 39 entre Maldonado y San Carlos,
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tiene una superficie superior a las 54 Hectáreas (o sea que es más grande que los dos padrones sumados
-que llegan casi a 42 Hectáreas-, propuestos para la zona franca en “El Jagüel, está en una zona que la
normativa de Ordenamiento Territorial vigente admite y propone para emprendimientos de este tipo,
está afectado por pequeños usos que pueden ser muy bien re localizados en el mismo predio o en otro
lugar, y no se encuentra en un área de tanto riesgo ambiental como el que se ha propuesto por el
Ejecutivo. Similares consideraciones podrían hacerse sobre el padrón 11.603 de lalocalidad catastaral
Punta del Este, al Sur de la Avenida Aparicio Saravia, en la propia zona de “El Jagüel”, particularmente
la zona de la intersección con Avda San Pablo.

4) En síntesis, existen otras posibilidades de lugares y tierras donde desarrollar una Zona Franca en
predios de propiedad pública departamental como los propuestos anteriormente por el Frente
Amplio, que se encuentran ubicados en territorios regulados por instrumentos de ordenamiento
territorial vigentes y que no implica modificaciones a los parámetros previstos en ellos.

CONSIDERANDO V: Sobre la enajenación del predio donde localizar la Zona Franca

1) El proyecto a consideración propone nuevamente el procedimiento de enajenar valiosa tierra pública de-
partamental con valores de tasación bajos en relación a precios de otros momentos. Así se propone la ta-
sación de U$S 20 por m² para el padrón 31.519 lo que arroja un precio de U$S 4:150.348 y una tasación
de U$S 16 por m² para el padrón 31.520 lo que determina un precio de U$S 3:391.874; en suma para los
dos padrones U$S 7:542.222. Estos valores, en momentos de precios relativamente bajos, pueden llegar
a representar un negocio inmobiliario muy interesante para un inversor interesado independientemente
del éxito de la zona franca, ya que llegado el final de la servidumbre obligatoria para el desarrollo del
emprendimiento que se quiere lograr la tierra retornará al inversor en valores seguramente muy acrecen-
tados,

2) Esta actitud del gobierno departamental del Intendente Antía marca nuevamente una tendencia que ha
resultado característica de su gobierno con un tercer caso emblemático en poco tiempo.

a) El primero fue en 2016 la venta de los padrones 18.099, 18.070 y 18.071 de Punta de Piedras, tres
baldíos contiguos y fácilmente reunificables que ya constituyeron un mismo padrón, en primera lí-
nea frente al mar, que la Junta Departamental había destinado al Fideicomiso de Vivienda, y sobre
los cuales se podía afirmar que en toda la costa departamental, desde Punta del Este hasta José Ig-
nacio, por lo menos, no existían otros terrenos de la Intendencia con las mismas características de
tamaño y ubicación, ni con la misma potencialidad de aumentar su cotización en los próximos años,
cuando se presentara un próximo impulso de revalorización general y de flujos crecientes de inver-
sión inmobiliaria, lo cual los convertía en ese zona en los mejores, más caros y apetitosos terrenos
del patrimonio de la Intendencia Departamental. Habiendo tenido valores de tasación algo superio-
res a los 9 millones de dólares para el conjunto de los tres terrenos en 2012 y 2013 cuando en Mal-
donado gobernaba el Frente Amplio, nunca se tomó la iniciativa de retasarlo a la baja ni de solicitar
a la Junta la autorización para enajenarlo a menor precio, pero en 2016 fue retirado del fideicomiso
de vivienda por el Intendente Antía y se entregó en parte de pago con el precio totalmente disminui-
do a U$S 6:017.500 para resolver un presunto litigio en una dudosa transacción que representó un
excelente negocio para un particular que allí los tiene, baldíos y esperando que vuelvan a su valor
potencial, y que representó una pérdida neta y un daño al erario público de la Intendencia de Maldo-
nado, y un brillante negocio inmobiliario para el inversor privado.

b) El segundo caso fue en el reciente expediente relacionado con el realojo del asentamiento de Barrio
Kennedy. Allí se insistió nuevamente con la enajenación de las fracciones 1 y 2 del padrón en mayor
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área 3760, 34 Hectáreas que se empadronaron con el N.º 11.603 tasadas a U$S 29,50 por m² que
arrojaban un total de U$S 10:000.000, tasación que finalmente fue pospuesta en virtud de los
planteos del Frente Amplio y finalmente se realizará una vez que el realojo se haya producido
completamente, con lo cual seguramente ascenderán los valores. Hay que hacer constar nuevamente
que el Ejecutivo en principio solo consideró la enajenación inmediata sin considerar otras opciones,
otra vez en un momento de valores bajos cuando todo hace pensar que una vez procesado el realojo
y disponible el padrón en toda su extensión es muy posible el ascenso de los valores del mismo.

c) La enajenación propuesta en esta oportunidad de los dos padrones que suman más de 41 Hectáreas,
es un tercer ejemplo de la misma vocación vendedora, propia más de una mentalidad inmobiliaria
que de una prudente administración que cuida los bienes públicos y no se desprende -en momentos
de valores de mercado bajos-, de tierras de muchísimo valor potencial, en ubicaciones estratégicas,
en predios grandes y zonas a desarrollar que permiten hacer jugar el rol dinamizador y orientador del
estado cuando se conserva su propiedad y se utilizan para proyectos productivos, sociales, ambienta-
les bajo otras formas jurídicas (algunas de las cuales generan un ingreso) y en asociación entre acto-
res públicos o público-privados.

d) Los ediles de la bancada frenteamplista, sobre esta voluntad de enajenar los predios para la zona
franca, dirigieron al Ejecutivo la siguiente pregunta en Comisión de Presupuesto:”Por qué se optó
por la enajenación de los padrones? ¿Se consideraron otras opciones, tales como comodatos, usu-
fructo, etc.? La respuesta recibida, en síntesis, fue la siguiente:

i) Se dice que “la forma jurídica es clave” “para garantizar que el predio esté afectado a Zona
Franca por todo el período de explotación”, objetivo de garantía que se comparte plenamente.

ii) Se afirma que “la opción de la compraventa fue requerida por la Dirección Nacional de Zonas
Francas”, y que “no existen antecedentes de un modelo de Zona Franca en donde el bien sea
propiedad pública y esté unido al Desarrollador por un contrato de arrendamiento, comodato o
usufructo”. Frente a estas dos afirmaciones, cabe afirmar que el hecho de no existir antecedentes
no determina nada, por si mismo, en tanto la ley habilita esta posibilidad de desarrollo en bienes
de propiedad pública (“Ley 15.921, ARTÍCULO 1º bis.- Las zonas francas son áreas del territo-
rio nacional de propiedad pública o privada, …...”). Por lo mismo, si la ley lo habilita, la exi-
gencia de la Dirección de Zonas Francas será, en todo caso, una decisión de carácter político
cuyo fundamento no hemos podido esclarecer directamente por la falta de respuesta de dicha
Comisión Nacional a la invitación a dialogar con la Comisión de Presupuesto.

iii) Se menciona la obligación de una servidumbre de destino a favor del MEF, que deberá constituir
el propietario del predio durante todo el plazo de la autorización, de acuerdo a lo previsto en el
artículo 13º de la ley 15.921, y se agrega que “esta exigencia es otro de los motivos por los cua-
les la figura de la compraventa es aquella que otorga mayor seguridad y claridad en los pro-
cedimientos, a la vez que involucra menos partes en los respectivos procesos”. De la argumen-
tación no nos queda para nada claro por qué, por el contrario, no se podría pensar que la garantía
que representa la obligación legal de la servidumbre es la que justamente permitiría habilitar el
uso de una forma distinta a la propiedad privada de la tierra (que es lo mueve a la enajenación en
este caso sin que la ley lo obligue), como sería por ejemplo la combinación de un concesionario
privado y un propietario público que recibe un cánon, forma que el estado utiliza habitualmente
en tantos casos.

iv) Se nos dice que “el comodato y el usufructo colocarían al estado” ... “en una situación comple-
ja y difusa a la hora de defender sus intereses, en caso de eventuales reclamos y litigios”, por lo
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que “no dan las garantías necesarias”, y después se habla de la necesidad de contemplar los
plazos de prórroga, con los cuales “se podría llegar a estar ante 50 (cincuenta) años de autori-
zación”.También se menciona -siempre en condicionales-, que otras formas que no sean la pro-
piedad privada “podría llevar a confundir el proyecto como Zona Franca Pública”, aunque se
reconoce inmediatamente que “el hecho de que el inmueble sea público NO altera la naturaleza
privada del emprendimiento” pero se agrega que en eventuales litigios “podría verse al propie-
tario del inmueble como responsable” del proyecto. Finalmente se agrega otro “podría”: “Las
figuras contractuales que difieren de la compraventa poseen características que podrían
interferir con las normas y Resoluciones particulares y concretas del Régimen de Zonas
Francas”.

Cabe preguntarse, ante tanto “podría” en condicional: ¿Podría interferir o directamente inter-
fiere...? ¿Podría incumplir las normas o concretamente las incumple…? ¿Quién afirma estas
cosas…? ¿La Intendencia (que firma el informe) o la Dirección Nacional de Zonas Francas…?
Nos hemos quedado sin saberlo, porque la Dirección Nacional no aceptó la invitación a dialogar
con la Comisión de Presupuesto. Y del ejemplo que terminan poniendo, en el último “podría”,
con el caso de un arrendamiento, resulta que tampoco se afirma que incumpla ninguna norma
sino que “no representa lo deseado dentro del régimen” y debe cumplir con un trámite adicional
ante el MEF.

v) Nos encontramos entonces, con mucha argumentación, extensa pero sin contundencia, llena de
“podría pasar esto o aquello” pero sin claridad y positividad en las afirmaciones, con una sola
cosa en común: defender la necesidad del carácter privado de la tierra para la zona franca, de-
fender en consecuencia la enajenación definitiva de la misma, de una tierra importante por su
tamaño y por su ubicación, por su carácter cada vez más escaso en ese departamento y en esa
zona, por su necesario manejo protegido desde el punto de vista ambiental, y todo por un precio
que corresponde al de un mercado de valores bajos.

vi) Ante tantos “podría” utilizados para fundamentar la necesidad de vender esa tierra con la ta-
sación que tiene, nos vamos a permitir una pequeña especulación, completamente hipotética:
“podría” existir un inversor con los poco más de 7 y medio millones de dólares que costaría la
tierra, “podría” ese inversor también tener el capital necesario para invertir en un proceso lici-
tatorio para desarrollar una zona franca, o “podría” asociarse a quienes lo tengan, “podría” ser
que se ganara así el proceso competitivo para adjudicar al administrador de la zona franca que
comenzará a contratar usuarios de la misma, “podría” ser que la Zona Franca se desarrollara exi-
tosamente, pero también “podría” ser que fracasara, languideciera y al cabo del plazo no se pro-
rrogara y se extinguiera. “Podría” ser que la inversión en instalaciones e infraestructuras para los
usuarios le otorgue al inversor privado administrador de la zona franca muchas ganancias, pocas,
nulas ganancias y aún “podría” al fin de cuentas y plazos terminar con pérdidas. Pero lo único
seguro es que tendrá en sus manos una tierra que adquirió a precio bajo y que con el paso
del tiempo se ha valorizado muchísimo.

Y no podemos evitar una pregunta final: ¿Cuál es el estímulo del inversor privado en el desarro-
llo de la Zona Franca, si con la compra de la tierra ya tiene asegurado un excelente negocio a
largo plazo…? ¿No convendría, pensando en el interés del departamento, sacar del medio el
negocio inmobiliario, utilizando una forma jurídica como la concesión de la tierra por un cánon,
en la que el estado tiene larga experiencia y puede establecer por la vía de los pliegos de la lici-
tación todas las garantías necesarias, haciendo que el estímulo auténtico del inversor sea pura y
exclusivamente el desarrollo de la zona franca…? ¿Este interés del gobierno departamental por
enajenar tierras y aunque sea a precios bajos, no vuelve a confirmar el peso del endeudamiento y
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la gravedad de la situación financiera de la Intendencia, evidenciando el desespero por conseguir
fondos frescos por la vía rápida de deshacerse de valiosos bienes públicos…?

3) En síntesis, nos oponemos a la enajenación de la tierra destinada a la Zona Franca y creemos que
es oportuno buscar otras formas jurídicas para este emprendimiento previstas en la ley de zona
franca y que supongan una contrapretación para el gobierno departamental un el marco de una
licitación muy transparente que permita establecer todas las garantías.

CONSIDERANDO VI: Sobre el Fondo Departamental de los Humedales, sus fines y la Comisión pro-
puesta para administrarlo

1) Consideramos importante que a los efectos del mayor pluralismo y participación ciudadana se tenga en
cuenta que esta Comisión esté integrada por representantes de la Academia (UDELAR), organizaciones
de la sociedad civil, comisiones vecinales, y ONG’s relacionadas a la problemática ambiental e
instituciones públicas gubernamentales.

ATENTO: A lo precedentemente expuesto,

la Comisión de Presupuesto, Hacienda y Adjudicaciones en informe en minoría del día de la fecha, al Cuerpo
ACONSEJA:

1º) No aprobar en general este proyecto de Decreto promovido por el Ejecutivo Departamental, manifestando la
voluntad de considerar y participar en la elaboración de un proyecto distinto de Zona Franca en función de las
consideraciones vertidas en este informe;

2º) Considerar un conjunto de modificaciones y agregados que serán presentados en la discusión particular del
articulado.