| Asesoría Técnica Parlamentaria Noviembre 2020

Análisis de las propuestas de reestructuración

a Carabineros de Chile
Documentos oficiales de las respectivas comisiones de trabajo evacuados por el
Gobierno y el Senado en los últimos dos años

Autor Resumen
Guillermo Fernández Lores En los últimos años ha habido una serie de instancias que buscan implementar
Email: gfernandez@cn.cl cambios estructurales a Carabineros de Chile. A nivel institucional, tanto el
poder ejecutivo como el legislativo han creado comisiones ad hoc que
congregan al mundo académico, a expertos, y a representantes de las
principales instituciones ligadas a los estamentos de justicia y seguridad.
Nº SUP: 128471
Los resultados de estas instancias presentan una serie de elementos
comunes, tanto en materia de institucionalidad administrativa del Estado, como
en lo que respecta a Carabineros.

Dentro del primer acápite, se propone la creación del Ministerio de Seguridad

Pública, con el objeto de aumentar el control civil sobre la policía uniformada.

Respecto a las reformas a Carabineros de Chile, estas pueden agruparse en

tres grandes materias: (i) transparencia y probidad; (ii) profesionalización de la
función policial; y (iii) mantención del orden público.

En lo relativo a transparencia y probidad, existe acuerdo en que se debe

aumentar la publicidad de ciertos procesos, tales como las denuncias de la
ciudadanía por abuso o exceso policial, asegurando la transparencia de los
procedimientos, y la entrega de información del estado de avance y resultados.

Asimismo, se propone acrecentar los controles internos y externos en los

procedimientos de compras y adquisiciones de la institución.

En materia de profesionalización de la función policial, destacan una serie de

cambios prepuestos respecto al proceso de formación, los cuales, básicamente,
buscan integrar al mundo civil contratando docentes no uniformados, o bien a
través de convenios con instituciones de educación superior.

Junto a ello, se plantea la necesidad de crear incentivos para el proceso de

reclutamiento, así como modernizar la carrera funcionaria, estableciendo el
mérito como el elemento principal de promoción y ascenso.

Finalmente, se plantea estandarizar los mecanismos de mantención del orden

público, con respeto irrestricto a los derechos humanos, estableciendo entre
otros aspectos las responsabilidades correspondientes a toda la cadena de
mando que participe de un operativo.
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Introducción

En los últimos años a nivel de expertos y dentro de la comunidad académica, ha habido una serie de
publicaciones en torno a la necesidad de implementar cambios estructurales a Carabineros de Chile1

A nivel institucional, la administración del Presidente Piñera ha convocado a dos consejos de expertos
en la materia, los cuales –junto a representantes de los principales entes del Estado- han evacuado los
documentos denominados “Acuerdo Nacional por la Seguridad Pública” y “Consejo Asesor de la
Reforma de Carabineros.”

A ello se suma la “Propuesta de Reforma a Carabineros de Chile”, la cual es el producto de la

conformación de la comisión homóloga, convocada por la Comisión de Seguridad Pública del Senado,
integrada por diversos sectores políticos, expertos, miembros de la academia y autoridades de
diversos servicios.

El presente informe analiza de forma conjunta estos tres informes estatales, agrupando las materias
en las cuales existe acuerdo.

Finalmente, indicar que para mayor claridad del trabajo realizado, la información se entrega en tablas,
considerando tres grandes temas:

· Transparencia y probidad;
· Profesionalización de la función policial;
· Mantención del orden público.

I. Descripción del proceso

Una vez asumido su segundo mandato, la administración del presidente Piñera convocó a una serie de
personalidades políticas, académica y técnica, para concordar un plan de trabajo en materia de
seguridad, a llevar a cabo durante su gobierno.

Dicho informe denominado “Acuerdo Nacional por la Seguridad Pública” fue evacuado en julio de
2018, estableciendo 150 medidas. Dentro de ellas, un porcentaje importante refieren a cambios
estructurales a Carabineros de Chile.

1
Al respecto véase (i) “Carabineros de Chile: ¿modernización o reforma?” Universidad de Chile. Centro de estudios en seguridad ciudadana.
Septiembre, 2020. Disponible en: file:///C:/Users/gfernandez/Downloads/carabineros%20de%20chile%20modernizacion%20o%20reforma.pdf
(Noviembre, 2020); (ii) “Propuestas para iniciar un proceso de reforma a Carabineros de Chile.” Espacio Público. Noviembre de 2019.
Disponible en: http://bcn.cl/2m67n (Noviembre, 2020); y (iii) “Propuestas en seguridad y justicia periodo presidencial 2018-2022”. Fundación
Paz Ciudadana. 2017. Disponible en: file:///C:/Users/gfernandez/Downloads/Propuestas_2017.pdf (Noviembre, 2020).

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Luego, en enero de 2020 –también por iniciativa del Ejecutivo- se conforma el “Consejo Asesor de la
Reforma de Carabineros”, con el objeto de materializar las propuestas que se habían acordado en
2018 respecto a dicha institución; en especial en lo que refiere a la mantención del orden público.

Por último -y de forma paralela- desde el poder legislativo, la Comisión de Seguridad Pública del
Senado entrega al poder ejecutivo un documento titulado “Propuesta de Reforma a Carabineros de
Chile”, el cual es resultado de una comisión de expertos conformada por la mencionada Comisión.
Este comité estuvo integrado por diversos sectores políticos, expertos, miembros de la academia y
autoridades de diversos servicios.

II. Propuestas de reforma

Se distinguen distintos niveles de reformas:

· Institucionalidad administrativa del Estado;

· Institucionalidad de Carabineros de Chile.

1. Reformas a la institucionalidad administrativa del Estado

Si bien el Acuerdo por la Seguridad Pública de 2018 opta por mantener la institucionalidad actual en lo
referido a esta materia, es decir, que quede en manos del Ministerio del Interior y Seguridad Pública;
dos años después, tanto la comisión convocada por el Gobierno como la del Senado, proponen la
creación del Ministerio de Seguridad Pública, desligando a Interior de dichas materias.

En las propuestas se plantea que el nuevo Ministerio de Seguridad Pública tendrá a su cargo ambas
policías (Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones), sin que se innove en la unificación de
éstas.

Las ventajas de la creación del Ministerio de Seguridad Pública a juicio del consejo de reforma de
carabineros serían:

En este contexto, pareciera relevante generar una nueva institucionalidad que tenga a su cargo
la seguridad pública, dejando en el actual Ministerio del Interior y Seguridad Pública el rol de
coordinación política e institucional, dando paso a un Ministerio de Seguridad Pública que se
organice como el ente rector del Poder Ejecutivo, destinado a la dirección estratégica y
supervigilancia de la seguridad, en cuanto a la conducción, control y evaluación de las
instituciones policiales.

Esta nueva institucionalidad agruparía parte de los servicios y/o subsecretarías dependientes del
actual Ministerio del Interior y Seguridad Pública como, por ejemplo, la Subsecretaría de
Prevención del Delito, parte de las funciones de la Subsecretaría de Interior, junto con las
actuales Divisiones de Seguridad Pública y de Gestión y Modernización de Policías.

De esta forma, esta nueva institucionalidad sería el ente gubernamental responsable de la

seguridad pública, velando por la mantención del orden público en el país, así como de la
prevención y el control del delito y de la violencia, entre otras funciones. Asimismo, de esta

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Secretaría de Estado dependerían las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, siguiendo el

mandato constitucional.

Por su parte, la propuesta del poder legislativo señala:

Esta propuesta se estructura en torno a dos grandes ámbitos: la reforma a la institucionalidad

política del Estado, [la cual] tiene por objetivo dotar al aparato público del marco institucional y de
las herramientas que se requieren para una adecuada conducción de la policía.

[Es así como], para ejecutar una reforma exitosa en Carabineros es necesario realizar una
profunda transformación a la gobernanza política del sector de seguridad pública,
particularmente respecto a la dirección y control civil que debe conducir a la institución policial.

En este marco, la Comisión propone la creación de un Ministerio de Seguridad Pública que

permita separar a nivel ministerial las funciones de coordinación política de las funciones de
seguridad.

Es importante señalar que ambas propuestas señalan que el objeto es mejorar el control sobre
carabineros, por tanto hay ciertas propuestas de gobernanza y, en especial, de entrega de
información de la institución a la autoridad encargada de la seguridad pública, la cual –tal como
señalan los tres informes estudiados- cuenta con importantes grados de opacidad en la
actualidad.

2. Reformas a la institucionalidad de Carabineros de Chile.

Las reformas propuestas por los informes analizados pueden agruparse en tres grandes temas:

· Transparencia y probidad. Incluye el fortalecimiento de las facultades de fiscalización de la

autoridad civil sobre Carabineros.

· Profesionalización de la función policial. Incluye cambios en los procesos de reclutamiento,

carrera funcionaria (ascensos y retiro), calificaciones y formación.

· Mantención del orden público. Este acápite es desarrollado de manera extensa en el informe
del Consejo Asesor de la Reforma de Carabineros; por lo tanto, la información vertida en este
informe se circunscribe a las propuestas emanadas desde dicho consejo.

A continuación, las tablas 1, 2 y 3 detallan los aspectos comunes de los tres informes estudiados en
cada una de estas materias.

4
 Tabla 1: Principales propuestas en materia de transparencia y probidad
Ítem Acuerdo por la seguridad pública Consejo de reforma de Carabineros Comisión del Senado

Sujeción al No innova. Creación del Ministerio de Seguridad Creación del Ministerio de Seguridad
poder civil Pública. Pública.

Creación de un Comité de Auditoría Crear en el Ministerio de Seguridad

integrado por funcionarios del actual Desarrollar una institucionalidad al Pública una unidad encargada de
Ministerio de Interior y Seguridad interior del Ministerio de Seguridad realizar un seguimiento sistemático a
Pública. Pública para monitorear el desempeño los procedimientos de investigación
de Carabineros de Chile. interna.

Creación de una institucionalidad al

interior del Ministerio de Seguridad
Pública para el Control de la Conducta
Policial.

Será obligatorio el conocimiento por

parte del Ministerio del Interior y
Seguridad Pública de las Órdenes
Generales de las policías y la
elaboración de un compendio
actualizado de normas legales,
reglamentarias y Órdenes Generales

Carabineros deberá hacer entrega de

forma periódica al Ministerio del
Interior y Seguridad Pública de
estadísticas e información acerca del
avance de su gestión institucional y
financiera

Creación de un Comité de Auditoría Crear en el Ministerio de Seguridad

integrado por funcionarios del actual Pública una unidad encargada de
Ministerio de Interior y Seguridad realizar un seguimiento sistemático a
Pública los procedimientos de investigación
interna.

5
 Transparen Establecer la obligación de rendir
cia y cuenta anualmente, a través de un
rendición acto público en el nivel nacional y en
de cuentas cada región y comuna del país y los
contenidos y prioridades de la
información que se entregue deberán
ser señalados por ley.

Diseñar e implementar un sistema de Rediseñar los mecanismos de

controles internos y externos para la prevención de conflictos de intereses y
prevención de conflictos de interés: en fortalecer los procedimientos de
los procedimientos de compras y compras, adquisiciones y, en general,
adquisiciones. de manejo de recursos.

Potenciar los sistemas de monitoreo

interno que permitan detectar
irregularidades.

Instalar un sistema de supervisión

interna de actuaciones indebidas de la
policía: procedimientos definidos y
efectivos para la identificación,
conocimiento y resolución de reclamos
de la ciudadanía por abusos y excesos
en el cumplimiento de las funciones
policiales.

Eliminar el carácter secreto de las Reformar el artículo 436 del Código de

2
plantas y dotaciones de Carabineros Justicia Militar , eliminando el carácter
de Chile, estableciéndose secreto de las plantas o dotaciones de
expresamente que esta información Carabineros y de sus planes de
será reservada sólo cuando ponga operación y servicio, estableciéndose
seriamente en riesgo la seguridad expresamente que esta información
pública. será reservada sólo cuando ponga en
serio riesgo la seguridad pública.

2
“Artículo 436. Se entiende por documentos secretos aquellos cuyo contenido se relaciona directamente con la seguridad del Estado, la Defensa Nacional, el orden público interior o
la seguridad de las personas y entre otros:
1.- Los relativos a las Plantas o dotaciones y a la seguridad de las instituciones de las Fuerzas Armadas o de Carabineros de Chile y de su personal.”

6
 Implementación de un sistema para el Implementar un sistema y
conocimiento y resolución efectiva de procedimiento efectivo para el
los reclamos de la ciudadanía por conocimiento y resolución de reclamos
abusos y excesos en el cumplimiento de la ciudadanía por abusos y excesos
de las funciones policiales, que en el cumplimiento de las funciones
deberá contar con mecanismos para policiales, asegurando la publicidad de
informar oportunamente del estado los procedimientos, el estado de
de avance de los respectivos avance y los resultados, entre otros
procesos y su resolución, según aspectos.
corresponda.

Garantizar la plena aplicación y el

cumplimiento por parte de Carabineros
de la denominada “Ley del Lobby”.

Fuente: Elaboración propia a partir del Acuerdo por la seguridad pública; el Consejo de reforma de Carabineros y de la Comisión de Seguridad Publica del Senado.

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 Tabla 2: Principales propuestas en materia de profesionalización de la función policial
Ítem
Acuerdo por la seguridad pública
Formación Profundizar el sistema de educación
continua, identificando las necesidades
de capacitación de sus funcionarios.
La conformación de la planta de
docentes de los centros de formación
policiales, se basará en un sistema de
selección por concurso público abierto
y transparente.
Los programas de formación y
capacitación, deberán considerar
contenidos éticos y de probidad; y de
respeto a los derechos de las
personas, que garanticen la igualdad
de derechos, deberes y dignidad entre
hombres y mujeres.
Consejo de reforma de
Comisión del Senado
Carabinaos
Desarrollar un sistema de formación Potenciar el sistema de formación
permanente en todos los niveles, continua para que se constituya en el
que utilice tanto los recursos pilar de la especialización y carrera
pedagógicos propios de la institución policial.
como también incorpore la mayor
experiencia y capacidad, en algunas
materias, de otras instituciones
académicas del país.
Prolongar la formación inicial para los
alumnos carabineros en al menos
cuatro semestres
Generar un sistema de selección Generar una planta docente policial y
docente transparente y abierto. civil, en base a un proceso de selección
por competencias, a jornada completa,
que realice investigación, tutorías y
elaboración de planes de estudio.
Elaborar e implementar un perfil
docente.
Disponer de un mayor equilibrio
entre las clases lectivas y
herramientas prácticas, como
análisis de casos y simulaciones de
operativos.
Incluir de manera explícita en los
programas de formación, los
instrumentos internacionales de
Derechos Humanos
8
 Implementar un sistema de ingreso Generar mecanismos que garanticen Implementar nuevas estrategias de
basado en la transparencia, el mérito y un proceso de selección reclutamiento para lograr perfiles
la no discriminación arbitraria; teniendo transparente. adecuados de los postulantes.
especial consideración por la
Ingreso
incorporación de contingente
femenino, a fin de facilitar la plena
incorporación de las mujeres en los
contingentes policiales.

Diseñar perfiles claros de ingreso y

egreso para cada uno de sus
planteles educativos basado en el
mérito, la no discriminación
arbitraria, la igualdad de
oportunidades, la transparencia y la
diversidad.

Incorporación de personal con Permitir el ingreso externo de

estudios y experiencia laboral previa profesionales en distintos estadios de la
desarrollada fuera de la institución, carrera funcionaria, adecuando su
que sean reconocidos de acuerdo a rango al perfil profesional que
criterios de equivalencia con los corresponda.
grados del personal formado
internamente.

Se establecerá por ley el mérito como
el criterio de mayor ponderación en la
decisión de ascenso en todos los
Ascenso
niveles.
Diseñar y establecer un nuevo
sistema de ascensos basado en el
desempeño, que utilice el mérito
como el criterio de mayor
ponderación en todos los grados y
escalafones.
Establecer un sistema en que el
ascenso se realice de acuerdo con el
mérito, es decir, en relación con grados
crecientes de desempeño profesional y
especialización.

Establecer mecanismos para asegurar Establecer un nuevo sistema que

especialmente la igualdad de permita identificar a los efectivos
oportunidades de ascenso y acceso a más preparados para promociones.
los cargos superiores a las mujeres,
con medidas tales como velar por la
maternidad y el establecimiento de un
régimen especial para funcionarias con
hijos menores de dos años, entre otras
materias.

9
 Establecer un sistema de calificación Establecer un nuevo sistema de
anual del personal, con criterios calificaciones que permita identificar
objetivos y conocidos por todos los a los efectivos más preparados para
miembros de la institución, que promociones.
Sistema de
consideren una evaluación del
calificaciones
cumplimiento de las labores
operativas.

En los procesos de evaluación de los

funcionarios que tengan mando de
unidades territoriales, se deberá
considerar también información
objetiva y verificable de otras
instituciones con las que el funcionario
interactúa.

Prolongar la carrera funcionaria Diseñar un nuevo sistema de incentivos

generando un sistema de incentivos para fomentar el aumento de los años
que fomente la permanencia de de servicio.
Retiro
Carabineros después de haber
cumplido 20 o 30 años prestando
servicios a la institución.

Fomentar el desarrollo de las carreras

funcionaria en base a la especialización
y en sintonía con las necesidades del
país.
Fuente: Elaboración propia a partir del Acuerdo por la seguridad pública; el Consejo de reforma de Carabineros y de la Comisión de Seguridad Publica del Senado.

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 Tabla 3: Principales propuestas en materia de orden público elaboradas por el Consejo de reforma de Carabineros
Etapa
Planificación
Esta etapa implica
establecer las estrategias
para garantizar el orden
público, todo ello en el
marco del respeto a los
Derechos Humanos.
Acción operativa
Esta etapa implica planificar
las acciones y objetivos de
las Unidades de Control del
Orden Público.
Subetapa
Recopilación y análisis previo
de la información.
Determinación y medición de
las estrategias destinadas al
resguardo del orden público
Gestión de la acción policial
para el control del orden
público y de sus estrategias.
Propuesta
Carabineros de Chile debe avanzar en implementar mecanismos que le
permitan contar con la información suficiente para caracterizar a los
distintos grupos que participan o puedan participar de un evento.
Para ello se propone la creación de un equipo o repartición de apoyo a la
Prefectura de Control del Orden Público, capaz de concentrar, integrar y
analizar información previa relevante para el ejercicio de su función.
Esta repartición deberá realizar informes periódicos a las jefaturas de las
Prefecturas de Control del Orden Público, al General Director de
Carabineros de Chile, a la Agencia Nacional de Inteligencia, a los
Intendentes respectivos, al Subsecretario del Interior y al Ministro del
Interior y Seguridad Pública.
Elaborar una metodología establecida y conocida para la recopilación e
integración de la información, de manera que las jefaturas de Carabineros
de Chile y las autoridades civiles puedan realizar un control efectivo sobre
esta gestión, favoreciendo no sólo la detección y mejora de acciones poco
eficaces, sino también la omisión de acciones exigibles.
Establecer con absoluta claridad las responsabilidades correspondientes
a toda la cadena de mando y contar con procedimientos o protocolos para
la recopilación de información ante un evento o reunión pública masiva,
conocida o anunciada, que requerirá la intervención de la policía para el
control del orden público.
Carabineros de Chile debe optimizar sus estrategias destinadas al
resguardo del orden público, con la finalidad de potenciar la posibilidad de
éxito en el cumplimiento de sus objetivos, dentro de los que se debe
considerar la protección de las personas y el resguardo de los Derechos
Humanos.
En la planificación de los eventos, las jefaturas y estamentos encargados
instruirán al personal de Carabineros de Chile con la mayor claridad
posible los cursos de acción y se instruirán procedimientos o estrategias
específicas dispuestas para el respectivo operativo.
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 Carabineros de Chile deberá reforzar en sus programas de formación la
instrucción de las estrategias sistematizadas y estandarizadas, para
efectos de asegurar que sean debidamente conocidas por todo el
personal policial que participe de una operación.

Comando y control de la Monitoreo Se instruirá a Carabineros realizar un monitoreo constante del operativo,
gestión del orden público apoyados en la tecnología y la coordinación con los distintos estamentos
involucrados, Lo anterior permitirá definir y/o realizar ajustes a la acción
operativa en función de sus resultados y las condiciones de operación.

Se establecerá de forma expresa que el jefe o líder del operativo, tendrá

bajo su responsabilidad que estas decisiones sean suficientemente
comunicadas a todo el personal de la institucionalidad destinada al control
del orden público.

Comunicación con Cuando se cuente con información de los líderes u organizadores de una
manifestantes manifestación, el personal en terreno deberá tener conocimiento de ello.

En caso de manifestaciones que no cuenten con un liderazgo formal o

conocido, los funcionarios policiales deben buscar relacionarse con los
diversos grupos identificables organizados desde la sociedad civil, que
pudieren relacionarse con el objeto de la manifestación.

Carabineros dispondrá de personal que cuente con conocimientos y

competencias adecuadas para los roles de dialogar con participantes del
evento y de negociación con personas que estén alterando el orden
público, con el fin de evitar que existan signos de escalamiento.

Con el fin de evitar entregar a la multitud señales que puedan ser

interpretadas como de invasión territorial, se deberá distinguir y
diferenciar claramente entre el personal que estará a cargo del diálogo, de
aquellos que tendrán la tarea de intervenir en caso de restablecer el orden
público.

El personal que estará a cargo del diálogo debe contar con distintivos o
uniformes que permitan una clara diferenciación entre ellos y el resto del
personal desplegado.

Las reparticiones de Carabineros de Chile destinadas a la formación y al

resguardo de los Derechos Humanos deberán elaborar conjuntamente
programas formativos que entreguen conocimientos y competencias para
el desarrollo de las funciones de diálogo y negociación.

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 Provisión de las necesidades Dentro de las medidas de planificación del resguardo del orden público,
mínimas para el personal se deberá regularizar los turnos del personal, indumentaria de protección
policial en servicio. adecuada, sistemas de comunicación que permitan la debida
coordinación y uso de medios de registro audiovisuales.

Avanzar en una regulación que establezca protecciones legales efectivas

a los funcionarios de la institución.
Fuente: Elaboración propia a partir del Acuerdo por la seguridad pública; el Consejo de reforma de Carabineros y de la Comisión de Seguridad Publica del Senado.

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Referencias

· Acuerdo por la Seguridad Pública (julio, 2018). Disponible en: https://www.gob.cl/acuerdoporlaseguridad/

(Noviembre, 2020).

· Consejo de reforma de Carabineros, enero 2020. Disponible en: https://www.gob.cl/reformacarabineros/

(Noviembre, 2020).

· Propuesta de reforma a Carabineros de Chile, Comisión de Seguridad del Senado. Disponible en:
http://derecho.udp.cl/wp-content/uploads/2020/01/20200129_Propuesta-de-la-Comisio%CC%81n-de-
Reforma-a-Carabineros-VFF-1.pdf (Noviembre, 2020)

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