servicios a la ciudadanía

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO

Capítulo 2
CAPITULO SEGUNDO: EVALUACIÓN EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. EVALUACION DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS
1.1. Criterios y posturas de las partes
Exponemos la opinión de personal, directivos y sindicatos
respecto de la valoración:
1.1.1. Los empleados públicos
El personal considera imprescindible la modernización y
eficacia de la Administración y entiende que la evaluación
es un buen modo de realizarla y que ha de tener en ella
una participación real y efectiva, pero el sistema burocrático
y, singularmente, la única forma conocida de evaluación (la
productividad y su forma de aplicación), lo desmotiva o, al
menos, potencia una tendencia a la apatía y al pesimismo.
Piensa que comparar entre sí a los empleados, depara
pocos beneficios, ya que fomenta la envidia, la vanidad y la
competencia, que todo ello es disfuncional y repercute en el
ambiente de trabajo y en la motivación del individuo. Sabe
que hay sectores en que los funcionarios “producen” por la
tarde (percibiendo “productividad”), lo que no hacen por la
mañana “a sueldo fijo”. O que hay complementos de
productividad fijos (ha habido funcionarios transferidos que
iban con su “complemento de productividad”). En todo
caso, piensa que la productividad no atiende a criterios
objetivos sino a los personales criterios de los superiores,
lo que contribuye a “enrarecer” el ambiente de trabajo más
que a estimular a los mejores.
Por todo ello parece que el empleado público teme más los
inconvenientes que las ventajas de la evaluación y teme
que su trabajo puede ser considerado deficiente o mal
realizado.
De hecho son pocos los trabajadores tan seguros de sí
mismos, que no temen los aspectos negativos de la
evaluación. A esto se añaden, a veces, las experiencias de
valoración, oídas o vividas como actos arbitrarios, reflejo de
simpatías o antipatías de los jefes, o de cualesquiera otros
criterios de discutible validez.
Gran parte de culpa la tienen las evaluaciones existentes,
que son arbitrarias y hechas con criterios de simpatías o
antipatías de los jefes, o de otros criterios de discutible
validez. Y saben que el complemento de productividad ha
sido "secuestrado" por intereses corporativos y se ha
convertido en un instrumento para subir, de forma
subrepticia, las retribuciones de los directivos.
En resumen, dado que la evaluación es una emisión de
juicio o apreciación de una persona o de su trabajo, un
método de control que afecta a intereses encontrados, se
puede afirmar los trabajadores ven a la evaluación como:
-una intromisión en su trabajo, un control de las personas
que afecta a la carrera de estas y al ejercicio de sus
derechos laborales.
-temen que se les fijen objetivos inalcanzables
-aparecen sentimientos de explotación o infrautilización,
choque de intereses, errores en la utilización de las técnicas
y herramientas, problemas de aplicación por deficiencias en
normas y procedimientos.
A pesar de lo anterior, la opinión de los funcionarios no es
absolutamente contraria a algún tipo de evaluación. Dos
señales lo apuntan:
-En una encuesta del CIS de julio de 1993, hecha a
funcionarios públicos (2.625 entrevistas), el 77 por 100
valoraba positivamente un sistema de remuneraciones que
retribuyera “realmente” el rendimiento.
-La productividad no es la única forma de evaluación
existente, sino que el empleado público está, desde
antiguo, sometido a evaluaciones y acepta bien, algunas de
ellas (evaluación para la selección, para la provisión de
puestos, para la promoción).
Es esencial, entonces, distinguir entre buena y mala
evaluación y desarrollar buenos modelos de evaluación. En
este sentido, el empleado público:
-suele pensar que no deben imponerle una forma concreta
de evaluación sino que ha de participar en ella, es decir,
contribuir a diseñar modelos o programas concretos,
negociarlos con la Administración y participar en la
realización o gestión de los mismos.
-la mayoría del personal piensa que la evaluación del
desempeño ha de hacerse en un contexto de transparencia
y estar basada en criterios objetivos.
-parte de la base de que el incentivo económico no es la
única motivación ni, seguramente, la principal. Hay
motivaciones tan efectivas o más que la económica
1.1.2. Directivos
Los sentimientos de temor y recelo hacia la evaluación son
compartidos por los directivos, ya que también ellos tienen
superiores y son evaluados por ellos. Por tanto, también la
evaluación puede acarrearles consecuencias negativas
(retribuciones, promoción, etc.), en ocasiones más claras y
determinantes que para los empleados, ya que éstos se
hallan sujetos a convenio o al sistema legal y, por tanto,
protegidos frente a las peores consecuencias de la
evaluación, mientras los directivos pueden verse afectados,
en aspectos referentes a su prestigio y autoestima
profesional, así como a su permanencia en el puesto.
También, como evaluadores, los directivos se muestran
reticentes y evasivos. Aunque en principio parece que
habrían de estar interesados en evaluar el rendimiento de
sus subordinados, prefieren, si no prescindir de ello, al
menos, sustituir los sistemas ordenados y formalizados de
valoración por procedimientos informales y lo mas ocultos
posibles.
Con frecuencia no saben cómo realizar la evaluación o les
resulta difícil justificar y argumentar evaluaciones positivas
o negativas. Si añadimos, que evaluar consume tiempo y
que esta tarea debe sumarse a la carga de trabajo habitual,
es raro que los sistemas de evaluación tengan una acogida
espontánea y libre de problemas por parte de los directivos.
1.1.3. Sindicatos
Los Sindicatos maximizan la seguridad en el trabajo y ven
en la evaluación un peligro para esta seguridad. Para ellos,
la evaluación supone dar un trato diferenciado entre los
trabajadores que, por muy justo que sea, es "disgregador
del grupo", como "clase social o institucional" que defiende
intereses comunes. El resultado es que, con frecuencia, los
sindicatos ven con claridad la evaluación en solo en los
puestos no sujetos a convenio (los puestos directivos) y son
recelosos de la evaluación de otro personal.
En todo caso, distinguen entre buena y mala evaluación
Y sobre todo intentan ir a modelos de evaluación negociada
y participada. No dejar que la hagan la evaluación sino
diseñarla y negociarla, ya que temen:
-Manipulación del trabajo por la Administración
-Posibilidad de conflictos, por resultados malentendidos,
choque de intereses o pocas muestras de aprecio
-Errores en la utilización de las técnicas y herramientas;
problemas de aplicación por deficiencias en normas y
procedimientos.
-Implantación de sistemas no negociados
No obstante, Administración y Sindicatos, en declaración de
13 de junio de 2006, consideran positivamente la
evaluación del desempeño, diciendo que mejora las
condiciones de trabajo de los empleados públicos, y
contribuye a la modernización de la Administración y a
lograr unos servicios públicos de calidad para los
ciudadanos. En concreto declaran que ”la evaluación del
rendimiento y del desempeño serán factores decisivos en la
carrera profesional, a través de sistemas objetivos y
transparentes pactados con las Organizaciones Sindicales
más representativas en el conjunto de las Administraciones
Públicas, que permitirán la determinación de una parte de
las retribuciones de los funcionarios.”
1.2. Los controles de la Administración española
1.2.1. Control de legalidad
Desde antiguo, existen en la Administración pública
controles o valoraciones del comportamiento laboral de sus
empleados. Pero estas figuras de valoración se han
utilizado, no para mejorar los resultados del trabajo, sino
para garantizar la regularidad formal de los actos
administrativos y para tramitar los procedimientos. Esos
tipos de valoración los realizan órganos específicos de
control, tales como las Inspecciones de servicios, la
Intervención delegada de Hacienda, o el Tribunal de
cuentas.
Son valoraciones que tienen las siguientes características:
-miden, más que el desempeño o el rendimiento, la
probidad (manejo adecuado de los fondos públicos), la
equidad o juego limpio (igualdad de los ciudadanos ante la
ley) y la prohibición del interés particular en la toma de
decisiones.
-los realizan órganos especializados de control, a los que se
atribuye específicamente esta misión de control y son
desempeñados por personal preparado y dedicado a ello.
-Fiscalizan la actuación de los órganos gestores, valorando
pautas de procedimiento, más que de comportamiento.
-Siguen la regla de que “cumplir el procedimiento es actuar
correctamente”
Es obvia la importancia de estos controles de legalidad, ya
que no puede la Administración despreocuparse del manejo
de fondos públicos, ni del juego limpio del personal. El
combate contra la corrupción y la utilización de lo público
por intereses particulares ha sido y sigue siendo un
propósito de la mayor vigencia en el sector público, y estos
órganos lo realizan con la herramienta del control de
legalidad.
Pero, respecto de estos controles de legalidad, se plantea
una pregunta de la mayor importancia: ¿son una rémora
para el rendimiento de la gestión? ¿Son contradictorios los
controles de eficacia y de legalidad?
La contradicción entre uno y otro es clara cuando el control
es previo a la actuación (fiscalización previa, autorización,
informe vinculante...) ya que tiene efectos suspensivos y
paralizantes y supone un freno al gestor por parte del
órgano controlador, interrumpiendo el proceso de ejecución
e influyendo de forma clara en los resultados. El gestor
público ve, coln este control, mermado su rendimiento y
capacidad para obtener resultados.
En otros casos, los controles se sitúan en el mismo
procedimiento y, aunque sin efectos suspensivos, producen
retraso y pérdida de agilidad, repercutiendo negativamente
en los resultados. (Por ejemplo, los plazos, notificaciones,
recursos). Y parece difícil, en estos casos, responsabilizar
del rendimiento a un gestor que se halla privado de la
capacidad para alcanzar un rendimiento determinado.
Incluso cuando el control es posterior a la ejecución de un
proyecto o acción, el conflicto puede ser menos evidente,
pero también es real. Así ocurre, que las consecuencias
desfavorables para el gestor de una rendición de cuentas
pesan mucho (en términos de reproche jurídico, de impacto
sobre la carrera, de imagen...) y condicionan su
rendimiento.
Es evidente que la evaluación del rendimiento tiene reglas
para medir, relativamente vagas o ambiguas, en tanto que
la responsabilidad tradicional se basa en reglas muy
específicas, detalladas, objetivas, establecidas y aceptadas.
Es evidente, también, que los controles tradicionales se
preocupan solo de los resultados y no del coste. Lo que
suele producir una tendencia a la inflación de éstos.
Por otra parte el funcionario, formado en la cultura
tradicional, acepta la responsabilidad burocrática y el
control que suponen los controles legales, pero admite peor
el control que supone la evaluación del rendimiento.
Evaluación de resultados y calidad. En este panorama
de controles jurídicos despreocupados del coste económico
¿es posible la valoración de los resultados y de la calidad?
¿Es posible la evaluación del desempeño? Se puede decir
que la eficacia de la Administración no es una «eficacia» a
secas, sino una eficacia más compleja que la de la empresa
privada. Es evidente que las Administraciones públicas
tienen en materia de valoración o evaluación parecida
filosofía e intereses que las empresas privadas, pero han de
matizar la forma de aplicarlos, porque la evaluación tiene
complicaciones, dificultades y peculiaridades muy claras en
el sector público, sobre todo porque los resultados o
rendimiento son más difíciles de medir y concretar que en
la empresa privada.
Alejandro NIETO lo expresa diciendo que «la naturaleza
pública de la Administración, el que la razón política
predomine sobre la racionalidad técnica, hace que muchos
progresos técnicos, utilizados con éxito en las empresas
privadas, no puedan serlo en la Administración pública,
pues podrían distorsionar principios como el de igualdad,
imparcialidad y legalidad, muy distintos al de la eficacia y el
lucro que son los motores fundamentales que mueven el
sector privado».
Añade que cuando se realiza una actividad consistente en
garantizar los derechos de los ciudadanos, es difícil medir el
rendimiento porque no es fácil individualizar costes y
beneficios, ni siquiera valorar el coste o hablar de
beneficios o pérdidas.
Por todo ello tiene menos tradición en la Administración
pública española el controlar cuanto se produce y con qué
calidad (el logro de resultados). No obstante, este control
de cantidad y calidad del trabajo en la Administración
pública, apareció en el sector público de los países
europeos, a finales del siglo XX, cuando se empezó a hablar
de modernización, mejora de la Administración Pública y,
de una “nueva cultura administrativa”.
También en España se empezaron a realizar prácticas
concretas de evaluaciones del desempeño o del
rendimiento en los últimos años del siglo XX, buscando la
eficacia y eficiencia, establecidos en la Constitución,
simultaneando la Administración clásica, centrada en el
control de los procedimientos con una Administración
centrada en el logro de objetivos, de resultados.
Y en los momentos actuales tiene mucha fuerza la
Administración centrada en la calidad y en los resultados,
como herramienta para identificar fallos y proporcionar
soluciones a estos, una vez localizados.
1.2.2. Evaluación del rendimiento
En resumen, la valoración de legalidad en la Administración
es antigua, lo nuevo es la aparición de una segunda forma
de valoración: la del rendimiento y la eficacia. Esta nueva
valoración debe coexistir con de legalidad, aunque ello
suponga dificultades y limitaciones distintas y superiores a
la empresa privada.
Es imprescindible mantener órganos de control de la
legalidad (por ejemplo la Intervención delegada). Pero al
mismo tiempo hay una serie de razones para apostar por la
evaluación del desempeño y de los resultados
MANUEL VILLORIA dice que las razones concretas para la
evaluación del rendimiento en la Administración, en
general, son las siguientes:
-servir de criterio para concretar compensaciones y
remuneraciones
-servir de base para planificar los recursos humanos
-mejorar el rendimiento
-documentar las decisiones sobre el personal, como
premios, ascensos, castigos, despidos.
2. LEGISLACION SOBRE EVALUACION
2.1. Primeros pasos legales
En la introducción de estas técnicas de valoración del
rendimiento y la eficacia, la ley española ha avanzado en
los últimos años dándose los pasos siguientes:
Articulo 23 LMRFP. Establece el complemento de
productividad, que tiene las siguientes características:
-está destinado a retribuir el especial rendimiento, la
actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el
funcionario desempeñe su trabajo.
-su cuantía global no podrá exceder de un porcentaje sobre
los costes totales de personal de cada programa y de cada
órgano que se determinará en la ley de presupuestos.
-el responsable de la gestión de cada programa de gasto,
dentro de las correspondientes dotaciones presupuestarias,
determinará, de acuerdo con la las normas de la ley de
presupuestos, la cuantía individual que corresponda, en su
caso, a cada funcionario.
-en todo caso, las cantidades que perciba cada funcionario
por este concepto serán de conocimiento público de los
demás funcionarios del departamento u organismo
interesado así como de los representantes sindicales.
Crea también la LMRFP, las gratificaciones por servicios
extraordinarios, fuera de la jornada normal, que en ningún
caso podrán ser fijas en su cuantía y periódicas en su
devengo.
-En 1995, el Reglamento General de Ingreso, Provisión de
Puestos de Trabajo y Promoción Profesional (artículo 44) se
refiere a este tema al hablar del concurso, diciendo que “la
valoración del trabajo desarrollado deberá cuantificarse
según la naturaleza de los puestos convocados, conforme
se determine en la convocatoria, bien teniendo en cuenta el
tiempo de permanencia en puestos de trabajo de cada
nivel, o bien en atención a la experiencia en el desempeño
de puestos pertenecientes al área funcional o sectorial a
que corresponde el convocado y la similitud entre el
contenido técnico y especialización de los puestos ocupados
por los candidatos con los ofrecidos, pudiendo valorarse
también las aptitudes y rendimientos apreciados a los
candidatos en los puestos anteriormente desempeñados”.
-Un paso más lo dio la LOFAGE en 1997, destacando la
necesidad de promover en la Administración Pública, “la
programación y desarrollo de objetivos y control de la
gestión y de los resultados” bajo el principio de
“responsabilidad por la gestión pública”.
Aunque sin valor normativo, registramos otras dos
referencias a la evaluación del desempeño en el ámbito de
la Administración General del Estado:
-El Acuerdo Administración-Sindicatos para modernizar la
Administración y mejorar las condiciones de trabajo, de 16
de noviembre de 1991, indica que “las partes consideran
que un sistema de evaluación del desempeño, que prime el
mayor y mejor rendimiento en el puestos de trabajo, es un
factor necesario para la profesionalización de la
Administración. Este sistema debe permitir un mayor
estimulo para la promoción, fomentando, a su vez, la
responsabilidad de los Jefes de las Unidades
correspondientes. En tal sentido, las partes se
comprometerán a estudiar y diseñar un sistema de estas
características”. (Capítulo 4. Ap. 8).
-El Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 noviembre de
1991, sobre el desarrollo de un Plan de Modernización de la
Administración del Estado, señala los siguientes criterios de
modernización: “la responsabilización de los gestores
públicos en los resultados de su gestión, la utilización de la
dirección por objetivos, un mayor grado de autonomía de
las organizaciones administrativas para actuar con agilidad
en el cumplimiento de los objetivos fijados por los
responsables políticos, y la evaluación del funcionamiento
de los Servicios Públicos y del rendimiento del personal en
el desempeño de sus puestos de trabajo”.
2.2. Evaluación y EBEP
Pero el gran paso adelante en la instauración de la
evaluación del rendimiento lo da el EBEP en el año 2007.
Su exposición de motivos dice que es “elemento
fundamental de la nueva regulación la evaluación del
desempeño de los empleados públicos, que las
Administraciones Públicas deberán establecer a través de
procedimientos fundados en los principios de igualdad,
objetividad y transparencia. La evaluación periódica deberá
tenerse en cuenta a efectos de la promoción en la carrera,
la provisión y el mantenimiento de los puestos de trabajo y
para la determinación de una parte de las retribuciones
complementarias, vinculadas precisamente a la
productividad o al rendimiento.”
Y añade que “generalizando algunas experiencias que ya
existen en el ámbito de nuestras Administraciones Públicas,
se introduce un factor de motivación personal y de control
interno. Así, las oportunidades de promoción y, en alguna
medida, las recompensas que corresponden a cada
empleado público se han de relacionar con la manera en
que realiza sus funciones, en atención a los objetivos de la
organización, pues resulta injusto y contrario a la eficiencia
que se dispense el mismo trato a todos los empleados,
cualquiera que sea su rendimiento y su actitud ante el
servicio.”
Y con igual contundencia, dice en su artículo 20 que “Las
Administraciones Públicas establecerán sistemas que
permitan la evaluación del desempeño de sus empleados
entendiendo por evaluación del desempeño, “el
procedimiento mediante el cual se mide y se valora la
conducta profesional, el rendimiento o el logro de
resultados.” (Artículo 20).
Así, con el EBEP, la evaluación del desempeño se consolida
como uno de los elementos más novedosos de la gestión
pública.
Definición de evaluación del desempeño. El EBEP
incorpora y regula los conceptos de evaluación de
desempeño (cómo se trabaja), más amplio que el clásico
de evaluación de rendimiento (cuánto se trabaja).
El artículo 20 ensaya una definición de la “evaluación del
desempeño” diciendo que es el “procedimiento por el que
se mide y valora la conducta profesional, el rendimiento y el
logro de resultados.”
2.3. Problemas de la evaluación en el EBEP
La evaluación del desempeño es uno de los puntos más
conflictivos del EBEP y, al mismo tiempo, de los más
esperanzadores para la gestión pública. Es cierto que el
EBEP apuesta por generalizar la evaluación y la ve como un
factor fundamental de mejora de la motivación y el
rendimiento del empleado público, pero implantar la
evaluación va a ser posiblemente una de las mayores
batallas derivadas del EBEP porque tiene su complejidad y
sus problemas.
Los problemas de la evaluación más importantes son:
-La Administración ha de buscar, por imperativo
constitucional la eficacia y la optima prestación de los
servicios.
-La Administración es una organización que no tiene una
profunda cultura de eficacia
-La evaluación es difícil de realizar técnicamente
-Es conflictiva (¿crear programas de evaluación para todos?
¿A quienes dejar fuera?)
-Es costosa. La evaluación no es una medida de ahorro de
gasto. Aplicar sistemas de evaluación comporta costes
adicionales de gestión. Y son costes permanentes, no por
una sola vez. Son necesarios técnicos especializados,
directivos capacitados y comprometidos. Nos referimos a
profesionales entrenados y diferentes de los burócratas
clásicos y aún de los auditores convencionales. Construir
esta capacidad obliga a desarrollar conocimientos y
destrezas profesionales adaptadas a este tipo de actividad.
-Gradualidad. La evaluación requiere tiempo y constancia.
No se puede implantar o cambiar de la noche a la mañana.
Hay que construirla a lo largo de años, en los que cada una
de sus partes debe ser revisada, reformada y mejorada
regularmente.
-Es difícil que las técnicas que se usan en la valoración sean
tan precisas y objetivas que eviten que los resultados sean
discutidos. Y ello significa que es difícil hacer desparecer
por completo la subjetividad. Y ello va a producir gran
desmotivación, y un elevado número de quejas y
reclamaciones.
-La escasa colaboración de los mandos, que anteponen su
labor cotidiana al temporal trabajo de valoración.
-Para evaluar se requieren profesionales entrenados que
sean diferentes de los burócratas clásicos y aún de los
auditores convencionales. Pero en esta materia el déficit de
profesionales de las Administraciones es grande. No hay
analistas profesionales o conocedores y formarlos en
número suficiente es lento y caro. Por otra parte estos
profesionales deben pasar sólo parte de su carrera como
evaluadores para evitar que se burocratice esta profesión.
Disponer de estos profesionales o capacitar, para ello, al
personal existente obliga a desarrollar conocimientos y
destrezas profesionales adaptadas a este tipo de actividad.
No es una tarea fácil, puesto que las tareas de evaluación
son complejas. Y requiere tiempo y constancia.
2.3.1. Multiplicidad de Administraciones
Dice el artículo 20 del EBEP que las Administraciones
Públicas establecerán sistemas que permitan la evaluación
del desempeño de sus empleados. Lo que significa que la
evaluación se realizará de acuerdo con un sistema propio
de cada Administración, es decir, de forma autónoma y sin
unas reglas o normas únicas o comunes, dejando a la libre
decisión de cada Administración la elaboración (o no) el
diseño de su propia evaluación.
De esta manera, Administración del Estado y Comunidades
autónomas, tendrán un sistema propio de evaluación. Y las
Administraciones locales habrán de moverse en la órbita
señalada por las leyes de función pública de sus respectiva
comunidad autónoma, ya que el artículo 3 del EBEP señala
que el personal funcionario de las entidades locales se rige
por la legislación estatal que resulte de aplicación, de la que
forma parte el EBEP y la legislación de las comunidades
autónomas, con respeto a la autonomía local.
En este sentido, se ha dicho que el EBEP debería haberse
presentado acompañado del anteproyecto de ley de la
función pública en la AGE, con el objeto de que este
desarrollara los instrumentos para aplicar el sistema de
función pública propio. Ello habría tenido la ventaja de
ofrecer a las CC.AA. un “modelo guía” para regular su
propio estatuto, armonizando mínimamente, las reglas
aplicables a la evaluación del desempeño. Pero no se hizo
así, y no hay ni si quiera una referencia guía para generar
un modelo más o menos único o unitario de evaluación del
desempeño.
De forma que el EBEP se sitúa en un panorama muy
distinto al anterior, que situaba la función pública en una
lógica centralista y uniformadora. Y reduce los preceptos
básicos u obligatorios para todas las Administraciones, a
unas reglas escasas y permitiendo regulaciones de
desarrollo adaptadas a las necesidades y exigencias de las
distintas Administraciones.
2.3.2. Aplicación demorada del EBEP
Además de este carácter potestativo del EBEP, la aplicación
real se supedita a la aprobación de las leyes de función
pública de las CC.AA.
Así, el artículo 20 no es de eficacia automática sino de
eficacia demorada, a tenor de su disposición final 4ª. De
forma que su aplicación deberá ser concretada en la
normativa autonómica, siendo pues una materia que se
aplicará en función de lo que determine la legislación en
cada Comunidad autónoma.
Además, a pesar de que el EBEP se vuelca en la evaluación,
la literatura y la practica sobre provisión y retribuciones en
el sector público es bastante incrédula con los sistemas que
premian el rendimiento individual y está anclada en la
aplicación estricta del principio de igualdad.
De aquí que se plantee la pregunta de si es aplicable
directamente el artículo 20 del EBEP del que venimos
hablando o es preciso esperar a que se produzca el
desarrollo legal autonómico del mismo. Del propio artículo
parece deducirse el carácter directamente imperativo, ya
que dice, que “Las Administraciones Públicas establecerán
(no, podrán establecer) sistemas que permitan la
evaluación del desempeño de sus empleados”.
Pero no parece tan directamente aplicable su artículo 17
que, sobre la carrera horizontal de los funcionarios de
carrera, dice que “las Leyes de Función Pública que se
dicten en su desarrollo podrán regular la carrera horizontal
de los funcionarios de carrera, quedando obligadas a
aplicar, entre otras, las siguientes reglas:
a) articular un sistema de grados, categorías o escalones de
ascenso fijando la remuneración a cada uno de ellos.
b) valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad
de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el
resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse
asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la
especificidad de la función desarrollada y la experiencia
adquirida.
2.3.3. ¿Imperatividad del EBEP?
No obstante, la regulación del EBEP es preceptiva, no
potestativa, diciendo en su artículo 20, que las
Administraciones Públicas “han de tener sistemas que
permitan la evaluación del rendimiento de sus empleados”.
Lo que significa que las Administraciones Públicas tendrán
que definir procesos de evaluación del desempeño.
Además, su carácter unificador se extiende en materia de
evaluación del desempeño, a los siguientes aspectos:
-Definición de la evaluación del desempeño como el
procedimiento mediante el cual se mide y se valora la
conducta profesional, el rendimiento o el logro de
resultados.
-evaluación del desempeño, como un factor fundamental de
mejora de la motivación y el rendimiento del empleado
público. Y elemento central de cualquier reforma
modernizadora que realicen las Administraciones Públicas.
2.4. Principios y reglas de evaluación del desempeño
Así, pues, las Administraciones están obligadas por la ley a
establecer programas concretos de evaluación y, además,
están interesadas porque ello produce resultados positivos
en la gestión de los recursos humanos, en su coste y en la
eficacia de los servicios. Pero la evaluación en la empresa
pública es más compleja y difícil que en la empresa privada,
ya que ha de hacerse con sujeción y cumplimiento estricto
de una serie de normas jurídicas y principios de actuación,
que no existen en el mundo laboral privado.
Estos principios y normas constituyen el marco o conjunto
de la evaluación, sin los cuales no es posible ésta en el
sector público. Y los vamos a comentar brevemente a
continuación.
2.4.1. Principios constitucionales
Hay unos principios en la Constitución, referentes al
personal, que son obligados en todas las actuaciones de la
Administración y, por tanto, en la evaluación, de forma que
todo proceso evaluador está sometido a ellos. Son los
principios de:
-Igualdad, mérito y capacidad, principios que prohíben
criterios evaluadores que no atiendan a la capacidad
intelectual y a los meritos de las personas
-Exigencia estricta de funcionamiento imparcial y objetivo
-Eficacia y eficiencia de la Administración. Es decir,
utilización de criterios que controlen el gasto y aumenten el
rendimiento de la Administración y la mejora de los
servicios públicos.
2.4.2. Principios legales
El EBEP (artículo 20), señala que la evaluación se hará con
aplicación de los principios de:
-transparencia y publicidad
-objetividad
-imparcialidad
-equidad
-negociación
-participación institucional
Veamos estos principios del EBEP
Transparencia y publicidad. El principio de publicidad
exige que se den explicaciones razonadas sobre la forma en
que se realizó y los resultados obtenidos con la misma. El
principio de transparencia exige que toda evaluación
explicite, no sólo del valor o puntuación concreta que la
evaluación le otorga sino, también, la “causa” por la que
alcanza ese valor.
La transparencia exige publicar no solo los aciertos y
desaciertos de la evaluación, sino también dar explicaciones
razonadas, mediante un sistema de reclamaciones
instrumentado y procedimentalizado.
Mediante la publicidad la ley obliga a publicar las cantidades
que se pagan por productividad. Pero esta publicidad es
insuficiente. El hecho de que se conozcan las cantidades
que se pagan no evita que el sistema siga siendo opaco, si
no son públicas las razones y causas por las que se paga.
Así, la publicidad ha de extenderse a ambos extremos:
publicidad de las cuantías, personas y resultados, pero
también conocimiento público de los métodos, criterios
empleados para evaluar.
Objetividad. La evaluación ha de ser objetiva y huir de la
discrecionalidad (juicio no objetivo) ya que ésta impregna
de desconfianza la evaluación y el descontento en la
evaluación nace de la utilización de criterios subjetivos. El
“miedo a la discrecionalidad” es el temor a que los gestores
usen su juicio personal para evaluar a las personas.
El principio de objetividad en la evaluación exige que esta
se haga con indicadores objetivos, cuantificables y
medibles. La fuerza demostrativa de los datos es muy
superior a la de las opiniones, que no son cuantificables. Y
el criterio último para optar por un determinado elemento
de evaluación debe ser que "resulte objetivable" aunque,
para ello, prescinda de elementos que pueden ser, incluso,
más relevantes, ya que la "objetividad" hace que los juicios
emitidos o las cuantificaciones alcanzadas queden fuera de
toda discusión.
Son mediciones objetivas del desempeño las que resultan
verificables por otras personas. Por el contrario, las
mediciones subjetivas del desempeño, son las calificaciones
no verificables, que pueden considerarse opiniones del
evaluador.
A este respecto, el art. 20 EBEP señala que “5. La
aplicación de la carrera profesional horizontal, de las
retribuciones complementarias…y el cese en el puesto de
trabajo obtenido por concurso requerirán la aprobación
previa de sistemas objetivos que permitan evaluar el
desempeño”
Transcribimos a continuación, un ejemplo de valoración
objetiva, que utiliza o ha utilizado la Dirección General de
Tráfico, en que valora cada trámite de los principales
procedimientos mediante una puntuación o valoración
concreta:
Tipo de Trámite Valoración
Matriculación de vehículos. 1.8
Transferencia de la titularidad de un 1.8
vehículo
Declaración de apto y no apto 2.9
Bajas de vehículos 1
Revisiones de permisos y licencias de 1
conducir
Duplicados de permisos de conducir 1
y de circulación
Expediciones de permisos 1
 Expedientes sancionadores incoados 1
Alegaciones 1,6
Resolución de recursos 2,2
Suspensiones de permisos y licencias 2,9
de conducir
Dificultades de la objetividad. Es cierto que los
principales problemas del descontento en la evaluación
nacen de la utilización de criterios subjetivos, pero aplicar
siempre elementos de evaluación objetivos es difícil y
comporta costes adicionales de gestión o, incluso,
imposibilidad material, por lo que existe la tentación (e
incluso la necesidad) de utilizar criterios no objetivos.
No obstante, el EBEP dice que la valoración se ha de hacer
mediante sistemas objetivos, en los casos de:
-aplicación de la carrera profesional horizontal
-retribuciones complementarías
-cese del puesto de trabajo obtenido por concurso
Imparcialidad. La práctica de la evaluación debe
garantizar la honestidad y el juego limpio. En cualquier
evaluación caben comportamientos desviados y conscientes
buscando algún provecho particular para personas o grupos
a costa de los intereses de otras. Estos abusos corrompen
el sistema y llevan la evaluación al desprestigio, a la
desmotivación personal y a la disminución de la fuerza de la
evaluación para conseguir sus fines.
En la evaluación hay que huir de los comportamientos que
buscan algún provecho propio o de un grupo, a costa de
causar perjuicios a los intereses legítimos de otras personas
o grupos. A nivel individual, el abuso del sistema de
evaluación, su uso arbitrario, parcial o interesado afectará,
en un plazo más o menos corto, al prestigio y relaciones
con los evaluados.
La "politización" del sistema de evaluación o su "corrupción"
llevarán a su desprestigio y deterioro contribuyendo a la
desmotivación y a la disminución de la capacidad de la
organización para conseguir sus fines.
Equidad. Es importante, desde el punto de vista
psicológico, que la distribución de los derechos y de la
remuneración, de los empleados públicos, sea equitativa.
La equidad indica que no es suficiente que la retribución
debida a la valoración, sea alta, sino también que sea
equitativa. La equidad busca:
-resolver el problema de la justicia (no de la cantidad
absoluta) y alejarse de sistemas anárquico y sin bases
justificadoras
-tener instrumentos para resolver reivindicaciones de tipo
comparativo
En muchos casos cuando los trabajadores se quejan de que
ganan poco, están hablando, no de su retribución absoluta,
sino comparándola con la de otros.
Negociación. La valoración debe hacerse atendiendo a
intereses de ambas partes de la organización. Es decir,
debe atender a fines de la Administración (mayor eficacia
del trabajo, mejor desarrollo de la gestión de los RRHH) y a
los intereses de los trabajadores. De aquí que toda
aplicación de evaluación deba ser negociada.
El derecho a la negociación colectiva de la evaluación del
desempeño está consagrado en el artículo 37 del EBEP, que
señala que “Serán objeto de negociación, en su ámbito
respectivo y en relación con las competencias de cada
Administración Pública y con el alcance que legalmente
proceda en cada caso… las normas que fijen los criterios y
mecanismos generales en materia de evaluación del
desempeño.”
Se dedica a este tema el capitulo sexto de este libro.
Participación institucional. El EBEP, articulo 31,
establece que los empleados públicos tienen derecho a la
participación institucional para la determinación de sus
condiciones de trabajo. El propio EBEP entiende por
participación institucional “el tomar parte, a través de las
organizaciones sindicales, en los órganos de control y
seguimiento de las entidades u organismos, en los términos
en que legalmente se determine.”
Esa participación es “institucional” porque se realiza
mediante intervención de las organizaciones sindicales, no
de los trabajadores individualmente, generando órganos de
control y seguimiento.