ACCIÓN DE AMPARO ECONÓMICO

En términos generales, es un medio de protección judicial de rango legal que tiene por
finalidad proteger el derecho a la libertad económica consagrado en el art. 19 nº 21 CPR

CONTEXTUALIZACIÓN HISTÓRICA

Nació en Chile a raíz de un proyecto de ley que intentaba regular la actividad y participación
productiva del Estado, proyecto que finalmente no fue aprobado salvo a este recurso.
De este proyecto, sólo subsistieron 2 artículos. Uno de ellos, fue el artículo 6º del referido
proyecto, y que hoy resulta ser el artículo único de la Ley Nº 18.971 (10 de Marzo de 1990).
El otro se transformó en la ley 18.965 que establece la obligación del Estado de vender
dentro de un año, los derechos en sociedades respecto de materias ajenas al objeto para el
cual se encontrara autorizado a participar o que excedieron la autorización legal respectiva.

CARACTERÍSTICAS
1) El amparo económico es una acción, puesto que no tiene por objeto impugnar
resoluciones judiciales.
2) No conlleva pretensión contra persona determinada.
3) No persigue responsabilidad civil ni penal del ofensor.
4) Tiene por objeto resolver un conflicto de relevancia jurídica relativo a una
infracción a la libertad económica consagrada en el art. 19 nº 21 CPR.
FUENTES FORMALES
Constituye una acción de origen y rango legal y no de rango constitucional. Se encuentra
regulado por la Ley 18.971, que en su artículo único así lo consagra:
“Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19, nº 21 de la CPR.
El actor no necesitará tener interés actual en los hechos denunciados.
La acción podrá intentarse dentro de los seis meses contados desde que se hubiere
producido la infracción, sin más formalidad ni procedimiento que el establecido para el
recurso de amparo, ante la Corte de Apelaciones respectiva, la que conocerá de ella en
primera instancia. Deducida la acción, el tribunal deberá investigar la infracción
denunciada y dar curso progresivo a los autos hasta el fallo respectivo.
Contra la sentencia definitiva, procederá el recurso de apelación, que deberá interponerse
en el plazo de cinco días, para ante la Corte Suprema y que, en caso de no serlo, deberá ser
consultada. Este Tribunal conocerá del negocio en una de sus Salas.
Si la sentencia estableciere fundadamente que la denuncia carece de toda base, el actor será
responsable de los perjuicios que hubiere causado”
Debemos recordar, por su parte, que el artículo 19 N° 21 de la Constitución dispone:

“La Constitución asegura a todas las personas:

21º.- El derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea
contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas
legales que la regulen.
El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o
participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas
actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin
perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá
ser, asimismo, de quórum calificado”.
Ahora bien, cuando la ley 18.971 dispone que la acción de amparo económico se interpondrá
“sin más formalidad ni procedimiento que el establecido para el recurso de amparo”,
significa que el procedimiento del amparo económico se regirá por lo dispuesto en el art. 21
de la CPR, el Título V del Libro II del Código de Procedimiento Penal y los auto acordados
de la Corte Suprema de 1932 y 1981.

CAUSAL
“La infracción al artículo 19 Nº 21 CPR”. Al respecto, se puede comentar lo siguiente:

Infracción: Se debe entender todo acto u omisión que signifique un atentado a dichos derechos.

Denunciar: poner en conocimiento del tribunal un hecho que implica la infracción.

¿Cuáles son las causales de menoscabo?

Según la jurisprudencia la acción procede en casos de “privaciones del derecho,

perturbaciones o amenazas o cualquier forma de vulneración de cualquier elemento
constitutivo del precepto [constitucional]”
¿Qué ejemplos de hechos podrían infringir lo dispuesto en el art. 19 nº 21?

1. Hechos que impidan o dificulten el desarrollo de una actividad económica.

2. Normas que limita una actividad económica por ser contraria a la moral, al
orden público o a la seguridad nacional, siendo que en verdad no puede
justificarse en tales nociones.
3. Regulación o limitación de una actividad económica mediantes normas que no
son leyes.
4. Participación del Estado en actividades sin la existencia de una ley previa de
quórum calificado.
5. Participación del Estado en actividades económicas sin sujeción a la
legislación común aplicable a los particulares.

¿Se protege el derecho frente a las amenazas?

Conforme a la jurisprudencia reciente, se ha concluido que las amenazas pueden fundamentar la
interposición de la acción, pero debe tratarse de hechos serios y graves y no de hechos inciertos.

¿Cuál es la norma específica que resulta protegida por la acción constitucional?

Ha existido un debate jurisprudencial acerca de si el aparo económico sólo protege el
segundo inciso del art. 19 nº 21 o ambos incisos de esta disposición. De conformidad con la
primera posición, se interpreta que el amparo económico sólo protege al particular frente a la
intervención inconstitucional del Estado en la economía. En cambio, según la segunda
interpretación, lo que se protege es la libertad económica con independencia del sujeto que la
vulnere.
Según la sistematización de la doctrina es posible diferenciar cuatro períodos
jurisprudenciales.
- Desde 1989 a 1995. Siguiendo un criterio de interpretación histórico, la
jurisprudencia entendía que la intención original del legislador era regular la
situación del Estado empresario, de modo que el amparo económico sólo sería apto
para denunciar infracciones relativas al inc. 2º del art. 19 N° 21, justamente
relativas a la actividad económica del Estado.
- Desde 1995 a 2009. En 1995 comienza a configurarse una nueva tendencia
jurisprudencial, dirigida a entender que si la ley no distingue, no le corresponde al
 intérprete hacerlo. Por lo mismo, la ley de amparo económico serviría para
denunciar infracciones al art. 19 N°21 de la Constitución in integrum, vale decir,
tanto en relación con el inc. 1º (derecho a desarrollar actividades económicas)
como con el inc. 2º (reglas del Estado Empresario).
- Desde 2009 a 2013. En el año 2009 vuelve a aparecer la primera tendencia, en el
sentido de que bajo una interpretación histórica, lo que quiso el legislador fue evitar la
vulneración de las reglas sobre Estado empresario, por lo que sólo procedería el
amparo económico por vulneraciones al inciso segundo del art. 19 N° 21.
- Desde el 2013, la Corte Suprema realizó un nuevo giro jurisprudencial, reafirmando
que la acción de amparo económico es procedente respecto de ambos incisos del art.

19 nº 21 de la CPR10. Sin embargo, no se trata de una jurisprudencia uniforme, ya

que en el año 2014, la Corte Suprema ha vueltos sobre sus pasos y ha señalado que
el amparo económico sólo protegería el inc. 2º de la disposición citada.

En este debate deben destacarse las principales argumentaciones enfrentadas, a saber:

1) La interpretación literal
En principio, es correcto sostener que la Ley N° 18.971 no distingue “entre los dos párrafos
del art. 19 N° 21, con lo cual de acuerdo a la premisa clásica de este criterio, si el legislador
no distingue, no le corresponde al intérprete distinguir.

2) La interpretación histórica
Si bien el acta con que la Junta de Gobierno aprobó los dos proyectos señala que la finalidad
del proyecto es la creación de un recurso especial para garantizar los derechos de los
particulares frente a las infracciones que pudieran cometerse a la norma del Nº 21 del artículo
19, el Informe técnico de los ministros, que es el documento sobre la razonabilidad de la
acción y que forma parte de la historia del establecimiento de la norma, señala que ésta se
estableció con el fin de proteger a las personas, garantizando el respeto por el estatuto del
Estado empresario.

3) La interpretación constitucional de los derechos fundamentales

Considerando que la libertad económica es un derecho fundamental, una
 interpretación pro homine del numeral 21 sugiere que la acción de amparo económica se
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aplique a la integridad del mismo . Sin embargo, para BASSA y VIERA, el inc. 2º no establece
un derecho fundamental, sino más bien las reglas formales a través de las cuales se regulará la
actividad empresarial del Estado. De ese modo, sólo el inc. 1º establece un derecho
fundamental protegido por la acción de protección. En cambio, la acción de amparo económico
tiene por finalidad proteger únicamente el cumplimiento de las reglas sobre el Estado
empresario del inc. 2º, lo que explica el interés general involucrado, lo que a su vez explica
algunas de las características especiales de la acción de amparo, tales como el carácter popular
en la legitimidad activa o el trámite de consulta obligada a la Corte Suprema en el curso de su
tramitación.

ASPECTOS PROCESALES GENERALES

Titularidad
De acuerdo con la ley que regula el amparo económico, cualquier persona podrá ejercer este
recurso, ya que “el actor no necesitará tener interés actual en los hechos denunciados” (inc.
2º), o sea, se trata de una “acción popular”.

Comparecencia
Si bien es necesario que quien interpone la acción debe contar con capacidad de ejercicio,
no es necesario tener patrocinio de abogado (art. 307 del Código de Procedimiento Penal).

Legitimación pasiva Este punto depende de la posición doctrinaria y jurisprudencial que se adopte
a propósito de la causal. Recuérdese que hay dos posturas al respecto. Si la acción de amparo
económico protege ambos incisos del nº 21, significa que puede dirigirse contra el Estado y
cualquier persona. Si sólo protege el inciso segundo, parece ser que sólo podría dirigirse contra el
Estado.

Materialidad
Por aplicarse el procedimiento establecido para el amparo constitucional, el amparo
económico no requiere formalidad alguna para su interposición.

Tribunal Competente
Es competente la Corte de Apelaciones en primera instancia y la Corte Suprema en
segunda instancia.
Sin embargo, aun en el caso que la sentencia de primera instancia no fuere apelada,
igualmente deberán elevarse los autos a la Corte Suprema, ya que está sometida al trámite de
la consulta.

Compatibilidad con otras acciones

En principio, el amparo económico sería compatible con otras acciones. Sin embargo, al
adoptarse las normas relativas al amparo constitucional, debe recordarse que el art. 306 del
Código de Procedimiento Penal establece que éste procederá “si no se hubiere deducido los
otros recursos legales”.
Sobre este punto hay discusión. Según una primera posición, dado que el amparo económico
no tiene rango constitucional, en principio la norma del Código no podría ser tildada de
inconstitucional. Sin perjuicio de lo anterior, se trata de una norma que ha sido criticada por
parte de la doctrina, para la cual no resultaría aplicable una limitación de esta índole a una
acción protectora de derechos fundamentales.
Según la jurisprudencia, la acción de amparo económico es compatible con la acción de
protección. La Corte Suprema ha resuelto que “no obstante que la garantía constitucional en
comento se encuentra amparada por el recurso de protección, nada obsta a que también se halla
resguardada por el recurso de amparo económico, puesto que ambas acciones son perfectamente
compatibles y pueden interponerse conjunta o simultáneamente. Ambos cautelan la libertad
económica; pero ellas pueden tener actores diferentes, ya que la acción contemplada en la L. Nº
18.971 es una acción popular y en la acción de protección, en cambio, sólo actúa el que sufre
privación, perturbación o amenaza por actos u omisiones ilegales o arbitrarias, lo que no exige la
ley ya mencionada” (SCS R. 1717-06).

Finalidad del Recurso

A partir de una jurisprudencia reciente, se ha estimado que la sentencia que acoja el recurso sólo
podrá constatar la efectividad de la infracción, pero que en ningún caso podrá adoptar
medidas concretas que tengan por objeto asegurar el legítimo ejercicio del derecho. Por ende, la
sentencia recaída en el amparo económica es “meramente declarativa”. De ese modo, el fallo
que acoja el recurso servirá de base para iniciar una segunda acción que tenga por objeto obtener por
parte de los Tribunales la protección del afectado. Esta segunda acción se tramitaría conforme a las
reglas del procedimiento que corresponda.

Procedimiento de amparo económico

Plazo para interponer la acción Deberá interponerse dentro del plazo de 6 meses desde que se
hubiere cometido la infracción. Se ha criticado este plazo, ya que hubiere sido más razonable
que, dependiendo de la naturaleza del acto u omisión, el plazo se cuente desde que se tenga
conocimiento de dicho acto u omisión.

Tramitación
Se tramitará de acuerdo a las reglas propias al amparo constitucional, con la única
salvedad que en caso de no ser apelada la sentencia de primera instancia, igualmente será
elevada en consulta a la Corte Suprema. Según P ONCE DE LEÓN SALUCCI, la Corte de
Apelaciones competente es aquella en cuya jurisdicción se comete la infracción.
El recurso de apelación de debe deducir dentro del plazo de 5 días.

Sentencia
La sentencia podrá ser apelada ante la Corte Suprema, dentro de un plazo de 5 días y en caso
de no serlo, deberá ser consultada. Si la sentencia estableciere fundadamente que la denuncia
carece de toda base, el actor será responsable de los perjuicios que hubiere causado. Se trata
de un caso de sanción del abuso procesal.

PARALELO ENTRE AMPARO ECONÓMICO Y RECURSO DE PROTECCIÓN

En primer lugar, debe indicarse que son muchas las semejanzas entre ambos:
- los dos son acciones que forman parte del derecho procesal constitucional;
- los dos se ejercen ante la Corte de Apelaciones en primera instancia;
- los dos son aptos para reclamar por infracciones al art. 19 Nº 21 de la Carta
Fundamental; etc.
En el cuadro que se indica a continuación, sin embargo, se observarán las principales
diferencias.