TEMA 1: JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISRTRATIVA

El control jurisdiccional de la actividad administrativa es el instrumento más efectivo para garantizar el

sometimiento de la Administración al Derecho y, más en concreto, para la defensa de los derechos e
intereses legítimos de los ciudadanos que puedan ser menoscabados o perjudicados por una actuación
administrativa ilegal. La importancia de su eficacia deriva, por un lado, de la independencia de los órganos y
miembros del Poder Judicial que han de resolver litigios entre los ciudadanos y la Administración, así como
de su formación jurídica. Por otro, es consecuencia del valor de las resoluciones judiciales, que deben ser
cumplidas y ejecutadas en sus propios términos por todos los sujetos que afectan incluida la Administración
pública.

En el art.106.1 CE se dispone que “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la

actuación administrativa, así como el sometimiento a los fines que lo justifican”. El art. 24.1 reconoce a toda
persona el derecho fundamental a “obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales en el
ejercicio de sus derechos e interese legítimos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión”. El
Titulo VI, relativo al Poder Judicial, garantiza, entre otras cosas, la independencia de los jueces y magistrados
(art. 117.1), la atribución en exclusiva a juzgados y tribunales de la “potestad jurisdiccional en todo tipo de
procesos juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado” (art. 117.3) y la obligación de cumplir las sentencias y
demás resoluciones firmes de los jueces y los tribunales (art.118). Todas estas garantías básicas son
aplicables al enjuiciamiento de la actividad administrativa.

Mediante la intervención judicial se persigue, tutelar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos,
que constituye la dimensión subjetiva de control judicial además de, garantizar la legalidad de la acción
administrativa, esto es, su sometimiento pleno a la ley, al Derecho conforme al art. 103.1 CE.

1. EXTENSIÓN Y LÍMITES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA

Ámbito de la jurisdicción

Criterio objetivo de delimitación

“Los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se
deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones publicas sujetas al Derecho administrativo,
con las disposiciones de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos, cuando excedan los límites de
la delegación” (art. 1.1 LJCA). El ámbito objetivo o material de la jurisdicción, esto es, los asuntos de que
conoce, viene determinado, por las actuaciones administrativas, ya sean expresas o presuntas, por acción o
por omisión o inactividad, que estén sujetas a derecho administrativo. Entre las mismas se mencionan
expresamente los reglamentos o disposiciones o acuerdos equiparables, como los planes de la
Administración. También se incluye el control de los decretos legislativos, pero solo para verificar si exceden
o no de los límites de la delegación legislativa correspondiente y sin perjuicio de la competencia del TC para
enjuiciarlos por ese y cualquier otro motivo de inconstitucionalidad.
En cualquier caso, el criterio que delimita el ámbito objetivo de la jurisdicción es la aplicación a la resolución
del asunto del Derecho administrativo como rama diferencia del ordenamiento jurídico.

Criterio subjetivo

Desde el punto de vista subjetivo, la LJCA entiende por Administraciones públicas, a sus efectos (art.1.2), a
las Administraciones generales del Estado y de las CCAA y las entidades que integran la Administración local,
más las entidades de derecho público, de todo tipo, dependientes o vinculadas a ellas. Pero además, (art.
1.3) atribuye a la jurisdicción el conocimiento de las pretensiones procesales que se deduzcan en relación
con los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos a derecho
público adoptados por órganos constitucionales o de las CCAA que no forman parte de la Administración
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pública –Cámaras parlamentarias, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo e
instituciones análogas a las dos últimas en las CCAA- así como el conocimiento de sus actos y disposiciones
del Consejo General del Poder Judicial y de la actividad administrativa de los órganos de gobierno de
juzgados o tribunales; y por último, la actuación de la Administración electoral, en los términos de la LOREG.
No obstante, no toda la actividad de las Administraciones públicas está sujeta a derecho administrativo,
como la adjudicación de ciertos contratos públicos o el otorgamiento de ayudas subvenciones.

Precisiones aclaratorias:
- La primera de las reglas (art.2.a) se refiere, al control de los llamados actos políticos, limitado como
se sabe a la protección de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación
de las indemnizaciones que fueran procedentes.

- La segunda (art.2.b) confirma el enjuiciamiento el enjuiciamiento por la jurisdicción de los contratos

administrativos y de los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos (privados) que
celebren las administraciones públicas.

- La tercera regla (art.2.c) incluye entre los sometidos a control, a los actos y disposiciones de las
corporaciones de derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas, pues no las
incluye en su artículo 1.2, pero sí entiende que son materialmente administrativos y, por tanto,
recurribles, los actos y disposiciones que adoptan en el ejercicio de las funciones públicas.

- El cuarto lugar (art.2.d), se prevé el control jurisdicción a de aquellos actos administrativos de

control o fiscalización dictados por la Administración concedente respecto de los actos dictados por
los concesionarios de servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas
conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser
recurridos directamente en esta vía judicial “de conformidad con la legislación sectorial
correspondiente”. Pero, en todo caso, aquellos otros actos de control o fiscalización, cuando existen,
si son recurribles ante este orden jurisdiccional, ya que son actos administrativos a todos los efectos.

- La regla de mayor importancia practica es el art. 2.e), que prescribe el sometimiento a la jurisdicción
a de cuestiones relativas a la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas,
cualquiera que sea la naturaleza de las actividades o el tipo de relación de que derive, no pudiendo
ser demandadas aquellas por ese motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social. Esta regla
pretende de asegurar la unidad jurisdiccional en esta materia, que ya se dispuso en el art. 144
LRJPAC.

Límites de la jurisdicción

- No corresponden, en cambio, a este orden jurisdiccional aquellas cuestiones expresamente

atribuidas a otros (civil, penal o social) aunque estén relacionas con la actividad de la Administración
pública (art.3.a).

- Tampoco corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa (art.3.b) el recurso contencioso-

disciplinario militar, que es propio de la jurisdicción militar contemplada en el art.117.5 de la
Constitución.

- Igualmente se excluye del ámbito del contencioso-administrativo la resolución de conflictos de

jurisdicción entre los órganos judiciales y la administración pública, que corresponden a un Tribunal
de Conflictos de composición mixta entre magistrados y Consejeros de Estado y de los conflictos de

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 atribuciones entre órganos de una misma administración, que corresponde resolver internamente a
la misma (art. 3.c).

- La Ley orgánica 1/2010, de 19 de febrero ha excluido también del ámbito de competencia de la

jurisdicción a el control de las normas fiscales forales que aprueban las instituciones de los
Territorios Históricos del País Vasco, ahora solo susceptibles de recurso ante el TC (nuevo art.3.d
LJCA).

Cuestiones prejudiciales e incidentales

La competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativo se puede extender también al
conocimiento de algunas cuestiones que no tienen naturaleza administrativa, sino civil o laboral, pero que
están relacionadas con un recurso contencioso-administrativo que tramitan y sobre las que pueden de
decidir con carácter prejudicial o incidental, siempre que sea necesario para resolver el recurso (art. 4 LJCA).
En estos casos la decisión sobre tales cuestiones se adopta incidenter tantum, es decir, a salvo lo que pueda
resolver en definitiva el orden jurisdiccional competente y sin valor de cosa juzgada ni efectos fuera del
proceso en que se dicte (art.4.2).
Sin embargo, no pueden resolverse ni siquiera con ese carácter por los órganos de la jurisdicción las
cuestiones de carácter penal y constitucional. El art. 4.2 alude también a lo dispuesto en los tratados
internacionales.

El carácter improrrogable de la Jurisdicción

Siendo la jurisdicción improrrogable (art. 5.1 LJCA), no puede conocer de cuestiones que no le competen.
Además, si el demandante se persona ante ese otro orden en un plazo de un más desde que se le notifica la
falta de jurisdicción y su conducta fue inducida por una notificación errónea o defectuosa del acto
administrativo recurrido, se entenderá que se ha personado ante la jurisdicción competente en la fecha en
que se inició en el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo (art. 5.3).

2. ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIO- ADIMINISTRATIVO

En la actualidad la jurisdicción contencioso-administrativa se compone de los siguientes órganos (art.6 LJCA):

a) Juzgados de lo Contencioso-Administrativo; b) Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo; c)
Salas de los Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia; d) Sala de los Contencioso-
Administrativo de la Audiencia Nacional; e) Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
La competencia de cada órgano es improrrogable. Pero si órgano ante el que se interpuso el recurso se
declara incompetente, debe remitir las actuaciones al que estime competente, en todo caso antes de dictar
sentencia. Este otro órgano competente no puede considerar en tal caso que el recurso se interpuso ex
temporalmente, aunque el error en la elección del órgano judicial fuera imputable al propio recurrente.

Los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo

Características
Estos órganos unipersonales extienden su competencia a cada provincia, en cuya capital tiene normalmente
sede.

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Competencias
Estos Juzgados conocen hoy de todos los recursos que se dirijan contra actos de las entidades locales y de
entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a ellas (art.8.1 LJCA). Por actos hay que entender aquí
cualquier tipo de actuación administrativa, incluida la inactividad y las actuaciones en vía de hecho (art.
13.b), con la sola excepción de los que están excluidos por la ley, que son instrumentos de planeamiento
urbanístico de cualquier clase 8art. 8.1) y las disposiciones generales o reglamentos (art. 10.1.b), cuyo
conocimiento corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia. Esto significa que los Juzgados son el
órgano judicial de control ordinario de la Administración Local.

En segundo lugar (art. 8.2), los Juzgados conocen de los recursos que se dirijan contra ciertos actos
administrativos de la Administración de las CCAA dictados en cuestiones de personal así como de sanciones
administrativas y reclamaciones de responsabilidad patrimonio de escasa cuantía.
En tercer término, son competentes los Juzgados en los recursos contra disposiciones y actos de la
Administración periférica del Estado y del as CCAA, contra los actos (pero no las disposiciones generales) de
los organismos, entes, entidades o corporaciones de Derecho público, cuya competencia no se extienda a
todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores, cuando confirmen
íntegramente los dictados por aquellos en vía de recurso, fiscalización o tutela (art. 8.3).
En particular, los Juzgados conoces de los recursos, muy numerosos en la práctica, contra las resoluciones en
materia de extranjería que dicten la Administración periférica del Estado o las CCAA (art. 8.4).
Por último, son el órgano competente para resolver sobre las autorizaciones de entrada de domicilio y
restante lugares cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, en ejecución forzosa de actos de la
Administración y otras autorizaciones judiciales similares (art. 8.6).

 Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo

Características
Son órganos unipersonales con sede en Madrid, cuya competencia se extiende a todo el territorio nacional y
comprende el conocimiento de los recursos contra actos administrativos de algunos órganos, autoridades y
organismos públicos de la Administración central del Estado.

Competencias
Se atribuye, en concreto, el conocimiento de los recursos contra los siguientes actos (art. 9 LJCA):

- Los dictados por Ministros y Secretarios de Estado en materia de personal, con algunas excepciones.
- Sanciones administrativas de entidad menos impuestas por los órganos centrales de la Administración
General del Estado.
- Disposiciones y actos de los organismos y entidades públicas que pertenecen al sector público estatal
con competencia en todo el territorio nacional, excluidos los actos en material de personal, propiedades
especiales y expropiación forzosa, que son de la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia.
- Resoluciones en materia de responsabilidad patrimonial dictadas por Ministros y Secretarios de Estado,
cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros.
- Resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones de asilo político.
- Resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte en esta materia.

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- Les corresponde también la autorización previa para ejecutar los actos de la Comisión de Propiedad
Intelectual que deciden la interrupción de servicios de la sociedad de la información o la retirada de
contenidos en las redes informáticas que vulneren la propiedad intelectual.

 Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia

Características
Se trata de órganos colegiados cuya circunscripción es, normalmente, la de la Comunidad Autónoma, si bien
algunas de estas existen Tribunales Superiores de Justicia en varias sedes y un reparto de la competencia
territorial entre ellas. La mayoría de las Salas están divididas en Secciones (art. 16.2 LJCA), compuestas de
varios Magistrados.
Sus competencias pueden clasificarse según se refieran a recursos en una instancia o a la resolución de
recursos o conflictos contra resoluciones de otros o del mismo órgano judicial.

Competencias en única instancia (art. 10 LJCA)

En esta instancia, es decir, sin posibilidad de apelación, los Tribunales Superiores de Justicia gozan de una
competencia residual. Esto es, sobre todos aquellos asuntos cuyo conocimiento no está atribuido
expresamente a otros órganos de la Jurisdicción. La Ley, no obstante, especifica algunas competencias, entre
las que hay que destacar las siguientes:

- Las relativas a los actos y disposiciones de las CCAA, en general, salvo las tribuidas a los Juzgados.
- También conocen de los recursos contra las disposiciones y planes urbanísticos de las entidades
locales.
- Sobre los actos y resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales que
pongan fin a la vía administrativa y del Tribunal Económico- Administrativo Central en materia de
tributos cedidos.
- Sobre los actos de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades Autónomas.
- Sobre actos de prohibición o propuesta de modificaciones de reuniones en lugares de tránsito
público.
- Sobre los recursos contra los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales, excepto el
Central.

Competencias para la resolución de recursos y cuestiones de competencia

- Conocen en segunda instancia de los recursos de apelación contra las sentencias y autos de los Juzgados
de lo Contencioso- Administrativo (art. 10.2).
- También resuelven los recursos de revisión contra sentencias firmes de esos mismos Juzgados (art. 10.3).
- Conocen de las cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo de la
respectiva Comunidad Autónoma (art. 10.4).
- Conocen también de los recursos de casación para la unificación de doctrina previstos por el articulo 99
LJCA, cuando las sentencias que establecen doctrina contradictoria proceden de diferentes Salas o
Secciones del mismo Tribunal Superior y el recurso se funda en la infracción de normas de la Comunidad
Autónoma (art. 10.5).
- Por último, conocen del recurso de casación en interés de la ley previsto por el artículo 101 LCJA, es
decir, contra sentencias de los Juzgados Contencioso- Administrativo y siempre que el recurso se funde
en infracción de normas autonómicas.

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  La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia nacional

Características
Al igual que las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, actúa dividida en secciones.

Competencias en única instancia (art 11.1 LJCA)

- La Audiencia Nacional conoce de los actos y disposiciones generales de Ministros y Secretarios de Estado
en general y con algunas excepciones.
- También tiene ciertas competencias en materia de personal, especialmente de Ministerio de Defensa,
convenios entre Administraciones públicas y recursos contra actos de naturaleza económico-
administrativa dictados por el Tribunal Económico-Administrativo Central, así como recursos contra las
resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
- En fin, la Disposición Adicional 4ª LJCA atribuye a la Audiencia Nacional la competencia para conocer, en
general, de los recursos contra actos y resoluciones de ciertos organismos y entidades. En concreto, el
Banco de España y el FROB, la Comisión nacional de Mercado de Valores, la Comisión Nacional de los
Mercados y de la Competencia (CNMC), la Junta Arbitral regulada en la LOFCA, la Agencia de Protección
de Datos, el Consejo Económico y Social, el Instituto Cervantes, el Consejo de Seguridad Nuclear, el
Consejo de Universidades y la Comisión de Propiedad Intelectual (Sección Segunda).

Competencias para la resolución de recursos y cuestiones de competencia

Resuelve los recursos de apelación y revisión contra sentencias y autos de los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-Administrativo y de las cuestiones de competencia que se puedan plantear entre los mismo
Juzgados.

 La Sala de lo Contencioso-Administrativo (tercera) del Tribunal Supremo

Características
Es el órgano superior de la Jurisdicción, que actúa en Secciones y excepcionalmente en Pleno.

Competencias en única instancia

El Tribunal Supremo conserva tan solo las relativas a recursos contra actos y disposiciones de los más altos
órganos gubernativos (Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno) y de los constitucionales,
sea del Consejo General del Poder Judicial o, en materia de personal, administración y gestión patrimonial,
de otros (Congreso y Senado, Tribunal Constitucional y Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo) (art. 12.1
LCJA).
Igualmente conoce de los recursos contra disposiciones y actos de la Junta Electoral Central y de los recursos
contencioso-electorales contra la proclamación de electos previstos en la LOREG, y de los recursos en
materia de elección de los miembros de las Salas de Gobierno de los Tribunales regulados en la LOPJ.

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Competencias en vía de recurso
Estas competencias se refieren a la resolución de recursos de casación y revisión contra Sentencias de los
Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, así como del Tribunal de Cuentas.

 La Sala especial del articulo 61 LOPJ

Esta Sala, formada por el Presidente del Tribunal Supremo, los Presidentes de las distintas Salas del mismo y
el Magistrado más moderno y más antiguo de cada una de ellas conoce de algunos asuntos, entre ellos de
los recursos de revisión contra sentencias dictadas en única instancia por la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del TS.

Una Sección de la misma Sala especial conoce de los recursos de casación para la unificación de la doctrina
cuando la contradicción se produzca entre sentencias dictadas en única instancia por Secciones distintas de
la propia Sala Tercera.

3. LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El legislador ha pretendido con ello, según declara en la Exposición de Motivos, es que nadie (persona física
o jurídica) pueda verse privado del acceso a la justicia para defender sus derechos o interés.
El proceso contencioso-administrativo es, pues, un proceso entre partes, que formulan en él sus
pretensiones contradictorias, exponen sus alegaciones y proponen y practican las pruebas en los términos
que la Ley establece.
Quienes intervienen en el proceso asumen la posición de parte demandante o recurrente, o bien la de parte
demandada o recurrida.

Parte recurrente o demandante

Parte recurrente es la que combate en juicio la actividad administrativa objeto del recurso, ya sea una sola
persona o varias a la vez, todas las cuales deben recurrir en el tiempo y forma y tienen la misma posición
jurídica en el seno del proceso. También puede ser demandante la propia Administración autora del acto,
previa declaración de lesividad del mismo, en los términos que ya estudiaremos en su momento (art. 19.2
LJCA) o cuando impugna las resoluciones de los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales (art.
19.4 LJCA)

Parte demandada o recurrida

Parte demandada es la que se opone a las pretensiones del recurrente. Esta condición recae, ante todo, en la
Administración pública (u otro órgano constitucional) contra cuya actividad se dirige el recurso (art. 21.1.a)
LJCA). Pero también pueden ser parte de la codemandada, y como tal deben ser emplazados y pueden
comparecer en el proceso, todas aquellas persona o entidades (privadas o públicas) cuyos derecho o
intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante (art.
21.1.b). También pueden ser codemandados, aquellos particulares de quienes se reclame una
responsabilidad concurrente con la Administración, cuando se pretenda una indemnización de daños y
perjuicios ocasionados con ocasión de la prestación de un servicio público, ya que la Administración solo
puede ser demandada por esta causa ante el orden contencioso-administrativo, que atrae hacia si toda la
causa (art. 9.4 LOPJ). En fin, cuando el recurrente impugne un acto administrativo o actuación fundando su
pretensión en la ilegalidad de la ilegalidad de la disposición general que aplica, también se considera parte
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demandada a la Administración autora de esa disposición general o reglamento, si es distinta de aquella
Administración de la que procede la actuación concreta recurrida (art. 21.4).

Capacidad procesal
Las partes deben tener capacidad procesal, esto es, aquella capacidad genérica que les reconoce el
ordenamiento jurídico para comparecer en juicio y realizar las actuaciones procesales.
La LJCA regula esta cuestión, de manera escueta, en el art. 18, que empieza remitiéndose a lo que dispone al
respecto la LEC. Cabe recordar que esta Ley distingue entre la capacidad para ser parte (art. 6) y la capacidad
procesal en sentido estricto (art. 7).
Capacidad para ser parte tienen, en el Derecho procesal civil, tanto las personas físicas como las jurídicas, el
nasciturus, las masas patrimoniales o patrimonios separados que carezcan transitoriamente de titular o
cuando este se halle privado de sus facultades de disposición y administración, las entidades in personalidad
jurídica a las que la ley reconozca esa capacidad y los grupos de consumidores y usuarios, compuesto de
individuos determinados o determinables fácilmente y constituidos por la mayoría de afectados. En el
ámbito contencioso-administrativo no cabe duda de que esa capacidad está reconocida a todas estas
personas, entidades o grupos.
El aspecto quizá más importante es el que se refiere a la representación de las uniones sin personalidad,
grupos de afectados y patrimonios autónomos, objeto de una jurisprudencia contradictoria. La reforma de la
LEC ha clarificado, no obstante, estas cuestiones y a su artículo 7 hemos de remitirnos. Baste recordar que,
por lo que se refiere a los grupos de consumidores o usuarios u otros interesados sin personalidad, la regla
general es que se entienden representados por aquellas personas que, “de hecho o en virtud de pactos de la
entidad, actúen en su nombre frente a terceros”.
La representación de las personas jurídicas debe acreditarse, como se deduce del art. 45.2 d) LJCA, de
acuerdo con las normas que les sean de aplicación o con sus estatutos. También debe acreditarse la de las
uniones sin personalidad, en los términos mencionados.

Legitimación

- No basta la capacidad procesal genérica para ser parte, sino que es necesario que quien lo pretenda
tenga, por lo común, una relación con el objeto del proceso, ya sea porque él se conozca de
derechos o interés propios o, excepcionalmente, de terceros que aquel tiene la facultad o el deber
legal de defender. Esta relación específica con el objeto del proceso se denomina legitimación. La
legitimación procesal puede ser activa, cuando afecta a la parte demandante, o pasiva. Su regulación
se establece en el art. 19 LJCA, que en la mayoría de los supuestos está pensando en la legitimidad
activa, para interponer el recurso.

- A raíz de la Constitución, esta concepción restrictiva de la legitimación activa, ya antes cuestionada

por algunas sentencias, se modifica, puesto que el propio texto constitucional, en su art. 24.1, utiliza
la expresión intereses legítimos, que es más amplia que la de interés directo, como tempranamente
puso de relieve el Tribunal Constitucional. En consecuencia, el interés que confiere a su titular
legitimación para recurrir puede ser directo o indirecto, individual o colectivo, actual o incluso
futuro, aunque no meramente hipotético, de naturaleza económica o social, cultural, moral o
política, debiendo los Jueces y Tribunales interpretar con amplitud las normas legales aplicables.

- Esta es la concepción que recoge la cláusula general de legitimación del actual art. 1.9.1.a) LJCA,
según la cual están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo “las personas
físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo”. Debe concurrir una relación particular
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 con la situación jurídica que se discute en el proceso, de manera que el resultado del mismo pueda
afectar al recurrente no solo como ciudadano sino de manera específica, ya sea por sus
consecuencias directas o indirectas.

- El concepto de interés legítimo engloba, el de interés colectivo o difuso. Es este interés que afecta
indiferenciadamente a los integrantes de un grupo colectivo social más o menos amplio y
determinado y hoy se contempla, en el art. 19.b) LJCA. Este precepto atribuye legitimación para la
defensa de tales intereses colectivos a “las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupo y
entidades a que se refiere el art. 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados” para su
defensa. Conviene precisar, frente a alguna jurisprudencia restrictiva, que no es necesario que por
ley se establezcan las entidades o tipos de entidades que se consideran portadores de los intereses
colectivos de cada caso. Pero también debe reconocerse legitimación a toda aquella asociación,
entidad o grupo constituido para la defensa de intereses colectivos específicos, de acuerdo con sus
estatutos o normas o pactos de constitución. Lo que importa al efecto es la relación entre el objeto
del proceso y el objeto social o finalidad de la entidad o grupo que comparece en juicio, es pues esta
concesión hay que referir la expresión resulten afectados del art. 19.1. b). Por otro lado, la
legitimación conferida a corporación y asociaciones, sindicaos o grupos no excluye de por si la
legitimación individual de sus miembros o de personas pertenecientes al colectivo afectado o
viceversa, ya que interés colectivo e individual pueden superponerse sin anularse.

- Además de las reglas generales de los apartados a) y b) del art. 19.1 aplicables tanto a la legitimación
activa como pasiva (de los condenados), se contemplan en el mismo precepto otros supuestos
peculiares de legitimación activa. Algunos se refieren a la legitimación activa en recursos que
enfrentan entre sí a distintas Administraciones y entidades públicas con el fin de que puedan
defender en juicio la esfera de los intereses públicos de su competencia, ya se aluda para ello a su
“derecho o interés legítimo”, al “ámbito de su autonomía” o al “ámbito de sus fines”. También se
reconoce la legitimación del Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley
(art. 19.1.f), como, por ejemplo, en el procedimiento especial para la protección de los derechos
fundamentales de las personas regulado en el Título V de la propia LJCA.

- Si la legitimación deriva, en cualquier caso, de una relación jurídica transmisible, el causahabiente

puede suceder a quien inicialmente hubiere actuado como parte (art. 22 LJCA).

Prohibiciones de recurrir
El art. 20 LJCA prohíbe a ciertos sujetos interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de
la Administración.
Así, no pueden recurrir contra la actividad de una determinada Administración los órganos de la misma y los
miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente (art. 20.a). Esta
prohibición se explica porque los órganos y sus titulares expresan precisamente la voluntad de la
Administración de la que forman parte, en términos jurídicos, Administración que actúa con personalidad
jurídica única. También hay que entender que no está prohibido recurrir a los miembros de un órgano
colegiado, cuando el acto afecte a uno de sus derechos o intereses legítimos personales, pues lo que se
prohíbe es que actúen contra la Administración en su condición de parte de uno de los órganos y no en
cualquier otra.
El art. 20.b) prohíbe también recurrir una determinada actividad de la Administración a los particulares que
obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella. Pero esa prohibición debe interpretarse
en sus estrictos términos, pues alcanza solo a los actos que se adopten en el marco de las relaciones de
delegación, mandato o encomienda y en ningún caso si se trata de actos que vulnere o limiten derechos
personales o propios del delegado o agente, incluidos los derechos reconocidos por el acto o contrato que
creo esa relación.
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Tampoco pueden recurrir las entidades de Derecho público dependiente o vinculadas al Estado, CCAA o
entidades locales contra la actividad de la Administración de que dependan (art. 20.c), dada la relación de
instrumentalidad que media entre unas y otras. Pero esta regla se excepciona en el caso de las entidades a
las que por ley se ha dotado de un estatuto especifico de autonomía respecto de dicha Administración (por
ejemplo, la universidad), que pueden recurrir contra los actos de su Administración matriz que vulneren o
menoscaben dicha autonomía.

Representación y defensa de las partes

Las partes deben actuar ante los órganos de la Jurisdicción a través de Procurados o Abogados. Si el proceso
se tramita por un órgano unipersonal (Juzgado o Juzgado Central), las partes deben ser asistida por un
Abogado y pueden conferir su representación en juicio a este o a un Procurador (art. 23.1). Si se tramita por
un órgano colegiado es obligada la representación por Procurador y la asistencia de Abogado (. art. 23.2).
Las Administraciones públicas y órganos constitucionales son defendidas por los Letrados de sus servicios
jurídicos (el Abogado del Estado, en caso de la Administración General del Estado y entidades dependientes
de ella), si bien pueden designar también otros Abogados y Procuradores que les defiendan y representen de
conformidad con lo dispuesto en la LOPJ (art. 447), a la que se remite el art. 24 LJCA, y demás legislación
concordante del Estado y de las CCAA.

4. EL OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Como hace la LJCA, conviene distinguir la actividad administrativa impugnable, que es el objeto del recurso o
impugnación, de las pretensiones que deducen las partes en relación con aquella, que es el objeto del
proceso, es decir, lo que delimita el debate procesal y el contenido posible del fallo.

La actividad impugnable
Comprende tanto los actos administrativos, expresos o presuntos, y los reglamentos o disposiciones de
carácter general, conforme establecía la legislación anterior, como la inactividad material de la
Administración o su actuación material en vía de hecho, es decir, carente de cobertura jurídica formal.

El recurso contra actos administrativos expresos o presuntos

En primer lugar, el recurso puede dirigirse contra actos administrativos o actos de los órganos
constitucionales y estatutarios asimilados a ellos, ya sean expresos s, siempre que pongan fin a la vía
administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente del fondo
del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legítimos (art. 25 LJCA).
La Ley considera, sin embargo, no admisible el recurso contra los actos que sean reproducción de otros
anteriores y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma
(art. 28). Además, no importa si el acto confirmatorio que se pretende recurrir es nulo o anulable. Ahora
bien, la aplicación de esta regla debe hacerse con cautela, para evitar denegaciones de tutela injustificada o
rigoristas. Para ello, la jurisprudencia suele exigir que el acto consentido sea expreso y que entre uno y otro
acto exista una identidad subjetiva, objetiva y de fundamento.

El recurso contra disposiciones de carácter general o reglamentos

También, son recurribles por cualquier interesado las disposiciones de carácter general o normas
reglamentarias (y los decretos legislativos, por exceder de los términos de la delegación legislativa
correspondiente). Esta impugnación puede ser directa o indirecta.
10
 - En el caso de recurso directo, este se dirige contra la propia disposición general, a partir de su
publicación, o contra alguno de sus preceptos. El plazo para interponerlo es de 2 meses desde la
publicación (art. 46.1 LJCA). La sentencia estimatoria que pudiera dictarse en dicho recurso anulara y
dejara sin efecto erga omnes la disposición general impugnada, normalmente con carácter ex tunc, es
decir, desde la fecha de su aprobación. No obstante, el órgano judicial no podrá determinar la forma
en que han de quedar redactado los preceptos de la disposición general en sustitución de los
anulados (art. 71.2 LJCA). Por otra parte, la sentencia que anule una disposición general no afecta por
si misma a la eficacia de la sentencia o actos administrativos firmes que la hayan aplicado antes de su
anulación, salvo si esta supusiera la exclusión o reducción de sanciones aun no ejecutadas
completamente (art. 73 LJCA). Esta regla matiza los efectos ex tunc de la anulación. En fin, la
trascendencia general que tiene la impugnación directa de reglamentos explica que se otorgue
preferencia a la tramitación y resolución de los recursos correspondientes, cuya votación y fallo, una
vez conclusos, se antepone a cualquier otro recurso, salvo a los especiales de protección de derechos
fundamentales (art. 66 LJCA).

- En el recurso indirecto se recurre un acto sobre la base de que el reglamento es ilegal art. 26.1 LJCA.
Contra cualquier acto podrá interponerse recurso, a partir de la notificación –en 2 meses por regla
general- cualquiera que sea el tiempo transcurrido desde la aprobación del reglamento. La
jurisprudencia mayoritaria entiende, no obstante, que el recurso indirecto no puede fundarse en
supuestos en supuestos defectos de forma o de procedimiento de la disposición general en cuestión,
sino solo en infracciones sustantivas del ordenamiento por razón de su contenido normativo. Esta
interpretación, aunque polémica, parece confirmarse en el (artículo 27.1 LJCA), que alude a la
eventual sentencia estimatoria de un recurso indirecto “por considerar ilegal el contenido de la
disposición ilegal aplicada”. En principio la sentencia tiene solo efectos para el caso concreto y entre
las partes anulando el acto si se estimase el recurso. Sin embargo, si esta sentencia es dictada por el
órgano judicial competente para conocer de un recurso directo contra el propio reglamento, este
debe ir más allá del asunto planteado y declarar la validez o nulidad del reglamento con efector erga
omnes (arts. 27.2 y 3 LJCA). Si el órgano judicial que anula el acto no es el competente para conocer
de un recurso directo contra ese reglamento una vez dictada la sentencia deberá plantear una
cuestión de ilegalidad ante el órgano competente (art. 27.1 LJCA). La cuestión de ilegalidad se plantea
mediante auto y una vez dictada sentencia firme en el asunto, de manera que la sentencia se dicte en
la propia cuestión de ilegalidad no afectara ya a dicho asunto, si declara que la disposición general
cuestionada es válida (art. 126.5 LJCA).

Los recursos contra la inactividad de la Administración

(Arts. 25.2 y 29). No se trata en este caso de la inactividad consistente en la falta de resolución o de
tramitación de un procedimiento administrativo iniciado a solicitud del interesado, puesto que en tal caso la
inactividad se traduce, por ministerio de la ley, en un acto presunto por silencio administrativo, que es
recurrible en la vía judicial al igual que el acto expreso. Se trata, por el contrario, de una inactividad material,
es decir, del incumplimiento por parte de la Administración de un deber de dar o hacer algo, en la que puede
incluirse también el incumplimiento del deber de iniciar ciertos procedimientos de oficio.

- Esta omisión puede consistir en la inejecución por parte de una Administración de un acto administrativo
firme propio, ya se trate de un acto expreso o presunto por silencio positivo. En tal caso, los interesados
pueden solicitar de la Administración que ejecute su propio acto y, en caso de no ser atendida esta
petición en el plazo de un mes, pueden interponer recurso contencioso-administrativo en demanda de
esa ejecución, recursos que se tramita por el procedimiento abreviado (art. 29.2).

11
- En términos más amplios, el art. 29.1 dispone que, cuando la Administración este obligada, en virtud de
una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o
convenio administrativo, a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas
determinadas, quienes tuvieren derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de
su obligación y, si en el plazo de tres meses desde la reclamación, no se hubiera cumplido lo solicitado o
no se hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, pueden estos deducir recurso contencioso-
administrativo contra la inactividad de la Administración. Conviene precisar, en todo caso, que las
obligaciones a que se refiere el artículo 39.1 deben estar jurídicamente perfeccionados, es decir, que no
necesiten de nueves actos administrativos de aplicación para su concreción, pues si lo que faltan son
estos actos, habrá que solicitar de la Administración que los dicte y, en su caso, recurrir contra la
negativa por silencio. Además, debe tratarse de obligaciones concretas, este es, cierto, específicas y
determinadas, aunque no estén prefiguradas con todo detalle y no de meras obligaciones abstractas o
generales impuestas por la ley. Por último, ha de tratarse de obligaciones para con persona o personas
determinadas, o sea, igualmente concretas en los que se refiere a sus destinatarios. Ahora bien, como la
Exposición de Motivos de la LJCA señala, el recurso contra la inactividad de la Administración no faculta a
los órganos judiciales “para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones
u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades”. Sin perjuicio de las
responsabilidades a que este tipo de conductas contrarias a la buena administración pueda dar lugar. En
fin, la reclamación o solicitud previa a la Administración que prevén los dos apartados del art. 29 no
equivale a un recurso administrativo. Si se rechaza expresamente, de manera total o parcial, el recurso
no se dirigirá contra el acto administrativo denegatorio, sino contra la propia inactividad material que
dicha decisión no repara. Si no se contesta la reclamación, tampoco se produce un supuesto de silencio
administrativo, sino que, simplemente, se mantiene la inactividad que es objeto directo del recurso
contencioso-administrativo. En definitiva, la LJCA establece un trámite o requisito previo para agotar las
posibilidades de resolver la controversia antes de acceder a los Tribunales

El recurso contra la actuación material en vía de hecho

La Administración pública que afecta a derechos o intereses legítimos de terceros y que carece de la
cobertura jurídica de un acto o decisión administrativa previa y formalizada. En estos casos, al no poderse
impugnar acto o decisión administrativa alguna, los derechos o intereses afectados carecerían de tutela si no
se pudiera recurrir contra la actuación material de la misma.
Hasta la LJCA de 1998, frente a estas situaciones solo se previa un remedio judicial especifico, consistente en
la posibilidad de utilizar los interdictos de retener o recobrar la posesión ante el juez civil (art. 125 LEF).
Remedio parcial, ya que solo puede utilizarse contra actuaciones en vía de hecho que menoscaban derechos
patrimoniales, pero no de otra naturaleza, y no del todo efectivo, dada la frecuente renuencia de los órganos
judiciales a admitirlo, habida cuenta de la regla general que prohíbe formular interdictos contra la
Administración (art. 101 LRJPAC). La vigente LJCA abre más amplias posibilidades de combatir este tipo de
actuación materiales, al regular la posibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo en caso de
vía de hecho (art. 25.2 y 30).
Esta posibilidad, contemplada igualmente en el art. 9.4 LOPJ, que atribuye la competencia para conocer de
estos recursos a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no excluye expresamente, sin embargo, la de
seguir utilizando las acciones sumarias en defensa del a posesión en el orden jurisdiccional civil conforme al
art. 125 LEF, precepto este que la LJCA de 1998 no derogo ni tuvo intención de derogar. Ello, no obstante, la
sede jurisdiccional más apropiada para conocer de este tipo de asuntos es la contencioso-administrativa y así
lo entiende la más reciente jurisprudencia civil.
En cualquier caso, el recurso regulado en el art.30 LJCA puede producir resultados muy parecidos a los de un
interdicto, como medio de defensa inmediata de la posesión de un bien o derecho alterada sin la menos
cobertura jurídica. No solo porque mediante él se puede pretender que se ordene el cese de esa situación,
junto a la declaración de no ser conforme a Derecho (art. 32.2 LJCA), sino también y sobre todo porque es
12
regla general en estos casos adoptar las medidas cautelares que se pidan del juez, salvo que se aprecie con
evidencia que la actuación recurrida no es en vía de hecho o la mediad ocasione perturbación grave de los
intereses generales o de tercero (art. 136.1 LJCA), medidas cautelares que pueden solicitarse incluso antes
de la interposición del recurso (art. 136.2).

Antes de interponer el recurso contra la vía de hecho, el interesado puede formular requerimiento a la
administración actuante, intimando su cesación (art. 32.2 LJVA). Pero no es necesario. Al tratarse de un
medio de tutela ágil y rápido, el plazo para recurrir es muy breve: si se ha formulado requerimiento, diez días
desde que transcurran otros diez días que la Administración tiene para contestar al requerimiento; veinte
días desde que se inició la actuación en vía de hecho si no se formula intimación o requerimiento de cese
(art. 46.2 LJCA). Este, no obstante, debe entenderse que puede formularse mientras permanezca la situación
de vía de hecho.

5. LAS PRETENSIONES DE LAS PARTES

Clases de pretensiones
En cualquier proceso contencioso-administrativo los demandantes pueden pretender la declaración de no
ser conforme a Derecho la actividad impugnada y, si esta es un acto o disposición general, su anulación (art.
31.1). Por lo tanto, la actuación que se ejercita es ante todo declarativa.
Pero también en cualquier tipo de proceso puede pedirse, junto a ello, el reconocimiento de una situación
jurídica individualizada vulnerada, si es que existe, y todas las medidas adecuadas para el restablecimiento
de dicha situación jurídica, incluida la de indemnización de los daños y perjuicios causados cuando proceda
(art. 31.2). Esta última pretensión indemnizatoria puede formularse, siempre que sea accesoria de la de
nulidad del acto, como secuela de esta, aunque no se haya formulado reclamación previa de indemnización
en la vía administrativa, sin que quepa entonces considerar que hay desviación procesal. Además, se puede
tratar de una pretensión de condena a la administración para que cese o modifique la actuación impugnada
y adopte las medidas pertinentes para la satisfacción del derecho o interés vulnerado, incluida la emisión de
un acto o la realización de alguna actividad obligatoria, pudiendo la sentencia establecer un plazo para que
se cumpla el fallo (art. 71.1 LJCA).
Si el recurso se dirige contra la inactividad de la Administración, el demandante podrá pretender que el
órgano judicial condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos
que estén establecidos (art. 32.2), más en su caso a la indemnización de daños y perjuicios causados.

Y si tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el demandante podrá pretender
que se declare contraria a Derecho, se ordene el cese de dicha situación y se adopten las medidas necesarias
de restablecimiento de la situación jurídica vulnerada, incluida en su caso la indemnización de daños y
perjuicios (art. 32.2).

Lo único que no se puede pretender del órgano judicial es que adopte decisiones en sustitución de las de la
Administración que vayan más allá de lo que en Derecho procede, adentrándose en la esfera de la pura
discrecionalidad. Por eso el art. 71.2 LJCA prohíbe a los órganos jurisdiccionales determinar la forma en que
han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen y
determinar el contenido discrecional de los actos anulados, si lo tienen.

13
Principio de congruencia
La pretensión formulada, por lo demás, delimita los términos del debate procesal y fija los límites del fallo,
como en cualquier tipo de proceso. En virtud del principio de congruencia, los órganos judiciales deben
juzgar dentro de esos límites (art. 33.1). En el recurso contencioso-administrativo hay una matización al
principio. Por ello, si el juez o tribunal, al dictar sentencia, estima que la cuestión sometida a su
conocimiento pudiera no haber sido debidamente apreciada por las partes, por existir otros motivos posibles
de fundar el recurso o la oposición, puede exponerlo a las propias partes mediante providencia,
concediéndoles un plazo de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas al respecto,
antes de pronunciar el fallo (art. 33.2). Lo mismo ha de observarse, en los casos de impugnación directa de
preceptos de una disposición general, si el tribunal entiende necesario extender el enjuiciamiento a otros
preceptos de la misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los recurridos (art. 33).
Ahora bien, si este trámite no se cumple y siempre que el juez o tribunal resuelva extra petita o sin
pronunciarse sobre alguna de las pretensiones o pronunciándose sobre algo distinto de lo pedido, vulnera el
derecho a la tutela judicial efectiva del interesado, de acuerdo con una reiteradísima jurisprudencia.

Acumulación
Por lo demás, en un mismo proceso pueden decirse por el demandante diferentes pretensiones en relación
con un mismo acto o con varios actos, disposiciones o actuación entre los que exista conexión directa. Se
produce entonces en el mismo recurso una acumulación de pretensiones. No obstante, si el Secretario
judicial no estima pertinente la acumulación, por faltar aquella conexión directa, el juez o tribunal ordenara
que la parte recurrente interponga por separado varios recursos, otorgándole al efecto un plazo de 30 días
(art.34 y 35 LJCA).
Iniciado el proceso y si se tiene conocimiento posterior de un acto, disposición o actuación que guarde con el
objeto del recurso en tramitación de la misma conexión directa, se puede solicitar la ampliación del recurso
para abracar también esta nueva actuación (art. 36).
Un supuesto peculiar es aquel en que el recurso se interpone contra un acto presunto por silencio
administrativo y, durante la tramitación del proceso, recae resolución expresa y tardía de la Administración
sobre el asunto. En función del contenido de esa resolución expresa, el recurrente podrá desistir del recurso
interpuesto o bien podrá pedir la ampliación del recurso a la propia resolución expresa (art. 36.4).
Caso distinto es aquel en que se interponen varios recursos diferentes por distintas personas contra una
misma actuación o contra actuaciones que guardan entre sí una conexión directa. En tales casos, el órgano
judicial, de oficio o a instancia de alguna de las partes y previa audiencia de todas ella por plazo de cinco
días, puede acordar la acumulación de los recursos, para resolverlos todo en una misma sentencia, conforme
al principio de economía procesal (art. 37.1).
En estos mismos casos y pensando sobre todo en los recursos en masa, es decir, una pluralidad significativa
de recursos con el mismo objeto, la LJCA permite al órgano judicial no acumularlos, sino tramitar uno o
varios de ellos con carácter preferente y suspender la tramitación de los demás hasta que recaiga sentencia
en los primeros, de manera que el contenido de esta sentencia pueda extenderse a los recursos
suspendidos.

6. EL PROCEDIMIENTO EN LA 1º O ÚNICA INSTANCIA

La LJCA contempla varias modalidades de proceso contencioso-administrativo.

La primera de ellas es el procedimiento en primera o única instancia llamado ordinario, que debe tramitarse
en todos aquellos casos en que, por razón de la cuantía o de la materia, no proceda otro. Es, por ello, el tipo
de procedimiento más frecuente, (art. 29.2).

Es un procedimiento sencillo y esencialmente escrito, pues, aunque se admite que pueda concluir mediante
vista oral, en la práctica ello es muy poco frecuente. Al ser el procedimiento que se regula con mayor detalle,
14
sus reglas son de aplicación al resto de los procedimientos contemplados en ella en ausencia de norma
especial y en tanto no sean incompatibles con sus peculiaridades.

Diligencias preliminares
La LJCA recuerda que la Administración autora de un acto pretende impugnarlo, debe declararlo
previamente lesivo para el interés público (art. 43). En el caso de los litigios entre Administraciones públicas,
no cabe interponer recurso en la vía administrativa, que puede ser sustituido, con carácter potestativo, por
un requerimiento de la Administración recurrente a la autora de la disposición o acto impugnado para que lo
derogue, anule o revoque, para que haga cesar o modifique la actuación material objeto de recurso o inicie
la actividad a que este obligado. El requerimiento debe formularse en el plazo de 2 meses desde la
publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera podido conocer la actuación y se
entiende rechazado si no es contestado dentro del mes siguiente. Transcurrido este plazo o una vez recibida
la comunicación del rechazo del requerimiento, se puede interponer el recurso contencioso-administrativo
en el plazo ordinario de 2 meses 8art. 44 y 46.6).

Interposición del recurso

Forma

El recurso se inicia normalmente, en el procedimiento ordinario, mediante un sencillo escrito de

interposición, reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación impugnada y a solicitar que se
tenga por interpuesto el recurso (art. 45.1).
A este escrito deben acompañarse una serie de documentos, en concreto: el que acredite la representación
de quien comparece, el que acredite la legitimación del actos cuando se le haya transmitido por herencia u
otro título, la copia o traslado de la resolución recurrida u otros datos que permitan identificar la actuación
impugnada, y los documentos que acrediten que se cumplen los requisitos para entablar acciones por la
persona jurídica recurrente, en su caso, incluido el que acredite que se adoptó por el órgano competente de
la persona jurídica recurrente el acurdo de interponer el recurso.
Excepcionalmente, el recurso puede iniciarse con la presentación de la demanda, a elección del recurrente,
en todos aquellos casos en que no existan, en principio, terceros interesados en el recurso, además de
cuando la propia Administración recurre un acto propi declarado lesivo (art. 45.4 y 5). Esta forma de
iniciación acorta algo los plazos de tramitación, pro supone que el recurrente formula su demanda sin tener
a la vista el expediente administrativo que ha de remitirse al órgano judicial (salvo que lo haya conocido por
otras vías).

Plazo
Es un plazo de caducidad, cuyo transcurso impedirá definitivamente la impugnación. Este plazo es, de 2
meses y se cuenta desde el día siguiente a la publicación de la disposición general impugnada o a la
notificación o publicación del acto expreso recurrido que ponga fin a la vía administrativa o, si se recurre
contra la inactividad de la Administración, desde que vence de tres meses o de un mes a partir de la
reclamación dirigida al efecto contra la Administración, en los términos del art. 29.1 y 2. Por cierto, si un acto
es objeto tanto de notificación personal como de publicación, el plazo comienza a correr a partir de la última
de las dos.
Por excepción, la LJCA determina que el plazo para recurrir es de seis meses si se impugna un acto presunto
por silencio administrativo, contado desde que se entiende producido el acto presunto según la legislación
aplicable (art. 46.1). Ahora bien, es reiterado por la doctrina constitucional anterior a la vigente LJCA, han
declarado que el silencio administrativo, produce los mismos efectos que la notificación defectuosa de un

15
acto expreso. Eso significa que el plazo para recurrir no empieza a correr sino desde que el interesado realice
actuaciones que supongan el conocimiento y alcance del acto presunto o cuando se interpone el propio
recurso.
También por excepción, en caso de vía de hecho, el plazo para recurrir es de 20 días desde aquel en que se
inicia la actuación material impugnada o el de 10 ideas desde el siguiente a la terminación del plazo que la
Administración tiene para responder a la intimación del cese de dicha actuación que el interesado puede
dirigirle (art. 46.3).
En todo caso, debe aplicarse lo dispuesto hoy en el art. 135.1 LEC, según el cual el recurso puede
interponerse ante el órgano judicial competente hasta las 15 horas del día hábil siguiente a aquel en que
finaliza el plazo.

Actuaciones preparatorias

Anuncio de la interposición
Interpuesto el recurso, el Secretario judicial puede anunciar su interposición, de oficio o a solicitud del
recurrente, en el periódico oficial que corresponda y deberá hacerlo si el recurso se ha iniciado por
demanda, conociendo entonces un plazo de 15 días para que pueda personarse en el proceso todo aquel
que tenga un interés legitima en la defensa de la actuación impugnada (art. 47 LJCA).

Reclamación del expediente

En todo caso, si el recurso no se ha iniciado mediante la demanda, el secretario judicial ha de requerir a la
Administración par que le remita el expediente administrativo (art. 48). El expediente debe ser remitido en
un plazo de 20 días. Solo cabe excluir del expediente remitido, mediante resolución motivada, aquellos
documentos clasificados como secreto oficial.
La remisión del expediente es muy importante, pues el demandante y las demás partes tienen derecho a
conocerlo antes de formular su demanda u oposición a ella, de manera que puedan fundamentarla con
conocimiento de causa. De no producirse a tiempo la LJCA prevé la imposición de multas coercitivas por el
órgano judicial a la autoridad o empleado público responsable, previo apercibimiento.
En cualquier caso, transcurrido el plazo para la remisión del expediente sin que este se hubiera envido, la
parte recurrente puede pedir que se abra el plazo para formalizar la demanda (art. 53), a efectos de evitar
mayores dilaciones, sin perjuicio de que pueda formular alegaciones complementarias, una vez que el
expediente se reciba.
Si las partes estiman que el expediente enviado no está completo pueden solicitar, durante el plazo para
formalizar la demanda o la contestación, que se reclame de la Administración lo que falta para completarlo,
solicitud que suspende el plazo para formalizar una u otra. El secretario judicial debe resolver sobre esa
petición en el plazo de 3 días (art. 55) y una vez completado el expediente, en su caso tras retirarse la
petición, lo remitirá a la parte para que formule el escrito correspondiente de demanda o contestación, en el
plazo restante desde la suspensión.
En fin, si la demanda se ha formulado en ausencia de remisión del expediente, no se admitirá la contestación
de la Administración demandada si no va acompañada de dicho expediente (art. 54.1).

Emplazamiento de los demandados

La Administración demandada es emplazada, esto es, llamada al proceso, cuando se le reclama el
expediente, y se entiende personada en el mediante el envío del mismo (art. 50.1 y 2).
En consecuencia, interpreto que la CE imponía el emplazamiento personal de todas aquellas personas que,
teniendo un presunto interés en el asunto, fueran conocidas o identificables por la Administración, a raíz del
expediente administrativo (art. 49 vigente LJCA).
16
Inadmisión del recurso
Recibido el expediente, el juzgado o sala, si lo considera necesario, puede declarar mediante auto y previa
audiencia de las partes que no haya lugar a la admisión del recurso (art. 51) cuando conste de modo
inequívoco y manifiesto una de las siguientes causas de inadmisión:

- Falta de jurisdicción o competencia del juzgado o tribunal

- Falta de legitimación del recurrente
- Haberse interpuesto recurso contra actividad no susceptible de impugnación
- Haber caducado el plazo de interposición del recurso

Además, puede inadmitir el recurso cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos
sustancialmente iguales por sentencia firma y, en el caso de los recursos contra actuaciones en vía de hecho
y contra la inactividad de la Administración, si fuera evidente que no concurren ese tipo de actuaciones
impugnables.
De todas formas, no es imprescindible ni frecuente en la práctica realizar este trámite de admisión. Por ello
las partes demandadas pueden oponer más adelante los motivos de inadmisibilidad que entienden
existentes, sobre los que el juez o tribunal deberá pronunciarse en un trámite posterior o en la sentencia
(art. 51.5).

Instrucción del proceso

Demanda y contestación
Concluidas las mencionadas actuaciones preparatorias, cuando el recurso no se ha iniciado ya por demanda,
las partes han de exponer sus alegaciones mediante la demanda y la contestación.
El Secretario judicial acordara entonces entregar al recurrente el expediente administrativo para que
formalice la demanda en el plazo de 20 días. Si en dicho plazo no se presenta el escrito de demanda, el juez
o tribunal declara la caducidad del recurso mediante auto, pero el escrito ha de admitirse (y el proceso
continuará) si se presente dentro del día en que se notifique dicho auto (art.52). Cuando los recurrentes
fuesen varios, han de formular sus demandas simultáneamente.
Presentada la demanda, se da traslado de la misma y del expediente a las partes demandadas para que la
contesten, también en el plazo de 20 días. Primero a la Administración, después a los demás codemandados,
que han de contestar simultáneamente (art. 54).

Ahora bien, no es posible introducir en la vía judicial pretensiones nuevas que no se formularon en la vía
administrativa previa, si pudieron plantearse entonces, ya que eso constituye una desviación procesal
inaceptable. Los escritos de demanda y contestación finalizan mediante el suplico, en donde se determina la
pretensión procesal, lo que debe hacerse con la mayor precisión, en atención a las exigencias del principio
de congruencia.

Mediante la fórmula ritual, otrosí, en los escritos pueden exponerse pretensiones secundarias, como el
recibimiento a prueba (art. 60.1), la opinión de cada parte sobre la cuantía del recurso, a efectos de su
fijación por el órgano judicial 8art. 40), la adopción de medidas cautelares, si no se han solicitado antes, e
incluso que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni de vista o conclusiones. En este
último caso, si la parte demandada no se opone, el pleito debe ser declarado concluso par sentencia una vez
contestada la demanda, salvo que el juez o tribunal acuerde de oficio la práctica de alguna prueba (art. 57).

17
Con la demanda y la contestación de las partes deben acompañar los documentos que funden su derecho o
designar el archivo, oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren (art. 56.3). Esta exigencia es
muy importante en la práctica, ya que no se admitirán otros documentos en el proceso, salvo en los casos
contemplados en la legislación civil (art. 270 LEC), o cuando se trate de documentos que tengan por objeto
desvirtuar alegaciones de la contestación a la demanda y que pongan de manifiesto disconformidad en los
hechos (art. 56.4). Las partes demandadas, dentro de los primeros 5 días para contestar la demanda, pueden
alegar la incompetencia del órgano jurisdiccional o que existen motivos de inadmisibilidad del recurso, sin
perjuicio de que estos motivos puedan alegarse también al formalizar la contestación (art. 58). Si existen
tales alegaciones previas, el órgano judicial, tras oír al recurrente por un plazo de 5 días, debe acordar bien la
desestimación de las alegaciones o la inadmisibilidad del recurso, mediante auto solo recurrible en el último
caso. Si el defecto alegado es subsanable, el actor puede subsanarlo en el plazo de 10 días (art. 59).

Prueba
Las partes pueden pedir el recibimiento del proceso a prueba en los escritos de demanda y de contestación y
en los de alegaciones complementarias. El recurrente puede pedirlo también dentro de los 5 días siguientes
a aquel en que se le haya dado traslado de la contestación, cuando de ella resultaran hechos nuevos y de
trascendencia para el pleito (art. 60.1 y 2).
El órgano judicial debe resolver mediante auto sobre dicha solicitud, recibiendo el proceso a prueba cuando
exista disconformidad en los hechos y estos fueran de trascendencia para la resolución del pleito. En caso de
que se impugne una sanción administrativa, basta que haya disconformidad en los hechos (art. 60.3).

También el juez o tribunal puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de las que
estime pertinentes para mejor proveer, incluso finalizado el periodo de pruebas debe ponerse de manifiesto
a las partes para que puedan alegar lo que estimen conveniente en un plazo de 3 días (art. 61). El plazo para
practicar las pruebas es de30 días, aunque se pueden aportar al proceso pruebas que se practiquen fuera de
ese plazo por causa no imputable al que las propuso (art. 60.5 y 6).

Vista o conclusiones
Las partes pueden pedir que se celebre vista oral, se presenten conclusiones escritas, o que no se realice
ninguno de estos trámites (art. 62.1 y 2). La vista oral es muy infrecuente en la práctica del procedimiento
ordinario. Para presentar las conclusiones escritas las partes dispones de un plazo de 10 días. El escrito debe
contener una exposición sucinta acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos (art.
64.1 y 2).
Al igual que en la vista oral, no pueden plantearse en ese escrito cuestion4es nuevas, que no se hayan
suscitado en los de demanda y contestación (art. 65.1).

Señalamiento
Celebrada la vista o expuestas las conclusiones, si las ha habido, el juez o tribunal declarará el pleito concluso
para sentencia, salvo que decida acordar nuevas diligencias para mejor proveer, en cuyo caso la tramitación
concluye con su práctica.
Se señalará entonces día para votación y fallo del recurso, por riguroso orden de antigüedad de los asuntos,
salvo aquellos que tengan preferencia por prescripción legal, que son los del proceso especial de protección
de derechos fundamentales y los recursos directos contra disposiciones generales (art. 66), o por acuerdo
motivado del órgano jurisdiccional, fundado en circunstancias excepcionales.

18
Según el art. 67 LJCA, la sentencia debe dictarse en el plazo de 10 días desde que el pleito se declara
concluso y, si el juez o tribunal aprecia que no puede cumplirse ese plazo, debe razonarlo y fijar una fecha
posterior concreta para dictar sentencia.

7. EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO

La LJCA reserva este procedimiento a los asuntos de que conocen los Juzgados y Juzgados Centrales de lo
Contencioso-Administrativo que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones
públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva
en materia de dopaje, así como sobre todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 € (art. 78.1).

Tramitación

Se inicia mediante la presentación de la demanda por escrito (los mismos plazos que el ordinario). A la
demanda se han de acompañar los documentos previstos en el art. 45.2, que son los que se requieren para
la interposición del recurso ordinario, y aquellos otros en que el demandante funde su derecho (art. 78.2). Si
se admite, previo examen de la jurisdicción y competencia objetiva del órgano judicial, el Secretario judicial
debe fijar fecha y hora para la celebración del juicio oral, da traslado de la demanda a la Administración
demandada, que debe emplazar a los demás interesados y remitir el expediente administrativo con al menos
15 días de antelación a la fecha de la vista oral, para que pueda ser remitido al recurrente y a los demás
comparecidos y puedan todos ellos examinarlo con tiempo antes de la vista (art. 78.3 y 4).
No obstante, cabe ahora la posibilidad de que el demandante solicite que el recurso falle sin necesidad de
prueba ni vista oral, en cuyo caso el Secretario judicial otorgara a las partes demandadas un plazo de 20 días
para contestar la demanda. Si estas no solicitan la vista oral, el recurso se fallara una vez contestada la
demanda, salvo que el Juez acuerde de oficio la práctica de alguna prueba.

Mientras el recurrente formula sus pretensiones y alegación en demanda escrita, aunque puede ampliar las
ultimas en esta vista, los recurridos solo las exponen oralmente y en el acto de la vista, salvo que acepten
que esta no se celebre. Deficiencia que tendría fácil solución si se estableciera que también los demandados
presenten contestación escrita días antes de la vista oral.
Las partes pueden proponer pruebas, pero si no lo hacen o se inadmiten las propuestas, formulan sus
conclusiones si lo desean y, en caso contrario, el juicio queda visto para sentencia (art. 78.11). Las pruebas
admitidas se practican, por lo común, en el acto de la vista (art. 78.12), con algunas peculiaridades (art.
78.13 a 16). Si el juez aprecia que alguna prueba relevante no puede practicarse en la vista, ha de
suspenderla para que se practique, señalando de inmediato el secretario judicial el lugar, día y hora de su
reanudación (art. 78.18). Contra las resoluciones del juez sobre admisión o denegación de pruebas, las
partes pueden interponer recurso de súplica, que se resuelve en el acto 8art. 78.17).

Terminada la vista, el juez debe dictar sentencia en el consabido y poco respetado plazo de 10 días (art.
78.19, 20 y 21).

8. LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona

Solo pueden hacerse valer en el proceso especial las pretensiones que tengan como finalidad restablecer o
preservar los derechos o libertades por razón de los cuales el recurso hubiere sido formulado (art. 114.2
LJCA), sin posibilidad de alegar otros posibles vicios o ilegalidades de carácter ordinario en que hubiera
incurrido la actuación impugnada. Una jurisprudencia reiterada del TC deja claro que el recurrente puede
19
optar por plantear la cuestión relativa a la violación de derecho fundamentales tanto por el procedimiento
especial como por el procedimiento ordinario, en este último caso junto a otros motivos del recurso, si
procediera, siendo cualquiera de estas vías procesales la que agota la judicial que en todo caso es previa a la
interposición de un recurso de amparo constitucional. Además, el recurrente puede impugnar una
determinada actuación administrativa a la vez por los dos procedimientos, que entonces se tramitan en
paralelo. Así pues, si recae en el procedimiento especial sentencia desestimatoria, al entender que no existe
indicio de vulneración constitucional, dicha sentencia vincula al Tribunal que haya de resolver el recurso
ordinario, en cuanto a la existencia o no de violación de un DF. El plazo es de 10 días (art. 115.1) y tiene
carácter preferente prioridad absoluta (art. 114.3).

Procedimiento en caso de suspensión administrativa de acuerdos

Se trata de un tipo de proceso que estaba previsto por la LJCA de 1956 para los casos en que las autoridades
gubernativas estatales suspendieran acuerdos de las entidades locales por razones de legalidad (art. 127).
Según este precepto, en el plazo de 10 días desde que fuera acordada la suspensión administrativa del acto
o acuerdo en cuestión, si no se establece otro en ley especial, debe interponerse el recurso contencioso
contra dicho acto por parte de especial, debe interponerse recurso contencioso contra dichos actos por
parte de quien acordó suspenderlo. En el proceso pueden comparecer la corporación o entidad autora del
acto suspendido y cuantos tengan interés en su mantenimiento o anulación, que deben ser debidamente
emplazados. Toso ellos pueden exponer sus alegaciones en una vista oral o, si el órgano judicial lo acuerda
motivadamente, por escrito. También puede abrirse un periodo de prueba para mejor proveer. La sentencia
anulara o confirmara la validez del acto o acuerdo objeto del recurso y dispondrá lo que proceda en cuento a
su suspensión: alzarla, mantenerla o modificarla.

Cuestión de ilegalidad

Mecanismo para conseguir una declaración sobre la validez o no de un reglamento con eficacia erga omnes
que solo puede plantearse cuando el órgano judicial conoce de un recurso indirecto, pero no es competente
para conocer de un recurso directo contra el reglamento y además el TS no se ha pronunciado a favor de su
ilegalidad, al resolver algún recurso indirecto por sentencia firme. Está debe plantearse mediante auto,
emplazando a las partes y en un plazo de 5 días desde que conste la firmeza de su sentencia. La sentencia
firme estimatoria o desestimatoria debe ser publicada en el mismo boletín en que se publicó el reglamento
(arts. 123 a 126 LJCA).

Procedimiento para la garantía de la unidad de mercado

Procedimiento regulado en los artículos 127 bis a 127 quáter de la LJCA cuya finalidad es la impugnación de
cualquier disposición, acto, actuación, inactividad o vía de hecho de una Administración que sea contraria a
la libertad de establecimiento o circulación, en los términos previstos en la LGUM. Solo puede ser
interpuesto por la CNMC, aunque pueden comparecer como comandantes (único caso en el recurso adm.)
operadores económicos que tuviesen interés en la anulación de la actuación recurrida y no la hubieran
impugnado de manera independiente, siempre ante la AN y fundado en la infracción de las citadas libertades
económicas. La AN debe acordar la acumulación a ese proceso de otros recursos ordinarios que se hubiesen
interpuesto contra la misma actuación y por el mismo motivo ante la propia Sala o cualquier otro órgano
jurisdiccional. El plazo para interponer este recurso es de dos meses a contar desde que algún operador
económico solicita de la CNMC la interposición, salvo que ésta decida recurrir de oficio. Además, si solicita la
suspensión de la actuación o cualquier otra medida cautelar, la misma se producirá de forma automática,
aunque podrá levantarse por el Tribunal en el plazo de 3 meses si la Administración autora de la actuación
impugnada lo solicita y acredita que la suspensión puede perturbar gravemente intereses generales o de

20
terceros. Por último, la sentencia puede ser oral y si es estimatoria implicará la corrección de la conducta
infractora más el resarcimiento de daños y perjuicios incluido el lucro cesante cuando proceda.

9. TUTELA CAUTELAR

El derecho a la tutela cautelar

Art. 129.1 de al vigente LJCA, “aseguren la efectividad de la sentencia”.
El Tc entiende que la tutela cautelar, esto es, es derecho a solicitar medidas cautelares en el proceso para
asegurar la eficacia de la sentencia y a obtener una resolución fundada al efecto, forma parte del contenido
del derecho a la tutela judicial efectiva que proclama el art. 24 de la CE. Su finalidad no es preservar la
efectividad de este derecho que, normalmente, se satisface mediante la sentencia.
Conforme a estos criterios, la LJCA ha establecido una nueva regulación de estas medidas cautelares en sus
arts. 129 a 136.

El contenido de la medida cautelar

La más común, la suspensión de la vigencia, eficacia o ejecutividad de la disposición o del acto impugnados
no es ya la única medida cautelar posible. El art. 129.1LJCA se refiere, por el contrario, a “cuantas medidas
aseguren la efectividad de la sentencia”, sin establecer modalidades tasadas.
Cuál sea el tipo de medida, que permita alcanzar este fin depende de la pretensión procesal y de las
circunstancias de cada caso.

Criterios para la resolución sobre las medidas cautelares

La LJCA dispone que la “medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la
aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legitima al recurso” (art. 130.1). Este criterio o
requisito se suele conocer, en nuestro Derecho y en otros, como periculum in mora. Esto es, la medida
cautelar procede si, de no acordarse, haría ilusorio total o parcialmente la pretensión del demandante en el
proceso principal, caso de obtener una sentencia favorable.
De ahí que solo pueda resolverse al respecto “previa valoración circunstanciada de todos los intereses en
conflicto” (art. 130.1) y que la medida cautelar pueda denegarse siempre que “de esa pudiera seguirse
perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el juez o tribunal ponderará de forma
circunstanciada” (art. 130.2)
Además, aunque la Ley no lo establece como regla general, la jurisprudencia tiene en cuenta a veces otro
criterio que cualquier juez o magistrado que ha de resolver una medida cautelar valora, tanto para rechazar
la medida propuesta, por falta de suficiente fundamento del recurso interpuesto, considerado a priori, como
de manera expresa o implícita, cuando estima que puede haber otras razones para estimarla. Este criterio es
el fumus boni iuris que debe ser utilizado con ciertos matices a estos efectos y así lo viene entendiendo el TS
pues no es determinante por si solo para acordar una medida cautelar, pues si así fuera, esta perdería su
finalidad instrumental

21
Procedimiento de adopción de medidas cautelares
Las medidas cautelares pueden solicitarse por los interesados en cualquier estado del proceso (art. 129.1),
salvo si se impugna una disposición general, casa en que deben solicitarse en el escrito de interposición o en
el de demanda.

El incidente cautelar se sustancia en pieza separada, o sea, en un procedimiento propio y distinto de los
autores principales, con audiencia de las partes comparecidas y, en todo caso, de la Administración (art. 131)
y se resuelve por auto.

Eficacia de las medidas cautelares

Dicho auto tiene la misma fuerza ejecutiva que una sentencia.
Las medidas cautelares que se adoptan están en vigor hasta que recaiga sentencia firme en el recurso o este
finalice por cualquier causa legal (art. 132.1). Obviamente, salvo que el auto que las impone sea revocado en
apelación o en casación.
Estas medidas pueden ser modificadas o revocadas durante el curso del proceso solo “si cambiaran las
circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado”, pero no en razón de los avances que se vayan
haciendo en el proceso o por el mero cambio de criterios de valoración del juez o tribunal (art. 132.1 y 2).

10. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

La sentencia
La sentencia es el modo normal de terminación del proceso. Según el art. 68.1 LJCA, pronunciara alguno de
los fallos siguientes: inadmisibilidad, estimación o desestimación del recurso.
Las sentencias se pronunciarán asimismo sobre las costas procesales, que corresponden en el proceso de
primera o única instancia a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que le órgano
judicial aprecie que el caso presentaba serias dudas de hecho o derecho. En caso de estimación parcial, cada
parte debe abonar las costas propias y las comunes por mitad, salvo que se impongan a la que haya
sostenido su acción con temeridad o mala fe. En apelación y casación o revisión, las costas se imponen al
recurrente vencido totalmente, salvo excepción justificada (art. 139).
- La inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones de ha de declarar en los siguientes
casos (art. 69):
a. Falta de jurisdicción del Juzgado o Tribunal Contencioso-Administrativo. No, en cambio, la
falta de competencia del mismo, que debe declararse siempre antes de la sentencia (art. 7.3
LJCA).
b. Que se hubiera interpuesto el recurso por persona incapaz, no debidamente representada o
no legitimada.
c. Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación,
por no estar sujetas a Derecho administrativo, o no haberse agotado la vía previa o tratarse
de actos confirmatorios de actos consentidos, etc.
d. Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.
e. Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera de plazo.

En todos estos casos, la sentencia se debe limitar a declarar que el recurso es inadmisible, sin entrar a
pronunciarse sobre el fondo del asunto.

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 - La desestimación del recurso se produce, por razones de fondo, cuando se considera que la
disposición, acto o actuación impugnada se ajustan a Derecho (art. 70.1). En tal caso, la sentencia
tiene un contenido meramente declarativo.

- La estimación del recurso procede cuando dicha actuación incurre en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico (art. 70.2). En este caso y en función de las pretensiones deducidas en el
proceso, la sentencia declara la no conformidad a Derecho y anula total o parcialmente la
disposición, acto o actuación impugnada y, en su caso, reconoce y restablece la situación jurídica
individualizada defendida por el recurrente y adopta las medidas necesarias para su
restablecimiento, condenando a la Administración a cumplir tales medidas.
Si se estima la pretensión de resarcir daños y perjuicios, la sentencia debe declarar el derecho a la
reparación y el obligado a indemnizar. También puede fijar la cuantía de la indemnización si se ha
pedido en la demanda y constan en autos suficientes elementos probados para fijarla.

- Las sentencias de inadmisibilidad o desestimatorias solo producen efectos entre las partes (art. 72).
Por el contrario, las sentencias que anulen una disposición general o un acto producen efectos para
todas las personas afectadas por una u otro. La Ley dispone que las sentencias firmes que anulen
una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que se publique el fallo y los
preceptos anulados en el mismo periódico oficial en el que se publicó la disposición anulada. La
estimación de pretensiones de reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas solo produce
efecto, en principio, entre las partes. Sin embargo, la LJCA (arts. 110 y 111) ha introducido un
mecanismo para extender sus efectos a otras personas de idéntica situación jurídica a los
beneficiados por el fallo, con el fin de evitar la multiplicación de procesos.

Esta posibilidad puede utilizarse solo en materia tributaria y de personal al servicio de las Administración.
Los interesados que se encuentren en esa situación idéntica pueden, en el plazo de 1 año, solicitar del
mismo juez o tribunal que dictó la sentencia, que les extiendan los efectos de aquella sentencia, a través de
un breve procedimiento de ejecución de sentencias.

Otras formas de terminación

Además de por sentencia, el proceso contencioso-administrativo puede terminar por desistimiento,
allanamiento, satisfacción extraprocesal de la pretensión o conciliación judicial.

- El desistimiento es la manifestación expresa de la voluntad del recurrente de renunciar a su

pretensión, poniendo así fin al proceso. Una vez formulado, el secretario judicial, previa audiencia de
las partes y del Ministerio Fiscal, dictará decreto declarando terminado el procedimiento, salvo que
se opongan a ello la Administración demandada o el Ministerio Fiscal o apreciará razonadamente
daño para el interés público (art. 74), en cuyo caso el juez o tribunal resolverá lo que procesa.

- El allanamiento de los demandados, mucho menos frecuente, supone la aceptación expresa por
estos de las pretensiones del demandante. Comunicado al órgano judicial, este debe sin más dictar
sentencia de conformidad con dichas pretensiones, salvo que ello supusiera infracción manifiesta del
ordenamiento jurídico, (art. 75).

- La satisfacción extraprocesal se produce cuando, interpuesto el recurso contencioso-administrativo,

la Administración reconoce totalmente en la vía administrativa las pretensiones del recurrente. Esta
circunstancia ha de ser comunicada al órgano judicial que, previa su comprobación y audiencia de las
partes, debe dictar auto declarando terminado el proceso (art. 76).
23
 - LJCA art. 77: el juez o tribunal, en los procedimientos de primera o única instancia, puede someter a
la consideración de las partes un posible acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio
verse sobre materias susceptibles de transacción. En caso de repuesta positiva, el juez dicta auto
recogiendo el contenido del acuerdo, siempre que no sea contrario al ordenamiento ni al interés
público o de terceros, auto que tiene la misma fuerza ejecutiva de una sentencia (art. 113).

11. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS

La obligación de ejecutar
Reitera la Ley (art. 103.1), que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales
corresponde exclusivamente a los jueces y tribunales, precisando que han de ser los de este orden
jurisdiccional y que su ejercicio compete al órgano que haya conocido del asunto en primera o única
instancia.
Conviene diferenciar, la actividad de ejecutar de la de hacer ejecutar las sentencias. La primera pude
corresponder a la propia Administración, que no solo puede, sino que debe tomar las decisiones necesarias
al respecto, ya que no se trata de una potestad o facultad, sino de un deber establecido por el
ordenamiento.
Cosa distinta es que concurra alguna causa de imposibilidad material o legal de ejecutar el fallo. En tales
casos de imposibilidad objetiva, la Administración debe comunicarlo al órgano judicial competente para que
este, con audiencia de las partes y demás interesados, aprecie la concurrencia de aquellas causas y adopte
las medidas necesarias para asegurar la mayor efectividad posible del fallo o decisión ejecutoria, en su caso
fijando una indemnización sustitutiva de la ejecución en sus estrictos términos (art. 105.2).

Modalidades específicas de ejecución

Condena al pago de cantidad liquida

La Administración condenada debe acordar el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto,
que tendrá siempre la consideración de ampliable. Además, desde la fecha de la notificación de la sentencia
de primera o única instancia que fije la cantidad liquida de la condena, esa cantidad devenga los intereses
legales, que han de ser abonados junto al principal (art. 106.2).
Si transcurren 3 meses desde la sentencia ha sido comunidad sin que se haya procedido al pago, se puede
instar su ejecución forzosa y si la cantidad a pagar pudiera producir un trastorno grave a la Hacienda de la
Administración condenada, esta puede proponer al órgano judicial que se acuerde un modo de ejecutar la
sentencia menos gravoso.

Sentencias anulatorias
Si la sentencia declara la nulidad de un acto o disposición, la anulación tiene eficacia directa y por sí misma y
si lo que se anula es una disposición general o un acto de destinatario plural e indeterminado, el secretario
judicial debe ordenar la publicación del fallo en el diario oficial, en un plazo de 10 días desde su firmeza. (art.
107).

Condena a realizar una determinada actividad

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Esta ejecución exige la colaboración activa de la Administración condenada. Si esta colaboración no se
produce, el juez o tribunal podrá:

- Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades o
agentes de la Administración condenada y en su defecto, de otras Administraciones.

- Adoptar las medidas necesarias en caso de omisión de algún acto de ejecución necesario, entre las que
se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada (art. 108).

La ejecución voluntaria
La obligación de ejecutar, en los términos señalados, existe desde que la sentencia es comunicada al órgano
que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, comunicación que debe hacerse en un plazo de 10 días
desde que la sentencia es firme (art. 104.1).
La administración debe cumplir el fallo de oficio, con diligencia y de buena fe y en el plazo correspondiente
que puede fijarlo la sentencia. Si se trata de condena al pago de cantidad liquida el art. 106.1 concede el
plazo de 3 meses para modificaciones presupuestarias que sean necesarias. Con carácter general, del art.
104.2 parece deducirse que el plazo máximo para cumplir aquella obligación es de 2 meses, pues
transcurrido este o el inferior que se fije en sentencia, las partes y demás personas afectadas pueden pedir la
ejecución forzosa.

El incidente de ejecución
Mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, la Administración, las demás partes y otras
personas afectadas pueden plantear ante el órgano judicial competente, mediante un sencillo escrito, una
cuestión incidental para resolver tales dudas o controversias y, en particular, las que se refieran al órgano
administrativo que ha de responsabilizarse de la ejecución, plazo máximo para su cumplimiento y medios y
procedimiento a seguir. La acción para solicitar la ejecución prescribe a los 15 años (art. 1964 CC).

La ejecución forzosa
Cuando no se haya cumplido totalmente el fallo en el plazo señalado o en el subsidiario de 2 meses, el juez o
tribunal debe adoptar, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para la efectividad de lo
mandado (art. 112).
Pero, aparte de ellas, el juez puede imponer multar coercitivas de 150 a 1.500 euros, a autoridades,
funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o Sala, reiterando las multas hasta la
completa ejecución del fallo. También puede deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir
responsabilidad penal que pudiera corresponder, por desobediencia.

12. RECURSO CONTRA PROVIDENCIAS, AUTOS Y SENTENCIAS Y OTRAS RESOLUCIONES

Recursos contra providencias y autos y contra resoluciones del Secretario judicial

Contra las providencias judiciales, es decir, decisiones sobre cuestiones procesales que no precisan de
motivación en forma de auto, se puede interponer recurso de reposición, en el plazo de 5 días, salvo
excepción legal expresa. El mismo tipo de recurso cabe contra los autos no susceptibles de apelación, por
regla general (art. 79.1).

25
Contra las diligencias y decretos del Secretario Judicial cabe también recurso de reposición en el mismo plazo
y ante el propio Secretario. Pero si se trata de un decreto por el que se ponga fin al procedimiento o que
impida su continuación, cabe recurso de revisión ante el juzgado o tribunal igualmente en el plazo de 5 días
(art. 102 bis LJCA).
Algunos autos dictados por los Juzgados y Juzgados Centrales en procesos de que conozcan en primera
instancia pueden ser objeto de recurso de apelación en un solo efecto (no suspensivo). Son los que ponen fin
a la pieza separada de medidas cautelares, los que recaen en ejecución de sentencia, los que declaran la
inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hacen imposible su continuación, los relativos a la
autorización de entrada en domicilio o locales cerrados al público y para ejecutar las decisiones en defensa
de la propiedad intelectual vulnerada por servicios informativos, y los autos sobre ejecución provisional de
las sentencias apeladas (art. 80.1). La tramitación de estos recursos se ajusta a la de la apelación contra
sentencias.

Recurso ordinario de apelación

Sentencias apelables
El recurso, verdadera segunda instancia, puede interponerse contra las sentencias de los Juzgados y
Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, salvo las que recaigan en asuntos de cuantía inferior a
30.000 euros o en el contencioso electoral (art. 81.1). Pero en todo caso son apelables las sentencias que
declaran la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, las que se dictan en el proceso especial
de protección de derechos fundamentales y las que resuelven litigios entre Administraciones públicas o
impugnaciones indirectas de disposiciones generales (art. 81.2). También son apelables las recaídas en
asuntos de cuantía indeterminada.

Tramitación
Puede interponerse por lar partes demandante o demandada (art. 82) y es admisible en ambos efectos, es
decir, paraliza la ejecución de la sentencia apelada. Se interpone ante el propio juzgado que dictó la
sentencia, en un plazo de 15 días y mediante escrito en el que se contengan las alegaciones del apelante. El
juez puede inadmitir el recurso, pero contra esa decisión el apelante puede deducir un recurso llamado
queja ante la Sala competente para resolver la apelación.
Si se admite, se da traslado a las demás partes para que puedan formular su oposición en el plazo común de
15 días. Efectuados todos los trámites, el Juzgado eleva los autos y escritos de las partes a la Sala debe
resolver la apelación.

En el recurso de apelación pueden combatirse tanto los fundamentos de hechos como de derecho de la
sentencia apelada y, por supuesto, replantearse motivos o cuestiones no resultas por estar incurriendo en
incongruencia omisiva. Pero no pueden formularse pretensiones no deducidas en la primera instancia.
Si el recurso es estimado y la sentencia revoca otra que hubiera declarado la inadmisibilidad del recurso, la
Sala de apelación debe resolver al mismo tiempo sobre el fondo del asunto.

Recurso de casación
El recurso de casación no es sólo un recurso extraordinario, susceptible de ser interpuesto por motivos
tasados, sino que en la práctica judicial adquiere matices de elevado formalismo.

Resoluciones recurribles

26
Son susceptibles de este recurso (art. 86) las sentencias dictadas en única instancia (no en apelación) por las
Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y los Tribunales Superiores de Justicia con
las siguientes y notorias excepciones:
- Las sentencias sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones públicas, salvo que
afecten al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera.
- Las recaídas en asuntos de cuantía inferior a 600.000 euros, salvo si se dictan en el procedimiento
especial de protección de derechos fundamentales, que son siempre recurribles.
- Las dictadas en el procedimiento especial de protección del derecho fundamental de reunión del art.
122 LJCA.
- Las citadas en materia electoral.

Aunque sí son recurribles las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia, si el recurso “pretende
fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y
determinante del fallo recurrido, siempre y cuando tales normas hubieran sido invocadas oportunamente en
el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora” (art. 86.4). Además, según el artículo 89.2 exige que, en
el escrito de preparación del recurso de casación, habrá que justificarse que la infracción de una norma
estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante en el fallo.
El TS ha venido endureciendo la interposición conjunta de esto dos preceptos, para inadmitir todos aquellos
recursos cuyo escrito de preparación no se expone un juicio de relevancia, suficientemente preciso y
detallado, que justifique tales extremos, doctrina que aplica incluso en aquellos casos en que, por fuerza,
solo pueden haberse infringido normas estatales o comunitarias, por tratarse de cuestiones ajenas a la
competencia de las CCAA o de la Administración local.
También son recurribles las sentencias de las Salas mencionadas que declaren nula o conforme a derecho,
obviamente en su fallo, una disposición de carácter general (art. 88.3).
También puede interponerse recurso de casación contra los autos de las Salas que declaran la
inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo o hacen imposible su continuación; los que ponen fin
a la pieza separada de medidas cautelares; los recaídos en ejecución de sentencia, en cuyo caso el recuso
solo puede fundarse en que resuelven cuestiones no decididas, directas o indirectamente, por la sentencia o
contradicen los términos del fallo que ejecutan; los que resuelvan sobre la ejecución provisional de la
sentencia recurrida; y, en todo caso, los autos de extensión de los efectos subjetivos de una sentencia
conforme a los art. 110 y 111 LJCA (art. 87).

Motivos del recurso

El art. 88.1 LJCA recoge los motivos por los que puede fundarse este recurso:

- Abuso, exceso u defecto en el ejercicio de la jurisdicción (art. 88.1.a)

- Incompetencia o inadecuación del procedimiento (art. 88.1.b)
- Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la
sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, se haya producido
indefensión real de la parte (art. 88.1.c) y se haya solicitado su subsanación anteriormente.
- Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia (inclusive TC) que fueran
aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, siempre que, como se ha dicho, se trate de
normas de Derecho estatal o comunitario europeo (art. 88.1.d).

En el escrito de interposición del recurso debe citarse el motivo o motivos en que este se funda. Algunas
sentencias consideran como causa de inadmisión del recurso que no se cite el apartado concreto del art.
88.1 en que se menciona el motivo alegado.

27
Tramitación
El recurso de casación debe prepararse ante la Sala que haya dictado la resolución recurrida en un plazo de
10 días y por quienes hayan sido parte en el proceso. Según el art. 89.1 LJCA el escrito de preparación debe
manifestar la intención de interponer el recurso, “con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos
de forma exigidos”. Pese a esta expresión, ya hemos visto como el TS no considera dicho escrito como un
mero trámite que puede realizarse de cualquier manera.
Preparado este, se emplazará entonces a las partes par que se personen ante el TS en un plazo de 30 días
(art. 90). Dentro de este plazo el recurrente ah de comparecer y formular el escrito de interposición del
recurso, en el que debe expresarse los motivos en que se funda, citando las normas o jurisprudencia que
considere infringidos por la sentencia recurrida (art. 92). Según la jurisprudencia debe argumentarse el
porqué de la supuesta infracción.
Se abre entonces un trámite de admisión del recurso. El Tribunal ha de dictar auto de inadmisión en los
siguientes casos (art. 93.2):
- Preparación incorrecta del mismo o dirigirse el recurso contra resolución no susceptible de casación.
- No fundarse en el recurso en alguno de los motivos del art. 88, o no citarse las normas o la
jurisprudencia que se reputan infringidas, o no guardar relación las citas hecho con las cuestiones
debatidas, o no haber constancia de que el recurrente hubiera pedido la subsanación del vicio
esencial de forma en que se funda el recurso, en el caso de que fuera necesario.
- Si se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.
- Si el recurso carece manifiestamente de fundamento.
- En los asuntos de cuantía indeterminada que no se refieran a la impugnación de una disposición
general, y si el recurso se funda en la infracción de normas o de la jurisprudencia, cuando el asunto
carezca de interés casacional, por no afectar a un gran número de situaciones o no poseer el
suficiente contenido de generalidad.

Si se admite a trámite, las partes recurridas y personadas podrán formular sus escritos de oposición en un
plazo común de 30 días. A continuación, puede celebrarse vista oral y la Sala Tercera del TS dicta la sentencia
(art. 94).
La sentencia puede declarar la inadmisibilidad del recurso, su estimación total o parcial, casando la sentencia
recurrida, o su desestimación. Si es estimatoria (art. 95.2) puede consistir en indicar el orden jurisdiccional
competente sobre el asunto, reponer las actuaciones al momento procesal adecuado de la instancia para
que, subsanados los vicios de forma o de inadecuado procedimiento, se vuelva a tramitar adecuadamente o,
como es más frecuente, resolver lo que proceda sobre el fondo del recurso, dentro de los términos del
debate procesal.

Recursos de casación para la unificación de doctrina

A través de estos recursos se puede impugnarse una sentencia porque sea contradictoria con otra u otras
dictadas en casos sustancialmente iguales. La LJCA diferencia dos modalidades de recurso, según se
resuelvan por el TS o por los Tribunales Superiores de Justicia.

- Al TS le corresponde resolver los que versen sobre Derecho estatal o comunitario europeo y sólo
sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del propio TS
en única instancia. Debe tratarse de sentencias que no sean susceptibles de recurso de casación
ordinario por razón de la cuantía del asunto (menor de 600.000), pero siempre que la cuantía litigiosa
supere los 30.000 euros. Solo cabe el recurso cuando, respecto a los mismos litigantes u otros
diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente
28
 iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos (art. 96). Se interpone ante la propia Sala
que dictó la sentencia recurrida en un plazo de 30 días. En el escrito de interposición, además de
alegar sobre la infracción en que incurre esa sentencia, es preciso razonar con precisión sobre la
contradicción con otra u otras sentencias anteriores, relacionando la identidad de los asuntos que
resuelven. Junto a este escrito debe acompañarse certificación de la sentencia o sentencias de
contraste o, en su defecto, copia simple de estas sentías más la justificación documental de que se ha
solicitado esa acreditación (art. 97.1 y 2). Admitido el recurso el secretario judicial da traslado del
mismo a las partes recurridas para que puedan formalizar su oposición por plazo de otros 30 días,
tras el cual la Sala eleva las actuaciones al TS o, en su caso, Sección Especial de este que haya de
resolver (art. 97.3 a 6).

La sentencia si estima el recurso, casa o revoca la sentencia impugnada y resuelve el debate

planteando “con pronunciamientos ajustados a Derecho”, esto es, estableciendo la doctrina
jurisprudencial que considere correcta. Esa sentencia estimatoria modifica las situaciones jurídicas
creadas por la sentencia recurrida. Pero, sea o no estimatoria, en ningún caso afecta a las situaciones
jurídicas creadas por las sentencias precedente a la impugnada, aunque rectifique la doctrina que en
ellas se establece (art. 98).

- El art.99 LJCA establece también un recurso de casación para la unificación de doctrina contra
sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ, cuando estos tienen varias sedes
o varia Secciones y existe contradicción con otras sentencias de la Sala. Este recurso solo es posible
cuanto se funde la infracción de normas autonomías y también en asuntos de cuantía superior a
30.000 euros. Del recurso conoce una Sección Especial del propio TSJ.

Recursos de casación en interés de la ley

Estos recursos tienen como finalidad corregir la doctrina establecida en alguna sentencia de los órganos
jurisdiccionales que no sean susceptibles de otros recursos de casación, cuando las Administraciones
territoriales u otras entidades y corporaciones representativas de intereses de carácter general o corporativo
que tuvieran interés legítimo en el asunto estimen dicha doctrina “gravemente dañosa para el interés
general y errónea la resolución dictada” (art. 100.1).
Solo puede ser interpuesto, en un plazo de 3 meses y su resolución corresponde al TS o al TSJ
correspondiente, según se trata de enjuiciar la interpretación de normas del Estado o de las CCAA (arts. 100
y 101).
La sentencia, si es estimatoria, no afecta a la situación jurídica particular derivada de la sentencia
impugnada, sino que fija la doctrina legal sobre la cuestión planteada, que se publica en el boletín oficial
correspondiente y vincula a todos los jueces y tribunales inferiores.

Revisión de las sentencias

Es un remedio, tradicional de nuestro Derecho, contra sentencias firmes de cualquiera de los órganos de la
Jurisdicción, que la LJCA (art. 102) prevé para los mismos supuestos que en otros órdenes jurisdiccionales,
resumidamente:

- Aparición de documentos decisivos y retenidos por la parte favorecida, con posterioridad a la

sentencia.
- Reconocimiento o declaración de falsedad de documentos en virtud de los cuales recayó sentencia.

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- Condena por falso testimonio de testigos por declaraciones que sirvieron de fundamento de la
sentencia.
- Sentencia dictada en virtud de cohecho, prevaricación, violencia y otra maquinación fraudulenta.

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