GOBIERNO

AUTONÓMICO.

CURSO 2021-2022

Patricia.
Cambio de temario.
1º PEC del tema 1-6 pag. 2-203
2º PEC del tema 7-12 pag. 204-395

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 TEMA 1.

1º BLOQUE TEMÁTICO: INTRODUCCIÓN METODOLÓGICA Y

CONCEPTUAL SOBRE EL ESTUDIO DE LOS SISTEMAS POLÍTICOS
SUBESTATALES
TEMA 1. EL ESTUDIO DE LOS SISTEMAS POLÍTICOS SUBESTATALES Y LA DEMOCRACIA
EN EL NIVEL REGIONAL.

“EL DISEÑO PARA EL ESTUDIO DE LOS MODELOS DE DEMOCRACIA EN LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS”. Blas Mendoza.

INTRODUCCIÓN.

En este apartado mostraré y argumentaré cuál es el diseño de estudio que utilizaré para
investigar los modelos de democracia en las CCAA. No obstante, antes de abordar esta
tarea repasaré brevemente los trabajos de inspiración lijphartiana sobre modelos de
democracia en regiones que se ha hecho hasta la fecha. Para a partir de ahí comenzar mi
diseño basándome en la distinción entre poder dispersado y poder concentrado que hace
Lijphart, así como en las dos dimensiones que extrae de forma empírica sin embargo
atendiendo algunas de las críticas que se han hecho voy a proponer tres modificaciones o
enmiendas. La primera en relación a la tipología donde Lijphart diferencia dos modelos
de democracia yo distinguiré cuatro. La segunda a las dimensiones de análisis con una
introducción de conceptos de las teorías de jugadores con veto. Y finalmente la tercera
será una adaptación singular de las variables al estudio de los modelos de democracia en
las CCAA.

ESTUDIOS LIJPHARTIANOS DE MODELOS DE DEMOCRACIA EN EL ÁMBITO REGIONAL.

El esquema de análisis de Lijphart (1984/1987 y 1999/2000) fue pensado exclusivamente

para el análisis de los modelos de democracias en estados independientes o
federaciones, pero desde el punto de vista metodológico no hay ningún motivo por el
que no pueda ser utilizado para distinguir entre diferentes tipos de democracia en niveles
inferiores al estatal (Mackie y Marsh 1995). Así lo ha reconocido el propio Lijphart (2002)
aplaudiendo y poniendo en valor el trabajo que hace Adrián Vatter (2002) al trasladar su
esquema de análisis al nivel subestatal. A pesar de ello, hasta la fecha solo han sido dos
los estudios comparativos de carácter empírico que han buscado crear una tipología de
las democracias subestatales.

El primero fue el extenso trabajo de Vatter (2002 y 2007) que exploró una expansión
alternativa del modelo empírico de Lijphart en los cantones suizos. Posteriormente, De
Winter presentó un paper en el European Consortium for Political Research celebrado en
Granada donde expuso los problemas teóricos, conceptuales y metodológicos que

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entrañaba aplicar en las regiones autónomas europeas el diseño de Modelos de
democracia de Lijphart. En esta línea, parece obvio que es especialmente complicada
a comparación entre regiones a nivel europeo por los diferentes estatus y grados de
autonomía de cada una de ellas. Esto se traduce en dificultad para hallar variables que
estén presentes en los diferentes casos, lo que repercute en el grado de exhaustividad
del análisis. De hecho, esto es lo que remarcan De Winter, Sandri y Franssen (2008) en su
comunicación presentada en el XXII Congreso de la Societá Italiana di Scienza Política
celebrado en Pavia. El paper era un borrador de una investigación sobre el estudio
comparativo de las estructuras institucionales de las regiones autónomas europeas que
partía del diseño de Lijphart. Los autores adelantaban la dificultad de encontrar variables
para poder distinguir entre democracias consensuales y mayoritarias en el nivel regional
europeo, y conscientes de esta limitación apuntaban que este era uno de los objetivos
del proyecto de investigación en el que estaban inmersos.

Sin embargo, mientras los estudios sobre los modelos democráticos de las regiones
europeas se siguen gestando, las investigaciones regionales acotadas a estados
independientes siguen aportando más información útil para la construcción de modelos
generalizados que transciendan las fronteras. En este contexto, el segundo trabajo que
hay que citar es la reciente publicación de Freitag y Vatter (2009) sobre los modelos de
democracia en los Länder alemanes. Además, como veremos, en este caso el diseño es
más cercano al de Lijphart que en el de los cantones suizos de Vatter.

Como ya se ha mencionado, el trabajo de Vatter (2002 y 2007) fue pionero en la

expansión alternativa de las ideas de Lijphart y de su ámbito de aplicación empírico en el
nivel subestatal. En su primera versión (2002) hace un extenso y profundo análisis de los
cantones suizos desde el siglo XIX que incluye un análisis de inspiración lijphartiana de los
modelos de democracia desarrollados en estas entidades subestateles.

Tabla 14. Instituciones, variables y medición en el estudio de los modelos de democracia

en 24 cantones suizos que estudia Vatter. (2007)
INSTITUCIÓN
Concentración del
poder ejecutivo 1
Concentración del
poder ejecutivo 2
Sistema electoral
Sistema de partidos
Democracia directa 1
Democracia directa 2
Descentralización 1
Descentralización 2
VARIABLE MEDICIÓN
Tamaño de la % de votos sobre el total
coalición de gobierno de los partidos de
cantonal gobierno
Opción de entrar en el Número de asientos
gobierno cantonal en el gobierno
cantonal
Umbral definitivo en
las elecciones Media de la magnitud del
parlamentarias distrito y el umbral legal
cantonales
Numero efectivo de Índice de fragmentación
partidos parlamentarios Rae del sistema de partidos
Instituciones de Índice aditivo de la
democracia directa democracia directa
(acceso formal)
Número de
Uso de la democracia directa referéndums e
iniciativas opcionales
Grado de Conjunto de unidades
descentralización locales (municipalidades)
institucional
% de impuestos del total que
Grado de la recogen los cantones y
los municipios
descentralización fiscal

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No obstante, el diseño original es modificado sustancialmente; así opta por descartar
seis de las variables de Modelos de democracia que están ausentes o no sirven para
discriminar diferentes comportamientos entre los cantontes, saber, el grado de
independencia de los bancos centrales, de corporatismo, de dominio del ejecutivo, de
bicameralismo, de rigidez constitucional de revisión judicial. Por el contrario, añade tres
variables, dos referentes la democracia directa y otra sobre el grado de descentralización
fiscal índice que ya fue utilizado en Democracias contemporánea y que Lijphart lo
descartó para Modelos de democracia). A estas habría que unir las otras cuatro variables
del diseño de Lijphart que tienen algún tipo de translación al estudio, aunque en la
mayoría de los casos modificando sustancialmente la concepción y medición para
adaptarlas a los casos. Por ejemplo, para medir el tipo de gobierno la propuesta de
Lijphart no es útil porque todos los gabinetes cantonales son coaliciones
sobredimensionadas (Vatter 2007). Como alternativa utiliza dos variables, por una parte,
está el porcentaje de apoyo electoral que recabaron los miembros de la coalición de
gobierno. Y por otra parte, el número de asientos en el gabinete para determinar la
capacidad de inclusión de los gobiernos. A menor número de asientos más difícil será la
inclusión de partidos más pequeños.

Por lo tanto, son ocho las variables (Tabla 14) que estudia Vatter (2002-2007) en 24
cantones suizos con el objeto de poder discriminar si son modelos democráticos más
próximos al consensual o al mayoritario. Una vez realizado el análisis factorial de
componentes principales surgen dos dimensiones independientes entre sí.
 En el primer factor se agrupan el tamaño de la coalición de gobierno cantonal, el
número efectivo de partidos parlamentarios, el uso de la democracia directa y el
grado de la descentralización fiscal.
 En el segundo está la opción de entrar en el gobierno cantonal, el umbral efectivo
en elecciones parlamentarias cantonales, las instituciones de democracia directa
y el grado de descentralización institucional.

Esto nos remite a una tinción básica entre reglas institucionales y prácticas. La primera
dimensión se corresponde exclusivamente con técnicas de regulación informal y la
práctica que se ha desarrollado en instituciones, mientras que la segunda es donde se
incluyen las especialidades constitucionales y las reglas legales. En coherencia, los
números (saturación factorial) de las variables en la segunda dimensión son más bajos
que en la primera porque las correlaciones entre las variables son más bajas. Esto tiene
sentido ya que el segundo factor recoge las reglas formales, y estas últimas son
susceptibles de diseños independientes entre sí, mientras que las reglas no formales y
los usos suelen tener un comportamiento más armónico.

A partir de ahí, Vatter hace un análisis de cluster para confeccionar una tipología de
modelos de democracia en los cantones suizos. En su trabajo distingue cinco grupos de
cantones:
1) Al primero lo denomina "Tipo centralizado de democracia directa" (muchos
partidos, iniciativas y referéndums; pequeñas coaliciones gubernamentales;
centralizado; alto número de asientos de gobierno; pocos municipios; y bajo
umbral electoral).

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 2) Al segundo "Tipo descentralizado de democracia directa" (muchos partidos,
iniciativas y referéndums; pequeñas coaliciones gubernamentales;
descentralizada; alto número de asientos de gabinete; muchos municipios);.
3) Al tercero "tipo representativo-democrático" (pocos partidos, iniciativas y
referéndums; amplias coaliciones gubernamentales; bajo umbral electoral; acceso
dificultoso a la democracia directa).
4) Al cuarto "Tipo formal participativo" (muchos partidos; pocas iniciativas y
referéndums; amplias coaliciones gubernamentales; descentralizado; pocos
asientos en el gabinete; umbral electoral bajo; fácil acceso a la democracia
directa; fácil).
5) Al quinto "Tipo de poder ejecutivo compartido" (pocos partidos, iniciativas y
referéndums; amplias coaliciones de gobierno; muchos asientos en el gabinete;
pocos municipios; umbral electoral alto; y fácil acceso a la democracia directa).

Como se puede observar, la tipología construida a partir del análisis de cluster es

bastante complicada de explicar dentro de la lógica lijphartiana, ya que en cada tipo son
muchas las características de las dos dimensiones, tanto de las reglas institucionales
como de la práctica, que actúan en direcciones opuestas en el eje mayoritario-
consensual. Por ello, Vatter centra más su atención en el análisis del uso consensual o
mayoritario de la democracia directa y, coherentemente, en el trabajo, cuando aborda la
evolución del desempeño de los diferentes-tipos de cantones, lo hace basándose más o
menos en las instituciones formales como variables explicativas para así evitar la
influencia espuria de las variables culturales.

Sin embargo, el análisis de los resultados obtenidos por cada tipo democrático cantonal
también resultó bastante difícil de argumentar. Por ello, Freitag y Vatter (2004) volvieron
a hacer un nuevo estudio al respecto para intentar arrojar un poco más de luz. En el
artículo evalúan los efectos de las instituciones políticas consensuales, descentralizadas y
plebiscitarias en el desarrollo económico de los 26 cantones suizos entre 1990 y 1999. La
novedad más importante es que, para facilitar el análisis y su interpretación, cada uno de
estos tipos institucionales es medido con una ola variable. Así, el grado consensual de
una institución, siguiendo la propuesta de Crepaz, lo miden a través del tamaño de la
coalición gubernamental, es decir, con la suma del porcentaje de votos que han recabado
los partidos que forman el gabinete. Por otra parte, el grado de descentralización lo
evalúan con el porcentaje de impuestos que transfieren los cantones a los municipios. Y
finalmente, la democracia directa es cuantificada en cada cantón en términos de
derechos normales que garantizan el acceso a la participación en temas fiscales. Esta
última variable queda operacionalizada en un índice que agrega información sobre el
número (nominal y relativo) de firmas necesarias para poner en marcha el referéndum, el
período estipulado para recoger las firmas y el importe de los gastos (en términos per
cápita) que pueden ser impugnados por el referéndum financiero.

Esta simplificación de los tipos institucionales es peligrosa a la hora de sacar conclusiones

respecto al rendimiento institucional, especialmente en el caso de la democracia
consensual, ya que su medición queda reducida a una variable que, por lo demás, en el
caso suizo tiene una variación cualitativa poco significativa, toda vez que los gobiernos
son coaliciones sobredimensionados en todos los cantones. Pero el diseño de estudio

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tiene más puntos problemáticos, como por ejemplo la medición de la variable
dependiente, ésta la miden con el producto interior bruto real per cápita de cada
cantón) que es discutible porque a pesar de que los cantones suizos representen casos de
gran similitud, los puntos de partida de cada uno son diferentes y, en este sentido,
podría ser más adecuado tomar la evolución relativa del PIB real. De todas maneras, el
estudio seguiría necesitando de una serie de variables de control para poder aislar el
efecto institucional sobre el rendimiento económico. Freitag y Vatter contemplan algunas
como:
 el capital humano (porcentaje de gasto en educación del gobierno),
 el capital físico (inversión gubernamental en edificios y construcciones),
 la dotación de mano de obra (empleados en todo el sector público),
 la presión fiscal, la composición ideológica del gobierno y el grado de
urbanización (porcentaje de habitantes viviendo en áreas urbanas).

Siendo todas ellas importantes, con excepción de la última variable, el resto son
resultados (outcomes) de comportamientos institucionales y en este sentido, puede
parecer que están ausentes algunas variables estructurales de más o menos importancia
en los resultados económicos, como por ejemplo el grado de industrialización, tipo de
tejido económico etc. Desde luego controlar todas estas características es una tarea
difícil y, sobre todo, complicada a la hora de interpretar los resultados y comunicarlos de
una forma comprensible. Justificar y argumentar las relaciones causa-efecto entre las
instituciones políticas y los resultados económicos no es sencillo, y quizás por ello, Freitag
y Vatter advierten que los resultados que obtienen son explorativos.

A priori, estos resultados muestran que particularmente la democracia directa y la

centralización institucional son factores políticos determinantes a la hora de explicar los
resultados económicos, mientras que el tipo de democracia (consensual o mayoritaria)
no está sistemáticamente asociado con el grado de riqueza económica. Concretamente,
el comportamiento se explica como sigue: a menores dificultades/barreras para el uso de
la democracia directa en temas fiscales, mejor es el rendimiento económico del cantón.
En cambio, a menor autonomía municipal mayor será el PIB real per cápita. Además,
parte de la variación en el poder económico entre los cantones suizos en la década de
1990 se explica también por las diferencias en el gasto educativo y la presión fiscal. Por
una parte, a mayor gasto en educación, mejores son los resultados económicos. Y por
otra parte, a menor presión fiscal, mayor es el PIB real per cápita.

Hasta la fecha, este análisis de rendimientos no se ha vuelto a desarrollar los cantones

suizos, ni lo han aplicado en el nuevo caso de estudio que Freitag y Vatter han publicado
recientemente. Este trata de explicar los diferentes modelos democráticos en los lánder
alemanes con un enfoque similar al de los cantones suizos, pero con un diseño más
ligado al original de Lijphart. Las variables que estudian son ocho, de las cuales siete
estaban presentes en Modelos de democracia y la octava, la democracia directa, estaba
presente en Democracias contemporánea. Respecto a la medición de las variables, los
autores utilizan los mismos índices de Lijphart o algunas reformulaciones próximas
adaptándolas al ámbito regional alemán. Las novedades más importantes ya han sido
comentadas en el análisis pormenorizado de las variables. En Modelos de democracia, no

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obstante, se pueden volver a destacar la utilización del índice de dominio del ejecutivo
de Siaroff y el desarrollo de un índice de rigidez constitucional basado en Lijphart y
Lorenz.

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Tabla 15: Instituciones, variables y medición en el estudio de los modelos de
democracia directa en los 16 Lander alemanes que estudian Frietag y Vatter. (2009)

INSTITUCIÓN VARIABLE MEDICIÓN

Índice de proporcionalidad
Grado de electoral (a partir de la crítica de
Sistema electoral Taagepera; fórmulas electorales,
proporcionalidad del
umbrales)
sistema electoral
Número efectivo de Índice Laakso-Taagepera de
Sistema de partidos partidos legislativos fragmentación del sistema de
partidos parlamentario
Distribución del Porcentaje de tiempo con
Gabinetes poder ejecutivo gobiernos
sobredimensionados y en
minoría
parlamentaria
Relaciones Grado de dominio Índice Institucional del dominio
ejecutivo/legislativo del ejecutivo del poder ejecutivo (poder de
control sobre la
agenda, Índice de Siaroff)
Porcentaje de los ingresos
Grado de municipales en relación con los
Descentralización descentralización fiscal ingresos totales del Lander y los
municipios
Grado de
Constituciones rigidez Índice de rigidez constitucional
constitucional
Fortaleza de la
Revisión judicial revisión judicial Índice de la revisión judicial
Instituciones de Índice aditivo de democracia
Democracia directa democracia directa directa (acceso formal)

Una vez que Freitag y Vatter (2009) hacen el análisis factorial de componentes
principales, del análisis surgen tres dimensiones. A la primera la denominan
"consociacional-centralizada" porque agrupa al tipo de gabinete, la
desproporcionalidad electoral y el número efectivo de partidos, tres variables
próximas a las características que describen el sistema consociacional de Lijphart, y,
además, incluye también el grado de descentralización municipal. Las tres primeras
una relación positiva con el factor, mientras que esa relación es negativa para la
descentralización. Lo que significa que en los Lander alemanes cuando el poder del
Estado esta dispersado, no hay descentralización y, en cambio, cuando el poder
central del Lander está concentrado, hay un alto grado de autonomía municipal. Es
decir, en la terminología de Lijphart esta dimensión distingue escenarios en los que
siempre hay poder compartido aunque de diferente índole, ya que si hay poder
conjunto no hay poder dividido y, viceversa, si hay poder dividido no hay poder
conjunto, lo que Freitag y Vatter identifican como un mecanismo compensatorio de
jugadores con veto.

Avanzando un poco más, se puede observar que el segundo factor lo denominan la

dimensión "judicativa del poder compartido" porque aglomera a la rigidez

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constitucional y la revisión judicial. Y, finalmente, el tercer factor incluye las
relaciones entre el ejecutivo-legislativo y el grado de desarrollo de los mecanismos
de democracia directa; por lo tanto, tratándose del control parlamentario y
ciudadano del gobierno, Freitagy Vatter determinan denominar a este factor como la
dimensión "ejecutiva del poder compartido".

Una vez detectadas las tres dimensiones y asignadas las correspondientes

puntuaciones a los 16 Lander, los autores pasan a elaborar un mapa bidimensional
con la judicativa del poder compartido y la dimensión consociacional centralizada,
para a través de la técnica "bubble-plot" situar a los casos en el mapa con puntos de
tamaños diferentes que simbolizan los valores de la dimensión ejecutiva del poder
compartido. Lo primero que hay subrayar de los resultados es que no existe un
modelo democrático puramente mayoritario. Todos los Lander tienen algo de poder
compartido, tal y como confirma la primera dimensión, donde se puede observar
que, en general, los Lander de Alemania occidental y Sajonia se sitúan en el lado
mayoritario en lo referente al poder conjunto (número efectivo de partidos,
proporcionalidad y tipo de gobierno), con lo que son bastante consensuales respecto
al poder dividido por su considerable descentralización municipal. En lo referente a
la segunda dimensión, los Lander alemanes en el contexto internacional tienen
constituciones bastante rigidez, destacando en este aspecto Baviera. Por último, en
la tercera dimensión Baden-Württemberg, Hesse y Renania del Norte- Westfalia
tienden a concentrar el poder en el ejecutivo, mientras que Baviera, la Baja Sajonia,
Renania-Palatinado y Schleswig-Holstein tienden a compartirlo con el legislativo y los
mecanismos de democracia directa.

Finalmente, Freitag y Vatter (2009) concluyen el trabajo analizando cinco posibles

explicaciones para argumentar las diferencias entre los modelos de democracia en
los diferentes Lander:
(1) la importancia de la proximidad geográfico-espacial;
(2) la traslación de los modelos institucionales del Oeste del país a los nuevos
Lander del Este a raíz de la reunificación;
(3) el año en el que la constitución del Lander fue ratificada;
(4) el impacto histórico de las potencias de ocupación aliadas y sus tradiciones
constitucionales;
(5) la hipótesis de las "coyunturas críticas".

La primera de las hipótesis la descartan porque no se aprecia un impacto real,

aunque en la primera dimensión sí que se observa una clara distinción entre los
comportamientos de los Lander del Este y los del Oeste. Sin embargo, esta
circunstancia no tiene realmente una explicación geográfica, ya que el motivo de
que los Lander del Oeste tengan posiciones más mayoritarias en el gobierno es una
consecuencia del dominio de la CDU y del uso de la fórmula d'Hondt. Pasando a la
segunda hipótesis, la descartan porque hay pocas similitudes entre los nuevos
Lander y los del Oeste. En la tercera en cambio, ciñéndose a la dimensión judicativa
del poder compartido, se observa cierta influencia en los estados del Oeste entre las
constituciones aprobadas antes de la Ley Fundamental para la República Federal
Alemana y el resto, y también entre las que fueron aprobadas en general en la

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posguerra mundial y las aprobadas en épocas posteriores. No obstante, las
constituciones promulgadas durante las últimas décadas han solido mimetizar un
tipo de alta rigidez constitucional y fuerte revisión judicial. Respecto a la idea del
legado, cuarta hipótesis, aventuran que en los Lander occidentales puede haber
cierta influencia de la potencia ocupadora (EEUU, Francia o Reino Unido) en el
diseño del sistema institucional, aunque no parece que sea suficientemente
significativo para que pueda considerarse determinante, ya que la tradición propia
del territorio tiene más fuerza. Finalmente, la quinta hipótesis parece que actúa en
algún caso concreto como en Schleswig-Holstein.

EL PLANTEAMIENTO DE MODELOS DE DEMOCRACIA EN LAS CCAA.

El razonamiento que va a guiar el estudio es el mismo de Lijphart. Se trata de

discernir qué modelos de democracia, de acuerdo con la distinción entre modelos
próximos a la democracia mayoritaria o la democracia consensual, se han
desarrollado en las Comunidades Autónomas (CCAA) españolas. El criterio principal
para diferenciar entre ambos modelos será el grado de dispersión del poder en
diferentes dimensiones o el grado en el que el poder está compartido/repartido
dentro una agencia colectiva o en varias agencias colectivas. De acuerdo con la
distinción de Goodin, el modelo bidimensional atiende a "la distinción entre 'agencia
colectiva' y 'responsabilidad compartida' por un lado, y agencias y responsabilidades
divididas por el otro". Considera ambas, el poder conjunto y el poder dividido, como
expresión de la difusión del poder propio de la democracia consensual. De tal
manera que el grado de difusión/ concentración del poder puede ser expresado por
reglas formales y también por el comportamiento de los actores.

No obstante, atendiendo a algunas de las críticas del diseño de Lijphart que he

repasado, voy a proponer tres modificaciones o enmiendas:
 La primera será a la tipología
 la segunda a las dimensiones de análisis
 la tercera a las variables.

Las dos primeras son generalizables a cualquier estudio sobre modelos de

democracia en estados/federaciones o regiones, pero la tercera será una propuesta
de variables adaptadas al estudio de los modelos de democracia en las CCAA.

La primera enmienda trata de construir una clasificación teórica más exhaustiva de

los tipos de democracia basándose en las dos dimensiones de extracción empírica de
Democracias contemporánea y Modelos de democracia. El problema era que
Lijphart, a pesar de obtener cuatro combinaciones posibles para denominar tipos de
democracia, insistió en explicar el mapa bidimensional en base a una tipología de
polos opuestos, combinando la dimensión ejecutivos-partidos y la dimensión
federal-unitaria para interpretarlas como una única dimensión entre democracia
consensual y democracia mayoritaria. Sin embargo, hemos visto que no existe una
justificación teórica ni empírica sólida para hacer una conexión sistemática de ambas
dimensiones. Por ello, he optado por construir una tipología con cuatro tipos

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teóricos independientes que surgen del cruce de las dos dimensiones.

Tabla 16: Modelos de democracia: adaptación de la tipología de Lijphart con

elementos de la teoría de jugadores con veto.

Dimensión del poder conjunto

(jugadores de
veto partidarios)
Poder concentrado Poder compartido
Democracia
Dimensión del Poder Democracia consensual
poder dividido concentrado Pluralista
(jugadores con veto Democracia Democracia
institucionales) Poder dispersado supermayoritaria consensual
dividida

La dimensión del poder dividido distingue entre el poder dispersado en diferentes

agencias y el poder concentrado, mientras la dimensión del poder conjunto
distingue entre poder compartido (una forma de dispersión del poder) y poder
concentrado. El análisis de Lijphart no sirve para determinar si el poder es
compartido o repartido en la dimensión del poder conjunto. Puede haber gobiernos
de coalición que trabajen de forma conjunta y compartan así el poder, y puede
haber otros que simplemente lo repartan subdividiendo la agencia y sus
responsabilidades. Ninguna de las variables que se ha estudiado aclara este punto.
Lo que sí parece más o menos claro es que el poder conjunto tiene una
significación más de compartir porque se ejerce en una agencia colectiva en
comparación con el poder dividido que crea diferentes agencias y responsabilidades.
En ambos casos la repartición necesita de negociación, pero una vez más, parece
que este concepto está más asociado a la primera dimensión que a la segunda; ya
que en la primera la negociación es obligatoria para el funcionamiento de un
ejecutivo compartido entre diferentes actores, mientras que en la segunda la
negociación no tiene por qué ser habitual ni siquiera ocasional.

Adentrándonos en la tipología, el primer modelo y más básico es el de la

democracia pluralista, este tiene el poder concentrado en la dimensión del poder
conjunto y del poder dividido. Su caracterización es simple, el ganador se lo lleva
todo por los procedimientos institucionales y de comportamiento que se utilizan
(primera dimensión) y porque el poder no está dividido en diferentes agencias. De
tal suerte, que según los resultados del estudio de Lijphart, el ejemplo
paradigmático de este modelo era Nueva Zelanda (antes de la reforma
constitucional que introdujo el sistema proporcional), pero también estaban
próximos, entre otros, el Reino Unido, Grecia, y Francia.

Por otro lado, si al poder concentrado en la dimensión del poder conjunto se le une
el poder dispersado en la dimensión del poder dividido, estaríamos ante el modelo
de democracia supermayoritaria en la que el ganador se lo lleva todo en cada una

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de las diferentes agencias de poder, es decir, los jugadores con veto institucionales
pueden estar controlados por diferentes actores políticos. Esto, como explicaba
Robert E. Dahl, tiende a reforzar la estrategia cooperativa y coalescente, apuntando
que la dispersión de poderes y el federalismo "disminuyen la distinción de la
oposición y las oportunidades para un contexto competitivo entre el gobierno y la
oposición". Sin embargo, hay otros autores (Tsebelis, McGann, Ganghof) que
identifican estos sistemas como estáticos y poco flexibles. Entre los países que
estarían cerca del modelo teórico, según los resultados de Lijjphart, encontramos a
Canadá, Australia y Estados Unidos. Este último, tal y como señala Tsebelis, es un
sistema de obtener supermayorías, ya que son varios los jugadores institucionales;
con capacidad de veto (Presidente, Senado, Cámara de Representantes) Para
superar los diferentes vetos suele ser habitual que se alcancen acuerdos de cambio
muy moderados o, excepcionalmente, que un partido obtenga el control en todos
los jugadores con veto institucionales. Pero aún en esta última opción, ese partido
necesitará de supermayorías parlamentarias para evitar, por ejemplo, que en el
Senado la tramitación de una ley sea retrasada de forma deliberada por la oposición,
hecho de especial gravedad en el sistema norteamericano porque cada dos años hay
elecciones a la Cámara de representantes y el Senado, lo que significa que en la
tramitación pueden cambiar las mayorías. Todo esto justifica que Tsebelis considere
a EEUU como un sistema esencialmente inmovilista.

En cuanto a la democracia consensual, esta comparte el poder en la dimensión del

poder conjunto y lo concentra en la dimensión del poder dividido. Por lo tanto, está
asociada con una estructura institucional simple que no de manda supermayorías
para la adopción de decisiones, pero que sin embargo, a pesar de que haya
competencia fuerte entre los partidos y los gobiernos no sean sobredimensionados,
tienen una cultura política tendente a favorecer la cooperación entre jugadores con
veto partidarios. La regla no escrita es la colaboración entre diferentes, lo que en la
línea señalada por McGann favorece la flexibilidad en la adopción, variación e
implementación de las políticas públicas. Entre los ejemplos más cercanos al modelo
teórico, según los datos del estudio de Lijphart, están países como Finlandia o
Suecia.

Normalmente, la democracia consensual dividida, además de comparar el poder

entre diferentes partidos, también lo reparte entre diferentes actores con veto
institucionales. La consecuencia es un complicado tramado institucional como
reflejo, generalmente, de la desconfianza previa entre los partidos que representan
a las diferentes identidades territoriales-culturales y/o a los diferentes grupos de
intereses ciudadanos. La consecuencia de ello es que para que el sistema funcione
puede ser necesaria la construcción de coaliciones amplias entre instituciones y/o
entre gobiernos. En este sentido, es habitual que en este modelo teórico haya
gobiernos sobredimensionados porque concurren e interaccionan las dos
condiciones que señalaba Ganghof: por una parte, hay un número activo de partidos
alto (generalmente como mínimo superior a 2,5) y al menos hay un jugador con veto
institucional (federalismo, bicameralismo más o menos equilibrado, democracia
directa), lo que influye en la necesidad de construir coaliciones que puedan superar
los diferentes vetos, a veces, incluso, puede ocurrir que el entramado institucional

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no tenga la multiplicidad de agencias y que encontremos coaliciones
sobredimensionadas importantes porque, como en el caso norirlandés, el jugador
con veto institucional no es propiamente una segunda cámara o la existencia de
mecanismos de democracia directa, sino la imposición por ley de que los cargos
ministeriales del ejecutivo sean asignados con el sistema D'Hondt a todos los
partidos con representación parlamentaria. Es decir, en Irlanda del Norte todos los
partidos con representación parlamentaria tienen derecho a participar en el
gobierno, pero no la obligación, ya que pueden rechazar la opción y quedarse en la
oposición. Sin embargo, si el rechazo de alguno de los dos primeros partidos
parlamentarios, el ejecutivo no podría formarse porque al primero le corresponde el
Primer Ministro y al segundo el Viceprimer Ministro. Lo que en la práctica implica
que los dos partidos con más representación parlamentaria tienen capacidad de
veto.

Así, en contraste con el sistema consensual, el modelo teórico consensual dividido

resulta más rígido a la hora de favorecer cambios del estatus quo, impidiendo caer
en el inmovilismo. No es casualidad que, entre los casos que estudia Lijphart, solo
sean dos los países que se pueden aproximar un poco al modelo teórico; se trata
por una parte de Alemania y por otra de Suiza. El primero con un comportamiento
cercano al mayoritario en la dimensión del poder conjunto y Suiza con una posición
intermedia en la dimensión del poder dividido. Pero a pesar de la moderación en el
grado consensual dividido, en ambos países es realmente difícil el cambio del estatus
quo, tal y como pueden ilustrar los escasos cambios constitucionales en Alemania o
las dificultades para introducir el sufragio femenino en Suiza (a nivel federal en 1971
y en algunos cantones más tarde). En definitiva, como ya se ha visto en el apartado
teórico, no parece que la mayoría de este tipo de democracias sean capaces de
perdurar mucho tiempo con un perfil acusado de consenso o consociación.
Normalmente, cuando se adopta este modelo democrático es para encauzar los
graves conflictos internos de un país, aunque con el tiempo y según el éxito que
haya obtenido, el tipo de democracia suele moverse hacia otros modelos más
flexibles y/o competitivos.

En lo referente a la segunda enmienda, esta trata de acompasar la distinción entre

jugadores con veto partidarios e institucionales de Tsebelis con las dos dimensiones
de Lijphart. De esta manera, es más fácil comprender como funciona cada una de
las dimensiones, ya que tal y como hemos visto anteriormente, difieren
sustancialmente en el carácter y funcionamiento de cada una. La primera del poder
conjunto está compuesta por variables que están lógicamente relacionadas y son
outputs institucionales, es decir, se trata de jugadores partidarios con más o menos
veto que actúan en un espacio de toma de decisiones. En cambio, la segunda
dimensión del poder dividido trata de diferentes agencias (jugadores con veto
institucionales) susceptibles de un diseño independiente entre sí, lo cual indica que
la cohesión de esta dimensión es baja y consecuentemente, problemática para
tratarla con el análisis factorial de componentes principales ya que puede favorecer
que surjan más dimensiones sin que tenga una conexión teórica con el
planteamiento inicial.

13
Un ejemplo es lo que le ocurre en el análisis de Adrián Vatter: ha cambiado
sustancialmente la distinción bidimensional de Lijphart. Su aportación principal
es la inclusión de la democracia directa como una variable importante para la
distinción entre el modelo consensual y el mayoritario. A partir de ahí, sus estudios
encuentran, con más o menos éxito, una tercera dimensión que agrupa a la
democracia directa con el tipo de gobierno en algunos casos, o, con las relaciones
entre el poder ejecutivo y el legislativo en otros. La argumentación principal en sus
estudios de la OCDE y la UE es que las dos dimensiones que más o menos se
corresponderían con las de Lijphart se explican de acuerdo a la hipótesis inicial de
Lijphart, es decir, la primera dimensión recoge el poder horizontal (instituciones
operando en el nivel central del estado o la federación) y la segunda dimensión el
vertical (gobierno multinivel: las relaciones gubernamentales entre el nivel local-
regional-local). Esta argumentación tiene su lógica interna, pero resulta perjudicada
con la aparición de una tercera dimensión donde habitualmente se incluye a la
democracia directa y el tipo de gobierno, aunque a veces, según en que el contexto,
puede ser el predominio del ejecutivo la variable que comparte factor con la
democracia directa. Al respecto cabría preguntarse si desde el punto de vista teórico
tiene sentido que el tipo de gobierno no esté recogido en la dimensión horizontal.
También ocurre algo parecido con la democracia directa, al fin y al cabo podría ser
parte de la dimensión vertical representando el poder de la ciudadanía como un
nivel más (relaciones centro-región-municipios-ciudadanía). Estas cuestiones son
parte de algunas de las que surgen a la hora de justificar teóricamente la tercera
dimensión. Entonces, ¿existe realmente una tercera dimensión?

El problema de fondo tiene al menos una doble vertiente. Por una parte la primera
dimensión de Lijphart, con la excepción de la variable corporatista, tenía unas
conexiones lógicas que hacían que entre las variables hubiera correlaciones altas. En
cambio, en la segunda dimensión las conexiones lógicas eran más débiles y, por
ello, las correlaciones eran sensiblemente más bajas. La cuestión es que nada
impide que un país adopte una forma unitaria y centralizada de estado y tenga una
alta rigidez constitucional. En este sentido, también hemos visto que en diferentes
estudios cuando se ensancha el número de casos, las correlaciones se debilitan. Lo
mismo le ocurre a Vatter y Bernauer y, por ello, acaban excluyendo a los casos de
Europa Central y Oriental para poder hallar un modelo mínimamente comprensible,
ciertamente más exhaustivo que el de Lijphart pero menos generalizable.

Por lo tanto, la experiencia de estos estudios muestra que, a medida que aportemos
nuevos elementos que sean relativamente independientes del resto de
características, será más probable que el análisis factorial de los componentes
principales arroje nuevas dimensiones. Además, esta tendencia se acentúa cuando
se añaden casos con culturas políticas diferentes que aumentan la variabilidad de los
índices. Esto es así porque la casuística puede ser muy amplia cuando la relación
entre las variables es relativamente independiente. Por ejemplo, la democracia
directa es una de esas variables que se puede diseñar de una manera independiente.
Nada impide que un gobierno más o menos mayoritario, o más o menos consensual,
lo regule de una forma mayoritaria o consensual. Ahora bien, eso no quiere decir
que la democracia directa no pueda ser interpretada en su diseño de forma

14
consensual o mayoritaria, simplemente muestra los límites de la extracción de una
tipología en base al análisis factorial de componentes principales, es decir, se puede
describir tipos ideales que no tienen referentes empíricos perfectos. En ese sentido,
una mayor exhaustividad en las características que describen los tipos ideales
dificulta la posibilidad encontrar referentes empíricos que respondan al tipo ideal y,
consecuentemente, el análisis factorial de componentes principales será más difícil
que mantenga las correlaciones entre variables en el sentido esperado por la
teoría.
Un ejemplo sencillo podía ser el de un grupo de países que, en el continuum teórico
entre una democracia mayoritaria y una consensual, intentan situarse en una
posición moderadamente escorada hacia el lado consensual. Eso puede significar
que deciden impulsar un diseño consensual en la dimensión del poder conjunto de
Lijphart y un diseño mayoritario en la del poder dividido. Pero incluso, en esta
segunda dimensión, pueden decidir que quieren habilitar un jugador con veto
institucional (escorarse un poco más hacia el lado consensual). Las opciones para
ello son múltiples: crear una segunda cámara fuerte, dificultar las reformas
constitucionales, facilitar la iniciativa legislativa popular, etc. Cada país puede
inclinarse por un jugador con veto diferente y, en consecuencia, puede ocurrir que
basándose en mecanismos de compensación la correlación sea inversa entre las
variables que conforman la segunda dimensión o que incluso, aparezcan
correlaciones significativas con variables que teóricamente deberían formar parte de
la primera dimensión, pero que al obtener correlaciones más altas con algún jugador
con veto institucional podrían conformar una nueva dimensión en el análisis factorial
de componentes principales, es decir, una consecuencia previsible es que una mayor
inclusión de características que puedan ser diseñadas institucionalmente de forma
independiente afectará al análisis factorial de componentes principales agrupando
variables sin atender a las conexiones lógicas explicadas en los modelos teóricos.

Esto es un aspecto muy a tener en cuenta al elaborar un esquema de análisis para

las CCAA, ya que a su favor tiene que será un diseño de investigación de casos
similares, en su contra está la posibilidad de que exista un principio de
homogeneidad subyacente respecto al tipo de democracia que se ha construido en
las CCAA. Veamos ambos aspectos de forma más detallada.

Empezaré por analizar las ventajas del diseño de estudio. La principal ventaja del
diseño de estudio que aporta un diseño para diecisiete comunidades autónomas es
que evita una serie de problemas propios de los estudios comparativos
internacionales. La comparación entre estados es dificultosa debido a la amplia
diversidad de particularidades que se pueden encontrar en el ámbito institucional,
político y legislativo. Esto suele generar diseños de investigación problemáticos en
los que hay muchas variables y pocos casos (Collier), mientras un buen diseño de
estudio para esclarecer las hipótesis rivales demanda más casos que variables
(Anduiza, Crespo y Méndez) con una lógica exponencial de crecimiento de casos por
cada variable añadida al diseño.

Para solucionar el problema inherente en los estudios comparados de número

limitado de casos, Lijphart (1971/2008) apuntaba cuatro soluciones posibles que ya

15
han adquirido el estatus de "clásicas" en el método comparado (el orden se ha
alterado, tal y como propone Collier, para que haya una conexión lógica más clara):
(a) incrementar el número de casos tanto como sea posible; (b) centrarse en casos
comparables que reduzcan el número de características discriminantes; y(c) reducir
el número de variables, para lo cual hay dos opciones, por una parte combinar
variables diferentes (P. Ej. el análisis factorial es una forma de hacerlo), y por otra
parte, emplear una teoría más parsimoniosa.

En el presente estudio, la investigación se hace dentro de un mismo Estado donde el

número de particularidades disminuye de forma drástica, siendo potencialmente
más viable una comparación sistemática que mantenga constante una serie de
características. Por lo tanto, las comunidades autónomas son unidades territoriales
que actúan en un mismo marco político y comparten una serie de características que
pueden ser controladas. La expresión de esto, desde el punto de vista normativo,
está recogida en la Constitución española (CE) a través de su artículo 152 donde
establece la organización institucional básica de las CCAA que acceden a la
autonomía a través del artículo 151:
1. En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo
anterior, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea
Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de
representación proporcional que asegure, además, la representación de las
diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y
administrativas, y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros, y
nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la
suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en
aquella. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente
responsables ante la Asamblea. Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la
jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización
judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las
Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de
participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del
territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder
Judicial y dentro de la unidad e independencia de este. Sin perjuicio de lo dispuesto
en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarán ante
órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en
que esté el órgano competente en primera instancia.
2. Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán
ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con
referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes.
3. Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer
circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica.

De tal manera que el artículo 152, y los posteriores dictámenes del Consejo de
Estado y Leyes aprobadas en el Parlamento español, consagran de forma explícita la
existencia del principio de homogeneidad entre la forma de gobierno y la estructura
institucional del Estado y sus correlativas en las CCAA (Albertos Carazo). Este
principio lo han adoptado la mayoría de los estados federales con la finalidad de

16
lograr que los estados que componen la federación estén inspirados en bases
similares. En el caso español, el principio adquirió todo su sentido con los Acuerdos
Autonomías del 31 de julio de 1981 suscritos por el gobierno central y el partido que
lo sustentaba (Unión del Centro Democrático -UCD-), junto con los representantes
del Partido Socialista Obrero Español (PSOE). En ellos el Estado proyectó su
pretensión armonizadora, posteriormente confirmada y reforzada durante todo el
proceso autonómico y en el Pacto Autonómico entre el PSOE y el PP de 1992, a raíz
del cual se aumenta el techo competencial de las CCAA de vía lenta y se abre el
camino a diferentes reformas de Estatuto que buscan la equiparación con las de la
vía reforzada. Incluso, algunas empiezan a denominarse "nacionalidad" o
"nacionalidad histórica"; es el caso de Aragón (1996), Canarias (1996), Comunidad
Valenciana (2006) y las Islas Baleares (2007) que vienen a unirse a la lista de las que
anteriormente se habían designado así: País Vasco (1979), Cataluña (1979 y 2006),
Galicia (1981) y Andalucía (1981 y 2006).

La cuestión aquí es determinar cómo afecta el principio de homogeneidad a la

variabilidad de los tipos de democráticos en las CCAA. Es evidente que existió y
existe un límite a la libertad del diseño y organización autonómico de cada CCAA. No
obstante, a pesar de ello, no estamos ante instituciones miméticas sin capacidad de
discriminación. Las CCAA disponen de herramientas suficientes para poder
diferenciarse de las otras en su diseño, sin embargo, desconocemos cuál ha sido el
uso de estas, la voluntad subyacente respecto al tipo de democracia que se buscaba
y, finalmente, desconocemos hasta dónde han llegado esas diferencias y que
capacidad explicativa tienen respecto al modelo de democracia desarrollado.

Una hipótesis probable es que la mayoría de las CCAA españolas hayan optado por
construir modelos democráticos similares en el continuum teórico entre democracia
consensual y mayoritaria. Esto implicaría que el principio de homogeneidad podría
estar subyacente en el diseño de cada caso, lo que implicaría que ante realidades
sociopolíticas y culturales diversas se haya optado por mecanismos de
compensación diferentes en cada CCAA con la finalidad de obtener un resultado
similar en el continuum teórico entre democracia mayoritaria y consensual. Si así
fuera, dos posibles consecuencias podrían ser, por una parte, que haya problemas
para encontrar referentes empíricos de los tipos teóricos y, por otra parte, que
los resultados del análisis factorial de componentes principales queden reducidos
en su utilidad a un plano descriptivo-explicativo de la realidad autonómica, sin que
sea posible sacar consecuencias generalizabas respecto a las dimensiones obtenidas.

En definitiva, la dimensión del poder conjunto tiene sentido que sea tratada de
forma cohesionada, mientras que la segunda dimensión del poder dividido está
compuesta por elementos autónomos que necesitan de una lectura cualitativa para
poder argumentar sus conexiones lógicas y entender su explotación cuantitativa. Un
país o región, dependiendo de su comportamiento en la dimensión del poder
conjunto, se situará más o menos próximo a los modelos de democracia
supermayoritario o consensual dividido en la medida que tenga más o menos
jugadores con veto institucionales y en la medida que estos tengan una mayor o
menor fortaleza de veto. En cambio, en el poder conjunto la gradación es bastante

17
más sencilla de explicar y está menos sujeta a interpretaciones cualitativas.

3. Las variables de modelos de democracia en las CCAA.

La tercera modificación importante en el diseño de investigación está

estrechamente relacionada con la necesaria adaptación de las características de
estudio a la realidad de las CCAA. De tal manera que de las diez variables que estudia
Lijphart en Modelos de democracia solo incluiré a cinco en el análisis: el número
efectivo de partidos parlamentarios, tipo de gobierno, índice de dominio del
ejecutivo, grado de descentralización y rigidez de la norma básica.

Las otras cinco características que quedan fuera del estudio son el grado de
independencia de los bancos centrales, el sistema de grupos de interés, el grado de
concentración del poder legislativo, la revisión judicial y los sistemas electorales. Las
dos primeras variables han suscitado una serie de críticas que indican la necesidad
de repensarlas, pero, además, estas dos junto al grado de concentración del poder
legislativo, son características que están básicamente presentes en el nivel central
del Estado. El Banco Central es una institución única para todo el Estado español, las
CCAA solo tienen un parlamento y el sistema de grupos de interés
fundamentalmente está condicionado por el nivel central del Estado, porque, por
ejemplo, las relaciones laborales son competencia estatal, y por ello, las diferencias
que pudiera haber entre diferentes CCAA no son lo suficientemente fuertes para
discriminar, y si lo fueran, podrían desvirtuar el análisis por su escaso contenido
competencial.

Finalmente, la revisión judicial y el sistema electoral adolecen de problemas

similares, no tienen capacidad de discriminar porque el sistema judicial está
organizado de igual manera en todo el Estado y, por lo tanto, todas las CCAA tienen
el mismo grado de revisión judicial. Algo parecido ocurre con el sistema electoral
donde no hay diferencias significativas en el índice de desproporcionalidad electoral,
y las que hay, normalmente no tiene apenas vinculación con el diseño del sistema.
En parte, esto es así porque la Constitución y los acuerdos autonómicos posteriores
indican una serie de condiciones básicas para el desarrollo de la regulación electoral
en cada CCAA. Entre estas condiciones está la obligatoriedad de utilizar un sistema
proporcional de asignación de escaños. Ahora bien, los legisladores autonómicos son
libres a la hora de elegir la fórmula concreta, el tamaño de las circunscripciones, la
barrera electoral. Sin embargo, tal y como señala Miguel Ángel Presno, hasta la
fecha la creatividad electoral de los legisladores autonómicos ha sido escasa y, por
ello, el output no sirve para nuestro estudio, porque al no haber diseños
sustancialmente diferentes, es probable que el índice de desproporcionalidad no
muestre relación alguna con las variables del poder conjunto en las CCAA.

En consecuencia, de las diez variables de Lijphart aquí se utilizarán cinco a las que
sumaré el análisis de otras tres características para poder discernir qué modelos de
democracia se están desarrollando en las CCAA y a poder construir el mapa que
conforman. El principio guía fundamental será la distinción entre la concentración
del poder y la dispersión. Toda característica que suponga dispersión será

18
consensual y viceversa, las que supongan concentración serán mayoritarias:

Características del poder conjunto. Jugadores con veto partidarios

1. Sistemas de partido: bipartidismo frente a sistemas multipartidistas (número
efectivo de partidos parlamentarios de Laakso y Taagepera).
2. Tipo de mayoría parlamentaria del gobierno: concentración del poder ejecutivo en
gobiernos de estricta mayoría absoluta frente a gobiernos en minoría y
sobredimensionados (porcentaje de tiempo con gobiernos de mayoría absoluta
estricta).
3. Configuración partidista del gobierno: concentración del poder ejecutivo en un
solo partido político frente a gobiernos pluripartidistas (número efectivo de
partidos en el gobierno).
4 Relación entre inclusión y exclusión ideológica del gobierno: concentración del
poder ejecutivo en un solo grupo ideológico frente a gobiernos que incluyen a todos
los grupos ideológicos (índice de dispersión ideológica del gobierno).
5. Relaciones entre el ejecutivo y el legislativo: índice de dominio del ejecutivo:
duración temporal de los gobiernos.

Características del poder dividido -Jugadores con veto institucionales

6. Organización territorial: centralización frente a descentralización (índice de
división administrativa).
7. Sobrerrepresentación de los territorios en el parlamento: parlamentos que
representan a territorios frente a parlamentos que representan a la ciudadanía.
8. Rigidez efectiva de los estatutos de autonomía: estatutos flexibles que cambian
con asiduidad frente a estatutos rígidos que no cambian.

La dimensión del poder conjunto -jugadores con veto partidarios

El funcionamiento en la primera dimensión es bastante lógico y, por tanto, es

sencillo argumentar y entender las diferentes gradaciones. Su objetivo fundamental
es tratar de recoger el grado en el que está compartido el poder en el legislativo, en
el ejecutivo y entre ambos poderes. A mayor grado de dispersión del poder, más
escorada estará la democracia hacia posiciones consensuales. No obstante, en el
poder conjunto es importante identificar la democracia como consensual solo en
aquellos casos en el que las cinco características propuestas muestran una
dispersión considerable. Realmente con una única variable que crearé, el índice de
dispersión ideológica de gobierno, se podría determinar si en lo concerniente al
poder conjunto la democracia es consensual y más o menos en qué grado. Sin
embargo en aras de una mayor exhaustividad y para poder distinguir gradaciones
inferiores al modelo consensual, es necesario ampliar las características de estudio.
Estas funcionan de una manera gradual como se puede observar en las hipótesis
que a continuación expongo:

 H1 El sistema proporcional es una condición facilitadora (casi necesaria pero no

suficiente) para que haya un sistema de partidos multipartidista.
 H1.1 El sistema multipartidista es una condición facilitadora (casi necesaria
pero no suficiente) para que los gobiernos que no sean ganadores mínimo

19
 puedan ser más habituales.
 H1.2 El sistema multipartidista es una condición facilitadora (casi necesaria
pero no suficiente) para que los gobiernos estén compuestos por más de un
partido.
 H1.2.1 Un gobierno multipartito es una condición facilitadora (casi necesaria
pero no suficiente) para que los gobiernos estén dispersados/divididos
ideológicamente.
 H1.3 Un gobierno que no sea ganador mínimo y/o un gobierno
multipartito y/o un gabinete ideológicamente dispersado son
condiciones facilitadoras para que haya ausencia de predominio del
ejecutivo sobre el legislativo.

Las formulaciones que he presentado en forma de hipótesis se resumen en la figura

11.
Desde el punto de vista institucional y el diseño constitucional la variable más
importante en esta dimensión es el sistema electoral, tal y como, McGann (2004) o
Gerring, Thackery Moreno (2005) han determinado en sus estudios. Lijphart, en
varias ocasiones, ha expresado la misma opinión, y así lo explicaba en las
conclusiones del libro, Thinking About Democracy:
“Si yo intentase medir la democracia consensual para un amplio número de países,
para los cuales sería demasiado difícil hacer todas las complejas mediciones de los
cinco componentes de la primera dimensión de la democracia consensual, la

20
combinación del gobierno parlamentario y el sistema electoral proporcional podría
servir como una muy buena y más fácil representación de la medición”. Lijphart
2008.

El sistema electoral es una variable importante porque puede suponer una

limitación institucional a la traducción en el sistema de partidos de una realidad
sociopolítica plural; de igual manera pero a la inversa, el número y la importancia de
las dimensiones de tema de conflicto suponen una limitación al efecto facilitador
que tiene un sistema proporcional para generar sistemas multipartidistas. En
consecuencia, se puede afirmar que en un sistema democrático cuando hay un
sistema electoral de tipo proporcional es predecible que pueda desembocar en un
sistema multipartidista. No obstante, esto no tiene por qué ocurrir así siempre. En el
caso de las CCAA, como anteriormente se ha señalado, es predecible que el papel
que juegue el sistema electoral no sea relevante por carecer de suficiente
variabilidad, pero al analizarlo veremos que el número efectivo de partidos varía
mucho por autonomías a pesar de la coincidencia en los elementos básicos del
sistema electoral.

En este sentido, sin negar el papel clave que juega el sistema electoral proporcional,
me parece excesivamente reduccionista la opción de los autores como McGann por
restringir el análisis a esta característica, entre otras cosas, porque imposibilitaría
comparar estados o regiones que comparten el sistema electoral pero que muestran
rasgos diferentes en otra serie de variables. Además, la existencia del método
proporcional para asignar escaños no asegura que el sistema democrático tenga una
tendencia consensual en el sentido descrito por Blondel y Battegazzore (2003) o
Boogards (2000). Es más, tal y como se mostrará en el análisis empírico hay CCAA
que tienen un tipo democrático casi puramente mayoritario con sistemas
proporcionales. Por ello, tampoco puedo compartir la afirmación más cautelosa de
Lijphart de que "la combinación "del sistema proporcional y el gobierno
parlamentario prácticamente garantizan que una democracia se convierta en
consensual (en la dimensión ejecutivos-partidos)".

Al igualar todas las variables en el análisis multivariante y actuar exclusivamente

sobre la base de las diferencias entre unos casos y otros, es decir, al trabajar con
clasificaciones de extracción empíricas, las conclusiones pueden resultar muy
confusas. Un sistema democrático que tenga un sistema electoral proporcional, un
número efectivo de partidos grande, gobiernos de coalición y una duración de los
gobiernos relativamente pequeña, puede quedar clasificado como consensual,
cuando, por ejemplo, sus coaliciones de gobierno son ganadoras mínimas y atienden
a una lógica entre bloques, como por ejemplo ocurre en Suecia. Las diferencias
respecto al funcionamiento comparándolas con el Reino Unido no son distantes,
existe una política de adversarios entre un bloque de varios partidos de izquierda y
un bloque de varios partidos de derecha que compiten de forma claramente
unidimensional en un juego que, como en el sistema mayoritario, produce
oposiciones unilaterales. Confundir el consenso con cierta dispersión del poder es
confuso. De ahí, la importancia de volver a subrayar que la democracia consensual
es aquella en que muestra una dispersión considerable en las cinco características

21
que propongo para analizar.

El índice de dispersión ideológica y el grado de equilibrio entre el poder legislativo y

ejecutivo son las variables claves para discernir si una democracia es consensual en
esta dimensión. Las otras tres describen la estructura necesaria, las condiciones
necesarias, para que se pueda dar un sistema consensual. En este sentido, en el
continuum sí que se acercan al modelo consensual en comparación con las
democracias que en estas variables tienen valores mayoritarios. No obstante, las
condiciones y estructuras no conllevan automáticamente un resultado consensual,
no son condiciones suficientes, sino condiciones facilitadoras (en el mejor de los
casos necesarias) para que pueda haber una política consensual.

Es verdad que hay alguna excepción, como quizás el caso austríaco, en el que
básicamente con un sistema de dos partidos (como mucho dos y medio) el sistema
ha sido consensual durante años. Sin embargo, esta evolución del sistema podría
explicarse en base a una serie de consideraciones de tipo cualitativo como la
incertidumbre creada en torno a Austria en el final de la Segunda Guerra Mundial, el
papel del país como no alineado y un cierto aislamiento geoestratégico que
favorecía fórmulas de consenso nacional. Pues bien, a medida que esas condiciones
especiales desaparecían el sistema gira hacia un tipo mayoritario, en gran parte
impulsado por partidos que explícitamente crecían en base a un discurso contra las
grandes coaliciones. En este contexto, la crítica que plantea Andeweg parece
oportuna: la despolitización relativa y la ausencia de competencia han facilitado el
crecimiento de opciones electorales contrarias al "consensualismo", en muchas
ocasiones de extrema derecha y, en el caso austríaco, paradójicamente, han
dibujado un escenario multipartidista donde no lo había con un tipo de competencia
política más mayoritario.

La dimensión del poder dividido -jugadores con veto institucionales

La segunda dimensión, como anteriormente se ha adelantado, está compuesta por

elementos autónomos que necesitan de una lectura cualitativa para poder
argumentar sus conexiones lógicas y entender su explotación cuantitativa. Un país,
dependiendo de su comportamiento en la dimensión del poder conjunto se situará
más o menos próximo a los modelos de democracia supermayortario o consensual
dividido en la medida que tenga más o menos jugadores con veto institucionales y
en la medida que estos tengan una mayor o menor fortaleza de veto.

Los jugadores con veto institucional más comunes son las segundas cámaras
legislativas, mayorías cualificadas (p. ejemplo para cambios de normas básicas),
presidentes, tribunales constitucionales con alto grado de control judicial, acceso a
mecanismos de democracia directa. La mayoría de ellas, so competencia estatal o
federal y es difícil que se den en los niveles sub-estatales o sub-federales. Es por
ello, y por el principio de homogeneización, que es difícil detectar características del
poder dividido que puedan discriminar entre las diferentes CCAA.

Consecuentemente, me centraré en tres aspectos:

22
  Primero analizaré el grado de descentralización en las CCAA, para lo cual
elaboraré un índice de división administrativa que recogerá información
sobre la presencia o ausencia de instituciones intermedias entre la
administración autonómica y la local; seguidamente, el grado de
autonomía y nivel de competencia de las instituciones intermedias; y
finalmente, el grado de autonomía financiera de las entidades locales.
 La segunda variable tratará de discernir qué es lo que está
representado en el Parlamento, ¿territorios o personas? Y si lo están
ambos, cuál es el peso de cada uno. A mayor sobrerrepresentación de los
territorios mayor será la división del poder legislativo en el aspecto
territorial. Las CCAA no tienen segundas cámaras y, por ello, si quieren optar
por ofrecer cierta capacidad de veto a subdivisiones territoriales o
simplemente si necesitan hacerlo para vertebrar territorialmente la
comunidad autónoma, una opción que podría asemejarse bastante a la
creación de un jugador con veto colectivo es el dividir en pocas
circunscripciones el territorio y asignarles escaños de base territorial sin
atender a la variación poblacional. A mayor número de diputados imputados
al criterio territorial, mayor será la capacidad de veto de los distritos
electorales en el Parlamento, siempre y cuando sea baja la cantidad de
distritos, y el comportamiento electoral de los distritos sea sensiblemente
diferente y/o la disciplina partidista de los diputados sea de baja intensidad.
El ejemplo teórico más claro sería un parlamento con 100 escaños y dos
distritos electorales. A cada uno se le asigna 50 escaños,
independientemente del criterio poblacional. De esta manera, cada una de
las circunscripciones podría ser un jugador con veto colectivo en el
Parlamento si sus diputados muestran una estrecha ligazón con los intereses
del distrito electoral, para lo cual es necesario que tengan autonomía dentro
de su partido o formen parte de uno o varios partidos que se presenten
exclusivamente en ese distrito.
 La última variable que analizaré en la dimensión del poder dividido será la
rigidez de los estatutos de autonomía. Esta característica se puede medir
dese dos ángulos. Por una parte, se puede optar por la rigidez normativa, es
decir, el tipo de mayorías que demanda la norma básica para su
modificación. Esta perspectiva tiene en su contra que no toma en cuenta la
interrelación que surge entre la norma y la realidad sociopolítica en la que se
aplica. Así, en una sociedad "no plural" superar una petición de mayoría de
dos tercios puede ser viable y, en cambio, en una sociedad con profundas
divisiones sociales y varios segmentos puede que conseguir un acuerdo de
mayoría absolulta para un cambio de la norma básica sea una tarea muy
difícil. Por ello, una alternativa de medición es la posibilidad de medir la
rigidez efectiva de las normas básicas contabilizando el número de cambios
que se ha realizado.

Aterrizando en las CCAA, no he contemplado como probable que exista una relación
entre el grado de descentralización y la rigidez estatutaria normativa, con la única
excepción de las CCAA que tienen instituciones intermedias fuertes. Por ello, si

23
interpretamos el principio de homogeneidad de forma global y lo trasladamos a los
modelos de democracia que adopta cada una de las CCAA, podríamos pensar que
puede haber una orientación tácita para construir modelos de democracia en las CCAA
que comparten un denominador común. Sin embargo, para poder intervenir desde la
ingeniería constitucional las posibilidades no son demasiado amplias; el número
efectivo de partidos, la duración de los gobiernos o el índice de dominio del ejecutivo
son variables dinámicas que en gran parte reflejan la diversidad política de la sociedad,
pero no pueden ser objeto de diseño estatutario, más aún si tenemos en cuenta los
límites que impone la constitución (p.e. el sistema proporcional como sistema
electoral para las CCAA). En cambio hay variables más estáticas que son más
susceptibles de ser diseñadas de forma diferente en cada CCAA y que pueden servir
como herramienta para equilibrar en el plano político-institucional (de modelo de
democracia) las diferencias sociopolíticas existentes entre las diferentes CCAA. Una de
estas variables podría ser la rigidez normativa de los estatutos.
La hipótesis principal, respecto a los modelos de democracia en las CCAA, es que existe
un principio de homogeneidad que, además de tener sustento normativo, también
goza de un compromiso tácito que lo impulsa. El acuerdo tiene un carácter consensual
en concordancia con el espíritu de la transición. Por ello, es de esperar que las CCAA
poco descentralizadas con pocos partidos representados en el parlamento tengan
estatutos de autonomía con una rigidez normativa fuerte para compensar su
estructura mayoritaria de actores. En cambio, como regla general, es de esperar que
aquellas CCAA con una amplia descentralización y con un alto número de partidos
políticos representados tengan una baja rigidez normativa porque en esos parámetros
el alcanzar acuerdos ya implicaría el compromiso de varios actores. Pero además,
siempre queda el control final ejercido por las Cortes Generales cuando tengan que
aprobar la reforma estatutaria como Ley Orgánica, sobre todo, si la propuesta de
cambio de la norma básica viene impulsada por un partido nacionalista, ya que en
este caso el último control será una mayoría de diputados con predominio identitario
español (estatal) en las Cortes Generales.
Simplificando un poco se podría decir que las CCAA políticamente e institucionalmente
más plurales tienen más dificultades objetivas para lograr acuerdos internos y externos
de reformas estatutarias. Los internos son aquellos que se gestan entre los actores
de la CCAA y los externos los que se acuerdan con las Cortes Generales, pero más en
concreto con el partido mayoritario en el Parlamento español. Esta doble arena de
negociación no es aplicable a las autonomías que tienen un porcentaje importante de
representantes correspondientes a partidos de Ámbito No Estatal (PANE). En cambio,
en las autonomías con una baja o inexistente representación de este tipo de partidos,
la arena autonómica y la estatal tienden a comportarse como una única arena y,
consecuentemente, la reforma estatutaria pasa a ser mucho más sencilla.
Creo que estas razones son suficientes para descartar el grado de rigidez normativa
de los Estatutos de autonomía como variable para medir la rigidez de estas normas
básicas, ya que desde el punto de vista comparado no presenta el grado de dificultad

24
que comporta el cambio de la norma. De esta manera, que si bien analizaremos este
input (rigidez normativa), para el análisis global de los modelos de democracia en las
CCAA utilizaré el output: la rigidez efectiva de los estatutos de autonomía entendidos
como el número de modificaciones que han necesitado de Leyes Orgánicas. Es
evidente que no es del todo satisfactorio, pero, a pesar de sus imperfecciones, sirve
para evidenciar qué normas básicas son más modificables en comparación con otras,
lo que relaciona la rigidez normativa con la realidad sociopolítica en la que se
despliega.
Por último, quisiera advertir que he descartado la posibilidad de identificar una
variable sobre la democracia directa o democracia participativa. Ha habido algunos
gobiernos autonómicos, Cataluña, País Vasco, Andalucía, Aragón, Baleares y la
Comunidad Valenciana que han intentado desarrollar como mínimo la dimensión
simbólica de la democracia participativa en algún momento.

Los casos: las comunidades autónomas.

Los casos que se estudiarán en cada variable serán las de las 19 autonomías. Sin
embargo, no siempre ha sido posible disponer de datos para Ceuta y Melilla. Otras
veces, aunque los habido pueden estar sujetos a un cúmulo de circunstancias
excepcionales que quedan sobrevaloradas en las medias, ya que Ceuta y Melilla son
autonomías desde 1995. Este tipo de problemas en cambio, no se producen con la
misma intensidad en el resto de autonomías, toda vez que como mínimo se
promediarán datos para 28 años frente a los 15 de Ceuta y Melilla (los datos recogidos
son hasta diciembre del 2010). Por ello hay que subrayar que el análisis multivariante
para posar el mapa de la democracia se circunscribirá a las CCAA quedando excluidas
las ciudades autónomas.

25
 TEMA 2

2º BLOQUE TEMÁTICO: BASES SOCIO-POLÍTICAS E HISTÓRICAS.

TEMA 2: BREVE HISTORIA DEL SISTEMA AUTONÓMICO: EL LLAMADO PROCESO

AUTONÓMICO.
Hay 2 lecturas obligatorias:
 La cuestión regional en España y la construcción del Estado autonómico.
Corcuera (2003)
 España constitucional (1978-2018) trayectorias y perspectivas.
Toharia, José Juan (2018)

LECTURA: La cuestión regional en España y la construcción del

Estado autonómico.
Corcuera (2003)

DEMOCRACIA Y DESCENTRALIZACIÓN EN LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA

Regionalismo y nacionalismo en la Transición.

Los movimientos regionalistas o nacionalistas que van tomando cuerpo en España

desde los años finales del siglo XIX responden a causas específicas que se dan en sus
respectivos territorios, plantean objetivos igualmente diversos y su trascendencia

26
política es extraordinariamente desigual. Por encima de las demandas particulares
que cada uno de ellos formula, será el catalanismo quien aproveche su fuerza política
en vísperas de la II República para impulsar una propuesta que no sólo permite a
Cataluña alcanzar los niveles de autogobierno que desea, sino que nace como vía
abierta al reconocimiento de la autonomía regional de todos los territorios que lo
soliciten.

La fórmula adoptada por el constituyente republicano permite, en un momento en

que España quiere dotarse de una Constitución democrática que garantizara los
derechos y permitiera reducir las desigualdades sociales, vincular estos objetivos con
los de la descentralización política. Los primeros procesos para conseguir la autonomía
corresponden a-territorios en que existe una presencia de partidos nacionalistas, pero
no se reduce a ellos el movimiento estatutario, finalmente interrumpido por el
triunfo de la sublevación militar que comienza el 18 de julio de 1936.

La derrota del orden democrático en 1936-1939 había significado la desaparición de

«un Estado integral, compatible con la autonomía de los Municipios y las Regiones»,
pero la opción regional de la Constitución republicana se mantiene como referente de
la mayor parte de los partidos de oposición al franquismo, que aceptan que la
alternativa democrática a aquél había de ser un Estado con descentralización política.
Son nuevamente Cataluña y el País Vasco los territorios donde se subraya con más
intensidad esa exigencia, que adquiere mayor urgencia de resultas de la aparición y
creciente protagonismo de ETA desde los años finales de la década de los sesenta. La
necesidad de respetar los derechos de las nacionalidades hispanas se convierte en
elemento central de la política de la oposición democrática durante los últimos años
del franquismo y, al hilo de esos planteamientos, se generaliza en todas las regiones
españolas la exigencia autonómica: aparecen múltiples partidos nacionalistas y
regionalistas, se descentralizan (de modo más o menos formal) los partidos históricos,
y adquiere nueva importancia la defensa de las respectivas peculiaridades culturales y
de la simbología de nacionalidades y regiones.

En los comienzos de la Transición, la voluntad de construir una integración

democrática respetuosa con la personalidad de las diversas nacionalidades se
convierte en elemento central de la vida política. La importancia de la afirmación
nacionalista, agravada en Euskadi por la intensificación del terrorismo a partir de la
recuperación de la democracia, unida a los procesos de emulación nacionalista o
regionalista que se plantean por toda España están en la base de un lenguaje político
que habla de España como nación de naciones, de las propuestas de una articulación
federal del Estado, o de la defensa del derecho de autodeterminación para dichas
naciones o nacionalidades. El reconocimiento del carácter multinacional de España se
generaliza, y sus consecuencias son asumidas por los partidos democráticos. Por
encima de la complejidad de unas formulaciones muchas veces contradictorias, se
afirma la voluntad de construir un Estado descentralizado políticamente. Así lo
demuestra el Documento sobre «nacionalidades y regiones» suscrito por la oposición
democrática en 1977, que concluía afirmando: «La justicia y la estabilidad democrática
pasan por una solución adecuada al grave problema de la construcción de un Estado
que asuma la pluralidad nacional y regional de España, que es una realidad histórica

27
que las fuerzas democráticas se comprometen a mantener y defender».

La cuestión regional antes de la aprobación de la Constitución: las preautonomías.

El lema que, posiblemente, resume mejor las demandas de transformación que se

presentan con mayor urgencia tras la muer te del General Franco es «Libertad,
amnistía, Estatuto de Autonomía». Con ello no sólo se quería indicar la voluntad de
que se reconociera constitucionalmente un Estado compuesto sino pedir que,
mientras tanto, se volvieran a poner en vigor los Estatutos aprobados durante la II
República. La reclamación tiene especial importancia en Cataluña, donde la oposición
democrática defiende la inmediata puesta en marcha de alguna formalización de la
realidad catalana por encima de las provincias (no es el caso del País Vasco, en el que
no existe una integración unitaria de la oposición y falta un acuerdo mínimo sobre el
modelo de articulación autonómica que se desea).

Tras las primeras elecciones democráticas, se acelera el proceso: el Gobierno de UCD

dictaba el RDL 41/1977 de 29 de septiembre que establece provisionalmente la
Generalidad de Cataluña. Su presidencia sería ocupada por el hasta entonces
presidente de la Generalitat en el exilio, Josep Tarradellas, quien asumía igualmente la
presidencia de la Diputación de Barcelona. El Decreto reconoce la capacidad de
autoorganización del nuevo sujeto preautonómico, y define sus competencias, que
serán fundamentalmente las transferidas por la Administración del Estado o las
Diputaciones. Tempranamente se ponen en marcha sendas Comisiones mixtas de
transferencias del Estado y de las Diputaciones a la Generalidad para concretar el
ámbito de autonomía administrativa del nuevo ente. La preautonomía catalana
presentará peculiaridades que no se repetirían en las siguientes: la significación
histórica de Tarradellas y la relación de confianza existente entre el Poder central y el
Presidente de la Generalidad explican la importancia que tiene en Cataluña el
elemento presidencialista, que se manifiesta en la designación por el Presidente de sus
consejeros, hasta un máximo de doce. Los así nombrados, junto con un representante
de cada una de las Diputaciones, forman el Consejo Ejecutivo, que integraba a significa
dos representantes de las fuerzas políticas catalanas y cuya actividad tuvo una notable
trascendencia política.

El R.D.L. 1/1978, de 4 de enero aprobaba el régimen preautonómico para el País

Vasco, al que se llega tras una intensa fase de negociaciones abierta a partir del
establecimiento provisional de la Generalidad, entre la Asamblea de Parlamentarios
Vascos y el Gobierno Suárez. El acuerdo se había atrasado por los especiales
problemas que entonces planteaba la autonomía vasca (la integración o no de Navarra
junto con las otras tres provincias, la eventual restauración del sistema de concierto
económico y la definición de sus características). El Decreto-Ley prefigura ya la
componente confederal que luego tendría el sistema autonómico: el Consejo General
Vasco, «órgano común de gobierno de las provincias que, pudiendo formar parte de
él, decidieran su incorporación» (redacción que dejaba abierto el posible ingreso de

28
Navarra), estaría integrado por un número igual de representantes de cada
Territorio Histórico, que pueden inter poner veto sobre cualquier decisión que afecte
a su provincia (posibilidad que no se plantea en ninguno de los restantes sistemas
preautonómicos).

Progresivamente, se van aprobando nuevos Decretos-Leyes que generalizan la

preautonomía a prácticamente todo el territorio español: Galicia (RDL 7/1978),
Aragón, Canarias y Valencia (RRDDLL 8, 9 y 10/1978), Andalucía (RDL 11/1978),
Extremadura y Castilla y León (RRDDLL 19 y 20/1978), Asturias y Murcia (RRDD LL 29 y
30/1978) y Castilla-La Mancha (RDL 32/1978). En ellos se manifiestan algunas de las
cuestiones que aconsejaron, luego, la modificación del mapa autonómico: la puesta en
marcha del Consejo General de Castilla y León, que integraba a las entonces provincias
de Santander y Logroño, «no prejuzga la futura organización de las once provincias
bajo alguna de las modalidades que la Constitución establezca»; Madrid, excluida de la
otra Castilla, hubiera podido integrarse en su estructura preautonómica de haberlo
decidido sus parlamentarios, lo que no se produjo. Sólo Navarra permanecía al margen
de este proceso, pero recuérdese que disponía de una autonomía foral muy superior a
la que se derivaba de los nuevos Decretos-Leyes.

La escasa trascendencia de las competencias transferidas, y el carácter provisional con

que se planea la preautonomía, hacen que el debate sobre su naturaleza jurídica no
despierte especial interés Algunos autores consideran que se trata de entes de
naturaleza local, cercanos a la figura de las Mancomunidades provinciales: sus
competencias proceden básicamente de las transferencias recibidas de las
diputaciones, y las que pudieran derivar de la Administración central no son muy
distintas a las transferidles a aquellas mancomunidades. En el otro extremo se sitúan
quienes subrayan la singularidad de la nueva organización que, si no está dotada de
una autonomía regional, de carácter político, si permite hablar de la existencia de unas
regiones autárquicas (siguiendo la distinción de Ambrosini entre autonomía y
autarquía) y no faltan, por supuesto, posturas que definen la naturaleza de os entes
preautonómicos como tertium genus no asimilable a los anteriores, como entidades
locales sui generis. En todo caso, la virtualidad del sistema fue muy limitada desde el
punto de vista de la autonomía de los nuevos entes. Mayor fue el alcance de los
aspectos simbólicos de afirmación colectiva, aunque los resultados en este terreno
tampoco fueron homogéneos: la Generalitat provisional de Cataluña jugó un
importante papel de integración política, además de contribuir a impulsar los trabajos
que culminaron en la redacción del anteproyecto de Estatuto, y, como ha puesto de
manifiesto Ruíz Robledo, igualmente importante fue la capacidad del preautonómico
andaluz para integrar a los partidos políticos en la labor preparatoria de la autonomía.
No fue ese el caso del País Vasco, donde los nacionalistas no disuelven el Gobierno
Vasco en el exilio, negando así legitimidad a un Consejo General Vasco cuya
presidencia no controlaban.

Al margen de la mayor o menor trascendencia política que tiene la preautonomía en

cada territorio, su importancia fundamental radica en el hecho de expresar la
voluntad política de emprender una total regionalización de España a partir de las vías

29
que abriera la Constitución: generalizar las preautonomías parecía querer decir que
existía la voluntad política de optar por un modelo constitucional de autonomía más o
menos inspirado en el republicano, y que se deseaba no reducir la autonomía a dos o
tres Comunidades «históricas».

EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO. LOS PACTOS

AUTONÓMICOS.

El principio dispositivo y las diferencias que permite el modelo constitucional.

Una de las características básicas del sistema autonómico español es la gran

flexibilidad permitida por la Constitución a la hora de establecer el régimen de cada
Comunidad Autónoma. Esta «no uniformidad» del sistema manifiesta, como señaló
Tomás y Valiente, una situación de «diversidad en la diversidad» en que a la
pluralidad propia de un Estado autonómico integrado por varias Comunidades
Autónomas se añade la existencia de muy significativas diferencias entre éstas. Frente
a la situación de «homogeneidad en la pluralidad» propia de los Estados Federales, en
que es idéntica la posición, estructura y competencias de los Estados Miembros, la
Constitución española prevé distintas vías de acceso a la autonomía, distinto esquema
de organización institucional y distinto contenido de competencias asumibles por cada
Comunidad en su Estatuto. Los Estatutos de Autonomía son normas negociadas,
discutidas y aprobadas una a una, y ello permite la existencia de notables diferencias
entre ellos.

Tales diferencias tienen una particularidad especial en el momento inicial del sistema
autonómico. La inmediata puesta en marcha de una descentralización general e igual
para todas las Comunidades hubiera implicado unas transformaciones imposibles de
realizar sin fuertes traumas para el Estado (y para algunos territorios sin vocación
autonómica excesivamente clara ni sobrados recursos para poner en marcha la nueva
administración). Sin embargo, la demanda de autonomía plena realizada por algunas
nacionalidades era uno de los problemas políticos urgentes que tenía que abordar la
naciente democracia española. Ello obligaba a contemplar dos tipos de autonomía en
el momento fundacional, aunque no supuso consagrar un sistema basado
permanentemente en aquella dualidad: sin perjuicio de la existencia de instrumentos
que establecen o permiten establecer diferencias entre ellas, el artículo 148.2 CE prevé
que las Comunidades que no accedieron inicialmente a la autonomía plena pudieran
hacerlo, mediante la reforma de sus Estatutos, una vez transcurridos cinco años de
autonomía «transitoria». Una lectura ingenua de la Constitución parece, pues, indicar,
que el constituyente piensa en un modelo de autonomía sustancialmente igual entre
las diferentes Comunidades, aunque relega su realización al momento en que, tras un
período de «rodaje», las Comunidades que inicialmente tenían menos vocación
autonómica pudieran equipararse a las que alcanzaron desde el principio la
autonomía plena. En cualquier caso, dicha posibilidad homogeneizadora no afecta al
principio dispositivo, y nada existe en la Constitución que impida la consolidación de
un modelo diferencial o asimétrico, en que unas Comunidades mantuvieran una
posición sustancialmente diferente a otras.

30
A dichas diferencias estatutarias han de unirse las eventuales desigualdades derivadas
de la actividad del legislador estatal, particularmente mediante la atribución de
transferencias o delegación de competencias estatales a Comunidades Autónomas de
modo singular por la vía del artículo 150.2 CE.

La puesta en marcha de la autonomía. Los Acuerdos Autonómicos de 1981.

Como acabamos de señalar, la Constitución establece, sobre todo, una serie de

procedimientos para acceder a la autonomía, señalando requisitos y límites. De su
lectura parecía deducirse que Cataluña, País Vasco y Galicia accederían
inmediatamente a la autonomía plena, por haber plebiscitado Estatutos de Autonomía
en la II República, e igualmente podrían alcanzarla quienes siguieran el proceso de
iniciativa autonómica definido en el artículo 151CE. No se señalan en la Constitución
mapa ni calendario autonómicos, aunque las disposiciones transitorias primera y
séptima permitían pensar que, a diferencia de 1931, se emprendería una
regionalización con carácter general: las funciones que la DT Ia CE daba a los órganos
preautonómicos para sustituir a las Provincias en el ejercicio de la iniciativa del artículo
143.2 CE facilitaban el ejercicio de ésta, y la previsión de que tales organismos se
considerarían disueltos si no ejercieran tal iniciativa en el plazo de tres años parecía
indicar que existía voluntad política para emprender dicha regionalización.

La voluntad de atender a las diversas demandas de autonomía se enfrentaba, en el

momento de llevar el modelo a la práctica, a no pocas dificultades: la inercia
centralista de una Administración heredada de la etapa anterior, las desigualdades en
la sensibilidad autonómica de los distintos territorios hispanos y las reticencias
existentes en muchos sectores que identificaban autonomía con privilegio y con
innecesaria multiplicación de gastos, suponían obstáculos reales para la puesta en
marcha de la regionalización del Estado.

Sin embargo, el proceso autonómico comienza muy tempranamente: el mismo día en

que el BOE publicaba el texto de la Constitución, diciembre de 1978, se presentaban
en la Secretaría General del Congreso de los Diputados los proyectos de Estatutos
vasco y catalán. La simultánea disolución de las Cortes dilató unos meses su
tramitación, que culmina con las Leyes Orgánicas 3 y 4/1979 que aprueban,
respectivamente, los Estatutos de Autonomía del País Vasco y de Cataluña.

Con la puesta en marcha de la autonomía se manifiesta una situación de conflictividad

posiblemente inevitable entre unas Comunidades tendentes a identificar autonomía
con competencia exclusiva y un Gobierno central que seguía sin definir su modelo
autonómico. En aquellos momentos iniciales, no fue extraño que primaran los
elementos de autonomismo «dual», empeñado en definir y delimitar claramente los
respectivos ámbitos competenciales.

Las tensiones aumentan con la multiplicación de demandas de autonomía plena, cuya

aceptación hubiera supuesto una excesiva proliferación de referéndums y elecciones
en las nuevas Comunidades. En tal situación, el Gobierno de UCD decidió limitar el

31
acceso a la autonomía plena a las Comunidades de la disposición transitoria segunda, y
retirar el apoyo a las restantes iniciativas encaminadas a conseguirla. Ello afectó
incluso al proyecto de Estatuto gallego que, aprobado con los solos votos de UCD por
la Comisión Constitucional del Congreso y por la delegación de la Asamblea de
Parlamentarios de Galicia en 1979, no alcanzaba el nivel autonómico garantizado para
Euskadi y Cataluña. Los problemas políticos planteados por esta discriminación
obligaron a acordar la revisión del texto, que cumplía con todos los requisitos del
artículo 151 CE, y cuya nueva redacción fue finalmente aprobada por unanimidad en la
Comisión Constitucional del Congreso en 1980. En aplicación de la nueva política del
Gobierno, se reconducen los procesos autonómicos de Valencia y Aragón, pero fracasa
el intento de conseguirlo en Andalucía donde, tras un referéndum de iniciativa en el
que se plantearon no pocos problemas, se constituye en la cuarta y última Comunidad
formada por la vía del artículo 151 CE.

La complejidad de los problemas presentados aconsejaba abordar cuanto antes la

racionalización del proceso. Para conseguirlo, el Gobierno y el principal partido de la
oposición apoyan la creación de sendas comisiones de expertos en autonomías y en
financiación de las Comunidades Autónomas, presididas ambas por el Profesor García
de Enterría, cuyos respectivos informes están en la base de los Acuerdos Autonómicos
firmados en 1981 entre UCD y el PSOE.

Los pactos de 1981 deciden la generalización de la autonomía a todo el territorio

nacional, establecen el mapa autonómico, acuerdan que salvo las cuatro Comunidades
citadas las demás accederían a la autonomía por la vía del artículo 143 CE, fijan el
calendario para la tramitación y puesta-en vigor de los Estatutos y concretan otras
cuestiones relativas a las competencias asumibles, la estructura de sus órganos de
gobierno y el proceso de transferencias. Siguiendo la propuesta del Informe de los
Expertos, los firmantes del Pacto deciden que la estructura institucional de las nuevas
Comunidades Autónomas se basara, como las del artículo 151 CE, en un Parlamento y
un Consejo de Gobierno cuyo Presidente es elegido por aquél y responde ante él. Ello
suponía afirmar el carácter político de su autonomía, extremo que no garantizaba la
Constitución, y que había llevado a algún sector de la doctrina a afirmar que las
Comunidades Autónomas del artículo 143 habrían de tener una autonomía
meramente administrativa. Sin perjuicio de lo anterior, el diseño del Parlamento se
acompaña de elementos que intentaban mitigar aquel carácter: las respectivas
elecciones autonómicas se realizarían en una misma fecha, los Parlamentos ven
limitadas sus reuniones, los parlamentarios no reciben sueldos como tales, sino dietas
de asistencia, el Presidente del Consejo de Gobierno carece de capacidad de disolución
de la Cámara…

En el proceso de elaboración de los Estatutos, las Cortes actúan como efectivo

instrumento de homogeneización de los proyectos presentados por los diversos
territorios, culminando la aprobación de todos los Estatutos, tras un período
realmente intenso y breve, en 1983 (el 30 de diciembre de 1981 las Leyes Orgánicas
6,7 y 8/1981 aprueban los Estatutos de Autonomía de Andalucía, Asturias y Cantabria;

32
las LLOO 3 y 4 /l982, de 9 de junio, los de La Rioja y Murcia, la LO 5/1982, de 1 de julio,
el de Valencia; las LLOO 8, 9, 10 y 13/1982, de 10 de agosto, los de Aragón, Castilla-La
Mancha, Canarias y la LO de Reforma y Amejoramiento del Fuero de Navarra.
Finalmente, las Leyes Orgánicas 1 a 4 /1983, de 25 de febrero, aprobaron los de
Extremadura, Baleares, Madrid y Castilla-León). La uniformización, sin embargo, no
sería completa: hay diferencias en la enumeración de las competencias recogidas en
los diversos Estatutos, en el nivel en que éstas quedan asumidas por cada una de las
Comunidades Autónomas, y en las concretas formulaciones que se recogen en
aquéllos. Y se producen desigualdades más sustantivas: pese a que sus Estatutos
no difieran básicamente de los demás aprobados por la vía del artículo 143 CE,
Valencia y Canarias consiguen la autonomía plena mediante la aprobación de sendas
Leyes Orgánicas de transferencias en materias de titularidad estatal (Leyes Orgánicas
11 y 12 /1982), gracias a las cuales definen sus competencias en el mismo nivel que las
Comunidades que accedieron a la autonomía por el artículo 151 CE.

En virtud de los Acuerdos Autonómicos, que señalan que en Navarra «se procederá
por la vía del Amejoramiento del Fuero y se respetarán las previsiones de la
Constitución», también Navarra define sus competencias en los límites del artículo 149
CE, al basar su autonomía en la disposición adicional primera de la Constitución, que
reconoce los derechos históricos de los Territorios Forales. Gracias a ello, no se
aprueba una norma que reciba formalmente el nombre de Estatuto de Autonomía de
Navarra, sino una Ley Orgánica de Reforma y Amejoramiento del Fuero de Navarra,
elaborada por un procedimiento especial, que actualiza sus peculiaridades forales y,
particularmente, el procedimiento histórico de financiación basado en el Convenio
Económico. La vigencia que, en virtud de la disposición derogatoria 2ª CE, mantiene la
Ley de 25 de octubre de 1839 en Navarra, permitirá justificar este peculiar
procedimiento de acceso a la autonomía. En aplicación de aquella norma,
confirmadora de los fueros vasconavarros, se aprobó la Ley de Modificación de los
Fueros de Navarra, de 1841, vigente en el momento de aprobarse" nuestra
Constitución. Ello permitirá que dicho territorio defina su autonomía a través de un
procedimiento, que presenta como reforma de la Ley de 1841. La peculiaridad de la vía
de acceso no permite hablar de una autonomía situada al margen del sistema general:
el Tribunal Constitucional entiende muy tempranamente que, pese a sus
peculiaridades forales, «La Comunidad Foral Navarra se configura, pues, dentro de ese
marco constitucional, como una Comunidad Autónoma con denominación y régimen
específicos, que no excluyen su sometimiento, como las restantes Comunidades
Autónomas, a los preceptos constitucionales que regulan el proceso autonómico».

Todo ello supone que, al margen de diferencias de mayor o menor significación, son
siete las Comunidades Autónomas que acceden inicialmente a la autonomía plena.

Junto a estos acuerdos político-administrativos, en 1981 se firmaron igualmente otros

relativos a materias económico-financieras, así como los anteproyectos de una Ley
Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) y de la Ley del Fondo de
Compensación Interterritorial.

33
El Informe de los Expertos en Autonomías había aconsejado elaborar «una posible Ley
orgánica de ordenación del proceso autonómico». Entendía la Comisión que, «la
Constitución no permite interponer entre ella y los Estatutos de autonomía una Ley
general que condicione éstos, pero indiscutiblemente no prohíbe la previsión de
normas que, dejando a salvo la libertad dispositiva de aquéllos, ordene el
imprescindible proceso de ajuste de las estructuras del Estado». El proyecto de LOAPA
pretendía armonizar con carácter previo determinadas materias y, particularmente,
suponía un intento de definir el sistema de delimitación de competencias entre Estado
y Comunidades Autónomas estableciendo en la Ley la interpretación que habría de
darse a la Constitución en tal tarea. Resolviendo varios recursos presentados con
carácter previo contra dicho proyecto de ley el Tribunal Constitucional niega el
carácter orgánico y armonizador de la ley, reivindicaba su papel de intérprete
supremo de la Constitución y declaró parcialmente inconstitucional el proyecto de
LOAPA en sentencia 76/1983. La sentencia del Tribunal Constitucional parecía poner
fin a un eventual y temido intento uniformizador, y permite pacificar el proceso de
construcción autonómica.

Los Acuerdos Autonómicos, la definitiva regionalización del Estado y tras las primeras
elecciones autonómicas en las Comunidades del artículo 143 CE (1983), además de la
propia sentencia de la LOAPA, definen el inicio de una nueva etapa en la construcción
del Estado autonómico. El hecho de que los socialistas consiguieran formar gobiernos
mayoritarios en la mayor parte de las Comunidades constituidas en 1983 iba a
favorecer la búsqueda de fórmulas de colaboración entre las nuevas Administraciones
autonómicas y la central, pero las relaciones entre el Estado y las «nacionalidades
históricas», (particularmente Euskadi y Cataluña) se siguen basando en relaciones
bilaterales, que permiten a éstas disponer de una mayor capacidad de presión, lo que
el rechazo de la multilateralidad, presentada como intento de recorte de la autonomía.

En este marco se entiende la escasa significación de las fórmulas doradoras definidas

en la Ley 12/1983, del Proceso Autonómico, aprobada tras la declaración de
constitucionalidad del proyecto de LOAPA. La previsión de mecanismos de relación
vertical, las Conferencias Sectoriales, coherente modelo cooperativo de autonomía
que parece querer implantarse, apenas tendrá resultado. La práctica abierta a partir de
Sfley no contribuye a generalizar unos eficaces mecanismos de cooperación
multilateral: la mayor parte de las Conferencias Secciones creadas lo son en el marco
de la legislación sectorial, o se prevén en los decretos de traspasos de servicios. Su
nacimiento se produce de forma parcial y fragmentaria y en muchos casos como
señalan los autores del Informe sobre las Autonomías (1987), el recurso que a ellas
se hace en tal legislación sectorial se convierte en mera cláusula de estilo.

Los Acuerdos Autonómicos de 1992.

La conflictividad que acompaña a la puesta en marcha del Estado autonómico no

cesa. Pese a que el Tribunal Constitucional había definido ya las bases del sistema
autonómico, su jurisprudencia no fue capaz de hacer disminuir los conflictos y
continuaron presentándose ante él numerosísimos conflictos de competencias. Ello
implicaba el riesgo evidente de que el Tribunal adoptara un papel de definidor político

34
de lo que fuera el interés general, lo que en absoluto le correspondía. Tal problema
obligaba a definir mecanismos estables de participación de las Comunidades
Autónomas en la definición del interés general, no sólo mediante acuerdos de
cooperación voluntaria, sino estableciendo vías para participar en las decisiones de los
órganos de soberanía.

Éstas eran las propuestas básicas avanzadas en 1987 en el Informe de las Autonomías,
elaborado por un grupo de profesores catalanes, que plantea la necesidad de
reordenar los mecanismos de colaboración existentes, sustituir los que se manifiesten
poco eficaces, y crear los que resultaran necesarios. Todo ello había de hacerse con las
máximas generalidad y transparencia, de modo que pudiera irse sustituyendo un
modelo basado en las relaciones bilaterales Estado-Comunidad Autónoma por otro en
que existieran instancias que permitieran el establecimiento de contactos estables
entre el Estado y el conjunto de las Comunidades Autónomas.

A ello se sumaba la cuestión pendiente de la ampliación competencial de las CCAA del

artículo 143 CE. La Constitución preveía (art. 148.2) que «transcurridos cinco años, y
mediante la reforma de sus Estatutos» aquéllas pudieran «ampliar sucesivamente sus
competencias dentro del marco establecido en el artículo 149» y, transcurrido
holgadamente dicho plazo, habían comenzado las demandas de reforma.

Aunque no faltaron los recelos desde perspectivas más centralistas, pesaron más las
razones favorables a una redefinición competencial que posibilitaba abordar con
alguna seriedad el irresuelto problema de la definición del modelo de Estado
autonómico y la culminación de su puesta en marcha. La igualación competencial de
las diecisiete Comunidades permitía racionalizar el modelo y homogeneizar también
las competencias estatales, que serían básicamente iguales en todo el territorio del
Estado.

Dos sendas se abrían para realizar la referida ampliación: la reforma estatutaria

prevista en el artículo 148.2 CE, o la transferencia de materias de competencia estatal
por una LO del 150.2 CE. La primera vía, que permitía modificaciones no sólo
competenciales y dotaba a la reforma de mayor rigidez y solemnidad, era preferida por
las Comunidades Autónomas, mientras que el Gobierno central defendía el recurso al
150.2 CE. Finalmente, los Acuerdos Autonómicos de 1992, firmados por el Gobierno, el
PSOE y el PP, decidieron efectuar la ampliación mediante la aplicación sucesiva de
ambos caminos: la LO 9/1992, «de Transferencias de competencias a las Comunidades
que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143», da el primer paso, que
sería confirmado por la reforma de los Estatutos, aprobadas 1994 (Leyes Orgánicas 1 a
11/1994 que reforman, respectivamente, los Estatutos de Autonomía de Asturias,
Cantabria, la Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha,
Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla-León). El complejo procedimiento
garantizaba que la modificación sería igual, y que distintos procesos de revisión
estatutaria no establecerían nuevas diferencias. El último paso, que cierra por fin el
mapa autonómico, es la aprobación de los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla,
por Leyes Orgánicas 1 y 2 /1995, de 13 de marzo.

35
Junto a la igualación competencial, los Pactos Autonómicos de 1992 intentan (como lo
había hecho la LPA) una regulación coherente y completa de los mecanismos de
colaboración y cooperación entre las Comunidades Autónomas y el Estado, mediante
órganos tanto multilaterales como bilaterales. Entre aquéllos, vuelven a definirse las
Conferencias Sectoriales como el «medio habitual y normal, en términos de relación
institucional, para articular las relaciones de las diversas Administraciones Públicas».

Las Conferencias habrían de dotarse de una estructura y principios de funcionamiento

que garantizaran la participación, la adopción de acuerdos y su cumplimiento, y su
funcionamiento dependería de la aceptación libre y voluntaria de las partes. En
consecuencia, sus acuerdos habrían de adoptarse, como regla general, por
unanimidad, pudiendo tomarse por mayorías «en aquellos supuestos de interés
común que, siendo considerados por las partes como actuaciones imprescindibles o de
eficacia u operatividad necesaria, así se establezca en sus normas de funcionamiento».
En los casos en que las Conferencias Sectoriales afecten a materias donde figure de
forma explícita la coordinación entre las competencias estatales, el texto señala,
acogiendo la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional, que el alcance de los
acuerdos en este punto no estará sometido a las mayorías anteriores, sino que será
el que se derive del ejercicio de la correspondiente competencia.

La trascendencia que los Acuerdos Autonómicos otorgan a las conferencias Sectoriales

como lugares de encuentro multilateral no supone eliminar las relaciones bilaterales
de cooperación, que deberían continuar en asuntos que afecten en exclusiva a una
Comunidad o que tengan para ésta una vertiente singular en función de su
especificidad autonómica.

Los planteamientos anteriores son recogidos en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuya
regulación de los mecanismos de coordinación y colaboración parecían augurar la
puesta en marcha de modo estable de la lógica cooperativa en nuestro sistema
autonómico. Ello no fue así. Faltó en ocasiones la capacidad de impulso por parte de la
Administración central y, también, se mantenían las razones de los nacionalistas
(particularmente vascos) para rechazar las sedes multilaterales, tanto por la mayor
rentabilidad de las relaciones bilaterales como por el deseo de subrayar la existencia
de diferencias cualitativas entre la autonomía de las nacionalidades (o de la derivada
de los derechos históricos) y la de las demás comunidades.

Las reformas estatutarias posteriores a 1994.

Tras las reformas de marzo de 1994 prácticamente termina el proceso de igualación

competencial de las Comunidades Autónomas del artículo 143 CE con las que habían
accedido inicialmente a la autonomía plena: sólo se mantenían diferencias transitorias
en enseñanza no universitaria (en tanto no culminara la reforma educativa establecida
por la LOGSE) y en Sanidad (materia final mente transferida en 2001 a las diez
Comunidades que seguían sin disponer de ella). Pero, si habían desaparecido
prácticamente las diferencias competenciales, seguían existiendo diferencias

36
institucionales, dado que la mayoría de las Comunidades del 143 CE mantenía el
esquema de parlamentarismo limitado de sus primeros Estatutos, con reducida
actividad de los Parlamentos regionales, retribución de los parlamentarios por dietas
de asistencia y prohibición de disolución anticipada de las Cámaras regionales (lo que
impedía que, como en las Comunidades del 151, tal posibilidad fuera acogida por Ley
de la Comunidad).

A partir de 1996, se van aprobando reformas estatutarias en casi todas las

Comunidades Autónomas (Canarias reforma su Estatuto por LO 4/1996; Aragón por
LO 5/1996; Castilla-La Mancha por LO 3/1997; Murcia, por LO 1/1998; Madrid, por LO
5/1998; Cantabria, por LO 11/1998; Asturias, por LO 1/1999; Rioja, por LO 2/1999; Islas
Baleares, por LO 3/1999; y Extremadura, por LO 12/1999). En ellas se perfilan las
competencias y se sistematiza la regulación de las instituciones autonómicas, a las que
se suelen incorporar otras como la Diputación Permanente de la Asamblea, el Consejo
Consultivo. Los nuevos Estatutos realizan la regulación básica de las instituciones, de
sus competencias y de sus relaciones mutuas, otorgando normalmente al Presidente
del Consejo de Gobierno la posibilidad de disolución anticipada del Parlamento
autonómico. Esta eventualidad suele acogerse con limitaciones (el Estatuto de
Autonomía de Murcia, por ejemplo, prohíbe la disolución duran te el primer período
de sesiones de la legislatura, cuando reste menos de un año para su terminación,
cuando se encuentre en tramitación una moción de censura o antes de que transcurra
el plazo de un año desde la última disolución). En todo caso, el nuevo Parlamento
elegido tendrá un mandato limitado al término de la legislatura originaria: todas las
Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del 143 (a las que se añade
Navarra) celebran sus elecciones autonómicas coincidiendo con las locales, en la fecha
que señala la LO del Régimen Electoral General.

Además de las reformas afectantes a competencias e instituciones, no faltan

inclusiones tocantes a cuestiones más simbólicas o ideológicas, relativas al nombre
de la Comunidad (la CA de Asturias pasa a denominarse
«Principado de Asturias» y la CA de las Islas Baleares, «Ules Balears»), a determinadas
competencias (como la lengua o la mención a los originarios de la Comunidad que
residan fuera de ésta), a su calificación como nacionalidad o al subrayado de su
singularidad histórica (Canarias se constituye en CA «como expresión de su identidad
singular, y en el ejercicio del derecho al autogobierno que la Constitución reconoce a
toda nacionalidad»; Aragón, «en expresión de su unidad e identidad históricas como
nacionalidad»; en el Preámbulo del EA de Cantabria se la califica de «comunidad
histórica perfectamente definida dentro de España»; La Rioja se refiere a su «identidad
histórica», expresión igual mente recogida en el Estatuto de las Ules Balears, que se
constituyen en CA «como expresión de su identidad histórica y de su singularidad, en
el ejercicio del derecho al autogobierno que la Constitución reconoce a las
nacionalidades y regiones»). Al margen de las diferencias existentes en la redacción
de algunas competencias, o en la acogida o no de determinadas instituciones, la
posición de las diferentes Comunidades es básicamente igual desde un punto de vistas
jurídico (con las más significativas diferencias derivadas de la foralidad vasca y navarra,
o del reconocimiento de las derivadas de la distancia geográfica y de las
peculiaridades fiscales canarias), aunque subsisten disparidades relativas a la

37
relación Gobierno-Parlamento, que en las cuatro Comunidades del artículo 151 CE se
basa en un parlamentarismo clásico semejante al que la Constitución define para las
relaciones Cortes-Gobierno.

Otras reformas y algunas cuestiones pendientes: financiación autonómica, reforma

del Senado, Europa.

El período que se abre tras las elecciones generales de 1993 (y sigue tras las de 1996)
implica un fortalecimiento de la posición política de los partidos nacionalistas, cuyos
votos son necesarios para garantizar la estabilidad parlamentaria del gobierno de los
socialistas (que en 1993 perdieron la mayoría absoluta) o del de los populares (que no
la alcanzaron en 1996). Ello se reflejaría en el citado difuminado de las relaciones
cooperativas multilaterales e, igualmente, en la puesta en marcha de reformas
vinculadas (al menos parcialmente) con demandas nacionalistas, lo que contribuye a
reabrir el debate sobre el modelo de Estado. Se trata de temas que afectan a
cuestiones centrales para las Comunidades Autónomas, por razones obvias: la
financiación, la participación en los órganos de decisión del Estado (particularmente en
el Senado) y la participación en las instituciones europeas. Su explicación corresponde
a otros capítulos de este manual, por lo que se mencionarán aquí muy someramente.

La primera reforma significativa en materia de financiación autonómica se produce en

1993. Los incrementos competenciales de las CCAA del 143 CE, y el frecuente recurso
a la Deuda Pública de alguna de las Comunidades de inicial autonomía plena,
obligaban a revisar el modelo de financiación para intentar ajustar de modo estable los
gastos y los ingresos de las Administraciones autonómicas. La reforma de 1993,
realizada a instancia de CiU, permitió la participación de las CCAA en el 15% de la
recaudación del IRPF en su territorio. Sucesivas modificaciones en 1996 y 2001 amplían
ese porcentaje, abren la posibilidad de ceder a las Comunidades Autónomas nuevos
tributos estatales, y permiten a éstas asumir competencias normativas en los tributos
ya cedidos o en los que puedan serlo en el futuro. La participación del Consejo de
Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas en la adopción de estos
acuerdos ha permitido, al menos en 2001, establecer un sistema de financiación
aceptado por todas las Comunidades.

Igualmente, dilatado es el debate sobre la necesidad o conveniencia de fortalecer las

vías de participación de las CCAA en el legislativo estatal. El constituyente español no
quiso aventurarse al diseñar el Senado, supuesta la imposibilidad de prever lo que
había de ser el Estado autonómico, y se limitó a configurarlo como una Cámara de
segunda lectura, subordinada al Congreso y dotada de escasa influencia. Nuestra
segunda Cámara no tiene una especialización funcional en materia autonómica, su
composición no responde fundamentalmente al criterio territorial autonómico, ni
actúa como sede de coordinación horizontal de las Comunidades entre sí o de éstas
con el Estado. Es verdad que tales funciones sólo teóricamente son atribuibles a los
Senados federales y que, en Europa, únicamente el Bundesrat es la excepción que
actúa eficazmente con tal carácter, pero la inadecuación del Senado a su definición
constitucional como Cámara de representación territorial suscitó tempranamente
diversas reflexiones y propuestas de reforma.

38
Como ha señalado el profesor Portero, la propia reiteración de tales propuestas invita
a pensar que no existe realmente deseo de transformar el Senado. Su redefinición
como Cámara realmente autonómica exigiría, en primer lugar, un acuerdo sobre la
conveniencia de realizar dicha transformación, y ello no parece estar claro para los
partidos de ámbito nacional (que no parecen ver razones para disminuir el poder del
Congreso), ni para los nacionalistas, poco favorables a los foros en que las distintas
Comunidades comparecieran en posición de igualdad.

A falta de tal acuerdo, se intentó adecuar el Senado a su teórico papel de Cámara

territorial mediante la modificación de su reglamento, lo que se realiza en 1994
creando, como innovación básica, una «Comisión general de las Comunidades
Autónomas». La actividad de la Comisión ha sido importante, pero no suficiente para
transformar la naturaleza del Senado, cuyo carácter de Cámara de representación
territorial sigue resintiéndose de las características de su primer diseño. No parece
previsible que se modifique en un próximo futuro.

El tercero de los grandes temas a los que hemos de referirnos es el de las reformas
en la posición de las Comunidades Autónomas derivadas del ingreso de España en las
Comunidades Europeas (hoy UE). Buena parte de las materias que son de competencia
autonómica han pasado a regularse por instancias europeas, ámbito en que la única
voz española es la del Gobierno de la Nación. Ello aconsejaba buscar vías de acuerdo
entre las Comunidades y el Estado para escuchar a aquéllas a la hora de definir la
posición española en el Consejo o para participar en la fase descendente de aplicación
del Derecho comunitario (al margen de ese otro problema que es la búsqueda de
instrumentos que permitan la presencia de las Comunidades en las instituciones
europeas).

Tras diversas iniciativas que no pasan de la fase de proyecto, el punto de partida de la

colaboración entre Estado y CCAA en estas materias es la puesta en marcha, a finales
de 1988, de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas
(CARCE), Conferencia Sectorial que reúne a representantes del Ministerio de
Administraciones Públicas y del de Asuntos Exteriores con las consejerías de las CCAA
dedicadas a las cuestiones europeas. Después de unos primeros e importantes
acuerdos adoptados en noviembre de 1990, su actividad fue un tanto errática
hasta su institucionalización de 1992, tras los Acuerdos Autonómicos de aquel año.
Dos años después, la Conferencia aprueba un «Acuerdo sobre la participación de las
CCAA en los asuntos comunitarios europeos a través de las Conferencias Sectoriales»,
cuyo contenido es incluido en la Ley 2/1997 que regula la Conferencia. Se consolida así
la CARCE como lugar en que se han de canalizar las relaciones entre Estado y
Comunidades Autónomas en asuntos comunitarios europeos, comprometiéndose las
Administraciones central y autonómicas a residenciar en la respectiva Conferencia
Sectorial los asuntos de mutuo interés en la fase descendente de aplicación del
Derecho comunitario.

También a partir de 1996 se dan los primeros pasos para facilitar la participación de las
CCAA en las instituciones europeas. Ello les ha permitido, hasta el momento, estar

39
presentes en los 55 comités de la Comisión Europea abiertos por el Estado a la
participación autonómica. El procedimiento para asignar a una u otra Comunidad la
representación en los distintos comités se hace según los criterios aprobados en
febrero de 1997 por las propias CCAA.

La experiencia de esta participación, que es valorada globalmente de forma positiva,

no ha cerrado el debate sobre otras formas de presencia de las Comunidades en otras
instancias comunitarias. Las posibilidades que permite Maastricht, así como las
prácticas existentes en Alemania, Austria o Bélgica han abierto sobremanera las
posibilidades en esta materia.

UNIFORMIDAD Y DIFERENCIALIDAD AUTONÓMICAS EN LA CONSTITUCIÓN

Los hechos diferenciales.

El proceso de homogeneización competencial entre las Comunidades da paso a varios

intentos de redefinir las diferencias, impulsados ahora por los partidos nacionalistas
que, entre 1993 y 2000, aumentan su capacidad de presión, dada la inexistencia de
mayoría absoluta en el Congreso. En tal circunstancia, se suscita un debate, más
político que jurídico, en el que se plantea si el modelo autonómico definido en la
Constitución es, o no, necesariamente asimétrico, es decir, si permite (o, en su caso,
exige) la existencia de diferencias significativas entre las distintas Comunidades
Autónomas.

El carácter primordialmente político del debate entra en un terreno más jurídico

cuando la asimetría se identifica con las particularidades que la Constitución atribuye a
alguna o algunas Comunidades, y que no son generalizables a las demás. En palabras
de Tomás y Valiente, se intenta «encontrar "lo permanente diferencial" de algunas
comunidades en la legislación estatal, diferencias que tienen su premisa justificativa
en algún precepto constitucional». Se trata, obviamente, de diferencias de alguna
entidad, que puedan tener particular trascendencia: de la condición de territorio
costero puede deducirse la titularidad de competencias que no son asumibles por las
Comunidades del interior, pero escasa relevancia tiene el hecho, y no parece
susceptible de ser interpretado como expresión de asimetría autonómica.

La tarea que, desde tal perspectiva, se abría era la de rastrear en la Constitución

particularidades no generalizables y relevantes. Este último carácter complica de modo
significativo el resultado de la búsqueda, y explica la falta de acuerdo entre los autores
sobre el listado de tales materias. Entre las que se han citado menciono la lengua
propia, el Derecho civil foral, la foralidad de Derecho público amparada por la
disposición adicional primera de la Constitución, el régimen fiscal canario, la
insularidad, y las diferencias existentes en materia de reforma estatutaria.

Basta esta mención para dejar claro que la Constitución establece algunas
diferencias, de entidad variable, entre las competencias asumibles por las
Comunidades Autónomas, y que los Estatutos, al concretar las posibilidades
constitucionales, dan una especial rigidez a las soluciones adoptadas. Esta serie de

40
diferencias expresan el reconocimiento que la Constitución realiza de situaciones
culturales, geográficas o jurídicas preexistentes y cuyo principio de conservación
garantiza. Eso es, en definitiva, moverse en el terreno en que el artículo 137 CE
reconoce la autonomía a las Comunidades Autónomas «para la gestión de sus
respectivos intereses», intereses que obligan a reconocer competencias específicas a
aquellas que dispongan de lengua propia, que estén alejadas, como Canarias, del resto
de los territorios del Estado o que dispongan de peculiaridades jurídicas históricas que
se desee mantener y desarrollar.

La precedente consideración se limita a explicar las diferencias existentes, sin habilitar

vías para atender a las nuevas demandas nacidas de la evolución de las necesidades o
de los problemas. Por eso, la invocación que normalmente se hace a la asimetría
busca, más que conseguir nuevas concretas competencias, afirmar que existen títulos
constitucionales que permiten a unas Comunidades poseer una autonomía diferente a
la de las demás. Dos han sido los principales argumentos utilizados para justificarlo: la
distinción constitucional de unas nacionalidades diferentes a las regiones y el
reconocimiento de los derechos históricos de los Territorios Forales. Veamos cuál es la
virtualidad de esos títulos diferenciales presentes en la Constitución a la hora de
definir una asimetría autonómica, y cuál es el límite de tal asimetría.

La distinción constitucional entre nacionalidades y regiones.

La Constitución parecía reconocer ya en su artículo 2, que distingue entre

«nacionalidades» y «regiones», la existencia de diferencias entre los territorios que
podían aspirar a la autonomía, y el principio dispositivo permitía que aquellas
peculiaridades se plasmaran en los Estatutos. Veamos cuál es el significado y cuál
puede ser el alcance de aquella diferenciación, que se incluye ya en el anteproyecto
constitucional de 1978, cuyo segundo artículo señalaba que «La Constitución se
fundamenta en la unidad de España y la solidaridad entre sus pueblos, y reconoce el
derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran».
No es fácil sistematizar los términos de un debate en que la polisemia que caracteriza
a casi todas las palabras utilizadas se multiplica al ponerlas en relación entre sí. La
mención a la nacionalidad implica introducir un término que, en el Imperio
Austrohúngaro, primero, y, luego, en la Unión Soviética, se planteaba el problema de
los derechos de colectividades definidas culturalmente cuyos miembros aspiraban a un
reconocimiento político de su personalidad. Pero la imagen que la expresión ofrece
(afirmación colectiva compatible con la existencia de una unidad política
multinacional) se complica, dentro de la propia tradición centroeuropea, con la
afirmación del llamado Principio de las Nacionalidades, en virtud del cual cada
nacionalidad así definida culturalmente tendría derecho a constituirse en Estado. En el
debate constituyente se plantearon, por supuesto, todas las posturas teóricas y
matizaciones posibles sobre analogías y diferencias entre naciones, nacionalidades y
pueblos, pero el término de «nacionalidades» acaba definiéndose en el terreno de
aquellas naciones «histórico-culturales» distintas a la «nación-Estado». Reconocido
explícitamente o no, existe un cierto consenso en entender que las nacionalidades de
que se habla son Cataluña, Euskadi y Galicia aunque, con relativa frecuencia, se
sostenga que se trata de un concepto abierto, cuya concreción, en definitiva, se deja al

41
proceso estatutario. Como señaló Roca Junyent, parece aceptarse que «en la
Constitución, al hablarse de las nacionalidades y regiones que integran España, no se
hace alusión en absoluto a cuáles van a ser aquellas nacionalidades que se sienten con
conciencia de tal y van a identificarse con esta expresión, ni aquellas otras que
quedarán satisfechas con la expresión 'región', sino que se establece para unos y para
otros un mismo tratamiento en el Título correspondiente». Han sido, de hecho, los
Estatutos de Autonomía quienes al definir a los titulares de la autonomía respectiva
han hablado de Cataluña y del País Vasco como «nacionalidad» o de Galicia como
«nacionalidad histórica» o han vinculado la autonomía de Andalucía, Valencia y
Canarias con «el ejercicio del derecho al autogobierno que la Constitución reconoce a
toda nacionalidad» o, en Aragón, con «su unidad e identidad históricas como
nacionalidad».

La Constitución no vuelve a utilizar la distinción entre nacionalidades y regiones, ni

vincula ninguna de las peculiaridades que puede tener la autonomía de alguna
Comunidad Autónoma con su carácter de nacionalidad. Tampoco los Estatutos derivan
la asunción de competencias concretas de tal circunstancia: la diferente denominación
ha servido como manifestación de la riqueza de situaciones en que se encuentran los
diversos pueblos de España, cuya autonomía se ha regulado en el título VIII de la
Constitución, donde no se menciona la distinción entre nacionalidades y regiones. En
consecuencia, nacionalidades y regiones, así consideradas como sujetos
preconstitucionales, se constituyen en Comunidades Autónomas, de modo que no hay
ni puede haber relación de antagonismo entre sus respectivas identidades colectivas y
la nación española, cuya indisoluble unidad menciona el artículo 2 de la Constitución
(Tomás y Valiente).

La diversidad de situaciones expresada por la existencia de nacionalidades y regiones

llevó a adoptar un modelo autonómico que, en base al juego del principio dispositivo,
y a las posibilidades abiertas en el título VIII, permitía muy significativas diferencias
entre los diversos Estatutos de Autonomía. En palabras de Tomás y Valiente, «la
fórmula implícita podría sintetizarse así: en España hay nacionalidades y hay regiones;
que las provincias de unas y otras se constituyan en Comunidad Autónoma; y que cada
una de éstas, en su norma institucional básica, se autodefina como nacionalidad, como
región, como entidad foral o de alguna otra forma; definiciones que, por lo demás,
carecerán de relevancia constitucional». En resumen, la Constitución permite que
existan disparidades entre las Comunidades Autónomas, pero de la distinción entre
nacionalidades y regiones no se deriva necesariamente la existencia de diferencias,
ni éstas pueden proceder de la sola invocación a aquel carácter nacionalitario.

La disposición adicional primera de la Constitución como fuente de asimetría.

La Constitución «ampara y respeta», en virtud de su disposición adicional primera, «los

derechos históricos de los territorios forales» y establece que «la actualización general
de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y
de los Estatutos de Autonomía». La norma pretendía facilitar la incorporación de los
nacionalistas vascos al consenso constitucional, intentando evitar las negativas
consecuencias de su no aceptación de la Norma Fundamental. Tal aceptación, sin

42
embargo, no se produjo: los nacionalistas rechazaron la mención que la adicional
realizaba al marco constitucional, y recomendaron la abstención en el referéndum.

No era fácil conocer las consecuencias de esta constitucionalización de los «derechos

históricos», cuya concreción quedaba pendiente hasta que, «en su caso», el Estatuto
emprendiera la actualización del régimen foral. El Estatuto de Autonomía del País
Vasco apela a la disposición adicional en varias materias: al regular la financiación
autonómica, que se realizará a través del «sistema foral tradicional» del concierto
económico, al asumir competencias exclusivas en materia de educación y policía
autonómica, y al definir la posición institucional y competencias de las Provincias o
«Territorios Históricos». De ellas, es el Concierto la que plantea más dificultades de
generalización. Gracias a él, las haciendas de los Territorios Históricos disponen de la
capacidad de definir el sistema fiscal: establecen los impuestos, los recaudan y
entregan luego al Estado una cantidad, el Cupo, como pago de las competencias no
asumidas por la Comunidad Autónoma y realizadas por el Estado. Semejante es la
situación de la Comunidad Foral de Navarra, que disfruta de un sistema de Convenio
Económico, similar al que acaba de señalarse y que, como él, permite que la
financiación autonómica dependa de los impuestos percibidos por y en los territorios
forales.

Si las otras competencias obtenidas apelando a la foralidad son susceptibles de ser

asumidas por las demás Comunidades, la particularidad del Concierto vasco o del
Convenio navarro los hacen imposibles de generalización (so pena de producir el
vaciamiento de la Hacienda estatal).

Otro es el problema que se ha suscitado sobre la potencialidad de la disposición

adicional primera de la Constitución para ampliar las competencias de tales territorios
forales. Frente a la tesis mayoritaria de que las competencias asumidas en virtud de la
adicional primera han de hacerse a través del instrumento legal en ella definida
(Estatuto y Ley habilitada por el Estatuto) y tienen como límite a la Constitución,
Herrero de Miñón ha defendido que la mención al «marco de la Constitución» implica
que el límite para la actualización de los Derechos Históricos no es la literalidad del
articulado constitucional, sino la Constitución «sustancial», es decir, lo que pudiera
considerarse el «núcleo» de la misma. Junto a ello, Herrero considera Comunidades
dotadas de derechos históricos a aquellas que manifiestan una personalidad histórica
y cultural diferenciada (básicamente, las de la disposición transitoria segunda, además
de Navarra). Este planteamiento, se dice, permite un constitucionalismo «útil», capaz
de aportar una vía de arreglo a los problemas que sufre en la actualidad el País Vasco,
solución que no puede alcanzarse mediante una interpretación convencional de
nuestra Norma Fundamental. No parece defendible afirmar que en la Constitución
existe un núcleo esencial, el marco, y un contenido accesorio que podría soslayarse: al
margen de las dificultades para definir qué sea lo nuclear y qué lo accesorio, esa tesis
supondría negar el carácter normativo de la Constitución. Si realmente la Norma
Fundamental fuera obstáculo para solucionar alguno de los problemas existentes, la
vía sería, en un Estado de Derecho, la reforma constitucional.

En consecuencia, de la disposición adicional primera no se derivan más elementos

43
diferenciales que los que se establecen en el Estatuto o los que, invocando éste, se ha
establecido o puedan establecerse en la legislación estatal o autonómica. No cabe
considerarla como una fuente de diferencias que permitiera ignorar los preceptos
constitucionales o estatutarios.

Simetría y asimetrías autonómicas.

Resumiendo lo hasta ahora dicho, constatamos que:
1) La Constitución permite una inicial asimetría, al definir un procedimiento rápido
de alcanzar una autonomía «plena», a la que sólo podrían acceder algunos
territorios.
2) A tal diferencia inicial se añade la que puede derivarse del principio dispositivo,
gracias al cual es posible que los Estatutos acojan especificidades de cada
Comunidad. Ello adquiere una especial utilidad y significación cuando éstas
poseen características que requieren o aconsejan un tratamiento diferenciado
(existencia de lengua o cultura propias, insularidad, otros elementos geográficos).
3) El proceso de elaboración de los Estatutos ha implicado en ocasiones la
consagración especial de determinadas particularidades que, con anclaje
constitucional más o menos explícito, están protegidas por una especial garantía y,
por otra parte, resultan de imposible generalización (sistemas fiscales vasco y
navarro, además del canario).
4) Con la salvedad derivada de este último apartado, y supuesta la necesidad de
atender de modo distinto a aquellos territorios que dispongan de peculiaridades,
fueran culturales, geográficas o jurídicas, nada impide que el modelo autonómico
se fundamente en la homogeneidad básica de las Comunidades Autónomas.
5) Igualmente, la distinción entre «nacionalidades» y «regiones», y el propio
principio dispositivo, permiten establecer diferencias más o menos significativas
entre unas Comunidades Autónomas y otras, construyendo un sistema
autonómico realmente asimétrico en que se fuera sensiblemente diferente la
posición de algunas Comunidades en materia competencial, de financiación o de
posición en o ante algunas instituciones del Estado o comunitarias europeas.
6) La eventual asimetría que pudiera plantearse se reconoce, en todo caso, en el
marco de la Constitución, y tiene los límites en ella definidos (particularmente los
mencionados en el capítulo primero del título VIII).

CONCLUSIÓN: LA HOMOGENEIZACIÓN AUTONÓMICA Y SUS LÍMITES. UNA BREVE

REFLEXIÓN SOBRE EL MODELO DE ESTADO AUTONÓMICO

La igualación competencial y las subsiguientes reformas estatutarias de las

Comunidades que habían accedido a la autonomía por la vía del artículo 143 CE no ha
culminado el proceso de definición del sistema autonómico, sino que ha reabierto las
tensiones orientadas a modificarlo. Antes de comentarlas es preciso recordar algunos
aspectos derivados del peculiar proceso de construcción de nuestro sistema
autonómico.

Es conocida la inteligente, aunque quizás exagerada, apreciación del profesor Cruz

Villalón de que nuestra Norma Fundamental desconstitucionalizó la forma de Estado,
pues permite la existencia de un Estado unitario, y de un Estado dotado de una

44
regionalización parcial o total, amplia o reducida, igual o desigual. La razón de tal
vaguedad es clara: el constituyente desea dejar amplios márgenes al acuerdo posterior
para permitir la solución de los diferentes y complejos problemas que lleva consigo la
puesta en marcha de la autonomía.

La voluntad de no condicionar el futuro en un momento en que no están claros los

proyectos de casi nadie define algunas atipicidades de nuestro modelo de
descentralización política, que carece de instrumentos de coordinación o cooperación
(tanto horizontales como verticales) o de participación de las Comunidades en la toma
de decisiones del Estado, y que tiene una definición abierta cuya concreción depende
necesariamente de la capacidad de presión que tengan los distintos actores políticos.

La definición de la autonomía de las dos Comunidades que abren el proceso de

descentralización del Estado descansa básicamente en la negociación bilateral entre
ellas y el Gobierno central. La bilateralidad sigue caracterizando las relaciones de
Euskadi y Cataluña con la Administración central cuando son diecisiete las CCAA
españolas, y también en el momento en que todas ellas han alcanzado la autonomía
plena. Ello se explica, entre otras razones, por la trascendencia política y consiguiente
capacidad de presión que, por diversas causas, tienen aquellas dos Comunidades (las
dos gobernadas ininterrumpidamente, desde 1980, por gobiernos nacionalistas).

La voluntad política de incrementar los niveles de autogobierno se manifiesta en

textos como los Documentos de Barcelona, Vitoria-Gasteiz y Santiago suscritos por
CiU, PNV y CG en 1998, que definen reclamaciones de naturaleza muy diversa, cuya
constitucionalidad no siempre parece clara. La diversidad y variabilidad de las
reclamaciones impide analizarlas una a una, y sólo nos es posible, aquí, recordar que
de la distinción entre nacionalidades y regiones o de la disposición adicional primera
de la Constitución no se deducen más diferencias necesarias que aquellas que se han
establecido en los respectivos Estatutos de Autonomía.

Ello no supone afirmar que sea incompatible con la Constitución un modelo en el que
algunas Comunidades pudieran tener un tratamiento diferenciado, aunque sí obliga a
señalar que no cualquier diferencia es posible: la afirmación de la flexibilidad del
modelo autonómico implica reconocer que existen elementos permanentes en la
Constitución, que definen aquel modelo. Hablamos de un sistema constitucional,
dotado de una determinada lógica interna y, por lo tanto, hablamos de la existencia
de límites vinculados con el principio de unidad, que impiden algún tipo de medidas.
Los elementos de permanencia son imprecisos, y habrán de ser los jueces, y
particularmente los del Tribunal Constitucional, quienes los delimiten en cada caso.
Para ello habrán de analizar la compatibilidad de las medidas de que se trate con,
entre otros, los artículos 138 y 139 CE que hablan de principio de solidaridad,
equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español.
Pero tal cotejo sólo podrá hacerse en concreto sobre cuestiones determinadas.

Ha de señalarse, en todo caso, que la dinámica de intentar redefinir continuamente las

diferencias tiene el riesgo de multiplicar la emulación interterritorial, poniendo en
riesgo la «lealtad constitucional autonómica», de cuya ausencia sólo se seguirían

45
perjuicios para todos. Por otro lado, el reconocimiento de las diferencias no tiene por
qué implicar formalización jurídica desigual: en los países federales, en los que se
produce un reconocimiento igual de la diversidad, no es análoga la importancia
económica ni política de los distintos territorios, ni tiene iguales consecuencias en toda
la aplicación de la común regulación federal (en materia de financiación, por ejemplo),
pues los criterios seguidos para definirla benefician más a unos que a otros.

El sistema autonómico español está, por supuesto, sometido a tensiones que,

necesariamente, implicarán redefiniciones. La fundamental fuente de cambio tiene
que ver con la construcción europea, y con los efectos que ha de tener en la
participación de las Comunidades Autónomas en la creación y aplicación del Derecho
europeo. Tal ámbito de participación vuelve a manifestar las diferencias de hecho
entre unas Comunidades más interesadas que otras en participar en tales escenarios,
pero todas lo hacen a través de reglas iguales en que aceptan que la
representación común, en cada caso, corresponda a una. Parece probable que la
actual participación en los comités de la Comisión se amplíe a otras instancias, y ello
habrá de fortalecer la cooperación horizontal entre las diversas CCAA, y la vertical de
todas con el Estado: la existencia de mecanismos que permita a las Comunidades
elegir a su representante en instancias europeas en que todas tienen intereses podría
ser la mejor vía para consolidar eficaces instrumentos multilaterales de colaboración y
fortalecer, así, la lealtad constitucional y el Estado autonómico.

LECTURA: España constitucional (1978-2018) trayectorias y

perspectivas.
Toharia, José Juan (2018)

LOS ESPAÑOLES Y EL SISTEMA AUTONÓMICO (1984-2017)

1. Cautela, satisfacción, decepción.

De la cautela, a una prolongada satisfacción; de esta y súbitamente, a una irritada y

profunda decepción que solo en estos últimos años presenta síntomas de ir remitiendo
y que cabe quizás interpretar como el inicio de una todavía condicionada, y

46
desconcertada, recuperación de imagen. Así cabría resumir el itinerario seguido por la
opinión pública española respecto del actual modelo autonómico en sus ya casi 40
años de vigencia, tal y como ha podido ser recogido en los sucesivos sondeos de
opinión llevados a cabo en ese tiempo.
En 1984 una vez terminado el proceso de puesta en marcha efectiva de las 17
comunidades autónomas en que finalmente cristalizó la nueva organización territorial
del Estado, la actitud al respecto de los españoles puede ser descrita como de
cautelosa o incluso reticente aprobación. Ciertamente, la mayoría absoluta (51% véase
cuadro 1) se declara a favor de la existencia de CCAA con competencias iguales, o
incluso más amplias que las que inicialmente les quedaron atribuidas. Pero, al mismo
tiempo, un sustancial 29% seguía prefiriendo un Estado con un único Gobierno central,
sin autonomías; y en el extremo opuesto, un 10% reclamaba ya la posibilidad de que
las comunidades que lo desearan pudieran convertirse en Estados independientes. Un
clima de opinión que, en su básica en ambivalencia, parecía propenso a la
inestabilidad; a poco que las cosas no se desarrollasen de forma satisfactoria, podría
desnivelarse hacia las dos actitudes extremas, dejando así en minoría a los partidarios
del nuevo sistema de organización territorial.
No fue eso lo que ocurrió, sino todo lo contrario durante sus primeros dos decenios de
existencia, el sistema autonómico cumplió ampliamente las expectativas y amplió en
consecuencia, de forma llamativa, su escueto margen inicial de aprobación ciudadana.
En 2003, los españoles que añoraban un Estado sin Autonomías representaban ya tan
solo el 10% (el tercio que en 1984), al tiempo que subían hasta el 75% los que se
identificaban con el modelo tal y como entonces funcionaba.
Con sus posibles deficiencias de diseño, nunca inadvertidas, lo cierto es que el nuevo
Estado de las Autonomías -un verdadero sistema federal avant la lettre, en palabras de
García de Enterría- contribuyó decisivamente a dinamizar la sociedad española. La
receta utilizada, coincidente con la prescrita por Ortega y Gasset en los años 30 para
revitalizar nuestro átono tejido social, parecía estar teniendo un claro éxito. Como
reseñó Joseph Mª Vallés, la nueva organización territorial del Estado, “con todas sus
ambigüedades e imperfecciones” (…había dado) lugar a un dinamismo territorial sin
precedentes en la historia contemporánea de España, despertando energías locales,
sofocadas o adormecidas durante décadas: en lo social, en lo económico, en lo
cultural. Viajar por España es darse cuenta de que ha tenido lugar algo parecido a la
“redención de las provincias” que reclamaba Ortega.
Se explica así el generalizado respaldo popular al sistema autonómico, que se prolongó
casi 3 decenios, hasta que, hacía 2010, empezó a ser perceptible una cara mucho
menos positiva. Toda una conjunción de factores contribuyó a ese resquebrajamiento,
e incluso práctica dilución, del amplio crédito hasta entonces merecido por las
Autonomías (y por la práctica totalidad de las instituciones políticas en general). Por un
lado, la crisis económica y los recortes presupuestarios que está conllevó, y que
afectaron gravemente a las prestaciones sociales tanto del Estado central como de las
CCAA. Por otro lado, la avalancha de casos de corrupción sucesivamente desvelados y
que, de forma más o menos directa, afectaban fundamentalmente a cuatro
comunidades especialmente relevantes (Cataluña Madrid Andalucía y Comunidad
Valenciana). Adicionalmente, el nuevo rumbo decididamente Independentista

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emprendido, a partir de 2010, por el Gobierno de la Generalitat catalán, contribuyó a
reavivar el cuestionamiento de un sistema de organización territorial pensado en
buena -aunque no por ello explícita- medida para ofrecer una salida a casos como el de
Cataluña o el del País Vasco: la impresión en años especialmente complicados como
aquellos, era que, en realidad, podía haber contribuido, finalmente, más a consolidar y
fortalecer los sentimientos nacionalistas-independentistas que a canalizarlos y
remansarlos.
El resultado de la acumulación, en un mismo punto temporal, de problemas tan graves
como dispares tuvo, sobre la confianza de los españoles en el conjunto de sus
instituciones políticas, un efecto similar al de una súbita e intensa bajamar: la retirada
de las aguas de la anterior bonanza permitía, de pronto, descubrir en toda su crudeza
los errores, despilfarros y tropelías varias que, anegadas, habían podido antes pasar
desapercibidas. Muchos españoles tomaron conciencia de que, por debajo del
reconocido general bien hacer de las Comunidades, se habían producido, además,
endeudamientos gigantescos, gastos inexplicables, disparados o, incluso delictivos
además de casos escandalosos de incompetencia, clientelismo o corrupción.
El resultado es que, a la altura de 2012, y según datos de Metroscopia, la irritación de
los españoles cristalizó en un acta de acusación sumamente severa contra las CCAA en
bloque. Tres eran, en esencia, los reproches que se les dirigían (véase cuadro 2)
Mala gestión y desconexión con la ciudadanía:
 Para 8 de cada 10 españoles las CCAA -consideradas en conjunto, como un
sistema integral- habían contribuido al despilfarro y a empeorar la crisis y no a
crear empleo o a mejorar el existente.
 Un porcentaje similar consideraba que ni habían contribuido a acercar su
gestión a los ciudadanos ni a fomentar la participación y el asociacionismo de
estos.
Incapacidad en la gestión de las competencias atribuidas:
 Para 7 de cada 10 españoles, habían propiciado el aumento del gasto público,
sin mejorar por ello sus servicios, y para el 64%, habían incrementado la
burocracia sin por ello mejorar sus prestaciones.

Incapacidad para canalizar las pulsiones independentistas:

 Para 7 de cada 10 españoles, el vigente modelo autonómico no había
propiciado una mejor convivencia entre las distintas regiones y nacionalidades
de España; en cambio, para el 64% habían contribuido a fomentar los
separatismos y la insolidaridad.
Este duro diagnóstico pudo parecer una descalificación global del esquema
autonómico. En realidad, lo que se ponía en cuestión no era tanto el sistema en sí (de
cuyos positivos efectos seguía quedando, pese a todo, clara memoria) como el modo
en que había acabado organizándose y funcionando. Por eso, lo que los españoles
reclamaban en 2013 (y siguen reclamando aún ahora) es una reforma a fondo y
urgente del mismo (véase cuadro 3), no su desaparición. Y esta es una reclamación
llamativamente transversal, tanto ideológica como intergeneracionalmente.

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Las elecciones para renovar Gobiernos autonómicos celebradas en 2015 pueden haber
tenido un incipiente y primer efecto catárquico: nuevos partidos, nuevos gestores,
renovados planteamientos, persecución judicial de la corrupción. Pese a no haberse
producido aún la reclamada reforma, la imagen ciudadana del sistema autonómico ha
empezado a mostrar indicios de recuperación. Por ejemplo, el barómetro de Confianza
Institucional de Metroscopia correspondiente a junio de 2017 indica que las CC AA, en
conjunto, obtienen evaluaciones ciudadanas que, sin ser brillantes, las sitúan ya en
posiciones intermedias dentro del ranking institucional general (véase cuadro 10). Su
saldo evaluativo es ahora de -3 puntos (46% de aprobación, 49% de desaprobación),
frente al saldo fuertemente negativo menos (-25 puntos) registrados en 2012. Pero
todavía no han recuperado el crédito ciudadano que llegaron a tener: entre otras
cosas, porque no se han llevado todavía a cabo las reclamadas reformas en su
organización y funcionamiento.
De los 3 grandes puntos de queja reseñados, quizás el que parece responder más bien
a una pura reacción emocional de carácter coyuntural (y, por tanto, no a factores
tangibles y comprobables) es la alegación de que el modelo autonómico vigente
fomenta, a la larga, las pulsiones independentistas. Dos datos avalan esta
interpretación:
Por un lado, en estos momentos, en el País Vasco se registra el porcentaje más bajo
conocido (Eurobarómetro junio 2017) de ciudadanos partidarios de la independencia:
el 17%.
Por otro, tanto en Cataluña como en el resto de España, a todo lo largo de 2017
(incluso en los días inmediatamente posteriores a las elecciones del 21 de diciembre)
una clara mayoría ciudadana se ha mostrado, recurrentemente, a favor de que el
Govern (el anterior o el por venir) abandone el proceso soberanista emprendido en
estos dos últimos años y lo sustituya por una estrategia negociadora “a la vasta” es
decir, del tipo de la que ha sido posible en el País Vasco.

Más, menos o igual autonomía.

En cuanto a los posibles remedios para los otros dos grandes motivos de queja -las
competencias y su gestión- los españoles expresan opiniones tan diversas que revelan,
a la vez, su desconcierto y falta de liderazgo. En realidad, pretender que sean los
ciudadanos quienes indiquen con precisión las reformas precisas (como
frecuentemente tienden a plantear sus representantes políticos) supone una
importante dejación de funciones por parte de éstos.
No se puede esperar que sea la ciudadanía quien diseña las soluciones: ni es su
función, ni tiene por qué ser competente para ello. En toda democracia, el ciudadano
medio suele tener claro qué es lo que no quiere o lo que desea ver cambiado. Pero no
siempre sabe (o no logra expresar) con igual nitidez las posibles alternativas o

49
soluciones. Esa es la insustituible función de sus representantes. Periódicamente, en
períodos preelectorales o cuando se debate algún asunto público de especial
trascendencia, Metroscopia ha preguntado a los españoles que desearían quisiesen
aquellos a quienes han dado su voto: en la inmensa mayoría de los casos, la respuesta
ampliamente mayoritaria (en torno al 70-80%) es, invariablemente, “lo que consideren
más adecuado”. Es decir, los políticos españoles disponen, en general, de una
auténtica y permanente “carta blanca” por parte de sus votantes, y no solo no la
utilizan sino que, usualmente, justifican su inacción (o incapacidad de llegar a acuerdos
o de rectificar lo acordado) con la consabida (y según se ve, errada) excusa: “mis
votantes no lo entenderían”
En realidad, en quienes suelen estar pensando cuando así se pronuncian no es
realmente en “los votantes” (es decir en la ciudadanía) sino más bien en los cuadros
del respectivo partido, o en sus bases. Los votantes lo único que esperan son
soluciones… y argumentos que las justifiquen y expliquen, habiendo dejado claro de
antemano su predisposición favorable (y, por cierto, si no fuera así, en la capacidad de
revertir esa reacción -y no en la de plegarse sin más a ella- consiste precisamente el
liderazgo). Pero orientar a los propios votantes, darles razones, rendirles cuentas y
hasta replicarle cuando así proceda, son ahora sus usos muy infrecuentes en la vida
política española, por más que quienes la protagonizan se complazcan en expresar su
admiración (y envidia) por el “modelo Borgen” danés o por el esquema consociativo
holandés. En la práctica, su actuación tiende ahora (no en la Transición, por cierto) a
seguir moldes que son justamente los opuestos de los que caracterizan a esos
declaradamente admirados modelos: excitar al electorado, encresparle, trazar líneas
rojas intraspasables, demonizar a rivales, excluir cualquier diálogo -y no se diga pacto-
con los contrarios; prácticas todas ellas nada susceptibles de propiciar entendimientos
y acuerdos. En el caso de la reforma de la organización territorial del Estado, las
respuestas que dan en este momento los españoles reflejan de forma nítida esta falta
de capacidad de liderazgo efectivo y de presentación y justificación serena de las
propuestas por parte de sus representantes electos.
Tenemos así que, si bien ahora los españoles partidarios del Estado autonómico
vuelven a representar una clara mayoría absoluta (63% véase cuadro 3), distan mucho
de coincidir sobre cuántas y cuáles deben ser las competencias de las Comunidades y
sobre quién debe determinarlas. Tres puntos sobre los que prácticamente no ha
habido debate alguno en el ámbito político y sobre los que no se han formulado
propuestas reseñables.
 En cuanto al volumen de competencias que las comunidades deben tener, los
españoles se presentan divididos en tercios:
-el 20% cree que deben tener menos en la actualidad
-el 23% que las mismas
-el 20% que más.
Estas respuestas presentan algunas modulaciones en los principales electorados (entre
los votantes de PP y Cs predominan los partidarios de disminuir las competencias;
entre los de PSOE y UP predominan, en cambio, los partidarios de ampliarlas). Las
diferencias de opinión entre los distintos grupos de edad son, por el contrario, apenas
significativas (véanse cuadro 4 y cuadro 5). Territorialmente, las diferencias son

50
especialmente significativas en el País Vasco y, de forma más llamativa, en el de
Cataluña (véase cuadro 6).
 Por otro lado, cabe quizá vislumbrar una -incipiente pero ya apreciable-
predisposición en el conjunto de la ciudadanía a superar el inicial “café para
todos” (y en exactamente la misma cantidad). En efecto, 4 de cada 10
españoles (véase cuadro 7) piensan que cada Comunidad debería poder tener
las competencias que desee o que se vea en condiciones de asumir,
independientemente de lo que hagan las demás. Aunque los españoles pueden
estar empezando, gradual y espontáneamente (y sin esfuerzo pedagógico
alguno al respecto por parte de nadie), a visualizar la posibilidad de un
autonomismo “a la carta”, o lo que es igual, de un autonomismo (o
federalismo) asimétrico, lo cierto es que todavía siguen siendo más numerosos
(representan el 59%) quienes creen que todas las Comunidades deben tener las
mismas competencias (y estos son especialmente numerosos entre los
votantes de PP y Cs, véase cuadro8). Este igualitarismo competencial,
mayoritariamente deseado, parece en principio difícil de casar con la división
de opiniones existente respecto del volumen de competencias que se considera
adecuado transferir.
 Finalmente, y desde 2012, una ajustada y estable mayoría absoluta cree que las
competencias en educación, sanidad y justicia deben corresponder
exclusivamente al Estado. Pero a este respecto, las opiniones de los votantes de
PP y Cs, por un lado, y las de los votantes de PSOE y UP, por otro, difieren de
forma significativa (véase cuadro 9). Y también aquí siguen faltando puentes
entre orillas tan alejadas o, al menos, voluntad declarada de construirlos. El
malentendido igualitarismo competencial (hasta ahora solo justificado,
políticamente, en términos de agravio comparativo, no de conveniencia o de
utilidad ciudadana real) sigue aleteando, libre y sin contraargumentación
razonada alguna.

Sobre Cataluña
Una breve, pero inevitable, referencia a Cataluña, permite una reflexión final,
generalizable al conjunto de la vida política nacional, sobre la desconexión existente
entre representante y representado y que traba -como la experiencia actual prueba- la
búsqueda de acuerdos para los problemas que nuestro país tiene pendiente. 6 de cada
10 catalanes, según datos de Metroscopia, no querían una Declaración Universal de
Independencia. Pero se produjo, y en “nombre del pueblo catalán”. 6 de cada 10
preferían -y siguen prefiriendo- que el Govern (el anterior o el que finalmente resulte -
si es que resulta- de las elecciones del pasado 21 D) deje de lado el procés y opte por
una estrategia negociadora con los demás partidos catalanes y con el Gobierno
español para conseguir un mejor acomodo de Cataluña en España. Pero no está claro

51
que comulguen con esta mayoría preferencia quienes, hasta ahora, han estado
hablando en nombre de todos los catalanes.
En el resto de España, una clara mayoría considera que el Gobierno español no ha
sabido tratar adecuadamente la generalizadamente designada como “cuestión
catalana” y una mayoría algo mayor considera que aún se está a tiempo de llegar a un
acuerdo razonable y satisfactorio que resuelva la cuestión, por lo que habría que
ponerse, cuanto antes, a ello.
Si la mayoría ciudadana, en Cataluña y en el resto de España, está a favor de la
negociación, del pacto y del acuerdo, ¿cómo es que hemos acabado en el punto en
que nos encontramos? Sencillamente quienes a uno y a otro lado del Ebro han
ostentado a lo largo de estos años (y de tantos anteriores) la representación política de
sus respectivas ciudadanías ha tendido más, por lo general, a exacerbar los
desacuerdos, los mutuos agravios, las respectivas quejas que, a propiciar su
reconducción desde la serenidad, la mutua comprensión y el diálogo. Sin duda es más
cómodo y fácil envolverse en la propia bandera, excitar emociones y lanzar proclamas
radicales (y, por ello simplistas) que respetar las respectivas señas de identidad,
propiciar la discusión razonada y reconocer las múltiples y complejas facetas de los
problemas pendientes.
“Un equilibrio armónico de frustraciones mutuas” así fórmula Richard Hofstadter el
ideal democrático que inspiraba a los padres fundadores de la democracia
estadounidense. Estas simples 6 palabras bastan para condensar de forma nítida los
dos rasgos fundamentales de una democracia consolidada. Por un lado, la existencia
de una sociedad libre, y por tanto plural, diversa y compleja, cosida por el entrecuece
permanente de valores, creencias, propuestas y opiniones diversos y aún
contradictorios entre sí, pero todos ellos legítimos y con la misma aspiración a
conseguir carta de naturaleza. Por otro, la consiguiente e insoslayable necesidad de
una cultura política que tenga como pilares indiscutibles el mutuo respeto y la
predisposición al diálogo, a la negociación y al pacto. O lo que es igual: la renuncia a
imponer todo lo que cada grupo, facción o formación desea y la proscripción de
planteamientos cerrados, innegociables o radicales. La democracia, en definitiva,
conlleva una compartida renuncia parcial a los propios objetivos e ideales y la
búsqueda de puntos intermedios de encuentro en los que todos pierdan, y ganen,
razonablemente por igual.
A los nacionalistas-nacionalistas (tanto españoles como catalanes) no les queda otra
alternativa que asumir un baño de realidad: la situación actual no puede perdurar; hay
que redefinir el tablero; y hay que diseñar compensaciones mutuas para las inevitables
sesiones que unos y otros habrá, mutuamente, de hacerse. Porque la alternativa, una
vez evaporado el primer momento de exaltación y gratificación emocional, es,
sencillamente, el abismo.

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 TEMA 3

2º BLOQUE TEMÁTICO: BASES SOCIO-POLÍTICAS E HISTÓRICAS.

TEMA 3: LA DIVERSIDAD SOCIAL Y DE LAS CULTURAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS.

Hay 2 lecturas obligatorias, del libro “El poder político en España: parlamentarios y
ciudadanía.
 Identidad nacional y regional
Xavier Coller (2016)
 Identidad nacional y representación política: proyectos nacionales rivales
“desde arriba”
Enric Martínez Herrera (2016)

LECTURA: Identidad nacional y regional.

Xavier Coller (2016)

IDENTIDAD.
Uno de los fenómenos más relevantes en la historia reciente de España es la extensión
y transformación de las identidades colectivas. Tras varias décadas de Estado
centralizado, la democratización de España se hizo en paralelo a la de su
descentralización, convirtiéndose en un Estado semideferal (Lijpahrt, (1999) o de
federalismo imperfecto (Moreno 1994). La progresiva construcción del Estado de las
autonomías ha corrido pareja al reconocimiento y promoción de las identidades
autonómicas, hasta tal punto que estudios diferentes ponen de manifiesto (aunque
con variaciones territoriales y en intensidad) la consolidación de identidades
autonómicas y duales (aquellas que combinan en equilibrio la identidad española y la
autonómica) en detrimento de la identidad exclusivamente española (Moreno 2008,
Herranz 1996, 2005 Moral, 1998, Díex Nicolás 1999, Jiménez y Navarro 2015). Se trata
de un fenómeno esperable en un contexto de federalización que, para algunos
autores, no se hace necesariamente en detrimento de la unidad del país (Linz, 1989)
No obstante, no existen estudios previos que hayan analizado la identidad colectiva de
los parlamentarios/as españoles. Una fotografía de sus apegos identitarios puede
ayudar a explicar, en cierta medida, las estrategias y acciones políticas desarrolladas en
el seno de (y por) los partidos políticos en España. Al fin y al cabo, la identidad
colectiva es un hecho social de primera magnitud que conduce a las personas a actuar
políticamente de una manera determinada. De ahí que sea conveniente conocer cómo
se ubican los representantes de los españoles en el campo de la identidad.

60
Partimos de un supuesto básico. La identidad colectiva es la representación de un
grupo, que generalmente vive en un territorio concreto, y que es compartida por sus
miembros y reconocida por actores ajenos a él (DiMaggio 1997). Como tal
representación, las identidades colectivas son hechos sociales con características
peculiares: son contingentes, se transforman a lo largo del tiempo, descansan en lo
que se denomina marcadores o “dominios de identidad” descansan en lo que se
denomina marcadores o “dominios de identidad” (lengua, religión…) no son exclusivas
y pueden o no convertirse en plataforma de reivindicación política (Coller y Carrillo
2014) es decir, las identidades colectivas son artefactos construidos. Como tal, debe
prestárseles atención en una dimensión triple. Por un lado, en su construcción y
evolución, tarea de la que se han ocupado los/las historiadores. Por otra parte, en sus
componentes principales, los dominios o marcadores sobre los que se sustenta la
representación, tarea de la que se han ocupado desde la antropología y la sociología
(Kohn 1966 Barth 1976 Tejerina 1992 Alonso 1994, Hierro 2015). En último lugar, en su
extensión, significación y uso como plataforma de reivindicación política, aspectos
abordados desde la sociología y la ciencia política (Pérez-Agote 1989, Miley 2006,
Coller 2006, Hierro 2013, Linz 2008)
En este capítulo se hace hincapié en esta tercera dimensión mientras que en el
capítulo 10 se realiza la comparación con la población. Para detectar la extensión y las
bases sociales de las identidades colectivas se dispone de un instrumento útil cual es la
pregunta clásica originada en los esfuerzos de Juan Linz por conocer la identidad a
través de las encuestas. Contrariamente al supuesto de que las identidades
“territoriales” o “nacionales” son exclusivas, la pregunta de Linz permite una gradación
de la identificación con el referente colectivo (“más español” “más autonómico”) y la
combinación de dos referentes colectivos (español y autonómico) en identidades
duales. Así se refleja en la tabla 9.1, donde se observa que las identidades duales son
las más frecuentes, seguidas de las autonómicas y la española.
En términos generales, la mayor parte de los diputados/as entrevistados (67%) se
ubica en la categoría de la identidad dual, aunque se observa una cierta inclinación
hacia las identidades autonómicas, algo esperable en un Estado federal o casi federal
en el que las autonomías tienen cada vez más peso político y emergen con fuerza
como referentes colectivos. Las identidades exclusivas (solo español) o (solo de la
comunidad) son minorías en el conjunto de los diputados/as. No obstante, existe una
diferencia relevante: mientras que la identidad estrictamente española está
circunscrita a una minoría de parlamentarios/as del PP y del PSEO (y de la categoría
“otros partidos no nacionalistas”) con más intensidad en el PP que en el PSOE, la
identidad exclusiva autonómica es inexistente en estos dos partidos y privativa de los
grupos nacionalistas (CiU, ERC, PNV y otros partidos nacionalistas), donde a duras
penas encontramos diputados/as que muestren algún grado de identidad múltiple (8%
en CiU). IU constituye un caso especial puesto que, siendo un partido de ámbito
nacional, sus diputados/as muestran una inclinación identitaria escorada hacia
identidades autonómicas, aunque con un fuerte componente de identidad dual (44%9.
En conclusión, los parlamentarios/as de partidos nacionalistas rechazan el polo
identitario español e incluso las identidades duales, no reconociéndose en ningún
grado próximos al referente colectivo español. De manera muy infrecuente, los
parlamentarios/as de los partidos estatales (excepto IU) se sienten españoles (más los

61
del PP que los del PSOE) pero no rechazan el referente identitario autonómico puesto
que la mayor parte se ubican en la identidad autonómica o dual. En estas
circunstancias, ¿es posible que las brechas ideológicas expliquen la identidad
colectiva? Tras el análisis de las bases sociales de la identidad se dará respuesta a esta
pregunta con una regresión logística.
Con el objetivo de presentar los datos de manera sistemática y sencilla, se ha optado
por agrupar las identidades en 3 categorías (véase tabla 9.2). por un lado, se mantiene
la identidad dual como la categoría de respuesta “me siento tan español como
(asturiano, gallego, vasco…”). Esta respuesta recoge la noción de identidades múltiples
con más intensidad y claridad que las complementarias que ponen el acento en el
referente identitario español p autonómico sin negar la existencia del otro. Por otro
lado, se agrupan las respuestas “me siento solo español” y “me siento más español
que (extremeño, riojano, aragonés…)” en un polo identitario español o de identidad
“fundamentalmente española”. De esta manera se agrupan aquellas personas para las
que su identidad española es más importante que otras autonómicas. En tercer lugar,
siguiendo la misma lógica, se agrupan las respuestas “me siento más (canario,
murciano, extremeño...) que español” y “me siento solo (valenciano, madrileño,
cántabro..)” en una categoría denominada identidad “fundamentalmente
autonómica”, puesto que recoge una identidad que, aunque con matices, confiere más
relevancia al referente autonómico (catalán, navarro, andaluz..) que al español. La
comparación de las tablas 9.1 y 9.2 permite observar la reagrupación y el
mantenimiento de las frecuencias tanto globales como dentro de cada partido. Si se
observa el conjunto de diputados/as españoles, se concluye que 2 tercios (67%)
muestran una identidad dual, 1 quinta parte (20%) se siente fundamentalmente de la
autonomía mientras que poco más de un décimo (13%) se siente fundamentalmente
español.

62
LAS BASES SOCAILES DE LA IDENTIDAD.
El estudio de las variables sociodemográficas ofrece una primera aproximación a las
bases de la identidad y nos permite ver algunas diferencias que son relevantes en la
población de diputados/as españoles. En términos generales, se desprende de la tabla
9.3 que el polo identitario español descansa sobre características ligeramente
diferentes de las que dan soporte al polo identitario autonómico. En el primero son
significativamente más frecuentes los hombres, personas de más edad, aquellas que
tienen estudios universitarios, inmigrantes (y padres de inmigrantes), de la clase de
servicios, Castello-hablantes, más conservadores y residentes en hábitats más
poblados. En el segundo, son más habituales las mujeres, personas más jóvenes,
también con títulos universitarios, nativos (y con padre nativos), de clases media y
trabajadora, hablantes de lenguas no castellanas, más escorados a la izquierda y
residentes en hábitats menos poblados. En la identidad dual, los perfiles sociales están
más diluidos.
La primera observación que debe hacerse es que la identidad dual es la más frecuente
en todas las categorías de las diferentes variables independientes incluidas en el
análisis (excepto en la categoría “lengua materna regional”), aunque con intensidad
diversa. Según los datos de la tabla 9.3, existe una relación estadísticamente
significativa entre el género y la identidad colectiva, aunque es posible que sea de
naturaleza espuria, como se verá en breve. Los hombres tienden a ubicarse en la
categoría de identidad fundamentalmente española (15%9 en mayor medida que las
mujeres (8%) quienes suelen ubicarse con más frecuencia en el polo autonómico (23%)
que los varones (18%).
A diferencia del sexo, no es de extrañar que la edad se relacione de manera
significativa con la identidad colectiva: cuanto mayor es el diputado/a, más se ubica en

63
el polo español de la identidad frente a los diputados/as más jóvenes, que se
posicionan con mayor frecuencia en el polo autonómico. Aun así, los
parlamentarios/as más jóvenes son también los que con mayor frecuencia muestran
una identidad dual (70%), según se observa en la tabla 9.3. Una posible explicación a
esta asociación radica en el “efecto generación”: entrevistados/as de edad similar han
estado expuestos a los mismos acontecimientos históricos, y por tanto, a una
socialización similar. Ceteris paribus, la ideología y el territorio pueden marcar el
comportamiento diferenciado de la variable edad. Es decir, una parlamentaria de
menos de 35 años ha sido socializada en la democracia y el Estado autonómico y es
más probable que desarrolle identidades autonómicas que uno que ha sido socializado
durante el franquismo (mayores de 35 años) y que probablemente presentará una
proclividad mayor a desarrollar la identidad fundamentalmente española.
Según la corriente primordialista, el nacimiento de un territorio marca el desarrollo de
la identidad colectiva vía socialización y experiencias (Geertz 1973). Una identidad
colectiva primordial se centra en “dominios de identidad” dados, como el origen, la
religión, o la lengua, en contraposición a identidades “cívicas” sobre lealtad sistema de
leyes compartido y que sub- el papel de la voluntariedad en la construcción de la
identidad (Bluhm 1973). La combinación de la heterogeneidad cultural de España
progresiva federalización el desarrollo de identidades autonómicas más frecuente que
el de la identidad española cuando se obtiene en cuenta el lugar de nacimiento. En
consecuencia, ser inmigrante (o hijo de inmigrantes) base militar la ubicación en el
polo español de la identidad la identidad dual en detrimento de la identidad
fundamentalmente autonómica. Los datos de la tabla 9.3 indican una asociación
estadísticamente significativa lugar de nacimiento y la identidad, y muestran que
mientras los nativos tienden a posicionarse más frecuentemente autonómico de la
identidad (26%) y la identidad dual (65%), de los Diputados/as inmigrantes ocurre lo
contrario: aunque la identidad dual sigue siendo mayoritaria (62%), escogen el polo
español de la identidad con mayor frecuencia que los nativos (28%). también se da la
relación esperada cuándo se considera silos son nativos. A pesar de que la identidad
dual es la que más se da en todos los grupos, el polo más autonomista más
frecuentemente los diputados/as con dos padres nativos (24%) entre aquellos que solo
tienen uno (22%) o ninguno (15%). de la misma manera, la identidad principalmente
española es menos común en los diputados/as con los dos padres nativos (10%) que en
aquellos que solo tienen a uno o ninguno de sus padres nativos (18% y 13%).
La lengua se suele percibir como un elemento vehiculador de la identidad de manera
que en ciertos ámbitos la lengua materna puede convertirse en un marcador cultural e
identitario (Moya 1984, Tejerina 1992, López Aranguren 1995), aunque también se
entiende que no necesariamente la materna vehicula una identidad concreta (Linz
1975, Anderson 1983, Hobsbawm 1990). Entre los diputados/as entrevistados, la
lengua materna si parece vinculada a la identidad. En la tabla 9.3 el comportamiento
diferenciado de los castellanohablantes y de los Diputados/as que tienen como lengua
paterna el gallego, vasco o catalán (incluyendo sus variedades dialectales de Valencia y
Baleares). Para los primeros la identidad dual más frecuente, seguido de la identidad

64
autonómica. Por el contrario, las personas que tienen una lengua una diferente del
castellano desarrollan una preferencia por la identidad fundamentalmente autonómica
mayor incluso que la identidad dual. El factor lingüístico, en concreto, hablar la lengua
autonómica, es el único que fomenta las identidades autonómicas haciéndolas
alcanzar niveles superiores a los de las identidades dual y española.
Solo cuando los entrevistados viven en municipios grandes (especialmente si superan
el millón de habitantes) observa una cierta variabilidad identitaria. Entre los
diputados/as que viven en municipios pequeños, lo habitual es manifestar una
preferencia por la identidad dual o la autonómica. Cuando el hábitat supera los 100000
habitantes se observa en la tabla 9.3 una polarización de las identidades en detrimento
de la dual, aunque esta sigua siendo mayoritaria. Si la lengua materna que no era el
castellano propiciada identidades autonómicas, el ámbito urbano parece fomentar
entidad española, pero no en detrimento de la autonómica, sino de la dual.
Diferentes estudios ponen de manifiesto la relación entre identidad, ideología y voto
(Blas 1989, 2013; Aguilar y Sánchez-Cuenca, 2008; Bonet, Perez-Nievas y Hierro 2010),
de manera que por circunstancias históricas explicadas ampliamente, mientras que los
segmentos conservadores han desarrollado una inclinación identidad española
complementada con la identidad dual (o, en la versión regional hacia las identidades
autonómicas- nacionales), la izquierda ha desarrollado también inclinación hacia las
identidades autonómicas. Los datos de la tabla 9.3 sobre los diputados/as confirman
esta vinculación entre ideología e identidad. En las posiciones más cercanas derecha es
donde se encuentra una mayor proporción de personas que muestran una identidad
fundamentalmente española y disminuye la de las que se ubican en el polo
autonómico. Por el contrario, en las categorías de izquierda y centro izquierda
encontramos las frecuencias más elevadas del polo identitario autonómico.
Con el fin completar la información relaciones bivariadas presentadas en los análisis
anteriores y para medir el efecto de cada variable controlada por el resto de factores
recogidos en las tablas anteriores, se realizan dos regresiones logísticas en las que se
combinan sendos análisis multivariados con las variables incluidas en la tabla 9.3. En la
primera columna muestran los coeficientes de un modelo que compara a los que
tienen identidad dual (categoría de referencia) con los que tienen una identidad
fundamentalmente autonómica. En el segundo modelo se utiliza la misma categoría
referencia para compararlos con aquellos cuya identidad es fundamentalmente la
española.
Al combinar las variables de análisis en un mismo modelo, el sexo y la procedencia los
padres dejan de ser determinantes la identidad de los diputados/as. Es decir, que
cuando son consideradas otras variables alternativas, el sexo y que los padres sean o
no nativos ya no explican por qué unos diputados/as muestran una identidad dual y
otros no. Sin embargo, las demás relaciones establecidas anteriormente sí que se
confirman en la tabla 9.4. Los diputados/as más jóvenes nativos, de clase obrera y de
izquierdas son los que menos identifican con España y más con sus respectivas
Comunidades Autónomas. Por el contrario, los diputados/as de mayor edad, no

65
nativos y cercanos posturas conservadoras muestran las contrarias. Una parlamentaria
menor de 30 años, con una auto ubicación de izquierda (3 en la escala de
posicionamiento ideológico), con estudios de posgrado, de clase obrera, nativa y con
padres de origen nativo, tiene una probabilidad del7.9% de sostener una identidad
fundamentalmente española, del 67% de mantener identidad dual y del 29% de
caracterizarse identidad fundamentalmente de su autonomía. Por su parte, un hombre
mayor de 50 años, de derecha (8 en la escala de posicionamiento ideológico),
licenciado, con padres de clase de servicio, no nativo y con padres no nativos, tiene un
16% de probabilidades de tener una identidad fundamentalmente española (el doble
que en el hipotético caso anterior), un 76% de desarrollar una identidad dual y un 6%
de probabilidades de mantener una identidad fundamentalmente autonómica (casi
cinco veces que en el hipotético caso anterior).

66
IDENTIDAD, NACIONALISMO Y MODELO DE ESTADO.
Algunos de los correlatos de la identidad colectiva pueden estar en la base de ciertos
comportamientos políticos. Una identidad colectiva autonómica puede estar asociada
a un alto nacionalismo o regionalismo y derivar en política menos favorable a la
descentralización. Sin embargo, esta asunción no siempre es así, como se observa en
los datos de la tabla 9.5. En esta sección se analiza la vinculación que existe entre la
identidad colectiva y el grado de nacionalismo, regionalismo y centralismo de los
Diputados/as. Aunque es de esperar qué establezcan relaciones fuertes dichas
variables, la literatura previa ha dado cuenta de la compleja relación que se establece
entre la identidad dual y el nacionalismo (Coller 2006). Interesa conocer en qué
medida los diputados/as con dual y con identidades fundamentalmente española y
autonómica se posicionan frente al nacionalismo y regionalismo, nacionalismo español
y el grado de centralización deseado para el Estado.
La tabla 9.5 muestra las medias de estas variables según la identidad colectiva del
diputado. Tal y cómo cabría esperar, los diputados con una identidad
fundamentalmente española son los que muestran medias de nacionalismo periférico
regionalismos más bajos (1.9 y 4.0 respectivamente), y también la media de autonomía
deseada más baja (5.4), mientras que su media de nacionalismo español es la más alta
(5.6). Lo contrario ocurre con los diputados cuya identidad es fundamentalmente la de
la autonomía, quiénes se sitúan en posiciones más alejadas del nacionalismo español
(1.7) y más cercanas al nacionalismo y regionalismo periférico (6.9 y 5.3
respectivamente). Del mismo modo son los que desean un mayor nivel de
descentralización para sus comunidades (9.0).
La principal ventaja de la “escala Linz” de identidad colectiva era que se hace posible la
combinación de las identidades autonómicas y nacionales, incluyendo también una
categoría para la identidad dual. ¿qué ocurre entonces con los diputados muestran
una identidad dual? ¿cómo se comportan cuando se les pide que se ubiquen en una
escala que no permite dicha dualidad? Los diputados identidad colectiva dual son más
similares a los diputados con identidad exclusivamente española si atendemos a sus
bajos niveles de nacionalismo (tanto periférico español, con medias de 2.7 y 4.6
respectivamente), aunque se parecen más a los diputados con identidad
exclusivamente autonómica en su alto nivel de regionalismo (5.5). Es decir, que los
diputados con identidad dual (el grupo más numeroso entre los diputados españoles)
se sienten alejados cualquier tipo de nacionalismo, ya sea regional o nacional, mientras
para ellos su identidad se encuentra fundamentalmente ligada a la región.
En la tabla 9.5 además pueden observarse las desviaciones típicas de la media, un
indicador de dispersión dentro de cada grupo. A pesar que la relación entre la
identidad colectiva y el nacionalismo/regionalismo es la esperada, el análisis de dicho
estadístico nos permite destacar otro aspecto. Los diputados con identidad
fundamentalmente española no son más homogéneos entre sí por sus altos niveles de
nacionalismo español, sino más bien por sus bajos niveles de nacionalismo periférico.
De igual manera, los diputados con identidad fundamentalmente autonómica son más

67
homogéneos por sus bajos niveles del nacionalismo español. Es decir, qué existen
importantes variaciones entre los niveles de nacionalismo periférico entre los que se
sienten más identificados comunidad y entre los niveles de nacionalismo español entre
los que se sienten más identificados con España, lo que insistía en el hecho de que la
identidad colectiva y nacionalismo son dos fenómenos que no necesariamente están
asociados.

SENTIMIENTO E IDENTIDAD.
Las bases sociales de la identidad muestran los elementos qué hacen que ciertas
personas con ciertas características se sientan más inclinadas a sentirse más o menos
próximos a los referentes colectivos. Pero no nos indican si esta identificación es
relevante ni qué elementos sustantivos se engloban debajo del referente colectivo, un
aspecto ciertamente poco explorado ciencias sociales. La idea que sus señorías tienen
de España y de qué significa ser español o de su autonomía puede tener un impacto
directo en muchas de las políticas que apoyan desde sus hemiciclos, en especial
aquellas más relacionadas con la articulación del Estado, cuestión clave especialmente
en países federales o casi federales como el nuestro, en un contexto de tensiones
territoriales. Bajo este supuesto, conviene preguntarse, ¿cómo perciben los
parlamentarios la idea de España? ¿y la de su comunidad? ¿destacan más los
elementos sentimentales o los más cívicos? ¿es algo especial para ellos o la identidad
es algo irrelevante?
La tabla 9.6 muestra que tres cuartas partes de los entrevistados de la opinión que de
“ser” su región constituye “algo especial” para ellos. En esta ocasión, los
parlamentarios del Partido Popular y los de los partidos nacionalistas comparten
posturas similares. En ambos casos más del 80% entiende que ser de su región es “algo
especial”. PSOE e IU también tienen porcentajes similares entre sí, un 70% y un 68%
respectivamente, más bajos, aunque igualmente por encima del 50%.

68
Se observan diferencias entre las distintas formas de identidad colectiva en relación
con la autopercepción de singularidad y de ser oriundo de una región. Los
parlamentarios de identidad fundamentalmente autonómica son los que arrojan un
porcentaje más elevado a este respecto, 9 de cada 10 señalan que “ser” de su
comunidad autónoma es “algo especial”. Por su parte, el 54 % de los parlamentarios
que se ubican en el polo español de la identidad comparten esa afirmación, y, si bien
son muchos menos que en el caso de la identidad autonómica, son más de la mitad.
Considerar que “ser de una región es algo especial” no es necesariamente un indicador
de nacionalismo periférico, dado que más de la mitad de los entrevistados con
identidad fundamentalmente española es de esta opinión. Será la articulación política
de esa singularidad la que dé lugar a posturas de este corte. Calhoun (1994) hace
mención a la bidimensionalidad de las identidades colectivas, que combinan
“diferencia y equivalencia” en su relación con otros grupos. Las identidades colectivas
señalan así las diferencias que las separan de otros grupos humanos, pero también se
caracterizan por un elemento de equivalencia con otras “naciones” o grupos, de
pertenencia a un ámbito de pueblos. De ahí la importancia que ha cobrado en ciertos
ámbitos nacionalistas periféricos la expresión de una “Europa de las nacionalidades”,
donde su región, diferenciada de España, ocuparía un puesto en igualdad de
condiciones, equivalente, al de otras “naciones”.
A este respecto, Díez Medrano y Gutiérrez (2001) señalan que las identidades
colectivas pueden anidarse cuando la persona entiende que no existen
incompatibilidades entre ellas. Esas incompatibilidades pueden surgir cuando se
percibe que “las identidades locales (autonómicas) ponen obstáculos a la inclusión en
grupos más amplios, mientras que, por su parte en otros contextos, identidades más
amplias pueden ser interpretadas como una amenaza a la supervivencia identidades
locales” Díez Medrano y Gutiérrez (2001). Los parlamentarios del PP seguramente
entienden la identidad autonómica y la española como complementarias en términos
de exclusión/integración, mientras que los parlamentarios nacionalistas
probablemente interpreten esa combinación de identidades como incompatibles.
No se recogen diferencias significativas en relación a la percepción de la singularidad
de ser oriundo de su región, por sexo o edad. En cuanto al tamaño de hábitat, las
ciudades de más de un millón de habitantes se separan de las puntuaciones generales.
En este caso, el 65 % de los parlamentarios de grandes urbes sostienen la idea “ser” de
una región concreta constituye “algo especial”, 12 puntos porcentuales por debajo del
resto de las categorías de hábitat.
A los parlamentarios se les pregunta qué significa para ellos ser español. Se trata de
una pregunta abierta que finalmente se cierra 11 posibles categorías, cómo muestra la
tabla 9.7. Son teorías similares a las que se obtienen cuando se les pregunta qué
significa ser de su región, y que se muestran en la tabla 9.9. López Aranguren (1981)
señala que la conciencia nacional se articula a partir de tres dimensiones, una relativa a
las percepciones, otra a las explicaciones, y otra toma la forma de aspiraciones, qué se
“activan” de forma acumulativa, de manera que para que surja un nivel relativo a las

69
explicaciones, debe haber una base adecuada en el ámbito de las percepciones.
Respondiendo a la importancia de las percepciones en la identidad nacionalista, la
tabla 9.7 analiza la dimensión de la percepción de qué es ser español, al igual que la
tabla 9.9 hará lo propio para la percepción de qué es ser andaluz, gallego o catalán.
En ambos casos, existen tres elementos que reflejan una cierta dimensión cívica
(historia común, ciudadanía y España como país), otra más esencialista (lengua, nación
manera de ser), otra más vinculada a sentimientos (orgullo) y un conjunto opciones
que marcan un cierto distanciamiento (algo impuesto) o inocuidad (lugar de
nacimiento). En conjunto, y de acuerdo con esta clasificación, la mayoría de los
parlamentarios 54% comparte una visión cívica de España y se distancia de
concepciones esencialistas. Las respuestas que relacionan la idea de ser español con el
ámbito de los sentimientos en lugar de factores culturales, territoriales o políticos
concretos implican una baja probabilidad de desarrollar una identidad marcadamente
nacionalista Coller (2006).
En el caso de la identidad española, la categoría modal con un 24% del total es la que
lo interpreta en términos de historia común, de raíces, de cultura compartida, esto es,
aquello que une, que se tiene en común con el resto. Esta idea es la más elegida por
los parlamentarios del PP 29%, y también del PSOE 25%. A esta concepción de ser
español le sigue con el 20 % del total, la que entiende el ser español en términos de
ciudadanía, de vinculación legal un territorio, de compartir unas leyes. Esta idea de ser
español es especialmente intensa los parlamentarios de IU, y también entre los
partidos nacionalistas, probablemente por sus causas distintas. En el caso de IU, esta
parece ser una opción de ciudadanía republicana de entender el ser español, pero
también la propia de país. Se verá en el capítulo 10 que esta hipótesis es congruente
con el hecho de que el 64% de los parlamentarios de IU interpreta España como “el
Estado del que soy ciudadano”. Para los partidos nacionalistas posiblemente esta
respuesta simplemente indique un distanciamiento emocional con la idea de lo
español, representándolo en términos legales.
Para un nada despreciable 16%, ser español está asociado a sentimientos (de orgullo
en este caso), difícilmente racionalizables como el recurso a cualidades concretas
como la historia común o la ciudadanía. Un 10% de parlamentarios entiende que el
referente " España” es su país, una declaración que se distancia del esencialismo pero
que mantiene el vínculo no emotivo con el referente.
Es destacable que, al igual que sugieren Álvarez Junco (2013) y Julia (2013) en sus
análisis de la historia reciente, las posiciones esencialistas del referente colectivo son
minoritarias en la medida en que la lengua o la Nación no suelen ser mencionadas
(solo un 8 % en conjunto) cómo ideas asociadas al referente "España”. Los
parlamentarios separan bien la lengua del significado de la españolidad en la medida
en que no hay una lengua sino varias que son españolas y ninguna aparece vehiculada
sentimentalmente al referente español.

70
Al cruzar la idea de ser español con la identidad colectiva parlamentarios tabla 9.8, se
observa que la opción modal, la que entiende España en términos de identidad, es
mayoritaria entre los parlamentarios de identidad fundamentalmente española 43%, si
bien también es la opción más elegida entre aquellos con identidad dual 26%, aunque
en menor medida. El 39% de los parlamentarios con identidad fundamentalmente
autonómica suscribe la idea de que lo español se articula en términos de ciudadanía.
Esta opción es prácticamente nula entre los diputados qué manifiestan una identidad
fundamentalmente española 3% si bien tienes cierto predicamento en los
parlamentarios de identidad dual 16%, siendo de hecho para ellos la tercera opción en
importancia.
Cuando analizamos que se entiende por " ser" de su comunidad autónoma (ser
catalán, por ejemplo), vemos que también en esta ocasión categoría modal es "
identidad", agrupando al 38 % del total de los parlamentarios, tabla 9.9. Es opción
preferida para los parlamentarios de todos los partidos, para el PSOE 44%, cómo IU 41
% los partidos nacionalistas 41% o el PP 33%, si bien en este caso el porcentaje baja en
relación al resto partidos de partidos. Existe una dimensión sentimental relevante en el
significado del referente autonómico en la medida en que el "sentimiento de orgullo"
es la segunda categoría en importancia 21%. Los parlamentarios del PP son los que
muestran especial preferencia por esta opción 26%, y los de IU los que la suscriben en
menor grado 6%.
La categoría " identidad" no arroja diferencias entre ninguna de las formas de
identidad colectiva. Tampoco se aprecian diferencias en relación a la segunda opción
más popular de la tabla, entiende el ser oriundo de la propia región como un
"sentimiento de orgullo". Las diferencias más notables aparecen al entender el
significado de ser de una particular comunidad autónoma, cómo "pertenencia a una
nación". A este respecto, el porcentaje de parlamentarios con identidad
fundamentalmente autonómica casi triplica al de parlamentarios con identidad dual
que prefieren esta opción. Entre los parlamentarios con identidad fundamentalmente
española el porcentaje es, cómo cabría esperar, inexistente tabla 9.10.

71
72
CONCLUSIONES.
En este capítulo se profundiza identidad colectiva los parlamentarios, analizando para
ello sus bases sociales, las diferencias que existen entre partidos políticos al respecto,
su relación con distintas formas de nacionalismo, así como la idea de España que
tienen sus señorías. Estas son cuestiones de relevancia en el universo simbólico de la
ciudadanía, pero su estudio es aún más importante entre aquellas personas que, con
sus decisiones, pueden modificar las estructuras del Estado para adecuarlas a su idea
de España.
Las identidades colectivas no son monolíticas ni necesariamente excluyentes, de
manera que podemos encontrar formas de identidad donde confluyan o se aniden
distintas identidades, tales como la española, o cualquiera de las identidades
autonómicas de nuestro país (Díez Medrano y Gutiérrez, 2001). Para medir las
identidades " fundamentalmente española", " dual" y "fundamentalmente
autonómica" se ha utilizado conocida pregunta sobre la identidad formulada
originariamente por Linz.
La mayor parte de los parlamentarios un 67%, tiene una identidad dual, si bien el resto
se orienta en mayor proporción hacia posiciones " autonómicas" qué
"fundamentalmente españolas". Se encuentran diferencias significativas por partido
político, donde los partidos de ámbito nacional más importantes, PP y PSOE, se
caracterizan por niveles superiores de identidad fundamentalmente española que el
resto de partidos, incluyendo también IU, con una orientación más tendente a
posiciones de identidad autonómica. Entre los partidos nacionalistas, identidad
fundamentalmente española inexistente, y la dual es muy minoritaria.
Cuando se analizan las bases sociales de las formas de identidad colectiva de sus
señorías, los resultados de la regresión logística muestran que, controlando por el
resto de variables introducidas, no hay estadísticamente entre hombres y mujeres. La
edad no es una variable significativa para el caso de la identidad autonómica, pero si
para el caso de la identidad fundamentalmente española, donde los parlamentarios

73
más jóvenes tienen menos probabilidades de tener una identidad fundamentalmente
española que los mayores de 50 años. El nivel de estudios influye en la identidad de los
parlamentarios, de forma que los estudios de posgrado aumentan la posibilidad de
adherirse a identidades fundamentalmente autonómicas en lugar de a la identidad
dual. Por su parte, tener una licenciatura aumenta la probabilidad situarse en una
identidad dual, frente a aquellos que tienen estudios secundarios, proclives a
localizarse en la identidad fundamentalmente española. El lugar de nacimiento
también es una variable que se revela importante. El ser nativo aumenta la
probabilidad de tender hacia una identidad fundamentalmente autonómica en
comparación con una identidad dual. La orientación ideológica es una variable
significativa en el caso de la identidad fundamentalmente española, pero no
autonómica. Ser de derechas aumenta la probabilidad sostener una identidad
fundamentalmente española.
Al estudiar cómo correlacionan las formas de identidad colectiva con el nacionalismo
español, periférico y el regionalismo, se observa que los parlamentarios con identidad
dual se caracterizan sus bajos niveles de nacionalismo periférico y español, aunque
alcanzan puntuaciones en la escala de regionalismo tan altas como las de los
parlamentarios de identidad exclusivamente autonómica.
Es de destacar que el referente" España" va asociado la fundamentalmente a la idea de
una historia común y a la noción de ciudadanía, reforzadas con la percepción de que
España es " mi país". No obstante, tiene también una dimensión sentimental (orgullo)
relevante. Las percepciones esencialistas del referente " España" (generalmente
asociadas a una única lengua o a la idea de una nación) son muy minoritarias entre los
parlamentarios. De manera diferente, el referente autonómico tiene una dimensión
sentimental mayor entre los diputados estar asociado a la idea de " identidad" y "
orgullo" pero, curiosamente, poco asociado a la idea de lengua o nación.

74
LECTURA: Identidad nacional y representación política:
proyectos nacionales rivales “desde arriba”
Enric Martínez Herrera (2016)

INTRODUCIÓN.
Este capítulo analiza la identidad nacional de los representantes parlamentarios
autonómicos, el Congreso Diputados y el Senado de España, comparando sus perfiles
de identidad con los de la ciudadanía bellos representada. Nuestro análisis parte de
una concepción de la identidad nacional como sentimiento, es decir, como atributo
subjetivo (Weber 1964, Anderson 1983, Linz 2008).
La encuesta a los parlamentarios autonómicos y de las Cortes generales constituye una
contribución sustancial al conocimiento de las identidades nacionales en España. Nos
permite observar cómo se encauzan y articulan las cuestiones "identitarias" en el
proceso político. Más en concreto, nos permite responder a las siguientes preguntas:
¿hasta qué punto existen " conflictos identitarios" en las altas esferas de los distintos
partidos? ¿Existen diferencias - incluso brechas_ entre los representantes y los"
representados"?
Como todo sentimiento subjetivo la identidad nacional se puede captar y medir a
través del método de encuesta. Obviamente, la operacionalización de un fenómeno
tan complejo como este requiere una simplificación. Pero las ventajas de las encuestas
para analizar el fenómeno en cuestión pesan mucho más que cualquier inconveniente,
porque nos permite observar con gran precisión la difusión de distintas maneras de
sentir (y percibir) la identidad nacional entre distintos sectores de la sociedad.
También hace posible describir la relación entre estas distintas identidades y otras
actitudes y pautas de comportamiento político. Por dura, permite interrogar y explicar
rigor estadístico hipótesis e interpretaciones sobre las causas y consecuencias de estas
distintas identidades.
Desde la transición a la democracia, en España las encuestas que incluye preguntas
sobre la identidad nacional de la ciudadanía, situándola uno de los países con más
información al respecto. Asimismo, Diversos estudios complementan el conocimiento
sobre la población con información sobre ciertas capas clave de la élite política y/o
funcionarial. Dado lo candente de los asuntos relacionados con el nacionalismo en
Cataluña, no es de soñar que la mayoría estos análisis se centre en esta comunidad.
Estos comprenden: la investigación Matas (1996) sobre los altos cargos funcionariales
Generalitat; la de Magre (1999) sobre los alcaldes; la de Baras (2004) sobre los
militantes de los partidos políticos; y la de Miley (2005-2006) sobre los diputados
autonómicos de la Comunidad Valenciana. Al igual que para los estudios sobre la
identidad nacional de la población general, varios de estos son deudores de la agenda
de investigación sobre el tema de Juan J. Linz, iniciada finales de la década los 60, la

75
cual comprende desde los pioneros estudios FOESSA y de la empresa DATA hasta,
décadas después, varias tesis doctorales sobre el tema.

ENCUESTAS A LA ÉLITE POLÍTICA Y TEORÍAS DE LA DEMOCRACIA.

Los datos sobre la élite política son una herramienta muy útil para los teóricos de la
democracia ya qué facilitan el análisis del grado de permeabilidad y representatividad
en las instituciones de representación. Por supuesto, sería pecar de ingenuos esperar
que los perfiles y sensibilidades de los ciudadanos fueran reflejados por sus
parlamentarios con la exactitud espejo (Pitkin 1967, Ankersmit 1996) -entre otras
razones, por qué partidos políticos son organizaciones jerarquicas, y como tales, sus
cúpulas siempre serán susceptibles de cierto grado de cooptación por los sectores
privilegiados de la sociedad (Michels 1969, Gilens 2005, Bartels 2008).
Sin embargo, casi todos los grandes teóricos contemporáneos de la democracia siguen
el camino trazado por Dahl (1971), quién considera que un alto grado de
responsiveness (sensibilidad, receptividad) respecto a las demandas de la sociedad es
una de las condiciones indispensables y más relevantes para distinguir entre regímenes
democráticos (o poliárquicos) regímenes autocráticos (o hegemónicos). Por ello, la
medición de la " representatividad mimética" es aportación técnica de la sociología
política a los debates el grado de democracia y/o " calidad democrática" de las
instituciones representativas (Miller y Stokes 1963, Pitkin 1967, Converse y Pierce
1986). Cuando se observa corresponden entre los perfiles posibilidades de los
ciudadanos y los de los representantes, esto implica una evidencia empírica robusta de
que una institución representativa de "buena salud" democrática, mientras que si se
hallan discrepancias sustanciales -es decir, carencia de " representatividad ética" -esa
salud es mala (Luttbeg 1974, Huber y Powell 1994, Jacobs y Shapiro 2000. Según este
modelo de democracia, también cabe virtualmente qué un sistema político goce de un
alto grado de "representatividad mimética” aun sin que coincidan las opiniones de
parlamentarios y ciudadanos, bastante con que las sensibilidades de esta (Miller y
Stokes 1963). En la práctica, sin embargo, es plausible suponer que las posiciones de
los partidos, más que las del famoso “votante mediano” tan mitificado por Downs
(1956) y sus seguidores, suelen coincidir con las sensibilidades del “representante
mediano”.
Así pues, esta información sobre los parlamentarios es importante para la
comprensión del funcionamiento de los partidos como arenas e instrumentos de
representación. Nuestros datos se pueden entender tanto en calidad de
operacionalización de las posiciones de los partidos sobre diversos asuntos candentes
en la sociedad como de mecanismos que ayudan a explicar las posiciones de estas
organizaciones. Por añadidura, la cuestión de la calidad de la representación que guía
esta investigación cobra especial trascendencia en tiempos de crisis económica y
política en España, cuando -según una encuesta de la empresa Metroscopia realizada
en febrero de 2013 –“3 de cada 4 ciudadanos 74% consideran que el Congreso de los

76
Diputados no representa a la mayoría de los españoles y un porcentaje incluso
superior 80% no se siente personalmente representado por él (Ferrándiz 2013).
Desde la obra de Robert Michels (1911) se ha insistido a menudo sobre las tendencias
“oligárquicas” de los partidos. Los datos de la encuesta aportan un diagnostico de
estas tendencias, por cuanto permiten la medición de las discrepancias entre
“representantes” y “representados” no solo en términos de sus perfiles sociales, sino
también en punto a sus identidades y otras actitudes políticas. Así, la medición del
grado de “representatividad mimética” brinda un indicador del grado de
“oligarquización” de los partidos: permite observar hasta qué punto las instituciones
representativas han sido capturadas por sectores privilegiados y/o climas de opinión
hegemónicos y, a la inversa, hasta qué punto las voces de sectores menos privilegiados
y/o tendencias ideológicas disidentes se han visto silenciadas.
Durante las últimas décadas se han introducido en diversos países (incluido España)
regímenes de cuotas en las listas electorales para asegurar la consecución de
determinados niveles de “representación” de sectores sociales tradicionalmente
relegados en la esfera pública. Los promotores de estas medidas has esgrimido dos
argumentos de justificación muy pertinentes para la teoría de la representación
democrática:
1) Que la mera presencia de miembros de grupos desfavorecidos entre los
representantes facilita la identificación de su grupo de referencia con el sistema
político y, por tanto, fortalece la legitimación social de este.
2) Que dicha presencia contribuye a obtener la “representatividad mimética” de
los intereses, sensibilidades y preferencias del grupo desfavorecido del cual
proceden (Mansbridge 1999). La encuesta a los parlamentarios tiene relevancia
sobre todo para el segundo razonamiento, ya que permite comparar las
actitudes de los parlamentarios procedentes de distintos sectores sociales con
las homólogas entre miembros de estos mismos grupos en la población
general.
Asimismo, los datos captan la relación entre perfiles socio-demográficos, de un lado, y
actitudes, del otro, así como comparar estas relaciones en el seno de la población
general con las que existen en el de la élite política. ¿Hasta qué punto
“representantes” procedentes de distintos grupos sociales desfavorecidos se
mantienen leales a las pautas de sensibilidades y preferencias de los miembros del
grupo? O bien, por el contrario, ¿Hasta qué punto se adaptan o asimilan a las pautas
hegemónicas entre las categorías sociales aventajadas? La encuesta responde
empíricamente.
Ahora bien, hay que dejar sentado que nuestra técnica de medición no presupone
ningún juicio de valor en favor de una teoría normativa vulgarmente “mimética” prima
el concepto de “representatividad” (responsiveness), otras teorías dan más espacio al
ejercicio legítimo de la dirección política, poniendo énfasis en conceptos como
“responsabilidad” o “eficacia”. Es más, incluso si el criterio principal es la
“receptividad”, quedan algunas ambigüedades. Por ejemplo, ¿los “representantes”

77
deben ser receptivos a las preferencias de los “representados”, o deben serlo a sus
intereses objetivos? No podemos responder aquí esta pregunta y, de hecho,
sospechamos que difícilmente puede responderse por igual para todas las teorías de la
democracia representativa. De buen seguro seguirán existiendo discrepancias
razonables entre conceptualizaciones de la representación rivales. Con todo, ninguna
teoría razonable de la representación descarta por completo el criterio “mimético” de
receptividad a preferencias subjetivas, de suerte que los datos que analizamos deben
interesar a teóricos de todo pelaje.

IDENTIDADES RELATIVAS Y CONCEPCIONES DE LA REPRESENTACIÓN.

Las encuestas permiten medir la difusión de la identificación nacional y de aspiraciones
nacionalistas en distintos sectores de la sociedad. El estudio de las actitudes de los
parlamentarios, y la comparación de sus perfiles de identidad con los de los teóricos
“representados”, nos ayudan, además, a esquivar la falacia de la “antropomorfización”
de las regiones con movimientos nacionalistas relativamente exitosos que,
desafortunadamente, abunda en la literatura académica casi tanto como en el discurso
político, así como a entender el proceso de encauzamiento y expresión de distintas
preferencias y sensibilidades “identitarias” en la esfera pública.
Nuestra atención a las instituciones de representación surte evidencia empírica para
una concepción de la esfera pública como un ámbito autonómico y, a la vez, un
espacio estratégico en las luchas por la hegemonía entre distintos proyectos
“nacionales” y/o “nacionalistas”. Son una institución clave no solo por ser el lugar
donde se aprueban las leyes relacionadas con la lengua, la educación y otras políticas
asociadas con la “construcción de la nación”, sino también de opiniones consideradas
aceptables en la sociedad. Una vez se tiene en cuenta que la “oferta” no refleja
necesariamente la “demanda” subyacente en la sociedad, los parlamentarios emergen
como un grupo capaz de representar un papel autonómico, incluso estelar, en la
“construcción de la nación” por medio de su discurso, en el cual configuran (y
reconfiguran) “desde arriba” las concepciones hegemónicas en el imaginario colectivo.
El principal indicador para medir la distribución de distintas sensibilidades o perfiles de
identidad nacional entre los parlamentarios consiste en sus respuestas a una pregunta
sobre identificaciones relativas. La pregunta, que se ha administrado más de un
centenar de veces al público español en encuestas, ofrece cinco opciones:
¿Cuál de las siguientes frases diría usted que expresa mejor sus sentimientos?
1) Me siento únicamente español
2) Me siento más español que (de la Comunidad Autónoma)
3) Me siento tan español como (de la Comunidad Autónoma)
4) Me siento más (de la Comunidad Autónoma)
5) Me siento únicamente (de la Comunidad Autónoma)

78
La tabla 10.1 presenta las respuestas de los parlamentarios de España en su conjunto y
las de los diputados de los parlamentos de las 3 autonomías con movimientos
nacionalistas más exitosos: Cataluña, Galicia y País Vasco. Plasma, asimismo, las
respuestas de sus respectivas poblaciones generales. En el conjunto de los
parlamentarios españoles, no es sorprendente que la opción mayoritaria sea la de “tan
español como” de la región de residencia, escogida por 2 de cada 3 políticos. Ahora
bien, cuando comparamos sus pautas de identificación con las de la ciudadanía, lo mas
destacable es cierta infrarrepresentación de las identidades predominantemente
españolas- mientras 1 de cada 4 españoles, en la población general, se siente
“únicamente” o “más español” que de su región. La proporción correspondiente entre
sus representantes se reduce a 1 de cada 10. Sin duda, las preferencias españolas
(incluido el exclusivismo) son mucho menos un residuo de concepciones
homogeneizadoras y/o excluyentes de España que consecuencia de la movilidad
geográfica (inmigración interior) de muchos ciudadanos que cambian su región de
residencia en pos de mejores expectativas vitales (Martinez 2002). Así pues, dicha
diferencia seguramente obedece a que, por lo general, las élites son emigrantes en
menor medida que la población general, ya que entre ellos una quinta parte 18%
manifiestan una identidad predominantemente española (datos no mostrados). Aun
así, la identidad mayoritaria de unos y otros, En el conjunto de España, es dual
indistinta o “salomónica”.
Las más llamativas son las pautas de identificación de los diputados autonómicos de
Cataluña. Llamativas, sobre todo, por la brecha bastante exacerbada que se observa
respecto a las pautas entre la ciudadanía correspondiente. La proporción de estos
parlamentarios que se siente exclusiva o predominantemente catalana asciende a
ocho de cada diez, incluyendo el hecho de que casi la mitad del total declina toda
identificación con España. Las proporciones correspondientes entre sus
“representados” son muy diferentes: en 2012 una cuarta parte rechaza cualquier
identificación con España. Debe precisarse que la proporción de la población general
que registra identidades prioritaria o exclusivamente catalanas ha aumentado
dramáticamente desde 2010, en torno a una campaña soberanista (Martínez y Miley,
2011,2013). Pese a ello, la sima entre el público y la case política catalana sigue siendo
enorme, lo cual brinda una importante clave para comprender la dinámica de
exaltación nacionalista que recientemente se vive en Cataluña.
Aunque menor, también en Galicia se observa cierta disparidad en el mismo sentido.
Mientras un tercio de sus diputados autonómicos registra una identidad predominante
o exclusivamente gallega, tal proporción apenas alcanza a una cuarta parte entre el
público. Ahora bien, la situación en Galicia es muy distinta que, en Cataluña, pues
tanto entre los parlamentarios como entre los electores, la opción abrumadoramente
mayoritaria es la identidad dual indistinta, es decir, “tan español como gallego”,
escogida por casi 2 de cada 3, entre los representantes al igual que entre los
representados.

79
La situación en el País Vasco es parecida a la de Cataluña, si bien más abajo, en un
examen más detallado por partidos, observaremos diferencias con calado. Por una
parte, la proporción de identificación igualmente española y vasca es prácticamente la
misma entre parlamentarios y ciudadanos, en torno a 35%. Por otra parte, la de
identificación exclusivamente vasca y, por ende, rechazo de España, es unos 20 puntos
porcentuales superior en los parlamentarios que, en la ciudadanía, un 44% y un 26%
respectivamente. Asimismo, mientras 1 de cada 10 ciudadanos manifiesta
sentimientos exclusiva o preferentemente españoles, ningún diputado autonómico
vasco lo hace, y también español, apenas un 4% de los representantes lo hace. Así
pues, la cámara vasca también sobrerrepresenta el nacionalismo más intenso.
Por añadidura, es interesante nota que, en la población general, las pautas de
identidad son muy similares a las que ahora, tras su reciente auge nacionalista, se
encuentran en Cataluña, algo que hasta hace bien poco nunca se pudo decir. Series
temporales demuestran cierta estabilidad en las pautas de identidad de la población
vasca, mientras en Cataluña el nacionalismo ha aumentado de manera dramática,
sobre todo entre las capas autóctonas de la población (Martínez-Herrera 2002 y 2009,
Martínez-Herrera y Miley 2010). Interpretamos que la estabilidad de las pautas entre
proyectos nacionales rivales articulados por las élites políticas vascas (de la Calle y
Miley 2008), en contraste con la relativa homogeneidad y virtual hegemonía que ha
alcanzado el proyecto nacionalista catalán entre las élites catalanas. Después veremos
evidencia en apoyo de esta hipótesis.
Como ha comentado Álvarez Junco (2001), desde finales del siglo XIX, las derechas
españolas han tenido cierto éxito en adueñarse de la idea de “España”. La asociación
mental entre las fuerzas reaccionarias y el nacionalismo español tuvo su apogeo bajo el
régimen franquista y aún hoy puede observarse una correlación entre ideología e
identificación con el nacionalismo español, ya que las personas y fuerzas que se
identifican con la derecha política suelen sentir más apego a este ideario nacionalista
(cuando menos fuera de Cataluña y el País Vasco) (Martínez y Calzada 2012). Sin
embargo, esto no empecé que una amplia mayoría se identifique emocionalmente con
su país, mayoría que se extiende por todo el espectro ideológico y por casi todos los
partidos.
Nuestro análisis presta atención especial a Cataluña, Galicia y País Vasco por ser las
comunidades autónomas con movimientos nacionalistas más fuertes y principal raison
d´etre del Estado de las autonomías. En el Principado hallamos divergencias bastante
acusadas entre la identidad de los diputados del Parlament y la de los votantes de la
mayoría de formaciones políticas. Tanto en su conjunto como en casi todos los
partidos, la clase política catalana expresa un perfil mucho más nacionalista que el del
electorado. Por ejemplo, mientras 7 de cada 10 diputados de CiU (Convergencia i Unió)
expresan una identidad exclusivamente catalana, la proporción que rechaza toda
identificación con España entre sus propios votantes es de tan solo una tercera parte
35%. En el mismo sentido, mientras 3 de cada 4 diputados autonómicos del PSC (Partit

80
dels Socialistes de Catalunya) registran una identidad prioritariamente catalana, solo lo
hace uno cada 4 de sus votantes, ver tabla 10.2.
Otro aspecto interesante es que la diferencia entre el perfil de identidad de los
diputados del PSC en el Parlamento catalán y el de sus votantes no se aprecia entre los
representantes de este partido en las Cortes Generales ni en su electorado, ver tabla
10.3. por el contrario, entre estos últimos se percibe un grado de “representación
mimética” bastante alto. La divergencia entre el perfil de los representantes de este
partido en el Parlament y el de sus homólogos en el Congreso y Senado es acusada.
Mientras 3 de cada 4 diputados autonómicos del PSC de nuestra encuesta registraron
identidades prioritariamente catalanas, solo una quinta parte de sus congresistas y
senadores entrevistados expresaron este tipo de identidades.
A la vez, el contraste entre los datos de Cataluña y los de Galicia, que puede verse en la
tabla 10.4, es bastante llamativo, ya que, en el caso gallego, los perfiles de identidad
de los parlamentarios se asemejan bastante a los de, por ejemplo, la proporción de los
representantes del PP que se siente prioritariamente gallega es sustancialmente mayor
que en otras regiones, un 13%, casi la misma que entre sus votantes en la región. Entre
los representantes del PSdG (Partido Socialista de Galicia), la proporción que se siente
prioritariamente gallega asciende al 31%, ocho puntos mayores que entre su
electorado, comparado con los 42 puntos que separan, al respecto, “representantes” y
“representado” del PSC en Cataluña, ver tabla 10.3.
Por su parte, como se observa en la tabla 10.5, la distancia entre parlamentarios y
electorado en el País Vasco, antes mencionada, estriba sobre todo en la falta de
representación de las identidades preferente o únicamente españolas de parte del
electorado en todos los partidos, así como en una acusada sobrerrepresentación del
exclusivismo vasco entre los representantes de IU y el PNV en comparación con sus
respectivos votantes. En contraste, el PSE subrepresenta un poco las identidades
preferente o únicamente vascas de una parte de sus electores, lo que sirve para
contrarrestar o equilibrar parcialmente la distorsión en sentido contrario de sus
adversarios.
Se podría objetar que es un desacierto vincular la amplia distribución entre las
identidades relativas de los representantes y de las de la ciudadanía en Cataluña y País
vasco con una distorsión de la “representación mimética”, ya que, en el fondo, no
tienen por qué actuar, necesariamente, según sus convicciones personales. Un
representante puede tratar de averiguar qué preocupa a los lectores, qué soluciones
prefieren y cuáles son sus intereses para trasladarlo al proceso de toma de decisiones
públicas, con independencia de los principios de dicho representante. Ahora bien, no
todos los políticos electos conciben su deber en esos términos. De hecho, muchos
prefieren una representación, en la tradición del “mandato libre”, que les da mucho
más margen para obrar según su propio parecer. En ella el político debe tener sus
propias ideas, análisis y soluciones a los problemas, y hacerlos valer, aunque no
coincidan con los de sus electores -tratando, eso sí, de explicárselos, discutirlos con

81
ellos y convencerles-. En otras palabras, muchos políticos rechazan la “representación
mimética” como ideal apropiado para la representación democrática.
La tabla 10.6 presenta unas pautas muy llamativas al medir la difusión de estas
concepciones entre nuestros entrevistados. La encuesta les pidió escoger entre ambas
nociones de la representación y las posturas que manifestaron se reparten a partes
prácticamente iguales entre la opción mimética y la que enfatiza el liderazgo. Aun así,
los resultados son significativamente distintos en el Parlamento de Cataluña, donde la
proporción que apoya la concepción “mimética” desciende a tan solo el 27%.
El amplio rechazo de la representación “mimética” de muchos diputados autonómicos
cobra especial importancia con relación a las identidades colectivas, ya que aquí
estriba una gran separación entre parlamentarios y ciudadanía. Al medir la difusión de
cada una de las concepciones de representación entre los distintos grupos de
identidad de los representantes, se observa un rechazo de la representación
“mimética” bastante mayor entre los que se identifican exclusivamente con sus
comunidades autónomas. Otra vez el caso de Cataluña llama poderosamente la
atención, ya que mientras la mitad de los pocos representantes del Parlament que se
identifican por igual con España y Cataluña abraza la representación “mimética”, esta
proporción desciende a una cuarta parte entre los que se identifican más con Cataluña
y a tan solo el 18% entre los que se identifican exclusivamente con ella. Según parece,
los diputados autonómicos catalanes asumen de forma consciente el papel de
dirección pro—activa que juegan en el proceso de la “construcción nacional” catalana.

82
83
CONCEPCIONES TERRITORIALES Y ESCALAS DE NACIONALISMO REGIONAL.
A principio de los años 80, Linz definió España, es términos sociológicos, de la siguiente
manera: “Hoy por hoy podríamos decir que España es, para una mayoría muy grande
de españoles, un Estado nación, y para minorías significativas (de distintas
“nacionalidades”) un Estado binacional, y para minorías muy pequeñas (…) un Estado
frente a una nación (…). En esta definición, la distinción entre “Estado” y “nación” es
clave. Mientras el Estado es “una forma de organización política”, la “nación“ significa
ante todo que es propio esperar de ciertos grupos un sentimiento específico de
solidaridad frente a otros grupos” y, por lo tanto, “pertenece a la esfera de valores”
(Linz 2008).
Hemos procurado medir la difusión de distintas concepciones de España entre los
parlamentarios preguntándoles, de manera directa, ¿Qué significa España para Usted?,
y ofreciéndoles varias opciones de respuesta. Aunque las opciones no reflejan de

84
manera exacta las distintas posturas mencionadas por Linz, sí cubren un abanico
relativamente amplio, desde concepciones que se pueden denominar como emotivas y
claramente “nacionales” a otras concepciones más asépticas y meramente “estatales”
o “multinacionales”. En concreto, las opciones van desde:
1) Es la nación de la que me siento miembro.
2) Algo especial, fruto de la historia, que nos une a quienes vivimos aquí, y no
sabría definir.
3) Mi país.
4) El Estado del que soy ciudadano.
5) Un Estado formado por varias nacionalidades.
Como es de esperar, estas distintas concepciones tienen una difusión distinta según
identidad. Mientras predominan concepciones más bien “nacionales” entre los
representantes que se sienten prioritariamente españoles o incluso tan españoles
como de sus autonomías, las concepciones más bien estatales prevalecen entre los
que se identifican sobre todo con su comunidad autónoma.
Tampoco es sorprende la difusión desigual de las diferentes concepciones de España
entre los representantes de los distintos partidos y coaliciones, según lo expuesto en el
capítulo 9. Mientras predominan concepciones “nacionales” entre los representantes
del PP, predominan las concepciones “estatales” y “multinacionales” entre los
representantes de Convergencia IU, Esquerra Republicana de Catalunya, Partido
Nacionalista Vasco e Izquierda Unida, a la vez que los representantes del Partido
Socialista se encuentran bastante divididos sobre esta cuestión.
La comparación, en la tabla 10.7, entre las concepciones de España de los
parlamentarios del PSOE en las comunidades aquí examinadas y las del partido en su
totalidad es ilustrativa al respecto: más del 90% de sus diputados autonómicos en
Cataluña y casi el 70% de sus homólogos en Galicia escogen opciones “estatales” y
“multinacionales”, comparados con solo la mitad de los parlamentarios del mismo
partido en su conjunto. En contraste, sus diputados autonómicos en el País Vasco
escogen entre las opciones en proporciones iguales a las de los representantes del
conjunto del partido, mostrando así un perfil bastante más “españolista” que sus
homólogos de los parlamentos catalán e, incluso, gallego.
Las diferencias entre los representantes socialistas en las tres comunidades aquí
analizadas ayudan a entender las diferencias que pueden observarse en el conjunto de
los parlamentarios de todos los partidos. La tabla 10.8 demuestra que mientras solo el
16% de los diputados del Parlamento de Cataluña registra una concepción más bien
“nacional” de España, la proporción equivalente en el País Vasco es de casi el doble (1
de cada 3), aunque sigue siendo mucho menor que la proporción de los
representantes en su conjunto, entre quienes 6 de cada 10 concibe España en
términos más bien “nacionales”.
Desdichadamente, en este caso no se puede hacer una comparación directa entre los
parlamentarios y la ciudadanía, ya que las opciones que ofrece el CIS en sus encuestas

85
a la población española más recientes son sensiblemente distintas. Aún así, las 5
opciones que ofrecen “nacionales” y concepciones más bien “estatales” y
“multinacionales”, siendo:
1) Una nación de la que me siento miembro.
2) Mi país.
3) El Estado del que soy ciudadano.
4) Un Estado formado por varias nacionalidades y regiones
5) Un Estado ajeno, del que mi país no forma parte.
En el conjunto de España, casi 3 de 4 ciudadanos registran concepciones más bien
“nacionales”, más de 10 puntos por encima de sus representantes políticos. En
Cataluña, la distancia entre “representantes” y “representados” es bastante más
exacerbada, ya que casi la mitad de ciudadanos concibe España en términos más bien
“nacionales”, comparado con menos de uno de cada 5 de los parlamentarios
autonómicos. En Galicia, la distancia entre “representantes” y “representados” es
también grande, ya que mientras el 48% de los “representantes” concibe España en
términos “nacionales”, la proporción entre los ciudadanos gallegos asciende al 78%. El
contraste entre el País Vasco, por un lado, y Cataluña y Galicia, por el otro, es
especialmente llamativo al respecto porque, de hecho, la proporción de los ciudadanos
que concibe España en términos “nacionales” -un poco más de 1 de cada 4- resulta ser
algo menor que entre sus representantes políticos, compárense las tablas 10.8 y 10.9.
Al igual que existe una diversidad de concepciones de España, también existen
distintas maneras de concebir la comunidad autónoma en la que se vive. Ya hemos
visto que la vasta mayoría de los representados políticos, así como la vasta mayoría de
los ciudadanos, se identifica en alguna medida tanto con España como con su
comunidad autónoma. Ahora bien, es importante subrayar que no todos entienden
esta dualidad de la misma forma. Para la mayoría, estas identidades duales se perciben
y sienten como identidades “anidadas” (Herb y Kaplan, 1999), con la escala menor
concebida en términos “regionales”. Pero para ciertas minorías relevantes -que incluso
llegan a ser mayoría en algunas comunidades- estas dos identidades se perciben y se
sienten de manera diferente, con la escala menor gozando del estatus de “nación”,
muchas veces imaginado como “sujeto político” con un pretendido “derecho a la
autodeterminación”.
Para medir la difusión de las distintas concepciones de la comunidad autónoma entre
los parlamentarios, se les preguntó así:
“En términos generales, ¿Qué término prefiere Vd. Utilizar para
referirse a su comunidad?”. Las posibles respuestas cubren un amplio
rango de opciones entre un polo claramente “regional” y otro
claramente “nacional”, desde:
1) Región.
2) Comunidad Autónoma.
3) Nacionalidad.

86
 4) País
5) Nación.
Por desgracia, no podemos comparar las respuestas de los representantes políticos
con las de los ciudadanos a esta pregunta, ya que el CIS no la ha preguntado en sus
encuestas al público en los últimos años. Aún así, los resultados de los representantes
son bastante interesantes de por sí. No es de extrañar que haya diferencias bastante
significativas entre los de las distintas formaciones políticas, como también las hay
entre los representantes en el conjunto de España y los diputados autonómicos de
Cataluña, Galicia y País Vasco. En el conjunto de España, más de 7 de cada 10
representantes concibe su comunidad autónoma en términos más bien “regionales”
(con otro 13% optando por el término “región”). Entre los representantes del PP, esta
proporción asciende a más de 9 de cada 10, mientras en IU llega a menos de la mitad.
Una vez más, los representantes del Parlament de Catalunya se destacan por su
intenso nacionalismo catalán. 6 de cada 10 de estos grupos optan por el término
“nación”, mientras un 27% opta por “país”. Es destable el contraste de comunidad con
la cámara vasca, donde el término escogido más veces 44% es el de comunidad
autónoma, mientras solo 1 de cada 3 representantes del Parlamento vasco opta por el
término “nación”, con otro 12 % optando por “país”. De hecho, las respuestas de los
parlamentarios vascos a esta pregunta se asemejan bastante más a las de los
representantes gallegos que a las de los representantes catalanes.
Particularmente interesantes son las diferentes posturas que toman los miembros del
PSOE en distintas comunidades. Mientras los diputados de la cámara catalana son casi
unánimes en suscribir concepciones más bien “nacionales” de su comunidad, con 2 de
cada 3 optando pro el término “nación” y otro 25% por “país”, en el Parlamento vasco
ningún diputado socialista opta por “nación” y tan solo un 7% opta por “país”. En
cambio, sus representantes en Galicia son bastante más propensos a optar por
términos “galleguistas” de lo que lo son sus compañeros vascos, ya que un 15% de
ellos escoge “nación” y otro 39% escoge “país” ver tabla 10.10.
La comparación del grado de “nacionalismo regional” entre los parlamentarios de las
nacionalidades históricas” se complementa con las respuestas a otra pregunta directa,
donde pedimos que se sitúen en una escala de 1 a 10, donde el 1 significa el mínimo
grado de nacionalismo catalán/gallego/vasco y el 10 el máximo grado de nacionalismo
catalán/gallego/vasco. En esta medida surte más evidencia del grado de hegemonía
que ha alcanzado el movimiento nacionalista catalán en la esfera política, bastante
más alto que en las otras dos comunidades. A la vez, nos proporciona más pruebas de
un grado particularmente alto de discrepancia entre las posturas de los representantes
políticos y las de los “representados” en Cataluña. Como muestra la tabla 10.11, la
media de los representantes del Parlament es bastante más alta que la de los del
Parlamento vasco -siendo 6.63 vs 5.10-. de hecho, la media de los diputados vascos se
asemeja bastante más a la media de los representantes del Parlamento gallego 4.48.
Simultáneamente, el grado de distorsión de la “representación mimética” -es decir, la
diferencia entre la media registrada de los parlamentarios y la media registrada de los

87
ciudadanos- es significativamente más elevado en Cataluña que en las otras dos
comunidades. En el Principado la media de los primeros excede casi un punto entero
de la de los ciudadanos; mientras que en Galicia y el País Vasco la media de los
representados apenas supera la de los ciudadanos (0.17 y 0.06, respectivamente).
Las discrepancias en el grado de “nacionalismo regional” entre los diputados
autonómicos del Partido Socialista en las 3 comunidades llaman la atención de nuevo,
ya que sus representantes en el Parlamento catalán registran una media de nada
menos que un 5.91, comparada con una media entre los parlamentarios autonómicos
del PSG de 5.18 y una media de tan solo 2.31 entre los parlamentarios autonómicos
del PSE. Resalta especialmente la disyunción entre el perfil de los representantes del
PSC y el de sus votantes, ya que la media entre los primeros supera por 1028 puntos la
de los segundos. En contraste, la media de nacionalismo gallego de los diputados
autonómicos del PSdG solo supera la de sus votantes 0.81 puntos, mientras que la
media de nacionalismo vasco de los diputados autonómicos del PSE es incluso inferior
a la de sus votantes.

88
CONCLUSIONES.
A partir de una concepción de la identidad nacional como sentimiento -esto es, un
atributo subjetivo-, en este capítulo se han analizado las identidades nacionales de los
parlamentarios autonómicos y nacionales de España, evaluando además sus
concordancias y diferencias respecto a la ciudadanía que están llamados a representar.
En el marco de un Estado donde proyectos nacionales en competencia cuestionan la
persistencia de la comunidad política -es decir, los contornos poblacionales y
territoriales de la politeya-, el análisis ha evaluado en qué medida los parlamentarios

89
dan cauce y expresión a los sentimientos y percepciones nacionales de la ciudadanía
en la institución central del sistema político. Como en toda democracia parlamentaria,
el Parlamento simboliza la soberanía nacional y de él derivan o dependen en gran
medida el resto de instituciones del Estado. Por ser las Cortes Generales un
parlamento bicameral, hemos considerado tanto el Congreso de los Diputados como el
Senado.
Asimismo, en el contexto de un sistema político federal (véase Linz 1999), hemos
estudiado también a los diputados autonómicos, presentando la necesaria atención a
las tres comunidades autónomas donde el proyecto de una común politeya española
arrastra los desafíos más intensos e insistentes de movimientos políticos que
propugnan propuestas de nación distintas e incluso rivales, por cuanto anidan el
germen, y a menudo la reivindicación explícita, de la separación. Con independencia
de la viabilidad efectiva de estos proyectos, durante el último siglo de historia de
España, la existencia de movimientos nacionalistas autonomistas y secesionistas viene
dando lugar a fuertes antagonismos, desencuentros en la formación de la voluntad
general, dificultades de gobernabilidad e, incluso, graves violencias. Por ello, también
hemos investigado las posturas de las élites de Cataluña, Galicia y País Vasco respecto
a estos proyectos nacionales, evaluando en qué medida contribuyen, junto con la élite
del conjunto del País, a la integración de la comunidad política española o, por el
contrario, exacerban el conflicto, yendo incluso a la cabeza de movimientos de
ruptura.
La mitad de los ciudadanos españoles se considera tan español como la de región
donde reside, una postura de identidad dual indistinta que ha brindado una amplia
base de legitimidad al Estado de las autonomías. A su vez, en el conjunto de los
parlamentarios, tanto nacionales como autonómicos, esta postura asciende a 2 de
cada 3. Por su parte, el rechazo de la identidad española que se expresa en
identificaciones exclusivas con la comunidad autónoma, tan solo se sostiene en un 6%
de la ciudadanía del conjunto de España y un 8% de sus parlamentarios.
Sin embargo, las clases políticas de Cataluña, Galicia y País Vasco rehúsan muchísimo
más identificarse con España. Este rechazo, muy frecuente entre los diputados
autonómicos de Cataluña y el País Vasco, merece atención, en primer lugar, porque
indica un gran potencial de conflicto interterritorial desde nada menos que las
personas que rigen los destinos -como mínimo, los destinos políticos y, en particular,
las relaciones intergubernamentales- de estas tres comunidades. Pero también la
merece porque, al realizar las oportunas comparaciones, se aprecia que está mucho
más extendido que en el sentir del conjunto de la ciudadanía de estos territorios -una
desproporción muy acusada, sobre todo, en Cataluña. Esta distorsión es grande incluso
al cotejar los votantes de los partidos explícitamente nacionalistas BNG, CiU y PNV con
sus parlamentarios, pero, en Cataluña, también al realizar el mismo ejercicio con algún
partido que durante décadas se ha declarado federalista. Un examen de diversos
indicadores complementarios, tales como formas de entender España y estas
comunidades autónomas, arroja resultados consistentes con este patrón.

90
Todo ello revela un grado de representatividad “mimética” mucho mayor del conjunto
de los parlamentarios de España, y en especial de los de las Cortes Generales, que de
los del País Vasco, Galicia y, sobre todo, que los de Cataluña. En otras palabras, en
punto a identidades nacionales y nacionalismos, los primeros se parecen mucho más a
su ciudadanía de referencia que los últimos. En este sentido, los diputados
autonómicos de Cataluña han manifestado una notable coherencia consigo mismos -
diríase que, por lo general, en plena consciencia- al preferir abiertamente una
concepción de la “representación” en la que el parlamentario juzga qué es mejor y
luego trata de explicarlo a los electores frente a la concepción en la que el
representante debe procurar realizar los deseos de sus votantes. La primera postura es
muchísimo más común entre los diputados autonómicos de Cataluña que en el
conjunto de parlamentarios del país y, además, es muchísimo más común entre los
nacionalistas catalanes y gallegos que entre los nacionalistas vascos, mucho más
parecidos, al respecto, al perfil del parlamentario español promedio.
Ante estos hallazgos, resulta insoslayable que el análisis sugiera una relación entre esta
postura elitista, dirigista e, incluso, “oligárquica”, en la tradición del “mandato libre”,
con las políticas de “construcción de la nación” (nation-building) practicadas en
Cataluña durante las tres últimas décadas -a las que se ha designado con expresiones
tan explícitas como “fer país” “normalització lingüística” y “reconstrucción nacional”-.
Postura y políticas persistentes que han conducido hasta la reclamación, desde 2012,
una vez que se ha ampliado notablemente la base nacionalista entre la población, de la
secesión de la comunidad.

91
 TEMA 4
3º BLOQUE TEMÁTICO: EL SISTEMA INSTITUCIONAL:
ESTRUCTURAS CONSTITUCIONALES Y POLÍTICO-
ADMINISTRATIVAS AUTONÓMICAS.
TEMA 4: LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: EL DISEÑO INSTITUCIONAL DE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LAS REFORMAS ESTATUARIAS.
Hay 2 lecturas obligatorias:
 Acerca de la caracterización del estatuto de autonomía en una perspectiva
federal.
Alberto López Basaguren (2011)
 Estatutos de autonomía: evolución y reformas.
Josu De Miguel Bárcena (2018)

LECTURA: Acerca de la caracterización del estatuto de

autonomía en una perspectiva federal.
Alberto López Basaguren (2011)

INTRODUCCIÓN.
La cuestión relativa al contenido constitucionalmente legítimo del Estatuto de
Autonomía en el ordenamiento español no es una cuestión nueva. Pero la apertura del
proceso de reformas estatutarias, que ha dado lugar a los denominados Estatutos de
“segunda generación”, ha planteado el problema con una profundidad desconocida
hasta ahora.

Ciertamente, ya desde los primeros Estatutos de autonomía se planteó la existencia

–especialmente, en los Estatutos del País Vasco y de Cataluña–, de disposiciones que
parecían superar los límites del contenido constitucionalmente reservado a ellos.

92
Con carácter general, las incursiones de los Estatutos por terrenos que podían
sobrepasar los límites constitucionales se resolvieron, especialmente en el trámite de
la negociación de los respectivos textos en la Comisión Constitucional del Congreso,
mediante el recurso a la cláusula “sin perjuicio” que remitía a la disposición
constitucional que correspondiese. La proliferación de esta cláusula en los Estatutos,
especialmente en los dos Estatutos fundacionales (País Vasco y Cataluña), pone de
relieve la amplitud con la que se trató de apurar el territorio de frontera de las
competencias reservadas al Estado en la Constitución. Este recurso no eliminó, sin
embargo, todos los supuestos de hipotético conflicto.

El problema fundamental procedía de la incorporación a los Estatutos de disposiciones

relativas a cuestiones en las que la Constitución establecía una expresa reserva de ley
orgánica ‘ordinaria’, si vale la expresión. Con ello, los Estatutos pretendían condicionar
la regulación que correspondía establecer en la Ley Orgánica expresamente requerida
en la Constitución. Los problemas que podían plantear estas disposiciones se fueron
afrontando, en general, con una gran flexibilidad, de forma que, hasta el presente, se
había logrado eludir, sustancialmente, la confrontación jurídica entre Constitución y
Estatutos de Autonomía.

Por una parte, todos los operadores jurídicos trataron de eludir la declaración de
inconstitucionalidad de disposiciones estatutarias, que hubiera supuesto un
enfrentamiento frontal, muy comprometido políticamente, recurriendo a la
“interpretación conforme” de aquellas disposiciones con la Constitución, lo que
permitía evitar, al mismo tiempo, la erosión de la supremacía normativa de la
Constitución1. Vía que, en ocasiones, ha tenido consecuencias insospechadas en la
apertura de un ámbito de actuación autonómica.

Y por otra parte, también el legislador hizo un gran esfuerzo, al aprobar muchas de las
sucesivas leyes orgánicas, para eludir la confrontación directa con las previsiones
estatutarias. En algunas ocasiones, el problema se eludía a través de la incorporación a
la Ley Orgánica, por el legislador estatal, de lo predeterminado en la disposición
estatutaria, cuando menos en lo sustancial. A veces, como regulación general para
todas las Comunidades Autónomas; y otras como excepción para algunas de ellas.
Finalmente, en alguna ocasión, se ha utilizado la remisión de la Ley Orgánica a lo
dispuesto en el Estatuto de Autonomía. De esta forma, se acababa aceptando, de
hecho, la capacidad del Estatuto para condicionar las opciones que correspondían al
legislador orgánico.

La vía ensayada hasta aquí para eludir el enfrentamiento frontal entre Constitución y
Estatutos de autonomía ha tenido grandes virtudes, aunque haya sido a costa, muchas
veces, de su pureza jurídica. Pero en la actualidad plantea dos tipos de problemas, de
muy distinta naturaleza entre sí.

93
Por una parte, las grandes virtudes que esta vía ha tenido en el plano jurídico no
siempre han tenido pleno reflejo en el plano político. Las críticas más acerbas, las
descalificaciones del sistema autonómico realizadas por los nacionalismos,
principalmente vasco y catalán, han encontrado siempre fundamento en lo que
consideran incumplimiento del “pacto estatutario”. Incumplimiento que se habría
producido por no haber transferido el Estado a las Comunidades Autónomas todas las
competencias previstas en el Estatuto –la cuestión de las “transferencias pendientes”–,
y, sobre todo, por haber contrariado el legislador, principalmente a través de las leyes
orgánicas, muchas previsiones estatutarias, ratificadas por el Tribunal Constitucional a
través de una interpretación de las cláusulas “sin perjuicio” que desnaturalizaba la
disposición estatutaria, cuando menos en la interpretación del acuerdo estatutario que
realizan aquellas fuerzas políticas.

Es una experiencia que no se debiera olvidar cuando se trate de encontrar soluciones

idóneas a la necesidad de encajar en la Constitución la voluntad autonomista de
determinadas fuerzas políticas, determinantes en algunas Comunidades Autónomas,
plasmándolas en los respectivos Estatutos de autonomía; especialmente, cuando esas
fuerzas políticas materializan en el Estatuto de autonomía una suerte de pacto político
que, en su concepción, se autonomiza de la Constitución y que solo puede ser
interpretado en los términos que ellas le atribuyen.

En esta línea, en la actualidad se presenta un segundo problema, derivado de lo que se

ha denominado el “abandono de la esencialidad” del Estatuto de autonomía. La
combinación entre “aliento nacional” y “aliento dogmáticoconstitucional” que animó
la elaboración del nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña –y que contagió, por
simpatía, al Estatuto andaluz, cuyos redactores consideraron necesaria la emulación
del texto catalán–, ha dado lugar a Estatutos de gran extensión, profundidad y
pormenorización, que, además, se mueven muy a menudo en terrenos de frontera, en
los límites de la Constitución.

Estas características de los ‘nuevos’ Estatutos estaban llamadas a hacer prácticamente

imposible el mantenimiento de la pretensión de constitucionalidad de los Estatutos en
los términos que se había mantenido con los Estatutos de “primera generación”.

En estas condiciones, en consecuencia, los Estatutos de “segunda generación”

parecían abocados, antes o después, por recurso directo o de forma indirecta, a tener
que afrontar el examen de constitucionalidad, con grandes probabilidades de sufrir
alguna declaración de inconstitucionalidad.

94
La confrontación territorial, especialmente por cuestiones como el agua de las cuencas
fluviales, y, sobre todo, la confrontación política extrema en que se elaboró,
especialmente, el Estatuto de Cataluña, quedando el mayor partido de la oposición en
las Cortes Generales no solo fuera del consenso sino frontalmente enfrentado al nuevo
texto, hacía que aquella hipótesis se convirtiese en riesgo manifiesto en un proceso de
inconstitucionalidad directo contra el nuevo texto estatutario. La actitud de self-
restraint del Tribunal Constitucional y el recurso a la “interpretación conforme” no
podían ser capaces de solventar el expediente de forma inocua.

El Tribunal Constitucional ha tenido que enfrentarse ya a la constitucionalidad de

disposiciones contenidas no solo en los Estatutos de la Comunidad Valenciana y de
Cataluña, sino, también, en los de Andalucía y Castilla-León, dictando distintas
Sentencias, en las que ha tenido que afrontar de forma directa la cuestión relativa al
contenido constitucionalmente legítimo del Estatuto de Autonomía10; y, aunque el
Tribunal ha pretendido eludir en la medida de lo posible la confrontación entre
Estatuto y Constitución, la declaración de inconstitucionalidad de distintas
disposiciones estatutarias ha sido inevitable.

En el proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía que se abrió a partir de la

iniciativa catalana –aún siendo un proceso incompleto, al no haber afectado a la
totalidad de los Estatutos de autonomía–, se ha tratado, en mayor o menor medida
según los casos, de establecer una nueva comprensión del Estado autonómico. Esta
pretensión tiene, a mi juicio, una gran virtud, en la medida en que, sobre la base de los
problemas planteados en el desarrollo del sistema autonómico, trata de abrir vías de
desarrollo en una perspectiva que nos acercaría a una autonomía territorial en los
parámetros de los sistemas federales más solventes. Pero plantea un problema: la falta
de idoneidad del Estatuto de autonomía como instrumento para realizar esa
operación, en la medida en que era necesario flexibilizar los límites constitucionales
del Estado autonómico.
En este contexto, resulta indispensable precisar la función del Estatuto de autonomía
en nuestro sistema constitucional; lo que, a mi juicio, debe hacerse en una perspectiva
federal. Es decir, tratando de situar la configuración constitucional del Estatuto de
autonomía en la perspectiva en que las Constituciones federales sitúan las
Constituciones internas de los Estados o territorios autónomos. Lo que obliga a
precisar el significado de las peculiaridades con que la Constitución española configura
el Estatuto de autonomía; es decir, a analizar en qué medida esas peculiares
características son o no son incompatibles con una comprensión del Estatuto en el
sentido indicado.

Una perspectiva de este tipo tiene dos consecuencias simultáneas; por una parte,
supone configurar el Estatuto de Autonomía en unos términos de mayor amplitud
sobre su contenido constitucionalmente legítimo y, por otra, asumir la limitada
capacidad del Estatuto para integrar la Constitución, como consecuencia del principio

95
dispositivo, renunciando a esa función “constitucional” del Estatuto de Autonomía en
la que tanto se ha pretendido avanzar, especialmente, durante el proceso de
elaboración de la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

A mi juicio, una evolución saludable del Estado autonómico exige sacar provecho de las
mejores experiencias foráneas, sin renunciar a las singularidades de nuestro sistema,
en la medida en que se debe dar respuesta a problemas específicos. Para ello,
debemos situarnos en la perspectiva de los sistemas federales más solventes,
eludiendo una interpretación desproporcionada de las peculiaridades de nuestro
sistema, como elementos constitutivos de un modelo diferenciado hasta lo
incompatible, en cuyas redes quede enmarañada su capacidad de evolución, de
desarrollo.

EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA COMO “CONSTITUCIÓN INTERNA” DE LA COMUNIDAD

AUTÓNOMA Y SU CONTENIDO.
Desde los momentos fundacionales del Estado autonómico se ha debatido
continuamente sobre la naturaleza del Estatuto de Autonomía y, sobre todo, acerca
del contenido legítimo que podía asumir, en el marco de la Constitución.

El artículo 147.1 de la Constitución define el Estatuto de autonomía como la “norma

institucional básica” de la Comunidad Autónoma, “dentro de los términos de la (…)
Constitución”, siendo reconocido y amparado por el Estado como parte integrante de
su ordenamiento jurídico. Esta naturaleza de “norma institucional básica” de la
Comunidad Autónoma debe constituir el cimiento de la construcción interpretativa
sobre el contenido constitucionalmente legítimo del Estatuto de Autonomía.

Sobre estas bases, el Estatuto, en su condición de “norma institucional básica” de la

Comunidad Autónoma, es la norma reguladora de su sistema político interno. En esta
función, el Estatuto solo tiene un límite general, establecido en el artículo 147.1 de la
Constitución: debe ser dictado “dentro de los límites de la presente Constitución”. Esto
significa, obviamente, que el Estatuto no puede incluir nada que contradiga las
disposiciones contenidas en la Constitución. Además de ausencia de contradicción
directa con la Constitución, sea de forma expresa o tácita, el límite establecido en el
artículo 147.1 de la Constitución debe significar coherencia con el sistema jurídico-
institucional establecido en la Constitución. El constituyente realizó opciones
estructurales, excluyendo o limitando distintas posibilidades, que, aunque concretadas
en el texto constitucional exclusivamente en relación con la organización institucional
del Estado (Federación), representan un límite de todo el sistema constitucional.

De acuerdo con el artículo 147.1, por tanto, el Estatuto de Autonomía es una norma
con plena capacidad para incorporar todas las regulaciones que considere necesarias

96
en relación con la configuración jurídico-institucional de la Comunidad Autónoma; sin
más límites que los señalados.

El Estatuto de Autonomía, por tanto, tiene capacidad para regular el sistema político y
jurídico interno de la Comunidad Autónoma de la forma y con la extensión que
considere oportuna, siempre que lo haga en coherencia con el sistema establecido en
la Constitución; es decir, que, además de no contradecir sus expresas disposiciones, no
contradiga la lógica política, jurídica e institucional establecida en ella. Y que conecte
con su naturaleza de “norma institucional básica” de la Comunidad Autónoma.

Esta es la perspectiva con que se afronta la cuestión relativa al contenido de las

Constituciones internas de los territorios autónomos (Estados federados, Cantones,
Länder, Provincias o Regiones) en los sistemas federales de nuestro entorno jurídico-
político.

La Constitución española caracteriza el Estatuto de Autonomía con unas peculiaridades

que lo diferencian de forma notable de las Constituciones internas de los territorios
que integran las distintas Federaciones. Pero estas peculiaridades se refieren al
proceso de aprobación formal del Estatuto y a la forma jurídica que finalmente adopta,
sobre lo que se tratará más adelante. Sin embargo, en lo que se refiere a la función del
Estatuto de Autonomía en el interior del ordenamiento jurídico del Estado, así como a
su contenido, como “norma institucional básica” de la Comunidad Autónoma, la
Constitución española no difiere de la forma en que aquellas Constituciones federales
configuran la función y el contenido de las respectivas Constituciones internas de los
territorios que integran la Federación. Y es en esta perspectiva en la que deben ser
interpretados la función y el contenido del Estatuto de Autonomía en nuestro sistema
constitucional.

El Estatuto de Autonomía, respecto a su función jurídico-política, no es otra cosa que la

“Constitución interna” de cada Comunidad Autónoma, si utilizamos la terminología
más habitual en los sistemas federales. Adoptar esta perspectiva puede ayudar a
delimitar de forma más clara la función y el contenido del Estatuto de Autonomía,
eludiendo algunos de los problemas –y las confusiones– que han sido bastante
comunes en la interpretación de nuestro sistema constitucional.

El problema se ha planteado en relación con la determinación en el apartado 2 del

artículo 147 de la Constitución de las “materias” que “deberá” regular el Estatuto de
Autonomía, sobre el que se ha debatido acerca de si constituye el contenido necesario
e insuperable del Estatuto, o si, por el contrario, se trata, únicamente, de un contenido
mínimo de éste.

97
En muchos sectores, aún sin necesidad de adscribirse expresamente a la corriente que
considera el contenido requerido en el artículo 147.2 como contenido obligatorio e
insuperable del Estatuto, han primado visiones restrictivas acerca de esta cuestión. Y,
en esta vía, se ha acabado considerando el Estatuto como una norma subordinada a la
Constitución en positivo y en negativo. Es decir, el Estatuto de Autonomía tendría que
contener la regulación sobre las cuestiones que la Constitución expresamente le
reserva, y solo sobre ellas, y tendría vedada la capacidad de incorporar al sistema
jurídicoinstitucional de la Comunidad Autónoma cualquier instituto jurídico que la
Constitución no prevea de forma expresa para las Comunidades Autónomas.

Esta comprensión del Estatuto de Autonomía, deudora de una tradición que nada
tiene que ver con la configuración real que ha llegado a caracterizar a nuestro Estado
autonómico, está muy lejos de venir impuesta por la Constitución y no tiene en cuenta
debidamente su condición de “norma institucional básica” de la Comunidad
Autónoma, ni la naturaleza del Estado autonómico, tal y como se ha configurado
efectivamente.

El desarrollo del Estado autonómico en España ha superado radicalmente los límites

del paradigma del Estado regional. Ciertamente, contiene regulaciones procedentes de
aquel modelo; pero deben ser interpretadas en la lógica del sistema finalmente
establecido. Y, en este sistema, el Estatuto, como “norma institucional básica” de la
Comunidad Autónoma, cumple la función de “Constitución interna” de la Comunidad
Autónoma. De forma que su contenido constitucionalmente legítimo no puede quedar
restringido, de forma negativa, a la regulación de las cuestiones que, necesariamente,
exige la propia Constitución, sino que puede alcanzar todo aquello que se considere
necesario para la regulación del sistema jurídico-político de la Comunidad Autónoma,
coherentemente con el sistema establecido en la Constitución, y que sean
manifestación de su naturaleza de “norma institucional básica”.

Lo dispuesto en el número 2 del artículo 147, en el que, como se ha dicho, se

establecen las cuestiones que “deberá contener” el Estatuto de Autonomía, y la
extraordinaria especialidad del procedimiento de elaboración y aprobación del
Estatuto de Autonomía, no afectan a la función –y al contenido– del Estatuto de
Autonomía, porque no contradicen la condición de “noma institucional básica”, ni
reducen el ámbito que la Constitución deja a disposición del Estatuto de Autonomía.
Las peculiaridades del procedimiento de aprobación del Estatuto podrán limitar, en la
práctica, como resultado, el ámbito que efectivamente ocupe el Estatuto; pero no
limitan el contenido legítimo posible del Estatuto en el marco de la Constitución.

El elenco contenido en el artículo 147.2 de la Constitución expresa, así, un contenido

indispensable, pero mínimo, de la norma institucional básica; pero, en ningún caso, un
contenido limitativo, insuperable, del Estatuto de Autonomía. En consecuencia, en la
labor de regulación del sistema jurídico e institucional de la Comunidad Autónoma, el

98
Estatuto de autonomía tiene capacidad de incorporar todas aquellas instituciones o
regulaciones que considere oportuno, con la exigencia de que sean coherentes con el
sistema establecido en la Constitución y que no contradigan disposiciones expresas de
la misma.

La reciente jurisprudencia constitucional dictada con ocasión del control de algunos de

los nuevos Estatutos ha aclarado esta cuestión solo de forma limitada. Inicialmente, la
STC 247/2007 realizó una afirmación importante al indicar que “la clave acerca de cuál
haya de ser el contenido de un Estatuto de Autonomía la ofrece el apartado 1 del
artículo 147 CE, que sitúa el margen de dicho contenido posible del Estatuto a partir de
su concepción como norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma”; lo que
significa que “el contenido legítimo de los Estatutos no se restringe a lo literalmente
previsto en el art. 147.2 y 3 CE y restantes previsiones constitucionales expresas, sino
que dicho contenido se vincula al principio dispositivo”. Siguiendo esta vía, el TC
concluye que “el contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía
incluye tanto el que la Constitución prevé de forma expresa (y que, a su vez, se integra
por el contenido mínimo o necesario previsto en el art. 147.2 CE y el adicional, al que
se refieren las restantes remisiones expresas que la Constitución realiza a los
Estatutos), como el contenido que, aun no estando expresamente señalado por la
Constitución, es complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones
constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sentido
estricto la Constitución encomienda a los Estatutos, en cuanto norma institucional
básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional y competencial de
cada Comunidad Autónoma”.

Se trata de una afirmación de gran significado, aunque es frustrante comprobar la

relación de ejemplos que utiliza el TC para clarificar el significado de su interpretación.
Se refieren, únicamente, a cuestiones relativas a la organización institucional de las
Comunidades Autónomas; se trata de contenidos estatutarios que se pueden
reconducir a los contenidos establecidos en el artículo 147 de la Constitución, por lo
que, por su obviedad, aportan muy poco o nada a lo que se consideraba contenido
indiscutible de los Estatutos de Autonomía. El TC, a pesar de su posición inicialmente
abierta, no termina de desvincularse totalmente de la comprensión del artículo 147.2
como conexión necesaria del contenido del Estatuto de Autonomía, subordinando, en
este sentido, a esa conexión su condición de “norma institucional básica” y sus
consecuencias respecto a la cuestión de su contenido constitucionalmente legítimo. A
pesar de ello, sin embargo, estas bases son suficientes para llevar al TC a la conclusión
de que las declaraciones de derechos estatutarias son plenamente admisibles23, lo
que, como es sabido, ha provocado entre nosotros una de las polémicas doctrinales
más vivas e importantes acerca del contenido constitucionalmente posible de los
Estatutos de Autonomía.

En este sentido, me parece que el argumento determinante respecto a la extensión del

contenido constitucionalmente legítimo del Estatuto de Autonomía reside en el hecho

99
de que la Constitución solo de forma ocasional y limitada establece disposiciones
relativas a la organización institucional (jurídicopolítica, en el más amplio sentido)
interna de las Comunidades Autónomas. Porque la Constitución, salvo excepción, deja
su regulación al Estatuto como “norma institucional básica” de la Comunidad
Autónoma. Esto quiere decir que cuando la Constitución no prevé expresamente para
las Comunidades Autónomas una determinada institución no significa que esté
manifestando una voluntad de veto para ellas, como se ha interpretado por algunos.
Sencillamente, la Constitución guarda silencio porque no pretende regular el sistema
jurídico-político de las Comunidades Autónomas, para lo que ha previsto una norma
específica, el Estatuto de Autonomía. Y la Constitución no impone a esta norma más
límite en su función reguladora del sistema jurídico-político de la Comunidad
Autónoma que el ya analizado de mantenerse “dentro de los términos” de la
Constitución.

Hay tres cuestiones, al margen de la relativa a los derechos, deberes y principios

incorporados a los Estatutos, ya mencionada, que pueden ayudar a aclarar lo que
quiero expresar: la cuestión relativa a las normas reglamentarias con fuerza de ley en
las Comunidades Autónomas, la relativa a la inclusión de un deber de conocimiento de
la lengua distintiva de la Comunidad Autónoma y la relativa a la capacidad de
establecimiento del referéndum consultivo en las Comunidades Autónomas. Se trata
de tres cuestiones que, frente a lo que se hacía en la STC 247/2007, no pueden ser
reconducidas directamente a las “materias” estatutarias establecidas en el artículo
147.2 de la Constitución, y que, además, han sido objeto de controversia sobre la
capacidad del Estatuto para incorporarlas al sistema jurídico-político de la respectiva
Comunidad Autónoma, por lo que suponen una prueba práctica del con tenido posible
de los Estatutos de Autonomía, dentro de los términos de la Constitución, pero más
allá del contenido indispensable (mínimo) establecido en aquella disposición
constitucional, directamente o por conexión.

La capacidad del Estatuto de Autonomía para incorporar al régimen jurídico-político de

la Comunidad Autónoma de la figura de las normas reglamentarias con fuerza de Ley
(Decreto-Ley y Decreto Legislativo) no encuentra ningún límite en la Constitución. Solo
se puede aducir en contra de ella el hecho de que la Constitución no hace expresa
referencia a que los Estatutos puedan incorporar esas fuentes del Derecho. Pero, como
ya se ha dicho, la Constitución no pretende ser la norma que regule el régimen
jurídico-político de las Comunidades Autónomas, salvo como excepción (artículo 152,
por ejemplo). Cuando la Constitución regula estos tipos normativos lo hace en la
regulación de la materia que es su objeto: la regulación del sistema jurídicopolítico del
Estado central. Lo que nos obliga a extraer dos consecuencias. En primer lugar, la
regulación de una institución jurídica respecto al Estado no puede significar, por sí
misma, sin otra indicación que el silencio constitucional respecto a las Comunidades
Autónomas, la reserva de la misma al ordenamiento del Estado central; en segundo
lugar, la exigencia de que el Estatuto sea la “norma institucional básica” de la
Comunidad Autónoma “dentro de los límites” de la Constitución, impone coherencia
con la lógica que la Constitución establece respecto a aquel instituto, lo que impediría

100
incorporar un instituto que respondiese a características diferentes al modelo
establecido en la Constitución, en la medida en que el constituyente realizó
determinadas opciones al regular el instituto en la organización jurídico-política del
Estado que condicionan la capacidad estatutaria.

La inclusión de las normas reglamentarias con fuerza de ley es, por tanto, posible,
porque es coherente con el sistema de fuentes del Derecho y de relaciones entre
Gobierno y Parlamento establecido en la Constitución, siempre y cuando responda a la
misma lógica que, en el ámbito del Estado, en sentido estricto, establece la
Constitución. Cuestión distinta es si el Estatuto, en la práctica, acoge todo el contenido
que es constitucionalmente posible. Es aquí donde las peculiaridades del Estatuto (de
su proceso de aprobación y naturaleza) en el sistema constitucional español despliegan
todos sus efectos; pero ello no afecta a la cuestión que se está analizando aquí: el
contenido constitucionalmente posible del Estatuto de Autonomía. La evolución del
Estado autonómico ha clarificado esta cuestión, hasta el punto de que si en los
Estatutos de Autonomía de “primera generación” el trámite de negociación en el
Congreso de los Diputados supuso la desaparición de la figura del Decreto-Ley en los
textos cuyo Proyecto lo incluía, no es el caso de los Estatutos de “segunda generación”,
en los que se ha incorporado de forma generalizada y sin polémica. Evolución que
pone de manifiesto que la negativa a la incorporación de las normas reglamentarias
con fuerza de Ley –más precisamente, el Decreto-Ley– en los Estatutos de Autonomía
no residía en que se tratase de un contenido constitucionalmente ilegítimo del
Estatuto de Autonomía, sino de una cuestión de falta de oportunidad política a juicio
de las fuerzas políticas mayoritarias en el Congreso de los Diputados, vinculada al
trámite de establecimiento de la “formulación definitiva” del texto del Estatuto de
Autonomía en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, de acuerdo
con el artículo 151 de la Constitución.

Similares consideraciones hay que hacer en relación a la posibilidad de incorporación

del referéndum consultivo en el sistema jurídico-político de las Co munidades
Autónomas por parte de los respectivos Estatutos; cuestión que, en los últimos
tiempos, ha sido objeto de fuerte polémica. Ciertamente, la Constitución no prevé el
referéndum consultivo en relación con las Comunidades Autónomas, sino solamente
en el sistema institucional del Estado central, en el artículo 92, dentro de la regulación
de la elaboración de las leyes. Pero, como se viene sosteniendo de forma reiterada, la
Constitución no pretende regular el sistema jurídico-político de las Comunidades
Autónomas, tarea que deja al Estatuto de Autonomía. Por lo que su silencio no puede
nunca ser, por sí mismo, un argumento a contrario, interpretado como rechazo de la
posibilidad de su incorporación al ordenamiento de las Comunidades Autónomas.

Es cierto que la Constitución afronta los institutos de democracia directa con

extraordinaria desconfianza, lo que no puede ser indiferente para la determinación del
contenido constitucionalmente posible del Estatuto de Autonomía. Pero el resultado
final de la posición del constituyente reside en la incorporación del referéndum

101
consultivo, en el seno del procedimiento de elaboración de las leyes, como una
institución ordinaria del sistema constitucional español. En consecuencia, una
incorporación muy limitada del instituto del referéndum, pero ordinaria en los
términos en que se realiza. Por lo tanto, su incorporación al sistema jurídico-político de
las Comunidades Autónomas no puede ser, nunca, un elemento de ruptura de la
coherencia del sistema institucional establecido en la Constitución, siempre que se
haga respetando la lógica de la institución tal y como se incorpora en la Constitución.
En este sentido, sería contrario a la coherencia del sistema constitucional la
introducción de figuras de democracia directa que fueron rechazadas por el
constituyente, o la regulación del referéndum con unas características o unos efectos
que no concuerden con la regulación constitucional del instituto.

Las recientes reformas estatutarias no se han adentrado por este camino, a pesar de
que lo merodean, a través de la incorporación de la capacidad de los sistemas
institucionales respectivos de realizar “consultas populares” que, sin embargo, eluden
de forma ostentosa hacer expresa referencia al referéndum consultivo. Aunque, con
posterioridad, se ha incorporado expresamente en vía legislativa.

En cualquier caso, la aceptación o el rechazo de la incorporación del instituto del

referéndum consultivo al sistema institucional de la Comunidad Autónoma no se
debería a la incapacidad constitucional del Estatuto de Autonomía para su
establecimiento, sino al rechazo de la oportunidad política de su incorporación en el
trámite de determinación –“de común acuerdo” entre la Comisión Constitucional del
Congreso y la delegación de la Asamblea proponente– de la “formulación definitiva del
texto del Estatuto. Es decir, se trataría de una dificultad de aceptación política en el
seno del peculiar procedimiento de aprobación del Estatuto y no de una imposibilidad
constitucional de que forme parte de su contenido.

Finalmente, una cuestión igualmente controvertida ha sido la relativa a la capacidad

estatutaria de establecimiento de un deber de los ciudadanos de conocimiento de la
lengua oficial distintiva en aquellas Comunidades Autónomas con otra lengua oficial,
junto con el castellano.

La Constitución regula el régimen jurídico del castellano como lengua oficial del Estado
y establece que “las demás lenguas españolas” serán también oficiales en las
respectivas Comunidades Autónomas “de acuerdo con sus Estatutos”. Al regular el
régimen jurídico del castellano como lengua oficial del Estado, la Constitución
establece el deber de conocerlo de todos los españoles. Y, sin embargo, nada dice de
un similar deber de conocimiento de “las demás lenguas españolas” oficiales en sus
respectivas Comunidades Autónomas. De ahí, una importante corriente ha deducido la
imposibilidad del establecimiento de un similar deber de conocimiento de la lengua
oficial distintiva de la Comunidad Autónoma, por ser contrario a la Constitución.

102
Sin embargo, al igual que en las cuestiones tratadas previamente, el silencio de la
Constitución no puede ser interpretado, a contrario, como rechazo constitucional a la
posibilidad de establecimiento de un deber de conocimiento de la lengua oficial
distintiva de la Comunidad Autónoma pues la Constitución no tiene ninguna
pretensión de regular su régimen jurídico como lengua oficial, junto con el castellano,
en el territorio de la Comunidad Autónoma. Porque la propia Constitución establece
que la condición oficial de esas lenguas lo será “de acuerdo con sus Estatutos”. En
consecuencia, la propia Constitución establece que será otra norma jurídica –el
Estatuto de Autonomía–la que concrete el régimen jurídico de la lengua distintiva de la
Comunidad Autónoma como lengua oficial en su territorio.

Si no se encuentran en la Constitución otros motivos que excluyan la posibilidad de

establecimiento, en el régimen jurídico de la lengua distintiva de la Comunidad
Autónoma como lengua oficial, de un deber de conocimiento de esa lengua, habrá que
concluir que el Estatuto de Autonomía puede hacerlo, de la misma forma que el
constituyente lo ha establecido como un elemento del régimen jurídico del castellano
como lengua oficial del Estado. Cosa diferente es cuáles sean los efectos jurídicos de
ese deber, en caso de que se establezca, que distan mucho de ser los que
comúnmente suelen tender a suponerse.

En este sentido, el TC, en la decisión que se acaba de citar, entra a realizar

consideraciones de oportunidad política que no le corresponden y desconoce el
significado jurídico de ese deber en el contexto de dos lenguas oficiales de forma
simultánea en el mismo territorio. La Constitución, al establecer el deber de
conocimiento del castellano trata de garantizar que, en cualquier caso, cualquiera que
sea el régimen jurídico de las lenguas distintivas de las Comunidades Autónomas que,
como lenguas oficiales, establezcan los respectivos Estatutos de Autonomía, nadie
pueda alegar válidamente desconocimiento de la lengua oficial del Estado. Al optar los
distintos Estatutos de Autonomía por el establecimiento de regímenes jurídicos de
simetría entre las lenguas oficiales, los efectos de la cautela establecida en la
Constitución respecto al castellano pierden parte importante de los efectos que
hubiese tenido en caso de que las Comunidades Autónomas hubiesen optado por
regímenes de oficialidad más atenuados. Y mantienen un efecto trascendental: la
imposibilidad de excluir el castellano por parte de los poderes públicos de las
Comunidades Autónomas en todos los supuestos en que el ciudadano no haya optado
por la lengua oficial distintiva de la Comunidad Autónoma. Así lo ha reconocido,
finalmente, el propio TC en la reciente Sentencia sobre el Estatuto de Cataluña, al
aceptar, frente a la doctrina establecida en la STC 84/1986, que es constitucionalmente
legítimo establecer un deber de conocimiento de la lengua distintiva de la Comunidad
Autónoma como elemento de su régimen jurídico como lengua oficial, siempre que se
interprete en el sentido de que no permite una capacidad de opción lingüística de los

103
poderes públicos, limitando el derecho de uso de cualquier lengua oficial por los
ciudadanos.

En este contexto, el Estatuto de Autonomía puede vincular al régimen jurídico como

lengua oficial de la lengua distintiva de la Comunidad Autónoma la existencia de un
deber de conocimiento de la misma. Existencia de un deber que, por una parte,
permite imponer su aprendizaje obligatorio en la enseñanza; pero, por otra, no impide
el derecho de uso del castellano por parte de cualquier ciudadano de la Comunidad
autónoma; derecho que se deriva del deber de su conocimiento establecido en la
Constitución.

El análisis de las tres cuestiones polémicas que hemos realizado, en la medida en que
se sitúan en los límites de la posible regulación estatutaria, creo que puede ayudar a
aclarar el significado del Estatuto de Autonomía como “norma institucional básica” de
la Comunidad Autónoma y, en consecuencia, la amplitud de su contenido
constitucionalmente legítimo. En consecuencia, el Estatuto de Autonomía como norma
institucional básica de la Comunidad Autónoma, solo está limitado, en la regulación del
sistema jurídico-institucional de la Comunidad Autónoma, por la coherencia con el
sistema establecido en la Constitución. Y no tiene ámbitos, materias ni opciones
vedadas, siempre que constituyan elementos llamados a integrar la función de regular
básicamente su sistema jurídico-político. Desde el punto de vista del contenido
constitucionalmente legítimo, por tanto, el Estatuto de Autonomía se asemeja de
forma absoluta a las Constituciones internas de los Estados o territorios autónomos de
los sistemas federales de nuestro entorno. Las peculiaridades del procedimiento de
elaboración y aprobación del Estatuto de Autonomía se sitúan en un plano diferente,
que se analizará después, pero no alteran la delimitación de su contenido legítimo,
desde el punto de vista constitucional.

ESTATUTO DE AUTONOMÍA Y SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN: SIGNIFICADO Y

LÍMITES DEL “PRINCIPIO DISOSITIVO”
Como ya he señalado, la apertura del proceso de reformas estatutarias, que ha tenido
como resultado lo que se conocen como Estatutos de “segunda generación”, ha
planteado el problema del contenido constitucional del Estatuto de autonomía con
una profundidad desconocida hasta ahora. Ya no se ha tratado de defender, como se
ha pretendido en el epígrafe anterior de este trabajo, una interpretación autónoma del
contenido constitucionalmente posible del Estatuto de Autonomía, como Constitución
interna de la Comunidad Autónoma, acorde con su configuración como norma
institucional básica de ésta; y, por consiguiente, de rechazar las interpretaciones
restrictivas que, de una u otra forma, se han venido sosteniendo entre nosotros. Por el
contrario, se ha tratado de construir la función constitucional del Estatuto de
Autonomía sobre su condición de norma integrante del bloque de constitucionalidad,
haciendo hincapié, por encima de todo, en su condición materialmente constitucional.
En lugar de tratar de proteger la capacidad del Estatuto para regular, dentro del marco

104
de la Constitución, el sistema jurídico-político interno de la Comunidad Autónoma, se
ha tratado de centrar la función del Estatuto en la ordenación del Estado autonómico,
aún con efectos limitados a una determinada Comunidad Autónoma. Se ha producido
una transformación cualitativa en la comprensión del Estatuto de Autonomía, de su
función y de su contenido, hasta desvirtuar la propia naturaleza del Estatuto de
Autonomía y su relación de subordinación con la Constitución, alterando el significado
de las disposiciones constitucionales sobre el Estado autonómico.

Esta operación venía exigida por la pretensión de afrontar una profunda reforma del
Estado autonómico a través de la reforma de los Estatutos de Autonomía, sin reformar
la Constitución. Se trata de una pretensión que no se asienta en la convicción de que la
reforma que se pretendía no requiriese la reforma de la Constitución; muy al contrario,
existía el convencimiento de que solo a través de la reforma constitucional se podía
realizar cabalmente. Sin embargo, las circunstancias políticas hacían inviable, a todas
luces, la reforma constitucional en una perspectiva temporal de largo alcance, que
superaba, con mucho, cuestiones de coyuntura política. De la necesidad se hizo virtud
y se descubrió la potencialidad del Estatuto de Autonomía como instrumento para
realizar la reforma del sistema autonómico sin necesidad de reformar la Constitución.

Una opción de este tipo no podía ser inocua para la reforma del sistema autonómico
que se pretendía. Basar la reforma del sistema autonómico en el Estatuto de
Autonomía suponía aceptar la necesidad de renunciar a aquellos objetivos de la
reforma que solo podían alcanzarse a través de la reforma de la Constitución y que el
Estatuto no podía pretender. A los promotores de la reforma, por tanto, se les
planteaba obligadamente la necesidad de renunciar a parte de los objetivos de la
reforma del Estado autonómico que se habían planteado; cuando menos, si eran
coherentes con la defensa que habían hecho de la necesidad de reformar para ello la
Constitución. Sin embargo, mantuvieron los objetivos de la reforma; aún más, durante
el proceso de elaboración del nuevo texto estatutario, especialmente en Cataluña, se
fueron ampliando las pretensiones iniciales.

La opción adoptada obligaba, necesariamente, a ahondar en la condición del Estatuto

de Autonomía como parte integrante del bloque de constitucionalidad, forzando hasta
el extremo su naturaleza materialmente “constitucional”. Y entrañaba importantes
riesgos para el proceso de reforma. Hacía depender su éxito de la aceptación de una
interpretación sobre la función del Estatuto de Autonomía y su contenido y, en
definitiva, de las relaciones entre Constitución y Estatuto, que estaba muy lejos de ser
pacíficamente aceptada por la doctrina y que no se correspondía con la jurisprudencia
constitucional dictada hasta el momento.

Exigía, por una parte, la aceptación de una interpretación abierta de la reserva de

competencias al Estado contenida en el artículo 149.1 de la Constitución, en el sentido
de que el Estatuto, al determinar la extensión, tanto material como funcional, de la

105
competencia atribuida a la Comunidad Autónoma, podía delimitar el significado de la
reserva de competencia al Estado contenida en la Constitución. Esto es especialmente
importante en lo que se refiere a la especificación de los ámbitos materiales que
contiene la competencia atribuida a la Comunidad Autónoma –especialmente en
relación con la incidencia de los títulos horizontales– y a la determinación de los límites
de la competencia del Estado sobre las bases. Es decir, lo que se ha denominado –de
forma desacertada, como ha subrayado el propio Carles VIVER– el “blindaje” de las
competencias de la Comunidad Autónoma.

Y exigía, por otra parte, acoger la doctrina que considera que el Estatuto de
Autonomía, en cuanto Ley Orgánica del Estado, tiene capacidad para regular –o para
condicionar–, en lo que afecta a la propia Comunidad Autónoma, las cuestiones en las
que la Constitución establece una reserva de Ley Orgánica. Ya se ha dicho que se trata
de una posición doctrinal que había planteado importantes problemas prácticos, sin
que nunca haya sido aceptada formalmente –aunque se hayan buscado, en muchas
ocasiones, subterfugios o vías de escape para eludir su rechazo formal expreso–. En las
nuevas reformas estatutarias esta pretensión tenía efectos de gran trascendencia, que
acababan afectando, de una u otra forma, a la posición de las demás Comunidades
Autónomas –como en las cuestiones relativas a la financiación– o afectaban al diseño
del modelo general cuya regulación corresponde al legislador estatal –sistema de
gobierno del Poder Judicial, participación de las Comunidades Autónomas en los
órganos del Estado o sistema de relaciones intergubernamentales de carácter
vertical–.

La cuestión relativa a la relación entre Estatuto de Autonomía y Ley Orgánica se ha ido

resolviendo por el TC en los supuestos en que se han planteado conflictos –muy
destacadamente, en el ámbito de la regulación del Poder Judicial–, estableciendo una
doctrina que podemos considerar consolidada en este sentido, y que se reafirma en la
STC 31/2010, sobre la reforma del Estatuto de Cataluña.

La operación de expansión de la naturaleza “constitucional” del Estatuto de Autonomía

se ha realizado sobre la base de una radical transformación de la comprensión del
“principio dispositivo” y de la “desconstitucionalización” del Estado autonómico41. Se
ha pasado de considerar el principio dispositivo como necesidad a descubrir las
grandes virtudes del principio dispositivo como instrumento de la transformación del
Estado autonómico sin necesidad de reformar la Constitución.

Se ha pensado que, si el diseño constitucional del sistema autonómico gira en torno al

principio dispositivo y a la desconstitucionalización de la concreción de la autonomía
en cada Comunidad Autónoma, el Estatuto de Autonomía podía asumir la función de
transformar el sistema autonómico sin reformar la Constitución. Papel del Estatuto de
autonomía que se vería reforzado por su condición de Ley Orgánica del Estado.

106
Frente a lo que ocurre, en general, con las Constituciones internas de los territorios o
Estados federados en los sistemas federales, que tienen una naturaleza autónoma, de
carácter unilateral, por decirlo de alguna forma, los Estatutos de autonomía tienen una
naturaleza mixta, compleja –podríamos decir “paccionada”, recurriendo a esa
categoría tan querida al foralismo navarro–: son, al mismo tiempo, propuesta del
territorio autónomo y se formalizan como Ley del Estado, asumiendo, por lo demás,
una naturaleza especial. Ello le otorgaría la virtud de vincular al Estado, y no solo al
territorio en el que está llamada a desplegar sus efectos, como norma institucional
básica; por lo que podría incorporar la regulación de cuestiones que, de acuerdo con la
Constitución, corresponde regular al legislador estatal.

Principio dispositivo y “desconstitucionalización” del Estado autonómico fueron una

necesidad impuesta por las circunstancias históricas, por la incertidumbre que existía
en el momento de elaborar la Constitución sobre los derroteros que pudiera tomar el
Estado autonómico en España, llegando a una solución abierta que venía, por lo
demás, avalada por el precedente de la regulación contenida en la Constitución de
1931. Su función, en consecuencia, consiste en permitir el establecimiento en la
Constitución de un nuevo modelo de Estado pudiendo eludir, sin embargo, en el
momento constituyente, determinadas decisiones que no estaban suficientemente
claras o maduras políticamente.

La indeterminación constitucional del sistema autonómico afecta a cuestiones de gran

trascendencia; y está provocada por cuestiones que venimos arrastrando, cuando
menos, desde el proceso constituyente de la II.ª República: centralidad de la “cuestión
catalana” e indeterminación respecto a la generalización, o no, de la autonomía al
conjunto de los territorios y, en su caso, indeterminación sobre la disyuntiva entre
homogeneidad o diferenciación en la autonomía de los diferentes territorios dotados
de autonomía. El resultado es, siguiendo el precedente republicano, que la
Constitución deja a las propias Comunidades Autónomas y a sus respectivos Estatutos
la concreción de algunas cuestiones que la Constitución no cierra. Esta opción permitió
incorporar a la Constitución el diseño del Estado autonómico, sin necesidad de resolver
cuestiones como los territorios que accedían a la autonomía (todos o solo algunos) o el
nivel de autonomía que cada uno asumía (todos igual, en el techo máximo permitido
por la Constitución, o diferentes niveles de autonomía, según la voluntad autonomista
de cada uno), que hubiesen empantanado, muy probablemente, la elaboración de la
Constitución misma o, cuando menos, el diseño constitucional del sistema
autonómico, en el supuesto de que esto último no acarrease, necesariamente, aquello.

En este sentido asumen los Estatutos una función “materialmente” constitucional.

Pero la clave para la correcta comprensión del papel del principio dispositivo en la
Constitución y de la “desconstitucionalización” en la concreción del sistema
autonómico reside en no olvidar –ni desfigurar– los estrictos límites en que la

107
Constitución deja al Estatuto de Autonomía el cumplimiento de esa función
materialmente “constitucional”. Es decir, es necesario precisar qué es lo que deja la
Constitución a la determinación de los Estatutos, a través del despliegue del principio
dispositivo.

El principio dispositivo no supone un modelo de Estado autonómico

constitucionalmente abierto, indeterminado en sus límites; ni se establece una
“desconstitucionalización” general de éste. La Constitución deja sin determinar si los
distintos territorios van a hacer uso, o no, de la posibilidad que la Constitución
establece de constituirse como Comunidad Autónoma y, en este supuesto, qué
competencias asume cada uno, en concreto, de entre las que la Constitución permite
que asuma. Es decir, la Constitución no deja indeterminados los límites del Estado
Autonómico, sino solo la concreción dentro de los límites establecidos en la
Constitución, de la posición concreta que asume una Comunidad Autónoma, a través
de su Estatuto, dentro de un marco cuyos límites están determinados en la
Constitución.

Esta precisión es muy importante en lo que se refiere a la determinación de las

competencias de la Comunidad Autónoma. Se ha interpretado que el principio
dispositivo y la condición materialmente constitucional del Estatuto permitían que el
Estatuto precisase el significado de las competencias reservadas al Estado en el
artículo 149.1 de la Constitución. Como si fuese una cláusula de reserva estatal de
competencias abierta a su precisión a través del juego del principio dispositivo. Pero la
reserva estatal de competencias de nuestra Constitución no difiere en absoluto de las
cláusulas de reserva federal de competencias que contienen las Constituciones
federales.

El principio dispositivo no actúa sobre el artículo 149.1 de la Constitución, sino sobre el

artículo 149.3. Es decir, El Estatuto no puede precisar el significado de las
competencias reservadas al Estado en la Constitución, sino solo determinar las
competencias que, respetada esa reserva constitucional, asume –o, por efecto de la
cláusula residual, no asume– la Comunidad Autónoma.

En descargo de quienes han sostenido la legitimidad del Estatuto de autonomía para

incidir en la reserva estatal de competencias, hay que decir que el propio sistema
constitucional, al requerir la concreción de las competencias de la Comunidad
Autónoma por parte del Estatuto de autonomía, abre la vía a un terreno de confusión.
En esa tarea, el Estatuto, al tratar de concretar las competencias de la Comunidad
Autónoma, especialmente en la medida en que intente agotar el terreno que deja libre
la cláusula constitucional de reserva de competencias al Estado, recorrerá terrenos de
frontera, con el riesgo de adentrarse en ámbitos que corresponden a la competencia
del Estado; lo que ocurrirá, especialmente, si el sistema de determinación de
competencias responde a esquemas diferentes de referencia de los títulos de

108
competencia. Por ello, no habría que dramatizar sobre este hecho, pues, dado nuestro
simultáneo juego de distintas cláusulas de atribución de competencias, el hipotético
conflicto entre la delimitación de competencias en la Constitución (del Estado) y en el
Estatuto (de la Comunidad Autónoma) tendría que ser aceptado como normal, cuando
menos desde un punto de vista lógico. Lo que es rechazable es la pretensión de que la
delimitación de las competencias realizada en el Estatuto deba ser aceptada como
vinculante para el legislador estatal y, aún más, para el intérprete de la Constitución,
como si, en su condición de norma del bloque de constitucionalidad, fuese una norma
de concreción de una cuestión que, dejada abierta por la Constitución, su concreción
correspondiese al Estatuto.

En lo que se refiere a la pretensión de determinar en el Estatuto de Autonomía el

significado y límites de la competencia estatal para el establecimiento de las bases, se
ha tratado, de acuerdo con la corriente doctrinal que ha defendido la capacidad del
Estatuto de Autonomía para ello, de dar solución al problema de la expansión
incontrolada de la competencia estatal sobre las bases –considerado por parte de la
doctrina como el problema más importante de nuestro sistema autonómico–.
Considera esta corriente doctrinal que el problema viene provocado, en gran medida,
por el hecho de que, al juzgar la constitucionalidad del ejercicio por el Estado de las
competencias sobre las bases, el TC carece de “un parámetro constitucional
jurídicamente seguro para rechazar, salvo en supuestos extremos, las decisiones
adoptadas”. Y se trataría de que el Estatuto de autonomía proporcionase al TC ese
parámetro seguro del que ahora carece.

Ciertamente, estas disposiciones pueden tener un gran valor. Si han sido incorporadas
a una ley por el propio legislador estatal, aún más, a una ley de la relevancia de un
Estatuto de autonomía, aprobado formalmente como Ley Orgánica, debe contar con
una presunción de conformidad con la Constitución. Las pautas de funcionamiento del
TC –interpretación conforme y self-restraint– reforzarán, sin duda, los efectos de esa
presunción. Pero cuando el TC se encuentre frente a un supuesto de conflicto entre la
regulación estatutaria y una norma estatal de determinación de las bases que no se
corresponde con aquella, la regulación estatutaria carece de capacidad para vincular al
TC como parámetro de constitucionalidad de la norma estatal, en el sentido
establecido en el artículo 28.2 LOTC.

En la medida en que el Estado está ejerciendo una competencia que le reserva

directamente la Constitución, cuya concreción no ha sido dejada por la Constitución al
juego del principio dispositivo, el conflicto entre norma estatutaria de delimitación de
la competencia estatal y disposición estatal de ejercicio de esa misma competencia
configura un conflicto entre dos normas dictadas sobre la base de una diferente
interpretación de la Constitución, cuya idoneidad corresponde controlar al TC. Y la
determinación de la adecuación de la disposición estatal a la distribución de
competencias establecida en la Constitución –y solo, en segundo plano, en el Estatuto,
a los solos efectos de la aplicación de la cláusula residual contenida en el artículo

109
149.3– es una labor de directa interpretación de la norma suprema, en cuya operación
la norma estatutaria no puede pretender estar dotada de una mayor presunción de
adecuación a la Constitución y, aún menos, constituir un parámetro que vincule
inexcusablemente al TC como parámetro de constitucionalidad, incontrolable por el
propio juez de constitucionalidad.

Es aquí donde se pone de relieve la importancia de la afirmación de que la cláusula

constitucional de reserva de competencias al Estado no tiene, por virtud del principio
dispositivo establecido –en relación con las competencias–en el artículo 149.3 de la
Constitución, un significado diferente de las similares cláusulas contenidas en las
Constituciones federales. En nuestra Constitución, lo mismo que en aquellas, los
problemas relativos a los límites –materiales y funcionales– de las competencias
reservadas al Estado en la Constitución son, en última instancia, un problema de
interpretación de la Constitución que, en caso de conflicto, corresponderá dilucidar al
TC, sin más parámetro indisponible que la propia Constitución, sin que queden
condicionadas en su determinación por otras normas – el Estatuto–.

La STC 31/2010, sobre la reforma del Estatuto de Cataluña, ha expresado esta idea
señalando que la función del Estatuto de atribución competencial a la Comunidad
Autónoma, ciertamente, “contribuye a perfilar (…) el ámbito de normación y poder
propio del Estado”. Pero solo en la medida en que las competencias del Estado
“dependen mediatamente en su contenido y alcance de la existencia y extensión de las
competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en el marco
extraordinariamente flexible” de la Constitución; es decir, en el marco del juego de las
listas contenidas en el artículo 148 y en el artículo 149 de la Constitución en relación
con la cláusula residual de atribución de competencias, establecida en el apartado 3
del artículo 149. Lo que lleva al TC a concluir que “(e)sto no hace del Estatuto, sin
embargo, una norma atributiva de las competencias del Estado”, porque las
competencias estatales “son siempre competencias de origen constitucional directo e
inmediato”. En consecuencia, las competencias estatales pueden venir mediatamente
determinadas por los Estatutos, si bien “únicamente en el sí y en el quantum”; es decir,
si una competencia corresponde al Estado por no haber sido asumida por la
Comunidad Autónoma en su Estatuto o si, de la misma forma, la competencia mínima
atribuida al Estado en la Constitución se ve incrementada por la falta de asunción por
el Estatuto del ámbito que, dentro de la misma, le permite la Constitución48. Lo que
significa que la capacidad del Estatuto de Autonomía de incidir en la delimitación o
concreción del significado de la cláusula estatal de competencias establecida en la
Constitución –y, en consecuencia, el principio dispositivo en el ámbito competencial–
se vincula a la determinación de los efectos de la cláusula residual de atribución de
competencias.

Por otra parte, en lo que hace referencia a la segunda de las grandes cuestiones que se
han planteado, la relativa a la capacidad del Estatuto de autonomía de cumplir el papel
que la Constitución reserva a las leyes orgánicas, el Estatuto, como ya se ha dicho al

110
hablar de los problemas planteados por los primeros Estatutos de Autonomía,
difícilmente puede pretender cumplir esa función, con independencia de que, en
ocasiones, en la práctica, el condicionamiento sobre la regulación finalmente
incorporada por el legislador orgánico pueda ser efectiva. En primer lugar, por la
propia especialidad de cada una de las fuentes del Derecho a las que se está haciendo
referencia. El hecho de que el Estatuto de autonomía se apruebe como Ley Orgánica
no iguala esta Ley Orgánica con las que podemos denominar Leyes Orgánicas
“ordinarias”. Una y otra son dos fuentes distintas, que, por tanto, no pueden ser
intercambiadas. Pero, además, hay que tener en cuenta, como ya se ha dicho antes,
que, en muchas ocasiones, resultan afectadas cuestiones que no pueden ser reguladas
en una norma que afecta a una sola Comunidad Autónoma cuando, sin embargo,
acaba condicionando el conjunto del sistema.

En consecuencia, se ha pretendido realizar una reforma del Estado autonómico sobre

la base de la reforma de los Estatutos, sin reforma de la Constitución. Esta operación
exigía que los Estatutos cumpliesen una función de determinación de las previsiones
constitucionales reguladoras de nuestro modelo de Estado. Se ha considerado que la
existencia del principio dispositivo, que hace jugar al Estatuto de Autonomía una
función materialmente constitucional, constituía el instrumento que hacía factible
aquella operación. Pero exigía que se traspasasen los límites constitucionales de
despliegue del principio dispositivo, haciendo aparecer como elementos disponibles
por el Estatuto de Autonomía cuestiones que la Constitución, sin embargo, no dejaba
al juego del principio dispositivo, como es el caso de la cláusula de reserva estatal de
competencias; o remarcando el carácter del Estatuto de Autonomía como Ley Orgánica
del Estado, por encima de su condición de norma institucional básica de la Comunidad
Autónoma, para permitir el condicionamiento desde el Estatuto de regulaciones que la
Constitución reserva al legislador estatal, especialmente, a través de Ley Orgánica.

Con ello se ha desnaturalizado el enfoque necesario sobre el contenido y función del

Estatuto de Autonomía, tan necesitado entre nosotros de una delimitación autónoma
como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, se ha focalizado esa
reconstrucción sobre su condición de Ley Orgánica del Estado, y se ha abierto una vía
de frustración sobre la reforma del Estado autonómico.

ALGUNAS CONSIDERACIONES ACERCA DE LAS PECULARIEDADES DEL ESTATUTO DE

AUTONOMÍA COMO NORMA JURÍDICA EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL.
En la doctrina española existe una importante tendencia a remarcar las peculiaridades
del procedimiento formal de aprobación del Estatuto de Autonomía –y de la forma de
Ley del Estado (como Ley Orgánica) que adopta–, para asentar sobre ellas
consecuencias como las que se han analizado en las páginas precedentes.

111
En este sentido, se sostiene que esas diferencias impiden situar el sistema español en
la categoría general de los sistemas federales, a pesar de que autores de gran prestigio
en los estudios sobre federalismo han venido considerando el sistema español como
un caso particular de sistema federal innominado. No solo se trata de tener en cuenta
que hay muchas variedades de federalismo, por lo que el sistema español sería una
más, lo que podría tener como consecuencia la pérdida de significado de la referencia
federal. Se trata de sostener, como hace Ronald WATTS53, que, por encima de las
singularidades de cada sistema, existe un fundamento común en la distribución del
poder político entre Federación y territorios que es lo que define sustancialmente a los
sistemas federales.

En esta perspectiva, no se trata de desconocer las peculiaridades del procedimiento de

elaboración del Estatuto de Autonomía, ni de su aprobación como Ley Orgánica –y, en
consecuencia, como dice la Constitución, parte integrante del ordenamiento jurídico
del Estado–. Ni de ignorar las consecuencias que derivan de estas peculiaridades.

Se trata, en primer lugar, de poner de relieve la imposibilidad de construir la

naturaleza y función del Estatuto de Autonomía sobre la base de las peculiaridades de
su procedimiento de elaboración y aprobación, para resaltar, por encima de todo, su
condición de Ley Orgánica del Estado, integrante del bloque de constitucionalidad,
materialización del principio dispositivo y, en consecuencia, integrante de la
Constitución territorial del Estado. Aun siendo cierto todo ello, centrar la construcción
de la naturaleza y función del Estatuto sobre esos parámetros, en lugar de sobre su
condición de “norma institucional básica” de la Comunidad Autónoma, es lo que ha
llevado a pretender una reforma del Estado Autonómico sobre la base de la reforma
de los Estatutos de Autonomía que ha exigido una comprensión del Estatuto de
Autonomía que sobrepasaba los límites constitucionales.

Las peculiaridades del procedimiento de elaboración y aprobación del Estatuto de

Autonomía no se establecieron en la Constitución como vía para hacer jugar al
Estatuto un papel “constitucional”. Fueron incorporadas como una forma de control
político sobre los Estatutos de Autonomía; control político que se materializaba en dos
planos diferentes. En primer lugar, como forma de control político sobre los territorios
que se constituirían como Comunidades Autónomas y las competencias que asumirían,
dentro del marco constitucional. Y, en segundo lugar, como una forma de control
político sobre la “constitucionalidad” de los Estatutos. Es decir, tanto un control
político sobre la idoneidad constitucional de los Estatutos, en general, como,
salvaguardada ésta, en todo caso, sobre el concreto nivel de autonomía conveniente –
políticamente–en cada caso. El trámite de fijación del texto definitivo del Estatuto en la
Comisión Constitucional del Congreso y su aprobación como Ley Orgánica es un
trámite de control de oportunidad política. Siendo las cosas así, no se puede
transformar el significado de las peculiaridades de elaboración y aprobación del
Estatuto de Autonomía para atribuirle efectos que no son propios de su condición de
“Constitución interna” de la Comunidad Autónoma.

112
Se trata de un control político de oportunidad que es consecuencia de la indefinición
inicial acerca de la extensión de los territorios que accederían a la autonomía y, en su
caso, sobre el nivel de autonomía que asumiría cada uno de esos territorios; en
definitiva, consecuencia de la indefinición sobre la concreta configuración del sistema
de autonomías. Indefinición no sobre los límites constitucionales del sistema de
autonomías, sino sobre su concreta materialización dentro de unos límites
constitucionales insuperables que no están indeterminados en la Constitución y que,
en consecuencia, necesiten ser precisados por los Estatutos de Autonomía.

La derrota seguida por el sistema autonómico eliminó muy pronto la primea función
del trámite ante la Comisión Constitucional del Congreso en el procedimiento de
aprobación del Estatuto de autonomía; primero en relación con los Estatutos del País
Vasco y de Cataluña y, en gran medida, poco después para los demás Estatutos, a
partir de la primera oleada de reformas de los Estatutos de la vía lenta, tras la
superación del plazo previsto en el artículo 148.2 de la Constitución. Así, ese trámite ha
quedado desfigurado, al perder aquella función de control de pura oportunidad,
quedando reducido a esa extraña función de control político de constitucionalidad que,
a la luz de la experiencia, acaba enturbiando demasiado su significado. Esto es lo que
se ha puesto de manifiesto en relación con las reformas que han dado lugar a los
Estatutos de “segunda generación”, muy especialmente, en el caso de la reforma del
Estatuto de Cataluña.
En relación con las peculiaridades procedimentales de elaboración y aprobación del
Estatuto de Autonomía y sus efectos, con ocasión de las reformas que han dado lugar a
los Estatutos de “segunda generación”, ha surgido una cuestión ulterior, que hasta el
momento no se había planteado en términos tan directos y, podríamos decir,
dramáticos. Se trata de los efectos del “pacto” materializado en la Comisión
Constitucional del Congreso entre ésta y la representación territorial y su posterior
aprobación en referéndum por el cuerpo electoral de la Comunidad Autónoma, antes
de su ratificación como Ley Orgánica por las Cortes Generales.

En este sentido, durante el debate acerca de la constitucionalidad de la reforma del

Estatuto de Cataluña, se ha sostenido la imposibilidad de someter el Estatuto de
Autonomía al control de constitucionalidad. Esta imposibilidad de control por parte del
Tribunal Constitucional se fundamentaría en que, por una parte, el Estatuto de
Autonomía es resultado de un pacto político entre la representación parlamentaria de
la soberanía popular y los representantes de un territorio, y, por otra, por haber sido
ratificado en referéndum por el electorado de la Comunidad Autónoma. Y el TC no
tendría capacidad para controlar la constitucionalidad de semejante pacto político. El
TC solo podría controlar el desarrollo legislativo que la Comunidad Autónoma hiciese
de las disposiciones estatutarias.

113
Ciertamente, como subraya J. PÉREZ ROYO, la Constitución no hace expresa referencia
al control de constitucionalidad de los Estatutos de Autonomía, sino que se refiere,
genéricamente, a las normas con rango o fuerza de ley. Pero la LOTC establece que los
Estatutos de Autonomía –y las demás leyes orgánicas– son susceptibles de declaración
de inconstitucionalidad (artículo 27.2, a). Lo que plantearía un problema realmente
inédito, en la medida en que el TC tendría que declarar inconstitucional la disposición
de la propia Ley reguladora, única a la que, junto con la Constitución, se encuentra
sometido. Y tendría que hacerlo a pesar, entre otros elementos, de que el Estatuto de
Autonomía es una Ley Orgánica, de acuerdo con la Constitución.

Además, se plantean contradicciones formales difíciles de superar. Las Cortes

Generales, como legislador del Estado, están sometidas a la Constitución; también
cuando aprueban leyes orgánicas. Pero la Comisión Constitucional del Congreso
quedaría inmune en el pacto que realiza con la representación de la Asamblea
Legislativa de la Comunidad Autónoma en la determinación del texto del Estatuto de
Autonomía. Habría, por tanto, un ámbito de desarrollo normativo de la Constitución en
el que el legislador del Estado tendría plena disponibilidad política, sin quedar
sometido al control de constitucionalidad. Por otra parte, en lo que hace referencia a
la participación del electorado de la Comunidad Autónoma a través del referéndum, es
evidente que no se trata de un ejercicio de la soberanía popular, titular del poder
constituyente, en la medida en que reside en el conjunto del pueblo español, que sería
el único límite infranqueable para el TC.

Desde el punto de vista jurídico parece difícil de materializar esta pretensión, en el

estado actual de las cosas, de acuerdo con la Constitución. Sin embargo, aquellas
consideraciones ponen plenamente de relieve la profundidad y complejidad del
problema político que provoca un supuesto como el planteado, al someter al control
del TC un Estatuto de Autonomía en el que concurren, efectivamente, todas y cada una
de las características que se señalaban, con la trascendencia política que señalaba
PÉREZ ROYO. La reforma del Estatuto de Cataluña ha sido la expresión más nítida de
todo ello, concentrando una carga política extrema durante todo el proceso de
elaboración. Tensión política que no hizo sino acrecentarse en el trámite de acuerdo
en la Comisión Constitucional del Congreso y que ha conocido sucesivos crescendos en
los momentos de presentación de los recursos de inconstitucionalidad y, finalmente,
en su resolución por el TC y que aún continúa viva.

La propuesta de PÉREZ ROYO plantea la existencia, en torno a esta cuestión, de

problemas políticos de gran calado que sería necesario resolver. Pero exige ir
acompañada de una radical transformación del proceso de elaboración y aprobación –
formalización– del Estatuto de Autonomía en la dirección que aquí se va a defender y
en ningún caso puede eludir su necesidad última de ser compatible con la
Constitución. Lo que, necesariamente, aboca a la posibilidad del control de
constitucionalidad.

114
La idea de la exclusión de las Constituciones territoriales del directo control de
constitucionalidad hunde sus raíces en la autonomía constitucional de los territorios
autónomos, de los que aquellas son actos normativos unilaterales. Pero las
Constituciones federales incorporan la exigencia de que las Constituciones territoriales
sean coherentes con ella como presupuesto de su reconocimiento y amparo como
parte integrante del ordenamiento jurídico de la Federación –por parafrasear la
afirmación contenida en nuestra Constitución–, por lo que sus disposiciones no
pueden ser contrarias a la Constitución federal.

Esto es lo que expresa el artículo 51.2 de la Constitución de la Confederación Helvética,

en el que se establece el deber de la Confederación de garantizar las Constituciones
cantonales “si no son contrarias al derecho federal”. Y lo mismo puede decirse de lo
previsto en el artículo 28 de la Ley Fundamental de Bonn (GG), en el que se exige la
coherencia de las Constituciones de los Länder con los principios del Estado de
Derecho republicano, democrático y social en el sentido establecido en la Ley
Fundamental (apartado 1), así como con el sistema de derechos fundamentales y las
disposiciones de este artículo, cuya conformidad será garantizada por la Federación
(apartado 2).

Lo que significa que el control de constitucionalidad (federal) de las normas

constitucionales de los Länder no está excluido. Es cierto que, en Alemania, se trata de
eludir la declaración de inconstitucionalidad (federal) de las disposiciones contenidas
en las Constituciones de los Länder siempre que sea evitable. A éstas sólo se les exige
el “mínimo de homogeneidad” (Mindestmaß Homogeneität) establecido en el artículo
28 GG; único ámbito en el que podrá tener efecto el principio de prevalencia
establecido en el artículo 31 GG (Bundesrecht bricht Landesrecht), provocando la
inaplicación de la norma constitucional del Land por vulneración (gebrochen) de la
Constitución federal.

Lo que ocurre es que se trata de una hipótesis que solo se materializará de forma
excepcional. Como consecuencia de la exigencia de una actitud de amistad federal
(Bundesfreundlichkeit) entre Bund y Länder (lo que en el sistema norteamericano
representa la Federal Comity), la contradicción entre normas constitucionales del Land
y normas constitucionales de la Federación no exigirá, necesariamente –aún más, no
exigirá normalmente–, la anulación de la norma constitucional del Land. Bastará con
dejarla inaplicada La derogación se contempla como una medida excepcional,
reservada a los supuestos en los que la incompatibilidad entre norma constitucional
del Land y norma constitucional federal es sustancial. Esta solución concilia el respeto
a la autonomía constitucional de los Länder con la garantía de la supremacía
constitucional federal y deja abierta la puerta a que hipotéticas modificaciones futuras
de la Constitución federal permitan, en su caso, reactivar la aplicabilidad de la

115
disposición constitucional territorial, sin necesidad de proceder a una reforma de la
Constitución del Land.

De esta forma, se trataría de mantener invioladas las Constituciones de los Länder,

para que no se les amputen alguna de sus partes o miembros, y queden reducidas a
una suerte de tronco (Torso) constitucional. Pero se trata de una solución no exenta de
problemas, en la medida en que la declaración de inconstitucionalidad (federal) de la
norma constitucional del Land, y su derogación, se hace descansar sobre el juicio
acerca del carácter substancial o no de la contradicción de la norma constitucional
territorial con la Constitución federal.

En los Estados federales, en consecuencia, si bien los territorios disponen de

autonomía constitucional, no se trata ni de una autonomía ilimitada ni, en
consecuencia, de una autonomía incontrolable por el juez de constitucionalidad
(federal). Cuestión diferente es la prudencia con la que, necesariamente, haya que
gestionar esa capacidad de control; prudencia que es la otra cara de la moneda de la
prudencia con la que los territorios tienen que gestionar su autonomía constitucional.

A MODO DE CONCLUSIÓN: HACIA LA CONFIGURACIÓN DEL ESTATUTO DE

AUTONOMÍA EN UNA PERSPECTIVA FEDERAL.
En conclusión, la caracterización del Estatuto de Autonomía en nuestro sistema
constitucional gira sobre su condición de norma institucional básica de la Comunidad
Autónoma. Condición que, en un sistema de autonomías territoriales, debe girar,
necesariamente, sobre la plena autonomía normativa del propio territorio en su
determinación. Ciertamente, dentro de los límites establecidos en la Constitución del
Estado (federal). Lo que significa que su amparo por el Estado (Federación) solo será
exigible en la medida en que se cumpla esa condición.

Sin embargo, la Constitución española determina la concreción del Estatuto de

Autonomía como producto de un pacto entre representación política del territorio y
representación política del Estado –Congreso de los Diputados– y su formalización
como Ley Orgánica del Estado. Una caracterización que si, por una parte, ha limitado la
libertad auto-reguladora del territorio, por otra se ha convertido, en relación con el
principio dispositivo, en la base para tratar de extralimitar la función del Estatuto de
Autonomía en el sistema jurídico.

116
Subordinar la aprobación de la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma
a un trámite de aceptación en el poder legislativo del Estado supone una tutela que
responde a unas circunstancias de limitado desarrollo de la autonomía territorial y,
sobre todo, de indeterminación de los derroteros que debía tomar el sistema
autonómico; de minoría de edad, en suma, del sistema autonómico. Una tutela y
subordinación que se explica en la indeterminación de la pretensión de articular un
nuevo tipo de Estado (el Estado integral o el Estado regional), del que la Constitución
española es deudora por las peculiares circunstancias históricas del momento
constituyente.

El desarrollo vivido por el sistema autonómico en este periodo de más de treinta años
desde la aprobación de los primeros Estatutos de Autonomía pone de manifiesto que
los dos elementos que caracterizan la elaboración y la formalización del Estatuto de
Autonomía son nocivos para la saludable evolución del Estado autonómico. A estas
alturas, generalizadas las Comunidades Autónomas a todo el territorio del Estado, y
consolidadas las Comunidades Autónomas y sus Estatutos de Autonomía, habiendo
conocido la inmensa mayoría de ellos más de una reforma, han perdido sentido las
cautelas del control político materializado en el trámite de la propuesta estatutaria en
el Congreso de los Diputados.

De la misma forma, el principio dispositivo ha perdido ya los dos sentidos que lo

justificaban. En primer lugar, el acceso a la autonomía, dado que todos los territorios
se han constituido como Comunidad Autónoma. En segundo lugar, la determinación
del techo competencial, en la medida en que las Comunidades Autónomas han seguido
inexorablemente la dinámica de intentar agotar todo el espacio que dejaba disponible
el techo constitucional. De esta forma, solo de forma marginal tiene sentido la cláusula
residual de atribución de competencias al Estado, por lo que la lista de competencias
del Estado contenida en el artículo 149.1 de la Constitución juega como una cláusula
federal de reserva de competencias. De esta forma, los límites constitucionales del
Estado autonómico coinciden con el ámbito realmente asumido por las Comunidades
Autónomas.

En estas condiciones, la formalización del Estatuto como Ley Orgánica del Estado, que
tenía sentido en el contexto que se acaba de señalar, solo ha servido de fundamento
para los intentos de hacer jugar al Estatuto de Autonomía una función que va más allá
de su condición de norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y elevarlo a
una condición materialmente constitucional que permita incidir en los límites
constitucionales del Estado Autonómico.

Llegadas las cosas a este punto, creo que, en primer lugar, es necesario subrayar la
condición del Estatuto de Autonomía como norma cuyo objetivo es la regulación

117
institucional básica de la Comunidad Autónoma; es decir, su condición de Constitución
interna del territorio. Actuando en consecuencia, habría que tratar de diluir lo más
posible el trámite en el Congreso de los Diputados en el proceso de elaboración del
texto del Estatuto. Las Comunidades Autónomas han alcanzado una mayoría de edad
en la que chirría la tutela política del Congreso de los Diputados. Y, al mismo tiempo,
es exigible igual cautela por parte de las Comunidades Autónomas al elaborar sus
Estatutos de Autonomía. Todo ello, en esa relación de “amistad federal” a la que se
hacía referencia más arriba.

La caracterización del Estatuto de Autonomía en una perspectiva federal, en todo caso,

requeriría una reforma constitucional que configurase el Estatuto de Autonomía como
manifestación de la capacidad autónoma del territorio, dentro de los límites del
modelo democrático establecido en la Constitución, a cuya coherencia queda
supeditada su protección como parte del ordenamiento jurídico, en el sentido que,
explícita o implícitamente, se reconoce en los sistemas federales. La aprobación del
Estatuto debiera quedar al margen, por tanto, de cualquier participación de los
órganos del poder del Estado y debiera de perder su condición de Ley Orgánica del
Estado. Solo de esta forma se reconocería, al mismo tiempo, la plena mayoría de edad
de las Comunidades Autónomas, y la confianza en ellas, y se recuperaría la plenitud de
la idea de la autosuficiencia de la Constitución y de los límites del Estado Autonómico
en ella establecidos, en los parámetros de la claridad del paradigma federal.
Ciertamente, ello requiere consolidar como punto de partida lo que, hasta ahora, solo
es el resultado del proceso histórico de construcción del Estado Autonómico: la
constitución de las Comunidades Autónomas y la plenitud del ámbito de competencias
no reservado al Estado. El ejercicio de la autonomía de cada una de ellas permitirá,
como lo ha hecho en otros sistemas federales –y también en el nuestro– las
diferenciaciones –o asimetrías–que sean necesarias y que el sistema sea capaz de
incorporar.

LECTURA: Evolución y reformas.

Josu De Miguel Bárcena (2018)

INTRODUCCIÓN.
El presente capítulo se escribe a finales de septiembre de 2017. Conviene tener en
cuenta este dato. Se precisa entonces un gran esfuerzo intelectual para eliminar de la
ecuación de la Constitución territorial española la gran tensión política que se vive
como consecuencia del trance catalán: en estos momentos, el Parlamente de dicha
Comunidad Autónoma, eludiendo el vínculo de la propia Norma Fundamental y, por
supuesto, del Estatuto de Autonomía, ha elaborado sendas leyes para realizar un
referéndum de independencia y proclamar la república catalana en caso de que el
resultado del primero sea favorable. Así las cosas, las siguientes líneas estarán
destinadas a dar cuenta de los que ya puede considerarse un fracaso histórico: la
consideración del Estatuto como norma institucional básica de las CCAA, habida

118
cuenta, sobre todo, del devenir del Estado autonómico después de que, a finales de la
década de 1990, nuestro país entrara en una fase de cierta homogeneización federal.

Como comprobaremos a continuación, en gran medida, el pecado original de la

descentralización política en España fue confiar a los poderes constituidos una función
que en lo esencial -el reparto competencial- debería haber estado claramente fijada en
la propia Constitución. Entiéndase bien: todos los sistemas federales y regionales
cuentan con mecanismos de flexibilización que han permitido a la postre caracterizar
globalmente la forma en la que se relacionan los distintos niveles de poder (dual,
cooperativo, competitivo, coercitivo), sin embargo, esa dimensión relacional no debe
confundirse con un proceso de constitucionalización abierto que colocó precisamente
a los Estatutos en el centro de la controversia jurídica y política cuando a partir de
2004 se pusieron en marcha reformas de gran calado para la evolución del Estado
autonómico. El error no fue tanto de origen cuanto de falta de una estabilización
constitucional posterior que fijara los contenidos y la posición del propio Estatuto en el
ordenamiento global de manera más precisa.

LA POSICIÓN DEL ESTATUTO EN EL ORDENAMIENTO JURÍCO.

El art. 147 CE señala que el Estado reconoce y ampara a los Estatus “como parte
integrante de su ordenamiento jurídico”. Hasta el año 2004, la doctrina no se ocupó en
exceso de los contenidos estatuarios; más bien fue la posición que la norma
institucional básica ocupaba en el sistema de fuentes lo que generó más controversia.
Dicha controversia era indicativa de una falta de consenso sobre la posición jurídica
que el Estatuto debía tener en el sistema constitucional. Solo ha existido una certeza
clara: dado que en nuestro ordenamiento únicamente hay una Constitución, norma
suprema del Estado en su conjunto y obra de un único poder constituyente, el
Estatuto, como toda norma jurídica, ·está subordinado a la misma (art. 9.3 CE). Por lo
tanto, los Estatutos no son “constituciones” de las CCAA, obra de poderes
constituyentes parciales, como pudo ocurrir en otros modelos federales como el
americano. De ahí que estén sometidos al control de constitucionalidad que lleva a
cabo el Tribunal Constitucional respecto a todas las leyes y normas con fuerza de ley y
que no sean resistentes frente a una eventual reforma de la Constitución que afectase
a su contenido.

Igualmente, nadie discute que el Estatuto sea una norma del Estado, aunque no se
presente -obviamente- como una simple ley de Cortes Generales y aunque su ámbito
de vigencia se circunscriba a un territorio determinado (lo cual no impidió un
temprano conflicto entre los Estatutos de Autonomía del País Vasco y Castilla y León
en torno a la delimitación territorial de ambas Comunidades, que resolvió
salomónicamente la STC 99/1986). No obstante, para salir de la contradicción entre la
función que desarrolla el Estatuto y la forma en que se aprueba y reforma, alguno lo
han calificado como ley estatal, pero referida al Estado global, a partir de la concepción
trimembre adoptada por Hans Kelsen (García de Enterría, Aragón o Balaguer.)

119
Y hasta aquí los consensos. Por ejemplo, la relación entre el Estatuto y las demás leyes
estatales motivó importantes discrepancias doctrinales. A pesar de que
jurisprudencialmente se haya impuesto la solución competencial, se abogó
inicialmente para resolver posibles conflictos por una relación jerárquica a partir de la
rigidez del Estatuto y su pertenencia al bloque de la constitucionalidad (Tornos Mas).
Otros defendieron una relación basada en la técnica de reserva, lo que permitía
mantener la vigencia de las normas hasta que otras posteriores no las modificaron o
derogasen (De Otto). Finalmente, algunos autores apuntaron que la relación entre el
Estatuto y las demás leyes estatales estaría presidida por el principio de
procedimiento, es decir, la exigencia de unos concretos requisitos formales para la
aprobación y reformas de unas determinadas materias (Santamaría Pastor).

Por último, para no extendernos más en estas cuestiones, la relación del Estatuto con
las leyes autonómicas también dista de ser una cuestión pacífica. La mayor parte de la
doctrina ha entendido que la relación entre uno y otras está presidida por el principio
de jerarquía. La justificación de esta postura se basa especialmente en el carácter de
norma fundante del ordenamiento autonómico que corresponde al Estatuto. Sin
embargo, desde el punto de vista formal, aunque las leyes autonómicas deben al
Estatuto el procedimiento de elaboración, aprobación y entrada en vigor, es preciso
recordar que esta función siempre se encuentra en normas de rango superior, no
siendo este el caso. En lo material, el Estatuto contiene la decisión básica sobre el
autogobierno, reclamando a las leyes ordinarias que lo completen en virtud del
principio de reserva relativa. La STC 223/2006, referida a una reforma del Reglamento
de la Asamblea de Extremadura, intentó disipar las dudas señalando que el Estatuto
integra el bloque de la constitucionalidad respecto de cualesquiera normas
autonómicas con valor de ley, precisando que no solo opera como regla de distribución
de competencias entre el Estado y las CCAA, según el art. 28.2 LOTC.

Obsérvese que el Alto Tribunal resuelve la paradoja ordinamental recurriendo a la

noción de “bloque de la constitucionalidad”. Como se sabe, dicha noción fue
incorporada a nuestro sistema desde la doctrina y jurisprudencia francesa que la había
usado en el contexto de los derechos fundamentales (Rubio Llorente). Pero la
sentencia citada cae en error que ha sido común a lo largo de los años: confundir el
Estatuto como contenedor de normas concretas que sirven de parámetro para resolver
cuestiones competenciales (art. 28.1 LOTC), con el Estatuto como norma rígida y
materialmente constitucional que sirve para dar sentido a lo que se denomina como
Constitución territorial. Este error ha sido frecuente en los dos sentidos, como puede
observarse en pronunciamientos tan importantes como las SSTC 247/2007 y 31/2010,
lo que ha añadido confusión a la posición del Estatuto en el sistema de fuentes del
Derecho. Dejemos por el momento esta cuestión aquí.

120
EL ESTATUTO COMO “CONSTITUCIÓN INTERNA” DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS.
El art. 147.1 CE define el Estatuto como la norma institucional básica de la Comunidad
Autónoma, “dentro de los términos de la presente Constitución”. A continuación, se
disponen los contenidos del mismo, enfatizando el verbo, “deberán”:
1. La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad. Tiene
razón Solozabal cuando advierte que esta dimensión ha sido poco valorizada por
la doctrina si se contrasta con las Constituciones parciales de otros federalismos.
La identidad hace entrada en la Constitución como elemento de integración
cultural, en conexión con la dialéctica región-nacionalidades establecida en el
art. 2 CE. Hablaremos más delante de esta cuestión.
2. La delimitación del territorio.
3. La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
4. La cuestión más importante: las competencias asumidas dentro del marco
establecido en la Constitución.
El art. 147 CE deja claro que el Estatuto es la norma que regula el sistema político de
las CCAA. Respetando el contenido de la Constitución, nos encontramos entonces con
una norma con plena capacidad par incorporar todas las regulaciones necesarias para
la configuración jurídica e institucional de los sujetos con capacidad para disponer del
principio de autonomía. Creo con López Basaguren que, desde este punto de vista, no
hay dificultad ninguna en calificar a los Estatutos como “Constituciones internas” de las
CCAA. Hay que precisar si ese contenido tiene límites y, sobre todo, por qué podemos
calificar materialmente de constitucional dicho contenido. Vayamos con la primera
cuestión.

Como se sabe, inicialmente se discutió acerca de si el “deberán” del art. 147.2 CE

constituía el contenido necesario e insuperable del Estatuto, o si, por el contrario, se
trataba de un contenido mínimo de este. Quizá, como ha señalado Castellá, la
intención de restringe a los Estatutos los contenidos expresamente formalizados en el
art. 147.2 CE obedecía a la idea de configurar el Estado autonómico como Estado
regional asimilable a la experiencia italiana. Pero en España se han superado
ampliamente los límites del paradigma del Estado regional. Ni siquiera el peculiar
procedimiento de aprobación del Estatuto y su consideración de ley orgánica (estatal)
pueden limitar, en la práctica, el contenido con que el estatuyente quiera dotar a la
norma institucional básica. En mi opinión, la autonomía política implica la posibilidad
de que la sociedad que se organiza democráticamente asuma su propia configuración
institucional, siempre que se respete la Constitución y se atienda al principio de
responsabilidad que caracteriza al federalismo: aquel que indica que los ciudadanos
implicados tienen que sostener el precio (económico) de tener un determinado
sistema político.

La jurisprudencia constitucional dictada con ocasión del control de algunos de los

llamados “Estatutos de segunda generación” ha aclarado esta cuestión sin grandes
alardes. En las SSTC 247/2007 y 31/2010, el Tribunal Constitucional señaló que el art.

121
147 CE sitúa el margen del contenido posible del Estatuto a partir de su concepción
como norma institucional básica en cada Comunidad Autónoma, de este modo en el
art. 147.2 y 3 CE y restantes previsiones constitucionales expresadas, “sino que dicho
contenido se vincula al principio dispositivo”. La referencia al principio dispositivo solo
introduce confusión. En cualquier caso, el Tribunal Constitucional termina señalando
que el “contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía incluye
tanto el que la Constitución prevé de forma expresa (y que, a su vez, se integra por el
contenido mínimo o necesario previsto en el art. 147.2 CE y por el adicional, al que se
refieren las restantes remisiones expresas que la Constitución realiza a los Estatutos),
como el contenido que, aun no estando expresamente señalado por la Constitución, es
complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones
constitucionales”.
En cuanto al “contenido constitucional” de los Estatutos, conviene por el momento no
adelantar demasiados argumentos. Como se sabe, la doctrina (Mortati, Ross, Stein,
Lavagna, Pizzorusso) ha venido distinguiendo entre Derecho Constitucional formal y
Constitución en sentido material. También entre Constitución en sentido formal y
Constituciones en sentido sustancial. Formalmente, resulta difícil denominar
“Constitución” a los Estatutos: no se prevé esa denominación como en el caso, pro
ejemplo, de las Constituciones de los Länder alemanes o las Leyes Constitucionales de
las Regiones especiales en Italia. Sin embargo, los Estatutos comparten con estas
normas su función constitucional: es lugar común tener por constitucionales aquellas
normas que regulan, en garantía de la libertad del individuo en una comunidad política
organizada, las posiciones jurídicas de los ciudadanos frente a la forma política, las
relaciones entre los diversos órganos e instituciones que la componen y la distribución
de competencias entre los diferentes niveles de poder que la conforman. Bien,
entendemos que, desde este punto de vista, nada empecé en denominar a los
Estatutos “Constitución interna” de las CCAA.

Ahora bien, es necesario aclarar que el reparto competencial no es una materia que
ataña propiamente a la “Constitución interna” de las unidades federales; por el
contrario, el reparto de competencias, las unidades de poder, es una cuestión que
debe dirimirse en la Constitución global, si se nos permite la expresión. Y no hace falta
recurrir a Alemania o Estados Unidos para defender esta afirmación. Como bien
recuerda Ruipérez, en Italia, la distribución de competencias entre el Estado y las
Regiones Autónomas está determinada por normas de carácter formalmente
constitucional. Así, nos encontramos con que la esfera de poder propio de las Regiones
de autonomía ordinaria vendría definida por la propia Constitución, en su art. 117,
cosa que no se hizo con las Regiones de autonomía especial o diferenciada. No
obstante, la Constitución italiana asegura que el ámbito competencial de Sicilia,
Cerdeña, Trentino-Alto, Friuli-Venecia Julia y Valle de Aosta también se establecerá pro
el Derecho Constitucional formal. Y es que, como ya hemos señalado, aunque se llama
a sus respectivos Estatutos a realizar esta tarea, y no a la Constitución, no puede
olvidarse que el art. 116 de la misma otorga a estas normas la consideración de Leyes
Constitucionales.

122
Todos somos conscientes, como ya dejó escrito Smend, que el ordenamiento
constitucional no es perfecto, completo o cerrado, en el que no hay lugar para las
lagunas. En cierto modo, la dinámica interna del Estado autonómico, que se ha dejado
sentir en la evolución de los propios Estatutos, obedece sin duda a los compromisos
apócritos (Tajadura) que con respecto a la descentralización realizaron los distintos
actores políticos en el marco constituyente. Los pactos autonómicos de comienzos de
la década de 1980 y 1990 trataron de dar contenido, sobre la marcha, a esos
compromisos: y a la misma carencia obedece la actuación determinante del Tribunal
Constitucional a la hora de delimitar las competencias entre el Estado y las CCAA (tiene
todo el sentido, aquí, la denominación “Estado jurisdiccional autonómico” acuñada por
Aragón).

Como advirtió tempranamente De Vega, trasladar a los poderes constituidos la tarea

que debió hacer el poder constituyente (distribuir el poder) era un error que, de no
rectificarse a tiempo, supondría una trampa mortal no solo para el proceso de
descentralización, sino para el Estado en su conjunto. Hay que señalar con claridad que
ya desde los primeros Estatutos de Autonomía se planteó la existencia, especialmente
en los Estatutos del País Vasco y Cataluña, de disposiciones que parecían superar los
límites del contenido constitucionalmente reservado a ellos. Con carácter general, las
incursiones de los Estatutos por ámbitos que podían sobrepasar los límites
constitucionales se resolvieron, especialmente en el trámite de la negociación de los
respectivos textos, en la Comisión Constitucional del Congreso, mediante el recurso a
la cláusula “sin perjuicio” que remitía a la disposición constitucional correspondiente.
Naturalmente, en las CCAA citadas, todo el sistema autonómico quedó descalificado
por los partidos nacionalistas, que hicieron de las “transferencias pendientes” un
ariete para denunciar lo que se denominó ruptura del “pacto estatuario”.

Pero la noción de “Constitución interna” que tendría que haberse construido a partir
de un correcto entendimiento del art. 147 CE, también se desbarató con las numerosas
alusiones de los Estatutos de primera generación que se referían a materias que la
Constitución atribuía a las Cortes Generales mediante leyes orgánicas.

El problema se abordó con flexibilidad:

1. Negando la capacidad atributiva de competencias a la ley orgánica, pese a la
literalidad de las disposiciones.
2. El Tribunal Constitucional trató de eludir la declaración de inconstitucionalidad
de disposiciones estatuarias, que hubiera supuesto un enfrentamiento frontal,
muy comprometido en lo político, recurriendo a la interpretación conforme
salieron hallazgos notables, como las cláusulas subrogatorias en el ámbito de la
Administración de Justicia (STC 56/1990).
3. El legislador orgánico eludió la confrontación directa con las previsiones
estatuarias incorporando unas veces lo predeterminado en las disposiciones

123
 estatuarias, remitiéndose en otras a lo dispuesto por el propio Estatuto, bien de
forma general o bien de manera particular.
El notable esfuerzo político por evitar conflictos entre la Constitución y los Estatutos no
impidió que el mal estuviera ya hecho: se acaba aceptando, de facto, la capacidad del
Estatuto para condicionar la propia Norma Fundamental y su correcto despliegue. No
debe extrañar, como señaló Muñoz Machado, que finalmente surgiera el mito del
Estatuto como Constitución. Vamos a continuación con esta cuestión.

EL ESTATUTO COMO CONSTITUCIÓN: LOS ESTATUTOS DE SEGUNDA GENERACIÓN.

Entre la doctrina, en todo caso, se trató de articular una tesis que diera sentido a los
distintos fragmentos constitucionales que circulaban en el contexto del Estado
autonómico. Metodológicamente, ya se sentía el aliento de las teorías del
constitucionalismo multinivel provenientes de la Unión Europea. Dado que los pactos
apócrifos del constituyente habían dejado un espacio inacabado, dado que los pactos
políticos y la potente dinámica jurisprudencial cumplían aquello que tenía que haber
(re)formulado cuando menos el poder de reforma, se terminó haciendo de la
necesidad virtud y se aceptó casi unánimemente que los Estatutos colaboraban con la
Constitución, de acuerdo con el principio jerárquico y el carácter del Norma Suprema
de la misma, sería básica, pero no daría una perspectiva completa de las relaciones
entre una y otra norma; para un entendimiento correcto de dicha relación hay que
subrayar la relación de colaboración del Estatuto con la Norma Suprema. Y ello sucede
en lo que esta no concreta, ya otros aspectos como la forma de gobierno de las CCAA:
creo que nada describe mejor esta formulación que el concepto de” Constitución
territorial del Estado” elaborado por Cruz Villalón.

Esta tesis, que desde una perspectiva descriptiva me parece impecable, tenía que
resultar problemática si los Estatutos iban a ser reformados antes que la Constitución.
La armonía Constitución-Estatuto, ¿Cómo debía formularse en ese contexto? Por
ejemplo, Herrero de Miñón sostuvo que los Estatutos solo estarían sometidos a los
principios constitucionales y no a la integridad de los concretos preceptos. ¿Qué
principio? Legalidad, democracia y pactismo. En gran medida, la primera muestra de
este entendimiento fue el Estatuto político para Euskadi, que, bajo el mandato de
Ibarretxe y una gran tensión política, debido a la persistencia de la violencia de ETA,
aprobó el Parlamento Vasco en el año 2003. Aquel Estatuto, que mutaba el Estado en
una confederación de facto, al reconocer el derecho de autodeterminación de Euskadi
(art. 13), contemplaba la arrogación competencial de la Comunidad Autónoma de la
mayor parte de los poderes de la Administración central y desplazaba la garantía de la
autonomía desde lo jurídico a los puramente político. La libre asociación, así
planteada, solo era un mal necesario para tratar de incardinar al País Vasco en la Unión
Europea.

Como se sabe, la reforma del Estatuto impulsada en el País Vasco fue rechazada por las
Cortes Generales en febrero de 2004. Ciertamente, a pesar de su intrahistoria, que no

124
es otra que una actualización del pensamiento político del nacionalismo vasco en torno
al viejo foralismo y el nuevo populismo territorial (derecho a decidir), el plan Ibarretxe
supuso un contrapunto de la siguiente reforma estatutaria, promovida
fundamentalmente desde Cataluña, que se pretendía más serena y adecuada al
devenir del Estado autonómico. La reforma del Estatuto de Cataluña, y en alguna
medida de otros Estatutos como el valenciano o el andaluz, se hizo sobre cuatro bases
constitucionales que, aunque pueden ser calificadas como infundadas de acuerdo al
devenir doctrinal y jurisprudencial, podían en algún caso tener sentido en el contexto
de la comunidad de interpretadores de la Constitución y de un sistema de
descentralización de naturaleza líquida, si se nos permite traer aquí a Bauman. Merece
la pena pararse en tales bases constitucionales para entender el fiasco que supuso la
reforma del Estatuto de Cataluña (De Carreras).

Para empezar, la existencia de hechos diferenciales, explorada desde que Pujol hiciera
referencia a los mismos en su famoso discurso en el Senado en 1994, daría cabida a la
realización de estatutos que reconocieran el derecho a la autonomía de “sociedades
nacionales diferenciadas”. Nótese que se trata de algo distinto al federalismo
asimétrico que en toda lógica está presente en cualquier Estado federal (que al fin y a
la postre no es más que un proyecto para articular la diferencia y la igualdad). Lo que
se pretendí entonces es deriva de algunas características objetivas, a veces con
reconocimiento constitucional, un estatuto subjetivo diferenciado tanto en lo
cualitativo como en lo cuantitativo. Tales elementos eran (y son) las lenguas
cooficiales, los derechos históricos o el Derecho Civil o foral.

En realidad, no eran estos datos objetivos los que permitían avalar la existencia de
comunidades nacionales diferenciadas en la Constitución. Por un lado, el amparo de
“derechos históricos” de los “territorios forales” que se hizo en la disposición adicional
primera CE introducía, como adivinó tempranamente Manuel García-Pelayo, una lógica
histórica incompatible con el constitucionalismo racional y con la soberanía popular
del art. 1.2 CE. Por otro, la disposición transitoria segunda CE contenía una alusión a
“territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de
Estatuto de Autonomía”, lo que por pragmatismo organizativo engarzaba a la
Constitución de 1978 con la experiencia jurídica de la Segunda República. Repetimos
algo ya señalado anteriormente, apoyándonos de nuevo en Solozabal: estos son
elementos que encajan con la idea de “federalismo identitario” y la filosofía del
reconocimiento que lo sustenta, pero también daban cobertura a la idea de que las
CCAA constituían sujetos políticos que podían avanzar desde lo estatuyente hacia
terreno desconocidos.

La segunda base constitucional de la reforma de algunos Estatutos a partir de 2004

estaba atravesada pro la siguiente premisa: el Estado autonómico no está configurado
en la Constitución, sino en los Estatutos que, en virtud del todavía vigente principio
dispositivo, podían ser reformados con el único límite de la Constitución. Es en este
sentido como se puede justificar la afirmación de que nuestro sistema de

125
descentralización está “desconstitucionalizado”. ¿Está desconstitucionalizado el Estado
autonómico? Concuerdo en la siguiente idea: las escasas reglas y principios del título
VIII regulan los aspectos básicos de la organización territorial. Dichos aspectos son el
contenido del Estatuto, el mínimum de homogeneidad institucional, los controles
jurisdiccionales y la financiación autonómica, sin embargo, no podemos negar la
existencia del art. 150CE, que aunque ha sido restrictivamente interpretado pro el
Tribunal Constitucional y ha dado muy poco juego en el ámbito del legislador, se ha
mantenido como un ejemplo legitimador de la pretensión de convertir al Estatuto en el
eje de la distribución del poder territorial (si el legislador ordinario estatal podía
atribuir competencias bajo ciertas condiciones, ¿por qué no podía hacerlo con más
razón con el propio estatuto?).

Con respecto al principio dispositivo, creo que su revalorización en la década de 2000,

a través de construcciones doctrinales muy meritorias y acabadas (Fossas, Castella),
obedece a un contexto político determinado: la imposibilidad de plantear una reforma
constitucional para estabilizar un modelo de raíz jurisprudencial y, en su caso ampliar y
mejorar la garantía del autogobierno de algunas CCAA, particularmente Cataluña. Se
redescubre, así, el “potencial constitucional” del Estatuto. Pero con tal principio se
intentó más bien incorporar a la Constitución el diseño del Estado autonómico, sin
necesidad de resolver cuestiones como los territorios que accedían a la autonomía
(todos o solo algunos) o el nivel de autonomía (todos igual, en el techo máximo
permitido por la Constitución, o diferentes niveles de autonomía, según la voluntad de
cada territorio), que hubiesen obstaculizado, muy probablemente, el consenso
constitucional. Como hemos visto con la cuestión de los contenidos posibles del
Estatuto, el tribunal constitucional no ha sabido delimitar correctamente qué era y
hasta dónde llegaba la operatividad de los que se entendía por dispositivo.
La tercera base constitucional tiene que ver con el anterior argumento: el principio
dispositivo operaría sobre las competencias que el art. 149.1 CE reserva al Estado. Si
tomamos en consideración el concepto de principio dispositivo anteriormente
expresado, resulta patente que el Estatuto no puede precisar el significado de las
competencias reservadas al Estado en la Constitución, sino solo determinar las
competencias que, respetada esa reserva, asume -o, por efecto de la cláusula residual,
no asume- la Comunidad Autónoma. Sin embargo, buena parte de las reformas
puestas en marcha a partir de 2004 parecían concebir el Estatuto no solo como norma
atributiva de competencias, sino como una norma que en virtud de su dimensión
constitucional blinda los poderes de las CCAA frente a las normas estatales que se
dictan en virtud de las bases. Esta posición olvidaba dos cosas:
1. Que la laxitud de la jurisprudencia constitucional con respecto al legislador
básico es el contrapunto lógico al desmantelamiento de la cláusula de
supletoriedad y la neutralización del art. 150.3 CE (leyes de armonización)
realizadas por el propio Tribunal en las primeras décadas de existencia del
Estado autonómico (Biglino).
2. Que el corazón del art. 149.1 CE opera una distinción clara entre lo que es la
“atribución” de competencias y lo que es la “delimitación” de las mismas a
través de las bases: distinción, dese luego, nada desdeñable, pero en la que no
podemos extendernos más (De la Quadra-Salcedo).

126
 3. Que presidió la reforma estatuaria a partir del año 2004 venía a decir que el
Estatuto era la norma que garantizaba la autonomía de las CCAA y, debido a su
carácter estatal y paccionado, exigía un especial respeto y lealtad cuando fuera
interpretado por los órganos del Estado.
Vamos a mantenernos ene l plano de la reforma y no de la elaboración original de los
Estatutos: resulta innegable que, en dicho plano, la resolución de la Presidencia del
Congreso de los Diputados, de 16 de marzo de 1993 (apartado quinto) permite a las
CCAA retirar el proyecto de reforma de Estatuto si consideran que las negociaciones en
la Comisión Constitucional no se adecúan a sus intereses (así lo hizo Castilla-La Mancha
en abril de 2010). Desde ese punto de vista, resulta innegable que los Estatutos tienen
un carácter “paccionado”, si se nos permite traer a colación la expresión acuñada por
el foralismo navarro.

Sin embargo, ¿podía ello implicar que la existencia de federal comity por parte de los
órganos del Estado derivara en la imposibilidad, por ejemplo, de someter los Estatutos
reformados al control de constitucionalidad? (Pérez Royo). Creemos que no. No solo
porque la LOCT establezca con claridad que los Estatutos de Autonomía -y demás leyes
orgánicas- son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad, sino porque, en
tanto que ley orgánica del Estado, el Estatuto no es una norma ajena al art- 9.1 CE. Lo
contrario sería tanto como suponer que habría un poder constituido (Cortes
Generales) que en determinados ámbitos normativos puede disponer políticamente de
la propia Constitución. Estas consideraciones no evitan, desde luego, la conveniencia
de llamar la atención sobre el problema político que plantea someter al Tribunal
Constitucional un Estatuto de Autonomía que, como en el caso catalán o andaluz,
había sido ratificado a través de referéndum por la ciudadanía de las dos CCAA.

Bien, lo desarrollado en el presente epígrafe no debe verse como una colección de

agravios académicos o políticos. Ni mucho menos. He pretendido sostener, por el
contrario, que la constitucionalización del Estado autonómico se ha venido realizando,
aún hasta nuestros días, pro actores distintos al que debería haber estabilizado el
modelo probablemente a comienzos de la década de 2000: el poder de reforma. Dicho
poder podría haber eliminado el carácter transitorio de muchas disposiciones referidas
a la descentralización en la Constitución, fijando más claramente la distribución del
poder y el papel de los estatutos Enel desarrollo de nuestra propia versión del
federalismo. La apertura del Estado autonómico ha potenciado, como no podía ser de
otra manera, las posibilidades hermenéuticas, llevando a la reconsideración del
modelo mediante la revalorización constitucional del Estatuto. La STC 31/2010 trató,
pese a todo, de ejercer un control de constitucionalidad prudente. No obstante, en el
plano técnico, creo que la jurisprudencia constitucional ha degradado con
posterioridad la posición del Estatuto en el sistema de fuentes (SSTO 30 y 32/2011,
referidas a la gestión del agua en los Estatutos de Andalucía y castilla y León,
respectivamente). En el plano político, hablar del Estatuto (inevitablemente, del
Estatuto catalán), en septiembre de 2017, tiene que llevarnos a considerar que
estamos ante la historia de un fracaso colectivo de gran envergadura.

127
EL FUTURO CONSTITUCIONAL DEL ESTATUTO.
¿Qué hacer frente a ese fracaso? La primera idea me parece importante: en principio,
soy favorable a no mezclar cuestiones de soberanía y federalismo. Pro ello, entiendo
que el replanteamiento de la posición del Estatuto en el sistema constitucional español
debe hacerse desde una lógica funcional y racional. No obstante, con Tajadura y otros
colegas propuse hace un tiempo una reforma constitucional donde los estatutos
pasaran a se Constituciones internas formales: creo que ello ayudaría a reforzar
simbólicamente el proyecto político de las nacionalidades y regiones españolas. Por lo
tanto, debe señalarse con claridad que, a pesar del difícil momento histórico, tiene
sentido plantearse el futuro constitucional del Estatuto, aunque solo sea por el canto a
la vida y al orden de los cotidiano expresado en el famoso poema de Cavafis.

Este planteamiento, en todo caso, tiene que formar parte de una reforma global del
sistema que parta de la premisa de que las CCAA han llegado a una mayoría de edad
política. El principio dispositivo ha perdido sentido porque todos los territorios son
Comunidad Autónoma. Asimismo, pareciera conveniente que teniendo en cuenta la
proyección del Derecho de la UE (elaboración, aplicación y responsabilidad por
incumplimiento), se repensara el sistema de distribución de competencias y cómo se
garantizaría jurídica y políticamente en la propia Constitución. Por último, parece
necesario que sea la propia Norma Fundamental la que establezca de forma más
transparente el sistema de financiación, procurando una mayor responsabilidad
tributaria de aquellos que quieren ejercer auténtica autonomía política. Establecidas
estas premisas, tendría todo el sentido convertir a los Estatutos de Autonomía en
normas formalmente constitucionales, tratando de diluir lo más posible el trámite de
las Cortes Generales en el proceso de elaboración de los mismos.

López Basaguren ha realizado esta propuesta incardinándola en el proceso de madurez

federal al que necesariamente se tiene que ver abocado el Estado de las Autonomías.
Yendo más lejos, señala que entonces el Estatuto debería dejar de ser un aley orgánica
del Estado. Ello no obstante, indica que las nuevas “Constituciones internas” se verían
sometidas al principio de constitucionalidad, articulando para ello un parámetro de
validez en torno a lo que en otros sistemas se llaman cláusulas de homogeneidad
federal. Es el caso del art. 51.2 de la Constitución de Suiza, en el que se establece el
deber de la Confederación de garantizar las Constituciones cantonales “si no son
contrarias al Derecho federal”. El art. 28 de la Ley Fundamental de Bonn exige la
coherencia de las Constituciones de los Länder con los principios del Estado de
Derecho republicano, democrático y social. Por último, el art. 4, sección4, de la
Constitución de Estados Unidos establece que “Los Estados Unidos garantizarán a todo
Estado de esta Unión una forma de gobierno republicano”.

Lógicamente, tal parámetro solo tendría sentido si se estableciera un control de

constitucionalidad previo parecido al que se ha recuperado recientemente en la LO

128
12/2015, para que el Tribunal Constitucional se pronuncie antes de que el Estatuto
aprobado por las Cortes vaya a ser ratificado en referéndum por los ciudadanos de las
CCAA. Esta argumentación nos conduce indefectiblemente a una última cuestión
central: ¿qué tipo de fuente del derecho sería el Estatuto transformado en una norma
institucional básica elaborada pro las CCAA sin el concurso del Estado? Sobre esta
cuestión existe ya una sugerencia lege ferenda realizada en nuestra doctrina por
Ruipérez y Roura: ambos han considerado la conveniencia y necesidad de reconducir la
regulación de la división de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas a una norma que tenga el carácter de norma constitucional formal. Tal
norma podría ser, de la misma forma que se prevé en el art 116 de la constitución
italiana, para las Regiones especiales antes mencionadas, la Ley Constitucional, que
podría ser realizada de forma unilateral por la Comunidad Autónoma. Entiendo que no
habría problema en dotar de este carácter al conjunto del Estatuto ahora ya despojado
de su posición en el sistema de fuentes del Derecho, permitiría una manifestación mas
acabada del principio de autonomía política y, sobre todo, se adaptaría mejor a la
versión española de un federalismo con innegable dimensión histórica.

TEMA 5
3º BLOQUE TEMÁTICO: EL SISTEMA INSTITUCIONAL:
ESTRUCTURAS CONSTITUCIONALES Y POLÍTICO-
ADMINISTRATIVAS AUTONÓMICAS.

TEMA 5: DEMOCRACIA Y REPRESENTACIÓN A NIVEL REGIONAL. SISTEMAS

ELECTORALES Y FUNCIONAMIENTO DE LOS PARLAMENTES AUTONÓMICOS.

129
Hay 3 lecturas obligatorias:

 Modelos de democracia en las comunidades autónomas españolas.

Asier Blas Mendoza (2012)
 La representación política parlamentaria.
Fabiola Mota (2016)
 La forma de gobierno de las comunidades autónomas: la configuración
constitucional y estatuaria de la relación entre Gobierno y Parlamento.
Enoch Albertí (2018)
LECTURA: Modelos de democracia en las comunidades
autónomas españolas.
Asier Blas Mendoza (2012)

SISTEMAS ELECTORALES AUTONÓMICOS.

Los sistemas electorales son el conjunto de métodos y procedimientos reglados para
traducir los votos de los ciudadanos en escaños de representantes. En el sistema
electoral entran las preferencias ciudadanas (representadas) expresadas en forma de
votos, y se convierten (transforman) en representantes (escaños). Por lo tanto, en
principio hay que admitir la relación causa-efecto que describe Duverger (1992) entre
el tipo de sistemas electoral y el número de partidos representados en el Parlamento.

LOS ELEMENTOS DE LOS SISTEMAS ELECTORALES.

Un sistema electoral tiene una serie de elementos que lo definen, entre los cuales son
4 los componentes principales:
1. La fórmula electoral.
2. La magnitud de la circunscripción electoral.
3. El umbral electoral.
4. El tipo de candidatura
Estas propiedades, especialmente las 2 primeras, influencian de una manera
importante del sistema de partidos.

Uno de los elementos más importantes para distribuir los escaños es la fórmula
electoral, la característica más comúnmente utilizada para clasificar de forma
dicotómica a los sistemas electorales entre los de representación proporcional y los
mayoritarios. Estos últimos sistemas pueden ser de mayoría absoluta o relativa en
distintos uninominales (se puede utilizar en circunscripciones plurinominales, aunque
no es lo habitual). En el análisis que hace Lijphart (2000) de los sistemas electorales, se
puede observar que las fórmulas de mayoría relativa son comunes en los países
anglosajones o excolonias británicas. En cambio, las fórmulas mayoritarias que

130
requieren de una mayoría absoluta no son tan populares, a menudo afrontan un
panorama en el que ningún candidato consigue la mayoría estipulada en la primera
vuelta; ante esta circunstancia, el método más utilizado para asignar la representación
es celebrar una segunda vuelta entre los dos candidatos que han obtenido más votos.
En el Estado francés, existe un modelo híbrido de mayoría absoluta y relativa, por el
que en la primera vuelta de las elecciones a la Asamblea Nacional es elegida la
candidatura que logra la mayoría absoluta, y si no ocurriese así, se celebra una
segunda vuelta en la que participan todas las candidaturas que hayan superado el
12.5% de los votos. Resulta vencedora aquella que logra la mayoría absoluta o relativa.

Este tipo de fórmulas electorales mayoritarias pueden provocar enormes distorsiones

ya que un partido con una distribución electoral bastante homogénea en todas las
circunscripciones electorales puede quedar muy infrarrepresentado si no logra vencer
en los distritos que compite, mientras que un partido con un porcentaje de voto
menor, pero con una distribución electoral concentrada en algunos distritos
electorales, puede alcanzar numerosos escaños.

En cuanto a las fórmulas de representación proporcional, las más utilizadas en los

diferentes sistemas democráticos tienen diseños muy variados, aunque los modelos
más extendidos son aquellos en los que los partidos presentan listas de candidaturas y
candidatos en distritos plurinominales, y los votantes optan por una u otra lista (a
veces se permite dividir el voto entre varias listas, lo veremos más adelante). Respecto
a las fórmulas matemáticas, las más comunes se pueden agrupar en dos conjuntos: las
de resto mayor y las de la media más elevada.

En el primer grupo están aquellas fórmulas que calculan una cuota para obtener un
escaño, por lo tanto, un partido logra tantos escaños como cuotas haya obtenido en su
total de votos. Después del reparto, suelen sobrar escaños que aún no han sido
repartidos por no haberse alcanzado igual número de cuotas que escaños a repartir, es
entonces cuando los votos sobrantes (una vez apartados los que alcanzaron la cuota y
se tradujeron a escaño), se ordenan de mayor a menor procediendo su repartición
entre los restos mayores hasta finalizar la asignación de escaños.

De todas maneras, hoy en día las fórmulas más utilizadas son las de la media más
elevada, y en concreto, la fórmula de D´Hondt. Genéricamente, estas fórmulas de
divisor común dividen el número de votos que ha obtenido cada lista electoral pro la
correspondiente serie sucesiva de números, hasta alcanzar la cifra de escaños
correspondientes a la circunscripción. Los coeficientes obtenidos de las divisiones se
ordenan de forma decreciente, y se distribuyen los escaños a repartir entre las medias
más elevadas hasta que se agoten. En el caso de fórmula D´Hondt, la serie de número

131
que se utiliza es una natural (1,2,3, 4,….) pero otras fórmulas como la de Sainte-Lagüe
divide los votos pro los números enteros impares (1,3,5,….). esta última no obstaculiza
la representación de los partidos pequeños y medianos; en cambio, el efecto es
bastante diferente en el caso de D´Hondt, pues favorece sistemáticamente a los
partidos que obtienen la victoria en la circunscripción y castiga a los más pequeños.
Tanto es así que en los distritos electorales mayoritarios. De ahí la importancia de la
magnitud de la circunscripción electoral.

La magnitud de la circunscripción electoral (también denominada distrito electoral) es

el número de representantes que se elige por circunscripción. Cada distrito delimitado
geográficamente tiene un conjunto de electores variable que a través de los votos
emitidos en las elecciones eligen a un número variable de representantes. La
clasificación básica entre tipos de magnitudes electorales es la distinción entre tipos de
magnitudes electorales es la distinción entre circunscripciones uninominales y
plurinominales (Lijphart 1995, Torrens 1999). Las primeras son aquellas que solo eligen
un/a representante, mientras que las segundas eligen a más de uno/a. la tendencia
natural de las circunscripciones uninominales es mayoritaria, ya que la opción electoral
que gana se lleva toda la representación del distrito. A su favor se argumenta que ello
genera una relación más estrecha entre representados y representante; en su contra
se señala que fomenta el clientelismo y localismo, a la vez que impide la
representación de las minorías. En cambio, a favor de las plurinominales, en el caso de
tener una magnitud grande (alto número de escaños a repartir), se indica que tienen
capacidad de representar a la sociedad en su conjunto, incluyendo a las minorías; y se
le critica que precisamente esta ventaja puede suponer una mayor fragmentación de la
representación y, por lo tanto, una menor capacidad de crear mayorías estables.

Por lo tanto, la magnitud del distrito, junto a la fórmula electoral de reparto, es uno de
los elementos clave para poder medir la proporcionalidad del sistema electoral. Así, en
los sistemas uninominales, el aumentar la magnitud del distrito crece la
desproporcionalidad y crecen las ventajas para los grandes partidos. En cambio, en los
plurinominales, este aumento de magnitud deviene en una mayor proporcionalidad y
en unas condiciones más favorables para los partidos pequeños y, en consecuencia,
para las minorías organizadas.

Una manera de atemperar la proporcionalidad en los distritos plurinominales para

evitar la “excesiva” fragmentación parlamentaria es establecer un umbral electoral
legal (también denominado barrera legal) para acceder al reparto de escaños, es decir,
especificando el apoyo mínimo que un partido necesita obtener para verse
representado. Cuando la ley prevé una barrera legal, ésta puede referirse a su
aplicación en uno o varios niveles territoriales (estatales, regionales, de distrito…) y
puede ser definida con un número mínimo de votos, un porcentaje u otras fórmulas. A

132
veces, la barrera electoral también es utilizada en los sistemas electorales que asignan
la representación con la fórmula de mayoría absoluta. En estos casos es un escaño el
que se disputa pro cada distrito electoral y su elección es por mayoría absoluta en la
primera vuelta. Si nadie consiguiera la mayoría estipulada, la ley electoral define una
barrera electoral para poder participar en la segunda vuelta, por ejemplo, en el Estado
francés situada en el 12.5%.

No todos los sistemas electorales poseen umbrales legales, pero ello no presupone
que el sistema electoral respete especialmente la proporcionalidad. Tal y como se ha
explicado anteriormente, las magnitudes bajas tienen un efecto similar a los umbrales
legales altos porque limitan la proporcionalidad y las oportunidades de las minorías.
Un ejemplo extremo es un distrito electoral en el que se eligen 2 diputados; en este
caso, si una candidatura consigue un 30% de los votos emitido podría quedarse sin
escaño.

Finalmente, hay que distinguir entre los diferentes tipos de candidaturas.

Las candidaturas pueden ser unipersonales (solo figura una persona) o de lista. En este
último caso hay una amplia tipología que podría resumirse en 3:
1. Listas cerradas y bloqueadas, es decir, cada candidatura presenta una lista de
candidatos ordenada, y el votante emite su sufragio para esta lista y en ese
orden, sin poder modificarla.
2. Listas cerradas pero no bloqueadas, en las que el elector tiene la oportunidad
de modificar la lista reordenándola completamente y mostrando su preferencia
(voto preferencial…) u hostilidad (tachar de la lista…) por algunos/as
candidatos/as.
3. Listas abiertas, que facilitan la confección de un alista por parte del votante.

INDICE DE GALLAGHER PARA RESUMIR LOS EFECTOS DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

AUTONÓMICOS.
Lihphart (2000), como expresión de las 4 características que acabamos de repasar,
optó por utilizar el índice de desproporcionalidad de Gallegher para mostrar la
oposición entre sistemas mayoritarios y desproporcionales frente a los proporcionales.
Sin embargo, Taagepera (2003) subrayó que estas características es un output del
sistema, en lugar de un imput sobre el que se puede intervenir a través del diseño
institucional. No negaba las relaciones entre ambos y la validez del indicador, pero a la
vista de las recomendaciones de ingeniería constitucional que hacía Lijphart, pensaba
que era más útil centrar la atención en las reglas electorales como el umbral explícito
(barrera electoral) o el umbral implícito de acceso al reparto de escaños.

133
La recomendación no ha tenido mucho éxito. Uno de los pocos trabajos que más o
menos se ha hecho eco de ella es el de Freitag y Vatter (2009) sobre los modelos de
democracia en los Länder alemanes. Estos autores crean un índice de proporcionalidad
en el que promedian el valor de tres características valoradas de cero (mínimo de
proporcionalidad) a uno (máximo de proporcionalidad).

 La primera característica es la fórmula electoral donde distinguen:

 La mayoría (0 puntos)
 La proporcionalidad de representación personalizada (0,5 puntos)
 La proporcionalidad de representación personalizada con
compensación de asignación de escaños a listas (0.75)
 La proporcional de representación de listas (1.0 puntos).
 El segundo elemento es la fórmula de asignación de escaños la aplicación de la
ley de D´Hondt es puntuada con 0 y la de Hare-Niemeyer y Sainte-Lague con 1.
 La tercera característica se refiere a la barrera electoral, en la que se valora con
0 una barrera superior al 5% y con 1 la ausencia de barrera electoral.

Sin embargo, el ejercicio que realizan Freitag y Vatter no es posible hacerlos en las
CCAA. Los primeros procesos electorales autonómicos se desarrollaron de acuerdo con
la normativa que regulaba las elecciones al Congreso de los Diputados (Decreto Ley de
18 de marzo de 1977) y que han asumido como propios en sus posteriores leyes
electorales:
a) Un mapa electoral que asegura un mínimo de diputados por circunscripción
b) Una distribución proporcional de escaños, que asegure, además, la
representación de las distintas zonas del territorio, lo que viene exigido
constitucionalmente en el art. 152.1 para las Comunidades del art. 151
c) Las candidaturas de listas cerradas y bloqueadas
d) La fórmula electoral D´Hondt
e) La barrera electoral
f) La voluntad decidida de corregir el excesivo fraccionamiento de las
representaciones parlamentarias
(Presno Linera 2007)

Además, en el caso concreto de las autonomías de vía ordinaria, los Acuerdos

Autonómicos de 1981 homogeneizaron más los sistemas electorales, tal y como se
recoge en el texto:
Para la celebración de las elecciones de las Asambleas de las Comunidades Autónomas
se acuerda lo siguiente:

134
 1. Ha de estudiarse una solución constitucional que posibilite que las elecciones
para las Asambleas de todas las Comunidades Autónomas se celebren el mismo
día.
2. Sin perjuicio de lo señalado en el punto 1º del número 8, en relación con los
Estatutos de Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía, en los Estatutos de las
demás comunidades se establecerán mecanismos que posibiliten la celebración
de sus elecciones en una misma fecha. Dicha fecha se situará para las primeras
elecciones entre el 1 de febrero y el 31 de mayo de 1983.
5. Con carácter general, a menos que las fuerzas políticas firmantes propagan de
común acuerdo otra fórmula en su proyecto de Estatuto, la corrección territorial entre
las circunscripciones con menor y mayor censo electoral oscilará entre 1 a 1 y 1 a 2.75.
6. En las Comunidades Autónomas uniprovinciales, la provincia será la circunscripción
electoral única, a menos que sus fuerzas políticas con representación en las Cortes
Generales convengan otra cosa por unanimidad. En las Comunidades Autónomas
pluriprovinciales la circunscripción electoral será la provincia.
7. En el caso de Canarias y Baleares, los Partidos firmantes tratarán de llegar a un
acuerdo, y caso de no conseguirlo, la circunscripción electoral será la isla…
(Presno Linera 2007)

Esta línea se profundizó en 1991 con un nuevo pacto para armonizar los procesos
electorales de las regiones que accedieron a la autonomía a través del art. 143 de la
Constitución. En esta ocasión se acordó fijar la fecha de celebración de las elecciones
autonómicas el cuarto domingo de mayo cada 4 años. No obstante, 15 años más tarde,
el nuevo Estatuto de Autonomía de la Comunidad valenciana otorgaba al Presidente la
capacidad de disolver la cámara legislativa y convocar elecciones con total autonomía.
Así adquirió el mismo grado de control sobre el “tempo” electoral que tienen los
presidentes de Andalucía, Cataluña, Euskadi y Galicia. Posteriormente, se unieron a
este club Baleares y Aragón con sus nuevos Estatutos de Autonomía, y Navarra con
una modificación de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen
Foral Navarro (LORAFNA).

A pesar de estos cambios, los legisladores autonómicos han desarrollado escasamente

su creatividad respecto a la elaboración del sistema electoral. Los motivos son
diversos; por una parte, el predominio de los 2 principales partidos de ámbito estatal
en la mayoría de las CCAA que generan acuerdos homogenizadores respecto a los
sistemas electorales y, por otra parte, la exigencia de mayorías cualificadas amplias par
la aprobación de las leyes electorales autonómicas. Así, algunas CCAA como Canarias,
Comunidad Valenciana, Baleares o Cataluña demandan una mayoría de 2/3 para que
sea aprobada la ley electoral autonómica. Al respecto, tal y como señala Presno Linera
(2007), es curioso “que sea más complicado en términos procedimentales aprobar o
reformar una ley electoral autonómica, de escaso contenido por exigencias del guion

135
estatuario y básico, que la propia Ley Orgánica del Régimen Electoral General”, de
donde emana buena parte del procedimiento electoral autonómico.

Es verdad que las Cortes Generales tienen reservada una parte de la competencia
legislativa en materia electoral autonómica; no obstante, las CCAA tienen un margen
no desdeñable de actuación para regular aspectos muy relevantes del sistema
electoral. La Constitución les encomienda la lección de “una Asamblea Legislativa,
elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación
proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del
territorio” (art. 152.1). pero a partir de ahí, las CCAA tienen la competencia de legislar
mediante ley electoral la estructuración de las listas, la forma de ejercicio del voto, la
elección concreta del tipo de fórmula proporcional y el porcentaje de la carrera
electoral.

Por lo tanto, el legislador autonómico tiene que diseñar un sistema electoral

proporcional, pero nada le impide utilizar diferentes fórmulas proporcionales o un
sistema de listas cerradas, pero no bloqueadas. Sin embargo, al contrario que los
Länder alemanes, todas las CCAA tienen listas cerradas y bloqueadas y utilizan la
fórmula de escrutinio proporcional de media más elevada según la variante D´Hondt,
la que obtiene resultados más mayoritarios entre las fórmulas proporcionales
(especialmente si las circunscripciones tienen unas magnitudes pequeñas). De tal
manera que las diferencias básicamente se limitan a 3 elementos:
1. El número de circunscripciones en el que se divide cada CCAA
2. La barrera electoral que se demanda para el acceso al reparto de escaños.
3. La magnitud de las circunscripciones electorales, entendido como el número de
escaños que se eligen en cada distrito electoral.

Así, queda claro que para este estudio no sirve el índice de proporcionalidad del
sistema electoral de Freitag y Vatter (2009). El sistema electoral y la fórmula de
asignación de escaños son iguales en todas las CCAA, lo que reduce las diferencias a un
único elemento, la barrera electoral. En este sentido, se puede hacer una lectura de las
diferencias entre CCAA basándose exclusivamente en la barrera. Pero no parece
oportuno, toda vez que Freitag y Vatter cometen un error al no incluir en su índice la
magnitud de las circunscripciones porque, por un lado, la ley D´Hondt aumenta sus
efectos mayoritarios en la medida de las circunscripciones son más pequeñas y, por
otro, la función de la barrera electoral está condicionada por la magnitud de las
circunscripciones. Una barrera electoral del 3% no es efectiva en circunscripciones de
gran magnitud, más o menos a partir de 25 diputados y, en cambio, una del 5% puede
actuar dejando fuera del parlamento a formaciones que sin ese listón hubieran
conseguido representación parlamentaria con la estricta aplicación de la fórmula de
asignación de escaños. Lo mismo ocurre, pero amplificado, en las circunscripciones

136
pequeñas. Si en un distrito electoral se eligen 4 diputado, de poco sirve que la barrera
electoral esté situada en el 3, 5, 7, o 10%, el acceso efectivo al reparto de escaños
demandará obtener un porcentaje de votos superior.

En resumen, la barrera electoral es un mínimo explícito que a veces puede enmascarar

una situación implícita en la que el partido que quiera conseguir representación en
realidad tiene que lograr un porcentaje de votos superior si la circunscripción que se
presenta hay pocos diputados en juego. Para reconocer este umbral implícito, Lijphar
(2000) propone la siguiente fórmula:

M sería la magnitud media del distrito de la democracia que analizamos.

U el umbral implícito.
De esta manera, podemos observar que umbrales explícitos pueden ser inferiores a los
implícitos que son los que a la postre marcan la realidad. En las elecciones al Congreso
español el umbral explícito (barrera electoral) está en el 3% para el distrito electoral;
sin embargo, con 6.73 escaños de magnitud media de las circunscripciones electorales,
existe un umbral implícito de 9.70% de votos necesarios para lograr un escaño. Por lo
tanto, el umbral efectivo en las elecciones al Congreso español es de 9.70%, el dato
más alto entre el umbral explícito y el implícito.

De todas maneras, trabajar con las medias del umbral implícito electoral puede
producir problemas. Su visión general es acertada, pero en el detalle se nos pierde
bastante información en lo referente a la desproporcionalidad que genera el sistema
electoral en un contexto político concreto y con una estructuración de competencia
partidista concreta. En esta línea, considero que la opción de Lijpahrt (2000) es la
adecuada, es decir, es suficiente el uso del índice de desproporcionalidad de Gallagher
(1991) como indicador de los sistemas electorales.

La medición de la desproporcionalidad electoral ha sido fuente de diferentes

discusiones académicas. Si lo que queremos es medir la de un partido en una elección
particular, la respuesta la obtendremos de calcular la diferencia entre su porcentaje de
votos y su porcentaje de escaños. La cuestión más compleja surge cuando se pretende
agregar las desviaciones entre votos y escaños para el conjunto de los partidos. “La
suma de diferencias absolutas no resulta satisfactorio, ya que ello no hace distinción
entre unas pocas desviaciones graves y amplias y un montón de otras desviaciones
pequeñas y relativamente insignificantes” (Lijphart 2000). Para solventar este

137
problema, el índice de desproporcionalidad de cuadrados mínimos de Gallagher (1991)
pondera de desproporcionalidad de cuadrados mínimos de Gallagher (1991) pondera
las desviaciones por sus propios valores, lo que hace que las desviaciones amplias
cuenten mucho más que las pequeñas del índice. Su cálculo se realiza elevando al
cuadrado las diferencias entre los porcentajes de votos (Vi) y los porcentajes de
escaños (Ei) de cada partido. A continuación, se suman y el total se divide por 2.
Finalmente, se extrae la raíz cuadrada de dicho valor.

SISTEMAS ELECTORALES EN 19 AUTONOMÍAS.

En la tabla 24 se puede ver el resumen de todos los indicadores que he mencionado
para el sistema electoral en las CCAA. Los datos recogen todas las convocatorias
electorales entre 1980 y 2010. En el caso del índice de Gallagher, estos datos son un
promedio de todas las convocatorias electorales. Para la magnitud media de las
circunscripciones electorales se ha obtenido la media para distrito en cada
convocatoria electoral y, posteriormente, la media de todas las convocatorias. Con el
umbral explícito (barrera electoral) e implícito se ha hecho algo parecido, se ha
calculado la media de todas las convocatorias electorales. Finalmente, el umbral
efectivo coincide con el valor más alto de ambos umbrales.

La magnitud media de las circunscripciones electorales en las CCAA varía entre el 8.57
de las Islas Canarias hasta el 103.85 de Madrid. La media de todas las autonomías
entre 1980 y 2010 se sitúan en los 27.20 escaños pro distrito electoral, mientras que la
mediana es de 24.88. Si lo comparamos con la media del 6.73 para el Congreso de los
diputados de España y, en general, con las magnitudes de los diferentes sistemas
electorales (Lijphart 1995), se puede afirmar que la media expresa una magnitud
grande y, por lo tanto, favorecedora de la proporcionalidad. No obstante, la dispersión
de los datos, como ya indicaba la diferencia entre el más bajo y el más alto, es amplia
son paliativos. Otro indicador de ello es la desviación típica de 21.82. la expresión de
estas diferencias es multinivel. Hay una primera gran diferenciación entre las
autonomías que tienen más de 15 escaños de media por circunscripción electoral y las
que están por debajo de esta cifra. Las primeras favorecen claramente la
representación proporcional atendiendo al elemento de la magnitud del distrito
electoral; las segundas, en cambio, aunque la casuística es amplia, perjudican en
general la proporcionalidad. Por ello, es importante diferenciar otros niveles de
distinción intragrupo.

138
En el primer conjunto están Aragón (22.28) Cantabria (38.42), Cataluña (33.75), Ceuta
(25.00), Comunidad Valenciana (30.14), Extremadura (32.50), Galicia (18.50), La Rioja
(33.28), Madrid (103.85), Melilla (25.00), Navarra (50.00) y País Vasco (24.88).
Básicamente, se trata de CCAA uniprovinciales y ciudades autónomas con
circunscripción única, en la que se concentran todos los escaños del parlamente
autonómico. Además, hay 6 CCAA pluriprovinciales que tienen entre 2 y 4
circunscripciones; de todas ellas, la más pequeña es Ourense con una media de 14.50
escaños para 8 convocatorias electorales y la más grande es Barcelona con 85
diputados en todas las elecciones catalanas celebradas hasta 2010.

En el segundo grupo están Andalucía (13.62), Asturias (15.00) Baleares (14.57),

Canarias (8.57), Castilla-La Mancha (9.31), Castilla y León (9.26) y Murcia (8.94). se
trata de CCAA pluriprovinciales que tienen 4 o más circunscripciones electorales. En el
caso de Castilla y León, Canarias y Andalucía, el número asciende a 7 o más
circunscripciones electorales correspondientes al número de provincias o cabildos
insulares, lo que en las 3 autonomías impulsa la desproporcionalidad en mayor o
menor grado dependiendo de la magnitud de las circunscripciones. En Andalucía los 8
distritos electorales tienen un tamaño considerable sin que haya grandes diferencias
entre ellos, lo que favorece la proporcionalidad. La circunscripción más pequeña es
Almería con 11 o 12 diputados, dependiendo de la convocatoria electoral, y la más
grande es Sevilla con 18 o 19 diputados. En cambio, Castilla y León es un ejemplo
contrario, de las 9 provincias 5 siempre han tenido 7 o menos diputados (con la
excepción de Zamora que ha llegado a tener 8), Burgos y Salamanca han tenido 11, y
León y Valladolid dependiendo de la convocatoria electoral han elegido entre 14 y 15
escaños. Pero sin duda, es Canarias la CCAA que tiene unas magnitudes más pequeñas
por circunscripción, lo que favorece la desproporcionalidad. El Hierro y La Gomera
tienen 3 y 4 diputados respectivamente, Fuerteventura 7, La Palma y Lanzarote 8 cada
una, y finalmente Gran Canaria y Tenerife tienen 15 escaños cada una.
La fragmentación de Canarias tiene como explicación su orografía y la presencia de los
Cabildo Insulares como instituciones intermedias entre la administración autonómica y
la local. En este sentido, es probable que la única posibilidad de mejorar la
proporcionalidad a través de las magnitudes de los distritos electorales sea aumentar
el número de escaños de las circunscripciones y, consecuentemente, del Parlamento
autonómico. Algo parecido pasa en Castilla-La Mancha donde encontramos la
circunscripción más pequeña entre las más grandes de las CCAA. Toledo y Ciudad Real
en ninguna convocatoria han superado los 11 escaños, lo que impide el acceso de
formaciones pequeñas al Parlamento autonómico.

En el segundo grupo, Asturias, Baleares y Murcia constituyen excepciones por ser

CCAA uniprovinciales con más de una circunscripción electoral. Sin embargo, la
excepción de Baleares realmente no lo es tanto, ya que la representación se canaliza a

139
través de 4 islas principales que constituyen 4 consejos insulares y 4 circunscripciones
electorales. En cambio, Asturias y Murcia parece que, con la división de la provincia en
3 y 5 circunscripciones respectivamente, realmente buscan favorecer a las opciones
electorales más fuertes en detrimento de la proporcionalidad. El caso más claro es la
Región de Murcia donde de las 5 circunscripciones 2 tienen menos de 5 escaños (3 y 4
respectivamente), otra tiene 7 y, finalmente las dos con una magnitud mayor tienen,
dependiendo de la convocatoria electoral, alrededor de 10 escaños la de Cartagena y
alrededor de 20 la de Murcia. Pero si esto fuera poco, la barrera electoral no es de
aplicación a las circunscripciones sino al resultado en toda la región. Así, la exigencia
de un 5% de votos en toda la comunidad autónoma para poder entrar en el reparto de
escaños, muestra una clara intención de concentrar el voto en las formaciones
políticas más fuertes.

En la tabla 24 se recogen los datos del umbral explícito para cada CCAA, es decir, el
porcentaje de voto que necesita un partido para acceder al reparto de escaños en una
circunscripción. Este elemento es calve para poder entender si la magnitud de un
distrito electoral favorece realmente la proporcionalidad. Puede ocurrir que una
circunscripción esté representada por muchos escaños, por ejemplo 30, pero si la
barrera electoral para acceder al reparto está situada en el 15%, en la práctica el
tamaño de la magnitud no actuará como un elemento importante a la hora de
impulsar la proporcionalidad.

La mayoría de las CCAA tienen una barrera electoral o umbral explícito del 3% o el 5%
no lo han cambiado nunca y, por lo tanto, tienen asignados como valor del umbral
implícito el 3 o el 5, dependiendo de cuál sea la barrera que utilicen. En cambio, otras
autonomías han cambiado del 3 al 5% y viceversa, en consecuencia, el valor del umbral
implícito recogerá un promedio, tal y como le ocurre a Euskadi, que ha celebrado 4
convocatorias electorales con el 3% de barrera electoral y 5 con el 5%. En la actualidad
la CAPV tiene la más pequeña, igual que Navarra, que sólo utilizó la del 5%. En la
actualidad la CAPV tiene la más pequeña, igual que Navarra, que solo utilizó la del 5%
en la primera convocatoria de 1983. En cambio, Galicia y Extremadura en la mayoría de
sus convocatorias han empleado la barrera electoral del 5%, la misma que actualmente
tienen en vigor.

En Canarias, Comunidad Valenciana y Murcia, el esquema de las barreras electorales

para las circunscripciones no se cumple en su totalidad o parcialmente. La Comunidad
Autónoma Canaria establece que, para participar en la adjudicación de escaños, un
partido necesitará un mínimo del 6% de votos en el conjunto de las Canarias, o ser la
lista más votada o alcanzar el 30% en una isla (en 1983 era suficiente el 3% en Canarias
o el 15% en la isla). Ambos datos son relevantes y deberían de ser trasladados como un
único valor del umbral explícito. La cuestión es, ¿cómo podemos combinarlas de la

140
mejor manera posible? De utilizarse el promedio aritmético, la barrera de la
circunscripción se impondrá sobre la barrera para el conjunto de Canarias.

Por lo tanto, es mejor emplear la media geométrica que es menos sensible que la
media aritmética a los valores extremos. El resultado es que a Canarias en el umbral
explícito se le asigna un valor de 13.41. En el caso de la Región de Murcia, la barrera
electoral está situada en el 5% de votos del conjunto de la comunidad autónoma. La
cuestión es que este valor no es comparable con el 5% de barrera electoral en las
circunscripciones.

Evidentemente, la dificultad de obtener representación es mayor cuando la barrera

electoral exige un mínimo de apoyo en toda la comunidad, en lugar de un distrito
electoral. Por ello, para obtener el valor del umbral explícito en Murcia se ha
multiplicado la barrera (5%) por el número de circunscripciones (5). Así, se han logrado
2 números: el 5 de la barrera electoral para toda la Región de Murcia y el 25 resultante
de multiplicar la barrera por el número de circunscripciones. A continuación, se ha
calculado la media geométrica de ambos números (11,18) como el valor que pasa a
definir el umbral explícito de Murcia. Por último, en la Comunidad Valenciana las 2
primeras convocatorias electorales la barrera electoral estuvo situada en el 3% de
votos del conjunto de la comunidad autónoma, y dese 1991, el listón paso a ser del
5%. Para el cálculo de su umbral explícito se ha procedido de igual manera que con
Murcia, pero, calculando 2 convocatorias electorales con el 3% y 5 con el 5% (6.71).

De todas maneras, como ya hemos visto, la barrera electoral puede que tenga más o
menos sentido dependiendo del umbral implícito. En la tabla 25 se puede observar que
el rango va del 0.72 de Madrid al 7.55 de Murcia. La media de todos los umbrales
implícitos de las CCAA se sitúa en 3.86%, un valor bajo y, por lo tanto, favorecedor de
la proporcionalidad. Sin embargo, para saber realmente cuál es el umbral efectivo hace
falta tomar el dato más alto entre los umbrales explícitos e implícitos. Por ejemplo,
Madrid a pesar de tener un umbral implícito bajo, su umbral efectivo es del 5%, el
mismo que impone su umbral explícito. Lo mismo ocurre en otras 12 autonomías que
tienen como umbral efectivo el explícito. En cambio, solo son 6 las que tienen como
efectivo al implícito. La consecuencia es que la media de los umbrales efectivos de las
CCAA e de 5.53, un dato sensiblemente superior al umbral implícito, pero también al
del explícito (4.64).

Entre las CCAA con un umbral efectivo más alto destacan por este orden:

 Canarias
 Murcia

141
  Castilla y León
 Castilla-La Mancha
 Comunidad Valenciana.
Todas ellas, además de Ceuta, están también entre las que tienen una mayor
desproporcionalidad según el índice de Gallagher. Como era de esperar, con un
coeficiente de Pearson del 0.67 (ver tabla 25) el umbral efectivo está correlacionado
significativamente con el índice de desproporcionalidad de Gallagher. A mayor umbral
efectivo, mayor será la desproporcionalidad. Este tipo de relación es igual también con
el umbral explícito (r=0.43) y el implícito (r=0.74), si bien es verdad que en el primer
caso la significación es de 0.06 y, por lo tanto, no sería admisible estadísticamente si
situamos el listón en el 0.05. Este último problema no lo tiene la magnitud media de
los distritos, su correlación de Pearson con el índice Gallagher es de -0.69, significaría
al 0.00. por lo tanto, a mayor magnitud de los distritos electorales, menor será la
desproporcionalidad. Por último, habría que señalar que existe una correlación de
0.528, significativa al 0.02, entre el índice de desproporcionalidad de Gallagher y el
número de circunscripciones que tiene cada CCAA. A mayor número de distritos
electorales, mayor es el porcentaje de desproporcionalidad.

De todas maneras, en general, las 19 autonomías muestran un bajo grado de

desproporcionalidad en comparación con las 36 democracias que estudia Lijphart
(2000), la media de las CCAA es de 4.72%. En cambio, calculando tal y como lo hace
Lijphart, es decir, no contabilizando los partidos que aparecen como “otros”, el dato
para las CCAA desciende hasta más o menos el 4.50%, lo que a las autonomías
españolas en su conjunto les situaría en el estudio de Lijphart como la decimosexta
democracia con menos desproporción electoral y con una diferencia importante
respecto al 9.70% de desproporción de las elecciones al Congreso español. El porqué
de esta diferencia es que las autonomías tienen circunscripciones electorales de
magnitudes mayores que las del Congreso, por ello, a pesar de compartir los rasgos
básicos del sistema electoral, los resultados son claramente más proporcionales en las
19 autonomías.

No obstante, existen diferencias apreciables, aunque no demasiado importante, entre

las diferentes autonomías. El rango del índice de desproporcionalidad va desde el
mínimo de Madrid con un 2.36% de desproporcionalidad electoral, hasta el máximo de
6.74% para Ceuta. Curiosamente ambas autonomías tienen el mismo sistema electoral
con la única diferencia del número de escaños a repartir en el distrito único. Madrid
con una media de 103.85 diputados es capaz de garantizar una alta proporcionalidad
para todas aquellas opciones electorales que superen la barrera electoral del 5%,
especialmente desde la convocatoria electoral de 1995 en la que se ha afianzado la
concentración del voto en pocas opciones. Mientras que Ceuta con 25 escaños
muestra una considerable desproporcionalidad electoral. Esto ocurre porque hay

142
algunos partidos que superan el umbral implícito del 2.88, pero no obtienen escaños
por no llegar al 5% de la barrera electoral.

Finalmente, junto a Madrid, entre las autonomías con una menor desproporcionalidad
electoral hay que destacar al País vasco (2.94) y Navarra (3.33). la primera se beneficia
de un sistema electoral que tiene un umbral implícito (2.90) muy próximo a la barrera
electoral (actualmente situada en el 3%), y la segunda de una barrera electoral
pequeña (3%) combinada con una circunscripción electoral de gran magnitud (50
escaños). Sin embargo, tiene un poco más de desproporcionalidad electoral porque la
barrera del 3% es óptima para mejorar la proporcionalidad de las circunscripciones con
alrededor de 25 escaños, ya que prácticamente queda igualada con el umbral
implícito. En cambio, para lograr el mismo efecto con 50 escaños se necesita una
barrera de alrededor del 1.5%. así, según se amplía la magnitud de la circunscripción la
barrera debería de bajar para favorecer la proporcionalidad. Por ello, circunscripciones
de gran magnitud como Barcelona (85 escaños) o Madrid son susceptibles de generar
bastante desproporcionalidad debido a que la diferencia entre el umbral explícito y el
implícito es apreciable, especialmente en el caso de Madrid que tiene un 5%, y no
tanto en el de Barcelona que tiene un 3%, aunque en este último caso la
desproporcionalidad electoral se explica en gran parte por la sobrerrepresentación de
algunas circunscripciones sobre otras. El mismo motivo que explica la
desproporcionalidad del País vasco, las Islas Baleares, Aragón o Canarias. No obstante,
es pertinente subrayar que esta explicación sirve solo para casos concretos y que no es
generalizable a todas las autonomías, tal y como muestra el coeficiente de correlación
de Pearson de 0.09 para la relación entre la sobre representación territorial y el índice
de desproporcionalidad de Gallagher.

143
144
RELACIONES ENTRE DESPROPORCIONALIDAD Y NÚMERO EFECTIVO DE PARTIDOS.
Tal y como he analizado, las CCAA comparten los rasgos fundamentales de sus
sistemas electorales, en gran parte porque han rehusado utilizar la autonomía que
disponen para crear sistemas electorales más originales. La consecuencia de ello es
que el índice de desproporcionalidad de Gallagher no tiene una gran capacidad
discriminadora entre los casos analizados. Las diferencias que hay responden a la
combinación de 3 elementos:
1. La magnitud de las circunscripciones.
2. La barrera electoral para acceder al reparto de escaños.
3. El número de circunscripciones que tiene cada autonomía.
La consecuencia de todo lo analizado hasta el momento es que la relación entre el
grado de desproporcionalidad y el número efectivo de partidos no tiene
obligatoriamente que mostrarse intensa. La diferencia entre el dato de
desproporcionalidad más bajo y el alto es un escaso 4.5%, una distancia asumible por
el sistema de partidos sin que afecte demasiado para determinar un mayor o menor
número efectico de partidos. En esta línea, podemos observar que la correlación de
Pearson entre el índice de desproporcionalidad de Gallagher y el número efectivo de
partidos es de -0.41, algo baja, tal y como indica su significación estadística del 0.08.
Sin embargo, es suficiente para determinar que sí que hay una influencia del sistema
electoral sobre el número efectivo de partidos. Algunas CCAA, como Canarias,
Comunidad valenciana, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Murcia destacan por
haber diseñado su sistema electoral para favorecer la concentración del voto en los
partidos mayoritarios y el objetivo parecen lograrlo a tenor de la figura 16.

En el gráfico también puede observarse que hay dos casos excepcionales, motivo por
el que la relación entre ambos indicadores no llega a la significación del 0.05. Por una
parte, Madrid obtiene una alta proporcionalidad en sus resultados electorales, pero
tiene un sistema bipartidista imperfecto. Y por otra parte, Canarias con un sistema
claramente multipartidista es la segunda CCAA con una mayor desproporcionalidad. En
este sentido, no es de extrañar que el resultado del análisis estadístico manifieste una
alta sensibilidad a estos dos valores extremos, ya que el total de los casos suman solo
19. Una prueba de lo explicado es que, si se excluye del análisis a Canarias y Madrid, la
correlación de Pearson pasa a ser de -0.71, significativa al 0.00. de tal manera que
como se puede apreciar en la figura 17 la relación inversa queda más clara. A mayor
desproporcionalidad electoral menor número de partidos, o viceversa, a mayor
proporcionalidad electoral mayor número de partidos.

Concluyendo, la hipótesis general H1 expresada en el diseño de esta investigación se

confirma, es decir, el sistema proporcional es una condición facilitadora (casi necesaria
pero no suficiente) para que haya un sistema de partidos multipartidista. Sin embargo,
la variabilidad del número efectivo de partidos no encuentra una explicación lo

145
suficientemente fuerte en el grado de desproporcionalidad electoral de las 19
autonomías, porque no hay grandes diferencias en el diseño del sistema electoral. Por
lo tanto, es de esperar que las explicaciones sean más consistentes con la variable de
las dimensiones de tema de conflictos partidistas.

146
LECTURA: La representación política parlamentaria.
Fabiola Mota (2016)

INTRODUCCIÓN.
Asistimos a una recuperación del discurso sobre la crisis de la representación política
en las democracias avanzadas a raíz de los efectos políticos de la última crisis
económica global. Ello parece responder a los fenómenos de protesta política que, con
mayor o menor intensidad y extensión, han surgido en un buen número de sistemas
políticos democráticos durante los últimos años. En España, en particular, pero al igual
que en otros países de nuestro entorno europeo, han surgido nuevos movimientos de
protesta política ciudadana que han puesto el foco de sus reivindicaciones en cambiar
el modo de la representación político-democrática, la manera de entender el vínculo
entre representantes políticos y representados”.

Pero el estudio de la representación política parlamentaria en nuestros días debe tener

presente «de dónde venimos» y «cómo hemos llegado hasta aquí». En particular,
desde la ciencia política se observaron algunos límites o deficiencias de los regímenes
democráticos en su dimensión representativa ya en los años setenta (Crozier 1975),
fundamentalmente como consecuencia de la emergencia de los denominados «nuevos
movimientos sociales» (Offe, 1988). A partir de los años noventa, y una vez
corroborada la resistencia de las democracias avanzadas a «la crisis de la
representación», ¿buena parte del interés científico se ha concentrado en analizar la
estabilidad de las democracias a pesar del extendido fenómeno de la desafección
política democrática? (Por ejemplo, Norris, 1999; Pharr y Putnam, 2000), por una
parte, y en examinar el funcionamiento efectivo de los mecanismos de responsiveness
y accountability del proceso político representativo (Manin 1999), por otra. Al mismo
tiempo, han surgido nuevas teorizaciones sobre la democracia deliberativa o
participativa como alternativa, o cuando menos complemento, a las instituciones
tradicionales de la democracia representativa (Barber, 1984; Fishkin, 1991), las cuales
han inspirado la extensión de mecanismos de participación ciudadana directa en el
nivel municipal de gobierno (por ejemplo, los presupuestos participativos); y también
se han propuesto nuevos desarrollos teóricos sobre el valor sustantivo y simbólico de
la representación sociológica o descriptiva (Phillips, 1995; Mansbridge, 1999; Young,
2000), que han conocido su correlato en la extensión de la representación de género a
través de cuotas en un buen número de sistemas políticos democráticos.

En definitiva, tanto la evolución como el estudio de la representación política

democrática, someramente presentados, advierten del complejo problema de estudio
que aborda este capítulo, para el que la clásica distinción entre representación

147
«sociológica» (descriptiva o representativa), «delegada» (dependiente del «principal»
y fundada en el derecho privado) y «responsable» (independiente y propia de la
política democrática liberal) , argúida por Giovanni Sartori (1992), ya no parece ofrecer
un adecuado marco analítico de estudio. En su lugar, este capítulo aborda el estudio
empírico de nuevas categorías teóricas de la representación política formuladas en los
últimos tiempos (Rehfeld, 2009 y 2011), con el propósito de alumbrar respuestas a las
siguientes preguntas: ¿coinciden parlamentarios y ciudadanos en el modo de entender
la representación política en España? ¿Qué modos de entender la representación
política expresan los parlamentarios? ¿Se pueden observar diferencias autonómicas?
¿Y diferencias entre los partidos políticos? ¿A qué factores cabe atribuir las posibles
diferencias en el modo de entender la función representativa parlamentaria?

Con un objetivo exploratorio, este capítulo muestra:

1. En primer lugar: la existencia de discrepancias entre ciudadanía y
parlamentarios respecto a algunos atributos de la representación política
(objetivo de la representación, representación de intereses territoriales,
fuente de juicio de los representantes y representación por cuotas).
2. En segundo lugar: explora diferentes modos de a representación política en
función de tres criterios —objetivo de la representación, fuente de juicio de los
representantes y la sujeción a sanciones— y según dos variables claves en el
ejercicio parlamentario: nivel territorial de gobierno (central versus
autonómico) y partido político.
3. En tercer lugar: concluye identificando los principales modos de la a política en
España y proponiendo algunas líneas de desarrollo de investigaciones futuras.

REPRESENTANTES POLÍTICOS Y REPRESENTADOS

Un aspecto crucial de la democracia representativa lo constituye cómo y por qué vías
se representa a una sociedad, por una parte, y cómo y hasta dónde esa sociedad se
siente representada, por otra. Aceptando que la representación política no supone la
plena identidad entré representantes y representados, pues difícilmente puede el
representante ser idéntico a sus electores cuando estos no son idénticos entre sí, del
mismo modo, tampoco cabe exigir que los representantes actúen en cada momento
como lo harían los representados (Garrorena, 1994). A pesar de ello, parece que algún
tipo de conexión o afinidad sí debe existir entre representantes y representados, al
menos un vínculo que sirva para informar la actuación de los primeros y dote de
legitimidad al gobierno representativo y de calidad al proceso político democrático.

Aquí se propone un examen de hasta qué punto la sociedad española se siente

representada por sus parlamentarios. Para ello no parece suficiente, aunque sí

148
necesario, conocer la opinión o preferencia de los españoles respecto al modo de la
representación, también resulta esencial cotejar dichas preferencias con las de los
propios representantes políticos. ¿En qué medida representados y representantes
políticos manifiestan un entendimiento compartido de la función representativa? Esta
cuestión es esencial para conocer si la sociedad española se siente bien o mal
representada y por qué motivos.

En primer lugar, hay que referirse al objetivo de la representación, o en otras palabras,

el quién o qué se representa en el Parlamento, En términos jurídicos, nuestra
Constitución reproduce (del mismo modo que las constituciones liberales de nuestro
entorno) el postulado liberal del mandato «nacional», «libre de instrucciones
imperativas» y «no responsable o revocable» (art. 67.2 CE). Ello responde a la noción
moderna de la representación política, que se define esencialmente como mecanismo
que determina los intereses generales a partir de dos premisas básicas: la formación y
definición de un espacio socio-territorial amplio y relativamente homogéneo, el de los
Estados nación; y el entendimiento de la propia política como una esfera de
determinación de los intereses generales, autónoma y separada de vínculos
ancestrales de dominio, y afirmada en el principio de la soberanía nacional (Porras y de
Vega, 1996). Aunque ello pueda implicar un claro obstáculo a la rendición de cuentas
mediante el voto, en la medida en que el diputado tan solo comparece en el sistema
en su común e indiferenciada cualidad de «diputado de toda la Nación» (Garrorena,
1994), no obstante, en la medida en que la Constitución española asume el pluralismo
político (art. 1.1) y reconoce el derecho de los ciudadanos a ser representados en sus
opciones plurales (arts. 23.1 y 6), prevé la superación de los esquemas liberales
clásicos para prestar una mayor atención a los aspectos concretos de la relación
representativa (adscripción política de los elegidos, preferencias e intereses de los
votantes, etc.). De ahí que la representación política parlamentaria a través de los
partidos políticos haya sido plenamente integrada en nuestro ordenamiento jurídico, si
bien se sigue mostrando ambiguo respecto a la relación entre representado y
representante cuando el que se aparta de la opción por la que fue elegido es el propio
representante (Garrorena, 1994 y Arruego, 2005).

A la pregunta de a quién representa el diputado durante su actividad parlamentaria, y

a quienes creen los ciudadanos que representan los diputados, las respuestas
muestran la pluralidad y diferencia de opiniones que existe no solo entre ambos
colectivos sino también en el seno de cada uno (tabla 7,1). Dado que las categorías de
las respuestas no son todas idénticas, la comparación entre las opiniones de los
representados y los representantes políticos ha de ser considerada con cierta reserva.
No obstante, tomando como referencia las opiniones mayoritarias de la ciudadanía, es
posible advertir algunas diferencias relevantes respecto a las respuestas de los/as
parlamentarios. Así, un tercio de los ciudadanos opina que los diputados representan a
todos los españoles mientras que tan solo el 2% de los parlamentarios entrevistados

149
dice representar a la sociedad en su conjunto”. Los primeros se ubican en posiciones
ideológicas más a la derecha que la media (5,1), mientras que los segundos lo hacen en
posiciones más a la izquierda (3,8). Casi otro tercio de la ciudadanía cree que los
parlamentarios representan al partido político al que pertenecen, una opinión solo
compartida por el 6% de los parlamentarios —no observándose diferencias ideológicas
entre las dos muestras—. Las discrepancias persisten, pero ya muy reducidas, en las
opiniones que expresan la representación de los votantes del partido del
parlamentario: el 14% de los parlamentarios y el 19% de los ciudadanos ofrecen esta
respuesta desde posiciones ideológicas muy próximas. Por último, las respuestas
espontáneas codificadas reflejan claramente la disparidad de opiniones entre ambos
colectivos; mientras que un 1% de parlamentarios —que se ubica más a la izquierda en
la escala ideológica— dice representar a «los desfavorecidos» de la sociedad, un 3% de
los ciudadanos —que también se ubica más a la izquierda que la media— dice que
aquellos representan a «los ricos y poderosos», y un 2% dice que los parlamentarios se
representan «a ellos mismos». En resumen, más discrepancias que coincidencias en las
opiniones y preferencias expresadas por ciudadanos y parlamentarios sobre los
objetivos de la representación política en España, al igual que posiciones muy variadas
entre los individuos de cada colectivo.

Cabe concebir que en el marco de un Estado descentralizado y plurinacional como es el

de España, el objetivo de la representación política se defina en función de intereses e
identidades políticas territoriales además de por la afinidad con, o pertenencia a,
organizaciones políticas que expresan determinados valores en la escala ideológica de
izquierda y derecha. En particular, ante el dilema de cómo debe actuar el
parlamentario cuando la posición de su partido respecto a un tema entra en
contradicción con los intereses de su provincia o comunidad autónoma, las respuestas
escogidas mayoritariamente por ciudadanos y representantes políticos son claramente
diferentes (tabla 7.2); el 62% de los primeros prefiere que el diputado dé prioridad a
los intereses de su provincia o comunidad autónoma (opinión también manifestada
por el 17% de parlamentarios), mientras que el 77% de los segundos opta por la
posición intermedia de tratar de moderar la posición del partido respecto al tema en
cuestión (lo cual también es expresado por casi un 30% de los ciudadanos). Sin
embargo, ciudadanía y parlamentarios coinciden en expresar un apoyo menor a la
opción de seguir las directrices del partido en caso de que estas entren en conflicto
con los intereses territoriales (9% y 6% respectivamente), lo cual resulta coherente con
el modelo territorial autonómico y con el proceso de territorialización de los partidos
políticos de ámbito nacional”.

Por otra parte, la emergencia de nuevas teorías sobre el valor sustantivo y simbólico
de la representación sociológica o descriptiva (Phillips, 1995; Mansbridge, 1999), que
comparten el supuesto de que la representación política depende de las características
del representante —de lo que es y de lo que parece ser—, y subrayan la importancia

150
de la correspondencia sociodemográfica entre representantes y representados, ha
servido para introducir en España, como en otras democracias de nuestro entorno, el
principio de la representación política por cuotas, particularmente las de género. Los
partidarios de la representación sociológica o descriptiva abogan por reservar
determinados puestos de representación a grupos sociales concretos como medio para
alcanzar una igualdad política de resultados. En general, esta perspectiva se asocia con
una concepción de la representación política de defensa de las minorías.

Respecto a la representación política descriptiva, los/as ciudadanos y

parlamentarios/as españoles manifiestan un apoyo bastante considerable a la
introducción de cuotas según se observa en los porcentajes presentados en la tabla
7.3. Mientras la ciudadanía se divide en igual proporción a favor y en contra de la
aplicación de cuotas, entre los parlamentarios es mayor el rechazo a las mismas por
suponer una reducción de la igualdad de oportunidades individuales. Se debe reparar
en que la formulación de las categorías de respuesta no es idéntica en ambas
encuestas, motivo por el que también se puede explicar la distancia ideológica que
separa a los parlamentarios a favor (3.6) y en contra (5) del uso de cuotas, que no se
observa, en cambio, entre la ciudadanía.

A parte de a quién representa el parlamentario, o dicho de otro modo, para quién o

qué intereses legisla en su función parlamentaria, la representación política también se
define por la independencia o mandato que rige la actuación del representante. Á
pesar de clásica controversia teórica entre independencia y mandato ha sido en buena
medida superada -pues la representación política en las democracias contemporáneas
no solo no exige que los representantes actúen en cada momento como lo harían los
representados", sino que tampoco concibe la relación entre un representante político
individual y su circunscripción electoral (geográfica) sin referencia a la existencia de
partidos políticos disciplinados (Thomassen 1994), las preferencias que ciudadanos y
parlamentarios manifiestan a este respecto contribuyen a determinar en qué medida
los primeros se sienten representados por los segundos.

Los resultados de la tabla 7.4 muestran que casi la mitad de los parlamentarios (49%)
coincide con una amplia mayoría de ciudadanos (80%) favorable a una representación
política más delegada que independiente, es decir, que con las preferencias y
opiniones de los electores en la toma de decisiones políticas aunque no coincidan con
el juicio personal del representante. Es importante señalar que estos parlamentarios y
ciudadanos coinciden en la misma ubicación en la escala ideológica, muy próxima a la
media de sendos colectivos, de modo que parece peo afirmar que estos individuos
comparten una visión de la representación política que descansa en la relación, y el
problema, entre el agente/ representante y el principal/representado (Bendor et al,
2001), No obstante, la otra mitad de los parlamentarios (49%) opta por seguir su

151
propio juicio, independientemente de las preferencias de los A aunque trate de
persuadirlos sobre la decisión que cree correcta, mientras solo el 13% de la ciudadanía
se muestra conforme con esta opción. En esta segunda mitad hallamos que los
parlamentarios se ubican ligeramente más a la izquierda y la ciudadanía más ala
derecha ideológica que las respectivas puntuaciones medias de cada colectivo. En el
supuesto de que esta segunda categoría de respuesta represente una visión más bien
elitista o aristocrática de la representación política (Ferejohn y Rosenbluth, 2009), las
diferencias ideológicas entre parlamentarios y ciudadanos añadirían una incongruencia
importante entre representantes y representados en nuestro país, especialmente en el
ámbito de representación de la izquierda. La visión elitista de la representación es
manifestada por una proporción mayor de parlamentarios que de ciudadanos, los
primeros se ubican en posiciones más a la izquierda que los segundos y,
especialmente, más a la izquierda que los ciudadanos que comparten la misma opinión
«aristocrática» de la representación.

152
MODOS DE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA
El problema normativo central de la democracia representativa ha sido generalmente
planteado en términos de cuánto se aproximan las decisiones políticas de los
representantes a las preferencias y voluntad de sus representados. La formulación
clásica de este eterno problema ha recibido varias denominaciones. En algunos casos,
se ha expresado como la dicotomía entre la teoría de la representación independiente
y la teoría de la representación por mandato. También ha sido articulada por los
términos de «fideicomisario» y «delegado», los cuales hacen referencia a si la
actuación legisladora de los representantes políticos responde a lo que ellos
consideran es lo mejor para la nación o bien a los deseos de sus representados (Pitkin,

153
1967). Algunos teóricos de la democracia han cuestionado la utilidad de esta
formulación del problema para el análisis empírico del gobierno representativo (por
ejemplo, Mansbridge, 1999, 2003; Rehfeld, 2005, 2009, 2011). En particular, advierten
que unos conceptos tan amplios conducen erróneamente a enfatizar dónde se ubica la
autoridad, bien sea en el representante bien en el representado. En cambio, si el
análisis de la representación se concentra en el aspecto particular de la toma de
decisiones políticas democráticas, resulta más útil desarrollar varios conceptos de
representación para explorar qué es un representante y qué actividades pensamos que
denota propiamente el representar, y de modo separado explicar qué se quiere decir
con que una cosa o actividad es representativo de otro (Rehfeld, 2011).

En este estudio se adopta la innovadora propuesta de Rehfeld (2009) que cuestiona la

reducción de tres tipos de decisiones que toman los representantes políticos en solo
las dos categorías normativas presentes en el debate histórico:
fideicomisario/independiente versus delegado/dependiente. Desde esta perspectiva,
los representantes políticos adoptan al menos tres decisiones que afectan a la
representación en el transcurso de su actuación legislativa (retar las leyes). Estas
decisiones se refieren a las siguientes tres cuestiones:
1) Objetivos de la legislación:
 republicanos: si promueven el bien del todo (a menudo, pero no
necesariamente, la «nación»).
 pluralistas: promueven el bien de una parte (a menudo, pero no
necesariamente, su electorado).
2) Fuente de juicio: si los representantes confían en su propio juicio o criterio
(independientes) o bien en el juicio de una tercera parte (dependientes) para
determinar la sustancia de los objetivos (el bien que persigue).
3) Sensibilidad a las sanciones (responsiveness): si los representantes son más o
menos sensibles a la reelección o a otro tipo de sanción.
De este modo, la dicotomía entre representante fideicomisario y representante
delegado se correspondería con las siguientes decisiones: un representante que actúa
como fideicomisario se describiría como alguien que:
- Depende de o confía en su propio juicio antes que en el de los representados,
- promueve el bien del todo antes que el de una parte, y
- actúa de una manera menos sensible a las sanciones que impliquen la no reelección
(posiblemente de acuerdo a la virtud cívica).
Por lo tanto, la dicotomía clásica se puede convertir en ocho tipos ideales de
representación que pueden ser identificados empíricamente. Estos ocho tipos pueden
ser Conrado como ocho modos de representación política que se presentan en la tabla
7.5.

154
Este enfoque resulta especialmente sugerente porque asume que el modo de la
representación política que adoptan los parlamentarios es producto de su libre
decisión. Esto implica que es posible que un representante completamente
«independiente» use su independencia para perseguir el bien de todo el conjunto,
como sea que este bien común es juzgado por los representados, y de un modo
sensible a las sanciones, y, al contrario, es posible que un representante
absolutamente «delegado» sea instruido por sus representados para perseguir el bien
del conjunto de acuerdo con el juicio del propio representante y sin preocupación por
la futura sanción.

Por otra parte, esta perspectiva permite explorar la hipótesis de que en un sistema
democrático descentralizado como es el español, la concepción de los parlamentarios
sobre qué objetivos representan en su actuación legislativa estará condicionada por el
nivel territorial del poder legislativo, central o autonómico, y dentro de este último las
diferencias derivadas de la asimetría entre autonomías y nacionalidades históricas. Del
mismo modo, también contribuye a la observación de diferencias entre los partidos
políticos en tanto que organizaciones que cumplen un tercer papel en la relación de
dependencia entre representantes y representados, donde el partido antes que el
pueblo constituye el objetivo «pluralista» de la representación (Converse y Pierce,
1986).

A continuación, se explora cada una de las tres dimensiones de la representación

política entre los parlamentarios españoles —objetivos de la representación, fuentes
de juicio y sensibilidad a las sanciones, por este orden- con el objetivo de identificar los
modos predominantes de la representación política en nuestro país en función del
nivel territorial de gobierno representativo, y de diferencias autonómicas y de partido
político.

155
OBJETIVOS DE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA.
A quien cree representar el parlamentario durante su actividad como tal permite
observar si en su papel como legislador predomina una concepción más bien
republicana o más bien pluralista de la representación”. Anteriormente se ha
presentado la distribución de frecuencias de esta variable en la comparación con las
opiniones de la ciudadanía (tabla 7.1), ahora se pretende explorar si las diferencias
observadas entre los parlamentarios responden al nivel territorial de la representación
política (central versus regional), a la cámara territorial de representación o al partido
político de pertenencia.

Las categorías de respuesta a la pregunta de «A quién cree usted que representa

durante su actividad parlamentaria» se pueden interpretar como un continuo de
máximo republicanismo a máximo pluralismo. En el extremo republicano se ubicaría la
respuesta de «la sociedad en su conjunto», que correspondería con los límites del
concepto de Estado, seguida de “todos los ciudadanos de mi comunidad», que
representaría el dominio de gobierno democrático subnacional, y de «todos los
electores de mi circunscripción», que se encuentra más próxima de la idea pluralista
que de la republicana stricto sensu. El extremo de máximo pluralismo lo ocupan dos
categorías de respuesta, «un grupo específico de la sociedad «y «los desfavorecidos»,
seguidas por las respuestas de «parido político de pertenencia» y de «votantes del
partido».

La tabla 7.6 presenta las frecuencias de esta variable por cámaras legislativas,
discriminado entre los parlamentarios de las Cortes Generales, los de los parlamentos
autonómicos de la vía 143 C.E. y los de las cuatro cámaras autonómicas del art. 151C.E.
Del lado de las preferencias republicanas, destacan las diferencias significativas entre
los parlamentarios de las Cortes Generales y los de las autonomías «ordinarias», de tal
forma que los primeros son menos propensos a citar la representación de los
ciudadanos de a comunidad, pero tienen más tendencia a creer que representan a
toda la sociedad en general (máximo republicanismo) o bien a los electores de su
circunscripción (mínimo republicanismo). Por su parte, los parlamentarios del «resto
de autonomías» manifiestan las tendencias exactamente opuestas. Estas diferencias
estadísticamente significativas apuntan a las tesis sobre el efecto del sistema político y
el diseño institucional en el modo de entender y ejercer la representación política
(Rehíeld, 2011). Del lado de las expresiones de objetivos pluralistas, menos frecuentes
que las respuestas encuadradas en el extremo republicano, destacan las diferencias
observadas en las cámaras catalana y andaluza. En la primera, los parlamentarios
muestran una propensión significativamente mayor a «representar a los votantes de
su partido» mientras que en la segunda existe una mayor tendencia a expresar la
representación de «los desfavorecidos».

156
Por último, aunque no se aprecian diferencias estadísticamente significativas, cabe
destacar que en los Parlamentos de Cataluña y de País Vasco es mayor la proporción
de parlamentarios que manifiestan alguna de las categorías encuadrables en la
concepción pluralista de la representación y, por tanto, en comparación con el resto de
las cámaras estudiadas, expresan una menor preferencia por objetivos republicanos.
Dada la especificidad de los sistemas de partidos en estas dos autonomías, hay que
preguntarse si el modo de entender los objetivos de la representación política también
depende del partido político del parlamentario, En particular, cabe argüir que los
representantes de los partidos políticos que han ocupado el gobierno nacional, y que
suman una mayoría de los escaños en las Cortes Generales, PSOE y PP, compartan una
concepción más republicana del objetivo legislativo que los representantes de partidos
de ámbito no estatal y sin experiencia en el gobierno nacional. Los resultados
muestran que, en efecto, son los parlamentarios del PSOE y de PP-UPN, pero también
de ERC y de «otros partidos regionalistas» (como, por ejemplo, Coalición Canaria) los
que en mayor porcentaje (superior al 75%) expresan alguna de las categorías de la
representación republicana (tabla 7.7). No obstante, las diferencias estadísticamente
significativas son muy relevantes para distinguir entre los representantes de pardos de
ámbito estatal con experiencia de gobierno nacional (PP y PSOE) y del resto de
partidos. Si bien los parlamentarios de PP-UPN son más propensos que la media a
expresar el objetivo representativo de «todos los ciudadanos de mi comunidad», y los
parlamentarios del PSOE tienden a manifestar en mayor número que «representan a
todos los ciudadanos de su circunscripción», en los dos partidos predomina la
concepción republicana de la representación. Los parlamentarios de la formación
política de Izquierda Unida, IU, expresan creencias más próximas a los parlamentarios
de partidos de ámbito no estatal, es decir, destacan por mostrar objetivos pluralistas
de la representación política: son más propensos que la media a representar a los
votantes del partido y a los desfavorecidos, y menos proclives a representar a los
ciudadanos de su comunidad. Entre los partidos de ámbito no estatal, los
parlamentarios de Convergencia i Unió (CIU), y de «otros partidos nacionalistas»
(como, por ejemplo, el BNG o NaBai) muestran una mayor tendencia a representar a
«un grupo específico de la sociedad», categoría de máximo pluralismo. Por último, el
predominio pluralista se observa también en los parlamentarios de la categoría «otros
partidos», más propensos que la media a representar a los votantes de su partido.

157
FUENTE DE JUICIO DEL REPRESENTANTE
La segunda dimensión del análisis de la representación política se refiere al tipo de
decisión que adopta el parlamentario respecto a la fuente de juicio a seguir durante su
labor legislativa: si los representantes confían en su propio juicio o criterio
(independiente) o bien en el juicio de una tercera parte (dependientes) para
determinar la sustancia de los objetivos (el bien que persigue)". No obstante, la
representación, por su propia naturaleza, implica que el representante no puede
identificarse con las demandas o intereses de los representados ni tampoco divorciarse
completamente de ellos. De hecho, algunos estudios empíricos sobre la representación
política han demostrado que es común que los parlamentarios se ubiquen en
posiciones intermedias entre los dos polos ideales (Converse y Pierce, 1986). En
particular, la influyente tipología empírica de Eulau y Wahlke (1959) sobre los estilos
de la representación discrimina entre dos, independientes y políticos, en función de
que sigan o no el parecer de sus votantes. Los parlamentarios que expresan adhesión a
la visión de los votantes del partido pueden ser considerados como delegados, los que
manifiestan que parlamentario debería ajustarse a su propio juicio como
independientes, y aquellos cuya respuesta depende de la cuestión a decidir
pertenecen a la categoría de políticos (Andeweg y Thomassen, 2005: 509).

La muestra de parlamentarios se divide entre quienes piensan que el representante

debe tener sus propias ideas, guiarse por su propio juicio, 49%, y que consideran que
tiene que descubrir lo que piensas los electores, actuar de acuerdo con el juicio de los
mismos, otro 49 % (pues solo el 2% añade espontáneamente la categoría de «ambas»
opciones)''. Cuando se les interroga sobre los motivos de la preferencia expresada se
advierten creencias coherentes entre sí que explican cada una de las opciones (tabla
7.8). De este modo, los parlamentarios que optan por el juicio independiente expresan
creencias acordes con una concepción elitista de la democracia, destacando el de
vanguardia ideológica y de transformación social de la elite política. Por su parte, los
representantes favorables al juicio dependiente comparten motivos que subrayan una
concepción de la representación muy próxima a la relación principal-agente,
destacando el papel de servicio público del parlamentario y el valor pragmatismo. No
obstante, también se debe advertir la expresión de motivos que indican «una postura
intermedia», en porcentajes de entre el 7% y el 10%, los cuales tendrían que
considerarse como manifestación de la categoría de «políticos» en lugar de
«delegados» o «independientes».

¿De dónde provienen estas preferencias de los parlamentarios? ¿Son generadas por el
papel que desempeñan en un contexto institucional específico? En caso afirmativo,
cabe prever la observación de diferencias significativas en función de la cámara
legislativa —central versus autonómica, y también entre tipos de autonomías—. No
obstante, de acuerdo con la coherencia de los motivos expresados por representantes

158
dependientes e independientes, parece más razonable suponer que es la pertenencia a
una organización a particular lo que principalmente explica el modo de entender la
representación desde la perspectiva de la fuente de juicio del parlamentario. En la
tabla 7.9 se presentan los porcentajes de respuesta por partidos y por cámaras.

La comparación entre cámaras legislativas proporciona un contraste muy marcado

entre el Parlamento andaluz y el catalán, predominando la expresión del juicio
dependiente en el primero (el 64%) y del juicio independiente en el segundo (67%).
También resulta llamativa la mayor presencia de representantes «políticos» en el
Parlamento catalán (8%) y en A gallego (6%). No obstante, las diferencias que se
observan en esta variable reflejan esencialmente las diferencias entre las formaciones
políticas de los parlamentarios antes que entre las cámaras territoriales de
representación. Por una parte, la creencia en el juicio dependiente está especialmente
extendida entre los representantes del PP-UPN (62%), PNV (65%) y otros partidos
regionalistas (64%), aunque solo en el primer caso se observan diferencias
significativas, es decir, estos parlamentarios son más propensos que la media a
expresar un juicio dependiente. Por otra parte, el juicio independiente es expresado
mayoritariamente por los representantes del PSOE (58%), IU (78%), ERC (75%), «otros
parados nacionalistas» (80%) y el «resto de partidos» (80%), si bien las diferencias son
estadísticamente significativas solo para las categorías de PSOE, IU y «otros partidos
nacionalistas». Las diferencias entre partidos líticos parecen sugerir divergencias
ideológicas en las creencias respecto a a fuente de juicio del representante. Y en
efecto, una prueba de correlación estadística muestra la existencia de una asociación
significativa entre la posición ideológica del parlamentario y la preferencia por uno u
otro modo de representación”. Cuanto más a la izquierda de la escala ideológica se
ubica el parlamentario más probable es que exprese la creencia en el juicio
independiente del de par y al contrario, cuanto más a la derecha se sitúa mayor es la
probabilidad de que muestre adhesión a la concepción de juicio dependiente.

159
SENSIBILIDAD A LAS SANCIONES DEL ELECTORADO
La tercera y última dimensión del análisis de la representación se refiere a si los
parlamentarios toman decisiones políticas teniendo más o menos en consideración la
posible sanción de su electorado. El estudio de este aspecto de la representación
política plantea dos consideraciones básicas. Por una parte, en el contexto político
institucional español, donde los partidos políticos funcionan como gatekeeper de la
representación política a través de un sistema de voto de listas cerradas y bloqueadas,
parece lógico que los parlamentarios se muestren más sensibles a la sanción del
partido que a la del electorado (Méndez y Martínez, 2002). Por otra parte, cabe
esperar que una parte de los parlamentarios se ubique en la categoría intermedia de
puros «políticos», frente a la alternativa entre delegado (plena sensibilidad ante el
electorado) y fideicomisario «electoral» (disciplina absoluta de partido)”.

160
Dos indicadores permiten observar si el parlamentario muestra una mayor sensibilidad
respecto a la sanción del electorado o bien teme más la sanción de su propio partido.
Por una parte, qué respuesta cree adecuada en el caso de que la posición de su ponle
sobre un tema en particular entre en contradicción con los intereses de su provincia o
comunidad autónoma. Esta circunstancia no ha sido nada infrecuente, tanto en el
Parlamento nacional como en los parlamentos autonómicos, y ha sido especialmente
visible en los dos partidos de ámbito nacional (PSOE y PP). Por otra parte, la variable
referida a la disciplina parlamentaria de partido, cómo debe actuar el parlamentario en
caso de que discrepe con las propuestas de su partido en la cámara, resulta un
indicador menos válido de la alternativa entre partido electorado, pues puede medir la
independencia absoluta del representante de uno y otro tipo de principal.

Indagando en las diferencias entre cámaras legislativas y formaciones líticas, se

observa que la primera variable que enfrenta la responsabilidad hacia el electorado
territorial y hacia el partido político ofrece diferencias estadísticamente significativas
en ambos casos. Los resultados mostrados en la tabla 7.10 revelan que es más
probable hallar una mayor sensibilidad hacia la sanción del electorado entre los
parlamentarios de algunos partidos políticos (ERC, CIU y otros partidos nacionalistas) y
de algunas cámaras (la catalana y las del resto de autonomías de la vía ordinaria). Estos
parlamentarios mostrarían una concepción dependiente de la representación desde la
perspectiva de la sensibilidad ante las sanciones del electorado. Por otra parte, solo en
la cámara andaluza se obtiene una diferencia significativa positiva en la segunda
categoría de respuesta, es decir, sus parlamentarios son más propensos a responder
siguiendo las directrices del partido, de modo que actuarían como puros delegados del
partido. Por último, la mayoría de los parlamentarios se expresan como «políticos»
(77%) en tanto que optan por una postura intermedia: tratar de moderar la posición
del partido sobre el tema en cuestión (Eulau y Wahlke, 1959). Esta posición intermedia
es significativamente mayor entre los parlamentarios del PSOE y los parlamentarios de
las Cortes Generales, y menor entre los parlamentarios de ERC, otros partidos
nacionalistas y regionalistas, y en las cámaras autonómicas de la vía 143 C.E.

El segundo indicador sobre la sensibilidad del representante a la sanción del

electorado es más indirecto. Seguir o no, y en qué medida, la directriz del partido en
una votación parlamentaria no despeja la incógnita de si el representante solo
responde ante su propia consciencia. No obstante, los resultados muestran diferencias
significativas entre los partidos políticos y las cámaras legislativas (véase la tabla 7,11)
que sirven completar la observación de la dimensión referida a la sensibilidad ante las
sanciones”, En primer lugar, se puede destacar que en la cámara vasca y entre los
parlamentarios del PNV es mayor la tendencia a cumplir con la disciplina parlamentaria
de voto. Este resultado se puede atribuir, en parte, al mayor grado de

161
institucionalización partidista del PNV en comparación con el resto de partidos
nacionalistas”. En el extremo opuesto, los parlamentarios de la cámara catalana son
menos propensos a mantener la disciplina del grupo parlamentario, resultando
significativo la tendencia de estos a ignorar la disciplina de partido y votar
independientemente. La menor sensibilidad a la sanción del partido político se
produce entre los parlamentarios de ERC y de TU, seguidos de los representantes de
CiU (y de los que integran la categoría de «resto de partidos»). Por último, y como era
previsible, la categoría intermedia de “políticos” es la más numerosa en todas las
cámaras y en todos los partidos políticos, no observándose diferencias significativas
entre ellos.

CONCLUSIONES
El análisis de los modelos de la representación política que expresan los
parlamentarios españoles ha permitido observar diferencias significativas en las tres
dimensiones estudiadas: objetivos de la representación (republicanos versus
pluralistas), fuente de juicio del representante (dependiente versus independiente) y
sensibilidad ante las sanciones (responsable ante el partido versus ante electorado).
Las diferencias observadas demuestran que tanto el sistema político institucional
donde actúa el representante (legislativo nacional frente a legislativo autonómico)
como la naturaleza nacionalista o carácter histórico de la comunidad autónoma, y
especialmente el partido político del parlamentario, condicionan, si no explican, la
concepción sobre la representación política que expresan los parlamentarios. Este
resultado es particularmente relevante porque ayuda a comprender de una manera
más matizada las discrepancias observadas entre ciudadanos y parlamentarios
respecto a la representación política en nuestro país.

162
En primer lugar, hallamos que los objetivos republicanos de la representación
(perseguir el bien del conjunto sobre el de una parte) predominan entre los
parlamentarios de las Cortes Generales y de las cámaras autonómicas de la vía 143 de
la Constitución. También se observa una mayor propensión a expresar objetivos
republicanos entre los parlamentarios del PSOE, del PPUPN y de ERC, seguidos por los
representantes del PNV y de CIU, si bien en este último partido se advierte una
respuesta significativamente alta de objetivos pluralistas (representación de los
votantes dl partido, al propio partido y, en particular, a grupos específicos de la
sociedad). En el otro extremo, los parlamentarios de IU manifiestan objetivos
básicamente pluralistas, como es la representación del colectivo de los desfavorecidos,
así como también los representantes de «otros partidos nacionalistas» que expresan
una alta representación de grupos específicos de la sociedad. Por lo tanto, cuando casi
dos terceras partes de la ciudadanía percibe que los parlamentarios persiguen
objetivos básicamente pluralistas (en especial, que representan a su propio partido, a
sus votantes O a grupos específicos E la sociedad) hay que tener en cuenta que dichas
percepciones se construyen sobre realidades distintas según los partidos y según las
cámaras legislativas que se tomen como referencia.

En segundo lugar, el estudio sobre la fuente de juicio que rige la toma de decisiones
del representante ha puesto de manifiesto que el tipo de cámara legislativa no
produce ninguna diferencia al respecto. En esta variable, las diferencias entre los
parlamentarios dependen del partido político y están asociadas con la ideología. Los
representantes de PP/UPN, PNV y de la categoría de «otros partidos regionalistas»
manifiestan en mayor medida un juicio dependiente, mientras que los representantes
de PSOE, IU, ERC, de la categoría de «otros partidos nacionalistas» y de «resto de
partidos» se posicionan en la opción del juicio propio en la toma de decisiones del
parlamentario. Al mismo tiempo, se ha observado que una amplia mayoría de
ciudadanos (80%) coincide con la mitad de los parlamentarios que expresa una
concepción dependiente del juicio, es decir, que contemple las preferencias y
opiniones de los electores en la toma de decisiones políticas, aunque no coincidan con
el juicio personal del representante. Sin embargo, la otra mitad de los parlamentarios
expresa una concepción más bien elitista o aristocrática de la representación política,
de acuerdo con la cual el representante debe guiarse por su propio juicio, pero solo un
pequeño porcentaje de ciudadanos comparte esta visión de la representación política
y, además, se posicionan ideológicamente más a la derecha que los primeros.

En tercer lugar, la sensibilidad o responsabilidad del representante a la sanción del

electorado expresa de nuevo diferencias entre partidos, cámaras y autonomías. Por
una parte, los representantes de CiU, ERC y de «otros partidos nacionalistas»
manifiestan una mayor sensibilidad a la sanción del electorado territorial que a la del

163
partido político. Esta concepción dependiente de la representación predomina
también en la cámara catalana y en los parlamentos de las autonomías del artículo 143
de la Constitución. En el otro extremo, los representantes del PSOE muestran una
menor sensibilidad a la sanción del electorado territorial y mayor responsabilidad ante
la sanción del partido político, resultando también el partido con una mayor
proporción de la postura intermedia típica del representante «político» que huye de
los extremos. Esta posición intermedia es predominante en todos los partidos y
cámaras, pero especialmente entre los parlamentarios de las Cortes Generales. La
ciudadanía, en cambio, respalda en menor proporción esta opción intermedia, y apoya
sobre todo la opción de dar prioridad a los intereses de su provincia o comunidad
autónoma sobre las decisiones del partido, lo cual contrasta especialmente con las
preferencias de los representantes del PSOE. Estos resultados se completan con los
obtenidos a partir del análisis de la disciplina parlamentaria de partido, donde
hallamos que en la cámara catalana se expresa una mayor independencia del partido
(supuesta dependencia del electorado), así como en los partidos de ERC IU, y CIU. En
esta ocasión, el otro extremo lo ocupa la cámara vasca y el PNV, cuyos parlamentarios
manifiestan una mayor disciplina de voto (independencia del electorado).

De acuerdo con las tres dimensiones estudiadas, que configuran los diversos modos de
representación política, no es posible identificar 4 de las 8 categorías o tipos de
representantes políticos que componen el modelo propuesto por Rehfeld (2009)
(véase la tabla 7.5):

 independientes «burkeanos»
 burócratas
 voluntarios
 legisladores «madisonianos»
Primero, los parlamentarios del PSOE se encuadran bastante bien en el tipo de
representante independiente «burkeano» que expresa objetivos republicanos,
persiguiendo el bien de la sociedad según su propio juicio y es menos sensible a las
presiones del electorado.
Segundo, los parlamentarios del PP/UPN responden básicamente al tipo de
representante «burócrata», donde también cabe incluir a los parlamentarios del PNV.
Este tipo de representante, como los «burkeanos», también persigue el bien de la
sociedad o del conjunto, pero se muestra más dependiente del criterio del electorado
a la hora de decidir cuál sea realmente bien público a perseguir. De ahí que la
denominación «burócrata» aluda al papel del funcionario público que actúa en servicio
del bien común, de acuerdo a la definición que una tercera parte hace de este bien
común (por ejemplo, la legislación que ellos mismo cumplen) y, por ello, consideran
que su actuación no está sujeta a sanciones. Se debe advertir que los parlamentarios
del PNV, que muestran objetivos pluralistas destacables, a la de «embajadores».

164
Tercero, los parlamentarios de IU, y también los de la categoría de «otros partidos
nacionalistas», manifiestan preferencias propias del tipo de representante
«voluntario». Este tipo persigue objetivos pluralistas, el bien de una parte que puede
ser su electorado u otro colectivo, pero utiliza su propio juicio entradas el bien a
perseguir. Comprometidos sobre todo con el bien de sus representados, son también
menos sensibles a las sanciones. El término «voluntario» alude al trabajo intenso y
apasionado de un voluntario que actúa para mejorar su comunidad tal y como el cree
que debería mejorar, sin considerar lo que la propia comunidad cree que es lo
correcto, y no disuadido por la posibilidad de que antes o después se le pida
marcharse.
Cuarto, y último, los parlamentarios de ERC y de CiU se posicionan en el tipo de
legisladores «madisonianos». Este tipo de representante persigue el bienestar general,
utilizando su propio juicio para determinar cuál sea el bien común a perseguir, pero a
diferencia de los «burkeanos» y «burócratas» es extremadamente sensible a las
sanciones del electorado. El término «madisoniano» alude al tipo de representante
político defendido por James Madison en famosa obra The Federalist (Rehfeld 2005).
También aquí cabe advertir que la expresión destacada de objetivos pluralistas entre
los parlamentarios de CiU los aproxima al tipo de representante «profesional», si bien
en general es más correcto ubicarlos en el tipo «madisoniano» antes descrito.

Los resultados de este análisis exploratorio sobre los modos de la representación

política parlamentaria en España invitan a proseguir en el estudio de los tipos de
representación adoptados por los parlamentarios y los modos de representación
preferidos por la ciudadanía. En particular, cabe profundizar en el análisis explicativo
de las diferencias observadas, atendiendo especialmente a características de la carrera
política de los parlamentarios que no han sido incorporadas en este trabajo
(experiencia y antigüedad parlamentaria, cargos de responsabilidad en el partido,
entre otras). Del mismo modo, se plantea el desarrollo de la investigación indagando la
relación entre ideología y representación política tanto entre los parlamentarios/as
como entre la ciudadanía.

165
LECTURA: La forma de gobierno de las comunidades
autónomas: la configuración constitucional y estatuaria de la
relación entre Gobierno y Parlamento.
Enoch Albertí (2018)

EL MARCO CONSTITUCIONAL INICIAL DE LA FORMA DE GOBIERNO

DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: PREVISIONES GENERALES Y REMISIÓN A LOS
ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y LEYES INTERNAS
A diferencia de la Constitución de 1931, que no contenía ninguna referencia a la
organización interna de las llamadas Regiones Autónomas que podían constituirse a su
amparo, la Constitución de 1978 establece un marco general en esta materia, bastante
concreto y preciso, aunque también abierto y potencialmente diverso, En efecto, del
art. 152.1 CE se desprenden ya los elementos fundamentales de la organización
institucional de las futuras CCAA, tanto en lo que se refiere a las instituciones
básicas que deben existir como a la relación que deben mantener entre sí,
prefigurando una determinada forma de gobierno. Así, se establece directamente en la
Constitución que existirá:
1) Una Asamblea legislativa, de la que se especifica que debe ser
elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema proporcional, que
asegure,
además, la representación de las diversas zonas del territorio.
2) Un presidente, respecto del cual se dice que debe ser elegido por la Asamblea,
de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, y al que se atribuye la dirección
del Consejo de Gobierno, la suprema representación de su Comunidad y la
ordinaria del Estado en la misma.

166
 3) Un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas; y
establece, además
4) Que el presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente
responsables ante la Asamblea.

De este conjunto de previsiones se deduce con

claridad que la Constitución determina no solo cuáles deben ser las instituciones
básicas de las CCAA, sino también su forma de gobierno, que debe configurarse según
el principio básico del sistema de gobierno parlamentario: entre Parlamento y
Gobierno debe existir un nexo básico de confianza, de modo que el Gobierno nazca
del Parlamento y responda políticamente ante él. Ello, por otra parte, en sintonía con
lo que la propia Constitución en sus títulos IL, IV y V establece, con mucha mayor
concreción, respecto del Gobierno y el Parlamento estatales. Así, puede extraerse una
primera conclusión general: la Constitución ha establecido un tratamiento
básicamente homogéneo de los sistemas de gobierno del Estado y de las CCAA, bajo la
fórmula del sistema de gobierno parlamentario”.

A partir de esta primera constatación hay que realizar algunas observaciones

generales, En primer lugar, el art. 152.1 CE dispone explícitamente que este marco
se aplique a las Comunidades cuyos Estatutos hayan sido aprobados por la vía del
art. 151 CE. La cuestión que se debatió en su momento fue si tal previsión se limitaba a
estas Comunidades o bien debía extenderse a todas”. Esta diferenciación entre
CCAA tiene una indudable base constitucional, no solo por la dicción literal del art.
152.1 CE, sino también en los debates constituyentes. En efecto, el Anteproyecto de
Constitución establecía una organización institucional igual para todos los Territorios
Autónomos, basada en una Asamblea, un Consejo de Gobierno y un presidente,
y configurada bajo el modelo del gobierno parlamentario (art. 132.3 y arts. 133-156)'.
Pero el informe de la Ponencia, sin que mediara ninguna enmienda formal en este
sentido, introdujo la dualidad que después pasó definitivamente al actual art. 152.1 CE
(apartado 7 de la disposición adicional)”, estableciendo que la organización
institucional que preveía (del mismo corte de la que figuraba en el Anteproyecto,
aunque más sintética y con algunos cambios relevantes) iba referida solo a las
Comunidades en las que se aprobaran Estatutos de Autonomía por una vía especial
(apartado 6 de la disposición adicional), que también daba acceso de entrada a un
mayor nivel competencial.

Ello resulta significativo, porque es precisamente en el informe de la Ponencia donde

se diversifican las vías para acceder a la autonomía y aprobar los correspondientes
Estatutos, y donde se introducen asimismo algunos cambios reveladores en materia de
organización institucional autonómica, algunos sutiles pero otros de gran relieve: entre
los primeros, por ejemplo, la Asamblea se califica expresamente como legislativa; y
entre los segundos, se suprime el control previo de carácter político de las leyes que

167
apruebe la Asamblea, que según el Anteproyecto debían. ser comunicadas antes de su
aprobación al Gobierno estatal, que podía solicitar una segunda deliberación que hacía
necesaria la mayoría absoluta para su aprobación (art. 143 del Anteproyecto). La
operación realizada por la Ponencia cobra todo su sentido: se establecen varios tipos
de Comunidades, al menos potencial. mente, y, en relación con las de mayor nivel de
autogobierno, se establece claramente su naturaleza estatal (con poderes legislativos),
eliminando los controles políticos previos. Y es en relación a estas que se prevé una
determinada organización político-institucional, que se corresponde con la forma de
gobierno parlamentaria que la propia Constitución diseña también para el Estado.
Respecto de las demás CCAA que puedan crearse, la Constitución deja abiertas las
opciones: no dispone que deban organizarse de acuerdo con este modelo, pero
tampoco lo prohíbe. La cuestión se deja abierta para desarrollos futuros, sin
condicionamientos constitucionales previos.
En este contexto, la previsión del art. 152.1 CE aparece más como una garantía que
como una imposición: a aquellas Comunidades que se constituyan por la vía especial
que la propia Constitución establece se les garantiza que dispondrán de una Asamblea
con poderes legislativos propios, no sometidos a controles estatales previos de
carácter político, y que se organizarán según el modelo de gobierno parlamentario,
Respecto de las demás Comunidades, la Constitución guarda silencio, de modo que
sobre ellas no se extiende la misma garantía. Pero, como se ha indicado ya, tampoco
se excluye que puedan organizarse según este mismo modelo”.

En segundo lugar, el marco constitucional que establece el art, 152.1 CE contiene los
trazos fundamentales a los que debe amoldarse la organización institucional de las
CCAA, pero presenta un carácter general y abierto, que admite desarrollos diversos, En
efecto, el art. 152.1 CE dispone que el sistema de gobierno de las CCAA (al menos las
constituidas por la vía del art. 151 CE, como se ha visto) responda a una forma de
gobierno parlamentaria, pero no establece ningún modelo concreto ni ningún
instrumento ni procedimiento específicos para expresar la existencia, o no, del nexo de
confianza que debe mediar entre la Asamblea y el Gobierno. Exige solo que el
presidente sea elegido por la Asamblea de entre sus miembros y que este y los
miembros del Consejo de Gobierno sean responsables políticamente ante la misma, A
partir de este marco general caben desarrollos muy diversos respecto de los
elementos básicos del sistema de gobierno parlamentario (formación parlamentaria
del Gobierno, exigencia de responsabilidad política del mismo y, en su caso, posibilidad
de disolución anticipada del Parlamento), que deberán ser concretados por normas
posteriores.

Y en este punto aparece la tercera cuestión general: ¿cuáles son las normas que deben
asumir dicho desarrollo y concretar el sistema de gobierno de la respectiva
Comunidad? La resolución de esta cuestión, importante, no €s obvia, pues no dejan de

168
entrar en una cierta tensión dos previsiones constitucionales diversas: de una parte, la
reserva estatutaria que establece el art. 147.2, e) CE, por la cual los Estatutos de
Autonomía deben contener «la denominación, organización y sede de las instituciones
autónomas propias»; y de otra, la competencia que la Constitución permite atribuir a
las CCAA para la «organización de sus instituciones de autogobierno» (art, 148.1.1 CE),
Teniendo en cuenta que los Estatutos de Autonomía son leyes orgánicas estatales (de
carácter especial, desde luego —con una significativa intervención de las instancias
territoriales correspondientes—, pero leyes estatales en definitiva, aprobadas por las
Cortes Generales), resulta claro que a mayor concreción en los mismos de la
organización institucional de la Comunidad, menor capacidad de esta para decidir
autónomamente sobre tal cuestión. En todo caso, parece claro que debe haber una
primera configuración del sistema institucional en los respectivos Estatutos de las
CCAA, pero que estos no agotan su regulación, existiendo margen para que las mismas
puedan decidir autónomamente mediante leyes internas. Como se verá, este margen,
que puede interpretarse y se ha interpretado en las diversas CCAA, con amplitud
diversa, ha permitido tanto concretar la regulación de las instituciones, incluyendo la
de los instrumentos y vías de relación entre Parlamento y Gobierno que establecen un
determinado diseño del régimen parlamentario de gobierno (especialmente en lo que
se refiere a la formación del Gobierno y al control-sanción), como también añadir
algunos elementos nuevos, que modifican el diseño inicialmente previsto en el
Estatuto —de modo especial, la facultad de disolución anticipada del Parlamento—.

Sin embargo, para finalizar estas observaciones generales, hay que notar que tanto los
diversos Estatutos de Autonomía como las leyes internas de las CCAA han hecho un
uso muy limitado de la capacidad de desarrollo diverso que permitía la Constitución
respecto del sistema de gobierno de las CCAA: como se verá en los apartados
siguientes, por una parte, todas las CCAA han optado por el sistema institucional
previsto en el art. 152.1 CE, y, por otra, todas también han seguido en lo fundamental
el modelo estatal de gobierno parlamentario, no solo por lo que se refiere a la opción
que, a partir de Mirkine-Guetzevitch”, se conoce como parlamentarismo racionalizado,
sino también por la concreta configuración de los institutos propios del sistema,
aunque ello se ha hecho a veces de forma incompleta inicialmente (la disolución
parlamentaria anticipada) y con algunas variantes respecto de ciertos elementos
(algunos aspectos de la investidura parlamentaria del Gobierno o de la exigencia de
responsabilidad política al mismo).

LOS PRIMEROS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: PAÍS VASCO Y CATALUÑA.

Los primeros Estatutos de Autonomía aprobados, los del País Vasco y de Cataluña,
siguieron una pauta muy similar en cuanto a la regulación de la forma de gobierno en
las respectivas Comunidades: se limitaron a reproducir las previsiones constitucionales
contenidas en el art. 152,1 CE y remitieron a su legislación interna la determinación de

169
los elementos restantes, o, como dijo el Estatuto Vasco con carácter general, «la forma
de elección del presidente y sus atribuciones, así como las relaciones del Gobierno con
el Parlamento»”, Esta remisión casi en blanco (sujeta solo a los criterios
preestablecidos en la propia Constitución, muy generales, como se ha visto) supone
una interpretación restringida de la reserva estatutaria del art. 147.2, c) CE y amplia,
en cambio, de la potestad de autoorganización implícita en la autonomía política y que
se refleja en el art. 148.1.1 CE. Ello entronca con la concepción imperante en la
Segunda República, que distinguía entre, de una parte, el «Estatuto exterior» de las
entonces llamadas Regiones Autónomas, que establecía la relación entre el Estado y la
Región Autónoma y que quedaba plasmado en el Estatuto de Autonomía, que era una
ley de la República, aprobada por las Cortes, y, de otra, su «Estatuto interior», que
regulaba la organización y el funcionamiento internos de la Región Autónoma y que se
encomendaba a leyes internas propias de la Región, sin intervención, pues, del Estado,
y que operaban como una suerte de Constitución interna de la Región Autónoma. Esta
ley interna, en efecto, fue aprobada con una solemnidad especial, se calificó como
«fundamental» y se dotó de una especial rigidez”, expresando con ello que cumplía
una función materialmente constitucional, al ordenar el sistema institucional de
autogobierno de la Región Autónoma a partir de las prácticamente nulas previsiones
de la Constitución republicana y de la remisión general operada por el propio Estatuto
de Autonomía, que contenía solo los grandes trazos de su regulación. Resulta
interesante destacar este rasgo, porque en los Estatutos posteriores, e incluso en la
reforma de uno de estos Estatutos iniciales, el catalán, la tendencia ha sido regular con
mucho mayor detalle el sistema institucional y la forma de gobierno de la Comunidad
Autónoma, de modo que la disyuntiva entre capacidad autónoma de decisión de la
Comunidad Autónoma e intervención del Estado en la regulación del sistema
institucional de la misma, resuelta a favor de la primera en los primeros Estatutos,
siguiendo la pauta de la Segunda República, se ha ido decantando hacia la segunda
opción, hasta prácticamente convertir los Estatutos de Autonomía también en
«Estatutos interiores» o «Constituciones internas».

Las legislaciones internas vasca y catalana, adoptadas en virtud de las remisiones

estatutarias indicadas, regularon la forma de gobierno de las respectivas CCAA
siguiendo básicamente el modelo estatal, aunque con algunas variaciones
interesantes, especialmente en materia de responsabilidad política del Gobierno ante
el Parlamento. En efecto, ambas parten, de principio, de un modelo de
parlamentarismo racionalizado y adoptan los principales institutos estatales en la
materia: la investidura parlamentaria del Gobierno según un procedimiento específico
y expresamente establecido al efecto; la responsabilidad política del Gobierno
mediante un procedimiento también específico de control-sanción (moción de
censura) e, igualmente, mediante la facultad de presentación de una cuestión de
confianza por parte del Gobierno, Y, al igual que en el sistema de gobierno estatal, se
introduce mediante estas leyes institucionales la facultad de disolución parlamentaria
anticipada, que no figuraba en los respectivos Estatutos.

170
Estos elementos fundacionales del régimen parlamentario de gobierno se regulan en
gran parte también del modelo estatal, por un lado, la investidura del presidente del
Gobierno requiere una mayoría simple, con lo cual se pretende como primera opción
dotar al Gobierno de un amplio apoyo parlamentario, pero, en caso de que ello no
resulte posible, se facilita la formación de Gobierno, aunque sea minoritario. Por otro
lado, la moción de censura se configura con carácter constructivo (obliga a presentar
un candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno y su debate y aprobación es
dual: supone la retirada de la confianza parlamentaria del Gobierno, lo que conlleva su
cese, y, al mismo tiempo, el otorgamiento de confianza a un nuevo presidente, que
resulta investido y que podrá formar nuevo Gobierno). Y, en fin, la cuestión de
confianza permite que el Gobierno obligue al Parlamento a pronunciarse sobre la
renovación de la confianza política, para lo cual se requiere solo la mayoría simple de
la Cámara, aunque se presenta con un objeto limitado, en la medida en que solo puede
versar sobre su programa o una declaración de política general, pero no sobre un
proyecto de ley concreto. Todo ello se sitúa claramente en sintonía con las mismas
finalidades que persigue el sistema de gobierno parlamentario estatal diseñado en la
Constitución: facilitar la formación del Gobierno y dotándolo de estabilidad. Las leyes
internas de ambas Comunidades, por otra parte, introdujeron el cuarto elemento
fundamental del sistema parlamentario de gobierno del Estado, no previsto ni en el
marco general de la CE ni en los respectivos Estatutos de Autonomía: la disolución
anticipada del Parlamento a cargo del presidente, de carácter discrecional (y no solo
como consecuencia de la imposibilidad de investir un Gobierno en el plazo
establecido), aunque limitado (no se puede ejercer esta facultad en caso de estar en
trámite una moción de censura o bien —en la ley catalana— si no ha trascurrido al
menos un año desde la anterior disolución), que cierra el régimen parlamentario de
gobierno. Por todo ello, por la posición que se otorga al presidente en la relación del
Gobierno con el Parlamento y también respecto del propio Ejecutivo autonómico, a
cuyos miembros puede nombrar y cesar libremente, acaba configurándose un
gobierno parlamentario también de corte presidencial.

Pero estas regulaciones iniciales, y especialmente la vasca, presentan también algunos

cambios interesantes respecto del modelo estatal: en materia de investidura, la Ley
vasca permite la pluralidad de candidatos a la Presidencia, de modo que todos ellos
pueden presentar su programa de gobierno y someterse a la votación del Parlamento,
Si ninguno alcanza la mayoría absoluta en una primera vuelta, todos ellos pasan a una
segunda, en la que resulta elegido quien obtenga la mayoría simple de los votos. Esta
pluralidad inicial de candidatos permite plantear el acto parlamentario de investidura
con un carácter distinto y más abierto que si se realiza con un único candidato y, sobre
todo, evita (si se vota a las personas, y no simplemente «sí» o «no» a una candidatura
única) las investiduras fallidas. Y en materia de responsabilidad política, también la Ley
vasca introduce una novedad interesante con respecto al modelo estatal: la posibilidad

171
de exigir responsabilidad política individual al vicepresidente, respecto de las funciones
asumidas por delegación, y a los consejeros, en el área de su competencia. En estos
casos, se admite la presentación de auténticas mociones de censura (y no solo de
reprobación, sin efectos jurídicos), que obligan al cese de la persona afectada en caso
de ser aprobadas, para lo cual se exige mayoría absoluta. En estos casos,
naturalmente, la moción de censura no tiene carácter constructivo, pues no incluye
candidato alternativo. Así lo dispone expresamente la Ley (art. 49), aunque parece
difícil que se pueda optar por otra solución sin introducir una limitación insoportable a
la facultad del lehendakari de nombrar a los miembros de su Gobierno”. Y, finalmente,
cabe notar que tanto la Ley vasca (art. 25) como la catalana (art. 64, con la previsión
previa en el Estatuto de Autonomía, art. 36, 3 y 4) introducen la posibilidad de que el
presidente delegue parte de sus funciones (especialmente las de carácter ejecutivo) en
un vicepresidente o un consejero (conseller primer o conseller en cap), sin que ello, no
obstante, excluya la responsabilidad política del presi- dente ante el Parlamento, Ello
puede modular el acento presidencial del sistema parlamentario de gobierno en las
CCAA, recordando también la experiencia republicana, especialmente catalana bajo la
presidencia de Francesc Maciá, en un intento de dotar a la Presidencia de un carácter
más representativo, alejado de la competencia política diaria y de las labores
ejecutivas, que quedarían en manos del consejero delegado. Esta es una posibilidad,
sin embargo, que, aunque puede afectar al funcionamiento del sistema de gobierno,
transformando un sistema inicialmente monista en otro de carácter dualista, al dar
lugar a la creación de una figura nueva que pretenda situarse por encima de los
partidos, presenta una limitación fundamental, en la medida que no desvincula al
presidente de la responsabilidad política de la acción de gobierno. Quizá por ello ha
tenido un uso muy limitado, y un impacto incluso menor, que no ha alterado en
absoluto el carácter monista y fuertemente presidencial del régimen de gobierno de
estas Comunidades, ni de las demás que han seguido su modelo.

LA CONTINUACIÓN DEL MODELO INSTITUCIONAL EN Las COMUNIDADES

POSTERIORES CONSTITUIDAS POR LA VÍA DEL ART. 151 CE: GALICIA Y ANDALUCÍA
Como se sabe, el proceso de desarrollo del Estado autonómico, después de la
aprobación de los Estatutos vasco y catalán en diciembre de 1979, sufrió un parón de
más de un año, debido en gran parte a la posición vacilante de la UCD sobre cómo
continuarlo en los demás territorios. El Gobierno, en efecto, se opuso en un primer
momento a extender el modelo vasco y catalán a Galicia", y, después, a propiciar la
creación de la Comunidad de Andalucía por la vía especial del art. 151 CE%, Estas dos
cuestiones, decididas positivamente en contra de la posición inicial del Gobierno,
marcaron decisivamente la configuración del Estado autonómico y, junto con los
Pactos autonómicos de 1981, le dieron su formato definitivo, extendiendo la
autonomía política a todos los territorios y uniformizando el régimen institucional de
todas las CCAA.

172
Los Estatutos gallego y andaluz fueron los últimos en aprobarse por la vía del art. 151
CE y, por tanto, les resultaba plenamente de aplicación lo previsto en el art. 152.1 CE
respecto del marco institucional de las respectivas Comunidades. El Estatuto de Galicia
siguió claramente los pasos de los anteriores, estableciendo una previsión muy general
y remitiendo a la ley interna posterior la regulación concreta del régimen de gobierno”.
Quizá la diferencia que pueda notarse es la mayor concreción con la que se aborda en
el propio Estatuto la investidura del presidente (art, 15), aunque por ley posterior se
introdujo la disolución automática en caso de no producirse la investidura de ningún
candidato en los dos meses siguientes a la primera votación, que no estaba prevista en
el Estatuto. Y, como hicieron también los Estatutos vasco y catalán, nada se decía en el
gallego sobre la disolución parlamentaria anticipada, lo cual tampoco fue obstáculo
para que posteriormente se introdujera mediante ley ordinaria”.

El Estatuto andaluz, por su parte, prevé ya de forma concreta y específica no solo la

investidura del presidente (art. 37), sino también la moción de censura y la cuestión de
confianza (art. 39), y lo hace, en estos dos últimos institutos, en términos
prácticamente iguales a las figuras correspondientes del Estado. En cambio, la
investidura se regula de un modo distinto, también respecto de lo que se había hecho
en las CCAA ya creadas, en la medida en que, en caso de que ningún candidato
obtenga la mayoría necesaria para ser investido en el plazo de dos meses a partir de la
primera votación, resulta designado presidente de la Junta el candidato del partido con
mayor número de escaños (art. 37.4). De este modo se evita la disolución anticipada
del Parlamento, incluso en el caso de una investidura fallida. Sin embargo, la facultad
de disolución anticipada acabó introduciéndose más tarde, como en los casos
anteriores, mediante legislación interna y de modo, además, progresivo, aunque sin
poder aplicarse en el supuesto de una eventual investidura fallida.

LA DEFINITIVA UNIFORMIZACIÓN INSTITUCIONAL DE Las CCAA Y LA

GENERALIZACIÓN DEL SISTEMA PARLAMENTARIO DE GOBIERNO.
La diferenciación potencial que ofrecía el art. 152 CE fue descartada por los Pactos
autonómicos de 1981, que optaron por generalizar el modelo ya existente a todos los
territorios”, con autonomía política y con poderes propiamente legislativos para todos
ellos. Y, en consecuencia, se extendió también a estas nuevas CCAA el modelo
institucional diseñado para las Comunidades del art. 151 CE. Una vez tomada la
primera decisión, la segunda resulta plenamente coherente, pues resultaría difícil de
entender que estas otras CCAA, a las que no alcanza la garantía del art, 152.1 CE,
dispusieran de un margen mayor para organizar su sistema de gobierno y pudieran
introducir modelos distintos a los ya diseñados para las primeras, en sintonía con el del
Estado. En consecuencia, todas las CCAA constituidas a partir de la vía ordinaria

173
siguieron el modelo de gobierno parlamentario establecido en las Comunidades ya
creadas, aunque con algunas variaciones, que se indican a continuación.

La primera característica que hay que resaltar en estas nuevas trece CCAA es que su
sistema de gobierno —incluyendo la determinación de sus institutos principales y su
regulación concreta— se contiene directamente en sus respectivos Estatutos de
Autonomía, con una extensión y una intensidad que los hacen directamente
operativos. Ciertamente, todas las Comunidades aprobaron después sus cortes
correspondientes leyes sobre la Presidencia, el Gobierno y las relaciones con su
Parlamento, y los Reglamentos internos de estos regularon igualmente los
procedimientos correspondientes —investidura, moción de censura y, en su caso,
cuestión de confianza—, pero los Estatutos habían ya predeterminado
normativamente estas instituciones básicas, configurándolas de una forma precisa. La
remisión a la legislación interna —ala que se atribuía una función de «Estatuto
interior»— que realizaron los primeros Estatutos dejó paso a una regulación directa
por parte de los nuevos Estatutos, siguiendo lo que había hecho ya en gran medida el
Estatuto andaluz. Y hay que notar también que esta tendencia se acentuó más aún en
las reformas estatutarias que tuvieron lugar a partir de 2006, extendiéndose incluso a
aquellas Comunidades, como Cataluña, que habían optado claramente al inicio por
distinguir entre las dimensiones externa e interna de su estatuto jurídico,
encomendando la primera al Estatuto de Autonomía y la segunda a la legislación
interna.

La segunda característica general de estos Estatutos es que siguen, en cuanto al

contenido de la regulación que incluyen y de acuerdo básicamente con lo previsto en
los Acuerdos autonómicos de 1981, el modelo de gobierno parlamentario de corte
presidencial que habían diseñado ya las Comunidades anteriores, con una clara
inspiración en el propio modelo estatal:
1. Investidura del presidente mediante un procedimiento específico, que busca
gobiernos con mayoría absoluta pero que los permite con mayorías
minoritarias.
2. Moción de censura de carácter constructivo, con propuesta de candidato
alternativo, que exige mayoría absoluta para su aprobación.
3. Cuestión de confianza, como medio a disposición del Gobierno para forzar la
expresión de confianza del Parlamento, cuya aprobación requiere solo la
mayoría simple de la Cámara.
Solo en relación con la facultad de disolución anticipada, los Estatutos aprobados en
este momento no contuvieron más previsiones, en su caso, que las relativas a una
posible nueva convocatoria electoral en el supuesto de una investidura fallida, La
facultad del presidente para proceder a una disolución anticipada más allá de esta
hipótesis no sería introducida sino más tarde, mediante reforma de los

174
correspondientes Estatutos. Este es el modelo general que resulta de los diversos
Estatutos de Autonomía aprobados, pero también existen algunas diferencias y
variantes, que es interesante poner de manifiesto.

En relación con la investidura, en primer lugar, el modelo más generalizado consiste en

prever la presentación sucesiva de candidatos y la disolución automática en caso de
que ninguno de ellos obtenga la mayoría absoluta en primera vuelta y la simple en
segunda, en un plazo determinado, que es generalmente de dos meses”. En estos
casos, se establece en general también que la nueva legislatura tendrá la duración que
hubiera tenido la primera, de modo que se preserva la unidad del calendario de las
elecciones en estas Comunidades”. Hay, sin embargo, dos variantes notables: la
primera, por la que se establece que, si ningún candidato obtiene la investidura en el
plazo correspondiente, resultará investido el candidato con mayor número de escaños
(Castilla-La Mancha y Navarra, en 1982), La segunda, por la que se establece un
sistema de pluralidad o concurrencia de candidatos, según el modelo del País Vasco,
de modo que resulta elegido en segunda vuelta quien obtiene la mayoría de votos
(Comunidad Valenciana, en 1982, y Extremadura, en 1983, aunque en los dos casos se
pasó después a un sistema de candidaturas sucesivas).

En materia de responsabilidad política, todos los Estatutos optaron por introducir la

fórmula de control-sanción parlamentaria mediante el procedimiento de la moción de
censura constructiva, en los mismos términos que ya habían sido previstos en las CCAA
anteriores, que siguieron fielmente, como se ha dicho, el modelo estatal, y con las
únicas y pequeñas variantes sobre el número de diputados necesario para plantearla.
La responsabilidad política del Gobierno, en su máxima expresión, se concentraba así
en el presidente, a pesar de que se mantuviera también en los Estatutos que la
responsabilidad solidaria del Gobierno, canalizada a través del presidente, lo era «sin
perjuicio de la individual que correspondiera a cada miembro de este por su gestión».
Á pesar de que todos los Estatutos de Autonomía contuvieran el mismo texto, solo en
el País Vasco se desarrolló, como se ha visto, una moción de censura individual
respecto de los miembros del Gobierno. Más diferencias, en cambio, se produjeron en
torno al otro gran instrumento de racionalización de la responsabilidad política del
Gobierno, la cuestión de confianza, sobre la cual los Pactos autonómicos de 1981 nada
decían. Y ello por dos motivos: en primer lugar, porque en algunas CCAA inicialmente
no se contó con este instrumento, aunque acabó introduciéndose más tarde mediante
la oportuna reforma de los mismos, Y en segundo lugar, y de modo más significativo,
porque en algunas CCAA (aunque solo en dos: la Comunidad Valenciana y Castilla-La
Mancha) la cuestión de confianza puede plantearse no solo sobre un programa
político, como ocurre en el modelo estatal, sino también sobre un determinado
proyecto de ley, que resulta aprobado en caso de aprobarse la cuestión. Aunque dicho
procedimiento se somete a algunas limitaciones” y su uso ha sido nulo, no deja de ser
esta una cuestión muy significativa, que puede dar lugar a un juego completamente

175
distinto en las relaciones entre Gobierno y Parlamento al que se da cuando la cuestión
de confianza no sirve para aprobar proyectos de ley. Y, finalmente, en relación con la
disolución anticipada del Parlamento, cabe notar, como se ha dicho ya, que estos
Estatutos solo la previeron inicialmente en caso de investidura fallida, siguiendo las
directrices de los Pactos autonómicos de 1981, que la descartó expresamente con esta
única excepción. Pero prácticamente todos los Estatutos la introdujeron más tarde,
mediante las correspondientes reformas”, de modo que atribuyeron al presidente la
facultad de disolver anticipadamente la Asamblea, aunque con algunas limitaciones”.
Se completaba de este modo la extensión a todas las CCAA del diseño del régimen
parlamentario de gobierno que la Constitución había establecido para el Estado y que
las primeras Comunidades habían asumido en sus Estatutos y en su legislación interna.

LA CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA PARLAMENTARIO DE GOBIERNO EN LAS CCAA Y

LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA TAMBIÉN COMO CONSTITUCIONES INTERNAS
Con las reformas estatutarias indicadas, de finales de los años 90, puede darse por
consolidado y completado el modelo parlamentario de gobierno para el con- junto de
las CCAA. Las nuevas reformas estatutarias que se iniciaron en 2006 no hacen sino
confirmar este modelo, introduciendo ya expresamente sus principales institutos en
los respectivos Estatutos, allí donde no se había hecho aún, y regulándolos en estas
mismas normas con carácter detallado, incluso en aquellos casos en que antes se había
optado por una mención genérica con remisión a la legislación interna propia. En esta
nueva ola estatutaria, iniciada políticamente con la propuesta de un nuevo Estatuto de
Cataluña y que introdujo novedades importantes en diversos ámbitos, el régimen de
gobierno resulta claramente inalterado, y la tendencia que se apunta no es hacia la
diferenciación (dentro de los márgenes, amplios, del art. 152 CE para algunas CCAA, y
sin estos límites explícitos para otras, como se ha dicho ya), sino hacia una mayor
uniformización entre CCAA y una mayor homogeneización respecto del modelo de
gobierno estatal. Sirve a ello la consolidación estatutaria de los cuatro institutos
básicos examinados (investidura presidencial”, moción de censura constructiva,
cuestión de confianza sobre programas políticos?” y facultad de disolución anticipada
del Parlamento, que se incluye ya con toda naturalidad, aunque estableciendo
mayores límites de los pre- vistos en el Estado y algunas CCAA), manteniendo algunas
pocas variaciones de carácter menor y relegando las que presentan un relieve
relativamente mayor, como la cuestión de confianza sobre proyectos de ley (que se
mantiene en el Estatuto valenciano), al desuso práctico.

Consolidado este sistema de gobierno uniforme de las Comunidades y homogéneo con

el estatal, cabe destacar, finalmente, otra tendencia que, manifestada desde el primer
Estatuto andaluz, ahora se extiende y se consolida también. Porque, en efecto, en
estos nuevos Estatutos se regula con mayor detalle el sistema institucional de las
respectivas Comunidades, incluso en aquellas, como Cataluña, que habían optado al

176
principio por una regulación mínima en el Estatuto con una remisión generosa a la
legislación interna propia, distinguiendo, como se ha dicho ya, entre las dimensiones
exterior e interior del estatuto jurídico de la Comunidad, como se hizo en la Segunda
República. A diferencia de lo que entonces se hizo, ahora los Estatutos se convierten
en verdaderas Constituciones internas, que no solo determinan la posición de las
Comunidades en el conjunto y en relación con el Estado (competencias y relaciones,
fundamentalmente), sino que también regulan con detalle el sistema institucional del
autogobierno. Regulación estatutaria del sistema institucional y competencia de
decisión sobre las propias instituciones constituyen vasos comunicantes, de modo que
a mayor concreción en los Estatutos, menor capacidad autónoma de la Comunidad
correspondiente. Esta balanza, que al principio se inclinó a favor de la competencia
autonómica, se ha acabado inclinando a favor de la regulación estatutaria. El ejemplo
más claro en este sentido lo constituye el Estatuto catalán de 2006, ya desde su primer
proyecto parlamentario, que estableció esta especie de autorrestricción, El Estatuto es
también la Constitución interna, y no queda prácticamente espacio para una decisión
autónoma propia sobre el sistema institucional, en esta esfera que es puramente
interna de la Comunidad, incluso aunque se distinga entre diversas clases de reforma",
pues no puede obviarse la intervención de las Cortes Generales en la aprobación final
del Estatuto.

TEMA 6
3º BLOQUE TEMÁTICO: EL SISTEMA INSTITUCIONAL:
ESTRUCTURAS CONSTITUCIONALES Y POLÍTICO-
ADMINISTRATIVAS AUTONÓMICAS.

TEMA 6: Presidentes autonómicos, gobiernos y liderazgo político.

Hay 2 lecturas obligatorias:

 Modelos de democracia en las Comunidades Autónomas españolas.

Asier Blas Mendoza (2012)
 Las carreras políticas de los jefes de gobierno regionales en España, Francia y el
Reino Unido.
Botella (2011)

177
LECTURA: Modelos de democracia en las Comunidades
Autónomas españolas.
Asier Blas Mendoza (2012)

GABINETES CONCENTRADOS FRENTE A DIVIDIDOS: NUMERO DE PARTIDOS EN EL

GOBIERNO, TIPO DE MAYORIAS Y FAMILIAS IDEOLOGICAS REPRESENTADAS.
La variable de los tipos de gabinetes es, sin duda, la más importante en Modelos de
democracia. Según Lyphart (2000: 95), “la diferencia entre gobiernos de mayoría
absoluta de un partido y las amplias coaliciones multipartidistas resume el contraste
entre el principio mayoritario de concentrar el poder en manos de la mayoría y el
principio consensual de una amplia división del poder”. Esta afirmación no constituye
ninguna novedad en su teoría general del poder compartido, ya que en se tipo de
democracia consociacional la forma del gabinete fue identificada como la más
significativa de las características. Por lo tanto, su conexión teórica viene de atrás, al
igual que su papel central. Lijphart (2000a: 70) admite que es “la más importante y
típica diferencia entre los dos modelos de democracia, puesto que compendia el
contraste entre concentración y división del poder”. Además, Taagepera (2003) en su
metaanálisis y Lijphart en su análisis factorial demuestran que esta variable ocupa un
papel central en la dimensión del poder conjunto, ya que es la que “se correlaciona
más estrechamente con el ‘factor’ que resume la primera dimensi6n (ejecutivos-
partidos)” (Lijphart, 2000).

Sin embargo, la medición de Lijphart ha sido considerablemente criticada por McGann,

Ganghof, Taagepera, Vatter etc. El problema fundamental es que su tratamiento de los
gobiernos minoritarios es pobre y ambiguo, Si son de un solo partido no contribuyen al
modelo mayoritario ni tampoco al consensual, a pesar de que un gabinete de estas
características podría recoger mejor que ningún otro (incluido el sobredimensionado)
el espíritu consensual. Sobre todo, si el gabinete tiene que buscar pactos de geometría
variable con diferentes grupos parlamentarios. En este caso, dependiendo de la
temática pactara con uno o con otros, lo que reduce las ocasiones en la que toda o
parte de la oposición sale perdedora o, expresado de otra manera, aumenta el número
de ocasiones en los que toda o parte de la oposición sale vencedora.

Pero además, el problema es que un gobierno en minoría también puede ser un buen
ejemplo de un gabinete mayoritario si en realidad tiene una coalición estable en el
poder legislativo. Un ejemplo de un gobierno mayoritario disfrazado de minoritario es
el presidido por el socialista Patxi López en la CAPV desde el año 2009. El gabinete
únicamente está integrado por los socialistas, la segunda fuerza parlamentaria, por lo
tanto, es un gobierno en minoría que nunca se podría haber constituido sin el apoyo

178
de otro partido. En este caso, es el PP quien alcanzó un acuerdo de legislatura con los
socialistas para votar la investidura de Patxi López, apoyar los presupuestos anuales
del gobierno y actuar como “socio preferente” en toda la tarea legislativa. A cambio, el
PP obtuvo la Presidencia del Parlamento vasco y la capacidad de influenciar en las
políticas públicas y las leyes que se aprueben, así como en la designación de algunos
puestos en organismos autónomos y en los niveles inferiores del gobierno. A todo
esto, hay que añadir la existencia de un acuerdo rubricado de carácter público, una
comisión de seguimiento del pacto, una mayoría formada exclusivamente por partidos
que representan al segmento no nacionalista de la sociedad y una mayoría absoluta
estricta muy ajustada (entre ambos llegan a 38 escaños donde está situada la frontera
y como es más habitual en los sistemas mayoritarios, estos diputados no representan
la mayoría absoluta de los sufragios emitidos ni tampoco de los válidos).

No obstante, ahí no acaba la casuística, como se ha explicado en el apartado teórico,

un gobierno sobredimensionado puede ser un gobierno poco consensual. Por ejemplo,
entre 1984 y 1987 el gobierno catalán estuvo conformado por una coalición
sobredimensionada entre CiU y ERC. El primer socio, con 72 escaños, tenía mayoría
absoluta en el Parlamento catalán y, no obstante, decidid incluir en el gabinete a un
socio superfluo que solo tenía cinco escaños. Este caso, desde el punto de vista del
cumplimiento técnico de las características, es un ejemplo de un gobierno consensual
para Lijphart. La realidad, en cambio, es bien diferente. ¿Hasta qué punto esta dispersa
el poder en una coalición en la que un socio tiene la mayoría absoluta del Parlamento y
el 93,51% de la fuerza del gobierno? La respuesta parece clara, el poder en ese
gobierno estaba muy concentrado en el poder legislativo (la mayoría absoluta estaba
en manos de un único grupo parlamentario), en el poder ejecutivo (la coalición
preelectoral CiU ostentaba todas las consejerías menos una} y en el ámbito ideológico
(era un gabinete de concentración de las fuerzas nacionalistas catalanas representadas
en el parlamento).

Así las cosas, parece oportuno mejorar la medición de Lijphart respecto al tipo de
gabinetes. Con tal finalidad, en este apartado se van a analizar tres variables para
poder explicar en qué medida están concentrados o dispersados los poderes ejecutivos
autonómicos. Primero se abordará la cuestión del grado de división de los gabinetes
autonómicos a través del número efectivo de partidos en el gobierno. Se trata de
contabilizar los partidos que participan relativizando su peso en el gabinete. El segundo
aspecto que se estudiara es el grado de concentración/dispersión ideológica de los
gabinetes, a tal efecto, se ha creado un índice de representación de los principales
grupos ideológicos al que denominaré índice de dispersión ideológica del gobierno. Y
finalmente, en el tercer apartado se examinará el tipo de mayoría legislativa que
tienen los gobiernos autonómicos. Para ello, el indicador que manejaré será el
porcentaje de tiempo que ha habido gobiernos de mayoría absoluta estricta, es decir,
gabinetes ganadores que no incluyen a socios superfluos.

179
FRAGMENTACIÓN DE LOS GABINETES: LA CONCENTRACIÓN DEL EJECUTIVO EN UN
SOLO PARTIDO FRENTE A LA DIVISIÓN EN MUCHOS PARTIDOS.
La primera variable que analizaré trata de resumir el grado de dispersión del poder
ejecutivo relacionando el número de partidos representados en el gobierno y la fuerza
relativa de cada uno. A tal efecto utilizaré el número efectivo de partidos en el
gobierno de acuerdo con la fórmula de Laakso y Taagepera (1979):

N es el número de partidos.
Ei es la proporción de escaños que tiene el partido i en el gobierno.

La lógica de interpretación es sencilla: a mayor número efectivo de partidos en el

gobierno más dispersado estará el poder en el ejecutive y, viceversa, a menor número
efectivo de partidos en el gobierno mayor será la concentración del poder en el
gabinete. Esta medida ha sido utilizada por algunos autores, entre otros Jahn y Müller-
Rommel (2010), como sustituto de Ia variable tipo de gabinetes. Sin embargo, el
número efectivo de partidos en el gobierno (NEPG) no pretende expresar lo mismo
que el tipo de gabinete de Lijphart. Esta última variable trata de combinar el número
de partidos en el gobierno con el tipo de mayoría que tienen. En cambio, el NEPG solo
se centra en explicar el grado de dispersión del poder dentro del gabinete. Tarea que la
realiza con mucha más precisión que la variable de Lijphart. En este sentido, no tiene
importancia que se muestre ineficaz para recoger información de los gobiernos en
minoría que tienen algún tipo de acuerdo legislativo con otras fuerzas parlamentarias.
Lo oportuno es circunscribir su función a reflejar el grado de dispersión interno del
gobierno, desligándolo de su relación con el tipo de mayoría que ostenta en el poder

180
legislativo. Para esta última labor, como más adelante se verá, utilizaré el tipo de
gobierno centrándolo exclusivamente en la dimensión del tipo de mayoría legislativa.

En la Tabla 29 se recogen los datos del número efectivo de partidos en el gobierno de

diecinueve autonomías. Su expresi6n es en forma de media ponderada por el tiempo
que estuvieron vigentes:

NEPGi es el número efectivo de partidos de cada gobierno

Ti es el tiempo en el que estuvo vigente el gabinete con esa composición numérica
Finalmente: la suma de todos los valores se divide por el tiempo total (Tt)
Es pertinente señalar que las coaliciones preelectorales han sido tratadas como un
único partido, al igual que ya se hizo en el número efectivo de partida parlamentarios.
Por ejemplo, esto quiere decir que CiU, ICV-EUiA u otro tipo de coaliciones
preelectorales (PP + regionalistas etc.) contabilizan como un único partido si en el
Parlamento constituyen un único grupo parlamentario.

Abordando el análisis de los resultados, la media de las diecisiete CCAA se sitúa en 1,20
partidos, la mediana en 1,07 y la desviación típica es de 0,2%. El mínimo lo tienen
Madrid, Extremadura, Castilla-La Mancha, Murcia y la Comunidad Valenciana con un
solo partido efectivo en todo el periodo estudiado, mientras que el máximo lo tiene las
Canarias con una media 1,62 partidos. De cerca le siguen el País Vasco (1,55),
Cantabria (1,47) y Aragón (1,47). Por último, hay que mencionar a Baleares (1,36) y
Catalina (1,34), entre las CCAA con valores relativamente altos de número efectivo de
partidos en el gobierno.

Respecto al caso ce Cantabria, e] dato durante los gobiernos de Hormaechea ha sido

modificado en dos sentidos: se ha contabilizado como un gobierno de un típico partido
el formado entre UPCA y PP, y no se ha contabilizado ni el gobierno ni el tiempo del
gobierno de concentración (sobredimensionado} en el que participaron todos los
partidos para ir contra Hormaechea. Si no se hubieran hecho estas modificaciones la
puntuación de Cantabria seria la que aparece entre paréntesis (1,55). Lo mismo pasa
con el caso de Ceuta y Melilla, tal y como ya se ha realizado y explicado con el número
efectivo de partidos y el índice de desproporcionalidad electoral. Ambas ciudades
autónomas son excluidas del análisis y el comentario, porque su espacio temporal de
estudio es demasiado corto.

181
En resumen, en la Figura 20 se puede afirmar que el número efectivo de partidos en el
gobierno es bajo en la mayoría de las CCAA. Es verdad que las coaliciones
gubernamentales son más habituales en las autonomías que en el gobierno central,
pero, a pesar de ello no son lo habitual, Las excepciones importantes son seis, a saber,
Canarias, País Vasco, Cantabria, Aragón, Baleares y Cataluña, y quizás una séptima,
Galicia (1,20), La explicación del porqué de la excepción está asociada al número
efectivo de partidos parlamentarios, así se puede observar que el coeficiente de
correlación de Pearson para esta variable con el NEPG es de 0,732, significativo al 0,00.
A mayor número efectivo de partidos parlamentarios, más probabilidad de que haya
gobierno con un numero electivo de partidos superior a uno, Resultado que viene a
confirmar la hipótesis general H 1.2 : el sistema multipartidista es una condición
facilitadora (casi necesaria pero no suficiente) para que los gobiernos estén
compuestos por más de un partido.

LA REPRESENTACIÓN DE LOS PRINCIPALES GRUPOS IDEOLÓGICOS EN EL GOBIERNO:

CONCENTRACIÓN IDEOLÓGICA FRENTE A DISPERSIÓN IDEOLÓGICA EN EL EJECUTIVO.
En el apartado anterior se ha analizado el grado de división del poder ejecutivo
atendiendo al criterio del número de partidos. Sin embargo, esta división puramente
cuantitativa aporta muy poca información sobre el grado de división ideológica del
gabinete y, por ende, sobre el grado en el que el poder es compartido entre partidos
que representan a diferentes sensibilidades sociopolíticas. Como respuesta a esta
carencia, he creado un índice donde trato de recoger en qué nivel está representado
cada grupo ideológico principal en el gabinete, es decir, interesara reflejar qué

182
porcentaje del total de los representantes de cada segmento está en el gobierno. De
tal manera que en este apartado primero explicaré como se construye el índice y
después, lo aplicaré al estudio de las CCAA.

El índice de dispersión ideológica en el gobierno (IDIG).

E] primer paso en la elaboración del índice es identificar los principales ejes de
conflicto en cada CCAA. Lo más común es que el único relevante sea el clásico
izquierda-derecha, a través del cual se organizan dos o más partidos que se identifican
con uno de los dos segmentos o grupos ideológicos: el de izquierda o el de derecha.
Por ejemplo, en Madrid hay tres partidos representados en el parlamento, el PP es el
partido de la derecha y el PSOE e IU son los de izquierda. En 1991 las elecciones las
ganó el PP con 47 escaños, la segunda fuerza fue el PSOE con 41 y, finalmente, la
tercera fue TU con 13 escaños. La lógica de la competencia entre grupos ideológicos se
impuso y, por ello, el gobierno fue a parar a manos socialistas, sin ni siquiera tener que
formar un gabinete en coalición con IU. Esta es una forma de actuar claramente
mayoritaria; en cambio, en una lógica consensual lo habitual seria la colaboración y
acuerdos múltiples entre partidos que representan a diferentes grupos ideológicos.

Los acuerdos transversales suelen ser más fáciles cuando el número de grupos es
superior a dos. Este escenario es el que se da en algunas CCAA con un conflicto centro-
periferia expresado de forma más o menos significativa. Si la expresión del
regionalismo o el nacionalismo no es muy fuerte, lo normal es que se afiada un tercer
grupo ideológico. En Galicia, además del PP o el PSOE, está el Bloque Nacionalista
Galego (BNG) que representa a un tercer grupo ideológico, el nacionalismo gallego. En
algún momento de la historia han coincidide partidos nacionalistas gallegos de
izquierda y de derecha en el Parlamento, pero su fuerza conjunta no era lo
suficientemente grande para considerar a cada uno como un grupo ideológico
separado. De hecho, la desaparición parlamentaria del nacionalismo de derechas está
muy ligada al crecimiento del BNG.

Estos escenarios de tres subconjuntos favorecen los acuerdos entre diferentes, si bien
es verdad que a menudo dos de los tres grupos actúan como aliados reproduciendo
escenarios similares al que hemos visto en Madrid. Sin embargo, el compartir el poder
entre diferentes sensibilidades ideológicas es en sí mismo una forma de dispersar el
poder y, además, es posible que en diferentes momentos las alianzas entre grupos
ideológicos cambien facilitando la interacción entre los tres.

El escenario que acabo de explicar, además de en Galicia, se da en Canarias Baleares,

Navarra, Aragón y Cantabria. En todas estas CCAA existen grupos nacionalistas y/o

183
regionalistas con partidos de claro carácter identitario y autónomo que obtienen una
representación parlamentaria media entre e. 15% y el 35%. En cambio, no se puede
considerar como un grupo ideológico significativo aquellos partidos regionalistas o
nacionalistas que lo representar, con menos del 10% de representación parlamentaria
y/o de una forma intermitente. Puede ocurrir que circunstancialmente surja un partido
regionalista que obtenga en una o dos elecciones representación parlamentaria, pero
que no consiga estabilizarse y acabe desapareciendo. En este caso, es muy posible que
la irrupción de un grupo ideológico “nuevo” sea una formula adoptada por una
escisión de alguno de los partidos principales que se organizan ene eje izquierda-
derecha.

Otro escenario, mucho menos habitual en el panorama autonómico, se da cuando el

eje de conflicto centro-periferia es de una intensidad considerable. lo que suele
provocar que los partidos nacionalistas y/o regionalistas superen, la representación del
40% en el parlamento. Este hecho facilita que las distinciones entre izquierda y
derecha dentro de los nacionalistas y/o regionalistas adopten la fuerza suficiente para
sedimentarse como un grupo ideológico fuerte y diferenciado, En consecuencia, los
grupos ideológicos se desdoblan. por una parte, en una sensibilidad de izquierda-
nacionalista y otra de derecha nacionalista; y por otra parte, en una de izquierda
estatal y otra de derecha estatal. Precisamente, esta es la situación que se da en
Euskadi y Cataluña. En ambas CCAA, los partidos nacionalistas obtienen una media
superior al 50% de representación parlamentaria en las convocatorias electorales
celebradas entre 1980 y 2010; realidad que facilita el desarrollado de cuatro
sensibilidades ideológicas bien definidas, especialmente en el País Vasco.

Una vez se han definido los grupos ideológicos, el siguiente paso es-proceder a la
medición de la proporción de escaños de cada grupo ideológico representado en el
gobierno, Por ejemplo, entre enero de 1995 y junio de 1998, el Gobierno Vasco fue
presidido por Ardanza con una coalición entre el PNV+PSE+EA. En este caso, estaban
representadas tres de las cuatro sensibilidades ideológicas del País Vasco. La
sensibilidad nacionalista vasca de derechas lo estaba al completo (1); la de izquierda de
ámbito estatal lo estaba al 0,67 (doce escaños de dieciocho); la nacionalista de
izquierdas lo estaba al 0,42 (ocho escaños de diecinueve); y, por último, la de derecha
de ámbito estatal no estaba representada, Ahora bien, ¿Cómo traducir todos estos
datos en un índice?; Cómo medir el grado en el que representa un gabinete a cada
sensibilidad ideológica?

Mi propuesta será crear un índice de dispersión ideológico del gobierno (IDIG) que
funcione con la misma lógica que el índice de consociación que más adelante utilizaré
para el análisis del estudio de caso en el País Vasco. El rango del índice va desde el
cero, mínimo {ausencia) de dispersión ideológica del gobierno, hasta el uno, máximo

184
de dispersión ideológica. Así, si un gobierno representa exclusivamente a un grupo
ideológico, será un gobierno que obtendrá el valor cero, En cambio, un gabinete en el
que estén representados el cien por cien de los escaños de cada sensibilidad
ideológica» obtendrá el valor uno, es decir, el máximo grado de dispersión ideológica.
De tal manera que el cálculo se realiza como a continuación se explica:
A) Para un sistema con 2 grupos ideológicos la fórmula sería la siguiente:

Ga es la proporción de escaños del grupo a representado en el gabinete

Go es la proporción de escaños del grupo b representado en el gabinete.
Por ejemplo, en Castilla-La Mancha todos los gobiernos han sido socialistas y nunca ha
participado en estos una fuerza de sensibilidad de derecha. Por lo tanto, en el mejor de
los casos el gobierno ha representado a todo el grupo ideológico de izquierdas, 1 (Ga),
pero el valor para el grupo de derecha (Gb) siempre ha sido 0. De tal manera que, una
vez aplicada la fórmula, obtendremos 0 como resultados. Es decir, los gobiernos en
Castilla-La Mancha siempre han sido concentrados ideológicamente.

B) Para un sistema con 3 grupos ideológicos la fórmula sería la siguiente:

Ga es la proporción de escaños del grupo a representado en el gabinete.

Gb es la proporción de escaños del grupo b representado en el gabinete.
Gc es la proporción de escaños del grupo c representado en el gabinete.
Por ejemplo, en la legislatura 2005-2009 en Galicia se conformó un gobierno de
coalición PSOE+BNG. Los socialistas representaban a la totalidad de escaños del grupo
ideológico de izquierda de ámbito estatal; y los del BNG eran la totalidad de escaños
del nacionalismo gallego.
Por lo tanto, Ga y Gb tienen asignado uno. Sin embargo, el tercer grupo ideológico, la
derecha de ámbito estatal (PP), estaba fuera del gobierno y, consecuentemente, Gc
tiene el valor cero. Una vez aplicada la fórmula el resultado es 0,33.

C) Para un sistema con cuatro grupos ideológicos la fórmula sería la siguiente:

185
Como ejemplo para aplicar esta fórmula, retomaré el iniciado anteriormente con la
coalición de gobierno entre PNV+PSE+EA. Según las proporciones mencionadas, Ga
tendría un valor uno, Gb 0,67, Gc 0,42 y Gd 0. Una vez aplicada la fórmula, el resultado
arroja un 0,23 en el índice de dispersión ideológico en el gobierno.

Así, sucesivamente, según aumente el número de grupos, aumentarán las

interacciones. La fórmula para determinar el número de estas es la siguiente:

El número de grupos influye en el funcionamiento de los valores del índice de

dispersión ideológica del gobierno. Así, a mayor número de grupos ideológicos
representados en el parlamento, más probable que haya algún tipo de coalición entre
estos. De tal manera que será más sencillo superar la valoración de cero en el índice. A
su vez, en este contexto la exclusión de un grupo de las tareas de gobierno no
comportará una bajada tan radical en los valores del índice, tal y como pasa si solo hay
dos grupos ideológicos:

 Si hay dos grupos ideológicos y uno está excluido del gobierno, el índice
siempre será cero.
 Si hay tres grupos ideológicos y uno está excluido del gobierno, el índice
alcanzará como máximo el 0,33 (en caso de estar representados los otros dos
grupos al completo); silos excluidos son dos, el valor siempre será cero.
 Si hay cuatro grupos ideológicos y uno está excluido del gobierno, el índice
alcanzará como máximo el 0,50; si los excluidos son dos, el máximo será 0,17; y
si son tres, el valor siempre será cero.

Por otra parte, en general, a mayor número de grupos, mayor será la probabilidad de
que los partidos que participen en el gabinete representen a toda su sensibilidad
ideológica, lo que a su vez, como se ha visto en el apartado teórico sobre la teoría
consociacional, simplifica la negociación y consecución de acuerdos entre diferentes
por estar la representación de cada grupo circunscrita a un único partido. Esto significa
que, si la volatilidad electoral entre grupos ideológicos es pequeña, el partido que
representa en exclusividad a ese grupo no tendrá oposición respecto a las decisiones
que adopte sobre coaliciones gubernamentales e, incluso, sobre las políticas que
pudiera implementar desde el gobierno.

En lo referente a la variabilidad de los valores, estos también están estrechamente

relacionados con el grado en el que está representado cada grupo. La lógica busca que
con las relaciones multiplicativas entre subconjuntos la actuación logarítmica de la
función descienda a un ritmo más rápido a medida que se reduce la proporción
representada. De tal manera que en cuanto interaccionan subconjuntos que son

186
inferiores a uno, el resultado descenderá a mayor ritmo según se vaya reduciendo la
proporción. Veamos una serie de ejemplos:

De tal manera que el índice para dos subconjuntos adoptará siempre el valor de la
proporción más baja cuando uno de los dos grupos ideológicos esté completamente
representado en el gobierno (proporción 1). Por otra parte, en cuanto ambas
proporciones estén por debajo de uno, el valor descenderá a una velocidad mayor en
la medida que esas proporciones sean más pequeñas.

Este funcionamiento es el mismo cuando operamos con más de dos grupos, ya que el
coeficiente es la media del sumando de las relaciones bilaterales (multiplicativas). No
obstante, si tal y como he explicado la diversidad de grupos favorece el ascenso en los
valores iniciales del índice, esto a la vez supone una dificultad para poder alcanzar
valores altos. Por ejemplo, en un panorama de cuatro o cinco grupos ideológicos, es
probable que al menos se necesiten acuerdos entre partidos que representan parcial o
totalmente a dos sensibilidades. Consecuentemente, ese gabinete siempre puntuará
más de cero en el índice de dispersión ideológica del gobierno. En cambio, en un
esquema de dos grupos lo habitual es que una sola sensibilidad ideológica pueda
gobernar sin apoyo de la otra, caso en el que la puntuación del índice será cero. Pero, a
nada que el gobierno logre incluir en el gabinete a las dos sensibilidades, será
relativamente sencillo que crezcan los valores del índice de una forma sustancial.
Efecto que es más complicado de lograr a medida que aumentan los grupos
ideológicos porque será más difícil incluir a todas las sensibilidades en el gobierno.

En definitiva, ¿cómo podemos interpretar los valores del índice de acuerdo a la

dispersión ideológica del gobierno y la teoría del poder compartido? Si los valores
superan la barrera del 0,50 estará claro que se trata de un gobierno con una alta
dispersión ideológica y, por lo tanto, con un grado considerable de poder compartido
entre diferentes ideologías. Pero ¿cómo interpretar los valores inferiores a la barrera
señalada? Todos aquellos que superan la barrera del 0,33 serán gobiernos
significativos de poder compartido ideológico. De ahí para abajo, el grado de
dispersión ideológica baja cuantitativamente, aunque ello no excluye que pueda ser
interesante hacer una interpretación cualitativa del caso para mejorar la
interpretación. Finalmente, todo gobierno que esté por debajo del 0,10 será un
gobierno con algo de dispersión ideológica pero que atiende a una lógica adversativa y
competitiva.

187
EL IDIG en las CCAA.
El IDIG para las diecinueve autonomías recoge la media aritmética de los valores de los
gobiernos autonómicos ponderado por el tiempo en el que desplegaron su acción.
Respecto a los gobiernos en minoría, pero con acuerdos de legislatura con otros
partidos, el tratamiento ha sido el siguiente. Si hay un partido que apoya la elección
del Presidente y la aprobación de los presupuestos, entonces, aunque ese partido
formalmente no forme parte del gobierno, se contabilizará como representado en este
con una ponderación de 0,25. Por ejemplo, cuando los socialistas vascos abandonaron
el gobierno de coalición con el PNV y EA en junio de 1998, HB paso a sostener el
gobierno desde fuera en los asuntos más importantes y, por ello, en ese último medio
año que duro el gabinete Ardanza queda contabilizado HB como representado con una
ponderación de 0,25.

Otro escenario algo diferente se da cuando el apoyo externo al gobierno está más
formalizado. En este caso, además de votar la investidura y los presupuestos, incluye
un pacto público (normalmente por escrito). En este esquema, los partidos que estén
fuera del gobierno pero que lo apoyan serán contabilizados con una ponderación de
0,50. Por ejemplo, el primer gobierno Ibarretxe en Euskadi, desde la investidura a
finales de 1998y hasta la ruptura de la tregua por parte de ETA (enero de 2000), fue un
gabinete entre PNV y EA. Sin embargo, Euskal Herritarrok (EH) tenía un acuerdo de
legislatura para apoyar la investidura, los presupuestos y los proyectos más
importantes del ejecutivo. De tal manera que en mi contabilización ese año de
gobierno incluye a EH como representado en el gobierno con una ponderación de 0,50.

Finalmente, si hay una comisión de seguimiento del pacto y el partido que está fuera
del gobierno tiene capacidad de influenciar en la designación de cargos en organismos
autónomos y en el gobierno, se contabilizará a todos los efectos como un partido que
está representado en el gabinete. El ejemplo más claro es el gobierno en minoría del
PSE con apoyo del PP. Tal y como se ha explicado anteriormente, en el 2009 el PP se
erigió en el partido imprescindible para posibilitar la elección de un Lehendakari
socialista. Como pieza clave cerró un acuerdo por escrito con el PSE que ha supuesto:
un programa de gobierno de mínimos, una relación prioritaria para el trabajo
legislativo, un intercambio de apoyos en el parlamento para obtener una serie de
puestos (entre otros, asegurar la investidura de un Lehendakari socialista y una
Presidenta del Parlamento del PP), apoyo del PP a los presupuestos de Euskadi y
capacidad por parte del PP de influenciar la elección de algunos cargos de organismos
autónomos y del Gobierno Vasco. Además, para garantizar el cumplimiento de estos
acuerdos existe una comisión de seguimiento del Pacto que se reúne con cierta
asiduidad. Por lo tanto, en este gobierno se han contabilizado como representados al
PSE y el PP.

188
Los resultados de las diecinueve autonomías se muestran en orden descendente en la
Tabla 30; no obstante, por la menor experiencia autonómica de las ciudades y por su
desarrollo peculiar, el análisis lo circunscribiré en exclusiva a las CCAA. En una primera
aproximación a los datos se puede observar que la concentración ideológica de los
gobiernos autonómicos es alta. La media del grado de dispersión ideológica en los
ejecutivos de las diecisiete CCAA se sitúa en el 0,06 y la mediana en el 0,01. Es decir, a
pesar de que el rango abarca desde el valor cero hasta el más alto de 0,28, solo son
cinco las CCAA que superan el 0,10 del índice. Se trata de Canarias (0,28), Cantabria
(0,19), Aragón (0,18), Baleares (0,12) y Euskadi (0,11). Estas CCAA, junto a Cataluña
(0,09), Galicia (0,06) y Navarra (0,06), son las que tienen más grupos ideológicos
diferenciados. No es casualidad que sean también las únicas que consiguen superar el
listón de cero en el índice.

El resto de CCAA, con la minúscula excepción de La Rioja (0,006), tienen dos

sensibilidades y gobiernos ideológicamente concentrados al máximo, aunque en lo
esencial esta tendencia no difiere de la que muestran el resto de CCAA. Como
apuntábamos, a mayor número de grupos ideológicos más probable que haya
diversidad ideológica en el gobierno. No obstante, para que esta diversidad sea lo
suficientemente indicadora de un alto grado de inclusión de diferentes grupos
ideológicos, he señalado que al menos el valor debería de superar la barrera del 0,33.
En este caso, ninguna CCAA lo supera, la que más cerca queda es Canarias que con un
esquema de tres grupos ha logrado generar diversos gobiernos que incluían a dos de
las tres sensibilidades con un alto grado de representación. Asu favor tiene que la
combinación de la coalición de subconjuntos ha variado y, por lo tanto, esto se puede
considerar como un comportamiento bastante inclusivo. Algo parecido ocurre en
Aragón, y en menor medida en Cantabria y Baleares En estas dos últimas CCAA ha sido
más habitual la alianza entre dos segmentos para competir contra otro.

Por último, llaman la atención que los casos del País Vasco y Cataluña tengan una baja
dispersión ideológica en el gobierno, toda vez que la correlación de Pearson del índice
IDIG es de un 0,67 (significativa al 0,01 con el número de grupos ideológicos y de 0,945
(significativa al 0,00) con el número efectivo de partidos en el gobierno. En este
sentido, Cataluña y Euskadi constituyen excepciones ya que ambas son las CCAA con
un mayor número de grupos y están entre las que tienen un número más alto de
partidos efectivos en el gobierno, especialmente la CAPV. Sin embargo, lo valores que
obtienen en el índice son bajos debido a que el poder ejecutivo normalmente se ha
concentrado en uno o dos grupos ideológicos. La excepción más importante fue el
gobierno de coalición entre PNV, PSE y EA presidido por Ardanza entre enero de 1995
y junio de 1998, en un contexto en el que tanto el PSE como EA mostraban claros
signos de debilidad.

189
En resumen, ha quedado verificada la hipótesis general H 1.2.1: el gobierno multipartito
es una condición facilitadora (casi necesaria) para que los gobiernos estén
dispersados/divididos ideológicamente. No obstante, al no constituir una condición
suficiente, el resultado en las CCAA es bastante pobre desde el punto de vista del
grado en el que comparten el poder los diferentes grupos ideológicos.

TIPOS DE GOBIERNO: GABINETES GANADORES MÍNIMOS FRENTE A GABINETES EN

MINORÍA Y SOBREDIMENSIONADOS.
Hasta ahora, he analizado dos de los tres aspectos del gabinete que me he propuesto
estudiar. El primero ha sido el grado de división numérica, el segundo el grado de
dispersión ideológica, y el tercero que abordaré será el análisis del tipo de mayoría
legislativa que tienen los gabinetes autonómicos. Este planteamiento es

190
sustancialmente diferente al de Lijphart que mezclaba la cantidad de partidos que
constituyen el gobierno con el tipo de mayoría de este. De tal manera que el contraste
era entre gabinetes ganadores mininos de un solo partido y gabinetes
sobredimensionados, dejando en medio a tres categorías más o menos problemáticas.
Sin embargo, como ya he apuntado en el apartado teórico y al inicio de esta sección,
mezclar el tipo de mayoría con la cantidad de partidos que constituyen el gobierno es
un área confusa que hasta ahora no se ha mostrado eficaz para distinguir entre tipos
de gobierno de poder compartido, en el sentido inclusivo, y gabinetes ganadores de
tipo mayoritario.

Es difícil argumentar, tal y como hace Lijphart, que los gobiernos ganadores mínimos
de un solo partido son más mayoritarios que los de coalición. Hay sistemas electorales
y sociedades que tienen un bajo número efectivo de partidos en los que la agregación
de intereses se suele vehiculizar dentro de los grandes partidos. En cambio, en las
sociedades que tienen un número efectivo de partidos más o menos alto, a menudo la
agregación de intereses toma forma de coaliciones gubernamentales. Por ejemplo, en
Suecia gobierna la coalición Alianza por Suecia en la que participan todos los partidos
el centro-derecha, mientras que en la oposición está lo que se denomina el bloque roji-
verde de izquierdas (Socialdemócratas, el Partido de la Izquierda el Partido Verde).
Este gobierno recoge muy bien el espíritu mayoritario ya que, como la mayoría de los
gobiernos de centro-derecha, es de coalición ganadora mínima. Pero su contribución al
valor de la variable de Lijphart sería solo del 50% de su peso real.

A la vista de las diferentes críticas, Freitag y Vatter (2009: 434) para el estudio de los
länder alemanes, Vatter (2009) para los países de la OCDE y Vatter y Bernauer (2009)
para la Unión Europea de 25 países, reelaboran la medición de los gabinetes de la
siguiente manera. Calculan la proporción de tiempo en el que los gobiernos fueron
consensuales, definidos como coaliciones sobredimensionadas y gobiernos en minoría
de un solo partido ocoalición. Estos dos últimos son los más problemáticos a la hora de
distinguir a qué tipo de democracia representan. Lijphart explica (2000) que en
principio existen dos tipos de gobiernos en minoría. Por una parte, están los gobiernos
en minoría genuinos que se aproximan al significado de las coaliciones
sobredimensionadas porque tienen que negociar constantemente con uno o más
partidos que no forman parte del gobierno para poder permanecer en el poder y sacar
adelante sus propuestas legislativas. En cambio, si un gabinete en minoría tiene el
compromiso de apoyo firme de uno o más partidos del parlamento, aunque estos no
estén representados en el gobierno, estaríamos ante un "gobierno de mayoría
disfrazada" (Strom, 1990) que actúa como un gobierno de mayoría absoluta estricta.
Respecto a estos, Kaare Strom (1990) en su estudio solo encontró que el 11% de los
gobiernos que analizó podían considerarse de mayoría disfrazada.

191
Apoyando el estudio de Strom, se puede decir que la flexibilidad misma respecto a la
configuración "real" de los gobiernos minoritarios es una característica propia de la
ausencia de mayoría absoluta. Por ello, antes o después suelen aflorar las tensiones y
envidias entre partidos aliados. Los motivos pueden ser desde que el gobierno puede
tratar de apoyarse en otros partidos, hasta que el gobierno rechaza propuestas de los
partidos que lo apoyan desde fuera. Así pues, lo habitual es, que los acuerdos de
legislatura en su desarrollo estén rodeados de tensiones y momentos de crisis
bastante sostenidos. Si no fuera así, lo normal sería que la colaboración iniciada como
pacto de legislatura acabara con el ingreso en el gobierno, aunque puede haber casos
excepcionales, como el pacto entre PSE y PP en Euskadi. Este no ha acabado
formalizándose como una coalición por la adversariedad que tienen a nivel estatal y
porque el candidato socialista prometió en campaña que no pactaría con los
populares. No obstante, casos tan evidentes de gobiernos mayoritarios disfrazados de
minoritario son poco habituales en las CCAA, igual que son también poco habituales las
mayorías sobre dimensionadas que esconden un gobierno de mayoría absoluta
estricta, como se podría considerar a la coalición PNV+PSE+EE (1991-1993).
Sin embargo, a pesar de las imperfecciones que pueden generar los gobiernos
disfrazados, calcularé en cada CCAA el porcentaje de tiempo que ha habido gobiernos
de mayoría absoluta estricta, es decir, gabinetes ganadores de un único partido o de
coalición (sin socios superfluos). De esta manera, mantendré la medición conectada
con la de otros autores (Vatter, 2009; Freitag y Vatter, 2009; Vatter y Beranuer, 2009
etc.) que contraponen los gobiernos de mayoría absoluta estricta a los minoritarios y
sobredimensionados.

En la Tabla 31, se presentan los datos que recogió Lijphart para su estudio de 36
democracias y se comparan con los resultados obtenidos por las diecisiete CCAA
españolas. En general, los gobiernos ganadores mínimos (=de mayoría absoluta
estricta) ocuparon un 61,2% del tiempo estudiado por Lijphart y un 63,85% en las
CCAA. Por lo tanto, los resultados son muy similares, aunque en el caso de las CCAA
tienen más peso los gobiernos ganadores mínimos de un solo partido. En el resto de
categorías, llama la atención que en las CCAA el 25,46% del tiempo lo han ocupado
gobiernos de un solo partido en minoría, mientras que en el estudio de Lijphart el
porcentaje es del 11,4%. Por último, hay que destacar el escaso uno por ciento de
gobiernos sobredimensionados en las CCAA contra el veintiuno por ciento que registra
Lijphart en 36 democracias.

Pasando a analizar globalmente los datos de todas las CCAA, hay que señalar que la
media del porcentaje de gabinetes ganadores mínimos en todas ellas se sitúa en el
65,25%, la mediana en el 71,44% y la desviación típica en el 25,15%. En la Tabla 32 se
puede observar que el rango es realmente amplio, el valor mínimo lo tiene Navarra
con 15,11% de gobiernos ganadores mínimos y el máximo lo tienen con el 100%

192
Castilla-La Mancha y Murcia (además de Ceuta y Melilla). Entre los que han tenido
poco tiempo gobiernos de estas características destacan el País Vasco, Canarias,
Asturias, Cataluña y Aragón; en cambio, entre los que han tenido gobiernos de mayoría
estricta durante mucho tiempo están La Rioja, Andalucía, Extremadura y Castilla y
León.

La explicación de las diferencias entre autonomías parece que habría que buscarla en
el número efectivo de partidos parlamentarios. Esta variable está estrechamente
relacionada con el porcentaje de tiempo en el que ha habido gabinetes ganadores
mínimos (ver Figura 22). Exactamente, el coeficiente de correlación de Pearson para
ambas variables es de -0,851 (significativo al 0,00). Por lo tanto, a mayor número
efectivo de partidos menor será el porcentaje de tiempo que estará una CCAA
gobernada por gabinetes ganadores mínimos, lo que confirma la hipótesis general H 1.1
El sistema multipartidista es una condición facilitadora (casi necesaria pero no
suficiente) para que los gobiernos que no sean ganadores mínimos puedan ser más
habituales.

193
LECTURA: Las carreras políticas de los jefes de gobierno
regionales en España, Francia y el Reino Unido (1980-2010).
Botella (2011)

INTRODUCCIÓN.
En las últimas décadas han tenido lugar en Europa Occidental distintos procesos de
descentralización política (Harvie, 1994; Keating, 1998; Caciagli, 2003). Esto ha
despertado un creciente interés académico en aquellos ámbitos donde la política
territorial o, más genéricamente, la creación de sistemas políticos multinivel ha sido
más relevantes. Con los procesos de descentralización (y también con la creación del
nivel europeo) han surgido nuevas instituciones políticas. Aunque estas son muy
diferentes entre sí, su aparición ha ido asociada con la consolidación de un nivel de
autonomía política más o menos amplio. Las consecuencias de esta transformación

194
han afectado tanto al proceso general de la governance (Brzinski y Lancaster, 1999;
Marks, 1993; Marks, Hooge y Blank, 1996) como a los actores, particularmente a los
partidos, y a los sistemas de partidos (Deschouwer, 2003, 2006; De Winter y Türsan,
1998; De Winter et al., 2006; Hopkin, 2003; Swenden y Maddens, 2009). Los trabajos
sobre las elites políticas tampoco han quedado al margen de esta tendencia, dedicados
particularmente a los parlamentarios (Coller, 1999, 2002, 2008; Stolz, 2003, 2005). Por
el contrario, el estudio sobre los líderes que gobiernan las nuevas instituciones
regionales no ha recibido apenas atención. Esta laguna resulta tanto más sorprendente
tratándose de actores que ocupan una posición clave en la escena regional. Por eso,
este trabajo se propone contribuir a cubrir parcialmente esta laguna.

Puesto que se trata de un terreno muy poco explorado, la ausencia de teoría

condiciona las aproximaciones para investigarlo. De acuerdo con lo sugerido por esta
literatura, una de las preguntas centrales se plantea qué efectos ha producido la
descentralización sobre la circulación y el cursus honorum de las elites políticas. Si bien
este interrogante desborda la capacidad de respuesta de nuestros datos, este trabajo
pretende avanzar tanto en esa dirección como, y más genéricamente, en el
conocimiento de esta nueva elite política regional en Europa Occidental. Para ello, se
analizarán las carreras políticas de los jefes de gobierno regionales de España (1980-
2010), Francia (1986-2010) y el Reino Unido (1999-2010), con el objetivo de definir el
impacto que ha tenido en ellas la creación de la nueva arena política regional.

LA DESCENTRALIZACIÓN Y LAS ELITES POLÍTICAS

Podemos definir la relación entre descentralización y elites políticas como un canal de
influencia que se ejerce en ambos sentidos. Por un lado, la existencia o creación de un
nuevo nivel político influye en la selección y en la circulación de las elites. En el sentido
inverso de la relación, las características de la elite política (sus actitudes, sus
trayectorias y sus aspiraciones) condicionan la creación, la institucionalización y la
evolución de las nuevas instituciones (Westlake, 1994; Deschouwer, 2001; Verzichelli y
Edinger, 2005; Coller et al., 2007: 5).

Pensando esencialmente en los efectos que la descentralización puede tener para los
parlamentarios regionales, Stolz ha distinguido los fenómenos de diferenciación social,
relacionado con la profesionalización de la elite política, y de diferenciación territorial,
referidos a la creación de un nuevo grupo de políticos regionales distintos del resto de
políticos nacionales (Stolz, 2001a: 84; 2003, 2005). En este último caso, se apunta que
la aparición de una elite regional distinta de la nacional tendría efectos relevantes
sobre la evolución de la descentralización, puesto que los políticos regionales podrían
convertirse en la fuerza motora del autogobierno regional o, por el contrario, en un
agente de integración territorial en el Estado (Stolz, 2001a: 91-92).

195
El problema de la diferenciación territorial de Stolz remite a un debate más general
sobre los efectos de la creación de sistemas políticos multinivel (ya sean federales o
regionales) en la integración tanto de las elites políticas como de los partidos y
sistemas de partidos. En este sentido, los casos norteamericano y canadiense aparecen
como ejemplos paradigmáticos de integración y de bifurcación, respectivamente, de su
sistema político (Moncrief, 1994; Scarrow, 1997: 254). En el caso americano, los
incentivos del sistema político para realizar carreras políticas ascendentes a través de
los distintos niveles (multilayered careers) han favorecido la integración de la elite
política (Schlesinger, 1958, 1966; Polsby, 1968; Ruchelman, 1970; Shin y Jackson, 1979;
Sabato, 1983; Pound, 1992; Francis y Kenny, 2000). Un patrón similar parece derivarse
de las carreras políticas que han seguido los parlamentarios y los ministerpräsident en
los länder alemanes (Stolz, 2003; Schneider, 2001). Por el contrario, el federalismo
canadiense ha tendido a debilitar la integración vertical de los partidos políticos y a
crear también carreras legislativas políticas diferenciadas, a pesar de que las elites
regionales han experimentado un fenómeno de profesionalización paralelo al que se
ha dado en los parlamentos estatales de Estados Unidos (Chandler y Chandler, 1987;
Barrie y Gibbins, 1989; Carty, 1991; Moncrief y Thompson, 1992; Moncrief, 1994,
1998).

Los jefes de gobierno de las entidades federales o regionales también son un objeto
propicio para observar los efectos de la creación de sistemas multinivel, aunque hasta
el momento su análisis ha quedado desatendido. Por supuesto, una parte de los temas
analizados en el ámbito de las elites parlamentarias regionales (como la
profesionalización) no se pueden trasladar automáticamente al ámbito de las elites de
gobierno. En el caso de los países recientemente descentralizados, los jefes de
gobiernos regionales pertenecen a instituciones que desde el primer momento han
gozado de las condiciones propicias para una elevada profesionalización de sus cargos
públicos.

En cambio, el análisis de las carreras políticas de los presidentes regionales puede

constituir una buena senda para aproximarse a la posible integración o bifurcación
entre la elite política regional y la nacional. En consecuencia, nuestra pregunta de
investigación consistirá en saber cuál ha sido el cursus honorum de los presidentes
regionales. Tal como se ha sostenido en los trabajos hasta el momento dedicados a los
parlamentarios europeos, a través de las carreras de las elites políticas se pueden
observar las relaciones y vínculos que se establecen entre los diferentes niveles
políticos, así como su grado de compromiso con la descentralización (Cotta, 1984: 126;
Scarrow, 1997: 254; Stolz, 2003: 225; Real y Jerez, 2008).

196
Los líderes de las nuevas entidades regionales ocupan una de las posiciones máximas
en el escalafón de cargos del sistema político. Dirigen un ejecutivo, encabezan una
administración con un presupuesto público y encarnan la máxima representación de la
región que gobiernan. Además, los presidentes se encontrarían en una posición más
cercana a los ciudadanos y, presumiblemente, más propicia para conformar sus
demandas (Coller et al., 2008: 114). Estas circunstancias se convierten en incentivos
que orientan la ambición de los políticos hacia estos cargos. Ello puede favorecer,
desde el punto de vista de las carreras políticas, dos situaciones bien distintas. Por un
lado, los jefes de gobierno regionales pueden provenir principalmente de instituciones
nacionales, de modo que su cursus honorum refl ejará una carrera política
esencialmente realizada en las instituciones centrales del sistema político. En una
situación opuesta, la creación de nuevas instituciones de autogobierno puede haber
sido aprovechada (como sugiere la tesis de la diferenciación territorial) por una nueva
elite regional o local para convertirla en su base de poder. En estas circunstancias,
cabría observar cursus honorum con predominio local-regional. El predominio de un
escenario u otro puede favorecer, respectivamente, la integración o la bifurcación de
la elite. En la medida en que los líderes regionales procedan del centro del sistema,
cabría pensar que los nuevos gobiernos regionales se pueden convertir en nuevas
arenas políticas hacia las que se extiende la elite política nacional, lo que puede
conducir a una integración de la política regional con la política nacional. Por el
contrario, la emergencia de patrones de carreras territoriales, que no necesitan pasar
por el centro, podría ser un indicio de la segregación o bifurcación de la elite política
regional. Asumiendo el postulado de Stolz sobre la distinción territorial, nuestra
primera hipótesis establece que los presidentes regionales, en estos países, serán
dirigentes territoriales, con carreras políticas de predominio local-regional. En caso de
que la mayoría de presidentes regionales tuvieran carreras de predominio nacional,
podríamos concluir que la descentralización no está dando lugar a una distinción
territorial de la elite política, al menos en su máximo escalafón regional.
Al mismo tiempo, conviene señalar que estas consecuencias pueden variar en función
del paso del tiempo. De hecho, es posible que la progresiva consolidación de las
regiones pueda dar lugar a patrones de carrera específicos y fomente la diferenciación
de la elite regional con el paso del tiempo. De ahí que pueda sugerirse una segunda
hipótesis según la cual, si inicialmente el proceso de descentralización puede tender a
estar controlado por la elite política nacional, con la consolidación del autogobierno
regional este puede tender a favorecer la progresiva diferenciación de los líderes
regionales con carreras de predominio local-regional. Si esto sucediera, es probable
que a medida que transcurra el tiempo los patrones de carrera política regionales
ganen peso, en detrimento de los patrones de carrera nacionales.

METODOLOGÍA
Para comprobar la validez de nuestras hipótesis descriptivas, se analizarán las
frecuencias de las trayectorias que han seguido los jefes de gobierno regionales de

197
Francia, España y el Reino Unido. Utilizaremos dos grupos de variables: por un lado,
diversas variables referidas al paso previo de los individuos por cada arena política, y,
por otro lado, la variable «tipos de carrera política», que reconstruye el itinerario
realizado a través de la agregación de las diversas arenas políticas, ordenadas
secuencialmente. Las variables serán analizadas para el conjunto de presidentes
regionales, aunque prestaremos especial atención al subjconjunto de individuos por
país, para identificar las particularidades de cada sistema político.

Nuestro análisis abarca los 172 jefes de gobierno de las 45 regiones existentes en
Francia, España y Reino Unido6 (para un conjunto de 260 legislaturas). En España han
sido elegidos 74 presidentes autonómicos entre 1980 y enero de 2011 (para 125
legislaturas). En Francia se contabilizan 92 présidents de conséil regional (para 129
legislaturas) desde las elecciones de 1986 y hasta enero de 2011. En cambio, la
limitada extensión geográfica y temporal de la descentralización en el Reino Unido
(1999-2010) solo ha dado margen para la elección de seis first ministers.

Los tres países constituyen los ejemplos más relevantes, en Europa, de Estados
unitarios tradicionales que se descentralizan en las últimas dos décadas del siglo XX, en
grado muy diverso —en el caso español, tras el fallido intento de la Segunda República
(1931-1936)—, mediante la creación de un nivel regional con instituciones
representativas propias, uniéndose así a las experiencias precedentes de Alemania,
Bélgica o Italia, entre otras. Ninguno de los tres países se ha constituido en Estado
federal. En todos ellos existe una asamblea electa que nombra un jefe de gobierno
regional sobre la base de una mayoría parlamentaria para el mandato de una
legislatura (de cuatro años para España y Reino Unido, de seis para Francia).

No obstante, en cada caso existen diferencias sustanciales a tener en cuenta, que

podrían condicionar nuestro análisis:

 En primer lugar, existe una enorme disparidad en el recorrido temporal de

estas instituciones. Si tomamos como punto de inicio la celebración de las
primeras elecciones regionales, España inició su trayectoria hace treinta
años, mientras que el Reino Unido apenas acumula diez años de
experiencia.
 Segundo, el grado de descentralización es muy dispar. Mientras que en
Francia todas las regiones gozaron inicialmente de pocas competencias y
carecen de autonomía legislativa, en los territorios británicos y españoles
estas fueron muy considerables. En España, además, algunas comunidades
tuvieron muchas más competencias inicialmente que otras, pero la
evolución ha tendido a igualarlas.

198
  Tercero, la extensión territorial de la descentralización no es homogénea.
Mientras que en España y en Francia todo el territorio nacional se ha
dividido en regiones (más dispares en tamaño geográfico y de población en
España que en Francia), en el Reino Unido la descentralización ha estado
limitada territorialmente, dejando al margen la región más importante
(Inglaterra).
 Finalmente, cabe señalar diferencias en otras reglas institucionales que
condicionan indirectamente el acceso a la presidencia regional, como el
sistema electoral (proporcional para el Reino Unido y España, mayoritario
desde 2004 para Francia) o las reglas sobre compatibilidad de cargos
políticos (mucho más restrictiva en España que en el Reino Unido o Francia,
donde predomina la tradición de cumul des mandats).

LAS CARRERAS POLÍTICAS DE LOS JEFES DE GOBIERNO REGIONALES

Las trayectorias a través de cada arena política
Una aproximación general a las trayectorias de los jefes de gobierno regionales
muestra pautas comunes y diferencias entre países (tabla 1). En primer lugar, aparece
un patrón de carrera regional común en los tres países, con pequeñas variaciones
(entre el 55,4% de Francia y el 66,7% de Reino Unido). La experiencia regional previa
constituye una credencial muy relevante para dirigir el gobierno regional7. Resulta
lógico esperar que en la lógica parlamentaria de los ejecutivos regionales el máximo
líder del gobierno tendrá experiencia previa como parlamentario. No obstante, existe
un elevado número de jefes de gobierno que no habían pasado previamente por la
cámara regional (cuatro de cada diez individuos). Además, su experiencia previa en las
instituciones regionales, como parlamentario o como consejero, es muy corta en el
tiempo, apenas siete años de promedio. Esto limita el alcance general de la hipótesis
de la diferenciación, al menos de la generada por carreras estrictamente regionales, y
sugiere una mayor importancia de las trayectorias local o nacional.

La experiencia regional previa es similar en España y Francia. En el caso británico, el

bajo número de first ministers regionales en el Reino Unido hasta el momento permite
albergar dos tendencias posibles: o bien tenderán a reproducir el modelo de carrera
política nacional, con una sólida carrera parlamentaria previa en la arena política, o
bien se reforzará el peso de las carreras regionales, siguiendo la pauta que se observa
en España y Francia.

En segundo lugar, la experiencia en instituciones locales aparece como una credencial

de primer orden, ya sea en ayuntamientos o bien en entidades supramunicipales (el
Consejo General en Francia, o las entidades insulares o forales en algunas
Comunidades españolas). La experiencia local no solo tiene un mayor peso que el

199
mandato regional, sino que se ha desarrollado durante bastante más tiempo que este.
También hay que destacar la importante presencia de alcaldes entre los jefes de
gobierno regionales. En esa presencia se perciben los fuertes vínculos entre el
liderazgo regional y la formación política local que caracteriza la fi gura de los notables
territoriales (Bidégaray, 2004).

El peso de la experiencia nacional muestra diferencias importantes entre países.

Mientras que en Francia la experiencia local de los líderes regionales es muy elevada
(nueve de cada diez individuos tuvieron un cargo municipal y la mitad del total pasó
por los Consejos Generales), esta es menor en el caso de España (solo cuatro de cada
diez) y casi nula en el Reino Unido. El cursus honorum francés hace casi imprescindible
haber dedicado más de 15 años a las instituciones locales (a menudo la alcaldía) para
luego alcanzar el liderazgo regional. Muchos alcaldes mantienen el cargo de forma
simultánea al de presidente del consejo regional. También hay que tener en cuenta
otros regidores que, forzados por la limitación de acumulación de mandatos,
renuncian a la alcaldía y se mantienen como adjuntos al alcalde durante la presidencia
regional. Esta pauta muestra hasta qué punto la creación de la región en Francia no ha
evitado que esta se haya convertido en un territorio de notables locales en detrimento
de una verdadera nueva elite regional (Bidégaray, 2004). Además, dos de cada tres
presidentes franceses han mantenido simultáneamente su cargo municipal, aunque en
todos los casos, cuando ha existido un conflicto derivado de la acumulación de cargos
entre alcalde y presidente regional, quienes ocupan esta última posición han preferido
renunciar al mandato de alcalde y mantener el liderazgo regional. Finalmente, en la
carrera política de los dirigentes franceses, la experiencia local también se completa
con un cargo en un consejo general, aunque pocas veces como presidente de esta
institución.

En tercer lugar, la trayectoria a través de la arena política nacional, principalmente

parlamentaria, también aparece como una credencial relevante. La mitad de los jefes
de gobierno regionales fueron parlamentarios nacionales y uno de cada cuatro
tuvieron un cargo en el Gobierno nacional. La responsabilidad parlamentaria tiene
lugar principalmente en la cámara baja (el Congreso de los Diputados, la Asamblea
Nacional o la Cámara de los Comunes). Por otro lado, el mandato nacional ocupa
menos tiempo en las carreras que los mandatos locales. Esto podría apuntar un peso
menor de esta arena política, pero probablemente significa lo contrario: las
instituciones políticas nacionales permiten acumular un capital político suficiente para
alcanzar el liderazgo regional en menos tiempo que la arena política local.

La experiencia en instituciones nacionales también muestra diferencias notables según

países, que oscilan entre el predominio de las trayectorias por la arena política
nacional en los dirigentes escoceses y galeses (83,3%) y un menor peso de estas en

200
franceses (59,8%) y españoles (48,6%). De acuerdo con esta pauta previa, la
experiencia en la Cámara de los Comunes es un rasgo común de los primeros ministros
escoceses y galeses. En cambio, la presencia de esta credencial es menos frecuente
entre individuos tanto en Francia como en España. Además, el mandato parlamentario
nacional se mantiene en todos los casos en el Reino Unido, en la mitad de los casos en
Francia y casi en ningún caso en España, donde los individuos tienden a renunciar a su
escaño nacional cuando son elegidos presidentes autonómicos. Esta menor
experiencia también tiene un reflejo en la duración del cargo parlamentario: los
presidentes españoles apenas estuvieron cuatro años de promedio en el parlamento
nacional, mientras que los presidentes franceses triplican esa cantidad, y los británicos
están hasta cuatro veces más tiempo. La experiencia como miembros del Gobierno
nacional muestras diferencias notables entre países. Solo uno de cada diez presidentes
autonómicos españoles estuvo en el gobierno, mientras que la mitad de los primeros
ministros de Escocia y Gales habían sido ministros o altos cargos en Whitehall.
Además, varios de estos ministros británicos habían pertenecido a ministerios
vinculados al proceso de devolution, desde los cuales pasaron poco después a liderar
las nuevas instituciones regionales. Habrá que esperar al transcurso del tiempo para
confirmar si lo importante en los first ministers británicos es haber sido ministros (de
manera que esa ruta debería mantenerse) o haber sido protagonistas de la puesta en
marcha de la devolution (de manera que la ruta ministerial podría debilitarse
gradualmente).

Finalmente, cabe señalar la nula importancia de la credencial europea en el cursus

honorum de los líderes regionales. Esto se corresponde en gran parte con el patrón de
carreras europeas emergente, que se ha convertido en destino final de un
determinado grupo de políticos nacionales, y que cada vez favorece un patrón de
carrera específico y centrado en esta arena política (Stolz, 2001b; Scarrow, 1997).
Destaca la presencia (minoritaria) en Francia de presidentes regionales que habían
pasado por el Parlamento Europeo. No obstante, la normativa sobre acumulación de
mandatos también acabó por convertir en no acumulable el cargo de parlamentario
europeo con la presidencia regional. Esto ha limitado en los años posteriores la
extensión de esta credencial entre los líderes regionales franceses.

¿Carreras políticas desde arriba o desde abajo?

La sección anterior nos muestra que la elite regional estudiada dista de presentar
patrones de carreras simples u homogéneos. No estamos ante outsiders políticos, sino
ante individuos con trayectorias diversas y, en muchos casos, en diferentes arenas del
sistema político. Para poder responder a nuestra primera pregunta, debemos observar
en qué medida las trayectorias dan lugar a secuencias en forma de patrones de
carreras.

201
Ordenar las experiencias políticas en un único indicador no resulta sencillo en
individuos que han seguido trayectorias muy variadas. Podemos encontrar tres
grandes patrones (mononivel, binivel y multinivel), que se subdividen en ocho
patrones secundarios, según el nivel que ha predominado en la carrera según el
tiempo dedicado (véase la tabla 2). Si los individuos de esta elite proceden del centro y
están integrados en la elite nacional, habrá que detectar patrones de carrera de
predominio nacional. Por el contrario, si estamos ante una elite con rasgos de
diferenciación o bifurcación, los presidentes deberán tener una carrera con
predominio local o regional. Los datos se ofrecen en la tabla 3.

En Francia, el 68,7% de los presidentes regionales inician su carrera política en

instituciones locales y luego continúan su trayectoria a través de dos, tres o hasta
cuatro niveles.

A partir de este itinerario, los individuos suelen convertirse en presidentes regionales

teniendo un cargo local, simultaneado con un cargo regional o nacional. Entre los
patrones principales de carrera política, una gran mayoría presenta carreras con
predominio local (68,5%). Frente a estas, las carreras con predominio nacional tienen
un peso menor (18,5%), aunque casi todas son multinivel. Por el contrario, apenas
existen ejemplos de carreras específicas o predominantemente regionales (7,6%). A
pesar de la importante trayectoria política de los presidentes regionales y del
predominio de la experiencia local, no podemos extraer de ello una tendencia clara a
la diferenciación o bifurcación. La mayoría de las carreras de predominio local son de
carácter multinivel (34,8%), lo que significa que también se había pasado por el nivel
nacional, mientras que son menos las de carácter binivel (28,3%), que son las más
genuinamente territoriales y no han pasado por el centro, excepto en un par de casos.
Solamente el 40% de los presidentes no habían pasado por cargos nacionales, de los
cuales la mayoría son políticos de trayectoria labrada en municipios y departamentos.
En consecuencia, la mayoría de los presidentes regionales franceses mantiene una
pauta de acumulación de mandatos, similar al resto de la elite política francesa, a
pesar de los intentos del legislador por establecer límites a la acumulación con el fin de
favorecer carreras orientadas regionalmente (Knapp, 1991). Todo apunta a que los
recursos de poder de los dirigentes regionales continúan vinculados a su posición en
otras arenas políticas del espacio político francés (Nay, 1997: 185).

En el caso británico, los individuos presentan un tipo de carrera política focalizada en el

Parlamento de Westminster y en los pasillos de Whitehall, a través de los que se han
canalizado las carreras políticas de los first ministers de Gales y Escocia. Casi todos ellos
empezaron sus carreras como parlamentarios nacionales, para luego pasar a obtener
un cargo de ministro o alto cargo del gobierno. Después accedieron a la representación
en el parlamento regional, y desde allí fueron nombrados primeros ministros en ese

202
mismo nivel. Por eso, las carreras de los pocos casos ocurridos hasta el momento
comparten un patrón idéntico, con pequeñas y circunstanciales variaciones.

Frente a Francia y Reino Unido, los presidentes españoles son los que poseen mayores
rasgos de especialización política en las instituciones regionales, aunque también
presentan un alto grado de diversidad en las carreras políticas previas. Cuatro de cada
diez presidentes autonómicos empezaron sus carreras en el nivel municipal (43,2%),
mientras que el resto obtuvo su primer cargo en el nivel nacional (24,3%) o en el nivel
regional (21,6%). La mayoría solo pasó por un nivel, pero uno de cada cuatro estuvo en
tres niveles o más. Y la mitad accedió a la presidencia autonómica desde un cargo
regional, aunque uno de cada cuatro provino de un cargo nacional. Ante este
panorama, no resulta extraño constatar que no existe un patrón de carrera política
mayoritario que conduzca a la presidencia autonómica en España. Por un lado, existen
carreras de carácter total o predominantemente local (34,1%), una parte de ellas
pasando también por el parlamento nacional. En segundo lugar, existe una carrera de
predominio nacional (33,8%), en la que casi nunca se pasa por el nivel local. Sin
embargo, la gran diferencia de las regiones españolas frente a las francesas o
británicas es la existencia de una carrera realizada exclusiva o predominantemente en
el parlamento o en el gobierno regionales (24,4%), y que apoya la hipótesis de la
aparición de carreras políticas diferenciadas o bifurcadas entre la elite gubernamental
regional.

El grado de correlación estadística entre las diferentes arenas políticas nos confirma la
solidez de algunos de estos canales (tabla 4). En primer lugar, aparece una relación
negativa entre experiencia regional y arena política parlamentaria nacional, lo que
señala que una parte de los que pasan por cargos regionales tiende a no pasar por el
parlamento nacional. En segundo lugar, se demuestra la relación entre las dos arenas
políticas locales, por un lado, y entre las dos arenas políticas nacionales, por otro. Así,
los que pasan por los entes supramunicipales (Consejo General en Francia, Cabildos en
Canarias, Diputación General en el País Vasco), suelen obtener cargos municipales.
Igualmente, los que han pasado por el Gobierno nacional también lo hacen por el
parlamento nacional (lo que apuntala la hipótesis de que muchos de estos poseen una
carrera nacional descendente y quizá en retirada). Finalmente, los que pasan por
cargos supramunicipales también poseen cargos nacionales, lo que en realidad pone
de manifiesto, una vez más, un patrón de cursus honorum tradicional en Francia
durante los años previos a la descentralización, en los que una parte de la elite política
iniciaba su carrera política en los consejos generales.

En conjunto, existen diferencias notables en las carreras políticas según el país, debido
a la diferente estructura de oportunidades. La carrera de los líderes británicos sigue el
patrón binivel nacional, que ha permitido reclutar políticos nacionales al frente de los

203
nuevos gobiernos regionales. En Francia, por el contrario, los presidentes han seguido
el patrón tradicional de acumulación de cargos municipales y nacionales, a los que han
añadido finalmente el liderazgo en el gobierno regional. Finalmente, en España los
presidentes se encuentran repartidos entre los que han seguido carreras ascendentes
de predominio local (bottom-up), los que han desarrollado carreras descendentes de
predominio nacional (top-down) y los que se han centrado principalmente en la
institución regional, cuya elevada frecuencia constituye una diferencia relevante
respecto a Francia y Reino Unido.

Estos datos sugieren que una descentralización más profunda, combinada con una
estructura de oportunidades más amplia, favorece hasta cierto punto la diferenciación
territorial entre los líderes políticos regionales. Esta diferenciación surge de carreras
exclusivamente regionales o locales-regionales, en las que los dirigentes regionales se
apartan de los canales que transcurren por la arena política nacional. No obstante, si
esta relación fuera correcta, deberíamos observar una evolución positiva de estas
carreras diferenciadas a medida que se institucionalizase el nivel regional.

¿Diferencias entre carreras a lo largo del tiempo?

Nuestra segunda hipótesis se pregunta si las carreras regionales y locales se
incrementan a medida que pasa el tiempo y se consolidan las instituciones regionales.
Los datos de la tabla 5 ofrecen evidencias en el sentido que apunta nuestra conjetura.
En el caso español, las carreras políticas nacionales son más importantes en los
primeros años de la descentralización que posteriormente. Sin llegar a igualarse, la
imagen de los primeros presidentes regionales españoles se aproxima a la que
presentan los first ministers británicos y los presidentes franceses. Por supuesto, esto
refleja la ausencia de opciones alternativas disponibles para los primeros presidentes
autonómicos, debido al corto período de tiempo transcurrido desde el establecimiento
de la democracia. Por el contrario, las características de los presidentes elegidos en la
última legislatura presentan ya algunos rasgos muy diferenciados respecto a sus
antecesores. Los presidentes autonómicos de 2007 han pasado mayoritariamente por
ayuntamientos y por instituciones autonómicas, mientras que se perfila claramente
una diferencia entre aquellos que han pasado por un cargo nacional y aquellos que no.
La evolución de la experiencia en los diversos niveles de los presidentes españoles se
puede observar con más nitidez a lo largo de las legislaturas (gráfico 1). La experiencia
regional se convierte gradualmente en un requisito fundamental para acceder al frente
del gobierno, de forma paralela a la experiencia municipal. Por el contrario, el número
de presidentes que habían pasado por el parlamento nacional ha evolucionado en
continuo retroceso. En cambio, la presencia de presidentes ex ministros no ha parado
de crecer, especialmente en las últimas legislaturas. Esto sugiere un progresivo
incremento del valor político de la presidencia autonómica: a medida que se consolida
un patrón de carrera política local o regional para ser presidente autonómico,

204
solamente los líderes nacionales que han estado en el gobierno se encuentran en
disposición de competir para alcanzar el cargo, mientras que los parlamentarios
nacionales han perdido opciones para conseguirlo.

El caso francés aparentemente muestra una evolución parecida. No obstante, el

incremento afecta por igual a todos los niveles, a diferencia de España. Los presidentes
franceses elegidos desde 2004 han pasado en todos los casos por un cargo municipal y
han sido alcaldes en casi todos los casos. Tanto en España como en Francia, la
institucionalización de los gobiernos regionales ha implicado un aumento del número
de arenas políticas por las que pasan sus jefes de gobierno. No obstante, esto tiene un
significado diferente en cada caso. En Francia, la descentralización simplemente ha
contribuido a ampliar el número de niveles por los que pasa la elite nacional, mientras
que en España ha contribuido a la emergencia de una carrera política de predominio
regional.

La visión longitudinal de las carreras de los presidentes españoles y franceses difumina

algunas diferencias entre países, pero hace emerger otras. Mientras que en Francia
parece que la evolución de los presidentes regionales contribuye a integrar el nivel
regional en el circuito nacional de cargos disponibles, en el caso español se distinguen
dos fenómenos distintos. Por un lado, la aparición de individuos que acceden a la
presidencia regional desde una carrera territorial (local y/o regional). Por otro, el
incremento de líderes nacionales, que han pasado por el gobierno central y que
deciden trasladarse a la política autonómica para competir por el gobierno. En ambos
casos, la institucionalización de las Comunidades Autónomas parece haber generado
un valor propio y específico para el liderazgo regional. No tenemos suficiente
perspectiva temporal para incluir el caso británico. Pero la diferente evolución de los
casos francés y español abre el interrogante sobre qué evolución experimentará la
selección de líderes regionales británicos.

CONCLUSIONES
Los datos analizados de los jefes de gobierno regionales en España, Francia y Reino
Unido corroboran en parte nuestras hipótesis descriptivas, pero introducen también
algunos resultados no esperados. Así, la mayoría de los jefes de gobierno regionales
han realizado carreras políticas a lo largo de diversas arenas políticas. La diversidad de
estas trayectorias dificulta el objetivo de clasificarlas en los dos tipos señalados en el
marco conceptual. El valor político que ha adquirido la región como espacio político ha
elevado el «precio» del cursus honorum necesario para alcanzar su liderazgo, y los

205
individuos que lo consiguen son políticos profesionales con larga carrera. No obstante,
sí es posible identificar algunas pautas que apuntan hacia la aparición de una
trayectoria propia para una parte de estos dirigentes. La importancia creciente de la
experiencia previa en el Gobierno o en el parlamento de la región parece ir paralela al
descenso de la experiencia en cargos parlamentarios nacionales. Al mismo tiempo, las
instituciones locales aparecen como un terreno propicio para el inicio de las carreras
políticas de los futuros presidentes regionales. Se trata de un patrón de carrera que se
refuerza a medida que pasa el tiempo, de manera que la institucionalización de la
región parece favorecer una carrera política cada vez más centrada en el territorio y
menos dependiente del centro.

Sin embargo, este panorama general se encuentra aún muy condicionado por la
estructura de oportunidades y el modelo de descentralización política de cada país. En
el caso del Reino Unido, la debilidad política de su gobierno local y el peso de
Westminster como centro de reclutamiento de las elites políticas se reflejan de forma
clara en las carreras políticas de sus first ministers. No obstante, el desarrollo de las
instituciones retornadas podría reforzar el perfil territorial de sus dirigentes, siguiendo
la evolución de los presidentes autonómicos españoles, con los que tienen en común
el atractivo político de un elevado grado de descentralización regional. Así, en España
se observa una creciente diferenciación de las carreras políticas de los presidentes
autonómicos que provienen de la arena política nacional y de los que no han pasado
por ella. Por el contrario, en Francia, la larga trayectoria política de sus presidentes
regionales no parece generar diferencias frente a la pauta tradicional, sino que
contribuye a hacer más intenso el fenómeno de la acumulación de cargos de la política
francesa. No obstante, la presidencia regional francesa parece convertirse cada vez
más en un punto de destino y no en un punto intermedio de tránsito. Esto podría
introducir cambios en el valor de la región en el cursus honorum de la elite francesa.

A la luz de estos resultados, podemos extraer dos aportaciones relevantes para la

incipiente literatura sobre elites regionales. Por un lado, la consolidación del proceso
de descentralización en los Estados unitarios da lugar a elites gubernamentales
regionales con carreras políticas de carácter multinivel, en mayor medida de lo que se
había identificado hasta el momento en los parlamentarios regionales. La relevancia
política de sus trayectorias previas no solo reproduce lo que ya se había observado
entre los jefes de gobierno nacionales (Müller y Philipp, 1991), sino que incluso los
distingue de estos, que suelen haber realizado un recorrido más homogéneo y
centrado principalmente en el nivel nacional. Sin embargo, el carácter multinivel de las
carreras de la elite gubernamental no implica necesariamente una tendencia a la
bifurcación. El fenómeno parece depender de la estructura de oportunidades y del
modelo de descentralización, tal como ha sugerido Stolz (2003: 242 y ss.).

206
 TEMA 7

3º BLOQUE TEMÁTICO: EL SISTEMA INSTITUCIONAL:

ESTRUCTURAS CONSTITUCIONALES Y POLÍTICO-
ADMINISTRATIVAS AUTONÓMICAS.

207
TEMA 7: EL SUBSISTEMA ADMISNITRATIVO AUTONÓMICO. ESTRUCTURAS Y
FUNCIÓN PÚBLICA.

Hay 2 lecturas obligatorias:

 La administración de las Comunidades Autónomas.

Nieves Saniger (2002)
 Las administraciones autonómicas: organización y funcionamiento.
César Colino (2017)

LECTURA: La administración de las Comunidades Autónomas.

Nieves Saniger (2002)

INTRODUCCIÓN.
Las verdaderas protagonistas en el diseño del nuevo modelo de organización territorial
que pone en marcha la Constitución de 1978 fueron las Comunidades Autónomas (a
partir de ahora CCAA). Y hoy, transcurridos más de veinte años, éstas siguen
condicionando el debate público, ya que las circunstancias políticas del momento
aconsejaron estructurar el Estado en base a la unión dialéctica de dos principios: el de
unidad y el de autonomía, lo que no permitió cerrar el modelo de organización
territorial del poder.
Este hecho, que singulariza a nuestro ordenamiento constitucional, ha hecho posible
que el proceso autonómico se desarrolle de forma gradual, a través de la progresiva
asunción de competencias, lo que ha estado directamente ligado con la puesta en
marcha o la reforma de servicios públicos que pretenden mejorar y modernizar la
gestión,
además de hacer una Administración más transparente y cercana al ciudadano. La
capacidad de autogobiemo ha permitido, pues, a las CCAA impulsar su desarrollo
económico y social, diseñando políticas públicas propias y acordes a sus necesidades, e
ir superando así las deficiencias y los desequilibrios que cada una de ellas venía
padeciendo, consolidando su posición no sólo como la dimensión organizativa óptima
para prestar ciertos servicios, sino también como un nivel de gobierno que refleja y, en
ocasiones, anticipa los problemas políticos generales.

Este proceso descentralizador ha recibido un importante impulso en los últimos años,

como consecuencia de los Pactos Autonómicos de 1992, y, en particular, en las últimas
legislaturas, con las transferencias en materia de enseñanza no universitaria y en

208
materia de sanidad, gestionando actualmente las CCAA algo más de 51.000 millones de
euros (alrededor de 8'5 billones de pesetas), lo que representa cerca del 40 por 100 del
gasto público, por lo que parece difícil poder seguir descentralizando mucho más y
quizás como se plantea desde algunos sectores, ha llegado el momento de dotar de
cierta estabilidad al sistema. Lo cierto es que nos encontramos en un momento en el
que se debate el futuro del Estado autonómico, por lo que resulta necesario más que
nunca articular un nuevo sistema, o mejorar el vigente, que satisfaga no sólo los
intereses políticos y nacionalistas, sino también, y sobre todo, los intereses generales
de la organización administrativa que debe de estar al servicio de los ciudadanos' Pero
cualquier estudio sobre Administraciones públicas debe plantear el contexto general
del Estado en el que esas Administraciones están encuadradas, ya que la
Administración Pública constituye un elemento esencial del Estado y, a su vez, refleja
las características generales del mismo (Baena, 1993,24-25).

En este sentido, el llamado Estado de las Autonomías que configura la Constitución de

1978 no responde a ninguno de los dos sistemas de organización del poder en la
práctica constitucional, el centralista y el federal, y ello como ha señalado Solozábal
(1992;105-109), entre las que frente al centralismo franquista, los argumentos
políticos que cercar la Administración al ciudadano, los argumentos técnico-
funcionales que insisten en la el poder y los argumentos nacionalistas que provienen
fundamentalmente de las Comunidades históricas vasca y catalana y' por otra parte, el
rechazo hacia el modelo federal de amplios espectros de la sociedad española la
desigualdad del sentimiento autonomista en España y, desde el punto de vista
funcional, el desconocimiento de cualquier otro modelo organizativo que no fuera el
centralizado.

Las breves consideraciones hasta el momento apuntadas ponen de manifiesto, por un

lado, la consolidación de las CCAA como segundo nivel de organización administrativa
y, por otro, la complejidad que implica analizar esta administración al incidir en su
desarrollo factores tanto históricos como políticos' jurídicos y técnicos' Complejidad
que se incrementa al tener que hacerlo en unas breves páginas. Por ello, se ha
decidido realizar una aproximación, de manera clara y sencilla, a través de algunos
aspectos que consideraron claves: en primer lugar, la evolución del proceso
autonómico, hecho sumamente importante, ya que, como se ha dicho, el proceso aún
no ha finalizado y su
conocimiento ayuda a comprender y valorar muchas de las cuestiones que hoy son
objeto de debate y polémica. Seguidamente se abordará el estudio de la organización
institucional autonómica, desarrollando con profundidad la estructura administrativa y
los problemas básicos que en ella se han detectado. En tercer lugar, se ha considerado
oportuno incluir un apartado sobre la situación actual de la Administración de las CCAA

209
y los grandes retos que hoy tiene pendientes el Estado autonómico. Para terminar, se
expondrán sucintamente algunas reflexiones y conclusiones.

El análisis se plantea desde el enfoque interdisciplinar propio de la Ciencia de la

Administración, por lo tanto, se va a considerar a las Administraciones autonómicas no
solamente como un producto del sistema político, sino también como un proceso en
virtud del cual se realizan la práctica las tareas políticas y se prestan servicios a los
ciudadanos. Es un hecho que las políticas públicas autonómicas no se pueden
desarrollar sin una organización administrativa y que la dirección de ésta corresponde
al poder político.

Partimos de la concepción de que la Administración es una resultante de la interacción

entre el sistema político, el social, el económico-tecnológico y el de los valores
(D'AMICO; 1992), es decir, que como el Estado mismo, es un producto histórico y está
en función de las pautas culturales y del grado de desarrollo de una sociedad (Baena,
1999.35).

PROCESO DE CONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO DEL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS.

Cualquier planteamiento sobre la Administración de las CCAA debe partir
necesariamente del nuevo modelo de organización territorial del Estado que configura
la Constitución de 1978, y la primera observación que al respecto cabría hacer es el
singular tratamiento, en el sentido de indefinición teórica, que éste recibe. Hecho, por
otra parte, que responde a la nueva ordenación territorial del Estado que, con carácter
general, se recoge en el artículo 2.", al proclamar la unidad de la nación española y el
derecho a la autonomía de las regiones y nacionalidades, y que de manera específica
establece el artículo 131 al afirmar que <el Estado se organiza territorialmente en
municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan>,
añadiendo que <todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus
propios intereses>. Con ello, pues, se está permitiendo y garantizando el pluralismo
administrativo, de manera que, según la Constitución, no existe un solo centro de
poder, sino una multiplicidad de centros, cada uno de los cuales tiene su propia
Administración pública. Consecuencia, sin duda, de las singulares circunstancias
históricas y políticas. Como se ha dicho en repetidas ocasiones, el Estado de las
Autonomías no responde a criterios de racionalidad administrativa, sino a criterios
políticos e históricos de búsqueda de consenso, y lo que lo singulariza respecto del
federal y regional es que la Constitución no enumera las CCAA que lo componen, ni
establece un reparto igualitario de las competencias, ni todas las CCAA se constituyen
simultáneamente (Parada y Vázquez,2000, 152). Resultado de lo cual se produce una
evidente asimetría política y administrativa y hoy, desarrollado y consolidado
prácticamente el modelo del Estado de las Autonomías, se afirma que la

210
indeterminación del sistema ha conducido a la <<federalización>> de España (Moreno,
1991), ya que el Estado autonómico comparte los rasgos esenciales de los federalismos
(Aja, 1999,37). En última instancia, la organización territorial del Estado español, al
igual que la que se está produciendo en otros Estados, hay que encuadrarla dentro del
fenómeno de la descentralización como aplicación del principio de subsidiariedad.

Las Preautonomías.
Desde los primeros momentos de la transición se intentó demostrar buena voluntad
hacia el hecho regional, ya que el restablecimiento de un sistema político democrático
parecía llevar implícito un nuevo modelo de organización territorial descentralizado.
Como se ha afirmado, la transición política española contenía, de hecho, una doble
transición: del autoritarismo a la democracia y del centralismo a la descentralización
(Linz y Montero, 1986). Situación que no sólo respondía a una corriente histórica de
fondo, sino que también era consecuencia de una actitud política nueva: la adopción
por los partidos de izquierda de las reivindicaciones autonomistas que planteaban los
nacionalismos regionales.

Esta disposición favorable a la autonomía se asume formalmente por el propio sistema

y el gobierno tras la celebración de las primeras elecciones democráticas, el 15 de
junio de 1977*, Como se ha señalado, el clima político era muy favorable a los
planteamientos autonomistas, especialmente entre las nuevas elites políticas. El
Parlamento democrático recién elegido cuenta con una mayoría minoritaria, la de
Unión de Centro Democrático, que ha de abrirse un espacio de legitimidad que
permita un franco diálogo con los partidos más activos en la lucha antifranquista que
han obtenido representación parlamentaria (Paniagua y Alvarado, 1997, 24). Así, como
medio para contrarrestar las iniciativas de la asamblea de parlamentarios catalanes (en
la que la izquierda y los nacionalistas disponían de amplía mayoría), el presidente
Suárez comenzó de inmediato una negociación con el presidente de la Generalidad en
el exilio (Tarradellas) para el restablecimiento provisional de la institución autonómica
que culminó con un Decreto-Ley aprobado por el Gobierno el 29 de septiembre y que
el Congreso de los Diputados votó por unanimidad, y al que siguió otro de 4 de enero
de 1978, creando el Consejo General del País Vasco. El proceso autonómico comenzó,
pues, antes de que se promulgara la Constitución, a través del restablecimiento con
carácter provisional de la Generalidad de Cataluña, iniciándose la fase de las
preautonomías, que consistió básicamente en extender, también por Decreto-Ley, el
régimen aprobado para Cataluña a prácticamente el resto del territorio nacional, a
excepción de Madrid, Cantabria y La Rioja, cuya organización como entidades
uniprovinciales se estaba discutiendo, prefigurándose así el actual modelo de
organización territorial. La organización de los entes preautonómicos consistió en la
creación de un órgano colegiado llamado Junta, Consejo o Diputación, del que forman
parte los diputados y senadores elegidos a Cortes a nivel provincial, que asumía los

211
máximos poderes, y un órgano unipersonal, el Presidente, nombrado por aquél, que a
su vez formaba gobierno, nombrando a los consejeros. Se les asigna personalidad
jurídica, tienen un ámbito su praprovincial (salvo en las regiones uniprovinciales) y Se
les aplica subsidiariamente la legislación de régimen local. Respecto a las
competencias, negociadas a través de la creación de Comisiones Mixtas, sólo cabe
mencionar que éstas fueron traspasadas de forma diferente según las regiones y que,
en general, fueron más bien modestas, resultando claramente más numerosas en los
casos de Cataluña y el País Vasco. No obstante, sólo consistieron en la atribución de
funciones ejecutivas, incluidas las reglamentarias, pero en ningún caso legislativas. En
opinión del profesor Baena, «es claro que los entes preautonómicos son un resultado
de la descentralización, ya que éstos fueron crea- dos por la voluntad del poder
central, sin consulta ninguna a las entidades locales ni a la población» (1993, 265).
En definitiva, la necesidad de legitimación política llevó al gobierno de Suárez a
aceptar, en primer lugar, el liderazgo y el reconocimiento público de los
representantes de la Generalidad de Cataluña y del Gobierno Vasco y, en segundo
lugar, a sentar las bases de la normalización democrática que condujera pacíficamente
al cambio (Paniagua y Alvarado, 1997, 25), ya que la autonomía se había convertido en
una exigencia esencial de la democracia en España. La formación de las preautonomías
tuvo entre otras importantes consecuencias: la clarificación del «mapa» de las futuras
CCAA, la generalización del sistema autonómico a todo el territorio, que se produce,
por tanto, esencialmente por voluntad de los diputados y senadores de las diferentes
provincias; la contribución a un proceso pacífico de descentralización política, y, por
último, prefigurar el sistema institucional que se acabaría imponiendo y el sistema de
traspasos del Estado, mediante Comisiones Mixtas (Aja, 1999, 49-50).

Vías de acceso y clases de Comunidades Autónomas.

Las CCAA, según la Constitución, son provincias o agrupaciones de provincias que
acceden a su autogobierno mediante la aprobación de los respectivos Estatutos. Por
tanto, la unidad básica, desde el punto de vista del territorio, es la provincia y el
artículo 143, pieza clave del sistema, parte siempre de ella, bien admitiendo que se
agrupen las provincias limítrofes, bien refiriéndose a las provincias con entidad
regional histórica.

La desigualdad que establece la Constitución respecto a las vías de acceso para

convertirse en Comunidad Autónoma responde a la idea de consenso con la que ésta
se elaboró, siendo precisamente la organización territorial uno de los aspectos más
difíciles por una doble causa: por un lado, las grandes diferencias en la voluntad de
autogobierno existente entre las diversas partes de España y, por otro, las divergencias
radicales entre los partidos políticos sobre el modelo de autonomía que se debía
implantar (AJA; 1999; 51). En consecuencia, se establecen varios niveles de acceso que
determinan dos clases de autonomía: la plena o máxima, y la gradual, que lógicamente

212
dan lugar a di- versos niveles competenciales, Al respecto también se ha considerado
que en el sistema constitucional (que puede no coincidir estrictamente con la práctica
política) existe un solo tipo de Comunidad Autónoma, aunque se puede acceder a él
por procedimientos diferentes, ya que se prevé que todas las Comunidades tengan las
mismas competencias, aunque para un grupo de ellas se demore la plenitud de su
ejercicio hasta que pasen cinco años desde su creación (Baena, 1993, 268-269).

Dependiendo de las excepciones que se tengan en cuenta se pueden establecer

distintos procedimientos. Así, Baena distingue tres: el especial (art. 151), que siguen
Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía; el excepcional (art. 144), que sigue Madrid, al
constituirse en Comunidad Autónoma sin reunir las condiciones del artículo 143.1, y el
común (art. 143), para el resto (1993, 268-270). Cotarelo enumera cinco, ya que añade
a los tres anteriores: el supuesto de la Disposición Transitoria 2.ª, que dispensaba de
parte del procedimiento previsto en el artículo 151 a las reconocidas nacionalidades
históricas (Cataluña, País Vasco y Galicia) que durante la II República habían
plebiscitado su Estatuto, y el de la Disposición Adicional 1.ª, que prevé la actualización
de los derechos históricos de los territorios forales, a partir de la cual Navarra consigue
con el llamado Amejoramiento del Fuero las máximas competencias (1987, 242-243).
Parada Vázquez también distingue cinco, pero considerando como otra forma de
acceso, en vez del artículo 144, el proceso que denomina mixto de autonomía gradual,
complementado con Ley Orgánica. Proceso que, con un dudoso apoyo en el artículo
150.2 de la Constitución, extiende hasta niveles plenos las competencias que
corresponderían de seguir el procedimiento del artículo 143 y sin esperar los cinco
años previstos en el artículo 148.2, caso de las CCAA de Valencia y Canarias (2000, 157-
159).

Dejando aparte las excepciones, puede afirmarse que la Constitución establece dos
grandes procedimientos de acceso al autogobierno: uno especial o rápido (art. 151) y
otro común o lento (art. 143), siendo dos las diferencias fundamentales. En primer
lugar, el hecho de que el protagonismo de las futuras CCAA es mucho mayor en la
elaboración de los Estatutos tramitados por el procedimiento especial que cuando se
sigue el procedimiento común, puesto que en éste se limitan a una función de
iniciativa, mientras que en el primero se debía superar un referéndum con el voto
favorable de la mitad del censo y, en segundo lugar, el volumen competencial, ya que
las que acceden mediante el procedimiento especial pueden adoptar de entrada el
techo máximo de autonomía reconocido en la Constitución, reservándose todas las
competencias que no se atribuyen al Estado y, en cambio, las que acceden por la vía
común deben esperar cinco años para poder alcanzar este techo, asumiendo
entretanto las que la Constitución atribuye explícitamente a las CCAA como contenido
mínimo de la autonomía (artículo 148.1).

213
Al elaborarse la Constitución se pensaba que el procedimiento establecido en el
artículo 143 sería la vía general de creación de las CCAA, a excepción de Cataluña, País
Vasco y Galicia, sin embargo, el proceso fue mucho más complejo y el detonante fue,
entre otros, la decisión del gobierno preautonómico andaluz de iniciar el
procedimiento del artículo 151 cuando el Gobierno de la UCD había decidido frenar el
proceso autonómico y que la aprobación del resto de los Estatutos se llevara a cabo
por el procedimiento ordinario, buscando el que las futuras CCAA tuvieran un nivel
inferior du competencias. Como se ha señalado, el referéndum de iniciativa
autonómica de 28 de febrero de 1980 en Andalucía tuvo una trascendental
importancia dentro del proceso de desarrollo del Título VIII de la Constitución,
significando una auténtica prueba de fuego del proceso político español en el tema de
la nueva configuración territorial del Estado poniendo en crisis una concepción que
limitaba el ámbito de las autonomías «auténticas» a los territorios nacionales
«históricos» (Porras Nadales, 1980, 175). De manera que la aprobación del Estatuto
andaluz significó la extensión del máximo nivel competencial a una Comunidad
diferente de las incluidas en la Disposición Transitoria 2.ª (Aja, 1999, 61). De ser la
Comunidad que se utilizó para frenar el proceso autonómico de las no históricas, se
convirtió en la puerta abierta para que las demás accedieran rápidamente a la
autonomía por la vía del artículo 143. Es decir, obligó a revisar la estrategia de
definición de la estructura del Estado.

Resuelto el problema andaluz comenzaron las negociaciones para la ordenación y

racionalización del proceso autonómico, que cristalizaron en el verano de 1981 con el
nuevo Gobierno de Calvo Sotelo, Asesorado por una Comisión de Expertos, que
presidía Eduardo García de Enterría, catedrático de Derecho Administrativo, el 31 de
julio el Gobierno de la UCD y el PSOE suscribieron los primeros Pactos Autonómicos,
que comprendían, entre otros aspectos, un Anteproyecto de Ley Orgánica de
Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), la definición de todas las CCAA como
Comunidades de naturaleza política con una estructura organizativa idéntica basada en
lo previsto en el artículo 152 de la Constitución para las Comunidades del artículo 151,
y la finalización del mapa autonómico.

Al respecto, hay que mencionar que una de las sentencias más importantes del
Tribunal Constitucional es la 6/1983, referente a la LOAPA, en la que se subrayaba el
carácter constitucional de la autonomía política, que no podía ser limitada por ninguna
Ley estatal, pero además la Sentencia en su conjunto ofrece un concepto de Estado
autonómico como Estado compuesto de notable solidez (AJA; 1999; 65). Con la
aprobación en 1983 de los Estatutos de Baleares, Extremadura, Castilla y León y
Madrid, España queda dividida territorialmente en diecisiete CCAA, de las cuales siete
son de autonomía plena, ya que por distintos procedimientos cuentan con un amplio
nivel competencial (Cataluña, País Vasco, Galicia, Andalucía, Navarra, Valencia y
Canarias) y diez de autonomía gradual. Como seguidamente se verá, esta división en la

214
actualidad ha quedado obsoleta. Desde otro punto de vista, se han constituido siete
comunidades uniprovinciales, incluyendo Baleares, y diez pluriprovinciales, más las
Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

Las competencias.
Una de las características fundamentales que puede destacarse del Estado autonómico
es su carácter dinámico, siendo las decisiones políticas posteriores y el talante con el
que ha sido interpretado este modelo por el Tribunal Constitucional uno de sus
principales instrumentos, lo que ha permitido un desarrollo importante.

Dinamismo que se ha manifestado esencialmente durante estos años a través del

continuo y progresivo traspaso de competencias de la Administración General del
Estado a las CCAA, lo que ha dado lugar a que España sea hoy uno de los países más
descentralizados de Europa, y ello gracias de nuevo a la indefinición del sistema, es
decir, el no haber resuelto, mediante las oportunas listas, cuáles son las competencias
del Estado, cuáles las de las CCAA y cuáles las compartidas. Ni se siguió el modelo de
los Estados federales (lista de competencia de la Federación correspondiendo las
restantes a los Estados miembros), ni el sistema de los Estados regionalistas (lista de
competencias de las regiones, entendiéndose las restantes como propias del Estado),
sino el original camino de hacer de los Estatutos la pieza básica de la distribución de
competencias (Parada Vázquez, 2000, 162), ya que si la Constitución establece por un
lado en el artículo 148.1 las competencias que pueden asumir las Comunidades y, por
otro, en el artículo 149.1 se refiere a las competencias exclusivas de la Administración
General del Estado, según el artículo 148.2, las Comunidades pueden asumir
competencias del Estado en el marco de lo dispuesto en el artículo 149, y además
pueden recibir cualquier otra competencia no atribuida expresamente al Estado en la
Constitución a tenor del artículo 149.3.

Pero además de las reconocidas en los Estatutos, el Estado, según el artículo 150.2,
puede transferir o delegar otras competencias estatales a las Comunidades, siendo
éste, como advierte Baena, «el único papel que juega en el sistema la
descentralización territorial» (1993, 272). Posibilidad que se ha utilizado, como se
sabe, para nivelar las competencias de dos Comunidades, Comunidad Valenciana y
Canarias, creadas al amparo del artículo 143 y, con carácter parcial, para incrementar
las competencias del resto de las Comunidades.

La complicación aumenta aún más debido a que la complejidad de algunos servicios

aconseja la distribución de las competencias entre ambas administraciones, es decir, la
intervención del Estado y de la Comunidad Autónoma en la misma materia, lo que da

215
lugar a las denominadas competencias concurrentes y compartidas. La competencia es
concurrente cuando el Estado puede aprobar una ley básica o de líneas generales y las
CCAA pueden aprobar leyes de desarrollo y tienen además la potestad reglamentaria y
la ejecución; por el contrario, la competencia es compartida cuando la legislación
corresponde al Estado y la ejecución a las Comunidades”.

En España, como en los federalismos más modernos, las competencias más

importantes no son las exclusivas, ni del Estado ni de las CCAA, sino las concurrentes,
como economía, educación y sanidad, que permiten la formación de políticas públicas
distintas que se ajusten a las necesidades y orientaciones de cada Comunidad
Autónoma, con un peso además muy notable no sólo por la importancia que
adquieren en el Estado social, sino porque comportan un traspaso decisivo de medios
personales, materiales y financieros (Aja, 1999, 110). La existencia de estas
competencias hace necesario cierto nivel de colaboración que, como se verá más
adelante, es uno de los grandes retos del sistema autonómico español.

A pesar de este panorama, la dinámica política reduce desde los primeros momentos
el sistema a dos modelos. Uno el de las de amplio techo competencial, ya que éstas
van asumiendo las competencias que en un principio se fijaron en el Estatuto de
autonomía de Cataluña, y otro, las del nivel inferior.

El inicio de los años noventa marca una nueva etapa en el proceso de

homogeneización. La igualación de las competencias de las Comunidades de
autonomía limitada con las de autonomía plena se llevó a cabo en 1992 tras los pactos
autonómicos suscritos por el PSOE y el PP el 28 de febrero. Dichos pactos se
formalizaron en la Ley Orgánica de Transferencias 9/1992, de 23 de diciembre, y se
trasladaron, posteriormente, a los Estatutos de autonomía, reformados en marzo de
1994. El doble procedimiento pretendía responder positivamente al deseo de
ampliación que habían manifestado las CCAA y garantizar, al mismo tiempo, que la
reforma sería igual en todas y no aparecerían nuevos desniveles, lo que podría haber
sucedido si cada Comunidad procedía de manera independiente a la reforma (Aja,
1999, 71-72). Este doble procedimiento nace, como señala Morata (2001, 137), de una
conjunción de variables políticas e institucionales. En primer lugar, porque el proceso
de institucionalización de las CCAA parecía prácticamente acabado y consolidado y, en
segundo lugar, porque el retroceso electoral del PSOE en las elecciones generales de
1989 facilitó un proceso de aproximación entre los grupos nacionalistas vasco y catalán
y el gobierno central, por lo que paralelamente el Ejecutivo se vio obligado a responder
a las demandas crecientes de las CCAA de autonomía limitada, deseosas de equiparar
su nivel de competencias al de las del primer grupo.

216
También en este momento se dieron los primeros pasos para la necesaria reforma del
Senado. Reivindicación no sólo de las autonomías nacionalistas sino, en general, de
todas las Comunidades que piden que se convierta en una verdadera Cámara de
representación territorial. Así, a principios de 1994 se creó la Comisión General de las
Autonomías, órgano en el que se integran, además de 62 senadores, representantes
de los gobiernos central y autonómico (a excepción del vasco, por voluntad propia) con
voz y sin voto, y que tiene como objeto principal introducir la perspectiva de las CCAA
en el proceso legislativo y constituye el foro del debate anual sobre el «Estado de las
Autonomías».

Este proceso de igualación se ha acelerado de forma significativa tras el cambio de

gobierno en 1996. La política autonómica del Partido Popular ha culminado los
acuerdos de 1992, quizás, sobre todo en la primera legislatura, condicionado también
por los partidos nacionalistas que le apoyaron en la investidura (Convergencia i Unió,
Partido Nacionalista Vasco y Coalición Canaria), destacando el traspaso de la educación
no universitaria (lo que ha implicado el traspaso de más de 157.000 efectivos con un
coste aproximado de 5.180 millones de euros —-862.000 millones de pesetas—), el
traspaso de las políticas activas del INEM a cinco CCAA (Cataluña, Canarias, Comunidad
Valenciana, Galicia y Navarra) y el traspaso de los medios materiales y personales de la
Administración de Justicia (Canarias, Andalucía y Navarra).

Esta nueva situación de homogeneización reabre el debate sobre la forma del Estado,
surgiendo Declaraciones como la de Barcelona y la de Gasteiz (17 de julio y de
septiembre de 1998, respectivamente) en las que los partidos firmantes —
Convergencia i Unió (CiU), Partido Nacionalista Vasco (PNV) y Bloque Nacionalista
Galego (BNG)— se cuestionan el Estado autonómico, proponiéndose en la primera la
confederación como «modelo apropiado para un Estado plurinacional» y en la
segunda, algo más moderada, «una nueva interpretación de la Constitución, en el
sentido de reconocer las realidades nacionales de las Comunidades vasca, catalana y
gallega».

Por lo que se refiere al Senado destaca la aprobación de la Ley 2/1997, de 13 de marzo,

por la que se regula la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades
Europeas, que desarrolla el sistema de participación de las CCAA en asuntos
comunitarios.

En el año 2000 se asiste a una ralentización del proceso de traspasos, y así se pasa de
70 en 1999 a tan sólo 20, destacando los relativos a Trabajo, empleo y formación del
INEM a Madrid y Canarias.

217
En esta segunda legislatura el traspaso de la sanidad a las diez CCAA que faltaban ha
acercado aún más el nivel competencial. Se trata de la cesión más importante, ya que
supone que éstas pasan a recibir en torno a los doce mil millones de euros (2,020
billones de pesetas) para gestionar 82 hospitales y reciben 139.564 nuevos
funcionarios y personal médico. De hecho, y según datos del Ministerio de
Administraciones Públicas, se calcula que en el año 2002 la distribución del gasto
público corresponda en un 48,04 por 100 a la Administración General del Estado, en un
36,28 por 100 a las Comunidades Autónomas y en un 15,68 por 100 a las
Administraciones Locales. Ello constituye un dato especialmente relevante, pues las
Administraciones Territoriales van a gestionar más recursos que la propia
Administración General del Estado.

Se abre a partir de aquí, desde nuestro punto de vista, una nueva etapa en las
relaciones entre el Gobierno y las CCAA que se debe caracterizar por la cooperación, ya
que con la transferencia sanitaria se culminan prácticamente los acuerdos de traspasos
aprobados en 1992.

Se ha desarrollado también otra nueva oleada de reforma de los Estatutos, aunque, en

esta ocasión, no se ha producido un acuerdo previo entre el PSOE y el PP. Las reformas
son parecidas en todas las CCAA y se han ido consensuando en los Parlamentos
autonómicos antes de llegar a las Cortes. Así ha sucedido en la reforma del Estatuto de
Canarias y Aragón (1996), Castilla-La Mancha (1997), Murcia, Cantabria y Madrid
(1998) y Asturias, La Rioja, Baleares, Castilla y León y Extremadura (1999). Con ellas se
consigue un reforzamiento de las instituciones autonómicas, eliminando restricciones
en aspectos como el número máximo de Consejerías o la limitación de reuniones del
Parlamento. Tanto en Canarias como en Aragón la reforma incorpora también la
autodenominación de «nacionalidad»'”.

La dinámica política, pues, nos ha llevado a un sistema más o menos generalizado del
nivel competencial. No obstante, las singularidades de las Comunidades históricas se
mantienen tanto en el plano cultural y lingüístico, precisamente aquel que con mayor
fuerza se reivindicaba ante la opresión uniformadora del centralismo, como en los
privilegios forales, y esto ha llevado a los Gobiernos de las Comunidades históricas a
plantear la necesidad de fijar sistemas de diferenciación entre las Comunidades con
hechos diferenciales y aquellas otras que responden simplemente a formas
organizativas de descentralización política (Paniagua y Alvarado, 1997, 44).

218
LA ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
El rasgo característico del desarrollo autonómico durante la década de los ochenta fue
la configuración institucional de las CCAA”. Todas ellas, independientemente del color
ideológico de sus gobiernos, centraron su actividad en la elaboración de las leyes
institucionales, en la recepción de los traspasos de servicios y, en general, en la
construcción de su propia administración. Hoy se puede afirmar, con carácter general,
que existe un total asentamiento de las Administraciones autonómicas, ya que las
grandes opciones organizativas no sufren variaciones significativas, si bien en algunas
CCAA todavía quedan por establecer algunas de las instituciones estatutarias.
Estabilidad institucional que si cabe es más notable después de la última reforma de
los Estatutos. Es importante, como ha señalado Baena (1996, 281), en principio
mantener que las CCAA no se identifican con sus Administraciones Públicas. Como
sucede también en el Estado, éstas deben apoyar con los medios administrativos
oportunos la elaboración y formulación de sus políticas públicas y, sobre todo, deben
ejecutarlas, disponiendo y dirigiendo una Administración pública. Nunca se insistirá de
modo suficiente en que dichas Comunidades tienen un auténtico Gobierno, ejercen un
protagonismo político y diseñan políticas propias, siendo también una cuestión básica
el equilibrio entre política y administración en las Comunidades.

La organización institucional autonómica.

La Constitución tampoco determina con precisión cuál ha de ser el modelo de
organización de las instituciones de autogobierno de las CCAA, limitándose a
establecer cuáles son los órganos en que debe basarse la organización institucional de
las regiones que accedan a la autonomía por la vía rápida del artículo 151. No
obstante, este silencio ha sido interpretado en el sentido de que todas podían tener
desde el inicio una organización similar y, en lo esencial, este sistema se convirtió, a
partir de los acuerdos autonómicos de 31 de julio de 1981, en el modelo general
adoptado. En consecuencia, se puede afirmar que la organización institucional básica
de todas las CCAA se estructura en una Asamblea legislativa, elegida por sufragio
universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional, que debe asegurar
la representación de las distintas Zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con
funciones ejecutivas y administrativas, y un Presidente elegido por la Asamblea de
entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del
Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la
ordinaria del Estado en aquella. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno
serán políticamente responsables ante la Asamblea.

219
Organización que responde al modelo de gobierno parlamentario y en la que las
instituciones principales, el Presidente, el Parlamento y el Gobierno, tienen carácter
político representativo, es decir, tienen su origen y legitimidad en las elecciones de la
Comunidad, y están configuradas básicamente por cada Estatuto de Autonomía. No
obstante, como se ha señalado en reiteradas ocasiones, en la figura del Presidente,
como órgano distinto del Consejo de Gobierno, se acumula tal grado de poder que en
palabras de Solé Tura «ni política, ni jurídicamente se puede sostener sin más que el
sistema institucional de las Comunidades Autónomas sea un sistema parlamentario, ni
siquiera con las matizaciones del parlamentarismo racionalizado», ya que en la
práctica política se manifiestan múltiples rasgos semipresidencialistas. (Montero, J, R.,
y Morales, J. M., 1985).

Nos vamos a detener en el análisis del Consejo de Gobierno por la relación que sus
titulares mantienen con la Administración, ya que, siguiendo el paralelismo con la
Administración General del Estado, la conexión entre Gobierno autónomo y
Administración de las Comunidades se realiza a través de la doble condición de los
Consejeros como miembros de dicho Gobierno y jefes de las distintas ramas
administrativas.

El Consejo de Gobierno reproduce normalmente el esquema del Consejo de Ministros,

como consecuencia del carácter político de la autonomía, y se le asignan las funciones
propias de éste a nivel autonómico, como las de iniciativa legislativa, ejercicio de la
potestad reglamentaria, dirección política, control de la Administración, etc. Está
presidido por el Presidente de la Comunidad e integrado por los Consejeros que son
nombrados y cesados a propuesta del Presidente, cuyo número se fija normalmente en
las Leyes de Gobierno y Administración.

En la práctica se les denomina Gobiernos autónomos, aunque en ocasiones se han

utilizado las expresiones propias de las lenguas regionales (Consell) o terminología que
a veces puede conducir a confusión con la Comunidad Autónoma en su conjunto,
como es el caso de la Junta de Andalucía o de Castilla y León.

En cuanto a la estructura y el funcionamiento, los Gobiernos autónomos pueden

funcionar como el Gobierno central en Pleno o en Comisiones Delegadas, presididas
por el Presidente, que puede delegar esta competencia en el Vicepresidente, el
Consejero de Presidencia o en otro Consejero.

En cuanto a los demás altos cargos que integran o pueden integrar dichos Gobiernos
hay que referirse, en primer lugar, a los Vicepresidentes. Contemplando la regulación

220
distintas posibilidades, ya que en algunos casos se limita su existencia a un solo
Vicepresidente (Castilla y León), mientras que en otros se admiten como posibles pero
no se regulan. También pueden existir Consejeros sin cartera (Baleares) y la figura del
Portavoz del Gobierno autónomo (Comunidad Valenciana). La Constitución menciona
también un Tribunal Superior de Justicia, «sin perjuicio de la jurisdicción que
corresponda al Tribunal Supremo», que servirá de culminación a la organización
judicial en el territorio de cada Comunidad. Institución que adquiere un carácter muy
peculiar, ya que, ¿¿¡aunque la Constitución regula al Poder Judicial como único y
autónomo. y le otorga al Estado la competencia exclusiva en materia de
Administración de Justicia (art. 149,1.5) crea un órgano en el que puede observarse
cierto interés por adaptar la organización de ésta a la nueva estructura territorial.

La Constitución sólo impone, pues, un marco general y, a partir de aquí cada

Comunidad puede organizar sus instituciones como prefiera. No obstante, las
diferencias son escasas y derivan, principalmente, del volumen de la población, de las
opciones político-organizativas de cada Comunidad y del propio sistema de partidos
políticos que pueden facilitar o dificultar la gobernabilidad (Aja, 1999, 89).

La estructura político-administrativa.
Las Administraciones Públicas de las CCAA y, en general, los problemas administrativos
que ellas plantean fueron relativamente ignorados durante los primeros años de la
transición democrática. Preocupaban entonces más los temas estrictamente políticos,
lo que explica que estas cuestiones encuentren escasos apoyos y referencias en la
Constitución y en los Estatutos (Baena, 1993, 275). De hecho, la Constitución
menciona, pero no regula la Administración propia de las CCAA, limitándose a
garantizar la competencia para que éstas puedan crear y regular sus propias
instituciones de autogobierno (arts. 147 y 148) y a determinar que el control se llevara
cabo por la Jurisdicción contencioso-administrativa (art. 153). Por su parte, los
Estatutos de Autonomía se limitan a incluir en la enumeración de sus competencias la
potestad de autoorganización fijando, en algunos casos excepcionales (Murcia), los
principios generales de organización que establece el artículo 103.1 de la Constitución,
a los que añaden algún otro como el de personalidad jurídica única, siendo
posteriormente, las leyes reguladoras de sus Administraciones Públicas las que
establecen y desarrollan el modelo y la estructura de la organización administrativa.

Sin embargo, la Administración es un elemento esencial de la Comunidad Autónoma,

cuantitativamente el más importante, e incluso cualitativamente decisivo, de acuerdo
con las funciones que le corresponde (AJA; 1999; 98) siendo absolutamente necesario
no sólo articular su organización administrativa sino también crear la función pública
de la misma y dotarla de los medios patrimoniales y económicos indispensables. Los

221
factores administrativos (diseño orgánico, recursos humanos, medios financieros,
procedimiento de gestión e información) se encuentran estrechamente relacionados.
La gestión administrativa correcta no se obtiene sino por un cumplimiento adecuado y
ordenado de las funciones, utilizando de modo tal los recursos administrativos que las
previsiones respecto a ellos y su uso encajen unas con otras y se coordinen
debidamente (Baena, 2000, 275).

Veamos cómo se ha organizado la Administración de las Comunidades Autónomas y

qué estructura se ha diseñado.

Como tantas veces se ha señalado, la implantación y la institucionalización de las

organizaciones administrativas no se ha hecho de forma racionalizada ni planificada,
sino más bien de forma precipitada e improvisada. Las organizaciones administrativas
autonómicas han copiado el modelo estatal con todos sus defectos estructurales y, con
independencia de que existan unas bases mínimas y de aplicación generalizada, lo
cierto es que en general no han sido originales, no se han atrevido a implantar
organizaciones administrativas modernas y novedosas adaptadas a sus peculiaridades
y necesidades cuando desde el punto de vista jurídico poseían potestad de
autoorganización y desde el punto de vista político hubiera supuesto una gran
novedad. En efecto, no se ha relacionado el diseño orgánico con el resto de los
factores administrativos y es que, como se ha afirmado, del diseño orgánico sólo nos
acordamos cuando hay que formar un gobierno, modificarlo, ampliarlo para dar
entrada a un grupo político coaligado o hay que reducirlo por imperativo del programa
electoral o de la escasez presupuestaria. Al margen de estos momentos, lo que existe
es la conciencia de una estructura, un organigrama que sirve como referencia, cuando
no de estorbo, para la gestión diaria. Por ello, de los tres criterios —político,
económico y racional — que se señalan como posibles responsables de la dimensión y
de la división de una organización administrativa (Arenilla, 2000, 161) el que suele
primar es el criterio político.

Así, el único intento que se puede mencionar que buscaba dotar de cierta racionalidad
al modelo administrativo de las CCAA fue la LOAPA, que apostaba por reducir al
máximo la creación de una estructura organizativa propia utilizando la organización ya
existente de las entidades locales, en especial la de las Diputaciones, actuando éstas
como Administración indirecta, e incorporándose de hecho esta opción en algunos
Estatutos de Autonomía, como el de Andalucía. Sin embargo, nunca se llevó a la
práctica y el modelo desarrollado ha creado unos servicios centrales fuertes con una
Administración periférica autonómica (delegaciones territoriales en cada provincia, en
el caso de las CCAA pluriprovinciales) y en torno a ella una Administración Instrumental
propia (Organismos Autónomos y Empresas Públicas) y, por último, una Administración
corporativa y consultiva, Coincidimos, por tanto, con el profesor Baena cuando afirma

222
que al hablar de la Administración de las CCAA se está aludiendo a un mundo complejo
a propósito del cual puede afirmarse que en cada Comunidad Autónoma existe a su
vez una pluralidad de Administraciones Públicas (1993, 280).

Las CCAA han seguido el prototipo tradicional de la Administración estatal implantando

un modelo burocrático y jerarquizado y estructurando su Administración en
Consejerías o Departamentos como órganos paralelos a los Ministerios.

Las Consejerías son, por tanto, las ramas básicas en las que se estructura la
Administración de una Comunidad. Éstas se crean y se suprimen, con carácter general,
por ley de las respectivas Asambleas, aunque si la modificación no supone alteración
del gasto público puede hacerse por el Gobierno autónomo o por Decreto del
Presidente. La clasificación sigue también en líneas generales la división ministerial
convencional, y aunque en los primeros momentos no existían ciertos Departamentos
por estar algunos servicios reservados al Estado (como, por ejemplo, los de Justicia,
Asuntos Exteriores o Defensa) en la actualidad, debido al aumento de las
competencias, algunas Comunidades cuentan ya con Consejerías de Justicia (Cataluña,
País Vasco, Galicia, Andalucía, Comunidad Valenciana y Navarra) e incluso en la
Comunidad de Asturias se ha creado una Consejería que agrupa la actividad de
Administraciones Públicas con los Asuntos Europeos, consecuencia, sin duda, del
nuevo papel que están jugando las CCAA en la Unión Europa, aunque en la mayoría
esta materia se acopla o bien en una Dirección General (en Andalucía, la Dirección
General de Asuntos Europeos en la Consejería de Presidencia; en Cataluña, la Dirección
General de Relaciones Exteriores en el Departamento de Gobernación y Relaciones
Institucionales) o bien en una Secretaría General (en Galicia, la Secretaría General de
las Relaciones con la Unión Europea y Acción Exterior; en La Rioja, Secretaría General
para la Unión Europea y de Acción en el Exterior, y en el País Vasco, Secretaría General
de Acción Exterior, en todos estos casos dependiendo de Presidencia).

Tanto el número de Departamentos como los diferentes mecanismos para la

agrupación de las actividades que configuran la estructura departamental se perfilan,
como ya se ha avanzado, con criterios políticos, siendo el Presidente de cada
Autonomía el responsable, En la mayoría de los casos los criterios políticos coinciden
con las opciones técnico-organizativas más adecuadas de departamentalización. Pero
hay algunas agrupaciones, Consejerías o parte de éstas, que sólo se pueden
comprender desde la óptica política (Ballart y Ramió, 2000, 240).

La formación de los gobiernos salidos de las elecciones autonómicas de 1999, de las

elecciones andaluzas de marzo de 2000 y de las elecciones autonómicas al Parlamento
Vasco y al Parlamento Gallego, respectivamente en mayo y octubre de 2001, ha

223
producido algunos movimientos en la estructura de los aparatos administrativos. Así,
puede destacarse en Andalucía la proyección organizativa de la coalición entre PSOE y
Partido Andalucista, que se traduce no sólo en la titularidad de dos Consejerías para el
partido minoritario, sino también atribuyéndole representación en otros órganos de
cierta relevancia como la propia Comisión mixta de transferencias. En cuanto a la
dimensión estructural, debe reseñarse el aumento de una Consejería, pasando de 13 a
14. También el Gobierno de coalición de CiU en Cataluña, de acuerdo con el papel más
relevante que quiere asumir Unió Democrática desde las elecciones de 1999, da lugar a
cambios y a reorganizaciones más complejas. En Aragón se produce una remodelación
departamental, con refuerzo notable de la Consejería de Economía, aunque acusando
una cierta inestabilidad organizativa. Por su parte, en Castilla-La Mancha es visible el
refuerzo de la Presidencia y la Vicepresidencia, y en Murcia tiene lugar una
reorganización bastante general de la Administración autonómica, con cambios en
varias Consejerías que expresan más bien una rotación de consejeros, y destacando
también la creación de varias Comisiones Delegadas del Gobierno para cuestiones de
alcance interdepartamental, como la inmigración o la protección colectiva de la salud,
que en algún caso llegan incluso a duplicar al propio Consejo de Gobierno (Font 1
Llovet, 2001, 521).

Las CCAA con más Consejerías son Cataluña (15), Andalucía (14) y Baleares y Galicia
(13). Las que tienen menos son La Rioja (7) y Castilla y León (8). En el Cuadro 5.1 se
puede apreciar cómo las Consejerías sufren modificaciones no sólo cuando se inicia
una nueva legislatura, sino también en el transcurso de la misma. Así desde junio de
2000, según los datos que aportan Ballart y Ramió, hasta el momento actual, ocho
CCAA han modificado el diseño de su estructura administrativa. En algunos casos
disminuyendo el número de Departamentos, como en Canarias, Castilla y León,
Castilla-La Mancha y Baleares, y en otros aumentándolo, como Madrid, Galicia, País
Vasco y Murcia, y sólo dos de ellas, el País Vasco y Galicia, han celebrado
posteriormente elecciones autonómicas.

Las Consejerías agrupan en sus denominaciones entre una y cuatro grandes

competencias distintas (por ejemplo, un departamento que en la mayoría de las CCAA
tiene adscrita una sola competencia es Medio Ambiente, en cambio hay
departamentos que agrupan dos o tres materias, como el Departamento de
Agricultura, Ganadería y Pesca). La división en materias por Consejerías puede
aproximarnos a la orientación de las políticas públicas que se están desarrollando en
cada Comunidad, aunque sólo mediante el análisis de la distribución presupuestaria se
podrá valorar en su justa medida (Ballart y Ramió, 2000, 241-242).

Dentro de la estructura interna de las Consejerías cabe distinguir entre Órganos

superiores e inferiores, al igual que en la Administración estatal. Se entiende por

224
órganos superiores los provistos según criterios de confianza política, normalmente
por Decreto, a propuesta del titular del Departamento. Las personas que los ocupan
cesan del mismo modo y por el mismo procedimiento que se utilizó para nombrarlos.
Por el contra- rio, los órganos inferiores son aquellos al frente de los cuales se sitúan
funcionarios profesionales.
Respecto a los primeros, cabe diferenciar principalmente tres: Secretaría General
Técnica (SGT), Secretaría General (SG) y Dirección General (DG).

En las CCAA la SGT es un organismo —cuando no se denominan SG— más cercano a

las subsecretarías ministeriales que a sus homólogas en la Administración central del
Estado. Son, por tanto, los titulares de los servicios comunes de las Consejerías, las
responsables del mantenimiento de las Direcciones Generales (DDGG).

Por su parte, la SG es una unidad que agrupa a varias DDGG con competencia sobre
materias conexas e interrelacionadas, con suficiente volumen orgánico o relevancia
política, por lo tanto, con un sentido similar al manejado por su homónima en la
Administración central'", Como señala Arenilla, en ocasiones parece conveniente que
existan figuras que se interpongan entre el Consejero y el DG, con el fin de que la zona
política quede más nítidamente separada de la administrativa, y su papel cambia
radicalmente si se entienden como sustitutas de la SGT, ya que en este caso su función
sería descargar de las funciones administrativas al Consejero y apoyarle en la toma de
decisiones (2000; 171).

Por último, la DG es la unidad orgánica sobre la que hay que construir la

Administración autonómica. Una unidad compacta autosuficiente, en la medida de lo
posible, en su gestión diferenciada, destinada a implementar y ejecutar las decisiones
adoptadas en los órganos de Gobierno.

Los diferentes estudios llevados a cabo (Jiménez Asensio, 1998; Ballart y Ramió, 2000,
y Mesa, 2000) han puesto de manifiesto la diversidad de denominaciones y de
combinaciones diferentes a la hora de diseñar esta franja que muestra la relación
entre la cúspide política de la organización y el nivel administrativo. Combinaciones
que además tienen un carácter dinámico, pues dependiendo del momento en que se
realice el análisis las clasificaciones que se obtienen son diferentes.

Así, en el estudio de Adela Mesa citado, que distinguía entre siete grupos diferentes, la
combinación de altos cargos más extendida era la de Secretario General Técnico y
Director General (ambos en el mismo nivel o rango jerárquico) ya que presentaban

225
este modelo cinco CCAA: Aragón, Baleares, Cantabria, Extremadura y La Rioja (2000,
219-220). Por su parte, Ballart y Ramió clasifican la estructura en seis modelos,
denominando al primero de ellos modelo mayoritario, por ser el que siguen mayor
número de Administraciones autonómicas (en este caso: Cataluña, Galicia, Comunidad
Valenciana, Castilla y León, Murcia y Cantabria), donde además del Consejero y las
Direcciones Generales hay una Secretaría General por Consejería que se encarga de la
gestión de los servicios comunes y que ocupa una posición intermedia entre el
Consejero y las Direcciones Generales. Existiendo la posibilidad de que se creen
unidades con la misma denominación que se encarguen de coordinar ámbitos de
gestión sectoriales (2000, 244-250).

En el momento actual, y como se representa en el Cuadro 5.2, según los datos que
aporta el Ministerio de Administraciones Públicas con fecha 15 de octubre de 2000, se
podrían establecer ocho modelos o grupos siendo los dos primeros los más
significativos, ya que representan a 9 CCAA. En el primer caso, la Consejería se
estructura jerárquicamente en Secretaría General y Dirección General, mientras que
en el segundo además de éstos se encuentra la figura de Secretario General Técnico.
Este grupo, actualmente tan numeroso, es relativamente reciente, ya que en estas
Comunidades no se encontraba la figura de Secretario General que se ha añadido con
posterioridad, siendo todavía su número escaso, pero creemos que muy significativo,
ya que pone de manifiesto la tendencia en las Administraciones autonómicas a
incrementar el volumen orgánico, como ya se ha advertido, no siempre por causas
técnico-organizativas, y a plantear la más que posible politización de las
Administraciones Públicas autonómicas. Otros órganos a destacar serían las
Viceconsejerías y las Subsecretarías. Las primeras ejercen la jefatura superior por
debajo del Consejero, por lo tanto, le corresponde la representación y la delegación
del mismo y además es un órgano de comunicación con los demás Departamentos a
través de la Comisión General de Viceconsejeros que se ha creado. Respecto a las
segundas, las Subsecretarías, la Ley del Gobierno Valenciano” las define como órgano
directivo, junto con la Secretaría General y la Dirección General y le atribuye la
inspección de todos los servicios de la Consejería y ostentar la jefatura de todo el
personal (se concibe, pues, a imagen y semejanza del antiguo modelo estatal). En
definitiva, se puede afirmar que se detecta una inflación en las estructuras directivas
de las Administraciones autonómicas, multiplicándose los niveles entre el Consejero y
los funcionarios de carrera. Al mismo tiempo, ha proliferado la figura de los asesores y
la institucionalización de los Gabinetes.

Respecto a los órganos inferiores, éstos integran, por regla general, las siguientes
unidades: Subdirectores Generales, Jefes de Servicio, Jefes de Sección y Jefes de
Negociado. Son ocupados por personal profesional atendiendo a criterios de libre
designación (confianza política) para las Subdirecciones Generales y, en algunos casos,
para los Servicios, ya que la mayoría de las Jefaturas de Servicios, Secciones y

226
Negociados son ocupadas por funcionarios atendiendo a criterios de mérito
profesional (Ballart y Ramió, 2000, 251). Con ellos se busca descomponer las funciones
homogéneas y conexas en escalones subordinados unos a otros y diferenciados
verticalmente por razón de materia. Esto implica que un Servicio, una Sección o un
Negociado deben tener suficiente entidad para serlo y deben ser equiparables en su
volumen de actividad o medios a otros (Arenilla, 2000, 175).
Este nivel, al igual que el anterior, presenta una importante inflación orgánica debido,
según Ballart y Ramió, por un lado, a que las Jefaturas inferiores absorben la presión
de la promoción profesional y la búsqueda de un equilibrio remunerativo y, por otro,
porque es el espacio en el que se manifiestan toda clase de presiones derivadas de las
ambiciones y objetivos profesionales (2000, 254-255). De todo lo anterior se deduce
que uno de los problemas principales de la organización administrativa de las CCAA es
la inestabilidad orgánica, consecuencia de las reorganizaciones continuas tanto del
número de Consejerías como de la organización interna de éstas. Reorganizaciones
que traducen las relaciones entre los problemas políticos estrictos y la concepción que
se mantiene de las competencias de las Comunidades Autónomas.

Ni que decir tiene que esta dimensión estructural está, lógicamente, en relación con el
número de empleados públicos. Aspecto en el que no vamos a entrar, ya que hay una
parte de esta obra que se dedica al análisis de los recursos humanos en las
Administraciones Públicas.

227
La administración periférica, instrumental y medial de las CCAA.
Como ya se ha avanzado, prácticamente todas las CCAA van a ir desarrollando los
diferentes tipos de Administración Pública. Con carácter general, se puede afirmar que
se limitan a reproducir el modelo del Estado.

Respecto a la Administración periférica, es importante señalar que su dimensión varía

en cada Comunidad dependiendo de su territorio. Así, mientras que en las CCAA
uniprovinciales prácticamente ha desaparecido, en las pluriprovinciales y, sobre todo,
en las de mayor extensión, ha alcanzado un desarrollo importante, caso, por ejemplo,
de Andalucía. Gestionan numerosos asuntos provinciales, desde los relacionados con
el personal de las mismas, pasando por la concesión de subvenciones hasta
determinada cuantía, la imposición de sanciones 0 la gestión económica y
presupuestaria, bajo las instrucciones de los Servicios Centrales.

Al frente de la Administración periférica de cada provincia hay un Delegado por

Consejería, una persona vinculada política o personalmente con el propio Consejero 0
con la estructura en la provincia del partido al frente del Gobierno. Esta forma de
nombramiento empaña, en ocasiones, el adecuado funcionamiento de la
Administración autonómica. Sus competencias incluyen funciones administrativas y
políticas y, en su ámbito territorial asume la representación de la Consejería. Sobre
estos representantes sectoriales se alza, en ocasiones, un Delegado Territorial del
Gobierno Autonómico en la provincia O circunscripción de que se trate, con funciones
representativas y de coordinación del resto de figuras.

En relación con la Administración Instrumental hay que comenzar afirmando que se ha

producido un crecimiento desmesurado de este tipo de Administración en las CCAA,
señalando Pérez Moreno como principales causas: la centrifugación de estructuras
como alternativa de celeridad y eficacia, el traspaso de funciones estatales realizadas
anteriormente por Organismos Autónomos, el interés por eludir los controles políticos,

228
financieros y jurídicos y el cumplimiento de estrategias al servicio de los postulados del
«Estado Social» (Álvarez Rico y González Haba-Guisado, 1998, 214).

Este tipo de Administración alcanza una gran importancia tanto desde el punto de vista
cualitativo, al estar servicios públicos esenciales, como la salud, encomendados a
Organismos autónomos y desarrollando una parte importante de las Empresas
públicas actividades de servicios público o semipúblicos, como las actividades
culturales, turísticas, los servicios de Radio y Televisión y las actividades urbanísticas
como cuantitativo, ya que su volumen de gasto representa en todas las CCAA una
parte importante del presupuesto.
Curiosamente, de forma paralela al proceso de privatización de Empresas Públicas
acometido por el Gobierno central, las CCAA han actuado en sentido contrario, crean-
do empresas a un ritmo de tres regionales nuevas por cada una estatal que
desaparece. Así, entre 1990 y 1998, las Comunidades con mayor crecimiento del sector
público fueron el País Vasco, con 40 nuevos órganos; Andalucía, con 34 más, y
Cataluña, con 32, mientras que en términos relativos, las que más crecieron fueron
Extremadura, que pasó de una sociedad mercantil a 18; Galicia, donde el sector
público se triplicó, y Aragón, donde se duplicó. En definitiva, el sector público
empresarial creció casi un 100 por 100 entre 1990-1998, y el número total de
organismos pasó de 247 a 493 (Círculo de Empresarios, 1999).

Los dos problemas principales que se derivan de esta situación son, por un lado, la
falta de control que puede provocar fenómenos de clientelismo y de discriminación y,
por otro, un fuerte y progresivo endeudamiento, Al respecto, cabe mencionar que en
la Comunidad Autónoma de Andalucía desde 1995 a 2000 las subvenciones a Empresas
Públicas se han duplicado, al pasar de 159,6 millones de euros (26.556 millones de
pesetas) a 357,5 millones de euros (59.484 millones de pesetas).

En definitiva, la creación de un Organismo Autónomo, en sus diversas modalidades, o

de una sociedad mercantil pública, debe responder a criterios instrumentales y, por
tanto, establecerse los mecanismos de control necesarios que aseguren claramente la
vinculación directa entre el Consejero y la dirección administrativa del ente. Cualquiera
que sea la modalidad elegida de vinculación debe hacer posible que los fines generales
de la Administración y de la Consejería estén presentes en la actuación del ente
(Arenilla, 2000, 176).

Por último, la Administración Medial” también ha experimentado un fuerte

crecimiento en las CCAA como consecuencia de la complejidad y la diversificación de la
Administración actual, y así en la mayoría de ellas encontramos órganos de

229
competencias análogas o paralelas en el territorio de la Comunidad Autónoma al
Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas o el Defensor del Pueblo, cuya principal
función es informar y emitir dictámenes sobre la legalidad y en ocasiones sobre la
oportunidad de sus actuaciones.

LOS GRANDES RETOS PENDIENTES EN EL ESTADO AUTONÓMICO.

Transcurridos más de veinte años de funcionamiento, desde la aprobación de los
primeros Estatutos de Autonomía, se ha cumplido ya lo que podríamos denominar la
primera etapa del Estado Autonómico, caracterizada esencialmente por el traspaso de
competencias. De hecho, hoy los servicios públicos propios del Estado del Bienestar
están, en la mayoría de los casos, en manos de las CCAA y se espera que durante el
presente año 2002 se concluya el traspaso de las funciones de provisión de medios
personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia a las diez CCAA que
aún no tienen asumidas estas funciones, así como el traspaso de las políticas activas de
empleo a las escasas Comunidades que aún no lo han recibido.

Etapa ésta que se ha visto reforzada con la aprobación por el Consejo de Política Fiscal
y Financiera, el 27 de julio de 2001, de un nuevo sistema de financiación de las CCAA”
de régimen común”, que ha contado con el apoyo unánime de todas ellas (por primera
vez en diez años) convirtiéndose así en el instrumento que va a articular con carácter
más o menos estable, puesto que ha desaparecido la periodicidad quinquenal, el
desarrollo económico-financiero de las CCAA.

El nuevo sistema tiene como objeto garantizar los principios de suficiencia y

estabilidad financiera, así como el de solidaridad entre las CCAA; para ello incrementa
los recursos disponibles por las mismas y los recursos propios, mediante la cesión de
nuevos tributos, la atribución de mayores facultades normativas sobre los propios
tributos cedidos y la significativa ampliación de las figuras tributarias compartidas. Por
último, el nuevo sistema pretende avanzar y consolidar el principio de
corresponsabilidad fiscal, al hacer responsables a las CCAA no sólo de sus gastos, sino
también de la gestión eficaz de sus propios ingresos, lo que permite que los
ciudadanos puedan ejercer un control más directo de la actuación de su
Administración autonómica.

Nos encontramos, pues, por todo ello, en un nivel de autonomía que iguala y, en
ocasiones, supera el propio de un sistema federal, por lo cual desde los más diversos
sectores se entiende que ha llegado el momento de redefinir las coordenadas del
modelo, ya que se ha establecido una estructura Muy descentralizada del poder, pero
no se han articulado las relaciones entre los diversos niveles territoriales.

230
El horizonte, sin embargo, se desvela impreciso y el proceso parece que va a discurrir
por una complicada negociación, ya que el Partido Popular, actualmente en el
Gobierno, ha dado por cerrado prácticamente el proceso de construcción autonómico,
en lo que respecta a la capacidad de autogobierno de las Comunidades, tras la
transferencia de la sanidad y la aprobación del nuevo modelo de financiación
autonómica. Criterio que no comparten ni los nacionalistas, ni los partidos de la
oposición, ni incluso algunas CCAA gobernadas por el Partido Popular. Así, mientras los
nacionalistas catalanes proponen un Pacto de Estado para aumentar el autogobierno,
desde Galicia se retoma la propuesta de implantar el llamado modelo de
«Administración única».

Como siempre, serán finalmente los intereses políticos que estén en juego, la fuerza de
las tensiones nacionalistas y los resultados de los procesos electorales los que
terminen dibujando el futuro del sistema de organización territorial autonómico.
Futuro que esencialmente se mueve entre dos alternativas, o bien un modelo federal
de Estado que necesariamente partiría de una reforma constitucional y que definiría el
modelo constitucional de distribución territorial del poder, o bien un modelo que tras
el traspaso de las competencias pendientes y la necesaria adaptación del sistema
institucional cerraría de forma más o menos definitiva el proceso, sin perjuicio de los
cambios que pudieran sobrevenir como consecuencia del modelo abierto de
construcción europea. Es decir, mantener en cierta manera la indeterminación. Pero
como se ha manifestado, la aspiración a un cierre definitivo del Estado de las
Autonomías y del modelo de relaciones intergubernamentales en España no parece
realista. A lo más que se podría llegar es a una más completa división formal-legal de
las competencias de cada actor y a una regulación también formal de ciertos
mecanismos de relación entre ellos, aunque sufriría inevitables modificaciones como
consecuencia de las interacciones en el des- arrollo de las políticas públicas, en primer
término, y por las legítimas aspiraciones políticas de las futuras generaciones (Bañón,
Ramos y Tamayo, 1997, 208-209).

De lo que no cabe duda es que independientemente del modelo que se adopte hay
una serie de cuestiones que se presentan como retos para el correcto y eficaz
funciona- miento de las CCAA como organizaciones públicas y que habrá que resolver.

En primer lugar, y en relación directa con el rendimiento de la gestión de las

Administraciones autonómicas, es necesario que éstas se sometan a un importante
pro- ceso de reforma y modernización.

231
El esfuerzo político y administrativo de las CCAA se centró hasta principios de los años
noventa en consolidar su marco competencial con el fin de legitimarse ante los
ciudadanos y convertirse en un referente en la prestación de importantes políticas
públicas, no contemplándose en ninguna de ellas sustantivos procesos de reforma
administrativa. Sin embargo, en la última década, cuando el techo competencial está
prácticamente conseguido, éstas han sentido la necesidad de modificar sus estructuras
y adecuar sus recursos.

El proceso no está siendo fácil, ya que si las resistencias al cambio son fuertes en todas
las organizaciones mucho más lo son en la Administración Pública. Así, la
modernización autonómica ha tenido que luchar contra un hecho en el que pocas
veces se piensa: se ha tenido que hacer sin un referente definido, ya que la
Administración General del Estado no podía serlo, puesto que ha ido paulatinamente
perdiendo competencias de gestión. De ahí que algunas experiencias modernizadoras
hayan tenido que plantearse ex novo mediante el método de prueba y error,
asumiendo inicialmente altos costes administrativos y políticos al no poder
disminuirlos con el efecto imitador de otras Administraciones. Este es el caso claro de
la Xunta de Galicia, auténtica pionera en 1989 en una concepción global de la
modernización administrativa (Arenilla, 1999, 24).

Durante la década de los noventa, la mayoría de las CCAA han aprobado Planes de
Modernización Administrativa, pero éstos fueron de contenido, alcance y finalidades
in- suficientes y, sobre todo, sin suficientes perspectivas de futuro y de anticipación
(Canales, 1996/1997, 141). En los últimos años, sin embargo, parece que la situación
está cambiando y se ha entrado en una fase de compartir los logros y las inquietudes
sobre los procesos de reforma o innovación. Así, se pueden constatar las múltiples
reuniones de las Comunidades en los más diversos foros para tratar estas cuestiones.
Se puede decir que estamos viviendo una época importante en España desde el punto
de vista de las relaciones intergubernamentales en los procesos modernizadores. A
todos ellos les son comunes una serie de notas: tienen como objeto cambiar el modo
de relacionarse con el ciudadano; implican reformas sustanciales en las tecnologías de
información; hacen hincapié especial en la formación; se plantean de una forma
abierta al afectar a varios o a todos los factores administrativos; se producen en medio
o a consecuencia de un intenso intercambio de lo que se denomina «buenas prácticas»
o benchmarking (Arenilla, 1999, 24).

El auténtico reto es que estos procesos sean reales, adecuados a las necesidades,
capaces de desenvolverse en el entorno europeo en el que van a participar y, sobre
todo, que los ciudadanos lleguemos no sólo a detectarlos sino a recibir directamente el
beneficio de su puesta en práctica a través de la prestación cada vez mejor de los
servicios públicos. De gran interés son los análisis acerca de las percepciones sociales

232
sobre el desarrollo institucional de las CCAA que nos ponen de manifiesto como a lo
largo de estos más de veinte años las CCAA han conseguido una clara legitimación a
nivel político y social, pero no a nivel administrativo (Ballart y Ramió, 2000, 293).

En segundo lugar, y en relación con la financiación autonómica, nos encontramos con

el problema del déficit público de las CCAA. Al respecto, la aprobación en diciembre de
2001 de la llamada Ley de Estabilidad Presupuestaria o déficit cero, por la que se
establecen las normas legales para poder cumplir con el Plan de Estabilidad Europeo y
garantizar el equilibrio presupuestario a largo plazo, complica la política autonómica,
ya que obliga a todo el sector público, tanto estatal como autonómico y local, a igualar
ingresos y gastos y sólo permite el déficit si se producen situaciones excepcionales.

El 7 de marzo de 2002 el Consejo de Política Fiscal y Financiera lograba aprobar por

mayoría simple, con la ausencia del Gobierno Vasco y el voto en contra de las
Autonomías gobernadas por los socialistas, el compromiso de eliminar el déficit para
los tres próximos ejercicios de las CCAA.

Teóricamente, la finalidad perseguida está llena de racionalidad, ya que son muchos

los riesgos que para la estabilidad económica se derivan de la existencia de déficits
públicos elevados. Sin embargo, el esfuerzo que tienen que realizar las
Administraciones va a ser muy desigual, ya que no es lo mismo superar un
endeudamiento del 10 por 100 como es el caso del Estado, que un endeudamiento del
85 por 100, como es el caso medio de las Autonomías, que además sigue en alza. La
polémica está servida, ya que, aunque en realidad no es un sistema que prohíba el
déficit, sí lo penaliza, de tal manera que incentiva su cumplimiento y puede decirse
que, a partir de aquí, se inicia una nueva forma de política presupuestaria. Forma que
deberá respetar los principios constitucionales de autonomía e igualdad.

En tercer lugar, otra cuestión pendiente importantísima son las relaciones con la
Administración Central del Estado y con los Entes Locales, o lo que es lo mismo, las
relaciones intergubernamentales e interadministrativas, debido a que cada vez las
actuaciones son más interdependientes entre los distintos niveles territoriales.

La consolidación de las CCAA requiere, por un lado, una redefinición de la

Administración Central del Estado en el sentido no de recuperar competencias, pero sí
iniciativas y responsabilidades (Arenilla 1999, 90) y, por otro, el establecimiento del
llamado «Pacto Local», reequilibrando el poder entre las CCAA y las Entidades Locales,
pues no hay que olvidar que el artículo 137 de la Constitución garantiza la autonomía
instituciona) de las provincias y municipios.

233
En este marco, cobra sentido la propuesta de Administración única que se lanza en
1992 y que ha ido perdiendo protagonismo en los últimos años en el discurso político
gubernamental, aunque hace precisamente algunos meses ha vuelto a relanzarse a raíz
del debate sobre la reestructuración del Estado autonómico. Ésta consiste en afirmar
que la Administración de cada Comunidad sea la única encargada de ejecutar las
funciones administrativas que le corresponden como propias, así como las que en su
territorio pudieran corresponder a la Administración del Estado. Su puesta en práctica
supondría un fortalecimiento del nivel autonómico, pero como ha analizado
brillantemente Jiménez Asensio, esta propuesta engloba una noción compleja que
aglutina en su seno diferentes cuestiones, ya que constitucionalmente es un objetivo
irrealizable, pues se diseñan tres (o, incluso, cuatro) niveles de gobierno que disponen
de sus correspondientes aparatos administrativos (1998, 171-172).

De todo lo anterior se deduce que el gran reto para las CCAA es conseguir articular
mecanismos de cooperación” y coordinación entre ellas y entre ellas y el Estado, lo
que se conoce como mecanismos de colaboración verticales y horizontales, como base
de un funcionamiento armónico entre las Administraciones. Mecanismos que deberán
ser previamente consensuados, ya que a través de ellos se pueden resolver o encauzar
asuntos pendientes tan importantes como la reforma del Senado, la participación de
las CCAA en Europa y la descentralización municipal.

Hasta el momento, la cooperación se ha concretado en instrumentos como las

conferencias sectoriales, formadas al máximo nivel por el Ministro y los Consejeros de
las CCAA en una determinada materia, y los convenios, cuyo objeto suele ser
formalizar las líneas de actuación abiertas por los entes superiores; pero ni uno ni otro
han conseguido resolver los problemas planteados. Al respecto, la aparición
recientemente del denominado proyecto de ley de Cooperación autonómica
presentado por el Partido Popular ha reavivado la polémica y las tensiones al
considerarse que está pensado para servir de corolario, y no de desarrollo, del modelo
autonómico, siendo ya rechazado por la mayoría de las Comunidades, incluso antes de
comenzar el trámite parlamentario.

La propia lógica constitucional sugiere que tal coordinación debe tener su sede en el
Senado, por lo que debería consensuarse su reforma y convertirlo en una verdadera
Cámara de representación territorial. Proceso en el que actualmente nos
encontramos, aunque las posturas son sustancialmente diferentes, ya que mientras el
Gobierno plantea líneas de avance (como que las leyes de vocación autonómica se
debatan en la Cámara Alta o lograr que los Presidentes autonómicos puedan acudir a
los debates con voz) que no requieren de una reforma constitucional, la oposición

234
propone la revisión de los artículos 69, 74 y 90 del Título III, que se refieren a la
composición, las funciones y la relación que la Cámara Alta tiene con el Congreso de
los Diputados, para que las Autonomías tengan más poder a través del refuerzo del
Senado. Con ello se reformaría también la participación de las CCAA en la formación de
la voluntad del Estado en el ámbito europeo, otra de las cuestiones que centran el
debate político.

Las CCAA han aumentado su presencia en los comités de apoyo de la Unión Europea,
pero el debate está centrado en la elección de la fórmula de participación autonómica
en los Consejos de Ministros de la Unión. El PP prefiere que sea un organismo
multilateral, como la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades
Europeas (CARCE), donde se fije la voluntad autonómica y que sea el Gobierno central
quien la traslade a Bruselas. Los socialistas apuestan porque sus representantes
participen en las delegaciones españolas que acudan a las instituciones de Bruselas sin
que ello signifique que decidan o puedan condicionar negativamente el papel del
Estado. La presión socialista y nacionalista ha obligado al PP a aceptar un grupo de
trabajo, dependiente de la CARCE, que estudia fórmulas de participación autonómica
en el Consejo de Ministros.

CONCLUSIONES.
A lo largo de estas páginas se ha podido comprobar cómo el modelo autonómico se
encuentra hoy en un grado de consolidación muy elevado tras la última fase del
proceso de transferencias a las CCAA, de manera que la capacidad de autogobierno de
las Autonomías ha aumentado de forma constante y ello al mismo tiempo que se
producía nuestra integración en Europa.

En efecto, el desarrollo del modelo se puede valorar, con carácter general, de forma
positiva, ya que hoy las CCAA gozan de estabilidad institucional, de un alto grado de
autonomía política y financiera respecto de la Administración del Estado y son
protagonistas principales de la prestación de servicios a los ciudadanos. No obstante,
son muchas las cuestiones que quedan pendientes. Cuestiones o problemas que nos
atrevemos a señalar irían resolviéndose a partir de una mejor articulación recíproca,
por lo que creemos que es absolutamente necesario impulsar medidas de colaboración
y cooperación entre las CCAA y el Estado, y de éstas entre sí a todos los niveles.
Medidas que deben estar consensuadas entre las partes para que verdaderamente
puedan llegar a tener fruto, pues es muy difícil, por no decir prácticamente imposible,
imponer la cooperación.

235
El proceso debe afrontarse con valentía. El Estado debe aceptar e impulsar la creación
de instrumentos con verdadero contenido y operatividad, pues los hasta ahora
existentes mecanismos de coordinación administrativa y técnica no sólo son
insuficientes, sino confusos, y las CCAA deben permitir desarrollar instrumentos de
coordinación estatales en aquellas materias en las que al Estado le corresponde por
mandato constitucional la competencia coordinadora.

En la mente de todos los ciudadanos se encuentra la idea de que las Administraciones

Autonómicas no funcionan mejor ni son más eficaces porque existen
disfuncionalidades en la gestión que producen graves distorsiones.

El objetivo hoy en el Estado de las Autonomías es, sin duda, conseguir un

funcionamiento armónico y coherente entre las Administraciones. Parece
incuestionable que ha llegado el momento de dar al conjunto una vertebración política
que le proporcione coherencia interna y efectividad, de manera que el modelo de
organización territorial y, en particular, las CCAA consigan la legitimidad ante los
ciudadanos generando actuaciones propias y competitivas, y para ello, como advierte
Mota, hay dos aspectos esenciales del proceso autonómico que superar: primero, el
recién señalado fracaso del Estado autonómico en la superación de las desigualdades
económicas interregionales, según es percibido por el conjunto del país; segundo, las
profundas diferencias interregionales respecto a la eficacia percibida de las
instituciones autonómicas que, en buena medida, sobrepasan las variaciones
observadas entre las aspiraciones autonomistas e identidades políticas territoriales
manifestadas en las diferentes Comunidades Autónomas (Mota, 1998, 34).

PREGUNTAS Y TEMAS DE DEBATE.

 Vías de acceso de las regiones españolas a la autonomía: enumeración y

crítica.
 Problemas político-administrativos del proceso autonómico.
 El mimetismo en la estructura político-administrativa de las Comunidades
Autónomas.
 El desarrollo de la Administración periférica, instrumental y medial en la
Administración Autonómica: causas y consecuencias.
 Los grandes retos de las Comunidades Autónomas.
 Situación actual del Estado de las Autonomías y su proyección futura:
valoración crítica.

236
LECTURA: Las administraciones autonómicas: organización y
funcionamiento.
César Colino (2017)

EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO DE LAS ADMINISTRACIONES

AUTONÓMICAS.

La creación de las administraciones autonómicas: las bases legales y competenciales.

El proceso de formación y desarrollo del Estado autonómico en lo que respecta a la
creación de administraciones propias se vio determinado por el principio de
autonomía organizativa de las instituciones de autogobierno reconocido en el artículo
148.1 de la Constitución, en todos los Estatutos de Autonomía aprobados en los
primeros años ochenta y en las Leyes autonómicas de Gobierno y régimen jurídico de
las administraciones públicas posteriores. Aunque la Constitución establecía una
reserva a favor del Estado en la regulación de las bases del Estatuto de la Función
Pública, la interpretación no restrictiva de las competencias autonómicas permitió que
la mayor parte de los Estatutos de Autonomía otorgara a los órganos autonómicos
competencias normativas y de ejecución en materia de función pública.

237
A principios de los años ochenta, sin embargo, no podía predecirse aún qué tipo de
modelo administrativo se configuraría en las Comunidades Autónomas (CCAA). No
estaba claro si se formarían unas Administraciones regionales compuestas
exclusivamente por funcionarios públicos y contratados traspasados de la
Administración General del Estado (AGE) y de las Diputaciones Provinciales, o se
desarrollarían unas Administraciones Públicas con personal procedente de la AGE y las
administraciones locales, pero además por personal reclutado por un sistema propio.

En las discusiones de la época, los informes de la “Comisión de Expertos” (1981) e

incluso en algunos Estatutos de Autonomía (Andalucía o Aragón) se proponía la
articulación de los servicios autonómicos propios a través de las Diputaciones
Provinciales preexistentes. En la práctica, las circunstancias políticas, la interpretación
jurídica y la mayoría de los Estatutos de Autonomía fueron configurando unas
administraciones territoriales con función pública propia y unos modelos organizativos
y de funcionamiento de carácter burocrático que seguían en lo esencial la división
departamental y fragmentada de la AGE. Esta administración se formó finalmente
mediante los traspasos del Estado, el acceso de funcionarios locales por concurso o
libre designación y el reclutamiento propio (Giménez Abad 1996).
Las CCAA comenzaron el reclutamiento de funcionarios autonómicos estableciendo
también contratos laborales indefinidos y temporales e incorporando asesores en
puestos de designación política de carácter eventual. La aprobación de la Ley 30/1984
de Medidas de Función Pública, llevó a la aprobación sucesiva de las leyes autonómicas
sobre función pública, las cuales trataron de ordenar la materia, respetando las bases
establecidas en la legislación estatal y los principios de autonomía organizativa y
financiera de las CCAA, y dejando a éstas libertad para regular lo referido a la
estructura orgánica de la función pública y el sistema de gestión de recursos humanos.

La importancia del origen en el diseño de la organización administrativa y la función

autonómica de las CCAA.
En las circunstancias políticas de la Transición, la prioridad no era la racionalización
administrativa de las nuevas instituciones sino más bien la consolidación política y la
legitimación de los poderes de los nuevos gobiernos. Debido a esto y dado que se
carecía de una planificación global del proceso de creación de nuevas
administraciones, la forma en que se acometió explica en gran medida sus carac-
terísticas y funcionamientos actuales y algunas de sus patologías que en parte se
heredaron de las administraciones a partir de las que se crearon.

Por ejemplo, sabemos que la actitud resistente al cambio y cierta “cicatería” de los
funcionarios estatales en los órganos competentes para efectuar los traspasos de
medios y personal provocó, en muchos casos, una insuficiencia de empleados para

238
poder cumplir las funciones que se había encomendado a las nuevas administraciones
autonómicas (Arenilla 2000). Asimismo, como han señalado Ballart y Ramió (2000), la
procedencia y la cultura administrativa propias de la AGE y de los funcionarios de los
cuerpos superiores que diseñaron el proceso de creación de las nuevas
administraciones, determinó el nuevo modelo organizativo. Tres colectividades de
empleados públicos fueron los protagonistas en este proceso: a) los nuevos empleados
públicos que buscaban un modelo que ofreciera cierta certidumbre a sus procesos de
trabajo, b) los empleados especializados (profesores, médicos, etc.) transferidos por la
AGE, con una cultura organizativa asociada a pautas corporativas y a la administración
de ciertos ámbitos de gestión pública (centros educativos, centros sanitarios, etc.). c)
Los funcionarios transferidos de la AGE y de las diputaciones provinciales que
pertenecían a los cuerpos generales y que se comportarían en función de sus
respectivos modelos organizativos de origen. Estos últimos tuvieron una influencia
mucho mayor que los otros dos grupos a la hora de diseñar la organización
administrativa de las CCAA (Ballart y Ramió 2000). Todo ello explicaría la falta de
innovación y la generalización del modelo burocrático de la Administración Central del
Estado.

Algunas CCAA, como el País Vasco y Cataluña, habían mostrado su intención de crear
organizaciones administrativas originales y distintas a la organización de la AGE. Sin
embargo, aunque el País Vasco consiguió en parte un diseño propio y original,
Cataluña reprodujo el modelo de la AGE. Asimismo, la preocupación de los gobiernos
autonómicos por afianzar su propio poder político antes que la de planificar una
composición racional de sus organizaciones y equipos administrativos llevó a un cierto
desorden e improvisación en el reclutamiento de personal y al predominio de la
captación clientelista... Desde su nacimiento como entes preautonómicos auspiciados
por los políticos regionales, las luchas partidistas, la falta de experiencia administrativa
de los políticos y la inadecuada política de transferencias de funcionarios llevó a que el
personal incorporado inicialmente a los entes preautonómicos para realizar funciones
de carácter técnico en los escalones jerárquicos superiores fuera designado, más que
por méritos profesionales, según las afinidades políticas de los responsables de las
distintas unidades en que se organizaban (Giménez Abad 1996). Ello condujo a que las
administraciones autonómicas nacieran ya politizadas.
En resumen, debido a las circunstancias políticas y al comportamiento de ciertos
actores, las nuevas CCAA desaprovecharon la oportunidad de innovar en la
configuración de sus estructuras administrativas. Las razones de ello se podrían
resumir en tres principales (Echebarría 1995; Giménez Abad 1996; Rodríguez Arana
2004):

 La ausencia de modelos administrativos alternativos: una vez descartada la

búsqueda de modelos de organización inspirados en las experiencias de otros
países, los dos únicos modelos que se tuvieron en cuenta fueron el de la AGE y
el de las Diputaciones provinciales. La mayoría de CCAA optaron por la

239
 adopción de la estructura estatal frente a la de las diputaciones, que fueron
rechazadas en parte por la escasa operatividad de su estructura para
organizaciones de mayor tamaño, en parte por criterios de “prestigio” político
y, sobre todo, por el papel desempeñado por los funcionarios del Estado, en
especial de los cuerpos superiores, que influyeron en el diseño de las nuevas
administraciones (Rodríguez Arana 2004). Aun así, las diputaciones tuvieron
cierta incidencia en los modelos de las CCAA uniprovinciales y en el País Vasco y
Navarra.
 La urgencia política de la Transición: los gobiernos autonómicos estaban más
preocupados por poner en marcha políticas públicas de prestación de servicios
que por plantearse las estructuras de gestión. Solo años después, las CCAA
empezarían a preocuparse de las disfunciones organizativas y en la
modernización y eficiencia de sus administraciones.
 El proceso de traspasos condicionados de competencias: en opinión de algunos
expertos, ciertos decretos de transferencias pudieron invadir la potestad de
autoorganización de las autonomías, condicionando el ejercicio de las
competencias a través de órganos preexistentes o de nueva creación y
predeterminando el modelo organizativo y de personal que tendrían las CCAA y
su eficiencia (Echebarría 1995, Salvador 2005).
Las principales olas de traspaso de personal se produjeron en las legislaturas
comprendidas entre 1979 y 1986 (con más de 260.000 funcionarios) y en las
legislaturas desde 1996 a 2004 (alrededor de 342.000 personas), debido en este último
caso a que finalizó el proceso de descentralización de la sanidad y la educación. Estas
competencias que habían sido asumidas desde el principio solo por algunas CCAA, se
extendieron al resto más tarde. En 1983, fecha en la que quedaron constituidas todas
las CCAA, del total de 1.696.000 de empleados públicos, un 80% pertenecían al Estado,
mientras que en enero de 2016, este porcentaje era del 20,95%. En 2016, incluyendo
al personal de las universidades, las CCAA ocupan a más de la mitad (55%) de todo el
personal al servicio de las administraciones públicas que en total asciende a 2.519.280
trabajadores alrededor del 55% (Boletín del Registro Central de Personal de 2016).

Todos estos factores, tanto los de base legal como los de carácter histórico, son
imprescindibles para entender el modo en que surgieron y se desarrollaron las
administraciones autonómicas. En gran medida, y a pesar de una evolución de ya
treinta y cinco años, también permiten explicar muchos de los elementos caracte-
rísticos de su configuración y funcionamiento actual.

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

SIMILITUDES Y DIFERENCIAS.

240
La organización central de las comunidades autónomas: modelos y diseños de
estructura administrativa.
Como se ha argumentado, la Constitución y los estatutos de autonomía contenían los
elementos mínimos para garantizar a las CCAA una potestad para crear sus propias
organización administrativa y función pública, aunque solo de forma muy genérica.
Esta potestad se utilizó por todas ellas para crear administraciones de tipo burocrático
similares a la AGE y se ha desarrollado legalmente mediante leyes de gobierno, leyes
de procedimiento administrativo, sobre función pública y sobre administración y
gestión. En algunos casos esta potestad se ha reforzado con su inclusión en los
estatutos de autonomía de reforma reciente.

La organización de las administraciones autonómicas, así como del llamado sector

público autonómico, ha evolucionado de forma paulatina a la vez que las CCAA iban
asumiendo competencias. Aunque existen pautas generales muy similares, las
características estructurales de cada región, como su tamaño y población y las
circunstancias políticas, como las elecciones y la competencia partidista, han afectado
también a la configuración organizativa. En este apartado se describe brevemente el
complejo organizativo compuesto tanto por la administración general autonómica, los
escalones superiores y las unidades básicas de la organización departamental, las
consejerías, y sus órganos superiores e inferiores, como la administración periférica, y
las organizaciones del denominado sector público autonómico y la llamada
administración consultiva o medial.

Los Consejos de Gobierno y las Consejerías: configuración de los depar tamentos

Al igual que en el Estado, las administraciones autonómicas tienen en su cúspide de
dirección política al Consejo de Gobierno, equivalente regional al Consejo de Ministros.
Está formado por el presidente autonómico, los vicepresidentes y los llamados
consejeros o ministros de los diferentes departamentos de que se componen las
estructuras político-administrativas autonómicas. Las consejerías o departamentos
agrupan un conjunto de unidades administrativas con criterios de racionalidad técnica
y se crean y suprimen generalmente por ley aprobada en las asambleas o parlamentos
autonómicos, aunque en muchos casos, si su modificación no supone alteración del
gasto público, lo hace el propio Consejo de Gobierno o mediante Decreto del
Presidente autonómico. El Presidente de la CA es quien decide generalmente el
número de consejerías y su organización por asuntos en el gobierno (Saniger 2002;
Ballart y Ramió 2000). Esto se hace normalmente con criterios políticos más que con
criterios de racionalidad técnica, respondiendo las modificaciones en los organigramas
tanto a cambios en las coaliciones de gobierno como a las relaciones internas entre
diferentes facciones de un partido político en el gobierno.

241
Por esa razón, el número y composición de las diferentes consejerías suele sufrir
modificaciones no solo cuando se inicia una nueva legislatura, sino también en el
transcurso de la misma por decisión política del presidente. En la mayor parte de los
casos también se produce un elevado grado de mímesis organizativa tanto respecto de
la organización por ministerios del gobierno central como de la organización de otras
CCAA. Las modas organizativas y a la importancia otorgada por la opinión pública a
diversas políticas públicas pueden llevar al surgimiento de departamentos o
denominaciones determinadas que antes no existían. La mayoría de las consejerías
agrupan diferentes materias o competencias.

En general, el total de los departamentos o consejerías de la organización central de

las CCAA ha permanecido bastante estable, aunque se han producido muchos cambios
en el tiempo y se han mantenido ciertas diferencias constantes entre CCAA. La media
de consejerías presentes en las CCAA es de unas 10,5, con diferencias apreciables
entre ellas, que tiene que ver con su población y otros factores políticos. A principios
de 2011, por ejemplo, las CCAA con más consejerías eran Andalucía y Navarra (13),
seguidas de Castilla y León, Extremadura y Comunidad Valenciana (12), de Aragón,
Cataluña y País Vasco (11); de Asturias, Baleares, Cantabria, Galicia, Murcia y La Rioja
con 10; Madrid con 9, y, finalmente, Canarias y Castilla-La Mancha con 8 consejerías.

Los órganos superiores de las consejerías y las unidades inferiores: mo delos

existentes
Al igual que en la AGE, en las administraciones autonómicas se suele distinguir entre
órganos superiores y órganos inferiores o activos. Los primeros son ocupados en base
a criterios de confianza política, normalmente por Decreto, a propuesta del Consejero
o titular del departamento. Las personas que ocupan estos cargos cesan del mismo
modo y por el mismo procedimiento que se utilizó para nombrarlos. Los más
habituales son las Viceconsejerías, las Secretarías Generales Técnicas (SGT), las
Secretarías Generales (SG) y las Direcciones Generales (DG). Las secretarías generales,
frecuentes en cada vez más CCAA, suelen agrupar a varias Direcciones Generales con
competencia sobre materias interrelacionadas, con suficiente volumen orgánico o
relevancia política. En algunas CCAA existen viceconsejerías (Andalucía, Asturias,
Canarias, Madrid y el País Vasco).

Estos órganos superiores pueden tener diferente grado de presencia en las distintas
administraciones autonómicas. Además, varios estudios como los de Mesa (2000) y
Saniger (2002) ha observado varios modelos diferentes de relaciones de estos órganos
superiores en las administraciones autonómicas (Tabla 1). En el primer modelo, que
con el segundo es el más frecuente, ya que representan a 9 CCAA, las Consejerías se
estructuran jerárquicamente en Secretarías Generales y Direcciones Generales. En el

242
segundo modelo, además de las SSGG y las DG, en las consejerías también aparece la
figura del Secretario General Técnico. En otros de los modelos se pueden encontrar
Viceconsejerías y Subsecretarías. Las viceconsejerías ejercen la jefatura superior y la
posible delegación de funciones por debajo del consejero y son un órgano de
comunicación con los demás departamentos a través de las comisiones de
coordinación interdepartamentales creadas en algunas CCAA. Las Subsecretarías,
presentes en el caso valenciano, son órganos directivos que tiene atribuidas la
inspección de todos los servicios de la Consejería.

Respecto a los órganos inferiores, lo que podría llamarse el círculo burocrático de las
consejerías, están habitualmente integrados por Subdirecciones Generales ¾o áreas o
divisiones¾, Servicios, Secciones y Negociados, aunque en algunos CCAA, como en el
País Vasco, no existen los Servicios, Secciones y Negociados (Ramió y Salvador 2002).
Estos órganos son ocupados en general por personal profesional atendiendo a criterios
confianza política en el caso de las Subdirecciones Generales y, a veces, los Servicios.
Las Jefaturas de Servicios, Secciones y Negociados son ocupadas en su mayoría por
funcionarios con criterios de mérito profesional (Ballart y Ramió 2000). La Tabla 2
muestra los tres modelos usuales de órganos inferiores en las diferentes
organizaciones autonómicas diferenciados en función del número de niveles
jerárquicos que muestran.

243
La Administración periférica autonómica: modelos
Además de la administración y los servicios centrales de las consejerías, sitos en la
capital de la CA, las administraciones autonómicas de mayor tamaño (p. ej. Andalucía,
Aragón, Castilla y León y Cataluña) desarrollaron desde el principio, utilizando la
división provincial existente u otras divisiones territoriales nuevas, una cierta
desconcentración de funciones ejecutivas y administrativas mediante la creación de
servicios periféricos o delegaciones provinciales o territoriales dependientes de las
diferentes consejerías y a veces coordinadas por delegados territoriales. A pesar de las
previsiones estatutarias y legislativas y de algunas propuestas que sugerían la
posibilidad de que las CCAA delegaran la gestión de las competencias propias en los
órganos provinciales ya existentes, las CCAA pluriprovinciales decidieron desarrollar
sus propias administraciones periféricas copiando o incluso usando la configuración de
los anteriores servicios periféricos de la AGE una vez traspasada.

En la administración periférica observamos varios modelos diferentes. En unos casos,

la administración periférica autonómica integraba todos los servicios en una única
delegación territorial (Aragón, Castilla y León y Cataluña). Un segundo modelo hacía
depender los servicios periféricos de las respectivas consejerías (Galicia, Andalucía) y
en algunos casos, como el País Vasco, se subordinaban los servicios a las respectivas
direcciones (Echebarría 1995).

En ocasiones, la administración periférica ha sufrido cambios, como la creación en

Andalucía de Delegados Territoriales del Gobierno Autonómico, que se superponen a

244
los representantes sectoriales de las consejerías en cada provincia con funciones
representativas y de coordinación. En otros casos, algunas CCAA han usado otros
ámbitos territoriales diferentes a las provincias para sus servicios periféricos. En
Cataluña, por ejemplo, se creó la delegación territorial del Gobierno en las Tierras del
Ebro, además de delegaciones de las distintas consejerías de la administración
autonómica en Tortosa.

El llamado sector público autonómico instrumental o administración funcional:

organismos autónomos, empresas públicas, fundaciones y consorcios
Hay una serie de organismos y entes públicos, en ocasiones sometidos al derecho
administrativo y a veces al derecho privado, que constituye un complejo orgánico de
carácter público cada vez mayor que se ha creado con diversas funciones
administrativas, prestacionales y de servicio público. Este complejo se conoce como
sector público autonómico o administración instrumental o funcional. Su creciente
dimensión y su complejidad organizativa, así como sus características peculiares en
cuanto a sus funciones o autonomía, hacen que sus rasgos no sean muy bien
conocidos. Sin embargo, la progresiva importancia que supone su participación en el
presupuesto y la proporción de empleados públicos que están ocupados en él, hacen
de este complejo orgánico una parte fundamental de las administraciones
autonómicas que conviene, por tanto, estudiar con algún detalle. Por poner un
ejemplo, en Cataluña, el personal adscrito al sector público autonómico en los
presupuestos para 2010 alcanzaba el 42% del total del personal. Asimismo, si se
considera el presupuesto de gastos, las diversas entidades del sector público
autonómico eran responsables de la ejecución del 56,3% del gasto consolidado en los
presupuestos para 2010 (Domingo et al. 2010). Otro ejemplo, en Andalucía hay ya más
empleados en las empresas públicas y otros entes como Fundaciones o Agencias, que
funcionarios.

Las CCAA han sido verdaderas protagonistas en la creación de estas entidades. Las
entidades instrumentales del sector público autonómico actúan en políticas públicas
de gran importancia estratégica, como los equipamientos educativos, sanitarios y
sociales, las infraestructuras de carreteras, hidráulicas y de vivienda, pasando por el
turismo, medio ambiente y el fomento del desarrollo empresarial. La gestión de la
mayoría de estos entes está supervisada por las diferentes Consejerías de las que
dependen sectorialmente y las Consejerías de Hacienda son las responsables de
ejercer una coordinación de su actividad financiera y de inversiones.

Siguiendo a Garcés (2010), entre estas entidades del sector público autonómico
pueden distinguirse tres grandes grupos, atendiendo a sus objetivos, forma de
regulación y financiación de sus tareas:

245
 • El sector público administrativo: comprende los órganos, organismos autó-
nomos y otras entidades públicas que desarrollan funciones administrativas en
sentido estricto y que se financian genéricamente con los recursos del sistema
general de ingresos.
• El sector público empresarial: compuesto tanto por entidades públicas em-
presariales, como por entidades de Derecho Público sujetas a derecho privado
y sociedades públicas, que desarrollan actividades de provisión de bienes o
servicios en el mercado mayoritariamente a cambio de financiación de
mercado a través de ingresos comerciales.
• El sector público fundacional, constituido por fundaciones públicas.
Si seguimos las categorías que se utilizan en los inventarios que hacen las CCAA de los
entes públicos de su sector público, aparte de la administración general de la CA, que
actúa con personalidad jurídica única y está constituida por órganos jerárquicamente
ordenados, podemos referirnos a varios tipos de entes. Cabe recordar que su estudio
es complejo debido a las diferentes denominaciones que tienen, que no siempre
corresponden a su estatus jurídico concreto y porque se dan diferencias de
denominación y calificación entre CCAA, incluso entre organismos análogos.
– Organismos Autónomos Administrativos, cuando sus funciones y actividades tienen
carácter administrativo, es decir, son entes instrumentales cuya finalidad no es la
realización y gestión de actividad económica, sino la prestación de servicios públicos
administrativos o el cumplimiento de actividades reguladoras, ordenadoras o
coactivas. Son ejemplos las Agencias del Agua en diversas CCAA, los Institutos de
Administración Pública, los Servicios regionales de Bienestar, los Institutos de la
Juventud, los Institutos de la Mujer, los Institutos de Estadística, los Servicios Públicos
de Empleo, las Agencias de Defensa de la Competencia, Agencias de Consumo, etc.
– Organismos Autónomos comerciales, industriales, financieros o análogos, si las
funciones que desarrollan se desenvuelven fundamentalmente en esos ámbitos de
actividad. Eso implica que su funcionamiento requiere una cierta actividad gestora o
empresarial de los medios y fondos necesarios para su desarrollo, por lo que tienen un
régimen presupuestario y de control financiero, de contratación y relaciones
patrimoniales con terceros y de personal más flexible. Por ejemplo, los Institutos de la
Vivienda, Institutos de Desarrollo Rural, Agencias de Certificación Institutos de
Seguridad y Salud Laboral.
– Entes Públicos: en esta categoría se integran las entidades de naturaleza pública con
personalidad jurídica propia que no se corresponden con alguna de las tipologías
anteriores y que se rigen por su propia normativa, aunque algunas estén sujetas al
ordenamiento jurídico privado para determinados aspectos de su actividad. Se les dota
por tanto de mayor agilidad y flexibilidad para adecuarse al mundo empresarial, no
solo en sus relaciones con terceros sino también en su esfera interna. Son ejemplos
algunos Servicios de Salud, los Consejos Audiovisuales, algunas Agencias de Innovación
y Desarrollo, algunas Agencias Públicas de Puertos, Servicios de Infraestructuras, etc.

246
– Entidades Públicas Empresariales (categoría usada solo en algunas CCAA y en
algunas llamadas agencias públicas empresariales): son entidades de naturaleza
pública con personalidad jurídica propia a las que se les encomienda la realización de
actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés
público susceptible de contraprestación. En la mayor parte de sus aspectos están
reguladas por el derecho privado. Por ejemplo, algunas Agencias Públicas
Empresariales de Radio y Televisión, Puertos de Canarias, algunos Institutos de
Desarrollo Económico, como el Instituto Andaluz del Patrimonio Histórico.
– Agencias: Son entes de naturaleza pública con personalidad jurídica propia,
facultados para ejercer potestades administrativas y creados por los gobiernos para el
cumplimiento de programas correspondientes a las políticas públicas concretas. En
general, son aún muy escasos y la mayoría de los entes denominados agencias no lo
son en este sentido estricto. Sus actividades se llevan a cabo con arreglo a un plan de
acción anual, bajo la vigencia y de acuerdo con el pertinente contrato plurianual de
gestión, caracterizándose además por disponer de un presupuesto más flexible. Por
ejemplo la Agencia Cántabra de Consumo o la Agencia Galega das Industrias Culturais.
– Sociedades mercantiles: son entidades de derecho privado que se rigen ínte-
gramente por el ordenamiento jurídico privado. Estos entes no disponen de facultades
que impliquen el ejercicio de autoridad pública y sus actividades se orientan a la
producción de bienes o prestación de servicios en el mercado. Adoptan esta forma en
muchas CCAA, las empresas de aeropuertos, los servicios de limpieza, agua,
alumbrado, los Centros de Transportes, los Mercados, Puertos, Emisoras de Radio,
Parques Científicos y Tecnológicos, Empresas de gestión de residuos, Empresas de
promoción turística, Agencias de viajes, etc.
– Consorcios: son entidades con personalidad jurídica propia cuya finalidad principal es
la realización de actividades o prestación de servicios de forma asociativa por parte de
las entidades consorciadas, o bien la colaboración entre ellas sobre asuntos de interés
común. Son las entidades más numerosas actualmente junto con las Fundaciones y las
Sociedades Mercantiles. Son ejemplos los Consorcios de bibliotecas en algunas CCAA,
los Consorcios de Transporte Metropolitano, los Parques de las Ciencias, los Consorcios
de protección de espacios naturales, Consorcios de Formación Continua, Consorcios
urbanísticos, Consorcios de Abastecimiento de Aguas, algunos Museos de Arte
Moderno, etc.
-Fundaciones: se trata de organizaciones de derecho privado constituidas sin ánimo de
lucro que por voluntad de sus creadores destinan su patrimonio a la realización de
fines de interés general. Son ejemplos, la Fundación Centro de Estudios Andaluces,
Fundaciones para el Deporte, Fundaciones Centros Tecnológicos, Fundaciones de
Fondo de Formación y Empleo, Fundaciones de Investigación de Hospitales
universitarios, etc.

247
A lo largo de los años, la cifra máxima de este tipo de entes en las CCAA llegó a superar
los 2.400 en 2011. Algunos autores consideraron entonces que su proliferación era
excesiva y llevó a hablarse de mitosis institucional (Fernández Llera 2014: 257). A partir
de 2011 comenzó a descender. En 2012 superaba todavía los 2.300 pero en diciembre
de 2015 se había reducido a 1.838 (sin contabilizar las del País Vasco). Las fundaciones,
los consorcios y las sociedades mercantiles son los tipos de entes más frecuentes en
cada una de las CCAA. En el total de todas ellas alcanza la cifra de 1.400, 100 más que
en 2003 pero 500 menos que en 2011, año en que fueron más numerosas. Además,
estos entes se dedican a las más variadas actividades y despliegan su actividad en los
tres sectores económicos. Finalmente, existen importantes variaciones entre CCAA,
tanto en el número de entes como en el esfuerzo que han realizado para reducirlos
(véase la Tabla 3).

Si bien es cierto que la creación de algunas empresas públicas o la participación en

ellas está justificada en la persecución de un “interés general”, como, por ejemplo, en
el caso de los servicios de limpieza, agua, alumbrado, transporte, la promoción de
empresas, el turismo en la región, etc., según Gómez Agustín (2010), existen
compañías en todas las CCAA, con gobiernos de todos los partidos políticos, cuyo
objeto social resulta cuestionable y en los cuales es imposible detectar a qué interés
público sirven. En muchos casos se ha observado que la creación de sociedades
mercantiles o empresas públicas por parte de las CCAA se ha utilizado de manera
sistemática para escapar a los límites de endeudamiento que tienen impuestos por la
legislación de estabilidad presupuestaria. Más del 50% de las entidades instrumentales
totales en el Estado, la mitad de la cuales son autonómicas, se sitúan fuera del
“perímetro de la consolidación”. En otras palabras, su endeudamiento no computa
junto con el de las CCAA a efectos del cumplimiento de los objetivos de deuda y déficit
(Fernández Llera 2014: 242).

La Tabla 4, basada en el estudio de esta autora, muestra algunas de las actividades

empresariales que realizaban hace algunos años las CCAA y sus resultados financieros,
y pone de manifiesto lo dudoso de su necesidad para el interés general.

Las televisiones autonómicas se justifican habitualmente como un mecanismo para

difundir las noticias específicas del territorio y como vehículo de la lengua y la cultura
propias de cada CA. Sin embargo, también han sido criticadas en muchos casos por sus
cuantiosas pérdidas en términos económicos y por su politización y competencia
desleal con las empresas de radiotelevisión privada ya que, aunque su mayor fuente de
ingresos procede de subvenciones de los presupuestos de sus respectivas CCAA, se
financian también mediante la publicidad en un 49%. La Tabla 5 muestra los entes
empresariales que componen lo que podría llamarse el sector público audiovisual
autonómico.

248
En el siguiente apartado se abordan algunas de las causas de esta proliferación de
entes instrumentales por parte de las administraciones autonómicas.

249
250
251
Causas y consecuencias del desarrollo de una administración instrumen tal de las
CCAA
La proliferación de los entes instrumentales y su señalada importancia en términos
funcionales, presupuestarios y de personal es un fenómeno que responde a varios
factores estructurales. Ponen de manifiesto un gran cambio en la actividad de las
administraciones públicas, que en nuestro país son las encargadas de la mayoría de los
servicios públicos y las políticas reguladoras. Algunos analistas y los medios de
comunicación han destacado sobre todo la vertiente más negativa y llamativa de este
fenómeno por lo que implica en términos de complejidad, desorden y gasto poco
transparente. Un análisis más completo debe detenerse en entender si este fenómeno
de descentralización funcional responde a cambios de largo alcance en la sociedad, en
los modos de gestión administrativa y en las demandas de la aplicación de muchas
políticas públicas ejercidas en colaboración con grupos sociales y otros gobiernos.

Varios expertos han ofrecido diversas razones que podrían explicar esta tendencia de
las administraciones autonómicas a expandir el uso de las entidades instrumentales en
diferentes formas. Muchas de ellas tienen que ver con tendencias estructurales a la
descentralización territorial y funcional en la gestión de servicios públicos. Otras están
más relacionadas con las posibles mejoras de eficacia y eficiencia que se obtienen de la
descentralización de funciones anteriormente realizadas por la administración
tradicional y con estrategias de huida de las rigideces propias de los sistemas
burocráticos de régimen jurídico y de personal y de gestión administrativa o de control
del gasto.

Si observamos algunos de los factores de largo alcance, podemos señalar (Domingo et

al. 2010):

 La descentralización territorial: la asunción de nuevas competencias por

parte de las CCAA habría contribuido a esta expansión, bien por el traspaso
de algunas entidades como por la creación de nuevas entidades como
mecanismo de colaboración con la AGE.
 La necesidad y conveniencia de colaborar con otras administraciones y/o
agentes privados: los consorcios y las fundaciones con el fin de colaborar
con otras administraciones y/o agentes privados con objetivos comunes,
son las formas jurídicas que más han proliferado. Se han justificado por la
necesidad de operar en determinados ámbitos territoriales más allá de la
actuación básica del sector público o por el objetivo de incentivar la
financiación privada en determinadas actividades con fines sociales o en
actividades relacionadas con la cultura y la investigación.
 Otros factores, como el PIB per cápita o el grado de terciarización de la
economía regional, influyen también en la creación de entidades. Las CCAA

252
 con mayor renta presentan mayores niveles de prestaciones, lo que implica
un mayor número de entidades públicas.
Por lo que respecta a las estrategias de huida de las rigideces de la gestión ad-
ministrativa tradicional, se ha mencionado (Garcés 2010):
La huida del derecho administrativo: en muchas ocasiones, se ha recurrido a la
descentralización funcional o creación de entes instrumentales, no tanto para mejorar
la eficiencia de la actividad pública sino para “huir” del derecho administrativo y del
control previo, lo que es cierto que puede proporcionar mayor flexibilidad y
operatividad. Esta huida se ha manifestado al menos en dos ámbitos:
• La contabilidad nacional y el régimen presupuestario y de endeudamiento. La
necesidad de las administraciones autonómicas de continuar con sus niveles de
inversión pública, por ejemplo, en infraestructuras, a pesar de las decisiones en
materia de disciplina presupuestaria y endeudamiento ha conducido en
muchas ocasiones a la creación de entidades que actúan en el sector
empresarial y pueden obtener financiación en los mercados bajo fórmulas que
no computan como déficit público. Las reglas impuestas por la UE y una
normativa más estricta que regula los aspectos de estabilidad presupuestaria y
la inclusión de las entidades en los presupuestos autonómicos han ido
reduciendo esta motivación en la creación de entidades, aunque ha sido muy
importante durante muchos años. En algunos casos, las administraciones
públicas han asumido la deuda de algunas entidades públicas para mejorar su
gestión financiera.
• La contratación administrativa pública o la selección de personal. Las so-
ciedades mercantiles, entidades públicas empresariales, agencias o fundaciones
han quedado fuera de las normas públicas de selección de personal y
formalización de los contratos, gozando de un modelo más flexible de
contratación y unas condiciones de determinación de las retribuciones más
ventajosas que en el modelo burocrático tradicional. También es cierto, sin
embargo, que sucesivas sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas han provocado un proceso de reabsorción del régimen jurídico
aplicable a muchos contratos públicos.

En cualquier caso, si bien se han detectado ciertas patologías en lo que algunos han
definido como hipertrofia del sector instrumental autonómico, y que se abordan más
abajo en este capítulo, podría afirmarse que la mayor flexibilidad en los aspectos
señalados ha permitido formas de gestión en las administraciones autonómicas más
adaptadas a las nuevas necesidades sociales.

La administración consultiva y medial: consejos consultivos y otros órganos de

garantía y control externo

253
Las administraciones autonómicas, han desarrollado una serie de instituciones que
podríamos denominar de carácter consultivo o de control externo y que son el
correlato natural de la actividad administrativa de regulación y prestación de servicios
y poseen atribuciones auxiliares o complementarias a la labor de gobiernos y
parlamentos. Son, por ejemplo, los consejos consultivos, las oficinas o instituciones de
los Defensores del Pueblo, las Cámaras de Cuentas y los Consejos Económicos y
Sociales. Asimismo, en la última oleada de reformas estatutarias, se han reconocido en
los nuevos estatutos dos nuevos tipos de órganos: los Consejos de lo Audiovisual y los
Consejos de Justicia.

Estas instituciones fueron creadas antes de la crisis en casi todas las CCAA en los
últimos años, en algunos casos también incorporadas a los respectivos estatutos de
autonomía, aunque en la mayoría de los casos los parlamentos autonómicos tiene un
amplio margen para crearlos. Con el inicio de la crisis, la supresión de estas
instituciones autonómicas (tribunales de cuentas, consejos consultivos, defensores del
pueblo y consejos económicos y sociales) era una medida incluida en la Comisión para
la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA). Sin embargo, salvo en Castilla La
Mancha, que suprimió su Sindicatura de Cuentas, Castilla La Mancha, el Defensor del
Pueblo, el Consejo Económico y Social y su Comisión de la Competencia, y en algunas
otras CCAA, en el resto de las administraciones estos órganos han continuado
existiendo, a veces con algunos cambios en su regulación.

Las Cámaras de Cuentas, con sus diferentes denominaciones realizan una labor de
control en materia de regularidad contable-financiera y legalidad, pero carecen de un
poder sancionador significativo por lo que su poder fiscalizador es exiguo. Antes de la
crisis, muchos de estos órganos habían ampliado sus funciones ocupándose de
publicar información referida también a la calidad de la gestión pública. La Tabla 6
presenta los órganos de control existentes y su fecha de creación.

Por lo que respecta a los consejos consultivos jurídicos o asesores existentes en varias
CCAA y se han reforzado en las recientes reformas estatutarias, aunque algunos han
sido suprimidos con la crisis. Su papel consiste en la intervención preceptiva en todos
los proyectos de ley, excepto los Presupuestos y en muchas proposiciones de ley, y la
intervención facultativa en otras iniciativas legislativas.

En cuanto a los Defensores el Pueblo autonómicos, suelen ser comisionados del

Parlamento o la asamblea autonómica, designados por ésta para defender los
intereses y los derechos y libertades comprendidos en el Título I de la Constitución y,
en su caso, en los estatutos de autonomía. Esto lo hacen supervisando la actividad de
las administraciones públicas autonómicas y dando cuenta al Parlamento autonómico.

254
En su mayoría, los defensores del pueblo autonómicos han adoptado modelos muy
parecidos al Defensor del Pueblo nacional, con el que, en la práctica se superponen. La
Tabla 7 presenta los defensores del pueblo existentes en 2016 tras el
desmantelamiento reciente de estas instituciones en Murcia, Asturias y Castilla La
Mancha.
Por último, puede mencionarse que varios nuevos estatutos de autonomía han
establecido Consejos Audiovisuales, como entidades públicas independientes. Sus
miembros son nombrados por el parlamento y con funciones de garantía y control
referidas sobre todo a los medios de comunicación social de titularidad pública.

EL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Para comprender la configuración, el funcionamiento y la relevancia funcional de las
administraciones públicas autonómicas en el marco de la actividad estatal en España
es imprescindible examinar la magnitud de sus efectivos, sus diferencias por CA y en su

255
composición y tareas, sus costes reales y las características de sus directivos. Este
análisis permite a la vez entender su importancia actual y cuestionar algunas de las
frecuentes críticas sobre su excesivo tamaño y falta de eficacia que aparecen en
muchos medios de comunicación pero que no se corresponden con la realidad.

El número de empleados públicos y su evolución reciente: las variacio nes por CCAA
En 2016, el conjunto de gobiernos autonómicos emplea a 1.439.817 personas si
incluimos las universidades, la administración de justicia y las fuerzas de seguridad).
Como puede observarse en la Tabla 8, las CCAA más grandes tienen el mayor número
de funcionarios. Si medimos el tamaño del empleo público autonómico por 100
habitantes, la CA donde este es mayor es Extremadura y menor en Cataluña. Sin
embargo, no debe sacarse conclusiones precipitadas de estas cifras ya que las
necesidades de la población o los distintos instrumentos que los gobiernos utilizan
para prestar los servicios públicos pueden ser diferentes. Por ejemplo, en Cataluña la
provisión pública directa de servicios sanitarios es menor que en otras CCAA a pesar de
que en todas ellas la financiación termina saliendo de las arcas públicas. En algunas
CCAA, la atención a la dependencia es mayoritariamente pública (p. ej. Asturias) y en
otras es casi totalmente privada. Lo mismo puede decirse de la educación no
universitaria, con algunas CCAA donde la enseñanza concertada es mucho más
voluminosa que en otras, por ejemplo en Navarra, País Vasco o Madrid. En estas dos
últimas, por ejemplo el porcentaje de alumnos que asisten a la pública apenas
sobrepasa el 50%, mientras que se eleva a más del 80% en Extremadura o Castilla La
Mancha...

Por lo que respecta a la evolución del empleo público autonómico, 2012 fue el año con
más empleados públicos desde la creación del Estado Autonómico con 1.351.883,
excluyendo el personal de las universidades, habiendo descendido a 1.294.765 a enero
de 2016, cifra inferior a la de 2008 y algo superior a la de 2007.

256
La composición del personal público autonómico: funciones y estatu tos, contratación
laboral, funcionarización, temporalidad y conflicto
Si examinamos cuál es la composición del empleo público autonómico en cuanto a sus
áreas de actividad y ocupación, los datos sobre cuáles son los grandes grupos de
empleados son muy reveladores y explican en gran medida el crecimiento de su
número en los últimos años. De todos los empleados públicos autonómicos, algo más
del 70% están ocupados en la docencia no universitaria (37,4%) y en las instituciones
sanitarias 33,4%). Además, un 10,1% trabajan en las universidades públicas y un 1,8 en
las fuerzas de seguridad. La administración general de las CCAA ¾las consejerías y sus
organismos autónomos¾, ocupa solo a un 14,6& de los empleados públicos regionales
(Tabla 9).

Habitualmente se distinguen varias categorías de empleados de las CCAA:

• Los funcionarios de carrera y estatutarios: que gozan de estabilidad en el
empleo y acceso mediante procedimientos reglados con transparencia (opo-
siciones libres) para garantizar los principios de igualdad de oportunidades y
preferencia por el mérito y la capacidad.
• Los empleados laborales que incluyen tanto a los laborales fijos como a los
temporales. Ambas colectividades tienen modos de acceso a la función pública
escasamente regulados.
• Los funcionarios interinos caracterizados por la inestabilidad al haber sido
nombrados para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera

257
 por razones expresamente justificadas, de necesidad y urgencia en unos casos
concretos. Sin embargo, el personal interino puede perpetuarse años y décadas
en su puesto.
• Personal eventual en puestos temporales de “asesoramiento” (personal de los
gabinetes), que cesan cuando cesa el alto cargo que los nombró.

La mayoría de estas estadísticas de empleo público no tienen en cuenta al personal

empleado en el sector público autonómico (empresas públicas, fundaciones,
consorcios, etc.) que, como se ha señalado más arriba, tiene un peso muy importante
en el empleo y en el gasto de personal de las CCAA. Aunque no se tienen datos
fehacientes, algunas encuestas de población activa al inicio de esta década, reflejaban
un exceso de 476.000 empleados públicos respecto del Registro Central de Personal,
que deberían corresponder a empleados en el sector público autonómico y local que
no figuraban en el Registro de personal de empleados públicos.

Por otra parte, es importante destacar la diversidad en materia de personal y la

estructura y grado de profesionalización y temporalidad de los empleados en las CCAA,
se refleja en el modo de acceso y la estabilidad de la que gozan los empleados en
distintas categorías. Tal y como puede observarse en la Tabla 9, la proporción de
empleados funcionarios en el total autonómico es de un 63%, con ciertas variaciones
regionales. Este porcentaje desciende hasta el 46% en el caso de las universidades
públicas y se eleva hasta el 100% en las fuerzas de seguridad. El porcentaje de
funcionarios en las consejerías de sanidad y educación es del 62 y 70%,
respectivamente.

Por último, la temporalidad de los empleados públicos autonómicos es elevada,

habiendo aumentado desde 1987, alcanzando el 20,8% en 2012 (algo menos que en el
sector privado). Según un Informe del Consejo Económico y Social de España (2005),
Extremadura, Castilla-La Mancha, Canarias y Andalucía eran las CCAA con mayor tasa
de temporalidad, situándose en el otro extremo Cataluña y Madrid. Las mujeres y los
jóvenes son los más afectados por la temporalidad. El incremento de la temporalidad
es especialmente intenso desde 1997. Una de las causas destacadas de la
temporalidad en el empleo público, según este informe del CES, es la limitación de la
oferta de empleo público a través del límite de la tasa de reposición, en el contexto de
una política económica de restricción del gasto público, sobre todo en los capítulos de
gasto de personal.

258
Los altos cargos y los directivos públicos autonómicos: número, politi zación y
proliferación de asesores y cargos de libre designación
Los altos cargos y los directivos son categorías de personal designados con criterios de
confianza política o adscripción partidista y de alto nivel retributivo que ocupan
puestos superiores o directivos en la estructura de las administraciones autonómicas
(Consejeros, Directores Generales, Secretarios Generales). El personal eventual que
ocupa puestos de tipo “asesor” (por ejemplo, en los gabinetes de los presidentes o los
consejeros), tiene también un alto nivel retributivo y cesa al cesar el alto cargo que los
nombró. Por lo que respecta a los directivos públicos, se podría decir que en las
administraciones autonómicas existen tres niveles de dirección pública (Ramió 2009,
Pont 2010):
• Los directivos políticos, elegidos personalmente por los partidos políticos entre
sus bases o en ocasiones entre profesionales externos afines.
• Los cargos de confianza, escogidos normalmente por los directivos políticos, en
muchos casos por sugerencia de los propios partidos en el gobierno.
• Los directivos de carrera, elegidos por parte de los directivos políticos entre los
funcionarios de carrera de su consejería con unos criterios bastante res-
trictivos.

Estos tres niveles no tienen una delimitación clara de sus funciones, que a veces se
entremezclan, ya que el directivo político asume funciones de gestión, los cargos de
confianza elaboran políticas o los funcionarios directivos se implican también en el
diseño de las políticas públicas.

Una de las características peculiares que diferencia cualquier administración de otra es

su número de altos cargos y, por tanto, el grado de politización o profesionalización de

259
los puestos directivos o los escalones más altos de la jerarquía administrativa. Debido
al modo en el que surgieron, las administraciones autonómicas nacieron ya con un
número elevado de cargos de confianza en detrimento de una estrategia general de
profesionalización de las cúpulas administrativas. Podría destacarse, por tanto, que las
administraciones autonómicas poseen un grado elevado de politización.

Esta alta politización se refleja en varios aspectos. Según Mesa (2000), puede
entenderse por politización tanto el incremento de los nombramientos por libre
designación de ciertos funcionarios para cargos directivos, como la proliferación de
personal eventual procedente de los partidos o la empresa ocupados como asesores y
personal de confianza formando parte de gabinetes y vinculados al político que les
nombra. También puede considerarse una forma de politización el hecho de que se
ocupen los puestos inferiores de la administración reservados a funcionarios con
nombramientos hechos de forma discrecional sin aplicar criterios de mérito y
capacidad o que se creen artificialmente departamentos y órganos administrativos
para multiplicar los cargos de confianza política para la clientela de los allegados
políticos.

En todo caso, en cualquiera de estas cuatro acepciones de la politización de la

administración puede afirmarse que las administraciones autonómicas están poli-
tizadas. Varios estudios (Mesa 2000) han demostrado cómo el nivel directivo de las
administraciones autonómicas está sujeto a rasgos de lealtad política. También en
muchos casos algunos niveles intermedios.
Estos estudios también han mostrado diferencias por CCAA. Legalmente, en muchas
CCAA, se consideran altos cargos, entre otros, al Presidente del Consejo de Gobierno,
el Vicepresidente o Vicepresidentes del Consejo de Gobierno, Los Consejeros,
Viceconsejeros, Directores Generales, Secretarios Generales Técnicos y otros cargos de
nivel de Director General, así como a los Interventores Generales, Tesorero General,
Directores de Gabinetes de las Presidencias, a los Gerentes, Presidentes ejecutivos,
Directores Generales, Consejeros-Delegados y demás cargos equivalentes, cualquiera
que sea su denominación, de los Órganos de Gestión, Organismos Autónomos y
entidades públicas.
Se dispone de algunos estudios que han tratado de contabilizar el número de altos
cargos en cada CA, e incluso de ponerlos en relación con su población para establecer
si hay CCAA donde haya una organización con más altos cargos. La Tabla 10 muestra
claramente que las CCAA tenían hace pocos años una media de 101 altos cargos, con
grandes variaciones entre ellas. Destaca claramente el País Vasco, con 182, seguida de
Andalucía, Cataluña y Madrid (las tres más pobladas), con más de 160, siendo Murcia,
Cantabria, Navarra y Rioja las CCAA con menos altos cargos (menos de 80).

260
Si queremos examinar con más detalle la composición de estos altos cargos y su
evolución reciente, se tienen, por ejemplo, datos disponibles de la CA de Aragón en los
últimos años. En esta CA, se ha pasado de 96 altos cargos en 2010 a 76 en diciembre
de 2015, aunque en el periodo intermedio hubo momentos con aún menos (Portal de
transparencia del Gobierno de Aragón). En el caso de la Comunidad de Madrid, el
número de altos cargos ha descendido paulatinamente desde 2007 cuando se alcanzó
la cifra de 181 hasta los 93 en 2015 (Boletín estadístico de la Comunidad de Madrid).

Por lo que respecta al personal eventual, llamado “personal de confianza”, es más

difícil de cuantificar y de establecer claramente su composición, a pesar de aparecer en
los presupuestos como personal eventual. Como ejemplo de uno de los casos más
peculiares de politización, sabemos que según una respuesta parlamentaria del
Gobierno vasco requerida por la oposición en su parlamento en 2007, existían 102
asesores en la administración autonómica del País Vasco, de los cuales una cuarta
parte se enmarca en Presidencia (en la que se incluyen, por ejemplo, el responsable de
la residencia oficial de Ajuria Enea o el personal de apoyo en tareas domésticas). En
este caso, además, 500 mandos policiales dependen de la confianza del partido en el
gobierno al ser cargos de designación directa, más de la mitad de los cuales trabaja en
la Unidad de Información y Análisis. Se calcula que con el cambio de gobierno de 2009
en el País Vasco, por seguir con este ejemplo, los consejeros nombraron a nuevos altos
cargos, puestos de confianza, asesores, etc. que en total supusieron el cambio o
nombramiento de casi 400 personas. Estos cambios de personal, altos cargos y
personal eventual se dan en todas las CCAA al producirse la entrada de un nuevo
partido o coalición y ponen de manifiesto con claridad el alto grado de politización de
las administraciones autonómicas y, por tanto, el escaso grado de profesionalización y
estabilidad de buena parte de los puestos directivos.

261
Los costes de personal, la remuneración y el estatus de los altos cargos y los
empleados públicos autonómicos
Otro de los elementos importantes respecto al personal es su coste para el erario y el
nivel de retribución de los propios empleados públicos. En esto también se observan
variaciones importantes en el gasto de personal de las Administraciones regionales,
oscilando, por ejemplo, entre el 9,4% sobre el PIB de Extremadura y el 2,6% del PIB del
País Vasco en 2006, mientras que la media para todas las CCAA fue del 4,55%. Para el
resto de las CCAA esta razón varía entre el 3 y el 7% de sus PIB respectivos. En general,
se observa que en las menos desarrolladas este porcentaje es más elevado que en las
más ricas (Gómez et al. 2009). De acuerdo con los datos que recoge Garcés (2010) cada
empleado público tiene un coste medio al año de 20.455 euros, frente a 18.145 en
Andalucía, 17.937 en Cataluña y 13.772 en Madrid.

Además de la significativa variación por CCAA en los costes de personal, también se

observan grandes diferencias en las remuneraciones de los empleados públicos, que
tienen que ver de una parte con las distintas estructuras económicas y el nivel de
salarios general de las CCAA y de otra con algunos factores políticos. Un estudio
reciente del sindicato USO, basado en datos de los Ministerios de Administraciones
Públicas y de Trabajo y Asuntos Sociales, así como del INE, llegaba a la conclusión de
que las diferencias salariales entre funcionarios que desempeñan las mismas labores
en distintas CCAA podían alcanzar hasta el 62%, si se mide por la retribución media
anual dentro de los mismos grupos profesionales. Curiosamente, en comparación con
los de las CCAA, los salarios de los empleados de la AGE eran siempre los más bajos.

262
Entre las CCAA, las diferencias van en aumento a medida que se desciende en el grupo
de empleados públicos analizado. Según el citado informe, en el Grupo A, el de los
titulados superiores, como subdirectores generales, letrados autonómicos, médicos,
técnicos comerciales o inspectores de Hacienda, la CA que más pagaba a sus
funcionarios era Canarias, con una retribución media anual bruta de 39.520 euros; es
decir, un 40,2% más que los 28.184 euros que percibe un empleado público de
Extremadura. En conjunto, Baleares, Canarias, Cantabria, Madrid y País Vasco
intercambian posiciones en los primeros puestos de la clasificación salarial. Las últimas
posiciones las ocupan Asturias, Castilla y León, Galicia y Extremadura.

El informe de USO también recoge las diferencias salariales por áreas. Por ejemplo,
para un mismo cargo, como jefe de departamento o similar, en la atención
especializada en sanidad, la diferencia puede estar en el 54%. Entre un médico general
o un pediatra de diferentes CCAA puede existir una brecha del 69,3% (entre los 50.300
y los 29.700 euros brutos anuales). Estas grandes diferencias salariales producen
situaciones de agravio comparativo y reivindicaciones sindicales de igualación.

También se observa una gran variación entre CCAA respecto a las remuneraciones de
los altos cargos y los presidentes de las CCAA, que sin duda tiene que ver con motivos
políticos, ya que no responde a diferencias relativas de renta o riqueza o nivel de
precios de las CCAA. La Tabla 11 muestra un ranking de CCAA en función de las
remuneraciones incluyendo la de los puestos equivalentes del gobierno central.

Cuando se habla de las remuneraciones a los empleados del sector público y los altos
cargos autonómicos, cabe destacar el fenómeno frecuente, que se da también en la
AGE, de que las remuneraciones de muchos altos cargos de las administraciones
autonómicas y de algunos asesores sean mayores que la del propio presidente de la
CA. Esto ocurre sobre todo con directores o gerentes de algunos entes instrumentales
o empresas públicas o con gerentes de instituciones sanitarias.

263
ALGUNOS PROBLEMAS DE LAS ESTRUCTURAS, EL PERSONAL Y EL FUNCIONAMIENTO
DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS
Algunos de los problemas de las administraciones autonómicas proceden de su origen
y de distintas oportunidades de reforma desaprovechadas. Como han señalado Ballart
y Ramió (2000), destacan las cuestiones ya aludidas de politización y
desprofesionalización, pero también existen bastantes problemas de organización: “las
Comunidades Autónomas son unas administraciones nuevas, pero no son modernas
desde el punto de vista de su diseño institucional”.

Para otros observadores más pesimistas, a pesar de la existencia de algunas políticas y

servicios públicos autonómicos que destacan por su calidad en los últimos años, sobre
todo debido al esfuerzo de algunos buenos profesionales o por gestionarse desde
organismos que escapan de la lógica administrativa tradicional, las administraciones
autonómicas se han consolidado como instituciones débiles, sin identidad y sin
tradición, careciendo, por ejemplo, de los valores corporativos clásicos de los grandes
cuerpos funcionariales. El resultado, para estos expertos, ha sido una administración
lenta y poco eficaz, alejada de los ciudadanos, despreocupada por la calidad de los
servicios y por el impacto de sus políticas, con escasa capacidad de reacción y de
coordinación interdepartamental e interadministrativa. A su vez, señalan que las
administraciones autonómicas a veces se comportan con prepotencia ante los
ayuntamientos, la sociedad civil y los ciudadanos y se relacionan con sus empleados y
sindicatos con una falsa superioridad, que encubre una gran debilidad que resulta en
continuas concesiones y claudicaciones ante las presiones corporativas en la
negociación colectiva (Sisternas 2006). Veamos en más detalle algunos de estos
problemas.

264
Problemas organizativos y de gestión de recursos humanos. Fragmen tación,
inestabilidad e inflación de puestos y temporalidad del personal
Varios expertos han señalado el alto grado de burocratización, de fragmentación en
unidades de gestión, de compartimentación en una gran variedad de consejerías y
direcciones generales que tienen un tamaño muy pequeño, de centralización y la
debilidad de las políticas horizontales al estar las administraciones autonómicas
excesivamente centralizadas en unos potentes servicios comunes. Estos servicios
comunes, que tienen como misión prestar servicios al resto de unidades
administrativas (por ejemplo, direcciones generales de presupuestos, de función
pública, informática, etc. y las secretarías generales o unidades similares de cada
consejería) tienen unas dimensiones excesivas en comparación con el tamaño de las
administraciones autonómicas (Ballart y Ramió 2000). A su vez, se produce una gran
inflación orgánica en sus estructuras administrativas y existen muchas direcciones
generales que no tienen la suficiente dimensión para la realización efectiva de sus
funciones y que no están en condiciones de aprovechar economías de escala en su
gestión y de un número excesivo de órganos inferiores (subdirecciones generales,
servicios, secciones y negociados) que son disfuncionales e impiden una coordinación
eficaz entre áreas y programas. Asimismo, son estructuras de una gran inestabilidad
orgánica, consecuencia de las reorganizaciones continuas tanto del número de
consejerías como de la organización interna de éstas (Saniger 2002). El resultado de
todo ello es un ingente despilfarro de los recursos de los contribuyentes.

Entre las causas que han contribuido a este fenómeno de inflación típico de las
administraciones autonómicas, se han destacado las consecuencias del sistema
retributivo y la falta de un sistema de actualización periódica de las retribuciones que
llevaba a los funcionarios a tener que mejorar su posición en la escala jerárquica,
optando por un complemento de destino más elevado para compensar sus pérdidas de
poder adquisitivo. A falta de aumentos salariales, las administraciones creaban así
muchos puestos de alto nivel, reduciéndose al mismo tiempo el contenido
competencial y decisorio de los mismos. De este modo, se creaban numerosas
subdirecciones generales nuevas y se relegaban las antiguas secciones y negociados a
los últimos niveles jerárquicos (Giménez Abad 1996).

Algunos de los problemas más relevantes de gestión de personal están relacionados

con la coexistencia de distintos regímenes de personal. Como resultado del proceso de
transferencias y del reclutamiento propio coexisten funcionarios de carrera propios y
transferidos, interinos, eventuales, laborales fijos y laborales eventuales o temporales.
Como se ha visto ya, se produce una excesiva temporalidad en el empleo de algunos
trabajadores y una permanencia excesiva en las interinidades. Las razones son
variadas. Una primera causa es, sin duda, el clientelismo en la selección de este tipo de
personal, pero también es importante la existencia de unos rígidos sistemas de

265
provisión de puestos de trabajo que convierten los contratos de este tipo en una vía de
escape rápida y fácil al concurso entre funcionarios de la propia Administración. La
manera de regularizar interinidades, de modo que se reduzcan al mínimo posible, es
problemática, aunque algunas CCAA han emprendido ambiciosos procesos de
“funcionarización” mediante oposiciones o por decreto, convirtiendo en funcionarios a
algunos empleados ingresados en el sector público autonómico, con la oposición activa
de quienes ingresaron mediante pruebas objetivas. En cuanto a la negociación
colectiva en la mayoría de las administraciones autonómicas, se ha observado una
clara situación de asimetría entre unos sindicatos fuertes y con objetivos muy claros y
unos políticos débiles y dispuestos a quedar bien con los sindicatos, lo que ha llevado a
algunas ineficiencias e injusticias.

Los problemas de la politización excesiva y las deficiencias de la fun ción directiva

autonómica, clientelismo y corrupción
El fenómeno que Ballart y Ramió (2000) denominaban “la monopolización de la clase
política del espacio directivo y semidirectivo” ha llegado en algunos casos al tercer y
cuarto nivel jerárquico de los diferentes departamentos y ha impedido la creación de
una administración pública con una burocracia profesional eficaz y políticamente
neutral, con una clara demarcación entre los puestos políticos y los técnicos. Esto ha
dificultado, por un lado, la continuidad de la acción administrativa al margen de los
cambios políticos del momento y una labor de programación a medio y largo plazo de
la actividad administrativa. Todo ello produce improvisación en la actuación, búsqueda
de efectos espectaculares momentáneos, pero de escasa solidez, la ausencia de
programas y la inexistencia de objetivos con una cierta visión de futuro, además de la
utilización de la Administración con fines partidistas circunstanciales.

Esta situación provoca la pérdida del respeto profesional por parte de los funcionarios
al jefe político y su falta de expectativas profesionales, acompañada de desánimo por
ver que sus jefes han conseguido por la vía de la política lo que ellos nunca van a
conseguir por méritos profesionales, incitando así a los funcionarios a politizarse
(Giménez Abad 1996).

Este proceso de “decapitación permanente” de las organizaciones del sector público

(Jiménez Asensio 2010) se lleva por delante todo el capital directivo construido
durante un largo periodo de tiempo. Estas restructuraciones de las consejerías o entes
públicos que se producen cuando cambia el gobierno y que afecta incluso a los
directivos profesionales provoca la pérdida de conocimiento y saber experto valioso...
Debe recordarse que este personal ha desarrollado su carrera a partir de sus méritos,
la experiencia profesional y la formación sufragada con dinero público y por lo tanto su
“decapitación” deteriora la actuación administrativa y supone un derroche de recursos

266
humanos. También conduce a la parálisis de las políticas públicas, al replanteamiento
de muchas de ellas o a la reformulación de otras y por tanto puede tener
consecuencias negativas en términos de actividad económica.

En esta misma línea, un problema señalado por numerosos expertos es el escaso

desarrollo de la función directiva autonómica (Fernández-Caballero 2016). Según
Jiménez Asensio (2010), algunos de los rasgos negativos que afectan a los directivos
públicos autonómicos entre otros, son:
• La falta de competencia en el sistema de provisión de estos puestos: se buscan
personas a través de medios rudimentarios y obsoletos (estructuras de
partidos, preguntas a determinadas personas sobre cómo cubrir determinados
perfiles, llamadas de teléfono, etc.).
• La inexistencia de convocatoria abierta y publicidad para cubrir estos puestos.
• La ausencia de acreditación de competencias profesionales de los gestores
públicos.
• La falta de evaluación de los resultados de la gestión y un sistema de incentivos
(retribuciones variables). Los puestos directivos de nivel similar cobran
retribuciones idénticas, al margen del tipo de puesto y los resultados de la
gestión.

Según estos autores, los funcionarios autonómicos directivos no están familiarizados

con las nuevas técnicas de gestión como la administración por objetivos, la dirección
de recursos humanos o la evaluación por resultados, y las nuevas promociones de
funcionarios superiores pueden emitir informes jurídicos útiles, pero no siempre saben
elaborar e implantar proyectos, gestionar adecuadamente los recursos
presupuestarios y, sobre todo, carecen de habilidades de planificación estratégica.
Tampoco parecen adaptados a la nueva complejidad que supone la transformación de
la gestión directa a la gestión de redes de organizaciones privadas. Aunque hay claras
excepciones y han proliferado las Escuelas o los Institutos autonómicos de
Administración Pública, en muchos casos y en la mayoría de las CCAA, los temarios y
los cursos de formación de los funcionarios de cuerpos superiores no están adaptados
a la nueva gestión pública o a la llamada “gobernanza”, sino que siguen encerrados en
la reiteración del examen jurídico de la legislación.

Uno de los problemas que produce la politización de los niveles altos e intermedios de
las administraciones autonómicas y de la mayoría de los nombramientos en los entes
del sector público autonómico es la extensión del clientelismo y, en algunos casos, de
la corrupción. Muchos informes de los órganos de control externo de varias CCAA han
señalado la falta de control y de transparencia y publicidad en la contratación de
personal, por ejemplo en las sociedades públicas, organismos autónomos, entes
públicos de derecho privado, como las televisiones autonómicas o los servicios de

267
salud. Ante la creciente regularización del acceso a la función pública en muchas CCAA
y tras el control de las bolsas de trabajo para laborales y otros tipos de personal
público, muchos gobiernos autonómicos han usado las empresas públicas y
fundaciones para emplear a sus “clientes”, afiliados o amigos políticos. Esto ha llevado,
por poner un ejemplo, a que en Andalucía, según la Cámara de Cuentas, en 2008 había
una plantilla media de 21.310 contratados en las empresas públicas y agencias
andaluzas a los que habría que sumar los 4.670 contratados en las Fundaciones,
haciendo un total de 25.980 contratados que no habían tenido que someterse en la
práctica a ningún criterio de mérito y capacidad. Al mismo tiempo, en 2008, había solo
24.777 funcionarios que habían pasado por una oposición. Esto significa que se
contaba con 1.702 más contratados sin control en su acceso, que funcionarios por
oposición.

El fenómeno del clientelismo suele asociarse con la corrupción. Aunque, la corrupción

es un objeto de estudio esquivo, sí tenemos algunos datos sobre la percepción
ciudadana de ésta, que indican que está muy extendida en las CCAA, como también
ponen de manifiesto todos los días los escándalos de gran impacto mediático. Los
datos parecen indicar que la corrupción se produce más en los altos cargos políticos
que en las escalas funcionariales. Un barómetro autonómico reciente del Centro de
Investigaciones Sociológicas (CIS) muestra que los ciudadanos de 16 CCAA creen que la
corrupción política está más extendida en el ámbito autonómico que en otros ámbitos.
El 87,8% de los ciudadanos consultados afirma que aprecia altos niveles de corrupción,
más elevados en las CCAA que en el ámbito nacional (85,8%) y en el local (76,9%). En
Extremadura, donde se da la menor percepción, lo opinan el 35,7% de los ciudadanos,
mientras que un 44,6% aprecia que la corrupción está muy avanzada en los
ayuntamientos. Asimismo, los extremeños son los ciudadanos que perciben la política
de su CA como la más íntegra. A la pregunta de si existen más casos de corrupción en
su CA que en otras, los ciudadanos de Baleares, la Comunidad Valenciana y la
Comunidad de Madrid están de acuerdo con un 31,5%, un 25% y un 22,3%,
respectivamente. En el extremo contrario se sitúan los encuestados de Navarra
(44,1%), Asturias (52,6%) y Extremadura (53,4%) que opinan que en sus CCAA se dan
menos casos de corrupción que en las otras.

Problemas de coordinación, transparencia y control del sector público, su personal,

gastos, funciones y rendimiento
Otro ámbito de problemas es el producido por el crecimiento tan significativo del
sector público autonómico y toda una serie de entidades, organismos autónomos,
sociedades mercantiles, fundaciones, etc. Esta proliferación, aunque a veces tiene las
ventajas de flexibilidad en la gestión, plantea en muchos casos problemas
organizativos y de coordinación de las políticas y dificulta el control y la transparencia.
En algunos casos, como han recordado Ballart y Ramió (2000), la flexibilidad buscada

268
con la creación de estas entidades instrumentales no se ha alcanzado plenamente, por
ejemplo en muchos organismos autónomos y agencias autonómicas que han acabado
implantando un modelo de gestión similar a los órganos centrales de la Administración
autonómica. Al mismo tiempo, no se han establecido instrumentos estandarizados
para articular las relaciones entre los servicios centrales de las consejerías y estas
entidades, como por ejemplo los contratos programa, o un procedimiento común para
su negociación y un sistema de incentivos plenamente desarrollado.

Los problemas principales que plantea la proliferación de entes instrumentales del

sector público autonómico sin un mecanismo claro de control o gestión por objetivos
son según Domingo et al. (2010):
• Mayores costes de estructura y de gestión, dado que la reducida dimensión de
las entidades no permite obtener las economías de escala y las sinergias que
tienen las entidades de mayor tamaño.
• Elevada complejidad de las tareas de control y seguimiento por parte de los
órganos centrales de la administración y necesidad de destinar más recursos a
estas tareas.
• Dificultad de implantar una planificación estratégica y una actuación cor-
porativa coordinada en ámbitos comunes a todas las entidades, fomentando la
adopción de decisiones individuales en menoscabo de una actuación como
grupo corporativo.

Asimismo, desde el punto de vista financiero, es sabido que la deuda de estos entes es
difícil de controlar. Los datos indican que esta deuda ha pasado del 2,3% del PIB en
2004, a más del 5% en 2010. Por lo que respecta al control en la gestión de personal,
en su selección y contratación, ya se ha mencionado la dificultad de establecer el
número de empleados públicos ocupados en estas entidades de la administración. Los
datos disponibles indican que cada vez son una proporción mayor de los empleados
públicos autonómicos. Como ya hemos visto la administración instrumental se ha
recortado antes durante la crisis, pero antes del recorte algunas CCAA habían iniciado
procesos de ordenación. Tanto Navarra como Aragón crearon un holding empresarial
autonómico con el fin de racionalizar la gestión de estos entes (Fernández-Llera, 2014:
251).
Asimismo, los sistemas actuales de control administrativo en las administraciones
autonómicas, en parte como consecuencia de los numerosos casos de corrupción y
malversación de fondos públicos y la carencia de una orientación hacia los resultados,
son demasiado burocráticos y onerosos, llevando a una falta de agilidad y adaptación a
las necesidades de los ciudadanos. Las asesorías jurídicas, las áreas de gestión y control
económico, las intervenciones y otras instancias de fiscalización hacen su trabajo lo
mejor que pueden, asegurando que todo se hace de acuerdo a los procedimientos
administrativos y reglamentarios, sin tener en cuenta si sus apreciaciones pueden

269
retrasar políticas necesarias para la ciudadanía. Esto puede provocar que las políticas
públicas y programas queden bloqueados o retrasados durante meses, debido a que
este aparato de control público no responde a ningún tipo de criterio ligado a la
productividad de las políticas públicas (Pont 2010). Por otra parte, estos controles tan
rigurosos ni siquiera han podido evitar que se produzcan muchos casos de
malversación de los caudales públicos.

Aunque es difícil medir la transparencia y la información que las CCAA ofrecen a los
ciudadanos sobre su actividad y no hay muchos estudios sobre ella, contamos con uno
reciente que ha producido un índice (INCAU) llevado a cabo por la organización
Transparencia Internacional que ya en 2010 analizó varias dimensiones o áreas de la
transparencia en las administraciones autonómicas utilizando un conjunto de 80
indicadores ver. Las cinco áreas de transparencia eran: a) la información sobre la CA; b)
las relaciones con los ciudadanos y la sociedad; c) la transparencia económico-
financiera; d) la transparencia en las contrataciones de servicios y suministros; y e) la
transparencia en materias de ordenación del territorio, urbanismo y obras públicas.

Después de asignar valores a los 80 indicadores, el estudio concluye que, al igual que
en las ediciones de 2010 y 2012, en 2014 (fecha del último dato dispo nible), las CCAA
tienen sobre todo problemas en los ámbitos de transparencia económico-financiera.
Aunque a diferencia de entonces en que la puntuación alcanzada era de 48,8, ahora es
de 76,6. Las áreas de transparencia mejor valoradas son las relaciones con los
ciudadanos y la sociedad, en la que obtienen una media de 94,1, y la transparencia en
materias como ordenación del territorio, urbanismo y obras públicas, cuya media
colectiva es 95. Quedan en una zona intermedia y cercana al notable, las áreas de
información sobre la CA (68,5) y la de transparencia en las contrataciones de servicios
y suministros (65,4).

La nota de las CCAA en su conjunto ha mejorado respecto a ediciones anteriores de

este índice. Sin embargo, hay algunas diferencias llamativas entre las CCAA. Cataluña,
Castilla y León y País Vasco son las mejor situadas en el ranking, habiendo alcanzado la
máxima puntuación, mientras que Madrid es la menos transparente (Tabla 12). Por
último hay que señalar que este índice mide la disponibilidad de información pero no
su calidad.

270
ESTRATEGIAS Y PROCESOS DE REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS

Reformas administrativas en las CCAA: de los años 1990 a los nuevos estatutos y el
actual escenario de crisis y restricción económica
Una vez que pasó la urgencia política de los años ochenta, donde la prioridad de los
gobiernos autonómicos era la consolidación de sus nuevas instituciones y comenzar a
ofrecer servicios públicos a sus ciudadanos en un contexto de expansión del gasto
público, a partir de los años noventa se empiezan a implantar algunas medidas de
reforma y modernización de las administraciones. Estas medidas tienen diversos
objetivos como los de mejorar la calidad de los servicios y acercarse a los ciudadanos,
empezar a cumplir con las nuevas restricciones al gasto público de procedencia
europea y adaptarse al desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y las
comunicaciones. Al principio estas iniciativas de reforma y modernización en muchas
CCAA fueron modestas, pero se hicieron más sistemáticas y ambiciosas, elaborándose
planes de modernización en varias ellas centrados en una mayor orientación al
ciudadano, la calidad de los servicios y la planificación (Rodríguez Arana 2004).

Con el cambio de siglo, las administraciones autonómicas han seguido desarrollando

iniciativas de modernización administrativa, de orientación al ciudadano, en particular
aquellos relacionadas con la utilización de los medios informáticos y telemáticos tanto

271
en la gestión administrativa como en la información y relaciones con los ciudadanos, la
denominada “e-administración”.

Las recientes reformas estatutarias incorporaron referencias a nuevos derechos y

deberes en el ámbito de las administraciones públicas. Es un ejemplo de ello el artículo
31 del Estatuto de Andalucía, que proclama el derecho a la “buena administración”, en
los términos de la Carta de Derechos fundamentales de la UE. También el artículo 14
del Estatuto de las Islas Baleares contiene una enumeración de derechos en relación
con las Administraciones públicas parecido al andaluz y el artículo 12 del Estatuto de
Castilla y León proclama el derecho a una buena administración. Por su parte, el
artículo 36 del texto estatutario andaluz fija los deberes de todas las personas, entre
otros extremos, en relación con el uso responsable y solidario de los servicios y
prestaciones públicas. También algunas leyes autonómicas recientes como la Ley
andaluza 9/2007, de la Administración, apuesta por una Administración más ágil y
cercana al ciudadano, configurando un modelo organizativo que conjugue “los
principios de eficacia, eficiencia, igualdad de trato entre hombres y mujeres y
modernización del aparato administrativo con la mejora continuada de la calidad de
los servicios y la adopción de las nuevas tecnologías en orden a simplificar la gestión
administrativa”. Asimismo, todas las administraciones autonómicas han suscrito en
2009, junto con el Gobierno Central, una Carta de Compromisos con la Calidad de las
Administraciones españolas que contiene un decálogo de objetivos a cumplir.

A partir de 2009, en un contexto de mayor restricción del gasto público, existen en las
CCAA continuas iniciativas de reforma que tienen que ver, aparte de con la calidad de
los servicios, con la organización o reestructuración del aparato administrativo y el
número de altos cargos y entes instrumentales, con la gestión financiera (control del
gasto, presupuesto por programas, contabilidad analítica), la simplificación y la
llamada “mejora reguladora”, la e-administración y la renovación de los portales
oficiales autonómicos, el diagnóstico de la función pública y la gestión de personal, con
el perfeccionamiento de la profesionalización de la dirección pública, la creación de
unidades de evaluación de políticas y servicios, la regulación de las incompatibilidades
de los altos cargos y la transparencia en materia de directivos y eventuales, leyes de
conciliación, la mejora de la negociación colectiva del sector público y algunos
proyectos de oficina anti-fraude. En la agenda de reformas se encuentran, asimismo, la
introducción de la gestión por resultados, la mejora de la agilidad en los mecanismos
de control, el uso controlado de instrumentos privados de gestión y de colaboraciones
público-privadas y la autonomía progresiva de la gestión mediante un proceso de
creación de agencias (Pont 2010).

Desde diciembre de 2011, muchas de las principales medidas que se han adoptado en
las administraciones autonómicas, bien impulsadas por ellas mismas o por el gobierno

272
central, ha tenido como objetivo principal reconducir el déficit que había llegado a su
máximo en 2009. Muchas de estas medidas están contenidas en los llamados Planes
Económico Financieros de Reequilibrio que las CCAA deben presentar al Ministerio de
Hacienda deben cuando sobrepasan los niveles de déficit establecidos. En las CCAA las
medidas de incremento de los ingresos se han considerado como un complemento de
las medidas de reducción del gasto. Entre 2011 y 2015, la reducción media del gasto en
porcentaje del PIB es mucho mayor que el aumento medio del ingreso como
porcentaje del PIB (2,3pp. PIB versus 1,3 pp. PIB) (Conde Ruiz et. 2015).

Aunque no hay espacio para ver todas a continuación, se exponen con más detalle
algunas de estas iniciativas.

Reformas organizativas: leyes de gobierno y administración, reducción de unidades y

altos cargos, gestión del personal y reformas presupues tarias, racionalización del
sector público autonómico
La mayoría de las CCAA incluyen en sus PEF la reducción del número de Consejerías, y
algunas contemplan la reorganización de la red de delegaciones provinciales, así como
la eliminación de las delegaciones en Madrid y/o Bruselas.

El actual contexto de crisis económica ha llevado a que las CCAA hayan acordado con
el Gobierno de la nación en el Consejo de Política Fiscal y Financiera la necesidad de
elaborar un “Plan de racionalización de las estructuras de sus respectivos sectores
públicos, administrativos y empresariales”. Se planteó así la reducción de la
administración institucional con la extinción, fusión y reordenación de los organismos
autónomos, entes y empresas públicas, así como la enajenación de la participación en
diferentes sociedades mercantiles del sector público autonómico.

Algunas CCAA han aprobado leyes o decretos de reordenación del sector público. La
Ley 9/2007, de la Administración de la Junta de Andalucía ofrecía una regulación de la
llamada “administración instrumental”, de su diversa tipología y del régimen jurídico
propio de cada una de las entidades que la componen. Asimismo apuesta por el
establecimiento de un sistema de calidad en la gestión administrativa y la implantación
de los correspondientes instrumentos homologados. Destaca también la Lei de
organización e funcionamento da administración xeral e o sector público autonómico
de Galicia.

Por su parte, el gobierno catalán aprobó en 2008 los criterios que habría de cumplir
para la creación de nuevas entidades y para realizar modificaciones relevantes en

273
entidades ya existentes, encargando a un grupo de trabajo la elaboración de un
estudio sobre los efectos de la aplicación de esos mencionados criterios a las entidades
del sector público existentes (ver Generalitat de Catalunya 2010). A partir del resultado
de este informe el 1 de junio de 2010, el Gobierno catalán aprobó un Plan de
racionalización y simplificación de la estructura del sector público de la Generalitat,
que ha llevado a la disolución o desvinculación de la Generalitat de aproximadamente
unas 60 entidades. También la Comunidad de Madrid aprobó un Plan de Ajuste que ha
suprimido 19 entidades y 83 órganos colegiados.

En el contexto del proceso de consolidación fiscal las reformas se han limitado sobre
todo a disminuir los costes laborales que son una preocupación compartida por todos
los niveles de gobierno. Así queda reflejado tanto en las normas estatales y
autonómicas como en el contenido de los PEF. Éstos muestran una amplia variedad de
medidas relativas a aspectos muy diversos de la gestión de recursos humanos:
planificación y oferta de empleo público, calendario y dedicación laboral, horarios y
días de libre disposición, política retributiva y de formación, acción social y actividad
sindical (Del Pino y Ramos, 2014).

Las medidas orientadas a la moderación de los gastos de personal representan un

componente muy importante del esfuerzo total de reducción del gasto autonómico
(Conde-Ruiz et al., 2012). Por ejemplo, en los PEF de 2012, suponen 3.636 millones de
euros (un 27,7% del total) aunque las diferencias entre CCAA son significativas,
oscilando entre el 3,3% del total de medidas de gasto en Asturias y el 33,7% en
Cataluña. Entre 2011 y 2014, el 40%, del recorte en sanidad se debe al ajuste en la
remuneración de los asalariados, Este porcentaje asciende hasta el 50% en l caso de la
educación y representa el 20% en el caso de los servicios sociales y la dependencia
(Conde Ruiz et al. 2016).

Algunas otras reformas en el empleo público y en el número de altos cargos, tienen

que ver con el desarrollo de la normativa estatal, en concreto del Estatuto Básico del
Empleado Público (EBEP). Éste define materias de carácter básico y encomienda a las
Leyes de las CCAA el desarrollo de aspectos novedosos como la llamada carrera
horizontal y la evaluación del desempeño. Sin embargo, ha sido claramente una
oportunidad perdida para el desarrollo de la figura del directivo público que en su
mayoría no parecen compartir la necesidad de profesionalizar y despolitizar una figura
que nos acercaría a otros países europeos. Fuera de algunas normas que como la de la
Comunidad Valenciana (Ley 3/2010) han llegado a ser calificadas por los expertos
como esperpénticas, las otras normas aprobabas en Baleares (2007), Castilla La
Mancha (2011), Extremadura (2015), Galicia (2015) no aporta ningún avance
prometedor. En el caso de Cataluña, como resultado de una de las recomendaciones
del interesante Informe de la Comissió d’Experts per la Reforma de la l’ Administración

274
Pública i el seu Sector Públic (2013), se llegó a aprobar un proyecto de Ley que
avanzaba realmente en la creación de lo que denominaba Sistema de Dirección Pública
Profesional, pero que finalmente quedó apartado (Jiménez Asensio 2016).

También ciertas CCAA iniciaron procesos de reforma presupuestaria, integrando, por

ejemplo, en los presupuestos algunas de las entidades públicas existentes como
consorcios o fundaciones que no lo estaban. En Cataluña destaca una reforma y
modernización presupuestaria desde 2005 para aumentar la transparencia del proceso
presupuestario y racionalizar el presupuesto recurriendo al uso del presupuesto por
programas y su aplicación al seguimiento de la ejecución del gasto. Para ello, por
ejemplo, se ha revisado la clasificación de los programas y se han definido 9 áreas de
gasto, 34 políticas de gasto y 109 programas, extendiendo el uso de dicha clasificación
al conjunto de entidades del sector público.

Durante la crisis también se ha generalizado la reducción de las transferencias, tanto

corrientes como de capital, a las corporaciones locales, universidades y entidades del
sector público, al tiempo que se han reprogramado algunas inversiones directas.

Todas las CCAA han acometido una reducción de gastos corrientes en material de
oficina y en el consumo de agua, gas, teléfono o electricidad. Asimismo, se redujeron
los gastos que afectan a todo tipo de suministros y servicios prestados por terceras
empresas. La Comunidad de Madrid decidió potenciar el criterio económico en la
contratación de servicios externos. En Castilla-La Mancha se planeó adoptar la
contratación centralizada e impulsar la contratación con otras CCAA. Los gobiernos
autonómicos también han emprendido iniciativas relativas al uso de edificios públicos
mediante la optimización del espacio utilizado, buscando localizaciones de menor
coste y la renegociación de arrendamientos (Del Pino, Ramos, 2014).

En la Comunidad de Madrid se creó en 2011 una comisión técnica para detectar las
duplicidades competenciales existentes y estudiar la reasignación de los servicios
correspondientes, entre los que estarían albergues juveniles, instalaciones deportivas,
centros culturales, escuelas infantiles públicas, bibliotecas y bibliobuses, atención
telefónica de urgencia, centros de día y residencias para mayores, centros para
discapacitados, ayuda a domicilio, actividades de promoción de la salud y asistencia
sanitaria, drogodependencias, vivienda o empleo.

275
Mejoras en la prestación de servicios y las relaciones con los ciudada nos:
transparencia, buen gobierno, gestión de la calidad y participación ciudadana
Todas las CCAA han seguido llevando a cabo iniciativas de mejora de la prestación de
los servicios y de acercamiento a los ciudadanos. Algunas de las medidas típicas que
han adoptado prácticamente todas las administraciones autonómicas son el
establecimiento de sistemas de quejas y sugerencias. Otras medidas de mejora de la
calidad de los servicios se han aplicado de forma más desigual en las CCAA. Según un
estudio de Criado (2009), que estudiaba las medidas de calidad en las administraciones
autonómicas, otros instrumentos usados han sido las cartas de servicios (presentes en
un 94 por ciento de las CCAA), el análisis de la demanda y evaluación de la satisfacción
de los usuarios (en el 88% de las CCAA), y los sistemas de autoevaluación de la calidad,
especialmente, los sistemas de reconocimientos o premios a la calidad.

Los sistemas de quejas y sugerencias han estado presentes en las administraciones

autonómicas desde los años 1990 y originariamente se ligaron a la creación de oficinas
de reclamaciones o sugerencias, punto de inicio de las actuales oficinas de atención al
ciudadano. Las cartas de servicios se han implantado en centenares de unidades y
organismos dentro del sector público autonómico. Las cartas de servicios introducen
compromisos concretos con el ciudadano, incluyendo en algunos casos contrapartidas
económicas o de otro tipo ligadas a su incumplimiento. El programa de análisis de la
demanda y evaluación de la satisfacción de los usuarios se ha vinculado a encuestas
ligadas al modelo SERVQUAL o adaptaciones de sus atributos.

También pueden destacarse algunas leyes aprobadas recientemente relativas a la

calidad de los servicios. Por ejemplo, la Ley de la Rioja 3/2007, de Calidad de los
Servicios Sociales establece todos los mecanismos propios de esta política pública: la
normalización y estandarización de la prestación, las cartas de compromiso o servicio,
los derechos y deberes de los usuarios, los órganos y las funciones de evaluación, los
programas de calidad, etc. En esta misma Comunidad se regula, con carácter más
general, el ejercicio de las funciones en materia de organización, administración,
calidad y evaluación de los servicios de la Administración General de la Comunidad
Autónoma y sus organismos autónomos. En Cataluña, la Ley 12/2007, de servicios
sociales intenta también una definición de estándares y niveles prestacionales, a través
de la Carta de servicios sociales. En la Comunidad Valenciana, el reciente decreto
62/2010, de 16 de abril, del Consell establece los instrumentos generales del sistema
para la modernización y mejora de la calidad de los servicios públicos de los entes,
organismos y entidades del sector público dependientes de la Generalitat. En Navarra,
el Plan Marco de Calidad de los servicios públicos de la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra (ACFNA) constituye un marco de referencia que
determina las actuaciones y medidas idóneas para potenciar la mejora de los servicios
públicos y la satisfacción de los ciudadanos. y, como último ejemplo, puede

276
mencionarse la Ley 4/2011 de Buena Administración y Buen Gobierno de Baleares, que
promueve el compromiso de la administración con la transparencia y la participación,
la simplificación y la reducción de cargas, institucionalizando asimismo sistemas de
gestión y la evaluación de organizaciones, servicios y políticas públicas, y los principios
de responsabilidad social. Una de sus novedades más destacadas es establecer una
oficina creada para la evaluación de todas las intervenciones públicas de más de 5
millones de euros, así como las políticas de integridad y de evaluación del desempeño.

Por lo que respecta a otras iniciativas de evaluación de los servicios, a pesar de la

ausencia de sistemas de información o indicadores comunes en la mayoría de las
políticas públicas autonómicas, puede mencionarse la implantación de un sistema
nacional de indicadores, llamados indicadores clave del sistema nacional de salud
(http: //www.msps.es/organizacion/sns/planCalidadSNS/t01.htm) en el que participan
la mayoría de las CCAA y que permite evaluar el rendimiento del servicio sanitario
comparativamente.

Por último, la mayoría de las reformas en las CCAA se han centrado en el ámbito de la
transparencia, el buen gobierno y la participación ciudadana en la administración,
sobre todo al nivel local. Destacan el surgimiento de varias leyes reguladoras del
gobierno, leyes de buen gobierno, de gobierno abierto, de régimen de
incompatibilidades, etc. Asimismo, en varias CCAA se han promulgado Códigos de
Buen Gobierno —Códigos Éticos o Códigos de Conducta— (Castel 2013). Estos Códigos,
referidos tradicionalmente al ámbito funcionarial, guían con sus principios la acción
política, como por ejemplo el “Código Ético y de Conducta” del País Vasco de mayo de
2013. Puede destacarse en Andalucía la Ley de Incompatibilidades de Altos Cargos,
como una de las más exigentes en toda España, que ha sido acompañada de la
publicación de las declaraciones de la renta de los miembros del Consejo de Gobierno
y sus cónyuges. También en esta comunidad se han publicado los órdenes del día y los
acuerdos de los Consejos de Gobierno.

Pero sin duda el grueso más visible de innovaciones a nivel autonómico ha consistido
en la promulgación de una serie de Leyes de transparencia (Ley de Transparencia
Pública de Andalucía, Ley navarra de gobierno abierto, Ley extremeña de gobierno
abierto), algo diferentes en las distintas CCAA, en función de si crean o no órganos de
transparencia o del sentido diferente del silencio administrativo en el procedimiento
de solicitud de información pública o la diferente intensidad del régimen de publicidad
activa prevista por el legislador autonómico. La recientemente aprobada Ley de
trasparencia de Andalucía, por ejemplo, establece un Consejo de la Transparencia y
Protección de Datos, cuya independencia se trata de garantizar con la designación
parlamentaria de su director. Esta ley establece la obligatoriedad para las
administraciones públicas de contestar en un plazo no superior a los 20 días, plazo

277
inferior al mes que fija la ley nacional, así como un Régimen Sancionador, del que
carece la norma estatal.

El uso de las TIC, la administración electrónica y el gobierno electró nico en las CCAA
La Ley estatal 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos
tuvo importantes consecuencias para todas las administraciones. La ley regula la
relación con las Administraciones Públicas por medios electrónicos como un derecho
de los ciudadanos y como una obligación correlativa para las Administraciones. Las
obligaciones que establece esta ley afectaban a la AGE a partir del 31 de diciembre de
2009 y a las CCAA y la Administración Local, siempre y cuando lo permitan sus
disponibilidades presupuestarias. Así, varias CCAA han hecho planes de modernización,
de innovación tecnológica, de desarrollo de la sociedad de la información, etc. para
adaptarse a esta normativa e implantar el gobierno electrónico. Todas las CCAA
cuentan con iniciativas, planes o actuaciones con un calendario definido para el
cumplimiento efectivo de la Ley 11/2007. Como leyes autonómicas, puede
mencionarse, por ejemplo, la Ley Foral 11/2007, para la Implantación de la
Administración Electrónica en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra que
implica un giro modernizador de la Administración Pública.

Por otra parte, muchas CCAA disponen de Catálogo online de Servicios Electrónicos.
Asimismo, en tiempos de restricciones presupuestarias también se han dado iniciativas
de cooperación e interoperabilidad entre CCAA para reutilizar sistemas y aplicaciones
desarrollados por alguna de ellas. Se han publicado varios estudios y creados
observatorios para hacer balance de la aplicación de la Ley 11/2007 de acceso
electrónico una vez que han transcurrido más de cuatro años desde su aprobación.
Uno de ellos ha estudiado la evolución de la adaptación administrativa autonómica en
varios ámbitos. Las conclusiones que arroja este estudio son las siguientes (Fundación
Orange 2010, Observatorio Administración Electrónica):
En términos de igualdad y accesibilidad a los servicios, todas las CCAA
cuentan, en sus distintos centros, con puntos donde el ciudadano
puede tener acceso electrónico a la Red. En el caso de ciudadanos que
no dispongan de recursos tecnológicos en su hogar y no cuenten con
otra posibilidad de acceso, pueden acceder a la red en estos puntos
especialmente habilitados. La mayoría de las CCAA (un 68%) cumplen
con el mayor nivel de accesibilidad en sus portales. Asimismo, todas las
CCAA cuentan con algún tipo de asistente de ayuda para poder
tramitar electrónicamente cualquiera de los servicios disponibles. En
13 CCAA, las oficinas de información presencial cuentan con personal
especializado que presta atención al ciudadano para realizar
correctamente la tramitación electrónica.

278
La Ventanilla Única que prevé la Directiva de Servicios es ya una realidad desde
diciembre de 2009. En su construcción han colaborado además de la AGE, las CCAA, las
Ciudades Autónomas y algunos ayuntamientos. Algunas CCAA disponen en su portal de
un link de acceso directo al portal de la Ventanilla Única de la Directiva de Servicios
(www.eugo.es). Otra serie de servicios, como la recaudación de impuestos, quejas,
autorizaciones, empleo, etc. pueden ya ser totalmente tramitados en línea.

Asimismo, muchas CCAA han regulado, para su aceptación, la transformación y

presentación por parte de los ciudadanos de los documentos convencionales en papel
a documentos electrónicos. Casi todas ellas han regulado la utilización de documentos
electrónicos para operar con plena validez como un documento convencional de
papel. Por último, cada vez más administraciones autonómicas utilizan las TIC para
proporcionar información a los ciudadanos y extraer de ellos sus opiniones sobre los
servicios públicos, mediante mensajes sms, foros, o encuestas. Los PEF elaborados
durante estos años de crisis, incluyen asimismo medidas relacionadas con la gestión de
procedimientos. En este sentido se plantea la potenciación de la e-documentación y el
impulso de la tramitación telemática, así como la simplificación de todo tipo de
trámites administrativos que afecten a los ciudadanos o las empresas. Estamos, por
tanto, ante un proceso de modernización y adaptación tecnológica creciente de las
administraciones autonómicas.

Para acabar, aunque se han realizado avances en las áreas de transparencia, calidad de
los servicios y el gobierno electrónico, la crisis ha sido otra oportunidad
desaprovechada para abordar las reformas que la función pública necesita y corregir
los problemas arriba mencionados de politización, selección, ausencia de carrera
horizontal o falta de planificación, entre otras razones porque no parece que exista un
debate sobre ello, ni más en general sobre el modelo de administración o
administraciones que se desea y necesita para los próximos años ni en la sociedad ni
en los partidos políticos ni en la propia administración (Fernández- Caballero 2016).

279
 TEMA 8
4º BLOQUE TEMÁTICO: ACTORES, PROCESO POLÍTICO Y VIDA
POLÍTICA.

TEMA 8: ELECCIONES Y SUBSISTEMAS DE PARTIDOS REGIONALES Y COMEPTENCIA

POLÍTICA.

Hay 1 lectura obligatoria:

 ¿España vertebrada? Ideología, territorio y representación.

León Sandra, Fabiola Mota, Mayte Salvador (2016)

LECTURA: ¿España vertebrada? Ideología, territorio y

representación.
León Sandra, Fabiola Mota, Mayte Salvador (2016)

EL MODELO TERRITORIAL EN ESPAÑA.

En España, como en otros países en los que las reformas descentralizadoras ocurrieron
tras una dictadura, la descentralización estuvo asociada a la profundización de la
democracia y a una transformación en las estructuras del Estado vinculada a una
modernización de las mismas y a un aumento de su eficacia y control mediante el
acercamiento de la Administración pública a la ciudadanía, La creación del Estado
autonómico significó la institucionalización del autogobierno territorial como forma de
encajar las demandas de autonomía y de otorgar reconocimiento a una realidad
diferenciada en Cataluña y el País Vasco (Linz, 1985: 244; León, 2013: 70). El modelo
autonómico español puede considerarse una variante del modelo de Estado
compuesto, a medio camino entre el Estado unitario descentralizado y la federación
(Solozobal, 1992: 105). Los parlamentos regionales tienen capacidad legislativa y de
crear tributos en-las materias sobre ls cuales poseen competencia y las leyes que se
aprueben poseen
el mismo rango que las elaboradas por el Parlamento del Estado para todo el territorio
nacional. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurren en los Estados federados, donde
las competencias que se atribuyen a las entidades subestatales son la regla y las que
corresponden a la federación son la excepción, con este modelo se intentan delimitar
de forma precisa tanto las competencias que corresponden a las entidades
subestatales como las que corresponden al Estado, permitiéndose también la
posibilidad de competencias compartidas.

280
En líneas generales, el desarrollo del Estado de las autonomías ha seguido un modelo
de competición etno-territorial (Moreno, 1994; Colino, 2009) o de regionalismo
competitivo (Bórzel, 2002), que también es potenciado por una competición entre
partidos a lo largo de un eje territorial y un eje izquierda-derecha (Lago, 2004). El
modelo de regionalismo competitivo, que anima a las regiones históricas a buscar el
reconocimiento de que son diferentes mientras que el resto de regiones tratan
continuamente de alcanzarlas, ha creado fuertes tendencias centrífugas en el sistema.
Además, la territorialización de los partidos políticos, con la preeminencia de partidos
nacionalistas y regionalistas, y la necesidad de los partidos de ámbito estatal de
competir con ellos en el nivel regional, también E contribuido a la regionalización del
sistema de partidos (Keating y Wilson, 2009; Alonso y Gómez, 2011).

La valoración de la opinión pública del Estado autonómico ha sido generalmente muy

positiva y ha estado principalmente asociada a las implicaciones de la
descentralización del poder sobre una mayor proximidad de la Administración pública
a los ciudadanos (Mota, 2008: 104-105; León, 2013: 71). Sin embargo, la crisis
económica ha transformado la valoración del Estado autonómico y las preferencias de
la opinión pública sobre la forma de organización territorial. Desde el 2010, la
evaluación general sobre el funcionamiento del modelo territorial se ha deteriorado y
las preferencias sobre la forma de organización del Estado se han polarizado. El
resultado es que ha aumentado el número de ciudadanos que quiere un modelo
territorial distinto al actual, pero las alternativas que prefieren van en direcciones
opuestas: una tendencia recentralizadora que quiere disminuir o acabar con las
competencias autonómicas y otra, territorialmente concentrada en Cataluña y en el
País Vasco, que apuesta por la independencia (León, 2013: 75).

Los abundantes datos de opinión pública que existen en España sobre el modelo
territorial contrastan con la escasez de información relativa a las percepciones sobre el
Estado autonómico de los parlamentarios españoles. El objetivo básico de este
capítulo es precisamente cubrir este hueco a través de un análisis de las opiniones y
preferencias de los diputados respecto a distintas cuestiones relacionadas con la actual
organización territorial del Estado autonómico. En primer lugar, se analizará la
distribución de valoraciones y preferencias de los parlamentarios de los principales
pardos, atendiendo especialmente a las diferencias según la posición en el cleavage
territorial del partido político al que pertenecen, y a la variación entre los diputados
autonómicos y nacionales. En segundo lugar, se contrastarán algunas hipótesis sobre
las diferencias de opiniones observadas en el seno de los dos principales partidos de
ámbito estatal, PSOE y PP. En concreto, se estudiará de manera separada para cada
partido si la heterogeneidad de opiniones entre sus parlamentarios puede explicarse
según los patrones iniciales de acceso constitucional a la autonomía de la región donde
residen (vía rápida o vía lenta) o según el nivel de representación en el que ejercen su
actividad política (Parlamento regional frente a Congreso y Senado)

281
DESCENTRALIZACIÓN Y COHESIÓN
La literatura que estudia la descentralización y el federalismo puede organizarse en
torno a dos grandes áreas: la de los estudios que exploran los orígenes del federalismo
o las causas de la descentralización; y la que se centra en explorar sus consecuencias.
Una rama dentro de este segundo grupo se encarga de explorar los efectos de la
descentralización sobre la estructura organizativa de los partidos y sobre la
competición electoral en los distintos niveles de gobierno.

Por un lado, los trabajos que exploran la relación entre la descentralización y la

estructura organizativa de los partidos en sistemas federales muestran que en los
países donde los gobiernos regionales poseen más competencias sobre los impuestos y
el gasto y donde las competencias están más claramente divididas, como Canadá o
Estados Unidos, las estructuras organizativas regionales de los partidos son más
autónomas respecto al aparato nacional. En cambio, en países como Austria o
Alemania, donde el diseño del federalismo es de tipo cooperativo (en muchas materias
el gobierno federal legisla y el poder ejecutivo se mantiene en el nivel regional), la
estructura organizativa de los partidos concentra más poder en el nivel federal
(Rodden 2006; Rodden y Wibbels, 2010; Thorlakson, 2009).

Para el caso de los países descentralizados como Italia, España, Bélgica o Reino Unido,
distintos trabajos señalan que la descentralización del poder durante las últimas
décadas ha resultado en una centrifugación de la organización interna de los
principales partidos nacionales (León, 2007: 193; Detrerbeck y Jeffery, 2009: 71; Fabre
y Méndez-Lago, 2009: 117; Swenden y Maddens, 2009: 16). Esto significa que el poder
dentro de esos partidos se ha transferido desde el aparato nacional hacia las
estructuras territoriales y que los líderes regionales han ganado poder a la hora de
determinar las líneas básicas del programa y en el proceso de selección de líderes
(Swenden y Madden, 2009: 16).

Por otro lado, los trabajos que analizan los parrones de competición electoral en países
federales y descentralizados muestran que, a medida que la descentralización
aumenta, los partidos de ámbito estatal se ven obligados a regionalizar sus discursos e
incluso a adoptar demandas de más descentralización (Sorens, 2010; Chhibber y
Kollman, 2004), especialmente en aquellas circunscripciones en las que compiten con
partidos nacionalistas (Alonso y Gómez, 2011). Los programas electorales se
diversifican territorialmente a medida que los líderes regionales adaptan las promesas
electorales del partido a las demandas específicas del electorado regional (Derrerbeck
y Jeffery.2009; Mazzoleni, 2009; Alonso y Gómez, 2011).

282
El resultado de la centrifugación de la estructura organizativa de los partidos de ámbito
estatal y de una baja contaminación electoral entre elecciones regionales y nacionales
es un sistema de partidos menos integrado, en el que los líderes nacionales tienen
menos capacidad para imponer disciplina a los políticos regionales y para desarrollar
una agenda política coherente. Mantener una agenda política cohesionada en todo el
territorio resulta más difícil para los líderes nacionales cuanta más independencia
exista entre la arena electoral nacional y la regional. Las tentaciones oportunistas
crecen cuando la supervivencia de los políticos regionales depende fundamentalmente
de ellos mismos (sobre todo, cuando tienen responsabilidad de gobierno regional, con
amplias competencias en políticas esenciales, y deben dar cuenta a sus electores po la
gestión de los problemas específicos de su región) y no de la evolución de los apoyos
que tenga el partido a nivel nacional. En este contexto, los políticos regionales tendrán
más incentivos para adoptar posiciones propias en la defensa de los intereses de sus
territorios, aunque ello suponga el deterioro de la coherencia del discurso del partido a
nivel nacional y, en con secuencia, pueda lastrar las perspectivas electorales del
partido en el nivel nacional (Maddens y Libbrecht, 2009: 228).

En España, la consolidación del poder regional ha provocado un debilitamiento del

grado de integración del sistema de partidos. Por un lado, las estructuras organizativas
de los partidos de ámbito estatal se han regionalizado en la misma medida en que lo
hacía la estructura institucional del Estado (Fabre y Méndez-Lago, 2009),
especialmente en las regiones en las que la competición electoral está dominada por
partidos regionalistas (Amat et al, 2009). Además, ello ha ido acompañado de una
diversificación de los programas electorales de estos partidos en las elecciones
autonómicas (Alonso Gómez, 2011). Por otro lado, la acumulación de importantes
recursos y competencias en manos de las comunidades autónomas ha permitido la
aparición de feudos electorales regionales cuyos líderes han conseguido sobrevivir
electoralmente con independencia de los vaivenes electorales del partido en las
elecciones generales (León, 2013).

Sin embargo, no existen análisis que exploren si la transformación de la relación entre

el poder nacional y regional en los partidos españoles de ámbito estatal tiene algún
reflejo en sus élites parlamentarias, En particular, desconocemos el grado en el que los
diputados de un mismo partido piensan de manera diferente respecto a temas
esenciales, como es la propia organización territorial del Estado y si esas diferencias
pueden atribuirse a la región a la que pertenecen o al nivel de gobierno donde ejercen
su actividad (regional vs. nacional). El objetivo de este capítulo es cubrir este hueco
empírico en la literatura a través de dos análisis. En primer lugar, presentaremos un
análisis descriptivo de las preferencias de los diputados de Es principales partidos con
representación en el Parlamento español y en los parlamentos autonómicos sobre
cuestiones relacionadas con a modelo territorial del Estado. En segundo lugar,
analizaremos algunas hipótesis sobre las diferencias de opiniones observadas en el

283
seno de los dos principales partidos de ámbito estatal (PSOE y PP). En concreto,
estudiaremos si la heterogeneidad de opiniones sobre el Estado autonómico entre
miembros de un mismo partido puede explicarse según el nivel de la administración en
el que participe (Parlamento autonómico vs. Congreso y Senado) o según la comunidad
autónoma de la que provenga.

OPINIONES Y PREFERENCIAS SOBRE EL ESTADO AUTONÓMICO

Las características del proceso de descentralización territorial han configurado una
arena política en España donde los cleavages de ideología e identidad territorial se
superponen y entrecruzan trazando un mapa de partidos políticos especialmente
complejo. Esto se observa de manera clara en la coexistencia de distintos sistemas de
partidos, uno de ámbito nacional y otros subsistemas de ámbito regional (aquellos con
una presencia estable de partidos regionalistas o nacionalistas), donde los partidos
compiten tanto en un eje izquierda-derecha como en un segundo eje que podemos
denominar centralización-descentralización. Esta dimensión territorial de la
competición política se explica no solo por la naturaleza plurinacional de la democracia
española y por la particular fórmula constitucional de organización territorial del
Estado —abierta a la negociación política permanente—, sino también por el impacto
de la descentralización sobre las estructurales territoriales de poder en el seno de los
partidos políticos.

Tras treinta años de funcionamiento del Estado autonómico apenas sabemos nada
sobre qué piensan los representantes políticos españoles respecto al modelo territorial
del Estado y las reglas e instituciones políticas que ordenan una España quasi federal
(Moreno, 2008; Aja, 2001; Colino, 2009). Por una parte, cabe esperar que sus
opiniones difieran en función de dos variables políticas de carácter territorial: el
partido político al que representan (de ámbito estatal o regional) y la asamblea donde
ejercen la representación (nacional o regional). Por otra parte, sin embargo, cabe
preguntarse hasta qué punto dichas variables pueden explicar todas las diferencias, de
modo que podamos observar una alta homogeneidad o unanimidad de opiniones en el
seno de cada partido político, de un lado, o entre los representantes de cada una de
las cámaras, de otro. Obviamente, las dos variables no pueden explicar
simultáneamente todas las diferencias de opinión entre los parlamentarios.
Precisamente por esta razón, este análisis permite observar en qué medida la política
multinivel (poder central versus poder regional) se impone sobre la política de partidos
en las opiniones de los parlamentarios, o viceversa.

En primer lugar, ¿qué opinión tienen los parlamentarios españoles sobre el grado de
autonomía política y de financiación del que disfruta su comunidad autónoma? El
análisis de tres preguntas de la encuesta a parlamentarios (relativas al grado de

284
satisfacción con el techo competencial alcanzado por su comunidad autónoma, el nivel
de financiación de la misma y la aspiración a obtener un sistema de financiación como
el cupo vasco O navarro, respectivamente) permite confirmar la división de opiniones
respecto a esta primera cuestión.

Los resultados presentados en la tabla 12.1 muestran que los parlamentarios se

dividen en proporciones similares respecto al grado de satisfacción con el techo
competencial logrado por su comunidad autónoma, siendo mayor el grupo que opina
que la administración autonómica está bien como está (54%). Una más clara mayoría,
el 62%, piensa que su comunidad autónoma no ha logrado un nivel satisfactorio de
financiación, a pesar de lo cual, el mayor consenso se observa en la opinión contraria a
que su comunidad aspire a obtener financiación a través del cupo, con independencia
de lo que ocurra con el resto de autonomías, que es manifestada por el 79% de los
parlamentarios. Por tanto, Opiniones claramente divididas respecto al grado de
autonomía y aspiraciones de financiación de la propia comunidad autónoma.

Sin embargo, cuando observamos la distribución de opiniones por cámaras

parlamentarias, se confirma que los parlamentarios del legislativo nacional están más
satisfechos con el techo competencial logrado por su comunidad autónoma de
procedencia, el 63%, que los parlamentarios autonómicos (con la llamativa excepción
de los parlamentarios andaluces). Los parlamentarios nacionales también son los más
satisfechos con el grado de financiación del que disfruta su comunidad, el 51% (con la
única y comprensible excepción de los parlamentarios vascos). Por último, diputados y
senadores se manifiestan en mayor proporción, el 86%, contrarios a que su comunidad
obtenga financiación a través del sistema de cupo (de nuevo, con la excepción de los
parlamentarios andaluces). En definitiva, exceptuando los parlamentarios de la cámara
andaluza”, se confirma que los parlamentarios autonómicos expresan unas opiniones
favorables a una mayor descentralización territorial que los parlamentarios del
legislativo nacional. En particular, los parlamentarios de las cámaras gallega y catalana
son los más insatisfechos con el grado de autonomía y financiación de su comunidad
autónoma, pero son únicamente estos últimos los que mayoritariamente aspiran a la
obtención del cupo en su comunidad (el 66% de los catalanes, frente a solo el 23% de
los gallegos).

Por otra parte, observando la distribución de Opiniones por partidos políticos, los
representantes políticos de partidos de ámbito estatal (aquellos que presentan listas
en todas las circunscripciones del territorio español —PP, PSOE e1U, en los datos de la
encuesta—) comparten unas opiniones de mayor satisfacción con la autonomía
alcanzada por su comunidad autónoma que los representantes de partidos
nacionalistas y regionalistas (que solo presentan listas en las circunscripciones del
territorio cuyo gobierno autonómico aspiran a conquistar —CiU, PNV, ERC, y otros

285
partidos nacionalistas o regionalistas, en los datos de la encuesta—). De entre los
representantes de partidos de ámbito nacional, se observan importantes diferencias
entre las preferencias de los diputados del PP y del PSOE, por una parte, y los
diputados de lU, por otra, mostrando estos últimos unas preferencias más próximas a
los parlamentarios de partidos nacionalistas y regionalistas. Mientras que los
parlamentarios del PP son los más satisfechos con el techo competencial alcanzado por
su autonomía (66%), los parlamentarios del PSOE son los más satisfechos con el nivel
de financiación alcanzado por su comunidad (55%), y la mayoría de parlamentarios de
estos tres partidos estatales se muestran contrarios a que su comunidad autónoma
acceda a la financiación mediante cupo (90% de los diputados del PP, 84% del PSOE y
66% de IU).

En segundo lugar, ¿qué preferencias tienen los parlamentarios respecto al modelo de

organización y funcionamiento del Estado autonómico? Las preferencias de los
parlamentarios sobre el grado de descentralización del Estado han sido medidas
mediante una escala donde el valor 1 representa la centralización máxima de las
funciones del Estado (dar todo el poder al gobierno central), y el valor 10 representa
autonomía máxima de las comunidades (dar todo el poder a las autonomías, pero sin
llegar al independentismo). Los gráficos 12.1, 12,2 y 12.3 representan las puntuaciones
medias de los parlamentarios en función de la cámara, del partido político y de la
comunidad autónoma de procedencia, respectivamente. Se observa que, en efecto, las
diferencias entre partidos políticos son más amplias que las diferencias entre las
cámaras legislativas y entre las comunidades autónomas. Respecto a estas dos últimas
variables, son los parlamentarios de las cámaras catalana, vasca y gallega —
recordemos que las tres son nacionalidades históricas— (gráfico 12.1) y los
parlamentarios que proceden de estas tres autonomías (gráfico 12.3), los que
manifiestan posiciones descentralizadoras por encima de la media de la muestra,
confirmando la fuerza del cleavage territorial en las preferencias de los
parlamentarios. En cuanto a los partidos políticos (gráfico 12.2), claramente son los
representantes de los partidos nacionalistas los que prefieren un máximo grado de
descentralización del Estado (ERC, otros partidos nacionalistas, PNV, CiU y otros
partidos regionalistas), mientras que los parlamentarios del PP y de UPN se ubican en
una posición de la escala (6) inferior a la media total de la muestra (6,9).

Otras preferencias muestran diferencias entre los parlamentarios similares a las

observadas respecto al grado de centralización del Estado. En particular, las
preferencias por un modelo territorial simétrico versus asimétrico y por el
establecimiento de relaciones multinivel de carácter bilateral versus multilateral. En la
tabla 12.2 se muestran los porcentajes de parlamentarios que prefieren un Estado
autonómico simétrico, un estado donde se mantengan las asimetrías actuales, o bien
un estado donde se incrementen las asimetrías existentes. El 64% de la muestra total
es partidaria de que, independientemente de hechos diferenciales y del tratamiento

286
de nacionalidades, todas las comunidades autónomas deben alcanzar las mismas
competencias y ser tratadas igual. De modo que la preferencia por un modelo federal
simétrico prevalece claramente entre los representantes políticos. Es más, solo el 22%
considera que, dado que algunas comunidades autónomas son nacionalidades, se
debería mantener las asimetrías existentes, y un porcentaje inferior, el 14%, piensa
que por ese mismo motivo se debería incrementar las asimetrías que ya existen.
Observando las diferencias entre cámaras legislativas resulta evidente que la dinámica
multinivel es menos importante que la dinámica territorial para dar cuenta de estos
resultados. La preferencia por el modelo simétrico es mayoritaria tanto en el
Parlamento español como en los parlamentos de las comunidades del artículo 143, y
aun superior en la cámara andaluza. Por el contrario, las opiniones están más divididas
en el seno de los parlamentos de las nacionalidades históricas, especialmente, la
cámara vasca se divide en tres tercios respecto a esta cuestión, mientras que la cámara
catalana es más homogénea en torno a la opción de incrementar las asimetrías (66%).

La importancia del cleavage territorial se hace más evidente cuando se comparan las
preferencias por partidos políticos. Por un lado, en los partidos nacionalistas
(catalanes, vascos y otros) es abrumadora la mayoría que prefiere incrementar las
asimetrías —como único medio de garantizar el reconocimiento de la distinción
territorial nacionalista—, mientras en el otro extremo se sitúan los partidos de ámbito
estatal con claras mayorías a favor de un modelo autonómico simétrico
(particularmente el PP, donde el 82% declara esta opción, pero también el PSOE, con
un 62%).

La tabla 12.3 muestra que la opción mayoritaria (68%) es que exista un órgano
colectivo donde se solventen los conflictos entre el Gobierno central y los
autonómicos, frente a un 31% que defiende las relaciones bilaterales. Esta tabla
muestra también la importancia del cleavape territorial en esta cuestión,
polarizándose las preferencias según se trate de partidos de ámbito estatal o partidos
nacionalistas. El 79% del PP/UPN, el 72% del PSOE y el 53% de TU, por un sistema de
relaciones multilaterales frente a la bilateralidad prácticamente unánime en los
partidos nacionalistas catalanes (ERC y CiU) y vasco (PNV).

En tercer lugar, ¿qué piensan los parlamentarios respecto a una reforma constitucional
que afecte a la organización territorial del Estado? ¿La creen necesaria? ¿En qué
aspectos? ¿Por qué motivos? No obstante, el primer dato que cabe destacar es la
brecha entre los que creen necesaria la reforma de la Constitución, el 82% de la
muestra, y los que son partidarios de una reforma de la organización territorial del
Estado, el 52% de los parlamentarios (cuando se les interroga explícitamente sobre
esta opción).

287
Los gráficos 12,4, 12.5 y 12.6 presentan los porcentajes que se manifiestan a favor de
la reforma constitucional, de un lado, y de la reforma de la organización territorial del
Estado, de otro, en función de la cámara, de la comunidad autónoma y del partido
político del legislador. El efecto del cleavage territorial es especialmente evidente
cuando se comparan las cámaras y los territorios, puesto que son los parlamentarios
catalanes, seguidos de vascos y de gallegos, los que en mayor número piensan que es
necesaria una reforma del Estado autonómico. No obstante, solo entre los diputados
vascos y catalanes se observa que las opciones de la reforma constitucional y del
Estado autonómico concitan una aprobación similar, mientras que en las demás
cámaras legislativas, como en las demás comunidades autónomas, es muy marcada la
diferencia entre las opiniones a favor de la reforma constitucional y de la organización
territorial del Estado. De hecho, esta diferencia entre el apoyo a una reforma
constitucional y una reforma del Estado autonómico parece dividir con claridad a los
partidos de ámbito estatal de los partidos nacionalistas y regionalistas (con la
excepción de IU, que se ubicaría entre estos últimos). Estos resultados conducen a
explorar qué aspectos de la Constitución y del sistema político territorial reformarían
los legisladores del país.

En la tabla 12.4 se muestran los resultados de una pregunta abierta que plantea a los
parlamentarios que 3 aspectos creen necesario reformar en la Constitución.
Considerando las respuestas múltiples las categorías de reforma de la organización
territorial del Estado (31%) y de la Corona (30%) concentran las principales
preocupaciones de los parlamentarios, seguidas a distancia por la reforma del Senado
(15%), la ley electoral (7%), y el reconocimiento de derechos ciudadanos (6%9. Se
confirma que las diferencias entre los partidos políticos son mucho más marcadas que
entre las cámaras parlamentarias, a pesar de que también son importantes los
contrastes entre ellas. La cámara catalana se destaca por ser la única cuyos
parlamentarios citan mayoritariamente la necesidad de reformar la organización
territorial del Estado (55%), apuntando, en particular, preferencias por el
reconocimiento de la independencia territorial (15%) o de mayor federalismo (13%).
Esto se corresponde con el hecho de que también son los partidos nacionalistas
catalanes, CiU y ERC, seguidos del PNV, los que reúnen el mayor consenso entre sus
representantes respecto a la preocupación por la reforma del modelo territorial.

En el extremo opuesto, la reforma de los aspectos territoriales del Estado suscita

menor interés entre los parlamentarios de las cámaras andaluza, gallega y del resto de
autonomías de estatuto ordinario, con porcentajes inferiores a la media de la muestra.
Asimismo, son los parlamentarios de los partidos de ámbito estatal (PP, PSOE e TU) los
que expresan una menor preocupación a por la reforma territorial y, en cambio,
destacan en mayor proporción la necesaria reforma de la Corona (especialmente la
cuestión sucesoria, para socialistas y conservadores, y la jefatura del Estado para los
diputados de IU). Estos resultados también sugieren la existencia de cierto grado de

288
discrepancia en el seno de los dos principales partidos nacionales respecto a la
dirección o el sentido de las reformas territoriales, que se analizarán en mayor detalle
en la siguiente sección. Es posible que se pueda atribuir a estas discrepancias una
parte de la alta tasa de no respuesta (71%) a una pregunta abierta sobre los motivos
(aparte de las demandas de algunas autonomías) por los que el parlamentario cree
necesario reformar la organización territorial del Estado.

Un último resultado a destacar es el escaso interés que manifiestan los parlamentarios,

de manera espontánea, respecto a la reforma del Senado. Ni siquiera en el Parlamento
español se percibe la reforma del Senado como un aspecto esencial de la reforma
constitucional, pues solo el 19% de los parlamentarios cita espontáneamente esta
cuestión. No obstante, cuando se plantea a los parlamentarios qué hacer con el
Senado, la opción de «convertirlo en cámara territorial de representación» logra un
apoyo unánime del 81% de la muestra. No obstante, la escasa preocupación por la
reforma del Senado parece justificada cuando se comprueba que el 79% de los
parlamentarios no cree posible llegar a una reforma constitucional en los aspectos
territoriales del Estado que satisfaga a los nacionalismos vascos y catalán, lo que refleja
un pesimismo generalizado sobre la posibilidad de llegar a un acuerdo político que
perdure en el tiempo sobre la reforma de la organización territorial del estado.

289
290
291
LA FRACTURA TERRITORIAL EN EL PSOE Y EL PP
Los resultados de la sección anterior sugieren la existencia de cierto grado de
discrepancia en el seno de los dos principales partidos nacionales respecto a algunas
cuestiones territoriales. En esta sección nos proponemos explorar qué factores pueden
explicar esas divergencias. En concreto, analizaremos hasta qué punto la
heterogeneidad de opiniones dentro de los partidos de ámbito estatal puede

292
explicarse según: a) el nivel de gobierno en el que ejercen su actividad política
(Parlamento regional frente a Congreso y Senado, y b) la región de la que proceden.
Por un lado, la valoración del modelo territorial entre diputados puede variar según el
tipo de representación institucional. En un sistema de partidos poco integrado, en el
que las élites regionales han ganado independencia electoral y poder dentro de las
estructuras organizativas de sus partidos, es posible que las preferencias de los
diputados autonómicos sobre un modelo territorial más descentralizado sean más
intensas que las que ostentan los diputados nacionales de su mismo partido. La
diversificación de los programas electorales del partido de acuerdo con las demandas
específicas de cada electorado regional y el propio ejercicio del poder autonómico: (la
gestión de amplios recursos y políticas) promueve la diferenciación de las posiciones
de los diputados regionales sobre las cuestiones relacionadas con el Estado
autonómico. Por ello esperamos que los parlamentarios autonómicos sean más
favorables que los diputados nacionales a cualquier tipo de reforma que aumente el
poder y los recursos de los gobiernos regionales.

El segundo factor que puede explicar las diferencias en las preferencias sobre el
modelo autonómico entre las élites parlamentarias de un mismo partido es la región
de la que proceden. Es probable que los diputados nacionales y autonómicos que
pertenecen a las comunidades autónomas de vía rápida” tengan posiciones más
autonomistas que los diputados de su mismo partido que provienen de otras regiones.
Dos son los argumentos que pueden explicar estas diferencias.

Por un lado, las regiones de vía rápida han gozado de un mayor nivel competencial
durante un periodo más largo que el resto, lo que ha podido contribuir a una creciente
diferenciación entre las preferencias sobre el modelo territorial de los diputados de
estas comunidades autónomas y las que ostentan los parlamentarios del resto.

Por otro lado, cabe esperar que la variación en la visión del modelo territorial entre las
élites parlamentarias sea mayor en las comunidades donde los partidos nacionalistas
han dominado tradicionalmente el conjunto de fuerzas políticas autonómicas
(Cataluña y País Vasco). La necesidad de los partidos de ámbito estatal de competir con
estos partidos en las elecciones autonómicas ha contribuido a regionalizar sus
programas electorales (Alonso y Gómez, 2011), lo que puede tener un reflejo en las
preferencias de los diputados autonómicos de estas regiones.

Para explorar la variación en las preferencias sobre el modelo territorial de los

parlamentarios socialistas y populares hemos seleccionado las preguntas de la
encuesta que miden el nivel deseado de autogobierno de la comunidad autónoma o

293
las valoraciones sobre las reformas que impliquen mayor autogobierno o mayor
capacidad de influir en las decisiones en el ámbito nacional.

En concreto, hemos seleccionado las siguientes preguntas: grado de autonomía

deseado en una escala de 1 a 10, satisfacción de los parlamentarios con respecto al
techo competencial alcanzado por su comunidad autónoma, satisfacción con la
financiación conseguida en la comunidad autónoma de pertenencia, deseo de
autonomía financiera siguiendo el modelo vasco y navarro, y la valoración sobre el tipo
de relación que prefieren las autonomías en su relación con el Gobierno central. Las
variables independientes utilizadas son diputado autonómico y comunidad
autonómica, clasificada en 3 categorías: Andalucía y Galicia, Cataluña y País Vasco, y el
resto de CCAA. Con esta clasificación pretendemos explorar las diferencias entre las
regiones de vía rápida y el resto, comprobar si, dentro de las de vía rápida, pertenecen
a una comunidad autónoma con partidos regionalistas fuertes conlleva diferencias
significativas respecto a las regiones de vía rápida donde no existen partidos
nacionalistas (Andalucía) o tienen un peso electoral menor (Galicia). La categoría de
referencias es “Resto de CCAA”. También se ha introducido como variable de control la
ideología. Cada análisis se ha realizado de forma separada para los parlamentarios del
Partido Popular y del PSOE, y el método de estimación ha sido OLS o Logit,
dependiendo del tipo de variable dependiente.

Los resultados se exhiben en la tabla 12.5. en primer lugar, los datos muestran que los
diputados autonómicos del Partido Popular tienen opiniones significativamente más
autonomistas que los diputados nacionales respecto al nivel de autonomía deseado
(modelo 1), techo competencial (modelo 2), satisfacción con la financiación
autonómica (modelo 3) y la extensión del modelo foral al resto de comunidades
autónomas (modelo 5). En concreto, los parlamentarios regionales del Partido Popular
son más partidarios que sus compañeros en el Congreso y Senado de mayores niveles
de autonomía y competencias para sus comunidades autónomas. Además, los
parlamentarios autonómicos del PP se muestran más insatisfechos que los diputados
nacionales con la financiación que posee su comunidad autónoma y más de acuerdo
con la extensión del modelo de financiación foral al resto de regiones.

En cambio, las opiniones de los diputados nacionales y autonómicos del PP son

similares respecto a las relaciones bilaterales. La gran mayoría de ellos prefiere que
exista un órgano colectivo en el que se diriman los conflictos entre el Gobierno del
Estado y los ejecutivos autonómicos (79%), frente a quienes prefieren que los
Gobiernos autonómicos se relacionen bilateralmente con el Gobierno central (21%).
Dicho de otra manera, parece que el papel de la bilateralidad en las relaciones
intergubernamentales es un aspecto que suscita un alto consenso entre los

294
parlamentarios populares, independientemente de si ejercen la representación como
diputados autonómicos o nacionales.

En cambio, no existen diferencias significativas entre diputados del PP que provienen

de las regiones de vía rápida y el resto, excepto para los diputados de País Vasco y
Cataluña, que se muestran significativamente más satisfechos con la financiación que
el resto.

En el caso del PSOE, los resultados son muy distintos a los del Partido Popular. No
existen diferencias significativas entre diputados nacionales y autonómicos, excepto en
lo relativo a la satisfacción con la financiación para su comunidad autónoma (modelo
3). Los diputados autonómicos socialistas se muestran más insatisfechos con la
financiación de su comunidad autónoma que los diputados nacionales, pero las
diferencias son solo significativas al 10%. En cambio, las diferencias entre diputados
socialistas de distintas comunidades autónomas sí son significativas. Los diputados del
PSOE de las comunidades de vía rápida prefieren mayores niveles de autonomía que el
resto y un mayor techo competencial (modelo 2). Las preferencias son más intensas en
las regiones donde existen partidos nacionalistas (Cataluña y País Vasco). Sin embargo,
los diputados socialistas de estas regiones están más satisfechos que el resto sobre la
financiación autonómica (modelo 3). Además, los diputados socialistas de Andalucía y
Galicia se muestran en mayor medida que el resto en contra de la extensión del
sistema de financiación foral al resto de regiones (modelo 5). Estos dos últimos
ejemplos indican que pertenecer a regiones de vía rápida está asociado a una menor
demanda de mayor autonomía en la financiación o de reformas en este ámbito.

295
CONCLUSIONES
El análisis de las opiniones de los representantes políticos españoles con respecto al
modelo territorial del Estado muestra que la pertenencia a un partido de ámbito
estatal o de ámbito regional es el factor que establece unas diferencias más amplias
entre las preferencias y opiniones de los parlamentarios (frente a la comunidad
autónoma de donde proceden o el tipo de cámara territorial donde ejercen la
representación). Esto se observa, especialmente, en las cuestiones referidas al modelo
territorial (grado de autonomía y asimetría territorial) y al futuro del Estado
autonómico (reforma constitucional del modelo territorial). No obstante, la influencia
de la lógica política multinivel es importante en las opiniones sobre el grado de
autonomía de la que goza la comunidad autónoma del parlamentario, de modo que los
parlamentarios nacionales muestran en general más satisfacción con la autonomía
alcanzada por su comunidad que los parlamentarios autonómicos.

Respecto al análisis de las divergencias dentro de los partidos de ámbito estatal —PP y
PSOE—, la evidencia empírica sugiere que las diferencias entre parlamentarios de un
mismo partido están más relacionadas con su nivel de representación (Parlamento
autonómico vs. Congreso y Senado) que con La región a la que pertenecen y lo que
resulta más interesante, que los resultados son diferentes entre partidos. En el Partido
Popular las drena se explican exclusivamente a partir del nivel de representación de los
diputados. Los datos muestran que los parlamentarios populares de las asambleas
regionales tienen una visión del Estado autonómico distinta de la que tienen sus
compañeros de partido en el Congreso y en el Senado, y dichas opiniones son
independientes de la región donde residan o de su ideología. En cambio, no existen
diferencias significativas entre parlamentarios según la comunidad autónoma (vía
rápida o vía lenta) en la que residan. En el PSOE, sin embargo, el nivel de
representación de sus parlamentarios no es importante para explicar la diversidad de
preferencias sobre el modelo territorial, pero sí es relevante la comunidad autónoma
de la que procedan. Los diputados socialistas de las regiones de vía rápida son más
favorables a mayores niveles de descentralización (tanto a nivel general como respecto
al nivel de competencias de su comunidad autónoma).

Por su parte, las preguntas relativas al futuro del modelo territorial del Estado siguen
sin suscitar consensos unánimes entre los parlamentarios. Las dimensiones
ideológicas, territorial y multinivel interaccionan trazando una multitud de
preferencias y opiniones respecto a una reforma constitucional del Estado autonómico
que no permite establecer unas pautas comunes relevantes. Es más, se observa que
los parlamentarios se acogen con más frecuencia a la opción de la no respuesta
cuando se les plantean estas cuestiones.

296
Las posibilidades que se abren para investigaciones futuras son muy amplias porque,
como ya se ha apuntado, hasta la realización de este proyecto no existían datos sobre
la opinión de los parlamentarios sobre estas cuestiones. Una posible vía de
investigación futura sobre este tema podría consistir en analizar hasta qué punto las
opiniones de los parlamentarios sobre el modelo territorial cambian dependiendo de si
su partido gobierna o no en el nivel central. Es posible que las demandas de un mayor
poder hacia las comunidades autónomas se intensifiquen en las regiones donde
gobierna un partido distinto al de la Administración central. Esta podría ser-una posible
interpretación de los resultados obtenidos para los parlamentarios del Partido Popular.
La satisfacción de los diputados regionales con el nivel de competencias que existe en
su comunidad autónoma, con la financiación que recibe o con el modelo de
organización territorial en general puede ser menor cuando quien gobierna la
Administración central es un partido distinto al suyo. En este caso, las preferencias de
estos diputados estarían reflejando una crítica encubierta a la gestión del Gobierno
central de los asuntos de su comunidad autónoma.

Otra posible explicación de las diferencias entre PP y PSOE en la naturaleza (territorial

o de representación) de su heterogeneidad interna tiene que ver con la estructura
organizativa de los partidos. Por ejemplo, el Partido Socialista adoptó en 1979 una
estructura federal en la que el PSC es un partido independiente y federado. Es posible
que esta estructura organizativa haya contribuido a intensificar las diferentes
preferencias sobre d autogobierno entre los parlamentarios de las distintas regiones,
por encima de las diferencias entre parlamentarios según su nivel de representación.
De acuerdo con este argumento, la mayor centralización organizativa del PP podría
explicar por qué las diferencias entre parlamentarios de distintas regiones no son
significativas, mientras sí lo son las relacionadas con el nivel de representación.

Por último, otra vía de investigación para explorar en el futuro consistiría en estudiar si
las preferencias sobre el modelo territorial son más intensas entre los diputados que
forman parte del partido que gobierna en la comunidad autónoma que entre los
parlamentarios que forman parte de la oposición regional. La demanda de más
competencias para las comunidades autónomas seguramente es más intensa entre los
diputados que forman parte del Gobierno autonómico, pues estos son los potenciales
destinatarios de los nuevos recursos y competencias, que los que forman parte de los
grupos de oposición en el Parlamento autonómico. En definitiva, la afiliación partidista
del Gobierno autonómico respecto al color político del Gobierno central o la
pertenencia o no al partido que gobierna en el ejecutivo regional son variables que
pueden ayudar a comprender mejor qué explica que las divergencias en las opiniones
de los parlamentarios del PP y del PSOÉ sobre la cuestión territorial y por qué la
naturaleza de esa divergencia es distinta entre partidos.

297
 TEMA 9
4º BLOQUE TEMÁTICO: ACTORES, PROCESO POLÍTICO Y VIDA
POLÍTICA.

TEMA 9: PARTIDOS DE ÁMBITO AUTONÓMICO Y ORGANIZACIONES AUTONÓMICAS

DE LOS PARTIDOS DE ÁMBITO ESTATAL. ESTRATEGIAS Y PROGRAMAS.

Hay 2 lecturas obligatorias:

 Los partidos políticos en la España multinivel: organización, influencias y

estrategias.
Rodríguez Teruel, Juan y Astrid Barrio (2017)
 Los parlamentarios de los partidos nacionalistas y regionalistas.
Pérez Nievas, S y Bartolomé (2008)

298
LECTURA: Los partidos políticos en la España multinivel:
organización, influencias y estrategias.
Rodríguez Teruel, Juan y Astrid Barrio (2017)

INTRODUCCIÓN.
La descentralización del Estado ha dado lugar a un escenario institucional complejo, al
que los partidos han tenido que adaptarse progresivamente. España es un ejemplo
fenomenal de sistema de partidos multinivel (Swenden y Maddens, 2009), en el que se
sobreponen asimétricamente diversos niveles de competición electoral. Por ello, es
necesario tener en cuenta cómo interactúan estos diferentes sistemas y subsistemas
de partidos y cómo influyen en la organización y el comportamiento de los partidos.
Esta dinámica de competencia multinivel se caracteriza principalmente por cuatro
rasgos: un sistema electoral con variantes regionales y con un calendario electoral
heterogéneo, la existencia de un cleavage regional con demandas nacionalistas y
regionalistas en varias comunidades, la competencia estable de partidos que
representan esas demandas tanto en el ámbito nacional como en el ámbito regional y,
por último, la existencia de electorados con comportamientos diferenciados en cada
nivel electoral.

Una de las consecuencias de esta situación es la débil nacionalización que ha

experimentado el sistema de partidos en España, producto de la desigual implantación
electoral de Partido Popular (PP), Partido Socialista Obrero Español (PSOE) e Izquierda
Unida (IU) en todo el territorio, así como de la competencia política que plantean los
partidos de ámbito no estatal (PANE), (Lago y Montero, 2010). A pesar de que esta
nacionalización se ha ido reforzando con el tiempo, especialmente a partir de los años
90, los partidos que aspiran a obtener representación en todo el territorio español
encuentran escollos notables ante sus adversarios periféricos (competencia electoral,
oferta programática, reclutamiento de las elites...). Esta tendencia simultánea hacia la
nacionalización del sistema de partidos y hacia la regionalización de la competencia
pone de manifiesto la dinámica que ha caracterizado la evolución de la
decentralización española y alimenta los debates políticos en torno a la organización
territorial en España.

Ante este panorama, los partidos de ámbito estatal (PAE, ver nota 1) han emprendido
progresivos cambios para adaptar su discurso y su organización, con el objetivo de
reforzar su presencia electoral en los diferentes territorios y de afianzar su dominio en
las instituciones de gobierno surgidas de la descentralización. En este proceso, los
partidos han tenido que definir sus estrategias de competición frente a sus adversarios
a partir de la valoración ponderada de sus intereses políticos a nivel nacional y

299
regional. Para entender cómo se ha materializado este proceso, el capítulo muestra las
estrategias coalicionales que han utilizado PSOE y PP con el fin de obtener el máximo
rendimiento electoral e institucional de su posición en el sistema de partidos. Para
situar esas decisiones estratégicas en el marco de la competición multinivel, primero
realizaremos una aproximación general a cómo se han adaptado los PAE a la
descentralización, y, segundo, describiremos cómo los PANE han ido acumulando
fuerza en el sistema de partidos nacional y, muy particularmente, en los subsistemas
autonómicos.

LA ADAPTACIÓN ORGANIZATIVA DE LOS PARTIDOS DE ÁMBITO ESTATAL.

Los PAE españoles tratan de competir simultáneamente al menos en dos ámbitos de
gobierno (nacional y autonómico), lo que abre la puerta a posibles desacuerdos y
tensiones entre las organizaciones de ambos niveles. La dirección central de estos
partidos defenderá un discurso de carácter nacional basado en una organización
centralizada y con decisiones fundamentadas en una idea «nacional» del bien común
para España. Sin embargo, las direcciones regionales encontrarán numerosos
incentivos y presiones para adecuar su discurso, sus propuestas y sus liderazgos a las
características de la competencia en cada Comunidad, especialmente allí donde
existen partidos adversarios que sitúan en primer lugar la defensa de los intereses
regionales. El éxito de esta competición a doble nivel dependerá de cómo los partidos
han adaptado su estructura organizativa al entorno, Se trata de un desafío que los
otros partidos del sistema, los PANE, no tienen que abordar puesto que, en su caso, su
implantación se limita al ámbito regional. Aunque estos también han de resolver
dilemas estratégicos en su política de alianzas o de comunicación, su estructura
organizativa es mucho más homogénea y el grado de conflicto territorial es
forzosamente menor.

En la literatura académica, la adaptación organizativa de los partidos en sistemas

multinivel se ha medido principalmente a través de tres variables: la integración
vertical, la influencia y la autonomía (Thorlakson, 2009).

 La integración vertical.
La primera de ellas se refiere al tipo de vínculos formales e informales que existen
entre la organización central y las organizaciones territoriales de los partidos. En
general, los PAE españoles tienen un alto grado de integración vertical, puesto que las
unidades territoriales están fuertemente vinculadas a las sedes centrales. Esto significa
que existe una elevada interdependencia entre el nivel nacional y el nivel regional de
los partidos, lo que corresponde a un modelo de partido integrado. De este modo, la
ejecutiva nacional tiene formalmente un papel influyente en la organización y en las
decisiones que los partidos tomen en el nivel regional. El menor grado de integración
se da en IU (Pérez-Nievas y Ramiro, 2005), mientras que el PP es el partido más
integrado organizativamente, lo que se traduce, por ejemplo, en una gestión

300
centralizada de su financiación y de sus datos de afiliación (Astudillo y García-Guereta,
2006: 409-410). El PSOE posee también una alta integración a pesar de que define su
estructura como federal y reconoce entidad política a las federaciones que lo
componen (Betanzo, 2006). No obstante, los efectos de la integración vertical de los
partidos españoles han estado sujetos a la evolución de la vida interna (Fabre, 2008).

 La influencia
El segundo indicador que suele utilizarse, la influencia de las organizaciones
territoriales en la organización central de los partidos, muestra un creciente peso de
los líderes regionales en la política nacional. Esta evolución se observa especialmente
en el PSOE y en el PP, los partidos que han gobernado en la mayoría de Comunidades
Autónomas. En estos partidos, los presidentes autonómicos se han convertido en
actores clave en la vida interna del partido, gracias a su posición formal adquirida en la
organización central, así como a la alta influencia en las decisiones estratégicas del
partido. Los procesos de selección del líder del partido son un buen ejemplo de esta
creciente influencia, como sucedió en el PSOE (1997, 2000 y 2012) cuando los barones
territoriales (líderes regionales del partido) condicionaron el proceso de renovación de
la dirección nacional. En ocasiones, esto ha generado conflictos entre los líderes
nacionales y los dirigentes autonómicos, en el intento de los primeros por limitar el
peso de los segundos. Este objetivo se encuentra detrás de la creación del Consejo
Territorial (PSOE) o del Consejo Autonómico (PP), órganos nacionales creados para
situar en ellos a los líderes regionales, pero sometidos a la autoridad de la ejecutiva
nacional (Fabre y Méndez, 2009: 112).

 La autonomía
Los límites a la integración vertical de los partidos también se pueden observar a través
de la autonomía reconocida a las organizaciones territoriales en el ámbito de su
Comunidad. Aunque la autonomía de este nivel era muy reducida en los años 80, la
interferencia de la organización nacional ha ido reduciéndose progresivamente (Fabre
y Méndez, 2009: 113). En realidad, los dirigentes regionales han tendido a disfrutar de
su autonomía evitando que ello ponga en peligro la estabilidad de la estrategia
nacional, especialmente cuando el partido se encontraba en el Gobierno central. La
evolución del PSOE muestra claramente esta dinámica. Cuando el partido ha estado en
el Gobierno central, los líderes nacionales han reforzado su autoridad sobre las
federaciones territoriales. En cambio, cuando ha estado en la oposición en la arena
nacional, los líderes territoriales han incrementado su autonomía en las decisiones
estratégicas (Hopkin, 2009: 194). Por otro lado, la existencia de elecciones
autonómicas simultáneas en la mayoría de Comunidades ha facilitado la coordinación
de sus estrategias en los programas y en las campañas electorales.

Sin embargo, la gran particularidad en la adaptación organizativa de los PAE a la

descentralización española (y la gran excepción a su integración vertical progresiva) es
la existencia de alianzas territoriales permanentes, que estos partidos han formado
con PANE en algunas autonomías: PSOE-PSC en Cataluña, PP-UPN en Navarra e JU-ICV

301
en Cataluña (Roller y Van Houten, 2002; Barberá, 2009; Verge, 2009). En estos casos,
se trata de alianzas estables entre dos partidos formalmente independientes, en el que
se establecen relaciones propias de partidos confederales o bifurcados. No obstante, el
carácter específico de estas relaciones hace que los elementos informales sean a veces
más importantes que los formales para explicar cómo funcionan.

El caso más relevante es la alianza territorial permanente entre PSOE y PSC. Se creó en
1977 bajo forma de coalición electoral y se formalizó en 1978, cuando la federación del
PSOE en Cataluña se fusionó con otros dos partidos socialistas, dando lugar a la
creación del Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC) como partido independiente.
Esta fórmula se basó en dos acuerdos principales: el PSOE no presentaría candidatura
electoral propia en Cataluña y no interferiría políticamente en los asuntos catalanes,
mientras que el PSC respetaría y asumiría la posición del PSOE en la política española
(Roller y Van Houten, 2002). En términos organizativos, esta fórmula no se plasmó por
escrito en ningún documento oficial, más allá de algunos acuerdos genéricos
adoptados antes de la creación del PSC. Este tiene presencia en los órganos centrales
del PSOE, participa en su Congreso Federal como una federación más, participa en el
grupo parlamentario del PSOE desde 1982 (aunque este es un tema controvertido para
el PSC) y ha tenido siempre ministros en los gobiernos nacionales socialistas (aunque
no participa formalmente en la formación de los gobiernos). Por el contrario, el PSC
tiene un sistema de afiliación propio (se impide la doble afiliación a PSC y PSOE),
gestiona autónomamente sus finanzas y posee participación propia en foros
internacionales, como el Partido Socialista Europeo. La alianza entre PSOE y PSC ha
tenido en estos años un éxito electoral y político trascendental, pero no ha estado
exenta de tensiones y enfrentamientos, que han tendido a resolverse de modo
informal. El conflicto alcanzó su máximo nivel en los años en que PSOE y PSC
gobernaron simultáneamente en el gobierno central y en el ejecutivo autonómico (la
Generalitat de Cataluña) entre 2004 y 2010 (Van Houten, 2009).

LOS PARTIDOS DE ÁMBITO NO ESTATAL: REPRESENTACIÓN E INFLUENCIA.

Una de las singularidades del sistema de partidos multinivel en España es su elevado
número de PANE (Pallarés, Montero y Llera, 1997). Estos partidos no son un producto
del proceso de descentralización política iniciado con la Constitución de 1978, puesto
que siempre hubo PANE en todos los períodos democráticos previos en los territorios
históricos o con hechos diferenciales (Cataluña, País Vasco y Galicia). Tampoco es
acertado circunscribir los PANE a estos territorios dado que las condiciones
institucionales de la competencia política que han acompañado a la consolidación de la
descentralización han actuado como fuente de pluralismo político y han propiciado el
surgimiento otros partidos de esta naturaleza en territorios donde antes no habían
existido (Botella, 1989).

302
La descentralización no ha significado un incremento significativo del número de PANE,
pero sí ha favorecido la extensión de su influencia en las instituciones políticas. Hay
que establecer una distinción fundamental entre aquellos PÁNE que sólo ejercen esa
influencia en el ámbito autonómico y aquellos que la extienden también a la
representación parlamentaria nacional. Sobre estos últimos casos se articula el sistema
de apoyos e intercambios de la política multinivel española, que condicionará
decisivamente las estrategias de los PAE. Para entender la importancia de esa
distinción, vamos a observar la evolución electoral e institucional de los PANE en los
principales niveles de competición política.

La fuerza de los PANE en el nivel autonómico.

La arena política autonómica es indudablemente el espacio prioritario para los PANE.
En la mayoría de casos, estos partidos se crearon durante la transición o en los
primeros años de la democracia, justo antes de que se pusieran en marcha las
instituciones autonómicas. Esto significa que la mayoría de los partidos fueron actores
políticos autonómicos desde el primer momento, aunque no todos tuvieron el mismo
éxito político. En realidad, la descentralización española ha sido más bien una
impulsora de la fuerza de los PANE más que un estímulo para la creación de nuevos
partidos territoriales (Barrio et al., 2010). Durante estos años, la influencia de los PANE
ha crecido sustancialmente, de manera que muchos de estos actores que inicialmente
eran partidos relevantes (Sartori, 1976) se han convertido con el tiempo en partidos de
gobierno (gráfico 1).

Detrás de esta imagen de conjunto, la presencia de los PANE en las Comunidades

Autónomas es mucho más diversa. Hay Comunidades que siempre han tenido PANE en
sus parlamentos autonómicos y otras en las que la presencia de PANE ha sido
discontinua. Vamos a detenernos en el grupo de Comunidades con presencia continua
de PANE fuertes, donde encontramos los ejemplos más relevantes de este tipo de
partidos.

Entre estas Comunidades, Cataluña es el caso más destacado, en el que todos los
partidos de gobierno y la primera fuerza electoral siempre han sido PANE. El
parlamento catalán representa un caso bastante excepcional, puesto que el peso de
los PAE es débil y sólo en algunas ocasiones han conseguido situarse en tercera
posición. Esta particularidad se explica por la alianza territorial permanente del PSC
con el PSOE, por la cual este no se PRESENTA EN Cataluña, tal como explicamos en la
sección anterior. El principal PANE catalán es Convergencia ¡ Unió (CiU), una coalición
formada por dos partidos nacionalistas catalanes que siempre han competido juntos.
CiU gobernó la Generalitat de Catalunya (el gobierno autonómico) entre 1980 y 2003 y
desde 2010. Existen otros PANE relevantes con presencia continua en el parlamento

303
catalán y que representan el espacio verde y excomunista (Iniciativa per Catalunya
Verds, ICV, heredera del partido comunista catalán Partit Socialista Unificat de
Catalunya, PSUC) y el espacio independentista (Esquerra Republicana de Caralunya,
ERC). Ambos partidos son de tamaño menor y su influencia ha estado sujeta a
conflictos internos. En algunos casos, estos han dado lugar a escisiones que han
derivado en nuevos partidos. PSC, ERC e ICV gobernaron la Generalitat entre 2003 y
2010, como coalición de gobierno de izquierdas.

En el País Vasco siempre ha habido PANE representados en la Asamblea autonómica.

Todos presentan como rasgo específico electoral en el País Vasco, Navarra y el
territorio vascofrancés, ya que reivindican un ámbito territorial de solidaridad más
extenso que la Comunidad Autónoma, denominado Euskal Herria. La principal fuerza
electoral vasca siempre ha sido el Partido Nacionalista Vasco (PNV), por encima de
PSOE y PP. El segundo PANE en importancia ha sido Herri Batasuna (HB). Este partido
representa el independentismo vasco de extrema izquierda favorable o cercano a ETA,
por lo que ha actuado como partido antisistema, rechaza la legitimidad de las
instituciones políticas españolas (incluido el gobierno autonómico vasco). En los
últimos años, el fin del terrorismo ha dado paso a una dinámica nueva en el sistema de
partidos vasco que está impulsando el realineamiento del voto nacionalista y la
reconfiguración de los equilibrios entre partidos.

Los PANE de Navarra siempre han estado presentes en el parlamento foral aunque en
las dos primeras legislaturas autonómicas los partidos con más votos y escaños fueron
PAE. El elemento más importante del subsistema de partidos navarro es la alianza
territorial permanente que la Unión del Pueblo Navarro (UPN) mantuvo con el PP entre
1991 y 2008, lo que le permitió a UPN convertirse en el primer partido y gobernar casi
ininterrumpidamente la Comunidad foral desde entonces. Sin embargo, tras las
elecciones autonómicas de 2007, el apoyo del PSOE al Gobierno en minoría de UPN
acrecentó las diferencias entre foralistas y populares, provocando la decisión del PP en
2008 de romper su alianza con la UPN y recuperar una organización propia en Navarra,
aunque ello no ha impedido que se presentasen conjuntamente a las elecciones
generales de 2011.

Mientras que en Cataluña, País Vasco y Navarra existen diversos PANE influyentes y
con presencia continua en los parlamentos, en otras Comunidades de este grupo sólo
encontramos una fuerza principal de carácter regionalista o nacionalista. Por un lado,
la presencia de los PANE en las islas Canarias ha sido continua, aunque su peso ha sido
oscilante, debido a las dificultades para organizarse en una sola formación. Hasta 1991,
los partidos regionalistas estaban atomizados en organizaciones insularistas. La
creación de Coalición Canaria (CC), primero como federación de partidos y después
como partido unitario, les permitió convertirse en la principal fuerza política de la

304
Comunidad. Los partidos insulares que no entraron en CC, algunos de ellos únicamente
implantados en una isla, han tenido una presencia mucho más débil. En Galicia
también ha habido presencia ininterrumpida de los PANE en el parlamento
autonómico, aunque los principales partidos de esta Comunidad han sido siempre PAE.
Los PANE nunca han logrado pasar de ser tercera fuerza, con unos resultados bastante
irregulares. El principal PANE fue el Bloque Nacionalista Galego (BNG), una federación
de organizaciones nacionalistas gallegas que siempre obtuvo representación y que
alcanzó el gobierno entre 2005 y 2009 en coalición con el PSOE. En Aragón, el primer
partido ha sido siempre un PAE y en términos generales, los PANE no han pasado de
ser tercer partido, aunque su presencia ha sido continua en el parlamento. El principal
PANE es el Partido Aragonesista (PAR), que ha conseguido actuar como partido
bisagra, lo que le ha permitido permanecer en el gobierno autonómico en ausencia de
mayorías absolutas.

Finalmente, hay algunas Comunidades en las que los PANE han tenido presencia
continua, pero sólo han podido participar ocasionalmente en el gobierno como socios
de coalición y nunca han obtenido representación en el nivel nacional. Así, en las Islas
Baleares la Unió Mallorguina (UM) se convirtió en el partido bisagra que, a pesar de su
reducida representación, decidía las mayorías parlamentarias en ausencia de mayorías
absolutas. En Cantabria, el Partido Regionalista de Cantabria (PRC) alcanzó la condición
de partido de Gobierno a finales de los 90 y ha venido ocupando la presidencia de la
Comunidad. En La Rioja, el Partido Riojano (PR) ha tenido una influencia marginal
desde 1991, debido a la sucesión de mayorías absolutas del PP.

Un segundo grupo está formado por aquellas Comunidades donde la presencia de

PANE en los parlamentos autonómicos ha sido discontinua, lo que ha impedido a estos
partidos alcanzar influencia en las instituciones. Y cuando alguno de estos PANE ha
llegado al gobierno, el resultado ha desembocado en una crisis interna que ha acabado
con su representación parlamentaria. Un buen ejemplo de ello se encuentra en
Andalucía, donde el Partido Andalucista (PA) estuvo presente en el parlamento desde
la primera legislatura, pero su experiencia en el gobierno culminó con una fuerte crisis
que escindió el partido y acabó por hacerle perder la representación parlamentaria. En
Valencia, la Unió Valenciana (UV) se convirtió en un partido de gran influencia política
durante los años 90, pero su coalición de gobierno con el PP dinamitó su organización
y desapareció del parlamento. En Asturias, Castilla-León y Extremadura los PANE nunca
pudieron extraer influencia de su limitada representación en el parlamento
autonómico.

Por último, existe un reducido grupo de Comunidades (Madrid, Castilla la Mancha y

Murcia) en las que los PANE nunca han obtenido representación parlamentaria,
aunque ello no significa que no haya este tipo de partidos en estas regiones. La

305
hegemonía de los PAE, los obstáculos establecidos por la ley electoral y la debilidad de
sus bases electorales han impedido que estos partidos entren en la vida parlamentaria
autonómica.

La fuerza de los PANE en el nivel nacional.

En la arena estatal, el sistema de partidos se organiza entorno a los dos PAE principales
(PSOE y PP), algunos pequeños PAE de fuerza oscilante y varios PANE, de peso y grado
de influencia muy diversos. La evolución del sistema de partidos se ha caracterizado
por un aumento de la competitividad y de la concentración de voto en PSOE y PP en
detrimento de los pequeños PAE (Ocaña y Oñate, 2007), que en general se ven muy
penalizados por el sistema electoral. No obstante, la aparente hegemonía de los
grandes partidos ha sido compatible con la presencia de numerosos PANE en el
Congreso de los Diputados, que a menudo han sido los socios determinantes para
configurar mayorías parlamentarias y para garantizar la gobernabilidad.

La presencia de los PANE en el Congreso de los Diputados ha sido siempre continua y

ha permanecido estable, El número de partidos ha oscilado entre 8 y 12 y el número
de escaños, entre 47 y 63. Sin embargo, detrás de esta notable estabilidad existe una
importante variación tanto en la composición del grupo de PANE como en la influencia
política que han ejercido con esta representación.
En cuanto a su composición, existe una notable disparidad en el tamaño y en la
continuidad de los PANE con representación nacional, Por un lado, el PSC (en alianza
territorial permanente con el PSOE) y CiU son los dos partidos más relevantes en
cuanto a su tamaño. La competencia electoral directa entre ambos en Cataluña ha
generado una relación inversa en su posición, de modo que cuando uno de ellos
mejora, suele hacerlo en detrimento del otro. A pesar de su superioridad electoral y
parlamentaria, la fuerza del PSC ha quedado a menudo condicionada por su
incorporación al grupo parlamentario del PSOE desde 1982. Hasta entonces, el PSC

306
había tenido un grupo propio, aunque coordinado siempre con el PSOE. Su eliminación
del PSC fue una decisión del PSOE (en colaboración con el partido gobernante de
entonces, la UCD) para reforzar la cohesión y la imagen de unidad de sus diputados en
el Congreso. Esto redujo la autonomía del PSC y favoreció la proyección de CiU como
principal grupo parlamentario catalán. En las elecciones de 2011, CiU consiguió superar
al PSC en Cataluña, convirtiéndose en el primer PANE de la cámara baja. PSC y CiU han
sido los únicos PANE que siempre han tenido diputados nacionales, junto con el PNV,
que ha tenido entre 5 y 8 escaños. A pesar de tener una representación sensiblemente
menor, la influencia política del PNV le ha permitido tener siempre grupo
parlamentario y convertirse en otro de los PANE decisivos de la cámara. Finalmente, el
nacionalismo canario centrista ha tenido representación desde 1982 a través de
Agrupaciones Independendientes Canarias-Coalición Canaria (AIC, después CC), cuya
posición ha oscilado entre 1 y 4 escaños. Aunque es un peso mucho menor que el de
los PANE catalanes, su predisposición a pactar apoyos parlamentarios le ha valido una
posición muy influyente.

Solamente PSC, CiU, PNV y CC (y en menor medida ERC e ICV) se han convertido en
PANE influyentes en el nivel nacional. Algunos otros PANE que han accedido a la
representación de forma discontinua han resultado menos relevantes para la
gobernabilidad. La dificultad para acceder a la arena política nacional o europea pone
al descubierto uno de los flancos más débiles de estos PANE. Para tratar de superar
este obstáculo, los PANE han puesto en marcha tres tipos de estrategia durante estos
años.

Primero, construir una organización política nacional. A mediados de los 80, hubo un
intento de poner en marchar una candidatura de ámbito nacional integrada por
diversos PANE. El Partido Reformista Democrático (PRD) fue impulsado por CiU y tuvo
el apoyo de la patronal empresarial y de destacados exdirigentes de la extinta Unión
de Centro Democrático (UCD), algunos de ellos convertidos en líderes de nuevos
partidos regionales, que buscaban articular una federación de partidos centristas,
liberales y regionales. Sin embargo, el rotundo fracaso electoral del PRD puso fin a la
operación. Por otro lado, aunque con mucha menor proyección, se intentó impulsar
una candidatura electoral de diversos PANE en paralelo al PRD: la Asamblea de
partidos regionalistas, que intentaba dar voz propia a un conjunto de partidos de
ámbito no estatal en la arena política nacional. A raíz de las elecciones europeas de
1989, la Asamblea impulsó la creación de la Federación de Partidos Regionalistas (FPR).
La FPR no obtuvo ningún escaño, pero otras candidaturas compuestas por PANE
tuvieron más éxito. En convocatorias posteriores, los PANE han seguido presentándose
en candidaturas conjuntas o por separado, aunque en general sólo han conseguido
escaños europeos cuando han compartido coalición con algún PANE más fuerte.
Finalmente, algunos se han integrado en candidaturas de AP-PP. Sin embargo, los

307
PANE han desconfiado mucho de esta opción, debido al alto riesgo de absorción por
parte del partido nacional con el que compite.

Por supuesto, la influencia de los PANE más fuertes se ha puesto de manifiesto cuando
PSOE y PP no han tenido mayoría absoluta. La principal particularidad de España en
este aspecto es la ausencia de gobiernos de coalición, a pesar de que en la mayoría de
legislaturas el partido de gobierno ha estado en minoría. La inviabilidad de coaliciones
estables entre partidos nacionales ha convertido a algunos PANE (generalmente CiU,
PNV y CC) en partidos con potencial de coalición. Sin embargo, los PANE han rechazado
las ofertas para entrar en el gobierno y han preferido ejercer su influencia desde fuera,
mediante acuerdos parlamentarios (muchas veces de carácter puntual) basados en
intercambios de apoyos mutuos entre niveles, así como en contrapartidas en la
negociación de los presupuestos y de las políticas públicas más importantes de la
legislatura (Reniu, 2002). Algunos han denominado a estos PANE partidos de presión
puesto que este comportamiento se parece más al de un grupo de presión que al de
un partido político (Molas, 1977). Esta posición de continua negociación entre los
partidos nacionalistas y PP o PSOE ha generado una visión negativa de su papel entre
la opinión pública, que suele interpretar los apoyos de los PANE como una
subordinación de los intereses generales a los intereses de las Comunidades
beneficiadas (Lago y Montero, 2010: 310-11).

No obstante, hay que señalar que los partidos de gobierno han buscado siempre el
acuerdo con estos PANE incluso en legislaturas de mayoría absoluta debido a su
posición ideológica centrista, con el objetivo de dotar de mayor legitimidad política a
las principales leyes aprobadas. Sin embargo, esta estrategia de acuerdos
parlamentarios no favorece necesariamente la estabilidad política. Dejando al margen
la legislatura 1977-1979, por sus especiales características, la mayoría de legislaturas
en minoría en las que los PAE negocian su estabilidad parlamentaria no han durado
hasta el final, como sucedió con UCD (1979-1982), con el último gobierno de González
(1993-1996) y con el segundo gobierno de Zapatero (2008-2011). En cambio, los
primeros gobiernos de Aznar y de Zapatero (1996-2000 y 2004-2008) sí completaron
su calendario, gracias al apoyo parlamentario de los PANE.

308
LAS ESTRATEGIAS COALICIONALES DE LOS PAE EN EL ÁMBITO AUTONÓMICO.
La presencia de PANE ha tenido una gran incidencia en el comporta- miento de los
PAE, que no sólo han tenido que adaptarse al nuevo marco institucional sino también a
las características de la competencia política multinivel frente a partidos nacionalistas
y regionalistas (Maddens y Libbrecht, 2009; Alonso y Gómez, 2011). El PP y PSOE han
afrontado dilemas similares en la competencia política autonómica, y han tendido a
responder estratégicamente de forma diferenciada según territorios y legislaturas. Ello
significa que un mismo partido ha desarrollado diversos tipos de estrategias de forma
simultánea en los diferentes territorios y distintas estrategias en un mismo territorio a
lo largo del tiempo. Los dilemas que afrontan los partidos se dan en el ámbito
organizativo (como vimos en el punto 1), en el momento de ofrecer sus propuestas
programáticas y al decidir qué política de pactos y alianzas establecen durante la
legislatura, Una forma de clasificar este último tipo de estrategias utiliza dos criterios:
qué tipo de coalición antes de las elecciones (coaliciones electorales) y qué tipo
después de las elecciones (acuerdos parlamentarios o coaliciones de gobierno), como
muestra la Tabla 2 (Rodríguez et al., 2010). En ella se describen nueve posibles
estrategias coalicionares que los partidos pueden adoptar en el momento de decidir
sus opciones de colaboración con otros partidos en ausencia de mayoría absoluta. El
grado de implicación de los partidos en estrategias de colaboración puede ir desde el
rechazo a establecer cualquier tipo de coalición, tratando de competir en solitario por
la mayoría absoluta, al establecimiento de alianzas permanentes que accederán al
gobierno en coalición con otros partidos. Este indicador intenta captar la pluralidad de
respuestas que los partidos emplean en distintos ámbitos de competición.

Una observación de la frecuencia con que PSOE y PP emplean estos diversos tipos de
estrategia se encuentra en la Tabla 3. De entrada, tanto PSOE como PP tienden a
priorizar las actuaciones en solitario. Se presentan solos a las elecciones y se quedan
en la oposición o bien forman gobierno en solitario, con mayoría absoluta o en
minoría, pero sin apoyos estables con otros partidos. No obstante, se ha recurrido a
esta estrategia menos de lo esperado, puesto que sólo se ha empleado en la mitad de
legislaturas en las que hubo un dilema estratégico real. El PP tendió a aplicar esta
estrategia en más ocasiones que el PSOE.

Cuando los partidos no pueden o no creen rentable actuar en solitario durante toda la
legislatura, tienden a establecer colaboración con otros partidos una vez celebradas las
elecciones. Ni PP ni PSOE han optado apenas por estrategias de colaboración
preelectoral y cuando lo han hecho suele ser mediante una alianza territorial
permanente (con el PSC o con la UPN). El PSOE estableció algún tipo de acuerdo
preelectoral en quince legislaturas, nueve de las cuales corresponden a la alianza
territorial permanente con el PSC en Cataluña. En menor medida aún, el PP optó por
estrategias de colaboración preelectoral en once legislaturas, cinco de las cuales se

309
refieren a la alianza con la UPN en Navarra. El PP ha establecido diversos tipos de
coaliciones postelectorales con otros partidos en nueve comunidades, lo que le ha
permitido gobernar y obtener la presidencia en seis de ellas. Y en algunas ocasiones,
estas alianzas estuvieron precedidas de coaliciones preelectorales. El PSOE ha tratado
de llegar a alianzas postelectorales con otros partidos en doce comunidades. En la
mitad de ellas sólo ha podido gobernar en coalición con PANE, lo que a menudo le ha
permitido alcanzar el gobierno autonómico sin ser la primera fuerza electoral. En
ninguno de estos casos se habían establecido previamente coaliciones preelectorales.

Los partidos prefieren esperar a que se celebren las elecciones para decidir qué tipo de
estrategia de colaboración adoptarán, porque esto les permite disponer de mayor
información para tomar sus decisiones. Cuando llega el momento de establecer
alianzas postelectorales, el principal dilema para PP y PSOE es quedarse en la oposición
sin ningún tipo de colaboración o gobernar en coalición. En cambio, prácticamente no
hay casos de colaboración a nivel exclusivamente parlamentario. El PSOE estableció
una colaboración parlamentaria con otros partidos en diez legislaturas, mientras que el
PP sólo lo hizo en siete legislaturas. Y en todas ellas, esta colaboración no tenía ningún
precedente en forma de coalición preelectoral, con la única excepción del Extremadura
(donde PP y PSOE han formado coaliciones preelectorales con PANE regionalistas). En
consecuencia, la opción alternativa a presentarse en solitario suele ser formar una
coalición de gobierno con otros partidos, lo que sucede casi en un tercio de las
legislaturas en las que hay un dilema estratégico real (42 legislaturas para el PSOE y 20
legislaturas para el PP). Esta colaboración gubernamental se produce normalmente
después de haber concurrido en solitario a las elecciones o a través de una alianza
territorial permanente.
La decisión de formar coaliciones de gobierno en el nivel autonómico no
necesariamente responde a una lógica de formar ejecutivos congruentes con los que
gobiernan el nivel nacional (Stefuriuc, 2009). Por otro lado, resulta relevante señalar
que la principal diferencia entre PSOE y PP se encuentra en la posición parlamentaria
desde la que deciden realizar sus estrategias de coalición gubernamental. El PSOE
suele formar coaliciones gubernamentales con PANE como forma de acceder al
gobierno a pesar de no ser la primera fuerza parlamentaria (16 legislaturas de las 24 en
las que optó por esta estrategia) en mayor medida que el PP (8 legislaturas de las 20
en que optó por esta estrategia). Además, en la mayoría de estos casos, esta estrategia
le ha permitido al PSOE conseguir la presidencia del gobierno autonómico (Aragón,
Baleares, Cataluña, Galicia, Navarra, la Rioja o País Vasco) mientras que el PP nunca
alcanzó la Presidencia sin haber obtenido la primera posición de escaños.

310
CONCLUCIONES.
A lo largo de este capítulo, hemos tratado de mostrar cómo los partidos de ámbito
estatal han tratado de adaptarse a la descentralización territorial y a la competencia en
un sistema de partidos multinivel. El principal desafío que han encontrado en esta
tarea ha sido el relevante papel de los PANE, tanto en la arena nacional como en la
arena autonómica. El número de partidos y su grado de influencia en ambos niveles
hacen que no sea posible explicar el funcionamiento del sistema político español sin
tener en cuenta estos partidos. En este sentido, España es un caso excepcional e
inédito para el estudio de estos partidos.

Por un lado, los PAE han tratado de mantener una elevada integración vertical al
mismo tiempo que se generaba una creciente autonomía de las organizaciones
regionales y un creciente papel de estas en los órganos centrales de los partidos. Esta
influencia se ha dado más en el PSOE que en el PP, y ha estado condicionada por el
peso de los líderes territoriales que, además de dirigir el partido en el nivel regional, se
convertían en importantes jefes de gobiernos autonómicos. Hemos visto que en
algunos casos su papel ha sido decisivo en el mantenimiento de equilibrios internos y
en la elección de nuevos líderes nacionales.

311
Por otro lado, los PANE desempeñaron un papel importante desde el inicio de la
democracia, a pesar de la débil representación de muchos de ellos. El establecimiento
de las Comunidades Autónomas les permitió disponer de una estructura de
oportunidades políticas más propicia para su supervivencia. De este modo, la mayoría
de estos partidos han podido mantenerse en posiciones de influencia e incluso de
gobierno, a pesar de una tendencia a la concentración del voto en los grandes PAE y de
la nacionalización del sistema de partidos español. Desde esta perspectiva, como ya
han sugerido otros autores, no es posible entender la nacionalización de los sistemas
de partidos en Estados descentralizados sin prestar atención a lo que sucede en el
nivel regional de competencia.

LECTURA: Los parlamentarios de los partidos nacionalistas y

regionalistas.
Pérez Nievas, S y Bartolomé (2008)

INTRODUCCIÓN
La fractura centro-periferia es una de las divisorias políticas tradicionales que
conforman el sistema de partidos en España; y que, a diferencia de otros, como el
religioso o el de clase, parece haber mantenido en España la misma o incluso mayor
fuerza que en el primer tercio del siglo XX. Los partidos nacionalistas y regionalistas
constituyen la manifestación más arraigada —aunque no la única— del impacto del eje
centro-periferia en el sistema de partidos es- pañol. En este capítulo hacemos una

312
descripción de las características de este grupo de partidos, así como de las
orientaciones de sus representantes. Si los capítulos anteriores el análisis se han
centrado fundamentalmente en las diferencias entre los partidos de ámbito estatal,
este capítulo específico sobre las elites de los partidos nacionalistas y regionalistas se
justifica para examinar sus diferencias con los anteriores además de las que ellos
mantienen entre sí.

Desde las elecciones fundacionales de 1977, un grupo de entre cinco y nueve partidos
nacionalistas y regionalistas han conseguido representación en el Congreso de los
Diputados, ocupando entre el 7 y el 11 por ciento de los escaños. Dejando al margen el
singular caso de Bélgica —para la que no cabe hablar de un sistema de partidos
nacional/estatal-, España es el país con mayor número de representantes de esta
familia en el Parlamento nacional, si bien su apoyo electoral se concentra en algunas
autonomías (De Winter, Gómez-Reino y Lynch, 2006). Los análisis comparados han
dado denominaciones muy distintas a este grupo heterogéneo de formaciones
políticas: o autonomistas o etnorregionalistas (De Winter y Túrsan, 1993; Pérez- levas y
Bonet, 2006; Troncon1, 2009) o periféricos (Alonso, 2102) son algunos de los adjetivos
que se han empleado para englobarlos a todos, pese a que cada uno de estos términos
tiene connotaciones distintas. En el resto de este capítulo nos seguiremos refiriendo a
ellos como partidos nacionalistas y regionalistas, y emplearemos el genérico partido
periféricos cuando queramos referirnos a todos ellos conjuntamente, Entre los
partidos cuyos representan tes analizamos en este capítulo están el PNV y Aralar en el
País Vasco; CiU y ERC en Cataluña; BNG en Galicia; CC en Canarias; Nabai y CDN en
Navarra; PAR y CHA en Aragón; el PRO en Cantabria; el PR en La Rioja, y UL en Castilla-
León. No hemos considerado a UPN e ICV como parte del grupo porque, aunque son
partidos anclados en el nivel regional, uno y otro conforman habitualmente puja más
amplios en el Congreso de los Diputados junto a partidos de ámbito nacional —PP e TU
respectivamente— y votan bajo la disciplina de partido de dichos grupos.
Adicionalmente, UPN suele concurrir en coalición electoral con el PP, así como EUA, la
organización de TU en Cataluña, lo hace como socio de la coalición electoral más
amplia de ICV.

Dadas las limitaciones en las observaciones, en nuestros análisis solo mostramos datos
desagregados para los siguientes partidos: CiU, ERC, PNV y BNG; los representantes de
Nabai en Navarra, y los de Aralar y EA en el País Vasco aparecen agrupados en la
categoría de «Otros nacionalistas», mientras que el resto de los casos (CC, PAR, CHA,
PRC, CDN, ca UL) están agrupados en la categoría de «partidos regionalistas». El
limitado número de casos permite solo un análisis exploratorio de las hipótesis que
planteamos a lo largo del capítulo. No obstante, creemos que los corales aportan
evidencia empírica original y relevante para mejorar nuestro conocimiento sobre las
elites parlamentarias nacionalistas y regionalistas en España.

313
El capítulo se organiza en varias secciones. En el siguiente epígrafe examinamos la
organización y concepción de la representación de los distintos parlamentarios/as de
los partidos periféricos en relación a los partidos de ámbito estatal. Tratándose de
formaciones que compiten electoralmente solo en una parte del territorio nacional,
hemos tratado de contrastar hasta qué punto el nivel regional o autonómico
constituye el nivel principal de sus respectivas organizaciones. Adicionalmente, en esta
primera sección comprobamos también si estos partidos comparten otros rasgos
organizativos que los diferencien de los partidos mayoritarios. Por último, en la misma
sección planteamos también algunas hipótesis sobre el modo en el que las diferencias
con respecto a su relación con la política institucional pueden repercutir, a su vez, en
diferencias en sus respectivos modelos de organización.

En el resto de los apartados examinamos el posicionamiento de los partidos periféricos

en el eje centro-periferia diferenciado entre tres dimensiones: la cultural, la
institucional y la fiscal (Alonso, 2012). Y las examinamos atendiendo, entre otras, a las
siguientes preguntas: ¿hasta qué punto las características de la cultura/lengua regional
repercuten en las preferencias de los representantes periféricos en política
lingüística?; y, por otro lado, pasadas tres décadas de descentralización en España,
¿tienden los partidos periféricos españoles a converger en torno a una agenda
radicalizada en su reivindicación de autogobierno? Concluimos el capítulo con un
apartado de conclusiones.

ORGANIZACIÓN Y REPRESENTACIÓN.
Un buen número de trabajos anteriores han intentado, siguiendo un enfoque
comparado, identificar rasgos organizativos que los diferencien de los partidos
mayoritarios; y excepto por una mayor propensión al faccionalismo y la escisión —a la
que nos referiremos seguidamente— los resultados de estas investigaciones han sido
hasta el momento desiguales (De Winter y Tiirsan, 1998; De Winter et al., 2006; Elias y
Tronconi, 2010).

En este apartado examinamos las características organizativas y la concepción de la

representación de los partidos periféricos españoles en dos sentidos. Examinamos, en
primer lugar, hasta qué punto las respuestas de las elites parlamentarias de estos
partidos reflejan rasgos organizativos y concepciones de la representación que los
diferencien de los partidos nacionales. Y en segundo lugar, atendiendo á su distinta
relación con la política institucional, planteamos también algunas hipótesis sobre las
diferencias que esperamos encontrar entre sus modelos de organización.

314
Una primera cuestión es el nivel territorial al que se orientan y donde se concentran
los recursos organizativos del partido. Tratándose de partidos de ámbito regional,
partimos de la hipótesis de que sea el nivel regional o auto- nómico el que constituya,
en palabras de Deschouwer (2003: 216), el nivel territorial principal en torno al que se
organizan los partidos nacionalistas y regionalistas (Elias y Troncon:, 2010: 4).

Algunos indicadores confirman la mayor relevancia y orientación de los diputados

periféricos hacia el nivel regional. En la pregunta sobre el cargo de representación que
libremente elegirían, los diputados de los partidos periféricos aparecen más
claramente anclados en el nivel autonómico, pues el 43% responde que prefieren ser
diputados autonómicos frente a solo el 27% de los representantes de los partidos
nacionales que muestran esa preferencia. En sentido contrario, solo el 10% de los
representantes periféricos prefieren ser diputados o senadores en las Cortes frente al
27% de los representantes de los partidos nacionales. Preguntados sobre si se
hubieran dedicado a la política b no haber existido el nivel autonómico (realizada solo
a la submuestra de diputados autonómicos): un 22% de los diputados nacionalistas o
regionalistas frente a solo un 8% de los diputados departidos nacionales responden
negativamente”. En la misma línea, la respuesta a la pregunta sobre sus respectivas a
diez años vista confirma la hipótesis de su mayor orientación hacia el nivel regional: un
19% (que aumenta hasta un 33% entre los diputa- dos de CiU) de los representantes
de los partidos periféricos se ven a sí mismos a diez años vista formando parte de
ejecutivos autonómicos frente a solo un 11% entre los representantes de partidos de
ámbito estatal. En sentido contrario, un 12% de entre estos últimos —frente a solo un
1% de los nacionalistas o regionalistas— se ven en 10 años como parlamentarios en las
Cortes Generales (datos no mostrados en las tablas). Por último, preguntados sobre un
conflicto de intereses entre partido y comunidad autónoma, el 34% de los
representantes periféricos frente a solo el 15% de los parlamentarios de los partidos
nacionales afirman que deben primar los intereses de la comunidad autónoma, si bien
ello puede deberse en parte a que entre partidos circunscritos a un único territorio, el
conflicto entre comunidad autónoma y partido parece menos probable.
Por tanto, como parecía lógico, el nivel regional-autonómico predomina sobre el
nacional para los representantes nacionalistas y regionalistas en una mayoría de
indicadores. Más allá de su orientación hala regional, la literatura comparada no ha
identificado rasgos genotípicos en la organización de los partidos nacionalistas y
regionalistas excepto una cierta propensión al faccionalismo (De Winter et al., 2006:
253-254), Las razones que la literatura ha propuesto para explicar por qué el
faccionalismo es más recurrente entre los partidos periféricos son varias. Un primer
factor serían las tensiones derivadas entre las posiciones más pragmáticas y las más
maximalistas en la reivindicación de autogobierno. En segundo lugar, en partidos cuya
razón de ser es la movilización territorial/identitaria, parece lógico que los niveles de
dispersión ideológica en el eje izquierda-derecha entre sus afiliados y votantes sea
mayor que en otras formaciones (Newman, 1997). Por último, el acceso de estos

315
partidos al gobierno regional suele actuar como catalizador de estas tensiones internas
de tal modo que, no solo en España, las escisiones en esta familia de partidos han sido
más frecuentes después de los procesos de descentralización (De Winter et al, 2006:
253-254; Elias y Tronconi, 2010; Alonso, 2012).

Esta mayor propensión al faccionalismo es además fácilmente identificable entre los

partidos nacionalistas y regionalistas españoles pues la mayor parte ha sufrido
escisiones en su trayectoria más o menos reciente”. Esta mayor propensión al
faccionalismo se pone de manifiesto en que los representantes de los partidos
periféricos otorgan significativamente más relevancia a las facciones en los procesos
de selección que los diputados de partidos nacionales (3,7 frente a 3,1 de media entre
uno y Otro grupo: véase la tabla 13,1). Aunque también los representantes de CiU
(3,5), ERC (3,6) y de los partidos regionalistas (3,6) dan más importancia a las facciones
que los diputados del PP (2,8) o del PSOE (3,3), encontramos las diferencias más
significativas en las respuestas de los representantes del PNV (4,3), una formación que
se ha caracterizado tradicionalmente por un alto grado de faccionalismo (Gómez y
Pérez-Nievas, 2009; Pérez-Nievas, 2010); y en las respuestas de los representantes del
BNG (4,7); que en el momento de realizarse las entrevistas pasaba por una fase de
disidencias internas que finalmente condujeron a la creación de un nuevo grupo,
Alternativa Galega de Esquerda, en torno al liderazgo de Xose Manuel Beiras.

Pasando ahora a analizar las diferencias entre los distintos partidos periféricos, la
literatura ha señalado que los modelos organizativos, en esta y en otras familias,
suelen depender en gran medida de la fase evolutiva del partido, de tal modo que el
cruce de distintos umbrales en el desarrollo partidista suele suponer nuevos retos que
los partidos afrontan con cambios organizativos (Elias y Tronconi, 2010, 2011). ¿A este
respecto los partidos nacionalistas y regionalistas españoles se encuentran —
adoptando la terminología de Pedersen (1982) — en momentos muy distintos de su
ciclo vita? (obtención de representación parlamentaria, relevancia electoral con
capacidad de chantaje o de coalición en el nivel autonómico o nacional, el acceso al
gobierno, etc.). Examinamos a continuación algunas de esas diferencias.

De modo evidente, nuestros casos de estudio se diferencian entre sí por lo que se

refiere a su relación con la política institucional: a este respecto, CiU y PNV (a los que
habría que añadir quizás a CC aunque no podemos analizar este partido de modo
desagregado) se distinguen claramente del resto por dos razones:
En primer lugar, porque uno y otro partido han liderado los gobiernos autonómicos
durante una abrumadora mayoría del período desde que se aprobaron sus respectivos
Estatutos de Autonomía, desplegando para ello estrategias catch-all que los
diferencian de los partidos nacionalistas con los que compiten en sus respectivas

316
autonomías (Barrio y Barberá, 2010; Pérez Nievas, 2010). Á este respecto la literatura
ha atribuido al modelo catch-all ciertos rasgos, como la menor rigidez ideológica y el
menor peso de la ideología en la estrategia global del partido; una mayor
predisposición hacia el compromiso y el pacto; una mayor profesionalización de la
actividad política y, por último, un reforzamiento de los líderes del partido frente a los
afiliados de base: un rasgo, este último, necesario para la rápida adaptación de la
oferta política en un contexto electoral cambiante (Kircheimmer, 1966; Katz y Mair,
1995).
En segundo lugar, CiU y PNV son también los partidos periféricos con un mayor nivel
de implicación en la política nacional, habiendo contri- buido a sostener gobiernos
minoritarios, especialmente en la década de los noventa, y, en el caso del PNV,
también en el período de Rodríguez Zapatero. En este sentido, CiU y PNV son
claramente partidos tradicionales e institucionales en sus respectivos sistemas de
partidos regionales, así como en la política española en su conjunto. Por contraste, ERC
y BNG han formado también parte de gobiernos autonómicos, pero en períodos
mucho más breves, siempre como socios minoritarios y en experiencias más
inestables. Por añadidura, su contribución a la estabilidad de los gobiernos nacionales
ha sido mucho menor.

Efectivamente, la evidencia con la que contamos sugiere que los diputados de ERC y
BNG parecen efectivamente más alejados de la política institucional y, por otro lado,
esa cercanía es más clara entre los representantes de CiU, mientras que la evidencia
con respecto al PNV es más ambigua. Por ejemplo, en la pregunta sobre sus
perspectivas a diez años vista, el agregado de los representantes periféricos parece
más alejado de una concepción profesionalizada de la política, de modo que el 62% de
los representantes periféricos —frente al 48% de los partidos nacionales— se ven
retornados a la sociedad civil transcurrido ese periodo. Sin embargo, examinando el
dato desagregado, este parece ser más un rasgo de los partidos menos instituciona- les
y con menor trayectoria de participación en gobiernos: el 75% de los re- presentantes
del BNG, el 73% de los regionalistas y el 67% de ERC y de «otros nacionalistas» se ven a
sí mismos fuera de la política en un período de diez años, frente a solo el 47% de los
representantes de CiU y el 44% de los del PNV, cuyas respuestas en este indicador son
más parecidas a las de los diputados del PP y del PSOE (un 42% y 52%
respectivamente; datos no mostrados en las tablas). Por otro lado, si la
desideologización es un rasgo característico de las estrategias catch-all, el conjunto de
los partidos periféricos se aleja en mayor medida de este modelo: un 36%; de los
representantes nacionalistas y regionalistas —frente a solo un 16% de los
parlamentarios de los partidos estatales — señalan la afinidad ideológica frente a otros
motivos para entrar en política. Este mayor nivel de compromiso ideológico de los
representantes periféricos frente a los nacionales es compartido por todos los partidos
periféricos incluidos en nuestra muestra, pero lo es especialmente entre los
representantes del PNV (47%), el BNG (45%) y ERC (33%); y algo me- nos entre los

317
diputados de CiU y los de los pardos regionalistas (un 25% respectivamente: datos no
mostrados en las tablas).

Por lo que se refiere a la predisposición al pacto y el acuerdo, los diputa- dos

periféricos señalan con menos frecuencia que los partidos nacionales la capacidad de
llegar a acuerdos con otros grupos como motivo del recluta- miento (2,8 frente a 3,2
de media de uno y otro grupo en la tabla 13.1). Como cabía esperar, los
representantes de los partidos de oposición, es decir los diputados de ERC (2,4) y del
BNG (2,5) son los que menos valoran el consenso como motivo de reclutamiento;
mientras que los de CiU y el PNV se sitúan en una posición intermedia (2,8 y 2,9
respectivamente) y los diputados de los partidos regionalistas (3,2) son más parecidos
a los partidos nacionales en este indicador. En una línea similar, los partidos periféricos
de gobierno y los de la oposición tienden a entender de modo diferente la función del
político y la ideología en relación a los electores. Adicionalmente, y conforme a la
expectativa de diferenciación entre los paridos más próximos a la política institucional
y el modelo catch-all (CiU y PNV frente a los demás), esperábamos encontrar
diferencias no solo con respecto al peso de la ideología y la predisposición al consenso,
sino también en la misma distribución interna del poder dentro de los partidos, con un
reforzamiento de los líderes del partido con respecto a los afiliados de base. A este
respecto, sin embargo, los datos de élites parlamentarias no reflejan una
diferenciación de CiU y PNV frente a los demás partidos periféricos; sino una diferencia
significativa de todos los periféricos frente a los representantes de los partidos
estatales, por un lado; y, en todo caso, una mayor proximidad de CIU —pero no del
PNV—a un modelo de organización en el que el poder se distribuye de arriba abajo, y
más parecido h de los dos partidos mayoritarios en el nivel nacional: PP y PSOE.

En primer lugar, existe una diferencia muy significativa en el peso que los
representantes del conjunto de los partidos periféricos otorgan a los afiliados de base
en el proceso de selección de candidatos (4,6 de media frente a 3,2 en los partidos
nacionales: cuarta fila de la tabla 13.1). El peso mayor de los afilados de base es un
rasgo compartido por todos los partidos periféricos, pero aparece especialmente entre
los diputados del BNG (5,4) y del PNV (5,2), y en menor medida entre los de «otros
nacionalistas» (4,7), los regionalistas (4,5) y ERC (4,4). CiU es el partido más parecido a
los partidos de ámbito estatal, aunque también en este caso existe una cierta
diferencia (3,9 frente al 3,5 del PSOE y el 2,8 del PP).

En segundo lugar, la distribución del poder conforme a una distribución del poder de
arriba abajo se pone también de manifiesto si atendemos a la importancia que los
diputados atribuyen al apoyo personal de líderes del partido como motivo de
reclutamiento (segunda fila de la tabla 13.2) que de nuevo es más frecuente entre los
partidos nacionales (3,4) que entre los periféricos (3).

318
También en este caso, los diputados del PNV (2,4), BNG (2,7) o ERC (2,8) están más
diferenciados que dos de CiU (3,4), cuya media es la misma en este indicador que la de
los representantes de los partidos estatales. De modo similar, los diputados de CiU
señalan con más frecuencia el papel de personalidades relevantes en los procesos de
selección, y en este caso en mayor medida de lo que lo hacen los representantes de los
partidos nacionales (3,9 frente a la media de 3 entre los representantes del PP y de 2,9
entre los del PSOE, última fila de la tabla 13.1).

Para terminar este apartado, si en la distribución vertical del poder el PNV es más
parecido a los partidos periféricos de oposición que al resto de los partidos
institucionales (PP, PSOE, CiU), este partido sí parece significativamente distinto del
resto en el grado de institucionalización partidista (Panebianco, 1990). Por ejemplo, si
bien la lealtad al partido como motivo de reclutamiento no diferencia al conjunto de
los representantes periféricos frente a los nacionales, sí que lo hace levemente por lo
que se refiere a los representantes del PNV (4,5 frente al 3,9 del conjunto de la
muestra: tabla 13.2). Esto se pone de manifiesto también en la pregunta sobre
disciplina de voto en la que los representantes del PNV destacan por subrayar que
debe primar siempre la disciplina de voto con el partido (un 29% frente al 11% del
conjunto de la muestra). Los representantes del PNV destacan además por ser los
únicos en la muestra que se manifiestan mayoritariamente en contra de la
simultaneidad de ostentar cargos públicos y cargos internos del partido (63% en contra
frente al 31% del conjunto de la muestra: datos no mostrados en las tablas), lo que,
teniendo en cuenta la trayectoria de este partido, debe entenderse como concepción
de la preeminencia del partido sobre sus cargos públicos y no al revés Carros y Pérez-
Nievas, 2009; Pérez-Nievas, 2010). Bor último —y quizás de modo más significativo—,
en menor medida incluso que los partidos nacionales, los representantes del PNV
consideran que en caso de conflicto entre partido y comunidad autónoma, debe
primar el interés regional sobre el del, partido (solo el 7% de los peneuvistas
entrevistados dan prioridad al interés territorial sobre el del partido, tal y como ya se
señaló anteriormente), lo que refleja la fuerte cultura de partido entre los represen-
tantes de esta formación.

Por contraste, el grado de institucionalización partidista en ERC parece menor que el

de otros partidos periféricos o nacionales. Los diputados de ERC son los que con más
frecuencia destacan que un diputado debe votar siempre en conciencia sin atender a
la disciplina de partido (22% frente a solo el 3% del conjunto de la muestra: datos no
mostrados). En la misma línea, el 50% de los representantes de ERC afirma que en caso
de conflicto debe primar siempre el interés de la comunidad autónoma sobre el del
partido.

319
LA FRACTURA CENTRO-PERIFERIA
La naturaleza de la competición electoral que ejercen los partidos nacionalistas y
regionalistas ha suscitado una cierta controversia en la literatura especializada. Con
frecuencia se les ha caracterizado como partidos «nicho» encargados de movilizar una
única cuestión que se identifica con la territorial-identitario (Meguid, 2005; Gómez-
Reino, 2010). En este capítulo, sin embargo, nos «doblada a los enfoques alternativos
que han reconocido un alto grado de complejidad y multidimensionalidad en el eje
centro-periferia. Conforme a esta idea, dicho eje estaría compuesto por distintas
dimensiones que trascienden la mera confrontación política en torno a la oposición
centralización-descentralización (Rokkan y Urwin, 1982; Pérez-Nievas y Bo- net, 2006;
Alonso, 2012).

Uno de los análisis más detallados de los del eje centro-periferia —des- golpeó en tres
dimensiones: la cultural, la institucional y la fiscal—es el de Alonso (2012: 25-26). En
este trabajo empleamos esta caracterización para analizar el posicionamiento de los
partidos periféricos de modo que podamos clasificar nuestros distintos casos de

320
estudio en cada una de esas tres dimensiones. Estas tres dimensiones se solapan con
las alternativas políticas que articulan los debates con respecto a la
centralización/descentralización el Estado, pero conviene diferenciarlos desde el punto
de vista analítico puesto que los debates con respecto a la descentralización pueden
existir también en Estados en los que no existen minorías culturales concentradas
regionalmente (Alonso, 2012: 26). En todo caso, algunos partidos pueden hacer mayor
énfasis en la dimensión cultural mientras otros lo hacen más en la institucional o fiscal;
o viceversa.

LA DIMENSIÓN CULTURAL/IDENTITARIA
La dimensión cultural se vincula a la defensa de la preservación de las particularidades,
lingüísticas y culturales de las minorías que se concentran regionalmente. Aunque es
frecuente que la singularidad lingüística acompañe a los partidos periféricos, ello no es
un prerrequisito. A este respecto, la literatura ha argumentado la necesidad de los
nacionalismos periféricos de encontrar un valor central que refuerce los vínculos
étnicos o identitarios de la población regional frente a los de la población del conjunto
del Estado (Conversi, 1997). En la comparación entre el nacionalismo vasco y el
nacionalismo catalán, Conversi concluía que en las regiones en las que la lengua
regional tiene una prevalencia mayoritaria y/o su conocimiento es fácilmente accesible
—debido a una distancia lingüística menor con la lengua estatal o nacional —entonces
es más pro- bable que la lengua se convierta en el valor principal del nacionalismo y
por tanto en un elemento central de sus preferencias, como en Cataluña. Por el
contrario, si la lengua tiene un uso minoritario —y por tanto, un mayor potencial
divisivo entre la población regional — y es de difícil aprendizaje debido a una mayor
distancia lingüista con la lengua estatal /nacional, entonces es pro- bable que la lengua
tenga un papel más secundario, como en el caso del País Vasco (Conversi, 1997: 162-
182). En la dimensión cultural, y en particular en su vertiente lingüística, el eje centro-
periferia oscilaría entre dos posiciones ex- tremas: por un lado, la preservación de la
cultura regional a través de una segrogación completa de la cultura mayoritaria del
Estado frente a la asimilación completa de la cultura regional en la cultura mayoritaria
(Alonso, 2012: 25). Siguiendo las hipótesis de Conversi, e os que las preferencias de los
representantes periféricos de Cataluña y de Galicia debido a la mayor difusión de sus
lenguas minoritarias y su mayor cercanía a la lengua mayoritaria— pongan un mayor
énfasis en la dimensión lingüística que los partidos nacionalistas en el País Vasco por
las razones contrarias.

Los resultados en las preguntas sobre lengua muestran q existen importantes

diferencias entre las élites de partidos nacionales y las de los partidos nacionalistas en
términos de origen lingüístico”. Mientras que para el 61% de los representantes
nacionalistas su lengua materna es la propia de la comunidad autónoma, ese
porcentaje se reduce al 34% entre los diputados de partidos de ámbito estatal, una

321
diferencia que es más marcada todavía si tomamos como referencia a los diputados
nacionalistas catalanes que entre los nacionalistas vascos o gallegos. Las diferencias
entre partidos nacionales y partidos nacionalistas son todavía más notables si
atendemos a la pregunta sobre la lengua que los diputados consideran como propia: si
bien el 63% de los re- presentantes nacionalistas se consideran hablantes de la lengua
propia ese porcentaje se reduce al 22% entre los representantes de partidos de ámbito
estatal (tabla 13.3). Entre los diputados nacionalistas —y a diferencia de lo que ocurría
con la pregunta anterior—, los nacionalistas catalanes y gallegos son más parecidos
entre sí en este indicador de. modo que una amplísima mayoría de estos últimos se
declaran hablantes de la lengua propia por contraste con el 69% de los representantes
del PNV y el 75% de «otros nacionalistas» (representantes de otras ramas del
nacionalismo vasco en el País Vasco y en Navarra) que se declaran bilingües.

El gráfico 13.1 muestra las preferencias de los representantes con respecto a la

regulación y presencia de las lenguas propias en distintos ámbitos y supuestos: la
enseñanza pública, el acceso al funcionariado, el ámbito laboral y el bilingüismo en los
servicios públicos. Excepto en el último indicador en el que las diferencias entre las
preferencias de los representantes de los partidos estatales y los nacionalistas no son
reseñables, sí que son significativas en los otros tres: un 74% de los nacionalistas frente
a un 47% de los estatales piensa que para trabajar en la CA debe entenderse la lengua
propia; un 81% (frente a un 50% de los estatales) que debe exigirse su conocimiento
para acceder al funcionariado; y un 57 % (frente a un 28% de los representantes
estatales) que debe ser la única lengua vehicular en la enseñanza pública.

Atendiendo a las diferencias entre partidos nacionalistas, las preferencias que

manifiestan sus representantes son bastante parecidas entre sí excepto en lo que se
refiere al uso de la lengua propia como única lengua vehicular en las escuelas públicas.
Confirmando nuestras hipótesis, los resultados muestran que el apoyo de las distintas
ramas del nacionalismo vasco a la lengua propia —un 31% de los representantes del
PNV y un 33% de la categoría «otros»: Aralar, NaBai y EA—es significativamente menor
que entre los nacionalistas catalanes (un 75% de los representantes de CiU y el 67% de
los de ERC) y gallegos (un 88% de los diputados del BNG).

Las diferencias entre los representantes estatales y nacionalistas —y entre estos

últimos entre sí— son muy parecidas cuando se pregunta si el empleo de la lengua
propia en la enseñanza debería regularse por una ley para todos o debería dejarse a la
decisión de los padres (bla 13.4). En este caso, sin embargo, hay que señalar que no
solo las preferencias de JU/ICV, sino también las de los socialistas, son más parecidas a
las de los nacionalistas, poniendo de manifiesto una línea de fractura entre el PP y los
demás partidos. Por otro lado, la mayor relevancia de la dimensión lingüística para los

322
diputados nacionalistas catalanes y gallegos frente a los vascos vuelve a quedar de
manifiesto en los resultados de esta tabla.

Esta misma diferencia entre los representantes de los distintos partidos se pone de
manifiesto también en los criterios de pertenencia a las autonomías para la que
comprobamos de nuevo que los representantes nacionalistas catalanes y gallegos dan
una mayor relevancia a la lengua como criterio de pertenencia de lo que lo hacen los
nacionalistas vascos.

323
LA DIMENSIÓN INSTITUCIONAL
La dimensión institucional ordena las preferencias de los partidos en relación al estatus
político formal que reivindican para la región dentro del Estado en el que se integras y
oscilaría entre la preferencia por la secesión de la región y la preferencia por un Estado
centralizado. Incorporamos como un aspecto específico de esta dimensión las
preferencias por una descentralización asimétrica, circunscrita a la/s región/es que
el/los partidos consideran singulares por razones culturales, lingüísticas, etc.; frente a
la opción de una descentralización simétrica y homogénea para todas las regiones
integrantes del Estado.

La dimensión institucional es la más estrechamente vinculada a los debates

tradicionales en torno a la descentralización y con respecto a ella nos hacemos dos
preguntas. En primer lugar, existe un debate de creciente relevancia en la literatura
sobre si el federalismo y los procesos de descentralización en un sentido general sirven
para acomodar las minorías nacionales o, por el contrario, alimentan la secesión (Erk y
Anderson, 2010; Sorens, 2010; Mas- seti y Schakel, 2013): ¿cómo se adaptan los
partidos periféricos a procesos de descentralización que potencialmente vacían de
contenido su principal reivindicación y razón de ser? Para el caso específico de los
partidos periféricos en España: ¿cómo han reaccionado estos partidos a tres décadas
de descentralización en España? ¿Mantienen reivindicaciones parecidas a las de hace
tres décadas o han renovado su capacidad competitiva con los partidos nacionales
radicalizando su agenda en la reivindicación de autogobierno? En los comienzos de la
descentralización, los partidos periféricos presentaban una cierta variabilidad en su
reivindicación de autogobierno y modelo de encaje en España: CiU, en un extremo, era
un partido claramente autonomista, y los partidos de la izquierda abertzale, en el otro,
eran claramente independentistas —una posición a la que se sumó muy pronto ERC—,
mientras que el PNV era ambiguo en reivindicación de autogobierno, y el BNG fue más
radical en sus comienzos en los años ochenta para moderarse después (De Winter y
Tiirsan, 1998; De Winter et al, 2006). Tres décadas después de la implantación del

324
Estado de las autonomías, ¿tienden los partidos periféricos españoles a converger en
torno a una agenda radicalizada en su reivindicación de autogobierno?

La segunda pregunta que nos planteamos tiene que ver con los debates sobre la
federalización de la organización territorial y las opciones entre un modelo homogéneo
o asimétrico de la descentralización. Coincidiendo con la segunda ola de reformas
estatutarias —y en particular con el debate sobre el encaje de Cataluña en España—,
las cuestiones relativas al federalismo y la asimetría han vuelto a situarse en el centro
del debate político. Más reciente- mente el PSOE ha propuesto una reforma
constitucional en torno a un cierre formalmente federal con un encaje particular para
Cataluña. Pero ¿cuál es la posición de los partidos periféricos en torno a esta cuestión?
Si en el capítulo 12 se analizaban algunas de estas cuestiones examinando las
diferencias entre el PP y el PSOE, en este capítulo nos centramos en la posición de los
representantes periféricos comprobando si sus respectivas posiciones están más cerca
de un polo federal/homogéneo o más cerca de un modelo asimétrico.

Nuestros resultados confirman la expectativa inicial de homogeneidad y convergencia

en el posicionamiento de los distintos partidos periféricos y su contraste con el
posicionamiento de los partidos de ámbito estatal. Solo los diputados de los partidos
regionalistas se diferencian sensible- mente del resto de los periféricos en algunos
indicadores —fundamental- mente en las preferencias con respecto a la
independencia y autodeterminación—, posicionándose más cerca de los
parlamentarios de los partidos estatales. Dejando al margen los partidos regionalistas,
las diferencias entre los representantes de los distintos partidos nacionalistas son
mínimas, apenas de matiz.

En primer lugar, la casi totalidad de los representantes periféricos, nacionalistas o

regionalistas, coincide en señalar que sus respectivas autonomías no han alcanzado un
nivel de financiación satisfactorio; y su gran mayoría —el 90 % frente al 46% de los
diputados de partidos de ámbito estatal — cree necesaria una reforma de la
organización territorial del Estado (véase el gráfico 12.6 en el capítulo 12 de este
mismo volumen). En la escala centralización-descentralización, los representantes de
los SS periféricos coinciden también en posicionarse en los puntos altos de la escala,
desde el 9 de media del conjunto de los regionalistas hasta el 10 de los representantes
de ERC, frente al 6,5 de media entre los diputados de partidos estatales (véase el
gráfico 12.2 del capítulo 12 de este mismo volumen).

Los representantes de los partidos nacionalistas coinciden también en sus preferencias

con respecto a la autodeterminación e independencia, diferenciándose muy
notablemente de los diputados de los partidos estatales y, en este caso, también de los

325
representantes regionalistas: el 100% de los diputa- dos del PNV y ERC y el 88% de los
de CIU y BNG votarían a favor de la independencia si tuvieran oportunidad para
hacerlo; frente a solo el 14% de los diputados de los partidos regionalistas, el 12% de
los de TU/ICV, y el muy marginal apoyo entre los diputados socialistas y populares
(datos no mostrados en las tablas).

En la misma línea, el gráfico 13.2 muestra las preferencias con respecto a un hipotético
referéndum de autodeterminación siguiendo la estela de las preguntas formuladas por
Juan Linz en su trabajo clásico sobre el País Vasco (Linz, 1985). Los representantes
periféricos —salvo los regionalistas que se sitúan a medio camino entre los
nacionalistas y los partidos mayoritarios— muestran un acuerdo casi unánime en la
idea de que el cuerpo electoral de dicho referéndum serían las respectivas
autonomías, a enorme distancia de los partidos de ámbito estatal salvo por los
representantes de IU/ ICV que sostienen posiciones más parecidas a las nacionalistas
en este as- pecto concreto. Las posiciones entre partidos estatales y periféricos se
asemejan más cuando se pregunta sobre los criterios de contabilización de votos a
favor y en contra de esta hipotética secesión. No obstante, una mayoría de los
representantes nacionalistas —más matizada entre los diputados del PNV— cree que
la secesión debería decidirse en relación a los votos emitidos, frente a la mayoría de
los diputados del PP/UPN, PSOE, 1U/ ICV y los partidos regionalistas que, por el
contrario, opinan que debería tomarse como referencia el censo electoral. Por último,
preguntados si debería considerarse una mayoría simple o cualificada para decidir la
secesión, una mayoría ajustada de los representantes periféricos (el 51% frente al
49%) cree que debería decidirse por mayoría simple. Sin embargo, esta última cuestión
divide más a los representantes de los distintos partidos de modo que la opción de la
mayoría simple tiene un amplio respaldo entre los representantes de ERC y del PNV;
mientras que divide en dos mitades iguales a los del BNG, y es ligeramente minoritaria
entre los de CiU, Como en el indicador anterior, los representantes regionalistas son
más parecidos a los de los partidos de ámbito estatal.

Concluyendo con el análisis en la dimensión institucional, la posición de los

representantes periféricos con respecto a las opciones entre un modelo homogéneo o
asimétrico de descentralización reflejan también una posición mayoritaria y unánime a
favor de la asimetría, tal y como muestran los resultados de la tabla 12.2 en el capítulo
12 de este mismo volumen”. Adicionalmente, el 90% de los representantes periféricos
prefieren que los ejecutivos autonómicos se relacionen bilateralmente con el Gobierno
central frente a la opción alternativa de un órgano colectivo multilateral (véase la tabla
12.3 del capítulo 12 de este mismo volumen). Por último —como veremos a
continuación al examinar la dimensión fiscal—, aunque una mayoría de los
representantes periféricos creen que la figura del cupo debería extenderse a sus
respectivas autonomías, solo una minoría cree que debería extenderse a todas ellas
(tabla 13.5). A este respecto, cabe señalar que solo los representantes regionalistas

326
parecen más divididos en torno a esta cuestión, aunque también entre ellos existe una
preferencia mayoritaria por un modelo asimétrico. En todos estos indicadores las
preferencias de los representantes periféricos se diferencian muy significativamente
de las de los partidos de ámbito estatal (incluyendo a los diputados de JU/ICV que son
más parecidos a sus homólogos del PP/UPN y del PSOE en esta dimensión de
descentralización). A tenor de las respuestas dadas por sus élites parlamentarias cabe
concluir, por tanto, que la propuesta de un cierre definitivo del Estado autonómico en
torno a una fórmula federal no parece ofrecer un mejor encaje de los nacionalismos
periféricos de lo que ha sido el modelo autonómico hasta este momento.

LA DIMENSIÓN FISCAL
La dimensión fiscal hace referencia a la distribución de la capacidad impositiva y de
gasto entre el Estado y las regiones, y oscila entre la preferencia de qué toda a fiscal
quede en manos de las regiones y la preferencia de que quede solo en manos del
Estado central (Alonso, 2012: 26). Puesto que la descentralización en el gasto es
conceptualmente distinta a la descentralización en el ingreso, los partidos periféricos
pueden tener preferencias distintas en la dimensión fiscal dependiendo de la riqueza
relativa de la región. Aunque la mayor parte de los partidos periféricos españoles
operan en regiones relativamente ricas respecto al conjunto, algunos como BNG o CC

327
(incluido entre los regionalistas) lo hacen en regiones relativamente más pobres. Por
ello, y siguiendo la expectativa de que la movilización nacionalista responda en
ocasiones a una posición de escasez relativa (Hechter, 1975), es posible que las
preferencias de los representantes periféricos de estas últimas autonomías sean
significativamente distintas de las del resto y, en definitiva, más alejadas de la
reivindicación de autonomía fiscal. Adicionalmente pueden existir también diferencias
por el hecho de que el País Vasco y Navarra disfrutan ya de un grado de autonomía
fiscal muy superior al resto a través de la figura del concierto económico, así como por
la centralidad que CiU ha dado a la reivindicación de una figura similar para la
financiación de Cataluña en los últimos años.

Una amplísima mayoría (más del 80%) de los representantes periféricos —incluyendo
en este caso a los regionalistas— cree que su comunidad autónoma no ha alcanzado
un nivel de financiación satisfactorio. Sin embargo, esta percepción es respaldada por
un alto porcentaje de los diputados de partidos estatales, especialmente los del
PP/UPN que comparten la percepción muy mayoritaria de que sus autonomías no han
alcanzado un nivel de financiación suficiente (véase la tabla 12.2 del capítulo 12 en
este mismo volumen).

Las preferencias con respecto a la autonomía fiscal se han medido a través de dos
ítems sobre la extensión del modelo de autonomía fiscal del País Vasco a otras
autonomías (tabla 13.5). Una mayoría de parlamentarios periféricos —más clara en los
partidos catalanes que en el BNG o los regionalistas— apoyan la extensión del modelo
a sus respectivas autonomías. Sin embargo, la cuestión es más divisiva cuando se
pregunta por su extensión a todas las autonomías: una posibilidad que suscita la clara
oposición de los diputados de CIU y que, por contraste, los parlamentarios de ERC,
BNG, los «otros nacionalistas» y los regionalistas apoyan en distintos grados. Los
parlamentarios del PNV se dividen en tres mitades, entre los que creen debería
extender- se a todas, los que se oponen y los que creen que dicha extensión debería
estar sujeta a condiciones.

Para terminar, la evidencia que hemos encontrado para confirmar la hipótesis de que
el apoyo a la autonomía fiscal será significativamente más bajo entre los
representantes periféricos de las autonomías con un menor nivel de renta no es muy
robusta. Efectivamente, conforme a los datos de la tabla 13.5, el apoyo a la autonomía
fiscal parece algo menor entre los representan- res del BNG y los regionalistas (donde
se concentran un buen número de diputados de CC), pero dado el reducido número de
casos las diferencias no parecen muy concluyentes.

328
CONCLUSIONES
En este capítulo hemos llevado a cabo un análisis de las características, orientaciones y
preferencias de los representantes de los partidos regionalistas y nacionalistas en
España. Dicho análisis se ha realizado en dos apartados:

 En el primer apartado: hemos examinado las características organizativas y la

concepción de la representación de los diputados/as de los partidos periféricos.
 En el segundo apartado: hemos examinado el posicionamiento de los partidos
periféricos en el eje centro-periferia, diferenciando entre tres dimensiones del
mismo: la cultural, la institucional y la fiscal.

En el apartado de organización hemos encontrado, como cabía esperar, que los

partidos regionalistas y nacionalistas se articulan en mayor medida en torno al nivel
regional o autonómico de lo que lo hacen los partidos de ámbito estatal. Con respecto
a la organización hemos encontrado también que los partidos nacionalistas y
regionalistas se caracterizan por otorgar un mayor peso a los afiliados de base en la
selección de candidatos y por una mayor propensión al faccionalismo que los partidos
de ámbito estatal.

Por último, hemos mostrado también que en un buen número de indicadores ERC y el
BNG responden más a un modelo de partido de oposición, lo que contrasta
especialmente con CiU, que a este respecto es más parecido a los dos partidos
mayoritarios, PP y PSOE, que al resto de los partidos periféricos.

329
En el segundo apartado hemos comprobado que la importancia que los partidos
nacionalistas conceden a la movilización lingüística puede depender de las
características de la lengua minoritaria frente a la mayoritaria. Hemos comprobado
que, en materia de política lingüística, los representantes de los partidos nacionalistas
catalanes y gallego sostienen posiciones menos abiertas al compromiso con la lengua
mayoritaria y la libertad de elección de la ciudadanía que los representantes de las
distintas ramas del nacionalismo vasco.

Adicionalmente, en la dimensión institucional y fiscal, hemos encontrado unas

posiciones sorprendentemente homogéneas entre los distintos partidos periféricos. Á
este respecto los representantes de estos partidos parecen converger en torno a una
agenda que se ha radicalizado con respecto a sus posicionamientos hace tres décadas,
de modo muy notable en el caso de CiU. En cuestiones de autodeterminación e
independencia —y en menor medida también en las preferencias por autonomía fiscal
— solo los representantes de los partidos regionalistas sostienen posiciones
significativamente distintas a las del resto de los partidos periféricos.

330
 TEMA 10
4º BLOQUE TEMÁTICO: ACTORES, PROCESO POLÍTICO Y VIDA
POLÍTICA.

TEMA 10: RENDIMIENTO INSTITUCIONAL, RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES,

LAS ACTITUDES DE LOS CIUDADANOS. ASOCIANISMO Y CAPITAL SOCIAL EN LAS
CCAA.

Hay 1 lectura obligatoria:

 Federalismo horizontal en el Estado autonómico. La revolución de los

mecanismos de cooperación horizontal en España.
César Colino (2001)

LECTURA: Federalismo horizontal en el Estado autonómico. La

revolución de los mecanismos de cooperación horizontal en
España.
César Colino (2001)

¿HA SERVIDO PAR AALGO? MÁS DE 25 AÑOS DE CCAA EN ESPAÑA.

NOTAS PARA UN BALANCE.

INTRODUCCIÓN.
La pregunta que encabeza este capítulo no parece excesiva o simplista, si observa uno
el continuo goteo de noticias, debates y polémicas que sigue generando el llamado
Estado de las Autonomías en España, tras bastantes más de veinticinco años de pleno
funcionamiento del mismo. Los descontentos con la situación alcanzada hacen oír sus
voces de manera constante, pero, al mismo tiempo, la solidez e irreversibilidad de lo
ya construido parece incontestable. Tras este largo período, y a pesar de que bastante
más de una tercera parte del gasto público del país esté en manos de las Comunidades
Autónomas, y que los Parlamentos autonómicos hayan aprobado miles de leyes y sus
Gobiernos dirijan aspectos clave de la vida de los españoles, todo parece aún
provisional y poco consolidado. Cada día pueden oírse voces que apuntan los peligros
existentes de desmembración del Estado, otras voces que consideran que el actual
modelo es demasiado alicorto y que no responde a las aspiraciones de autogobierno

331
territorial qué lo generaron, y en medio de todo ello, no es extraño oír de cuando en
cuando a algún alto dirigente político proponer que se debería cerrar
«definitivamente» el mapa autonómico. Por distintas razones, son muchos los
inquietos con relación a cómo se ha ido desplegando el Estado autonómico, y su
aparente falta de respuesta frente a lo que serían los retos planteados en el momento
de su arranque en plena instauración democrática y constitucional. Se apunta a que el
Estado autonómico no habría sido del todo capaz de «engarzar en el orden simbólico
el referente español con los nacionalismos periféricos». Otros siguen insistiendo en
que los grandes partidos nacionales no han creído nunca ni creerán en «una España
plurinacional»3. Pero, también es cierto que desde la España que no tuvo un especial
activismo en la reivindicación autonómica, las cosas se observan con cierta
satisfacción: «Ni los más soñadores podíamos imaginar el actual desarrollo
democrático y el Estado de las Autonomías»4; «[los veinte años de autonomía] han
sido la mejor etapa de la historia de esta comunidad [...] nos gobernamos mejor
nosotros mismos que cuando nos gobernaban desde Madrid».

Tras casi treinta años de democracia y tras más de veinticinco de funcionamiento de

las Comunidades Autónomas, deberíamos disponer de bagaje suficiente para matizar y
complementar balances tan contradictorios como los aquí reseñados, y poder analizar
lo que ha dado de sí hasta ahora el «experimento» autonómico. Es evidente que la
evaluación sobre lo que ha sido la España de las Autonomías, lo que es actualmente y
lo que podría llegar a ser, nunca podrá basarse exclusivamente en datos objetivos o en
balances pretendidamente científicos. Las bases ideológicas departida de cada
analista, las posiciones relativas de poder en cada momento, las expectativas que cada
fuerza política o grupo social tenga, influirán decisivamente en el contenido y el tono
con que se emita tal evaluación, tal juicio de valor. Sin olvidar que ello es así,
deberíamos poder añadir datos, investigación y voluntad interpretativa aun debate
vivo y que seguirá dando que hablar en el futuro democrático de nuestro país.

En estos años hemos asistido a la creación de un sistema de gobierno multinivel que

no sólo es de los más descentralizados de Europa, sino que además era históricamente
inédito en España. Con diecisiete nuevos Gobiernos autonómicos creados exnovo, que,
como decíamos, son responsables de más de una tercera parte del gasto público
estatal, y que tienen una capacidad legislativa y ejecutiva sustancial, lo que a uno le
debería preocupar es hasta qué punto esas instituciones autonómicas, tan potentes y
arraigadas, logran responder a las necesidades ciudadanas, gestionar adecuadamente
los recursos de que dispone, y también hasta qué punto logran representar y satisfacer
las demandas de reconocimiento de la diversidad, que en algunos casos estaban en la
base de la reivindicación autonómica.
Si hacemos caso de la documentación y las crónicas de los momentos iniciales del
Estado de las Autonomías, parecería que la creación de las Comunidades Autónomas

332
pretendía, al mismo tiempo, contribuir a resolver o apaciguar el contencioso histórico
entre periferia nacionalista y administración centralista, y avanzar en una forma de
gobernar España más eficiente y cercana al ciudadano, y por tanto más
descentralizada. Tras este largo período, ¿qué balance podemos hacer de su actividad?
¿Han funcionado las cosas de la misma manera en las diecisiete Autonomías? ¿Hasta
qué punto han servido para lo que fueron creadas? ¿Han mejorado la cohesión interna
o han acrecentado las diferencias?

En estos años, han ido surgiendo informes, estudios y ensayos que de alguna manera u
otra han tratado de responder a estas y otras cuestiones relacionadas con el proceso
de despliegue del Estado de las Autonomías6. Desde nuestro punto de vista, y
atendiendo a los trabajos ya realizados al respecto, diríamos que los objetivos que
impulsaron la creación del Estado de las Autonomías sólo se han conseguido en parte.
Y en esa evaluación influyen tanto las expectativas generadas a finales de los 70, en
plena Transición, como la propia evolución de la práctica autonómica en estos años.
Seguramente, los balances son tan diversos como diversas son las Comunidades
Autónomas, y diverso ha sido su proceso de autogobierno a lo largo de todos estos
años. Pero, a pesar de estas diferencias sigue en pie la pregunta de que hasta qué
punto el Estado de las Autonomías en España está plenamente consolidado.

Si atendemos a lo que la teoría sobre consolidación democrática afirma7: «una

democracia está consolidada cuando, bajo ciertas condiciones políticas y económicas,
un sistema determinado de instituciones políticas se convierte en el único juego
posible» (Przeworski). Evidentemente, por su propia naturaleza, no podemos esperar
que las Comunidades Autónomas sean hoy por hoy en España «el único juego
posible», cuando precisamente en estos últimos veinte años nuestro país, al menos, ha
duplicado su complejidad institucional8. Como ha afirmadoMerkel9, el tema clave es
ver cuál es el grado de institucionalización alcanzado, su despliegue normativo, la
existencia de un juego de actores propio que interaccionen de manera autónoma en
ese escenario, e incluso la existencia de un capital social con características específicas.
Tratemos de analizar los principales elementos que, desde nuestro punto de vista,
pueden ayudarnos a responder a estas y otras cuestiones planteadas, y volveremos
sobre ello.

ELEMENTOS DE BALANCE.
A partir de trabajos ya realizados, repasemos elementos como las instituciones y sus
élites, las leyes y políticas autonómicas, y los elementos de capital social y opinión
pública en las Comunidades Autónomas, para ir así incorporando elementos que nos
permitan fundamentar nuestras conclusiones.

333
La institucionalización autonómica en estos más de veinticinco años ha sido
claramente un éxito. Las 17 Autonomías, sus Parlamentos, Gobiernos y
Administraciones, han alcanzado un funcionamiento de crucero muy estable. Las
variaciones en cuanto al número de leyes aprobadas, a su carácter más o menos
consensuado, o los equilibrios entre capacidad de iniciativa legislativa de Parlamento o
Gobierno, son los propios de un sistema en el que, desde la matriz común de régimen
parlamentario, las diferencias de mayorías y minorías políticas juegan de manera
sustancial. En todo caso, es interesante observar que la tasa de renovación en los
parlamentarios autonómicos es notable mente alta, y, en este caso, sí difiere de las
pautas habituales en los Parlamentos centra les, loque puede abrir ciertas dudas sobre
la consolidación de un sistema departidos y de intereses en cada espacio autonómico.
Por otro lado, los trabajos existentes sobre Administraciones públicas autonómicas,
apuntan a un claro mimetismo de las mismas en relación a la Administración central.
Ello es debido, tanto al hecho de que, en el momento de los traspasos, el modelo de la
Administración central era el más fiable, como de que, además, es de esa
Administración de la que han ido proviniendo el núcleo más numeroso del personal
con que han ido funcionando las Administraciones autonómicas (nos referimos a
personal sanitario, maestros y profesores y, en el caso de Cataluña, funcionarios de
prisiones). Sin embargo, a pesar de esa aparente homogeneidad de origen y de modelo
de referencia, sigue existiendo una gran diversidad de Administraciones autonómicas.
Diversidad que se refleja tanto en la composición de los órganos superiores de las
Administraciones autonómicas, como en los muy diversos grados de
funcionarización/laboralización, y en otros aspectos significativos de su estructuración.

Si queremos hablar de rendimiento de las Comunidades Autónomas, o de para qué

han servido, sin duda deberemos referimos a lo que podríamos denominar los
«productos de la autonomía», es decir sus leyes y sus políticas públicas (véase Tabla 23
1 para producción legislativa).

Evidentemente, el balance de estos años no podemos hacerlo hablando sólo de si

tenemos o no unas instituciones más o menos sólidas, o si hemos sido o no capaces de
organizar de manera más o menos eficiente las Administraciones autonómicas El tema
realmente significativo y que estaba en las bases de la apuesta que condujo al modelo
de Estado de las Autonomías, era que, de esta manera, los ciudadanos de cada
Comunidad recibirían un servició más eficaz. Autonomía quería decir y sigue queriendo
decir, gobierno más cercano y gobierno más capaz de responder a las demandas
ciudadanas. Desde esta perspectiva, analizar los productos de la acción de gobierno de
las Comunidades Autónomas en este largo período resulta muy relevante. Y ello se
expresa de muchas maneras, pero entendemos que se refleja especialmente en la
legislación autonómica y la producción de políticas públicas. En este sentido, es
evidente que las Comunidades Autónomas han hecho un uso muy significativo de su
capacidad normativa. Los análisis realizados sobre producción legislativa autonómica

334
indican ciertas matrices comunes. Así vemos como, después de una fase fundacional,
sigue una fase de modernización que acostumbra a concentrarse en temas como
educación cultura o medios de comunicación. Posteriormente asistimos a una fase de
vertebración del espació material o físico de cada Comunidad, centradas en temas
como transporte vivienda, obras públicas, o la organización territorial. La fase siguiente
prioriza los tenías de desarrollo económico y sectorial en cada Comunidad. Finalmente,
en esta secuencia relativamente homogénea en el conjunto de las 17 Comunidades
Autónomas constatamos una concentración en temas relativos a la asistencia, como
sanidad o servicios sociales. Pero, al margen de esos elementos comunes de proceso,
lo cierto es que una vez más destaca la diversidad de opciones legislativas de cada
Comunidad, con variaciones temáticas significativas y prioridades diferenciadas según
la propia realidad territorial económica y social de cada Comunidad Autónoma. Lo que
indica, desde nuestro punto de vista, un afianzamiento y una notable vertebración de
la realidad de cada autonomía expresada en esa producción legislativa propia.

En el campo de las políticas públicas, y después de los últimos traspasos realizados en

educación y sanidad a las llamadas «comunidades de vía lenta»10, podemos afirmar
con rotundidad que la mayor parte de la gestión de las políticas más relevantes para la
calidad de vida de los ciudadanos españoles, están en manos de las CCAA.
Evidentemente, las leyes básicas, de carácter orgánico, en cada política sectorial,
pretenden garantizar unos criterios comunes para el conjunto del territorio del Estado.
Pero han existido y existen suficientes elementos de diversidad tanto en el momento
histórico en que cada Autonomía ha asumido cada competencia, como en el modo
concreto en que cada Comunidad Autónoma ha plasmado esa política atendiendo a
sus propios recursos y realidad económica y social, que en el resultado final nos vuelve
a mostrar un panorama notablemente diferenciado. Nos atreveríamos incluso a definir
como regímenes de bienestar distintos los que se han ido configurando en las 17
Comunidades Autónomas. Ello es observable si trabajamos con dos criterios
combinados, protagonismo de la acción pública versus protagonismo de la iniciativa
privada, por un lado, y por el otro el grado de emulación de las políticas estatales (lo
que tendería a la homogeneidad) versus innovación o diferenciación, lo que nos
distribuiría las 17 CCAA en los distintos ejes, de homogeneidad-diferenciación,
protagonismo público-protagonismo privado.

Pero, como es bien sabido, el análisis de políticas públicas acostumbra a distinguir

entre los aspectos conceptuales, sustantivos y operativos de cada política pública. Si
atendemos a los distintos modos de gestión que se han ido conformando en las
diecisiete Comunidades, se constatan también en este caso las diferencias en los
instrumentos de gestión y las redes de actores que se configuran alrededor de cada
una de las políticas públicas. En algunos trabajos específicamente dedicados a las
políticas sociales, se ha trabajado con dos criterios para poder tipologizar a las distintas
Comunidades Autónomas atendiendo a los modos de gestión priorizados, y a las

335
características de la red de actores. Una vez más, y en este caso en un tema que, como
hemos dicho, creemos que es especialmente significativo ya que dibuja regímenes o
modelos de bienestar no homogéneos el análisis nos muestra un mundo de
significativas diferencias entre Comunidades Autónomas en temas muy relevantes
desde el punto de vista de la ciudadanía. El ejercicio del autogobierno va decantando
modelos sanitarios, educativos o en otras políticas, distintos según la Comunidad que
consideremos. Faltaría ver ahora, con otros datos, hasta qué punto esos modelos
generan una mayor o menor capacidad de impacto y de eficiencia en cada política
considerada12. Por otro lado, la estructuración de las Comunidades Autónomas, la
expansión y despliegue de sus políticas ha conducido asimismo a una estructuración
administrativa significativa y diferenciada. Diferencias que se observan tanto en el
número de empleados públicos, como en sus vinculaciones laborales o en su
estructuración por grupos y niveles (Tablas 23.2, 23,3 y 23.4)

Uno de los conceptos en ciencias sociales que más difusión ha tenido en los últimos
tiempos, en parte gracias probablemente a su ambigüedad, y sobre todo por su
capacidad para añadir nueva capacidad explicativa a marcos analíticos ya muy trillados,
ha sido el de capital social. Resultaba difícil eludir en un estudio como el que aquí
hemos presentado el tema del capital social si queríamos, precisamente, estudiar las
diferencias en rendimiento institucional en un contexto de fuerte descentralización.
Uno de los autores que más ha contribuido a la difusión del concepto, junto con
Coleman, ha sido Robert Putnam, que precisamente basa buena parte de sus
argumentaciones en su estudio sobre el rendimiento de las regiones italianas13. En los
trabajos que se han realizado en España, se ha tratado de medir el capital social de
cada Comunidad Autónoma (véanse Tablas, 23.5, 23.6,23.7 y23.8), para luego tratar de
relacionar rendimiento autonómico y capital social'

Se observa que los diferentes niveles de capital social de las Comunidades Autónomas
están asociados con los diferentes niveles difusos de apoyo a las mismas (es decir con
los principios de autonomía y descentralización, y con la percepción sobre el
rendimiento del régimen). Es también especialmente significativa la constatación de
que los niveles de capital social en las Comunidades Autónomas están asociados a sus
niveles de desarrollo económico y a la consistencia de sus diferentes tradiciones
históricas de autogobierno, lo que acaba probablemente explicando, también, en
parte, los resultados en el ejercicio del autogobierno de cada Comunidad (véanse
Tablas 23.9,23.10 y23.11).

Los trabajos de carácter cualitativo que se han ido realizando sobre la percepción
social en relación con la existencia de las Comunidades Autónomas y su
funcionamiento, permiten adentrarse en una gran variedad de discursos sobre cómo
se percibe y se vive la autonomía en cada caso, y cómo se percibe y se vive la

336
diferencia con las demás Comunidades. En general se hace una valoración positiva en
relación con la estructura territorial del Estado de las Autonomías y a las funciones que
realizan las Comunidades. En general se considera que la existencia de las
Comunidades Autónomas ha permitido despertar un sentimiento de identidad en la
gran mayoría de las Comunidades. Sin renunciar a obtener mayores cotas de
autogobierno para su Comunidad, los españoles se muestran en general satisfechos
con la configuración actual del Estado de las Autonomías y también preocupados por
las tendencias centrífugas que se han ido dando. Las Comunidades Autónomas son
inequívocamente parte del paisaje institucional español, aunque el grado de
responsabilidad que se les otorga sobre lo que ocurre es distinto, según sea también el
nivel de expectativas generado yel grado de identificación previo y el conseguido en
estos años.
(todas las gráficas están al final del tema)

¿DE DONDE VENIMOS? ¿HACIA DONDE VAMOS?

Como decíamos, el debate autonómico sigue estando en el centro de la agenda política
española. Si tratamos de avanzar en elementos que nos permitan realizar un cierto
balance de lo conseguido y plantear los retos pendientes, no podemos eludir un cierto
contraste entre las previsiones y expectativas iniciales y lo que hasta ahora se ha
logrado. Las tesis más sólidas al respecto apuntan a que las razones del éxito inicial del
sistema autonómico, que permitió vertebrar mejor un Estado que en la historia con
temporánea del país se había visto atravesado por fuertes tensiones territoriales han
acabado provocando problemas institucionales que el sistema no parece capaz de
resolver sin cambios significativos. O dicho de otro modo, el vacío institucional a nivel
de gobierno compartido o co-gobierno (lógica de multilateralidad) deja la cooperación
entre autonomías, y entre éstas y el Gobierno central (lógica bilateral) a merced de las
estrategias coyunturales de los partidos políticos y sus líderes. Sigue manteniéndose la
tensión entre asimetría y armonización, y esa tensión no se vehicula a través de un
marco institucional de co-gobierno. No existe un marco en el que todas las
Comunidades se sientan corresponsables del conjunto, no existen mecanismos de
autorrefuerzo del sistema autonómico. Y todo ello incentiva estrategias que no sólo
plantean incansable mente más demandas de más competencias y recursos, sino que
constantemente propicia la discusión y conflicto sobre las propias reglas del juego.

A pesar de todo, el proceso mismo de desarrollo autonómico, ha ido generando

aspectos positivos más allá de la bilateralidad. Nos referimos a las conferencias
sectoriales, la planificación conjunta o los convenios. Aspectos que han permitido en
ocasiones la generalización de criterios comunes y la integración de intereses de las
Autonomías en los procesos de elaboración de políticas estatales. Por otro lado, la
construcción de nuevas instituciones (y de nuevos niveles de gobierno) ha inducido a la

337
creación de identidades nacionalistas y regionalistas duales generalmente no
excluyentes.

En este contexto, un tema clave es el que combina eficiencia económica,

redistribución, solidaridad y equilibrio interterritorial. Se constata cómo la progresiva
descentralización del gasto ha trasladado automáticamente el conflicto político al
ámbito de la redistribución de capacidades, pero gracias a la importante magnitud de
la redistribución interpersonal de la renta, la posición relativa de cada Comunidad
Autónoma se ha mantenido sustancialmente intacta, no tanto en capacidad de
creación de riqueza, donde los desequilibrios incluso han aumentado, como en renta
per cápita disponible. La legitimidad de las Comunidades Autónomas es un dato hoy
positivo que debe tenerse en cuenta a la hora de valorar el grado de consolidación del
modelo, pero el futuro de esa legitimidad dependerá en buena parte de su capacidad
de mantener el pacto implícito entre descentralización y reconocimiento de las
diferencias que estaba inscrito en el proyecto constituyente.

El Estado de las Autonomías puesto en marcha en 1980, podría ser entendido como un
intento de resolver un dilema que está muchas veces presente en todo tipo de
organizaciones sociales: «por un lado, el respeto a la autonomía de cada unidad
individual a la libertad de elección, al pluralismo y a las diversas formas de actuar, y
por el otro lado, la necesidad social de cooperar, de integrar, de armonizar, y, en
ciertos momentos de unir» (Cappeletti, Secombe, Weiler, 1986, pág. 4). La alternativa
federal se ha en tendido, en ese contexto, como una forma de tratar de cuadrar el
dilema. En un mundo con creciente complejidad y donde la diversidad es más patente
y más reivindicada se necesitan alternativas de organización política que logren
combinar o acomodar interrelación y autonomía. Por eso, el tema del federalismo
sigue estando presente en el escenario autonómico. No puede sorprendernos que, de
alguna manera u otra, esa visión federal haya estado siempre presente en la
articulación contemporánea del Estado democrático español y lo esté también hoy
transcurridos casi treinta años de la puesta en marcha de las Autonomías.

No es fácil proceder de la forma que probablemente resultaría más natural al abordar

la evaluación de este período. Lo ideal sería examinar los objetivos que impulsaron el
proyecto y contrastarlos con los resultados conseguidos. Podemos, y así lo hemos ¡,.
tentado, analizar resultados. Más difícil resulta ponerse de acuerdo con los objetives
que se pretendían, y por lo tanto evaluarlos a partir de ahí. Como se ha dicho repetida
mente, uno de los grandes aciertos del diseño constitucional en el apartado de
regulación territorial, fue su carácter abierto. Las propias constricciones históricas y de
coyuntura política sirvieron de base a un proyecto inédito en política comparada No
era un Estado unitario, no era un Estado regional, no era un Estado federal, era el
Estado de las Autonomías. A la postre, la combinación descentralización generalizada-

338
encaje nacionalidades, probablemente presenta un balance mejor en el primero de los
dos polos enunciado que en el segundo.
LOS PROBLEMAS PENDIENTES
¿Quién puede dudar hoy de la existencia de las Comunidades Autónomas como
instituciones representativas de sus respectivos territorios, dotadas de numerosas
competencias, fuertemente asentadas organizativamente, con un peso económico
notable (aunque con problemas de dependencia y de ilusión fiscal), y con modelos de
diseño y de gestión de políticas que han tendido a diferenciarse? Hacen leyes,
gestionan políticas, dirigen empleados públicos, gobiernan. Lo hacen con mayor o
menor intensidad, con mayor o menor voluntad de diferenciación, con mayor o menor
acierto. Pero, en los 17 casos la realidad del gobierno autonómico es incontestable. El
objetivo descentralizador ha sido largamente realizado. En estos años la
descentralización institucional ha pasado de no existir a formar parte (tanto por
mecanismos identitarios, como por provisión de servicios) del imaginario colectivo de
la ciudadanía española. No hay duda de que las Comunidades Autónomas en España
están plenamente consolidadas. Y ello es así porque determinan buena parte del
bienestar económico de la ciudadanía respectiva canalizan buena parte de los
conflictos sociales, han incrementado la diferenciación entre las regiones españolas y
el reconocimiento de sus identidades, y han generado multitud de mecanismos de
colaboración y conexión interinstitucional. Pero todo ello no es óbice para considerar
que el balance sigue siendo desigual, y además el grado de legitimidad y de nivel de
acuerdo de las respectivas sociedades con esa configuración autonómica es también
distinta.

En efecto, estos años de funcionamiento del Estado de las Autonomías han puesto de
manifiesto que la capacidad de aprovechar los espacios de autogobierno no ha sido
idéntica ni tan solo similar en las 17 Autonomías. Algunas Comunidades han «usado»
mucho más los nuevos recursos de que disponían. Han legislado más, de manera más
innovadora y exhaustiva. Han incrementado sus elementos de diferenciación y en
ciertos periodos han conseguido una percepción más favorable de su rendimiento,
tanto en el interior de su Comunidad como desde el exterior. Estas Comunidades han
tendido a coincidir en general con aquellas que ya desde su puesto en marcha partían
de una base natural más favorable, tanto en el sentido de identidad y voluntad de
diferenciación como en estructura, tejido social y base económica. Pero hemos
señalado, asimismo' que en otros casos, a pesar de sus desventajas iniciales, la
legitimidad mayor de algunas Autonomías deriva de la capacidad de gobierno
demostrada por sus élites políticas si por un lado, ha sido más fácil construir
comunidad cuando ya «histórica y socialmente» se sentía ose reclamaba una
configuración diferenciada, en otros casos la forma de ejercer el gobierno ha generado
diferencias positivas con relación a lo presumible.

339
Sin duda, la España de las Autonomías es hoy al mismo tiempo más distinta pero
también más igual entre sí que cuando se inició la andadura autonómica. No puede
negarse que los desequilibrios económicos entre Comunidades han aumentado en
estos años, pero también es cierto que han disminuido las diferencias en calidad de
vida y en renta final disponible de las familias. Si pudiéramos atribuir las causas de esos
fenómenos en exclusiva al factor de autogobierno, podríamos decir que la autonomía
ha multiplicado las potencialidades de creación de riqueza de las Comunidades más
desarrolladas, y ha hecho quizás más dependientes alas menos desarrolladas, ya que
gracias a los mecanismos de solidaridad interterritorial creados, no se han
profundizado las diferencias en nivel y calidad de vida, sino que esas diferencias han
disminuido significativamente. A pesar de ello, sabemos también que la sensación que
predomina en buena parte de la opinión pública española es que los desequilibrios y
las diferencias han aumentado, y que hay Comunidades que pueden resultar
favorecidas en la nueva situación de descentralización territorial del poder (lo que sin
duda tiene que ver en la manera “bilateral” -Administración central/Autonomías
específicas- como se ha ido operando a lo largo de estos años, y que en los últimos
tiempos no sólo no ha variado, (sino que incluso se ha reforzado).

Por otro lado, estos casi treinta años nos han ido demostrando que hemos entrado en
una fase de gobierno multinivel, en el que predomina el solapamiento de
competencias y normativas, la concurrencia de poderes y recursos, y donde los actores
no gubernamentales se mueven con mucha mayor libertad y capacidad de
aprovechamiento de la fragmentación, que las instituciones representativas y de
gobierno de cada nivel. Hemos pasado de una aparentemente bien ordenada realidad
de dos niveles básicos de gobierno, central y local, con clara supremacía del primero
sobre el segundo, a una situación en la que existe una gran pluralidad de poderes, y
donde las jerarquías, por sí solas, no acostumbran a funcionar. Los conflictos entre
niveles de gobierno no podemos decir que formen parte de las patologías del sistema,
sino que más bien conforman las características fisiológicas de este sistema de
gobernación complejo y sofisticado en el que nos hemos ido metiendo. Las relaciones
entre Estado y Comunidades Autónomas han ido transitando de la litigiosidad
jurisdiccional a la interrelación sectorial. Sin abandonar del todo el campo judicial
como arena en la que sancionar competencias15, se han ido buscando, en las 24
conferencias sectoriales en funcionamiento o en los encuentros bilaterales, fórmulas
pragmáticas de gobernar el entrecruzamiento de competencias y dinámicas políticas.
El resultado es dispar. Hay conferencias sectoriales más activas \potentes (sanidad,
agricultura) y otras que no logran generar ni un funcionamiento demasiado regular ni
impactos demasiados sustantivos (infraestructuras, cultura, vivienda o investigación)
(Bórzel, 2002, pág. 143). El sistema de relaciones intergubernamentales funciona
mejor en los sectores o en las políticas en las que la Administración central ha
aprendido a ejercer su influencia más a través del entrecruzamiento de información y
de mecanismos de intermediación y compromiso, que a través del ejercían formal de
su teórica superioridad jerárquica.

340
Pero, hemos de recordar de nuevo que en el proyecto original que la Constitución
recogió con mejor o peor fortuna, lo que se buscaba no era sólo descentralización del
poder, sino también aceptación de un nuevo crisol en el que España dejara de
significar un estado-nación homogéneo y con una identidad unitaria, para pasar a
reconocer la diversidad territorial y sus identidades plurales. Entre el «café para todos»
y el «champagne para las nacionalidades» (Bórzel, 2002, pág. 99), las nuevas
instituciones autonómicas tenían que ser capaces de mejorar la capacidad de prestar
servicios a los ciudadanos, acercando la Administración a los problemas, pero también,
favorece el reconocimiento común de identidades múltiples. En estos años, al margen
de los componentes simbólicos e identitarios, como hemos visto, más presentes en
unas Comunidades que en otras, las Autonomías se han conformado como gestores
privilegiados de un conjunto de políticas básicas para el funcionamiento de una
sociedad avanzada y como centros de recursos a manejar por los sectores más
emprendedores. Las Autonomías, y de manera más precisa, sus órganos ejecutivos y
sus administraciones se ha convertido en verdaderos núcleos de poder en ámbitos
sectoriales muy precisos determinantes en muchas de las «políticas» del sistema. A
pesar de ello, como decíamos más arriba, los déficits son significativos tanto en el
apartado de «descentralización» como en el de «plurinacionalidad».

Como se señala en este volumen, la «cuasifederalización» del modelo presenta

desajustes en el proceso de inordenación de voluntades'*. Las Comunidades
Autónomas, a pesar de su influencia en muchas de las políticas más determinantes,
presentan una baja capacidad de influencia estratégica, y su importancia en la
determinación de las reglas de juego simbólico y estratégico del sistema son aun
claramente marginales, sobre todo dada la permanencia de rutinas mentales y
procedimentales que convergen en Madrid como centro decisor por antonomasia'”.

Como sabemos, en el caso del llamado federalismo cooperativo, se parte de una fuerte
dosis de homogeneidad, pero al mismo tiempo ello exige una fuerte dosis de
multilateralismo, que se canaliza a través de los llamados mecanismos de
inordenación. En el caso alemán, los länders, pueden mantener fuertes dosis de
multilateralismo además tienen canales para participar como Estados federados en el
funcionamiento del Estado federal y en las decisiones de la Unión europea que les
afecten. En España, ni disponemos de las estructuras institucionales propias de un
Estado federal en lo referente a la toma de decisiones conjuntas, ni tampoco es vista
esa solución como auspiciable por parte de las nacionalidades que temen perder la
capacidad de encontrar salidas a sus diferencias si se va cerrando la puerta del
bilateralismo vigente. El propio Estado juega con esas desconfianzas cruzadas la del
conjunto de Autonomías que recelan ante la capacidad de presión de los
nacionalismos periféricos, como la de estos últimos para con las soluciones

341
federalizantes vistas como homogeneizadoras) para mantener una forma de operar
que sigue manteniendo en los aparatos estatales una gran capacidad de maniobra y de
decisión estratégica. Por tanto, podríamos decir que, al margen de un balance
globalmente muy positivo de estos años de descentralización autonómica en España,
se vive una situación poco eficiente desde muchos puntos de vista. No se acaban de
resolver del todo ni los problemas de la descentralización, ni se resuelven tampoco los
problemas de la diferenciación y del reconocimiento diferencial.

Por otro lado, el entorno ha cambiado con tal rapidez en estos años, que no podremos
seguir hablando del funcionamiento del Estado de las Autonomías sin tener en cuenta
que estamos en una situación en muchísimos aspectos distinta de la de 1980,
Mundialización económica, dificultades desde el punto de vista del sistema político
para dar respuesta a los nuevos retos, procesos de cesión hacia organismos
supraestatales de ámbitos decisionales importantísimos, lógicas de partenariado
público y privado cada vez más presentes en muchísimos ámbitos..., son todos ellos
aspectos que nos desvelan un mundo muy distinto al de 1980. Por ello, las vías de
salida a la falta de eficacia del sistema autonómico aquí presentadas (que afectan
tanto a la descentralización como al avance en la aceptación de la plurinacionalidad
española) no pueden ser de carácter estrictamente jurídico o de mera ingeniería
constitucional. No parece que se puedan abordar esos problemas con una reforma del
Senado, por importante que ésta sea o con debates inacabables sobre la Disposición
transitoria 2.a de la Constitución Quizá convendría repensar mejor los marcos
cognitivos y conceptuales en los que situar el debate autonómico. Enfrentándonos y
dialogando con elementos como el «postsoberanismo» ola «democracia
plurinacional». Ante la realidad de redes complejas de interacción entre Gobiernos,
poderes y actores económicos y sociales, si seguimos hablando de competencias
exclusivas, compartidas, mixtas o concurrentes, si seguimos peleándonos por los «sin
perjuicio», probablemente avanzaremos poco.

En un sistema de red, lo que caracteriza precisamente su funcionamiento es su fuerte

interdependencia, un significativo grado de continuidad en las relaciones entre sus
componentes, y la falta de un centro jerárquico capaz de decidir en nombre de todos
en cualquier circunstancia. Interdependencia, continuidad y no-jerarquía son
elementos centrales de ese sistema. Y en ese contexto es en el que debería irse con
tiento al tratar de poner en marcha nuevas fórmulas de coordinación o cooperación,
que sin duda pueden querer resolver problemas existentes, pero que pueden derivar o
ser vistas como viejas fórmulas de sumisión y de jerarquía. Hay mucha literatura que
pone de relieve que normalmente cuando se habla de coordinación se está
reconociendo que entre los distintos componentes a «coordinar» no existe una misma
concepción de los objetivos comunes, o simplemente no existen tales objetivos
comunes. De hecho, las capacidades reales de intervención de cada autoridad en un
sector determinado llegan a depender más que de sus competencias formales, de

342
factores como las disponibilidades presupuestarias, el acceso a información relevante
o la magnitud de sus recursos técnicos Esto provoca que los sistemas de coordinación
terminen siendo el resultado, más que de las previsiones formales del Derecho
constitucional, de complejos procesos de interacción y negociación
intergubernamental.

NUEVAS MANERAS DE ENTENDER LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES.

No es algo sólo en España. En Estados Unidos se ha hablado de
“hiperintergunamentalismo”??? para destacar las patologías de este sistema de
relaciones ineficacia administrativa, con un laberinto creciente de vínculos,
horizontales, verticales y diagonales, que fragmentan la responsabilidad, ineficacia
fiscal, con duplicados de programas y descontrol del gasto; e ineficacia política, con la
subordinación creciente a redes de intereses que diseñan las políticas públicas. La
literatura alemana también se caracteriza por una lectura crítica del sistema de
relaciones intergubernamentales, al que acusan de conducir al bloqueo, con su
obsesión por evitar el conflicto entre niveles de gobierno interdependientes, en lo que
se ha llamado la «trampa de la decisión conjunta» (Scharpf, 1985).

El Estado autonómico español necesita, aprendiendo de otras experiencias, como las

de Alemania, Bélgica, Estados Unidos o Canadá, ajustes institucionales basados en una
teoría de la coordinación y control compatible con sus especificidades. Esto supone,
como en cualquier sistema de control que, defacto o de iure, debe operar con el
consenso de los sujetos controlados, que su principal problema es obtener su
consentimiento y adhesión. Las disfunciones en la distribución competencial y sus
efectos sobre el gasto público ni justifican, ni hacen factible, que el Estado reaccione
poniéndose como baluarte de una pretendida racionalidad general, generalizando
mandatos normativos y por vía de normas básicas, que ignoren los poderes
discrecionales de las Comunidades Autónomas y menos precien la necesidad de
suscitar su consentimiento previo. La experiencia tanto propia, como de los casos ya
mencionados, nos indican que las intervenciones centrales basadas en la coerción
normativa para lograr la subordinación de los Gobiernos subestatales a objetivos de
política general tienden a estar orientadas al fracaso, dada la capacidad de resistencia
que pueden encontrarse. Las relaciones intergubernamentales necesitan un doble
proceso de clarificación, tanto en el reparto de funciones entre niveles de gobierno,
como en la aplicación selectiva de instrumentos de coordinación y control.

Todo sistema que desee conseguir una asignación eficiente de recursos, necesita
dotarse de un marco de planificación que, desde la evaluación cabal de las necesidades
y la anticipación de los recursos disponibles, pueda identificar prioridades y objetivos
que hay que cumplir, respaldados por compromisos efectivos de actuación. Ahora

343
bien, la planificación reviste características diferentes en un sistema centralizado que
en uno descentralizado. En el primero, la fuerza de la planificación viene del principio
jerárquico y su énfasis parece lógico que se sitúe en el contenido, es decir, en la
aplicación de técnicas de análisis que desde la racionalidad económica determinen los
cursos de acción idóneos para la asignación de recursos. Un sistema descentralizado,
es básica mente un sistema politizado, donde la ausencia de una autoridad jerárquica
hace objeto tic discusión permanente las cuestiones y los criterios sobre los que aplicar
las técnicas de la racionalización planificados. Dicho en otras palabras, no se está en
condiciones de determinar qué actuación es más eficiente si antes no hemos definido
los criterios de eficacia, como, por ejemplo, la equidad, cuya definición sólo puede ser
objeto de un acuerdo de naturaleza política entre actores de naturaleza política.

De este carácter esencialmente político de la planificación en un entorno

descentralizado se deriva un rasgo esencial de la misma que es el énfasis en el proceso
por encima del contenido. La planificación sólo puede concebirse como la
escenificación del consenso entre autoridades dotadas de autonomía política que, en
un juego de suma positiva se ponen de acuerdo en definiciones comunes de sus
necesidades, en la identificación de prioridades superiores y en la asignación de
recursos conforme a estas prioridades Desde esta perspectiva de coordinación no
jerárquica, el actor que se sitúa en el centro combina, en diverso grado, las funciones
del experto, del árbitro y de la autoridad central ala que corresponde la defensa del
todo por encima de las partes. El grado en que cada una de estas funciones se puede
ejercer en la realidad, depende de las capacidades y recursos con los que se encuentra
dotado el actor central. Para destacarse en un papel más integrado de tipo
corporativo, donde predomina la función de autoridad, es imprescindible que
disponga, más allá de títulos formales, de capacidades y medios (especialmente
recursos financieros) con los que hacer posible la unión de las partes en compromisos
comunes

En el sistema español, la planificación debería concebirse como una tarea compartida

por el Estado y las Comunidades Autónomas. A éstas les correspondería la aprobación
de sus respectivos planes de actuación, en donde se establecen las áreas de
intervención y los programas de actuación. El Estado, por su parte, desarrollaría su
función planificadora en el ámbito de sus propias competencias en los planes estatales
que establecen programas intersectoriales que han de desarrollarse por las distintas
administraciones y fijan áreas de actuación. En ambos casos nos encontramos ante
instrumentos de planificación de orden fundamentalmente jerárquico en la que cada
administración programa sus actuaciones en sus respectivas jurisdicciones. La acción
estatal no puede ser concebida, por tanto, como una mera adición de las políticas y
prioridades fijadas en los planes autonómicos. Se trata, más bien, de complementar
estas dado su alcance parcial y la limitación de recursos de cada autoridad. Sólo
buscando una lógica de alcance supra-autonómico, los planes conjuntos serían capaces

344
de proporcionar valor añadido y dotar de una mayor integración al conjunto del
sistema.

La información es una de las bases más importantes sobre la que pueden

desempeñarse las funciones de coordinación del sistema. Sin flujos de información
suficientes y veraces en todas las direcciones, no es posible hacer viables las funciones
de planificación y asignación de recursos antes descrita, ni la mayoría de las que se
señalan a continuación. Al mismo tiempo, la cantidad y calidad de la información
compartida es una buena medida del capital de confianza depositado en el sistema, sin
el que difícilmente puede progresa la coordinación en un entorno descentralizado. En
España, los problemas se sitúan, tanto en la inexistencia de una infraestructura de
información en red que permita la circulación de los datos, como en la indefinición del
modelo de datos supracomunitario y la inexistencia de estándares de captura,
procesamiento y almacenamiento de la información por parte de los distintos
operadores. Esta situación cuestiona la posibilidad de hacer efectivos los instrumentos
de coordinación, ya que dependen por completo de la existencia de información para
su puesta en práctica. Esto es especialmente relevante para poner en marcha planes
conjuntos con efectos financieros, que quieren, con carácter previo, disponer de
índices o criterios para evaluar las necesidades de servicios tanto con ámbito
comunitario como supracomunitario. También sería preciso hacer transparente la
aplicación que se hace de los recursos por parte de las diferentes autoridades, de
modo que puedan verificarse el respeto de los compromisos en materia de
endeudamiento, o la adicionalidad de sus contribuciones a proyectos comunes
financiados con el fondo de solidaridad. Todo lo expuesto justifica la necesidad de
superar la actual fragmentación de la información en España, creando las bases para
un mayor intercambio de información entre las distintas partes del sistema. La
disponibilidad de una información transparente y fiable sobre las políticas y los
servicios es imprescindible para garantizar la confianza en el sistema. En su diseño
institucional se ha de evitar la percepción de que todo trasvase de información es una
amenaza potencial para la autonomía de cada comunidad o para su acceso a los
recursos económicos.

Por otro lado, de otras experiencias descentralizadoras se extrae la idea de que las
funciones de inspección han de estar más caracterizadas como aquellas que anticipan
problemas, suministran información de posibles inequidades, detectan índices
preocupantes sobre determinada cuestión y evalúan los resultados obtenidos. Por
tanto, estas funciones de inspección se convierten en una fuente de emisión de
información de alto valor añadido para los órganos de coordinación y dirección
conjunta de las políticas, y no en un organismo de supervisión, tutela y control central
sobre los entes subestatales, que acaban siendo vistos más como «proveedores
descentralizados de servicios» que como loque son: órganos políticos dotados de
autogobierno.

345
En la situación actual, se lanza sobre los consejos interterritoriales un gran paquete de
temas que, de distinta forma y con distinto nivel de implicación deberán ser objeto de
su atención. De ese conjunto de temas, creemos que deberían irse diferenciando
aquellos que son básicamente competencia década una de las Comunidades
Autónomas. Éstos sólo precisarían ser tratados en el consejo interterritorial a efectos
de información mutua, o cuando las decisiones tomadas legítimamente por cada
Comunidad produzcan efectos que convenga tratar en ese foro. Otro tipo de temas
serán aquellos en que se precisa una decisión conjunta de todos los responsables del
país en cada política sectorial. Y existirán otros temas que, por sus características,
normativas específicas o compromisos internacionales del Estado, serán
responsabilidad de los organismos centrales, pero que la propia lógica aquí expresada
postula una consulta de los respectivos ministerios a los responsables específicos de
las distintas Comunidades Autónomas. Los consejos interterritoriales deberían, por
tanto, funcionar de forma flexible, adaptando su proceder a la distinta categoría de
actos a tratar y de decisiones a tomar. Pero, lo decisivo, probable mente, es que más
allá de la casuística concreta, se entienda que el modelo funcionará bien cuando se sea
capaz de buscar eficiencia en la provisión de servicios, y, al mismo tiempo, se acepte la
plurinacionalidad implícita del modelo y lo que ello significa en los procesos de toma
de decisiones y en el ejercicio simbólico y real de poder.

¿EL FUTURO? SEGUIR DIALOGANDO EN UN CONTEXTO DE GOBIERNO MULTINIVEL.

Estamos en un nuevo contexto. Un contexto de europeización, y un contexto de
irreversible mundialización. Y, en ese nuevo contexto, debería aceptarse que las
Comunidades Autónomas participasen en la construcción de la polity común, es decir,
que tuvieran capacidad de influir en las decisiones estratégicas que les afecten como
comunidad. Y ello es difícil si no cambian cosas muy significativas en la forma de
funcionar del sistema autonómico español, que, si bien ha resultado globalmente muy
operativo hasta hoy puede ir dejando de serlo y acentuando sus tendencias centrífugas
y conflictuales.

En este sentido, si bien ha quedado claro que la construcción del Estado autonómico
en estos años ha tenido un desarrollo que sólo puede calificarse como positivo, si
recordamos sobre todo la España unitaria y centralista de la que veníamos, siguen que
dando en pie numerosos interrogantes y dilemas. En estos años se ha impuesto la
diversidad dentro de un sistema que ha tendido a igualar competencias y posibilidad
de las 7Comunidades. Más allá de la asimetría permanente (y en parte el agravio
permanente) que representa la existencia de la institución del «concierto económico»
para el País Vasco y Navarra, las Comunidades Autónomas disponen de
potencialidades institucionales similares para desplegar su labor de autogobierno. Y lo
que hemos comprobado es que esas potencialidades se han utilizado de manera

346
distinta, con prioridades distintas y con matices notablemente distintos en el conjunto
de Comunidades. Ello se debe a multitud de factores. Algunos estructurales o
culturales, otros históricos, y algunos frutos de la voluntad política con que cada
comunidad ha entendido plasmar sus capacidades y prioridades de gobierno. Pero, lo
cierto es que ahora un viaje por la España de las Autonomías descubre notables
disparidades en las políticas que se implementan y en la forma en que se plasma la
acción de gobierno. Como dice Banting (Banting, 2006), uno puede preguntarse si la
voluntad de activar un régimen de bienestar potente, capaz de asegurar servicios al
conjunto de ciudadanos, no está en contradicción con la voluntad de los Estados
compuestos de atender con políticas diferenciados las diversidades y preferencias de
cada territorio. Como bien sabemos, la construcción de ciudadanía de Marshall
(Marshall, 1950) no incorpora los elementos de diversidad como uno de sus vectores
principales. En España, se ha ido insistiendo en los peligros que ofrece para los valores
de igualdad que informan el despliegue de las políticas de bienestar, la diferente
plasmación que esas políticas acaban teniendo en la maraña de legislación y normativa
autonómica, que, se afirma, acaba provocando desigualdades entre los españoles y su
acceso a servicios y prestaciones de todo tipo. Parecería que igualdad y diversidad
sean conceptos contradictorios, cuando más bien la tensión se sitúa por un lado entre
igualdad y desigualdad, y por otro entre homogeneidad y diversidad. El tema no es,
como podemos imaginar, en absoluto específico del caso español, y más bien este tipo
de tensiones se dan en el conjunto de los sistemas descentralizados. La literatura
científica al respecto, añade pocas certezas, ya que más bien se apunta que los
elementos de desigualdad se dan tanto en regímenes centralizados como en aquellos
descentralizados, y que las situaciones de diversidad en la forma de diseñar las
políticas implementarlas, ofrecen tantas ventajas como desventajas. Pero, lo
importante es resaltar que «un sistema federal de bienestar no tiene por qué ser visto
como una contradicción en sus términos2'. En España asistiremos a una creciente
presencia de este tipo de debates sobre los efectos de fragmentación sobre el sistema
de bienestar que aparentemente provoca el despliegue autonómico. Pero, deberíamos
ser capaces de reanalizar ese debate entendiendo que los valores de la igualdad y de la
diversidad no tienen por qué ser contradictorios, siendo ambos claramente
inspiradores del marco constitucional en el que nos movemos desde hace ya casi
treinta años.

En definitiva, nos estamos moviendo de un mundo de Estados-nación soberanos hacia

un orden en el que los Estados deben compartir sus prerrogativas con actores que se
escapan a su control y con sistemas e instituciones supraestatales, subestatales y
transestatales, En ese contexto el propio concepto de nación o de nacionalidad precisa
ser repensado, así como el de soberanía. Nos movemos hacia contextos en los que la
posibilidad de combinar y compartir identidades es mucho más amplia que en el
pasado. La propia construcción europea crea nuevas oportunidades para repensar
confines y espacios de Estados y naciones. Simplificando, diríamos que la esfera estatal
en Europa está ante un dilema. Por una parte, puede reproponer el camino ya

347
conocido, tratando por tanto de asegurar el mantenimiento de las características
esenciales de la sociedad nacional y proteger su identidad ante los cambios que se
dibujan, y por tanto, trabajar para reconstruir un universo cerrado. Por otro lado,
tenemos la alternativa de aceptar la complejidad de la vida social, tanto
subjetivamente como sistémicamente, infraestatalmente como supraestatalmente y,
por tanto, repensar los mismos fundamentos de la legitimidad del poder. Buscando
nuevas formas de entender la identidad nacional, que en parte se cuestiona tanto
desde la transestatalidad como desde la subestatalidad.

Pero ello no podrá hacerse si se pretende agotar o regular desde bases estrictamente
normativas. La «solución» de los constituyentes de finales de los 70 en España no fue
una respuesta de laboratorio. Probablemente, por ser fruto de muchos experimentos
fallidos, de muchas esperanzas y desilusiones previas, se buscó un marco en el que
fuera posible seguir avanzando. Primó la idea del diálogo constitucional abierto por
encima de la rigurosidad técnica, jurídica o de política comparada. El reto es ser
capaces de seguir dialogando, conversando sobre cómo permitimos mutuas influencias
y aprendizajes. Tan poco realista es manejar la hipótesis de que el futuro de Europa
pasa por la disolución paulatina de los Estados, como imaginar que Europa podrá
construirse sin mover un ápice el poder y la posición actual de los Estados. Estos casi
treinta años de Comunidades Autónomas han sido un magnífico material sobre el que
reflexionar. Son treinta años de práctica política, en la que la realidad ha ido
acomodando concepciones e ideas muy alejadas entre sí, tanto de las élites políticas
como de la propia ciudadanía. El reto es seguir el diálogo, posibilitar que esa práctica
política siga su curso y nos vaya situando, acomodando, en los nuevos escenarios.

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 TEMA 11
5º BLOQUE TEMÁTICO: POLÍTICAS PÚBLICAS AUTONÓMICAS.

TEMA 11: PODERES, PRESUPUESTOS Y ECONOMÍAS AUTONÓMICAS.

Hay 2 lecturas obligatorias:

 Crisis económica y tensión fiscal en las CCAA.

Ruiz-Huerta Jesús, Carmen Vizán y Myriam Benyakhlef (2012)
 La financiación autonómica después de 40 años: laberinto inextricable y
reforma imprescindible.
Sáenz Royo Eva (2018)

LECTURA: Crisis económica y tensión fiscal en las CCAA.

Ruiz-Huerta Jesús, Carmen Vizán y Myriam Benyakhlef (2012)

INTRODUCCIÓN.
Las consecuencias generadas por la persistencia de la crisis económica en España, en
términos de crecimiento del déficit y del endeudamiento de las CCAA, así como la
aplicación de políticas de recortes de servicios e incrementos impositivos, han
provocado la reapertura del debate sobre el grado de eficiencia del Estado
autonómico.

La comparación de los datos de las encuestas de opinión lanzadas por el CIS en los
años 2005 y 2010, parece mostrar, en términos agregados, una creciente pérdida de
confianza en el Estado autonómico español por parte de la ciudadanía, aunque aún sea
claramente mayoritaria la preferencia por este modelo de Estado respecto a otras
alternativas. Así, en un lustro crece el número de ciudadanos partidarios de un Estado
con menor grado de autonomía (11%) e incluso de los que dicen preferir un Estado con
un único gobierno sin autonomías (15%). En el mismo sentido, disminuye de forma
significativa el porcentaje de encuestados que acepta la situación actual (del 51 al 42%
entre los dos años), y el de los que consideran preferible un Estado con mayor
autonomía (del 26 al 17%); por su parte, los datos no parecen indicar el crecimiento de
los partidarios de introducir opciones independentistas (7% en los dos años).

354
Otros datos recogidos en las encuestas mencionadas, con diferencias entre
Comunidades, ponen de manifiesto opiniones crecientemente críticas con el
funcionamiento del Estado de las autonomías y en conjunto, según los datos de 2010,
una mayoría de encuestados señala que el grado de descentralización percibido es
mayor que el deseado, aunque cuatro Comunidades (Baleares, Navarra, Cataluña y el
País Vasco) se desmarcan de esta valoración, mostrando un deseo de mayor
autonomía. La asimetría observada, que se mantiene a lo largo del tiempo, parece
indicar la existencia de un mayor “sentimiento de pertenencia” en las Comunidades
más favorables a la autonomía, junto con un grado de desarrollo más elevado y, tal
vez, la demanda implícita (no en el caso de los territorios forales) de limitar el sistema
de nivelación de los servicios públicos para destinar más recursos a atender las
necesidades internas.

El creciente desapego con el Estado de las autonomías, desde nuestro punto de vista,
se explica esencialmente por la propia crisis económica, que ha afectado a todas las
Comunidades, aunque con grados distintos de intensidad, provocando el
estancamiento de la actividad económica, el incremento de las cifras de desempleo y
la generación de un marco de incertidumbre sobre el futuro. Después de la leve
recuperación observada en 2010, el nuevo agravamiento de la crisis ha dado lugar a la
aparición de nuevos problemas y, como suele ocurrir en escenarios similares, parecen
haberse fortalecido las corrientes de opinión favorables, o bien a volver a un Estado
más centralista, o a la búsqueda de soluciones propias al margen de las demás
Comunidades.

No obstante, como se está viviendo en el escenario europeo, todo parece indicar que
en un marco global tan complejo como el que vivimos, y no hay que olvidar que la
misma crisis es el ejemplo más evidente del grado de globalización de la economía, las
estrategias de coordinación y colaboración parecen las únicas posibles para afrontar
las graves dimensiones de la crisis y los procesos futuros de recuperación económica.
Desde nuestro punto de vista, el fortalecimiento del Estado autonómico es
perfectamente compatible con las estrategias de articulación y coordinación
mencionadas, aunque para ello deban ponerse en marcha los cambios necesarios que
pongan límite a los problemas principales.

En las páginas siguientes se ofrece una panorámica actualizada de la situación

económica de las CCAA, tratando de sacar a la luz los elementos comunes de deterioro
que ha generado la crisis y los rasgos diferenciales básicos entre los distintos territorios
del país. Después, se exponen las tendencias de las cuentas públicas autonómicas y de
las políticas fiscales en el contexto de la crisis, poniendo también de relieve las
diferencias más significativas entre las distintas Comunidades, y entre éstas y la

355
Administración central, para finalizar con algunas reflexiones y consideraciones de
carácter general.
EFECTOS REGIONALES DE LA CRISIS ECONÓMICA.
La crisis económica, iniciada en el ámbito financiero a finales de 2007 y con impacto en
la economía real desde 2008, ha supuesto un deterioro generalizado de la actividad de
las CCAA y, especialmente, de aquellas que durante la etapa expansiva estuvieron más
expuestas a la burbuja inmobiliaria.

El punto álgido de la crisis tuvo lugar en 2009, con una caída del PIB del 3,7%, y una
pérdida de cerca de 1,4 millones de empleos en tan sólo un año. Posteriormente, la
economía española registró en 2010 una leve mejoría, que se vería truncada
nuevamente a mediados de 2011, como consecuencia de la intensificación de la crisis
de la deuda soberana en la Eurozona, las tensiones en los mercados financieros y,
dentro de España, los efectos de los programas de austeridad presupuestaria
emprendidos por todas las Administraciones públicas.

En este contexto, la economía creció en 2011 un 0,7%, sustentada únicamente por las
exportaciones, puesto que la demanda nacional mantuvo una senda contractiva
debido a la caída de la inversión y del gasto en consumo tanto de los hogares como de
las Administraciones públicas. Este moderado crecimiento se hizo extensivo a todas las
CCAA, si bien destacaron aquellas más abiertas al exterior, tanto por la evolución de las
exportaciones de bienes, como por la recuperación del sector turístico. De hecho, las
regiones con una mayor propensión a exportar son las que hasta el momento han
sorteado con menores dificultades la adversa situación económica, mientras que, por
el contrario, el impacto de la crisis está siendo mayor en aquellas con una mayor
dependencia de la demanda interna.

En la medida que el ajuste de la economía española se está produciendo sobre la

demanda interna, las divergencias regionales se explican fundamentalmente por el
diferente impacto que sobre el consumo y la inversión están teniendo una serie de
factores; en concreto, aquellos relacionados con la corrección de los desequilibrios
acumulados durante la fase de crecimiento, fundamentalmente del peso adquirido por
la actividad inmobiliaria y del nivel de endeudamiento alcanzado por empresas y
familias, así como otros surgidos a raíz de la propia crisis, como el aumento de la tasa
de paro, o las políticas de ajuste emprendidas por las CCAA para dar cumplimiento a
los objetivos de déficit público.

Una aproximación a los efectos diferenciales que hasta el momento ha tenido la crisis
en las CCAA, se puede obtener comparando el PIB regional de 2011 con el de 2007,

356
último año de la etapa expansiva (gráfico 1). Según esta información, con la única
excepción de Navarra y Extremadura, todas las CCAA muestran una caída de su
actividad en términos acumulados, con especial intensidad en el caso de Andalucía, C.
Valenciana, Canarias, Aragón, Cataluña y Castilla-La Mancha. Por el contrario, la
actividad crece en este periodo en Navarra y se mantiene en Extremadura. En País
Vasco, Galicia y Castilla y León, aunque el PIB se reduce, lo hace menos que la media.

El mismo análisis se puede realizar con los niveles de ocupación, apreciándose en este
caso una destrucción de empleo generalizada en todas las regiones, aunque con tasas
de variación muy dispares, que van desde caídas del entorno del 15% en Canarias y la
C. Valenciana, hasta retrocesos menores al 8% en País Vasco, Navarra y Madrid.

Por el lado de la oferta, la evolución descrita responde en gran parte a la espe-

cialización productiva regional (cuadro 1) y, principalmente, a la participación del
sector de la construcción, en cuanto que se trata de la actividad económica que más
está acusando el ajuste, tanto en términos de actividad como de empleo, y dado
además el efecto arrastre que tiene sobre el resto de actividades económicas,
especialmente en determinados servicios e industrias asociados a la actividad
inmobiliaria.

Durante la etapa de expansión, el boom inmobiliario llevó a que la participación de la

construcción sobre el PIB pasara en España del 6,5% a finales de la década de los
noventa, al 10,6% en 2007, siendo especialmente significativo el aumento registrado
en regiones como Andalucía, donde llegó a desplazar a la industria como segundo
sector en importancia tras los servicios, en Extremadura o Castilla-La Mancha.

Desde entonces, los mayores retrocesos de esta actividad los han registrado Andalucía,
Murcia, Canarias, la C. Valenciana y Baleares. En algunas de estas regiones, además, en
2010 se apreciaba todavía un stock importante de vivienda nueva sin vender, que en el
caso de la C. Valenciana representa el 4,2% de su parque de viviendas, y con
porcentajes muy similares en Murcia, Canarias, Castilla-La Mancha o La Rioja.

En este contexto, la mejor posición que están manteniendo regiones como Navarra y
el País Vasco se explica en buena parte por su menor exposición a la burbuja
inmobiliaria y, en consecuencia, por su menor nivel de endeudamiento privado, como
se verá más adelante. Además, estas regiones se caracterizan por un elevado nivel de
desarrollo industrial, con un peso de esta actividad en ambas regiones superior al 20%
del PIB, lo que, por otra parte, explica la importancia de su sector exterior y, en el
contexto actual de crisis, su mejor comportamiento frente al resto de CCAA.

357
El impacto de la crisis en las regiones especializadas en el sector servicios está siendo
muy dispar. Por un lado, se encuentran Canarias y Baleares, dada la relevancia del
sector turístico y, relacionado con éste, de las actividades inmobiliarias, la hostelería y
el comercio. Ambos archipiélagos, y especialmente el canario, acusaron durante los
primeros años de la crisis de manera importante el ajuste de la construcción, si bien en
2011 se han visto especialmente beneficiadas por el dinamismo mostrado por la
actividad turística, favorecida por la inestabilidad política en el Magreb. No obstante
Canarias sigue mostrando una de las tasas de desempleo más altas de España.

Por otro lado, ha habido otras regiones cuya especialización en el sector servicios ha
permitido que el impacto inicial de la crisis fuera inferior, dada la resistencia que
exhibieron los servicios al deterioro global. Así, destaca Madrid, con un peso de esta
actividad superior el 70% de su PIB, en donde la concentración del sistema financiero y
de la actividad administrativa asociada a la capitalidad, explica en buena parte su
dinamismo.

Otra región que ha mostrado un mejor comportamiento que la media es Extremadura,

por la significación que tiene el sector público en esta región (con un peso de los
servicios de no mercado del 24% del PIB), que ha amortiguado en cierta medida la
caída de la demanda interna. Sin embargo, en Castilla-La Mancha, donde los servicios
de no mercado ocupan también un peso muy relevante (el 20% del PIB), el deterioro
económico ha sido mucho más acusado, en parte por los desequilibrios relacionados
con la construcción.

Desde el punto de vista de la demanda interna, dado el peso que representa el gasto
en consumo de los hogares sobre la economía española (en torno al 60% del PIB), los
factores que más están incidiendo en su deterioro, fundamentalmente a través de la
reducción de la renta disponible, son los que mejor contribuyen a explicar las
diferencias regionales. Se trata fundamentalmente de la tasa de paro, por ser el
indicador que mejor explica la merma de ingresos de las familias derivada tanto de la
pérdida del empleo como, según se va prolongando la crisis, de la finalización de la
prestación por desempleo; y el nivel de endeudamiento privado, en la medida en que
el proceso de desapalancamiento está suponiendo un freno muy importante para el
consumo. Del mismo modo, el endeudamiento empresarial está incidiendo
negativamente en la evolución de la inversión, ya de por sí muy deteriorada como
consecuencia de la caída de la demanda, los procesos de reestructuración empresarial
y la escasez de liquidez crediticia en el mercado financiero.

358
Desde que comenzara la crisis, el fuerte deterioro del mercado laboral ha llevado a que
la tasa de paro en España haya aumentado en más de 14 puntos porcentuales entre
los años 2007 y 2011, hasta situarse en media anual en el 22,9% de la población activa
(gráfico 2). Siete CCAA superan este nivel: Andalucía, Canarias, Extremadura, Murcia,
C. Valenciana, Baleares y Castilla-La Mancha; regiones, no obstante, que ya destacaban
en la fase expansiva por tener los porcentajes más elevados de desempleo. Llama la
atención el fuerte aumento registrado por la tasa de paro en Cataluña, en la medida en
que ha pasado de situarse entre las más bajas de España en 2007 (el 6,6%), a superar
el 20% de la población activa en 2011.

A medida que va prolongándose la crisis, la situación se agrava especialmente para

estas regiones, dado que el aumento del paro de larga duración implica una reducción
de la tasa de cobertura y, por tanto, una caída de ingresos procedentes de las
prestaciones por desempleo, con el consiguiente impacto sobre el gasto en consumo
de los hogares.

En lo que respecta al endeudamiento privado, el elevado nivel alcanzado durante la

fase de expansión responde fundamentalmente al auge de la actividad inmobiliaria y,
concretamente, al aumento del crédito de los hogares destinado a la adquisición de
viviendas, y el correspondiente a las constructoras y promotoras inmobiliarias, en un
contexto caracterizado por unas condiciones de financiación muy favorables (gráfico
3). De este modo, mientras que en 1995 el balance financiero del sector privado de
todas las regiones españolas mostraba superávit, en 2009 no había ni una sola
Comunidad Autónoma que no registrara cierto nivel de apalancamiento, aunque con
diferencias muy notables de unas regiones a otras. A partir de entonces, la financiación
del sector privado se ha ido reduciendo paulatinamente tanto por las estrategias de
saneamiento realizadas por hogares y empresas, como por las dificultades de acceso al
crédito en un contexto de elevadas tensiones en los mercados financieros y de
profunda reestructuración del sistema bancario.

Utilizando como indicador de endeudamiento privado la ratio de crédito sobre

depósito de las entidades financieras5, se observa cómo en 2011 tres regiones
mantenían más del doble de créditos sobre sus depósitos: Canarias, Andalucía y
Baleares, y, muy próximas a ellas, Murcia, C. Valenciana y Cataluña; regiones todas
ellas, excepto Baleares, con caídas acumuladas de su actividad entre 2007 y 2011
superior al promedio. Por el contrario, las regiones que mostraban menores niveles de
endeudamiento, como Asturias, Castilla y León, País Vasco, Navarra o Extremadura,
registran variaciones del PIB más favorables que la media. Durante este periodo se
observa además una reducción generalizada de la ratio, con las únicas excepciones de
Madrid y la C. Valenciana, donde aumenta ligeramente. En términos generales se
aprecian procesos más lentos de desapalancamiento en las regiones más endeudadas,

359
lo que responde en gran medida a la mayor rigidez de los créditos hipotecarios de los
hogares, frente a los correspondientes a empresas.

360
361
EL SECTOR PÚBLICO AUTONÓMICO ANTE LA CRISIS.
Antes de abordar la situación de los sectores públicos autonómicos en el contexto
actual de crisis económica, conviene recordar que como consecuencia del intenso
proceso de descentralización iniciado en los años ochenta, los mismos han adquirido
una dimensión económica muy considerable, lo que los convierte en una pieza clave
del desarrollo económico y social de los territorios.

En términos de los indicadores de descentralización al uso, en 2010 las Autonomías

eran responsables ya del 34,6% del gasto público y del 19,1% de los ingresos públicos,
concentraban más de la mitad del empleo público, así como el 16,4% de la deuda
pública. El aumento de la autonomía tributaria y financiera de las CCAA mediante
sucesivas reformas del sistema de financiación común, junto con la descentralización
plena de las competencias sanitarias, explican el aumento pronunciado de estos
indicadores en los últimos 10 años, y permite afirmar que España se encuentra en la
actualidad entre los países desarrollados más descentralizados (cuadro 2).

Otro de los rasgos distintivos del sector público autonómico es su especialización en

políticas sociales, muy intensivas en empleo. De este modo, y según los últimos datos
disponibles de gasto consolidado liquidado por funciones correspondiente al año 2009,
el gasto social absorbe el 74% de los presupuestos autonómicos, con un claro
protagonismo del gasto sanitario (34,3% del gasto total), educativo (23,5%) y en
servicios sociales (6,9%). No obstante, y aunque es claro el protagonismo del gasto
social, las Comunidades también realizan un considerable esfuerzo presupuestario en
las políticas más ligadas, en principio, con la mejora de la productividad y el
crecimiento económico, más allá de la política educativa, como es la inversión en
infraestructuras y en I+D+i, que concentran, respectivamente, el 6,9 y el 1,6% del gasto
autonómico (gráfico 4).

Por otra parte, si ponemos en relación la dimensión de sectores públicos autonómicos

con la economía regional respectiva se observan notables diferencias entre
Comunidades. En conjunto, el volumen de gasto que gestionan las Autonomías
equivale aproximadamente al 16,5% del PIB nacional, pero ese porcentaje varía mucho
considerando aisladamente cada Comunidad. Así, mientras que en Extremadura,
Castilla-La Mancha, Navarra y Andalucía supera ampliamente el 20%, en Madrid,
Baleares, C. Valenciana, Cataluña y País Vasco apenas llega al 15%. Por su parte, el
peso del empleo público (incluyendo en este caso a todas las Administraciones) sobre
el empleo asalariado total también varía mucho por territorios, desde el 15,4% en
Cataluña, hasta el 33% de Extremadura. En la misma línea, pero en este caso por el
lado de la oferta, la importancia económica regional de los servicios de no mercado,
que incluyen los bienes y servicios provistos por las Administraciones públicas donde el

362
grueso corresponde a las Comunidades, oscila entre el 10,5% del PIB regional en
Cataluña, hasta el 24% en Extremadura (gráfico 5).
Dejando a un lado a las Comunidades forales, que cuentan con un sistema de
financiación que les proporciona más recursos relativos que al resto7, los datos
muestran que en las regiones menos prósperas, como Extremadura, Andalucía,
Castilla-La Mancha y Galicia, el sector público autonómico tiene una importancia
económica, en términos de gasto, producción y empleo, sensiblemente mayor que en
las regiones ricas, como Madrid, Cataluña, C. Valenciana y Baleares. Este resultado,
que es fundamentalmente reflejo de un sistema de financiación común que incorpora
potentes mecanismos de nivelación para garantizar volúmenes equivalentes de
recursos presupuestarios a todas las Administraciones autonómicas, a fin de que
puedan prestar los servicios públicos en las mismas condiciones, implica que la
influencia de las políticas presupuestarias autonómicas, ya sean expansivas o
contractivas, sobre el nivel de actividad económica y de empleo de la región es mucho
mayor en las regiones pobres, donde el sector público juega un papel muy importante
en el sostenimiento de la demanda agregada.

En relación con la evolución de las cuentas de las Administraciones públicas españolas

durante los cuatro años que dura ya la crisis, pueden distinguirse dos etapas: la que
transcurre de 2008 hasta mayo de 2010 y la que se inicia en la segunda mitad de 2010.
La primera se caracterizó por la notable expansión del gasto, la drástica contracción de
ingresos y la progresiva generación de déficit públicos abultados, unas dinámicas que
se explican por la activación de los estabilizadores automáticos del presupuesto (factor
cíclico), por el pinchazo de la burbuja inmobiliaria que provocó el estrechamiento
brusco y duradero de las bases fiscales de buena parte de los tributos (factor
estructural) y por la articulación de políticas fiscales expansivas de impulso de la
actividad (factor discrecional)8. La segunda etapa, coincidente con el cambio del
discurso económico dominante y los crecientes problemas de financiación de los
sectores públicos europeos, está marcada por la articulación generalizada de políticas
fiscales contractivas, tanto de reducción del gasto como de aumento de los impuestos,
en un contexto económico de estancamiento tendente a la recesión, es decir, que a
partir de mayo de 2010 se produce el despliegue generalizado de políticas fiscales
discrecionales de carácter procíclico.

Como se expondrá a continuación, estas dos etapas marcan asimismo la evolución de

las cuentas públicas autonómicas consideradas aisladamente, aunque con algunos
rasgos distintivos respecto a las dinámicas presupuestarias de la Administración
central. También se observan diferencias reseñables entre las propias CCAA.

363
Primera etapa: la expansión fiscal anticíclica
Comenzando por los tres primeros años de la crisis, y comparando los datos de
presupuesto liquidado en 2007 con el presupuesto de 2010 (cuadro 3), se observa que
el gasto consolidado de las Comunidades aumentó un 26,5%, y que los ingresos se
contrajeron levemente (-1,4%), de modo que el saldo no financiero superavitario que
registraban todas las Comunidades en 2007 (1,4% del PIB en conjunto) pasó a ser
deficitario en todas ellas en 2010 (2,3% del PIB considerándolas de manera agregada).
En comparación con el Estado, los gastos de las Comunidades aumentaron de forma
algo más pronunciada mientras que los ingresos se contrajeron sensiblemente menos.

El marcado aumento del gasto público autonómico en el periodo, a tasas similares a las
de los años de expansión económica, tiene que ver con la inercia alcista del gasto
sanitario y educativo y con el despliegue de políticas discrecionales de impulso de la
actividad en paralelo a las del Estado9, pero también con motivos políticos, dado que
la propia valoración del desempeño de los gobiernos autonómicos esté ligada a la
percepción ciudadana sobre la calidad de estos servicios. A ello habría que unir la
holgura relativa de ingresos ordinarios de la que han disfrutado en este periodo las
Autonomías, la facilidad que existía entonces para obtener crédito en los mercados,
singularmente de inversores extranjeros10, y, en general, la convicción sustentada en
la experiencia pasada de que el Estado garantizaría en última instancia los recursos
necesarios para mantener el gasto autonómico.

De hecho, y a diferencia de lo ocurrido en la Administración central que vio reducirse

sus ingresos un 26% durante los tres primeros años de la crisis, las Comunidades o
redujeron muy levemente sus ingresos o los vieron aumentar, a pesar del desplome de
la recaudación de los tributos cedidos, y ello debido fundamentalmente a dos razones:
1) la sobrevaloración de los ingresos a cuenta del sistema de financiación de los años
2008 y 2009, que se calculó con una previsión de ingresos muy optimista y cuya
devolución se viene aplazando y 2) el trasvase de recursos adicionales desde el Estado
derivado de la aplicación de la reforma del sistema de financiación autonómica
aprobada en 2009.

La expansión fiscal autonómica y estatal desarrollada durante este primer periodo de

crisis, tuvo un reflejo directo en la actividad económica y el empleo regional (cuadro 4).

Así, el empleo asalariado en el sector público aumentó en todas las Comunidades,

excepto en Aragón y La Rioja, registrando un aumento medio en España del 8,8%,
mientras que los asalariados del sector privado vieron reducir su número a tasas muy

364
elevadas en casi todas ellas (–13% por término medio). En el mismo sentido, los
servicios de no mercado, en los que la sanidad y la educación tienen un peso elevado,
vieron aumentar su VAB real sensiblemente en todos los territorios (7,7% de media) en
contraste con la caída generalizada del PIB regional (-3% de media). Los datos
muestran claramente la acción compensadora de las Administraciones públicas en un
contexto de estancamiento de la actividad económica privada.

Segunda etapa: la contracción fiscal procíclica

El ajuste fiscal aprobado por el Gobierno de la Nación en mayo de 2010, al que se vio
forzado ante la virulencia de la crisis de la deuda soberana griega, marca el inicio de
una segunda etapa en las cuentas públicas, marcada por el objetivo de consolidación
fiscal intensificada en todos los niveles de la Administración, que va a hacer más difícil
la incipiente recuperación económica. De las medidas adoptadas desde entonces por
el Estado, las que han tenido mayor incidencia en las cuentas de las Comunidades son,
por el lado del gasto, la reducción de las retribuciones de los empleados públicos y la
drástica limitación de la cobertura de vacantes (recordemos que más de la mitad del
empleo público es autonómico), y, por el lado de los ingresos, la subida del IVA hasta el
18%, cedido al 50% a las Comunidades, la subida del tipo de las rentas de capital en el
IRPF, cedido al 50%, y la subida de los Impuestos especiales, cedidos al 58%. Además,
las reformas de tributos o tramos o estatales, también repercuten en las cuentas
autonómicas porque la evolución de los ingresos del Estado se tiene en cuenta para
asignarles la financiación anual.
Con todo, el ajuste fiscal derivado de las medidas estatales se ha mostrado insuficiente
para reducir el déficit de las CCAA, que han visto disminuir sensiblemente sus ingresos,
una vez que la financiación se ha calculado con previsiones de ingresos más realistas.
De este modo, las propias Comunidades comenzaron en 2011 a desplegar asimismo
políticas fiscales contractivas, basadas, por el lado del ingreso, en privatizaciones, en el
aumento de tasas y precios públicos y en subidas de impuestos sobre los que tienen
competencias normativas (subida de tipos y eliminación de deducciones en el IRPF,
subida de tipos en ITPAJD y en IVMDH). Por el lado de los gastos, el ajuste se concretó
en la reducción drástica de los gastos de capital, la reestructuración del sector público
empresarial y fundacional y, en algunos casos, como en Cataluña, Valencia y Madrid,
en la rebaja adicional, directa o indirecta, de las retribuciones de los empleados
públicos autonómicos.

El efecto fiscal de estas medidas de ajuste estatales y autonómicas pudo observarse ya

en los presupuestos autonómicos aprobados para 2011, a pesar de que no
incorporaron buena parte de las mismas porque fueron adoptándose de manera
sobrevenida a lo largo del año. Con todo, comparados con los presupuestos de 2010,
los ingresos sufren una merma del 2%, a pesar de la subida del IVA y del importante
aumento de los ingresos de capital provenientes de la venta de patrimonio y

365
participaciones en empresas públicas, mientras que se produce un recorte del gasto
del 7,2%, con una disminución de todas las partidas, salvo de los gastos financieros que
aumentan en todas las Comunidades (un 22,7% de media), reflejo del creciente
endeudamiento de todas ellas. Dentro de las partidas de gasto destacan, igual que en
el Estado, los recortes generalizados de los gastos de capital, aunque tampoco es
desdeñable el recorte de los gastos de personal que se produce en todas las
Comunidades (cuadro 5).

Los últimos datos de la EPA muestran que en 2011, a diferencia de lo ocurrido en la

etapa anterior, se ha producido una reducción del empleo público del 1% de media.
Por Comunidades, sólo se siguió creando empleo en la C. Valenciana, Aragón y Castilla
y León (cuadro 6).

Todas estas medidas de ajuste fiscal, tanto estatales como autonómicas, suponen un
alivio a corto plazo para las cuentas autonómicas, pero, paralelamente, están
generando efectos negativos sobre la actividad y el empleo regional (todavía más si
sumamos el efecto de la drástica reducción de la inversión del Estado), sobre todo en
los territorios donde el sector público autonómico tiene más peso económico,
provocando el aumento de las tensiones presupuestarias al impedir la recuperación de
las bases fiscales (salarios y consumo, fundamentalmente).

De hecho, los datos reales de déficit de las Comunidades en 2011 anunciados

recientemente por el Ministerio de Hacienda ponen de manifiesto que, a pesar del
importante ajuste fiscal realizado en 2011, sólo seis de las 17 CCAA lograron reducir su
saldo deficitario: Baleares, Canarias, Cataluña, Galicia, Murcia, y Navarra, y cerraron en
conjunto con un déficit del 2,9%, similar al del año anterior y 1,6 puntos de PIB por
encima del objetivo fijado en el Programa de Estabilidad (gráfico 6).

366
367
368
369
EL PROBLEMA DEL ENDEUDAMIENTO Y LA COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA
PRESUPUESTARIA.
Una de las consecuencias más preocupantes de la crisis fiscal de las CCAA ha sido el
aumento pronunciado de su endeudamiento. En términos del PIB, la deuda
autonómica ha crecido agregadamente del 5,7 al 12,6%. La situación de las cuatro
Comunidades más endeudadas, C. Valenciana, Cataluña, Castilla-La Mancha y Baleares,
contrasta con la más holgada del País Vasco o Madrid, en este último caso, además,
con un crecimiento muy poco pronunciado en comparación con el resto (gráfico 7).

370
Conviene apuntar que el aumento del endeudamiento de las Comunidades no
responde sólo a la necesidad de financiación resultante del déficit de la Administración
autonómica, sino que incluye, además, la deuda contraída por el sector público
empresarial dependiente de la misma. En este sentido, se constata que en las
Comunidades con mayor endeudamiento, el peso de la deuda de las empresas públicas
sobre el total es sensiblemente mayor que en el resto y representa alrededor de una
quinta parte del mismo.

Por otro lado, la holgura fiscal que muestra Madrid podría no estar reflejando el
endeudamiento real de esta Comunidad dado que en la construcción de
infraestructuras y en la provisión de servicios, singularmente los sanitarios, ha optado
ampliamente por fórmulas de colaboración público-privada que entrañan obligaciones
de pago futuras pero que no computan, no ya como déficit, sino tampoco como deuda
consolidable de la Administración autonómica.

En cualquier caso, y a pesar de que ni las Comunidades ni la Administración central

presentan niveles de endeudamiento exagerados en comparación con los países de
nuestro entorno, a partir de la segunda mitad de 2010, y a diferencia de lo que ocurría
hasta entonces, todas las Administraciones han encontrado enormes dificultades para
captar financiación en los mercados a un coste razonable, igual que el resto de los
países periféricos de la Eurozona. Esta situación y el propósito de recuperar la
confianza de los inversores llevaron al Gobierno, no sólo a poner en marcha una
estrategia coordinada de consolidación presupuestaria acelerada, sino a reforzar la
legislación de estabilidad presupuestaria. Esta situación llevó a la reforma acelerada al
final de 2011 del art. 135 de la Constitución española, con el apoyo de los dos partidos
mayoritarios y la oposición del resto de los grupos del arco parlamentario. Además, en
desarrollo de la previsión constitucional, se ha aprobado el Proyecto de Ley de reforma
de la legislación de estabilidad presupuestaria, que extrema las exigencias de disciplina
presupuestaria, estableciendo un déficit estructural nulo para todas las
Administraciones Públicas, aunque aceptando la posibilidad de déficit cíclicos en caso
de situaciones extraordinarias de crisis o grave estancamiento de la economía.
Adicionalmente, se establece un límite al crecimiento del gasto, así como criterios para
reforzar los mecanismos de prevención y de sanción en caso de incumplimiento, en
línea con los planteamientos de la Unión Europea.

Los límites de déficit y deuda marcados para las Comunidades en el marco de la

estrategia de consolidación fiscal establecida por el Gobierno (-1,5% del PIB en 2012)
parecen en algunos casos difíciles de alcanzar, teniendo en cuenta las situaciones de
partida de algunas Comunidades. Se ha estimado que el ajuste en términos de deuda
correspondiente a las Comunidades se eleva a 10 puntos del PIB16, un porcentaje muy
difícil de lograr sin afectar a los servicios públicos fundamentales que gestionan las

371
Comunidades. En este sentido, y si bien es verdad que el ajuste programado para la
Administración central es mayor, la mayor holgura de que dispone este nivel para
limitar el déficit y reducir la deuda, sobre todo tras la flexibilización del objetivo de
2012, van a exigir un mayor compromiso del Estado con las Comunidades para atender
los graves problemas actuales. En este sentido, la reciente articulación de una línea de
crédito privilegiado para atender los pagos pendientes a proveedores,
fundamentalmente de productos farmacéuticos y tecnología sanitaria, constituye una
medida positiva. Además, debería articularse un apoyo más claro y decidido del
Gobierno central a las políticas de endeudamiento de las Comunidades, ampliando su
estrategia de defensa de la economía española para incluir a los gobiernos territoriales
a efectos de facilitar la colocación de sus títulos de deuda y captar inversores.

En todo caso, además de atender a las exigencias europeas de consolidación, es

necesaria una mayor coordinación presupuestaria, pero no sólo para lograr unas cifras
de déficit o deuda acordes con los objetivos programados, sino para mejorar la
eficiencia y la eficacia de la actuación de todas las administraciones públicas y, en
última instancia, para perfeccionar el funcionamiento del Estado autonómico. En este
sentido, la crisis fiscal por la que atravesamos debería servir de acicate para abordar
las reformas pendientes en relación con la modernización de la gestión presupuestaria,
la mejora de los sistemas de información contable y estadística de los sectores públicos
autonómicos, la implantación de una cultura de evaluación de las políticas públicas y,
en general, el aumento de la transparencia en la actuación de los poderes públicos.

372
REFLEXIONES FINALES.
Como hemos tenido ocasión de comprobar, la crisis económica se ha manifestado con
gran intensidad en todas las CCAA, aunque se observan elementos diferenciales entre
las mismas. Las diferencias en términos de crecimiento económico y tasas de paro se
explican por diversos factores, como el peso previo del sector inmobiliario, la
capacidad industrial y exportadora de las Comunidades, el nivel de endeudamiento de
las empresas y las familias, y el tamaño relativo de la administración pública.

La conexión entre los sectores públicos autonómicos y la crisis económica es

bidireccional. Por un lado, la crisis económica, fundamentalmente en forma de crisis
financiera e inmobiliaria, se ha trasladado a las cuentas públicas originando déficit
abultados y aumento del endeudamiento público, debido al desplome brusco de
ingresos, que estaban muy ligados a la actividad inmobiliaria18, y al desarrollo de
políticas discrecionales de impulso de la actividad y el empleo desarrolladas en los dos
primeros años de crisis. Las políticas fiscales expansivas desplegadas entonces por las
Comunidades en paralelo a las del Estado explican en buena medida la leve
recuperación económica experimentada en 2010 y primera parte de 2011. Sin
embargo, el ajuste fiscal brusco y generalizado, en forma de recorte de gasto y
aumento de impuestos, que comienza a instrumentarse en la segunda mitad de 2010
(en las CCAA ya entrado el año 2011), explica en buena medida el significativo
deterioro de la actividad económica en el último trimestre de 2011, el agravamiento
de las tensiones fiscales y, lo que es peor, el empeoramiento de las perspectivas de
crecimiento a medio plazo.
El análisis funcional del gasto recogido en las páginas anteriores, expresa claramente la
importancia del gasto social como componente fundamental de los presupuestos
autonómicos, lo que, como es obvio, resulta consistente con el reparto competencial y
el hecho de que los principales servicios de bienestar del Estado son gestionados en la
actualidad por las Comunidades. Esta especialización del gasto nos lleva a dos
consideraciones adicionales: Por una parte, el gasto social (sanidad, educación,
protección social…) es intensivo en factor trabajo, lo que implica que las políticas de
recorte acaban manifestándose en aumentos del desempleo, agravando la situación
actual. Además, aunque existan problemas de deficiente o ineficiente gestión de los
servicios, o distintos casos de corrupción, no debe extenderse su alcance para poner
en cuestión el funcionamiento de los gobiernos autonómicos, especializados en la
gestión de los servicios mencionados, que son objeto de una demanda creciente (en
cantidad y calidad) por parte de los ciudadanos. Las ineficiencias y los problemas de
gestión de las Comunidades no difieren demasiado, en todo caso, de lo que ocurre en
otros niveles de administración y, como se pone de manifiesto en las encuestas de
opinión mencionadas, los argumentos a favor de la descentralización (cercanía de
instituciones y personas, autogobierno y defensa de intereses autonómicos o aspectos
culturales e identitarios) mantienen en la actualidad plena vigencia.

373
No parece que se pueda poner en cuestión el modelo autonómico español, ni que
tenga sentido la centralización de servicios, aunque sea necesario reconocer los
problemas principales del modelo y comenzar a proponer alternativas que puedan ser
asumidas con carácter general en una línea de coordinación y articulación institucional
acorde con el momento que vivimos en el contexto global. En este sentido, por
ejemplo, sería un buen momento para abordar las reformas compartidas ampliamente
por las diferentes instancias concernidas, tendentes a mejorar la eficiencia en la
provisión descentralizada de servicios sanitarios sin menoscabo de la calidad y equidad
del servicio.
Por el lado de los ingresos, y dada la importancia de los servicios que prestan las
Comunidades, podría ser interesante que el Estado articulara algunas transferencias
finalistas, de carácter temporal, por ejemplo reforzando el Fondo de Cohesión
Sanitaria, sobre todo si consigue allegar fondos europeos adicionales para impulsar el
crecimiento. Por su parte, parece oportuno reconsiderar la recuperación de la
imposición sobre la riqueza, cedida a las Comunidades, en su doble manifestación,
Patrimonio y Sucesiones y Donaciones. En un contexto recesivo como el actual, el
aumento coordinado de la presión fiscal sobre la riqueza, se muestra como una de las
medidas autonómicas de ajuste con menos efecto sobre la demanda agregada, dado
que recae en los ciudadanos que tienen más propensión al ahorro.

En todo caso, la colaboración entre los diversos niveles de Administración y el apoyo

decidido a las Comunidades desde el Gobierno central en el período más duro de la
crisis parece indispensable para cumplir con los objetivos de estabilización marcados y
sin hipotecar los servicios sociales básicos que hoy gestionan las CCAA.

374
LECTURA: La financiación autonómica después de 40 años:
laberinto inextricable y reforma imprescindible.
Sáenz Royo Eva (2018)

INTRODUCCIÓN.
De todos los elementos reformables de nuestra estructura territorial de Estado es —
creo— la modificación de la financiación autonómica la verdadera clave de la posible
mejora. Y ello porque la inexistente conexión entre responsabilidad legislativa y
responsabilidad de gasto, la asimetría vasca y navarra o el déficit en el principio de
responsabilidad fiscal de las CCAA de régimen común hacen de nuestro sistema un
laberinto inextricable y, precisamente por ello, demasiado dependiente de las
negociaciones políticas coyunturales y cortoplacistas. El resultado ha sido la
degradación del sistema durante estos cuarenta años y su reforma es, por ello,
imprescindible.

En las páginas que siguen trataremos de analizar muy brevemente cada uno de los
elementos que explican el resultado de hoy, partiendo de su origen y su posterior
evolución, así como sus posibilidades de reforma. Para ello resultará imprescindible
distinguir los diferentes recursos de las CCAA y la problemática que tiene cada uno de
ellos, Solo así, siguiendo este hilo conductor, podremos tratar de desbrozar algo del
camino y, como Teseo, encontrar su salida.

LA FINANCIACIÓN VÍA PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO: LA IMPRESCINDIBLE

CONEXIÓN ENTRE RESPONSABILIDAD LEGISLATIVA Y RESPONSABILIDAD DE GASTO Y
LOS LÍMITES (O NO) AL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
En línea con los Estados políticamente descentralizados, donde el reconocimiento de
autonomía política al centro y a las partes lleva consigo inexcusablemente el
reconocimiento a ambas de autonomía financiera, la Constitución Española reconoce
la misma a las CCAA en su art. 156. No obstante, solo de una manera genérica nuestra
Constitución establece el elenco de los recursos que constituyen la Hacienda
autonómica (art. 157,1 CE), distinguiendo la financiación vía impuestos, la financiación
vía Presupuestos Generales del Estado, la financiación procedente del patrimonio
autonómico e ingresos de Derecho Privado y la financiación fruto del endeudamiento.

375
Alejándome de lo que suele ser habitual, comenzaré el análisis de la financiación
autonómica con los recursos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, ya
que por esta vía subyace una problemática básica en la construcción de todo nuestro
sistema autonómico: la relación existente entre responsabilidad legislativa y
responsabilidad de gasto.

Es un lugar común tanto en la doctrina como en la política la afirmación de que las

CCAA son las responsables principales de la prestación de los servicios básicos del
Estado de Bienestar. Y esta afirmación se ha traducido —mal—en la práctica en que las
CCAA son las responsables principales en la financiación de esos servicios. Lo cual no es
exactamente lo mismo, De hecho, en buena práctica federal, no debería serlo, Una
cosa es la gestión y otra diferente es la responsabilidad de gasto.

El problema de origen se encuentra en la propia Constitución Española —o más bien

en la interpretación que se ha hecho de ella—, al prever que se consigne en los
Presupuestos Generales del Estado una asignación a las CCAA para garantizar «un nivel
mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio
español» (art. 158.1), En su interpretación se ha considerado necesario el
establecimiento de un Fondo específico (el Fondo de Garantía de Servicios Públicos
Fundamentales, EGSPE), similar al previsto en el párrafo segundo del mismo artículo (el
Fondo de Compensación). Esta exégesis parece olvidarse de que el mínimo común en
servicios fundamentales se ha garantizado ya en el art. 149.1 CE al asignar al Estado las
competencias básicas en sanidad (art. 149.1.16), educación (art, 149.1.30) o, como la
aprobación de la Ley de Dependencia demuestra, en servicios sociales (art, 149.1.1). La
responsabilidad que tiene el Estado en estas materias de establecer unos mínimos en
todo el territorio estatal exige, en el caso de los derechos prestacionales, la
financiación estatal de esos mínimos en la propia memoria económica de la ley estatal
básica, con cargo, eso sí, en los Presupuestos Generales del Estado. Es decir, en buena
práctica federal no debería disociarse la responsabilidad de la decisión legislativa de la
responsabilidad del coste de la decisión. Otra cuestión es que la gestión de las
cantidades presupuestadas para garantizar los mínimos establecidos legalmente por el
Estado pueda, según el sistema de distribución de competencias, ser descentralizada,
para lo cual los criterios de distribución del gasto estatal por CCAA se deberían fijar en
un órgano de cooperación multilateral.

Desde esta perspectiva, sobra cualquier fondo dirigido a garantizar los servicios
públicos esenciales —y mucho más uno que se nutre en un 75% de la recaudación de
los tributos cedidos y de las tasas—, y solo debería arbitrarse, tal y como
expresamente señala la Constitución Española (art. 158.2), un Fondo de Compensación
dirigido a corregir los desequilibrios interterritoriales. Por su propia naturaleza, esta

376
fuente de financiación autonómica debería ser excepcional y solo extensible a algunas
CCAA.

No obstante, lejos de los principios de excepcionalidad, sencillez y claridad que debería

regir en los fondos de redistribución, actualmente las asignaciones niveladoras se
realizan de manera confusa y desligando la responsabilidad legislativa de la
responsabilidad de gasto a través del Fondo de Garantía de Servicios Públicos
Fundamentales, dos fondos de convergencia (Fondo de Competitividad y Fondo de
Cooperación) y el Fondo de Suficiencia Global, creados por la Ley 22/2009. El resultado
es, por poner un ejemplo, que «una parte considerable del gasto sanitario de las CCAA
viene condicionada por decisiones del Gobierno central».

En definitiva, salvo un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión y

previsto expresamente en el art, 158.2 CE, el resto de los fondos debería suprimirse, El
Estado podría, en todo caso y en ejercicio de su potestad de gasto, proponer —que no
imponer— financiación a las CCAA para la consecución de objetivos entendidos de
interés general, siempre en el marco de las relaciones intergubernamentales, En
cualquier caso, no se puede olvidar que siempre que haya una distribución de fondos
estatales para la compensación interterritorial o para la gestión descentralizada de
fondos estatales condicionados, habrá discusión sobre los criterios de distribución. A
este respecto podría plantearse la necesidad de que los fijara una autoridad
independiente al estilo de la Commonwelth Grants Commission australiana.

No menos polémica en la actualidad, sobre todo desde la aprobación del art. 206 de la
Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de
Cataluña, es la cuestión de los límites de la solidaridad. A este respecto se plantea si la
aplicación de los mecanismos de compensación puede o no tener como resultado una
alteración de la posición de partida de manera que las CCAA más pobres se conviertan
en ricas y a la inversa.

Según la STC 31/2010, el principio de no alteración de la posición de partida —

conocido como principio de ordinalidad— está implícito en el propio art. 138,1 CE,
Señala el Alto Tribunal que el principio de solidaridad interterritorial excluye «el
resultado de la peor condición relativa de quien contribuye respecto de quien se
beneficia de una contribución que dejaría entonces de ser solidaria y servir al fin del
equilibrio para propiciar, en cambio, un desequilibrio de orden distinto al que se
pretende corregir» (FJ 134).

377
No obstante, si se entiende ese principio —como parece que debe ser— como el
mantenimiento de la ordenación de las CCAA de acuerdo con su capacidad tributaria
por unidad de necesidad, según los cálculos técnicos, en la práctica no se cumpliría.

LA FINANCIACIÓN DE LAS CCAA VÍA IMPUESTOS: UNA APUESTA POR LA SEPARACIÓN

IMPOSITIVA Y LA GESTIÓN UNIFICADA.
Respecto a la financiación impositiva de las CCAA, la Constitución se decanta por un
sistema mixto, que es casi como no decantarse por nada. Á diferencia del sistema puro
de unión, en el que todos los tributos son regulados y recaudados por el poder central,
que luego distribuye los ingresos entre los entes autónomos, y de un sistema de
separación, caracterizado por un reparto de los impuestos entre los distintos niveles
de gobierno, sobre los que ejercen plenas facultades normativas, administrativas y el
derecho a la recaudación, el sistema mixto, además de reconocer la existencia de
fuentes de financiación exclusivas de las CCAA, reconoce a estas diferentes formas de
participación en los impuestos del Estado. También se establecen límites a la
imposición autonómica para garantizar la unidad de mercado (art. 157.2 CE).

Lo primero que tendríamos que subrayar es que la interpretación que se ha dado de

«autonomía financiera» desde el punto de vista impositivo es diferente para unas
CCAA que para otras. Me explico.

En el caso del modelo de concierto económico, que en virtud de la disposición

adicional primera CE se aplica a las Comunidades forales del País Vasco y Navarra, la
«autonomía financiera» se ha entendido como una suerte de «soberanía financiera»,
ya que la titularidad, recaudación, gestión e inspección de la práctica totalidad de los
impuestos es competencia de las Comunidades forales, pasando solo una parte al
Estado para compensar los servicios generales que presta en los respectivos territorios.
Es un sistema enmarcado, en definitiva, en la más propia tradición confederal.

No me cabe duda de que este es uno de los aspectos que más inestabilidad genera en
nuestro sistema de descentralización política. Y no solo por la propia coexistencia de
este modelo peculiar con el modelo de régimen común, sino también por el desarrollo
del mismo, Como hemos podido comprobar en la aprobación de los Presupuestos
Generales del Estado de 2017, la forma del cálculo del cupo depende poco de criterios
matemáticos o técnicos, y mucho del número de votos necesario para sacar adelante
las cuentas del Estado, En este sentido, es indudable que el PNV, como partido bisagra
en el Congreso de los Diputados, ha sabido a lo largo de estos cuarenta años de
democracia sacar partido de su posición negociadora y alcanzar con ello un cálculo del
cupo que difícilmente es justificable frente al resto de las CCAA. De hecho, se estima

378
que, para competencias iguales, la financiación por habitante proporcionada por el
sistema foral es mucho mayor que la que resulta del sistema común.

En el caso de las CCAA de régimen común, la financiación impositiva se ha concretado

a través de la Ley Orgánica de Financiación de las CCAA (en adelante, LOFCA), ya que al
Estado corresponde la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las
CCAA (art. 157.3 CE). Hay que advertir, no obstante, que, tal y como ha recordado
reiterada jurisprudencia constitucional (por todas, STC 31/2010, FJ 135), el principio de
coordinación exige que esta competencia estatal se desenvuelva en un marco de
cooperación entre el Estado y las CCAA, de manera que las decisiones que afecten a la
suficiencia financiera de las CCAA no sean el resultado de la voluntad unilateral del
Estado, sino el resultado de la voluntad multilateral expresada en el seno del Consejo
de Política Fiscal y Financiera (en adelante, CPEF).

Pues bien, desde el diseño original de la LOFCA en 1980, respecto a las CCAA de
régimen común, se ha interpretado que con «autonomía financiera» se quiere decir
«suficiencia» de recursos de libre disposición para el ejercicio de sus competencias, y
no «capacidad» para decidir sobre sus propios recursos. La traducción práctica de este
entendimiento es que se ha diseñado un sistema de financiación autonómico vía
impositiva apoyado fundamentalmente en transferencias de impuestos estatales y
reconocimiento de capacidad normativa sobre esos impuestos, en lugar de fomentar
un sistema tributario autonómico propio «con virtualidad y potencia recaudatoria
suficientes para cubrir las necesidades financieras de la Hacienda autonómica» (STC
13/1992, FJ 7).

Originariamente, la LOFCA aseguraba la suficiencia financiera de las CCAA para el

ejercicio de sus competencias a través de la cesión de impuestos, las tasas afectas a los
servicios transferidos y bajo la forma de un porcentaje de participación en los ingresos
estatales, todas ellas fuentes de ingresos de libre disposición para las CCAA. La
dificultad original de una estructura autonómica en construcción explica que quedara
muy restringido el campo de los impuestos propios. De hecho, se reconoce poder
tributario a las CCAA al reconocer la posibilidad de fijar sus propios impuestos, tasas y
contribuciones especiales, pero este se ve muy mermado por la prohibición de doble
imposición y de duplicidad normativa. Según el art. 6.2 de la LOFCA, ya en su redacción
original, las CCAÁ no pueden establecer tributos que recaigan sobre hechos imponibles
gravados por el Estado.

Esta limitación al poder tributario autonómico se ha visto intensificada por dos hechos.
Por una parte, por la interpretación que el propio Tribunal Constitucional ha hecho de
los límites constitucionales de doble imposición debido a la concurrencia impositiva

379
entre los distintos niveles de gobierno. Por otra parte, por la actitud que de facto ha
mostrado el Estado cuando el Tribunal Constitucional ha admitido un impuesto
autonómico, forzando la concurrencia impositiva y evitando así la tributación propia
autonómica. De ambos supuestos tenemos recientes casos.
Un buen ejemplo de la interpretación restrictiva de la doble imposición lo tenemos en
la STC 74/2016, por la que se declara la inconstitucionalidad del Impuesto sobre la
producción de energía eléctrica de origen nuclear como tributo propio de la
Comunidad Autónoma de Cataluña con el argumento de que se fija un hecho
imponible idéntico al del Impuesto estatal sobre la producción de combustible nuclear
establecido en la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, Anteriormente, y también en esta
línea, las sentencias del Tribunal Constitucional 136/2012, 71/2014 y 85/2014
declararon la inconstitucionalidad de las normas de establecimiento del «euro por
receta» de Valencia, Cataluña y Madrid. El establecimiento de una tasa que grava la
prestación del servicio sanitario que llevan a cabo las CCAA se declaró inconstitucional
al entender el Tribunal que este gravamen tributario recae sobre prestaciones
comunes del sistema sanitario nacional. Para el Tribunal, la ordenación del sistema
financiero de los sistemas nacionales forma parte de las bases de la sanidad nacional y
una tasa autonómica supondría un trato desigual entre usuarios de la sanidad
nacional.

Respecto a la actitud que de facto ha mostrado el Estado forzando la concurrencia,

puede señalarse el supuesto del Impuesto sobre depósitos bancarios. Tras la
publicación de la STC 210/2012, de 14 de noviembre, que declaraba la
constitucionalidad del tributo extremeño sobre depósitos bancarios, el Estado optó
por la creación de un Impuesto con el mismo hecho imponible y base cero, para evitar
que las CCAA aplicasen uno propio.

Tampoco ha tenido éxito la libertad de las CCAA para establecer recargos sobre
impuestos del Estado, por la impopularidad que comporta una tributación adicional.
Después de que en 1984 el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid impulsara
la aprobación de una ley que establecía un recargo del 3 % sobre el IRPF, ley que
terminó derogándose, no se han planteado recargos importantes, salvo los existentes
sobre la tasa estatal que grava el juego en algunas CCAA.

En los años 90 la doctrina denuncia la excesiva dependencia de los ingresos de las

CCAA de régimen común de las transferencias procedentes del Estado y empieza a
considerarse la necesidad de profundizar en el principio de responsabilidad tributaria
o, tal y como en España se conceptuó, de «corresponsabilidad fiscal de las CCAA».
Concretamente, de corresponsabilidad fiscal se empezó a hablar con la aprobación de
la cesión del 15% de la cuota líquida del IRPF, adoptada a través de los acuerdos del

380
CPFF de 7 de octubre de 1993. Pero sobre todo se habló de corresponsabilidad con el
sistema de financiación aprobado para el quinquenio 1997-2001, en el que, junto a la
cesión del 15 % del IRPF, se atribuían competencias normativas sobre este y otros
impuestos estatales. Es abundante la doctrina que durante esos años alaba este nuevo
sistema de financiación como una forma de profundizar en la corresponsabilidad fiscal
de las CCAA.
Esta corresponsabilidad se pretendía conseguir básicamente mediante la
territorialización de un porcentaje de lo recaudado por impuestos estatales,
porcentaje que o bien es del 100% o bien ha ido en progresivo aumento (el IRPF
empezó con el 15% y hoy es el 50%; el anterior 35 %del IVA ha pasado al 50%; del 40%
al 58 % en los Impuestos especiales sobre hidrocarburos, alcohol y tabaco; el 100%
actual en los Impuestos sobre electricidad o determinados medios de transporte), y
con el reconocimiento a las CCAA de capacidad normativa sobre impuestos estatales,
Ahora las CCAA tienen poder fiscal no solo sobre sus impuestos propios (sobre el juego
del bingo, sobre combustibles derivados del petróleo, cánones medioambientales y
otros), sino que también proyecta su poder normativo en los tributos cedidos
(patrimonio, sucesiones y donaciones, transmisiones patrimoniales y actos jurídicos
documentados y sobre el juego), así como en el IRPE.

El resultado de este progresivo proceso de descentralización ha sido un incremento

sustantivo de los ingresos incondicionales de las CCAA y un incremento también de su
poder impositivo. Ambos incrementos a través de la figura de los impuestos cedidos.
Pero no se ha traducido en una verdadera profundización en el principio de
responsabilidad fiscal. Buena prueba de ello es que, como hemos visto en el primer
epígrafe, el 75 % de estos ingresos incondicionados se tienen que destinar —y por
tanto, están condicionados—al Fondo de Garantía de los Servicios Fundamentales,
Esto es una grave incongruencia del sistema, a lo que hay que añadir, por una parte,
que la territorialización del producto de la recaudación de algunos impuestos (IRPF,
IVA e Impuestos especiales) no estimula a hacer a las CCAA responsables del nivel de
gasto que asumen'?, así como, por otra, la confusión que genera en los ciudadanos la
dinámica de los impuestos cedidos totalmente, que si bien funcionan como impuestos
propios, su hecho imponible o supresión no depende de la Comunidad Autónoma.

En este punto sería necesario apostar por un sistema de financiación autonómica

basado en los impuestos propios y no en los impuestos cedidos, Este sistema
permitiría una mayor transparencia y claridad para el ciudadano y se podrían generar
también comportamientos fiscales más responsables por parte de las CCAA, al
establecerse una correspondencia entre los servicios que se prestan y el coste de los
mismos.

381
La propuesta de futuro consistiría en que sea la propia Constitución la que fije —como
mínimo irrenunciable— una serie de impuestos estatales, dejando a los Estatutos de
Autonomía el papel de concretar los impuestos en el ámbito autonómico y a la ley
orgánica estatal la fijación de la armonización fiscal y los mecanismos de compensación
(a través, como hemos dicho, de un único fondo y de carácter excepcional). Las
razones del pasado para recelar de un sistema con un fuerte poder tributario de las
CCAA no están en el presente. En primer lugar, porque ya no puede alegarse la
imposibilidad material de las CCAA para hacerse cargo de sus finanzas. Actualmente,
con un sistema de descentralización política muy desarrollada, es perfectamente
asumible un sistema de descentralización financiera donde las mismas entidades que
tienen capacidad de gasto asuman también su responsabilidad de impreso, Por otra
parte, es necesario exigir que el poder de imposición de las CCAA sea ejercido de
manera consecuente con las responsabilidades internas e internacionales del Estado,
pero no es necesario para ello el reconocimiento al Estado de la potestad originaria
para establecer tributos mediante ley, actualmente reconocida en el art, 133 CE, La
armonización fiscal, necesaria en el contexto de globalización económica vigente para
evitar distorsiones en los agentes económicos, está garantizada en España a través de
los amplios poderes de armonización fiscal reconocidos ya al Estado por la
Constitución en el art. 149.1.1, en conexión con la libertad de empresa, y muy
especialmente en el art, 149.1,13.

Por lo que respecta a la recaudación de los tributos propios, actualmente algunas

CCAA han creado sus propias Agencias Tributarias, fundamentándose en la Ley
23/2007 y de acuerdo con la reforma de sus Estatutos de Autonomía, Es el caso —
hasta el momento— de Cataluña, Cantabria, Andalucía y Baleares. Estas agencias
gestionan solo los tributos propios y los cedidos totalmente. Por otro lado, la Agencia
Estatal de Administración Tributaria sigue recaudando los tributos no cedidos, como el
Impuesto sobre Sociedades; los cedidos parcialmente sin que las Comunidades tengan
capacidad normativa, como el IVA, y alguno cedido parcialmente y con capacidad
normativa para las CCAA, como el Impuesto sobre la Renta. Además, la ABAT está
descentralizada a través de delegaciones y administraciones que cubren todo el
territorio.

En un sistema de separación impositiva como el que proponemos, parecería lógico

establecer la coexistencia de una agencia federal y agencias tributarias territoriales
para la gestión de sus impuestos respectivos. El principal inconveniente es que pueden
incrementar los costes de gestión y reducir la transparencia. Á este respecto resulta
interesante la experiencia canadiense, donde el sistema de separación impositiva no
ha impedido la realización de acuerdos en el caso de algunos impuestos importantes
(renta, sociedades y algunos impuestos sobre las ventas), para que la recaudación la
realice la Agencia Tributaria federal (Canada Revenue Agency), que a menudo realiza
tal servicio sin coste para las provincias. Tales acuerdos reducen enormemente los

382
costes de gestión, aumentan la transparencia y evitan las pérdidas de información y
problemas de coordinación que tienden a darse cuando existen varias agencias
tributarias independientes.

En fin, la experiencia práctica del sistema de separación impositiva en otros países

como Estados Unidos o Canadá demuestra que, por las exigencias del mercado, los
impuestos estatales terminan convirtiéndose en la práctica en porcentajes del
impuesto federal. Y, por tanto, el resultado no es tan distinto del sistema actualmente
vigente en España. El cambio sustancial procede no tanto del resultado del sistema
sino de los incentivos del mismo para la actuación de las Administraciones Públicas, ya
que con un sistema de impuestos propios sí se sentirán responsables de las decisiones
impositivas que realicen.

Pero además de profundizar en la responsabilidad fiscal de las CCAA, la incorporación

de este sistema puede conllevar una ventaja añadida nada desdeñable. Tal y como
demuestra la experiencia estadounidense y canadiense, no todos los territorios
estarán dispuestos a asumir los costes de una política impositiva acorde con sus
gastos. El debate que hay actualmente suscitado en muchos territorios sobre un
impuesto cedido como el Impuesto de Sucesiones es una muestra, El resultado de un
sistema fiscal diseñado desde la más estricta simetría jurídica puede resultar en un
modelo donde solo las CCAA con especial interés en blindar su autonomía política son
capaces de asumir también su responsabilidad fiscal (como ha sido el caso de Quebec
en Canadá). Una asimetría de hecho que es, desde mi perspectiva, la única que puede
resultar admisible en un Estado como el nuestro, y que además puede ayudar a reducir
las tensiones actualmente existentes.

LOS LÍMITES AL ENDEUDAMIENTO AUTONÓMICO: LA INTENSIFICACIÓN DE LAS

REGLAS FISCALES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
Una de las habituales fuentes de financiación de las Administraciones Públicas en
general y de las CCAA en particular ha sido el recurso al endeudamiento, Tal y como
estipulaba ya la LOFCA antes del inicio de la crisis, para las CCAA el recurso a
operaciones de crédito es un recurso extraordinario y, en caso de créditos de plazo
superior a un año, deben destinarse a gastos de inversión, y precisan autorización del
Estado cuando se trate de operaciones en el extranjero o de emisión de deuda pública.
A pesar de estas limitaciones, el endeudamiento autonómico ha tenido una clara
tendencia creciente, incluso en el periodo de crecimiento económico.

Frente a un endeudamiento público general y en un contexto de grave crisis financiera

en la zona euro, la Unión Europea ha considerado necesaria la intensificación de las

383
llamadas «reglas fiscales» de estabilización presupuestaria. Especialmente, el Tratado
de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG),
firmado en Bruselas el 2 de marzo de 2012 y ratificado por España por Ley Orgánica
3/2012, de 25 de julio, ha endurecido para los Estados signatarios el límite de déficit
presupuestario previsto en el Derecho europeo («regla de equilibrio presupuestario»),
ampliando los controles hasta ahora existentes para asegurar su cumplimiento. La
ratificación de este Tratado se presenta como condición síne gua non para recibir los
fondos del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE).

Como ya hemos visto, en España, con anterioridad al estallido de la crisis, las «reglas
fiscales» de estabilización presupuestaria ya existían, también respecto a las CCAA,
pero apenas eran debatidas en el plano político o académico, salvo para denunciar las
restricciones que entrañaban en la autonomía financiera de las CCAA", Una vez que
estalla la crisis económica y financiera, la estrategia de la intensificación de las «reglas
fiscales» de estabilización presupuestaria ha sido también la seguida por el Gobierno
español. En este marco se entiende la reforma del art. 135 de la Constitución, que
tiene como finalidad consagrar constitucionalmente el principio de estabilidad
presupuestaria, ordenando a las CCAA que adopten las disposiciones que procedan
para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones
presupuestarias. En abril de 2012 se aprueba la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEP), que desarrolla los
principios del art. 135 CE y «da cumplimiento al Tratado de Estabilidad, Coordinación y
Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria de 2 de marzo de 2012, garantizando
una adaptación continua y automática a la normativa europea» (preámbulo).

Respecto a los límites impuestos al endeudamiento autonómico, no me resisto a hacer

un par de consideraciones. En primer lugar, habría que subrayar la relativa (o escasa)
importancia del nuevo art. 135 de la Constitución en la mayor intervención estatal
sobre la autonomía presupuestaria de las CCAA que ha supuesto la LOEP. Tal y como
ha reconocido la jurisprudencia constitucional (STC 215/2014), en ningún caso puede
entenderse que el art. 135 permita un plus de actuación al Estado respecto al que ya
tenía reconocido en virtud fundamentalmente de su competencia en el art, 149,1.13'*,
En base a este artículo, y no en virtud del art. 135, el TC avala todas y cada una de las
medidas previstas en la LOEP para la supervisión y control por el Estado del
cumplimiento efectivo de las restricciones de déficit y deuda pública autonómica. En
segundo lugar, no está de más advertir sobre la dificultad de la puesta en práctica de la
estabilidad presupuestaria en situaciones de excepcionalidad económica y sobre la
dificultad de aplicar sanciones efectivas a los incumplidores. En este campo, como en
ningún otro, podríamos decir, siguiendo la tradición más castiza, que «del dicho al
hecho hay mucho trecho». Además, la posibilidad abierta desde la LOEP de que las
CCAA acudan a mecanismos extraordinarios de liquidez endeudándose con el Estado
ahonda más en la confusa atribución de responsabilidades y, con ello, se propicia una

384
mayor tentación autonómica de seguir acudiendo a esta vía de financiación sin coste
político alguno.

UNA NOTA DE ESCEPTICISMO

El 17 de enero de 2017, fruto de la VI reunión de la Conferencia de presidentes, se
aprobó el acuerdo para a la «sostenibilidad del Estado de Bienestar y la reforma de la
financiación autonómica». Como primer paso de la misma se constituyó una Comisión
de expertos, cuyo informe ha sido publicado en el verano de ese mismo año.
Pendiente de su estudio por el Consejo de Política Fiscal y Financiera y de su posterior
aprobación por ley orgánica, no se avanza en la reforma profunda que aquí se
propone, Constituye, más bien, una huida hacia adelante, ya que las propuestas de
reforma siguen partiendo de la premisa de que son fundamentalmente las CCAA las
que han de financiar los servicios de sanidad, educación y protección social.

Un nuevo modelo de financiación habría de partir de la identificación entre la

responsabilidad legislativa y la responsabilidad de gasto, y, por tanto, de la exigencia al
Estado de que financie con sus propios recursos los mínimos legalmente establecidos
en materia de sanidad (art. 149.1.16 CE), educación (art. 149.1.30 CE) o servicios
sociales (art. 149.1.1 CE). Mientras sigamos hablando de un Fondo de Garantía de
Servicios Públicos Fundamentales, financiado en gran parte por los recursos propios de
las CCAA, no habremos avanzado nada hacia la salida de este laberinto. No se trata,
como señala el informe, de aumentar la capacidad normativa de las CCAA en la fijación
de las bases del sistema de bienestar. Se trata de que, en virtud del propio sistema de
reparto competencial constitucionalmente fijado, sea al Estado al que le corresponde
la garantía de dichos mínimos con sus propios recursos. A partir de esos mínimos
tendrían que ser las CCAA, a través de tributos propios, las que decidieran o no su
mejora, en correspondencia con la competencia de desarrollo de bases que tienen
reconocida estatutariamente en el Estado de Bienestar. Y en este ámbito
probablemente no todos los territorios estarán dispuestos a asumir los costes de una
política impositiva acorde con sus gastos. La distinta capacidad recaudatoria de las
CCAA debería compensarse, en fin, con un único fondo de compensación dirigido solo
a aquellas Comunidades que estén por debajo de la media, sin que ello suponga una
reordenación en términos de financiación per cápita

Termino. Me temo que este continuará siendo un laberinto inextricable del que
seguiremos sin salir, Veremos si nos encontramos por el camino alguna princesa
Ariadna que nos ayude en la estrategia.

385
 TEMA 12
5º BLOQUE TEMÁTICO: POLÍTICAS PÚBLICAS AUTONÓMICAS.

TEMA 12: LOS ESTADOS DE BIENESTAR AUTONÓMICOS Y POLÍTICAS SOCIALES.

Hay 1 lectura obligatoria:

 Conclusiones. Políticas sociales y gobierno multinivel en España.

Gallego R. Gomá y J. Subirats (2003)

LECTURA: Conclusiones. Políticas sociales y gobierno multinivel

en España.
Gallego R. Gomá y J. Subirats (2003)

INTRODUCCIÓN.
La creación de un Estado de bienestar en España de estándares cercanos a los
europeos ha sido un proceso complejo y aún inacabado, En gran parte, su complejidad
deriva de que la elaboración y el desarrollo de las políticas de bienestar han ido
indisociablemente unidos a la descentralización política y administrativa del Estado. Se
trata de dos procesos distintos pero interrelacionados que han llevado a la
configuración de una estructura de gobierno multinivel. En esta estructura, la
distribución de competencias y de recursos entre los gobiernos central, autonómicos y
locales se ha ido desarrollando a lo largo de las dos últimas décadas y no está aún
consolidada. Es un proceso dinámico en su diseño y laborioso en su implementación, y
su orientación está sujeta a negociaciones y pactos entre las fuerzas políticas
dominantes en cada momento.

386
En este contexto, la agenda de los poderes públicos ha pasado por profundas
transformaciones estructurales. No sólo se han ampliado los ámbitos de intervención
pública y la extensión e intensidad de la misma, sino que sobre ellos convergen y se
solapan las intervenciones de los diferentes niveles de gobierno. Más aún, aunque el
protagonismo creciente del nivel autonómico de gobierno ha sido desigual en el ritmo
y el grado de autonomía alcanzado, las Comunidades Autónomas han tendido a
convertirse en las principales instancias definidoras e implementadoras de las políticas
sociales que les han sido transferidas. Así, además del gobierno central, existen ahora
diecisiete gobiernos autonómicos con amplios poderes para configurar sus propias
agendas y con capacidad de intervención en ámbitos sectoriales muy diversos.
Este escenario es el punto de partida de la investigación que hemos presentado en
este libro. Hemos recogido evidencia sobre las opciones de políticas públicas que se
han promovido desde los niveles autonómicos en seis ámbitos de intervención, y
hemos identificado las diferencias que han existido entre tales opciones. Con base en
el análisis realizado, estas conclusiones proponen la identificación de modelos
tendenciales en los que podrían ubicarse tanto las Comunidades como los diferentes
sectores de intervención. Sin embargo, como el análisis sectorial no ha cubierto las
mismas Comunidades Autónomas debido a la desigual distribución de competencias,
las clasificaciones que aquí proponemos se limitarán a las siete autonomías con un
mayor nivel competencial. Para ello utilizamos dos aproximaciones distintas: las
dimensiones de las políticas públicas y el régimen de bienestar. En primer lugar,
abordamos la ubicación tendencial a lo largo de los últimos veinte años de las
Comunidades Autónomas y de los ámbitos de intervención, según la dimensión
sustantiva de las políticas analizadas. En segundo lugar, volvemos a identificar la
ubicación de Comunidades y sectores, pero esta vez en relación con la dimensión
operativa. Finalmente, sugerimos una interpretación integrada de las opciones
desarrolladas por las autonomías según el concepto de régimen (en este caso
«autonómico») de bienestar desarrollado por la literatura especializada.

LA DIMENSIÓN SUSTANTIVA DE LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS

La dimensión sustantiva de las políticas públicas hace referencia al contenido de las
intervenciones gubernamentales sobre la realidad social. Desde la perspectiva de las
instituciones, la dimensión sustantiva es la que responde, concretamente, a la
pregunta de ¿qué hacer?, esto es, ¿qué necesidades cubrir? y ¿con qué intensidad y
extensión? La evidencia recogida nos permite caracterizar la respuesta que las
diferentes Comunidades Autónomas han dado a estas preguntas, e identificar
tendencias tanto por Comunidades Autónomas como por ámbitos de intervención.

Intervención pública y diferenciación por Comunidades Autónomas.

387
Del análisis presentado en este libro se desprende que existen diferencias en el
contenido de las políticas públicas desarrolladas por las Comunidades con mayor nivel
competencial, en los ámbitos de intervención estudiados. Se trata de diferencias que
pueden identificarse basándose en la consideración cruzada de dos criterios. Un
primer criterio se refiere a si las opciones de intervención de estos gobiernos
autonómicos han tendido a fortalecer el papel del Estado (modelo público) o el del
mercado (modelo privado). Un segundo criterio se centra en si estas Comunidades han
desarrollado sus políticas públicas en la línea propuesta por el gobierno central
(modelo homogéneo), o si han optado por emprender líneas de actuación o distintas o
pioneras ya sea en la misma línea o no (modelo diferencial). A pesar de que cada
ámbito de poli- ticas públicas presenta algunos matices distintos en cada Comunidad
Autónoma, interpretando conjuntamente esos dos criterios, puede inferirse la
siguiente clasificación respecto a las Comunidades:

Una visión de conjunto muestra que ninguna Comunidad de las estudiadas se sitúa
claramente en el modelo que podríamos llamar homogéneo/público, aunque
Andalucía podría ser la más cercana. El País Vasco, Navarra y Canarias combinan en un
alto grado políticas diferenciales —en ejercicio de su nivel competencial— con una
orientación pública; pudiéndose identificar con un modelo diferencial/público. A su
vez, Cataluña y Galicia se sitúan en el cuadrante diferencial/privado; o sea, se
distinguen por un componente diferencial en sus opciones autonomistas muy alto,
pero en la dirección de fortalecer el mercado en detrimento de la acción pública en el
contenido de sus políticas, La Comunidad Valenciana tiene un componente más
homogéneo que diferencial y más privado que público, pero no en valores extremos;
así, genérica- mente pertenecerían a un modelo homogéneo/privado. A pesar de que
los servicios sociales y las políticas activas de ocupación se sitúan en el cuadrante
diferencial/privado para las 7 Comunidades analizadas, pueden distinguirse ciertos
rasgos a partir del resto de políticas:

 Andalucía presenta un predominio de la acción pública en 3 de las políticas

públicas analizadas (sanidad, educación y vivienda) o, lo que es lo mismo, un
decantamiento hacia la acción privada únicamente en 3 ámbitos (servicios
sociales, rentas mínimas y empleo) que la sitúa en el punto 3 del eje horizontal.
Por otra parte, presenta un predominio de la homogeneidad en 2 de las 7
políticas (sanidad y educación) o, los que es lo mismo, se registra diferencialidad
en 4 de las 6 políticas (vivienda, empleo, servicios sociales y rentas mínimas), lo
que la sitúa en el punto 4 del eje vertical.
 Canarias tiene una orientación hacia la acción pública tan importante como
Andalucía (en sanidad, educación y vivienda), lo que también la sitúa en el
punto 3 del eje horizontal; pero combinado con un mayor grado de
diferencialidad, que afecta a todos los sectores de políticas estudiados, excepto a
educación ——punto $ del eje vertical—,
 El País Vasco y Navarra se identifican claramente con un modelo
diferencial/público, Han puesto en marcha políticas pioneras en los seis ámbitos

388
 de intervención analizados —punto 6 del eje vertical—. La orientación es
predominantemente pública excepto en los ámbitos de servicios sociales y
empleo —punto 2 del eje horizontal—. A pesar de que la doble red educativa
podría ubicarlas en el punto 3 hacia un mayor peso del polo mercantil, el
elevado gasto público per capita en educación, muy por encima del resto,
permite mantenerla en esta posición.
 Cataluña es el caso más claro de orientación diferencial/privada. Ha puesto en
marcha opciones diferentes tanto a las del gobierno central como a las del resto
de Comunidades en todos los sectores de políticas estudiadas, excepto en
vivienda —punto $ del eje vertical—, y en todos ellos desde una orientación
sensiblemente orientada al fortalecimiento del ámbito privado —punto 6 del eje
horizontal—,
 La Comunidad Valenciana tiene un grado de homogeneidad importante (en
educación, sanidad y vivienda), en otras palabras, muestra diferencialidad
únicamente en tres ámbitos —punto 3 del eje vertical —, Pero al mismo tiempo,
muestra una vocación predominantemente privada en empleo, servicios sociales,
rentas mínimas y vivienda, lo que la podría situar en el punto 4 del eje
horizontal. Sin embargo, la consideración de su posición intermedia público-
privada en dos ámbitos —sanidad y educación—, acaba situándola en el punto 5.
 Galicia muestra un predominio de la diferencialidad (en sanidad, empleo y ser-
vicios sociales) —punto 3 del eje vertical —, combinado con una orientación
clara hacia el mercado (sanidad, servicios sociales, vivienda, empleo y rentas
mínimas) -—punto 5 del eje horizontal—

389
Intervención pública y diferenciación por sectores de políticas públicas.
Las opciones de tipo sustantivo desarrolladas por las siete Comunidades con mayor
capacidad de autogobierno no responden a una misma lógica en el uso de las
competencias en los seis ámbitos de políticas públicas estudiados, pues una misma
Comunidad puede haber desarrollado estrategias distintas para cada sector tanto
respecto a la dimensión público/privado como a homogeneidad/diferenciación. La
Figura 2 combina de nuevo los dos criterios, pero ahora, los utilizaremos para
comparar los ámbitos de las políticas.

En la política educativa parece que el factor más relevante en términos sustantivos se

encuentra en la doble red de centros (públicos y privados concertados). Andalucía,
Canarias y Galicia tienen los porcentajes más bajos de matriculación de alumnos en
centros privados, mientras que Cataluña, Navarra y País Vasco tienen los porcentajes
más elevados, quedando la Comunidad Valenciana en una posición intermedia. Esta
agrupación viene reforzada por otro indicador: el porcentaje más elevado de gasto
educativo público sobre el gasto educativo total se da en Canarias, Andalucía y
Comunidad Valenciana. El punto de equilibrio que, en términos de público y privado,
caracteriza la oferta educativa varía entre Comunidades y, al mismo tiempo, se
convierte en la variable que mejor explica las características, las dinámicas y los
resultados del sistema educativo. Así, las diferencias entre Comunidades dependen de
cómo en cada una de ellas se concrete la doble red de centros públicos y privados. Por
otro lado, estas diferencias se explican por sus particularidades históricas, aunque
también parece claro que se ven reforzadas o debilitadas por sus opciones políticas
más recientes. Unas historias y unas opciones que se materializan en sistemas
educativos diferenciados y que, quizá más importante, generan resultados también
diferentes en términos de eficacia y equidad. Según se desprende de la Figura 2, tres
autonomías habrían optado por la diferenciación —eje de ordenadas— y tres por un
mayor grado de mercantilización. En ambos se trata de las mismas Comunidades
(Cataluña, Navarra y País Vasco).

Comunidades pioneras en iniciativas que, si bien desarrollan el modelo de sistema

sanitario aprobado por la normativa básica del Estado, sirvieron de ejemplo tanto al
gobierno central como al resto de Comunidades. En el marco del Sistema Nacional de
Salud, ofrecieron un modelo diferencial por su pronto y explícito compromiso no sólo
con la universalización de la cobertura, sino también con el diagnóstico de necesidades
y la correspondiente planificación de la política sanitaria, Igualmente, ambas
Comunidades, precedidas en este caso por Andalucía, fueron las pioneras en la
implementación de la reforma de la atención primaria, llegando Navarra a superar la
media de cobertura de la atención primaria reformada del territorio INSALUD.
Andalucía es también un caso de compromiso con el modelo sanitario público de
provisión directa, siendo la Comunidad en que las urgencias de atención primaria

390
asumen mayor actividad, con lo que ello implica de equidad en el acceso a los
servicios. Sin embargo, la vocación de diferenciación de esta Comunidad es reciente —
como en el ámbito de la evaluación de calidad de los servicios—, por lo que se
identifica con el modelo homogéneo. Finalmente, el caso de Canarias presenta un
compromiso con el modelo público, pero altamente diferencial por su heterogeneidad
y fragmentación.

Los casos de Cataluña y Galicia se definen bajo el modelo privado y diferencial pero
cada una por motivos distintos. Cataluña y Galicia han sido las Comunidades en las que
la reforma de la atención primaria, uno de los pilares del Sistema Nacional de Salud, ha
evolucionado más lentamente. En la primera se atribuye a su grado de urbanización,
en la segunda a su grado de ruralidad, y en ambas la connivencia entre la profesión
médica y la elite política. Y todo ello a pesar de que Galicia recibió las transferencias
sanitarias nueve años después que Cataluña, con la diferencia en experiencia que ello
supone. Al igual que en el ámbito de la educación, la Comunidad Valenciana aparece
como un caso intermedio que, en todo caso, no destaca ni por su compromiso con el
modelo sanitario público recogido en la normativa básica del Estado, ni por ofrecer
algún modelo alternativo o algunas iniciativas pioneras. La localización del ámbito
sanitario en la Figura 2 refleja que cinco de las Comunidades Autónomas estudiadas
(Cataluña, Canarias, Navarra, País Vasco y Galicia) han mostrado capacidad de
diferenciación por distintos motivos, mientras que dos han destacado por su tendencia
a la mercantilización (Cataluña y Galicia).

La política de servicios sociales se diferencia de las anteriores en la débil definición del

derecho subjetivo a su cobertura y en el papel residual que ocupa en la configuración
del Estado de bienestar. Esta debilidad es más acentuada que en el resto de Europa. La
oferta de los servicios social y mercantil cubre sólo parte de las deficiencias de la
provisión pública, que €s fragmentada entre niveles de gobierno regional y local y
Operativamente muy débil. Mientras la oferta mercantil se orienta a los servicios con
demanda solvente, la oferta social prioriza aquellos servicios de baja rentabilidad
económica y que a menudo no están cubiertos por el sector público. En este sentido,
cabe destacar que las autonomías con mayores niveles de renta per capita suelen
contar con un mayor porcentaje de servicios sociales públicos. Así, entre las siete
Comunidades que nos ocupan, Canarias, Cataluña, Comunidad Valenciana y País Vas-
Co presentan mayor presencia pública de servicios sociales, mientras que Andalucía y
Galicia son las que tienen una dotación menor. Precisamente en estas dos
Comunidades, que se hallan entre las que concentran mayores índices de pobreza en
España, Cáritas y Cruz Roja tienen una presencia mayor que las primeras.

Las rentas mínimas, como última red de seguridad económica o de asistencia social,
han sido reguladas por todas las Comunidades Autónomas. Esta regulación es

391
heterogénea y presenta en todos los casos niveles muy inferiores a los europeos, en
términos de suficiencia de la prestación, cobertura, financiación y definición del
derecho subjetivo a ella, De hecho, únicamente el País Vasco cuenta con una «renta
mínima de inserción», en la que los componentes de prestación económica e inserción
laboral y social están plenamente integrados. Cataluña y Madrid son los siguientes más
cercanos a este modelo, pero los niveles de suficiencia, cobertura y financiación se
hallan entre los niveles inferiores de las diecisiete autonomías. Cabe destacar, sin
embargo, el caso de Navarra, que sin cumplir los criterios de una renta mínima de
inserción, sino los de un programa de empleo social protegido, alcanza niveles de
suficiencia, cobertura y financiación iguales y en algún caso superior a los del País
Vasco. En general, no existe una asociación directa, sino tendencialmente inversa,
entre los índices de pobreza de las Comunidades Autónomas y los niveles de
suficiencia, cobertura y financiación de los programas de rentas mínimas. En la figura
se refleja que todas las Comunidades han optado por actuaciones diferenciales (eje
vertical), mientras que todas, excepto el País Vasco (punto 6 del eje horizontal), han
optado por un modelo con poco peso de la intervención pública.

La política de vivienda es también una faceta de gran debilidad en la configuración del

Estado de bienestar y, como en el caso de los servicios sociales, lo es de manera más
acentuada en España que en el resto de Europa. A pesar de la tendencia general hacia
crisis de accesibilidad por la subida de los precios, la desregulación del mercado y el
predominio de la vivienda de precio libre, existen diferencias en las opciones de
política pública tomadas por las Comunidades. El promedio de gasto público en este
ámbito del País Vasco, Navarra y Andalucía casi duplica el de Cataluña, Comunidad
Valenciana y Galicia, En esta línea, el País Vasco y Andalucía se decantan por
instrumentos de protección más intensos, mientras las tres últimas lo hacen por
instrumentos de protección débil. Sin embargo, el desarrollo de una política de
vivienda activa no implica siempre el predominio de precios bajos en el mercado
(como muestra el caso del País Vasco), ni una política débil implica precios altos (como
muestra el caso de Galicia), En otras Comunidades, como en Cataluña o en Navarra, sí
se da una correlación directa entre intensidad alta o baja de la política y capacidad de
incidencia alta o baja en los precios. En la Figura 2 se refleja que cuatro de las
Comunidades optan en este ámbito por la diferenciación (Canarias, Cataluña, Navarra
y País Vasco) —eje vertical— y tres por la mercantilización (Cataluña, Galicia y
Comunidad Valenciana) —eje horizontal—.

Las políticas activas de empleo constituyen tal vez el ámbito de política de bienestar en
el que existe una mayor carencia de información y análisis de su impacto. Resulta
difícil, por tanto, establecer un mapa de estas intervenciones por Comunidad debido a
la reciente irrupción de estas políticas desde una visión integral del conjunto de
acciones para crear y mantener el empleo. Por tanto, ha predominado una elevada
fragmentación no sólo institucional, sino también de las propias políticas activas. Al

392
mismo tiempo, el proceso descentralizador hacia las Comunidades se ha producido en
los últimos años de la década de los noventa, si bien algunas autonomías ya habían
recibido competencias del ámbito laboral, Por último, la presencia de múltiples esferas
de gobiernos en las políticas activas es fuerte, abarcando desde la Unión Europea hasta
la esfera local, con una actividad propia relevante. Parece claro, sin embargo, que las
políticas activas de empleo no han sido políticas de primer nivel en las Comunidades
estudiadas, una situación que cambia parcialmente en la década de los noventa ante
los elevados índices de desocupación y el impulso que reciben desde la Unión Europea.
Los gobiernos autonómicos expresan voluntad de impulsar políticas activas desde la
concertación con los agentes sociales como fuente de legitimación, voluntad que se
concreta en la firma de pactos de empleo en todas las Comunidades. Estos acuerdos,
con diferentes estructuras y niveles de concreción, presentan un conjunto de
iniciativas por el empleo bastante homogéneo y similar a las líneas de intervención que
se llevaban a cabo desde el Estado. Por otra parte, hay un intento en algunas
autonomías de diseñar políticas activas de empleo en consonancia con otras esferas de
intervención relacionadas con la promoción económica. Sin embargo, el grado de
desarrollo de los Pactos de Empleo autonómicos se muestra limitado y lento.

LA DIMENSIÓN OPERATIVA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

La dimensión operativa de las políticas públicas se centra en los instrumentos de
intervención utilizados por las instituciones para su implementación. Si la dimensión
sustantiva responde a la pregunta de ¿qué hacer?, la dimensión operativa responde a
la de ¿cómo hacerlo? Aquí se incluyen varios aspectos, como la gestión en sentido
genérico —las formas de provisión, organización y gestión de los servicios—, y las

393
pautas de interacción entre actores diversos, públicos y privados, que se derivan de
tales instrumentos. La información recogida en este estudio nos permite identificar las
opciones que las Comunidades Autónomas han tomado en estas cuestiones y, como en
la dimensión sustantiva, identificar tendencias tanto por Comunidades Autónomas
como por ámbitos de intervención.

Instrumentos de intervención y redes de actores por comunidades autónomas.

El análisis realizado en los capítulos sectoriales pone de manifiesto, en primer lugar,
que las opciones de tipo operativo desarrolladas por las siete Comunidades
Autónomas con mayor capacidad de autogobierno no responden a un mismo modelo
en todos los sectores de políticas públicas analizados. Una misma Comunidad puede
haber tomado opciones distintas en cada sector. En segundo lugar, de este estudio
pueden inferirse dos componentes principales que caracterizan la dimensión operativa
de las políticas públicas: los instrumentos de gestión y las redes de actores. Los
instrumentos de gestión —régimen organizativo, relaciones laborales, contratación...
—pueden ser característicos del sector público (modelo público) o del sector privado
(modelo privado). Las redes de actores pueden incluir actores procedentes en su
mayoría de un mismo sector —público o privado— (modelo simple), o pueden incluir
actores públicos y privados (modelo complejo). Interpretando estos dos criterios
conjuntamente, se pueden clasificar las autonomías estudiadas como muestra la Figura
3.

Globalmente, observamos que Cataluña, la Comunidad Valenciana y Galicia son las

Comunidades que en mayor medida tienden a utilizar instrumentos de gestión propios
del sector privado, mientras que en Canarias y Andalucía predominarían los
instrumentos de gestión propios del sector público. Navarra y el País Vasco quedarían
en una posición intermedia, Respecto a los modelos de redes de actores, Canarias y
Cataluña destacan por presentar principalmente modelos complejos, Galicia y
Andalucía modelos relativamente más simples, y Navarra, País Vasco y Comunidad
Valenciana combinarían ambos, quedando en una posición intermedia. La clasificación
de las Comunidades que ofrece la Figura 3 resulta de desagregar cada Comunidad en
seis casos distintos que se corresponden con cada ámbito de política pública, Para cada
caso, el estudio realizado nos permite decidir su ubicación en relación con los dos ejes
propuestos:

 Cataluña presenta un predominio de instrumentos de gestión propios del sector

privado (eje horizontal) en cinco de los seis ámbitos de políticas públicas
analizados, y un predominio de redes de actores complejas (eje vertical) en los
seis ámbitos.
 Andalucía sólo presenta un predominio de instrumentos de gestión del sector
privado en dos sectores (servicios sociales y empleo) —punto 2 del eje

394
 horizontal — y un predominio de instrumentos de gestión del sector público en
los otros cuatro (sanidad, educación, vivienda y rentas mínimas). Respecto a la
red de actores, Anda- lucía cuenta con un modelo complejo en cuatro ámbitos
(educación, servicios sociales, rentas mínimas y empleo) —punto 4 el eje
vertical — y con un modelo simple en los otros dos (sanidad y vivienda).
 Canarias presenta modelos complejos de redes de actores en los seis ámbitos de
políticas analizados. En dos de ellos predominan instrumentos de gestión del
sector privado (servicios sociales y empleo) —punto 2 del eje horizontal— y en
cuatro de ellos predominan instrumentos de gestión del sector público
(educación, sanidad, rentas mínimas y vivienda).
 Galicia tiende a utilizar de manera destacada instrumentos de gestión del sector
privado en cuatro ámbitos (sanidad, vivienda, servicios sociales y empleo) —
punto 4 del eje horizontal— y del sector público en dos (educación y rentas
mínimas). Los modelos de redes de actores son predominantemente complejos
en cuatro casos (educación, servicios sociales, rentas mínimas y empleo) —
punto 4 del eje vertical— y simples en los dos restantes (sanidad y vivienda).
 Navarra y el País Vasco resultan modelos coincidentes. En ambas
Comunidades tienen un peso importante los instrumentos de gestión del sector
privado en tres casos (educación, servicios sociales y empleo) y del sector
público en los otros tres (sanidad, vivienda y rentas mínimas). También en
ambas Comunidades predomina un modelo complejo de red de actores en cinco
casos (vivienda, educación, servicios sociales, rentas mínimas y políticas de
empleo) y un modelo simple en uno (sanidad).
 La Comunidad Valenciana presenta una utilización importante de
instrumentos del sector privado en cuatro de los ámbitos de políticas estudiados
(sanidad, vivienda, servicios sociales y empleo) y un predominio de
instrumentos del sector público en dos (educación y rentas mínimas). En cuanto
a las redes de actores que se han ido con- figurando, son de tipo complejo en
cinco casos (educación, vivienda, servicios socia- les, rentas mínimas y empleo)
y de tipo simple en un caso (sanidad).

395
Instrumentos de intervención y redes de actores por sectores de políticas públicas.
En una clasificación por sectores de políticas públicas se observan tendencias que
varían en su grado de diferenciación entre las siete Comunidades estudiadas, La Figura
4 combina de nuevo los ejes de modelos de redes y de instrumentos de gestión para
observar la ubicación relativa respecto a ambos de los diferentes ámbitos analizados.

La política educativa presenta una problemática y unos instrumentos de intervención

similares en las siete comunidades estudiadas. El proceso de modernización del
sistema educativo ha incluido también instrumentos para mejorar la autonomía
decisional de los centros y al mismo tiempo facilitar la participación de los actores que
forman la comunidad educativa, De nuevo, las dificultades encontradas en la
implementación de estas medidas son genéricas a todas las Comunidades.

Durante la década de los noventa, y en parte como respuesta a estas dificultades, se

tendió a desregular el sector, flexibilizando los criterios de admisión de los alumnos y
diversificando la financiación de las escuelas. Estas medidas han contribuido u
profundizar la dualización de la red escolar, cuya importancia fue ya objeto del capítulo
anterior. Este grado de dualización continúa siendo el criterio más claro para clasificar
las Comunidades, compartiendo todas ellas el modelo complejo de red de actores
propio del sistema educativo. Como se desprende de la Figura 4, en el ámbito de la

396
educación se observa que en todas las Comunidades Autónomas analizadas predomina
un modelo de red de actores complejo —punto 7 en el eje vertical —. Sin embargo, en
este sector se distingue un mayor predominio de instrumentos de gestión propios del
sector privado en tres Comunidades (Cataluña, Navarra y País Vasco) —punto 3 en el
eje horizontal—, mientras que en el resto (Andalucía, Canarias, Comunidad Valenciana
y Galicia) predomina la utilización de instrumentos propios del ámbito público.

En el ámbito de la política sanitaria la dimensión operativa ha concentrado gran par- te

de los debates y las opciones desarrolladas tanto por el gobierno central como por los
gobiernos autonómicos con la sanidad transferida, De hecho, el sistema sanitario
definido por la normativa básica del Estado incluía entre sus características definitorias
unos instrumentos de intervención concretos. Éstos comprendían un modelo
integrado y de provisión directa y con una regulación totalmente pública en todos sus
aspectos organizativos y de gestión. El País Vasco, Navarra y Andalucía destacaron por
su énfasis en la Funcionarización o en la estatutorización del personal y por el rol que
en estos procesos tuvieron los sindicatos. Galicia, Canarias y la Comunidad Valenciana
han presentado mayores dificultades en la implementación del modelo —aunque por
motivos distintos-—. El caso de Cataluña es el caso diferencial más claro. Esta
Comunidad desarrolló instrumentos de intervención que fundamentaban un modelo
de provisión indirecta y con la implicación de una compleja red de actores públicos,
semipúblicos y privados. Globalmente, según se deprende del gráfico, únicamente dos
Comunidades (Cataluña y Canarias) —punto 2 en el eje vertical —presentan modelos
de redes de actores complejos, mientras que el resto cuentas con modelos simples.
Finalmente, las tres Comunidades que más han experimentado con instrumentos de
gestión del sector privado son Cataluña, Galicia y la Comunidad Valenciana —punto 3
en el eje horizontal —.

La política de vivienda no se ha configurado como un pilar significativo del Estado de

bienestar, llegando a representar un esfuerzo presupuestario muy reducido en
comparación con el resto de sectores, Además, la política de vivienda no ha gozado de
un ámbito auto- nómico con unas capacidades de actuación similares a las de los
sectores educativo y sanitario, Contrariamente a éstos, la política de vivienda se
caracteriza por un notable centralismo sobre los principales instrumentos de
intervención: sobre todo, la regulación del acceso a la vivienda protegida, con su
correlato financiero, y la regulación del mercado de alquileres. La excepción la
presenta el País Vasco, que sí tiene normativamente reconocida plena capacidad de
actuación sobre el acceso y el crédito a la vivienda protegida. Más allá de esta
configuración multinivel, todas las Comunidades han optado por un modelo de gestión
fuertemente agencializado, con operadores públicos o mixtos, autónomos de las
estructuras departamentales, La diversidad de escenarios, en cambio, vuelve a estar
presente cuando se analizan las redes de actores públicos y sociales implicados en la
promoción pública de viviendas. Desde Comunidades con baja implicación de la

397
iniciativa social y de los gobiernos municipales (Galicia), hasta otras de fuerte
componente cooperativo y local (Canarias o País Vasco), pasando por múltiples
combinaciones intermedias. La clasificación presentada en la Figura 2 surge de la
constatación de que en tres Comunidades predominan los instrumentos de gestión
propios del sector privado (Galicia, Cataluña y Comunidad Valencia), y en cinco de ellas
predominan los modelos de redes de actores complejos (Canarias, Navarra, País Vasco,
Cataluña y Comunidad Valenciana).

Tanto en el ámbito de servicios sociales como en el de políticas activas de empleo

predominan los modelos de redes de actores complejos y los instrumentos de gestión
propios del sector privado. La política de servicios sociales presenta una debilidad en
sus formas de intervención que denota un grado importante de descompromiso
público. Esta debilidad se refleja a nivel estructural, tanto en su financiación como en
su estructura de provisión, A una financiación escasa y en su mayoría proveniente del
gobierno central, las Comunidades han realizado aportaciones complementarias
minoritarias. La estructura de provisión de servicios sociales es fragmentada, tanto
entre diferentes niveles de gobierno, como entre distintos departamentos en cada uno
de ellos, y entre oferta pública, privada y social. En este sentido, resulta difícil
establecer distinciones entre Comunidades en función de las acciones diferenciadas
llevadas a cabo por los gobiernos respectivos. Todas las autonomías comparten no sólo
esta fragmentación, sino también el burocratismo derivado de la regulación
autonómica, la falta de coordinación en la provisión y el bajo perfil municipal
concedido en este ámbito de intervención. Las Comunidades más ricas cuentan con
más servicios sociales de todo tipo y proveedores, y registran mayores niveles de
utilización, pero no existe evidencia de que ello se deba a una mayor utilización de su
capacidad de autogobierno.

Las políticas activas de empleo son de asunción muy reciente por parte de las
autonomías —las primeras en recibirlas fueron Galicia y Cataluña en 1998—., Hasta la
fecha, se observa una dependencia importante de las Comunicades respecto a los
instrumentos de intervención desarrollados por el gobierno central en los ámbitos de
formación ocupacional, de orientación laboral y de intermediación laboral. Las
intervenciones en materia de política laboral carecen de mecanismos de diagnóstico
de situación, control de gestión y evaluación de impactos que permitan su seguimiento
y su actualización. Los mecanismos de intermediación laboral han tendido a duplicarse
y solaparse (INEM y los correspondientes servicios autonómicos de empleo) sin una
base de coordinación entre ellos —-como tampoco se han creado vínculos operativos
con los ayuntamientos que intervienen en este ámbito—, Una tendencia también
general es la participación creciente de actores sociales y organizaciones externas a la
administración en la gestión de las políticas activas de empleo. En este sentido, los
Planes de Empleo contribuyen a crear arenas de concertación relativamente plurales.
Algunas diferenciaciones han comenzado ya a vislumbrarse, como el mayor número de

398
iniciativas en Andalucía y Navarra en comparación con el resto de Comunidades, o la
no participación del gobierno vasco en los Pactos, cuando el resto de gobiernos sí ha
participado.

Finalmente, en el ámbito de las rentas mínimas, los instrumentos de gestión son

públicos en todas las Comunidades Autónomas, por el motivo ¿e que lo que se ha ido
definiendo como el principal componente de las mismas —transferencia económica-—
es gestionado por las autoridades públicas correspondientes. Sin embargo, en la
medida en que los mecanismos de inserción (minoritarios aún) se vinculan al
componente de la transferencia económica, la red de actores implicados es
potencialmente muy compleja. Siguiendo las tendencias observadas en servicios
sociales y políticas activas de empleo, los mecanismos de inserción social y laboral
pueden llegar a implicar a actores comunitarios diversos, con y sin ánimo de lucro.

Las reformas de la dimensión operativa de las principales políticas públicas que

conforman el Estado de bienestar han sido una tendencia común en numerosos países
de la OCDE. De hecho, las referencias discursivas a estas experiencias son frecuentes
en el caso de España. Sin embargo, estas reformas han provocado críticas importantes.

Entre ellas destaca:

 En primer lugar, la dificultad de la autoridad pública para prevenir, o en su

caso detectar y controlar, comportamientos discriminatorios por parte de los
proveedores de servicios frente a los ciudadanos. Esta posibilidad surge de los
incentivos que los proveedores puedan tener para actuar no únicamente en
función de criterios públicos, como pueden ser la equidad y la igualdad en el
trato, sino también privados, como puede ser la obtención de beneficios. El
resultado se refleja en una profundización de las pautas de desigualdad
socioeconómica entre los ciudadanos.
 En segundo lugar, se ha cuestionado que estos nuevos instrumentos de
intervención puedan conseguir su principal objetivo: un funcionamiento más
eficiente y de mayor calidad de las prestaciones y servicios del Esta- do de
bienestar, En la medida en que proveedores y compradores suelen ser
mutuamente dependientes, la connivencia entre ambos puede llevar a un
funcionamiento del sistema similar al anterior, sin presiones reales para
conseguir esos objetivos.

399
REGÍMENES AUTONÓMICOS DE BIENESTAR
Los regímenes de bienestar son la configuración específica que surge de la distribución
de responsabilidades y funciones sobre el bienestar (individual y colectivo) entre las
esferas estatal, mercantil, familiar y comunitaria (las redes sociales). Del análisis pre-
sentado aquí se desprende que, desde finales de los años setenta, el peso de los
poderes públicos, en cuanto a capacidad de intervención y responsabilidades
asumidas, ha experimentado un crecimiento sin precedentes en España. Este
crecimiento refleja la creación y consolidación de un Estado de bienestar que en poco
tiempo ha alcanzado niveles de protección próximos (aunque por debajo) a la media
europea, asumiendo funciones y responsabilidades que antes recaían en las esferas
familiar, mercantil o comunitaria. Sin embargo, esta expansión del intervencionismo
estatal vía políticas sociales corrió para- lela al cuestionamiento creciente del Estado
de bienestar en los países más avanzados, En ellos, el Estado ha tendido a perder peso
en la asignación de recursos en beneficio del mercado (para las clases medias) y en
perjuicio de la familia y la comunidad (para las clases trabajadoras).

Existe cierto consenso a la hora de interpretar que, si bien las principales políticas de
bienestar se desarrollaron en España durante la década de los ochenta, en la década
siguiente se comenzó a replantear la necesidad de su reforma, en la línea de las pro-
puestas formuladas a nivel internacional. En este sentido, las Comunidades Autónomas
han seguido pautas imperantes tanto a nivel del gobierno central, como de otros
países europeos. Y, no obstante, las Comunidades Autónomas con mayor nivel
competencial tienen una capacidad legislativa y reguladora importante, que les
permite adaptar sus intervenciones a la realidad política y socioeconómica de sus

400
territorios. Esa tensión entre la puesta en práctica de las tendencias dominantes, por
un lado, y por otro, el desarrollo —muchas veces pionero— de políticas diferenciadas,
requiere en la gran mayoría de sectores de políticas públicas dinámicas de intervención
propias del gobierno multinivel. Esto es, requiere que varios niveles de gobierno
negocien y coordinen sus actuaciones para la resolución de los problemas de los
ciudadanos. Y en ese escenario, además, es donde se dirimen y concretan las opciones
ideológicas de fondo y los impactos de las políticas sociales.

En este contexto, y teniendo en cuenta el análisis presentado de las dimensiones

sustantiva y operativa de las políticas autonómicas de bienestar seleccionadas.
podemos ubicar los diferentes ámbitos de intervención según las responsabilidades
asumidas por las esferas estatal, familiar, mercantil y comunitaria (Figura 5). Una
interpretación global de las opciones desarrolladas por las siete Comunidades con un
techo competencial más ele- vado nos lleva a concluir que, en los ámbitos de servicios
sociales, rentas mínimas y vivienda, la resolución de necesidades cae bajo la
responsabilidad e influencia predominante de las esferas familiar y mercantil. La
debilidad de la intervención de la esfera pública (o estatal) en estos tres sectores
desvía hacia el mercado o hacia las familias (según el nivel adquisitivo) la asunción de
estas funciones y de sus costes directos e indirectos, En el caso de las políticas activas
de empleo, la debilidad de la intervención pública (esfera estatal) y la dificultad de la
esfera familiar operar como mecanismo de inserción laboral, llevan a ubicar estas
políticas en el ámbito de influencia de la esfera mercantil y de la esfera comunitaria.
Aun así, la influencia de la esfera mercantil es mayor que la de las redes sociales, dada
la debilidad de éstas y de los actores que la forman en comparación con países de
nuestro entorno. Los ámbitos de educación y sanidad son los que registran una
intervención pública más importan, principalmente debido al proceso de
universalización de ambos servicios. Sin embargo, el grado de intervención pública en
relación con el mercado (grado de desmercantilización) es más importante en sanidad
que en educación, ya que en esta última la doble red público-privada en diversas
autonomías muestra una presencia más elevada de opciones distintas a la
estrictamente pública que en sanidad. Finalmente, en el terreno de la salud, la esfera
familiar no deja de ser importante (de hecho, España es uno de los países con una tasa
de camas hospitalarias por habitante más baja de Europa), mientras que, en
educación, la desfamiliarización es mayor, pero las redes sociales desempeñan un
papel algo más relevante.

La evidencia recogida también nos permite ubicar las Comunidades Autónomas

estudiadas en un espacio que relaciones las esferas estatal, mercantil, familiar y
comunitaria. Esto nos lleva a identificar los regímenes de bienestar autonómicos, es
decir, las tendencias predominantes que estas Comunidades han seguido en la
asignación de responsabilidades sobre el bienestar de las personas a las diferentes
esferas sociales (Figura 6). Andalucía y Canarias quedan ubicadas en el cuadrante

401
definido por la esfera estatal y la familiar. En el caso de Andalucía se ha observado una
preferencia más intensa que en el resto de autonomías por potenciar la presencia y
actividad públicas; algo menos en Canarias. Al mismo tiempo, en ambas Comunidades,
el tejido familiar tiene un peso relativo fuerte, a la hora de asumir las funciones y
responsabilidades no cubiertas por el sector público. Cataluña, en cambio, ha tendido
a ubicarse tendencialmente en el eje mercantil-comunitario. Si bien, como en el resto
de Comunidades, la intervención pública ha experimentado un crecimiento sin
precedentes en los últimos veinte años, en el caso de Cataluña las esferas mercantil y
comunitaria se han visto potenciadas tanto desde las propias instituciones como desde
la propia sociedad civil. De hecho, el tejido asociativo de esta Comunidad es
especialmente denso y dinámico en el terreno socioeducativo y sanitario. Esta última
característica es compartida en gran medida por el País Vasco y Navarra, con la
diferencia de que estas dos Comunidades se han destacado, en la mayoría de ámbitos
de políticas y tanto en sus dimensiones sustantivas como operativas, por la
potenciación de la esfera pública sobre todas las otras.

Finalmente, Galicia y la Comunidad Valenciana han tendido a ubicarse en el espacio

familiar-mercantil. Sus opciones en los diferentes ámbitos de políticas han mostrado
cierta debilidad en la capacidad de potenciación de la intervención pública, sin que la
esfera comunitaria haya sido muy dinámica y con capacidad de asumir funciones de
bienestar no cubiertas públicamente. En el caso de Galicia, la esfera familiar ha
tendido a mostrar mayor relevancia por su estructura social más rural, mientras que,
en la Comunidad Valenciana, el mercado ha tendido a tener un protagonismo
creciente.

En definitiva, tras veinte años de autonomías hay evidencia de que el proceso de

descentralización política y administrativa ha llevado a la aparición de opciones y
agendas de políticas sociales diferenciadas. La consecuencia más inmediata es la
aparición de tendencias distintas en la configuración de regímenes autonómicos de
bienestar. Este libro deja, pues, abierta la puerta a futuras preguntas que podrían ser
la guía de líneas de estudio distintas. Por un lado, podría preguntarse cuál es el
impacto de estas diferencias sustantivas y operativas sobre el bienestar de la
población. Por otro lado, podría investigarse sobre los factores explicativos que
pudieran hallarse en la raíz de los diferentes regímenes autonómicos de bienestar. Sin
duda, podrían avanzarse hipótesis en ambos terrenos. La perspectiva comparada nos
da pie 4 pensar que la articulación de roles públicos de bienestar potentes, con redes
de capital social densas y dinámicas, genera niveles de calidad de vida por encima de
otros posibles escenarios con más peso de elementos mercantiles o familiaristas. De
igual forma, en el campo de las variables explicativas, el color político del ejecutivo
autonómico —y de sus respectivas áreas de gobierno— seguramente es relevante,
aunque, también con certeza, ello debería ponerse en diálogo con factores más
estructurales y de trazo histórico de largo alcance. Todo ello queda ahora

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necesariamente abierto, y sólo nuevos trabajos sobre políticas sociales en las
Comunidades Autónomas nos podrán dar nuevas pautas de conocimiento y de
respuesta a los interrogantes abiertos.

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