Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Politica Nacional Contra Lasd Rogas
Politica Nacional Contra Lasd Rogas
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 3
I. EL PROBLEMA DE LA DROGA Y EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. ..... 6
II. MARCO JURÍDICO E INSTITUCIONAL ................................................................... 11
1. Marco Jurídico Internacional ....................................................................................... 11
2. Marco Jurídico Nacional ............................................................................................... 11
3. Marco institucional......................................................................................................... 14
III. DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA MUNDIAL DE LAS DROGAS ...................... 20
1. Contexto Internacional .................................................................................................. 20
2. Diagnóstico sobre las Drogas en Colombia ............................................................. 21
2.1. Reducción de la Oferta de Drogas Ilícitas ........................................................... 25
2.2. Consumo de Sustancias Psicoactivas .................................................................... 39
2.3. Combate a la infraestructura económica de las organizaciones dedicadas al
tráfico de drogas ilícitas. ........................................................................................... 44
2.4. Política Internacional sobre el Problema Mundial de las Drogas ....................... 49
IV. ENFOQUE ESTRATÉGICO ..................................................................................... 51
1. Objetivo General ............................................................................................................ 51
2. Visión de la Política Nacional contra las Drogas ...................................................... 51
3. Misión de la Política Nacional contra las Drogas ..................................................... 51
4. Principios rectores ......................................................................................................... 51
5. Lineamientos Generales de Política contra las Drogas .......................................... 53
V. PLAN DE REDUCCIÓN DE LA OFERTA DE DROGAS ........................................ 58
VI. PLAN DE REDUCCIÓN DE DEMANDA DE DROGAS ......................................... 69
VII. PLAN PARA COMBATIR LA INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA DE LAS
ORGANIZACIONES DEDICADAS AL TRÁFICO DE DROGAS ILÍCITAS. .......... 73
VIII. PLAN DE POLÍTICA EXTERIOR PARA ENFRENTAR EL PROBLEMA
MUNDIAL DE LAS DROGAS ....................................................................................... 76
IX. LÍNEA DE ACCIÓN TRANSVERSAL SOBRE FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL............................................................................................................. 79
2
INTRODUCCIÓN
Este documento presenta la Política Nacional contra las Drogas, PCD, construida
con la participación de las instituciones estatales, según sus competencias en las
diferentes manifestaciones de esta problemática: reducción de la oferta, reducción
de la demanda, así como el combate a los beneficios económicos y la gestión
que en la materia desarrollará Colombia en el ámbito internacional.
1
De acuerdo con la Declaración Política y Plan de Acción sobre Cooperación Internacional a favor de una Estrategia
integral y equilibrada para contrarrestar el problema mundial de las drogas 2009, este comprende el cultivo, la producción,
la fabricación, la venta, la demanda, el tráfico y la distribución ilícitos de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, incluidos
los estimulantes de tipo anfetamínico, la desviación de precursores y actividades delictivas conexas.
3
Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Defensa Nacional, un proceso de
coordinación con las siguientes instituciones:
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
Oficina del Alto Asesor Presidencial de Seguridad Nacional
Centro de Coordinación de Acción Integral de la Presidencia de la República -
CCAI 2
Departamento Administrativo de Seguridad
Fiscalía General de la Nación
Fondo Nacional de Estupefacientes
Fuerzas Militares
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Instituto Colombiano para el Deporte
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
Ministerio de Educación Nacional
Ministerio de la Protección Social
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Policía Nacional
Programa Presidencial contra los Cultivos Ilícitos
Superintendencia Financiera de Colombia
Superintendencia Sociedades
Unidad de Información y Análisis Financiero –UIAF
2
Conformado permanentemente por un delegado de cada una de las siguientes entidades del gobierno: Agencia
Presidencial para la Acción Social y La Cooperación Internacional, Fuerzas Militares, Policía Nacional, Ministerio de
Defensa, Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Educación, Ministerio de
Agricultura, ICBF, Coldeportes, Incoder y SENA. Así pues, el trabajo interinstitucional del CCAI está encaminado a
disminuir las posibilidades que los grupos violentos y narcotraficantes puedan tener para ejercer su poder en zonas de
mayor necesidad de intervención al estar afectadas por el accionar de grupos armados al margen de la ley.
3
Cfr art. 98 y ss Ley 30 de 1986.
4
respectivo Plan 2011–2014, la cual requiere ser articulada con una propuesta de
política integral que abarque el problema de la oferta.
La dinámica actual del problema de las drogas en Colombia lleva, con esta Política
Nacional, a realzar la necesidad de contener la expansión de la demanda de
drogas. Esto en razón a la situación del consumo interno que ha originado que
Colombia se reconozca como un país no sólo productor de drogas sino también
consumidor. Así mismo, el narcomenudeo y el microtráfico asociados al consumo
interno, son financiadores y generadores de gran parte de la violencia urbana,
como un costo social adicional. De esta forma, el compromiso del Estado debe
ser redoblar esfuerzos para la prevención y la atención del consumo.
La Política Nacional contra las Drogas busca, en últimas, contar con una
estrategia unificada que capitalice la experiencia de las intervenciones que el
Estado colombiano ya viene implementando, adaptándose a las recientes
transformaciones del Problema Mundial de las Drogas y sus desarrollos locales,
de tal forma que se logren eficientes resultados y mayores impactos mediante la
alineación de la gestión pública en torno a unos principios comunes.
5
I. EL PROBLEMA DE LA DROGA Y EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 4.
Ahora bien, dentro de los ocho ejes que contempla el PND seis se refieren al
problema de las drogas, el cual en su multidimensionalidad se constituye en un
obstáculo para alcanzar la “convergencia y desarrollo regional”, la ”consolidación
de la paz”, la “igualdad de oportunidades”, el “crecimiento y competitividad”, el
“Buen Gobierno” y la “relevancia internacional”, tal como se puede observar en el
siguiente diagrama:
Diagrama 1
El problema de la droga en PND 2010 - 2014
Estrategia contra la
corrupción Ge
en s s
cia nta ac t ió n
ren cue tiv d
a
sp d e os e
an n
T r ic i ó
nd
re
Crecimiento y Igualdad de
competitividad oportunidades
Reducción
consumo de
drogas
Locomotora
agropecuaria PROSPERIDAD Política de
desarrollo fronterizo
DEMOCRÁTICA
Plan Nacional de
Consolidación Territorial
Consolidación PNCT
Lucha contra el de la paz
narcotráfico y la
ilegalidad
Fuente: Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, elaboración Dirección Nacional de
Estupefacientes DNE.
4
Este análisis está sustentado en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010–2014, Prosperidad para todos. DNP,
febrero 2010.
6
Dado que el punto de partida del PND es el reconocimiento de la diversidad y
complejidad del país, llevar la Prosperidad Democrática a la realidad local requiere
de “un enfoque regional que parte de reconocer las diferencias locales como
marco de referencia para formular políticas públicas y programas acordes con las
características y capacidades económicas, sociales y culturales de cada región”.
El PNCT focaliza los recursos del Estado en las regiones golpeadas por los
grupos al margen de la ley y el narcotráfico, y en especial, en aquellas en las que
reina la economía ilegal de los cultivos ilícitos. Las “zonas de consolidación” han
sido seleccionadas porque en ellas han convergido históricamente una serie de
factores desestabilizantes, que además, han tenido un fuerte impacto sobre el
desarrollo de regiones aledañas y del país en general: i) débil presencia histórica
del Estado, ii) cultivos ilícitos, iii) grupos al margen de la ley que pretenden
controlar esas economías ilegales, iv) altos índices de desplazamiento y
victimización y, v), con frecuencia, una importante destrucción del medio ambiente.
Por ello, las intervenciones regionales tendrán cinco componentes a saber:
• Una visión territorial cuyo horizonte sea la comprensión adecuada de las lógicas
territoriales para lograr un ordenamiento óptimo que permita la inversión focalizada
de recursos en bienes públicos (infraestructura, educación, etc.) y el desarrollo de
proyectos productivos.
5
Se trabajan planes departamentales y municipales con el fin de asegurar la pertinencia de los mismos a la realidad. Gran
parte de estos planes se financian con recursos del sector salud, los cuales deben estar alineados a los planes
departamentales y municipales de salud.
7
• Secuencias de intervención en el desarrollo de los planes regionales; es decir, de
acuerdo con los avances en seguridad y el desarrollo de condiciones de
estabilidad que permitan emprender proyectos de erradicación de cultivos ilícitos
(con frecuencia voluntaria) de mayor envergadura, titulación, desarrollo económico
y de infraestructura, etc.
De igual manera, dado que uno de los retos del PNCT es la consolidación de
regiones libres de cultivos ilícitos y promoción de la cultura de la legalidad habrá
una intervención secuencial en las regiones, según las fases de consolidación –
recuperación, transición y estabilización. En este orden de ideas, las estrategias a
seguir son las siguientes: i) seguridad para la consolidación, ii) acceso a la justicia;
iii) desarrollo social; iv) desarrollo económico; v) erradicación de cultivos ilícitos y
desarrollo alternativo, de acuerdo con la Política Nacional de Erradicación de
Cultivos Ilícitos y Desarrollo Alternativo para la Consolidación Territorial (CONPES
3669); vi) infraestructura y conectividad; vii) ordenamiento territorial y derechos de
propiedad: restitución de tierras a la población que fue víctima del despojo por
parte de los grupos armados ilegales. La coordinación entre los planes de acción
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Plan Nacional de
Consolidación será determinante para lograr la consolidación sostenible de estas
regiones. viii) gobernabilidad; y, ix) sistema de seguimiento y evaluación.
“Para atacar de manera articulada las diferentes estructuras del narcotráfico, dos
aspectos son necesarios. Primero, formular una política integral contra este
problema, que permita la implementación de las distintas estrategias a través de
una instancia permanente de coordinación institucional. En segundo lugar,
fortalecer el papel de la Fuerza Pública y otras entidades del Estado, mediante
esfuerzos articulados, para contrarrestar las actividades delictivas propias de cada
uno de los eslabones del problema mundial de las drogas: control de cultivos,
principalmente mediante estrategias de erradicación y que contemple la
posibilidad de reubicar a la población afectada; control a las sustancias químicas
para el procesamiento de las drogas de origen natural y sintético; interdicción;
control al lavado de activos; efectividad de la acción de extinción de dominio y
control de la demanda, principalmente mediante el control del narcomenudeo y
medidas de prevención y atención al consumo de sustancias psicoactivos; y
responsabilidad común y compartida en la dinámica internacional”.
8
Con todo, es importante tener en cuenta que si bien la lucha contra el narcotráfico
es fundamental, también lo es atacar las demás fuentes ilegales de ingresos que
hoy tienen los actores criminales involucrados en el negocio del narcotráfico en
Colombia, como son: Organizaciones Criminales y Grupos Armados Ilegales (GAI)
los facilitadores o financiadores no armados del narcotráfico, los testaferros,
chichipatos, maseros, etc. En este sentido, la extracción ilegal de minerales, el
narcomenudeo de sustancias psicoactivas (SPA), la extorsión, el tráfico de armas
y especies, el robo de combustible, la trata de personas, entre otras actividades,
constituyen propósitos económicos de estos grupos y, como tales, funcionan como
combustible para el deterioro de las condiciones de seguridad.
Por otra parte, dentro del eje de Consolidación para la Paz también se indica que,
la justicia debe estar enfocada hacia el desarrollo de una política criminal
coherente para combatir este fenómeno. Por ello, el país debe contar con una
política criminal estructurada de acuerdo con la concepción de Estado Social de
Derecho, coherente, eficaz y respetuosa de los derechos fundamentales.
9
desarrollo alternativo, el desarrollo rural y la integración económica, que permitan
proteger el activo ambiental y ampliar la frontera agrícola legal, mejorando la
capacidad para generar ingresos por parte de la población rural y propiciar
incentivos que desestimulen la siembra de cultivos ilícitos.
6
Dentro de dichas reformas se encuentra: la unificación del tratamiento de los activos públicos ociosos y el establecimiento
de herramientas para la maximización de ahorros e ingresos en la gestión del Colector, entre otras medidas.
10
II. MARCO JURÍDICO E INSTITUCIONAL
11
“hábito pernicioso”. A su vez, el Código Penal de 1936 consagró como conductas
penalmente sancionables la elaboración, distribución, venta o suministro de
sustancias narcóticas sin llegar a la prohibición total de las mismas.
12
conocida como Ley de Extinción de Dominio, la cual se erige como un ataque
directo a las finanzas de las organizaciones narcotraficantes, horadando los
emporios económicos construidos por esta clase de crimen organizado y tocando
la fibra que mayor menoscabo produce en este tipo de organizaciones criminales.
13
que solicitan su presencia y pueda responder personalmente por los cargos que le
son imputados y por los cuales se le convocó a juicio criminal.
3. Marco institucional
7
Sin embargo, el fenómeno de las drogas ha llegado a tal punto de complejidad que el marco institucional Colombiano ha
quedado rezagado frente a las nuevas tendencias que este fenómeno ha manifestado a lo largo de estos últimos años.
8 Concepto convención de 1968.
9
Decreto 2159 de 1992, artículo 35.
14
El Ministro de Educación Nacional o su delegado
Ministerio de Educación
Ministerio de Cultura
Policía Nacional
15
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC
Ahora bien, la CCICLA cuenta para su funcionamiento con los comités operativos
de: i) Cultura Antilavado, (Ministerio del Interior y de Justicia), ii) Prevención y
Detección (UIAF), iii) Investigación y Juzgamiento (FISCALIA) y iv) Sistema
Centralizado de Consultas de Información (MINTIC), que reúnen cerca de
cuarenta instituciones competentes11 a partir del ciclo de intervención que integra
la totalidad de la cadena antilavado.
10
Creada por el Decreto 950 de 1995 y modificada por el Decreto 3420 de 2004 en su composición y funciones.
11
Artículos 4, 6, 8 y 9 del Decreto 3420 de 2004 apartir de la cadena: prevención, control y detección, e investigación y
juzgamiento.
16
Adicionalmente, en cumplimiento de las recomendaciones internacionales
expedidas como parámetros mínimos y básicos en la lucha contra el terrorismo12,
se ha desarrollado un marco legal para combatir el Lavado de Activos y la
Financiación del Terrorismo mediante la Ley 526 de 1999, modificada por la Ley
1121 de 2006, que establece las normas para la prevención, detección,
investigación y sanción de la financiación del terrorismo.
13
Tomado del Artículo 4 de la Ley 1121 de 2006.
14
Por la Superintendencia Financiera de Colombia, de Economía Solidaria y de Vigilancia y Seguridad Privada
Política del Gobierno Nacional contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo 2011 – 2014, Anteproyecto
15
CONPES.
17
con otras políticas del Estado colombiano, involucra a entidades como la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Consejo Superior de la Judicatura y
la Unidad de Información y Análisis Financiero, por sólo mencionar algunas.
Con el ánimo de lograr una articulación interinstitucional entre las entidades que
en la actualidad tienen competencias en todos y en cada uno de los eslabones de
la cadena del Problema Mundial de las Drogas, se han creado un gran número de
escenarios de coordinación, denominados comités o mesas de trabajo, los que ya
sea de manera formal o informal sobrecargan y duplican las responsabilidades de
las entidades.
Min Defensa MIJ - DNE Min Protección Social Min Rel. Exteriores
FF.MM. – Ponal FGN Min Educación Min Defensa
Min Ambiente CSJ MIJ - DNE FF.MM. – Ponal
MIJ - DNE UIAF Min Comunicaciones Min Protección
DAS/Interpol
PGN Min Rel. Exteriores Social
Acción Social/PCI
DIAN Min. Cultura Acción Social
Min Protección Social
Min Agricultura y Min Defensa Ponal Min Ambiente
Desarrollo Rural FF.MM. – Ponal ICBF MIJ - DNE
Min Comercio DAS FNE DNP
Min Educación Superintendencias FGN
Incoder PGN
SENA Inpec
Dansocial Coldeportes
DIAN Inst. de Medicina Legal
FGN y Ciencias Forenses
CSJ Colombia Joven
CAR Fondo de Prevención
Sinchi Vial
IGAC UNODC
Unidad de Administración
de Parques
18
planes y programas trazados por el Consejo Nacional de Estupefacientes. Estos
consejos están conformados por:
Gobernaciones Alcaldías
Secretaria de Salud Secretaría de Desarrollo Comunitario
Secretaria de Educación Secretaría de Gobierno
Secretaria de Gobierno Secretaría de Educación Municipal
Secretaria de Recreación y Deporte Recreación y Deporte
FF.MM – Ponal Dirección de Cultura
DAS Dirección de Planeación Municipal
ICBF FF.MM – Ponal – DAS
Corporaciones Autónomas Regionales Comisaria de Familia
Medicinal Legal Personería Municipal
ONG Representantes de (ONG, Junta de
Acción Comunal, Asociaciones de
Padres de Familia, Universidad Pública o
Privada, Programa Futuro Colombia,
FGN)
Corporaciones Autónomas Regionales
19
III. DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA MUNDIAL DE LAS DROGAS 16
Como antecedente histórico vale la pena tener en cuenta que desde tiempos
remotos el hombre ha conocido y aprovechado, en el contexto médico y
terapéutico, las propiedades psicoactivas de diversos productos de origen natural.
En efecto, registros de los egipcios de hace más de 4.000 años evidencian el uso
de extractos y preparados a base de la adormidera o amapola (papaverum
somniferum); en países como la India o Turquía el uso tradicional del cáñamo
índico o marihuana (cannabis sativa) también data de miles de años atrás; y en
América, el uso tradicional de la hoja de coca, para contrarrestar la fatiga
producida por el trabajo a grandes alturas y bajas concentraciones de oxígeno
atmosférico, es una costumbre vigente en la zona andina, por sólo mencionar
algunos casos.
1. Contexto Internacional
La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito estima que “entre
155 y 250 millones de personas en el mundo, entre 15 y 64 años, reportaron haber
consumido drogas en el 2008, lo que equivale a un porcentaje de entre 3,5 y 5,7%
de la población en este rango de edad”. Los consumidores de marihuana
sumaban entre 129 y 190 millones, seguidos por los de sustancias del grupo de
las anfetaminas (13,7 y 52,9), es decir, entre el 0,3 y el 1,2%, incluidos los
consumidores de éxtasis, cuya cifra oscilaba entre 10,5 y 25,8 millones (0,2 al
0,6% de la población) y a continuación los de cocaína (entre 15 y 19,3 millones)
con una prevalencia anual del 0,3 al 0,4% y los de opiáceos con 12,8 a 21,8
millones de personas (0,3% - 0,5%).
16
Análisis basado en el Informe Mundial sobre las Drogas de varios años de las Naciones Unidas.
17
World Drug Report, 2010
20
En el mundo, el tráfico de drogas puede plantear una amenaza para la estabilidad
política bajo dos circunstancias. La primera se da en países en los que grupos
armados ilegales obtienen fondos a partir del control de la producción y el tráfico
de drogas y de los impuestos que cobran por ambos. La segunda se refiere a
países que no viven semejante situación, pero donde los traficantes de drogas
adquieren poder suficiente para desafiar al Estado mediante la confrontación
violenta o la corrupción a alto nivel.
21
Aunque Colombia fue sacado de la lista de países de observación especial, a
quienes la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefaciente hace un
seguimiento cercano, es necesario mantener el compromiso decidido, de siempre,
para neutralizar y superar el problema de las drogas en el país y controlar
oportunamente las tendencias e implicaciones como las que el mismo ha
presentado en los últimos años.
Lavado de Política de
Control de
Cultivos Interdicción activos y
extinción de
reducción
de la
dominio
demanda
Destrucción de • Incautación Control al • Control al •Prevención
Detección Control al ingreso
Extradición y Justicia
laboratorios para el de cocaína, tráfico y lavado de
producción, desvío y •Mitigación
Erradicación procesamiento de heroína y distribución activos
tráfico de sustancias
forzosa drogas ilícitas derivados de drogas •Superación
químicas • Incautación
ilícitas
Aspersión • Incautación de • Control al de bienes y •Capacidad
Estrategias
• Incautación de aéreo,
Aérea hoja de coca, PBC, tráfico aéreo, extinción de de respuesta
sustancias químicas marítimo y
látex y marihuana marítimo, dominio
Erradicación y otros insumos fluvial
fluvial y
Manual • Incautación de
• Desmantelamiento terrestre
insumos para la
Desarrollo de laboratorios de
refinación
alternativo procesamiento
• Desmantelamiento
Familias
de laboratorios
Guardabosques
• Control al tráfico
Proyectos
fluvial y terrestre
productivos
Etapas de la cadena
Fuente: DNP. Plan Nacional de Desarrollo: Estado comunitario desarrollo para todos.
Así las cosas, el cuadro ilustra que los esfuerzos en reducción de cultivos ilícitos
se han orientado a labores de aspersión y erradicación manual, acompañados de
programas de desarrollo alternativo encaminados a fomentar la cultura de la
legalidad, generando alternativas lícitas de producción agrícola para los
cultivadores.
22
hasta los bienes y finanzas producto de esta actividad, pasando por la interdicción
del producto final, clorhidrato de cocaína y marihuana prensada.
Es por esto que el enfoque de esta política pondera los esfuerzos necesarios en
materia de política exterior, para seguir fomentando la idea de que además de la
ayuda internacional en materia financiera para combatir la producción en países
como Colombia, es esencial que los países consumidores reconozcan su
responsabilidad en el proceso, y contribuyan con una efectiva reducción del
consumo.
18
Gaviria y Mejía 2010, Introducción en Políticas Antidrogas en Colombia. Capítulo I, Pág. 6.
19
Mejía y Rico, La Microeconomía de la Producción y el Tráfico de la Cocaína en Colombia, en Políticas Antidrogas en
Colombia, 2011 pagina 6. Gaviria y Mejía 2010. Capítulo I, Pág 36
23
Estrategia de lucha contra las BACRIM
Es por ello que con el fin de identificar logros y retos, acordes con los nuevos
escenarios y los respectivos ajustes basados en la redefinición de objetivos y
necesidades, guiando en todo caso la acción de la fuerza pública hacia la
protección de la población y desarticulación de dichas bandas, se apunta a
coordinar procesos encaminados a combatir los diferentes componentes de este
sistema, asumiendo responsabilidades compartidas y definidas de acuerdo con la
misión de cada institución comprometida.
24
los miembros de estas organizaciones.
El marco general establece que las BACRIM son grupos de crimen organizado, lo
que excluye su caracterización como grupos armados organizados al margen de la
ley en los términos de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes
548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010, y como tales deben ser
enfrentadas en el marco de los Derechos Humanos. Tanto la Policía Nacional
como las Fuerzas Militares tienen la obligación constitucional de combatir a estas
organizaciones de forma decidida, con el objetivo de proteger a la población y
garantizar la vigencia de la Constitución y la Ley.
25
suman la destrucción del medioambiente, la generación de violencia, el
desplazamiento de los pobladores de las zonas rurales con presencia de cultivos
ilícitos hacia centros urbanos y el aumento de los índices de criminalidad y
pobreza, entre otros.
Para el año de 1989, en Colombia por primera vez se hizo la medición del área
sembrada del cultivo de coca y su alcance fue de 40.400 hectáreas.
Posteriormente, para el año 2000 se alcanzó un record de 163.289 y a partir de
allí, se mantuvo una tendencia hacia la disminución, alcanzando en el año 2010
una extensión de 62.000, según datos arrojados por el Sistema de Monitoreo de
Cultivos Ilícitos –SIMCI–, lo que, a su vez, significó a una reducción del 66% del
potencial de producción de clorhidrato de cocaína para el mismo periodo. No
obstante lo anterior, vale la pena señalar que el 74% del total cultivado se
concentra en regiones tradicionalmente afectadas: Pacífico20, Sur de Bolívar21,
Meta-Guaviare22, Putumayo y Caquetá, zonas en las que el cultivo pasó de
grandes extensiones a lotes pequeños (en promedio de 0.6 ha), dispersos y
asociados a cultivos lícitos.
La extensión de los cultivos de coca presenta una dinámica alta debido a infinidad
de variables que, en un solo año, pueden marcar de manera significativa una
tendencia hacia el aumento o la disminución. Entre los factores que aumentan el
área se pueden mencionar, entre otros, los precios favorables, la presión a los
campesinos por los grupos armados ilegales, las dificultades que puedan darse en
la economía legal y las crisis temporales. Los factores cruciales que contribuyen a
su disminución son la erradicación manual forzosa, la aspersión aérea, las
incautaciones de droga y de sustancias químicas utilizadas en su procesamiento,
la situación de orden público, las enfermedades y las plagas que atacan las
plantaciones y los programas de desarrollo alternativo.
20
Con un 41.5% del 80%.
21
Con un 21.5% del 80%.
22
Con un 14% del 80%.
26
Ahora bien, en cumplimiento de la política de erradicación de los cultivos ilícitos, el
Estado colombiano ha combinado la estrategia de aspersión aérea y erradicación
manual, con el Desarrollo Alternativo. Sin embargo, la producción de los cultivos
ilícitos ha sufrido notables transformaciones en los últimos años que han
dificultado la acción del Estado para eliminarlos. Es así como la dispersión y
disminución del tamaño de los lotes cultivados de coca y su ubicación en áreas
inhóspitas y de protección especial, como parques naturales, hace más difícil la
actividad de erradicación y aumenta la vulnerabilidad de los Grupos Móviles de
Erradicación (GME) y de las aeronaves responsables de la aspersión,
exponiéndolos a incidentes por minas, munición sin explotar (MUSE) y disparos de
precisión. En áreas de cultivos ilícitos, las manifestaciones criminales se han
acrecentado, cuestión que se refleja en la tabla que a continuación se muestra
sobre, los incidentes personales ocurridos desde el 2005 hasta mayo de 2011 en
la implementación de acciones de erradicación:
NOVEDADES PERSONAL 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 TOTAL TOTAL
POLICIAS 2 28 13 11 13 14 81
ERRADICADORES PONAL 14 8 20 16 5 63
MUERTOS 177
SOLDADOS 4 16 7 27
ERRADICADORES FF.MM 4 2 6
POLICIAS (26 Amputados ) 8 37 24 49 78 77 3 276
ERRADICADORES PONAL (5 Amputados) 5 12 4 73 76 35 205
HERIDOS 554
SOLDADOS (01 Amputado) 7 14 11 1 33
ERRADICADORES FF.MM 35 5 40
Frente a los determinantes de los cultivos, Rocha (2011)23 sintetiza que “En la
escala regional en Colombia la coca se ha establecido en municipios marginados
del progreso y del control del Estado; ha vinculado a los agricultores más
vulnerables por su pobreza y raigambre en la colonización; ha sido promocionado
mediante incentivos e intimidación por parte de grupos mafiosos y de extrema
ideología; y ha surtido sinergias con enclaves de explotación descontrolada de
recursos naturales”.
23
Rocha, Ricardo. Las nuevas dimensiones del narcotráfico en Colombia 2011. Estudio contratado por la UNODC y DNE.
24
Gobierno de Colombia – UNODC. Monitoreo de cultivos de coca 2010. (pág. 57).
27
de los campesinos involucrados. Por ello, las acciones de inclusión social son
esenciales para la superación de la producción de drogas de uso ilícito en el país.
Así mismo, los territorios de los grupos étnicos se han visto afectados por la
presencia de cultivos ilícitos pues, según SIMCI, en los territorios de resguardos
indígenas se detectaron 5.806 hectáreas en el 2010. En ese sentido, el accionar
del Estado Colombiano en los territorios pertenecientes a estas comunidades se
ha orientado a establecer procesos de Consulta Previa 25 para la erradicación de
cultivos de uso ilícito, con el fin de garantizar el respeto a los usos tradicionales de
la hoja de coca, el libre desarrollo de la personalidad y la participación previa e
informada. Por ello, la erradicación de cultivos de uso ilícito en los territorios
indígenas se ha realizado de manera concertada y verificable entre las
autoridades y organizaciones indígenas y las entidades competentes.
25
La Ley 21 de 1991, establece la Consulta Previa como derecho fundamental para las Comunidades Indígenas.
Proyectado a través de la Directiva Presidencial 001 “Garantía de derecho fundamental a la consulta previa de los Grupos
Étnicos Nacionales” de Marzo 26 de 2010 y sentencia SU/383 de 2003 de la Corte Constitucional.
26
UNODC – DNE. Características Agroculturales de los Cultivos de Coca en Colombia, 2006, Página 24.
28
pasaron de 31% del total en el 2005, a 37%, en el 2009. Esto evidencia, entonces,
la creciente proporción de cultivadores de coca que no realiza de manera directa
las actividades de extracción del alcaloide de la cocaína, lo cual puede ser
atribuible a que el productor debe contar con un flujo de caja para la compra de
sustancias químicas e insumos y a la integración de las fases de acopio y
extracción de la base por medio de “maquila” a través de la contratación de
terceros especializados en estos procesos.
Respecto al ingreso percibido por los cultivadores de coca, algunos estudios han
probado que éstos no alcanzan al salario mínimo mensual27. Este hecho conduce
a pensar en la necesidad de propiciar apoyo de los sectores público y privado
encaminados a la generación de incentivos económicos que permitan mejores
ingresos de actividades rurales legales. Según Mejía y Rico (2010)28, el ingreso
neto per cápita diario, a nivel nacional, de la venta de hoja de coca para el año
2008 no superaba los $3.000; entre tanto, para 2010, un estudio de la Dirección
Nacional de Estupefacientes y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y
el Delito (UNODC)29 reveló que el ingreso neto per cápita diario en el Pacífico era
de $6.400. La situación se hace aún más crítica, si se analiza la última década en
la que, a pesar de haberse logrado una reducción significativa en la extensión de
cultivos de coca, el área de influencia se mantiene con una dispersión mayor en la
distribución de los lotes, ocasionando el involucramiento de un mayor número de
campesinos en el negocio con una subsecuente disminución en el ingreso por
familia.
27
Para el año 2010 el salario mínimo mensual vigente era de $515.000, lo que corresponde a $17.200 diarios.
28
Mejía, D. y Rico, D. (2010). La microeconomía de la producción y tráfico de cocaína en Colombia. Universidad de los
Andes, CEDE 2010-19, julio, 2010.
29
UNODC – DNE. Características Agroculturales de los Cultivos en la Región del Pacífico, 2010.
29
Concentración y patrones de distribución de los cultivos ya que en regiones
de alta densidad y concentración del cultivo como Meta-Guaviare existe una
mayor tendencia a la venta de base de cocaína que en zonas con
densidades de cultivo bajas como la Sierra Nevada que presenta una
tendencia a la venta de hoja de coca sin transformar.
Zona de establecimiento del cultivo ya que en áreas tradicionalmente
afectadas en donde si bien la dinámica de los cultivos es alta, las zonas de
influencia son relativamente estables, por lo que estas áreas presentan
condiciones de procesamiento y mercado más favorables que las áreas de
expansión. Igualmente presentan Condiciones climáticas y fitosanitarias
favorables para el desarrollo del cultivo que generen una menor
dependencia de insumos agrícolas y mejores tasas de rendimiento por
hectárea la cual en promedio se encuentra a nivel nacional en el orden de
4.600 Kg/ha/año.
Ahora bien, no es suficiente el apoyo que los sectores público y privado han
brindado a la población campesina dedicada al cultivo ilícito para generar
incentivos económicos que conlleven mejores ingresos en actividades rurales
legales.
Ahora bien, en relación con los cultivos ilícitos, el PNCT ha determinado tres
estrategias para contrarrestar esta actividad ilegal:
30
Entre estas regiones están el Plan Piloto Nudo de Paramillo: Sur de
Córdoba, Bajo Cauca Antioqueño y Sureste Antioqueño, Plan de
Consolidación Integral de la Macarena–Meta.
Zonas con presencia mínima de cultivos ilícitos que requieren una acción
inmediata para evitar el aumento de estos cultivos y conformar áreas libres
de este tipo de cultivos en el menor tiempo posible.
31
sustancias químicas e insumos líquidos30 y 18,9 millones de kilogramos de
sólidas31. Como resultado de los controles establecidos por las autoridades, la
dinámica de producción ha variado hacia el procesamiento clandestino de algunas
sustancias, el empleo de sustancias sustitutas y la reutilización de sustancias
dentro del proceso de producción. Dependiendo de la región que se analice, las
estrategias utilizadas incrementan los costos de producción y desincentivan al
cultivador a transformar la hoja de coca en pasta o a base de cocaína.
30
De éstas, alrededor de 45 millones de galones corresponden a gasolina.
31
De las cuales, de manera aproximada utilizan 18 millones de kilogramos de cemento/urea/cal.
32
Descontando la gasolina la proporción aumenta al 5% y sin tener en cuenta el cemento sube a 47% del total.
33
A partir de 2005, la pena privativa de la libertad por el desvío de sustancias químicas y elementos que sirvan para el
procesamiento de cocaína es de ocho a 15 años y multa entre $1.428 a $26.780 millones. (Artículo 382 del Código Penal).
34
La fuente de estos datos es la Policía Nacional –Dirección Antinarcóticos– Área de Procesos Inspección Químicos.
32
desconocimiento de las autoridades sobre los procedimientos para la destrucción,
neutralización y almacenamiento de estas sustancias.
Drogas de síntesis
33
hacia el exterior, aspecto en el que los traficantes nacionales tienen una vasta
experiencia.
Para llevar a cabo este proceso de manera eficiente, es necesario actualizar las
normas penales y administrativas relacionadas con los precursores químicos así
como la implementación de procesos de capacitación dirigidos a los
administradores de justicia en temas específicos de este tipo de drogas. Además,
es fundamental el fortalecimiento de la capacidad forense a fin de trabajar
coordinadamente con los observatorios de drogas para establecer sistemas de
alerta temprana sobre la base de evidencias técnicas, las cuales servirán de
herramienta fundamental para la intervención más eficiente tanto en la demanda
como en la oferta.
35
El Proyecto Apoyo a la Comunidad Andina en el área de drogas sintéticas –DROSICAN, cofinanciado por la Unión
Europea y administrado por la CAN facilitó el desarrollo de más de 60 actividades relacionadas con el fortalecimiento
institucional para enfrentar el problema de las drogas de síntesis.
34
éstos requieran de control por parte del Estado para procurar un buen uso de y
evitar su desvío hacia fines recreacionales o ilícitos, dado su potencial para crear
abuso o dependencia.
En ese sentido, son más las sustancias y productos narcóticos y psicotrópicos que
existen legalmente en el mercado y que tienen uso legítimo en el contexto médico
y científico, que las drogas clasificadas desde su origen como ilegales, ya que
precisamente no son producidas por la industria legal, ni tienen usos médicos
aprobados por las autoridades sanitarias (Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos - INVIMA).
36
E/INCB/2010/1/Supp.1 (ISBN-978-92-1-348154-7); Naciones Unidas, New York 2011; URL:
http://www.incb.org/pdf/annual-report/2010/es/supp/AR10_Supp_S.pdf
35
2.1.4 El tráfico de drogas en Colombia
Con todo, la política estatal se ha orientado a bloquear las rutas de tránsito de las
drogas, garantizando la coordinación de estas acciones con los objetivos
estratégicos de fortalecimiento de seguridad y vigilancia de fronteras (marítimas,
fluviales y terrestres) y control aéreo por medio de una definición adecuada de
roles y responsabilidades.
37
Op.cit. Página 12
38
El análisis se basa en el “Modelo de simulación a cocaína”, calculado por la DNE; consistente en la conversión a
clorhidrato de cocaína de las cantidades incautadas de hoja de coca, pasta básica y base de cocaína, en el año.
39
De acuerdo con el análisis el consumo de cocaína en Colombia, realizado por la DNE, la cantidad de cocaína consumida
en el país es de alrededor de 9,6 toneladas al año. Las cuales fueron descontadas del potencial de producción.
36
disponibilidad fue de 75% del potencial de producción, en el 2009 fue de 50%, lo
que indica mayor efectividad de las Fuerzas Militares, Policía Nacional y
organismos de seguridad.
Terminales
portuarios
11%
Fluvial Aeropuerto
1% 3% Tránsito interno
26%
En sitio de
producción
15%
Aguas
Aguas internacionales
territoriales 21%
23%
40
De acuerdo con la información del Observatorio de Drogas de Colombia, la naturaleza del lugar de las incautaciones ha
cambiado de manera notoria en los últimos nueve años. En el 2002, la mayor cantidad de incautaciones fueron realizadas
en los sitios de producción, mientras que en el 2009, el más alto volumen se registró en los puertos y en el mar territorial. Es
decir, que la interdicción es más eficaz en las rutas del tráfico de drogas, debido principalmente, a los operativos de
inteligencia, mecanismo que ha mostrado ser el más efectivo en este campo.
37
Por otro lado, cabe señalar que las debilidades en el control fronterizo y las
extensas líneas costeras de los países de la región, representan una
vulnerabilidad para el control del tráfico de drogas por parte de las autoridades.
Efectivamente, las modalidades de tráfico marítimo se dan mediante la
modificación de la estructura de los buques pesqueros y otras embarcaciones, así
como con la construcción de embarcaciones semisumergibles41 y sumergibles con
el fin de ocultar las drogas ilícitas, que pueden transportar hasta 10 toneladas de
carga en un radio de 2.500 kilómetros. Precisamente la Armada Nacional,
consciente de esta nueva estrategia, entre el 2005 y 2010 incautó 59 unidades;
hecho que se tradujo en la inclusión de esta tipología de delito en el Código Penal
de 2000.
Ahora bien, en relación con las operaciones aéreas y navales, las autoridades
entre 2002 y 2010 incautaron 632 aeronaves y 3.143 embarcaciones. Con todo,
los operativos realizados demuestran que hay un aumento de uso de aeronaves
ligeras hurtadas o con matrículas falsas que despegan de pequeñas pistas ocultas
de aterrizaje privadas, con el único objetivo de transportar cocaína.
41
Los semisumergibles y los submarinos hechizos son artefactos navales ilegales, cuyas características llegan a permitir
una inmersión total. Estos están compuestos por sistemas de producción propios, sistemas de lastre y escotilla, sistemas
de navegación y una consola de mando. Son empleados por las organizaciones narcotraficantes para el transporte de
drogas ilícitas, las cuales salen del país en su mayoría por vía fluvial.
42
No existe un sistema que permita aprovechar las lecciones aprendidas sobre las modalidades utilizadas en el tráfico de
drogas.
38
traficantes europeos y mexicanos, los cuales, como parte de pago, han aportado
drogas de síntesis o conocimientos para su producción.
43
Dirección Nacional de Estupefacientes, Ministerio de la Protección Social, Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito, Estudio Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Colombia 2008.
44
Sin embargo, la prevalencia de vida del consumo de drogas ilícitas fue de 9,1%.
39
recientes califican para “abuso” y “dependencia”, lo que confirma el alto impacto
de este consumo en la salud pública.
El alcohol es la sustancia lícita más consumida en el país; las cifras señalan que
entre el 86% de la población encuestada ha consumido alcohol alguna vez en la
vida, un 35% declara haber usado alcohol en los últimos 30 días (lo que equivale a
6,9 millones de personas). El estudio mostró que el 12.2% de la población entre
12 y 65 años tiene riesgo de presentar un consumo problemático, es decir, 2.4
millones de personas. Si se considera solamente los consumidores actuales de
alcohol (quienes declararon haber consumido en los últimos 30 días), un 35% de
ellos pueden ser considerados con consumo problemático.
45
GOMEZ, Matilde y cols. SMAD Revista Electrónica Salud Mental y Drogas. Características de las personas adictas a la
heroína en tratamiento en una empresa social del estado. Información actualizada a 2010 Por la ESE CARISMA.
46
DROSICAN. UE/CAN. Estudio epidemiológico andino sobre consumo de drogas sintéticas en la población Universitaria
de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, 2009.
40
alguna vez en la vida, porcentaje que llega a 4,6% entre los estudiantes de
Colombia. Siendo el éxtasis la sustancia de mayor uso.
Aunque las diferencias entre estratos socioeconómicos no son tan amplias para la
generalidad de las sustancias, se registran mayores tasas de consumo riesgoso o
perjudicial de alcohol en los estratos bajos, y niveles más altos de consumo de
drogas ilícitas en el estrato 4 y de psicoestimulantes en los estratos 5 y 6. El
consumo de basuco se reporta principalmente en los estratos 1 al 3.
En síntesis, las investigaciones llevadas a cabo en los últimos años muestran una
tendencia creciente de consumidores de drogas. De manera consistente la
marihuana es la sustancia ilícita de mayor consumo, el consumo está más
concentrado en los hombres y en los jóvenes en edad escolar47; hallazgos que
deberían orientar la priorización de acciones sin descuidar otras características del
problema que siendo menores tienen alto impacto.
41
(poppers/nitrato de amino y cloruro de metileno/diclorometano o “dick”), entre
otros. Los estudios señalan la disponibilidad de estas sustancias en el mercado y
su consiguiente uso.
En desarrollo de esta Política, se han puesto en marcha los planes operativos para
los periodos 2009-2010 y 2011-2014, con el liderazgo del Ministerio de la
Protección Social y el acompañamiento de las entidades territoriales y la Comisión
Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas.
42
por ello el Ministerio de la Protección Social viene asistiendo técnicamente a los
territorios para la generación de informes que den cuenta de los principales
indicadores del consumo local, a partir de las bases de datos disponibles de
estudios nacionales y estudios regionales.
Se debe, por lo tanto, prevenir que el turismo en Colombia sea señalado de esta
forma y que se consoliden prácticas ilegales abiertamente lesivas para el sector,
mediante la expedición de leyes que penalicen el narcomenudeo, y códigos de
conducta que permitan a los prestadores de servicios turísticos prevenir el
consumo al interior de sus establecimiento y, por ende, el narcomenudeo en el
contexto de viajes y turismo.
43
La Organización Mundial de la Salud (OMS) lideró el Convenio Marco para el
Control del Tabaco (CMCT de la OMS), al que se suscribieron 150 países
miembros. El CMCT de la OMS establece los principios y el contexto para la
formulación de políticas, la planificación de intervenciones y la movilización de
recursos políticos y financieros para el control del tabaco. La consecución de las
metas relacionadas con el acuerdo requerirá la coordinación entre numerosos
organismos gubernamentales, instituciones académicas, asociaciones de
profesionales y organizaciones de la sociedad en el plano nacional, así como el
apoyo coordinado de la cooperación internacional y los organismos de desarrollo.
52
Artículo 3, numeral 1, literal b y el artículo 5.
44
grave para la sociedad. En este sentido, el Estado colombiano ha venido
desarrollando marcos normativos y adecuando su estructura institucional para que
se ajusten a las particularidades que este fenómeno tiene en nuestro medio, así
como los requerimientos de la comunidad internacional.
53
Tomado de Política del Gobierno Nacional contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo: 2011 – 2014”.
54
R.Rocha. Las Nuevas Dimensiones del Narcotráfico en Colombia. UNODC – DNE 2011.
55
Tomado de Política del Gobierno Nacional contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo. 2011–2014”.
56
Ibidem
45
De otro lado, el lavado de activos ha ido adquiriendo en los últimos años un
carácter extremadamente complejo, debido a la gradual sofisticación y
profesionalización de los métodos utilizados, circunstancias que han facilitado el
actuar delictivo de personas u organizaciones criminales, dificultando la adopción
de medidas eficaces por parte de las autoridades nacionales e internacionales en
materia de prevención, represión y sanción del delito.
En el caso particular de Colombia, el incremento en el manejo del efectivo ha
generado un circulante ilícito en la economía que ha distorsionado los precios y
encarecido los costos del sistema financiero, debido a medidas tales como el
gravamen a los movimientos financieros (GMF) impuesto por varios gobiernos con
el fin de combatir el blanqueo de capitales.
57
Grupo de Acción Financiera de Suramérica
58
Creada por el Decreto No. 950 de 1995 como organismos consultivos del Gobierno Nacional y el ente coordinador.
46
posterior modificación a través de la Ley 1453 de 201159. En efecto, estas dos
leyes concentran sus bondades en las características propias de esta figura
jurídica como son: ser de origen constitucional, jurisdiccional, imprescriptible, real
e independiente de la responsabilidad penal del titular de los bienes, lo que ha
permitido que a partir del año 2003 se profiriera un importante número de
sentencias al ser extinguidos un alto porcentaje de bienes a favor del Estado, los
cuales una vez monetizados han generado gran cantidad recursos para el
desarrollo de programas de inversión social, rehabilitación y lucha contra el crimen
organizado.
Entre las dificultades para el logro de una acción más contundente en la materia
se mencionan las siguientes:
Los esfuerzos para atender los casos de extinción del derecho de dominio
resultan a veces insuficientes debido a la elevada carga laboral en cabeza de
los operadores judiciales en todas las instancias, ya que además, tienen la
responsabilidad de adelantar procesos penales como tráfico de moneda,
lavado de activos y tráfico de armas, entre otros.
Insuficiente número de miembros de la Policía Judicial que prestan apoyo
directo a los procesos de extinción de dominio.
59
En materia de extinción de dominio, la Ley de Seguridad Ciudadana modificó ciertos aspectos de la Ley 793 de 2002
para crear un procedimiento más expedito y garantista de los derechos de los ciudadanos y a su vez que, blindarlo para
evitar actos de corrupción y desvió de recursos. Dentro de los aspectos más novedosos de esta ley se encuentran: (i) La
competencia para conocer los procesos de extinción de dominio recaerá, única y exclusivamente, en los jueces penales del
circuito de Bogotá; (ii) las notificaciones se realizaran conforme las reglas establecidas, para tal efecto, en el Código de
Procedimiento Civil y, (iii) los bienes podrán ser vendidos una vez se incauten, independientemente, del desarrollo del
proceso de extinción de dominio.
60
Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado
47
La falta de experiencia de los fiscales acerca de los procedimientos judiciales
en materia de extinción de dominio, la elevada rotación de los mismos en los
procesos que se adelantan y la carencia de una escuela de capacitación
eficiente que permita un entrenamiento permanente a los funcionarios
encargados de esta materia.
Limitado número de jueces dedicados a definir la extinción de dominio, tanto en
primera como en segunda instancia.
48
pólizas, auditorías y conservación de los bienes incautados, entre otras
erogaciones.
De acuerdo con Rocha (2010)61, el 65% de los bienes urbanos y rurales tienen
avalúos catastrales. Mediante un ejercicio de extrapolación de los valores unitarios
al conjunto de la base de datos se estimó su valor en 1.842 millones de dólares,
de los cuales 1.689 millones corresponden a bienes urbanos y 153 millones a
propiedades rurales. Así mismo, al 2010 los registros de bienes urbanos y rurales
ascendieron a 23.400, de los cuales el 28% están ubicados en el Valle del Cauca,
15% en Cundinamarca, 14% en Antioquia y en el resto de departamentos el 43%
del total. Esta dispersión en la ubicación de los bienes ha dificultado su
administración.
61
Las Nuevas Dimensiones del Narcotráfico en Colombia, UNODC – DNE, 2011.
49
la Responsabilidad Común y Compartida como el eje sobre el cual debe girar la
cooperación internacional en la materia y por tanto como la piedra angular de la
Política Exterior en los asuntos de drogas.
50
IV. ENFOQUE ESTRATÉGICO
1. Objetivo General
4. Principios rectores
62
Declaración Política y Plan de Acción de 2009. Pág. 8
63
Discurso del Sr. Antonio Maria Costa, Secretario General Adjunto de las Naciones Unidas y Director Ejecutivo de la Oficina
de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, en la inauguración de la serie de sesiones de alto nivel de la Comisión
de Estupefacientes en su 52º período de sesiones. Pág. 3.
64
Discurso del Sr. Antonio Maria Costa
51
Responsabilidad común y compartida
Sostenibilidad e Irreversibilidad
52
Preservación del Medio Ambiente
Coordinación interinstitucional
71
Lo que incluye coordinaciones horizontales entre las instituciones del orden nacional y verticales entre estas y las
autoridades regionales y locales.
53
Por ello, los Consejos Seccionales de Estupefacientes y los Comités Territoriales
de Prevención y Control de Drogas serán los escenarios donde se promoverá el
desarrollo de la política puesto que, a través de reuniones periódicas con la
presencia y participación activa de las autoridades regionales, se podrá llevar a
cabo un trabajo más coordinado en los diferentes niveles.
Los esfuerzos de la Política estarán enfocados sobre el conjunto de las zonas del
país, a partir de la lectura pormenorizada de cada territorio, de forma que sea
posible identificar, i) los diferentes tipos de uso que de ellas hacen las
organizaciones criminales y maximizar, así, el empleo eficiente de sus propias
capacidades y recursos y ii) la vulnerabilidad y factores de riesgo, de protección
frente al consumo de drogas, así como sus consecuencias.
72
En concordancia con el párrafo 12 de la Estratégica Hemisférica sobre Drogas, aprobada en mayo de 2010 en el seno de
la CICAD/OEA.
54
Seguimiento y evaluación
Alternativas productivas
Drogas de síntesis
55
Desmantelamiento de infraestructura para la producción.
Para lograr obtener resultados que realmente afecten a los narcotraficantes, las
autoridades deberán enfocar sus esfuerzos en la detección y desmantelamiento
de la infraestructura para la producción, en especial, los cristalizaderos donde se
refina el clorhidrato de cocaína.
Si bien Colombia es un país productor de drogas, vale la pena afirmar que sin
sustancias químicas no hay drogas ilícitas. En gran medida químicos utilizados en
la fabricación de drogas provienen del exterior, razón por la cual, es necesario
redoblar los esfuerzos para impedir su arribo a los centros de extracción,
refinamiento o síntesis de drogas ilícitas.
56
5.4. Control al Lavado de Activos
57
V. PLAN DE REDUCCIÓN DE LA OFERTA DE DROGAS
Interrelación horizontal
58
Gráfica 2: Esquema de interrelación horizontal
Zona Zona Zona Zona Zona Zona
Central Caribe Pacífico Nororiental Sur Amazorinoquía
Cultivos Ilícitos
Producción
Tráfico
Comercialización
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional - 2009
59
Objetivo general
Este proceso comienza por el restablecimiento del dominio del control del
territorio, por parte de la Fuerza Pública, y con esta, el restablecimiento de las
condiciones naturales de la sociedad, como son la seguridad, justicia, ley, y el
comienzo de un proceso de desarrollo bajo un marco institucional legítimo.
Con respecto a las capacidades institucionales para la lucha contra los cultivos
ilícitos, el mejoramiento de los sistemas de información (técnicas de detección,
medición de área, productividad, etc.) son necesarias, no sólo para evaluar sino
además para sistematizar lecciones aprendidas, que mejore la reacción del Estado
a nuevos cambios en las dinámicas de siembra y resiembra de cultivos ilícitos.
60
el “proceso para prevenir y eliminar el cultivo ilícito de plantas que contengan
sustancias narcóticas y psicotrópicas a través de medidas de desarrollo rural
específicamente diseñadas para ello, en el contexto de crecimiento económico
nacional sostenido y esfuerzos de desarrollo sostenible en países que realizan
acciones en contra de las drogas, reconociendo las características socioculturales
particulares de cada comunidad y grupo objetivo, dentro del marco de una
solución global y permanente al problema de las drogas ilícitas 73.
73
Declaración sobre las Drogas, sesión especial de las Naciones Unidas sobre Drogas, Nueva York 1998
74
Conpes 3669 de 2010
61
el establecimiento o mantenimiento de proyectos productivos que ofrezcan
fuentes estables y lícitas de empleo e ingresos.
Meta 1
Objetivos
Coordinar los esfuerzos de los planes militares, policiales, y de
antinarcóticos con los de erradicación en las zonas estratégicas del territorio
nacional.
Articular las estrategias de eliminación de cultivos ilícitos, erradicación por
aspersión y erradicación manual con el fin de no duplicar esfuerzos o de
omitirlos en zonas requeridas.
Mejorar los procedimientos aplicables a las actividades de erradicación en
territorios de legislación especial.
Mejorar las capacidades del Estado, para la detección y estudio de cultivos
ilícitos así como las condiciones de seguridad del personal que adelanta las
operaciones y dar continuidad a los mecanismos vigentes.
Desarrollar un indicador que incremente la oportunidad y precisión en la
evaluación de la consolidación de territorios libres de cultivos ilícitos.
Fortalecer los mecanismos de cooperación enfocados a labores de
erradicación manual y por aspersión con los países vecinos cuya frontera
sea propensa al establecimiento de cultivos de uso ilícito.
Evaluar y hacer seguimiento a la estrategia de erradicación de cultivos
ilícitos en Colombia.
Meta 1.2.
Objetivos
Fomentar capacidades en las comunidades para implementar proyectos
productivos que generen ingresos lícitos.
Reducir la afectación de los cultivos ilícitos en las comunidades campesinas
y, bajo los principios del enfoque diferencial, en los grupos étnicos.
Crear mecanismos que permitan la formalización del acceso a la tierra y a
mecanismos de fomento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Fomentar el arraigo de la cultura de la legalidad en las comunidades y
autoridades.
Promover el manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
y el ambiente.
62
Fortalecer la coordinación entre las entidades del Estado y las agencias de
cooperación internacional en torno a los enfoques de consolidación para
desarrollo rural integral y el desarrollo alternativo.
Meta 1
Objetivos
Establecer las demandas reales de sustancias químicas lícitas, principales,
sustitutas y las utilizadas en zonas de control especial que son desviadas
para el procesamiento de drogas.
Identificar y combatir las redes dedicadas a la producción y tráfico de
sustancias químicas.
Aumentar las capacidades técnicas, logísticas, de bioseguridad y
trazabilidad para la detección, neutralización y almacenamiento de
sustancias químicas de uso ilícito.
Fortalecer la lucha contra la corrupción asociada al de tráfico de sustancias
químicas con fines ilegales.
Fortalecer el control administrativo preventivo a quienes intervienen como
productores, distribuidores, almacenadores e importadores de sustancias
químicas controladas.
63
Fortalecer la presencia del Estado en las zonas de frontera con el fin de
bloquear los espacios utilizados para el contrabando de precursores y
sustancias químicas.
Establecer mecanismos de cooperación binacional tendientes a fortalecer
las capacidades técnicas, logísticas y de cualificación del recurso humano
presente en áreas de frontera.
Meta 2
Objetivos
Fortalecer y priorizar las labores de investigación e inteligencia de la fuerza
pública para la identificación y destrucción de infraestructura para la
producción de drogas de uso ilícito, según el comportamiento y las nuevas
tendencias que siguen las mismas.
Fortalecer los procesos de capacitación del personal que lleva a cabo los
procedimientos de destrucción de laboratorios y centros de procesamiento.
Mitigar y contrarrestar los daños ambientales ocasionados en el proceso de
producción correspondiente a esta fase de la cadena.
Realizar o actualizar estudios y procedimientos que indiquen las técnicas
adecuadas para la destrucción de laboratorios en actividades relacionadas.
Aumentar las capacidades técnicas, logísticas y de bioseguridad para la
detección, neutralización y almacenamiento de sustancias químicas de uso
ilícito.
Entiéndase por microtráfico como la distribución a través del tráfico aéreo, fluvial,
marítimo o terrestre de pequeñas cantidades (gramos) con destinos nacionales e
64
internacionales (transformando u ocultando su apariencia física o química), con el
propósito de evadir el control de las autoridades, evitando su detección y el riesgo
de pérdida. Con esta modalidad se pretende el envío de manera frecuente hasta
acopiar grandes cantidades en el sitio de destino y por narcomenudeo como
comercialización “promoción y venta” de sustancias ilícitas en pequeñas
cantidades (dosis), llevada a cabo por redes a nivel local enfocadas a satisfacer la
demanda interna y promover el consumo de estupefacientes en áreas urbanas y
rurales.
Si bien la lucha contra todos los eslabones del narcotráfico necesita del apoyo
judicial e investigativo, el acompañamiento para las operaciones marítimas,
terrestres y aéreas y la misma desarticulación de las redes es crítico para el
bloqueo de estas organizaciones.
Meta 1
Objetivos
Identificar y desarticular las redes dedicadas al trasporte, comercialización y
distribución de drogas ilícitas.
Fortalecer el control del espacio aéreo, marítimo, fluvial y terrestre, rural y
urbano en el territorio nacional.
Fortalecer la coordinación entre las diferentes instituciones del Estado, en
concordancia con los objetivos estratégicos de fortalecimiento de seguridad
y vigilancia, por medio de una definición adecuada de roles y
responsabilidades.
Establecer controles efectivos contra el microtráfico hacia las empresas de
correo, que permitan determinar la trazabilidad de los correos y
encomiendas contaminados por sustancias estupefacientes.
Fortalecer la lucha contra el microtráfico mejorando la tecnología y
capacitación de las instituciones encargadas de aplicar los procedimientos
de inspección y detección de drogas ilícitas en los puertos y aeropuertos del
país.
Aumentar esfuerzos operativos y legislativos contra el narcomenudeo en los
centros educativos, universidades, áreas marginales y establecimientos
públicos.
Incentivar y fortalecer estrategias de cooperación internacional en el control
del tráfico de drogas.
65
4. Línea de acción para el control a la producción, comercialización de
drogas de síntesis y el desvío de sus precursores75:
75
Las Naciones Unidas ha advertido que "Las drogas sintéticas pueden convertirse en el enemigo público número uno, en
el mundo, si no trabajamos juntos para limitarlo". Esta afirmación se basó en las tendencias actuales en relación con la
producción, el tráfico y el consumo. Se ha verificado que las características asociadas a este tipo de drogas constituyen
una seria amenaza no sólo para los consumidores sino para las autoridades, tanto en aspectos relacionados con el control
interdictivo como en relación con la reducción de la demanda.
66
producto terminado o como principio activo, permitiendo que la fase final de su
proceso de fabricación finalice en los mercados.
Meta 1
Objetivos
Diseñar e implementar un sistema de control que permita evitar la producción
de drogas de síntesis.
Fortalecer los mecanismos de control e incrementar las capacidades técnicas
para la identificación y judicialización del tráfico y comercialización de drogas
sintéticas y sus precursores.
Meta 1
67
Objetivos
Meta 1
Objetivos
76
Concebido tal cual en el Convenio Marco para el Control del Tabaco de la Organización Mundial de la Salud, 2003.
68
VI. PLAN DE REDUCCIÓN DE DEMANDA DE DROGAS
Con el ánimo de visibilizar el consumo interno como fenómeno que cobra cada vez
más presencia en nuestras ciudades y campos y propender por el desarrollo de
acciones que construyan y fortalezcan la capacidad de respuesta sostenible en los
ámbitos nacional territorial, institucional y comunitario, desde el año 2004, el país
viene haciendo esfuerzos por avanzar en la ejecución de una política pública en
reducción de demanda.
En este caso, los “choques” hacen referencia a los factores de riesgo que operan
en los niveles macrosociales, microsociales y personales, que hacen parte del
77 Para el enfoque tradicional del Manejo Social de Riesgo el riesgo primario es que el choque adverso reduzca el ingreso y
el consumo e incremente su volatilidad. Ver por ejemplo: Núñez, J y Cuesta, L. (2006).
69
escenario vital de todos quienes vivimos en esta sociedad y cuya manifestación
refleja la concurrencia de diversidad de condiciones y circunstancias más o menos
probables, según el grado de vulnerabilidad del sujeto, grupo o comunidad.
Dado que la meta del eje de prevención es evitar/prevenir el inicio y uso indebido
de sustancias psicoactivas en cualquier momento del ciclo vital, es necesario
operar sobre condiciones o variables contextuales, situacionales, familiares e
individuales que incrementan el riesgo y la vulnerabilidad frente al inicio y
mantenimiento del uso sustancias lícitas e ilícitas, en particular aquellas que son
más predictoras del riesgo y aquellas que se pueden intervenir con los recursos
que se tienen o que es posible potenciar.
El escenario de la prevención como gestión de riesgos es uno en el que las
“drogas” lícitas e ilícitas existen, por lo que es preciso ofrecer los medios que
permitan “convivir” con ellas optando por no probar tan tempranamente sustancias
lícitas y si se entra en contacto con ellas, no probar las ilícitas (prevención) y si
aun así se entra en contacto con ellas, no transitar a patrones aún más nocivos
para la salud y el bienestar (mitigación y superación).
Meta 1
Objetivos
La mitigación busca reducir los efectos negativos de los riesgos, tanto antes de
que se materialicen como cuando ya lo han hecho y se han convertido en “daños”.
70
Para cumplir con las metas se necesita intervenir las condiciones que inciden en
que haya transición a patrones de mayor compromiso con el consumo, la
instalación de un estilo de vida o la ocurrencia de riesgos y daños producidos por
patrones de uso nocivos para la salud por exceso de autoindulgencia, porque se
trivializan las consecuencias o porque catalizan conductas sexuales o prácticas de
uso de alto riesgo.
Superar significa salir adelante y afrontar de la mejor manera una situación límite,
echando mano de los recursos que estén disponibles. Las estrategias de
superación hacen referencia al tratamiento, la rehabilitación y la inclusión social de
quienes han desarrollado un trastorno por dependencia a una o varias sustancias
o presentan un patrón de consumo problema en ausencia de dependencia.
Meta 1
Objetivos
71
Contar con una oferta de servicios, amplia y de calidad, para la superación
de la dependencia al alcohol y otras SPA.
Brindar a los consumidores en proceso de superación de la dependencia
oportunidades de inclusión laboral, educativa, productiva y social.
Este eje operativo responde en particular al último objetivo estratégico con el que
se busca: contar “… con capacidad de integración, así como de respuesta técnica,
institucional y financiera ante las demandas del consumo de SPA”, por lo tanto es
fundamental también para el logro de los otros dos objetivos.
Si bien, el país cuenta con una extensa experiencia en el área y con acumulación
de lecciones aprendidas y de recursos, es necesario potenciar estos activos y qué
mejor manera que a través de un esfuerzo integrador como el que se propone en
el proceso de construcción de esta Política.
De igual, forma se necesita una plataforma sólida que dé el mejor sustento posible
a lo que se requiere para reducir la incidencia, la prevalencia y el impacto del
consumo de SPA.
Meta 1
Objetivos
72
VII. PLAN PARA COMBATIR LA INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA DE LAS
ORGANIZACIONES DEDICADAS AL TRÁFICO DE DROGAS ILÍCITAS78.
Meta 1
Objetivos
78
Los objetivos y actividades relacionados con el lavado de activos fueron formulados con base en la Política contra el
Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo, aprobada por la Comisión Interinstitucional para el Control del Lavado de
Activos – CCICLA, en su sesión de febrero de 2011.
79
Política del Gobierno Nacional contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo, 2011–2014. Documento de
Trabajo CONPES, Febrero de 2011.
80
Ibidem
73
Meta 2
Objetivos
Meta 1
Objetivos
74
3. Línea de acción para la administración de bienes incautados
Meta 1
Objetivos
75
VIII. PLAN DE POLÍTICA EXTERIOR PARA ENFRENTAR EL PROBLEMA
MUNDIAL DE LAS DROGAS
Meta 1.
Objetivos
76
Promover el principio de Responsabilidad Común y Compartida en la lucha
contra el Problema Mundial de las Drogas en los distintos escenarios
bilaterales y multilaterales.
Desarrollar una estrategia que propenda por una mayor y más eficiente
comunicación a nivel internacional de las acciones y resultados adelantados
en su lucha.
Meta 2.
77
Crear y/o fortalecer acuerdos multilaterales que fomenten el intercambio de
información para la vigilancia eficaz del comercio internacional de
precursores usados en la producción de drogas ilícitas y de medicamentos
de control especial.
Propender por el logro de mayores compromisos de la comunidad
internacional en el fortalecimiento de los procesos de comercialización de
los productos de desarrollo alternativo.
Meta 3
Meta 4
78
IX. LÍNEA DE ACCIÓN TRANSVERSAL SOBRE FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL.
Esta línea de acción por ser transversal a los cuatro planes antidrogas se orienta a
incrementar la capacidad de respuesta del Estado colombiano, a través de una
serie de acciones que implícita o explícitamente pretenden encontrar la mayor
coherencia posible entre los ámbitos político, organizativo, presupuestal, jurídico y
estratégico.
Con el fin de lograr una intervención más efectiva y eficiente se requiere que las
entidades del Estado cuenten con suficiente recurso humano, calificado y con
competencias claramente definidas; una estrategia de comunicación al interior de
las instituciones, entre estas y con la ciudadanía; estudios técnicos y científicos
acerca de las manifestaciones de las drogas; metodologías y protocolos de trabajo
conjunto e información de calidad, entre otros; encaminados a facilitar una
constante toma de decisiones que sea requerida.
Meta 1
Objetivos:
79
Reforzar los mecanismos de coordinación y articulación de la Política
Nacional contra las Drogas con los Consejos Seccionales de
Estupefacientes, Comités Departamentales y Municipales de Prevención y
Control.
Capacitar y mantener actualizado el recurso humano con competencias y
responsabilidades en drogas y sus diferentes manifestaciones.
Producir evidencia técnica sobre las diferentes manifestaciones del
problema de las drogas, a través de estudios e investigaciones.
Fortalecer la capacidad tecnológica y de información de las instituciones y
en particular del Observatorio de Drogas de Colombia.
Diseñar una estrategia que permita la comunicación interinstitucional
transparente y fluida, y entre los diferentes niveles jerárquicos en las
entidades.
Diseñar estrategias de comunicación a través de medios masivos con el
propósito de concientizar a la sociedad colombiana y a la comunidad
internacional acerca de los efectos negativos que sobre ella tiene el
Problema Mundial de las Drogas.
Implementar SINERGIA del Departamento Nacional de Planeación como un
modelo encaminado al seguimiento y evaluación de los planes antidrogas.
80
ANEXO 1
TEMA NORMAS CONTENIDO
INSTRUMENTOS Convención Única de 1961 de Naciones Convención Única de 1961 Sobre
INTERNACIONALES Unidas Estupefacientes.
Enmendada por el Protocolo de
1972 de Modificación de la
Convención Única de 1961 sobre
Estupefacientes.
81
TEMA NORMAS CONTENIDO
Trata de Personas, especialmente
Mujeres y Niños, que complementa
la Convención de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional"
82
TEMA NORMAS CONTENIDO
Convención Contra la Delincuencia Convención de las Naciones
Organizada Transnacional Unidas Contra la Delincuencia
Organizada Transnacional y sus
Protocolos 2004.
Convenio Marco de la OMS para el Control del Convenio Marco de la OMS para el
Tabaco Control del Tabaco. La 56ª
Asamblea Mundial de la Salud, 21
de mayo de 2003
83
TEMA NORMAS CONTENIDO
ALA/2005/017-652, titulado “Apoyo
a la Comunidad Andina en el área
de Drogas Sintéticas”
84
TEMA NORMAS CONTENIDO
Resolución No. 0002 de 2006 Por medio de la cual se crea el
Grupo de Análisis y Evaluación
Estadística del Observatorio de
Drogas de Colombia –GAEES -
ODC– y se dictan otras
disposiciones
85
TEMA NORMAS CONTENIDO
Resolución 23 de 2006 CNE Instructivo CNE para la
enajenación y administración de
activos y demás bienes que forman
parte del Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y
Lucha contra el Crimen Organizado
(FRISCO).
86
TEMA NORMAS CONTENIDO
Estupefacientes
Ley 730 del 31 de Diciembre de 2001, Articulo Por medio de la cual se dictan
17. normas para el registro y
abanderamiento de naves y
87
TEMA NORMAS CONTENIDO
artefactos navales dedicados al
transporte marítimo y a la pesca
comercial y/o industrial. (De los
requisitos y formas de efectuar el
registro).
88
TEMA NORMAS CONTENIDO
2010.
89