La Reforma Del Estado Dominicano: Avances y Retos: Ponencias Presentadas en El XII Congreso Del CLAD

La Reforma
del Estado Dominicano:

Avances y Retos
Ponencias presentadas
en el XII Congreso del CLAD.
Edificio Oficinas Gubernamentales Juan Pablo Duarte.
Sexto Piso. Av. México Esq. Leopoldo Navarro, Gazcue,
Distrito Nacional, Santo Domingo, República Dominicana,
Teléfono: 809-686-2447 • Fax: 809- 686-2148
www.conare.gov.do
Primera Edición: Abril 2008

Director Ejecutivo: Marcos Villamán
Autores: CONARE • PRO-REFORMA
Diagramación: Alberto P. Hernández
Este documento puede ser descargado

de la página web del Conare.
Introducción ....................................................... 9
Iniciativas de la República Dominicana

para generar un Estado ético y transparente
Etica y transparencia en la gestión pública ........... 13

Introducción ............................................................................................................................................. 13
1. Reconocimiento de la necesidad ética y transparente en la gestión pública
de la República Dominicana .............................................................................................................15
2. Intención de instalar el comportamiento ético ................................................................ 17
3. Confrontación constante entre la intención de buscar lo bueno
y las prácticas corruptas ...................................................................................................................21
Conclusiones ............................................................................................................................................ 22
Referencias Bibliográficas ................................................................................................................ 24
Bibliografía ............................................................................................................................................... 24
Fortalecimiento del marco jurídico aplicado

a la lucha contra la corrupción ............................ 25
Antecedentes Históricos ................................................................................................................... 25
Marco Jurídico Aplicado a la Lucha Contra la Corrupción en la Republica
Dominicana. .............................................................................................................................................. 29
Bibliografía ............................................................................................................................................... 38
La metamorfosis del proceso de compras

y contrataciones gubernamentales en República
Dominicana: Ley No. 340-06 sobre compras
y contrataciones de bienes, servicios, obras
y concesiones, con modificaciones
de la Ley No. 449-06 ........................................ 41
Del Sistema y su Ambito ....................................................................................................................41
Registro Nacional de Proveedores ............................................................................................... 44
Procedimientos de Selección ...........................................................................................................47
Régimen de Sanciones .......................................................................................................................48
Ponencias presentadas en el XII Congreso del CLAD | 3

Reclamos, Impugnaciones y Controversias ............................................................................. 49
Sistema de Administración de Servidores Públicos:

un instrumento para generar transparencia
de la nómina pública ........................................... 51
La nómina pública ...................................................................................................................................51
Conceptualización de Gestión de Nómina ..................................................................................51
Nómina ....................................................................................................................................................... 52
Aportes y descuentos Fondo de Empleados ........................................................................... 55
Liquidación de Aportes al Sistema de Seguridad Social ................................................. 55
Liquidación de Retención en la Fuente ...................................................................................... 56
Liquidación de Prestaciones Laborales ..................................................................................... 56
Desvinculación o Separación ............................................................................................................57
Informes legales .................................................................................................................................... 58
SASP ............................................................................................................................................................60
Bibliografía ................................................................................................................................................67
Avances y Desafíos del Servicio Civil

en la Administración Pública
Fortalecimiento del servicio civil en la República

Dominicana: aportes de Pro-Reforma ................... 73
La ONAP como pieza angular en el fortalecimiento del Servicio Civil ......................75
Estrategias de fortalecimiento de la institucionalidad de la ONAP
y el Servicio Civil ....................................................................................................................................75
Conclusiones .............................................................................................................................................91
El servicio civil como pilar de la reforma del Estado 95

Marco Conceptual ................................................................................................................................ 95
Leyes ............................................................................................................................................................ 95
Antecedentes .......................................................................................................................................... 98
Política y Servicio Civil .................................................................................................................... 100
Acciones que generarían un Impacto en R. D. ..................................................................... 101
4 | La Reforma del Estado Dominicano: Avances y Retos

Nuevos Paradigmas y sus Retos ..................................................................................................102
Bibliografía .............................................................................................................................................103
El servicio civil en la carrera administrativa:

en dónde estamos y hacia dónde vamos ............. 107
Presentación .......................................................................................................................................... 107
I. Antecedentes ....................................................................................................................................108
II. Normativa Vigente ........................................................................................................................ 111
III. Modelo de Carrera Adoptado ...............................................................................................115
IV. Implantación del Modelo de Carrera .................................................................................119
V. Avances en la Implantacion del Sistema ...........................................................................121
VI. Perspectivas de la Carrera Administrativa. ................................................................... 124
Bibliografía ............................................................................................................................................. 127
Evolución del servicio civil en la República

Dominicana ..................................................... 129
Introducción ..........................................................................................................................................129
Bibliografía ..............................................................................................................................................141
Transformado el Servicio Público en la Procuraduría

General de la República de Caras al Ciudadano:
Lecciones Aprendidas
El origen del diseño conceptual de un modelo ‘

de servicios públicos enfocado en los ciudadanos
y sus implicaciones .......................................... 147
Antecedentes ........................................................................................................................................ 147
Cómo Surge la Iniciativa de Apoyar este Modelo .............................................................148
“Desarrollo de un nuevo modelo de provisión de servicios públicos” ........................148
Procuraduría General de la República (PGR) una de las instituciones piloto
seleccionadas ........................................................................................................................................149
Proceso ......................................................................................................................................................151
Diferencias Socioculturales de los Usuarios .......................................................................... 155

Bibliografía ............................................................................................................................................. 157
Diseño e implementación del modelo de servicios

públicos en la Procuraduría General
de la República ............................................... 161
I. Diseño del Modelo ...........................................................................................................................161
II. Actividades realizadas para la implantación del Modelo .........................................171
III. Conformación del Equipo de Mejoramiento ................................................................. 173
IV. Experiencia realizando la Reingeniería de Procesos ................................................. 175
V. Implementación de la Unidad de Control de Gestión y Calidad ........................... 176
VI. Impacto en la Cultura Institucional ...................................................................................177
VII. Cartas de Servicio: Una nueva forma de pensar y actuar desde
el gobierno .............................................................................................................................................. 178
VIII. Los Paradigmas que se eliminan, los nuevos que nacen .....................................180
IX. Experiencia de un profesional de sector privado en el sector público ............ 181
X. Bibliografía ....................................................................................................................................... 181
Reingeniería de procesos: enfrentando el cambio

de cultura organizacional .................................. 183
I. El Antes y Después de los Servicios de la Procuraduría General
de la República. .................................................................................................................................... 183
II. Sistemas de Información aplicados a la Gestión .........................................................187
III. Gestión por Resultados. Una nueva forma de operar desde el gobierno ......188
Lecciones aprendidas en el desarrollo de un nuevo

modelo de servicios públicos en agencias públicas en
la Republica Dominicana ................................... 191
Diagnóstico de listeza o preparación organizacional para el Modelo ..................... 193
Compromiso del principal ejecutivo de la organización .................................................194
Líder directo del proyecto facultado y en comunicación con el principal
ejecutivo de la organización ..........................................................................................................196
Establecimiento y cumplimiento de convenios y protocolos inter-institucionales
claros y precisos. ................................................................................................................................. 197
Aseguramiento de la disponibilidad para el proyecto de los miembros

del Equipo de Proyecto .................................................................................................................... 197
Capacitación y desarrollo de las competencias necesarias y del espíritu
de equipo en el equipo de mejoramiento ...............................................................................200
Comunicación interna amplia y sistemática sobre el Proyecto y sus avances ...201
Disposición a asignar fondos y otros recursos en la co-financiación
del proyecto ...........................................................................................................................................203
Fortalecimiento institucional y técnico del área de tecnología
de infocomunicación ......................................................................................................................... 204
Aseguramiento de los recursos mínimos de infraestructura física ........................... 206
Involucramiento, participación y alineamiento con las entidades rectoras
de la administración pública. ....................................................................................................... 206
Bibliografía .............................................................................................................................................207
Retos, Desafíos y Experiencias en la Reforma

del Estado en un Ambiente Competitivo
Reformar y modernizar el Estado en un ambiente

competitivo ..................................................... 213
I. Contexto Mundial ........................................................................................................................... 213
II. América Latina en busca de su lugar en la economía mundial ............................216
III. Los planes estratégicos de competitividad ...................................................................218
IV. Secuelas y conclusiones .......................................................................................................... 225
Bibliografía: ........................................................................................................................................... 228
Precisiones sobre la sociedad del conocimiento

y la reforma del Estado .................................... 231
Introducción .......................................................................................................................................... 231
Las Estrategias Fallidas de las Reformas del Estado .......................................................232
Las Sociedad del Conocimiento y las Reformas del Estado .........................................235
Algunas Repercusiones de la Sociedad del Conocimiento en las Dimensiones
Económicas, Sociales y Políticas ................................................................................................ 244
Conclusión .............................................................................................................................................. 250
Bibliografía .............................................................................................................................................251

La gobernabilidad democrática, ciudadanía y el rol
de los partidos políticos en la globalización ......... 253
La Gobernabilidad Democrática y la Ciudadanía ...............................................................253
La Fragilidad Institucional Dominicana vigente. ............................................................... 264
La Estructura política-Social Dominicana tiene las siguientes características . 264
Aspectos a fortalecer para una buena gobernabilidad ...................................................272
Rol de los Partidos y Organiizaciones Políticas para una Nueva Visión
de la Gobernabilidad .........................................................................................................................274
Los Partidos Políticos y la Globalización .................................................................................274
Bibliografía .............................................................................................................................................276
Avances y retos de los gobiernos locales

en República Dominicana .................................. 279
I. Introducción ......................................................................................................................................279
II. La Realidad Municipal en el Pasado ..................................................................................280
III. Avances de los Gobiernos Locales .................................................................................... 282
IV. Los Retos Pendientes ................................................................................................................ 290
V. Conclusión ......................................................................................................................................... 292
Bibliografía .............................................................................................................................................293

Introducción
Probablemente para el ámbito mundial el XII Congreso Internacional sobre
la Reforma del Estado y la Administración Pública realizado recientemente en
nuestro país por el CLAD, significó un encuentro singular; si nos atenemos a
las expresiones de satisfacción de los directivos y países miembros de esa organi-
zación iberoamericana, quienes admiraron la impecable organización, la masiva
asistencia que superó niveles precedentemente alcanzados, y por la integración
entusiasta de los visitantes, a pesar de que su inauguración coincidió con la pre-
sencia de dos fenómenos atmosféricos consecutivos, ¨ Noel ¨ y ¨ Olga ¨, que azo-
taron inmisericordemente a la población, al país y a su economía.
De su lado, para la República Dominicana ha significado un hito relevante en la

evolución de su proceso de reforma pública. Como muestra baste el botón de la
presente publicación que el Consejo Nacional de Reforma del Estado (Conare)
y el Programa de Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo (Pro-Reforma)
ponen a disposición del público, en la cual es notable el número de ponencias
presentadas por funcionarios y especialistas dominicanos, pero también por el
hecho de que para presidir esa importante organización de iberoamérica, en el
período 2008-2010, se haya elegido, por primera vez, a la nación dominicana, en
la persona de su actual Secretario de Estado de Administración Pública.
En conjunto, la República Dominicana expuso 48 trabajos. La presente obra

reúne sólo 16, organizados en similar orden y estructura temática que las del
congreso. De los distinguidos expositores dominicanos que aparecen en la pre-
sente publicación cabe mencionar al Dr. Marcos Villamán, Director Ejecutivo
del Consejo Nacional de Reforma del Estado (Conare); al Lic. Ramón Ventura
Camejo, Secretario de Estado de la Administración Pública; al Dr. Raymundo
Amaro Guzmán, y al Dr. Octavio Lister Henríquez, Director del Departamento
de Prevención de la Corrupción Administrativa.

Se puede llegar al acuerdo entonces en que este es un excelente indicador de la
ingente y consistente labor práctica y conceptual que se ha venido realizando, por
algo más de una década, en materia de reforma y modernización del Estado en la
República Dominicana; y lo es también, de manera particular, de la aparición en
nuestro medio de una conciencia de la importancia que tiene la existencia de un
pensamiento propio que sustente este esfuerzo. Sin el cual, y sin la concurrencia
de sus frutos, es poco menos que imposible lograr un Estado reformado y una
nueva Administración Pública a la altura de los desafíos y las expectativas que se
derivan de una transformación de índole epocal.
CONARE Y PROREFORMA se sentirán altamente satisfechos si este mo-

desto aporte a la bibliografía de la reforma dominicana puede servir de referencia
a los afanes de los y las que con pasión se entregan a la búsqueda del bienestar
social, económico y cultural del pueblo y la nación dominicana.
Dr. Marcos Villamán

Director Ejecutivo

Iniciativas de la
República Dominicana
para generar un Estado
ético y transparente
Ponencias
CLAD
11
Documento presentado originalmente en el XII Congreso Internacional del
CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, cele-
brado en Santo Domingo, República Dominicana, del 30 de octubre al 2 de
noviembre de 2007.
Disponible en texto completo en el Sistema Integrado y Analítico de Infor-

mación sobre Reforma del Estado, Gestión y Políticas Públicas (SIARE) del
CLAD, a través de la página http://www.clad.org.ve/siare
Etica y transparencia
en la gestión pública
Miguel Angel Suazo Báez
Introducción
El tema de la gestión del estado es algo que de repente adquiere una vigencia
extraordinaria a nivel de nuestros países. Administrar los bienes del pueblo
desde las distintas dependencias oficiales es una tarea que requiere eficiencia
técnica y probidad moral.
En realidad el tema es antiguo, lo nuevo es el abordaje que se ha estado plan-

teando por parte de los gobiernos y reclamando por parte de los gobernados
con un denominador común llamado “Transparencia”.
Los aspectos técnicos con los que éstos se manejan son los que clásicamente se
han usado. Distintos modelos economicistas o políticos han constituido la oferta
tradicional y el pueblo los acoge o rechaza en los escenarios pre-electorales mar-
cados por campañas que en propuestas de vida buena ofrecen hasta lo que no es
posible cumplir.
Este fenómeno ocurre a sabiendas de su imposibilidad por parte de los ofer-

tantes, pero requeridos por los electores aunque sepan que no serán cumpli-
dos.
En esa dinámica nos hemos movido por largo tiempo, pero un movimiento
de maduración de la democracia por un lado, la construcción de ciudadanía
por otro y los requerimientos de carácter internacional establecidos por acuer-
dos como los del libre comercio exigen pautas que son garantías económicas
para los interesados pero que de manera colateral hacen hincapié en postula-
dos éticos que transcurren bajo el manto de la transparencia en la rendición
de las cuentas administradas.

Aceptamos que en esos lineamientos no hay necesariamente una intención moral
en primera instancia sino más bien una seguridad de que las inversiones de las mul-
tinacionales no peligran en un clima adverso, pero coinciden a su vez en garantizar
postulados morales que deben ser aprovechados desde esa misma garantía
Esta situación fenomenológica de un lado y una intencionalidad moral de algu-

nos sectores gubernamentales han permitido a nuestro país sentar bases para la
construcción de un futuro moral.
Esta coyuntura ha sido aprovechada por el estado dominicano y en especial por

este gobierno para sustentar con hechos realidades morales.
Entre ellas podemos anotar como un primer elemento de impacto el surgimien-

to de oficinas de ética o comisiones paralelas al tren gubernamental para dar fun-
damento moral de las acciones planificadas o ejecutadas en búsqueda de mejores
condiciones de vida,
Han habido varios pasos en ese sentido:
Primero en el reconocimiento de la necesidad ética en la administración de lo

público, segundo en la intención de instalar el comportamiento ético como prác-
tica de estado y tercero en la identificación de la confrontación existente entre la
intención de buscar lo bueno y las constantes evidencias de las inconductas de
funcionarios que desdicen con la práctica lo que afirman predicar en el discurso,
hecho este que como contraposición a los postulados de transparencia la colecti-
vidad lo bautiza como corrupción.
Si la transparencia ha sido definida como las actividades llamadas a ser expuestas

y conocidas por todos sin necesidad de ocultar ninguno de sus componentes, la
corrupción será la perversión de lo bueno.
La polarización que nos introduce a este tema viene dado por la dinámica: trans-
parencia-corrupción, en tanto marco conceptual que sirve para develar todos las
interioridades del ejercicio público y su opuesto que lucha por buscar
cada vez nuevas formas de encubrir el engaño o la distracción de los bienes pú-
blicos que le corresponde administrar a los gobernantes de turno.

1. Reconocimiento de la necesidad ética y transparente en la
gestión pública de la República Dominicana
Como ya hemos señalado una característica distintiva en el Gobierno Domini-
cano ha sido la de dotar al Estado de una identidad ética que si bien no se agota
en la realidad, no es menos cierto, que deja sentadas las bases para que estas supe-
ren a la transitoriedad de los gobiernos y obliguen a la posteridad a deslizarse por
los canales que a nivel instrumental se han ido organizando
Un ejemplo lo constituyen los comités de ética en la administración pública que

fueron promovidos por medio del decreto 149-98 y asignados como responsabi-
lidad del anteriormente llamado Departamento de Prevención de la Corrupción
Administrativa (DPCA),y cuyo planteo sustantivo, según reza el propio decreto
es el de “servir de ente promotor de la vigencia y el fortalecimiento de la ética y la
transparencia en la gestión administrativa de la entidad a la que pertenece” (1)
Como podemos observar el tema de la transparencia es puesto en el tapete con

el claro objetivo de que se convierta en un tema de la cotidianidad y en una pre-
ocupación ética por un ejercicio moral en el servicio público.
Podemos argumentar que el decretarlo no modifica las realidades de corrupción

existente por décadas, pero tampoco se puede negar que dar inicio a la participa-
ción de los propios funcionarios y los servidores de menor jerarquía establece un
mandato moral de extremado valor.
La corrupción se caracteriza por todo lo contrario, más bien por buscar mecanis-
mos que no permitan develar sus pasos y por la inexistencia de mecanismos que
puedan ponerle obstáculos en el orden legal y moral.
De manera que los Comités de Ética con su primera tarea ordenada de pro-
mover la ética obliga a proyectar planes de acción al interior de las dependencias
estatales que sirven de referente e instancia de confrontación entre lo que se pro-
mueve y lo que sucede en la realidad obligando, por lo menos, al surgimiento de
prácticas prudentes.
Esas prácticas las pone bajo la responsabilidad del DPCA de manera que la
obligación se cumpla y no pase al olvido como suele suceder en muchos casos en
que sólo hay que dejar que el tiempo se encargue de su extinción.

Esto lo garantiza al afirmar en dicho decreto que la función de los comités será
la de “Servir de canal de comunicación entre dicha dependencia y del DPCA para
el diseño, promoción y desarrollo de planes y actividades de fortalecimiento de la
ética y la transparencia en la gestión de esa dependencia publica” (2)
Este decreto es promulgado en 1998. En el año 2000 surge un gobierno perte-

neciente a otro partido y la obligación moral establecida dos años antes dio pie
a que los comités de ética se siguieran conformando así como el decreto 120-01
que instituye el Código de Ética del Servidor Público.
Podemos ubicar a esos dos períodos gubernamentales como una primera fase de
nacimiento y crecimiento de los Comités y a su vez de instauración legal de una
premisa moral a través de instrumentos de inducción a la transparencia
En el 2004 el gobierno forma la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Co-

rrupción, CNECC, mediante decreto 101-05 con la clara misión de establecer un
plan estratégico para la exigencia y el monitoreo de la transparencia . En su defini-
ción, aparecida en su página web la comisión se describe de la siguiente manera:
“La Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción (CNECC) es el

órgano rector que tiene bajo su responsabilidad el monitoreo del Plan Estraté-
gico de Ética, Prevención y Sanción a la Corrupción y de sus respectivos planes
operativos, a través de un sistema de coordinación, animación, seguimiento y eva-
luación de la implementación.
Este plan constituye la manifestación social y política más sana, clara y decidida
en la lucha contra la corrupción y en la búsqueda de forjar una administración
pública transparente. El Gobierno Dominicano asumió el compromiso, junto a la
sociedad civil, de consensuar una estrategia que se tradujera en un accionar eficaz e
inmediato y que paute su política en esta materia para el período 2005-2008” (3)
A este decreto le sigue una serie de actividades que estructurados en un plan

estratégico de acción involucran a las dependencias del Estado a ser desarrolla-
das dentro de un marco conceptual de la ética del servicio y del servidor público.
Se reconoce la ética en su unicidad, desmitificando aquellas falsas premisas que
preconizan la existencia de una ética pública y otra privada, obligando desde la
perspectiva moral a todo el Estado mediante estos instrumentos sociales.

La ética como tal es una y lo que cambian son los escenarios de los sujetos. Son
los escenarios los que son públicos o privados pero el deber moral es el mismo
para todos.
2. Intención de instalar el comportamiento ético

La intención de moralizar el espacio público desde una perspectiva ética ha que-
dado plasmada en la redacción anterior. Ello no quiere decir que se ha cumplido,
Ello no quiere decir que no exista la corrupción en determinadas instancias del
poder. Ello no quiere decir que tenemos un modelo de estado moral, ello quiere
decir que existe la voluntad para hacerlo y que apenas estamos en el camino que
esboza dicho proyecto.
Dada la historia de corrupción, de malas artes en el ejercicio de la administración

pública, de legitimación de dichas inconductas por las propias autoridades en
distintos períodos de nuestra historia pasada y reciente se requiere de la voluntad
política y moral para establecer nuevos parámetros en la administración que in-
volucre al servicio y al servidor identificado con la transparencia.
En algunos momentos las salidas propuestas estuvieron desencaminadas, se co-

locó a la ética como mediación punitiva para quienes la vulneraran, se equivo-
caron los pasos al pensar que la ética debía ser el puente para castigar las malas
acciones.
El tiempo de clarificación ha sido necesario, sobre todo al evaluar los resultados. La

motivación moral intrínseca no modificó lo que se esperaba, se convirtió en discurso.
Hemos llegado al momento en que una acción paradójica nos recoloca en el

tránsito buscado. Es paradójica porque parte del reconocimiento aprendido de
que la ética no es ni puede ser punitiva, ya que al asumirla como tal, violentamos
su esencia propositiva dirigida al bien hacer y a la búsqueda del bien común.
El Estado es garante del bien común y la forma de lograrlo es a través de sus

propias instancias, fundamentado en la eficiencia técnica y en las intenciones be-
neficentes.
Una rápida revisión de la historia nos recuerda que en el mundo griego se apeló
a la moral como fundamento de las profesiones, asignándole impunidad jurídica,

contrario a los oficios que de manera inversa se fundamentaron en la ley y no en
la moral.
La moral es la base fundante de los inicios de la actividad humana de esa tra-

dición mediterránea y sólo aparece lo legal como instancia punitiva para quienes
violan los acuerdos socialmente establecidos como de cumplimiento obligatorio
y normado por el marco legal.
Lo moral sólo obliga a lo moral, por esta vía nadie puede ser condenado más que a
condenas morales y sólo si ello transgrede a la ley podrá ser sancionado por la ley.
Así es posible comprender que en base al discurso que apela a la moral per se no
ha habido resultados de importancia y que la ley establece mecanismos coactivos
para lograr el cumplimiento de lo pautado por ellas.
Nos encontramos en un momento de suma importancia en esta contradicción

señalada y es que el Estado ha inaugurado una época de legislaciones conducen-
tes a la eficiencia y a la equidad y podría alguien señalarnos que la ley siempre ha
tenido este objeto y es cierto.
En la medida en que ella ha sido acompañada de las instancias que señalamos

al principio como acompañantes, es decir, el pensamiento ético y las mediaciones
morales que expresadas en decretos y leyes se han instaurado hemos pasado a un
segundo momento de gran trascendencia: La construcción de un estado moral
desde su estructura legal.
a) La construcción de un estado moral desde su estructura legal. Las leyes que

nos obligan al libre acceso a la información, a la de contrataciones de bienes, obras
de servicio y concesiones, la de declaración jurada de bienes, como rendición de
cuentas, entre otras.
Esto adquiere un valor que las trasciende en cuanto no se agotan en sí mismas

como ha sido la norma histórica, sino que al acompañarlas de los mecanismos
morales antes señalados, entramos a lo que hemos llamado una contradicción
epocal: el que caminemos hacia lo moral por exigencia de lo legal
Es una contradicción epocal porque por definición la ética no es punitiva, sin

embargo, de esa capacidad coactiva estamos sentando las bases para un ejercicio
moral que probablemente se pueda evidenciar en el futuro, pero que no tiene más
alternativas que apoyar desde esta perspectiva legal.
Entra en contradicción con el postulado popular que minimiza a nues-

tras leyes al decir: Las leyes siempre han existido, lo que pasa es que no
las cumplimos, es decir, se acusa a que la corrupción cubre a la intención
transparente.
Esto es cierto, pero a nuestro modo de ver estamos viviendo la última

oportunidad de recobrar la moral en el futuro y es si podemos hacerlo por
la vía punitiva del sistema jurídico.
El sistema jurídico no escapa a los tentáculos de la corrupción, de manera que

la moral adquiere una dimensión extraordinaria al expresarse a través de las ins-
tancias y de las personas que apoyan esta intencionalidad y que están, por ahora,
obligados a fortalecer el imperio de la ley.
De la tradición moral pasamos a la inmoral, ha sido una cultura la que se

ha ido imponiendo para hacer prevalecer mediante el engaño los benefi-
cios particulares sobre el colectivo.
Así como podemos afirmar que no existe una ética pública y otra privada
también podemos afirmar que no existen escenarios preferidos para la co-
rrupción. Existe tanto en lo público como en lo privado.
En el libro “Más ética más desarrollo” de Bernardo Kliksberg nos narra la histo-
ria de la Enron con los fraudes a los usuarios para el beneficio de uno de sus fun-
cionarios y como argumento atenuante planteado por los abogados del mismo se
argumentó que había sido entrenado para eso por la compañía” y el autor afirma
que la falla estaba en la cultura corporativa.
Es el modelo reproductivo de las instituciones los que traen el germen de la co-

rrupción como cultura instituida, por lo que corresponde no es una moralización
discursiva sino incluir un proceso de trabajo a nivel de las actitudes convirtiendo
los escenarios y haciendo una transposición donde se cambie la visión de ser em-
pleado por el de ser servidor.

Parece que hablamos de lo mismo pero es evidente que el sustrato ético
es diferente ya que el término “empleo” arrastra una cosmovisión de un
trabajo por paga, que por cierto ha sido malpara, pero con una serie de
compensaciones individuales que el propio sujeto se gestiona por cuenta
propia.
Iniciar por crear una cultura de “servidor” pasa por la creación de un sen-
timiento moral, pasar por la piel, la idea de servir con honestidad y recla-
mar con firmeza el derecho a ganar bien por lo que se hace bien.
Es la lógica de la ética. No quedarnos en la pobreza extrema del tra-

bajador como si fuera un sacrificio de carácter religioso sino como una
propuesta de construcción de una sociedad mejor que se alimenta con los
aportes pequeños y grandes que todos hagamos.
Las éticas de mínimos, nos recuerda Adela Cortina, tienen su fundamen-

to en la justicia y ésta no sólo es planteada como lo escrito en las legisla-
ciones o aplicada en las cortes, sino que estamos llamados a operativizar
socialmente a la justicia en todas las instancias del Estado.
Las éticas de máximos son las que fundamentan las aspiraciones de felicidad y
resulta que éstas sí han sido operativizadas por quienes han detentado el poder, al
aplicárselas a la búsqueda de su propio bien, a la construcción de la felicidad indi-
vidual, vulnerando la justicia en tanto se están apropiando de lo que corresponde
a todos para ser felices en el plano de lo individual.
“De experimentos como éstos, ampliables casi al infinito, venimos a con-

cluir que, aunque en la vida cotidiana justicia y felicidad sean dos caras
de una misma moneda, las cuestiones de justicia se nos presentan como
exigencias a las que debemos dar satisfacción, sino queremos quedar por
debajo de los mínimos morales, mientras que los ideales de felicidad nos
atraen, nos invitan, pero no son exigibles” (4)
Es tarea del Estado desmontar estos modelos de máximos que sólo han benefi-
ciado a los que han fungido como servidores que en nombre de todos construyen
sus modelos de vida buena apelando a la felicidad. Este desmonte requiere que la
moral y la ética hagan posible a la justicia entre nosotros.

En nuestro caso la justicia reside en la ley y la tarea en promoverla garantizando
su cumplimiento con nuevas legislaciones e instancias que la acompañen.
3. Confrontación constante entre la intención de buscar lo bue-

no y las prácticas corruptas
Nos encontramos en la actualidad en una doble contradicción. Una de los que
opinan que no es posible recobrar la moralidad de la gestión pública, ya que es
una condición humana la que nos hace corruptos. Es la visión hobbesiana de que
es la propia condición humana la que nos hace intrínsecamente malos, hace que
el hombre sea el lobo del hombre.
“El supuesto del que Hobbes parte para suponer que el hombre es el lobo del
hombre, es que el hombre está en una constante competencia con los demás hom-
bres, lo que conduce a la aparición de “la envidia y el odio y finalmente a la guerra”.
Esto supuestamente es una característica innata en el hombre y es el argumento
principal que utiliza paara justificar la creación de un Estado autoritario”. (5)
Si consideráramos a Hobbes como referente no tendríamos alternativas ni la

posibilidad de apostar a un estado lo más moral posible. Sería condenarnos a lo
imposible ya que en el sujeto humano que protagoniza estos escenarios existe la
maldad por vocación
Es cierto que esta condición natural de seres perfectibles e imperfectos nos colo-
ca en la imposibilidad de la perfección, del estado impoluto e incorruptible.
Es justamente la negación de este pensamiento el que nos ubica en la razón

de que es posible obtener la concretización de una ética donde estos procesos se
constituyan en mínimos decentes. Ya Diego Gracia y la misma Adela Cortina nos
han advertido de la importancia de no descender de los mínimos por que allí solo
reside lo inmoral.
Es una tarea de construir los mínimos colectivos de justicia para que las perso-
nas puedan aspirar a los máximos de felicidad. Estos mismos autores ya han sido
categóricos al afirmar que a la felicidad se invita pero a la justicia se obliga.
La justicia tiene que ser impuesta por el estado, pero una justicia distributiva de
educación, salud, empleo, recreación como derechos inalienables y bases objetivas

para que con esos mínimos los ciudadanos construyan sus máximos.
Este es un tema de actualidad “en efecto, si en alguna ocasión Rawls sugiere

construir una teoría moral que contemple todas las posibles virtudes, no es me-
nos cierto que ha limitado su labor a la justicia, tal vez porque el procedimiento
constructivo empleado por nuestro autor únicamente para virtudes sociales es
adecuado” (6)
La tarea básica es trabajar para construir los mínimos de justicia y ello debemos
convertirlo en posible haciendo que las estructuras estatales funcionen desde un
marco legal que permita un ejercicio moral que redunde en la equidad para el
bienestar de las mayorías. Eso solo es posible con estructuras, leyes y personas
Hay que hacer creíble y posible un estado decente y ello no puede hacerse en
base a la prédica, sino a la instalación de procesos y a la evaluación técnica y moral
de los mismos.
Este panel en el que vamos a trabajar es un modelo en donde vamos a conocer los
resultados de distintas experiencias de lo antes planteado. Veremos como a partir
de un marco jurídico manejado con criterios morales se encamina un proceso de
moralización del servicio público y se manifiesta la intención ética del Estado
Veamos sus debilidades intrínsecas, sus choques con las resistencias tradicionales
que defienden intereses creados, pero la suma de instituciones, leyes y personas
con voluntad de hacerlo bien sienta bases de futuro.
Conclusiones
Es obvio que nuestras sociedades necesitan revisarse desde sus estructuras mo-
rales para poder conducirlas hacia lo que es un objetivo innegable: Crear las bases
de la justicia para lograr que la equidad construya condiciones dignas en las vidas
de todos y cada uno de los miembros de la colectividad.
No es un secreto que estos predicados nunca han estado ausentes, pero en la

realidad no han estado presentes.
Quizás por cosmovisiones Hobbesianas o por visiones individualistas y muchas

veces por propuestas de parte de los políticos con oferta de vida buena fundamen-

tadas en proyectos de felicidad que nunca podrán ser cumplidas por pertenecer a
las éticas de máximos. Estas son aspiraciones propias de los espacios privados y
no públicos, es decir, que deben ser construidos por las propias personas y no por
estados de bienestar que ya han demostrado su inviabilidad.
Es la tarea de la construcción de mínimos de justicia que vemos con claridad

que deben ser exigidos desde los mínimos de justicia que son responsabilidad del
Estado y que cada vez nos queda más claro que deben ser exigidos a través de
marcos jurídicos que obligan de manera coactiva a su cumplimiento.
Rescatamos como contradicción necesaria la tarea del Estado de buscar la moral

por vía de lo legal. Es como si se nos presentara una última oportunidad de mo-
ralizar el Estado o perecer y ,ante esta última posibilidad, nos aferramos a la tarea
de validar la construcción de un marco jurídico con una perspectiva ética.
Si bien esto no nos da garantía inmediata de que todos seremos modelos de mo-
ralidad nos permitirá crear en perspectiva mínimos decentes que obliguen a los
gobiernos a dar seguimiento y a la sociedad a que sus miembros se asuman como
ciudadanos ejerciendo la responsabilidad como norma.
Ciudadanía y justicia son dos elementos fundamentales para lograr la formación

en valores nuevos donde la transparencia sea la norma y que las nuevas genera-
ciones crezcan en esos modelos axiológicos para que se conviertan en su referente
“construir una sociedad civil con vigor ético exige, como elemento indispensable,
que aquellos valores en lo que esa sociedad cree, es decir, aquellos que cree debe-
rían realizarse, se transmitan a las generaciones más jóvenes a través de la escuela,
la familia, el grupo de edad o los medios de comunicaciones” (7)
Estamos frente al tema de la ciudadanía, de la construcción de ciudadanos que no

estén identificados como tal porque tienen cédula de identidad y derechos consabi-
dos por vía de la misma, sino que también tiene deberes de cumplir con la respon-
sabilidad de apropiarse de la sociedad y la construcción de lo bueno para todos.
Los modelos a exponer en este panel son sólo algunos balbuceos de lo que en
materia de ética en el espacio de lo público se ha propuesto el Estado y de manera
especial el Gobierno y es menester presentarlo y promoverlo porque es una de las
formas de establecer los mecanismos que garanticen su permanencia.

Referencias Bibliográficas
1. http://www.camaradediputados.gov.do/masterlex/MLX/Originales/
1B/503/6 FC/70D/9981g.doc. 26-7-07
1B/503/6 FC/70D/9981g.doc. 26.-7-07
3. http://www.cnecc.gob.do/quienessomos.htm,25-7-07
4. http://www.geocities.com/Athens/Acropolis/5132/cafe11.html.29-7-07
5.. http://www.geocities.com/Athens/Acropolis/5132/cafe11.html: 29-7-07
6. Cortina.:(2000:135)
7. Cortina.:(2000:17)
Bibliografía
1B/503/6 FC/70D/9981g.doc. 26-7-07
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3. http://www.cnecc.gob.do/quienessomos.htm,25-7-07
4. http://www.geocities.com/Athens/Acropolis/5132/cafe11.html.29-7-07
5. Aristóteles. Obras Selectas. Etica Metafísica.. Edimat.libros. SA 2001
6. Cortina Adela. La ética de la sociedad civil, Edición. Grupo Anaya. Madrid.
2000
7. Cortina Adela. Etica Mínima.. Tecnos. 11ma edición. Grupo Anaya. Ma-
drid. 2004
8. Jonas Hans. El principio de responsabilidad. Herder. España 2004
9 Kliksberg Bernardo. Más ética más desarrollo. Era edición, Grupo Editorial
SRL. Buenos Aires 2004
10. Potrouski,V S.. Historia de las ideas políticas. Editorial Grijalva. S:A . 1966
Reseña biográfica.
Miguel Angel Suazo Báez
Director Unidad Etica
Consejo Nacional para la Reforma del Estado (Conare)
Edificio de Oficinas Gubernamentales Juan Pablo Duarte. 6to piso
Tel 809-6861800. Fax 8096882148
Mail. msuazo@conare.gov.do
Web: www.conare.gov.do

Fortalecimiento del marco jurídico
aplicado a la lucha contra
la corrupción
Octavio Lister Henríquez
Antecedentes Históricos
El advenimiento de la globalización, y con ella el desarrollo de las nuevas tecno-
logías de la información, fomentaron un proceso de estrechamiento de las fron-
teras mundiales. La concepción decimonónica de Estado-Nación fue cediendo
cada vez más espacio, para el nacimiento de lo que muchos intelectuales y acadé-
micos llaman la “aldea global”.
Las medidas de corte proteccionista que caracterizaron el Estado Keynesiano de

la posguerra, se vieron seriamente afectadas por el auge del comercio mundial y
el desarrollo de las nuevas tecnologías de la información. Esta situación imprimió
en los estados la obligación de adecuar sus estructuras internas y sus métodos de
producción, de manera que pudieran estar preparados para la apertura al mercan-
tilismo.
Erradicar cada una de las trabas al intercambio comercial era la principal respon-
sabilidad que debían asumir los gobiernos en aras de garantizar espacios propicios
para la inversión y la explotación de los mercados tradicionales y emergentes.
Simultáneamente esta generación se ha visto seriamente afectada por una pro-

funda inobservancia a los principios éticos y morales que contribuyen a la ar-
monía social y a la vida en colectividad. El surgimiento de comportamientos y
tendencias marcadas por un profundo individualismo ha propiciado la anomia e
inercia social que socava los cimientos de la llamada democracia.
Asimismo, la sociedad contemporánea se vislumbra a través de un sistema de

consumo desmedido de bienes materiales, desplazando así los valores espirituales

que sostuvieron al mundo durante casi dos siglos, pues lograr la adquisición rá-
pida de activos es el norte de la gran mayoría de ciudadanos, los cuales recurren a
diversos métodos para hacerse con el reconocimiento social que produce el poder
y la riqueza económica. Hoy en día, la formación académica y el trabajo diario
han dejado ser los mecanismos principales de ascendencia social, para dar paso a
actividades delictuales que generan enriquecimiento rápido.
El narcotráfico, el lavado de activos, el trasiego de ilegales, el contrabando de

armas, las guerras organizadas y la corrupción administrativa, son algunas de las
modalidades utilizadas por aquellos que buscan ampliar sus arcas económicas a
cualquier costo y sin pensar en precios. Toda esta avalancha de inmoralidades
motivó a un llamado de alerta para que desde el seno de la sociedad se tratara de
recuperar lo que todos conocemos como Ética.
Como nación independiente, la República Dominicana no ha estado al margen

de ninguno de los procesos precedentemente citados. A inicios de los noventa nos
vimos compelidos a modificar nuestro sistema económico de manera que el mismo
se encontrara listo para hacer frente a los retos de la llamada economía digital.
En adición a ello, nuestra estructura administrativa sufrió cambios importantes,

que tuvieron como motivación el fortalecimiento de las herramientas de trabajo
cotidiano en la administración pública. Un ejemplo de ello lo constituye la Ley
de Servicio civil y Carrera Administrativa No. 14-91, aprobada bajo el fragor
público de instituir un sistema de gestión estatal basado en el mérito y las buenas
prácticas.
Producto de la gran crisis política que se vivió luego de las elecciones presiden-
ciales y congresionales del año 1994, el concierto de la sociedad decidió hacer una
profunda reforma de nuestra Carta Magna, siendo uno de sus objetivos esenciales
el fortalecimiento del sector justicia. A partir de esta reforma constitucional los
jueces de la Suprema Corte de Justicia serían designados por un organismo con-
formado por los máximos representantes de los tres Poderes del Estado, y a su vez,
estos nuevos jueces designarían a los de las jurisdicciones inferiores como Corte
de Apelación, Tribunal de Tierras, Primera Instancia y Juzgado de Paz.
Es entonces cuando por primera vez en la historia de la República, se da una ver-

dadera separación de los poderes del Estado y se puede hablar de la independen-

cia del Poder Judicial. Nuestro sistema Judicial proviene de los Códigos Franceses
los cuales fueron traducidos y adaptados como leyes a nuestro sistema. La tradi-
ción jurídica es francesa. Nuestro sistema es mixto: es oral, escrito e inquisitorio.
La estructura básica del Poder Judicial Dominicano se rige por la Constitución
Política (artículos 63 al 77); la Ley de Organización Judicial No. 821 del 21 de
noviembre de 1927 y sus modificaciones. Es necesario resaltar la última modifi-
cación contenida en la Ley No. 141-02 del 4 de septiembre del 2002).
Se puede decir que la lucha contra la corrupción en la Republica Dominicana

tiene un antes y un después marcado por la aprobación de la Convención Inte-
ramericana Contra la Corrupción en marzo del año 1996 en Caracas, Venezuela,
y su posterior ratificación por el Congreso Dominicano en 1999. Es desde este
momento que el Estado Dominicano se ve en obligado a reorientar su campaña
anticorrupción y hacer frente expresamente formal a este flagelo.
Como una de sus principales iniciativas, el Gobierno, mediante decreto 322-97

de fecha 24 de Julio de 1997 crea el Departamento de Prevención de la Corrup-
ción Administrativa (DPCA), como una dependencia de la Procuraduría General
de la Republica, bajo la dirección de un Procurador General Adjunto, especializa-
do en todo lo relativo al persecución, investigación y prevención de la corrupción
en el sector publico.
Entre las principales atribuciones de este novedoso organismo anticorrupción se

encontraban la de elaborar y desarrollar todo tipo de políticas tendentes a evitar
la comisión de actos de corrupción en la administración publica; investigar todos
los hechos de corrupción de que tenga noticias a través de cualquier medio escrito
o testimonial y luego de analizarlos disponer de su archivo o someterlo ante los
tribunales.
Anterior a la creación del DPCA no existía un organismo estatal especializado

en el sometimiento ante los tribunales dominicanos de los casos de corrupción
en la administración publica. Las denuncias o sospechas eran investigadas por un
fiscal u otro miembro del ministerio publico, el cual preparaba un informe y se lo
enviaba al Procurador General de la Republica, quien luego de analizarlo decidía
si procedía someterlo a los tribunales o archivarlo. Sin embargo en base a algunas
publicaciones de la Sociedad Civil, como la obra “20 años de impunidad”, publi-
cada por el Movimiento Cívico Participación Ciudadana, desde el año 1983 hasta

el año 2003, de alrededor de 350 casos sometidos a la justicia por la comisión de
delitos de corrupción, solamente uno ha recibido condena definitiva, la cual fue
revocada un año más tarde por indulto presidencial.
En la actualidad, el Director del DPCA tiene todas las atribuciones propias del
Ministerio Publico definidas en los artículos 16 y 20 de la Ley 78-03 que confor-
ma el Estatuto del Ministerio Publico.
En Julio del año 2007, el Poder Ejecutivo emite el Decreto 324-07, que eleva
de categoría al DPCA y lo convierte en Dirección Nacional de Persecución de
la Corrupción Administrativa y redefine su rol en la lucha anticorrupción, for-
taleciendo lo que es la persecución, investigación y sometimiento por ante los
tribunales de los actos de corrupción. Sus atribuciones de prevención y creación
de mecanismos que fomentan la transparencia y la conducta ética del servidor
público pasan a la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción.
Otro acontecimiento que es evidencia del compromiso que asume el Gobierno,

a partir de su adhesión a la CICC, de enfrentar la corrupción y mal uso de fondos
públicos, es la emisión del Decreto No. 149-98 que crea las Comisiones de Ética
Publica. Este decreto en su artículo primero ordena a los Secretarios de Estado,
Directores y Administradores Generales la formación, de una Comisión de Ética
Pública, que tendrá por objetivos los siguientes:
a) Servir de ente promotor de la vigencia y el fortalecimiento de la ética y la

transparencia en la gestión administrativa de la entidad a la que pertenece;
b) Servir de canal de comunicación entre dicha dependencia y el Departamen-
to de Prevención de la Corrupción, para el diseño, promoción y desarrollo
de planes y actividades de fortalecimiento de la ética y la transparencia en la
gestión de esa dependencia pública.
Al mismo tiempo, la justicia dominicana estrena un nuevo Código Procesal Pe-

nal promulgado en el mes de Julio del Año 2002, pero no es hasta Septiembre del
2004 que comienza a aplicarse. Esta nueva e innovadora normativa procesal penal
trae consigo una agilidad procesal que permite al ministerio público someter los
casos con mayor rapidez y acorta el juicio. Pero en cuanto a resultados en la per-
secución de este mal administrativo son muy pocos los casos con sentencias defi-
nitivas que se pueden exhibir ante la sociedad. El nuevo régimen de presentación

de pruebas ante el tribunal es muy estricto y sumado a las cualidades garantistas
de este nuevo código muchas veces parece ser que se inclina a favor del imputado,
lo cual ha dificultado la evacuación de sentencias condenatorias de los órganos
jurisdiccionales responsables.
A principios del año 2005 el Gobierno decide preparar el Plan Estratégico

de Ética, Prevención y Sanción a la Corrupción 2005-2008, con sus respecti-
vos planes operativos; y es por esto que mediante Decreto No. 101-05 crea la
Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción y su Unidad Técnica.
Este plan constituye la manifestación social y política más sana, clara y deci-
dida en la lucha contra la corrupción y en la búsqueda de forjar una adminis-
tración pública transparente. El Gobierno Dominicano asumió el compromi-
so, junto a la sociedad civil, de consensuar una estrategia que se tradujera en
un accionar eficaz e inmediato y que paute su política en esta materia para el
periodo 2005-2008.
Para el desempeño de sus funciones, la CNECC cuenta con un Consejo Rector

y una Unidad Técnica, quienes conforman los niveles de dirección. La consti-
tución y funcionamiento de estos niveles de dirección están determinados por
el Decreto No. 101-05 que crea la CNECC y por el Decreto No. 310-05 que
establece su Reglamento Interno. Igualmente cuenta con una Gerencia Técnica o
de Implementación, que impulsa y coordina el trabajo operativo de seguimiento
y ejecución en el día a día, con las instituciones que reportan responsabilidades
ante la CNECC e igualmente suministran insumos técnicos que permitan a los
niveles de dirección trazar las políticas destinadas a fomentar la transparencia en
el sector público.
La designación de los miembros de la CNECC es honorífica y no reciben nin-

gún tipo de salario, dieta, compensación o incentivo.
Marco Jurídico Aplicado a la Lucha Contra la Corrupción en la

Republica Dominicana.
La Constitución Política de la Republica Dominicana establece algunas disposi-
ciones de carácter general que son incompatibles con las funciones de de algunos
altos cargos del Gobierno, por ejemplo, los puestos de los senadores y diputados
son incompatibles con cualquier otra función o empleo publico (articulo 18 de la
Constitución Dominicana).

Dentro de las normas aplicadas a la generalidad de los servidores públicos, se
encuentra el artículo 102 de la Constitución, a través del cual se sanciona a todo
aquel que para su provecho personal sustraiga fondos públicos y a quienes pre-
valeciéndose de su posición dentro de los organismos del Estado, sus dependen-
cias o instituciones autónomas, obtenga provecho económico. Está igualmente
sancionada la conducta de las personas que proporcionen ventajas a familiares,
allegados, amigos y relacionados. Asimismo la Constitución de la Republica en
su artículo 100 condena todo privilegio obtenido en situaciones que quebranten
la igualdad entre los ciudadanos. De ese modo, la lucha contra la corrupción re-
cibe rango constitucional al estar las sanciones plasmadas de manera expresa en
la Carta Magna.
También se destacan las normas contenidas en el Código de Ética del Servidor

Publico, Ley 120-01, cuyo objetivo principal es normar la conducta de los servi-
dores públicos respecto a los principios éticos que han de regir en su desempeño,
a fin de garantizar y promover el mas alto grado de honestidad y moralidad en el
ejercicio de las funciones del Estado (art. 2). Sus disposiciones se extienden a los
funcionarios del sistema militar (art. 3). Este Código establece entre los princi-
pios rectores que deben caracterizar la conducta del servidor público, como son la
honestidad, la lealtad, la honradez, la probidad y la transparencia (art. 4).
De acuerdo con este Código de Ética Pública, todos los funcionarios y empleados
públicos independientemente de su nivel jerárquico tienen prohibido utilizar su
cargo para obtener ventajas, beneficios o privilegios que no estén permitidos por
la ley, de manera directa o indirecta para el o para algún miembro de su familia o
cualquier otra persona negocio o entidad. Así mismo se establecen otras prohibi-
ciones de carácter general tales como la de revela o usar información confidencial,
adquirida en razón de su empleo; utilizar ventajas o beneficios económicos para
él, para un miembro de su familia o para cualquier otra persona, negocio o em-
presa que realice alguna negociación con la institución gubernamental para la cual
se labora, cuando el funcionario participe de algún modo, en las decisiones de la
institución o tenga facultad para influenciar las actuaciones oficiales de la entidad
que tenga relación con dicha persona o negocio (art. 8 y siguientes del Código de
Ética del Servidor Publico).
Este Código de Conducta también prohíbe al funcionario público ser parte o

tener algún interés en las ganancias o beneficios producto de un contrato con

cualquier institución pública o privada y la prestación de asesoría en entidades
que guarden algún tipo de relación con los servicios y funciones propias de la
institución donde se labora. Limita además la participación, en una misma insti-
tución pública, de más de tres parientes o familiares del titular de la misma o de
cualquier otro funcionario que tenga poder de mando y decisión.
Establece también los procedimientos y sanciones a ser aplicados a los funciona-

rios infractores. Entre las sanciones disciplinarias, previstas se encuentra la amo-
nestación privada y pública; la suspensión del sueldo de uno a tres meses; y la
cancelación definitiva del cargo (art. 9 y siguientes).
Nuestro Código Penal todavía es la normativa que mayores sanciones establece

para los funcionarios que incurran en prácticas no honestas en el ejercicio de sus
funciones.
El artículo 177 señala que: “El funcionario o empleado público del orden admi-
nistrativo, municipal o judicial que, por dádiva o promesa, prestare su ministerio
para efectuar un acto que, aunque justo, no esté sujeto a salario, será castigado con
la degradación cívica y condenado a una multa del duplo de las dádivas, recom-
pensas o promesas remuneratorias, sin que, en ningún caso, pueda esa multa bajar
de cincuenta pesos, ni ser inferior a seis meses el “encarcelamiento” que establece
el artículo 33 de este mismo Código, cuyo pronunciamiento será siempre obli-
gatorio. En las mismas penas incurrirá el funcionario, empleado u oficial público
que, por dádivas o promesas, omitiere ejecutar cualquier acto lícito, o debido,
propio de su cargo. Se castigará con las mismas penas a todo árbitro o experto
nombrado, sea por el tribunal, sea por las partes, que hubiere aceptado ofertas o
promesas, o recibido dádivas o regalos, para dar una decisión o emitir una opinión
favorable a una de las partes”.
Asimismo el artículo 178 indique: “Si el cohecho o soborno tuviere por objeto
una acción criminal, que tenga señaladas penas superiores a las establecidas en el
artículo anterior, las penas más graves se impondrán a los culpables”.
En el caso de los jueces, la legislación penal dominicana en su artículo 181 ex-

presa que: El juez que, en materia criminal, se dejare sobornar, favoreciendo o
perjudicando al acusado, será castigado con la pena de reclusión, sin perjuicio de
la multa de que trata el artículo“. Si a consecuencia del soborno se impusiese al

reo una pena superior a la de reclusión, esa pena, sea cual fuere su gravedad, se
impondrá al juez sobornado. Asimismo el juez o árbitro que, por amistad u odio,
provea, en pro o en contra, los negocios que se someten a su decisión, será reo de
prevaricación, y como a tal se le impondrá la pena de la degradación cívica.
El artículo 171 del Código Penal Dominicano señala que: “la apropiación por
parte de cualquier funcionario o empleado, de dinero, propiedad, suministros o
valor, para destinarlo a un uso y fin distinto de aquellos para los cuales le fue en-
tregado o puesto bajo su guarda; o la falta, negligencia o negativa a rendir cuenta
exacta del dinero recibido, sellos de correo, sellos de Rentas Internas, papel sella-
do, terrenos, edificaciones, útiles, muebles, equipos, materiales, suministros u otras
cosas de valor, se tomará como evidencia prima facie de desfalco”.
El 172 establece que: “Cualquier funcionario o empleado público, convicto de

desfalco, de conformidad con lo dispuesto por los artículos anteriores, será cas-
tigado con una multa no menor de la suma desfalcada y no mayor de tres veces
dicha cantidad y con la pena de reclusión. Sin embargo, si antes de haberse de-
nunciado el caso a la justicia, se reparase en cualquier forma el daño causado o
se reintegrare el dinero o los efectos desfalcados, ya sean muebles o inmuebles,
la pena será la de no menos de un año de prisión correccional y la inhabilitación
para desempeñar cualquier cargo público durante cuatro años. En caso de insol-
vencia se aplicará al condenado sobre la pena enunciada, un día más de reclusión
o prisión por cada cinco pesos de multa, sin que en ningún caso esta pena adicio-
nal pueda ser mayor de diez años”.
El artículo 173 consagra que: “El juez, administrador, funcionario u oficial pú-
blico que destruyere, suprimiere, sustrajere o hurtare los actos y títulos, que en
razón de sus funciones le hubieren sido remitidos, comunicados o confiados en
depósitos, será castigado con la pena de reclusión. La misma pena se impondrá
a los agentes, delegados u oficiales y dependientes de las oficinas de gobierno,
de las administraciones, de los tribunales de justicia o de las notarias y depósitos
públicos que se hagan reos del mismo delito”
En el artículo 174 se castiga la concusión de funcionarios: “ Los funcionarios

y oficiales públicos, sus delegados o empleados y dependientes, los perceptores
de derechos, cuotas, contribuciones, ingresos, rentas públicas o municipales y sus
empleados, delegados o dependientes, que se hagan reos del delito de concusión,

ordenando la percepción de cantidades y valores que en realidad no se adeuden a
las cajas públicas o municipales, o exigiendo o recibiendo sumas que exceden la
tasa legal de los derechos, cuotas, contribuciones, ingresos o rentas, o cobrando
salarios y mesadas superiores a las que establece la ley, serán castigados según
las distinciones siguientes: los funciones y oficiales públicos, con la pena de la
reclusión; y sus empleados dependientes o delegados, con prisión correccional, de
uno a dos años, cuando la totalidad de las cantidades indebidamente exigidas o
recibidas y cuya percepción hubiese sido ordenada, fuere superior a sesenta pesos.
Si la totalidad de esas sumas no excediese de sesenta pesos, los oficiales públicos
designados antes, serán castigados con prisión de tres a seis meses. La tentativa
de este delito se castigará como el mismo delito. En todos los casos en que fuere
pronunciada la pena de prisión, a los culpables se les podrá además privar de los
derechos mencionados en el artículo 42 del presente Código, durante un año a
los menores, y cinco a los más, contados desde el día en que hubieren cumplido la
condenación principal podrá además el tribunal, por la misma sentencia, someter
a los culpables bajo la vigilancia de la alta policía, durante igual número de años.
Además, se impondrá a los culpables una multa que no excederá la cuarta parte
de las restituciones, daños y perjuicios, y que no bajará de la duodécima parte de
esas mismas restituciones. Las disposiciones del presente artículo serán aplicables
as los secretarios y oficiales ministeriales, cuando el hecho se cometiere sobre in-
gresos de los cuales estuvieren encargados por la Ley”.
Dentro del articulado 175 se reprime al “ empleado o funcionario, u oficial pú-

blico, o agente del Gobierno que, abiertamente, por simulación de actos, o por
interposición de persona, recibas un interés o una recompensa, no prevista por la
ley, en los actos, adjudicaciones o empresas, cuyas administración o vigilancia esté
encomendada a la Secretaria de Estado u oficina en la cual desempeñare algún
cargo cualquiera de las expresadas personas cuando los actos, adjudicaciones o
empresas fueren iniciadas o sometidas a la acción de lucha de dicha Secretaria de
Estado u oficina, será castigado con prisión correccional de seis meses a un año,
y multa de una parte de las restituciones y redenciones que se concedan. Se im-
pondrá, además, al culpable la pena inhabilitación perpetua para cargos u oficios
públicos”.
Las disposiciones anteriores se aplican por orden del artículo 176 a los funcio-
narios o agentes del gobierno que hubieren admitido una recompensa cualquiera
en negocios, cuyo pago o liquidación debían efectuar en razón de su oficio, o por

disposición superior. Pero existe una variedad de leyes accesorias que si bien no
atacan la corrupción administrativa de una manera directa sanciona con penas
correccionales las conductas dolosas de los servidores públicos. La Ley No. 448-
06, Sobre Soborno en el Comercio y la Inversión consagra en su articulo 2 que:
“Toda persona natural, ya sea nacional o residente dominicano, de conformidad a
la Constitución y las leyes, que incurra en el acto de ofrecer u otorgar a un funcio-
nario público de otro Estado, directa o indirectamente, cualquier objeto de valor
pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas a cambio
de que dicho funcionario realice, omita o altere cualquier acto en el ejercicio de
sus funciones públicas relacionado con una transacción de naturaleza económica
o comercial, se considerará reo de soborno transnacional, y como tal, será castiga-
do con la pena de tres (3) a diez (10) años de reclusión, y una multa equivalente al
duplo de los beneficios, dádivas, promesas o ventajas pecuniarias, sin que en nin-
gún caso pueda esa multa ser inferior a cincuenta (50) salarios mínimos. En los
casos en que el sobornante sea un profesional, industrial o comerciante, la senten-
cia podrá inhabilitarlo para el ejercicio de sus actividades por un período de dos
(2) a cinco (5) años, a contar de la sentencia definitiva, o según el caso, autorizar
el cierre o intervención, por el mismo período, del establecimiento profesional,
comercial o industrial bajo su dirección. En cualesquiera de los casos, al sobor-
nante nunca se le restituirán las cosas o los valores entregados por él, ni el valor
que aquellas representan, los cuales serán confiscados en provecho del fisco.
De igual manera el artículo 7 de la mencionada ley establece que: “En virtud

de esta ley, y de conformidad a lo estipulado en la Convención Contra la Co-
rrupción, el delito de soborno transnacional será considerado como un acto de
corrupción. En tal sentido, el Estado dominicano se compromete, de acuerdo
a los principios generales de su Constitución y de su ordenamiento jurídico, a
prestar la más amplia asistencia y cooperación a los demás Estados signatarios de
la Convención Interamericana Contra la Corrupción y aquellos que hayan tipifi-
cado el delito de soborno transnacional, dando curso a las actuaciones necesarias
para la investigación o juzgamiento del delito de soborno transnacional descrito
en la presente ley”.
Una de las normas que la República Dominicana comenzó a implementar pro-

ducto de la firma y posterior ratificación de la CICC, fue la Ley No. 72-02 contra
el Lavado de Activos provenientes del tráfico ilícito de drogas y sustancias con-
troladas, así como también de otras infracciones graves entre las cuales se inclu-

ye la corrupción administrativa. Dicho ordenamiento legislativo señala en sus
artículos 3, 4 y 5 respectivamente que incurre en lavado de activos: “La persona
que, a sabiendas de que los bienes/ fondos e instrumentos son el producto de una
infracción grave:
a) Convierta, transfiera, transporte, adquiera, posea, tenga, utilice o administre

dichos bienes;
b) Oculte, encubra o impida la determinación real la naturaleza el origen la
ubicación el destino, el movimiento o la propiedad de dichos bienes o de
derechos relativos a tales bienes;
c) Se asocie, otorgue asistencia, incite, facilite, asesore en la comisión de alguna
de las infracciones tipificadas en este artículo, así como a eludir las conse-
cuencias jurídicas de sus acciones.
El conocimiento, la intención o la finalidad requeridos como elementos de cual-

quiera de las infracciones previstas en esta sección así como en los casos de incre-
mento patrimonial derivado de actividad delictiva consignada en esta ley podrían
inferirse de las circunstancias objetivas del caso.
Párrafo: Las personas cuyos bienes o activos se vinculen a la violación de

esta ley siempre que no puedan justifica: el origen lícito de los mismos, serán
sancionadas con las penas establecidas en la misma.
Las infracciones previstas en esta ley así como los casos de incremento patrimo-
nial derivados de actividad delictiva serán investigados enjuiciados, fallados como
hechos autónomos de la infracción de que proceda e independientemente de que
haya sido cometido en otra jurisdicción territorial.
El artículo 8 de la misma Ley señala: Será igualmente sancionada con la pena con-
templada en el capítulo de las sanciones (artículos 25, 26 y 27 de la presente ley):
b) El que de manera directa o por interpósita persona obtenga para sí o para

otro/ incremento patrimonial derivado de las actividades delictivas estable-
cidas en la presente ley.
Por su parte, la Ley 14-91 del 20 de Marzo del año 1991 sobre Servicio Civil y
Carrera Administrativa y su Reglamento, exigen a los servidores públicos ajustar

su conducta a las normas de trabajo y principios éticos de la función publica; pro-
híbe el desempeño de mas de un cargo remunerado y contempla otros supuestos
e incompatibilidades aplicables a los funcionarios que se encuentren protegidos
por este régimen (art. 20 y 30).
La Oficina Nacional de Administración de Personal (ONAP). Es el órgano

central del sistema de Servicio Civil y Carrera Administrativa, dependiente en
forma directa del Presidente de la República Dominicana. Fue creada mediante
el Artículo 6 de la Ley Núm. 55 del 22 de noviembre de 1965, que instituyó el
Sistema Nacional de Planificación Económica, Social y Administrativa.
El ordenamiento jurídico dominicano también contempla diversas instancias y

organismos encargados de velar por la preservación y el buen uso de los recursos
públicos. Entre ellos se encuentran la Cámara de Cuentas como un órgano téc-
nico que goza de autonomía administrativa, operativa y presupuestaria. Este se
encarga del examen de las cuentas generales y particulares de la Republica, me-
diante la realización de auditorias, estudios e investigación especiales para infor-
mar a quienes sea de rigor, conforme a las normas constitucionales y a la ley. Sus
miembros son elegidos por el Senado de ternas que presente el Poder Ejecutivo
(artículos 78 al 81 de la Constitución Política Dominicana y la Ley No. 10-04 de
la Cámara de Cuentas de la Republica Dominicana).
La Ley No. 10-04 además de establecer las competencias de la Cámara de

Cuentas, instituye el Sistema Nacional de Control y Auditoria; armoniza las nor-
mas legales relativas a este sistema; identifica las instituciones responsables de
aplicarlas y jerarquiza su autoridad; facilita la coordinación institucional; pro-
mueve la gestión ética, eficiente, eficaz y económica de los administradores de
los recursos públicos; y facilita una rendición de cuentas transparente por parte
de quienes desempeñan una función publica o reciben recursos públicos. Esta
Cámara debe presentar al Congreso Nacional un informe sobre los resultados del
análisis y evaluación de la ejecución del presupuesto, de ingresos y gastos públicos,
aprobado el año anterior, acompañado de los resultados de auditorias, estudios e
investigaciones especiales practicadas durante el mismo periodo (art. 1 y 43 de la
Ley No. 10-04).
El Sistema Nacional de Control y Auditoria comprende el conjunto de prin-

cipios normas y procedimientos que regulan el control interno institucional y el

control externo de la gestión de quienes administran o reciben recursos públicos
en entidades sujetas al ámbito de acción de la ley, con el puposito de lograr un uso
ético, eficiente, eficaz y económico de tales recursos. La Cámara de Cuentas es el
órgano superior de dicho Sistema (art. 5 Ley No. 10-04).
Con relación a las compras y contrataciones publicas existe en República Domi-

nicana la Dirección General de Contrataciones Públicas, dependencia de la Se-
cretaría de Estado de Hacienda, Órgano Rector del Sistema de Contrataciones,
debidamente consagrada en la Ley No. 340-06, del 18 de agosto del 2006, sobre
Compras y Contrataciones Públicas de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones
y sus modificaciones contenidas en la Ley 449-06, del 6 de diciembre del 2006,
el Reglamento No. 63-06, del 23 de febrero del 2006, como provisorio de la Ley.
Se está trabajando y se espera tenerlo aprobado a la brevedad en el reglamento
específico para la ley 340-06.
Se encuentra desarrollado e implementado en treinta instituciones el módulo

de gestión de compras como parte integrante del Sistema Integrado de Gestión
Financiera (SIGEF). El programa de implementación prevé tener instalado el
sistema en todo el Gobierno Central para fines de 2007. (Alrededor de ciento
treinta instituciones).
La norma tiene en cuenta además la implementación de un registro de provee-

dores y un registro de proveedores que hayan incumplido con lo dispuesto en la
ley, la utilización de un catálogo de bienes de uso común, la utilización de un sis-
tema de información de precios, la elaboración de planes anuales de contratacio-
nes, y la implementación de un portal WEB que concentre toda la información
de las contrataciones públicas. La Dirección General de Contrataciones Públicas
está ya operativa y dedicada a la puesta en funcionamiento de estos sistemas.
Tanto la Ley como el Reglamento consagran los diferentes principios que rigen
las contrataciones, estableciendo que el sistema de compras y contrataciones se
regirá por los principios de:
• Publicidad y Transparencia: Las compras y contrataciones públicas com-

prendidas en esta ley se ejecutarán en todas sus etapas en un contexto de
transparencia basado en la publicidad y difusión de las actuaciones derivadas
de la aplicación de esta ley. Los procedimientos de contratación se darán a

la publicidad por los medios correspondientes a los requerimientos de cada
proceso. Todo interesado tendrá libre acceso al expediente de contratación
administrativa y a la información complementaria. La utilización de la tec-
nología de información facilita el acceso de la comunidad a la gestión del
Estado en dicha materia;
• Equidad: Se considerará al contrato como un todo, en donde los intereses
de las partes se condicionan entre si. Entre los derechos y obligaciones de las
partes habrá una correlación con equivalencia de honestidad y justicia. ‘
• Eficiencia: Se procurará seleccionar la oferta que más convenga a la satis-
facción del interés general y al cumplimiento de los fines y cometidos de
la administración. Los actos de las partes se interpretarán de forma que se
favorezca al cumplimiento de objetivos y se facilite adoptar la decisión final,
en condiciones favorables para el interés general.
Bibliografía
Legislación:
• Constitución Política de la Republica Dominicana.
• Código Penal de la Republica Dominicana
• Código Procesal Penal de la Republica Dominicana
• Ley 120-01 Código de Ética del Servidor Publico.
• Ley 14-94 de Servicio Civil y Carrera Administrativa y su Reglamento de
Aplicación No. 81-94.
• Ley 10-04 de Cámara de Cuentas.
• Ley 340-06 Compras y Contrataciones.
• Ley 486-06. Soborno en el Comercio y la Inversión.
• Ley 72-02 contra el Lavado de Activos Provenientes del Tráfico Ilícito de
Drogas y Sustancias Controladas.
• Ley 78-03 Estatuto del Ministerio Publico
Decretos:
• 322-97 Creación Departamento Prevención de la Corrupción Administra-
tiva.
• 149-98 Comisiones de Ética Pública.
• No. 101-05 Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción y De-
creto No. 310-05 que crea su reglamento.

Documentos:
• “Informe Sobre la Implementación en la Republica Dominicana de las Dis-
posiciones de la Convención Interamericana Contra la Corrupción Selec-
cionadas para ser Analizadas en el Marco de la Primera Ronda” , OEA,
Secretaría General, Washington D.C. 2005
• “1er Seminario Internacional Aplicación de la Convención Interamerica-
na Contra la Corrupción: Ponencias y Recomendaciones” DPCA, Editora
Mediabyte , Santo Domingo, 2003.
Reseña biográfica
Doctor en Derecho, egresado de la Universidad Pontificia Bolivariana “UPB”, en la ciudad de Medellín, Colom-
bia, el 30 de octubre del año 1975. Es profesor titular de la Cátedra de “Criminología” y “Derecho Penitencia-
rio”, en la facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Católica Nordestana. Durante 1976 al 1982, desem-
peñó las funciones de Abogado Ayudante y posteriormente Procurador Fiscal del Distrito Judicial de Duarte
(San Francisco de Macorís).
En el período 1986-1990 fue Regidor en la sala Capitular del Ayuntamiento de San Francisco de Macorís, sien-
do electo en el primer año Presidente de la misma y consecuentemente, delegado por ante el Comité Ejecutivo
de la Liga Municipal Dominicana “LMD”. Durante 1998-2002 fue Diputado por la Provincia Duarte. El Dr.
Octavio Lister, actualmente es el Procurador General Adjunto Segundo Sustituto del Procurador General de la
República, Director de la Dirección Nacional de Persecución de la Corrupción Administrativa (DPCA), Coordi-
nador General de los Fiscales Especiales Anti Fraudes Bancarios y miembro titular del Estado Dominicano ante
el Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento a la Implementación de la Convención Interamericana
Contra la Corrupción “MESICICC”, en el marco de la Organización de Estados Americanos “OEA”.

La metamorfosis del proceso de
compras y contrataciones
gubernamentales
en República Dominicana:
Ley No. 340-06 sobre compras y
contrataciones de bienes, servicios,
obras y concesiones, con modificacio-
nes de la Ley No. 449-06
Eric Hazim
Del Sistema y su Ambito

Con la puesta en vigencia de la ley 340-06 el Estado dominicano persigue con-
solidar los métodos de compras y contrataciones públicas armonizados con la
normativa prevista internacionalmente y con los métodos más modernos de com-
pras y contrataciones públicas.
El Estado dominicano tiene el deber de lograr la máxima eficiencia en el manejo

de lo fondos públicos, asegurando competitividad y transparencia.
La ley 340-06 y su modificación contenida en la ley 449-06 del 6 de diciembre

del 2006, es un instrumento jurídico que tiene por objeto establecer los principios
y normas generales que rigen la compra y contratación pública de bienes, servi-
cios, obras y concesiones.
El Decreto No. 63-06, crea el Reglamento provisorio de la ley de compras con el

objeto de complementar los aspectos no contemplados en la ley.

Los principios que regirán las compras y contrataciones son:
1) Principio de eficiencia
2) Principio de Igualdad y libre competencia
3) Principio de transparencia y publicidad
4) Principio de economía y flexibilidad
5) Principio de equidad
6) Principio de moralidad, responsabilidad y buena fe
7) Principio de reciprocidad
8) Principio participación
9) Principio de razonabilidad
El ámbito de aplicación de la presente ley, integra las instituciones descen-

tralizadas y autónomas financieras y no financieras; las instituciones publicas
de la seguridad social, los ayuntamientos de los municipios y del Distrito
Nacional, las empresas públicas no financieras y financieras y cualquier enti-
dad que contrata la adquisición de bienes, servicios, obras y concesiones con
fondos públicos.
Los procesos sujetos a la presente ley son las compras y contrataciones de bie-
nes, servicios, consultarías, alquileres con opción de compra y arrendamiento,
así como todos aquellos contratos no excluidos expresamente o sujetos a un
régimen especial, así como también la contratación de obras publicas.
De igual manera, las personas sujetas a esta ley son las personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras, que hagan oferta de bienes y servicios re-
queridos por las instituciones de la administración publica o contraten obras
o concesiones obras o servicios o ambos; y dos o mas personas que presenten
oferta como un conjunto actuando como una sola, lo que conocemos como
consorcios.
La ley establece en su articulo 6 todo un régimen de excepción dentro de los

cuales podríamos citar los casos de exclusividad, donde la oferta solo podría
ser suplida por un único proveedor, la adquisición de obras científicas, las
compras con fondos de caja chica, las que por razones de seguridad o emer-
gencia nacional pudieren afectar el interés publico, vidas o la economía del
país, previa declaratoria del poder ejecutivo mediante decreto.

El Sistema de Contrataciones de Bienes, Obras, Servicios y Concesiones se or-
ganizara en función de los criterios de centralización de las políticas y de las
normas y de descentralización de la gestión operativa, teniendo como fin general
el de procurar la excelencia y transparencia en las contrataciones del Estado y el
cumplimiento de los principios de esta ley.
Los Organos del Sistema son:
1. La Dirección General de Contrataciones Publicas, dependencia de la Secre-

taria de Estado de Hacienda, que fungirá junto a la Subdirección de Bienes
y Servicios y la Subdirección de Obras y Concesiones como Órgano Rector
del Sistema;
2. Las unidades operativas de contrataciones.
El Organo Rector cuenta con una Comisión Consultiva, integrada por:
1. El Director General del Órgano Rector, quien la presidirá;

2. El presidente del Colegio Dominicano de Ingenieros, Arquitectos y Agri-
mensores (CODIA) o su delegado;
3. El presidente de la Federación Dominicana de Cámaras de Comercio (FE-
DOCAMARA) o su delegado;
4. Dos miembros debidamente designados por el Poder Ejecutivo.
Entre las funciones del órgano rector están:
1. Recomendar a la Secretaría de Estado de Finanzas las políticas de compras

y contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones para su considera-
ción y aprobación;
2. Diseñar e implantar el Catálogo de Bienes y Servicios de uso común para
las entidades comprendidas en el ámbito de la ley, así como los catálogos de
elementos comúnmente utilizados en las obras públicas;
3. Diseñar e implantar los Manuales de Procedimientos Comunes para cada
tipo de compra y contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones.
Dichos manuales serán aprobados por la Secretaría de Estado de Finanzas,
la cual evaluará los resultados de su implantación, en términos de eficacia y
transparencia.
4. Verificar que en las entidades comprendidas en el ámbito de la Ley se apli-

quen en materia de compras y contrataciones de bienes, servicios, obras y
concesiones las normas establecidas por esta ley, sus reglamentos, así como
las políticas, planes, programas y metodologías.
5. Capacitar y especializar a su personal y al de las unidades operativas en la
organización y funcionamiento del sistema, así como en la gestión de com-
pras y contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones.
6. Diseñar e implantar un Sistema de Información de Precios que mantenga
actualizados los valores de mercado de los bienes y servicios de uso común.
7. Asimismo, mantendrá información sobre los precios a los que las entidades
comprendidas en el ámbito de la ley compraron o contrataron tales bienes y
servicios;
8. Establecer la metodología para preparar los planes y programas anuales de
compras y contrataciones de bienes y servicios por parte de las entidades
comprendidas en el ámbito de la ley;
9. Recibir las sugerencias y reclamaciones de los proveedores, estén o no inscri-
tos en el Registro, así como tomar medidas precautorias oportunas, mientras
se encuentre pendiente la resolución de una impugnación para preservar la
oportunidad de corregir un incumplimiento potencial de la presente ley,
incluyendo la suspensión de la adjudicación de un contrato o la ejecución de
un contrato que ya ha sido adjudicado.
10. Organizar y mantener actualizado el Registro de Proveedores del Estado.
11. Mantener un registro especial de proveedores y consultores que hayan in-
cumplido con lo dispuestos en la ley, en sus reglamentos, o en el contrato,
así como de las sanciones que se les hayan aplicado por violaciones a los
mismos.
12. Proponer al Secretario de Estado de Finanzas la estructura organizativa del
Órgano Rector, la cual será aprobada por la Oficina Nacional de Adminis-
tración y Personal, así como los manuales de procedimientos internos.
13. Proponer al Secretario de Estado de Hacienda los reglamentos de aplica-
ción de la presente ley.
14. Recomendar, cuando le corresponda, las sanciones previstas en la presente
ley.
Registro Nacional de Proveedores

La Dirección General de Contrataciones Publicas, en su calidad de Organo
Rector de las compras y contrataciones tiene a su cargo la implementación de un
Registro Nacional de Proveedores. Tanto las personas naturales o jurídicas inte-

resadas en participar en cualquier proceso de compra o contratación deberán estar
inscritas en el correspondiente Registro.
El Registro de Proveedores del Estado tendrá como objetivo principal el de ad-

ministrar la base de datos del Registro de Proveedores de bienes, servicios y obras
de las entidades del Estado.
Objetivos Específicos:
• Recopilar de forma permanente información de los proveedores

• Integrar al registro, las bases de datos de otros organismos públicos
• Certificar información (como un solo documento)
• Digitalizar los documentos
Con la entrada en funcionamiento del Registro Nacional de Proveedores, se

lograra disminuir los costos operativos y los plazos que representan la obtención
de toda la documentación legal-económica-técnica de la empresa cada vez que se
presenta a una licitación, así como también simplificar los trámites en el proceso
de contratación.
Con el Registro se Ahorrara tiempo y esfuerzo a la institución al no tener que

revisar la documentación general de las empresas proponentes para cada proceso
de contratación, ya que mantendrá actualizada la información de cada proveedor.
La solicitud deberá ser entregada en la Dirección General de Contrataciones

Públicas, conjuntamente con los siguientes documentos:
En caso de que el oferente sea una persona física, deberá presentar los siguien-
tes documentos:
1. Copia de la Cédula de Identidad y Electoral del solicitante.

2. Original de la certificación emitida por la Dirección General de Impuestos
Internos donde se establezca que se encuentra al día en el pago de sus obli-
gaciones fiscales al momento de la inscripción.
3. Certificación de Colegiatura, si procede.
4. Declaración Jurada donde manifieste que no se encuentra afectado por las
prohibiciones establecidas en el Artículo 14 de la ley 340-06.

5. Declaración Jurada donde manifieste si tiene o no juicio con el Estado Do-
minicano o sus entidades del Gobierno Central, de las Instituciones Des-
centralizadas y Autónomas no financieras, y de las Instituciones Públicas de
la Seguridad Social.
En caso de que el oferente sea una persona jurídica deberá presentar los si-
guientes documentos:
1. Copia del Registro Nacional del contribuyente. (RNC).

2. Copia del Certificado de Registro Mercantil actualizado.
3. Copia de los Estatutos Sociales, debidamente registrados, certificados como
conforme a su original por el Secretario y el Presidente de la empresa o por
la persona con calidad para hacerlo y sellados con el sello social de la com-
pañía.
4. Lista de la composición accionaria actualizada, debidamente registrada, cer-
tificada como conforme a su original por el Secretario y el Presidente de la
compañía y sellada con el sello social.
5. Lista de Presencia y Acta de la última Asamblea General Ordinaria Anual,
por la cual se nombre el actual Consejo de Administración, debidamente
registrados, certificados como conforme a su original por el Secretario y el
Presidente de la compañía y sellados con el sello social.
6. Acta de Delegación de Poderes, si procede.
7. Estados Financieros del último período fiscal, certificado por un CPA.
8. Declaración Jurada del solicitante en la que manifieste que no se encuentra
afectado por las prohibiciones establecidas en el Artículo 14 de la Ley 340-06.
9. Declaración Jurada donde manifieste si tiene o no juicios con el Estado
Dominicano o sus entidades del Gobierno Central, de las Instituciones
Descentralizadas y Autónomas no financieras, y de las Instituciones Pú-
blicas de la Seguridad Social, o si está sometida a un proceso de quie-
bra.
10. Declaración relativa al volumen global de negocios y a las obras, sumi-
nistros, servicios o trabajos realizados durante los últimos cinco años o
durante un plazo mayor si así fuere requerida.
11. Para las pequeñas y medianas empresas, certificado de la Secretaría de
Estado de Industria y Comercio de que la misma satisface las condicio-
nes y requisitos establecidos por dicha Secretaría para obtener el benefi-
cio establecido en el artículo 86 de este reglamento.

Estará a cargo de la Dirección General de Contrataciones Publicas verificar si la
documentación aportada por el solicitante, cumple con las exigencias requeridas.
El Registro de Proveedores se clasificará de acuerdo al tipo de actividad, según

se indica a continuación:
a) Proveedor de bienes, clasificados por tipo de bienes ofertados.

b) Proveedor de servicios, clasificados por tipo de servicios ofertados.
c) Contratista de obras, clasificados por tipo de obras.
La Secretaría de Estado de Hacienda a través del Órgano Rector de Contrata-

ciones Públicas, será responsable de que el Registro de Proveedores del Estado,
tenga una estructura adecuada y utilice para su funcionamiento la tecnología más
moderna, que permita eficiencia y eficacia en el proceso.
Procedimientos de Selección
La ley de Compras y Contrataciones públicas establece cinco procedimientos
de selección para efectuar las compras, que son: Licitación Pública Nacional e
Internacional, Licitación Restringida, Comparación de Precios, Sorteo de Obras
y Compras Menores.
La licitación pública es un llamado público y abierto, convocando a los interesados

a presentar sus propuestas, dentro de las cuales se seleccionará la más conveniente de
acuerdo al criterio de evaluación establecido en el pliego específico de condiciones.
La licitación restringida, es la invitación a un número limitado de proveedores

que pueden atender el requerimiento, debido a la especialidad de los bienes a
adquirirse, de las obras a ejecutarse o de los servicios a prestarse.
Comparación de precios, es una amplia convocatoria a las personas naturales o

jurídicas previamente inscritas en el registro respectivo, este proceso solo aplica
para la compra de bienes comunes con especificaciones estándares, adquisición de
servicios y obras menores.
El procedimiento por sorteo de obras es la adjudicación al azar de un contrato

entre participantes que cumplan con los requisitos necesarios para la ejecución de
obras sujetas a diseños y precio predeterminados por la institución convocante.

Y, compras menores procedimiento simplificado que será establecido en el
reglamento de aplicación de esta ley; aunque los procedimientos de selección
están claramente definidos en la ley, el criterio para la selección será el monto
estimado para la compra. En ese sentido, el Órgano Rector tiene la respon-
sabilidad de actualizar la tabla de los umbrales a ser aplicas, la cual resulta de
multiplicar el gasto corriente del gobierno aprobado por el Congreso de la
República por los factores multiplicador que se fijan en el articulo 17 de la
referida normativa.
Las instituciones tienen la prerrogativa de usar una modalidad superior en

sustitución de una inferior, quedando determinantemente prohibido la utili-
zación de una modalidad inferior ante una superior. Ejemplo: ante una compra
que por el monto corresponda a una comparación de precios podría llevarse a
cabo mediante una licitación restringida, sin embargo, no podemos sustituir
una licitación restringida por una comparación de precios.
Todo proceso de compra o contratación se inicia con el requerimiento de

la compra o solicitud de ejecución del proyecto, que deberá ser evaluada por
el departamento de compras y contrataciones de la institución, si procede la
compra deberán remitir el expediente a la Dirección Administrativa y finan-
ciera a los fines de la debida asignación de fondos, acto seguido, se procede a
la aprobación de los pliegos de condiciones correspondientes, los cuales con-
tendrán todos los requisitos y condiciones que serán tomados en cuenta a los
fines de evaluación de las propuestas. Es importante resaltar que la entidad
contratante no podrá descalificar ningún oferente bajo un criterio distinto a
los establecidos en el pliego.
El Reglamento provisorio de la presente ley establece la constitución de un

comité de licitaciones para aquellas instituciones cuyas compras sean consi-
derables, el cual estará integrado por: la máxima autoridad, el administrativo
financiero, el consultor jurídico, y dos miembros más de igual jerarquía. Este
comité deberá estar debidamente asistido por un comité técnico de apoyo
conforme a la especialidad de la licitación a efectuarse.
Régimen de Sanciones
La ley establece un régimen de sanciones, tanto para los servidores públicos
como para los oferentes. Contempla para los servidores públicos:

1. Amonestación escrita;
2. Suspensión sin goce de salario hasta 6 meses;
3. Despido sin responsabilidad patronal;
4. Sometimiento a la justicia.
Es importante destacar que en virtud de las disposiciones de la nueva nor-

mativa, todos los funcionarios que participen en los procesos de compra o
contratación serán responsables por los daños que por su negligencia o dolo
causare al patrimonio público y será pasible de las sanciones establecidas en
la presente ley.
En cambio, los oferentes y proveedores serán pasibles a las siguientes sanciones:
1. Advertencia escrita;
2. Ejecución de la garantías;
3. Penalidades establecidas en el pliego de condiciones o en el contrato;
4. Rescisión unilateral sin responsabilidad para la entidad contratante;
5. Inhabilitación temporal o definitiva conforme a la gravedad de la falta.
Las sanciones previstas en los numerales 1-4 serán aplicadas por las entidades
contratantes y la 5 por el Órgano Rector.
El Órgano Rector podrá inhabilitar una persona natural o jurídica, por un

período de uno o cinco años o permanentemente, sin perjuicio de las respon-
sabilidades civiles que estipule la ley pertinente.
En el caso de los funcionarios del Poder Ejecutivo, las sanciones por incum-
plimiento de las disposiciones de la presente ley se aplicarán de conformidad
con el régimen previsto en la Le de Servicio Civil y Carrera Administrativa.
Reclamos, Impugnaciones y Controversias

Las impugnaciones a cualquiera de los procedimientos de selección deberán
formalizarse por escrito ante la entidad contratante.
La innovación de este recurso con relación a la antigua normativa es que esta

revestido de un carácter suspensivo, pudiéndose en tal sentido suspender la
ejecución de un contrato ya adjudicado.

En los casos de impugnación de adjudicaciones, para fundamentar el recurso, el
mismo se regirá por las reglas de la impugnación establecidas en los Pliegos de
Condiciones.
En la actualidad, la Dirección General de Contrataciones Públicas cumple con

su compromiso de capacitar y especializar a su personal y a las unidades operati-
vas en la organización y funcionamiento del sistema.
Finalmente, concluimos diciendo que tenemos que estar conciente de que la

responsabilidad del manejo de los fondos públicos deben basarse en el principio
de difusión y transparencia en el proceso, tomando en consideración que somos
los ciudadanos dominicanos los verdaderos accionistas del Estado, y que no basta
con una rendición de cuentas a la Contraloría de la República o a la Cámara de
Cuentas, sino que el espíritu es que todo ciudadano tenga derecho a saber que se
hace con el dinero del pueblo.

Sistema de Administración
de Servidores Públicos:
un instrumento para generar
transparencia de la nómina pública
José D. Mejía Almánzar
La nómina pública
Conceptualización de Gestión de Nómina
La gestión de nómina es una función natural de los sistemas o procesos en que
intervienen personas, y en el Estado esto es capital importancia, por razones téc-
nicas y políticas.
La nómina está en la propia naturaleza para la que ha sido creada la Oficina

Nacional de Administración y Personal, ONAP, y la fuerte carga financiera que
representan los recursos humanos para el Estado, hacen evidente la necesidad de
un sistema que permita procesos transparentes de la misma.
El gasto en recurso humano como fuerza laboral, que es la base para la com-
petitividad nacional en mercados globales, representó en promedio el 44% del
Gasto Corriente en el período 2000 – 2004, según datos del Banco Central de la
República Dominicana. Actualmente la situación es similar.
En cuanto a la naturaleza de la ONAP está promover la modernización de la

administración pública y el desarrollo de un sistema, basado en mérito y capa-
cidad, para la apropiada administración de los recursos humanos en la función
pública en las 20 instituciones y 220,000 servidores públicos del Poder Ejecutivo
Central.
Para una eficaz Gestión Humana, en cuanto a gastos y funciones, es requisito

fundamental contar con datos reales de toda la Administración Pública y con
mecanismos apropiados para la generación de información precisa, oportuna y

confiable. De ahí surge la necesidad de un Sistema de Nómina Uniforme y Ho-
mogéneo y de un “Sistema de Administración de Servidores Públicos”.
La Nómina va más allá de la carga de novedades mensuales y la corrida de la

misma. Abarca desde la formulación de un presupuesto de RRHH que contem-
ple tanto el número de servidores públicos como el gasto en ellos, y el adecuado
control, anterior y posterior a su ejecución.
Los procesos de presupuestos y de controles están relacionados directamente

con las normativas de la Dirección General de Presupuesto, DIGEPRES, y
con las de la Contraloría General de la República Dominicana. En adición
también se relacionan con otras numerosas leyes relacionadas con controles y
transparencia.
En lo relacionado con el gasto en RRHH, la definición de las estructuras orga-

nizacionales, los puestos y el número de plazas en los mismos, y la definición de
las escalas salariales y la valoración de los puestos, son actividades básicas sobre
las que se contruye un adecuado presupuesto de RRHH. Ambas funciones son
responsabilidad de la ONAP, la primera del subsistema técnico de Desarrollo
Organizacional y la segunda, del subsistema técnico de Clasificación, Valoración
y Remuneración de Cargos.
El sistema de nómina que contempla el SASP está basado en la idea de un

sistema único y uniforme que pueda ser implementado en cualquier institución,
independiente de su tamaño.
Una de las características más deseables de una nómina estatal es la identificación

única de cada servidor público y su correspondiente pago, de forma unificada.
Entre las características operativas del procesamiento de nómina que se debe

proveer están las siguientes:
Nómina
Este módulo debe garantizar que los empleados públicos reciban en forma
correcta y oportuna los pagos y beneficios a que tienen derecho como contra-
prestación a la labor realizada. El cálculo correcto de las deducciones legales,
tributarias y voluntarias, la correcta autoliquidación de aportes al sistema de

seguridad social, liquidación de parafiscales y liquidación de prestaciones so-
ciales y sus provisiones.
El sistema de la Nómina debe estar vinculado con la Hoja de Vida y deberá

permitir la integración total con el sistema del SIGEF. En adición a éste, deberá
contemplar el intercambio de información con el Sistema de Administración de
la Seguridad Social y la Tesorería de la Seguridad Social, el Sistema de Admi-
nistración de Riesgo de Salud, y con cualquier otro que pueda ser de interés a las
autoridades de la ONAP o del Poder Ejecutivo.
El sistema debe permitir la parametrización para la liquidación única de los

haberes devengados por un mismo empleado con múltiples contratos registrados
en el RNSP / SASP.
Funcionalidad Esperada
1. Definición de múltiples nóminas que agrupen diferentes segmentos de la

población con características comunes.
2. Definición de múltiples tablas de referencia que sirvan de base para todo el
proceso de la nómina tales como tipos de nómina, tipos de contrato, tipo de
empleado, centros de costo, motivos de retiro.
3. Realizar simulaciones de procesos o nóminas grupales o individuales, sin
afectar la base.
4. Procesamiento de diferentes tipos de nómina.
5. Mantener los históricos - Manejo interactivo entre el usuario y la aplicación.
6. Retroactividad: Corregir una nómina o datos de algún mes anterior y actua-
lizar los acumulados de forma correcta.
7. Definición, mediante sencillos parámetros, de diferentes conceptos de nómi-
na con base en las políticas internas de El Gobierno o disposiciones legales.
Un concepto se debe poder definir individualmente o agrupando diferentes
conceptos previamente definidos.
8. Manejo de prioridades en el proceso de liquidación de los conceptos de
nómina.
9. Integración de diferentes procesos de nómina que den la cobertura de las
necesidades actuales de El Gobierno y tenga la flexibilidad para integrar
futuros requerimientos.
10. Ingreso de novedades al sistema por varias alternativas de grabación ya sea

por empleado, por conceptos de nómina o cargue automático a través de
medio magnético o de una interfaz.
11. Definición de archivos a importar con su estructura; por ejemplo novedades
de descuentos, subsidio familiar entre otros.
12. Los usuarios deben poder definir reglas de cálculo de nómina con excepcio-
nes definidas para algún grupo de empleados específicos.
13. Grabación manual o automática de novedades pendientes o futuras contro-
lando por fecha de aplicación.
14. Importación y exportación remota de novedades.
15. Liquidación de diferentes conceptos de nómina completamente parametri-
zables y modificables por el usuario final, tanto en los procesos de liquida-
ciones periódicas, de prestaciones sociales, definitivas y de consolidaciones,
por medio de políticas de cálculo.
16. Realizar o deshacer el proceso de liquidación de nómina en forma completa,
por centro de costos, por facultad, por tipo de nómina o por persona.
17. Recalcular el proceso de nómina de cualquier empleado.
18. Control total de la liquidación, desde el tiempo de duración, hasta visualizar
los mensajes de alerta en los conceptos no liquidados.
19. Realización de procesos de validación y control de la nómina.
20. Pago mensual, quincenal, bisemanal, semanal o según se parametrice la nó-
mina a través de consignación por transferencia electrónica en diferentes
entidades financieras.
21. Permite la permanencia en el sistema, de manera indefinida, la información
de la nómina sobre los acumulados, históricos de información sobre cargos,
grados, sueldos, aumentos, pagos y deducciones de nómina y prestaciones
sociales y todo lo relacionado con información laboral de los empleados
activos y retirados
22. Consultas de la liquidación de la nómina por empleado con devengos y de-
ducciones con el neto consignado o a consignar.
23. Estándares para selección de información de tal manera que permita hacer
búsquedas rápidas de información definiendo criterios.
24. Capacidad para definir consultas dinámicas de acumulados de nómina don-
de el usuario pueda construir sus propias vistas de información al nivel de
selección de datos a presentar, establecer criterios de selección, e integrar
operaciones de control conteos, ordenamiento, clasificación, etc.
25. Impresión de toda clase de certificaciones o documentos de vinculación con
una interfaz con un procesador de texto, mediante el proceso de combinación.

26. Reportes y listados emitidos por el usuario final sin que requiera de conoci-
mientos técnicos avanzados o dominio de lenguajes de programación.
27. Manejo de históricos tanto de pagos como de descuentos.
28. Generación automática de un reporte para revisión y aprobación de la nó-
mina que permita visualizar las modificaciones o variaciones del mes actual
con respecto al anterior, tanto en novedades como en valores por cada uno
de los conceptos liquidados.
29. Permite el manejo de reingresos de empleados sin que se retomen los saldos
del contrato anterior.
30. Permite la identificación de los acumulados de los empleados cuando éste ha
tenido más de un contrato de trabajo en el mismo año.
31. Permite la impresión de comprobantes de pago, en formato definido por El
Gobierno.
32. Permitir la parametrización de la liquidación única (pago único) de aquellos
empleados que tienen más de un contrato (empleo) en el gobierno (por
ejemplos: profesores con dos o mas tandas, médicos con contratos en mas de
un hospital, contrato fijo o temporal y asesoría, dos o mas asesorías, etc.)
33. No permitir el ingreso a la nómina a aquellos contratos de empleados que
no han sido autorizados por la ONAP.
Aportes y descuentos Fondo de Empleados

1. Permitir el cargue, mediante archivo plano, de las novedades de aportes y

descuentos generadas por el fondo de empleados.
2. Permitir definir la prioridad en que se aplican los descuentos.
3. Controlar que el total de los descuentos por concepto de fondo de emplea-
dos no supere el porcentaje definido por El Gobierno.
4. Generar un archivo plano que contenga las novedades que afectaron la nó-
mina para ser enviado al Fondo de Empleados.
Liquidación de Aportes al Sistema de Seguridad Social

1. Permitir implementar cambios que puedan suceder en el futuro por modifi-

caciones de las normas legales que rigen este tema.
2. El sistema de Seguridad Social debe brindar información confiable para

reportar a las diferentes entidades (por Internet o entrega personal) y que a
su vez debe garantizar el cumplimiento de las disposiciones de orden legal.
3. Manejo de múltiples administradoras de seguridad social.
4. Manejo de novedades transitorias y permanentes.
5. Múltiples novedades de ingreso, retiro y /o traslados.
6. Generación de medios magnéticos y / electrónico para el pago de aportes a
las diferentes entidades.
7. Generación de cuentas por cobrar por concepto de incapacidades.
8. Registro de notas débito y crédito.
9. Manejo del régimen de excepción según disposiciones legales.
10. Permite la liquidación de aportes al sistema y a la Caja de Compensación
dependiendo del tipo de nómina al que pertenece el empleado.
11. Genera automáticamente la liquidación de aportes al sistema de seguridad
social, en salud, pensiones y riesgos profesionales.
12. Permitir el cruce de información con la TSS para validar el acumulado de
los aportes de los servidores públicos.
13. Permite el cruce de información con los sistemas de riesgo de salud.
Liquidación de Retención en la Fuente

En la nómina de El Gobierno se liquidan impuestos sobre salarios y sobre ho-
norarios
Funcionalidad Esperada:
1. Permitir el registro de la tabla de retención vigente para cada año, el registro

detallado de las diferentes deducciones tributarias y generar los cálculos de
retención contingente cuando haya lugar.
2. Debe efectuar la liquidación de retención sobre honorarios, auxilio educati-
vo e indemnizaciones.
3. Permitir el registro de las deducciones tributarias establecidas legalmente y
su aplicación en el proceso de cálculo del valor a retener mensualmente y %
de descuento a aplicar semestralmente.
Liquidación de Prestaciones Laborales


1. Las prestaciones laborales legales Cesantías, Vacaciones, etc.
2. Genera automáticamente la liquidación definitiva de prestaciones laborales a
la finalización de un contrato, de conformidad con las disposiciones legales.
3. El registro de diferentes motivos de retiro; permite el proceso de liquidación
en forma grupal o individual y generarlas dentro del proceso de nómina o
por fuera de ella.
4. Un proceso de liquidación en forma individual o colectiva para la liquida-
ción de cesantías e intereses y que adicionalmente en el cierre de final de año
una vez elaborados los consolidados los intereses calculados sean incluidos
como novedad para el pago en la nómina de enero del siguiente año.
5. Permite la generación automática del documento de liquidación definitiva
de prestaciones laborales.
6. Realizar el proceso de consolidación anual de cesantías, llevar el control de
saldos de consignadas en el fondo de cesantías, generación de medios mag-
néticos para la consignación anual en el Fondo de Cesantías.
7. Permite el proceso de liquidación anual se intereses de cesantías.
8. Permite la liquidación parcial de cesantías y el registro del motivo del retiro.
9. Permitir la liquidación parcial de cesantías para un grupo de población que
comparta alguna característica común.
10. Permitir el cálculo automáticamente de los pasivos laborales a cierre de fin
de año tales como: Cesantías, Intereses, Vacaciones Legales, etc.
Desvinculación o Separación
El proceso de desvinculación es diferencial de acuerdo con la nómina a la que
pertenece el empleado así:
Nómina de Servidores Públicos: El personal de la nómina se desvincula de El

Gobierno en el transcurso del año por renuncia o terminación del contrato, el
pago de la liquidación se hace en cheque.
Nómina de Asesores: El contrato de los empleados públicos de asesores se debe

liquidar a la finalización del contrato de trabajo. Igualmente, su pago se hace en
cheque.
Funcionalidad Esperada Una vez desvinculada la persona se debe realizar la

liquidación final de prestaciones sociales teniendo en cuenta todas las novedades
pendientes de aplicación. El número de días trabajados se afecta por las diferentes

situaciones administrativas a que hubiera lugar (Ej.: Licencias no remuneradas,
suspensiones).
El sistema debe generar la novedad de retiro que se deba enviar a las distintas
entidades a donde se encontraba afiliado el empleado en virtud del contrato sus-
crito con la entidad.
El sistema debe permitir la liquidación final de prestaciones sociales por grupos

de población definidos.
Informes legales
1. Genera información en medios magnéticos de acuerdo con las especifica-

ciones de la Secretaria de Trabajo.
2. Emite certificados de Ingresos y retenciones en la fuente para personas na-
turales cada año.
3. Emite en forma bimensual los certificados Impuestos Internos.
4. Emite los certificados de retención en la fuente para Honorarios.
5. Consolidados por cada una de las prestaciones sociales, por centro de costo
al finalizar del periodo fiscal.
6. Generación de parafiscales.
7. Generación de provisiones por conceptos o centros de costo.
8. Los informes se constituyen en una herramienta fundamental para todos
aquellos que requieren información personalizada.
Actualmente los procesos de la nómina pública y del presupuesto y control de los

RRHH están siendo analizados y revisados, para lo cual ha venido desarrollando
múltiples proyectos encaminados a la reforma y modernización de la gestión.
Uno de los proyectos es el Sistema de Administración de Servidores Públicos,
que permitirá la automatización de la Gestión de Capital Humano en el Estado.
Otros proyectos relacionados estrechamente con éste, son el Proyecto de Mejora
y Modernización de la ONAP y el Anteproyecto de Ley de la Función Pública,
este último propone cambios significativos a la Ley 14 – 91.
Crítica A pesar del continuo esfuerzo que ha realizado la ONAP, a través del
tiempo, para lograr los servicios, el registro y el control de los recursos humanos,

todavía hoy día, el Estado Dominicano tiene, un reto y un camino que recorrer
para la consecución de dichos objetivos.
En la ejecución de la Nómina Pública en el Estado Dominicano han existido

numerosos inconvenientes administrativos que se han ido convirtiendo en pro-
blemas crónicos. Entre los más críticos se pueden señalar:
• Gran número de servidores públicos para ser administrado con los sistemas
existentes.
• Fuerte cultura de independencia y autocracia de las instituciones públicas.
• Distribución por todo el territorio nacional, tanto de las instituciones como
de los servidores públicos.
• Imposibilidad de cuantificación, ubicación e identificación de los Servidores
Públicos.
• Diversidad de condiciones y manejos de nóminas.
• Falta de información actualizada, depurada y confiable sobre los Servidores
Públicos, en cuanto a Gestión de Capital Humano.
• Dificultad de planificación y simulación de los requerimientos.
• Fuertes limitaciones para generar la información necesaria para la gerencia
y supervisión.
• Carencia de herramientas de automatización apropiadas.
• Fuerte tendencia la clientelismos político en los aspectos de contratación de
los RRHH.
Estos inconvenientes se manifiestan como limitaciones en la transparencia y el

mérito de las contrataciones y la administración; y en la dificultad de la planifica-
ción y el control de los gastos relacionados con la Nómina Pública.
Para solucionar estas limitaciones o problemas existentes hacen falta recursos,

voluntad política y procesos eficaces orientados a la Reforma y Modernización.
El SASP, con su subsistema de Nómina, entre otros, apoya el último de los com-
ponentes, procesos eficaces, para lo cual busca implementar un sistema de infor-
mación y la tecnología necesaria para apoyar la Gestión de Capital Humano y la
corrida mensual de la nómina en el Poder Ejecutivo Centralizado, en una primera
etapa, y en el Estado Dominicano en etapas posteriores.
Hoy día, el Poder Ejecutivo y el Estado, no cuentan con un Sistema de

Corrida de Nómina completo, integrado y robusto, que permita el Control y
Gerencia apropiados del Capital Humano. Existen aplicaciones, en algunas
instituciones, que automatizan ciertas funciones básicas y mínimas, pero no
existe una aplicación que abarque las necesidades operativas y funcionales,
así como las necesidades de información gerencial y analítica disponible para
realizar una adecuada ‘Gestión y Planificación de los Recursos Humanos’.
Base Legal para el R&C y SASP En términos de la base legal para la ejecución
o corrida del cálculo de las nóminas en las instituciones, la Onap es el órgano cen-
tral de la Administración Pública Dominicana responsable del sistema de Servi-
cio Civil y Carrera Administrativa, creado el 22 de noviembre de 1965, mediante
la ley 55. La Nómina y el Sistema de Administración de Servidores Públicos,
SASP, son elementos imprescindibles en el desempeños de las funciones de la
misma.
Como organismo, es adscrito a la Secretaría de Estado de Economía, Planifica-

ción y Desarrollo, sin embargo, su titular funciona bajo la dirección inmediata y
exclusiva del Presidente de la República.
El marco legal que rige la Onap es la ley “Marco” 14-91, del 20 de mayo de 1991,
Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, la cual declara los principios ju-
rídico-administrativos base para el sistema de personal, y deja la Poder Ejecutivo
su reglamentación. El reglamento establece que los diferentes subsistemas nece-
sarios para la gestión de lo recursos humanos o capital humano, se desarrollarán
e implementarán basados en los Procedimientos que por resolución apruebe la
ONAP.
El alcance institucional establecido en la ley 14 – 91 se circunscribe al Poder

Ejecutivo Central, la nueva propuesta de Anteproyecto de Ley de la Función
Pública, extiende dicho alcance.
SASP
Conceptualización SASP Los ancestros del SASP han sido, la necesidad de
implementar un gran archivo o base de datos, denominado Registro Nacional de
Servidores Públicos, RNSP, en el cual estaría los datos laborales y biográficos de
los servidores públicos, y además, la necesidad de implementar un sistema común
de nóminas, que ayude a resolver los múltiples inconvenientes de las diversas

y numerosas nóminas existentes en instituciones. Profundizando en el análisis
de los requerimientos para la administración de los recursos humanos o capital
humano, y tomando en cuenta los requerimientos de sostenibilidad y manteni-
miento del RNSP y las nóminas, se ha podido determinar la necesidad de un Sis-
tema de Administración de Servidores Públicos, SASP, integrado y que abarque
la gestión de manera completa.
El proyecto se enmarca dentro del Programa de Reforma y Modernización del

Poder Ejecutivo, Pro-Reforma, financiado a través del programa 1176/OC-DR
del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, el cual busca lograr una Gestión
Pública Mejorada que permita “desarrollar una Capacidad Institucional Perma-
nente y Suficiente, en el ámbito del Administración Pública (AP) Central, que
apoye al gobierno a controlar las macro-variables, desarrollar una política distri-
butiva, equitativa y mejorar la eficiencia en la focalización del gasto social.”
Tiene los siguientes objetivos específicos:
1. Implementar el Módulo o Subsistema del Registro Nacional de Servido-

res Públicos, RNSP, del Sistema de Administración de Servidores Públicos.
Conformado por:
• Una gran base de datos,
• La historia laboral y
• Los datos biográficos de los servidores.
2. Implementar un Sistema Uniforme de Nóminas que permita automatizar

las condiciones de las nóminas de las diferentes instituciones, sus carreras y
condiciones laborales.
3. Asegurar la Sostenibilidad del subsistema RNSP, del SASP, y las Nóminas,
mediante la implementación de:
• Sistemas Transaccionales u Operativos y Nómina.
• Automatización de la Captura de Datos y Actualización de la Informa-
ción.
4. Asegurar el Uso y Explotación Eficaz y la Apropiada Administración del

Capital Humano, Base para el Régimen de Servicio Civil y Carreras en la
República Dominicana. Esto incluye el acceso electrónico al público y a los
servidores públicos a los datos pertinentes y definidos por la Ley de Público

Acceso a la Información, la generación de estadísticas e índices de gestión,
así como un cuadro de mando integral.
En su primera etapa el SASP se focaliza en las instituciones del Poder Ejecutivo

Central y en etapas posteriores se prevé cubrir de manera escalonada, a las insti-
tuciones descentralizadas y luego los municipios.
En el llamado a concurso para la primera etapa se contemplaban 8 instituciones

y 165,000 servidores públicos. Estos aspectos eran parte de los ponderables en el
proceso de evaluación y selección de las propuestas. La empresa ganadora propu-
so incluir 220,000 servidores públicos de las siguientes instituciones:
1. Presidencia de la República y sus dependencias

2. Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo y dependen-
cias
3. Secretaría de Estado de Educación y Cultura
4. Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social
5. Secretaría de Estado de Hacienda
6. Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores
7. Contraloría General de la República
8. Procuraduría General de la República
9. Secretaría de Estado de Agricultura
10. Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones
11. Secretaría de Estado de Trabajo
12. Secretaría de Estado de Interior y Policía
13. Secretaría de Estado de Deportes, Ecuación Física y Recreación
14. Secretaría de Estado de Industria y Comercio
15. Secretaría de Estado de Turismo
16. Secretaría de Estado de la Mujer
17. Secretaría de Estado de Cultura
18. Secretaría de Estado de la Juventud
19. Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
20. Secretaría de Estado de Educación Superior
La implementación de esta primera etapa se ha dividido en varios conjuntos o

grupos de instituciones. El primer grupo está compuesto por la Secretaría de Es-

tado de Economía, Planificación y Desarrollo y sus dependencias, y la Contraloría
General de la Nación. Luego, la Secretaría de Estado de Educación, continuando
con la Secretaría de Salud, con Interior y Policía, y finalmente se trabajará, con
todas las restantes en forma paralela.
Técnicamente el proyecto ha sido diseñado considerando las necesidades de in-

formación de todos los niveles organizacionales, desde el nivel más operativo has-
ta el más estratégico. Tomando en cuenta: (1) la base de datos y la captura de los
mismos; (2) los sistemas transaccionales de procesamiento masivo de datos, como
los son los subsistemas de gestión y la nómina; (3) los aspectos de información
gerencial, para el soporte estratégico de RRHH en las instituciones; y finalmente,
(4) los aspectos de soporte a decisiones estratégicas, al servicios de la información
consolidada del Estado y los índices de gestión.
Se definió como producto a implementar un sistema de gestión que abarcará

toda la funcionalidad de la Gestión de Capital Humano, incluyendo las mejor
prácticas o prácticas promisorias, generalmente aceptadas en la actualidad.
Cada servidor público tendrá un expediente único, identificado por el núme-

ro de cédula de identidad personal. Ofrecerá una visión integrada y consolidad
de las variables críticas para el Estado, definiendo indicadores cuantitativos tales
como: Profesionalismo del Servicio, Peso Fiscal del Empleo Público, Incentivos
del Servicio Civil, Cifras de Dotación de Empleo, Indicadores de Eficiencia y
Productividad.
Cada institución tendrá su sistema parametrizado y configurado de manera in-

dependiente, con su propia base de datos, y será la responsable de su operación y
mantenimiento. La ONAP sólo ofrece la infraestructura y los servicios de proce-
samiento y soporte o mesa de ayuda.
El proyecto automatizará las siguientes áreas y subsistemas técnicos:
• El Registro Nacional de Servidores Públicos.

• Reclutamiento, selección y evaluación
• Desarrollo Organizacional
• Clasificación, valoración y remuneración de puestos
• Carrera Administrativa e interfase con sistemas especializadas de otras ca-

rreras especiales como Educación, Salud y Relaciones Exteriores.
• Relaciones Laborales (interfase e intercambio de datos)
• Registro y Control y los aspectos de “Personal Interno”.
• Nómina
• Información gerencial
• Soporte a decisiones e información estratégica consolidada
El SASP ha sido diseñado con la flexibilidad necesaria para contemplar la fun-

cionalidad actual de la gestión, así como las nuevas y futuras disposiciones por
las recién aprobadas leyes de Hacienda, Presupuesto y Controles Internos, y la
propuesta de ley de la Función Pública. Para dichos cambios sólo se requerirán
parametrizaciones y adecuaciones menores.
La metodología de implementación inicia con la puesta en servicio de la nómina,

con ello se asegura la totalidad de los servidores públicos y un mínimo de informa-
ción del expediente. Para ello se inicia con la migración de los datos de los actuales
sistemas de nóminas existentes en los organismos, para lo que se realiza una trans-
ferencia electrónica de los mismos y una posterior “limpieza y depuración”.
Luego se completan los datos personales y laborales de los servidores en el SASP,

para lo que se trabaja con los expedientes físicos o en papel con que cuenten las
instituciones y con cualquier otra base de datos electrónica existente, como ha
sido el caso del padrón electoral para los datos de identidad personal, y el caso de
la Sisalril, para la confirmación de los datos familiares.
De manera paralela se van ofreciendo las capacitaciones a los usuarios de las

instituciones. Estas consisten en un primer entrenamiento práctico en el manejo
de la aplicación y el posterior acompañamiento en el momento de la puesta en
marcha, para complementar cualquier duda que haya podido quedar.
Dentro de las alternativas evaluadas para seleccionar el tipo de aplicación a im-

plementar, la seleccionada fue una aplicación ya probada o de mercado. Se evalua-
ron las siguientes tres alternativas:
1. Un Almacén de Datos: Se descartó por su debilidad en la sostenibilidad.

Para que sea sostenible en el futuro se necesita un sistema de administración
de recursos humanos que lo alimente. Descartada.

2. Un Sistema Desarrollado a la medida (“en Casa o In House”): Esta alter-
nativa de solución presenta numerosos riesgos en cuanto a calidad y per-
manencia de la empresa oferente, a calidad y sostenibilidad de la solución
adquirida, a la implementación de las Mejores Prácticas de Gestión de Ca-
pital Humano y el Diseño apropiado de procesos, a la seguridad y prontitud
en los tiempos de entrega, a la eficaz metodología de implementación, así
como también, en cuanto a sorpresas en costos, o posibles costos ocultos.
Descartada.
3. Una aplicación del mercado, similar a la parte de RRHH de los denominados
sistemas de Planificación de Recursos Empresariales o Enterprise Resource
Planning – ERP. Por la capacidad de integración, la funcionalidad y por pre-
sentar mayores ventajas que las anteriores, esta fue la opción seleccionada.
El cronograma original contempló aproximadamente 20.25 meses. El mismo

contaba con el apoyo político de las altas instancias y con el pronto tiempo de
respuesta de las instituciones participantes.
La selección del sistema y de la empresa para la implementación del SASP, rea-

lizaron por medio de la licitación internacional, realizada a través y con las nor-
mativas del BID. Veinte empresas interesadas adquirieron el pliego de licitación y
ocho presentaron propuestas. Resultó ganadora la empresa argentina SP, S. A., la
cual presentó una amplia experiencia general y específica en el tema, así como un
producto con diversas implementaciones en el sector público, en adición a haber
satisfecho los demás requisitos de calificación y ponderables.
El sistema corre sobre una plataforma de tecnología de vanguardia y un centro

de datos construido especialmente para el mismo, con los últimos adelantos y
sistemas de redundancia para asegurar la continuidad del servicio.
El manejador de base de datos es Oracle y corre sobre el sistema UNIX. Ambos

están entre los más seguros y confiables en el mercado dentro de sus categorías.
La aplicación es portable, multiplataforma y diseñada para correr vía Internet.

Esto le permite correr en diferentes categorías de equipos, acomodarse a diferen-
tes tipos de plataformas de servicios de comunicaciones, y ser fácilmente accesada
desde instituciones con una infraestructura tecnológica simple hasta instituciones
con una infraestructura compleja.

Cuenta con seguridad de información a nivel de las aplicaciones bancarias, y la
seguridad física a las facilidades ha sido cuidadosamente diseñada, contando con
sistemas de acceso activados por características biométricas y con sistemas de
monitoreo de acceso.
Los sistemas de suministro de electricidad y de comunicaciones son redundan-

tes. Para la electricidad se dispone de UPS y planta de emergencia dedicada. Para
las comunicaciones se dispone de líneas T1 redundantes contratados con empre-
sas diferentes.
Crítica Hoy día, el Poder Ejecutivo, no cuenta con un Sistema de Información,

completo, integrado y robusto, que permita el Control y Gerencia apropiados del
Capital Humano, incluyendo las nóminas públicas. Existen aplicaciones, en algu-
nas instituciones, que automatizan ciertas funciones básicas y mínimas de RRHH
y prácticamente todas cuentan con algún sistema de corrida de nóminas, pero no
existe una aplicación que abarque las necesidades operativas y funcionales, así como
las necesidades de información gerencial y analítica disponible para realizar una
adecuada ‘Gerencia y Planificación de los Recursos Humanos’. En este sentido al
SASP viene a llenar una necesidad táctica y estratégica en el Estado Dominicano.
El éxito alcanzado al momento en la implementación, no ha estado libre de in-

convenientes, los cuales se han ido rebasando satisfactoriamente.
Los mayores avances en la implementación se han dado en los momentos en que

se ha contado con el apoyo político de las altas autoridades y en los momentos en
que las instituciones han podido disponer de mayores recursos de personal y de
tiempo para el trabajo en la misma.
Otro de los retos continuos del proyecto ha sido la “puesta a punto” de la infra-
estructura computacional y de comunicaciones. Esto ha requerido de un arduo
y cuidadoso trabajo, por las múltiples variables envueltas. La Firma contratada
debe funcionar como integrador del sistema, de acuerdo a los requerimientos del
pliego.
Como elementos o puntos críticos se pueden citar:
• Apoyo político de las Altas Autoridades

• El tiempo de respuesta de las instituciones
‘• Presupuesto unificado para la sostenibilidad una vez implementado
• Posibles cambios políticos
• Cambios por nuevas leyes o aspectos fiscales
• Captación y retención de personal adecuadamente calificado para la opera-
ción del sistema y la infraestructura tecnológica
El avance de la implementación ha estado desfasado respecto al cronograma ini-

cial, pero considerando que es un proyecto tecnológicamente complejo de amplio
alcance, las desviaciones no se consideran significativas, ni fuera de control, por el
contrario, están dentro de los límites usuales en este tipo de proyectos.
Actualmente se encuentra en la etapa final de implementación y listas para que-

dar en producción o en uso, a partir del mes de agosto del 2007, las siguientes
instituciones:
1. Secretaría de Estado de Educación

2. Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (Cede)
3. Dirección General de Presupuesto
4. Oficina Nacional de Estadísticas
5. Fondo de Preinversión
6. Oficina Nacional de Planificación
7. Instituto Nacional de Administración Pública
8. Oficina Nacional de Administración y Personal
Se está trabajando también con la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asis-

tencia Social, con la cual ya se están realizando pruebas de las corridas de nómi-
nas y con Interior y Policía, con la cual se ha hecho un primer levantamiento de
información.
Se estima que el proyecto de implementación del SASP quedará listo y en pro-

ducción para marzo del 2008, siempre que se cuente con los recursos y la dedica-
ción de las instituciones involucradas.
Bibliografía
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José D. Mejía A., Msee, Mpm

Ingeniero egresado de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (Magna Cum Laude), Master Of
Project Management (MPM) de la Universidad Québec, Canadá; Certificado del Executive Program at Darden
Graduate School of Business Administration, University of Virginia, USA (Programa Ejecutivo de Alta Gerencia
y Administración de Empresas); Master of Science in Telecommunication Engineering en Rensselaer Polytech-
nic Institute (RPI), New York, USA, con el programa de becas del Estado Norte-Americano
FULBRIGHT/LASPAU; y Diplomado en Gerencia de Energías Renovables y en Formulación de Grandes Proyec-

tos de Infraestructura, Centro de Educación a distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico España
(on-line).

Se ha desempañado en Formulación, Evaluación e Implementación de Proyectos, en Gerencia de Ingeniería
y Gerencia de Tecnología de Información, en particular ha desarrollado diversos proyectos en el área de
Telecomunicaciones. En adición, ha laborado en proyectos de Uso Racional de Energía y Energías Renova-
bles, así como en Instalaciones eléctricas y las Obras Civiles relacionadas. En Administración y Formulación
de Proyectos, ha sido consultor de implementación de la Metodología de Gestión de Proyectos y Director de
diversos proyectos, de alcance multidisciplinarios, involucrando múltiples clientes y suplidores de servicios o
contratistas.
Durante sus años de ejercicio profesional, ha participado en actividades relacionadas con Análisis y Diseño
de Procesos, Cambio Organizacional, Motivación y Liderazgo. Ha ocupando posiciones operativas, ejecutivas
y de asesoría, desarrollando proyectos de alcance nacional e internacional para empresas multinacionales
privadas y para organismos de cooperación multilateral como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la
Unión Europea y la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ).
Como facilitador e instructor, para empresas locales y multinacionales como el Grupo León Jimenes (filial de
Philip Morris International), y DHL (International Currier), ha impartido talleres y seminarios sobre diversos
temas, entre ellos, Project Management o Administración de Proyectos (siguiendo el Project Management Ins-
titute (PMI) estándar, el Project Management Body Of Knowledge (PMBOK)) y Administración Estratégica de la
Tecnología. También ha impartido docencia en maestrías y grado en las áreas de Administración de Negocios
e Ingeniería, en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), en el Instituto Tecnológico de
Santo Domingo (INTEC), en la Escuela de Negocios de la Universidad Católica de Santo Domingo (UCSD) y el
Centro Gerencial Meta.

Avances y Desafíos
del Servicio Civil
en la Administración Pública
Ponencias
CLAD
71
noviembre de 2007.

Fortalecimiento del servicio civil
en la República Dominicana:
aportes de Pro-Reforma
Zoraima Cuello
Los procesos de reforma son complejos. Implican una transformación

de la cultura organizativa y con ella, la modificación de las conductas de
los individuos que la componen. Es por esto que los esfuerzos enfocados
a transformar los esquemas improductivos de los estados en subdesarrollo
requieren de acciones que articulen cambios en las plataformas tecnológi-
cas, en los procesos de trabajo y en los hábitos y mentalidad de los servi-
dores públicos que conforman las instituciones gubernamentales.
El Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecu-

tivo (Pro-Reforma), financiado por el Banco Interamericano de Desarro-
llo (BID) y el gobierno de la República Dominicana tiene como uno de
sus objetivos instalar una masa crítica de funcionarios en condiciones de
promover la modernización institucional y a su vez, ejecutar actividades
relacionadas con la reestructuración, racionalización, organización, fun-
cionamiento, régimen interno y profesionalización de la Administración
Pública.
En ese sentido, la reforma del sector público en este componente de Pro-

Reforma apunta a la:
a. reestructuración del servicio civil para asegurar un servicio más pro-

fesional, mejor entrenado y más eficiente;
b. racionalización de la política salarial incluyendo la eliminación de
múltiples escalas salariales;
c. implementación de nuevos sistemas de gestión gerencial en distintos
ámbitos del Poder Ejecutivo.

Como expresa Sued (2006) en su informe para normar los cargos del Poder Eje-
cutivo, en nuestro caso específico, “las reformas del servicio civil, procuran reducir
el clientelismo, la corrupción y la politización, imponiendo normas generalizadas
para contrarrestar el comportamiento burocrático, aprobando procedimientos ba-
sados en el mérito para el reclutamiento, la promoción, la estabilidad del empleo,
aislando, por lo general la burocracia de la gestión”.
Para el logro de estos objetivos Pro-Reforma ha contemplado distintas estrate-

gias que se conjugan en la implementación de actividades y acciones articuladas
con expertos nacionales e internacionales, que pueden servir de “benchmarking” a
otros países de Latinoamérica en ese proceso de fortalecimiento del servicio civil
y la carrera administrativa.
Cabe destacar que un programa de apoyo a la reforma puede idear, enunciar y

promover acciones válidas para el mejoramiento de cualquier instancia guber-
namental, sin embargo, estas no serán coherentes ni efectivas si no se tiene el
compromiso, disposición y apoderamiento del organismo beneficiario de tales
actividades, puesto que se requiere además de la visión y las tareas de reforma,
la garantía de la continuidad de estas para que en realidad tengan impacto en la
sociedad.
Es por ello que una de las primeras tareas llevadas a cabo por Pro-Reforma fue
la identificación de las entidades rectoras del Servicio Civil y la Carrera Adminis-
trativa, así como de la formación de los servidores públicos, ya que estos organis-
mos deben ser los principales actores en este proceso de reforma y modernización
para poder lograr los cambios requeridos en esta materia, junto con la elaboración
conjunta de un plan de operaciones que guíe las actividades a desarrollar y permi-
ta evaluar el impacto del programa y las acciones emprendidas.
La Oficina Nacional de Administración y Personal (ONAP) es el órgano

central del sistema de Servicio Civil y Carrera Administrativa, dependiente
en forma directa del Presidente de la República3, por lo cual es la responsable
de la implantación del Servicio civil y del Manual de cargos civiles, mientras
que el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP4) es el órgano
rector de la Administración Pública que tiene como función central la forma-
ción, capacitación y actualización de los Recursos Humanos que actúan en las
instituciones del Estado.

La ONAP como pieza angular en el fortalecimiento del Servicio
Civil
Como se ha señalado, la ONAP es el organismo rector del servicio civil y la
carrera administrativa, razón por la cual en el plan de operaciones del proyec-
to se definieron macroactividades que apoyan o promueven el fortalecimiento
de la Oficina Nacional de Administración y Personal (ONAP) y por ende,
el Servicio Civil, con resultados visibles a la fecha (ver gráfico No. 2). Estas
vienen a ser:
La incorporación de un Equipo de Mejoramiento en la ONAP, para la ac-

tualización del diagnóstico existente del organismo, fijación de las líneas de
base y la colaboración permanente con la dirección de la institución en las
tareas requeridas para la reforma institucional.
La selección de un equipo de verdaderos especialistas en el ámbito de

reforma pública es el primer paso de todo proyecto de esta naturaleza, los
cuales, con sus experiencias y conocimientos, junto a un personal desig-
nado por las instituciones, implementan las mejores prácticas en materia
de fortalecimiento institucional. Estos han sido los principales aliados y
estrategas del proceso de reforma y modernización llevado a cabo para
fortalecer la institución.
Estrategias de fortalecimiento de la institucionalidad de la

ONAP y el Servicio Civil
I. Desarrollo Organizacional.
Para que cualquier institución pueda ejercer su rol rector en materia de adminis-
tración y personal, debe prepararse y asegurar que posee las capacidades técnicas
y administrativas necesarias para satisfacer las demandas en cuanto al análisis de
estructuras organizativas, así como para el asesoramiento en materia de organiza-
ción, reestructuración y rediseño organizacional.
Según el artículo 5, literal h de la ley No. 55, del 22 de noviembre del 1965,
la ONAP tiene que “estudiar sistemáticamente la organización administrativa y
métodos de trabajo del sector público y recomendar los proyectos de reestructu-
ración y procedimientos necesarios para aumentar la eficiencia de los organismos
del Gobierno Nacional y Entidades Autónomas”.

Asimismo el Reglamento de Aplicación de la Ley Núm. 14-91 de Servicio Civil
y Carrera Administrativa, del 29 de marzo de 1994, establece entre otras funcio-
nes las siguientes:
“La Oficina Nacional de administración y Personal (ONAP), como órgano

central de personal y de la reforma administrativa del sector público, ejerce una
función asesora para la Presidencia de la República y las dependencias del Poder
Ejecutivo en lo que concierne al servicio civil y a la racionalización administrativa
del sector público.” Art. 16.
“La ONAP asesorará al Presidente de la República en la formulación, ejecución

y evaluación de las políticas inherentes a la implantación del servicio civil y la
carrera administrativa y al reordenamiento de la Administración Pública, como
proceso técnico-político de cambio permanente que incidirá en su estructura,
funcionamiento y sistemas, a fin de actualizar su régimen jurídico y administrati-
vo para procurar mayor funcionalidad, eficiencia y humanización de los servicios
públicos.” Art. 17.
Elaborar los planes y proyectos de desarrollo administrativo y someterlos a la

consideración del Presidente de la república; promover y ejecutar estudios admi-
nistrativos en los organismos del sector público, así como dar seguimiento, orien-
tar y supervisar la ejecución de las recomendaciones que surjan de dichos estudios;
Emitir opinión acerca de todo proyecto de ley, decreto, reglamento o resolución
preparados por los departamentos de la Administración Pública y destinados a
crear, fusionar, suprimir o reorganizar instituciones públicas, así como supervisar
y evaluar la implantación de sus recomendaciones; atender las consultas que sobre
organización, métodos de trabajo y administración de personal le formulen los
funcionarios titulares de los organismos de la Administración Pública. Art. 19
En este orden y para que la ONAP pueda ejercer las funciones anteriormente
citadas, se ejecutaron diferentes consultorías, que han permitido fortalecer el área
de Desarrollo Organizacional y en su defecto, el Servicio Civil y la Carrera Ad-
ministrativa. Entre estas podemos citar:
I. a) Metodología para el diseño y rediseño de las estructuras organizacionales

en el Poder Ejecutivo.
A través de la consultoría desarrollada por la especialista Delsa Tactuk, contrata-

da por Pro-Reforma, se elaboró y consensuó un reglamento estándar que permite
que los procesos de análisis y diseño organizacional que se realizan en el sector
público son llevados a cabo bajo un esquema y concepción similar de diseño, to-
mando en consideración cada uno de los aspectos relevantes para la definición de
estructuras eficientes, alineados con los objetivos de reforma y modernización del
Estado Dominicano.
Con este reglamento se busca que el análisis y diseño de estructuras organiza-

tivas optimice el aparato estatal, reorientándolo para prestar un mejor servicio a
los usuarios, de forma que acompañe eficazmente los cambios que se producen
en el plano económico, político, social y tecnológico, con un equipo de servidores
públicos adecuados a cada necesidad organizacional.
Esta metodología fue reglamentada y aprobada, lo cual garantiza su aplicación

y continuidad.
I. b) Rediseño del departamento de Desarrollo Organizacional

Al tener un esquema de análisis y diseño organizativo, el departamento rec-
tor en la materia ha sido revisado y rediseño en ese sentido, partiendo de un
diagnóstico de la situación existente y la esperada acorde a las demandas de
las instituciones del Poder Ejecutivo y los lineamientos dados a la ONAP
legalmente.
En ese sentido se procedió con la modificación de la estructura organizacio-

nal de la ONAP y la revisión y readecuación de las funciones de diferentes
cargos. A su vez, en el proceso de rediseño se identificaron necesidades de
equipamiento, recursos humanos adicionales y capacitación que han sido tra-
bajados para fortalecer el área de cara a la mejora institucional proyectada. La
reestructuración fue aprobada mediante la resolución de la ONAP No. 3 del
2006.
I. c) Diseño de Estructuras Transversales del Gobierno Central

En los distintos organismos del Poder Ejecutivo existen funciones comunes o
transversales que pueden ser reguladas o estipuladas bajo un esquema organiza-
tivo similar acorde al tamaño y funciones de las entidades. En ese sentido, se han
diseñado estructuras homogéneas que sirvan de integración y coordinación en las
“áreas transversales”.

Las funciones definidas para el desarrollo de las estructuras homogéneas son las
siguientes:
a. Funciones jurídico-legales (área rectora Consultoría Jurídica del Poder Eje-

cutivo);
b. Funciones administrativo-financieras (área rectora Secretaría de Estado de
c. Hacienda);
d. Estadística (área rectora Oficina Nacional de Estadística);
e. Acceso a la información pública (área rectora CONARE);
f. Planificación, y ejecución de proyectos de cooperación internacional (área
rectora ONAPLAN);
g. Tecnologías de la información y comunicación –TICs- ;
h. Recursos Humanos, con inclusión de “unidades de adiestramiento” (área
rectora ONAP).
A su vez, y como apoyo a esta necesidad detectada, mediante el Decreto No.

668-05 de fecha 12 de diciembre de 2005, se declara de interés nacional la profe-
sionalización de la Función Pública y la aplicación integral de la Ley de Servicio
Civil y Carrera Administrativa, ordenándose conjuntamente el diseño de estruc-
turas homogéneas que sirvan de integración y coordinación transversales en áreas
responsables de funciones específicas.
Con la creación de estas estructuras organizacionales, el país cuenta con esque-

mas organizativos estándares que permiten la rápida toma de decisiones, la apli-
cación de mecanismos de coordinación interinstitucional entre las AT, la ONAP
y los organismos rectores correspondientes a cada una de las áreas, que facilite la
implementación de políticas de gestión coherente y consistente, así como la ra-
cionalización y estandarización de las estructuras organizativas y de cargos de las
AT dentro de la macroestructura del Poder Ejecutivo, que coadyuven a aumentar
los niveles de eficiencia/eficacia en la gestión, vinculando las atribuciones de la
ONAP en materia de reforma administrativa y la autoridad técnica de cada área
rectora.
I. d) Estudios de Clima Organizacional y metodología para la aplicación de

los mismos.
Para desarrollar el programa de fortalecimiento institucional, junto con sus pla-
nes de acción, se procedió a identificar las debilidades percibidas por el personal

de la ONAP, a través de los estudios de Clima organizacional, los cuales tienen
como finalidad identificar, categorizar y analizar las percepciones de los inte-
grantes de una institución acerca de las características propias de la organización,
tales como estilo de liderazgo, compensación, prácticas de comunicación, proce-
dimientos administrativos, ambiente laboral entre otros.
I. e) Metodología para la auditoría de la gestión de Recursos Humanos

Un fortalecimiento del servicio civil y la carrera administrativa requiere de la
aplicación correcta y coherente de las políticas y procedimientos de Recursos Hu-
manos. En ese sentido y con la finalidad de evaluar el alineamiento organizacional
con las diferentes prácticas, resoluciones y normativas emitidas respecto a la ges-
tión, se elaboró una metodología que permite auditar las distintas instituciones en
esta materia. Esta herramienta permite la auto y coevaluación de las prácticas de
RRHH y a partir de las deficiencias o debilidades detectadas, implementar accio-
nes que eliminen o reduzcan las brechas existentes entre lo pautado y existente.
El esquema aprobado por la ONAP y Pro-Reforma, el cual fue a su vez con-

sensuado con diferentes áreas de RRHH del Gobierno Central, propuesto por la
consultora contratada, Marisela Ligthow, busca:
a. ofrecer una valoración general de la puesta en práctica de la estrategia en

materia de recursos humanos, que establezca la medida en que se han al-
canzado los objetivos, se determine la eficiencia y eficacia de la aplicación
de las políticas y los procedimientos afines e indique si se han presentados
obstáculos en la aplicación;
b. analizar las repercusiones inmediatas y permanentes (directas e indirectas,
tanto en términos de recursos humanos como financieros) de la aplicación
de la estrategia en los recursos,
c. formular recomendaciones para introducir mejoras y llevar a cabo otras eva-
luaciones de la eficiencia y eficacia de iniciativas concretas en materia de
recursos humanos, como los nuevos procedimientos de contratación y selec-
ción, y los procedimientos de desarrollo personal y profesional, manejo de
las relaciones laborales y del área legal, ingreso a la Carrera Administrativa,
registro y control.
El reglamento elaborado para la auditoria de RRHH contempla los siguientes

ámbitos:

a. los procedimientos de desarrollo personal y profesional;
b. la búsqueda de candidatos, la contratación y la selección;
c. ingreso a la Carrera Administrativa;
d. la reclasificación, valoración y descripción de cargos;
e. las aptitudes para la gestión de los recursos humanos;
f. los sistemas de relaciones laborales
II. Fortalecimiento de Política Salarial para el Poder Ejecutivo

El Servicio Civil será fortalecido en la medida en la que se pueda contar con un
personal calificado y bien remunerado. Tal y como plantea López, en su informe
de Política Salarial, la Administración Pública Centralizada dominicana se carac-
teriza por la ausencia de un sistema salarial con su correspondiente normativa que
regule las contrataciones, los incrementos salariales, las promociones y ascensos
así como las demás acciones relativas a la gestión salarial.
Según plantea Marconi (2006) en su informe relativo a la política salarial de la Re-

pública Dominicana, “la política salarial se constituye en uno de los incentivos más
importantes para el desempeño de los empleados de cualquier organización, pues si
se diseña de forma adecuada, posibilita remunerar mejor a aquéllos que más aportan
para el logro de los resultados esperados. Por otro lado, si esta política implica distor-
siones salariales, podrá provocar el efecto inverso, esto es, generar una falta de estí-
mulo a la actuación de los servidores; luego, es fundamental que sea consistente”.
En el Sector Público es tradición que los incrementos salariales sean estableci-

dos por decretos presidenciales, lo que unido a la falta de una normativa legal, la
alta discrecionalidad en la asignación de salarios y la ausencia de estudios técnicos
propios del tema salarial, han originado una gran dispersión o inequidad salarial
en la República Dominicana.
Los trabajos desarrollados por Pro-Reforma en esta materia buscan sentar las bases
para gestión salarial equitativa, eliminando aquellos factores que han impedido el
desarrollo de la gestión salarial en el Sector Público. Para ello, se han contratado y
presentado los siguientes productos que coadyuvan para el logro de ese objetivo:
II. a) Índice de Gestión de Recursos Humanos y del Perfil básico del Servidor
Público
Con la finalidad de conocer situación de la gestión de Recursos Humanos en las

instituciones del Gobierno Central y a la vez el nivel de los servidores públicos
acorde a los indicadores definidos como fundamentales en la gestión, se desarro-
lló una consultoría que permitiese establecer la línea de base de estos indicadores,
a partir de la cual se puede establecer los avances o no en esta materia.
La consultora contratada, Maribel López, definió como índice, “en térmi-

nos generales, una manifestación observable de un rasgo o característica de
una o más variables de interés, susceptible de evaluación, la cual proporcio-
na información cuantitativa y/o cualitativa acerca de dicha característica. Un
indicador, permite estimar la magnitud o intensidad de una variación y en
consecuencia actuar de manera presuntiva o correctiva”. Índice es una medida
estadística diseñada para poner de relieve cambios en una variable o en un
grupo de variables relacionadas con respecto al tiempo, situación geográfica,
ingreso o cualquier otra característica.
En ese sentido, para la selección de las variables se tomaron como fundamento

los subsistemas de gestión de Recursos Humanos contenidos en la ley de servi-
cio civil y carrera administrativa y se elaboraron matrices ponderadas acorde a la
relevancia de cada indicador evaluado. Para el caso de la gestión de RRHH se
evaluaron los siguientes subsistemas (ver gráfico 3): Planeación, reclutamiento &
selección, registro & Control, clasificación & Valoración de puestos, evaluación
del Desempeño, capacitación & Desarrollo, remuneraciones e Incentivos y rela-
ciones Laborales.
II .b) Planeación y Presupuesto de Recursos Humanos

Una de las grandes debilidades de cualquier gobierno en materia presupuestaria
lo constituye la falta de planificación de los gastos o inversión en materia de sus
Recursos Humanos. Para ello, se requiere de un esquema o metodología de pla-
neación y presupuestación de los recursos humanos que permita estimar de forma
integral los rubros relativos a estas partidas en el presupuesto anual de la nación.
Para ello y con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido por la ley orgá-
nica de presupuesto, a través del consultor internacional, Lucio Perassi, se definió
la metodología de trabajo y las condiciones operativas necesarias para implemen-
tar un esquema de control y racionalización, el cual parte de la valoración de los
cargos ocupados y vacantes, los datos salariales existentes y la normalización de
los cargos.

Con este trabajo realizado se garantiza el presupuesto de aquellos cargos ne-
cesarios para el buen funcionamiento de las instituciones del gobierno central,
eliminándose la discrecionalidad de las creaciones y promociones que tienden a
desvirtuar los gastos asociados a la nómina pública.
II. c) Valoración y Clasificación de Cargos

Una Política Salarial precisa del análisis de los cargos en cuestión a partir de sus
funciones, responsabilidades y complejidad. Es por ello que la valoración y clasifi-
cación de los puestos de trabajo a partir de estándares comunes, son las bases para
el diseño de cualquier política de remuneración.
En los esfuerzos de mejora institucional de cara al servicio civil, fue establecida

una metodología por factores y puntos para valorar los cargos, la cual fue aplicada
a seis instituciones pilotos del Gobierno Central y será extendida a todo el Poder
Ejecutivo.
Las características principales de la metodología adoptada y aprobada para la

ONAP son las siguientes.5
a. E stá basado en el método de puntos por factor desarrollado por Merril R. Lot.
b. Consta de 7 factores definidos para dos grandes grupos o tipos: cargos di-
rectivos y no directos. La necesidad de definir grupos o tipos de cargos nace
de la experiencia, que demuestra que en todas las instituciones, las estruc-
turas salariales muestran relaciones diferentes para los cargos de Dirección
y los demás. En la metodología de valoración desarrollada para la ONAP,
se define que los cargos de dirección “abarcan todos los cargos que incluyen
la responsabilidad por la supervisión, coordinación o dirección de otros em-
pleados de la institución”. En consecuencia, los cargos no directos se defi-
nen como aquellos “que ejecutan tareas, actividades o servicios profesionales,
pero que no tienen personal a su cargo”.
c. Los documentos básicos para realizar la valoración son las descripciones de
cargo, las cuales deben estar actualizadas y contener en su redacción toda la
información pertinente sobre los factores de valoración y la intensidad de su
contenido en el cargo.
d. Los cargos a ser valorados deben ser seleccionados siguiendo el criterio de
representatividad, es decir cargos que cumplen con los criterios de salarios
justos, funciones estables y cantidad de empleados. (ver gráfico No. 4)

e. La valoración de los cargos fue realizada en cada institución por comités de
valoración, los cuales fueron creados y capacitados por el equipo de consul-
tores contratados para estos fines.
Como expresa el informe del consultor Jorge Hinojosa, los principales objetivos
del proceso de valoración de cargos en una institución o conjunto de las mismas
(sector público) son los siguientes:
• Establecer la relación existente entre la importancia relativa de los cargos en

la institución y los salarios asignados a los mismos.
• Facilitar la administración de las políticas salariales, tales como salarios de
ingreso, salarios medios y salarios máximos para un cargo o conjunto de car-
gos que tienen un mismo puntaje (valor) o que están comprendidos dentro
de un rango de puntos, preservando de esta manera la equidad interna de la
institución. Estos valores máximos y mínimos permiten definir una “banda
de equidad” dentro de la cual se deben manejar los salarios.
• Facilitar la comparación de las estructuras y políticas salariales entre las va-
rias instituciones de un Sector Público. Así, un cargo o conjunto de cargos
cuyas valoraciones tienen un mismo puntaje o caen dentro de un mismo
rango de puntos, deben tener salarios similares en todas las instituciones
del mismo sector público. Esta comparación Interinstitucional permite la
administración de la equidad externa de las instituciones ó lo que sería equi-
valente, la equidad interna de un sector público.
• Dar soporte al proceso de asignación de incrementos salariales, que cumplan
con el doble objetivo de satisfacer las restricciones presupuestales y a la vez
optimizar la distribución de los recursos económicos disponibles para los
incrementos.
II. d) Normativa de Cargos

Para conservar la consistencia y equidad en la estructura salarial es preciso re-
gular la creación, clasificación, modificación y supresión de los cargos, así como
la ubicación de los cargos en las estructuras organizacionales con sus respectivos
mecanismos de control y gestión.
Con la finalidad de lograr este objetivo, se apoyó el desarrollo de un anteproyecto

de ley que procura regular y controlar los cargos del Poder Ejecutivo, garantizan-
do la homogeneidad en todo el Sector Público.

El anteproyecto elaborado con el consenso de los diferentes actores, propone la
adecuación de la normativa de diseño, provisión, gestión y control de cargos, así
como su integración con la clasificación de cargos, y estructuras organizativas de
las entidades del Poder Ejecutivo, tomando en cuenta la legislación vigente, así
como mecanismos de coordinación y control de dotación de cargos y estructuras
organizativas, y su compatibilización con los créditos o apropiaciones presupues-
tarias de las instituciones para el ejercicio fiscal, así como con las normas y proce-
dimientos para mejorar la transparencia y la capacidad analítica de los registros de
contabilidad y de clasificación presupuestaria relativos a los gastos de personal.
II. e) Política Salarial e incentivos

Es evidente que la captación y retención de talentos para el sector gubernamen-
tal estará determinado por la capacidad de las instituciones de ofrecer estabilidad
laboral, así como paquetes salariales competitivos de acuerdo a la complejidad de
los cargos.
Sin embargo, la inequidad salarial y la carencia de esquemas de incentivos por

desempeño tienden a ser los principales inconvenientes de las instituciones pú-
blicas al momento de fortalecer el servicio civil.
Entendiendo estas debilidades arraigadas en la gestión gubernamental, la difi-

cultad de modificación inmediata de las tendencias inadecuadas y luego de di-
ferentes estudios diagnósticos en este sentido, los cuales han arrojado grandes
dispersiones en los esquemas de compensación para puestos similares, se han
efectuado consultorías nacionales e internacionales que buscan presentar un re-
glamento que regule, a partir de la valoración de los cargos y la evaluación de
desempeño, la compensación por grupos ocupaciones, así como las promociones
e incentivos.
La política salarial, que incluye la compensación por grupos ocupacionales, a

partir de un tabulador por puntos, presenta un reglamento con las propuestas para
el pago de salarios, incentivos por un desempeño extraordinario y los mecanismos
para otorgar las promociones al personal.
Con este reglamento, se establecen los principios generales del sistema, tales
como meritocracia, transparencia, capacitación, salarios de contratación y movi-
lidad posible dentro de la escala salarial, pagos extraordinarios, normas de apli-

cación de los incentivos y los criterios para proceder con las promociones, entre
otros.
III. Sistema de Administración de los Servidores Públicos (SASP)

La gestión del servicio civil y la carrera administrativa requieren de sistemas de
información que permitan conocer con cuántos servidores públicos cuenta el go-
bierno, dónde se encuentran ubicados, cuáles son sus capacidades, conocimientos,
experiencias, qué puestos ocupan, de éstos, que cantidad se encuentra en carrera
administrativa, cuáles aplican para el ingreso a la misma, cuál es la compensación
relacionada, por puesto de trabajo, entre otras.
En la República Dominicana, luego de un estudio de la situación existente se

llegó a la conclusión de que existían problemas crónicos relacionados con la:
• Imposibilidad de cuantificación, ubicación e identificación de los Servidores

Públicos.
• Diversidad de condiciones y manejos de nóminas.
• Falta de información actualizada, depurada y confiable sobre los Servidores
Públicos, en cuanto a Gestión de Capital Humano.
• Dificultad de planificación y simulación de los requerimientos.
• Imposibilidad de Administración de Índices de Gestión.
• Fuertes limitaciones para generar la información necesaria para la gerencia
y supervisión.
Es por ello que a través de Pro-Reforma, se inicia la implementación del sistema

SASP, con la finalidad de tener en un sistema uniforme, el manejo de la nómina
pública, el historial laboral de cada servidor y los diferentes subsistemas de Recur-
sos Humanos relacionados con: planeación de recursos humanos, reclutamiento
y selección del personal, registro y control, clasificación y valoración de cargos,
evaluación del desempeño, compensación y beneficios, capacitación y desarrollo,
desarrollo organizacional, promociones y relaciones laborales.
Las ventajas identificadas de la implementación del SASP para el Gobierno

Central se pueden ver en la gráfica No.5, tal y como expresaron los consultores
José Mejía y Rubeneys Bautista en su informe de evaluación para determinar la
factibilidad del proyecto, dentro de las cuales se evidencia una gestión pública
mejorada, fortalecimiento del sistema de servicio civil y carrera administrativa, así

como la transparencia en el manejo del capital humano y el control de la nómina
pública.
IV. Fortalecimiento del Instituto Nacional de Administración Pública

(INAP)
Tal y como mencionamos anteriormente, el INAP es el organismo rector en
formación y capacitación de los Servidores Públicos, razón por la cual se han
llevado a cabo diferentes actividades que tienen como finalidad fortalecer ese
organismo de cara a la mejora del Servicio Civil y la Carrera Administrativa.
Sin servidores públicos competentes en sus diferentes áreas, es evidente la

debilidad institucional y carencia de un servicio público acorde a las nuevas
demandas. El INAP como institución de reciente creación, carece de las ca-
pacidades físicas que le permitan abarcar las necesidades de adiestramiento
de los 220,000 servidores públicos del Gobierno Central, a la vez que la falta
de recursos económicos representa otra limitante para el desarrollo y fortale-
cimiento de la oferta académica.
La necesidad de impulsar la normalización de la carrera administrativa y la

creciente demanda que requiere un servicio civil modernizado, hace necesario
fortalecer las distintas áreas del organismo y dotarlo de la excelencia técni-
ca que exigen las actuales circunstancias. Con esta finalidad se han ejecuta-
do diferentes actividades, que han sido motorizadoras de la institución tales
como:
IV. a) Estudios de Clima Organizacional

Se han propiciado y desarrollado encuestas de Clima Organizacional las cuales
han permitido identificar las oportunidades y debilidades percibidas por e perso-
nal en relación a:
1. Las condiciones físicas

2. Las condiciones tecnológicas
3. Los niveles de coordinación y comunicación
4. Los niveles de autoridad e integración
5. Los niveles de organización
6. La imagen y proyección externa del INAP
7. El conocimiento de la misión y objetivos del INAP en el sector público

A partir de estos resultados se han definido planes de acción para eliminar las
brechas detectadas en los indicadores anteriormente señalados, con lo cual se
busca mejorar el ambiente laboral.
IV. b) Documentación, simplificación y estandarización de los procesos

Como parte del fortalecimiento del INAP dentro del sector público y a partir
de la definición de objetivos y planes estratégicos de esta institución, se hace ne-
cesario desarrollar, detectar y revisar todos y cada uno de los procesos que se de-
rivan del rol que desempeña el INAP tanto a lo interno como externo del sector
gubernamental.
Pro-Reforma ha promovido una consultoría que permita mejorar y eficientar los

procesos internos de ésta entidad, de cara al servicio que ofrece a los servidores
públicos. A partir de esta revisión, se entregó al INAP el manual de procesos, el
cual tiene como finalidad establecer de manera secuencial, sistemática y detalla-
da los procedimientos académico-administrativos que se ejecutan, identificar las
unidades que intervienen y estandarizar de manera eficiente y sistemática cada
uno de los pasos que son requeridos para el logro de los objetivos de cada proce-
so.
El manual de procesos hace referencia en cada uno de los procedimientos a:
• Pasos secuenciales
• Unidad responsable
• Flujograma
• Tiempo
• Descripción y observaciones
Según Aybar (2006), con este trabajo se busca que exista un documento com-
pleto y actualizado de consulta, que establezca un método estándar para ejecutar
el trabajo de los departamentos, en razón de las necesidades que se deriven de la
realización de las actividades fundamentales del INAP.
IV. c) Oferta académica descentralizada

Pro-Reforma ha promovido el desarrollo de diferentes consultorías que buscan
fortalecer la oferta académica del INAP. Una de ellas estuvo enfocada a incre-
mentar la capacidad vía la subcontratación de la capacitación, lo que implica una

determinación de las necesidades actuales de formación y sobre todo, de la valida-
ción de las capacidades y calidad técnica de las instituciones a subcontratar para
ofrecer los adiestramientos.
Es por ello que se presentó un trabajo que permitió:
a) Identificar las distintas áreas de capacitación que se encuentran en la oferta

privada y cuyas temáticas resulten necesarias para potenciar el sistema de
Servicio Civil y Carrera Administrativa.
b) Establecer y aplicar un parámetro de medición y/o comprobación de los vo-
lúmenes de cursos que negocian las instituciones del Estado con institucio-
nes educativas del sector privado y presentarlo en un esquema por sectores
contratantes.
c) Estimar el monto anual de la inversión en capacitación hecha por las insti-
tuciones estatales con el sector privado.
d) Elaborar y presentar un inventario de la oferta académica disponible en el
mercado, relacionado con temas de interés para la formación de los servi-
dores públicos (a partir de la “Encuesta de Necesidades de Capacitación”
propiciada por Pro-Reforma) y contrastarlo con la oferta actual del INAP
en términos de cantidad y calidad.
e) Identificar aquellos programas de capacitación que se ajusten a lo que sería
un ciclo de formación básica y/o avanzado para servidores públicos según su
status y nivel de conocimiento, los cuales podrían ser, en términos generales:
alta gerencia pública, (para funcionarios ejecutivos), programa de formación
superior (niveles medios técnicos o profesionales), programa de entrena-
miento laboral (supervisión y niveles operativos), y programa de extensión
(empleados que no perteneces a la carrera y están en los niveles inferiores de
la administración).
f ) Proponer los vínculos apropiados para que el INAP acuerde con las insti-
tuciones privadas (concursos, convenios, etc.) y las normas reguladoras que
deberá utilizar, para establecer un sistema descentralizado de su oferta aca-
démica.
A su vez, y a partir de estos resultados, se ha iniciado un proceso de descen-

tralización y regulación de la oferta académica, el cual beneficia al INAP en el
sentido de que se logra encarar de manera costo-eficiente las demandas crecien-
tes de capacitación y desarrollo de nuestros servidores públicos, procurando las

mejores alternativas en términos de costos, cantidad, calidad, disponibilidad en
un contexto competitivo de proveedores y agentes de servicios de capacitación,
entrenamiento y desarrollo.
Este esquema competitivo es el incentivo más idóneo para que paulatinamente

estos proveedores de capacitación se esmeren en mejorar los costos, contenidos, la
calidad de los docentes, las condiciones físicas y las facilidades en general.
IV. d) Manuales Syllabus

Con la finalidad de homogeneizar los contenidos mínimos de cada programa
académico que imparte el INAP, de forma que se pueda coordinar con las entida-
des del sector privado que prestan servicios de capacitación y las propias entidades
del sector público, se procedió con la contratación de tres expertos internacionales
y una empresa local, para la confección de diferentes syllabus.
Con estos manuales se espera:

a) Dotar al staff de facilitadores del INAP de herramientas metodológicas de
enseñanza de impacto enfocadas a profesionalizar y mejorar de forma signi-
ficativa la calidad de la enseñanza dirigida a servidores públicos
b) Adecuar la oferta académica del INAP a los diferentes grupos ocupaciona-
les de servidores públicos.
c) Transmitir en cada uno de los cursos y eventos de formación, conocimientos
adecuados al perfil y característica de las funciones de los servidores públicos
participantes.
d) Reducir de forma significativa la transmisión de conocimientos basados en
los puntos de vista personales y las prioridades del facilitador.
e) Establecer un criterio científico para ajustar las horas de duración de los
cursos (ciclo corto y largo) tomando en cuenta la importancia del tema para
los participantes, el nivel de conocimiento sobre el mismo, la complejidad
del tema, el grupo ocupacional entre otros aspectos
IV. e) Premio a la investigación del sector público

Con miras a incentivar la investigación de la realidad nacional y de la situación
de la burocracia gubernamental, en sus aspectos políticos, jurídicos, sociales, cul-
turales, morales, administrativos y laborales, tanto a nivel central como en los
estamentos descentralizados del gobierno, se crea el centro de investigación en el
área de la Administración Pública con el Premio a la investigación.

Las propuestas de investigación recibidas que resulten ganadoras a partir de este
esfuerzo permitirán al sector público obtener ideas e iniciativas de profesionales
estudiosos para ser incorporadas a la modernización de su gestión para mejorar la
prestación de sus servicios; para ello, se realizarán convocatorias de investigación
dos (2) veces al año, con el siguiente esquema:
a) Categoría: Premio para estudios e investigaciones avanzadas. Está dirigida a

profesionales formados de reconocida trayectoria nacional y/o internacional
que residan en el país. Los concursantes deberán acreditar como mínimo una
formación de postgrado de nivel maestría o equivalente, una experiencia como
profesor universitario o investigador senior no menor a cinco (5) años.
b) Categoría: Premio para jóvenes investigadores. Estará dirigido a profesiona-
les jóvenes menores de 30 años con tres (3) años o menos de graduados, con
experiencia preferible en trabajos dentro de la administración pública. De la
misma manera podrán participar jóvenes universitarios que se encuentren
cursando el último semestre, que por su estado académico reúnen las condi-
ciones para realizar las investigaciones.
IV. g) Centro de documentación

En este proceso de fortalecimiento del servicio civil, se ha creado un Centro de
documentación en el INAP con una amplia bibliografía en temas gubernamen-
tales. Este centro tiene como finalidad:
A) Crear un acervo importante de documentación y bibliografía de alto nivel

acerca de la variedad de temas relacionados con el sector público,
B) Ofrecer permanentemente acceso y consulta de información y documenta-
ción del sector público dirigida a servidores públicos, estudiantes, institucio-
nes de la sociedad civil y universidades,
C) Integrar en un espacio común y de libre acceso de las informaciones todo
lo relativo a experiencias, resultados y opinión documentada de expertos en
amplia gama de temas del sector público,
D) Fomentar en los servidores públicos, personas y/o instituciones vinculadas al
sector, la consulta y el estudio de documentación y bibliografía relacionada
con las distintas instituciones estatales.
IV. i) Plan de capacitación para Carrera Administrativa

Con el objetivo de lograr la profesionalización de los servidores que pertenecen

a la carrera administrativa y para garantizar un verdadero sistema de promoción,
la ONAP y el INAP han determinado los programas de capacitación requeridos
para que un servidor de carrera pueda ser promovido a un cargo de mayor grado
o nivel.
Es por ello que conjuntamente y con el apoyo de Pro-Reforma han desarrollado

un sistema de evaluación por puntajes basado en la cantidad y tipo de capacita-
ción recibida por los servidores públicos. Dicha capacitación constituirá un requi-
sito fundamental para que cualquier servidor público de carrera pueda optar por
un puesto superior al que ostenta.
Conclusiones
El fortalecimiento del servicio civil en cualquier país del mundo puede tener
muchas costados. Promover y desarrollarlo no es una tarea simple. Requiere com-
promiso, personal especializado, tiempo y recursos económicos, pero sobre todo,
el interés político de mejorarlo.
Muchas actividades pueden llevarse a cabo. Todo va a depender de hacía donde

queremos llegar en qué tiempo. Qué es prioritario en un momento dado y qué no.
Qué se desea exhibir como logro y qué se entiende que no tiene tanta repercu-
sión política. Es ver costos beneficios de cada actividad posible y de qué manera
puedo obtener mayores resultados en corto tiempo que puedan ser mostrables y
mantengan el impulso para seguir adelante.
La clave en este proceso es diagnosticar dónde se encuentra cada país en relación

al Servicio Civil. Luego, contar con el equipo técnico calificado para apoyar e
implementar las acciones con una clara visión del cambio de cultura que una re-
forma requiere, y con el apoyo político necesario, los avances que se pueden lograr
en esta materia son cuantiosos.
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Zoraima Cuello Sanlate es doctorante de Nova Southeastern University donde presenta su disertación para
obtener un doctorado en Liderazgo Organizacional. Además es Magíster en Alta Gerencia, con estudios de
postgrado en Dirección de Operaciones (España), Gerencia de Mercadeo, reclutamiento y selección de perso-
nal. Su estudio de grado lo hizo en la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), donde obtuvo el título
de licenciada en Contabilidad, con honores “Cum Laude”. Certificate en Excellence UIT a Global Flair y New
Generation Knowledge for Productivity and Global Success del Internacional Training Center en California.

En la actualidad es Gerente del Componente “Fortalecimiento de la Capacidad Básica de Gestión de la Admi-
nistración Pública” del Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo (Pro-Reforma),
proyecto conjunto del Banco Interamericano de Desarrollo y de la Secretaría de Estado de Economía, Planifi-
cación y Desarrollo del Gobierno de la República Dominicana. También, es Asesora de Recursos Humanos Se
desempeñó como Vicerrectora de Planificación y Desarrollo y directora de educación continua de UNNATEC,
Gerente de Operaciones y Líder de Proyectos en Verizon Dominicana y Gerente de Recaudaciones en la Com-
pañía Dominicana de Teléfonos (CODETEL). Es docente en varias instituciones académicas como la Universi-
dad Nacional Pedro Henríquez Ureña, Universidad de la Tercera Edad, el Instituto Nacional de Administración
Pública (INAP) y la Universidad Nacional Tecnológica, además, ha impartido entrenamientos especializados
en instituciones públicas y privadas, tales como: IRG, KPMG, Verizon Dominicana, Medicoop, Secretaría de
Estado de Medio Ambiente, Digenor, la Oficina Nacional de Estadísticas, entre otras.
Tiene varios artículos publicados en la prensa nacional, así como manuales y políticas en trabajo conjunto con
otros colegas, entre los que se pueden citar: sistema de consecuencias para el personal, manual de inducción
para el equipo de distribución, elaboración de la política de incentivo y reconocimiento para el personal. A su
vez ha sido miembro del equipo académico de 3 congresos RRHH de la Asociación Dominicana de Adminis-
tradores de Gestión Humana (ADOARH) y conferencista en temas gerenciales y de liderazgos en el Programa
Radial “Con los 5 sentidos”, por CDN 92.5 FM. Ha obtenido varios reconocimientos como la Medalla de
Reconocimiento de la Federación Internacional de Administradores de Personal (FIDAP), Medalla de Bronce de
Chairman Leadership Award. GTE, Ganadora del Premio de Oro, Premio a la Calidad de CODETEL, entre otros.
Zoraima Cuello Sanlate. Gerente del Componente de Fortalecimiento de la Gestión Pública de Pro-Reforma.
Tel. 809-688-6676. Fax: 809-688-6679 E-mail: zcuello@pro-reforma.gov.do

El servicio civil como pilar
de la reforma del Estado
Marcos Villamán
Marco Conceptual
El cambio de milenio encuentra a la República Dominicana inmersa en un es-
fuerzo de reforma y modernización que abarca los principales estamentos estata-
les, ampliando el espectro de intervención mas allá de cambios administrativos,
para abarcar intervenciones que se sustenten en normas que aseguren adecuados
procesos de gestión. Parte central de dicho esfuerzo lo constituye el reciente re-
diseño de los sistemas de planificación, presupuestación, administración y control
financieros, que han partido de iniciativas legales de significación, como son las
siguientes:
Leyes
• Ley No. 423-06 Orgánica de Presupuesto
• Ley No. 6-06 de Crédito Público
• Ley No. 496-06 Orgánica de la Secretaría de Economía, Planificación y
Desarrollo9
• Ley No. 567-05 de la Tesorería Nacional
• Ley No. 126-1 de Contabilidad Gubernamental
• Ley No. 5-07 del Sistema Integrado de Administración Financiera
• Ley No. 10-7 de Control Interno
• Ley No. 424-06 Orgánica de la Secretaría de Estado de Hacienda
• Ley No. 498-06 del Sistema de Planificación e Inversión Pública
Este conjunto de iniciativas y los múltiples proyectos en curso derivados de las

mismas implican una importante (falta terminar esta frase) Unidos a la reciente
promulgación de la nueva Ley Municipal y al sometimiento al Congreso de la
República de una nueva Ley Monetaria y Financiera que actualiza las compe-
tencias y capacidades de la Autoridad Monetaria y Financiera integrada por la

Junta Monetaria, el Banco Central y la Superintendencia de Bancos, tras cuya
aprobación se deberán actualizar un conjunto de reglamentos y normativas
dirigidas a la regulación y supervisión del sector financiero constituyen junto
a otras iniciativas no citadas aquí un profundo movimiento de reforma del
funcionamiento del Estado y las administraciones públicas en nuestro país. Se
trata, en efecto, de un verdadero movimiento de reforma como cambio delibe-
rado y discontinuo, pero abarcador y no simplemente evolutivo o incremental
(Echebarria: 2000).
De hecho, el intento sistémico e integral de reforma se constata más profunda-

mente en la iniciativa del Presidente de la República, Dr. Leonel Fernández, de
elaborar y someter al debate participativo más amplio un proyecto de reforma
constitucional con el propósito de fundamentar y consolidar una verdadera “revo-
lución democrática” en la República Dominicana.
El punto aquí es el de destacar que, junto a esos proyectos, reposa en el Congre-

so de la Republica, un proyecto de Ley de Función Pública que de ser aprobado,
viene a complementar y, más aún, a sustentar, los anteriores esfuerzos de reforma
de la administración pública y el propio proyecto presidencial de reforma cons-
titucional como “reforma a la institucionalidad del país” (Fernández, 2006). Y es
que, como apunta Prats, el servicio civil surge como producto de la evolución del
constitucionalismo moderno, como institución clave del valor económico y social
fundamental que es la seguridad jurídica, de extrema importancia en un orden
liberal del mercado (Prats, 1995).
En el mundo que vivimos hoy hay un nuevo orden y la sostenibilidad de los

cambios reformadores del Estado, sigue teniendo sus bases sólidas sobre el pi-
lar institucional que constituye el Servicio Civil, conformado por una burocracia
profesional en términos de su dedicación, permanencia, meritos y competencias,
contrapuesta al patrimonialismo, al clientelismo político y al tráfico de influencias.
No obstante los desarrollos en los enfoques postburocraticos como los de la nueva
gerencia publica y la gerencia neo-publica, sigue siendo perfectamente valido que
no existe un Estado moderno y fuerte sin un servicio civil profesionalizado ni de-
sarrollo sostenible e integral sin tal Estado moderno y fuerte -que no es lo mismo
que grande u omnipresente- (Evans y Rauch, 1999). Tanto en el sector publico,
como en el privado, vale la afirmación de que el principal activo organizacional
son los recursos humanos o, mejor, como ha apuntado el profesor Jim Collins, en

su libro “Good to Great”, secuela del best-seller “Built to Last”: la gente no es el
principal activo organizacional, lo son la gente que vale (Collins, 2001).
De esta manera, si bien cada sociedad se procura sus normas acorde con su
tradición histórica y de acuerdo con los valores inherentes a su cultura, es de
validez universal el que la aplicación formal de un sistema civil apoya la go-
bernabilidad, toda vez que sin importar filiación partidaria cualquier persona
de probada formación académica y con capacidad de mostrar sus méritos para
ocupar un puesto pueda acceder a éste y permanecer en el en función del valor
de sus meritos y la calidad de su desempeño. En la síntesis tradicional de la
concepción burocrática “weberiana” se conciben tres características institucio-
nales claves
que deben ser concurrentes, a saber: a) reclutamiento por mérito en situaciones

competitivas; b) procedimientos específicos técnicos -no políticos- para contratar
y despedir; y c) carrera profesional basada en promoción interna y aseguramiento
de continuidad (Rauch y Evans, 2000). Si bien estas características centrales, es-
pecialmente la tercera, han sido abordadas críticamente en tiempos recientes en
aras de flexibilidad y adaptabilidad, (OECD, 2004; Longo, 2001), la arquitectura
fundamental que sustentan persiste incuestionada.
El actual proceso de reforma y modernización conducido desde el Consejo

Nacional de Reforma del Estado, apoyándose en uno de sus componentes
en el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecu-
tivo se ha abocado a desarrollar un amplio programa que procura dotar a la
Oficina Nacional de Administración y Personal, actual organismo rector del
Servicio Civil, de los instrumentos administrativos modernos de gestión de
los Recursos Humanos, abarcando la medición del grado de desarrollo bu-
rocrático institucional, el sistema de definición y valoración de cargos, los
criterios e instrumentos de definición de escalas salariales y de instrumen-
tación de incentivos, metodologías y procedimientos de presupuestación de
recursos humanos, instrumentos de medición de clima laboral, entre otros,
que apoyados en el Sistema Automatizado de Administración de Servidores
Públicos (SASP) de reciente desarrollo e implementación por la ONAP con
el apoyo de Pro-Reforma, proveerán las informaciones de cantidad y calidad
de servidor es públicos, posibilitando, entre otras cosas, una efectiva y eficaz
planificación y control presupuestarios, con la relación completa de las clases

de puestos con indicación de los sueldos, del personal que se incorpore a la
carrera administrativa, tal y como contempla el Art. 36 del Reglamento de
Aplicación de la Ley de Servicio Civil y la Ley Orgánica de Presupuesto.
Este gran movimiento modernizador iniciado desde el Estado busca dar res-
puestas a las demandas de la sociedad, transformando al Estado mismo en la
dirección de constituirse como más democrático, participativo, inteligente y efi-
caz y, sobre todo, orientado a la equidad y a los ciudadanos. Y simultáneamente,
se procura la transformación de la administración Pública, volcándonos de una
gestión constreñida, dedicada a la operación repetitiva de tareas rutinarias, a una
gestión proactiva comprometida a presentar propuestas estratégicas que posibili-
ten la prestación más eficiente de las funciones y los servicios estatales, poniendo
al sector público en capacidad de responder a las demandas de los ciudadanos y
de solventar los requerimientos del desarrollo.
Deseamos compartir aquí como las acciones de Reforma del Estado encuentran
en el Servicio Civil un importante pilar, el cual hay que considerar en sus aspectos
normativos y prácticos y en sus dimensiones política, social, técnica y ética al mo-
mento de promover las transformaciones de las instituciones del Estado.
Antecedentes
Desde el inicio mismo de la República las funciones de decidir quienes ocupa-
rían los puestos era ejercida sin restricción alguna por el primer mandatario de
la nación. En los hechos, predominaron los criterios propios del estilo caudillista
que domino ampliamente en todo el recorrido republicano desde la fundación de
la república hasta la intervención militar norteamericana de 1916 (Cassá, 1977).
Con la intervención norteamericana, la autoridad militar procuró la regulación de
la función pública dominicana, la que se trató de formalizar con la orden ejecutiva
No.66, del año 1917, ordenando el establecimiento del Servicio Civil, basado en
el mérito personal, el cual fue impedido por las condiciones políticas imperantes,
especialmente las que se desarrollaron con el advenimiento de la dictadura tru-
jillista y su interregno de 31 años, en los que el patrimonialismo y el nepotismo
llegaron a sus expresiones más perversas (Cassá, 1982). Posteriormente, tras el
periodo de pronunciados equilibrios inestables que transcurre desde el derroca-
miento de la dictadura hasta la revuelta constitucionalista de 1965, la instauración
del bonapartismo balaguerista por doce años, desde 1966 hasta 1978, reedito en
nuevos formatos el patrimonialismo acentuando sus características clientelistas

y rentistas (Cassá, 1986; Lozano, 1985). Los regimenes liberales de sello perre-
deista de Antonio Guzman (1978-1982) y Salvador Jorge Blanco (1982-1986),
abrumados por las presiones partidarias y aprisionados en un enfoque populista,
no abordaron la reforma de la función publica ni la instauración del servicio civil
como parte de sus agendas. Es con el regreso de las administraciones balagueris-
tas, en esta ocasión por un periodo de diez años, desde 1986 hasta 1996, cuando,
como parte de las reformas pactadas en respuesta negociada a la grave crisis fiscal
y económica de finales de los años 80 y particularmente a las demandas y presio-
nes de organizaciones emergentes de la sociedad civil y de la oposición política
que se promulga a regañadientes, en 1991, una Ley de Servicio Civil y Carrera
Administrativa que perduro como “ley sin dientes”, desprovista de las reglamen-
taciones y herramientas requeridas para su implementación y huérfana de la vo-
luntad política de aplicación.
De todas formas, el desarrollo del Servicio civil, considerado un pilar de la Re-

forma del Estado comienza con la aprobación de la Ley de Servicio Civil y Ca-
rrera Administrativa 14-91 del 29 de mayo del 1991 con la que se estableció
un marco regulatorio del Servicio Civil, que declaraba “garantizar adecuados
procedimientos de selección, estabilidad, retención, capacitación y promoción de
los servidores públicos meritorios” como lo consigna la propia ley en su primera
página. No obstante, por su propio diseño, esta normativa limitó su alcance a las
instituciones centralizadas del Poder Ejecutivo, reglamentando “las relaciones de
trabajo entre el Poder Ejecutivo y los empleados y funcionarios civiles al servicio
de sus distintas dependencias oficiales”, pero dejando en libertad de actuación a
las instituciones de carácter autónomo y descentralizado.
Es desde la realidad de reforma y modernización del Estado dominicano que

buscando respuestas para afrontar la dinámica del cambio que nos obliga a ha-
cer más competitivos tanto en gestión administrativa y tecnológica, así como en
talento humano que se ha contemplado una propuesta para un nuevo instru-
mento jurídico, el Anteproyecto de Ley de la Función Pública, el cual en su Art.
3 contempla: “el mérito personal; igualdad de acceso a la función pública; Esta-
bilidad en los cargos de carrera; Equidad retributiva; flexibilidad organizacional;
Irrenunciabilidad y la Tutela Judicial, todos estos se constituyen en principios
fundamentales de un Servicio Civil que asegure la participación del Estado con
el más alto estándar, a la hora de competir con las nuevas reglas que determina la
globalización.”

Política y Servicio Civil
La incertidumbre que provoca la falta de continuidad institucional, tanto en los
cambios que se promueven con los procesos de reforma, así como en aspectos tan
neurálgicos como el hecho de conservar la “memoria institucional” del trabajo
que se realiza, causando retrocesos o interrupciones en los esfuerzos de fortaleci-
miento y modernización, los cuales se diluyen con los cambios de gobierno o de
incumbentes de áreas.
Este tema abordado en el Anteproyecto de Ley de Función Pública pretende

replantear la legislación para el Servicio Civil actualmente existente, procurando
una verdadera estrategia que teniendo en mente el desafío que suponen iniciativas
y acuerdos regionales suscritos por nuestro país nos coloque en una posición más
ventajosa en la administración del talento humano.
Es importante marcar las fronteras entre Política y Administración en todo pro-

ceso de reforma y modernización del Estado, sin embargo, no es posible dejar
de lado aspectos que en el marco normativo del Sistema Civil parecen eliminar
tales límites y que acorde a las exigencias de estos tiempos abarcan criterios de
eficiencia, eficacia, calidad, rapidez y efectividad tecnológica, con un alto impacto
en todas las estructuras del Estado.
Si otrora las limitantes de los regímenes dictatoriales, del cual nuestro país no
escapó, dieron como resultado que acceder a una función pública era fruto de
la decisión antojadiza del gobernante o funcionario de turno, sin reparar en la
formación ni cualidades del servidor a contratar, desgastando o eliminando el
posible atractivo que las instituciones públicas debían presentar a un personal
calificado, hoy en día el predominio de las formas democráticas en los países de la
región, unido al fenómeno irreversible de la globalización de la economía, que ha
hecho desaparecer las fronteras en el mapa competitivo, nos obliga a sustentar los
cambios que necesariamente deben introducirse en el Estado, con reglas claras y
bien definidas, que desemboquen en una normativa para el Sistema Civil capaz
de motivar a los profesionales más calificados.
Lo que hace eficiente y efectivo un proceso de reformas del Estado es sin lugar
a dudas la satisfacción que genera en la población que impacta con su entrega y
ésta le llega a través de las personas que en sus puestos de trabajo han realizado
un verdadero compromiso con tener un alto desempeño.

Acciones que generarían un Impacto en R. D.
El mayor desafío que confronta a la R.D., en el presente está en disponer de los
recursos humanos capaces de conducir el país por los caminos de la modernidad,
rompiendo las barreras de conocimiento que nos limitan.
Los nuevos patrones tecnológicos y la reorganización de los procesos que acom-

pañan la modernización suponen grandes oportunidades para dar respuestas a las
demandas sociales, mas el reto lo constituye dotar a las instituciones del Estado
del personal idóneo cuyo trabajo debe estar asegurado en un conjunto de princi-
pios contemplados en un Servicio Civil respetado desde todas las instancias del
Estado, con un alto grado de sistematización en los procesos de gestión humana.
Continuar repitiendo que tenemos escasa visión de planificadores ya no es ex-

cusa para no prever y anticipar el riesgo, tanto nacional como internacional que
corre el país al poner en manos inexpertas la conducción de las instituciones pú-
blicas, vulnerables y susceptibles de “reingeniería continua” cada cuatro años o con
cada cambio de incumbente.
Un Estado inteligente y moderno se apoya en la institucionalidad de la gestión

pública, que implica estandarización de prácticas, políticas y procedimientos y
que consolida la continuidad del personal que realiza el trabajo, técnicamente
gestionado a través de un Sistema Civil operativo, que asegure los niveles de des-
empeño y productividad con la calidad que el mercado global exige, garantizando
el mantenimiento del “know how” clave adquirido y el seguro retorno de la inver-
sión en capacitación que se realiza en los servidores públicos.
No hay sentido alguno en dotar a las instituciones del Estado de computadoras, sis-
temas sofisticados si no hay un compromiso formal de abocarse a la redefinición del
componente humano que realizará el trabajo. Si bien la tecnología aporta a la forma
y entrega de los servicios que se ofrecen, no es menos cierto que la piedra angular que
soporta estos procesos de cambio estan en las personas que ofrecen el servicio.
Importante acción estratégica es considerar el control de calidad y la corres-

pondiente aplicación de la gestión por resultados que permita evaluar el trabajo
de los servidores públicos con objetividad al mantener un registro consolidado e
inteligente de su desempeño, permitiendo la creación de modelos de eficiencia
con servidores “talentosos”.

En la consideración de los aspectos más relevantes para el presente y el fu-
turo del fortalecimiento del Servicio Civil se entiende imprescindible realizar
un rápido desarrollo conceptual acerca de los retos que enfrenta hoy día la
gestión pública, la cual no escapa del avance de la tecnología y la incorpo-
ración de nuevas formas de gestión utilizadas en el ámbito de las economías
generadoras de riquezas.
Nuevos Paradigmas y sus Retos

Para romper los viejos paradigmas que colocan al Estado dominicano como un
mal administrador es importante ampliar la visión sistémica que permita ver el
Servicio Civil como una estrategia para dar respuestas a los desafíos del Milenio.
Evaluar el comportamiento que siguen las instituciones estatales dominicanas

para el reclutamiento de su personal nos permite hacer una valoración cuyo pro-
pósito es contextualizar de forma apropiada los retos que enfrentamos y los po-
sibles caminos innovadores que se nos presentan. A manera de síntesis contem-
plamos los siguientes:
1. Altos niveles de rotación del personal

2. Dependencia política y clientelista del personal
3. Escaso atractivo para un personal de alto nivel
4. Baja aptitud para retener empleados eficientes
5. Baja inversión en capacitación y desarrollo
Es por esto que nuestro esfuerzo debe estar dirigido en articular en las direccio-
nes de:
1. “Plan País” que asegure la continuidad de las acciones modernizadoras, sin

que se detengan por un cambio de gobierno y/o incumbentes;
2. Trabajar para asegurar la institucionalización de un Sistema civil basado en
las capacidades, desempeño y productividad de quienes ocupen un cargo
público;
3. El Estado, en tanto “conjunto de instituciones jurídicas y políticas sobre la
base de las cuales se organiza la nación.” (Montero 2007:14) es de todos y
nos duele a todos, por tanto hay una responsabilidad compartida para ase-
gurar que a los puestos públicos asegure los resultados que hemos definido
como misión para cada institución pública;

Las condiciones del entorno cuyas fuerzas determinan las estrategias que se
aborden para hacer frente a temas tan importantes como la situación comercial de
la RD, luego de la incorporación al CAFTA que contempla entre sus beneficios
el impulso a la competitividad, a través del fortalecimiento de las instituciones
trayendo nuevos retos y desafíos para todos los profesionales dominicanos y de
manera particular para el servidor público que deberá abocarse a un trabajo donde
el cumplimiento de normas y estándares de calidad serán el componente funda-
mental para superar las barreras y obstáculos técnicos.
Bajo esta premisa se nos ocurre relacionar el Servicio Civil con las nuevas formas
de gestionar desde otros ámbitos y que incorporan al desarrollo de las institucio-
nes elementos con la Gestión por resultados, la Rendición de Cuentas que en una
correcta aplicación y seguimiento a la reglamentación del Servicio Civil sean las
verdaderas motivaciones para mantener en una posición a cualquier persona.
En ese contexto, al abordar las experiencias latinoamericanas en la “Nueva Ges-

tión Pública”: “la aplicación al aparato estatal del marco institucional que ha ope-
rado en el desarrollo de la gran empresa. La orientación de esta institucionalidad
es la creación de un nuevo marco de responsabilidad basado en la exigencia de
resultados, frente a la mera conformidad formal del procedimiento en la que se
agota el modelo burocrático… concretada en tres pilares: El poder de los direc-
tivos, Reconocimiento de subsistemas de gestión y el Control por el mercado.”
Como lo comentan Francisco Longo Martinez y Koldo Echevarria (2000).
La cita anterior supone que nuestros directivos acceden a la “cosa pública” por
mérito, que los Subsistemas de gestión: organización, gestión del empleo, gestión
del desempeño, del desarrollo permita asegurar los niveles de productividad de-
mandados y nos aseguren el intercambio correcto de los servicios del Estado.
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Reseña Biográfica
Marcos Villamán Pérez, sociólogo y teólogo, nació el 24 de marzo de 1950 en la ciudad de Santiago de los
Caballeros, República Dominicana. Realizó sus estudios de sociología y ciencias sociales en la Universidad
Iberoamericana de México y de teología en el Instituto Teológico de Estudios Superiores del mismo país.
Ha publicado, como obras individuales, Leyendo el Evangelio de Lucas, Centro Antonio de Montesinos, México,
D. F., 1982; Poder y Mesianismo en el Evangelio de Marcos, Centro Antonio de Montesinos, México, D. F.,
1988; En Solidaridad con la Vida, SICSAL, México, D. F., 1992; El Auge Pentecostal, Centro Antonio de Montesi-
nos, México, D. F., 1993, y Trastocar las Lógicas Empujar los Límites, Instituto Tecnológico de Santo Domingo,
Santo Domingo, República Dominicana, 2003. También, ha realizado publicaciones diversas sobre ética,
educación, democracia y ciudadanía en el Centro Cultural Poveda, en la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO) y en el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC) en República Dominicana.
Ha trabajado por largo tiempo en los sectores urbanos populares de la ciudad de Santo Domingo, en educa-
ción, organización popular y Comunidades Eclesiales de Base. Dirigió por varios años el Departamento de
Estudios de Sociedad y Religión (DESyR). Se desempeñó como Presidente de la Comisión Presidencial de
Apoyo al Desarrollo Barrial, Director Ejecutivo del Plan Comunidad Digna en el período 1997-2000, durante
varios años fue director de la Unidad de Planeamiento, profesor del Área de Ciencias Sociales y Director del
Centro de Estudios de la Educación Superior del INTEC.
Actualmente, se desempeña como Director del Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE) y del
Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo (PRO-REFORMA).

El servicio civil en la carrera
administrativa: en dónde estamos
y hacia dónde vamos
Ramón Ventura Camejo
Presentación
La profesionalización de la función pública en la República Dominicana cons-
tituye un reto y una necesidad para incrementar la eficacia gubernamental, con-
forme con los lineamientos modernos de gestión administrativa. El modelo de
función pública donde impere un sistema de servicio civil meritocratico es fun-
damental para todo proceso de reforma y modernización del Estado, que procure
llevar a la práctica las decisiones según resultados esperados en un contexto de
eficiencia en la prestación de servicios.
En nuestro país, existen antecedentes constitucionales muy avanzados de la fun-

ción pública que auguraron una gestión profesionalizada, sin embargo, aparen-
temente el devenir histórico nos hace suponer la falta de voluntad política en
algunas gestiones de gobierno, por una parte, y la preeminencia del “spoil system”
(sistema de despojo) por otra parte.
Cabe apuntar que el proceso de reforma y modernización de la Administración

Pública dominicana exhibe hoy una firme voluntad de las autoridades, que pro-
curan la consolidación del mismo, a los fines de posicionar el Estado Dominicano
en condiciones de competitividad en el sistema de interdependencia económica
que viven todos los países, donde la apertura de mercados es el norte que nos une,
y la calidad de la gestión de los servicios se impone como materia obligada para
la inserción en un mundo globalizado.
La República Dominicana no está al margen de las corrientes modernas en ges-

tión pública, evidencias importantes son la aprobación en el año 1991 de la Ley

14-91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa y posteriormente en el 1994 su
Reglamento de Aplicación No. 81-94; el Decreto No. 75-99 de la primera ges-
tión del presente Gobierno, en el año 1999 que declaró de alto interés nacional
la implantación de la carrera administrativa, cuya implantación se inicia a partir
de esta disposiòn y con una visión mucho más avanzada recientemente, cuando
se establece la auto evaluación de la gestión institucional como mecanismo para
optar por el Premio Nacional a la Calidad y el Reconocimiento a las Prácticas
Promisorias, mediante el Decreto No. 516-05.
Nuestro objetivo fundamental es presentar el modelo de Carrera Administra-

tiva, desde la perspectiva de las estrategias y acciones encaminadas en nuestra
Administración Pública y de los retos que enfrenta el Estado Dominicano para
la implementación de un sistema meritocratico de contratación y permanencia de
servidores públicos, partiendo del análisis del marco jurídico e institucional de la
gestión de recursos humanos en el Sector Público, a la luz del proyecto de Ley de
Función Pública, que recoge las tendencias actuales sobre la materia.
I. Antecedentes
1.1. Independencia Efímera
A partir de la elaboración de los primeros textos constitucionales, esta parte de la
isla avanza en la estructuración de su Constitución política que daría origen al sur-
gimiento de una identidad nacional, en el 1821 como resultado de un primer inten-
to de emancipación de la nación se firmó el “Acta Constitutiva de Independencia
Efímera”, instituyendo elementos fundamentales para sustentar la estabilidad de los
servidores públicos, cuya cancelación sólo se justificaba en aquellos casos en que se
les probara la comisión de faltas graves en el ejercicio de sus funciones.
1.2. Primera Constitución Política

En la Primera Carta Sustantiva de la Nación, firmada el 6 de noviembre de
1844, fueron establecidos avanzados principios Jurídico-administrativos como la
no destitución de los empleados públicos sin causa justificada, quedando con-
sagrado el principio del mérito para el ejercicio de las funciones públicas. Así
mismo establecía que los servidores del Estado no podían ser destituidos de sus
cargos a menos que fueran debidamente escuchados y se les probare causas graves
en el ejercicio de sus funciones; he aquí el fundamento de cualquier modelo de
carrera: el mérito.

Para desgracia de la función pública dominicana este postulado constitucional
fue derogado con la primera enmienda que se hizo a la carta magna diez años
más tarde, en 1854. No está demás apuntar que las primeros años de vida repu-
blicana fueron de mucha convulsión y confusión social, política y económica, lo
que afectó sensiblemente la soberanía y el fortalecimiento institucional el Estado
Dominicano; el ámbito administrativo fue sin duda el más afectado.
1.3. Intervención Militar Norteamericana (1916)

Pese a que a partir de la supresión del principio del mérito de la Constitución
Política, los esfuerzos por restablecer constitucional o legalmente el mismo fueron
ingentes, no fue si no hasta entrado el siglo veinte cuando volvimos a ver resul-
tados tangibles; pues en el año 1920, invadido militarmente el país por soldados
norteamericanos desde 1916, fue dictada la Orden Ejecutiva Núm. 452, la cual
instituyó el Servicio Civil como instrumento jurídico-administrativo regulador
de las relaciones laborales entre el Estado y los servidores públicos.
Sin duda, ninguna intervención militar en un país proporciona resultados sa-

tisfactorios, comparados con la vejación a la dignidad nacional, pero honesto es
admitir que las disposiciones adoptadas en la materia durante la intervención
constituyen un referente de valor para el establecimiento en el país de un régimen
de Carrera Administrativa. No debemos olvidar que ya desde el año 1883 los
norteamericanos venían aplicando su modelo de carrera administrativa, que había
sido dispuesto por la Ley Pendleton de Servicio Civil.
1.4. Tiranía Trujillista

Si bien un modelo de carrera administrativa no concuerda con un régimen
político dictatorial, pues la base de las dictaduras se centra en la sumisión
y “lealtad” incondicional al régimen, mientras que la carrera administrativa
tiene como base el mérito de los servidores públicos, durante el sistema dicta-
torial que tiranizó a la sociedad dominicana desde 1930 hasta 1961, una de las
más crueles que se conocen, se aprobaron disposiciones normativas referentes
a la carrera administrativa, ninguna de las cuales tuvo resultados prácticos. Se
trataba simplemente de estratagemas políticas del tirano Trujillo, que siendo
centro de las críticas de organismos y gobiernos extranjeros, intentaba disua-
dir o desviar la atención, tomando o haciendo tomar decisiones aparentemen-
te dirigidas a producir cambios que tendían supuestamente a democratizar su
gestión.

1.5. Carrera Administrativa e n La Universidad Autónoma
Para la época en que fue decapitada la tiranía trujillista no tenía vigencia en el
país ninguna norma relacionada con el sistema de carrera administrativa, pero la
verdad es que los aires democráticos que ventilaban abrieron una puerta para el
desarrollo del pensamiento administrativo. Varios profesionales jóvenes en ese
entonces se adentraron en el estudio y el contacto con la ciencia de la adminis-
tración a través de la Escuela de Administración Pública de Puerto Rico, la que
les permitió conocer de cerca los avances que se estaban experimentando en toda
América.
Dentro de este contexto, esos profesionales elaboraron el primer régimen de

carrera que tuvo vigencia en el país, lo que ocurrió en los inicios de la década del
1970 en la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), como parte de
los esfuerzos del denominado Movimiento Renovador, que propugnaba la des-
trujillización de la más antigua academia del Continente.
1.6. Propuestas legislativas

A partir del inicio de la vida “democrática” de la Nación, en el año 1962, tras la
caída de la dictadura, con el ajusticiamiento del tirano Rafael Leonidas Trujillo
Molina, se dan los primeros intentos de normativa del Servicio Civil, con el An-
teproyecto de Ley elaborado por el Frente Nacional de Empleados Públicos y de
las Instituciones Autónomas (FENEPIA), una asociación de servidores públicos
cuya existencia fue efímera, no habiendo sido acogida dicha propuesta.
El tortuoso proceso de más de treinta años a los fines de establecer una norma
regulatoria de las relaciones de trabajo y conducta entre los servidores públicos
y el Poder Ejecutivo, tuvo sus cimientos en las ideas avanzadas de un equipo
de profesionales de post grado en Administración Publica de la Universidad de
Puerto Rico en 1963 y la creación del Secretariado Técnico de la Presidencia (Ley
No. 10 del 10 de noviembre de 1965).
En ese mismo año, el 22 de noviembre, mediante la Ley No. 55, se instituye

el Sistema Nacional de Planificación Social, Económica y Administrativa, inte-
grando el Secretariado Técnico con estructura orgánica superior a la que queda
adscrita conjuntamente con la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN),
la Oficina Nacional de Presupuestos (ONAPRES), y la Oficina Nacional de Es-
tadísticas (ONE), la Oficina Nacional de administración y Personal (ONAP)

como organismo técnico especializado encargado de promover e implantar el
Servicio Civil y la Carrera Administrativa, como eje fundamental de reforma y
modernización del Estado.
En este periodo se elaboraron varios anteproyectos de leyes (1962, 1966, 1971,

1978, 1981, 1984, 1988, 1990) cuyas iniciativas se atribuyen a la propia ONAP y
en otros casos a la Asociación Dominicana de Profesionales de la administración
(ADOPA).
Finalmente en el 1991 se aprobó la Ley No. 14-91, de Servicio Civil y Carrera

Administrativa, cuya característica desde el punto de vista jurídico es la de ser
una ley cuadro, en la cual se enuncian principios fundamentales que le dan sus-
tento ético y moral. Establece los órganos rectores del sistema, sus atribuciones y
facultades.
II. Normativa Vigente

Las normas jurídicas en que se enmarca el Sistema de Servicio Civil y Carrera
Administrativa en la República Dominicana, son las siguientes:
2.1. Constitución de la República.

La Constitución de la República consagra en su artículo 55 que la atribución del
Presidente de la República de nombrar y destituir todos los cargos civiles cuyo
nombramiento y destitución no esté a cargo de otro Poder del Estado, siendo
este precepto el único relativo a la función pública que permanece en nuestra
Constitución.
Se considera que esta atribución establece una excesiva centralización en el Pre-

sidente de la República ya que todos los nombramiento de servidores públicos y
la remoción de los mismos están bajo su facultad, lo cual plantea la necesidad de
una reforma constitucional.
2.2. Ley No. 14-91, de Servicio Civil y Carrera Administrativa del 20 de mayo
de 1991.
Está considerada como una verdadera conquista de los servidores públicos, con-
sagra beneficios laborales sin precedentes en la Administración Pública, salvo en
aquellos casos excepcionales de instituciones descentralizadas y autónomas con
sus propios reglamentos internos de Recursos Humanos.

Es a partir de esta norma que al servidor público se le reconocen derechos de
carácter constitucional, como es el relativo al Derecho de Asociación y Acción
Laboral, es decir, el derecho a formar Asociaciones de Servidores Públicos.
Asimismo, los capítulos de la Ley se erigen para regular aspectos del servicio
civil como la vinculación de los servidores públicos, dirección del sistema, carrera
administrativa, clasificación y valoración de los puestos, evaluación y promoción
y desvinculación.
Así también la Ley dispone un derecho trascendental lo constituye el de recla-

mación, en una instancia conciliatoria que crea la misma Ley, denominada Comi-
sión de Personal (artículo 9 de la Ley), de los derechos y prerrogativas instituidos
a favor del empleado y de la propia Administración.
Sin embargo, cabe señalar las características negativas de esta norma, según al-
gunos estudiosos, atribuidas al contexto político en el cual fue dictada. Nos re-
ferimos a su carácter excluyente, ya que limita su aplicación a las instituciones
públicas centralizadas, es decir aquellas que dependen directamente de Poder
Ejecutivo.
Otra de las características de esta normativa es la de Ley Cuadro o Ley Marco,

lo que significa que es una Ley declaratoria de principios, pues en su proceso de
formación y aprobación le fueron sacados artículos que necesariamente deben ser
materia de Ley, rompiendo así la racionalidad jurídica de esta norma.
2.3. Reglamento No. 81-94, del 29 de marzo de 1994.

El Reglamento No. 81-94 de Aplicación de la Ley 14-91 de Servicio Civil y
Carrera Administrativa, del 29 de marzo de 1994, amplía el contenido de la Ley
instituyendo el Régimen Ético y Disciplinario de los servidores públicos y los
recursos y vías de acción a ser ejercidos para garantizar el disfrute de los derechos
y legítimas prerrogativas, consagradas en la Ley
Como hemos mencionado, la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa

vigente constituye una declaratoria de principios, en consecuencia deja muchos
aspectos para ser planteados en este texto, tales como el propio sistema de capaci-
tación de los servidores públicos y el mecanismo de recursos en aquellos casos de
violación de los derechos ya instituidos.

2.4. Decreto Núm. 586-96, Mod. Decreto Núm. 468-05
Los artículos 13, 14 y 15 de la Ley establecen los disposiciones para elaborar
y desarrollar un Sistema de Clasificación y Valoración de todos los cargos que
conforman el Servicio Civil; luego, el Art. 34 del Reglamento de Aplicación
dispone que los cargos serán agrupados en clase de acuerdo a complejidad y
dificultad en el desempeño, deberes, responsabilidades y requisitos de idonei-
dad para su ejercicio. Además, establece que dicho sistema debe ser aprobado
por el Presidente de la República, aunque su actualización corresponde al
órgano central de personal.
En coherencia con lo anterior, el órgano rector, ha procedido a realizar la revi-

sión del Manual de Cargos Civiles Clasificados del Poder Ejecutivo, aprobado
mediante Decreto Núm. 586-96, modificado por el Decreto Núm. 468-05, rees-
tructurando los cargos en cinco Grupos Ocupacionales, a saber:
I : Servicios Generales
II : Apoyo Administrativo
III : Técnicos
IV : Profesionales
V : Dirección y Supervisión
2.5. Decreto Núm. 538-03

Este importante decreto fue dictado el 4 de junio del pasado año 2003, con el
propósito de corregir una de las más grandes dificultades que presenta la admi-
nistración pública dominicana y que impide que se avance adecuadamente en la
implantación de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa; es el caso de
las diversas nominas existentes en las instituciones del gobierno. El Decreto dis-
pone que todas las nóminas que existen sean unificadas en una sola (fondo 100),
siendo esta la única destinada al pago de salario de los servidores oficiales.
Por otra parte, dispone que todo el que ingrese a la administración pública
a ocupar un cargo perteneciente a la categoría de carrera, deberá someterse al
procedimiento técnico de concurso de oposición dispuesto por la Ley, de lo
contrario no podrá recibir el pago del salario correspondiente. En este mismo
orden, la norma establece una alianza estratégica entre la ONAP, la Oficina de
Presupuesto y la Contraloría General de la Republica para garantizar el cum-
plimiento del mismo.

El Decreto Núm. 538-03 que ya analizamos, entre otras cosas se refiere al trámi-
te que debe seguirse para llenar las vacantes de cargos de carrera; el decreto que
ahora vemos, que fue dictado el 23 de abril del presente año, faculta a la ONAP,
a la Oficina Nacional de Presupuesto y a la Contraloría General de la República
para revisar y autorizar todos los movimientos de personal que se generan en
todas las dependencias del gobierno central. Con dicho decreto se procura prin-
cipalmente descongestionar el despacho presidencial de estos trámites menudos,
los cuales probablemente por un exceso de presidencialismo han sido tramitados
históricamente por la presidencia, lo que de alguna forma desvía al Presidente de
la República de sus fundamentales, variados y delicados encargos. De esta forma,
todo lo referido a traslado, ascenso, reajuste salarial, sustituciones, cambios en
designaciones de cargos, y otros, a partir de este decreto, será manejado por la
ONAP y los otros dos órganos mencionados.

El Decreto Núm. 668-05 que declara de alto interés nacional la profesionaliza-
ción de la Función Pública y la aplicación integral de la Ley de Servicio Civil y
Carrera Administrativa.
2.8. Instructivos
El Reglamento Núm. 81-94 atribuye al Director de la ONAP la facultad de
emitir los instructivos complementarios necesarios para la aplicación de los dife-
rentes subsistemas técnicos de la gestión de recursos humanos.
• Núm. 1-96, del 27 de febrero del 1996, mediante la cual se aprueba el Ins-
tructivo para el Reclamo de la Prestaciones Económicas de los Servidores
Públicos.
• Núm. 3-96, del 30 de abril del 1996, la cual aprueba el Instructivo sobre
Regímenes Ético y Disciplinario de los Servidores Públicos.
• Núm. 5-96, del 15 de agosto del 1996, que aprueba el Instructivo de Eva-
luación del Desempeño, Promoción y Movimientos del Personal de Carrera
Administrativa.
• Núm. 9-99, del 29 de junio del 1999, que aprueba el Manual para la Orga-
nización de las Oficinas de Personal de las Instituciones Públicas.
• Num. 12-99, del 29 de julio del 1999, que aprueba el Instructivo de Evalua-
ción del Desempeño.

• Núm.13-99, del 31 de agosto del 1999, que aprueba el Instructivo de Regis-
tro, Control e Información del Personal del Sector Público.
• Núm. 1-2001, del 28 de septiembre del 2001, que aprueba el Instructivo
para la Incorporación de Servidores Activos a la Carrera Administrativa.
• Núm. 19-2001, del 23 de noviembre del 2001, que aprueba el Instructivo
para la Constitución de las Asociaciones de Servidores Públicos.
• Núm. 21-2001, del 28 de diciembre del 2001, que aprueba el Instructivo de
Reclutamiento y Selección de Personal para la Carrera Administrativa.
• S/N, del 3 de julio del 2003, que aprueba el Instructivo sobre Ingreso de
Nuevo Personal a la Carrera Administrativa General (este instructivo es
para la aplicación del Decreto Num. 538-03, y fue emitido conjuntamente
por el Director de la ONAP, el de Presupuesto y el Contralor General de la
República).
• Núm. 78-2006, aprobando un Instructivo para el diseño de las estructuras
organizativas en el Sector Público.
III. Modelo de Carrera Adoptado

El establecimiento de un conjunto de derechos para los servidores públicos, de
los cuales resalta la estabilidad en el servicio público, es una característica funda-
mental de todo sistema de carrera. Así también como la promoción de aquellos
servidores con las cualidades y competencias identificadas como necesarias para
desempeñar adecuadamente los puestos. En adición a estos aspectos comunes
nuestro sistema plantea ciertas particularidades:
3.1. Enfoque Biconceptual del Sistema

El sistema de gestión de recursos humanos conceptualizado en la Ley plan-
tea un Sistema Integral de Servicio Civil y Carrera Administrativa, definien-
do el servicio civil y dentro del mismo la parte especializada de servidores
públicos que ingresan a la carrera administrativa a través de procesos objetivos
de evaluación.
El concepto del Servicio Civil mecanismo de vinculación de los servidores pú-

blicos, de acuerdo con la Ley es el conjunto de “normas reguladoras de las rela-
ciones de trabajo y conducta entre el poder ejecutivo y los empleados y funciona-
rios civiles que están al servicio de sus distintas dependencias, siendo el mismo
de aplicación inmediata. Cubre todos los niveles jerárquicos, desde el Mensajero
hasta el Secretario de Estado, Director Nacional o Director General.

El régimen de Carrera Administrativa y Carreras Especiales que puedan ser
creadas, por su parte, es el sistema de profesionalización de los servidores públi-
cos. El mismo procura garantizar la estabilidad en los puestos de trabajo, a los
fines de alcanzar mayor nivel de productividad y eficiencia en los servicios que
presta la Administración Pública a la Colectividad.
Con arreglo a esta concepción, existen empleados dentro del “servicio civil” y
otros dentro de la “carrera administrativa”, otorgándole a este último grupo cier-
tas prerrogativas especiales como la estabilidad en el servicio. Al momento, de
274 mil empleados que conforma la nómina pública, sólo aproximadamente el
10% ha ingresado a la Carrera Administrativa.
3.2. Modelo Gradual

Contrario a lo ocurrido en una gran parte de los países en los cuales se ha im-
plantado el servicio civil de carrera, el establecimiento de los distintos subsistemas
de gestión propios del sistema, se han implantado de manera gradual en los órga-
nos públicos. Esto así, pues la Ley vigente, en su Art. 3 dispone la implantación
de la carrera administrativa en forma escalonada.
Asimismo, dentro de esa gradualidad establece órganos prioritarios para desa-

rrollar la carrera administrativa conjuntamente con todos los subsistemas que le
conciernen, la propia Ley sitúa a la Secretaría de Estado de Finanzas y sus depen-
dencias, hoy día Hacienda, como una institución de suma relevancia y dicta su
inclusión en la carrera administrativa con prelación a cualquier otra.
A seguidas, la Ley sujeta la incorporación a la carrera administrativa del resto

de las instituciones, a la emisión de un decreto del Presidente de la República
autorizando dicha adhesión.
De la anterior fórmula de implantación, se aprecian algunas dificultades, ya que el

órgano rector debía impulsar el desarrollo de los distintos subsistemas a los fines de la
carrera sólo en aquellas instituciones autorizadas por el Presidente de la República.
Afortunadamente, en la actualidad todas las Secretarías de Estado han sido in-

corporadas a la carrera administrativa mediante diferentes decretos, con los cuales
se motoriza la profesionalización de una mayor cantidad de servidores públicos y
se supera un trámite necesario para avanzar en esta dirección.

3.3. Estatuto Especial
El estatuto especial de carrera contiene normas relativas a formas y requisitos de
ingreso, derechos especiales, estabilidad, ascenso y promoción, cesación, reingreso
a la carrera, supresión de cargos, carreras especiales, etc.; todos estos aspectos
marcan diferencias entre un servidor público con condición de carrera y otro sin
dicha condición.
El referido estatuto especial se aplica a todos los servidores que de acuerdo a la

Ley Núm. 14-91 no son de libre nombramiento. Los cargos y funcionarios con-
siderados de libre nombramiento y remoción son: Secretarios y Subsecretarios de
Estado, Consultor Jurídico del Poder Ejecutivo, Embajadores, titulares de orga-
nismos autónomos y descentralizados, Directores Nacionales o Generales y Sub-
directores Nacionales o Generales y equivalentes, gobernadores civiles, secretarios,
ayudantes y asistentes de alta confianza de dichas autoridades, asesores, etc.
3.4. Situación de los Órganos Autónomas

En virtud del carácter excluyente de la Ley, ésta sitúa fuera de su ámbito de
aplicación una gran cantidad de instituciones y servidores públicos. Esta es la
situación de los llamados órganos descentralizados y autónomos del Estado, que
en el país suman 56. En consecuencia, las normas especiales de carrera adminis-
trativa en principio no se aplican a estas entidades, pero por regla general y por
aplicación del Art. 4 de dicha Ley, en ellas se puede diseñar un modelo de carrera
particular que atienda a las características y naturaleza propias de la institución
autónoma de que se trate, pero inspirado en la Ley de Servicio Civil y Carrera
Administrativa vigente.
En este sentido, los municipios han sido los grandes ausentes del sistema de
carrera establecido. Esto como consecuencia, a vista de muchos, de la exclusión
antes mencionada de las instituciones a las cuales sus leyes de creación les atribu-
yen autonomía.
Evidentemente, esto ha desprovisto a estas organizaciones de un sistema de ges-

tión de recursos humanos que viabilice la prestación de servicios que a este nivel
de gestión debe brindarse al ciudadano.
Para el caso de la administración local esta situación puede ser salvada, ya que
recientemente se aprobó la Ley de Municipios, que entre otros aspectos, establece

un sistema de carrera para los servidores de los distintos Ayuntamientos, que en
lo sucesivo, a partir de esta norma deberá ser desarrollado.
Cabe destacar, el interés surgido dentro de las demás instituciones descentrali-

zadas por contar con sistemas que le permitan, al tiempo que regulan las relacio-
nes laborales que se originan en la misma, institucionalizar la estabilidad de sus
servidores.
3.5. Carreras Especiales

El Art. 39 de la Ley prevé que dentro del Servicio Civil y la Carrera Admi-
nistrativa se puedan crear carreras especiales en aquellos sectores u organis-
mos públicos que por la naturaleza particular de sus actividades y funciones
así lo requieran. En tal sentido, presentamos las carreras especiales a desarro-
llar hasta el momento.
a) Carrera Docente
Este sistema cuenta con su propia reglamentación (Núm.639-06) que contiene
las disposiciones necesarias para la implantación del sistema de función pública
específico de este renglón del servicio a la ciudadanía.
b) Carrera Sanitaria
Los preceptos que establecen la estabilidad de los empleados públicos al servicio
de la salud se asumen esencialmente a partir del Reglamento Núm.732-04, el cual
guarda uniformidad con la ley y el reglamento de aplicación de función pública,
referidos a través de los distintos párrafos del presente texto. Tales como el régi-
men disciplinario, condiciones de trabajo, entre otras.
c) Carrera Diplomática y Consular

El elemento jurídico que da origen a este sistema esta contenido en la Ley Núm.
314 del 6 de julio del 1964, Ley Orgánica de la Secretaría de Estado de Relacio-
nes Exteriores. Así también, para definir los mecanismos de implantación de este
sistema se ha elaborado una propuesta de estatuto a los fines de aprobación por
parte del Presidente de la República.
A pesar de no contar con un estatuto especial para esta carrera, se ha instituido

“La Escuela de la Carrera Diplomática” como un órgano de capacitación de los
servidores que por sus funciones se incluyen en esta carrera especial.

d) Carrera del Ministerio Público
Este sistema cuenta con un estatuto aprobado mediante la Ley Núm.78-03, el
cual tiene como uno de sus objetivos principales garantizar la independencia de
este personal en el ejercicio de sus funciones.
IV. Implantación del Modelo de Carrera

4.1. Formas de Ingreso a la Carrera
En función de las normas que ya hemos comentado, existen varias formas para
ingresar a la carrera administrativa, como siguen:
a) Concurso de Oposición, realizados por las distintas instituciones incorpora-

das al sistema de carrera con asesoría del órgano rector y validados por dicho
órgano luego de realizar las comprobaciones del cumplimiento de las distin-
tas etapas del proceso legalmente establecido. Este mecanismo permite a los
ciudadanos que aspiran a ocupar puestos de carrera, demostrar su idoneidad
para desempeñar las diferentes posiciones vacantes.
b) Curso-concurso, consiste en impartir cursos especiales relativos a la na-
turaleza y complejidad de ciertas instituciones, partiendo de las mejores
calificaciones se realiza un proceso selectivo similar al concurso de opo-
sición.
c) Evaluación Interna, conforme esta modalidad los servidores activos tienen
prioridad para ingresar a la carrera administrativa, partiendo de un orden de
antigüedad en el Gobierno Central, en principio se evalúan los servidores
que tiene diez (10) años o más en servicio, segundo los que tienen de cinco
(05) años a diez (10) y por ultimo los servidores que tienen de dos (02) a
cinco (05) años. Como parte de este proceso se comprueban la formación
académica y la experiencia laboral. Así también, se evalúan los conocimien-
tos técnicos y el desempeño y conducta laborales. A estos factores se les
atribuye puntos en base a 100.
A partir del anterior escrutinio cada servidor debe acumular 70 puntos mínimo
para ingresar a la carrera administrativa.
Cabe destacar que este es el mecanismo a través del cual ingresan la mayor can-
tidad de servidores públicos a la carrera administrativa. Por ello lo abordamos a
continuación con mayor detalle.

El proceso de incorporación de servidores públicos al Sistema de Carrera inicia
con la implantación de las normas de dicho sistema de gestión en la institución
de que se trate, siguiendo el orden establecido por el Presidente de la República,
a través de Decreto como ya hemos comentado.
Una vez la institución es incorporada por Decreto al Régimen de Carrera, la

Oficina Nacional de Administración y Personal, ONAP, inicia los estudios ne-
cesarios para rediseñar la Estructura Orgánica y de Cargos de la institución. De
estos estudios debe resultar los Manuales de Organización y de Cargos, donde
aparecen las unidades y los cargos propuestos por esta Oficina los cuales deben ser
aprobados por la máxima autoridad del organismo correspondiente.
Por otro lado, basados en lo establecido en el Instructivo de Incorporación de

Servidores Públicos, aprobado mediante Resolución de la ONAP Núm. 1-2001
de fecha 28 de septiembre del año dos mil uno (2001), cada servidor público para
ser incorporado al Régimen de Carrera debe acumular mínímo70 en base 100.
Estos 70 puntos distribuidos en cuatro factores básicos: Formación Académica,
Experiencia Laboral, Evaluación Técnica y Evaluación del Desempeño.
Asimismo, los técnicos de la ONAP asignados a las instituciones luego de la

existencia de los estudios anteriormente referidos proceden a verificar los expe-
dientes de personal de los servidores públicos con más de dos (02) años de servi-
cio en el Gobierno Central y a su vez comprobar si estos empleados cumplen con
la formación académica y la experiencia laboral exigidas por el cargo. Si esta com-
probación de requisitos arroja resultados favorables, entonces se precalifica dicho
servidor para que así pueda participar en el proceso evaluatorio correspondiente.
Este proceso de evaluación consiste en la aplicación por parte de la ONAP, de

dos evaluaciones: Evaluación Técnica y Evaluación del Desempeño.
La Evaluación Técnica consiste en una prueba de conocimientos diseñada toman-

do como parámetro las tareas que cada servidor desempeña en la institución.
De igual forma, con asesoría de la ONAP, el supervisor inmediato de cada ser-

vidor precalificado evalúa el desempeño de su subordinado para conocer la valo-
ración que tiene dicho supervisor sobre el desempeño de los servidores públicos
bajo su supervisión.

Luego de la evaluación de estos criterios, se conforma en cada institución una
“Comisión Ad-Hoc de Incorporación” la cual tiene como función principal la re-
visión de los resultados obtenidos en el proceso de incorporación teniendo dicha
Comisión la potestad de validar o desestimar estos resultados. Esta Comisión se
integra con un representante de la ONAP, el Encargado de la oficina de Personal
de la Institución donde se desarrollan los trabajos de incorporación y un delegado
seleccionado por el titular de la institución.
La ONAP emite las respectivas Resoluciones de incorporación conteniendo los

datos de los servidores que aprobaron el proceso evaluatorio y posteriormente va-
lidados por la Comisión Ad-Hoc de Incorporación acompañadas de certificados
que dan fe de que los servidores aprobaron el proceso evaluación para incorpora-
ción a carrera. Finalmente, solicita al Presidente de la República la emisión de los
nombramientos de carrera correspondientes.
En virtud del proceso descrito en los párrafos anteriores, de la población de

servidores públicos que asciende a unos 274,000, han ingresado unos 19,308 a la
Carrera Administrativa General y 10,926 a Carrera Docente.
V. Avances en la Implantacion del Sistema

En los últimos años, la Oficina Nacional de Administración y Personal
(ONAP) ha avanzado significativamente en la adopción de instrumentos que
viabilizan la profesionalización de la Función Pública en los diferentes sub-
sistemas:
5.1. Diseño Organizacional

En ese sentido, hemos desarrollado normas, metodologías y sistemas relativos
al rediseño de las estructuras organizativas de las instituciones públicas, funcio-
nes que las leyes atribuyen a la Oficina Nacional de Administración y Personal
(ONAP), y que la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa establece como
una fase previa a la vinculación de los servidores públicos al sistema de carrera
administrativa.
En efecto, la falta de métodos e instrumentos adecuados para ejecutar y moni-

torear la creación, diseño y rediseño de estructuras organizativas, ha motivado
que hayamos dedicado esfuerzos a establecer una metodología que nos permite
vincular dichas estructuras con los presupuestos institucionales.

5.2. Selección y Evaluación de Personal
Para consolidar el servicio civil de carrera se han realizado diversos esfuerzos y
una gran parte de estos encaminados a concretizar los concursos de libre com-
petición e institucionalizar dicho modalidad de provisión de los puestos de la
Administración Pública y convertirlo en el mecanismo idóneo para el acceso a
dichos puestos. Como resultado, se han cubierto un total de 1,026 plazas a través
de la realización de estos procesos objetivos.
Otro de los aspectos que hemos abordado, lo constituye la implantación del sub-
sistema de evaluación del desempeño de los servidores públicos como una forma
de contar con información relativa al rendimiento de los empleados al servicio de
la Administración Pública. Consecuentemente, en forma sostenida hemos estado
implementando procesos sistemáticos de evaluación del desempeño en diferentes
dependencias del Estado, durante los tres últimos años, en alrededor de 65 insti-
tuciones.
5.3. Clasificación y Valoración de Cargos

A partir de un diagnóstico realizado se instaló un equipo de mejoramiento
en la ONAP, auspiciado por el Programa de Reforma y Modernización del
Estado (PROREFORMA) y financiado por el Banco Interamericano de De-
sarrollo con la finalidad de trabajar en los distintos aspectos que el diagnósti-
co organizacional realizado arrojó necesidades de mejora, es así como inician
las contrataciones de Consultores locales e internacionales para trabajar con
los distintos temas. Debido a la importancia del Subsistema de Clasificación
de Cargos se recibieron consultoría auspiciadas tanto por PROREFORMA
como por el PARME (Unión Europea) para establecer algunos parámetros
para la clasificación de los distintos puestos en la Administración Pública.
Dentro de estas propuestas se encuentra el establecimiento de la clasificación

de cargos como instrumento de planificación y ordenación, esto implica que
se tenga la apropiación presupuestaria antes de realizar las convocatorias de
concursos.
La Metodología de Valoración dispone la inclusión en el cuarto factor (respon-

sabilidad por valores materiales) uno o dos grados o niveles adicionales, de mane-
ra que permita diferenciar con mayor facilidad la intensidad de la responsabilidad
en los cargos

Además, cambiar el método de gradación del cuarto factor, de geométrico a
aritmético, para facilitar la selección del grado correspondiente. Actualmente los
grados del factor incrementan bruscamente del tercero al cuarto nivel, dificultan-
do su aplicación.
Un aspecto importante está contenido en el cuarto factor la responsabilidad por

el manejo de información sin que necesariamente sea confidencial. Esta necesidad
fue notoria durante las sesiones de valoración. Adicionalmente, el texto del factor
lo menciona de manera no muy clara, que se presta a interpretaciones subjetivas.
Por otra parte, establece un programa de “certificación” de los miembros de los

Comités de Valoración, donde para alcanzar la certificación, el analista o funcio-
nario deba aprobar un entrenamiento riguroso en un taller enfocado a la utiliza-
ción práctica de la metodología, a la interpretación de los resultados obtenidos, a
su validación y a la utilización de esos resultados en la ejecución de las políticas
salariales de la Institución y del sector público correspondiente. El Certificado
debe ser un documento respaldado por los organismos competentes o rectores del
proceso y la certificación debe tener una vigencia de máximo dos años dentro de
los cuales el servidor público entrenado debe poner en práctica su conocimiento
y experiencia.
A los fines de la Remuneración de los Cargos se identificaron en las nóminas

de algunas instituciones cargos con salarios que no corresponden al rango normal
de valores del cargo. Lo cual debe ser investigado y corregido con la intervención
directa y decidida de los analistas y funcionarios de Recursos Humanos de las
Instituciones y de la ONAP.
5.4. Registro y Control de Personal: Sistema de Administración de Servidores

Públicos (SASP)
La falta de información precisa, confiable y oportuna sobre la Gestión Hu-
mana en el sector público, ha tenido entre sus causas principales el volumen de
servidores públicos, la cultura de independencia y autocracia de cada institu-
ción, la distribución por todo el territorio nacional y la carencia de herramien-
tas de automatización apropiadas, ha traído, entre otras cosas, limitaciones en
la profesionalización del Servicio, en la implementación de políticas, procesos
y procedimientos uniformes, en la transparencia y en la racionalización del
gasto público.

En ese orden, hemos desarrollado un sistema amplio y flexible que permite im-
plementar uniformemente tanto la normativa actual como las contenidas en las
propuestas para la Ley de Función Pública. Ofrece, entre otros beneficios, un
expediente único por servidor público, lo que garantiza un solo punto de pago
y un solo repositorio de datos, un módulo de corrida de nóminas uniforme, los
subsistemas técnicos de RRHH.
En la primera etapa el proyecto abarcará las instituciones públicas centralizadas,

extendiéndose a unas 23 Secretarías con sus dependencias y aproximadamente
220,000 servidores públicos. En etapas posteriores se extenderá a las demás ins-
tituciones.
Entre las principales implicaciones está poder consolidar e integrar la informa-

ción del Estado, para la administración de las macro-variables económicas, una
base de datos actualizada y confiable, y una operación distribuida e independiente
para cada institución.
5.5. Capacitación
En la actualidad no contamos con un plan nacional de capacitación, no obstante
hemos determinado, el órgano rector conjuntamente con la institución responsa-
ble de impartir la capacitación, el INAP, la formación base por grupos ocupacio-
nales necesaria para elevar el perfil de los servidores públicos.
VI. Perspectivas de la Carrera Administrativa.

Los procesos de reforma administrativa del Estado Dominicano conllevan ac-
ciones y estrategias para la implementación de un sistema meritocratico de con-
tratación y permanencia de servidores públicos, partiendo de la imperativa nece-
sidad de sustituir el marco jurídico vigente y de realizar los cambios sustanciales
en cuanto al órgano central de gestión de recursos humanos.
La Carta Iberoamericana de la Función Pública aprobada por la V Conferencia

Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado
en junio del año 2003, respaldada por la XII Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de gobierno en noviembre de 2003 y convertida en documento oficial
de Naciones Unidas por su Asamblea General; incorpora, según su preámbu-
lo, “un conjunto de bases comunes sobre las que debiera articularse el diseño y
funcionamiento de los diferentes sistemas nacionales de función pública en los

países iberoamericanos”, establece la importancia de una reforma legal de las nor-
mas del servicio civil, fortaleciendo los órganos centrales de gestión de Recursos
Humanos, los cuales sugieren estén ubicados al más alto nivel de la estructura
organizacional.
En función de los lineamientos contenidos en Carta Iberoamericana de la Fun-

ción Pública, fue elaborada la propuesta de Ley de Función Pública, que contiene
principios fundamentales de función pública y de gestión de recursos humanos,
asumiendo principios jurídicos y líneas estratégicas de reforma y modernización
acordadas en la XII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.
Se han encaminado esfuerzos considerables en el proceso de redefinición del

sistema de carrera mediante el diseño y elaboración de esta nueva normativa de
Función Pública. El proceso abordado en la elaboración de la nueva norma ha
contado con la participación de Consultores nacionales e internacionales.
Varias jornadas de consenso y socialización han sido desarrolladas a través de

organismos académicos, la sociedad civil, los partidos políticos, y las instituciones
públicas, en cuyos foros y mesas de consenso representantes de los diferentes sec-
tores de la vida nacional expusieron sus consideraciones y sugerencias, las cuales
contribuyeron al diseño y conceptualizaciòn del Proyecto de Ley.
Este Proyecto de Ley tiene un carácter incluyente superando las debilidades e

incoherencias de la norma vigente. En su contenido se plantean una serie de de-
finiciones, esto en virtud de que en la República Dominicana no hay una Ley de
organización administrativa, que conceptualice los términos, órganos y figuras del
sistema, como por ejemplo el concepto de empleado público.
Esta norma crea la obligación de ceñirse a plazos por los funcionarios públicos,
regulando lo relativo a los recursos administrativo y contencioso administrativo
para los servidores públicos y la propia Administración, estableciendo asimismo,
la obligatoriedad del debido procedimiento disciplinario, y consagrando la Res-
ponsabilidad Civil del Estado y de los Servidores Públicos.
Otro aspecto importante a ser modificado por esta nueva norma es el relativo al
principio de estabilidad, que constituye la esencia de todo régimen de carrera. En
este orden debemos referirnos a lo establecido en el artículo 28 de la norma vi-

gente, ley 14-91, la cual vulnera en dicho contenido este principio, que constituye
la base fundamental para la reforma y modernización del Estado.
En sentido general la norma propuesta cierra la brecha a la discrecionalidad para

el despido de empleados de Carrera, modificando el contenido del artículo 28 y
estableciendo las evaluaciones anuales de los empleados de carrera administrativa,
para fines de permanencia o retiro, capacitación, ascensos, becas, estímulos eco-
nómicos y morales.
En cuanto a la Oficina Nacional de Administración Personal (ONAP) como

órgano central del sistema de Servicio Civil y Carrera Administrativa, se observa
en la práctica profundas debilidades en términos de su jerarquía, que conforme
la estructura orgánica y funcional de la Administración Pública es un órgano de
tercera categoría, además se aprecia un débil vínculo entre la ONAP y Oficinas
de Personal de las diferentes dependencias amparadas en el Sistema, y la ausencia
de mecanismos de control, por lo que el Proyecto establece la creación de la Se-
cretaría de Estado de la Administración Pública.
Esta institución no sólo tendría las competencias y atribuciones relativas a la

función pública sino que sería el órgano responsable del Fortalecimiento Institu-
cional, el Gobierno Electrónico, y la Evaluación del Desempeño Institucional.
El reto está planteado no sólo en fortalecer los principios de mérito, calificación

y actualización para el ingreso, estabilidad y promoción de los servidores públicos
como mecanismos determinantes de la eficiencia del gasto público y la calidad de
los servicios, sino también elevar la jerarquía del órgano rector del sistema, para
que su titular participe e incida en las decisiones que se adopten en las reuniones
del Consejo de Gobierno y el Consejo Nacional de Desarrollo.
Es necesaria una estrategia de cambios institucionales dentro del proceso de

reforma y modernización del Estado, que conjuntamente con la ampliación de
los mecanismos de ingreso a la Carrera Administrativa y un programa de entre-
namiento y formación de los servidores de carrera, impacte cuantitativa y cualita-
tivamente en la profesionalización de la función pública.
Una estrategia interesante en este orden, y en cuanto a los métodos de evalua-

ción del desempeño y evaluación de resultados, estuvo concebida en el Decreto

No. 75-99, del 24 de febrero de 1999, en la cual se priorizaron los grupos ocu-
pacionales: III. Técnicos, IV. Profesionales; y V. Dirección y Supervisión por la
incidencia de estos puestos en la misión de las instituciones. Una visión mejorada
de esta estrategia, está contenida en la Propuesta de Anteproyecto de Ley de Fun-
ción Pública, que establece categoría de servidores públicos atendiendo al criterio
de relación de empleo.
Los retos y desafíos descritos, nos reflejan los tópicos fundamentales que, por
una parte, han incidido en el retraso de la aplicación de la Ley 14-91 de Servicio
Civil y Carrera Administrativa del 20 de mayo de 1991 y su Reglamento de Apli-
cación 81-94 del 29 de marzo de 1994, y por otra parte han conllevado la perma-
nencia de prácticas clientelares en la contratación de los servidores públicos. El
impacto positivo que tendría para el país una modificación de la ley que supere
los obstáculos y limitaciones que ha estado enfrentando la institucionalización de
un sistema meritocrático.
Bibliografía
• Ley No. 14-01, del 20 de mayo de 1991, de Servicio Civil y Carrera Admi-
nistrativa, G.O. No. 9808, del 30 de mayo del 1991.
• Decreto No. 257-01 del 21 de febrero de 2001, que retoma lo establecido en
el Decreto No. 75-99 del 24 de febrero del año 1999, y modifica el Párrafo
I del Artículo 77 del Reglamento No. 81-94.
• Derecho y Práctica de la Función Pública, Dr. Raymundo Amaro Guz-
mán.
• La Evolución de la Administración Pública en los Países en Desarrollo y el
caso de la República Dominicana, Dr. José María Jácome-Martínez.
• Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada por la V conferencia
de Ministros de Administración Pública y reforma del Estado, Santa Cruz
de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio del 2003.
• Longo, Francisco. Implantación de la Carta Iberoamericana de la Función
Pública, Foro Iberoamericano: Revitalización de la Administración Pública,
mayo 2005.
• Anteproyecto de Ley de Función Pública, ONAP

Manuel Ramón Ventura Camejo
Secretario de Estado, Director de la Oficina Nacional de Administración y Personal
Ave. México esq. Leopoldo Navarro, Edificio de Oficinas Gubernamentales Juan Pablo Duarte, piso 12, Gazcue
Tel. 809-682-3298 x 276
e-mail: director@onap.gov.do
Web: www.onap.gov.do
Egresado de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad Autónoma de Santo Domingo; militante político
desde temprana edad, miembro del Comité Político del Partido de la Liberación Dominicana, actualmente en el
gobierno. Ha sido Diputado y Senador al Congreso de la Republica; ha desempeñado funciones en el Gobierno
Central.
En la actualidad además de sus funciones como Secretario de Estado, Director de la Oficina Nacional de
Administración y Personal, ONAP, funge como Coordinador Técnico de la Comisión Nacional de Ética Publica.
Es catedrático universitario y ostenta en la actualidad, la primera Vicepresidencia del Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo (CLAD).

Evolución del servicio civil
en la República Dominicana1
Raymundo Amaro Guzmán
Introducción
En este bosquejo histórico, necesariamente procede referir dos acontecimien-
tos extraordinarios de nuestra vida institucional por sus nexos con el sistema de
méritos contemporáneo. El primero está recogido en el Acta Constitutiva del
gobierno provisional del estado independiente de la parte española de haití, del
1821; y el segundo en la constitución política de 1844.
El Acta Constitutiva de 1821 está suscrita por los ciudadanos Manuel Carvajal,
Coronel del ejército libertador y Capitán General; y José Núñez de Cáceres, Go-
bernador político y Presidente del Estado Independiente de la Parte Española de
Haití; y otros patriotas de esta abortada gesta emancipadora.
El Reglamento suscrito por los líderes de 1821 contiene principios cardi-

nales previstos en la moderna gestión de recursos humanos en el Estado, a
saber: el Art. 36 instituye el contenido del juramento que deberían prestar
los agentes del Estado antes de ser nombrados para una posición civil o
militar, indicando el funcionario responsable de la juramentación. El Art.
37 previó la inamovilidad del agente al disponer que su separación del
servicio público sólo podía tener efecto por el debido proceso de ley y por
los excesos y abusos previstos legalmente. El Art. 38 crea una Junta para
la interpretación de las disposiciones reglamentarias, adscrita al Gober-
nador político. El último, Art. 39, ordena la publicación e impresión del
Reglamento.
1 El presente bosquejo ha sido diseñado principalmente en base a la obra Administración de Personal en el

Servicio Público de los Doctores Víctor Melitón Rodríguez y Raymundo Amaro Guzmán. ONAP 1982 y en el opúsculo
“Instructivo para la Incorporación de los Actuales Funcionarios y Empleados Civiles del Poder Ejecutivo a la Carrera
Administrativa”, ONAP 2006.

La Constitución de 1844, nuestra primera, consagró la inamovilidad del agente
del Estado al disponer en su Art.102, referente a las atribuciones del Presidente
de la República, numeral octavo: “Suspender de sus destinos a los empleados cuyo
nombramiento le corresponde, pero avisará dentro de las cuarenta y ocho horas al
Tribunal competente, acompañándole el expediente y documentos que motivaron
su procedimiento, para que siga el juicio con arreglo a las leyes.”2 Estas disposiciones
impedían dar vigencia al sistema en boga en la actualidad, PARTIDOCRACIA.
Nuestro primer legislador constituyente formuló otras previsiones hoy contem-

pladas en el constitucionalismo de la región, como la prohibición prevista en el
Art. 111. “No puede ser Secretario de Estado ningún pariente ni allegado del
Presidente de la República, hasta el grado de primo hermano inclusive.” Art.
112. Los Secretarios de Estado se constituyen en Consejo de Gobierno, bajo la
Presidencia del Jefe de Estado; y el Art. 116, establece el refrendo de los actos del
Presidente de la República por el Secretario de Estado del ramo.
Para ese entonces la Constitución política del Estado estableció que el Presiden-
te de la República sólo podía suspender un empleado o funcionario público cuan-
do hubiere cometido un delito “en razón de su oficio”. En la primera enmienda
constitucional, la de febrero de 1854, se introdujo la cláusula vigente hasta la
fecha, que faculta al Poder Ejecutivo a remover libremente a los servidores de la
Administración Pública cuyo nombramiento sea de su competencia.
El Servicio Civil y el Código de Trabajo: ONAP e INAP

Nuestro Código de Trabajo de 1951, reformado en el 1994, instrumento que re-
gula las relaciones obrero-patronales, expresamente excluye como beneficiarios de
sus disposiciones a los empleados estatales y señala que sus relaciones de trabajo
estarán regidas por leyes especiales.
En nuestro ordenamiento jurídico los agentes pertenecientes a la Administra-

ción Pública centralizada están regulados en sus relaciones de trabajo con el Es-
tado, por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa de 1991, institución
2 Hacemos notar, que las disposiciones del Acta de Independencia Efímera de 1821 relativas a la inamovilidad de
los servidores públicos y las previstas en el Art. 102, numeral octavo de la Constitución de 1844, coincidían en cuanto a
su letra y espíritu. Ha resultado altamente trágico para la institucionalidad democrática de la Nación, que los legislado-
res constituyentes que sucedieron al de 1844 hasta nuestros días, no continuaran con la incorporación constitucional
de este principio, excepto el de 1994 al consagrar la Carrera Judicial.

de mayor contenido humano que el Código laboral al prohibir figuras como el
Desahucio. Además de crear los sistemas y subsistemas de gestión de recursos
humanos cuya dirección está a cargo de la ONAP, y establecer el órgano de capa-
citación y profesionalización de la Administración del Estado, cual es el INAP.
Gobierno de Meriño y Decreto No. 5272 sobre causa de remoción

La República Dominicana cuenta con antiguos precedentes de esfuerzos oficia-
les encaminados a orientar el manejo de personal público. Apunta el historiador
E. Rodríguez Demorizi, que en 1881 el Gobierno del Presidente Meriño ofrecía
a los gradua_dos de la Escuela Normal, entonces bajo la dirección del insigne
maestro puertorriqueño Eugenio María de Hostos, la preferencia en el acceso a
los puestos administrativos que más ciencia y conciencia exigen”.
Posiblemente la primera acción oficial de significación para desarrollar el Servi-

cio Civil se produce en 1913, cuando el gobierno de Bordas Valdés declara, por
el Decreto No. 5272, que los empleados y funcionarios estatales sólo podían ser
removidos por la comisión de faltas graves e incompetencia. En ese mismo año, el
Gobierno dispone mediante reglamento que los cargos técnicos del Departamen-
to de Obras Públicas deberán cubrirse a través de exámenes de oposición.
Ordenes Ejecutivas Nos. 66 del 1917 y 452 del 1920

Posteriormente, y a raíz de la primera intervención norteamericana autorizada
por el Presidente Wildrow Wilson, el Jefe del Gobierno Militar, mediante Orden
Ejecutiva No. 66, del año 1917, ordena el establecimiento del Servicio Civil con
la finalidad de asegurar el más alto grado de eficiencia en los servicios públicos.
En el año 1920, el Gobernador Militar promulga la
Orden Ejecutiva No. 452, que instituye el Servicio Civil

Esta Orden Ejecutiva vino a regular las relaciones de trabajo entre los servidores
públicos y el Estado, creando para tales fines una Comisión de Servicio Civil
integrada por un Presidente y dos Comisionados, todos nombrados por el Poder
Ejecutivo.
Las funciones más importantes de dicha Comisión eran las concernientes a

nombramientos, ascensos, traslado y destituciones de los empleados y funciona-
rios públicos. También se le confirió el poder de realizar investigaciones en los
asuntos relacionados con el Servicio Civil.

Precedente norteamericano
Es preciso advertir que los Estados Unidos, desde el año 1883, vienen aplican-
do de manera ininterrumpida la Ley Pendleton sobre Servicio Civil, sancionada
por un Congreso renuente, luego de que un “buscador de empleo” ultimara al
Presidente John Garfield. Desde entonces se erradica la influencia política en los
nombramientos de personal para los puestos clasificados de la Administración
Pública norteamericana.
Orden ejecutiva 490 del 1920

Meses después de la puesta en vigencia de la citada Orden Ejecutiva No. 452, el
Gobierno Militar promulga una nueva Orden Ejecutiva, la 490, y extiende los pode-
res conferidos a la Comisión de Servicio Civil. En virtud de esta disposición enmen-
datoria, la Comisión, en ejercicio del amplio poder de investigación que le atribuía la
ley podía expedir “órdenes de allanamiento”. Esta disposición, amén de ser incompa-
tible con nuestro tradicional sistema jurídico, resultaba un exceso de poder.
El sistema de personal de la especie concedió a la selección de personal suma

importancia. La ley de la materia reglamentó, de modo principal, todo el proceso
de reclutamiento y selección de personal.
Resulta evidente el objetivo primordial del sistema comentado: evitar que los ineptos
ingresaran a la Administración Pública y excluir la influencia política o de cualquier
índole en el nombramiento de empleados y funcionarios en el servicio clasificado. Es
también evidente que la antes mencionada Orden Ejecutiva No. 452 omitió aspectos
vitales de la administración de personal como son: Clasificación y Evaluación de
Puestos, Calificación de Personal, Adiestramiento en Servicio, y otros.
Ley No. 1144 de 1929

Luego de haber readquirido la nación el dominio de su sobera_nía, en 1929 es
promulgada la Ley No. 1144 con el objeto de esta_blecer y mantener un Servicio
Civil idóneo en todos los departamen_tos oficiales, incluyendo los entes muni-
cipales. Esta Ley no deroga las Ordenes Ejecutivas sancionadas por el régimen
interventor, lo que hace suponer la existencia previa de una disposición deroga-
toria en tal sentido.
El estatuto de 1929, en sentido general, contenía la misma filosofía de sus le-

yes predecesoras, aun cuando difería en algunos aspectos importantes. La Or-

den Ejecutiva No. 452 delegaba en la Comisión del Servicio Civil lo relativo al
“Nombramiento, restitución, transferencia, ascenso, descenso y destitución de los
funcionarios y empleados públicos”. La nueva legislación delega estos poderes en
otros funcionarios.
A la Comisión de Servicio Civil instituida por la Ley de 1929 le fueron limita-

dos sus poderes: no podía expedir órdenes de allanamiento. Su jurisdicción, aun-
que amplísima, se circunscribió principalmente a dirigir y supervisar el proceso
de reclutamiento y selección de empleados y funcionarios a ser nombrados en
el servicio clasificado, y a dirimir administrativamente los conflictos de trabajo
surgidos entre el servidor público y el Estado.
Cabe señalar que, tanto la legislación patrocinada por el Gobierno Militar, como
la del 1929, dividieron los puestos de la Administración Pública en dos sectores:
no clasificado y clasificado. Sólo a los empleados y funcionarios del sector clasi-
ficado se les confería estabilidad, puesto que su ingreso al servicio público era en
base al mérito personal demostrado a través de exámenes de libre competencia.
Reglamento No. 1230 del 1929

La Ley de 1929 previó los procesos y elementos del Servicio Civil en forma muy
general, omitiendo procesos importantísimos. Correspondió al Reglamento No.
1230, sancionado por el Poder Ejecutivo al final de 1929, regular estas disposi-
ciones generales y complementar otros procesos de la Carrera Administrativa,
de modo principal los exámenes: previó aspectos como la prohibición de que los
examinados o aspirantes a empleos por oposición identificaran su examen con sus
nombres respectivos, y el orden y publicidad del registro de la calificación obteni-
da, para fines de remitir una terna de candidatos al Jefe del Departamento donde
se produjera una vacante.
Otra previsión importante del Reglamento de referencia, fue la de instituir un

verdadero procedimiento administrativo y contradicto_rio para los casos de viola-
ción a la ley por los servidores estatales. Estableció, al efecto, el cargo de Juez Ins-
tructor, nombrado por la Comisión de Servicio Civil con la finalidad de instruir
el expediente correspondiente al empleado o funcionario acusado de contravenir
el estatuto de personal. Concluida la sumaria administrativa, el Juez Instructor
presentaba las acusaciones ante el Jefe del Departamento al cual pertenecía el
empleado o funcionario. El jefe departamental tenía capacidad para decidir el

caso, pese a que al acusado se le reservaba el derecho de impugnar en situaciones
determinadas la decisión condenatoria ante la Comisión de Servicio Civil.
El sistema previsto en las disposiciones legales promulgadas en 1929, adolece

de las mismas omisiones de la Orden Ejecutiva No. 452. No obstante, refleja
una completa adaptación a la realidad dominicana de entonces. Y aun cuando no
consagró la prohibición de que ningún servidor estatal podía ser discriminado por
razones políticas, religiosas o de cualquier otra índole, el sistema, por lo menos
literalmente, fue adecuado al momento.
Hay que hacer notar que los procesos técnicos administrativos de la gestión pú-
blica en países más avanzados que el nuestro, a excepción de los Estados Unidos,
comenzaron precisamente a partir de la década de 1930.
Ley No. 43 de 1942

En el año 1942 es promulgada la Ley No. 43 que crea un organismo, denomina-
do Comisión Nacional del Servicio Civil, con la finalidad principal de “organizar
y dirigir las pruebas de capacidad de las personas que aspiren a ingresar en las
diferentes ramas de la Administración Pública”, exceptuando los cargos que tra-
dicionalmente se han considerado como políticos o de confianza.
Esta disposición legislativa, de manera expresa deroga y sustituye la Ley No. 1144;
del 25 de mayo de 1929 y deja sin efecto el Reglamento No. 1230 del mismo año.
Ante la indicada derogación y sustitución cabe preguntar: Tuvo aplicación real

el sistema de personal previsto por la legislación promulgada en 1929. Es decir, la
ley 1144 y el Reglamento 1230 fueron aplicados durante el período 1930-1942.
Es evidente que la respuesta resulta negativa. Durante ese período y otros poste-
riores todas las acciones de personal estuvieron centralizadas a nivel político.
Parece ser que los legisladores de la época advirtieron, bastante tarde por cierto,
la incongruencia que significaba la vigencia aún teórica de un sistema de personal
como el consagrado en el 1929 y las características y peculiaridades del régimen po-
lítico imperante; totalmente incompatible con un progresista programa de personal.
La citada Ley No. 43 destruyó todo un sistema de personal a nivel guberna-

mental, al convertir la Comisión Nacional del Servicio Civil en una institución

que sólo tuvo una función básica: la capacitación, ignorando de modo absoluto
aquellos procesos y fases que constituyen la condición sine qua non de la Carrera
Administrativa.
La misma función de capacitación tuvo sus graves fallas. Es la propia ley

la que clasifica los servicios estatales y asigna las materias y prácticas a
dictarse en cada uno de los servicios públicos. Más que un adiestramien-
to en servicio representaban dichos programas una orientación cultural,
desvinculada por completo de los quehaceres administrativos y técnicos
asignados al puesto.
En tales circunstancias el empleado jamás podía aumentar sus conocimien-

tos, destrezas y habilidades en función del puesto que desempeñaba. El adies-
tramiento de hoy día estudia profundamente el puesto y luego diseña el tipo
de curso más adecuado para lograr una efectiva capacitación.
Ley No. 89 de 1942

En el mismo año de 1942, fue promulgada la Ley No. 89 que modifica la
señalada Ley 43. Esta nueva ley, entre otras cosas, es_tablece una nueva ca-
tegoría de servicio y confiere autoridad a la Co_misión Nacional del Servicio
Civil para programar los cuadros de ma_terias, temarios, designación de jura-
dos, fecha de exámenes y otras previsiones.
Ley No. 284 de 1943

Un año más tarde, en 1943, es nuevamente modificada la susodicha Ley No. 43.
En efecto, la Ley No. 284 enmienda dicha ley al establecer un nuevo período de
vigencia de los Jurados nombrados por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
También establece otras modificaciones de menor importancia.
Ley No. 472 de 1943.

En la postrimería del año 1943 surge una nueva legislación que deroga
y sustituye las preindicadas leyes Nos. 43, 89 y 284. Esta fue la Ley No.
472 que también instituyó la Comisión Nacional del Servicio Civil con la
misma finalidad y estructura que las comisiones predecesores. Sin embar-
go, a esta última le fue limitada su jurisdicción al excluir de las pruebas
de capacidad a ciertos empleados como los Alguaciles, el personal de la
Secretaría de Estado de la Presidencia y otros.

Aún cuando el estatuto en cuestión organiza todo un proceso de reclutamiento
y selección de personal, comenzando desde la publicidad hasta la calificación de
exámenes, dicha ley, como las anteriores, careció de otros elementos y procesos
imprescindibles para el desarrollo de un sistema de personal público.
Ley No. 1184 del 1946

En 1946 es promulgada la Ley No. 1184 que deroga y sustituye en todas sus
partes la Ley No. 472. La Comisión Nacional del Servi_cio Civil prevista por
esta Ley tenía las mismas atribuciones e inte_gración que las anteriores. Uno de
los aspectos más importantes de esta nueva ley fue lo concerniente a que en lo
adelante el ciudadano interesado en prestar servicios en el gobierno central o en
un muni_cipio, debía presentar en todos los casos “como suplemento a la so_lici-
tud que hubiere elevado, un Certificado de Capacidad expedido por la Comisión
Nacional del Servicio Civil”, según el caso.
Independientemente de cuestionar la aplicación real de los textos jurídicos pro-

mulgados a partir de 1942, cinco en total, cabe señalar que el hecho de que el
legislador dominicano produjera tantas legislaciones inadecuadas, unas derogato-
rias y sustitutivas, y otras enmendatorias, en un período de tiempo relativamente
corto, pone de manifiesto que a nivel político y administrativo no existía una con-
ciencia definida sobre el contenido de un sistema de gestión de recursos humanos
estatales3.
Supresión de la Comisión del Servicio Civil: Ley No. 2680 del 1951
El antagonismo existente entre un sistema de personal basado en el mérito y el
régimen polí_tico de la época, impulsan a los integrantes del Congreso Nacional
a sancionar la Ley 2680 del año 1951, que suprime la Comisión Nacional del
Servicio Civil, derogando la ya citada Ley 1184 de 1946. Al motivar la ley de la
especie expresaron los legisladores de turno: “en la generalidad de los casos los
cargos y empleos de la Administración Pública en sus diversas ramas, se proveen
por medio de ascensos de funcionarios o empleados con la debida experiencia y
en otros casos por candidatos que proceden de los diversos centros de enseñanza
que existen en el país, con diplomas que acreditan su capacidad”.
Los motivos expuestos carecen de validez científica; más bien sirvieron de base
3 Vid. Raymundo Amaro Guzmán, Administración de Personal, LIMUSA S.A., MÉXICO 1982. DÉCIMA EDICIÓN EN
PRENSA. EDITORA PUNTO MÁGICO, SANTO DOMINGO, 2007.

para elaborar una salida política. Así concluye la historia de la Comisión Nacional
del Servicio Civil. Sus restos, muebles y documentos- reposan, por mandato de
la ley, en la Dirección General de Bienes Nacionales y en el Archivo General de
la Nación.
Proyecto presentado al Consejo de Estado

Es en el año de 1962 cuando nuevamente se vuelven a remover las cenizas del
Servicio Civil. Durante el Gobierno del Consejo de Estado fue propuesto un
proyecto de Ley que para algunos entendidos en la materia no era más que una
copia del progresista y avanzado Estatuto de Personal de Costa Rica. Dicho pro-
yecto no mereció la aprobación gubernamental4.
Ley No. 55 del 1965: ONAP

El Secretariado Técnico de la Presidencia, creado mediante Ley No. 10 de 1965,
viene a constituir otro gran ensayo oficial encaminado a promover el Servicio
Civil, ahora a través de una estructura especializada, como es la Oficina Nacional
de Administración y Personal (ONAP). Estipula la referida Ley No. 55 del mis-
mo año, la cual además integra al Secretariado Técnico, que una de sus funciones
será: “Establecer y desarrollar un sistema moderno de administración de personal
que empleará empleados idóneos a fin de mejorar la calidad de los servicios pú-
blicos”5
Resulta a todas luces evidente, que la ONAP ha tropezado con obstáculos di-
versos para desarrollar un Servicio Civil a nivel estatal; obstáculos de diferentes
órdenes: políticos, económicos y administrativos. Pero es oportuno indicar que la
implantación de un sistema de personal público es un proceso que necesariamen-
te tiene que desarrollarse a largo plazo. Es un proceso de educación dirigido a to-
dos los sectores nacionales a fin de crear una verdadera conciencia administrativa
y una receptividad favorable, no sólo al Servicio Civil, sino a la urgente reforma
integral que demanda el Estado y la Administración Pública.
4 El proceso de democratización de la Administración Pública dominicana debió iniciarse en ese momento, pero
desafortunadamente el liderato político por el mismo aislamiento a que le sometió la dictadura, desconocía la corrien-
te de pensamiento que ya desde la década de los años 40 venía desarrollándose en Centro América sobre el Servicio
Civil, bajo el liderato de José Figueres de Costa Rica y Luís Múñoz Marín del Puerto Rico. En ese momento no había en
el país un graduado en Administración Pública.
5 Consúltese Raymundo Amaro Guzmán, Introducción a la Administración Pública, págs. 241 y ss. MC GRAW-HILL.
MÉXICO 1994. SEGUNDA EDICIÓN.

Proyecto de 1966
En los meses posteriores a la toma de posesión del Dr. Balaguer, el núcleo de
legisladores de oposición presentó ante la Cámara de Diputados un Proyecto de
Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, cuya elaboración tuvo el influjo
de la Constitución de 1963, a cargo de los doctores Víctor Melitón Rodríguez,
Luis Shecker Ortiz, y Raymundo Amaro Guzmán6.
Expertos nacionales y extranjeros han considerado dicho Proyecto como ex-

celente. Sin embargo contiene fallas y omisiones de alguna importancia. Un
punto discutible, ante la prohibición constitucio_nal de delegar las funciones
conferidas a cada poder del Estado, es la delegación de los poderes que otor-
ga el proyecto a los Ministros o Secretarios de Estado para nombrar todo el
personal técnico, ad_ministrativo y auxiliar de sus respectivos departamentos,
cuando la facultad de nombramiento de los servidores públicos está reservada
constitucionalmente al Presidente de la República.
Uno de los aspectos más acordes con la realidad política y admi_nistrati-

va nacional, es la disposición del Proyecto en cuestión, cuando expresa que:
“la implantación de la Carrera Administrativa en las dependencias del Poder
Ejecutivo se llevará a cabo de modo gradual, con base en planes pilotos que
inicialmente se desarrollarán en uno o más Ministerios y oficinas, para luego
hacer las adaptaciones útiles en otros Ministerios u oficinas”. En el país es
difícil iniciar la implan_tación del Servicio Civil simultáneamente en todas
las dependencias estatales. Existen limitaciones de carácter político y econó-
mico.
En los países donde la implantación del Servicio Civil se ha realizado de

inmediato, alcanzando la estabilidad a todo el personal de carrera desde el
momento mismo de la promulgación de la Ley o Estatuto, la experiencia ha
sido desalentadora. En algunos casos se ha institucionalizado la ineficiencia
del servicio público al premiar con la estabilidad al empleado incapaz.
Es, pues, preciso que la estabili_dad sólo beneficie a los empleados y funciona-
rios idóneos, luego que su capacidad haya sido valorada por medios adecuados.
6 Este Anteproyecto fue elaborado mucho antes de la proclamación de la Constitución de 1966, fue entregado
por sus autores al Profesor Juan Bosch para que por su mediación fuera presentado al Congreso Nacional.

Proyecto de ONAP de 1971
El presidente Balaguer, quien en reiteradas ocasiones durante su primer man-
dato de gobierno expresó la necesidad de que en la República se implante un
Servicio Civil de Carrera, en el discurso de toma de posesión de su segundo pe-
ríodo presidencial, reconoció la necesidad de que la Administración Pública sea
estructurada sobre bases científicas, desvinculada de las incidencias políticas. A
tales fines ponderó el Proyecto de Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa
que le fuera sometido por la Oficina Nacional de Administración y Personal, el
cual correspondió preparar a los Doctores José María Jácome, connotado experto
ecuatoriano, en ese entonces funcionario de las Naciones Unidas y Raymundo
Amaro Guzmán.
Al presentar el proyecto ante el Consejo Nacional el 27 de febrero de 1971, el

presidente Balaguer señaló: “En este proyecto se contem_pla el establecimiento
del Servicio Civil en forma gradual, tanto en los sectores del gobierno central,
como descentralizado. Este régi_men entraría en vigor en un plazo de varios
años”, indicando que se iniciaría en las oficinas recaudadoras del Estado.
El Listín Diario, al comentar editorialmente el discurso del Presidente, destacó

el proyecto y expresó: “en la forma gradual con que propone el Presidente, sería el
primer y gigantesco paso hacia la modernización y eficiencia de la Administra-
ción Pública”.
Este proyecto no llegó ni siquiera a discutirse en ninguna de las Cámaras, no

obstante su motivación y presentación por el titular del Poder Ejecutivo. Repre-
senta otro esfuerzo oficial dirigido hacia el desarrollo científico de un sistema de
administración de personal público.
Proyecto de ADOPA
En julio de 1978, con el auspicio de la Asociación Dominicana de Profesiona-
les de Administración (ADOPA) y en ocasión de la celebración del Seminario
“Modernización del Sector Público”, fue discutido un nuevo Anteproyecto de
Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y presentado a consideración del
gobierno electo en las elecciones generales de ese mismo año.
Este Anteproyecto fue referido a ONAP, y en base al mismo, con la participación

de los Doctores Víctor Melitón Rodríguez, Cristóbal Gómez Yangüela y el autor

de este bosquejo, fue diseñado un nuevo Anteproyecto, el cual fue sometido a
la consideración y estudio de todos los sectores vinculados a la Administra-
ción Pública, sin que la pieza fuera presentada al cuerpo legislativo.

El 27 de febrero de 1981 el Honorable Señor Presidente de la República
Don Antonio Guzmán Fernández, sometió a la consideración del Congreso
Nacional un nuevo Proyecto de Ley de Servicio Civil y Carrera Administra-
tiva.

Aproximadamente diez años después, el entonces titular del Poder Ejecutivo,
Dr. Joaquín Balaguer reintroduce al cuerpo legislativo una nueva pieza sobre
la materia que mereció la aprobación congresional mediante la Ley No. 14-
91, de Servicio Civil y Carrera Administrativa del 20 de mayo de 1991. Texto
reglamentado por el Presidente de la República mediante el Reglamento No.
81-94 del 29 de marzo de 1994. Este Reglamento crea el Instituto Nacional
de Administración Pública (INAP).
Decreto No. 685-00, del 1ro. de septiembre del 2000, que aprueba el Regla-
mento del Secretariado Técnico de la Presidencia
La ONAP fue creada por la Ley No. 55 de noviembre de 1965 como parte
del Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo y en esa virtud sus atri-
buciones fueron reglamentadas.
Decreto 538.03, sobre ingreso de nuevo personal a la Carrera Administrativa

y Unificación de Nóminas
Este Decreto ha previsto la posibilidad de creación de carreras especiales

tomando en consideración la particularidad y funciones de los sectores y or-
ganismos del Estado, así como la racionalización de las nóminas de pago de
parte de la Contraloría General de la República.
Decreto No. 688-05, del 12 de diciembre de 2005, que declara de interés

nacional la profesionalización de la Función Pública y la Aplicación integral
de la Ley 14-91 del 1991

Este Decreto fue diseñado bajo el influjo de la Carta Iberoamericana de la Fun-
ción Pública, respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
y de Gobierno del 2003.
Decretos 611-05 y 683-05, que otorgan el nombramiento de servidores públicos

de carrera a los empleados incorporados en los Actos X, XI y XII
Estos Decretos regularizan la incorporación de agentes que a las fechas de expe-

dición de ambos Decretos, no habían recibido el debido nombramiento de parte
del Poder Ejecutivo.
Bibliografía
• Melitón Rodríguez, Víctor y Amaro Guzmán, Raymundo. ONAP 1982.
El presente bosquejo ha sido diseñado principalmente en base a la obra
Administración de Personal en el Servicio Público de los Doctores y en
el opúsculo “Instructivo para la Incorporación de los Actuales Funciona-
rios y Empleados Civiles del Poder Ejecutivo a la Carrera Administrativa”,
ONAP 2006.
• Amaro Guzmán, Raymundo, Administración de Personal, LIMUSA S.A.,
MÉXICO 1982. DÉCIMA EDICIÓN EN PRENSA. EDITORA PUN-
TO MÁGICO, SANTO DOMINGO, 2007.
• Amaro Guzmán, Raymundo, Introducción a la Administración Pública,
págs. 241 y ss. MC GRAW-HILL. MÉXICO 1994. SEGUNDA EDI-
CIÓN.
Doctor en Derecho graduado en la Universidad Autónoma de Santo Domingo, 1958, con Maestría en Ad-
ministración Pública, en la Universidad de Puerto Rico, 1964. Ha elaborado varias obras en el marco de la
Administración Pública, entre otras, tales como:
• Principios Jurídicos de la Organización Administrativa del Estado. Homenaje al profesor Manuel A. Amiama.
ONAP, 2006. Cuarta edición.
• Responsabilidades en la Administración Pública. In Memoriam de Héctor García Godoy, Ex-presidente

Provisional de la República e Ingeniero Tomás Pastoriza. ONAP, 2006. Segunda edición.
• Elaboración del Anteproyecto de Ley de Carrera Administrativa del Congreso Nacional, conjuntamente con
el Dr. Luis Scheker Ortiz y el Lic. Rafael Santana Viñas. Aprobado por el cuerpo legislativo el 13 de diciem-
bre del 2005.

• Constitución de la República 2002. Síntesis evolución constitucional. ONAP, 2005.
• Ejercicio de la Función Pública y Principios Constitucionales de Derechos Humanos que deben sustentarla,
Editora Punto Mágico, 2003.
• Derecho y Práctica de la Función Pública. Homenaje póstumo al profesor Jorge Morales Yordán. ONAP,
1997. Editora Punto Mágico, 2000. En prensa.
• Capacidad de América Latina para la reconstrucción funcional del Estado, I Conferencia de Ministros de
Administración Pública y Reforma del Estado. Lisboa, 1998.
• Constituciones Políticas de América Latina. ONAP, 1996. Tres volúmenes.
• Constitución Política, 1994. Síntesis Evolución Constitucional. ONAP, 1994.
• Organigramas. Prólogo del profesor Luís Carlos Danín Lobo, Brasilia. ONAP, 1992.
• Función Pública y Democratización en Iberoamérica. Edición conjunta DASS. Santa Fé de Bogotá y ONAP,
Santo Domingo, 1990.
• Administración de Personal, Editorial Limusa, México, 1982. Ocho ediciones y Editora Punto Mágico, S. A.
2000. Diez ediciones.
• La Constituyente en la Evolución Constitucional Dominicana: Experiencias Latinoamericanas, Editorial

Tiempo, S. A., 2000.
• Régimen de la Administración Pública en la Reforma Constitucional, COPRE 1999.
• Constitución Política y Reformas Constitucionales, Tomos III y IV, ONAP-UASD, 1995.
• Proyecto de Ley de Carrera Judicial con Bernardo Fernández Pichardo y Cristóbal Gómez Yangüela; Apro-
bado por el Congreso Nacional en 1998. El diseño de su Reglamento de aplicación fue encomendado por
la Suprema Corte de Justicia al Dr. Amaro Guzmán y al Lic. Gregorio Montero.
• Introducción a la Administración Pública, Mc-Graw-Hill, México, 1994. Segunda edición.
• Anteproyecto de Reforma Constitucional, conjuntamente con el Dr. Cristóbal Gómez Yangüela, Ediciones
UNPHU 1994. En el año 2001, la misma institución replanteó el Anteproyecto de reforma constitucional,
con la participación de estudiantes de términos de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, bajo la
supervisión del estudiante Rafael Santana Viñas. Este documento fue revisado por el Dr. Cristóbal Gómez
Yangüela, la Lic. Leyda Piña y el Dr. Amaro Guzmán.
• Proyecto de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, conjuntamente con los Drs. Cristóbal Gómez
Yangüela y Víctor Melitón Rodríguez, 1990; aprobado por el Congreso Nacional en 1991. ONAP 1991. El
diseño del Reglamento de aplicación de dicha ley, del 30 de marzo de 1994, estuvo a cargo de los mismos
profesionales.

• Responsabilidad Penal de los Servidores del Estado, ONAP, 1983.
• Administración del Poder Judicial Dominicano, con la colaboración especial del Lic. Francisco Elpidio
Beras, Juez de la Suprema Corte de Justicia. ONAP, 1985.
• Administración de Empresas, Editorial Tiempo, S. A. 1986.
• Administración Científica. Historia y Principios. ONAP, 1985.
Ha ocupado relevantes posiciones, entre ellas: Miembro de la Comisión Presidencial para la Reforma de la
Constitución, 2006, a Título Honorífico; Presidente de la Comisión Revisora de las Normas de la Adminis-
tración Pública, con rango de Secretario de Estado hasta agosto 2000; Vicerrector de la UNPHU, durante 10
años computados en diferentes ejercicios rectorales.
Otros cargos relevantes también fueron: Director de la ONAP por un período de aproximadamente 20
años; Tercer Vicepresidente del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD);
Presidente de la Comisión Permanente de la Feria Nacional del Libro, 1986-1996. A Título Honorífico.
Laboró muchos años como Juez de Paz tanto en el Distrito Nacional, como en el interior: Juez de Paz del
Municipio de Moca, 1959; en el Municipio de Puerto Plata, 1960; Tercera Circunscripción en Santiago, 1964.
Se caracterizó por haber pronunciado discursos ante memorables Jefes de Estado como son:
• Presentación de la obra Constituciones Políticas de América Latina ante el Dr. Leonel Fernández Reyna,
Presidente de la República, dedicada a Luís Muñoz Marín, José Figueres y Rómulo Betancourt, la cual fue
obsequiada por éste a los Jefes de Estados y de Gobiernos de Centroamérica, 1997.
• Palabras de entrega de la obra antes indicada al Dr. Rafael Caldera, Presidente de Venezuela, en Isla Marga-
rita, Venezuela, 1997.
• Ante Roberto Sánchez Vilella, Ex-Gobernador de Puerto Rico, PUCMM, Santo Domingo, 1990.
• Ante el Dr. Joaquín Balaguer al entregarle su obra Memorias de Un Cortesano de la Era de Trujillo, en su
condición de Presidente de la Feria Nacional del Libro, 1988.
• Ante el Ex-presidente constitucional Dr. Salvador Jorge Blanco y la Suprema Corte de Justicia, presidida
por el Dr. Manuel Bergés Chupani, en el lanzamiento de la obra Prontuario de Legislación Administrativa del
Lic. Manuel A. Amiama, 1987.
• Ante el Ex-presidente constitucional Antonio Guzmán Fernández, ante la puesta en circulación en el Palacio
Nacional de las obras Elementos de Derecho Administrativo del Lic. Ml. de Js. Troncoso de la Concha y
Derecho Comercial del Lic. Manuel Ubaldo Gómez hijo.

Transformado el Servicio Público
en la Procuraduría General
de la República de Caras
al Ciudadano:
Lecciones Aprendidas
Ponencias
CLAD
145
noviembre de 2007.

El origen del diseño conceptual
de un modelo de servicios públicos
enfocado en los ciudadanos
y sus implicaciones
Rosanna del Pilar Hernando de Alvarez
Antecedentes
La República Dominicana ha experimentado una importante evolución en los
últimos años en términos de los servicios públicos. Nos atrevemos a confirmar
que este cambio ha sido forjado principalmente por los “efectos” de la globali-
zación y el auge que ésta ha “empujado”. Ahora el entorno se ha convertido en
complejo y dinámico y requiere de políticas y soluciones ágiles y eficaces.
También, está asociada a una voluntad política de finales de la década de los

noventas que impulsó y orientó la dinámica del gobierno hacia la optimización
de los servicios al ciudadano.
No obstante, la mejoría no ha sido reveladora para la mayoría de los ciudadanos

ya que aunque se han implementado numerosas iniciativas en varias instituciones
del Estado en otras, se ha podido observar un retroceso.
Por un lado, la ausencia de una “sincronización” y una “priorización” sostenida de

los servicios y por otro de una estrategia de comunicación efectiva ha mermado y
diluido, en ocasiones, el impacto de los servicios realmente mejorados.
Antes el Estado no estaba enfocado en el ciudadano y sus necesidades si no, en

el mismo y su propia ineficaz burocracia. Ahora, fruto de la globalización y la
necesidad emergente de ser más competitivos se está operando un cambio.
La sostenibilidad de las mejoras que se implementan en los Estados y no en los

gobiernos aclaramos, requiere de varios factores: Gobernabilidad, fortalecimiento

jurídico, institucionalidad, voluntad política, visión integral de Estado, enfoque a
largo plazo, flexibilidad, entre otras.
Conjugar todos estos factores no es una tarea fácil, de lo contrario no sería una
Utopía perseguir que todos los servicios de un Estado sean eficaces.
Cómo Surge la Iniciativa de Apoyar este Modelo

Dentro del contexto de fortalecer la ejecución del Estado Dominicano y en es-
pecial la gestión del entonces, Secretariado Técnico de la Presidencia (STP), des-
de diciembre de 2006, la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y De-
sarrollo (SEEPYD), el Estado dominicano acordó con el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) ejecutar el Programa de Apoyo a la Reforma y Moderniza-
ción del Poder Ejecutivo (Pro-Reforma) BID 1176/OC-DR cuyos antecedentes
descritos en su plan de operaciones establece: “la debilidad institucional de la
Administración Pública del país tiene raíces históricas. Varios factores políticos
a lo largo de las tres cuartas partes del siglo veinte, entre otros, han dificultado la
consolidación de una Administración Pública eficiente, eficaz y profesional”.
Uno de los componentes del Pro-Reforma plantea el “Mejoramiento de la ca-

pacidad de respuesta del Sistema de Administración Pública a las demandas so-
ciales” que tiene como propósito generar una capacidad institucional adecuada
que permita manejar de manera eficaz y eficiente los temas de gestión social y
planificación gubernamental, poniendo al ciudadano como centro de esa gestión,
en un contexto de continuo cambio. Dentro de este componente se planeó la
actividad 2.6:
“Desarrollo de un nuevo modelo de provisión de servicios públicos”

Nos concentraremos como parte esencial de nuestra ponencia, en esta estrategia
cuyo objetivo planteado era introducir atributos de calidad en el diseño de los
mismos, y mejores prácticas en su operación. Concretamente compartiremos la
experiencia de la Procuraduría General de la República (PGR) como una de las
instituciones piloto seleccionadas para mejorar su diseño. Esta actividad se diseñó
para realizarla en varias etapas:
La primera etapa contemplaba:

1) La Medición de grado de satisfacción percibida por parte de los usuarios de
los servicios públicos prestados directamente por el Estado

2) Definir un nuevo modelo de prestación y diseñar las mejoras en tres pilotos
La segunda etapa que se vislumbraba:

1) Implementar las tareas de mejoras necesarias que permitan alcanzar el mo-
delo de servicio definido.
2) Segunda medición de los usuarios respecto a los servicios redefinidos, para
evaluar el grado de calidad percibida post-mejora.
La implementación de las actividades que integran este Componente procu-

raban lograr el siguiente producto: Incorporación de mejores prácticas en sus
procesos como en sus servicios, reuniendo conceptos de: Calidad, Valor, Transpa-
rencia e Innovación.
Por otro lado, el diseño e implementación de un nuevo modelo de servicios pú-

blicos tenía el objetivo de mejorar la competitividad del país en su conjunto. Esto
un factor de marcada relevancia para la República Dominicana ahora, mucho
más, con la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio: DR CAFTA.
Procuraduría General de la República (PGR) una de las institu-

ciones piloto seleccionadas
Trabajar en el sector privado y luego apoyar el sector público es una experiencia
interesante. Por un lado representa un reto y por el otro un aprendizaje de culturas
diferentes. Requiere aprender a desaprender y requiere un alto grado de flexibili-
dad para “entender” comportamientos” y “prácticas” diferentes.
En el caso de la Procuraduría General de la República, representó una oportuni-

dad de confirmar que desde el Estado pueden generarse cambios positivos si hay
voluntad política, servidores públicos comprometidos y entrenados para afrontar
un reto de cambio significativo.
Compartiremos más adelante, los paradigmas y lecciones aprendidas que obser-

vamos con los ejecutores del proyecto durante la etapa de implementación.
Retornando al diseño del nuevo modelo de servicios públicos el mismo debería

responder a las siguientes características o Ejes de Modernización:
• Accesibilidad: Refiere el espectro de oportunidades, espacios y relaciones

que facilitan la interacción entre una diversidad de usuarios y usuarias y los
servicios.
• Gestión: Está configurada por las formas organizacionales, los procesos,
métodos, medios y herramientas que facilitan la eficiencia (relación, costo
tiempo, servicio) y la eficacia (relación servicios, impactos y resultados) en
un contexto orientado por objetivos.
• Calidad: Refiere a los niveles de satisfacción de los usuarios y usuarias y su
logro a través del conocimiento y entendimiento de las preferencias de los
mismos y del establecimiento de estándares que creen una pauta de opti-
mización en la provisión de servicios con profesionalidad y competencia.
También representa la capacidad de respuesta de la administración de servi-
cios canalizando las retroalimentaciones provenientes de usuarios y usuarias
(quejas, sugerencias, propuestas, demandas…).
• Integridad: Da cuenta de altos grados de circulación y disponibilidad
de las informaciones relacionadas con el manejo de recursos públicos
(aspectos tales como presupuesto, contabilidad, compras y otros) y de
la toma de decisiones en las organizaciones públicas, así como la re-
gularidad, consistencia, integridad e imparcialidad o trato equitativo
con que son tratados usuarias y usuarios sin importar factores tales
como pertenencia partidaria, estatus social, género, color de la piel y
otros.
El mejoramiento de los ejes de accesibilidad, gestión, calidad, transparencia e

integridad no solo se esperaba que produjera integralmente mejores servicios,
sino también un aumento en el nivel de percepción de los usuarios y mejor ima-
gen pública de dichos servicios. De ahí que tanto el diagnóstico como la posterior
propuesta de mejoramiento estén basados en el estado de situación y las líneas de
cambio en los ejes antes establecidos.
Adicionalmente, estos diseños deberían ser utilizados como experiencia de me-

jores prácticas, facilitando la implementación de avances al resto del sistema de
servicios públicos.
El diseño de la actividad contempló la selección de los servicios públicos para el

inicio de las pruebas piloto y respondió al criterio de mejorar la percepción por
parte de los usuarios y obtener ventajas competitivas sectoriales en forma rápida
en la Administración Pública.

Los componentes identificados dentro del desarrollo del Modelo fueron:
componente 1: Información y Atención Ciudadana
componente 2: gestión de trámites
componente 3: excelencia en el servicio
componente 4: monitoreo y mejoramiento continuo
Proceso
A manera general, entre las actividades realizadas para desarrollar este modelo
se destacan:
• Levantamiento de los servicios públicos prestados directamente por el Es-

tado a través de un inventario
• Evaluación mediante encuesta del grado de calidad percibida por sus usuarios
• Contratación de especialistas, acorde a las normas y procedimientos del
BID para el diseño con los actores locales del nuevo modelo de provisión
del servicio, conjuntamente con el sistema
• Elaboración de los Términos de Referencia para la implementación del di-
seño seleccionado
• Diseño de instrumentos de difusión del proceso de implementación del
nuevo diseño y de sus resultados
El resultado esperado del desarrollo de este nuevo modelo de prestación de los

servicios públicos contempla:
a) Aumento progresivo de la satisfacción ciudadana con la provisión de servi-

cios públicos
b) Que la institución piloto de servicio haga un análisis de pertinencia de los
informes del sistema de medición de la demanda de sus servicios para ser
incorporados a sus planes anuales y fuera aumentada de un año a otro
c) Que la institución piloto demuestre haber respondido efectivamente a las
demandas consideradas pertinentes planteadas por el informe del sistema
de medición de la demanda de servicios y que se verifique un aumento pro-
gresivo de un año a otro
Dentro de la Metodología del Componente y acorde lo establece su plan de

operaciones, se esbozan dos elementos claves: el enfoque sistémico y la institu-
cionalización.

Enfoque sistémico: establece que es necesario para otorgar coherencia a cada
una de las actividades, y a otros esfuerzos que en materia de reforma esté llevando
utilizado en las herramientas aplicadas, visualizando al Estado como un sistema
socio técnico abierto, en constante interacción con el contexto.
Institucionalización: considera que para construir no sólo herramientas que po-

sibiliten alcanzar un Estado mejor, sino que debe dejar una capacidad instalada
de nuevos conocimientos de sus agentes públicos. Para ello, se consideraba im-
prescindible un fuerte compromiso por parte de todos los actores del Programa, a
fin de facilitar las transferencias de conocimiento o “know how” que permitan al
Estado Dominicano desarrollarse organizacionalmente con posterioridad.
Acorde al plan de operaciones del Pro-Reforma, se entiende por “capacidad

institucional” la competencia organizacional para liderar, planificar, organizar,
coordinar y controlar. Esta adecuación significó la construcción de una lógica
de las actividades d de la estrategia que nos compete y de sus interrelaciones
en este sentido se determinó que luego de precisar todos los servicios públicos
prestados directamente por el Estado, a través de una encuesta se evaluará la
percepción que tienen sus usuarios. Ésta ayudará a seleccionar los servicios
que se rediseñarán.
Según el documento “lineamientos para la reforma y modernización de la Ad-

ministración Pública” editado por el PNUD, la percepción ciudadana sobre su
Administración Pública ha evolucionado conforme se ha transformado la calidad
de los servicios que provee. No obstante, todavía persisten las siguientes ideas:
• Baja calidad de los servicios públicos

• Escasa vocación de servicio de sus integrantes
• Baja sensibilidad a las demandas del ciudadano
• Ineficiencia en la prestación de los servicios públicos
Entonces, podemos confirmar que la estrategia de desarrollar un nuevo modelo

de Servicios Públicos era la adecuada.
Reiteramos que este modelo por si sólo no es la panacea de la evolución del

servicio en la República Dominicana. Se requiere vincular esto a una serie de
políticas de Estado que propicien una fluidez en el proceso de implementación ya

que como podrán observar en el resto de los paneles se requiere de una estrategia
que combine: El capital humano, los procesos y la tecnología.
Esto implica “gerenciar desde el Estado la gente, los procesos y la tec-

nología”. Debe generarse un cambio en la cultura del Estado que permita
un enfoque hacia y para el ciudadano. Hay que “romper” el “monopolio” e
imaginar que los ciudadanos podrían tener otras opciones en el “mercado
gubernamental” para propiciar un cambio drástico en la forma de pensar y
actuar desde el Estado.
• La modernización de servicios públicos aspira a reestructurarlos para ha-

cerlos: Competentes; Instrumentados con atención y cortesía; Adaptados a
necesidades; Receptivos; Rápidos; Confiables; Seguros; Con capacidad de
respuesta; Transparentes; Monitoreables.
Actividades realizadas para Implementar el Modelo de Servicios Públicos

El Desarrollo del plan Operativo de Trabajo a cargo de la consultora especialista
contempló las siguientes cuatro acciones, basándose en los términos de referencia
y las experiencias internacionales en diversos internacionales:
1) Actualización del registro de servicios públicos

2) Diseño y aplicación de una encuesta de servicios públicos
3) Diagnóstico institucional
4) Propuesta de nuevos modelos de servicios públicos y de un plan piloto para
su implementación
Hallazgos de las Encuestas aplicadas a los usuarios

La Encuesta de Accesibilidad, Satisfacción e Integridad a Usuarios de Ser-
vicios Públicos fue aplicada a personas usuarias de tres servicios públicos ad-
ministrados por la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y
Tecnología (SEESCYT), la Procuraduría General de la República (PGR) y
la Policía Nacional (PN).
Metodología aplicada
La metodología estuvo compuesta por entrevistas y grupos focales (en este caso,
entre 12-15 participantes). Con un guión de preguntas abiertas en un entorno
adecuado para garantizar la calidad de los resultados.

Para el análisis de los resultados de la encuesta de usuarios se construyeron índi-
ces de satisfacción con el servicio, y en los casos de la SEESCYT y PN se utiliza-
ron herramientas de análisis estadístico que permitieron identificar las principales
variables pronosticadoras de la satisfacción con la calidad del servicio.
La modernización de servicios públicos aspira a reestructurarlos para hacerlos:

Competentes; Instrumentados con atención y cortesía; Adaptados a necesidades;
Receptivos; Rápidos; Confiables; Seguros; Con capacidad de respuesta; Transpa-
rentes; Monitoreables.
Criterios de Selección
La establecimiento de prioridades para escoger los servicios consideró los si-
guientes criterios:
• Importancia estratégica para el bienestar del ciudadano y la competitividad

• Relevancia desde la perspectiva de las necesidades de los y las usuarios
• Demanda relevante
• Fundamentales para lograr la misión institucional.
• Significativa cantidad de quejas
• Clara voluntad institucional o que se hubieran iniciado procesos de cambio
• Viabilidad de una modernización a corto plazo
Los servicios seleccionados y presentados para su opinión a los ciudadanos fue-

ron:
• Policía Nacional: Certificado de no antecedentes penales. Eligiéndose para

el estudio la población que acudió a retirar el certificado del 27 junio al 1 ju-
lio 2005, con un tamaño muestral de 241 personas. Actualmente este servi-
cio se transfirió a la PGR como Certificado de No antecedentes judiciales.
• Procuraduría General de la República: Incorporación de ASFL: Todas las

ASFL que obtuvieron incorporación entre el 1 de enero del 2004 y el 8 de
abril del 2005 con un tamaño muestral de 62 personas.
• SEESCYT: Certificación y legalización de documentos de nacionales. Ele-

gibles que acudieron a SEESCYT a retirar la certificación del 20 al 24 de
junio del 2005. con un tamaño muestral de 125 personas.

Diferencias Socioculturales de los Usuarios
Las diferencias socioculturales de los usuarios variaban en función de las insti-
tuciones. A la PN, el documento evaluado es requerido mayormente por hombres
jóvenes, con un bajo nivel de escolaridad, ocupados en el sector informal de la
economía, con una baja tasa actividad laboral.
En el caso de las Asociaciones sin fines de lucro, una mayor cantidad de hombres
dirigen las (ASFL).
La mayoría de la población que acude a la SEESCYT pertenece al sexo feme-

nino, es joven, tiene un alto nivel de escolaridad y alta tasa de actividad laboral y
trabaja en el sector formal de la economía.
Atendiendo a los ejes de modernización que se pretendió abarcar, los paráme-

tros de calidad considerados en la medida de la percepción de la accesibilidad al
servicio fueron:
• Servicio fácil de localizar en lugar y horarios

• Poco tiempo de espera
• Accesible a través del uso de herramientas tecnológicas y/o comunicación
Los principales hallazgos en la medición de la accesibilidad fueron:

• Concentración de la provisión de los servicios en el D. N.
• Necesidad introducir cambios en la ubicación de la provisión
• Escasa utilización vías institucionales de información y orientación sobre la
prestación del servicio
• Importante proporción de los usuarios estudiados
• Acceso a internet
En cuanto a gestión y trámites:

• Tiempo de espera para obtener el servicio:
• 120 días para obtener la incorporación de una ASFL
• 52 días para un documento académico en la SEESCYT
• 24 y más horas para una Certificación en la P. N.
Principales Quejas
• Tiempo de atención a los ciudadanos-usuarios

• Falta información y orientación
• Lentitud del proceso
• Negligencia
• Poca atención al usuario
Razones de las Quejas

• Falta planificación y organización
• Ineficiencia y negligencia
• Poca atención al usuario
• Falta información al usuario
Medidas de Calidad para Mejorar la Provisión del Servicio

Algunas de las opiniones que surgieron para mejorar la calidad del servicio se
describen a continuación. Las mismas fueron consideradas en el diseño del Nue-
vo Modelo:
• Modernizar el sistema de trámites y cobros

• Mejorar la atención al usuario
• Capacitar al personal
Grado de Satisfacción con la Calidad del Servicio

Los indicadores utilizados para medir la satisfacción de los ciudadanos se rela-
cionan con factores que tienen que ver con la calidad del servicio, como son:
• Acceso a oficinas
• Instalaciones y equipos
• Horario atención al público
• Tiempo de espera
• Comunicación y cortesía
• Capacidad y eficiencia de los empleados
• Cantidad de empleados que atienden a los usuarios del servicio
• Información recibida del personal
• Material informativo disponible
• Evaluación final a la atención y facilidades
Análisis de Resultados
Para el análisis de los resultados de la encuesta de usuarios se construyeron ín-

dices de satisfacción con el servicio. En el caso de las otras dos instituciones
participantes y en se utilizaron herramientas de análisis estadístico que permitie-
ron identificar las principales variables pronosticadoras de la satisfacción con la
calidad del servicio.
En el contenido general del Panel Propuesto Transformando el Servicio Público

en la PGR de Cara al Ciudadano: Lecciones Aprendidas de Pro-Reforma en el
Diseño e Implementación del Modelo de Servicios tendremos la oportunidad de
presentar a parte de lo esbozado en las páginas anteriores:
• El diseño e Implementación del Modelo en la PGR

• Reingeniería de Procesos: Enfrentando el Cambio de Cultura Organizacio-
nal (Dispondremos de un ambiente de prueba de los atributos y capacidad
del nuevo sistema instalado para apoyar este modelo)
• Lecciones Aprendidas de la Implementación del Modelo: Recomendacio-
nes para el éxito de futuras ejecuciones
Bibliografía
• BID. Contrato de Préstamo No. 1176/OC-DR (Abril 1999)
• Pro-Reforma. Plan de Operaciones (2004)
• Duarte, Isis. Plan Operativo Consultor Especialista en Servicios Públicos

para el Desarrollo de un Nuevo Modelo de Servicios Públicos
• PNUD. “Lineamientos para la reforma y modernización de la Administra-

ción Pública”
• Duarte, Isis, Oviedo, José. (2005) Informe No. 5 Consultoría Especializada

en Servicios Públicos: Nuevo Modelo de Modernización de Servicios Pú-
blicos. República Dominicana
• Duarte, Isis, Oviedo, José. (2005) Informe No. 6 Consultoría Especializada

en Servicios Públicos: Nuevo Modelo de Modernización de Servicios Pú-
blicos. República Dominicana

Rosanna Hernando es titulada del Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC) con una licenciatura en
Administración de Empresas y un Postgrado en Administración de Recursos Humanos. Asimismo, cuenta con
un Diplomado de la Universidad Católica de Santo Domingo en Gerencia de Recursos Humanos.
Tiene más de dieciocho (18) años de experiencia laboral en las siguientes áreas: catorce (14) años en gestión
del capital humano, de los cuales siete (7) estuvieron relacionados con el manejo de centros de contacto o
“call centers” y cinco (4) años en áreas de mercadeo y relaciones públicas.
Ha desarrollado e implementado en tres ocasiones los departamentos de gestión humana. El primero, llegan-
do a tener un total de tres mil empleados en tres localidades diferentes en el país. El segundo, con más de dos
mil empleados diseminados en más de quince (15) localidades del territorio nacional.
Trabajó durante quince (15) años en una de las principales empresas del país, considerada como una de las
”top 10”, la Compañía Dominicana de Teléfonos (Codetel) donde desempeñó varios cargos entre los cuales
cabe destacar: Consultor de Desarrollo Organizacional, Consultor Sr. de Capacidad Organizacional, Analista Sr.
de Mercadeo y Relaciones con Contratistas y Gerente Sr. de Gestión Humana.
Ha realizado varios cursos en el área de Desarrollo Organizacional dentro y fuera del país. Durante el año 1993
participó en una pasantía de 4 meses en el departamento de Desarrollo Organizacional en la oficina principal
de la entonces GTE en Dallas, Texas donde obtuvo una interesante experiencia que le permitió implementar en
la Compañía Dominicana de Teléfonos (Codetel) conjuntamente con su supervisora, la señora Vilma Camilo
Gotz, una de las primeras unidades de Desarrollo Organizacional del país.
Ha participado en el desarrollo de varios programas de capacitación dentro del área de DO y Relaciones

Laborales.
Participó activamente en la organización del “contact center” que actualmente ofrece el servicio al Estado
Dominicano.
Es parte de la directiva actual 2005-2007 y miembro activo de la única Asociación que gestiona el capital
humano en la República Dominicana, la Asociación de Administradores de Recursos Humanos (Adoarh).
En el año 2005, desarrolló el programa académico del VII Congreso Adoarh 2005, logrando integrar un total
de veintidós (22) ponencias de alto contenido académico y de vanguardia. Aglutinó doce (12) expositores
internacionales de países tales como España, Méjico, Argentina, Perú, Venezuela, Estados Unidos e Indonesia
y (diez) 10 expositores locales de alto renombre y experiencia en el país. En este congreso participaron más
de 400 personas.
Este congreso fue valorado como uno de los mejores considerando el alto nivel académico alcanzado y los
niveles de organización y logística.
Actualmente, se desempeña como coordinadora técnico-administrativa del Programa de Apoyo a la Reforma

y Modernización del Poder Ejecutivo (Pro-Reforma), teniendo como sus principales funciones el control y
progreso de implementación del Programa y desarrollo e implementación de la estrategia de comunicación
interna y externa (RRPP) del Programa. El Pro-Reforma es un Programa cofinanciado por el Banco Interameri-

cano de Desarrollo (BID) y el Gobierno de la República Dominicana el cual, se ejecuta a través de la Secretaría
de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (Seepyd).
Es miembro del equipo de Gobernabilidad que representa al Consejo Nacional de Reforma del Estado y a
Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID). Su participación ha estado vinculada con los indicadores de la cuenta del
milenio. Ha participado en el proceso de levantamiento de las iniciativas del Estado que apoyan los temas de
Efectividad del Gobierno y Control de la Corrupción.

Diseño e implementación
del modelo de servicios públicos en la
Procuraduría General de la República
Marisol Castillo Sánchez1
I. Diseño del Modelo

Actualmente, el gran desafío o reto que enfrentan los países es el de adecuarse a
las expectativas de la Sociedad, satisfacer la demanda y derechos de los ciudada-
nos, así como el uso estratégico de las Tecnologías de Información que impulsan
la modernización y la eficientización.
Uno de los aspectos más críticos a considerar en este sentido, es la poca efecti-
vidad en la prestación de los servicios, que tienen, en su mayoría, las instituciones
del sector público.
Existe una corriente internacional de eficientizar la atención y los servicios a los

ciudadanos, tomando en cuenta el papel central y preponderante, que cada vez
más tiene el ciudadano en el desarrollo de la administración pública y la necesidad
de alcanzar niveles de productividad y competitividad adecuados, de acuerdo a las
demandas de la globalización.
En función de lo expuesto, La Procuraduría General de la República, ha traba-

jado en la implantación de un Modelo de Servicios, que pueda lograr los niveles
de calidad y efectividad de las mejores prácticas y que además sirva de patrón a
otra instituciones públicas y pueda insertarse fácilmente, a cualquier proyecto de
gobierno electrónico que pueda realizarse a nivel del Estado.
El modelo de servicios implantado por la PGR, está inmerso en una filosofía

de orientación al ciudadano, centro y eje de las actividades de las instituciones, y
1 Consultora.

parte de la premisa de que los servicios públicos deben ser ágiles, efectivos, efi-
cientes y aprovechando las ventajas que ofrece la revolución de las tecnologías de
la información y las comunicaciones.
De cara al futuro, la revolución de las tecnologías de la información y las comu-

nicaciones, simbolizada por el fenómeno de la Internet, implica una sociedad que
se organiza y trabaja en red, transformando sus instituciones y todos los sectores
de la economía y produciendo un incremento cuantitativo y cualitativo en las
capacidades de las organizaciones.
Tomando en consideración lo anterior, el modelo implantado se basa en tecno-

logía de punta y el ofrecimiento de acceso electrónico a los servicios públicos.
Los aspectos mas relevantes a lograr en la implantación de este modelo, han sido:
• Aumentar la eficacia y la eficiencia en la prestación de los servicios con el

uso de la tecnología.
• Potenciar la relación con los ciudadanos y su participación
• Establecer mecanismos de medición, control y gestión, que garanticen la ex-
celencia y la calidad de los servicios, así como la continuidad y sostenibilidad
del modelo.
• Promover cultura de orientación hacia los resultados
• Fomentar la transparencia en los Servicios Públicos.
Componentes Básicos del Modelo

a. Sistema de Atención al Usuario
b. Optimización de los procesos y mejora continua
c. Cartas Compromiso
Estos componentes están íntimamente relacionados y aunque pudiera trabajarse

alguno en particular, para cumplir con las expectativas de servicio de los usuarios,
son necesarios los tres.
Detalles de los Componentes

• A. Sistema de Atención al Usuario: Conjunto de elementos destinados a
facilitar la prestación de servicios, sustentados en el ciudadano como centro
y eje de los servicios públicos, los cuales deben ser excelentes, eficientes,

económicos y respetuosos del derecho de las personas. Específicamente pro-
porciona:
• Información y Guías sobre servicios públicos: Facilita al usuario toda la
información para obtener los servicios, requisitos, formularios, tiempos de
atención incluyendo reclamos, ubicación de centros, tarifas, responsables,
teléfonos, etc. Esta información debe ser proporcionada por la Internet, me-
dios impresos, centros, telefónicamente, etc.
• Gestión de las quejas, reclamaciones y sugerencias: mecanismos expeditos
y transparentes para la atención ágil de las inquietudes de los usuarios, con
un enfoque de atención personalizada mediante correspondencias, buzones
físicos y electrónicos, atención telefónica y física y con tiempos de respuestas
cortos. Este elemento es también una fuente de retroalimentación para la
optimización de los servicios.
• Medición de la calidad en los servicios: Un principio de la calidad es que
lo que no se mide, no se mejora. Este es un elemento importante dentro de
este modelo, por lo que se tiene establecido, tableros de control, con una
serie de indicadores que miden los aspectos mas críticos del servicio, en fun-
ción de estándares establecidos. Algunas mediciones como la de los tiempos,
son calculadas automáticamente en el sistema, permitiendo hacer ajustes
inmediatos, en caso de ser necesario. Otras variables como las acciones o
actitudes del personal, imagen, condiciones físicas, etc, se miden a través de
un sistema de encuestas a los ciudadanos que reflejan su sentir.
Este esquema de encuestas está integrado de forma automática dentro del

flujo del proceso del sistema. Un punto crítico de este modelo es precisa-
mente la importancia de que las mediciones se realicen de la forma más
automatizada posible, tomando la información directamente de la fuente,
para evitar errores y subjetividad.
• Oficinas de Atención al Usuario: Establecimientos con las condiciones fí-

sicas necesarias y el personal con orientación de servicio, capacitado y en-
trenado, para proveer cualquier solicitud requerida por los usuarios. Estas
oficinas constan de un área de atención al usuario con espacio para orien-
tación e información, recepción de solicitudes de servicios, caja, entrega de
documentos y recepción de reclamos, quejas y sugerencias. Por otro lado,
constan de un área operativa, sin contacto con el público, donde se realizan
los análisis y documentos que pasan a entregarse al usuario. Las oficinas

constan de sistemas de turnos y áreas de espera que permiten el orden y cier-
to grado de comodidad. El propósito es abrir las oficinas que sean necesarias
en los lugares indicados.
Es importante resaltar, que estas oficinas sirven de base para permitir, si así
se estableciera en un futuro, servicios integrados a los usuarios. Entendemos
que el paso siguiente a realizar a nivel de las instituciones públicas, es el de
crear ventanillas únicas o centros integrados de servicios, que le permitan al
usuario satisfacer sus necesidades en un solo lugar. Es allí donde se encuen-
tra el valor agregado de este modelo.
• Múltiples canales de acceso a los servicios: Una característica de este mode-

lo, es el de proporcionar diferentes vías de acceso a los servicios por parte de
los usuarios. En este sentido, las solicitudes pueden ser realizadas de forma
presencial, por Internet, telefónicamente, e incluso por kioscos y pagadas vía
tarjeta de crédito. Esto agiliza el servicio y abre el abanico de facilidades a
los usuarios para conocer de los servicios y solicitarlo.
• Facilidades Físicas para los Usuarios: Comodidades en infraestructura, mo-
biliario, equipo, señalización y horarios flexibles, con el fin de que los ciuda-
danos se sientan orientados, cómodos y con las condiciones y herramientas
necesarias para realizar sus trámites de forma efectiva. Esto contempla un
área de información y atenciones especiales para envejecientes, embarazadas
y discapacitados.
• Explotación del aporte de información relevante proporcionada por los ciu-
dadanos, sobre expectativas, prioridades, preferencias e inquietudes de ellos,
para la mejora continua de los servicios: Un elemento importante del mode-
lo es el aprovechamiento de la información obtenida de los usuarios para el
proceso de investigación y desarrollo de los servicios a través de un módulo
de Inteligencia de Negocios que permite, conocer preferencias, inquietudes,
sectores, etc. y de esta manera realizar cambios a los servicios con el objetivo
de hacerlos mas adaptados a las necesidades de los usuarios.
• B. Optimización de los procesos y Mejoramiento Continuo: En la presta-

ción de los servicios públicos, uno de los aspectos que frenan el desarrollo
del país, es la excesiva burocracia en los trámites y la operatividad para dar
el servicio. Esto hace necesario, la reducción de pasos y la introducción de
mejora continua en los procesos para otorgar el servicio.

La simplificación de los procesos se orienta a la eliminación de requisitos super-
fluos, reducción de actividades, tareas y procedimientos que no agregan valor a
las decisiones; se integran procedimientos o se hacen en paralelo y se rediseñan
procesos, contribuyendo a la satisfacción del cliente.
Para el logro de esta optimización se deben realizar las siguientes actividades:
• Selección y Priorización de los procesos: se utilizan algunos criterios para

seleccionar y priorizar los servicios cuyos procesos serán sujeto de simpli-
ficación. Entre estos criterios se pueden mencionar, los servicios de mayor
demanda, servicios que sean un puente para la obtención de otros servi-
cios, servicios con costos muy altos, servicios con mayores quejas y reclamos
por parte de los usuarios, servicios que contribuyan a la modernización y la
transparencia institucional, etc.
• Análisis y Documentación procesos actuales: Se documentan los procesos ac-
tuales en cuanto a objetivos, productos, personal envuelto, tiempos, volúme-
nes, número de firmas, base legal, puntos de control y estándares actuales, do-
cumentos requeridos, formularios utilizados, reportes emitidos, entre otros.
Con toda esa información se realiza un análisis de los procesos, identifican-

do problemas, causas, efectos, actividades sin valor agregado, redundancia,
número de copias, controles vs. Riesgos, marco legal, etc. En la medida de lo
posible, se pueden realizar pequeños talleres con usuarios para conocer sus
experiencias.
Es importante que, como resultado de esta fase, se obtengan resultados es-

tadísticos que den pautas a las causas y soluciones.
• Rediseño de los procesos y definición de estándares de calidad: En esta fase

se hacen las propuestas de mejoras o cambios a los procesos, estableciendo
los controles que sean necesarios, definiendo nuevos estándares de calidad
en términos de tiempo, costos, satisfacción del cliente, reclamos, etc. a fin
de que se cuente con los compromisos institucionales que a la vez son pará-
metros medibles para el monitoreo y evaluación de su cumplimiento. De la
misma manera se dan recomendaciones de reformas legales, en caso de que
amerite. También son definidos los indicadores que medirán la gestión y los
resultados

Es importante tomar en cuenta que en los talleres de rediseño, debe partici-
par el personal de servicio como una manera de aprovechar su conocimiento
sobre el usuario, además de reforzar la moral, motivación y productividad de
estos empleados al ser parte de las decisiones y soluciones. También personal
especializado de RRHH y Tecnología.
• Automatización de los procesos: Como punto siguiente a las etapas ante-

riores, se procede a la automatización de los procesos definidos, la cual debe
realizarse en base a las capacidades actuales de la institución, a los recursos
disponibles y capacidad de inversión. Es importante que se automatice des-
pués de la optimización de los procesos para evitar automatizar ineficiencias
o procesos que podrían desaparecer.
Es importante que se pueda aprovechar la mayor parte de los recursos que

nos permite la Tecnología, ya que a través de ella es que se le pueden propor-
cionar a los clientes, mayores facilidades y posibilidades. Como parte final
de esta etapa, deben quedar documentados los procesos, procedimientos y
políticas en manuales que sirvan de base a la capacitación y a la continuidad
de los servicios.
• Capacitación y Comunicación: Cuando se concluyan las anteriores fases,

debe realizarse un proceso de capacitación al personal en los nuevos proce-
sos y en la nueva tecnología y sistemas informáticos. De la misma manera
deben diseñarse estrategias de comunicación que permitan, la identificación
del personal interno con los nuevos procesos, la administración del cambio
y el informar a los usuarios o clientes, sobre los mismos.
• Mejoramiento Continuo: Debido a que la única constante es el cambio, los

servicios no son la excepción y para mantener un nivel de calidad acorde con
estándares que satisfagan los clientes, es necesario establecer mecanismos
de mejora continua que permitan, revisar las mediciones, buscar las causas
posibles de los desvíos o problemas y establecer soluciones inmediatas. Para
esto es necesario crear responsables y procedimientos para las mejoras, con
tiempos determinados para su implantación.
La mejora continua conlleva trabajo en equipo que fomente la creatividad y

la satisfacción y unión de grupo

• C. Carta de Servicios o de Derecho de los Servicios:
La Carta de Servicio está siendo utilizado como un instrumento de mejora de
la calidad de los servicios públicos en la que la institución informa de forma ex-
plícita y difunde, los compromisos de servicio y estándares de calidad a los que se
ajusta la prestación de los servicios, en función de los recursos disponibles.
La Carta establece claramente, los servicios proporcionados, los estándares a los

que se compromete la institución, como presentar quejas, etc. Este documento le
permite al usuario forjarse expectativas claras y objetivas sobre la calidad de los
servicios y es una especie de acuerdo entre los ciudadanos y la institución. Deben
ser publicadas por diferentes medios de comunicación como panfletos, Internet
y periódico.
Objetivos:
• Difundir los compromisos de servicio y los derechos ciudadanos.
• Propiciar la participación ciudadana en la optimización de los servicios pú-
blicos.
• Contribuir a la transparencia en la prestación de servicios
• Comunicar resultados.
La incorporación de este componente dentro del modelo, lo cual debe hacerse

cuando se agota la simplificación de los procesos y la definición de los estándares
de calidad, y es un prueba a los ciudadanos del compromiso real de la institución,
con las satisfacción de ellos con los servicios proporcionados y la transparencia.
• Elementos de Apoyo
El Modelo de Servicios Públicos implementado, se sostiene por elementos de
soporte o apoyo, los cuales son la base de éxito en la implantación del mismo, ya
que su buena administración y uso aseguran los resultados. Estos elementos están
presentes en todos los componentes del modelo y son:
• Los Recursos Humanos

• La Tecnología de Información
• El Aseguramiento de la Calidad
Recursos Humanos: Los Recursos Humanos (servidores públicos) son el activo

mas importante de una institución y en el modelo de servicio representan la cara

de la institución y son, en un porcentaje elevado, los responsables de la satis-
facción del usuario y una pieza clave para el éxito del mismo. Para los fines del
modelo, los aspectos considerados en cuanto a la gestión de los recursos humanos,
son los siguientes:
• Capacitación: El servidor público, como pieza clave del modelo, requiere

tener una verdadera vocación de servicio al ciudadano, un cambio de actitud
y un compromiso con su trabajo. Por esta razón, es necesario sensibilizar
y capacitar sistemáticamente a los servidores, en todas las técnicas y he-
rramientas tendientes a generar esta nueva cultura de servicio público. El
personal, sobre todo el de atención, debe conocer su institución, misión,
valores, servicios, etc. Algunos temas a contemplar en la capacitación serían
sobre procesos, cambios, calidad, atención al cliente, comunicación efectiva,
entre otros. La capacitación ayuda a lograr el perfil de los servidores públicos
deseado para el modelo.
• Medición desempeño y programas de reconocimiento: Un elemento impor-
tante y motivador para los servidores públicos, es el de evaluar el desempeño
de los mismos y atar los resultados a un esquema de reconocimiento y com-
pensación.
Esto forma parte de una gestión por resultados y estimula el buen desem-
peño de los servidores y a la vez, les permite que desarrollen su potencial
en función de los objetivos estratégicos del área y la institución, además del
logro de los estándares establecidos.
Adicionalmente, esto define una manera mas objetiva y justa de compensa-

ción y reconocimiento.
• Administración del Cambio: Todo cambio de cultura, como la que conlleva

la implantación de este modelo, es un proceso que puede resultar difícil so-
bre todo, por la inclinación de los seres humanos a resistirse a los cambios.
En este sentido, es muy importante tomar en cuenta en el desarrollo e im-
plantación de este modelo los siguientes aspectos:
- Identificación e involucramiento del personal en el desarrollo del proyecto

- Campañas de información interna sobre el desarrollo del proyecto
- Herramientas de comunicación efectiva, como buzones, boletines, con-

cursos, de tal manera que los servidores puedan conocer y opinar sobre las
actividades.
- Crear grupos de trabajo con objetivos específicos.
En fin, tratar de bajar el grado de resistencia, comunicando, identificando y com-

prometiendo a los servidores en la importancia y beneficios de este modelo. De-
ben sentirse parte del cambio.
Tecnología de la Información: La Tecnología es un elemento crucial en el mo-

delo y es la que permite el que cada vez más, se puedan insertar facilidades y con-
diciones para un excelente servicio. El modelo contempla el uso de la siguiente
tecnología:
• Sistemas de Información: Desarrollo o adecuación de sistemas para la auto-

matización de los flujos de procesos sugeridos. Es recomendable herramien-
tas de WorkFlow para facilitar la medición y el control de todo el proceso.
Es importante contemplar como parte de la automatización, los procesos de
pagos o cobros de servicios. Además el módulo contempla toda la tecnolo-
gía necesaria para proporcionar los servicios por Internet.
• Plataforma de Equipos y Comunicaciones: Una adecuada infraestructura de
dispositivos tecnológicos que faciliten las comunicaciones y los servicios, así
como que garanticen sus sostenibilidad y continuidad.
• Inteligencia de Negocios: Módulos que ayuden a la explotación de la data
recopilada a través de los servicios para la mejora de los mismos y para la
mejor toma de decisiones.
• Sistemas de Turno y manejo de cola: Control y orden de volumen de usua-
rios, turnos de servicio y agilización de las colas.
• Digitalización: En los servicios públicos generan multitud de documentos
que en su mayoría descansan en archivos manuales. Para la agilización de
los servicios y poder cumplir con los estándares, es necesario contemplar
la digitalización de dichos documentos, de tal manera que se puedan tener
en medios magnéticos que facilite el acceso a los mismos, desde cualquier
punto.
Aseguramiento y Control de la Calidad y la Sostenibilidad: El éxito de este

modelo está en el proceso de revisión continua de los resultados, los elementos de
control y aseguramiento de la calidad y los ajustes para asegurar la sostenibilidad

del mismo, en el tiempo. Es muy importante que queden establecidas las bases,
para que una vez implantado el modelo, se asegure de mantenerse operativo y
evolucionando. Algunas de las medidas en este sentido son las siguientes:
• Unidad de la Gestión del servicio al ciudadano: La creación de esta unidad

tiene como objetivo principal el de establecer mecanismos y herramientas de
monitoreo de los servicios, así como realizar las mejoras necesarias a los pro-
cesos, y actualizar los servicios en función de las demandas de los usuarios.
Muchas de las instituciones no tienen esta unidad ni el perfil de personal ne-
cesario para estas funciones, es por esto que el modelo contempla su creación,
desde el inicio, ya que desde allí se asegura el sostenimiento de la eficiencia
de los servicios que exige el modelo y del cumplimiento de los compromisos
adquiridos a través de la Carta de Servicio. Esta unidad se convierte también
en un ente multiplicador de herramientas para la eficiencia y la efectividad.
• Tableros de Control: El uso de estos tableros o cuadros de mando como se
conocen, dentro del modelo de servicio, es una herramienta de mucha utili-
dad para la Unidad de Gestión. A través de ellos puede conocer la situación
de los servicios, por centro, por responsable, por fechas, etc. y su variación en
períodos. Es un instrumento poderoso para la toma de decisiones, ajustes y
mejoras a los servicios.
• Puntos de control en las fuentes: En el rediseño de los nuevos procesos, se
establecen puntos de control de tal manera que se asegure la calidad en la
fuente o en el mismo punto donde se realiza la operación, asi como su indi-
cador para medirlo.
• Acuerdos de Servicio: Los centros de servicio son los responsables de pro-
porcionar servicios de calidad a los usuarios y son la cara de la institución
ante ellos, pero para su buen funcionamiento, ellos dependen de otras áreas
internas que a su vez, les dan servicio al centro. Para asegurar el compromiso
entre esas áreas internas proveedoras y los Centros de Servicio, se firman
acuerdos internos en los cuales se establecen los requerimientos y condi-
ciones de cada parte, los estándares que se deben cumplir y los indicadores
que medirán el cumplimiento. Algunos de estas áreas son Tecnología, con
su soporte técnico, Compras y Almacén con el abastecimiento de materiales,
Mantenimiento con el soporte al sistema eléctrico, aire, etc.
• Reconocimiento de ingresos: Para el éxito del modelo en el tiempo, es pre-
ferible que el mismo sea autosostenible desde el punto de vista económico,
en consecuencia es importante que le sean reconocido los ingresos que pro-

ducen los centros de atención, total o parcialmente, y de ahí se sostengan
los gastos de su operación. Esto permite, además del interés constante de
los centros de eficientizarse, el que tengan independencia de las situaciones
políticas, para funcionar.
II. Actividades realizadas para la implantación del Modelo

Una vez se tomó la decisión de implantar el modelo en la Procuraduría, se pro-
cedió a realizar los siguientes pasos:
Fase I - Definición del proyecto

• Consolidación del modelo
• Identificación del equipo de mejoramiento y de brechas respecto al perfil
• Integración y coordinación de iniciativas
• Compromiso y Voluntad política del Procurador
Lo mas importante de esta etapa es lograr el compromiso y voluntad política

de la máxima autoridad de la institución con el modelo y su implantación. Lo
segundo, es identificar el equipo multidisciplinario dentro de la institución, que
será responsable de la implantación del modelo.
Fase II - Planificación
• Reunión Inicial
• Reuniones de planificación con cada responsable
• Reuniones con entidades relacionadas
• Plan de Comunicaciones
• Plan de Capacitación para el Equipo de Mejora
En esta fase se realiza un taller de identificación y compromiso con el Equipo

de Mejoramiento, como reunión inicial, con el objetivo de integrarlos, motivarlos
y comprometerlos con el modelo. Luego se realiza la planificación de las activi-
dades del proyecto con tiempos y responsables, incluyendo el plan de comunica-
ciones, tanto interna como externa, que se llevará a cabo a lo largo del proyecto
de implantación del modelo, con el fin de administrar el cambio, crear conciencia
sobre la cultura de servicio e identificar las personas con el mismo.
Fase III – Desarrollo

•Capacitación del Equipo

• Levantamiento de Información sobre los servicios, procesos, estadísticas,
tiempos, evaluación del personal de servicio y experiencias. También condi-
ciones de áreas físicas.
• Análisis de la situación actual, causas, marco legal, posibilidades de mejora, etc.
• Rediseño de los procesos, nuevos flujos, eliminación de pasos, estableci-
miento de puntos de control y de estándares de calidad e indicadores de
medición, definición de parámetros de inteligencia de negocios. Definición
de los procesos por canales alternos (Internet y Telefonía). Determinación
de necesidades de infraestructura tecnológica y de comunicaciones.
• Definición de nuevas estructuras, tanto para los Centros de Atención como
para la Unidad de Control de Gestión y Calidad, los puestos y perfiles de los
puestos. Determinación de brechas entre perfiles requeridos y el personal ac-
tual, selección de personal y necesidades de capacitación. Plan de Incentivos.
• Digitalización de Documentos
• Automatización de nuevos flujos y adquisición de infraestructura tecnológi-
ca y de comunicaciones.
• Acondicionamiento de áreas físicas en función de estándares.
• Diseño de protocolos de atención.
• Esquema de Monitoreo y Medición. Tableros de Control
• Manuales de Organización y de Políticas y Procedimientos de los servicios,
manejo de quejas y reclamos y actualización de la información.
• Diseño de la Carta de Servicio.
• Redacción y Negociación de Acuerdos de Servicios
• Boletines de Comunicaciones Internas
• Instalación de Unidad de Control de Gestión y Calidad.
A manera general estas son las actividades de la etapa de desarrollo, cada una de
ellas se divide en tareas muchas de las cuales se realizan en paralelo por diferentes
componentes del Equipo de Mejoramiento.
Fase IV – Implantación
• Pruebas de los sistema
• Capacitación al personal
• Instalación de equipos y tecnología
• Campaña de Comunicación
• Apertura de Centros
• Monitoreo y Control

III. Conformación del Equipo de Mejoramiento
El modelo anteriormente esquematizado, representa un reto de eficiencia,
para las instituciones que prestan servicios públicos, basado en la calidad y
el servicio. La calidad entendida como el cumplimiento de estándares que
aseguren la satisfacción de las necesidades y expectativas del ciudadano.
El servicio como la relación, atención, accesibilidad y diferenciación con
el ciudadano.
Tanto la calidad como el servicio son el resultado del compromiso y de la

participación del talento humano de una institución, que al integrarse permi-
ten enfrentar las condiciones cada vez más cambiantes en la sociedad de hoy
y las demandas cada vez mayores de los usuarios.
En este sentido, es necesario conformar un equipo de mejora que no

es mas que un conjunto multidisciplinario de ocho a doce empleados de
una institución, organizados formalmente como agentes de cambio, que
intercambian sus conocimientos y experiencias y trabajan en equipo, para
la mejora total la calidad del servicio que se presta a los clientes, lograr
mayores y más eficientes comunicaciones, una información oportuna y un
conocimiento de las políticas y programas de la institución. Sus caracte-
rísticas principales son:
• Se integran siguiendo la estructura formal de la empresa

• Está conformado por empleados de la institución de diferentes disci-
plinas y departamentos.
• Constan de un coordinador o líder.
• Tienen el apoyo metodológico de una unidad de Planificación y Pro-
yectos o de un Consultor.
• La participación de los miembros del equipo es parte de sus funcio-
nes y responsabilidades por el período establecido.
• Tienen canales fluidos de comunicación.
• Están enfocados a resultados y al cliente o ciudadano
• Están comprometidos con el proyecto.
• Tienen establecido un esquema de reconocimiento y motivación.
• Tienen identidad. Establecen elementos e instrumentos que los iden-
tifica.
• Se formalizan mediante Resolución.

Las principales ventajas de estos equipos son:
• Crea identificación del personal con la institución, sus propósitos y sus proyectos.
• Permite crear empatía y cultura de trabajo en equipo.
• Crea un ambiente participativo y de colaboración que permite compartir
experiencias y aprovechar lo mejor de cada uno.
• Genera solidaridad y mejora la relación del personal con sus directivos.
• Rompe las barreras inter-departamentales.
• Educa y capacita de manera continua.
• Los procesos se diseñan mas adaptados a las realidades existentes.
• Se crean facilitadores para que multipliquen las experiencias en otros pro-
yectos o en otras instituciones.
• Facilita la aceptación de las propuestas de mejora por parte del personal.
• Hace uso de mejores prácticas y metodologías de trabajo.
• Consiguen mejoras en un corto plazo y resultados visibles
El equipo de trabajo esta formado por dos grupos:
• Equipo Base
• Equipo de Apoyo
El equipo Base está compuesto por personal que debe trabajar tiempo completo
en el proyecto y deben permanecer fijos durante el desarrollo del mismo. Deben
ser empleados especializados en sus respectivas áreas y de medio a alto nivel, con
estrecha relación y fluida comunicación con la cabeza del área respectiva. Las
especialidades de este grupo son las siguientes:
• Administrador de proyecto:
• Analista de Calidad
• Analista de Procesos
• Analista de Tecnología
• Representante de Servicios
El equipo de apoyo está compuesto por personal de áreas de apoyo de las ins-
tituciones que estarán en el proyecto por tiempo parcial (Ese tiempo debe ser
definido en la planificación). Tendrán objetivos específicos y deberán cumplirlos
en el tiempo previsto. De la misma manera, deben integrarse e identificarse con
el proyecto.

• Especialista en Desarrollo Organizacional de Recursos Humanos.
• Especialista en Comunicaciones
• Especialista en Asuntos Legales
• Analista Financiero
• Funcionales
Es importante la ubicación de este equipo en un área específica, que durante el

tiempo del proyecto, permanezcan como una unidad y se logre la sinergia que se
necesita.
Este equipo es guiado por un consultor o personal de planificación de la insti-

tución, desde el punto de vista metodológico y reporta a un Comité Estratégico
Táctico, formado por las principales cabezas de la institución y el cual es respon-
sable de tomar decisiones, resolver conflictos y proveer recursos.
La calidad del personal del equipo de mejora establecido y su compromiso con

el modelo, fue lo que logró que el mismo se implantara de forma exitosa y rom-
piendo todas las barreras que se pudieron presentar.
IV. Experiencia realizando la Reingeniería de Procesos

El proceso de reingeniería se llevó a cabo en un tiempo mínimo, gracias al com-
promiso adquirido del equipo. Usamos una metodología que permitía, un conoci-
miento de la situación actual y levantamiento de los procesos, de una manera ágil
y completa. Todos los flujos de todos los servicios fueron levantados.
La etapa de análisis fue hecha en talleres con el equipo de mejora y funcionales

claves, al igual que el rediseño de los procesos, en el cual la tecnología jugó un
papel muy importante.
Como resultado de esta etapa, se lograron diseñar procesos mas ágiles reducien-
do las tareas, tiempos de respuesta, simplificar los flujos e incluso proponer un
proyecto para revisión del marco legal en el que se fundamentan los servicios, el
cual entendemos debe ser actualizado y adecuado a los tiempos modernos y nue-
vas exigencias de los ciudadanos.
Fueron establecidos los estándares de calidad así como los indicadores para me-
dir su desempeño.

V. Implementación de la Unidad de Control de Gestión y Calidad
La unidad de Control de Gestión es el ente responsable del servicio en la insti-
tución. Parte de la base de que los usuarios de los servicios públicos, son el eje de
los mismos por lo que los servicios deben ser excelentes, eficientes, económicos,
ágiles, y respetuosos del derecho de las personas, propiciando la transparencia.
En este sentido, la Unidad pretende también proporcionar información impor-

tante sobre los servicios a los usuarios y potenciar el aporte de información rele-
vante de los usuarios sobre sus prioridades, expectativas, preferencias e inquietu-
des, con el fin de mantener actualizados y enfocados los servicios. Sus objetivos
principales son:
• Centralizar la provisión de los servicios públicos de cada institución estable-

ciendo estándares de calidad y mecanismos de eficiencia y efectividad.
• Proporcionar accesibilidad a los usuarios por múltiples canales.
• Propiciar el respeto a los derechos de los usuarios de los Servicios Públicos.
• Propiciar transparencia en el servicio público.
• Establecer mecanismos concretos de registro y resolución de inconformida-
des, irregularidades e insatisfacciones del usuario en la obtención del servi-
cio.
• Desconcentración física de la Atención
• Asegurar la sostenibilidad en la calidad de los servicios.
• Contribuir a cambiar la imagen de las instituciones y funcionarios que pres-
tan los Servicios Públicos.
• Contribuir a la formación de cultura de servicio al cliente en la Administra-
ción Pública.
• Garantizar la actualización y revisión de los servicios y productos, en fun-
ción de las demandas de los usuarios y el desarrollo tecnológico.
• Establecer condiciones de infraestructura física acorde con las mejores prác-
ticas en la prestación de servicios.
• Expandir los métodos y experiencias de Calidad en la institución.
Esta Unidad, se encuentra conformada por tres secciones: Una que concentre
las funciones de servicio y monitorea los Centros de Atención, otra sección de
Aseguramiento para medir la calidad de los servicios y el cumplimiento de los
estándares, proponer e implantar propuestas de mejora continua a los procesos,
realizar encuestas de satisfacción a los usuarios, actualizar la información sobre las

Guías de Servicio, políticas o procedimientos en todos los canales por la que se
provea la misma, asegurar la capacitación y actualización del personal de servicios,
documentar los manuales de políticas y procedimiento y expandir el modelo de
calidad dentro de toda la organización.
Una última sección de Investigación y Desarrollo, es parte de la unidad y es

la que se preocupa por, examinar las necesidades y expectativas de los usuarios,
actualizar o crear Servicios/Productos en función de las necesidades, investigar
nuevos canales para proporcionar o distribuir los servicios, explotar los canales
existentes desde e punto de vista organizacional, económico y operativo, inves-
tigar sobre actualidades, tendencias y mejores prácticas en lo que respecta a los
servicios públicos, examinar estrategias conjuntas que eviten la duplicidad de los
servicios, economía de escala, etc., publicar novedades sobre los servicios públicos
y avances que se van logrando.
La creación de esta unidad es la base de la sostenibilidad y la mejora continua de

los servicios en la institución.
VI. Impacto en la Cultura Institucional

El Modelo de Servicios Públicos, desde sus bases y concepción, genera un im-
pacto en la cultura de la institución. Es un modelo orientado a la calidad para
satisfacer a los usuarios, a los resultados como medida de desempeño e incluso
compensación a los servidores y a la transparencia de la información y la gestión.
Estos aspectos, no han sido el enfoque tradicional en la administración pública

y por ende las instituciones, no lo tienen como parte de su operatividad y cultura.
En este sentido, el modelo provoca un cambio en la forma de hacer y ver las cosas,
que debe ser asimilado dentro de la institución.
De la misma manera, el modelo pretende ser un pie de apoyo a la Administra-

ción Pública, en su inminente e imperiosa carrera hacia una gestión por resulta-
dos, Calidad de los servicios, Transparencia, Liderazgo Estratégico, Participación
Ciudadana, Uso de la Tecnología, etc.
El Modelo va alineado completamente con la nueva visión de la Administración

Pública y permite ir realizando y administrando el cambio cultural que el mismo
representa a las instituciones públicas.

VII. Cartas de Servicio: Una nueva forma de pensar y actuar
desde el gobierno
Las Cartas Compromiso son los elementos a través de los cuales se establecen
unos compromisos, es decir, la calidad que puede esperar un usuario de un deter-
minado servicio. Estas Cartas son un mecanismo muy importante en el proceso
de la mejora continua de la calidad y la orientación de las instituciones, a la satis-
facción de los usuarios.
Las Cartas Compromiso son instrumentos de mejora de la calidad de los servi-

cios públicos en las que cada órgano explicitará y difundirá los compromisos de
servicio y estándares de calidad a los que se ajustará la prestación de los servicios,
en función de los recursos disponibles.
Estas Cartas representan un reenfoque a la forma de actuar de las instituciones

públicas ya que impulsan el enfoque hacia el ciudadano y la transparencia así como
una mayor eficiencia en la prestación de los servicios públicos. La Carta expresa
claramente los derechos pero también las responsabilidades de los usuarios.
Derechos:
• A obtener información, clara, veraz y completa sobre las actividades desa-
rrolladas por la Administración Pública Nacional.
• A ser asesorado sobre los trámites y requisitos que debe cumplir.
• A ser tratado con el máximo respeto y deferencia por las autoridades y por
el personal de servicio.
• A que la Institución dicte resolución expresa ante sus peticiones, solicitudes
o denuncias.
• A identificar a las autoridades y personal que tramitan los procedimientos.
• A presentar quejas por la omisión de trámites o retrasos injustificados en
los procedimientos en los que sea interesado y a reclamar ante cualquier
desatención o anomalía en el funcionamiento de los servicios de la Organi-
zación.
Responsabilidades:
• Consultar y verificar los requisitos necesarios para su trámite
• Presentarse con la documentación debidamente requisitaza
• Respetar los horarios de atención al público establecidos
• Realizar el pago de los servicios conforme a las tarifas definidas

• Denunciar cualquier acto de corrupción observado o de que haya sido obje-
to durante el trámite.
• Presentar los reclamos y sugerencias sobre los servicios
• Cumplir con las disposiciones legales
• Mantener limpias las instalaciones
Para que las Cartas Compromiso puedan ser eficaces, deben estar publicadas
de forma que sean conocidas por todos los afectados, tanto a los usuarios como
empleados o proveedores asociados al servicio. El hecho de publicar Cartas Com-
promiso, motiva a los empleados, influye en las expectativas de los usuarios y
favorece la apertura y la honestidad de la rendición de cuentas.
Estas Cartas deben redactarse en un lenguaje y una terminología que sea llana y
comprensible a los usuarios. Para comunicarla al ciudadano, se deben contemplar
todos los medios de comunicación existentes (carteles, folletos, periódicos, circu-
lares, reuniones, cartas, boletines o revistas internas, correo, Internet, etc.).
La implantación de estas cartas genera beneficios para todas las partes:
Para la Administración Pública:

• Integración a Sistemas de Gestión de Calidad
• Fomento de la participación ciudadana a recoger su opinión sobre la calidad
de los servicios.
• Se conocen las necesidades y expectativas ciudadanas
• Canal efectivo para el logro de mejoras concretas en los procesos inherentes
al trámite o servicio.
• Consolidación de un mecanismo de quejas y sugerencias
• Presenta al ciudadano elementos para evaluar los servicios
Para el Ciudadano o usuario del servicio

• Conoce el trámite o servicio y sabe que esperar de él
• Tiene claro el procedimiento para presentar sus quejas o sugerencias.
• Participa en la retroalimentación del servicio
• Le permite organizar su tiempo y actividades.
Para el Servidor Público

• Contribuye a mejorar su imagen ante la ciudadanía

• Hace mas digna su función dentro del gobierno
• Fomenta la transparencia y el combate a la corrupción en la Administración
Pública.
• Tiene acceso a reconocimientos y estímulos por resultados concretos en su
desempeño.
• Recibe capacitación continua.
VIII. Los Paradigmas que se eliminan, los nuevos que nacen

El Modelo de Servicios Públicos implantado en la Procuraduría General de la
República, rompe con una serie de paradigmas que han estado estrechamente li-
gados a la Administración Pública y sobre todo a los servicios públicos, a lo largo
del tiempo.
Algunos de estos paradigmas son los siguientes: • Orientación puestos y ho-

rarios no a resultados
• Indiferencia del Estado ante los servicios Públicos
• Exclusividad de los servicios públicos como obligatoriedad ciudadana y por
ende, poca preocupación
• Obsolescencia de las instituciones del estado en la prestación de los servi-
cios.
• Eficientización de los servicios significan mayores costos.
• Compensación fija y no por desempeño
• Orientación hacia las funciones en lugar de a los procesos
• Resistencia a la rendición de cuentas
• El ciudadano no ha sido el centro y eje del servicio
• La imposibilidad de proveer servicios interinstitucionales en un solo cen-
tro.
• Falta de desarrollo profesional en el sector público.
El Modelo de servicio, rompe con estos paradigmas, estableciendo mecanismos,

herramientas y procesos innovadores y vanguardistas que permiten dar una nueva
dimensión a los servicios públicos. Esto abre nuevos paradigmas como el de la
competitividad, Gobierno Electrónico, Centros Integrados de Servicio y la ne-
cesidad imperiosa de un órgano rector de la Calidad de los servicios a nivel del
Estado que trace pautas, estándares, mejoramiento continuo y regule la prestación
de los servicios públicos en todas las instituciones.

IX. Experiencia de un profesional de sector privado en el sector
público
Las instituciones privadas se caracterizan por establecer una gestión que logre
rentabilidad y utilidades. Las instituciones públicas están orientadas a la realiza-
ción de una labor y están muy influenciadas por el aspecto político. Esto conlleva
a que la operatividad de estas instituciones se base en realizar las actividades, no
necesariamente con una preocupación por la eficiencia y los resultados.
Este proyecto representó para mi, como profesional que se ha desenvuelto en

el sector privado, prácticamente todo el tiempo, un gran reto. Conocer y trabajar
con una cultura diferente, con motivaciones y enfoques de trabajo distintos, ha
representado una gran experiencia.
Lo más positivo de todo el proceso ha sido conocer excelentes profesionales,

unidos a los programas de reforma y modernización del estado, que son impul-
sores de este modelo, así como, la calidad profesional y humana de los miembros
del equipo de mejora creado en la Procuraduría. Este proyecto ha sido posible
gracias a ellos y a su fe en que se puede lograr, mas allá de toda barrera cultural y
paradigmas.
Ha sido de mucha gratificación, profesional y como ciudadana, haber podido

colaborar y aportar un grano de arena, en la reforma del país y constatar que si
existe la voluntad política y el empeño y compromiso, se puede lograr una nación
más eficiente, transparente y orientada al logro de resultados. Que existen recur-
sos humanos valiosos en el sector público, deseosos de dar lo mejor de sí en el
logro de los objetivos.
X. Bibliografía
• Modelo Optimización de Servicios Públicos, San Salvador , 2001
• Quinto Informe proyecto modernización de los Servicios Públicos, Isis
Duarte, 2001
Resumen Biográfico
Graduada de Ingeniería de Sistema de la Pontificia Universidad Madre y Maestra con una Maestría en Admi-
nistración de Negocios (MBA) de la Université Du Québec a Montreal (Canada). Actualmente está conclu-
yendo sus estudios en Psicología en la Universidad de la Tercera Edad. Ha realizado multiples diplomados en
Administración de Proyectos, Gestión Humana y cambio organizacional, Balanced ScoreCard y Planificación
Estratégica, Reingeniería de Procesos y Calidad.

Se desempeñó mucho tiempo como consultora en la Firma KPMG y luego como ejecutiva a cargo de proyec-
tos de mejora y reingeniería de procesos basada en tecnología, en un Grupo Financiero del País. En la actua-
lidad se está desarrollando como consultora independiente, realizando proyectos de reforma y mejoras en el
sector público, asesorando instituciones en la elaboración, ejecución y medición de sus planes estratégicos
e impartiendo cursos y seminarios apoyados por el INAP y otras instituciones dedicadas a la enseñanza, así
como en universidades del país.

Reingeniería de procesos:
enfrentando el cambio de cultura
organizacional
Gladys Sánchez Richiez
I. El Antes y Después de los Servicios de la Procuraduría Gene-

ral de la República.
La Procuraduría General de la República, es un órgano del sistema de justicia,
garante del estado de derecho, funcionalmente independiente en sus actuaciones.
Tiene como rol principal dirigir la investigación de los hechos de carácter penal
en representación de la sociedad, así como la puesta en movimiento de la acción
pública, además de cumplir con estas atribuciones, tiene funciones de orden ad-
ministrativo que contribuyen a la eficiencia en los procesos de administración
de justicia. Actuando en su función administrativa, tiene la responsabilidad de
ofrecer servicios a la ciudadanía, algunos se derivan de sus funciones y otros han
sido creados por leyes especiales en el discurrir de los años.
A la llegada de la actual administración en agosto del 2004, los servicios que

se prestaban al ciudadano estaban disgregados en diferentes departamentos, sin
una definición de estándar de calidad, manuales de política o procedimiento. La
mayoría de los procesos se ejecutaban de forma manual, por la falta de sistemas
automatizados, lo que impedía dar respuesta en tiempo oportuno a los usuarios.
El Procurador General en funciones en ese momento, Dr. Francisco Domínguez

Brito, hoy senador de la República, con una visión moderna fue centralizando
todos los servicios jurídicos administrativos que ofrecía la Procuraduría General,
en la Secretaría General, poniendo bajo la responsabilidad de esta dependencia,
el gran reto de aplicar mejoras en los servicios, en el entendido de que es a través
de ellos que los ciudadanos pueden percibir la interioridad de la institución. Los
servicios que se ofrecían eran:
1. Certificaciones Generales;

2. Remisión al Poder Ejecutivo de las solicitudes de exequátur;
3. Remisión al Poder Ejecutivo de las solicitudes de las Incorporaciones de
Asociaciones Sin Fines de Lucro (Ongs);
4. Impedimentos de salida del país;
5. Legalización de firmas;
6. Control de alquileres y desahucios.
Siendo Legalización de Firmas el servicio que mayor cantidad de usuario te-

nía por día, llegando a un promedio de 850 usuarios, cuya mejora se imponía,
tomando como medida urgente escanear las fichas que contenían las firmas de
los Notarios públicos, lo que contribuyó a disminuir sustancialmente el tiempo
respuesta al usuario.
Otra norma jurídica que tuvo gran incidencia en el desarrollo de los servicios
que brindaba la Secretaria General, lo representaba la aplicación de nuestra mas
reciente normativa procesal penal, de fecha 27 de septiembre del 2004, donde
la institución se ve compelida a crear dos departamentos fundamentales para el
seguimiento estricto a la ejecuciones procesales y la creación por resolución del
departamento de Antecedentes Judiciales, que luego fue confirmado por el De-
creto No.122-07, emanado del Presidente de la Republica Dominicana.
En el caso de las Incorporaciones de Asociaciones Sin Fines de Lucros, el trá-

mite burocrático era una odisea para el ciudadano, pues las solicitudes eran re-
mitidas al Poder Ejecutivo, para que este emitiera un Decreto de incorporación,
posteriormente el Poder Ejecutivo remitía a la Procuraduría, para que procediera
a certificar el Decreto, antes de ser entregado a los usuarios. Este proceso re-
presentaba una espera entre tres (3) a cuatro (4) meses para el ciudadano. Esta
situación cambio radicalmente con la promulgación de la Ley 122-05, en fecha
8 de abril del 2007, mediante la cual se faculta a la Procuraduría General de la
República, autorizar las incorporaciones de Asociaciones sin Fines de Lucro y los
demás servicios que se desprenden de este.
De este modo la institución a través de la Secretaria General, fue implementa-

do mejoras inmediatas en todos sus servicios, a partir de los recursos existentes,
considerando que en el país, la voluntad política muchas veces está limitada a la
disposición presupuestaria de la institución. Pero aún con las limitantes propia
de un Estado donde los servicios públicos no tienen una capitulo en la Ley de

Presupuesto, la Procuraduría logró en gran medida cambiar la percepción del ciu-
dadano sobre la prestación de los servicios cuyo tiempo de respuesta en la mayoría
de los servicios fueron disminuidos.
Conciente de la necesidad de seguir el camino del desarrollo y el reto que este

cambio significa para la institución, en el año dos mil cinco (2005) se inicia el
desarrollo del proyecto Ambar, para mejorar los servicios públicos, con el apo-
yo del Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo
(PROREFORMA) 1176/OC-DR, financiado parcialmente por el Banco Inte-
ramericano de Desarrollo (BID) y el gobierno de la República Dominicana, cuyo
eje fundamental sería satisfacer las demandas de los usuarios del servicio público,
siendo un modelo de excelencia en la prestación de los servicios y marcando así
un hito en la historia dominicana.
La intención principal de Pro-Reforma era la de diseñar un Modelo de Servicio de

Atención al Ciudadano que pudiera ser replicado en varios instituciones del Estado
para mejorar sustancialmente la calidad de la provisión de los servicios al ciudadano.
a. El Equipo de Mejoramiento
Para implementar este nuevo modelo de servicios en la institución, fue necesario
crear un equipo cuyos miembros fueron sometidos a varias horas de capacitación,
a los fines de reforzar los perfiles exigidos para el desarrollo de este proyecto. Los
integrantes del equipo de mejoramiento fueron seleccionados entre personas con
altos grados de responsabilidad en sus funciones dentro de la institución, que
iniciaron el desarrollo del proyecto, en adición a sus funciones y sin otra remune-
ración que el deseo de transformar su institución y con ella su nación.
El equipo inicial estaba conformado por diez (10) profesionales de diferentes

áreas, que asumirían diferentes responsabilidades: Analistas de Calidad, procesos,
tecnología, recursos humanos, comunicaciones, Legal, una administradora y una
Coordinadora del Proyecto. Pero la carga de trabajo era insostenible y en los pri-
meros meses de ejecución del proyecto, solo se contaba con cuatro (4) miembros
los cuales integran hoy las posiciones de mayor jerarquía dentro del Departamen-
to creado para asegurar la sostenibilidad del modelo de Gestión.
De este proceso, se pudo colegir la importancia de identificar y establecer desde

los inicios del proyecto, el personal que trabajará a tiempo completo en la imple-

mentación del modelo de gestión y que estas personas posteriormente integren
el Departamento que asegurará la continuidad del modelo y la mejora continua
de los servicios. Pues con ello se crean las capacidades y competencias, necesarias
para la administración del cambio y desarrolla el sentido de pertenencia entre el
equipo.
Cambiar paradigmas ha sido un reto que el equipo, conjuntamente con los con-
sultores contratados por Pro-Reforma, asumieron con mucha responsabilidad y
hoy la institución puede exhibir resultados tangibles; procesos optimizados en
cada uno de los servicios.
Es importante señalar que este nuevo modelo de prestación de los servicios no solo
se limitó a la reingeniería de los procesos, sino también a la adquisición de tecno-
logía de punta, que les permite a los usuarios obtener información en línea sobre
los servicios y sus solicitudes, también facilidades como el pago de los servicios con
tarjeta de crédito vía Internet, gracias a la adquisición de una pasarela de pago.
Con el proyecto de mejora de los servicios públicos, se alcanzaron logros funda-

mentales como la creación del Departamento de Gestión de Servicios al Ciuda-
dano, como el ente responsable de suplir los servicios que ofrece la Procuraduría
General de la República a los ciudadanos. Con una base operacional fundamen-
tada en un sistema de atención al ciudadano y compuesto por un conjunto de
elementos destinados a facilitar la prestación de estos servicios, tales como:
• Prestación de los servicios de Atención al Ciudadano de manera presencial y

diferentes canales (Telefónico, Internet, etc.) y en diferentes localidades del
país.
• Comunicación de doble vía: Medios y mecanismos para el suministro de
información interna y externa y la canalización de las sugerencias y quejas
de los ciudadanos y empleados.
• Estándares de calidad, mecanismos de aseguramiento y sostenibilidad de los
servicios.
• Investigación y desarrollo: Productos y servicios efectivos y actualizados.
• Accesibilidad: Facilidades y condiciones físicas a los usuarios de los servicios
públicos.
• Carta de compromiso frente al ciudadano.
• Acuerdo de servicios con suplidores (departamentos) internos.

Con la implementación del proyecto, se alcanzaron otros logros colaterales, como
la firma de la resolución Num. 0031, de fecha 02 de mayo de 2007, sobre el mane-
jo de las Recaudaciones por Concepto de Tasa, que confiere un porcentaje de las
recaudaciones a la mejora continua de los servicios y de las condiciones en las que
se prestan, como una forma de retribuir a los contribuyentes por su tributación.
II. Sistemas de Información aplicados a la Gestión

II.a. Capacidades y Atributos.
Sistema de Administración de Procesos (BPM)

Esta fue la solución escogida por la Procuraduría General de la República, pues
permite Modelar, automatizar, manejar y optimizar procesos de negocios para
incrementar la eficiencia y calidad con la que se prestan los Servicios Públicos.
Con esta herramienta, los usuarios tienen acceso en línea y tiempo real a la si-
tuación y ubicación de su expediente.
Herramienta de Inteligencia de Negocio

Esta herramienta facilita considerablemente la toma de decisiones con la con la
información correcta en el momento correcto, mediante el análisis de los datos
acumulados por la Institución.
Administración de Turno y Manejo de Cola

Al arribar al Centro de Atención al Ciudadano, los usuarios son dirigidos a una
estación de trabajo principal, a un módulo de auto-servicio o son atendidos per-
sonalmente por una recepcionista. Los clientes escogen una categoría de servicio
dependiendo del trámite o transacción que deseen realizar. Un boleto es generado
por la impresora de Q-MATIC. Posteriormente son llamados por el personal de
ventanilla mediante el uso de pantallas de display, pantallas de TV y sistemas de
audio. Estos equipos permiten atraer la atención de los clientes y dirigirlos a la
ventanilla de atención correcta
Pasarela de Pago
Fue instalada en la PGR, una pasarela de pago o aplicaciones TPV (Terminal
Punto de Venta) que permiten que los usuarios puedan adquirir un servicio uti-
lizando su tarjeta de crédito y validando la operación de forma automática, en

tiempo real y en línea. Otra novedad fue la implementación de esta facilidad de
forma presencial, ya que antes de dicha implantación los usuarios solo podían
pagar los servicios al contado.
Infraestructura Tecnológica
Para garantizar la sostenibilidad del nuevo modelo de servicios, fue necesario
reforzar la infraestructura tecnológica que posee la PGR. En este sentido, se in-
crementó la plataforma en un 56% con la inclusión de más equipos tecnológicos
tanto centrales como de procesamiento.
III. Gestión por Resultados. Una nueva forma de operar desde

el gobierno
La Gestión por Resultados, ha sido uno de los elementos más novedosos para la
administración pública, dentro del nuevo modelo de prestación de servicios. Con
este modelo de gestión se pretende aumentar la eficiencia en los procesos, motivar
a los empleados mediante metas y un sistema de incentivos por resultados.
Por la naturaleza de la función pública, la gestión por resultados requiere un

cambio de cultura. El Departamento de Gestión de Servicios al Ciudadano (DE-
GESEC), integra a los demás departamentos y dependencias a esta nueva ges-
tión, mediante la firma de acuerdos de servicios intrainstitucionales, es decir con
aquellos considerados como suplidores internos del DEGESEC, que como sig-
natarios de los mismos se comprometen a cumplir con los estándares de tiempo
acordados en ellos. La planificación, y control que resultan de estas acciones, con-
llevan a una paulatina disminución de costos en la institución, pues se optimizan
los recursos financieros, humanos y materiales; y se promueve una reorganización
de procesos y procedimientos de los departamentos signatarios, para adaptarse a
la gestión y dar cumplimiento a los resultados esperados en los acuerdos.
Con la implementación de una gestión por resultados en la institución, los

miembros del equipo que conforma el DEGESEC, se sienten motivados, pues
pueden observar el volumen de transacciones que realizan diariamente, evitando
las prácticas de trabajo rutinarias. Otro beneficio que se observa es la apertura de
los miembros de equipo en adquirir nuevas capacidades o profundizar en aque-
llas ya adquiridas. Con la gestión por resultado, surge el sentido de competencia
productiva y de cooperación, toda vez que son reconocidos los logros individuales
y grupales.

Para la institución la gestión por resultados, se basa en el cumplimiento de las ac-
ciones estratégicas que se desprenden de la visión del Departamento de Gestión de
Servicios al Ciudadano y definidas en el plan operativo de los próximos dos años.
Todas las acciones estratégicas y resultados esperados se enmarcan en los prin-

cipios esbozados en la visión del Departamento de Gestión de Servicio al Ciuda-
dano “Satisfacer con calidad las demandas de los usuarios de servicios públicos,
mediante el mejoramiento continuo, con personal altamente calificado y tecnolo-
gía de vanguardia”, de este enunciado se despliegan las siguientes acciones:
Visión. Enunciados Acciones estratégicas
Definición y cumplimiento de estándares de cali-
dad, según las expectativas de los usuarios:
• Fiablidad
• Capacidad de Respuesta
• Profesionalidad
• Cortesía
• Credibilidad
• Seguridad
• Accesibilidad
“Satisfacer con calidad las demandas de los • Comunicación
usuarios de servicios públicos…”
Monitoreo constante del cumplimiento de están-
dares mediante, procesos manuales y sistemas
como:
• Encuestas
• Work Flow
• Quejas o reclamos
• Administración de turnos
Establecimiento de una plataforma de atención,
con trato personalizado.
Adaptación a los cambios y necesidades de los
usuarios mediante la Inteligencia de negocios.
Sistema de actualización de información por los
“…mediante el mejoramiento continuo…” diferentes canales de difusión existentes.
Actualización constante de protocolos de atención.
Análisis, medición y mejoramiento de los Tableros
de control y explotación de variables.
Evaluación de desempeño del Personal.
Capacitación constante.
“…con personal altamente calificado…” Sistema de recompensas e incentivos por resulta-
dos y capacitación.
Medición del clima laboral.
“…y tecnología de vanguardia…” Ampliación de la infraestructura tecnológica

Lecciones aprendidas en el desarrollo
de un nuevo modelo de servicios
públicos en agencias públicas
en la Republica Dominicana
Julio Sánchez Maríñez, Ph. D1
En diciembre de 1999 el Gobierno Dominicano suscribió con el Banco Inte-

ramericano de Desarrollo (BID) el Convenio de Préstamo 1176, para financiar
conjuntamente el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder
Ejecutivo (Pro-Reforma) inscrito en el ámbito del entonces Secretariado Técnico
de la Presidencia, hoy Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desa-
rrollo. Este Programa se concibió con el objetivo general de “desarrollar una ca-
pacidad institucional permanente y suficiente, en el ámbito de la administración
pública central, que apoye al Gobierno en el control de las macro-variables para
desarrollar una política distributiva equitativa y mejorar la eficiencia en la foca-
lización del gasto social Dicho objetivo general fue desglosado en cuatro com-
ponentes principales, a saber: 1) fortalecimiento de la capacidad para formular y
coordinar políticas macroeconómicas y sociales, 2) mejoramiento de la capacidad
del sistema de Administración Pública para responder a las demandas sociales, 3)
fortalecimiento de la capacidad básica de gestión de la Administración Pública
y 4) fortalecimiento institucional en el ámbito de los sistemas y tecnologías de
información y comunicación.
Como parte de las actividades de Pro-Reforma, se asumió la tarea de desarrollar

un nuevo modelo de servicios públicos sobre la base de la reforma y moderniza-
1 La síntesis de las lecciones aprendidas de los proyectos de desarrollo e implantación del nuevo modelo de
servicios públicos propuesto es el resultado de intercambios y aportes entre el personal gerencial y directivo de
Pro-Reforma, particularmente Marcelo Alvarez Cavia, Jocelyn Quezada, Yokasta Guzmán y la consultora principal del
proyecto, Marisol Castillo. Sin embargo, los limites y deficiencias en el resumen y presentación de dichas lecciones en
modo alguno son responsabilidad de ellos sino del autor del presente trabajo.

ción de los servicios públicos de algunas agencias del área (o gobierno) centra-
lizada del Poder ejecutivo, de modo que sirvieran como experiencia piloto para
la conformación, puesta a prueba y ejemplificación del modelo. Este modelo de
servicios públicos se proponía incorporar las necesidades de los usuarios, traba-
jándose en cuatros ejes de mejoramiento: i) calidad, ii) transparencia, iii) costo y
iv) accesibilidad y debía ser diseñado y implementado por el personal técnico de
las Instituciones, generándose además capacidad de desarrollo organizacional en
cada una de ellas. El nuevo modelo partía de la critica de las características del
modelo vigente entre las cuales se encuentran las siguientes: a) concentración de
todos los trámites en una sola ciudad, la capital de la República, b) horarios de
atención insuficientes, c) pobre servicio a los ciudadanos, d) ausencia de prácticas
y mecanismos procesamiento de las opiniones, sugerencias y quejas de los usua-
rios, e) ausencia de prácticas y mecanismos de rendición de cuenta a los usuarios,
e) inexistencia de unidades especializadas en la atención a los usuarios, f ) inexis-
tencia de cultura y prácticas de mejoramiento de los servicios, g) escaso o nulo
soporte tecnológico a la prestación de los servicios y h) ausencia de presupuesto
destinado a la sustentación y mejoramiento de los servicios.
La metodología general establecida para esta actividad incluía: a) la identifica-

ción de potenciales servicios e institucionales prestadoras para participar en el
desarrollo del modelo, b) la identificación de los procesos más factibles de redi-
señar y automatizar, c) el diseño y puesta en marcha de un programa piloto, d) la
evaluación y medición previas de impactos posibles, e) el diseño de una estrategia
de desarrollo y un plan de ejecución, f ) la implantación piloto del modelo y g) la
evaluación de sus resultados.
En tal sentido se desarrollaron intentos preliminares con varias secretarías de

Estado y otras agencias gubernamentales con las que Pro-Reforma venia traba-
jando a los fines de determinar la posibilidad de que las mismas participaran en
el desarrollo del nuevo modelo de servicios públicos y en un proceso de decanta-
ción en el que quedaron atrás algunas instituciones, se identificaron los servicios
públicos ofrecidos por la Policía Nacional, como ente de la Secretaría de Estado
de Interior y Policía, y por la Procuraduría General de la República, instituciones
con las que se pasó a desarrollar el piloto de desarrollo e implantación del nuevo
modelo. En lo que sigue, se esbozan algunas de las principales lecciones apren-
didas en el proceso de trabajo con esas instituciones, tanto las que inicialmente
fueron contempladas para participar en el proyecto como las que finalmente se

incorporaron al mismo. La valoración de estas lecciones es fruto de la experiencia
habida con todas las entidades inicialmente contempladas, destacándose positiva-
mente la experiencia sostenida con la Procuraduría General de la República.
Diagnóstico de listeza o preparación organizacional para el Modelo

Una de las principales lecciones aprendidas de los esfuerzos por desarrollar e
implantar el nuevo modelo de servicios públicos tiene que ver con la necesidad de
realizar un diagnóstico de la listeza y preparación de la organización para asumir
conjuntamente por la unidad patrocinadora (en nuestro caso la unidad ejecutora
del Programa, es decir, Pro-Reforma, pero en otros casos la agencia gubernamen-
tal promotora de la reforma y modernización de los servicios públicos) la im-
plantación del modelo. Dado que el modelo implica cuatro ámbitos principales,
el humano, el cultural, el tecnológico y el de procesos, el diagnóstico debe abarcar
los mismos, incluyendo además la disponibilidad de recursos para solventar el
proyecto en lo inmediato y para hacerlo sustentable a largo plazo.
Este diagnóstico puede y debe ser emprendido conjuntamente por la unidad

patrocinadora y por la entidad prestadora de servicios. El diagnóstico debe es-
tablecer las brechas entre la situación y las posibilidades actuales de la entidad
prestadora de servicios y la situación y las posibilidades requeridas para empren-
der con probabilidades razonablemente aceptables de éxito la implantación del
modelo (incluyendo su sustentabilidad a largo plazo).
Como tal, el diagnóstico debe ser asumido desprovisto de cualquier condición

amenazante para la entidad prestadora de servicios; no se trata de evaluar a la
entidad por evaluarla, sino de determinar las brechas respecto de la situación
deseada para poder emprender la implantación del modelo. De esta manera, el
diagnóstico servirá para afirmar la posibilidad de emprender de inmediato la im-
plantación del modelo o para acometer las acciones preparatorias necesarias que
cierren las brechas para estar en condiciones de lo primero. Este requisito se ins-
cribe en las mejores tradiciones de la gerencia del cambio organizacional tanto
en el sector público como en el sector privado (ver, por ejemplo, Harwood, 2000;
Jick, 1993).
Sin este diagnóstico inicial, metódico y detallado, no debe darse inicio a pro-
yectos de desarrollo e implantación del nuevo modelo de servicios públicos pro-
puesto. Hacerlo seria irresponsable por cuanto no se aseguraría contar con las

condiciones mínimas que potencien el éxito del proyecto. Hacerlo en el caso en
que el diagnóstico no sea favorable a un inicio inmediato seria doloso, para no
emplear otros calificativos más severos, pues implicaría arriesgar conscientemente
recursos de todo tipo, incluyendo los recursos morales asociados a las bondades
del nuevo modelo, sin las garantías mínimas de poder alcanzar el éxito en plazos
razonables. Si fuera preciso e imperativo abordar el desarrollo e implantación del
nuevo modelo de servicios públicos en una entidad que, según el diagnóstico aquí
propuesto, no está lista ni preparada para hacerlo, el mismo diagnóstico indicaría
las fases preparatorias previas, el volumen de las inversiones y gastos y los plazos
requeridos en dicha situación de modo que se podría tomar las decisiones con
advertencia y anticipación de sus implicaciones prácticas y políticas.
La necesidad de desarrollar con esmero la metodología de tal diagnóstico y de

partir de su realización para decidir abordar estos proyectos es, probablemente, la
principal lección aprendida en estos esfuerzos.
Compromiso del principal ejecutivo de la organización

Un factor fundamental a ser tomado en cuenta como condición necesaria para
el éxito de la implantación del modelo es el compromiso verificable del principal
ejecutivo de la entidad prestadora de los servicios servicio con la implantación del
modelo. El principal ejecutivo de la entidad prestadora debe ser advertido con
todo realismo y la mayor precisión y claridad posibles de los propósitos y benefi-
cios que ofrece el modelo así como de los requisitos y demandas de su implemen-
tación, con énfasis en estos últimos. Habría que agregar aquí, con toda crudeza.
Igualmente, debe ser puesto al tanto de los resultados del diagnostico sobre la
preparación de la entidad para emprender la implantación del modelo propuesto
y de la amplitud de las brechas respecto de la situación ideal para hacerlo, aun en
el caso de que el diagnostico arroje resultados favorables a la decisión de empren-
der tal implantación de inmediato.
Es preciso evitar a toda costa el error de “mercadear” el modelo y su implanta-

ción exclusivamente sobre la base de sus bondades y beneficios sin insistir en sus
requisitos y demandas, especialmente aquellas respecto de las cuales la entidad
prestadora de los servicios pueda observar más limitaciones o dificultades para re-
unir o solventar apropiadamente. La creencia en que el énfasis en los beneficios y
bondades de la implantación del modelo deben ser mayores que en los requisitos
y demandas de su implantación es tentadora, pero altamente dañina.

En el contexto de organizaciones del sector público, a menudo muy grandes
y con múltiples propósitos y responsabilidades, la prestación de servicios a los
ciudadanos constituye sólo una esfera de acción organizativa y compite por la
atención del principal ejecutivo de la organización y por los recursos disponibles
de distintos tipos con otras muchas áreas de actividad. Mas aun, es muy probable
que el interés por el modelo de servicios a ser implantado inicie por un directivo
de segunda o tercera línea en el mando, responsable directamente del mismo,
debiéndose recabar conjuntamente con este directivo el visto bueno y el com-
promiso del principal ejecutivo de la entidad. Aquí la tentación de “enamorar” al
principal ejecutivo presentándole “un jardín de rosas” puede ser particularmente
poderosa. Una forma mas sutil de esta tentación es la de “adelantar la zanahoria”,
es decir, asumir que emprendiendo cuanto antes la implantación del modelo y
mostrando resultados se lograra entonces, con mayor probabilidad, el compro-
miso con dicha implantación de parte del principal ejecutivo y las aprobaciones y
asignaciones de atención y recursos que la misma requiere y demanda. Esta forma
sutil es tan peligrosa como la anterior y puede muy bien implicar sencillamente
una posposición de la constatación de que el principal ejecutivo de la entidad
prestadora del servicio no tiene en su agenda ni asumirá efectivamente los costos
de la implantación del modelo.
Por otra parte, la implantación del modelo y sus implicaciones de cambio orga-
nizacional requieren del apoyo simbólico y material del principal directivo de la
entidad como condición necesaria de éxito (Aiken y Keller, 2007; Nadler, 1998).
Como bien ha establecido Schein, el principal directivo aportará su liderazgo al
proyecto en función de que se hagan claras a los miembros de la organización
principalmente: 1) las prioridades en y la distribución de su atención, 2) sus ma-
neras de reaccionar ante las crisis y los problemas, 3) su modelamiento de roles
de lealtad, sacrificio y servicio, y 4) la manera como distribuya las recompensas
(y, agregamos nosotros, los recursos) a su disposición; adicionalmente, serán im-
portantes los criterios y enfoques que el principal ejecutivo de la organización
imprima a: 5) el diseño de la estructura organizacional, 6) el diseño de los siste-
mas y procedimientos, 7) el diseño y asignación de las instalaciones físicas, 8) la
generación y transmisión de relatos, leyendas y mitos y 9) sus pronunciamientos
formales (Schein, 2004).
Uno de los factores críticos de éxito de los proyectos de desarrollo e implanta-

ción del nuevo modelo de servicios públicos propuesto queda entonces cifrado

en términos del interés y compromiso efectivos, reales, del principal ejecutivo de
la entidad prestadora de los servicios, manifestados principalmente en su nivel y
oportunidad de atención, sus prioridades y criterios en cuanto a la asignación y
uso de los recursos requeridos por el proyecto y su apoyo político y simbólico al
mismo, desde el inicio del proyecto (no condicionado al despegue y muestra de
sus beneficios patentes ni al final).
Líder directo del proyecto facultado y en comunicación con el

principal ejecutivo de la organización
Siendo el tiempo y la atención del principal directivo de la entidad es-
casos y competidos, es preciso contar con un líder directo del proyecto en
la entidad prestadora del servicio con la disposición, las competencias y la
disponibilidad para dirigir el mismo en su cotidianidad; sin embargo, es
imprescindible que dicho líder sea facultado (o apoderado) por el princi-
pal directivo de la organización y que cuente con el activo de una comuni-
cación fluida, abierta y oportuna con el mismo. Y es saludable además que
esto último se haga visible al resto de la organización. De manera alguna
puede recaer el liderazgo y direccion del proyecto de implantación del
nuevo modelo en un miembro de la unidad patrocinadora o en algún con-
sultor contratado para servir al proyecto, por más que los mismos jueguen
papeles importantes. Este líder directo del proyecto puede ser comple-
mentado en los conocimientos y técnicas de gerencia de proyectos por un
consultor al servicio del proyecto, pero resulta insustituible en términos de
su legitimidad interna a la organización prestadora de los servicios, su co-
nocimiento de la misma y de la servucción vigente en la prestación de los
mismos. Asimismo en términos de su capacidad de liderar a los recursos
humanos de la organización en la implantación del modelo, especialmente
al equipo de proyecto directamente a cargo de tal implantación.
El personal de la unidad patrocinadora debe entender la importancia de contar

con este líder directo del proyecto para el éxito del mismo y, por lo tanto, actuar
en consonancia con el mismo, en estrecha alianza, fortaleciendo su liderazgo y
procurando un sólido y sostenido consenso sobre los temas, asuntos y decisiones
principales del proyecto. En otras palabras, el líder directo del proyecto y el oficial
de la unidad patrocinadora, conjuntamente con los consultores principales del
proyecto, deben trabajar como un solo equipo de direccion del proyecto, reforzán-
dose mutuamente y nunca compitiendo entre sí.

Establecimiento y cumplimiento de convenios y protocolos in-
ter-institucionales claros y precisos.
Una iniciativa de cambio organizacional como la implantación de nuevos mode-
los de servicios como el que ocupa nuestra atención implica la acción conjugada y
concertada de varios actores: la entidad prestadora del servicio, la unidad patroci-
nadora, otras entidades vinculadas de una u otra manera a la prestación de los ser-
vicios en cuestión, consultores individuales al servicio del proyecto y proveedores
y suplidores de servicios y bienes requeridos por el proyecto. La columna vertebral
de esta variedad de actores debe serlo la entidad prestadora de lo servicios apoya-
da por la entidad patrocinadora. A tales fines, los acuerdos y compromisos entre
estos dos actores principalísimos deben ser formalizados en convenios y, ampa-
rados en estos, en protocolos específicos, en los que se establezcan con claridad y
precisión suficientes las expectativas y compromisos de cada parte de maneras que
permitan su seguimiento y verificación.
La formalización de los acuerdos y compromisos contribuye a precisar las

expectativas mutuas entre la entidad prestadora de los servicios y la unidad
patrocinadora y constituye una referencia legítima a todos los miembros de
ambas entidades que intervienen de una forma u otra en el proyecto, enmar-
cando sus iniciativas y acciones. De hecho, cualquier variación o modificación
de alguna significación a los términos de acuerdo convenidos debe registrarse
y formalizarse en un protocolo que enmiende y complemente el convenio y
protocolos previos.
Finalmente, estos convenios y protocolos son de particular importancia en el

sector público en el que pueden producirse cambios que remuevan a los princi-
pales funcionarios de las entidades envueltas, incluyendo el principal directivo,
constituyéndose en bases para la continuidad del proyecto con independencia
de dichos cambios. Por esto es importante que, concebidos y gestados por los
responsables directos del proyecto, los convenios y protocolos de acuerdos sean
rubricados por los principales ejecutivos de la entidad proveedora de los servicios
y de la unidad patrocinadora, así como de cualquier otra entidad pública o privada
que juegue un papel importante e independiente en dichos acuerdos.
Aseguramiento de la disponibilidad para el proyecto de los

miembros del Equipo de Proyecto
Para lograr este compromiso (calidad-servicio) es necesario crear un programa

de mejora, excelencia y comunicación, el cual debe ser desarrollado e implemen-
tado por Equipos de Mejoramiento, dentro de la institución.
A los fines del modelo de servicios públicos propuesto se definió equipo de

mejoramiento en los siguientes términos: “Un equipo de mejoramiento continuo
es un conjunto multidisciplinario de cinco a once empleados de una institución,
organizados formalmente como agentes de cambio, que intercambian sus cono-
cimientos y experiencias y trabajan en equipo, para la mejora total la calidad del
servicio que se presta a los clientes, lograr mayores y más eficientes comunicacio-
nes, una información oportuna y un conocimiento de las políticas y programas de
la institución.” Aquí el énfasis es no solo en la composición multidisciplinaria del
equipo y otras características del mismo, sin lugar a dudas de gran importancia,
sino en que sea constituido por integrantes de la entidad prestadora del servicio.
Con la implantación del nuevo modelo de servicios públicos propuesto se procu-

ra no sólo el mejoramiento de los servicios en cuestión, sino de asegurar cerebro
y músculo propia en la entidad prestadora de los mismos para que se asegure el
mejoramiento continuo de los mismos y la sustentabilidad de los cambios y las
mejoras. De esta forma, por más que el personal propio de la entidad prestadora
sea reforzado por consultores y facilitadores externos, es él el que debe constituir-
se en “propietario” del modelo, del enfoque de mejoramiento y de los principios
reformadores y la cultura de mejoramiento continuo que le envuelven. Mas allá
de lo requerimientos técnicos para que esto sea así (Harrington, 1997; Beer, 1992;
Walton, 1990, 1986) por aquello de que “nadie conoce mejor donde aprieta el
zapato que quien lo tiene puesto”, se trata de la procura de sustentabilidad a largo
plazo del proyecto. Si el nuevo modelo y los enfoques que lo sustentan no pren-
den y son manejables entre la gente de la entidad prestadora del servicio, en modo
alguno se lograra la sustentabilidad procurada.
Adicionalmente, el importante efecto simbólico y, por lo tanto, cultural, de que

sean los propios integrantes de la entidad los que protagonicen la implantación
del modelo es de inestimable valor en el propósito colateral de dicha implanta-
ción de afirmar, en el dilema del pez y la pecera, que no son los peces los responsa-
bles del mal servicio sino el diseño de la pecera en la que se encuentran (Deming,
1986). Cuando nos referimos aquí al rol protagónico del equipo de mejoramiento
tal y como fue definido antes, integrado por miembros de la entidad prestadora
del servicio, debe quedar claro que dicho rol implica que es dicho equipo el que

debe tomar las decisiones optando entre las distintas alternativas que se presenten
y conduciendo el proyecto con toda la autoridad que le sea delegada por los altos
directivos de la entidad prestadora de los servicios; los consultores y facilitadores
y el personal de la agencia patrocinadora pueden edificar, complementar y aseso-
rar a los miembros del equipo de mejoramiento pero en ningún caso pueden ni
deben pretender suplantar a aquellos invocando mayor experiencia o mas cono-
cimientos técnicos u otro argumento de superioridad, so riesgo de violentar los
enfoques y propósitos del mismo modelo y atentar contra su éxito a largo plazo.
Así, uno de los factores críticos de éxito del proyecto ha sido establecido en los
siguientes términos: “Creación del Equipo de Mejoramiento del servicio con el
equipo humano definido con las competencias, conocimientos y tiempo necesario
al proyecto.”
De ahí que deben valorarse todas y cada una de las características de los Equipos
de Mejoramiento de los Servicios Públicos, tal como se establece en el modelo
que discutimos:
a. Se integran siguiendo la estructura formal de la institución.

b. Está conformado por empleados de la institución de diferentes disciplinas y
departamentos.
c. Constan de un coordinador o líder.
d. Tienen el apoyo metodológico de una unidad de Planificación y Proyectos
o de un Consultor.
e. La participación de los miembros del equipo es parte de sus funciones y
responsabilidades por el período establecido.
f. Tienen canales fluidos de comunicación.
g. Están enfocados a resultados y al cliente o ciudadano
h. Están comprometidos con el proyecto.
i. Tienen establecido un esquema de reconocimiento y motivación.
j. Tienen identidad. Establecen elementos e instrumentos que los identifica.
k. Se formalizan mediante Resolución de las máximas autoridades de la insti-
tución.
Con el enfoque aquí propuesto se logran las siguientes ventajas:

a. se crea identificación del personal con la institución, sus propósitos y sus
proyectos.
b. se potencia el crear empatía y cultura de trabajo en equipo.

c. se fomenta un ambiente participativo y de colaboración que permite com-
partir experiencias y aprovechar lo mejor de cada uno.
d. se contribuye a generar solidaridad y mejorar la relación del personal con sus
directivos.
e. se avanza en disminuir las barreras inter-departamentales.
f. se forma y capacita de manera continua.
g. los procesos se diseñan mas adaptados a las realidades existentes.
h. se crean facilitadores para que multipliquen las experiencias en otros proyec-
tos o en otras instituciones.
i. se facilita la aceptación de las propuestas de mejora por parte del personal.
j. se hace práctica adquirida el uso de mejores prácticas y metodologías de
trabajo.
k. se consiguen mejoras en un corto plazo y resultados visibles
Capacitación y desarrollo de las competencias necesarias y del

espíritu de equipo en el equipo de mejoramiento
La insistencia en que los Equipos de Mejoramiento esten integrados por em-
pleados de la institución puede y debe perfectamente combinarse con el énfasis
en la capacitación y desarrollo de espíritu de equipo en los mismos a fin de que
puedan asumir y desempeñar sus roles con eficacia y efectividad. En este sentido,
entre las lecciones aprendidas en el desarrollo e implantación de este modelo de
servicios se encuentra la de que es muchas veces mejor el contemplar un mas pro-
longado periodo de tiempo para el proyecto que permita capacitar y desarrollar
las competencias necesarias en los miembros del Equipo de Mejoramiento, in-
cluyendo el forjar un espíritu de equipo, que intentar injertar desde fuera personal
técnicamente competente a los fines de acelerar el proceso.
Es por todo esto que el modelo de servicios públicos propuesto y la expe-

riencia piloto en su implantación implican que la capacitación a realizar para
el Equipo de Mejoramiento debe ser una actividad sistemática y planificada
cuyo propósito general será el de cerrar las brechas de los miembros del equi-
po de mejoramiento con el perfil necesario para el proyecto y su continuidad.
La capacitación va dirigida al perfeccionamiento técnico del miembro del
equipo para que éste se desempeñe eficientemente en las funciones a él asig-
nadas, producir resultados de calidad, dar excelentes servicios a los clientes,
prevenir y solucionar anticipadamente problemas potenciales dentro del pro-
yecto o la institución.

Es preciso introducir aquí una nota a lo antes dicho respecto de la disponibilidad
real de los miembros del equipo de mejoramiento, por cuanto la misma debe abar-
car el tiempo y disposición para participar activamente en el plan de formación
y capacitación que se diseñe en función de las brechas detectadas entre sus com-
petencias presentes y las requeridas por el proyecto. Lo mismo puede afirmarse
de los recursos previstos para el proyecto, pues los mismos deben incluir aquellos
requeridos para solventar el plan de formación y capacitación que se defina.
Este plan de formación y capacitación debe incluir la adquisición de los cono-

cimientos, desarrollo de las habilidades y las actitudes necesarias para el mejor
desempeño de los distintos roles contemplados en el Equipo de Mejoramiento y
para asegurar la capacidad de adaptarlos a las nuevas y cambiantes exigencias que
de seguro emergerán en el proceso de mejoramiento continuo de la prestación de
servicios. Así, la formación y capacitación cuentan con objetivos muy claros, entre
los cuales podemos mencionar:
a. Mejorar el conocimiento del miembro del equipo.

b. Elevar la moral y motivación del equipo.
c. Ayudar al equipo a identificarse con los objetivos del proyecto.
d. Fomentar la autenticidad, la apertura, creatividad y la confianza.
e. Otorgar herramientas de planificación.
f. Agilizar la toma de decisiones y la solución de problemas.
g. Contribuir a la formación de habilidades de liderazgo.
h. Incrementar la productividad y calidad del trabajo.
i. Promover la comunicación efectiva.
j. Reducir la tensión y permitir el manejo de conflictos.
k. Desarrollar habilidades de trabajo en equipo
Comunicación interna amplia y sistemática sobre el Proyecto y

sus avances
Uno de los axiomas de la gerencia del cambio reza que nunca habrá demasiada
comunicación en los mismos. Las lecciones aprendidas de las experiencias de
desarrollo e implantación del nuevo modelo de prestación de servicios públicos
corroboran plenamente dicho precepto. En este caso, es de singular importancia
tomar en cuenta la naturaleza de muchas entidades públicas, grandes organiza-
ciones, con alta diferenciación vertical, horizontal y geográfica, muy centralizadas
a la vez que pronunciadamente desconcentradas, con débiles dispositivos de co-

ordinación interna a excepción de la solución jerárquica, altamente y, a menudo,
rígidamente formalizadas y regimentadas, con una cultura burocrática de depar-
tamentos estancos y una membresía con alta sensibilidad política (no necesaria-
mente en el sentido partidario del termino sino mas bien con referencia al modo
organizacional político de operación y funcionamiento (Carnevale, 2003; Cobb
y Margulies, 1981), En estos casos, la procura de una comunicación sistemática y
bien enfocada, de amplia cobertura, sobre los proyectos y procesos de cambio, es
vital al éxito de los mismos; debe estar dirigida a lograr que la misión, propósitos
y avances (la historia) del proyecto, sean compartidas por todos los miembros de
la entidad prestadora de servicios, así como a reducir los focos de resistencia al
cambio, dudas y temores y de conflicto interno relativos al proyecto promoviendo
su aceptación y del fortalecimiento de la cohesión de los miembros respecto del
mismo.
La comunicación sistemática y amplia aquí valorada debe cubrir distintos ámbi-

tos, entre los que destacamos los siguientes:
• Ambito de la información: comunicación de normas y datos que permiten

que la organización funcione de acuerdo al objetivo definido.
• Ambito de divulgación: comunicación las novedades y elementos que bus-
can captar a las personas, convencerlos, persuadirlos y sumar su voluntad a
los fines del proyecto; las circulares, los boletines, las publicaciones y muy
especialmente las presentaciones estructuradas presenciales, son algunos de
los componentes de la comunicación que se deben implementar en este ám-
bito.
• Ambito de formación y socialización: comunicaron que tiene por meta re-
forzar en forma explícita la cultura institucional promovida. En este marco
se insertan las actividades de capacitación las actividades recreativas y las
celebraciones.
• Ambito de participación: es la participación destinada a que cada uno se
exprese, darle la palabra y ofrecerle el reconocimiento. Puede incluirse el
trabajo en equipo, el reconocimiento a las iniciativas, las sugerencias y las
propuestas.
A los fines de garantizar la comunicación, uno de los roles principales del Equi-
po de Mejoramiento es el de fungir como agentes de cambio y de comunicación,
lo que implica responsabilizarse por:

a. Difusión de la misión y valores corporativos y del servicio.
b. Difusión de políticas, objetivos, programas y metas establecidas.
c. Establecer programas de comunicación que permitan la Divulgación de los
planes y proyectos así como el estatus de los mismos.
d. Establecer estrategias para lograr el compromiso e identificación de los em-
pleados con la excelencia en el servicio. Impulsar la cultura de servicio.
e. Ser un vehículo de sugerencias sobre iniciativas, soluciones de problemas,
proyectos, dando participación a toda la organización y estableciendo esque-
mas de reconocimiento.
No obstante constituir la comunicación una responsabilidad de todo el Equipo

de Mejoramiento, el aseguramiento de la elaboración y desarrollo de la comunica-
ción con el carácter sistemático y el alcance amplio requeridos demanda que uno
de los integrantes de dicho equipo se desempeñe como “especialista en Comuni-
caciones” y, como tal, se responsabilice y sea competente en elaborar los planes de
comunicación a seguirse durante la implantación del modelo y coordinar los ca-
nales de comunicación, velando porque el equipo se desempeñe apropiadamente
en la administración del cambio y las estrategias de integración.
En resumen, uno de los factores críticos de éxito de los proyectos de implan-

tación del nuevo modelo de servicios públicos queda cifrado en los siguientes
términos: “Asegurar el Compromiso e identificación con el proyecto, tanto del
equipo de mejoramiento, como de todo el personal de la institución. (Dar identi-
dad institucional al proyecto).
Disposición a asignar fondos y otros recursos en la co-financia-

ción del proyecto
Dado que el desarrollo e implantación del nuevo modelo de servicios públicos
propuesto se enmarca en el propósito general de “desarrollar una capacidad insti-
tucional permanente y suficiente, en el ámbito de la administración pública cen-
tral” y, en particular, de hacer sustentable a largo plazo el modelo con un enfoque
y práctica de mejoramiento continuo, es no sólo conveniente sino preciso el que
la entidad prestadora de los servicios este dispuesta a asignar los recursos finan-
cieros y de otro tipo, especialmente humanos, que sean razonables para asegurar
el éxito del proyecto. No importa que la unidad patrocinadora, como en el caso
que nos ocupa, Pro-Reforma, pueda contar con fondos frescos para solventar el
proyecto, las inversiones y gastos requeridos por el mismo deben ser compartidos

entre ella y la entidad prestadora de los servicios. Los recursos aportados por
la unidad patrocinadora deberían ser aplicados principalmente en renglones de
“gastos de capital”, tales como equipamiento, mejora de instalaciones, tecnolo-
gías de infocomunicación, entrenamiento y desarrollo y consultorías y algunos
servicios técnicos, y nunca cubrir (o hacerlo sólo de manera excepcional) renglo-
nes de “gastos corrientes” y menos aquellos concernientes a “servicios personales”
en la modalidad de empleados permanentes o estacionales. La prueba de fuego
de que la entidad prestadora de los servicios se encuentra comprometida con
los propósitos y metas del proyecto consiste en su disposición a aplicar recur-
sos, siempre escasos, en apoyo al mismo. Adicionalmente, el aseguramiento de
la sustentabilidad del modelo, incluyendo su mejoramiento continuo, no debe
depender de recursos ocasionalmente aportados por una unidad patrocinadora,
sino de los recursos a disposición de la entidad prestadora de los servicios. La
unidad patrocinadora puede y debe apoyar en el desarrollo e implantación inicial
del nuevo modelo, pero no puede suplantar indefinidamente las responsabilidades
de la entidad prestadora de los servicios. Uno de los factores críticos de éxito de
estos proyectos consiste en la co-financiación y aporte conjunto de todo tipo de
recursos por las entidades aliadas en el desarrollo e implantación del modelo y
esto debe ser objeto de precisión meridiana en los convenios y protocolos que se
establezcan a tales fines.
Fortalecimiento institucional y técnico del área de tecnología de

infocomunicación
El nuevo modelo de servicios públicos propuesto descansa en amplia medida
en el aprovechamiento de las posibilidades habilitantes de las tecnologías de la
infocomunicación para maximizar los atributos de disponibilidad, acceso, conve-
niencia, rapidez, confiabilidad y calidad de las servucciones procuradas y, espe-
ranzadoramente, en el largo plazo, mejorar las relaciones costo-beneficio cuando
no los costos unitarios de los servicios de manera absoluta. El desarrollo e im-
plantación del nuevo modelo supone, por lo tanto, inversiones importantes en los
componentes duros (hardware) y blandos (software) de las tecnologías de infoco-
municación así como en los servicios de conectividad y transmisión de voz, datos
e imágenes. Esto implica desafíos importantes por cuanto, como se ha constatado,
el Estado y las administraciones públicas han sido y son lentos en moverse al paso
de los cambios e innovaciones tecnológicas los cuales le llegan con retardos signi-
ficativos y con sistemas heredados que se erigen en dificultades de consideración
para el aprovechamiento de las mas nuevas soluciones tecnológicas. Asimismo,

dados los tamaños y alcances de muchas entidades públicas y la cobertura de los
servicios a su cargo, los proyectos tecnológicos de las mismas tienen por lo general
alta complejidad debido a los niveles de integración y volúmenes asociados (gran
cantidad de transacciones, usuarios y/o volúmenes de datos). Para hacer las cosas
más difíciles, el nivel de desarrollo de las áreas de tecnología de infocomunicación
en las entidades gubernamentales, si bien heterogéneo, tiende a observar un bajo
nivel de desarrollo tanto en los componentes tecnológicos propiamente dichos
como en la calidad y cantidad de los recursos humanos al frente de los mismos
(UK Parliamentary Office of Science and Technology 2003; OECD, 2001).
Barros (2005) ha resumido las debilidades gerenciales de las áreas de tecnología

de infocounicacion de entidades publicas identificando las siguientes: a) Falta de
habilidades de gestión y administración de proyectos tecnológicos, b) contratos
de alta complejidad en su diseño y posterior administración, c) Niveles de servicio
(SLA’s) mal definidos y/o no administrados y d) pobre gestión de proveedores,
con un enfoque en algunos casos de no cuidar la relación comprador-proveedor.
Todos esos problemas, dificultades y deficiencias se constatan, de una u otra ma-

nera, en mayor o menor grado, en las experiencias de desarrollo e implantación
del nuevo modelo de servicios públicos propuesto y en otras intervenciones de
desarrollo institucional en el sector público que implican el aprovechamiento de
las tecnologías de la infocomunicación. De ahí que una de las más importantes
lecciones aprendidas en estas experiencias es la de asumir desde el inicio mismo
de los proyectos, partiendo del diagnostico inicial, un plan de fortalecimiento
institucional y técnico del área de tecnología de infocomunicación de la entidad
prestadora de servicios participante. Dicho plan de fortalecimiento institucional
debe destacar el desarrollo de los recursos humanos a cargo de las áreas de la in-
focomunicación, con la incorporación, en muchos casos, de nuevos miembros con
perfiles adecuados a las tecnologías duras y blandas a incorporar como parte de
la implantación del nuevo modelo de servicios. Es preciso asegurar que el equipo
humano a cargo de estas tecnologías cuente con los perfiles profesionales reque-
ridos para lo cual es imprescindible un diagnostico oportuno que identifique las
brechas existentes en términos de competencias y que aconseje las acciones nece-
sarias a tomar (contratación, capacitación, asesoría).
De extrema importancia es contar con un líder tecnológico de la entidad

prestadora de servicios que exhiba competencias apropiadas en gerencia de

proyectos pero, sobre todo, que conozca el “negocio”, este disponible y com-
prometido con el proyecto y sus propósitos y tanga habilidades para participar
en la planificación de los aspectos tecnológicos del proyecto (identificación y
diseño de sus componentes, precisión de las especificaciones de las solución a
procurar, precisión de los entregables finales e intermedios, seguimiento y vi-
gilancia de los tiempos acordados para la adquisición, desarrollo e implemen-
tación y finalmente los costos involucrados. En caso de este líder observar bre-
chas salvables entre sus competencias iniciales y las requeridas por el proyecto,
puede invertirse en su formación y capacitación, por ejemplo, en gerencia de
proyectos o en la administración de ciertas tecnologías y, en ese curso, acompa-
ñarle de consultores o asesores que le asistan y complementen. Pero, por otro
lado, su conocimiento de los procesos a ser mejorados y de las arquitecturas y
sistemas vigentes en la entidad prestadora de servicios, así como su compromi-
so y disposición para con el proyecto y habilidades relativas a la planificación
del mismo son indispensables.
Aseguramiento de los recursos mínimos de infraestructura física

Uno de los componentes más importantes de asegurar desde el inicio de los
proyectos de desarrollo e implantación del nuevo modelo de servicios públicos es
el de los espacios e infraestructura física requeridos por las servucciones carac-
terísticas de dicho modelo. Esto así por los costos y dificultades asociadas con la
identificación de espacios e instalaciones físicas que, si bien pueden ser mejoradas
y rediseñadas como parte del proyecto, requieren estar disponibles salvo que se
asuman aumentos considerables en los costos asociados y tiempos más prolon-
gados en la implementación. De esa manera, es importante que en el diagnostico
inicial y en los convenios y protocolos de acuerdos entre las entidades partici-
pantes, la entidad prestadora de servicios identifique y asigne los espacios físicos
apropiados para alojar a los prestadores de servicios, a los equipos de apoyo a
los mismos, incluyendo los equipos de mejoramiento, y que puedan recibir de
acuerdo a los estándares del modelo a los ciudadanos usuarios que de procuren de
manera presencial la prestación de los servicios en cuestión.
Involucramiento, participación y alineamiento con las entidades

rectoras de la administración pública.
El alineamiento y unificación de criterios con las entidades rectoras de la admi-
nistración pública tanto en materia de personal, de servicios públicos y de tec-
nología de infocomunicacion, como de manejo presupuestal y uso de las tasas

aplicables a los servicios a ser mejorados es una condición fundamental tanto para
el éxito del modelo como para su sustentabilidad en el tiempo.
Siendo el sector público altamente normalizado y regulado, la participación de

dichas entidades rectoras desde el inicio del proyecto constituye un aval indis-
pensable para legitimar las innovaciones organizacionales y tecnológicas introdu-
cidas y para evitar que surjan contratiempos a posteriori luego de las inversiones
de tiempo y recursos que obliguen a modificar determinadas opciones acogidas
como parte del modelo.
Son muchas las lecciones que podrían identificarse a partir de las experiencias
sostenidas en el desarrollo e implantación de un nuevo modelo de servicios pú-
blicos en la República Dominicana, pero confiamos en que las principales han
sido recogidas hasta ahora y que su síntesis será de utilidad en hacer de próximas
experiencias unas más exitosas medidas en resultados, tiempos y costos.
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Julio Sánchez es egresado de State University of New York at Albany donde obtuvo un Doctorado en Estudios
Organizacionales de su Escuela de Administración de Negocios. Sus estudios de grado los hizo en la Universi-
dad Autónoma de Santo Domingo (UASD), donde obtuvo el título de licenciado en Psicología y realizó estudios
de Antropología y de Sociología, haciendo más tarde estudios de Economía y de postgrado en Planificación y
Administración de la Educación Superior en el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC).
Es en la actualidad Coordinador Técnico del Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder
Ejecutivo (Pro-Reforma), proyecto conjunto del Banco Interamericano de Desarrollo y de la Secretaría de
Estado de Economía, Planificación y Desarrollo del Gobierno de la República Dominicana. Se desempeñó
como Vicepresidente de Apoyos e Infraestructura del Banco BHD, S.A. Fue Gerente del Programa de Desarro-
llo Gerencial y de Recursos Humanos de Caribbean Export Development Agency, en el marco de CARIFORUM
y Lomé IV. Ha ocupado los cargos de Asesor y, previamente, Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de
Educación Superior (CONES). También ha sido Decano de la Escuela de Negocios y profesor del Instituto Tec-
nológico de Santo Domingo (INTEC) y director de los programas de Administración de Empresas y Mercadeo

en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). Se ha desempeñado como docente también
en en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), en el Instituto de Desarrollo Económico del
Banco Mundial y en la Escuela Andaluza de Salud Pública, en Granada, España, entre otras instituciones. Su
labor como consultor y docente le ha llevado además a Barbados, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador,
España, Guyana, Perú, México, Nicaragua y Trinidad-Tobago, entre otros países.
Ha publicado en Ciencia y Sociedad, en la Revista Latinoamericana de Psicología, en el Organizational Beha-

vior Bulletin y en Organization Studies, entre otras publicaciones. Ha publicado también un conjunto de seis
casos de estudio de éxito de micro, pequeña y mediana empresa, con los auspicios del CAMPE-INTEC y de la
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

Retos, Desafíos y Experiencias
en la Reforma del Estado
en un Ambiente Competitivo
Ponencias
CLAD
211
noviembre de 2007.

Reformar y modernizar el Estado
en un ambiente competitivo
Máximo Darío Contreras
I. Contexto Mundial
El tema de la competitividad se comenzó a imponer en la década de los años 80
del siglo pasado, coincidiendo más o menos con el aceleramiento del proceso de
mundialización, mejor conocido en nuestro mundo latinoamericano como globa-
lización por su derivación del término en inglés “globalization”1. Su uso se propagó
como parte de las estrategias desarrolladas para las empresas para hacerlas más
competitivas en un mundo más interconectado e interdependientes entre sí para
conducir sus negocios. Quizás el trabajo pionero en que este concepto se aplicó a
las naciones lo fue el libro de Michael E. Porter titulado La ventaja competitiva
de las naciones, publicado en año de 1991. En esta obra Porter, considerado como
el máximo exponente de la competitividad en el mundo académico actual, plantea
que los países, al igual que las empresas, necesitan elevar su nivel de “productivi-
dad”2 mejorando básicamente la calidad de sus recursos humanos, acompañado por
supuesto de aquellos factores macroeconómicos que crean un ambiente de sana
competencia e innovación, de manera que se vaya más allá de las “ventajas com-
parativas” (recursos naturales, bajos salarios, políticas protectoras, etc.) y centrarse
en lograr mayores “ventajas competitivas” que incluyan: infraestructuras adecuadas,
mercados debidamente segmentados, productos diferenciados en nichos específi-
cos, aplicación de nuevas tecnologías en forma innovadora y economías de escala.
El profesor Porter cita los ejemplos de países como Japón, Corea del Sur, Taiwán,
Suiza e Irlanda, que con escasos factores de producción tradicionales3, han logrado
superar el subdesarrollo aplicando los principios de las ventajas competitivas.
1 Consideramos que el término “mundialización” sería más correcto en el idioma español que el de “globalización”.
2 Por productividad entendemos la relación entre la cantidad de bienes y servicios producidos y la cantidad de los
insumos o recursos utilizados, que puede considerarse como sinónimo de rendimiento.
3 Se entiende por factores de producción tradicionales lo que la ciencia económica ha reconocido: la tierra, el
capital y el trabajo. Hoy día se le agrega el factor del conocimiento impulsado por la ciencia y la tecnología, las cuales
son producto del capital humano y, en menor medida, de la organización social (capital social).

Estudios y clasificaciones de países en cuanto a la competitividad a nivel
mundial han incluido a la región de nuestro continente americano, cuyos paí-
ses en su mayoría se clasifican como en vías de desarrollo, y han llegado a la
conclusión de que como región somos poco competitivos, según el cuadro No.
1 que anexamos. Vemos en esta tabulación que Chile es el único país de la re-
gión que tiene una clasificación respetable, estando aun por encima de España
con la posición número 27 de los 125 países clasificados. Según el informe del
Foro Económico Mundial (FEM o WEF por sus siglas en inglés) en que se
incluye el cuadro comentado, Chile debe su posicionamiento a instituciones
sólidas, a la presencia de mercados eficientes y al rol de apoyo jugado por el
Estado por vía de un régimen regulatorio estable y confiable, amparado por
un manejo muy competente de su macroeconomía, aunque le quedan serios
obstáculos por vencer como la desigualdad social y la marginalidad, entre
otros retos, además de mejorar las capacidades de su población para poder
ascender de su actual posición. A Chile le sigue la pequeña isla-nación de
Barbados, que ocupa la posición 31.
Costa Rica es la siguiente nación latinoamericana con la posición 53, siendo

su principal fortaleza sus instituciones democráticas y su capacidad de atraer in-
versiones por su clima de paz y una población educada. Los grandes países del
mundo latinoamericano como México, Brasil y la Argentina se encuentran en el
medio del listado del FEC para el 2006, cada uno con problemas institucionales
y macroeconómicos de diferentes grados.
Luego vienen el resto de los países clasificados con problemas de gobernabilidad,

transparencia y servicios públicos deficientes. Paraguay (106) y Guyana (111)
ocupan los últimos dos lugares de los 20 países considerados de nuestro continen-
te americano con exclusión, por supuesto, del Canadá y los Estados Unidos.
Existen otras clasificaciones en cuanto al tema de la competitividad, pero en

general coinciden en colocar a Chile por delante de las otras naciones de la
región, por lo que parece que los hermanos chilenos están haciendo las cosas
bien y, en este sentido, deben servirnos como referente en cuanto a los pro-
cesos de reforma y modernización de la Administración Pública en el mundo
interconectado que hoy tenemos ante nuestros ojos. Antes de entrar en con-
sideraciones sobre la pertinencia del ámbito competitivo para los procesos
de transformación que debemos emprender, sin embargo, nos tomamos la

licencia para enmarcar nuestra ponencia frente a las apreciaciones que hacen
algunos futurólogos ubicados en centros de poder de países altamente desa-
rrollados.
Ante el empuje económico de los países asiáticos se ha dibujado un panorama

sombrío para América Latina, exceptuando quizás a Chile y a Brasil. Se sostiene
que Latinoamérica va en camino a la insignificancia política ante el proceso de
“asiatización”, liderado por China y la India, dado que Latinoamérica “se está
quedando atrás por culpa de gobiernos ineficientes, carencia de sistemas de jus-
ticia independientes, descuido de la educación y porque la corrupción está a la
orden del día” (Rolf Linkohr de la Unión Europea).
Otro estudio del Consejo Nacional de Inteligencia (CNI) del gobierno de los
Estados Unidos titulado “El mapa del futuro global”, y que contó con la colabo-
ración de reconocidos expertos internacionales, predice que América Latina se
desliza hacia la irrelevancia mundial ya que los países de la región, con excepción
de los ya mencionados, no sabrán aprovechar las nuevas tecnologías disponibles
a través del proceso de globalización, donde la gobernabilidad y el liderazgo han
de jugar un papel primordial.
Aun descontando estas funestas predicciones, debemos reconocer que la brecha

entre los países que disponen de tecnologías avanzadas y las aprovechan y el resto
de nuestros países, la misma se hace mayor con el avance del tiempo, si es que no
nos proponemos a reducir esta brecha mediante planes y estrategias sistémicas e
inteligentes que nos coloquen en aquellos nichos que desarrollemos y en los que
seamos productivos y eficientes. La llamada era post-industrial del conocimiento
en que estamos inmersos nos hace exigencias que requieren de nuevos enfoques
y paradigmas de desarrollo, que difieren en mucho con la forma de planificación
estratégica de hace apenas unos cuantos años. Hoy día el concepto tradicional del
Estado-nación ha estado sometido a una manifiesta revisión ante el empuje de
la apertura de los mercados internacionales y del trasiego cultural y etnológico
que los medios de comunicación y los movimientos migratorios revelan. Ya los
recursos tradicionales con que contamos no son una garantía de prosperidad y de
bienestar para nuestras poblaciones. Al mismo tiempo que debemos enfrentar
los retos por los mercados internacionales, tenemos ante nosotros la lucha por
la erradicación de la sempiterna pobreza y de las ancestrales injusticias sociales
que hemos venido arrastrando en nuestras sociedades. ¿Qué hacer ante tantos y

nuevos retos desde la esfera de nuestras administraciones públicas? Pero antes de
tratar de responder esta pregunta debemos mirar con ojos críticos nuestra actual
realidad americana desde la óptica de la competitividad.
II. América Latina en busca de su lugar en la economía mundial

No considero necesario hacer una relación de los significativos cambios políticos
por los que han pasado nuestros países en las últimas dos décadas, lo que ha inclui-
do desde el año de 1992 nueve (9) deposiciones de presidentes latinoamericanos,
no por iniciativa de militares, sino por amplios sectores de la población civil que
han considerado que tales mandatarios no servían a los propósitos para los que
fueron elegidos, prevaleciendo en las acusaciones manejos económicos y financie-
ros desastrosos, así como una arraigada percepción de actos de corrupción.
A esto nueve casos hay que adicionarle los casos de Jean Bertrand Aristide en
Haití, de Hugo Rafael Chávez Frías en Venezuela y de José Arnaldo Alemán
Lacayo en Nicaragua. Estos hechos permiten concluir que nuestras democracias
se enfrentan a serios peligros de gobernabilidad desde dentro de sus fronteras y
que dichas amenazas son tan o más serias que las que vienen aparejadas con la
competencia por los mercados internacionales.
Estas interrupciones en nuestros sistemas democráticos han ocurrido en países

grandes, poderosos y ricos como en los pequeños, débiles y pobres. Es, como dice
Ricardo Arias Calderón, ex Vicepresidente de Panamá, una situación explosiva
porque conjuga crisis económica con crisis moral, lo que personaliza en las figu-
ras presidenciales los desaciertos económicos en lugar de verlos como el juego de
fuerzas impersonales, o como diría Adam Smith, producto de la acción de una
Mano Invisible.
Retomando el tema de la competitividad y su impacto en la reforma y moderni-

zación de la administración pública, nos auxiliamos de los cuadros anexos 2, 3 y
4, extraídos y condensados del Informe de Competitividad Mundial 2006-2007,
puesto en circulación el 26 de septiembre, 2006, por el Foro Económico Mundial.
Estos cuadros se han organizados de acuerdo a una sub-categorización que descri-
bimos al pie del Cuadro 1 anexo. En el Cuadro 2 podemos observar que en cuan-
to a los llamados Requisitos Básicos, que comprenden aquellos factores esenciales
para que un país o economía pueda competir, y en los que América Latina debiera
estar mejor posicionada que el resto de los países en vías de desarrollo, sólo tres

países se encuentran por encima de la posición 50: Barbados, Chile y Panamá. En
términos de promedios, según este Cuadro, los 23 países considerados de nuestra
América, incluyendo a Barbados, Guyana, Jamaica, Surinam y Trinidad-Tobago
de habla inglesa y neerlandesa, tienen mucho que mejorar desde el punto de vista
institucional, en infraestructuras y en la macroeconomía, y continuar mejorando
sus programas de salud y educación primaria.
El informe “Análisis comparativo del atractivo nacional para inversiones priva-

das en infraestructura”, presentado durante la reunión del Foro Económico Mun-
dial para América Latina en Santiago de Chile a finales del mes de abril de 2007,
destaca que Chile, Brasil y Colombia son los tres países de América Latina más
atractivos par la inversión privada en puentes, carreteras, caminos, electrificación
y puertos, mientras que Argentina, Venezuela, Bolivia y República Dominicana
son, en contrapartida, los países de la región que encabezan la lista de las naciones
que presentan las peores condiciones para recibir inyecciones de capital privado
destinado a la infraestructura. Por cierto que la peor puntuación la recibió la Re-
pública Dominicana de los doce países analizados.
El Cuadro 3 nos presenta los llamados Mejoradores de la Eficiencia en que

solamente Barbados y Chile se encuentran entre los primeros 50. Este cuadro
señala una situación similar a la del cuadro anterior, en cuanto a posiciona-
miento, es decir, que también los países de nuestra región tienen que hacer
ingentes esfuerzos para aumentar su rendimiento mediante la capacitación de
sus poblaciones, la operación más fluida de sus mercados y, especialmente, en la
captación y aprovechamiento de las nuevas tecnologías. Los llamados Factores
de Innovación, pilares de gran importancia para aplicar las nuevas tecnologías
y generar innovaciones que creen productos originales y nichos diferenciados
en los mercados, generalmente se asocian a economías avanzadas. El cuadro 4
muestra la clasificación de los países considerados de acuerdo a estos factores y,
como era de esperarse, el posicionamiento de nuestros países resulta más débil
que el mostrado en los dos cuadros anteriores. A pesar de que nuestros empre-
sarios y negocios se conducen con un aceptable grado de sofisticación, fallamos
en cuanto a la innovación, lo cual se explica por los escasos recursos que inver-
timos en la Investigación y Desarrollo (I&D). “La inversión en investigación
y desarrollo está entre 0,1 y 0,6 por ciento del producto interno bruto en la
mayoría de los países de la región, cifras que no han cambiado drásticamente
en los últimos diez años.

Nuestra inversión es baja en comparación con el 2 al 3 por ciento del PIB que
invierten naciones de ingreso alto. Pero aún si nos comparamos con otros grupos
de países vemos, por ejemplo, que la inversión anual de toda América Latina y el
Caribe es casi la mitad de lo que invierte Corea del Sur”, según declaraciones de
funcionarios del BID (Carlos Jarque, gerente del Departamento de Desarrollo
Sostenible del BID, 2005).
El Cuadro 5, también extraído del informe ya mencionado del Foro Econó-

mico Mundial, clasifica a las economías de los países de acuerdo a un Índice
de Competitividad Empresarial basado en el clima microeconómico en que se
desenvuelven las empresas de las naciones consideradas. Los resultados para
los países de nuestra región nos indican que Chile, Barbados y Costa Rica
tienen un buen posicionamiento, sobresaliendo la nación chilena en cuanto
al clima de negocios muy favorable que ha logrado desarrollar, especialmente
en cuanto a su estrategia para colocar sus productos en el mercado mundial,
amén de atraer las necesarias inversiones por su clima de apertura, transpa-
rencia y estabilidad, exento de prácticas de corrupción, lo que puede decirse
también de Costa Rica y de Barbados. La atracción de las inversiones es un
elemento vital para lograr un crecimiento significativo de la economía y no
es un secreto para nadie la clase de escenario que buscan aquellos que arries-
gan sus capitales, amén de esperar tasas de retorno atractivas. Todos aque-
llos países que han tenido crecimientos económicos espectaculares – casos
de la India, China, Corea del Sur e Irlanda – han tenido como denominador
común fuertes inversiones productivas amparadas por estrategias nacionales
de desarrollo de mediano y largo plazo, pero siempre con la mira puesta en
mejorar sus rendimientos para poder disfrutar de un crecimiento sostenible y
reducir la pobreza.
III. Los planes estratégicos de competitividad

Peter F. Drucker quizás fue el primero en darse cuenta, a mediados de los años
70, de que se necesitaba un nuevo enfoque para la administración de las organi-
zaciones modernas que surgieron luego de la Segunda Guerra Mundial. Esto lo
motivó a hacer énfasis en la tarea de gerenciar para obtener resultados mediante
el desempeño productivo de los administradores: la esencia de la administración
“no es saber sino hacer. Su prueba no es la lógica, sino los resultados. Su única
autoridad es el desempeño”. Drucker igualmente se dio cuenta de la importancia
que tendría el conocimiento para la productividad y la competitividad pues, aun-

que no lo dijera, se debía transitar de la “manufactura” a la “mentefactura” en un
ambiente multinacional y multicultural.
Ya para la década de 1960 se habían producido trabajos sobre la planificación

estratégica para las empresas, impulsados por la creciente complejidad e incerti-
dumbre que enfrentaban las organizaciones como secuela de la apertura econó-
mica que se produjo en la posguerra. De ahí surgió la administración estratégica
que culminó en lo que hoy llamamos la gestión estratégica, que pretende armo-
nizar “las distintas y variadas visiones y concepciones del mundo que poseen los
diferentes grupos que conforman una sociedad”.
Como secuela de este enfoque de la gestión estratégica se trascendió a la aplica-

ción del pensamiento basado en esta visión al cambio organizacional, tanto en el
sector público como en el sector privado.La competitividad de las naciones, como
hemos visto, se plantea formalmente en el principio de la década de 1990, cuando
ya se abre el abanico comercial de par en par por el colapso de la Unión Soviética
y el surgimiento de un mundo unipolar dominado por los Estados Unidos de
Norte América, acompañado por la ideología económica neoliberal impulsada
por los gobiernos de Ronald Reagan en Estados Unidos (1981-1989) y de Mar-
garet Thatcher (1979-1990) en Gran Bretaña.
Ya el escenario para el surgimiento de la economía global había sido preparado

por el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT por sus siglas en in-
glés), que desde su inicio en 1947 en una conferencia de las Naciones Unidas en
La Habana, Cuba, transitó por varias fases hasta concluir en la creación de la Or-
ganización Mundial del Comercio (OMC) en el año de 1994 como la institución
encargada de administrar las normas internacionales sobre comercio en bienes y
servicios aprobadas en los distintos acuerdos y/o rondas logrados bajo el GATT.
La inclusión de cláusulas en el GATT que permiten la negociación de acuerdos
entre países para el establecimiento de sistemas preferenciales de acceso a los
mercados, ha propulsado las firmas de tratados de libre comercio (TLC), tanto
bilaterales como regionales. En el continente americano hemos sido pioneros en
el tema de la integración, inclusive antes que la misma Unión Europea, pudiendo
remontarnos al siglo XIX y a los sueños de Libertador Simón Bolívar de crear una
Gan Colombia. Hemos sido prolijos en la creación de acuerdos de integración,
pero todavía no hemos logrado ponernos de acuerdo para un tratado de toda la
región, como lo sería el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), hoy

día criticado y en su lugar, como contrapropuesta, se fomenta la Alternativa Boli-
variana para la América (ALBA), impulsada por el Presidente Venezolano Hugo
Chávez con la anuencia de Cuba.
El más reciente tratado de libre comercio es el que se conoce por las siglas del
DR-CAFTA, o Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamé-
rica y República Dominicana (TLC). Este tratado es de especial importancia
para este trabajo por dos razones, por lo menos. Primero, porque tiene un especial
significado para las pequeñas naciones de Guatemala, El Salvador, Honduras, Ni-
caragua, Costa Rica y República Dominicana, las que en conjunto apenas repre-
sentan una ínfima porción del PIB del grandote de los Estados Unidos – apenas
entre todos llegan a un 2%. En segundo lugar, porque en Costa Rica a la fecha la
legislatura no ha aprobado dicho acuerdo, quedando como el único que ha cues-
tionado seriamente el impacto que dicho tratado ha de representar para la sobera-
nía de este hermano país. La aprobación de dicho acuerdo ha sido sometida a un
referendo que se celebrará el 7 de octubre de este año. Aunque la llamada Sala IV
de Costa Rica, o Tribunal Constitucional, emitió un dictamen el 3 de julio pasado
aseverando que el TLC no contiene vicios de inconstitucionalidad, la oposición
ha contraatacado acusando a los magistrados que favorecieron el dictamen de ser
incondicionales del Presidente Oscar Arias y parte de una mafia neoliberal.
La Universidad de Costa Rica, primera universidad pública de dicho país, ha

emitido un informe en el que se detallan quince (15) violaciones a la Carta Mag-
na costarricense, alegando que “El TLC firmado y propuesto para su aprobación,
no solo contraviene artículos concretos de la Constitución Política, sino que aten-
ta contra el espíritu de la Carta Magna en sus propósitos y su sistema de valores”.
Los expertos constitucionalistas de la Universidad de Costa Rica expresan no
solo lo antijurídico que consideran el TLC, sino que plantean su preocupación
porque privilegia los intereses comerciales y privados en perjuicio del bien común,
así como que concede un beneficio desproporcionado a favor de los intereses co-
merciales de las empresas extranjeras.
El debate surgido en Costa Rica pone de relieve los riesgos y retos que se ciernen
en la concertación de acuerdos entre países con economías muy asimétricas, como
es el caso del DR-CAFTA entre Centroamérica, República Dominicana y los
Estados Unidos. El hecho es que, a excepción de Costa Rica, que dispone hasta el
1 de marzo del 2008 para su ratificación, este acuerdo está vigente e influye en las

decisiones que puedan tomar los países que lo aprobaron con relación al desarro-
llo de su estrategia de competitividad y, en especial, en cuanto a la transformación
que debe someterse la Administración Pública ante este nuevo escenario de la
competitividad.
En el caso de nuestro país, el pasado mes de abril fue puesto en circulación el

Plan Nacional de Competitividad Sistémica de la República Dominicana, el que
nos servirá para hacer precisiones sobre el tema de nuestra ponencia. Su lanza-
miento contó con la presencia del Presidente de la República Dr. Leonel Fernán-
dez, quién en su presentación expresó que el Plan pretende que “para el 2020, la
República Dominicana será un país plenamente integrado a la economía mundial
con una plataforma de desarrollo competitiva, sostenible y equitativa”. Se declara
que como objetivo para el 2020 la República Dominicana se convierta en una
“Irlanda del Caribe”. Además, sostiene que esta Visión de Futuro 2020 se alcance
mediante un “crecimiento competitivo y sustentable con desarrollo humano inte-
gral”. Este plan es el resultado de esfuerzos que se realizaron en los años de 1998
y 2000 con la cooperación del PNUD y la USAID, y más recientemente con el
“apoyo incondicional” del BID. Su elaboración fue comisionada por el Consejo
Nacional de Competitividad (CNC) al Instituto de Competitividad Sistémica y
Desarrollo (ICSD), con sede en la Ciudad de México, presidido por el Dr. René
Villarreal, “quien se involucró de manera directa en todo el proceso”. Durante el
proceso de elaboración participaron el sector gobierno, el empresarial-industrial,
la comunidad científica y académica y organismos internacionales radicados en el
país. En total, se sostuvieron “más de cien reuniones de trabajo”.
Por lo anterior, puede afirmarse que el plan dominicano de competitividad fue

ampliamente discutido y consensuado con los principales actores del gobierno,
de la economía nacional y de la comunidad científica-académica dominicana,
en adición a los aportes de los representantes de los organismos internacionales
radicados en el país.
El plan, como era de esperarse, refleja las concepciones reinantes con relación a
la Nueva Economía – de la Manufactura a la Mentefactura – que se plantea como
el nuevo paradigma del modelo de negocios en que la Era Industrial es reempla-
zada por la Era del Conocimiento, transitando de la Competencia Darvinista a
la Competencia Cooperativa vía Alianzas Estratégicas, donde la Inteligencia en
la organización, la Flexibilidad en la producción y la Agilidad en la comerciali-

zación (IFA) hacen a las empresas organizaciones competitivas y sustentables en
el tiempo, permitiendo a éstas ser innovadoras ante los cambios, flexibles en su
manufactura (producción) y ágiles en su marketing o comercialización. El Plan se
desarrolla teniendo como lineamientos estos principios que han sido trabajados
por el Dr. Villarreal y su Instituto.
Para el nuevo modelo de la gestión pública se recurre a las siglas de IFAT, es

decir, instituciones Inteligentes, Flexibles, Ágiles y Transparentes. El Informe en
su Parte IV, Competitividad Gubernamental y la Nueva Economía de Mercado
Institucional, Capítulo 11, aborda el tema de un Gobierno Competitivo e Inno-
vador. Al gobierno competitivo e innovador se le asignan tres funciones estra-
tégicas fundamentales: planificador y promotor de políticas públicas, regulador
de la actividad económica y administrador público moderno. Se hace hincapié
en separar las funciones de la planificación de las de recaudación/gasto. Igual-
mente, se insiste en un Plan Nacional de Planificación que, en nuestra opinión,
debería estar precedido por un Plan Nacional de Desarrollo. Para construir un
gobierno inteligente en la República Dominicana se visualizan tres ventanas de
oportunidad: dotar a la Administración Pública Dominicana de un conjunto de
herramientas que permitan planear, programar, desarrollar y evaluar resultados,
con base en objetivos específicos, claramente señalados y consensuados; adoptar
un sistema de aprendizaje continuo (“long-life learning”) para el capital huma-
no de la Administración Pública, incluyendo una mejoría de las remuneraciones
económicas; e interconectar y mejorar la coordinación de los organismos públicos
mediante una red de conocimiento público que incremente la capacidad de go-
bernar y responder a las demandas ciudadanas. Se sugiere la creación de un Cen-
tro de Pensamiento Estratégico que promueva trabajos de prospectiva en el nivel
académico – proponiéndose a la universidad estatal como sede de este Centro – y
que trabaje en estrecha coordinación con el CNC de manera que se garantice la
generación de investigaciones y su aplicación oportuna en las instituciones públi-
cas. Los trabajos a emprender por este Centro se concentrarían en cinco grandes
temas: 1) Política Interior y Gobernabilidad, 2) Economía y Competitividad, 3)
Entorno Social, 4) Política Exterior y 5) Seguridad Nacional.
Por supuesto, para poner en marcha un proyecto tan ambicioso como el que
comentamos se hace necesario e indispensable la profesionalización del servicio
público dominicano, el cual ha estado dominado, como en muchos otros países
hermanos del Continente, por el clientelismo de los partidos políticos. Aunque

contamos con una Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa desde el año de
1991, es poco lo que hemos logrado según nuestra apreciación. Otros en el pre-
sente Congreso han de tocar este tema con mayor profundidad y conocimiento
que el que posee este ponente.
El Plan de Competitividad, sin embargo, aborda este tema y propone sugeren-

cias al respecto: crear comités de vigilancia de la sociedad civil y emprender una
amplia campaña de difusión entre los propios servidores públicos. Ante un nuevo
proyecto de ley que reemplazaría a la mencionada legislación, la llamada Ley de
la Función Pública, se plantea que en vez de crear una nueva Secretaría de Estado
como se dispone en el anteproyecto de ley, se cree un Organismo Autónomo del
Estado con la suficiente influencia y autonomía que garantice la aplicación de la
ley de manera uniforme y expedita para todo el Estado, en lugar de estar adscrita
al Poder Ejecutivo, estando los nombramientos en dicho organismo sujetos a
la concurrencia del Congreso “para darle esa dimensión de política de Estado”.
También plantea que el plazo de diez (10) años previsto en el anteproyecto de ley
como temporalidad para que los efectos de la ley sean sentidos con todo su vigor
es excesivo y recomienda un plazo de cuatro (4) años en su lugar.
En este punto el Plan de Competitividad propone un Plan Nacional de Desa-

rrollo que fije objetivos realizables y que sirva para elaborar Programas Operativos
Anuales que partan de planes sectoriales. El Plan de Desarrollo debe mantener
en líneas generales los criterios de un gobierno competitivo: flexibilidad, agilidad
y transparencia. El Gobierno como regulador de la actividad económica requiere,
para ser eficiente y eficaz, conjugar tres dimensiones fundamentales: “la legal, la
institucional y la presupuestal”. En esta parte el Plan de Competitividad hace esta
declaración:
Una ley sin institución es declarativa. Una institución sin recursos es impotente. Un
presupuesto sin leyes ni instituciones es un derroche.
Se propone que dentro del CNC se cree una unidad que vele y sea responsable de
las mejoras regulatorias del Gobierno, otorgándole a dicha institución la capaci-
dad de sanción, tanto a nivel de los funcionarios como a nivel de las dependencias
gubernamentales. Dentro de las principales tareas a realizar por esta nueva oficina
del CNC estaría la de confeccionar y dar a conocer un nuevo Padrón de Trámites
Empresariales, que incluiría un Formato Único de Apertura de Empresas.

Para el fortalecimiento de las instituciones públicas dominicanas con la finalidad
de mejorar la gobernabilidad se establecen cinco requisitos fundamentales que
deben cumplirse: accesibilidad, generalidad, imparcialidad, prontitud y confia-
bilidad. Por accesibilidad se entiende hacer lo más simple posible el acceso a los
procedimientos institucionales, eliminando así los conocimientos de expertos o
peritos. Generalidad implica universalidad e igualdad en los servicios públicos
que ofrece el Estado, sin distinción de raza, sexo, religión o condición social.
Imparcialidad significa que el funcionamiento del aparato estatal no esté con-
dicionado por presiones de índole política, económica o social, sino por todo lo
contrario, por principios legales claros y equitativos. En cuanto a prontitud se
espera que los tiempos de respuesta no sean tan retardados que se pierda cre-
dibilidad institucional. Y un sistema de administración pública que cumpla con
los requisitos enumerados ha de generar confiabilidad, que de perderse sería una
causa importante para generar ingobernabilidad.
Una de las más importantes tareas pendientes en la reforma y modernización

del Estado es el que concierne a cerrar la brecha existente entre lo que el Plan de
Competitividad llama el país legal y el país real.
Las leyes y los reglamentos no son para que solamente estén escritos, sino para
que se cumplan de manera indiscriminada. Es, en otras palabras, la realización
plena del Estado de Derecho preconizado como uno de los grandes logros del
sistema democrático. Para lograr este ideal se impone fortalecer los poderes le-
gislativo y judicial y sus mecanismos de control y coordinación con el poder eje-
cutivo. Igualmente, ampliar la participación ciudadana en la discusión y toma de
decisiones públicas, de manera que nos acerquemos a la democracia participativa
que tanto señalamos, pero que todavía luce como un sueño para muchos de nues-
tros países. Es, dicho en términos más modernos, mejorar la accountability o por
falta de un término más sencillo en español, mejorar la rendición de cuentas me-
diante actuaciones responsables y transparentes, que algunos han traducido como
respondabilidad.
Dentro de los cuatro pilares señalados para la competitividad logística de un país

se mencionan: el eje energético (incluyendo el eléctrico), el eje de la tecnología de
la información y comunicaciones, el eje de transporte modal y el eje hidráulico. La
principal deficiencia logística que limita la competitividad de la República Domi-
nicana es el precario funcionamiento de su sector eléctrico, que según el Reporte

Global de Competitividad 2006-2007 nos coloca en el lugar 124 de los 125 países
analizados. Este es un problema que viene arrastrándose desde hace más de tres
décadas y su solución ha escapado a todos los gobiernos de turno, a pesar de que
se han intentado diferentes alternativas que incluyen la capitalización, con el con-
curso del sector privado, para la generación y la distribución de la energía. Esta
deplorable situación nos coloca en desventaja con relación a nuestros competido-
res de la región, ya que recibimos energía eléctrica, cuando está disponible, a un
precio que resulta el doble de los que pagan, por ejemplo, en el istmo centroame-
ricano. El Plan Nacional de Competitividad hace una serie de recomendaciones
para mejorar el desempeño y la competitividad de este estratégico sector, que no
viene al caso extenderse sobre el particular.
Todo plan para que se desarrolle y culmine con éxito requiere que se implemente
y se establezcan mecanismos de coordinación y financiamiento. La responsabili-
dad para implementar el Plan Nacional de Competitividad Sistémica de la Repú-
blica Dominicana se ha delegado en el Consejo Nacional de Competitividad. En
la nueva etapa de la implementación del Plan se establecen dos nuevas unidades
operativas dentro del CNC, a saber, una Unidad para la Implementación de la
Competitividad Sistémica y un Fondo Mixto de Financiamiento que englobe al
sector público, al sector privado y a los organismos internacionales. A la Unidad de
Implementación se le asignan tres funciones principales: promover la implemen-
tación de la acciones, evaluación dirigida a establecer la relevancia estratégica de
las políticas y/o programas operativos en función del momento y el seguimiento
puntual de las acciones implementadas. Una cuarta función de esta Unidad sería
la de actuar como ente de comunicación social que socialice los logros y objetivos
del Plan ante la ciudadanía y los actores internacionales. En lo que respecta al
sector gobierno, se crearía una Unidad de Competitividad Gubernamental que
tendría la responsabilidad de coordinar todas las acciones tendentes a mejorar la
competitividad de la Administración Pública. Con estas consideraciones conclu-
ye el Plan Nacional de Competitividad Sistémica de la República Dominicana
en lo tocante al rol que desempeñaría el Plan en la reforma y modernización de la
Administración Pública Dominicana.
IV. Secuelas y conclusiones

Sería muy pretencioso de nuestra parte el pensar que con este trabajo hemos
hecho aportaciones innovadoras a la rama del saber que abarca a la adminis-
tración y/o gerencia pública. Nuestra pretensión es mucho más modesta y nos

sentiríamos satisfechos si hemos logrado despejar algunas dudas o inquietudes
sobre las consecuencias que trae aparejada la nueva economía global, que Manuel
Castells llama economía “informacional”, en la cual las “fuentes de productividad
y competitividad.dependen fundamentalmente de la capacidad de generación de
conocimiento y procesamiento eficaz de la información”. Por tal razón, “la educa-
ción y la innovación se constituyen en fuerzas productivas directas”. En la reunión
del Foro Económico Mundial sobre América Latina celebrado en la Ciudad de
Santiago de Chile, 25-26 de abril, 2007, a la que asistieron la Presidenta Michelle
Bachelet de Chile y el Presidente brasileño Luiz Inacio Lula da Silva, más el ex-
Presidente chileno Ricardo Lagos Escobar y otras distinguidas personalidades,
concluyó que ante los retos que enfrentamos en América Latina por la dura com-
petitividad mundial, las principales prioridades para la región son la educación, la
innovación y las instituciones. Y cuando se habla de educación debemos pensar
en una educación de calidad, que se oriente tanto a la generación como al uso de
las nuevas tecnologías.
En cuanto a lo institucional debemos asentir de nuevo con Castells en que más

que una sociedad de la información o del conocimiento, lo que tenemos hoy día es
una sociedad red y, por tanto, “la globalización es la expresión de redes globales”.
La reconocida debilidad institucional del Estado en América Latina es, parafra-
seando a Castells, el más grave de todos los graves problemas para el proceso de
desarrollo. La ingobernabilidad que se ha hecho patente en nuestra región, según
comentamos anteriormente, es una muestra de esta debilidad. Tenemos ante no-
sotros la misión de profesionalizar nuestras instituciones públicas, tarea conside-
rada tradicional porque se remonta a los tiempos de Max Weber en el siglo XIX,
mientras que al mismo tiempo procedemos a insertarnos en un nuevo modelo
de organización económica y tecnológica que cambia aceleradamente y se torna
más intrincado cada día. Para tener éxito en esta misión se requiere construir un
sistema de innovación, apoyado por capital para financiar riesgo, lo que requerirá
una alianza estratégica entre los sectores privado y público unidos a los centros
académicos, incluyendo la creación de empresas mixtas dispuestas a jugársela, es
decir, a ganar o a perder.
Hemos visto como el concepto del Estado ha evolucionado con el fenómeno

de la economía global. El Estado-nación que defendía los intereses de los secto-
res medios urbanos, que suplían la mayor parte de la burocracia pública, de los
sectores populares organizados y de los grupos económicos dominantes, con el

arribo de las corrientes neoliberales de la apertura económica mundial, comenzó
a perder su ideología del Estado Benefactor, defensor a ultranza de la soberanía
nacional, para adoptar la ideología del mercado. Esta ideología ha calado de tal
manera en la clase política que ésta se ha plegado a lo mediático, de tal manera
que en lugar de serios debates sobre las alternativas lo que se ofrece más que nada
son viñetas sobre las inefables cualidades personales del candidato promocionado
y, en cambio, el despliegue de las condiciones negativas de los contrincantes. Este
giro hacia lo mercadológico conlleva, por supuesto, mayores sumas de dinero para
realizar las campañas políticas, lo que significa nexos de relaciones clientelares
entre los donantes y los beneficiarios. Este hecho hace sumamente difícil el esta-
blecer control sobre las finanzas de los partidos políticos y más aun en una época
en que la criminalidad, impulsada por el narcotráfico y la marginalidad en que
vive una gran parte de la población, se ha intensificado e internacionalizado. Estas
condiciones crean un caldo de cultivo para que se enseñoree la corrupción y que
los gobiernos sean meros interlocutores de intereses poderosos.
A pesar de las críticas dirigidas hacia el Estado y el gobierno nacional, concu-

rrimos con Castells cuando afirma que “es la única instancia que puede potenciar
una inserción autónoma en el proceso de globalización”. Desde los gobiernos, por
lo tanto, se deben crear y fomentar aquellas políticas y medidas que mejoren la
productividad, que es la base de la riqueza de las empresas y de las naciones. Di-
cho esto, sin embargo, esta riqueza debe filtrarse hacia toda la población mediante
la creación de empleos y la garantía de los servicios básicos de salud y educación.
Esta responsabilidad es algo que compete, principal y únicamente, al Estado, ya
que el mercado no tiene el poder de discriminación para atender a las necesidades
sociales y políticas de la población. Más allá de lo económico y lo social está la
transformación cultural que se requiere para abordar con éxito los retos y desafíos
que nos plantea la nueva economía mundial en un ambiente altamente compe-
titivo.
No es solamente un asunto de atraer mayores capitales para que lo inviertan

en nuestros países mediante exenciones impositivas o de otra índole, es la de
prepararnos para que estas inversiones se multipliquen en bienes y servicios que
adicionen el mayor valor a lo que producimos y ofrecemos. Y para que esto pueda
convertirse en realidad necesitamos regenerar las instituciones estatales, pero sin
perder de vista que esto implica igualmente una regeneración de nosotros mismos
como agentes de la reforma y modernización del Estado. Tenemos ejemplos de

países hermanos que han logrado mejorar su situación de competitividad en los
mercados mundiales, los que muy bien pueden servirnos de ejemplo de lo que se
puede lograr cuando se conjugan la voluntad política con cambios estructurales e
institucionales graduales en un ambiente de continuidad y de verdadero ejercicio
democrático. Concluimos citando a don Manuel Fraga Iribarne, destacado hom-
bre público español: “La política es el arte de lo posible; pero para lograrlo hay
que intentar muchas veces lo imposible”.
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Máximo Darío Contreras Asesor de la Dirección Ejecutiva en Administración Pública del Consejo Nacional de
Reforma del Estado (CONARE) de la República Dominicana. Ingeniero Civil, Consultor en Gestión de Proyectos
de Infraestructura. Maestrías en Ingeniería Civil, Administración Pública y en Recursos Hidráulicos. Articulista
del Periódico HOY de Santo Domingo sobre temas varios. Autor de ensayos sobre ética y administración pú-
blica. Autor de dos libros sobre los temas de las elecciones en República Dominicana y de la ética ciudadana
y la cultura democrática.

Precisiones sobre la sociedad
del conocimiento y la reforma
del Estado
José Bienvenido Liriano Arias
Introducción
La reforma del Estado, incluida la de las administraciones públicas, es un tema
central en las agendas de todos los países que pueblan el planeta. Esta simulta-
neidad en tiempo y espacio es, sin duda, una situación única, que por primera vez
se presenta en la historia de las sociedades humanas. Y lo es de manera tan total
y absoluta que a este fenómeno no escapa ningún modelo de Estado, ni los de
países socialistas y capitalistas, o desarrollados y subdesarrollados.
Aunque se puedan identificar y rastrear, algo más allá de dos siglos, los hilos
históricos que vienen tejiendo una red compleja de sistemas de producción y de
organizaciones con capacidades productivas y de interdependencias crecientes,
en realidad, es en la década de los 70s cuando se observa un salto en esta línea
evolutiva, un punto de inflexión histórico, a partir del cual se ha trastornado la
lógica y el significado de las cosas, en donde nuevas fuerzas y movimientos están
conformando una situación absolutamente nueva en casi todas las dimensiones
de la realidad.
Desde entonces las sociedades se encuentran en una especie de limbo, o de trán-

sito, en el transcurso del cual un orden muy conocido, de reglas establecidas, se
derrumba hacia otro, en gran parte, aún desconocido, pues el momento predomi-
nante en este tránsito es el de un desenvolvimiento caótico, en el que se observa la
muerte de todo lo construido por el hombre, pero lo es también de predominio de
indeseadas y múltiples pruebas de ensayo y error, sin que éstas todavía permitan
otear el futuro de estas sociedades.
Este momento del tránsito histórico que experimentamos parece estar situado
en una fase muy temprana para proyectar caminos ciertos, fundacionales, que nos

puedan conducir a la nueva tierra prometida y al nuevo Estado que debería surgir
del mismo. Sin embargo, a pesar de esta base tan endeble de la que debemos par-
tir, apenas débiles balbuceos o asomos todavía tenues de rasgos del posible nuevo
orden, no podemos rehuir la tarea de comprensión de lo que está ocurriendo y de
sus probables trayectorias y, sobre todo de hacer el ejercicio de visionar el futuro
o los futuros deseados.
Lo que caracteriza el momento actual no es sólo el tránsito histórico, ni su tem-

prana fase de caos en que se mantiene, es la velocidad de vértigo con la que trans-
curren los cambios; de proceso acelerados de desaparición-aparición-y vuelta a
desaparecer de estructuras, procesos y sistemas en lapsos muy breves. Es la ex-
presión de una fuerza muy poderosa, con la inquietante magnitud de un tsunami,
que penetra y trastorna realidades societales e institucionales lo que llama pode-
rosamente la atención. En consecuencias, no es de extrañar que otro de los rasgos
sobresalientes de este momento sean las manifestaciones de dudas persistentes,
confusión mental y conceptual, incertidumbre, inseguridad y en, algunos sectores,
hasta de pánico.
Las Estrategias Fallidas de las Reformas del Estado

En materia de reforma del Estado, en los países en vías de desarrollo, en me-
nos de un cuarto de siglo, se ha pasado de una actitud de seguridad en relación
a las medidas que debían seguirse, a otro de casi completa inseguridad. Ha sido,
más bien, un proceso de ensayo y error, que transcurre sin marcos teóricos que
expliquen válidamente los procesos de cambios y sus fuerzas actuantes y que fun-
damenten la adopción y acción de políticas y estrategias de beneficios para las
mayorías de personas y sociedades.
Luego del agotamiento de las viejas teorías y políticas, la dirección ha provenido

de la preeminencia de fuerzas e intereses ideológicos, la mayoría de las veces, de
talante reactivo, que al tener sus raíces bien hundidas en el viejo orden desembo-
can en irracionalidades que ponen en peligro no sólo países, si no también zonas
geográficas enteras, y hasta a la humanidad misma.
En los años 80s cuando se manifiestan las primeras grietas en los sistemas de
gestión existentes, se conserva todavía la confianza en el cuerpo conceptual e
instrumental básico utilizado hasta entonces. Se tiene cierta certeza en los co-
nocimientos que son indispensables para dominar esa escurridiza ciencia de la

transformación de países y Estados, en particular de países pobres o en vías de
desarrollo. Se aseguraba que era cuestión de seguir las líneas de acción y las fór-
mulas que habían rendido tanto provecho hasta hace muy poco tiempo.
A estas primeras fórmulas se les llamó de ¨ reestructuración ¨. Pronto se

supo de su insuficiencia para modificar la situación de los países a que fueron
dirigidas, por lo que se debió concebir otro conjunto de soluciones distinto,
al que sonoramente se le denomina ¨ reformas de segunda generación ¨. El
fundamento del segundo plan consistió en reducir al mínimo el tamaño de
los Estados, apartarlos de los asuntos económicos y dejar al mercado hacer
su trabajo, pues éste fue concebido como el instrumento que conduciría a
las sociedades por las sendas de la prosperidad, vía la racionalización de la
asignación de recursos y el establecimiento de los equilibrios económicos y de
condiciones de pleno empleo.
Los efectos de este segundo conjunto de medidas no se hicieron esperar: resul-

taron visiblemente desastrosos. En particular, no hizo si no acelerar el estado de
caos incipiente en muchos países, amenazando llevarse por delante los sistemas
de controles sociales del viejo orden que aún se mantenían funcionando.
Y de pronto, henos aquí, frente a un nuevo plan, llamado ahora ¨ reformas de

tercera generación ¨, al que más bien le cabría la denominación de ¨ rectificación
¨, porque el mismo ha implicado volver hacia atrás con el propósito de cerrar
algunas de las grietas amplificadas o por primera vez abiertas en el Estado como
efecto de la segunda generación de reformas. Se comprendió entonces que el
Estado no puede ser reducido o eliminado de un plumazo. Al mismo tiempo
que se refuerzan algunas funciones del Estado, se dedican varias líneas principa-
les de este plan a resarcir algunos de los daños infligidos en el cuerpo social de
los países. Al iniciarse el siglo XXI, sin embargo, es evidente que el conjunto de
medidas y recetas aplicado no han podido mejorar la situación de los países me-
nos favorecidos y que, al revés, se observa una profundización en los procesos de
descomposición que ya estaban en marcha, una pérdida de control de los procesos
económicos, sociales y políticos, la ampliación de las brechas de pobrezas y de
incremento de la ansiedad y la incertidumbre. En suma, comienza a desaparecer
la certeza en las viejas teorías e instrumentos de políticas, en las viejas soluciones
y recetas y en la supuestamente conocida ciencia del cambio, la cual se hace cada
vez más escurridiza.

Y no es para menos, pues como resultado final de este proceso de más de cuatro
lustros, los que hasta ahora asumieron la dirección de estos esfuerzos han llegado
a una conclusión siniestra y desenfadada: ¨ Es que hay Estados que no son viables
como tales ¨. En consecuencia, introducen una nueva categoría de análisis, el Estado
Fallido o Fracasado o Estado no Viable. Se estima en ¨ medio centenar los países
que se encuentran en una situación de fragilidad institucional… y… en alrededor
de 2.000 millones las personas que viven en países inseguros con diversos grados de
volatilidad que les hace vulnerables a una guerra civil o un colapso económico
Que duda cabe, esta es una declaración rotunda del fracaso de las medidas que
se han recomendado y promovido para modificar y adecuar a las exigencias de los
tiempos al Estado y sus instituciones. Es la confesión más ingenua de la incapa-
cidad de los que han estado dirigiendo los procesos de reforma de anticipar las
consecuencias de sus acciones, y de sus teorías para anticipar las evoluciones de las
sociedades y sus organizaciones.
En buena medida, la caducidad de los modelos teóricos existentes da paso al

predominio desnudo de ideologías, caducas ellas mismas, en las búsquedas o im-
posiciones de soluciones y de definición de trayectorias que, a su vez, amenazan
aún más la seguridad futura de los países.
Debe destacarse el paralelismo, aunque no coincidentes en el tiempo, que se

observa entre los procesos macros y micros en las sociedades modernas. Así, en
ambos niveles, la primera respuesta ha sido la de reajustar y reestructurar las or-
ganizaciones existentes con el objeto de reducir las tasas crecientes de pérdidas
y déficits mostradas por sus balances. Sin embargo, la palabra de orden en esta
primera etapa ha sido REDUCCION: reducción de costos, de funciones y de
instancias organizativas. Sin embargo, como con estas medidas no se logran res-
tablecer los equilibrios o los balances favorables precedentes y, más aun, cuando se
ven obligados a producir reducciones adicionales en las fases subsiguientes, se cae
en la cuenta de la existencia de situaciones completamente nuevas. Se comprende
además que no basta con el simple control de los costos y/o las modificaciones
de roles, si no que estas nuevas situaciones y procesos exigen ir más allá, hacia el
examen de la vigencia misma de las reglas básicas de las instituciones existentes
y, posiblemente, no sólo adelantar sus modificaciones, si no avanzar hasta el redi-
seño completo, la eliminación o la sustitución misma de organizaciones e institu-
ciones, procesos, políticas y estrategias.

El fracaso de estas concepciones y de las medidas de política derivadas de ellas
no sólo se ha verificado en el ámbito de los países en vía de desarrollo. Fenóme-
nos parciales, y quizá no tan parciales, de fracasos también son observados en los
países desarrollados. En ellos no sólo se ha visto el agotamiento del modelo del
Estado Benefactor y de los paradigmas de políticas keynesianas, si no también
de las estrategias reaganianas y tacherianas como lo revelan los grandes déficits
presupuestarios, de comercio exterior y de balanza de pagos acumulados en los
Estados Unidos, y las quiebras y escándalos que han sufrido muchas empresas
de países desarrollados, como consecuencia de la práctica ausencia de regulación
estatal a que dieron origen esas estrategias. Se revela igualmente en la insuficien-
cia de los sistemas de suministros de energía, resultado de las políticas liberales,
y en las incapacidades manifiesta de los órganos estatales norteamericanos frente
al huracán Katrina y, últimamente, frente a la carencia de mantenimiento de más
400 puentes de las vías de comunicación terrestre. En Europa esta crisis se refleja
en la incapacidad creciente de los Estados para incluir a una parte de las nuevas
generaciones de inmigrantes, en la tensión alrededor del Estado del Bienestar y
en la polémica por las atribuciones de cada Estado y las de la Unión.
Por su parte, los Estados de los países socialistas reciben arremetidas de magni-
tudes considerables provenientes, al parecer, de las mismas fuerzas que están afec-
tando a los Estados capitalistas, al punto, de que muchos Estados socialistas, inca-
paces de sostener estos embates, han terminado colapsando, dando paso a procesos
profundos de transformación o desaparición de las repúblicas que sustentaban, y
otros produciendo de sí mismas el nacimiento de más de una república.
Las Sociedad del Conocimiento y las Reformas del Estado

Así, colocado en semejante situación, los países y sus Estados se ven obligados
a tomar en consideración todos los factores y a preguntarse de la forma más ra-
dical posible acerca de sus causas: ¿Por qué las medidas de reforma puestas en
práctica no producen los efectos esperados? ¿Por qué unas sobre las otras deben
ser sustituidas o yuxtapuestas, sin lograr alterar los términos del problema? ¿Qué
explica esa cadena de intentos fallidos? ¿Por qué la madeja de las tramas sociales
y políticas se enreda año tras año? Aún más: ¿Por qué la mudanza de situaciones
y soluciones transcurren con mayor celeridad?
Estas preguntas han sido respondidas recurriendo a toda clase de explicación

imaginable, dentro de los esquemas conceptuales dominantes. Frecuentemente,

estos análisis han consignados como las causas principales a la revolución tecno-
lógica y la globalización.
Ciertamente, un gran número de nuevos fenómenos y evoluciones de las últimas

décadas pueden ser entendidos a la luz de estos dos factores, pero, sin alcanzar
explicarlos todos; algunos no encajan enteramente de forma satisfactoria en es-
tas explicaciones. En consecuencia, para conseguir un mayor acercamiento a la
realidad deben ser tomados en consideración otros factores explicativos. Por lo
pronto, se debe agregar un tercer factor, muy importante, quizá el más importante
para explicar los cambios en las reglas y en la lógica que prevalecía hasta hace un
tiempo. Este nuevo factor o categoría de análisis queda definido por la expresión
¨ sociedad del conocimiento y la información ¨.
La disminución o pérdida de la soberanía de los Estados nacionales, posible-

mente, puede ser explicada utilizando la categoría globalización como factor
fundamental; pero no así la incapacidad que manifiestan estos Estados frente al
conjunto de demandas crecientemente cambiantes, ni puede explicar el delimita-
miento institucional que se observa desde todos los ángulos o dimensiones. Igual-
mente, no podría explicar el creciente distanciamiento, o no correspondencia, que
se produce entre el Estado, tal como existe hoy, y las estructuras y relaciones eco-
nómicas y sociales que hacen aparición desde la década de los 90s. En realidad, los
cambios que experimentan las sociedades de todo el planeta, y sus organizaciones,
parecen provenir de la influencia y de la acción conjunta y simultanea de las tres
fuerzas transformadoras mencionadas, en una magnitud, globalidad y profundi-
dad desconocidas hasta ahora.
Va abriéndose paso la comprensión de que los cambios más radicales y profun-

dos provienen, o principalmente tienen sus raíces en las transformaciones que
estas tres fuerzas están provocando en los procesos productivos, las relaciones
productivas y los instrumentos de trabajo. Transformaciones que, a su vez, están
influyendo profundamente en la modificación de los modos en que se organi-
zan y funcionan los sistemas productivos, los sistemas económicos y sociales, las
instituciones y las sociedades. En sentido inverso, los cambios en la base de la
economía, es decir, en los procesos productivos, crean, concomitantemente, las
condiciones favorables para un mayor despliegue de la globalización, la ciencia
y la tecnología. Es, entonces, más plausible la explicación que toma en cuenta la
influencia y la acción conjunta de la globalización, la revolución tecnológica y la

sociedad del conocimiento y la información en la producción de las profundas
transformaciones del presente. A éstas habría que añadir los efectos de acelera-
ción que viene produciendo la revolución científica misma, impactando a varias
actividades productivas, para las cuales se ha venido convirtiendo en un verdadero
factor productivo. El resultado final de estas interacciones es una transformación
o, más bien, es la generación de varias revoluciones simultáneas y entrelazadas
entre sí en los órdenes económico, social, político, organizacional, cultural y ge-
rencial, sin referencia histórica.
En línea con los procesos productivos, y a pesar de la fuerte resistencia inicial,

quizá seria mejor decir inercial, se ha ido aceptando que el factor de producción
fundamental en los procesos productivos emergentes es el conocimiento, y no el
capital ni el trabajo como ocurría en la economía industrial. Es entendible que
no sea sencillo ni fácil aceptar un salto tan extraordinario en la concepción y en
la práctica como lo exige este hecho: aceptar un factor de carácter inmaterial o
intangible como elemento organizador y decisivo de la producción de bienes y
servicios, en lugar de los de carácter más material. Es mucho exigirle a una cultura
en la que prevalece una mentalidad fundada en la corriente de pensamiento posi-
tivista, o a áquella de carácter más pragmático, de tanto predominio en América
Latina, desde hace muchos años. La existencia del conocimiento como factor
productivo decisivo no excluye a los demás factores de la producción. Lo que esto
significa es que la producción y la gestión se organizan con arreglo a este factor,
el cual inteligentemente aplicado incrementa la disponibilidad de capital para las
organizaciones y las personas; o viceversa, el capital disponible sin el auxilio del
conocimiento difícilmente podría conseguir rendimientos aceptables. A partir de
la aparición de la economía del conocimiento los factores y activos intangibles
devienen en los más importantes, tanto para la producción como para la gestión.
Con base en el método de análisis de Alvin y Heidi Toffler, según el cual la

historia humana ha producido tres grandes etapas u olas de cambios, a saber, la
agrícola, la industrial y, desde los años 70s, la del conocimiento, se puede obtener
una perspectiva de los vertiginosos cambios ocurridos en los últimos 36 años.
En el ámbito de la producción se observa que el factor trabajo, que en la época
agrícola era de carácter enteramente manual, en la economía industrial pasa a
ser realizado por las máquinas salidas de la primera revolución industrial, y con
el surgimiento de la sociedad del conocimiento, el trabajo adopta la tendencia a
transformarse cada vez más en trabajo inteligente o de elevado contenido de co-

nocimiento. Las máquinas del período industrial son sustituidas crecientemente
por máquinas simiautomatizadas, automatizadas o robotizadas. En realidad, una
manifestación material del conocimiento como factor productivo fundamental,
dado que las máquinas automatizadas o robotizadas realizan su trabajo gracias al
conocimiento sistematizado en forma algorítmica que les proporcionan los pro-
gramas o softwares que las dirigen y controlan.
Las transformaciones y la creación de nuevos instrumentos y medios de tra-

bajo están siendo facilitadas por las revoluciones en los órdenes científicos y
tecnológicos. Este es un proceso que acaba de comenzar y, sin embargo, donde
ha penetrado ha cambiado completamente los ambientes y las característi-
cas de los procesos productivos, pues no sólo ha automatizado o robotizado
las máquinas, que al igual que sus parientes de la era industrial, realizan la
mayor parte o la totalidad del trabajo, si no que también está procurando la
automatización de los procesos productivos mismos. Un valor notable en esta
dirección lo ofrecen las aplicaciones informáticas para el flujo de trabajo, o ¨
programas de flujo de trabajo basados en la web1, las cuales facilitan la coordi-
nación de los procesos de trabajo más allá de los límites de un centro produc-
tivo, de manera que ¨ los procesos (logran) circular entre empresas claramente
diferentes… (Haciendo) perfectamente interoperativo los diversos sistemas
existentes tanto de ordenadores físicos como de programas y herramientas
informáticas.2
Como lo afirma Thomas Friedman, citando a uno de los líderes en el uso de

estas herramientas…¨ Las plataformas de flujo de trabajo nos están permi-
tiendo hacer en el sector de… (los…) servicios lo que Henry Ford hizo con el
de las manufacturas ¨ en la economía industrial. Pues facilitan los medios para
descomponer, en un medio virtual, cada tarea, enviarlas a quien mejor pueda
hacerla en cualquier parte del mundo, y luego reagrupar todos los elementos
en las sedes centrales, operando las 24 horas del día, sin que las personas ten-
gan que estar unas al lado de las otras. Como lo afirma el señor Jerry Jao, el
líder indio mencionado, ¨ es una revolución importantísima, gracias a la cual
el (dirigente) puede estar en un sitio y sus empleados en otro.3
1 Friedman (2006: 88)

2 Friedman (2006: 83)
3 3Friedman (2006: 89)

En la misma dirección de la automatización de los procesos productivos, va-
rios científicos, tecnólogos y líderes empresariales han comenzado a visualizar y a
ensayar con las denominadas redes neurales. Como lo explica el doctor en física
cuántica Michio Kaku ¨ una red neural es un grupo de neuronas electrónicas que
imitan el comportamiento del cerebro.4 Quien agrega que ¨ A diferencia de los or-
denadores tradicionales,…estas máquinas no se programan, ´ se enseña al sistema
(y este luego aprende) en lugar de ser programada ´ ¨. El doctor Kaku explica que
¨ una de las primeras aplicaciones comerciales de la teoría de las redes neurales es
un detector de bombas para compañías aéreas que puede buscar ciertas sustancias
químicas y explosivos plásticos que suelen ser invisibles a los rayos X.5
Probablemente a las redes neurales les falte algunos años para ver su aplicación
extendida a los procesos productivos y a los diversos sistemas existentes; sin em-
bargo, hay que resguardarse contra los pronósticos conservadores a este respecto,
dado el significativo empuje que puede provenir de las ciencias dedicadas a la pro-
ducción de un nuevo tipo de computación que deberá sustituir a la computación
basada en el silicio. Estas disciplinas científicas persiguen la producción de una
computadora de clase quántica, molecular o fotónica. Si la logran, el desarrollo de
las redes neurales estaría más cerca de ser alcanzadas.
Otro factor de empuje son los avances obtenidos en materia de nanotecnología,

la cual empieza a invadir muchos campos de la economía con herramientas y
productos asombrosos. Pero donde habría que poner la máxima atención es hacia
la convergencia o integración entre diversas disciplinas científicas, y entre éstas y
las tecnologías más avanzadas, como la que la que la humanidad conoció entre la
ciencia quántica, la molecular y la informática para lograr uno de sus resultados
más espectaculares en la investigación del genoma humano.
Estos hechos hacen comprensibles las transformaciones que están aconteciendo

en los lugares y antiguos centros de trabajo. Por ejemplo, en la economía indus-
trial el proceso de producción prácticamente estaba confinado a los límites de la
fábrica, ella misma hija de este tipo de economía, de forma tal, que la producción
de uno o varios productos se iniciaba y terminaba dentro de estos mismos límites.
Ahora, como resultado de la acción simultánea de las referidas causas, esto es, la
4 Kaku (1998: 113)

5 Kaku (1998: 163)

globalización, la revolución tecnológica y científica y el conocimiento, los proce-
sos productivos adquieren una fisonomía más compleja y desarrollada, y se desdo-
blan y extienden con una elasticidad fantástica. Como se ha dicho, los productos
e, increíblemente, los mismos servicios son producidos por medio de una cadena
productiva y/o cadenas de suministros que trasciende la fábrica y las fronteras de
los países donde se origina la producción. Sí, es la globalización de la producción,
pero es al mismo tiempo la segmentación, desdoblamiento y flexibilización de los
sistemas productivos específicos, los cuales están dando origen a nuevos tipos de
organizaciones, en los ámbitos públicos y privados.
Estos procesos productivos no sólo tienden a ser inteligentes ellos mismos, si no

que los productos que salen de los mismos contienen cada vez más algún grado
de inteligencia o de mecanismos inteligentes, tales como sensores, microchips o
algún dispositivo salido de la nanotecnología. Estas clases de productos van en
aumento e incluyen a los equipos electrodomésticos, vestimentas y útiles que son
de uso de las personas, ropas, zapatos, relojes, lentes y gafas, tarjetas de pagos y de
otros usos, teléfonos celulares, etc., pero el que se lleva las palmas es el vehículo de
motor, el cual se ha constituido en el medio de experimentación por excelencia.
Uno de los impactos más dramático producido por los profundos cambios en los
instrumentos de trabajo y en las condiciones de producción ha repercutido sobre
la estructura del empleo, principalmente en los países más avanzados. Desde la
aparición de la economía del conocimiento se ha mantenido en forma sostenida
la tendencia a la disminución radical o a la desaparición del trabajo no califica-
do y de reducido contenido de conocimiento. El antiguo trabajador manual no
calificado va quedando como objeto de la historia y va siendo sustituido por el
trabajador del conocimiento. Varios países desarrollados tenían una estructura
constituidas por dos terceras partes del empleo en el sector terciario de la econo-
mía, alrededor de la segunda mitad de los años 90s. El tipo básico de trabajo más
amenazado es el trabajo repetitivo, objeto primordial de la automatización y la
revolución robótica. A este le siguen aquellos trabajos que suponen el seguimien-
to de un inventario y los que suponen a algún intermediario (agencias de viajes,
vendedores de automóviles, etc.). (5)
Los efectos sobre las estructuras y los modelos organizativos de las empresas y
las organizaciones no se han hecho esperar: las formas verticales y jerarquizadas
de estructuración son presionadas a dejar lugar a otras más planas, horizontales,

modulares, flexibles y ágiles, pero sobre todo, a los modos organizacionales en
redes. Estas nuevas formas implican la desaparición de las fronteras entre las
organizaciones y las empresas que se encuentran integradas a una o varias redes
productivas, es decir, se dificulta conocer claramente dónde comienzan y dónde
terminan cada una de ellas.
El análisis de las transformaciones operadas en los procesos productivos nos

permite visualizar la expresión de una cualidad sobresaliente de la era del conoci-
miento, la cual se reproduce de diversas maneras en muchos otros ámbitos. Esta
es, la tendencia a la fragmentación, desconcentración o descentralización de ac-
tividades, procesos y sistemas que anteriormente integraban una unidad produc-
tiva completa, que luego son reorganizadas en formas y relaciones estructurales
diferentes, derivando hacia formas superiores de integración a diferentes niveles,
de todas o partes de estas unidades. Lo advertido en esta cualidad protege contra
la simple interpretación de la globalización como continuación de procesos pre-
cedentes, o como un proceso de agregación o interrelación de alcance mundial de
unidades existentes, sean mercados, fábricas o países, tomándolas tal cual existían,
sin considerar las transformaciones y sustituciones que estas mismas unidades
vienen experimentando, las cuales dan origen al rediseño y reconfiguración de
sectores enteros. Nuevamente, un fruto de la interrelación de la globalización, la
revolución tecnológica y el factor aglutinador, ¨ conocimiento ¨.
El énfasis en estos procesos de construcción de una nueva sociedad y sus ins-

trumentos y organizaciones queda del lado de la integración. Integración es uno
de los conceptos claves que va pariendo la época del conocimiento: integración,
como se ha visto, entre disciplinas científicas, entre tecnologías, entre éstas últimas
y las ciencias; y, también, integración de los y entre procesos, sistemas y productos.
La integración de y entre sistemas que comprende a los sistemas productivos, de
distribución, de gestión, de los sistemas económicos y políticos e integración de
los países; y de cualquier otro elemento que pueda formar parte de un circuito
fluido. Esta diversidad de tipos de integraciones es, en gran parte, posible gracias
a los avances alcanzados en el área tecnológica, principalmente en materia de
plataformas de redes informáticas.
Como puede verse, está emergiendo un nuevo orden, de características esencial-

mente distintas al que está muriendo, el cual va ordenando a las organizaciones y
sus procesos con arreglo a una lógica nueva por medio de la cual el mundo nuevo

comienza a aflorar y a tomar sentido. Entonces, desde esta perspectiva, va adqui-
riendo más importancia el Todo que va emergiendo y no sólo sus partes constitu-
tivas, como todavía sigue sucediendo con las tecnologías, las cuales juegan un rol
importantísimo, en su nacimiento y en su desarrollo, pero que no constituyen el
factor fundamental ni decisivo de producción y organización de la nueva econo-
mía y de la nueva sociedad. Por tanto, como corolario, debe ponerse más atención
al diseño y desarrollo de los modos de organización, a los modos de producción, a
los modelos de negocios o de servicios, a las formas y configuraciones que pueden
adoptar el Estado y las sociedades, y no concebir la inversión en nuevas tecnolo-
gías como la estrategia mágica que producirá el milagro de la transformación y la
aparición de la nueva economía, en virtud de su acción exclusiva.
En el medio externo a las organizaciones se produce la combinación de varios

procesos y transformaciones, impulsados, en buena parte, por el desarrollo de
los medios de comunicación y de información. En los mercados y en el entorno
organizacional se han creado las condiciones para que los consumidores y los ciu-
dadanos reciban informaciones en volúmenes cada vez más crecientes, formando
en ellos una mayor capacidad de análisis y de enjuiciamiento de las calidades de
lo que reciben y, por ende, convirtiéndolos en una fuerza de atracción e influencia
muy exigente sobre las tomas de decisión de políticas y sobre la producción.
Por este lado de la ecuación se produce igualmente la expansión del comercio y

la integración de los mercados al nivel mundial. La combinación de estos factores
crea un ambiente externo a las empresas y las organizaciones dinámico y suma-
mente competitivo. Se fuerza el cambio de una economía de la oferta a una eco-
nomía de la demanda, en la cual los cambios de los gustos y patrones de consumo
varían a velocidades mayores a las deseables.
Estas situaciones y los cambios impulsados por los frutos de la ciencia, las nuevas
tecnologías y las modificaciones en los procesos productivos se influyen mutua-
mente, incrementando su potencial de transformación y generando una presión
competitiva, de cambios permanentes y cada vez más acelerados. Un efecto visi-
ble de estas combinaciones es la existencia efímera de bienes, servicios, procesos,
sistemas, empresas y organizaciones. Se asiste a la aparición del ciclo de vida de
los productos, con una duración cada vez más breve, y a una vida media de las
empresas y la organización y, por ende, de sus procesos y sistemas constitutivos,
cercana a los cinco años, en estimación de Peter Drucker. De esta manera, las

organizaciones son introducidas a empujones a procesos de pura sobrevivencia, y
se les impone el lema ¨ cambiar o morir ¨.
Al nivel estratégico, las organizaciones están compelidas a desarrollar nuevas

capacidades de adaptación, a estructurarse en formas más flexibles y responder
con suma agilidad a los desafíos y demandas del medio externo. La forma de ha-
cerlo es innovar permanentemente los productos, procesos, formas organizativas,
instrumentos de trabajos, formas de gestión, en fin; ahora, el lema anterior se
convierte en ¨ innovar o morir ¨.
Innovar de forma permanente requiere el desarrollo de varias competencias, como

son: mejorar continuamente, aprender de forma sistemática y sostenida de sí mis-
mo y de los otros, aprovechar inteligentemente los activos intangibles que se posee
y producir nuevos conocimientos. Este hecho coloca al factor conocimiento nue-
vamente y de forma contundente como el factor clave para la organización en la
nueva sociedad, y como elemento decisivo si se busca incrementar las capacidades
de competir y responder adecuadamente a los desafíos actuales. Por esta razón, si
las organizaciones desean alcanzar los objetivos de sobrevivencia y aseguramiento
de un lugar en el mercado y en la sociedad tendrán que hacerlo basándose en el co-
nocimiento, lo cual significa ser capaces de organizarse alrededor del conocimien-
to, de forma tal que adopten formas más adecuadas para captar, producir, distribuir,
vender, aplicar y convertir conocimientos en productos o servicios de calidad. Para
innovar tiene que aprenderse a conservar, compartir y acrecentar permanentemen-
te el acervo de conocimientos entre las personas de la organización.
Por lo afirmado anteriormente, el mundo actual es testigo del mayor acerca-

miento conocido entre la educación y los centros de trabajo y de producción. Las
relaciones entre procesos de aprendizaje y sistemas y procesos productivos son tan
estrechas que las líneas que los separan son tan delgadas y difusas que más bien se
podría hablar de integración entre ambos procesos o, tal vez, que la educación se
ha convertido en otro factor de la producción. No de otra manera puede explicarse
la aparición de tantas escuelas, institutos superiores o universidades de empresas
y organizaciones. Se asiste incluso a la novedad, hace bien poco impensable, que
varias organizaciones empresariales hayan adelantado a muchos órganos educa-
tivos estatales en materia de investigación y experimentación de nuevos métodos
pedagógicos y en la creación de condiciones óptimas para el proceso enseñanza-
aprendizaje, dentro y fueras de las aulas físicas.

Algunas Repercusiones de la Sociedad del Conocimiento en las
Dimensiones Económicas, Sociales y Políticas
La conjunción de cambios y revoluciones que se está viviendo en la fase de tran-
sición hacia una nueva organización social y estatal está repercutiendo con fuerzas
inusitadas en todos los ámbitos y dimensiones de la realidad de cada uno y del
conjunto de los países que pueblan el planeta. Estas revoluciones no sólo están
afectando la dimensión económica de los países, si no también, todas las demás:
las dimensiones sociales, políticas, institucionales, culturales. Es basándose en esta
conjunción de revoluciones que se puede explicar la cadena de intentos fallidos de
reforma, de la que se ha hablado en la primera parte de este trabajo. A la luz de
este análisis, las medidas que han sido adoptadas con la finalidad de reformar las
economías y los Estados resultan superficiales y contradictorias con sus propios
fines.
En la dimensión económica, por ejemplo, las cuestiones principales no se re-

ducen a simples temas de políticas coyunturales o de aspectos particulares, los
asuntos que quedan sometidos a cuestionamientos están relacionados con la vi-
gencia y validez de los propios modelos económicos y de desarrollo existentes.
Los cambios que se están suscitando no han quedado confinados al ámbito de los
centros y los procesos de producción, también están afectando a los diversos tipos
de relaciones económicas, a las estructuras, sistemas e instituciones económicas
nacionales, regionales e internacionales.
La dirección y gestión de los asuntos económicos y administrativos mismos de-

berían cambiar de manera significativa también ante la presión de un mundo que
brota imponiendo modificaciones radicales en la forma de concebir y transformar
la realidad. En ese mundo el entorno externo se ha hecho más importante que
el ámbito interno a los Estados y a las organizaciones; en él los valores y activos
intangibles han pasado a ser en poco tiempo más importantes y determinantes
que los valores y activos tangibles. En las organizaciones de la sociedad que está
sustituyendo las de tipo industrial, el conocimiento está en toda la organización,
principalmente en las personas que las componen, y no, solamente, en la cúspide
de la misma, en la cabeza de sus dirigentes. En esta sociedad que emerge el futuro
se va convirtiendo en más importante que el pasado para los procesos estratégicos
y de toma de decisiones. De aquí, que recordando a Einsten, para la dimensión
económica, como para las demás dimensiones de la realidad de un país, los pro-
blemas no pueden ser solucionados con los mismos criterios que fueron creados.

En la dimensión social las situaciones y procesos resultantes de las grandes
transformaciones del presente son de una complejidad enorme. Para los países
que integran a América Latina, los países africanos, muchos países asiáticos y
para algo más de la cuarta parte de los países desarrollados sus repercusiones
han estado cayendo del lado negativo del balance. Para esta gran cantidad de
poblaciones han sobresalido la desaparición de puestos de trabajo remunerados,
la exclusión de cientos de millones de personas de los beneficios de la producción
y los avances tecnológicos y sociales y, han estado sufriendo las ampliaciones de
los fosos de pobreza.
En los aspectos sociales, hasta el momento, el proceso de cambio principalmente

ha consistido en el debilitamiento de instituciones y lazos sociales existentes o
en la destrucción, en otros casos, de relaciones entre distintos sistemas sociales
o modos de convivencias, lo cual deja tras de si una estela de vacíos y conflictos
sociales de toda índole, entre los que podría mencionarse las reconfiguraciones
experimentadas por las familias como institución social, pero no menos impor-
tantes son las modificaciones de las relaciones entre las familias, la escuela y la
comunidad, en detrimento de la cooperación armónica que mantenían en la rea-
lización de sus roles socializadores y de cohesión de los sujetos sociales.
Otras instituciones sociales que han recibido impactos considerables son los sis-
temas de salud, los de seguridad social y los sistemas educativos. Para estos los
cambios podrían significar la sustitución total de los modelos surgidos en la so-
ciedad industrial, pues en el caso de los sistemas educativos, por ejemplo, se están
mostrando incapaz de procesar y compartir los volúmenes y las velocidades de
producción de conocimientos disponible en la era del conocimiento. Las modifi-
caciones que demandan estos sistemas ilustran las diferencias radicales, tanto en
términos conceptuales como metodológicos y estratégicos, entre las sociedades
industriales y del conocimiento, en tanto y cuanto en el segundo tipo de sociedad
se ha dado el predominio de los valores cualitativos e intangibles. Estas diferen-
cias pueden explicar los fracasos y las insuficiencias de las soluciones y formulas
salidas por la persistencia de una concepción caduca, como lo es la de la sociedad
industrial, en la formulación de las soluciones.
Sin pretender agotar en este espacio todo lo concerniente a los cambios sociales,
abordaré ahora uno de los aspectos medulares de las cuestiones sociales que debe
enfrentarse en la fase de transición hacia una nueva sociedad y un nuevo Estado.

Se trata del papel que juegan las élites nacionales o, más bien, de aquellos sec-
tores sociales que detentan el control fundamental de los procesos económicos,
políticos y sociales de un país. Este papel es crucial en la dirección que pueda asu-
mir el país como conjunto. Su marcha lenta o apresurada, su posición de avance o
estancamiento dependen en medida muy grande de lo que hagan o dejen de hacer
estos sectores sociales; rol aun más preponderante en países pequeños, débiles
institucionalmente y de incipiente desarrollo democrático.
Para desventura de la mayoría de los países de América Latina los tipos de

sectores dominantes o élites que en ellas prevalecen han sido rebasados por los
acontecimientos y los procesos de la fase de transición que se experimenta, lo
cual significa que sus esquemas de interpretación y sus modelos de dominación y
dirección se han envejecido y caducado para responder a los desafíos presentes y
futuros. De aquí los traspiés que se vienen dando frente a los desafiantes retos y
demandas, empeorando los estados de crisis y de caos. Dependiendo de cuanto les
tome darse cuenta de las magnitudes y alcances de los problemas que enfrentan
nuestros países y del tiempo que les tome adquirir consciencia del carácter colec-
tivo de su papel como bloque de sectores dirigente, en esa misma medida, serán
más o menos mayores o menores las angustias, las incertidumbres que provocan
y provocarán en nuestras poblaciones las profundas transformaciones que están
en marcha.
Dicho lo anterior, es oportuno consignar que las reformas al nivel estatal, como
las revoluciones, en primera instancia, tienen un carácter social y político y no
técnico, como erróneamente han interpretado hasta el momento los organismos
internacionales y una gran parte de reformadores en América Latina. Las so-
luciones técnicas son posibles cuando maduran o se producen las condiciones
sociales y políticas adecuadas. La puesta en práctica de programas y políticas de
reforma basadas en esa concepción errónea ha significado un costo enorme, en
términos financiero y no financiero, para los países, sin que se haya podido avan-
zar sustantivamente en los objetivos de la reforma.
A la luz de este criterio, debería comprenderse que los procesos de reforma son
fundamentalmente procesos de construcción social, no sólo económica, que se
apoya o está condicionado por el grado de maduración social y cultural de los
grupos y agentes sociales que los promueven y de los que se les oponen, dando lu-
gar a procesos políticos de negociación y concertación entre los agentes y actores

sociales y políticos. Los procesos políticos mencionados, a su vez, debían resultar
en ajustes o modificaciones de las relaciones y estructuras de poder prevalecientes,
en tal forma que faciliten la aplicación de las estrategias de reforma acordadas.
Sólo entonces aparecen o son creadas las condiciones que favorecen una solución
técnica, pero no cualquier solución técnica, ni la ideal, como se vende en los paí-
ses menos desarrollados, si no, la más adecuada a los acuerdos alcanzados y a los
grados de desarrollo del país del que se trate.
En la dimensión política el período de transición se está manifestando en forma

caótica, con un saldo desfavorable para los ciudadanos y ciudadanas, los Estados y
para la propia política. Es una verdad de Perogrullo que el Estado nacional ha en-
trado en crisis desde hace varias décadas, en primer lugar por efecto del avance del
proceso globalizador. En sentido objetivo sus capacidades han sido sobrepasadas
por fenómenos y actividades internacionales que adoptan las formas de redes in-
tegradas mundialmente. Entre estos se encuentran, en primer lugar, las activida-
des económicas de producción, distribución y de flujos monetarios y financieros; a
estas les siguen la movilidad y migraciones de personas entre fronteras nacionales;
las actividades ilícitas de narcotráfico, lavado de dinero, tratas de blancas, tráfico
de órganos humanos y el tráfico de mercancías falsificadas o perjudiciales a la
salud humana, entre otras.
Objetivamente, también la antigua estrecha relación entre nación y Estado está

debilitándose y los intereses de ambos están alejándose, moviéndose en direccio-
nes diferentes. Los Estados globalizados están enfrentándose a las naciones que
gobiernan.
A estas incapacidades objetivas les acompañan las de tipo subjetivo o incapa-

cidades cualitativas, las cuales dependen significativamente de las concepciones
filosóficas e ideológicas predominantes y, en consecuencias, de los modelos de
Estado que se persiguen desarrollar y de las competencias que les asignan. Las
capacidades cualitativas se relacionan más estrechamente, en esta fase, con los te-
mas fundamentales de la sociedad del conocimiento y el tipo de Estado que esta
estaría requiriendo.
En este aspecto es donde se manifiestan, en forma sobresaliente, los insuficientes

o caducos esquemas de interpretación de las realidades políticas, al punto que un
gran número de actores políticos de todas las latitudes muestran un comporta-

miento errático, muchas veces reactivos, alejados de los asuntos esencialmente
políticos, en cuyo terreno recurren a criterios extraños a la materia política. Estos
comportamientos de los actores políticos complican las condiciones de los países
en transición, dificultando aún más la búsqueda de caminos apropiados que be-
neficien a las grandes mayorías poblacionales y para arribar al tipo de Estado que
corresponda o sea congruente a la sociedad del conocimiento.
La ausencia de competencias de los Estados nacionales y de los actores políticos

que inciden en ellos o detentan su dirección actúa agravando las crisis de las or-
ganizaciones e instituciones que los integran. Estas crisis tienen un signo común,
en el fondo, son crisis de identidad. En el sentido de que muchas organizaciones
e instituciones carecen de razón de ser y de propósito alguno, las cuales sobreviven
gracias al suministro regular de recursos del presupuesto público, sin que a cambio
entreguen algún valor real a los ciudadanos y a la sociedad en general.
Mas, a esta crisis de fondo no escapan tampoco sectores e instituciones cuya

existencia aún se favorece, como son, los mencionados anteriormente, salud,
seguridad social, educación; a los que habría que añadir seguridad ciudadana,
organizaciones de policía y de las fuerzas armadas y todos los demás órganos
rectores y de regulación política, incluido el Estado mismo, las cuales deman-
dan la reconsideración profunda de su razón de ser, de las filosofías, reglas y
premisas básicas que las sustentan y, por tanto, de su rediseño y transforma-
ción sustantiva.
Sin embargo, la mayor agravante, si cabe, proviene de la aplicación a estas si-

tuaciones institucionales desconocidas e intrincadas las fórmulas y soluciones
conocidas y ya agotadas que se corresponden con las concepciones propias de
la sociedad industrial. Ejemplos sobran, pero por el momento baste con decir
que estas concepciones mantiene en la mente de los dirigentes y en la cultura
organizacionales criterios de orientación y evaluación de las decisiones tales
como de materialidad, cantidad y practicidad o pragmático, cuando las solu-
ciones a las situaciones y crisis referidas están demandando criterios distintos
o totalmente diferentes.
Las mentalidades dominantes entienden las soluciones en términos de cantidad

y de incremento de las capacidades y activos físicos, así los problemas en el campo
educativo se siguen percibiendo como necesitados de más aulas, más equipos, más

computadoras, más profesores, sin poder darse cuenta que el problema está plan-
teado en términos de métodos pedagógicos y de procesos enseñanza-aprendizaje.
Algo similar ocurre con las nuevas situaciones a que se enfrentan los sistemas
de seguridad ciudadana y las entidades de policías mismas. Igualmente esperan
resultados directos de la aplicación de las tecnologías, sin poder comprender que
los resultados provienen de los modelos de servicios o de negocios y de la eficacia
de sus procesos productivos. Por este último concepto son incalculables los costos
en que han incurrido muchos países pobres para instalar sistemas completos de
computación y plataformas informáticas que luego sólo utilizan en menos de un
10 por ciento.
Los criterios que sirven de base a las decisiones más importantes, y tienen su
origen en las concepciones de la era industrial, se están reflejando también en los
esfuerzos y en las estrategias de integración que se ponen en práctica por iniciati-
va de los propios países latinoamericanos, en tanto los énfasis están puestos en la
construcción de infraestructuras viales y de energía.
Si bien estas siguen manteniendo su importancia, dada la inexistencia de las

mismas para unir a los países y, en especial, la construcción de redes e industrias
relacionadas con un elemento tan crucial como el de la energía; se observan ini-
ciativas de cooperación muy tímidas en los campos de producción de conoci-
mientos y de creación de empresas conjuntas para comercializar los productos de
esta colaboración.
Esta cooperación será clave para el propósito de colocar a Latinoamérica como

una unidad de países con capacidad de competir al nivel de las condiciones actuales
y para mantener un sitial de respecto en el orden mundial en las próximas décadas.
Las incapacidades objetivas y subjetivas del Estado latinoamericano y de sus

agentes políticos están produciendo consecuencias nefastas a sus sociedades, las
cuales se expresan en las elevadas tasas de pobrezas, en muchos países con in-
sostenibles tasas cercanas al 50 por ciento de la población; crecientes índices de
delincuencia, los cuales amenazan los equilibrios precedentes; inestabilidad y ele-
vada conflictividad que presionan a las débiles instituciones del sistema político.
Índices que se traducen en expresiones de desencanto, desconfianza y mayor in-
certidumbre.

Conclusión
Las reformas del Estado y de la Administración Pública en el mundo y, en par-
ticular, en América Latina, se encuentra en una real encrucijada. Los programas
y estrategias implementados desde los años 80s más bien parecen haber desatado
una caja de Pandora, en la medida en que se percibió la necesidad de estas refor-
mas, pero sin haberse percatado, al inicio de las mismas, cuáles eran las caracterís-
ticas del momento histórico por el que transcurre la humanidad, y sin percatarse
de los probables caminos que se estaban abriendo. Actualmente, en medio de las
aguas turbulentas de un mar embravecido los capitanes del barco de la reforma
no saben con certeza en qué dirección y con qué fuerza están soplando los vientos
de las reformas y las contrarreformas.
Aun más importante, tampoco saben con cierta seguridad a qué puerto diri-
gir el barco. Probablemente haya que considerar otra dificultad, la cual coloca el
problema en un grado de complejidad mayor, y es que el barco mismo se haya
descompuesto y ya no pueda andar.
Ojalá, que para los países de América Latina, la situación de las reformas públi-
cas no pase del primer escenario, pues todavía se tiene la oportunidad de lograr
varios objetivos de estas reformas, con un costos social y político menor. Lo mis-
mo no se podría esperar si la situación corresponde al escenario dos, referido en
el segundo párrafo de esta conclusión. Las oportunidades que todavía ofrece el
primer escenario exigen que los dirigentes latinoamericanos y los sectores o élites
dominantes apuren el paso, tomen consciencia del gigantesco tamaño de la tarea
que enfrentan y comiencen a despedirse y a despojarse de todas las ataduras que
le impidan avanzar en el largo viaje que latinoamericana deberá realizar. Este viaje
comienza con los cambios en las concepciones, mentalidades, teorías, métodos y
criterios que no apoyan la percepción y comprensión de las realidades de nuestros
países y que, por demás, nos están haciendo fracasar en los intentos de responder
apropiadamente a los retos y desafíos a los que nos enfrentamos.
Se debería comenzar a explorar nuevas posibilidades de explicación y por refor-

mular los criterios y premisas que han servido de apoyo a las decisiones pasadas,
para este fin, es recomendable poner atención a la aparición de nuevas concepcio-
nes y categorías de análisis como las que están surgiendo con la sociedad del co-
nocimiento y la información. Sería aventurado estimar el tiempo de duración de
la fase de transición en la que se hallan las sociedades actuales. No existe ninguna

base razonable para realizar esta estimación. Pero, cualquiera que sea la manera
adoptada para abordar este aspecto, se podría arriesgar a la probabilidad de una
duración mayor a una década, teniendo en cuenta, particularmente, las formas
incipientes de la naciente sociedad.
En este largo período de transición y, posteriormente, en la sociedad que surja

de él, se demandan doctrinas, pensamientos, métodos de trabajo y modelos de
dirección y gestión completamente nuevos.
Se requieren pensamientos creativos y de carácter estratégico con los que se pue-

dan formular estrategias eficaces y rediseñar y configurar las nuevas instituciones
tomando como materia prima las realidades de sus propios países, regiones, y de
su propias culturas; pues queda más que claro, que la imposición e imitación de
modelos extraños a estas realidades han mostrado hasta el hartazgo su agota-
miento e imposibilidad de funcionamiento. Igualmente se requieren liderazgos
nacionales, regionales y mundiales capaces de entender estas realidades y revolu-
ciones, para que asuman la tarea de encabezar movimientos constructores de una
nueva sociedad y un nuevo Estado, con sentido de compromiso con las personas,
con sus sociedades y con la humanidad.
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• Woodward, Bob (2002), ¨ Greenspan: Alan Greenspan, Wall Street y la
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lización: El ataque contra la democracia y el bienestar ¨, Pensamiento (ed.),
Santillana, S. A. Taurus. México.
Reseña bibliográfica
Liriano Arias, José Bienvenido, es economista y actualmente Director de la Reforma de la Administración
Pública, del Consejo Nacional de Reforma del Estado (Conare), donde presta sus servicios desde el año
1997. Es miembro, desde el mes de julio del 2005, del Comité Nacional de Calidad, el cual tiene entre otras
funciones, la de organizar cada año el Premio Nacional a la Calidad y las Prácticas Promisorias. Además de
las reformas administrativas, ha participado en varios proyectos de las reformas presupuestarias y financieras
y es docente de varias universidades de su país, donde ha impartido, entre otras, las cátedras Pensamiento
Estratégico y Modelos de Gestión Público y Privado.

La gobernabilidad democrática,
ciudadanía y el rol de los partidos
políticos en la globalización
Clodoaldo Mateo Villanueva
La Gobernabilidad Democrática y la Ciudadanía

Algunos autores se refieren a ella como gobernanza. Lo que si está claro es que
se trata de un gobierno estable; sin contratiempos en sus ejecutorias, que pueda
realizar sus medidas y acciones en un buen clima de orden y paz. Esto sería el
ideal, la realidad es otra. Toda forma de gobierno y más si se trata de una demo-
crática tiene que lidiar con múltiples fuerzas muchas veces encontradas y encima
de esto salir airoso.
Es más sencillo y simple, aparentemente para una dictadura; ella se limitaría

en aplicar sus políticas gubernamentales imponiendo su voluntad, no hay que
escuchar a nadie, toda discrepancia se ahogaría con sangre y fuego y el régimen
despótico y absoluto impone su criterio por encima de todo.
Algo semejante ocurre en los modelos Autoritarios; en ellos se da una señal falsa
de cierta flexibilidad o permisividad; esto es solo una fachada para confundir y
engañar a la opinión pública tanto nacional como internacional.
El autócrata consulta a sus oponentes preferidos, los escucha, pero al final el

gobernante termina avasallando a sus contrarios y se sale con la suya.
En las democracias a pesar de sus imperfecciones es el régimen deseado, porque

los valores como la tolerancia permiten el dialogo, y con los debates de los repre-
sentantes de intereses contrarios pueden surgir las mejores medidas y soluciones
para el país.
La democracia como régimen político que viene desde los griegos es un ideal
permanente de mejoramiento y perfeccionamiento.

La gobernabilidad actual supera las concepciones tradicionales de sistema de
equilibrio de poderes que actúan como contrapeso en una especie de armazón de
frenos y balanzas de poder. Lograr consenso sin imposición o coerción es signo
de éxito y apoyo para la aplicación de políticas diversas.
Hoy en día más que la concertación, el triunfo en ejercitar políticas públicas via-
bles y sustentables se debe a la forma como los políticos manejan la disensión.
Los racional y adecuado en el ejercicio de la gobernabilidad es el uso de la argu-

mentación del convencimiento; la persuasión y el aunar esfuerzos de cooperación.
La orientación de quienes ejercen la dirección política de sentirse tentados al
uso y el abuso en neutralizar o destruir a sus oponente son características de los
modelos políticos anteriormente descritos, en que la exclusión y la represión eran
típico y habituales
El concepto Democracia deriva de la palabra griega clásica Demos que significa

pueblo y Kratia cuyo significado es poder o autoridad.
Tenemos que propiciar un Equilibrio entre el Consenso y el Disenso. En el mo-

delo democrático aunque exista un acuerdo de la mayoría de los concurrentes hay
que valorar y respetar las opiniones de quienes difieren, es necesario honrar sus
puntos de vista. En una dictadura los pareceres de la oposición minoritaria no son
escuchados y pueden dar motivos a persecuciones y severas sanciones. En la di-
sensión hay que prestarle atención a opiniones encontradas que podrían ser útiles
en otros momentos o circunstancias. De ahí la importancia que cobra el manejo
de valores e instrumentos de negociación de los conflictos que se producen en la
democracia, en orden a aprovechar los aportes que estos pueden ofrecer para la
mejoría de las relaciones políticas y sociales.
Es necesario la Discusión de Ideas; no Imposición. Hay que aprender a como

discutir?; si al dialogo como recurso de entendimiento.
La democracia efectiva implica tolerancia, flexibilidad, no avasallamiento. Los

temas propuestos se conocen a través de los medios de comunicación (prensa,
radio, televisión, vallas, etc.); los diversos actores sociales intercambian expresio-
nes que podrían incidir, modificar y confirmar políticas de gobierno. Se requiere
entonces asimilar la idea de que el consenso debe establecerse no prioritariamente

en términos del contenido de las políticas y las acciones, sino fundamentalmente
en torno a las reglas que deben normar el dialogo para que este se corresponda
con una cultura auténticamente democrática, en la que se respete la identidad de
los y las otras, y prime la voluntad de alcanzar acuerdos sobre la base de principios
y reglas claras de dialogo y de comunicación.
Para llegar a un Estado Democrático de Derecho, es necesario, superar el Auto-

ritarismo y orientarnos hacia la Democracia plena.
El modelo político autoritario suele considerarse como una fase intermedia que su-
pero el totalitarismo y comienza a sentar las bases de construir la democracia. En
América Latina se habla de olas democratizadoras superando en el siglo XX; los
regímenes totalitarios absolutos en Nicaragua, Cuba, Republica Dominicana, Hai-
tí, Colombia, Venezuela, Paraguay, Perú, etc. Las naciones citadas tuvieron largos y
oprobiosos periodos históricos de dictaduras personalistas como las de Los Somozas
(Anastasio, alias Tacho, Luís Somoza Debayle y Anastasio Somoza Debayle alias
Tachito) Fulgencio Batista, Rafael Leonidas Trujillos Molina, Los Duvalier (Francois
alias Papa Doc y Jean-Claude alias baby Doc) Gustavo Rojas Pinilla, Marcos Pérez
Jiménez, Alfredo Stroessner, Manuel Odria, etc. Un segundo momento fue que al
derrocamiento de las mencionadas dictaduras se instauraron regimenes que propug-
naban por la democracia representativa burguesa, los cuales duraron poco tiempo al
chocar con los intereses imperiales norteamericanos y las oligarquías criollas. Los par-
tidos que representaban estos líderes democráticos intentaron llevar a efecto reformas
agrarias, sociales, protección y seguridad social y muy amplias libertades. Los ejemplos
a mencionar fueron Rómulo Betancourt en Venezuela con los adecos, Víctor Raúl
Haya de la Torre con el aprismo Peruano, Joao Goulart en Brasil, Jacobo Arbenz en
Guatemala, Ramón Villeda Morales en Honduras, Juan Bosch Gavino en la Republi-
ca Dominicana, Salvador Allende en Chile, etc. A todos esos regimenes reformadores
les sustituyeron dictaduras militares altamente represivas quedando solamente libre
de estos retrocesos políticos, Costa Rica; que no tiene ejercito y su ultima revuelta
armada tuvo efecto en 1948 encabezada por José Figueres Padre y dominicanos como
el General Ramírez Alcántara y Horacio Julio Ornes.
El discurso político se abre para mediar entre las tensiones, los hechos y valores
en el Debate Contemporáneo. En la Antigüedad la polémica se dio entre lo Real
y lo Ideal. La Democracia tiene como objetivos a revisar; sus fundamentos Pres-
criptivos y Normativos sin abandonar el Aspecto Descriptivo o Empírico.

Existe una Teoría de la Democracia?; Guillermo O’Donnell sostiene que es
inexistente la teoría democrática para nuestro contexto. Algunos autores y
autoras en Europa la elaboraron para realidades muy distintas a la Latinoa-
mericana, o sea, en sociedades donde hubo un crecimiento económico que las
elevaron a naciones industrializadas y en muchos casos imperiales. Estas con-
sideraciones acerca de que la democracia solo se sustenta donde hay desarrollo
económico y prosperidad se desploman porque en Europa, en naciones pros-
peras en diversas épocas florecieron terribles regimenes totalitarios; ejemplos
la Alemania Nazista, la Italia fascista, etc. En todo caso, es valido justificar la
democracia sobre la base de probar si esta estimula o no el crecimiento econó-
mico? La tensión entre hechos y valores será pues siempre tema obligado de
debate en el espacio publico democrático, y a pesar del circunstancial desen-
canto con la misma, quizás debiera valorarse la “pulsión democrática”, aquello
que por siglos y décadas ha movido a la humanidad, después de experimentar
con otros modelos políticos, a reintentar el juego democrático. Hay quienes
sostienen que este modelo político es una aspiración; que se mueve en el de-
ber ser; otros parten de las experiencias acumuladas a través de los siglos; sus
principios y valores están desarrollados a través de la tradición y la costumbre.
Otras posiciones expresan que la democracia se construye en la acumulación
de una cultura política que será reflejo de los beneficios materiales y ventajas
obtenidas por las personas. La teorización gira alrededor de la descripción
de los logros y beneficios obtenidos hasta el presente. En algunas sociedades;
los que así se expresan son personas académicas de naciones ricas del primer
mundo donde prevalece una óptica realista y pragmática en el análisis de la
sociedad. El Desarrollo Económico va de la mano con el Desarrollo Político.
En el presente existe un debate entre el deber ser y lo que es. Desde hace
tiempo viene desarrollándose una Polémicas entre Idealistas y Realistas. En
América Latina hemos sufridos grandes Fracasos y Retrocesos, los Reveses de
las Democracias han puesto en entredicho su Viabilidad Histórica.
En nuestro Continente Latinoamericano desafortunadamente es en los

últimos lustros cuando comenzamos a ver logros y algunos resultados ti-
bios del modelo democrático moderno. En el siglo 19 y en la mayoría del
siglo pasado, las democracias se quedaron como un proyecto f rustrado,
como una entonación de mentes preclaras como fueron nuestros liberta-
dores y próceres nacionales. La estructura y composición social no dio el

apoyo de clase para sostener las nuevas estructuras que venían a sustituir
el modelo arcaico, corporativista y atrasado que representaba el oscuran-
tismo ideológico de la metrópolis Española. Fue notoria la ausencia de
clases sociales burguesas que dieran el respaldo a las instituciones que
preconizo el liberalismo democrático burgués en Inglaterra, Norteamérica
y Francia que superaron con sus luchas y revoluciones los modelos del an-
tiguo régimen y el colonialismo de las metrópolis. El conservadurismo y
entreguismo a los viejos esquemas prevaleció desde los inicios de nuestras
vidas Republicanas Latinoamericanas.
El Pasado se inserta en el Presente y compromete el Porvenir. Sartori sos-

tiene que de todos los Sistemas Políticos el que mas exige de la mentalidad
lógica es la Democracia; por lo tanto hay que definir varias cosas, lo que
fue, lo que pretende ser, lo que es y lo que se Proyecta en el Futuro.
La construcción democrática es el régimen político que a pesar de las

distintas variantes, demuestra como la creatividad y la imaginación hu-
mana viene realizando sus aportes desde los griegos clásicos, pasando por
los breves esfuerzos del medioevo, las derrotas de la Rebelión de los Co-
muneros de Castilla entre 1520 a 1522 y las rebeldías de los burgueses
armadores y financieros en Flandes, ambos intentos sucumbieron ante las
embestidas de Carlos I de España o V de Alemania. Habría que incluir la
contribución de la tradición liberal Inglesa; las corrientes Enciclopedistas
y la Ilustración Francesa, los pensadores y pensadoras norteamericanos. La
democracia futura se fijara más en el ser humano como centro de atención,
que en la sustitución de antiguas y obsoletas instituciones.
La Democracia Confusa prevaleció en el pasado siglo XX. La supera-

ción de la misma conlleva un Proceso de Educación Permanente; ya que
esta es un modelo perfeccionable. Este paradigma saldría mas fortalecido
restaurando sus puntos flacos y quedando en contraste de sus modelos
oponentes, y si logramos de la democracia exponencial sus resultados, be-
neficios individuales y colectivos en un verdadero Desarrollo Humano.
Que la Democracia sea el ropaje de un crecimiento de las capacidades y
realizaciones de las personas. Las Microdemocracias que parten desde el
hogar, las Asociaciones Profesionales, Gremiales y grupos de intereses en
general.

Algunas definiciones de democracia de diversos autores.
Robert Dahl clasifica a las democracias en:

1. Democracia Populista.
2. Democracia Poliárquica.
Giovanni Sartori.
1. Democracia Electoral.
2. Democracia Participativa.
3. Democracia de Referendum.
4. Democracia Competitiva.
Norberto Bobbio establece tres formas fundamentales o institucionales para

definir la democracia:
1. La Democracia es un conjunto de reglas primarias que establecen quienes
están autorizados a tomar las decisiones y mediante cuales procedimientos.
2. Es un régimen que es tanto más desarrollado, cuanto mayor sea el número
de personas que toman las decisiones.
3. Las elecciones son reales.
En la humanidad hay una incesante búsqueda y lucha por alcanzar la plenitud de

los Derechos Políticos Subjetivos, Civiles, Políticos, Económicos y Culturales., La
mayor parte de los derechos civiles y políticos se refieren a la libertad individual,
al bienestar general, destacándose entre ellos la inviolabilidad de la vida. Nuestra
constitución establece que no hay pena de muerte, que no se aplicaran torturas ni
otra pena o procedimiento vejatorio que implique la perdida o la disminución de
la integridad física o de la salud del individuo. El derecho de la libertad de expre-
sión, de circulación, de asociación, de reunión, la libertad religiosa o de cultos, el
derecho a no ser detenido arbitrariamente salvo el caso de flagrante delito. Entre
otros derechos civiles y políticos esta, el derecho a la propiedad privada, la inviola-
bilidad del domicilio. A nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda,
ni impedírsele lo que la ley no prohíbe; se supone que la ley es igual a todos. La
libertad de trabajos. Los Estados Modernos abolieron la esclavitud hace tiempo.
En síntesis, los derechos mencionados se corresponden con las conquistas de las
revoluciones burguesas y se recogen en la Declaración Universal de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano de Francia, en la Constitución Norteamericana y en
la Declaración Universal de los Derechos del Hombre en las Naciones Unidas de

1948, etc. Los derechos económicos y culturales fueron consagrados después de los
logros conquistados por la revoluciones obreras o proletarias desde el siglo XIX y
XX, entre esos derechos económicos y sociales están el de un buen salario justo y
remuneración acorde con sus capacidades, a la protección de la niñez y a la juventud
garantizándole las prestaciones sociales a las mujeres en sus embarazos, vacaciones,
licencias, los beneficios económicos en las jubilaciones y pensiones, la seguridad so-
cial, la cobertura de salud, el derecho a la educación entre otros. Entre los culturales
se confunden con los derechos de tercera y cuarta generación que abarca desde cali-
dad de vida, protección al medio ambiente, cobertura a las minorías étnicas, raciales,
lingüísticas, e igualdad de oportunidades y equidad de géneros, etc.
Todo ello conlleva a una Perspectiva Histórica de los elementos que configuran
a la Ciudadanía. La ciudadanía tiene tres elementos: civil, político y social. El ele-
mento civil esta compuesto por los derechos necesarios para la libertad individual,
libertad personal, libertad de palabra, de pensamiento y de fe religiosa; el derecho
a la propiedad, el de concluir contratos validos y el derecho a la justicia.
Por el elemento político es el derecho de participar en el ejercicio del poder,

como miembro investido con autoridad o como elector de dicho cuerpo.
Por el elemento social en la búsqueda de un mínimo de bienestar económico y

de seguridad y vivir la vida de un ser civilizado de acuerdo con los patrones pre-
dominantes en la sociedad.
Debemos precisar las diferencias con el Concepto de Nacionalidad. Sus Alcan-

ces y Limitaciones.
Ciudadanía es la condición jurídica de quien forma parte de un estado ya sea por

ius solis (por haber nacido en el territorio o suelo), ius sanguinis por la ascenden-
cia de la sangre o genética y la voluntad individual (decisión del individuo). La
ciudadanía es un derecho para el cual la nacionalidad constituye una condición
indispensable. Los derechos políticos en muchos casos son los únicos que faltan a
todos aquellos que no son ciudadanos en muchas naciones.
La nacionalidad es una situación sociocultural y espacial, entrecruzada por una

serie de variables sociológicas que amplias su referencia mucho mas allá de la per-
tinencia a un determinado ordenamiento territorial y hasta jurídico. La naciona-

lidad, como el valor mas universal legitimo, es una especie de “artefacto cultural”
creado a finales del siglo XVIII por concepto del complejo cruce de fuerzas his-
tóricas que se volvieron “modulares” y transplantable para mezclarse, ampliarse,
enriquecerse y conformar conceotosabiertos hasta el infinito.
La relación entre lo que es ser Ciudadano (a) y lo referente a la Nacionalidad se

plantea de la siguiente manera. Son ciudadanos en la vigente constitución domi-
nicana quienes hayan cumplido 18 años de edad de ambos sexos o se hubieran
casado aunque no hayan alcanzado esa edad. Se reconoce a los dominicanos y
dominicanas la facultad de adquirir una nacionalidad extranjera. La adquisición
de otra nacionalidad no implica la perdida de la dominicana; sin embargo los que
adquieran otra nacionalidad no podrán optar la Presidencia o Vicepresidencia de
la Republica. La mujer dominicana casada con un extranjero podrá adquirir la
nacionalidad de su marido.
La forma de como se garantizan los Derechos Ciudadanos en muchas naciones

además de los defensores del pueblo. (En el caso dominicano se esta todavía en
debates su instalación definitiva). En muchas constituciones se instituye un tri-
bunal de garantías constitucionales. En su defecto como en nuestra constitución,
la suprema corte de justicia actúa en ese tenor deliberando y decidiendo sobre la
constitucionalidad de las leyes.
Acerca de los deberes Ciudadanos. En nuestro país habría que citar el artículo 9
de las Constitución vigente, sección II donde se habla de responsabilidad jurídica
y moral que obliga a la conducta del hombre o ser humano en sociedad y entre
esos deberes fundamentales están los siguientes:
a) Acatar y cumplir la constitución y las leyes, respetar y obedecer las autorida-

des establecidas por ella.
b) Todo dominicano en condiciones hábiles tiene el deber de prestar servicios
civiles y militares al país si es requerido para su defensa y conservación.
c) Los habitantes del país deben abstenerse de todo acto perjudicial a su esta-
bilidad, independencia y soberanía y en caso de calamidad pública prestar
los servicios que sus capacidades les permitan.
d) Aquí se establece el deber de votar siempre que se este capacitado para ello.
e) Contribuir con una proporción de su capacidad de ingresos mediante im-
puestos a las cargas públicas.

f ) Alude a la elección de un trabajo digno para el sustento de su familia, a su
perfeccionamiento personal y al bienestar de progreso de la sociedad.
g) Es obligación de toda la población de asistir a establecimientos educativos
para recibir la por lo menos la educación elemental.
h) Las personas deben cooperar con el Estado en asistencia y Seguridad Social
de acuerdo a sus posibilidades.
i) Los deberes se extienden a los extranjeros en lo atinente en abstenerse en
participar en actividades políticas en territorio dominicano.
El artículo 10 indica que toda esta enumeración contempla primero en el articu-

lo 8 sobre los derechos y la citada mas arriba acerca de los deberes no es limitativa
y por consiguiente no excluye otros derechos de igual naturaleza.
Queremos expresar que nuestra constitución esta escrita con un lenguaje sexista
que proviene desde el origen de la misma. Deberíamos incorporar el ejemplo
cercano de la nueva constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela que
adopto un Léxico incluyente del genero. Deberíamos aprovechar la coyuntura
actual de reforma Constitucional.
Los Derechos Individuales y Sociales (Primera Generación de Derechos). En

la constitución vigente en la Republica Dominicana hace hincapié en derechos
individuales y sociales que fueron copiadas de los documentos emanados del tra-
dicionalismo liberal ingles y la revolución de 1688; de la revolución Norteameri-
cana del 1776; su constitución y enmiendas. De la Revolución Francesa de 1789
con la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano; y su
Constitución. La Constitución Haitiana después de la revolución de 1804 y la
Constitución de Cádiz de 1812, etc.
Los Derechos Políticos de Ciudadanía y Nacionalidad se enriquecieron mas

adelante con algunos derechos sociales frutos de las revoluciones proletarias del
siglo XIX y XX como fueron el de una justa remuneración, a la protección del
embarazo en la mujer, a la seguridad social, a la libertad de trabajo, la asistencia
medica, las jubilaciones y pensiones, los beneficios y prestaciones. La distribución
de los frutos de las ganancias de empresas donde los trabajadores intervienen
como fuerza de trabajo, a la educación primaria que es obligatoria, a una mejora
de las condiciones sanitarias de los barrios y comunidades, a la protección de los
niños y ancianos, etc, etc. Un resumen de algunos Derechos Políticos, importan-

tes fueron: la inviolabilidad de la vida, la libertad de expresión, de reunión, de
asociación, de circulación, de propiedad privada, la aplicación del habeas corpus.
Se define la Institucionalidad como el respeto por parte de todos y todas de un

conjunto de reglas y de roles designados y de Comportamientos esperados que
surgen de la institución. Se entiende como Organización el conjunto de elemen-
tos estructurados de la sociedad.
La organización puede ser entendida en una doble acepción; como actividad

que ordena o como conjunto orgánico. Ambos concepto se complementan; pues
toda actividad ordenatriz remata en la distribución de funciones y la creación de
ciertos órganos de ejecución.
El Desarrollo Institucional frente a la impronta personal. El desarrollo insti-

tucional seria uno de los grandes logros de la democracia, las naciones se hacen
fuertes y poderosas por la consistencia de las instituciones que sirven a los gober-
nados, deben tener funcionalidad y perdurabilidad en el tiempo. El Estado es per-
manente, los Gobiernos son efímeros cuando existe alternabilidad democrática.
El sistema político que esta marcado por el estilo de un gobernante favorable a su
pueblo por su sapiencia, benevolencia, magnificencia lo convierte en un Estadista.
Por el contrario si su estilo es personalista y egoísta lo transforma en un opresor.
El Derecho de Petición; los Reclamos y Garantías Ciudadanas están recogidos

en la mayoría de las constituciones. Estas deben consagrar y proteger el sagrado
derecho que tienen los pueblos de pedir justicia y que las actuaciones del poder
sean justas, que no atenten contra la dignidad de las personas y sus bienes. Los
seres humanos tienen que estar garantizados por el gobierno en lo referente a
su felicidad, del respaldo a sus aspiraciones de desarrollo futuro, a su seguridad
y de poder cumplir con sus de obligaciones y deberes hacia las autoridades y sus
semejantes. Por ello es obligación del régimen político empeñarse en consolidar
esa protección a los gobernados.
El Defensor del Pueblo y los Tribunales de Garantías Constitucionales son en

cierta medida unas conquistas recientes de origen parlamentario. El Ombudsman
o defensor del pueblo; tuvo su origen en las naciones escandinavas y esta figura
tiene como función esencial la de amparar a las personas de los abusos del ejecu-
tivo; de otros poderes del estado y de la administración publica a través de fun-

cionarios que violentan las leyes mediante la corrupción y chantaje, maltratan a la
población; como es en muchos casos los pagos de servicios públicos no recibidos,
agua, luz, basura). De impuestos y las fuerzas de seguridad del Estado, etc. En el
país aun no arranca esta figura jurídica.
Las Ejecutorias, Tiránicas, Dictatoriales, y Diversas Formas de Totalitarismos

que lamentablemente aun se padecen en algunas partes del mundo. Si se refieren
a tiranías lo correcto es indicar soberanos, reyes, monarcas, como fue por ejemplo
Luís XIV en la Francia pre-revolucionaria que fue capaz de decir “El Estado soy
Yo” queriendo expresar que era Ley, Batuta y Constitución. Los dictadores no
dialogan con la oposición, solo prevalece su criterio o están con el o de lo contra-
rio el adversario esta muerto, preso, o exiliado, ejemplo Rafael Leonidas Trujillo,
Luís Somoza, Adolfo Hitler o José Stalin.
El Despotismo Ilustrado caracterizo a monarquías que temerosas de los acon-

tecimientos revolucionarios en Inglaterra, Estados Unidos y Francia suprimieron
las penas de muertes, las torturas, mejoraron las cárceles, fundaron “Sociedades
de amigos del país”, desarrollaron grandes obras publicas. Su punto de vista era
ceder algo para no perderlo todo, o también se aplica la expresión “cuando vean
las barbas de tu vecino arder, pon las tuyas en remojo”. Con este modelo se suelen
citar a Catalina II de Rusia, Carlos III de España, Federico I de Prusia, etc. Otro
modelo fue el Bonapartismo, que deriva del imperio instaurado por Napoleón
Bonaparte, el Cesaro-Papismo, para ejemplo citamos a Julio II y Alejandro VI.
Otras formas antidemocráticas son los denominados Autoritarismos en los cua-
les existe cierta permisividad a la oposición; a esta se le escucha pero al final el
gobernante impone su voluntad, ejemplos, Getulio Vargas en Brasil. Y Joaquín
Balaguer en Dominicana desde 1966 al 1978.
Por el respeto a la Constitución y a las Leyes adjetivas. Algunos pueblos lati-

noamericanos se insurreccionaron y el ejemplo mas patente de un esfuerzo por
volver a la constitucionalidad fue la Revolución de Abril de 1965 en la Republica
Dominicana. Otras naciones como Chile volvieron a establecer su normalidad
democrática a través de una transición no exenta de tropiezos. Hoy en día la casi
totalidad de América Latina disfruta de regímenes que llegaron al poder a través
de la Democracia electoral con los altibajos normales de esta parte del mundo. Un
Estado de Derecho implica el respeto de las leyes; su justa aplicación. La Ciuda-
danía se siente protegida y amparada por el Estado y el Gobierno.

La Fragilidad Institucional Dominicana vigente.
En nuestro país y en América Latina en sentido general se debió a que nuestros
próceres independentistas copiaron instituciones que tenían el respaldo de clases
sociales emergentes que ganaron igualdad política y social en Europa y los Es-
tados Unidos. Naciones que hicieron sus grandes revoluciones y desde hace dos
y tres siglos sus estructuras institucionales están consolidadas. En nuestra región
calcamos de las constituciones Europeas y Nort earn ericanas pero nuestros liber-
tadores solo representaban débiles enclaves burgueses, sin clase sociales que los
respaldaran; Simón Bolívar, Juan Pablo Duarte, José Marti, son algunos ejemplos
de la oportunidades que tuvieron aquellos jóvenes de beber de las fuentes origi-
nales del Liberalismo y el Romanticismo que incrementado con sus profundos
sentimientos nacionalistas forjaron naciones nuevas. En consecuencia, tampoco
pudo construirse la base de una cultura política liberal autentica, pues allí donde
asomo fue rápidamente ahogada por la cultura política autoritaria.
La Dificultades en implementar la Democracia Dominicana derivan de que la

mayor parte del tiempo del siglo XIX y el XX ocuparon el escenario de la direc-
ción política dictadores como Pedro Santana, Buenaventura Báez, el Traidor a
la causa liberal, Ulises Francisco Hereaux (alias Lilis) y Rafael Leonidas Trujillo
Molina. El interregno liberal fue muy efímero ejemplos: Ulises Francisco Espai-
llat, Juan Bosch y otros.
La Estructura política-Social Dominicana tiene las siguientes

características
1. Caciquismo.
El caciquismo es una herencia de nuestros pasados aborígenes, marco parte del
siglo XIX e inicio del XX. Fue también el estilo de la época de (Concho Primo)
dominada con esa abundancia de poderes locales, señores de Orca y Cuchillo
unas veces fruto del poder económico, otras del prestigio social. En ocasiones
se trataba de un rico bonachón con sentimientos paternalistas que ayudaba a los
humildes pobladores de la zona, La vigencia real del modelo caciquil en nuestro
país va a partir de la primera Republica hasta el gobierno de Lilís.
2. Caudillismo.
Simultáneamente a la armazón descrita en la fase anterior se desarrolla el
modelo caudillistas-carismático que fueron representados tanto por lideres

militares como civiles. A todos nuestros dictadores les cabe el titulo de cau-
dillos totalitarios. En el periodo comprendido entre 1900 y 1930 proliferaron
en la política vernácula caudillos civiles regionales; en muchos casos llegaron
auto titularse generales, baste citar Desiderio Arias en la línea Noroeste, Ci-
priano Bencosme en la Zona de moca, José del Carmen Ramírez (carmito) y
en otra dimensión surgieron algunos caudillos nacionales de mayor alcance
como Horacio Vásquez del Partido rojo o del gallo coludo y Juan Isidro Jimé-
nez del partido Azul o del gallo bolo.
3. Populismo.
El populismo llega a nuestros días con un caudillismo civil impregnado de
un fuerte clientelismo; patrimonialismo y partenalismo político. Los ejemplos
de Joaquín Balaguer y Juan Bosch son evidentes.
El populismo es uno de los vicios que impiden el desarrollo de una demo-

cracia plena, la población considera que los gobernantes deben darle gratifi-
caciones, regalos, funditas, cajitas en fechas navideñas y otras festividades. Las
personas activistas reclaman a las que son elegidas lo “suyo”, como merece-
doras de esas ayudas por haber contribuido en su triunfo al movilizarse en su
población captando adeptos.
4. Clientelismo
Es una forma de relación interpersonal arcaica que prevalece aun en muchos
lugares del planeta y en nuestro país. Sus orígenes se remontan a la Sociedad
Feudal y al Mundo Romano con el Patronazgo. La razón se fundamenta en
la pobreza, el desamparo, la dependencia y la sumisión de los desposeídos.
En América Latina se acentuó en la época colonial por el modelo de domi-
nación tradicional que luego heredaríamos con nuestros sistemas políticos
republicanos atrasados. En el presente el vínculo inicialmente se daba entre
latifundistas o terratenientes y los indefensos campesinos y peonadas agrí-
colas. La ausencia de instituciones hace que el fenómeno social se traslade al
escenario urbano, siendo adoptados por los políticos habituales. La ecuación
es muy simple; los poderosos compran genuflexiones, confidencia y lealtades
con la entrega de dadivas, regalos, ayudas, favores, protección; esperando de
los supuestos beneficiarios a que se comprometan con su voto a favor de los
aspirantes locales, regionales y nacionales. El clientelismo va de la mano con
el prebendalismo.

Posibles formas de contrarrestar sus efectos perniciosos fueron aplicadas en el
pasado de manera exitosa, por adversarios de los favorecedores del clientelismo; al
recomendarles a los electores que acepten todo lo que le den o entreguen pero que
a la hora de votar lo hagan según sus conciencias. Esta manera de hacer fraude
por el chantaje solo es posible neutralizarla con la formación y educación política
de la población y el fortalecimiento de las estructuras electorales para que puedan
mantener las garantías de proteger el secreto del voto.
Mientras perduren las “funditas”, las “cajitas”, y no exista una política social
agresiva, amplia y profunda, gravitara sobre el país el mal del clientelismo, des-
virtuando la democracia en un valor tan importante como es el de la libertad de
escogencia. Falta aun mucho desarrollo político para erradicar el asistencialismo
y el diletantismo de quienes así lo promueven.
La ausencia de planificación social institucionalizada da paso a la informalidad

que es aprovechada por la asimetría, la desigualdad y debilidad social de los mar-
ginados en esta sociedad.
El ¿Porque las Elecciones son importantes?

Porque Producen Representación.
De que o de quienes ya que hoy en día es imposible reproducir el modelo griego
clásico de democracia directa.
a) Representación de intereses diversos como; opiniones personales, territoriales,

de clase, religión, profesional, étnica, de individuos, o de la colectividad, etc.
En la edad media la representación era recogida en instituciones como: Con-
sejos reales, cortes y parlamentos donde se registraban y reflejaban la com-
posición y estructura estamental de la sociedad feudal, integrada por nobles,
aristócratas, alto clero y mas adelante con los cambios revolucionarios que
superaron la atomización feudal y el absolutismo político monárquico, se
integraron los burgueses mercantiles y artesanos del tercer estado o estado
llano conjuntamente con profesionales liberales, rompiendo la exclusividad
de los Estados Generales del Antiguo Régimen.
b) Porque manifiestan la voluntad general que es de la mayoría; pero no la de
todos, aquí queda expresada la idea de Juan Jacobo Rousseau en su Obra:
El contrato social, con la limitante de que la mayoría debe someterse a la
voluntad de la mayoría.

En ese momento se estaba aun lejos de una democracia plena por estos ras-
gos excluyentes.
c) Porque a los Partidos se les considera que no solo es través de ellos que se
elegirán actores/as, sujetos o personas, por que también quienes eligen, al,
ejercer un acto masivo comprometen a las personas elegidas con la ejecución
de programas sociales y económicos y en algunos casos aunque se ha ido
perdiendo en el presente en el país, expresiones ideológicas.
En segundo lugar Generan Gobierno

El segundo objetivo de las elecciones es que van a producir los diversos tipos de
gobiernos sean estos parlamentarios, presidencialistas o de asamblea, iniciando la
primera fase de que para obtener el poder primero hay que obtener el gobierno.
Y por ultimo Crean Legitimidad.

El origen electoral del poder, en la actualidad conduce a la mitificación del fe-
nómeno de que las elecciones es un fin en si mismo. La citas con las urnas vienen
a sustituir en los últimos tres siglos a los antiguos oráculos, a las unciones ecle-
siásticas, a las connotaciones mágicas y taumatúrgicas de quienes arribaban al
poder. Y lo mas importante es que quedan excluidos los caminos de la violencia,
la herencia, las alianzas familiares, la cooptación como mecanismos para llegar a
la cima de la dominación política.
La necesidad de una Reforma Constitucional y Política a la altura de los tiem-

pos presentes.
Una reforma moderna y coherente tendría que incluir los siguientes elementos:
• La Aprobación por el poder legislativo de una ley de partidos y organizacio-

nes políticas. Que nivele las diferencias entre las entidades grandes, media-
nas y pequeñas.
• Una modificación de la ley 659-44 sobre los Actos del Estado Civil.
• Una ley o reglamento sobre el financiamiento de los partidos para evitar que
dineros de procedencia delictuosa se involucren en los procesos políticos.
• Volver a instaurar la enseñanza ética y moral en todos los niveles de escola-
ridad.
Instituir los poderes electorales, municipales y de control para superar la tradi-

cional mención de Montesquieu del legislativo, ejecutivo y judicial.

Incluir la revocación del mandato por incumplimiento. Instituir un poder legislati-
vo unicameral. En el pasado tuvimos una sola cámara en algunos periodos del siglo
XIX. En América latina hay nueve naciones que tienen un congreso unicameral.
Congelar el numero de legisladores/as
Congelar el numero de provincias
Congelar el numero de municipios Crear de 9 a 12 regiones nacionales.
Extender el periodo presidencial a 5 o 6 años Suprimir cualquier tipo de reelec-

ción en los poderes del estado
Permitir el voto militar, de las personas presas preventivas y de los extranjeros

residentes por mas de 10 años en el país.
Implementar el voto anticipado por unos días a las personas mayores de 80 años
y las que sufren alguna discapacidad motora.
Unificar las elecciones en el mismo año con plazos prudentes.
La reforma debe incluir derechos y deberes de la segunda, tercera y cuarta gene-

ración (económicos, medio ambientales, de genero y minorías sexuales)
Institucionalizar el consejo de ministros v ministras o consejo de gobierno.
Impulsar la descentralización del Estado Refundir secretarias y direcciones; con-

centrarlas en ministerios cuando tengan funciones similares y equivalentes (aguas,
agro, viviendas, la educación, salud, etc).
Modificar la forma de elegir los miembros de la Junta Central Electoral am-

pliando la base de elección y la composición profesional de ellos.
La Participación Femenina: en la Dirección Política, en las elecciones, dentro de

un sistema de cuotas? en la Administración Publica y en los Poderes del Estado.
Afortunadamente nuestras mujeres han desempeñado cargos como los siguien-
tes: Gobernadoras provinciales, Miembros de la Suprema Corte de Justicia, Junta

Central Electoral, la judicatura en sentido general, en el nivel municipal en el po-
der ejecutivo se ha llegado hasta una Vice-Presidenta. En la sociedad civil hemos
tenido Rectoras de Universidades, Empresarias exitosas, Militares hasta el rango
de general, Diplomáticas y Cónsules, Dirigentes de las cúpulas políticas partida-
rias. El artículo 68 de la ley electoral 275-97 establece lo siguiente: Los partidos
y las agrupaciones políticas incluirán una proporción no menor del 33 por ciento
de mujeres a los cargos a diputadas, igual proporción se aplicaran en las nomina-
ciones y propuestas para los cargos municipales. Nuestro país esta en una posición
intermedia en la igualdad de desempeño de genero, esperamos que algún día una
mujer llegue a la primera Magistratura del Estado como en Chile, Nicaragua,
Panamá, Puerto Rico, La India, Ceilan, Israel, Paquistan, Alemania, etc.
¿De cómo y porqué el Presidente, el Congreso y la Justicia deben ser indepen-

dientes?. Papel de la Oposición en los Distintos Niveles de Decisión. La oposi-
ción debe ser racional; no levantisca, cooperadora en lo que es beneficioso para
el país; no entorpecer leyes, decretos y acciones gubernamentales que se orienten
hacia el desarrollo humano de la población. Un entrenamiento al rol de la opo-
sición seria adoptar a la realidad dominicana el modelo ingles del “gabinete a
la sombra”, es decir un equipo de gobierno en la oposición que mida, estudie,
ratifique o combata las medidas gubernamentales según sus percepciones, esto le
serviría de entrenamiento político para futuros cambios de gobierno. El Modelo
Presidencialista puro; evolucionaría hacia el presidencialismo de los Consejos de
Gobierno o Consejos de Ministros. El Presidencialismo dominicano como parte
del latinoamericano adolece de las siguientes lacras: el ejercicio del poder político
según se ha firmado es patrimonialista, prebendario de ahí es que agotamos todas
las empresas heredadas de la dictadura Trujillista en repartos y desarticulación de
las mismas como: la CORDE, el CEA, la CDE, la Corporación Hotelera y de
otras propiedades confiscadas a la familia y personeros del régimen totalitario. Lo
ideal seria amortiguar el gran poder concentrado en nuestro Ejecutivo a través del
artículo 55 de la constitución que es una reproducción del famoso artículo 210 de
Pedro Santana en nuestra primera Constitución de 1844. Si el Presidencialismo
se disminuyera con reuniones y decisiones de un Consejo de Gobierno, o Consejo
de Ministros y Ministras cada 15 días; la primera administración del Estado fuera
eso y no la de un pequeño “faraón” dotado de súper poderes.
Adoptar el Modelo Parlamentario. Es difícil en el contexto latinoamericano y

dominicano cambiar a ese sistema pues no hay tradición parlamentaria como en

Europa; donde el gobierno lo forma un primer ministro que puede ser sustitui-
do por una votación adversa en el congreso y el sustituto tendría que formar un
nuevo gobierno.
El Régimen de Asambleas. Este tipo se da en dos vertientes, en una Constitu-

yente que hace tablarasa de un modelo Monárquico a Republicano o de un Es-
tado Capitalista tradicional a uno Socialista o a la salida de un régimen de fuerza
hacia una transición Política Democrática.
Otra variante serian transitorias cuando normalmente el legislativo cubre vacíos

de poder momentáneos ante eventos trascendentes en una nación.
Las Alianzas Políticas a nivel Municipal, Congresional y Presidencial. Pueden

darse en tres categorías básicas:
a) Alianzas electorales que persiguen obtener mejores resultados en las elec-

ciones. Consisten en presentar listas de candidatos y candidatas comunes o
renunciar a presentarlos en algunas circunscripciones.
b) Alianzas Parlamentarias formadas para apoyar o combatir al gobierno; pue-
den ser ocasionales para una votación hasta una unión mas permanente,
plenamente organizada.
c) Alianzas de Gobierno buscando unidad nacional para compartir responsa-
bilidades; lo ideas seria basarse en un acuerdo programático de gobierno.
Las Estrategias Electorales y Programáticas. En nuestro país las tácticas y estra-

tegias electorales llegan a veces al absurdo político, cito como ejemplo el acuerdo
de Santiago en 1974 y el Bloque de la Dignidad Nacional que agruparon organi-
zaciones Ideológicamente adversas y opuestas. En el presente se vuelve a propi-
ciar este tipo de estrategias en las denominadas cuarta, quinta o sexta vía electoral;
totalmente desideologizada y con ausencia de programas específicos.
La Partidocracia. En dominicana padecemos esta desviación. Somos un país con

una elevadísima politización quedando reducido el margen de los no comprome-
tidos, o independientes a una estrecha franja de electores indecisos o masa silente
que en algunas naciones es decisiva a la hora de contabilizar los votos.
¿Porqué el Estado Democrático requiere de la Autonomía de los Poderes?. Ne-

cesidad de una Descentralización. Con la ayuda de gobiernos Europeos la refor-
ma del Estado en los últimos anos se ha orientado a fortalecer las municipalida-
des, este seria un paso previo para la configuración del poder municipal que son
Juan Pablo Duarte. Los presupuestos participativos, los entrenamientos para la
gestión municipal eficaz, la transparencia, la autosostenibilidad, la autogestión
están encaminadas a hacer frente a trabas como el centralismo, inmediatismo,
manipulación, dependencia y paternalismo de los gobiernos centrales.
La Desconcentración es otro objetivo; acentuar este propósito conllevaría una

administración más ágil, y resultados mas eficientes para las comunidades invo-
lucradas. Los Pobladores romperían con los esquemas ancestrales de venir a la
capital para resolver problema y propiciar decisiones.
La gobernabilidad tiene que estar acompañada de los siguientes atributos demo-

cráticos para que se factible en el país y Latinoamérica
Las condiciones mínimas para que exista Gobernabilidad Demócratica son:
1. Tolerancia
Somos unos de los países culturalmente mas intolerante de América Latina, la
pasión arropa a la religión, el deporte, y en la política llega a su máxima expresión;
no sabemos escuchar, somos exaltados, queremos imponer nuestras opiniones,
gesticulando y alzando la voz y tenemos una pobre cultura de perdedores aunque
la razón la tenga el contrario. La convivencia reclama entender y asimilar las po-
siciones contrarias, somos incapaces de ponernos en lugar del otro, esta actitud la
apreciamos desde el hogar hasta la máxima magistratura del Estado. Asimismo
como aceptar las diferencias culturales desde una posición de dialogo critico y
abierto. Tener sensibilidad hacia aquellas propuestas que reclaman igualdad de
derechos para aquellos que son diferentes por su condición de clase, raza, genero,
nacionalidad y orientación sexual.
2. Pluralismo
En toda democracia que se precie, deben existir muy diversas corrientes de opi-
niones, emisoras radiales, canales de televisión y periódicos de diversas tendencias
ideológicas que asuman la defensa de los distintos interesen en que esta consti-
tuida la sociedad. Las organizaciones políticas tienen que expresar todo abanico
ideológico desde la extrema izquierda a la extrema derecha, siempre y cuando se

acojan a la tolerancia y el respeto de los derechos de los otros. Argumentos y ra-
zones se refutaran con argumentos y razones, no con represiones y violencia.
3. Libertades o derechos
Toda la inmensa gama que va desde la discrepancia a medidas coercitivas; la
libre capacidad de decidir en todos las ordenes fundamentales de la vida sin
que el Estado o el gobierno me impongan su parecer. Siempre que no atente
contra el orden, las buenas costumbres y la estabilidad política, el ser humano
debe poseer la capacidad de viajar cuando así lo desee, de cambiar de empico
si así lo prefiere y las condiciones del mercado de ofertas son favorables, por
el contrario ante un régimen opresor se impone el derecho de resistencia en
todo los ordenes dependiendo de la magnitud de la intolerancia. El derecho
de resistencia es sagrado y es un deber de los ciudadanos amantes de la liber-
tad oponerse al oprobio a pesar de los sacrificios que esto pudiera conllevar.
4. Equidad
La gobernabilidad no se puede sostener si no existe un mínimo de garantía
de condiciones básicas de vida de acuerdo con principios de justicia distribu-
tiva. En casos específicos, se justifica discriminar positivamente para atacar
problemas de exclusión seculares, como la segregación racial, la discrimina-
ción contra la mujer o las políticas etnocidas.
5. Solidaridad
Todo régimen democrático, en la medida en que incrementa los derechos y li-
bertades individuales debe garantizar la existencia de sistemas y redes de protec-
ción contra los riesgos que pueden amenazar las garantías mínimas de vida. Se
considerara que lo primero a construir es un repertorio de valores que sostengan
el cumplimiento de las leyes fundamentales que norman la convivencia social, y
el establecimiento de sistemas de seguridad social que protejan contra los riesgos
del desempleo, la vejez o las lesiones inhabilitantes involuntarias.
Aspectos a fortalecer para una buena gobernabilidad

a) Democracia. Debemos superar esta democracia representativa clásica,
que es insuficiente para la satisfacción de los dominicanos. Tenemos que
orientarnos V hacia un transito a una democracia participativa que nos
conduzca a una democracia social superando el derecho aparentemente
consolidado de una democracia electoral. Entre nuestros objetivos tene-

mos que dar mayor amparo a todos los inmigrantes, proteger y desarro-
llar la cultura y el deporte para incrementar el intelecto de la población
y la fortaleza física.
Desalentar la externalidad donde siempre hemos creído que el origen de
todos los males o la panacea vienen de afuera por imposición, limitación
o persuasión. Hay que erradicar aquello de que todo lo extranjero es su-
perior a lo nuestro. Debemos desarrollar nuestras propias potencialida-
des, superando la cultura de pesimismo existencial que nos arropa desde
hace tiempo. Las nuevas generaciones tienen que enfrentar el futuro con
motivación y optimismo en los cambios posibles. Tenemos que combatir
a la pobreza y a la pobreza extrema no siendo ingenuos de que la vamos
a erradicar. pero si disminuirla al máximo posible. Tenemos que empujar
y propiciar por una gerencia social que priorice la Educación, la Salud,
la Vivienda, el Agua Potable, el Empleo, la Producción, la Electricidad
para ser competitivos y otros Servicios Públicos.
b) Ciudadanía. Los dominicanos y las dominicanas tenemos que integrar
los aportes de las distintas generaciones de derechos que a través de la
historia llegan a nuestros días en sus aspectos: Políticos, Civiles, Hu-
manos, Sociales, Económicos, Ambientales, Protección a las Minorías
étnicas, raciales y culturales.
c) Estado de Derecho. Que se garantice un Régimen de Libertades plenas y
el Desarrollo Humano de los niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos
y personas envejecíentes; la igualdad de oportunidades del genero que
propicie la equidad intrageneracional y la sostenibilidad intergerenacio-
nal, que empodere a los diversos sectores sociales en que esta constituida
nuestra población, que proteja a los discapacitados y marginados, que se
establezca la cooperación para los planes del país en la Continuidad del
Estado. que exista una Agenda Nacional; que tratemos de alcanzar los
objetivos del Milenio, etc, que la sociedad se agencie una dirección con
la motivación adecuada y necesaria para el logro de estos propósitos.
d) Mayoría y Elecciones donde se respete la voluntad de las minorías.
Que los procesos electorales sean diáfanos y competitivos, que el in-
cremento de personas adeptas en los partidos políticos sea por con-
vicción y no por corrupción dineraria, que se erradique el transfuguis-
mo. Que la cultura de la trampa y la marrullería electoral deje paso a
verdaderos procesos que encaucen al país hacia un futuro promisorio
de democracia consolidada

Rol de los Partidos y Organiizaciones Políticas para una Nueva
Visión de la Gobernabilidad
En los últimos lustros hemos presenciado como en algunas naciones latinoame-
ricana las viejas y tradicionales organizaciones políticas sufrieron una grave crisis
que las condujo en algunos casos a su extinción prácticamente como es el caso
de lo copeyanos o socialcristianos y adecos, acción democrática de Venezuela. En
el Perú la crisis produjo el advenimiento de Fujimori al que junto a otros lideres
de América se les denomina Outsiders. Es decir que el desplome de los partidos
fomentó el surgimiento de un liderazgo emergente atípico que en mucho en caso
hemos visto que a través de los canales democráticos legítimos se puede propiciar
una nueva forma de intolerancia y exclusión. Esto es un reto y un riesgo presente.
Los partidos son y seguirán siendo por mucho tiempo la vía legítima de acceder
al poder.
Los Partidos Políticos y la Globalización

Es indudable que en esta era de la información afecta de manera ostensible a los
Partidos dentro de una nueva dimensión. Ya no se trata de la influencia e inci-
dencias que las viejas internacionales ejercían sobre la organizaciones vernáculas.
No obstante hay que darle ciertos créditos en los aportes pasados, sobre todo de
fundaciones Alemanas en la formación de cuadros políticos y el reforzamiento
del aspecto ideológico.
Hoy se trata de otra vertiente; en un mundo de información instantánea el éxito

político viene expresado por la eficiencia en un escenario cada vez más competitivo.
Los partidos continuarán siendo la vía de canalización de las demandas políticas

económicas sociales y culturales; compartiendo ese rol con las organizaciones de
la sociedad civil. Y salvo modificaciones sustanciales, los partidos representan la
vía de la convivencia para acceder a los puesto electivos; por ello es menester su
fortalecimiento, adiestrar a las jóvenes generaciones que tomarán el relevo políti-
co en principios y valores de democracia interna, transparencia y gerencia políti-
ca-administrativa.
Las tensiones y luchas que la modernización partidaria conlleva, es una enorme

prueba ante retos desafiantes que presentan los corruptos y el crímen organizado
nacional e internacional.

Los partidos deben trasformarse en entidades innovadoras que eduquen a los
militantes y la población en mejores prácticas de gobierno, que ejerciten a sus se-
guidores en las maneras mas idóneas con apego al derecho y la buenas costumbres
del accionar, político-administrativo. El debilitamiento de los partidos y su de-
rrumbe en algunos casos han traído como consecuencia la anarquía, el desorden,
y el fomento del personalismo. Como colofón afirmamos que la gobernabilidad
democrática se fortalece con las presiones y los buenos ejemplos internacionales
que servirán de modelo a practicas positivas y de progreso en nuestra respectivas
naciones.
En la actualidad el Estado-Nación a entrado en crisis, la globalización pasa ne-

cesariamente por la regionalización.
El norte para una gestión social eficaz implica necesariamente que los partidos
tengan que reestructurarse para fortalecerse y así beneficiar a la institucionalidad
democrática nacional y a la población.
No es sino a partir de nuestro siglo XX cuando quizás podamos hablar de orga-

nizaciones políticas, con algunos rasgos modernizantes como estructuras organi-
zativas; con declaraciones de principios y sobre todo, coincidentes con la amplia-
ción del sufragio. Pues todo el periodo anterior se regla por métodos restringidos
o censitarios, limitado a las personas de poder económico o de abolengo y estando
las elecciones reducidas a la esfera del congreso.
A partir del 1961, nos encontramos en los umbrales de una nueva etapa en la
cual se incluye el presente, con el transito hacia un nuevo modelo que seria el
caudillista-populista democrático, la política gira en esta etapa alrededor de dos
grandes figuras que aglutinan la atención ‘ y el favor del pueblo político, son es-
tos el Doctor Joaquín Balaguer y el Profesor Juan Bosch; estas figuras son fieles
representantes del nuevo modelo aunque es conveniente hacer la salvedad en el
caso de Juan Bosch, se acerca mas a este modelo cuando estuvo en el PRD, que
en el PLD

Bibliografía
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• Sen Amartya. Desarrollo y Libertad. Ed. Planeta. Madrid, 1999.
• Sartoni Gionvanni, Teoría de la Democracia; el debate contemporáneo Tomo
I. Los problemas Clásicos Tomo II, Alianza Universidad, Madrid, 2001.
Nace en Puerto Plata, Republica Dominicana.
A) Formación Académica
• Realizó estudios de licenciatura en Ciencias Políticas, mención Estudios Internacionales y Diplomacia, en
la Universidad Complutense de Madrid y en la Escuela Diplomática del Ministerio de Asuntos Exteriores de
España.
• Es egresado del programa de Maestría en Defensa y Seguridad Nacional, de la Escuela de Graduados de

Altos Estudios (EGAE), del Instituto Superior para la Defensa (INSUDE) Secretaría de Estado FFAA.
B) Actividades Académicas-Docente
• Académico de las áreas de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Autónoma de Santo Domingo
(UASD);
• Profesor de las áreas de Sociología y Humanidades del Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC).
• Docente en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña

(UNPHU); en la Licenciatura en Derecho y en la Maestría en Ciencias Políticas.
• Docente en la Escuela Diplomática de la Secretaria de Estado de Relaciones Exteriores de la Republica

Dominicana.
• Participa como profesor en los cursos de capacitación del personal de los Colegios Electorales.
• Actualmente se desempeña como profesor y facilitador de los cursos de formación y gerencia política que
auspician el Centro de Gobernabilidad y Gerencia Social (CEGES-INTEC), el Centro de investigaciones y
Estudios Sociales (CIES-UNIBE), y el Movimiento Cívico Participación Ciudadana (PC).
C) Funciones Administrativa actuales

• Consultor-Politólogo del Área de Reforma Política del Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE).
• Director Maestría en Ciencias Políticas (UNPHU)
• Asesor del Programa de Maestría en Defensa y Seguridad Nacional de la (EGAE)

Avances y retos de los gobiernos
locales en República Dominicana
Francisco Cáceres Mendoza
I. Introducción
En el imaginario colectivo muchas veces se afirma que el País está igual y que no
ha cambiado. Que tampoco va a cambiar. Y por lo tanto no vale la pena concen-
trar esfuerzos en que esta realidad desigual, inequitativa e injusta que vivimos los
países de América Latina cambie. Sin embargo, los Gobiernos Locales en Repú-
blica Dominicana han experimentado una serie de avances significativos.
Este año el informe de Desarrollo Humano del País se concentra en el tema de

la Descentralización, dando relevancia al mismo y ofreciendo una oportunidad
de justipreciar la situación actual de este tema en el País. Si bien es cierto que
persisten viejos problemas y situaciones no deseadas, que es necesario superar, no
menos cierto es que hay avances que hablan de nuevas prácticas políticas.
Es importante señalar que en este trabajo no se pretende hacer una enumeración

rigurosa y detallada de todos de los avances e iniciativas que han dado sus frutos.
Sino tan solo una enumeración indicativa y un análisis de sus resultados más re-
levantes. Lo mismo vale para los retos pendientes.
Esta realidad en la que interactúan 155 municipios y 228 distritos municipales1,

es importante conocerla, analizarla y valorarla en su justa medida, ya que un país
no avanza sobre sus carencias, sino sobre el reconocimiento de sus potencialida-
des y la construcción de alternativas sobre ellas. Por eso este trabajo intenta hacer
un balance sobre este avance y los retos pendientes, en el tema del Desarrollo de
los Gobiernos Locales en República Dominicana.
1 El distrito municipal es la categoría político administrativa, previa para la elevación a la categoría de municipio. El
distrito municipal dispone de un director de Junta del Distrito Municipal (que hace las veces de síndico) y tres Regido-
res, en su dirección.

II. La Realidad Municipal en el Pasado
Veinte años atrás los gobiernos locales eran entidades de tan escasa incidencia
en la vida de la población, que ni siquiera recibían demandas de parte de ella, para
la prestación de servicios o la solución de problemas en el ámbito de sus com-
petencias. Gradualmente el Gobierno Central, había dejado sin funciones y con
exiguos recursos a los ayuntamientos.
Pero además los niveles salariales de las autoridades electas eran tan bajos que
generaban muy poco interés de partes de personalidades, dirigentes comunitarios
o políticos y profesionales, por competir en las elecciones por ellos.
De ahí que la mayoría de los ciudadanos que se lanzaban a competir por los
cargos de síndicos y regidores no eran los de mayor capacidad. Lo cual sumado
a las condiciones precarias de la institucionalidad de los ayuntamientos, tenía
como consecuencia gobiernos municipales de escasa capacidad y por tanto de
poca incidencia en la vida local, que reproducían el centralismo, la corrupción, el
clientelismo y el autoritarismo presentes en el gobierno central.
Hablar de un ayuntamiento y sus autoridades en estas condiciones tenía poca

o ninguna relevancia para la mayoría de la población. Y es que la mayoría de las
responsabilidades municipales fueron asumidas gradual e ilegítimamente por el
gobierno central, como el ordenamiento del tránsito, la construcción y reparación
de calles, el ornato y el ordenamiento urbano.
Incluso en la ciudad capital, el gobierno central asumió por muchos años el

servicio de recogida y tratamiento de desechos sólidos, siendo esta la responsabi-
lidad atribuida de manera única y exclusiva por la población a los ayuntamientos.
Es decir, durante mucho tiempo en el imaginario colectivo los gobiernos locales
existían con la finalidad de recoger y dar el destino final a los desechos sólidos.
Para esta época sólo existía un municipio que se había constituido en el referente
obligado de lo que podían hacer los ayuntamientos en este tema, por su tradición
de ornato y limpieza: el Municipio de Baní, situado en el sur del país. Y es que en
la mayoría de los municipios de la Nación, incluyendo el de la ciudad capital, el
problema de los focos de basura y contaminación en las calles, era grave.
Pero además también el gobierno central asumió ingresos de vocación tradi-

cionalmente local, como el impuesto predial, que es llamado aquí impuesto a la
vivienda suntuaria y el impuesto a la circulación de vehículos, llamado popular-
mente placa.
De esta forma se sustraían revestidas de legalidad, no solo responsabilidades,

sino también ingresos desde el ámbito de los gobiernos locales al gobierno cen-
tral, debilitando así aún más el ámbito de actuación de los ayuntamientos y con
ello su credibilidad pública.
Es necesario señalar por último en esta caracterización de la realidad munici-

pal pasada, un instrumento del gobierno central creado para asesorar y apoyar la
capacitación de los técnicos y funcionarios municipales: la Liga Municipal Do-
minicana, la cual posteriormente se convirtió en un instrumento de injerencia
en los gobiernos locales, al convertirse en intermediaria de los recursos que el
presupuesto nacional destinaba a la municipalidades, cobrando por este servicio
un cinco porciento del mismo.
De ahí que el movimiento municipalista, más reducido en esta época, expresado

a través de algunas organizaciones como Foro Urbano, propugnara por diversas
propuestas que encarnaban los cambios necesarios para contribuir con el desarro-
llo institucional de los gobiernos municipales. Estas propuestas podrían resumirse
en las siguientes:
a) Asignar una mayor cantidad de recursos del presupuesto nacional a los go-
biernos municipales. Los ayuntamientos recibían apenas lo necesario para
mantener una empleomanía con escasos niveles salariales. Esto incidía enor-
memente en la calidad del personal profesional que se podía contratar y en
los resultados a lograr.
b) Elevar el nivel académico de las autoridades municipales electas, es decir de
síndicos y regidores, muchos de los cuales apenas habían cursado los niveles
de educación primaria.
c) Separación de elecciones. Las elecciones presidenciales se efectuaban junto
a las elecciones congresionales y municipales. En un país presidencialista
y centralizador, la popularidad del candidato presidencial arrastraba a los
demás, aunque se presentaban en boletas separadas.
d) Aumentar la capacidad institucional de los ayuntamientos para responder
a las necesidades locales de la población, siendo los gobiernos municipales,

como se sabe, la instancia de poder más cercana y accesible a la población.
Esta propuesta se ve potenciada en la realidad dominicana, por el hecho de
que en el país solo existen dos niveles de gobierno electos por el voto directo
y democrático de la ciudadanía, el central y el municipal.
III. Avances de los Gobiernos Locales

Vista esta realidad, es necesario observar lo ocurrido en los gobiernos locales
durante estos veinte años, especialmente en el último lustro. Para ilustrar estos
avances describiremos brevemente cada uno de ellos, al menos los considerados
más relevantes.
a) Aumento de las transferencias municipales

En 1983 se promulga la Ley 140 la cual establece que un 20% de las recaudacio-
nes de Rentas Internas, se transfieran a los municipios, por criterios fundamen-
talmente demográficos, con la cual el Poder Ejecutivo pierde el poder discrecional
para la asignación de éstos. Sin embargo desde su promulgación esta ley nunca
fue aplicada en su totalidad.
Catorce años después, en 1997 fue promulgada la Ley 17 – 97, que aumenta la
asignación de los gobiernos municipales al 4% de los ingresos nacionales, lo que
representó prácticamente un aumento del doble de los recursos que se estaban
recibiendo con la anterior. Así, mientras en 1996 los ayuntamientos del país reci-
bieron un total de RD $583 millones de pesos, en 1997 recibieron RD $1,177.6
millones de pesos.
Seis años más tarde, en el 2003, la Ley 163 aumentó nuevamente los ingresos de
los gobiernos municipales a un monto de un 8% de los ingresos nacionales, efecti-
vo al 2004 y un 10% de los ingresos nacionales, efectivo al 2005. Sin embargo este
porcentaje no se cumple en la actualidad, a pesar de que el presupuesto destinado
a los ayuntamientos ha aumentado significativamente, producto del aumento de
la eficiencia recaudatoria del gobierno central.
Con esta nueva ley y el aumento de las recaudaciones de impuestos, las trans-
ferencias a los gobiernos municipales se han más que duplicado nuevamente.
Actualmente las transferencias mensuales a los ayuntamientos rondan la cifra
de ochocientos cincuenta millones de pesos. Sin embargo sus responsabilidades
siguen siendo las mismas, aspecto que es necesario evaluar.

b) Mayores capacidades de las autoridades electas
Una realidad no estudiada y conocida por la experiencia es la situación académica
de las autoridades locales electas, es decir, síndicos y regidores, llamados alcaldes
y concejales en otras realidades. En el pasado el nivel académico de la mayoría de
ellos era de educación primaria y en consecuencia una demanda de la sociedad era
el lograr mayor capacitación en sus autoridades electas. La realidad actual es que
una gran parte de estas autoridades son tituladas a nivel universitario. Muchos lo
son a nivel técnico. Los de nivel primario son los menos. De ahí que la necesidad
que existe actualmente es la de una capacitación más especializada para el perso-
nal técnico y las autoridades electas, en sus ámbitos de responsabilidad.
c) Participación en la gestión local

Han existido varias iniciativas para la participación de la ciudadanía en la gestión
local, muchas de ellas impulsadas por organizaciones de la sociedad civil. Entre
ellas se pueden citar los Cabildos Abiertos, los cuales ha sido un instrumento de
participación muy difundido y aceptado por las autoridades municipales.
Otro espacio han sido los Foros para la Participación Municipal, los cuales han
impulsado un reglamento para la institucionalizar la relación entre las organiza-
ciones comunitarias y los cabildos. El proceso implica la realización de un censo
de las organizaciones sociales y comunitarias del municipio y posteriormente va-
rias sesiones de trabajo, para construir y concertar unos estatutos de relación. Esta
experiencia que empezó en el Distrito Nacional, con los auspicios de Centro Juan
Montalvo, se ha ido divulgando en otros ayuntamientos del país.
Un tercer instrumento de participación lo ha constituido el Presupuesto Parti-

cipativo (PP), impulsado por un conjunto de veinte instituciones de la sociedad
civil a través de la Coalición por la Transparencia y la Democracia, la Federación
Dominicana de Municipios (FEDOMU) y el Consejo para la Reforma del Es-
tado (CONARE), con apoyo estratégico de Alemania, a través de la Agencia de
Cooperación Alemana (GTZ).
Estas instancias crearon la Unidad Nacional para el Seguimiento del Presupues-

to Participativo, cuyas funciones implican asesorar, educar y promover la herra-
mienta del PP en la municipalidad dominicana. Por el éxito que se ha logrado con
este instrumento, es necesario extenderse un poco más, para ofrecer indicadores
del mismo.

En 1999 un municipio empezó a trabajar el PP en el país, asesorado por la
Fundación Solidaridad y la Fundación Progressio: se trata del Municipio de Villa
González. Cuatro años después, en el 2003 apenas cinco municipios trabajaban
con el PP: Villa González, La Vega, Constanza, Jima Abajo y Sabana Grande de
Boyá. Sin embargo en el 2004 treinta municipios ya hacían PP. Y en el 2005 esta
cifra aumentó a cincuenta y nueve. Mientras que en el 2006 la cifra se duplicó,
siendo ciento veinte (cien municipios y veinte distritos municipales) los que tra-
bajan PP.
Algo similar ha ocurrido con los compromisos de inversión decididos por la

gente, que han sido realizados en este proceso. En el 2004 esta inversión fue de
un poco más de treinta millones de pesos, para los cinco municipios que iniciaron.
En el 2005 la inversión acordada en PP subió a casi setecientos cincuenta millo-
nes de pesos. En el 2006 alrededor de mil millones de pesos. Y en el 2007 a dos
mil millones de pesos.
“Esta última cifra representa un poco más de la mitad del 40% de la transferencia
del presupuesto nacional dedicados a gastos de capital e inversión. Esta inversión
se ha centrado en pequeñas y medianas obras de infraestructura en numerosas
localidades del país, beneficiando a poblaciones pobres y con un grave déficit de
servicios públicos, las zonas más empobrecidas y más abandonadas.”2
Es necesario decir que el proceso de PP en el caso dominicano ha implicado no

solo una metodología para priorizar y concertar las obras y proyectos en los mu-
nicipios, sino también un proceso de transparencia, con los comités de auditorias
de obras que se crean y trabajan en cada proyecto. Además se han constituido en
una oportunidad para que estudiantes de término de ingeniería de la universidad
estatal, la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD) realicen su pasan-
tía. La misma oportunidad se está ofreciendo a estudiantes de comunicación, para
promover los procesos de comunicación de estas iniciativas.
Finalmente, en el aspecto político, es necesario anotar lo siguiente.
“Las recientes elecciones municipales del 2006 son un buen indicador del avance
del Presupuesto Participativo en el país y de su impacto en la población, aunque
2 El tema de PP ha sido citado o tomado de Jorge (2007).

no sea un instrumento electoral ni una garantía para asegurar la reelección de
las autoridades municipales, sin embargo es una buena política que junto a otros
factores, puede contribuir al éxito de una determinada candidatura:
• El 70% de los Síndicos/as de los municipios que aplican el Presupuesto

Participativo fueron reelectos.
• Entre los Síndicos/as más votados figuran entre los primeros lugares los de
los municipios del Presupuesto Participativo con más del 59% de los votos
de sus respectivos municipios (La Romana, San Pedro de Macorís, Santiago
y Ramón Santana).
• Muchos de los síndicos que realizan el Presupuesto Participativo, perdieron
con una votación mayor que con la que ganaron hace 4 años atrás (San Juan
de La Maguana) o concurriendo sin la estructura partidaria tradicional, obtu-
vieron una cuota del electorado significativa (Constanza y Villa Altagracia).
• Tres síndicos (as) concurrieron cambiando de estructura partidaria (de ma-
yoritaria a minoritaria) y obtuvieron la reelección y públicamente reconocie-
ron que el PP contribuyo (Guaymate, Villa Vásquez y Nagua).
• Muchos de los nuevos síndicos/as, indistintamente del partido al que perte-
nezcan, presentaron el Presupuesto Participativo en sus ofertas electorales.
• Todos los municipios continuaron el proceso aún en aquellos casos donde el
síndico/a no se haya reelecto.
• El Presupuesto Participativo contribuyó en muchos municipios para que la
transición entre las viejas y nuevas autoridades municipales se realizara en
armonía y con espíritu de franca colaboración.”3
d) El Sistema Integrado de Finanzas Municipales (SIFMUN)

El SIFMUN es un software del Estado Dominicano, desarrollado con apoyo de
la Unión Europea, que permite a los ayuntamientos manejar de manera digital
su contabilidad. Hasta la actualidad, se les ofrece libremente, sin costo alguno.
El software les permite a los gobiernos locales ser más eficientes en la gestión de
sus finanzas, facilitándoles la labor de control, elaboración de nómina e informes
financieros para los organismos de control.
Actualmente el SIFMUN es usado por cuarenta y ocho ayuntamientos y diez

juntas de distritos municipales. Su introducción ha generado gradualmente una
3 Ibid.

demanda de softwares similares que ha traído como consecuencia el involucra-
miento de empresas privadas de softwares y servicios informáticos en el mercado
que se ha creado. Algunas de ellas ofrecen otros softwares para la vida municipal,
que ya están siendo demandados y usados por los ayuntamientos y distritos mu-
nicipales.
Para el trabajo con el SIFMUN también se creó una Unidad de Seguimiento al

SIFMUN, cuya responsabilidad es promover, educar, instalar y ofrecer servicios
de apoyo, a los ayuntamientos que deseen trabajar con este software.
e) Mejoramiento de servicios
Los servicios ofrecidos por los ayuntamientos municipales han ido mejorando
significativamente, especialmente en lo referido al servicio de recogida y trata-
miento de desechos sólidos, el ornato, tránsito, planeamiento urbano y parques.
Un indicador cualitativo de ello es que ya son muchos los municipios que son
ejemplo en el tema de los residuos sólidos y no tan solo uno de ellos, como lo era
en el pasado.
Lo mismo ocurre en temas como el ornato, el tránsito, el planeamiento urbano

y los parques. Aunque es verdad que en ellos se requiere avanzar más, no menos
cierto es que el avance ha sido significativo. Y que los resultados están a la vista
en cada municipio.
f ) Mejoría de la Planificación
Muchas organizaciones de la sociedad civil han apoyado a los ayuntamientos
en la mejoría de la planificación urbana, con resultados que son valorados social-
mente como positivos. Entre estos resultados cabe destacar el proceso de diseño
y ejecución del Planes Estratégicos.
El primero de ellos se inició con apoyo del Centro de Estudios Urbanos y Regio-
nales (CEUR) en el municipio de Santiago de los Caballeros, siendo un referente
clave por sus niveles de calidad técnica, participación y resultados en la calidad
de vida de la población. De allí el proceso fue extendiéndose a otros municipios,
como Villa Altagracia y Villa González entre otros.
Una herramienta similar, pero aplicada a una zona de la ciudad, ha sido traba-
jada por Ciudad Alternativa, se trata de un Plan para el Mejoramiento Urbano

Integral, que fue diseñado de manera participativa para los barrios de La Ciénaga
y Los Guandules. Este Plan que contempla una diversidad de líneas de acción y
proyectos, fue clave en el desarrollo de lucha por el mejoramiento barrial de los
sectores populares y se constituyó en un arma propositiva contra el desalojo.
Es necesario citar a la Agendas de Desarrollo, trabajadas por el Centro Juan

Montalvo para rescatar la identidad histórica de los barrios y priorizar de manera
concertada las necesidades de la comunidad. Las agendas se han trabajado inicial-
mente en varios barrios del Distrito Nacional y la Provincia de Santo Domingo,
como Guachupita, La Ciénaga, Los Guandules, 27 de Febrero y Valiente.
Otra herramienta que está contribuyendo a mejorar la planificación es el diseño

y capacitación en la metodología de Desarrollo Urbano de Asentamientos Pre-
carios (DUAP), diseñada por Ciudad Alternativa para diagnosticar y trabajar el
mejoramiento de asentamientos empobrecidos. Con ella la institución está capa-
citando a distintos ayuntamientos para aplicarla en sus planes de trabajo.
g) Mejoramiento de la capacidad de los recursos humanos

La atención a la formación y capacitación de los recursos municipales es uno de
los focos principales de acción de las agencias de cooperación, organizaciones no
gubernamentales e instituciones que apoyan el desarrollo municipal.
Estos programas se desarrollan por la iniciativa de cada organismo y entre

ellos se destacan el Diplomado y Maestría en Gestión Municipal ofrecido
por el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC), con auspicios de
la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM). Esta iniciativa ha sido
seguida por otras universidades como la Universidad Abierta para Adultos
(UAPA), las cuales han abiertos diplomados similares dirigidos fundamental-
mente a autoridades locales.
Además las Jornadas de Capacitación Municipal para Autoridades Electas, de-

sarrolladas por el Consejo Nacional para la Reforma del Estado (CONARE), con
apoyo de organismos como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarro-
llo (PNUD) y el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado
(PARME). En esta iniciativa, impulsada desde 1998, se capacita a las autoridades
locales electas en temas como gestión y democracia local, descentralización y de-
sarrollo, marco jurídico municipal y herramientas de trabajo.

Se ofrece a los participantes manuales y CDs conteniendo información sobre los
temas trabajados, para que puedan ser replicados y utilizados de forma autodidac-
ta por ellos. En la última de estas jornadas, realizada en el 2006, se contó con la
participación de varias organizaciones de la sociedad civil y se logró capacitar al
70% de las autoridades locales elegidas.
Para establecer un sistema de capacitación que facilite la coordinación, el inter-

cambio de experiencias, la investigación de necesidades de capacitación, la di-
fusión y promoción del conocimiento y la información producida y el diseño
de políticas nacionales de capacitación municipal, el CONARE junto a otras
instituciones como la FEDOMU, está trabajando en la puesta en operación del
Sistema Nacional de Capacitación Municipal (SINACAM).
h) Mejoramiento de las capacidades institucionales

Es necesario destacar además las asesorías que se desarrollan para mejorar la ca-
pacidad institucional de los ayuntamientos, con el propósito de responder mejor
a las demandas y necesidades de sus comunidades. Entre ellas cabe destacar la
asesoría ofrecida por la Agencia de Cooperación Española y la Fundación para
el Desarrollo Municipal de Centroamérica y el Caribe (FUNDEMUCA), en el
diseño, creación y operación de la Comunidad Municipios de la Región Enriqui-
llo (COMURE).
A través de esta asociación se trabajan servicios de interés municipal para apo-

yar los ayuntamientos de la región, como el SIFMUN ya citado, capacitación,
canalización de proyectos y coordinación para el intercambio de equipos pesados
y asociación para la operación común de servicios locales. Otras comunidades
de municipios se están asociando en el país, siguiendo criterios geográficos y de
interés común y no necesariamente la división política del país.
Proyectos de desarrollo institucional son desarrollados además por la Coopera-

ción Francesa en los municipios de la Provincia de Elías Piña y el Fondo de las
Naciones Unidas para la Población y el Desarrollo, el cual está iniciando en coor-
dinación con varias instituciones nacionales, un proyecto de apoyo al desarrollo de
las capacidades institucionales en cuatro ayuntamientos del país.
Es importante señalar el desarrollo de los Ayuntamientos Juveniles, creados y

operados con asesoría del Fondo de las Naciones Unidas para la Niñez y la In-

fancia (UNICEF). En este proyecto, iniciado en municipios como Montecristi,
se eligieron autoridades locales juveniles, síndicos y regidores, operando como un
ayuntamiento real, con recursos destinados por el cabildo para estos fines. Esta
iniciativa se convirtió en una escuela de democracia local para la juventud, que
fomenta el trabajo en equipo, las capacidades políticas y administrativas y la for-
mación democrática.
En este sentido cabe destacar la coordinación del apoyo a las acciones en el cam-
po municipal, por la Mesa de Descentralización, la cual reune toda la cooperación
internacional en el tema de descentración y desarrollo local.
i) Cambio de marco jurídico

Después de más de diez años de trabajo y concertación de la propuesta de Ley
Orgánica Municipal, el Congreso Nacional aprobó recientemente la misma, sien-
do promulgada por el Poder Ejecutivo con el número 176 – 07. Esta ley viene a
sustituir las leyes 3455 y 3456 del año 1952.
Entre sus principales avances se encuentran:
1. El establecimiento de los derechos y deberes de los munícipes.

2. El establecimiento de mecanismos de participación ciudadana como el pre-
supuesto participativo.
3. Una mayor clarificación de las funciones ejecutiva y legislativa municipales.
4. Mayor precisión en las responsabilidades de servicios públicos de los cabildos.
5. Establecimiento de la elección por voto directo de la ciudadanía, de los di-
rectores de los distritos municipales.
6. Nuevas condiciones para la elevación de categoría de los territorios del país.
7. Incorporación de la visión de género, y
8. Concentración de las atribuciones de la Liga Municipal Dominicana, a la
asesoría y capacitación, volviendo esta institución a sus orígenes.
Esta ley facilitará y fortalecerá el desarrollo de una nueva municipalidad, que

deberá ser más participativa, democrática, transparente y eficiente, a favor de la
ciudadanía más necesitada.
j) Surgimiento de la FEDOMU
Por último y no menos importante que los demás es necesario citar el surgi-

miento de la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU), como un es-
pacio de asociación de la municipalidad dominicana, que ha permitido contribuir
con la descentralización y el desarrollo local.
IV. Los Retos Pendientes

Señalar los retos pendientes del desarrollo municipal, implica citar los problemas
no resueltos, que a pesar de estar siendo trabajados en su mayoría, no han logra-
do avances significativos y se constituyen en trabas significativas para desarrollo
local. Sin pretender hacer una enumeración exhaustiva de estos retos, podemos
decir que entre los fundamentales se encuentran:
a) Establecimiento de la carrera administrativa

Cada cambio de autoridades a nivel municipal implica el cambio de la totalidad
o casi la totalidad del personal municipal. Es decir que el cambio de personal
a nivel municipal es mucho mayor que el del gobierno central, en los cambios
eleccionarios.
Esto acarrea serias pérdidas de capacidades instaladas, especialmente técnicas, que

requieren ser formadas de nuevo. Y ello significa no solo pérdidas económicas para los
contribuyentes, sino pérdida del necesario tiempo de aprendizaje del nuevo personal.
La nueva ley municipal apuesta por la carrera administrativa, ajustándose a lo

dictado en la Ley de Función Pública, que es conocida en el Congreso Nacional,
la cual regirá la materia.
b) Aumentar las recaudaciones locales

La mayoría de los arbitrios locales dejarían pérdidas en caso de ser cobrados, por el
monto a cobrar dispuesto por ley y los costos operativos. Por esta razón las fuentes
de ingresos locales son muy pocas, salvo en los municipios grandes, que son los me-
nos, cuyos ingresos por uso de suelo y otros aspectos son muy importantes.
Pero además a las autoridades locales les resulta más cómodo depender de la
transferencia nacional y no cobrar los impuestos locales, decisión que muchos
síndicos entienden les afectaría en su imagen política.
Sin embargo en el cobro de los arbitrios locales y en la devolución en servicios

de los mismos, se encuentra parte del secreto del desarrollo de muchas municipa-

lidades. Esta es una lección por aprender en la mayoría de los municipios domi-
nicanos. No deja de ser un reto además, el cambio de la legislación especializada
en este sentido.
c) Superar la corrupción y el clientelismo

Ciertamente la corrupción y el clientelismo permea la cultura política. Y esto
implica que no solo esta presente en los cabildos sino también en los partidos po-
líticos y la ciudadanía. La corrupción se lleva una parte importante de los recursos
que podrían destinarse a los servicios locales y la atención de la pobreza.
Una fuente de corrupción que eliminó la nueva Ley fue el manejo clientelista y
corrupto de los distritos municipales, los cuales eran negociados cada seis meses
o anualmente, cambiando de autoridades con una frecuencia excesiva. Este pro-
blema llegó a producir hasta muertes en las luchas y negociaciones por controlar
estos espacios. Y es que muchos distritos municipales reciben más recursos que el
promedio de ayuntamientos, por la población que tienen.
Este sin embargo, no es más que un ejemplo, quizás el peor, de los problemas de
corrupción a nivel municipal, los cuales son necesarios superar con cambios en el
marco jurídico, nuevas prácticas políticas de transparencia y rendición de cuentas
y acciones de sometimiento judicial a quienes delinquen.
d) Mejorar la eficiencia de los servicios

Una vez los ayuntamientos brindan servicios mínimos a la ciudadanía, como va
ocurriendo en el momento actual, es necesario trabajar la calidad y competitividad
de los mismos. Este es uno de los nuevos retos que tienen los gobiernos locales,
que contribuirá a que los políticos compitan por la calidad y no por la existencia
o no de determinados servicios, como ocurría en el pasado.
e) Mejorar la ética y la transparencia

Es necesario desarrollar la ética y la transparencia municipal, independiente-
mente de la lucha contra la corrupción, ya que estos son temáticas con autonomía
propia que requieren ser trabajadas en positivo, con proactividad y no reactiva-
mente.
Para ello será necesario mejorar los mecanismos de rendición de cuentas, así
como los perfiles e incompatibilidades que deben caracterizar las autoridades ele-

gibles, para ser cumplidos realmente y no ser letra muerta como ocurre muchas
veces.
f ) Fortalecer la participación ciudadana

Como hemos visto, se han logrado avances significativos en la participación de
la ciudadanía a nivel municipal. Por eso ahora es necesario profundizar y cuali-
ficar estos resultados, de forma que los riesgos de una participación manipulada
o sesgada sean mínimos o controlables. Es decir ahora se hace necesario conso-
lidar este avance imprimiendo calidad a los procesos de participación. Para ello
es imprescindible contar con apoyo técnico y político de calidad, identificado y
comprometido con el desarrollo local.
g) Gobierno electrónico
Uno de los retos pendientes a nivel local es el desarrollo del gobierno electrónico,
como un medio para transparentar la gestión municipal, ofrecer servicios munici-
pales y dar a conocer las bellezas locales y de esta forma promover el turismo y el
desarrollo económico local. Este además es un medio muy usado entre la juven-
tud, por lo que es ideal para promover su participación en el gobierno municipal.
h) Desarrollo local
Finalmente y no menos importante que los demás, es necesario citar un gran
reto que tienen los gobiernos locales dominicanos: trabajar el desarrollo lo-
cal. Para ello será necesario entre otras cosas, que los ayuntamientos manejen
diagnósticos actualizados de su realidad, identifiquen y promuevan sus poten-
cialidades locales y regionales, faciliten y promuevan el desarrollo de las mis-
mas, establezcan alianzas estratégicas con esta finalidad, inviertan en su propio
desarrollo institucional, concerten y ejecuten de forma participativa planes de
desarrollo, promuevan entre la juventud la capacitación y faciliten iniciativas de
desarrollo económico local.
Es necesario reconocer en este sentido avances logrados como el desarrollado

por la GTZ a través de la promoción de Planes de Desarrollo Económico Local y
otras iniciativas similares promovidas por el PNUD. Sin embargo el reto en este
sentido apenas empieza a trabajarse.
V. Conclusión
El balance del desarrollo de los gobiernos locales en República Dominicana es

francamente positivo. No es cierto que la situación esté igual o peor que veinte
años atrás, como se cree a veces.
Los viejos problemas presentes todavía en la cultura política local, como el clien-
telismo y la corrupción, no pueden cegarnos ante los avances logrados, que son
evidentes. Este balance sin embargo, no nos puede llevar a suponer que los retos
pendientes son pocos o fáciles.
Muy por el contrario, la ciudadanía demanda más calidad de los servicios y de

la democracia municipal. Demanda que la democracia contribuya con la equidad
social y económica. Es decir, a pesar de los avances logrados, estamos muy lejos
todavía del deseo y las necesidades de las mayorías dominicanas.
Este es un gran reto, que también responde a viejas aspiraciones de muchas

generaciones que han ofrendado su vida en la lucha por los cambios sociales. Sin
embargo encuentra una municipalidad y un movimiento social municipalista más
desarrollado y fortalecido para enfrentarlo.
Bibliografía
• Collado, Faustino. Legislación Municipal. Relación, clasificación y síntesis
de 250 leyes, decretos, reglamentos y resoluciones. Mayo del 2003. Mediab-
yte. Sto. Dgo., D. N.
• Jorge, Francis. Como Hacer Presupuesto Participativo. Guía y Herramientas.
• 2da. Edición. Septiembre del 2006. Editora Búho. Sto. Dgo., R. D.
• Matías, Domingo. Presupuesto Participativo y Descentralización.
• Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME).
• Septiembre del 2004. Editora Búho. Sto. Dgo., R. D.
• Navarro, Andrés. Metodología para el Desarrollo Urbano de Asentamientos
Precarios
• (DUAP). Enfoque desde la Administración Municipal. Ciudad Alternativa.
Octubre del 2005. Impresora Búho. Sto. Dgo., D. N.
• Santana, Isidoro. Estudio Sobre la Posibilidad de Transferir a los Munici-
pios el Impuesto de la Vivienda Suntuaria (IVSS). 2002. DGII, CONARE,
ONAPLAN, GTZ.
• Ley 17-97 que Transfiere el 4% a los Municipios.
• Ley 163-03 que Transfiere el 10% a los Municipios.
• Ley 176-07 del D. N. y los Municipios.

Francisco Cáceres Mendoza es antropólogo social, con más de diez años de experiencia en participación
social y ciudadana, en el ámbito de la sociedad civil, desde ONGs y organizaciones comunitarias urbanas,
donde se ha desempeñado como asesor e investigador y en el ámbito del Estado Dominicano, en instituciones
que han trabajado la pobreza urbana y rural.
Ha sido consultor para la Secretaría de Estado de Educación (SEE) en el área cultural; para el PNUD; el
Proyecto de Apoyo a las Iniciativas Democráticas (PID) y el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC)/
CAPEL en el tema de participación ciudadana y reforma municipal. Ha laborado como catedrático para distin-
tas universidades y actualmente se desempeña como Subdirector Técnico del Consejo Nacional de Reforma
del Estado (CONARE).

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del Estado Dominicano:

Primera Edición: Abril 2008

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Iniciativas de la República Dominicana

Etica y transparencia en la gestión pública ........... 13

Fortalecimiento del marco jurídico aplicado

La metamorfosis del proceso de compras

Ponencias presentadas en el XII Congreso del CLAD | 3

Sistema de Administración de Servidores Públicos:

Avances y Desafíos del Servicio Civil

Fortalecimiento del servicio civil en la República

El servicio civil como pilar de la reforma del Estado 95

4 | La Reforma del Estado Dominicano: Avances y Retos

El servicio civil en la carrera administrativa:

Evolución del servicio civil en la República

Transformado el Servicio Público en la Procuraduría

El origen del diseño conceptual de un modelo ‘

Ponencias presentadas en el XII Congreso del CLAD | 5

Diseño e implementación del modelo de servicios

Reingeniería de procesos: enfrentando el cambio

Lecciones aprendidas en el desarrollo de un nuevo

6 | La Reforma del Estado Dominicano: Avances y Retos

Retos, Desafíos y Experiencias en la Reforma

Reformar y modernizar el Estado en un ambiente

Precisiones sobre la sociedad del conocimiento

Ponencias presentadas en el XII Congreso del CLAD | 7

Avances y retos de los gobiernos locales

8 | La Reforma del Estado Dominicano: Avances y Retos

De su lado, para la República Dominicana ha signiﬁcado un hito relevante en la

En conjunto, la República Dominicana expuso 48 trabajos. La presente obra

Ponencias presentadas en el XII Congreso del CLAD | 9

CONARE Y PROREFORMA se sentirán altamente satisfechos si este mo-

Dr. Marcos Villamán

10 | La Reforma del Estado Dominicano: Avances y Retos

Disponible en texto completo en el Sistema Integrado y Analítico de Infor-

En realidad el tema es antiguo, lo nuevo es el abordaje que se ha estado plan-

Este fenómeno ocurre a sabiendas de su imposibilidad por parte de los ofer-

Ponencias presentadas en el XII Congreso del CLAD | 13

Esta situación fenomenológica de un lado y una intencionalidad moral de algu-

Esta coyuntura ha sido aprovechada por el estado dominicano y en especial por

Entre ellas podemos anotar como un primer elemento de impacto el surgimien-

Han habido varios pasos en ese sentido:

Primero en el reconocimiento de la necesidad ética en la administración de lo

Si la transparencia ha sido deﬁnida como las actividades llamadas a ser expuestas

14 | La Reforma del Estado Dominicano: Avances y Retos

Un ejemplo lo constituyen los comités de ética en la administración pública que

Como podemos observar el tema de la transparencia es puesto en el tapete con

Podemos argumentar que el decretarlo no modiﬁca las realidades de corrupción

Ponencias presentadas en el XII Congreso del CLAD | 15

Este decreto es promulgado en 1998. En el año 2000 surge un gobierno perte-

En el 2004 el gobierno forma la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Co-

“La Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción (CNECC) es el

A este decreto le sigue una serie de actividades que estructurados en un plan

16 | La Reforma del Estado Dominicano: Avances y Retos

2. Intención de instalar el comportamiento ético

Dada la historia de corrupción, de malas artes en el ejercicio de la administración

En algunos momentos las salidas propuestas estuvieron desencaminadas, se co-

El tiempo de clariﬁcación ha sido necesario, sobre todo al evaluar los resultados. La

Hemos llegado al momento en que una acción paradójica nos recoloca en el

El Estado es garante del bien común y la forma de lograrlo es a través de sus

Ponencias presentadas en el XII Congreso del CLAD | 17

La moral es la base fundante de los inicios de la actividad humana de esa tra-