EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Mireia Grau

1. Concepto
El concepto de políticas públicas y la forma de estudiarlas
El objetivo de este texto es explicar en qué consiste el estudio comparado de las políticas
públicas, cuáles son sus características, sus problemas y retos tanto teóricos como
metodológicos. Para empezar con una mínima referencia básica, se puede decir que el
estudio de las políticas públicas comparadas se sustenta en dos pilares: el análisis y estudio
de las políticas públicas y el método comparado. En este sentido para llegar a entender el
estudio de las políticas públicas comparadas es necesario empezar por entender cómo se ha
forjado la relación científica entre ambos aspectos, es decir, cómo desde el ámbito de las
políticas públicas se ha encarado su análisis comparado. Para ello este capítulo se ha
estructurado en una introducción y en dos secciones más desarrolladas.

La introducción tiene como objetivo la presentación de los aspectos generales del tema que
nos ocupa. En ella se apuntan las cuestiones que luego se retomarán en las dos secciones
siguientes. Así, en la primera sección se repasan las principales características de los
trabajos científicos sobre las políticas públicas (objeto de estudio, perspectivas de análisis,
tipo de estudios, etc). En la segunda se abordan las características de la comparación, del
método comparado y de su aplicación al ámbito de las políticas públicas. Veremos que
existen dos tipos de trabajos basados en la comparación de las políticas públicas: los
trabajos basados en el uso de técnicas cuantitativas y los trabajos basados en las técnicas
cualitativas.

La mayoría de los libros y manuales que un estudiante puede encontrar fácilmente sobre las
políticas públicas pueden dividirse en dos tipos:

• Las obras de carácter general que proporcionan el instrumental teórico y

analítico para afrontar científicamente el estudio de las políticas públicas, y
• Las obras de carácter sectorial que centran su objetivo en el análisis
profundo de políticas sectoriales (la política social, la política de
medioambiente, etc).

Ambos tipos de trabajos están íntimamente relacionados: normalmente, los esquemas y

modelos de análisis sobre las políticas públicas en general se utilizan en obras sectoriales
para ahondar en el estudio de un ámbito de políticas. El análisis sectorial puede realizarse
tanto para estudiar con detalle una determinada política pública (lo que entraría dentro de la
clasificación del estudio de caso) o bien para presentar el análisis de una política concreta
en función de su evolución temporal o en función de su variación territorial, esto es, de
cómo distintas entidades gubernamentales elaboran una determinada política. Un ejemplo
de la utilización de instrumentos analíticos y conceptuales de las políticas públicas para el
estudio de una política sectorial es el análisis de la configuración de redes de actores o la

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evolución de la agenda en la política social de las distintas Comunidades Autónomas. En
general y aunque el objetivo no sea la comparación por sí misma, las obras sectoriales
acostumbran a comprender algún que otro capítulo conclusivo en el que se establecen
observaciones comparadas sobre distintos aspectos de las políticas estudiadas. ¿Podemos
concluir que el mundo de las políticas públicas comparadas es el mundo de la observación
de similitudes y disparidades entre políticas similares? La respuesta a esta pregunta es un
“no” matizado: el análisis comparado de las políticas públicas no sólo no se agota en el
ámbito de la observación de similitudes y diferencias entre políticas públicas en principio
similares, sino que, de hecho y desde un punto de vista estricto, el análisis comparado de
las políticas públicas es otra cosa.

El análisis comparado de las políticas públicas puede entenderse casi como una perspectiva
de análisis propia que pretende explicar tales similitudes y diferencias observadas; es decir,
pretende buscar variables explicativas que den cuenta de las diferencias existentes entre
políticas públicas similares. Para tener una idea clara, el análisis comparado de políticas
públicas se pregunta, por ejemplo ¿Qué variables explican las diferencias existentes entre la
política de bienestar de los países mediterráneos y de los países centroeuropeos? ¿Es la
cultura la variable explicativa? ¿o lo es el tipo de gobierno? Y si la “cultura” (o la religión,
o la historia, etc) es la variable clave, ¿cómo se puede comprobar?

Este tipo de análisis se ha llevado a cabo desde los años 1960 sobre todo en el ámbito de las
políticas relacionadas con el Estado del Bienestar con el objetivo de explicar las diferencias
existentes entre países. No obstante, desde los años 1980, el campo de las políticas públicas
comparadas ha encontrado un extenso terreno de trabajo: el que le brinda la Unión Europea.
En este sentido, existe un interés tanto científico como gubernamental de saber, entender y
explicar el desarrollo en los países miembros de políticas públicas enmarcadas en
normativa europea; ¿existen diferencias en el cumplimiento de las directivas europeas?
¿por qué? qué variables explican los distintos resultados de una política que llega a los
distintos países definida hasta casi el último detalle desde Bruselas?. Es evidente, pues, que
el grado de cumplimiento y de éxito de las directivas europeas es un factor que ha
impulsado el auge de trabajos comparados sobre políticas públicas, tanto trabajos
sectoriales en los que se infiere si existen o no diferencias y similitudes entre, por ejemplo,
la implementación de la política medio ambiental europea en los países miembros, como
los trabajos que, una vez inferidas las diferencias y similitudes, exploran los factores
explicativos de tales diferencias y de tales similitudes. Todo ello se verá con mayor detalle
en la segunda sección de este capítulo.

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 Tabla 1 Resumen: las obras sobre políticas públicas y sobre la comparación de políticas.
Tipo de obra Objetivos Características de la comparación

1. Establecer unas pautas para el estudio de “la política pública”

(¿qué es una política pública? ¿cómo abordar su estudio? ¿qué
factores y dimensiones de análisis son relevantes?). Perspectivas
Análisis de políticas No hay
de carácter descriptivo y/o analítico. Policy analysis.
públicas

2. Proporcionar explicaciones sobre los cambios y las variaciones

de las políticas. ¿Por qué cambian las políticas? ¿Por qué no lo
hacen?. Perspectivas de carácter teórico (búsqueda de variables
explicativas). Policy Sciences.

1. Ahondar en el conocimiento de políticas sectoriales con el uso • Comparación en tanto que observación de distintas realidades
Análisis de políticas del instrumental de análisis de las políticas públicas (conceptos, Se observan los análisis sectoriales con el ánimo de encontrar
sectoriales dimensiones de análisis). diferencias y similitudes. El uso del instrumental conceptual de
2. Descubrir patrones comunes o diferencias establecidas entre las políticas públicas permite sistematizar la observación
políticas. comparada: se “ve” si existen diferencias en el proceso de
formación de la agenda, o en la definición del problema, o en la
configuración de la red de actores, por ejemplo.

Análisis comparado de 1. Búsqueda de variables que expliquen las diferencias y
políticas públicas similitudes entre países o entre políticas.
2. Comprobación de la capacidad explicativa de tales variables.
• Comparación como método para buscar explicaciones a
fenómenos político-sociales. Se parte de hipótesis previas que
señalan qué tipo de variables van a estudiarse y comprobarse
para intentar explicar las diferencias y las similitudes.
Utilización de técnicas cuantitativas (estadística) y cualitativas
(análisis sobre el terreno a partir de estudios de caso).

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2. Debate y Perspectivas Teóricas

Políticas sectoriales
La bibliografía recomendada está compuesta, en su mayoría, por obras relacionadas con
políticas sectoriales en el Estado Español. Los trabajos sobre políticas sectoriales
acostumbran a estar basados en la exploración de una determinada política en función del
instrumental conceptual y analítico propio de las políticas públicas: redes de actores,
dimensiones substantivas y operativas de las políticas, agenda…Este es el caso de buena
parte de los trabajos que se recomiendan, como por ejemplo el de Gomà y Subirats 1998 y
el de Brugué y Gomà 1998. Otra característica de estos dos trabajos es que no están
dedicados a un único campo de políticas, sino que presentan un abanico de políticas
públicas claramente relevantes (de ámbito estatal en el caso de Gomà y Subirats 1998, de
ámbito local en el de Brugué y Gomà 1998). Los trabajos sobre un único ámbito de
políticas se encuentran en los títulos de Aguilar, Font y Subirats (1999) para el ámbito del
medio ambiente. Por otra parte, el libro de Grau y Mateos (2002) ofrece una visión distinta:
si bien todos los capítulos están dedicados a políticas sectoriales en España siguiendo un
esquema análisis “clásico” (contenido de la política, red de actores, etc), el énfasis del libro
está en presentar tales análisis bajo la óptica de enfoques teóricos propios de la Ciencia
Política. Hay que señalar que ninguno de estos trabajos está estructurado para ofrecer una
comparación si bien en todos ellos ofrecen capítulos conclusivos en los que se remarcan
observaciones comparadas (excepto el de Grau y Mateos 2002).
El campo de las políticas sectoriales no españolas queda representado por las obras de
Börzel y Gupta (2000) y de Richardson (1982). El libro de Richarson es un clásico
ampliamente criticado que propone el análisis comparado de las políticas públicas de los
distintos países a partir del concepto de “estilo de hacer políticas” (el estilo se definía en
función del grado de anticipación/reacción de los gobiernos ante los problemas y del tipo de
relaciones que los gobiernos establecían con los actores no gubernamentales involucrados
en las políticas). El otro ejemplo, el artículo de Börzel y Gupta resulta muy interesante
puesto que analiza un determinado aspecto de la política europea de medio ambiente: el
grado de cumplimiento que se da entre los distintos países de la UE. Para ello las autoras
parten de un concepto clásico en el análisis de políticas públicas: la formación de la agenda.

Políticas públicas comparadas

En el ámbito concreto del análisis comparado de las políticas públicas hay un autor que
destaca: Francis G Castles. Este politólogo australiano es uno de los autores de referencia
en esta materia junto con el sociólogo G. Esping Andersen. Si bien Esping Andersen tiene
una de sus principales obras sobre políticas comparadas traducida al español, no existe
ninguna obra de Castles traducida aunque tal posible obstáculo queda compensado por su
estilo escrito: es un autor que escribe de forma clarísima e impecable lo que facilita en gran
manera la comprensión de sus trabajos. Sus trabajos se han centrado en el análisis
comparado de las democracias occidentales, especialmente en lo que se refiere al desarrollo
de los distintos tipos de Estado de Bienestar. El objetivo que marca la mayor parte de los
trabajos de Castles es la búsqueda explicaciones que puedan dar cuenta de las diferencias y
similitudes entre el tipo de políticas que se han llevado a cabo lo que, al fin y al cabo

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supone explicar las diferencias y similitudes entre los distintos tipos de Estados del
Bienestar (véase Castles 1989). Desde un punto de vista parecido está el libro de Esping
Andersen sobre los diferentes tipos de Estado del Bienestar. En la misma línea que Castles,
Esping Andersen no sólo explora y señala las diferencias y similitudes sino que presenta
explicaciones que puedan dar cuenta de ellas; es uno de los libros de absoluta referencia
sobre políticas comparadas. Dentro del mismo enfoque (aunque con discrepancias
explícitamente remarcadas por los propios autores) están los trabajos de Dierkes, Weiler
and Antal, eds. (1987) y de Heidenheimer, Heclo and Teich Adams (1990).

El enfoque de Castles y Esping Andersen es mixto: ambos utilizan las técnicas cuantitativas
(estadística descriptiva básicamente) como apoyo para estructurar sus trabajos, pero
reivindicando siempre la necesidad de utilizar la estadística sólo como apoyo no como fin
en sí mismo. Sus trabajos se caracterizan por su solidez metodológica y son un buen
ejemplo sobre cómo operacionalizar y medir cuantitativamente variables cualitativas; así,
por ejemplo, es muy interesante ver cómo operacionaliza y mide el efecto de la variable
“religión” en las políticas públicas de los países europeos (véase, por ejemplo, Castles
1994ª). Su preocupación por encontrar indicadores válidos se refleja en el artículo “Is
expenditure enough? On the nature of the dependent variable in comparative public policy
analysis” (Castles, 1994b) en el que discute los peligros de utilizar un único indicador en
apariencia universal (el gasto público) para “medir” realidades políticas y sociales distintas.

En otro ámbito se sitúan los trabajos de Adrienne Héritier sobre las diferencias nacionales
en la implementación de las políticas europeas (véase Héritier 2001). Su trabajo se sitúa en
el campo de los trabajos cualitativos (se basa en estudios de caso y en el uso de técnicas
cualitativas como por ejemplo las entrevistas) y está dirigido a indicar qué factores
“importan” a la hora de explicar tales diferencias, centrando su interés en el efecto de las
instituciones. El enfoque neo-institucionalista también está presente en el trabajo de Ellen
Immergut sobre las diferencias en el establecimiento de los sistemas de sanidad en Suecia,
Suiza y Francia (Immergut, 1992).

Para tener una visión general sobre los estudios sobre políticas comparadas utilizando
técnicas cuantitativas y un amplio número de casos, véase el excelente capítulo de
Blomquist (1999). En él se explica la evolución de este tipo de trabajos y sus aportaciones.
Es interesante ver cómo, en un primer momento, este tipo de trabajos se centraron en
determinar el efecto de variables económicas en las políticas públicas (mucho más fáciles
de medir y de conseguir) y cómo, paulatinamente, se fueron introduciendo variables de
carácter político y social. Otro trabajo que presenta una perspectiva general es el artículo de
Rose (1973).

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3. Fuentes de Internet

http://www.ncpa.org/iss/
El National Center of Policy Analysis (NCPA) es una organización independiente dedicada
a la investigación de las políticas públicas que se fundó en 1983. Ofrece una amplia
variedad de temas relacionados con la elaboración de políticas en los Estados Unidos.

http://www.rand.org
La RAND Corporation es uno de los “think tanks” con mayor solera de los Estados Unidos.
Su página web, especialmente el vínculo a sus trabajos de investigación
(http://www.rand.org/research_areas/) permite acceder a documentos de análisis sobre
políticas sectoriales internacionales.

http://www.parliament.uk/parliamentary_publications_and_archives/research_papers.cfm
El Parlamento Británico (House of Commons) tiene un vínculo (“research papers” o
“documentos de investigación”) especialmente interesante para el estudioso de las políticas
públicas.

http://www.ksgcase.harvard.edu/
La Kennedy School of Government (KSG) Universidad de Harvard ofrece en su página
web acceso libre a algunos casos que se utilizan como material didáctico. Para tener acceso
a todos los casos de la KSG hay que inscribirse en otra página web (www.xanedu.com)
aunque el acceso sólo es gratuito para los docentes universitarios.

http://www.oecd.org/home/
Si el objetivo es realizar algún tipo de comparación entre países, una de las mejores y más
recomendables fuentes de datos es la que ofrece la página web de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (Organisation for Economic Co-operation and
Development, OECD). Se pueden hacer búsquedas por países, por temas (Topic), por
departamentos encargados (Departments) o ir directamente al vínculo “Statistics”. Es
interesante echar un vistazo a lo que ofrece el vínculo Publications & Documents (trabajos
de análisis sobre distintas temáticas) y el vínculo News Releases.

http://www.ine.es
Si el objetivo es realizar comparaciones dentro de un mismo país, lo mejor es ir a buscar la
página web de las instituciones oficiales de estadísitica. En España está en Instituto
Nacional de Estadísitica (INE) pero cada Comunidad Autónoma dispone de su propio
organismo oficial de estadísticas. En la página del INE existe un vínculo que da acceso a la
mayoría de páginas web de organismos oficiales tanto españoles como internacionales.

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4. Ejercicios

Ejercicio 1. Busca el porcentaje de gasto público en “educación” de los países de la UE en

los últimos 10 años, elabora un gráfico que muestre la evolución y coméntalo a partir de las
siguientes preguntas: ¿qué es lo que estamos comparando? ¿Tiene sentido? ¿Es el gasto
público en educación una buena medida para comparar? ¿Por qué? ¿Qué otro tipo de
indicador podrías proponer? ¿En qué mejoraría la comparación?

Ejercicio 2. Escoge una política sobre la que puedas disponer de información comparada y
define las distintas dimensiones que pueda tener la política (por ejemplo, la política de
inmigración tiene una dimensión “social” (integración, educación, asistencia sanitaria, etc),
una dimensión “política” (los derechos civiles y políticos de los inmigrantes), Escoge tres o
cuatro países y investiga cuál es la dimensión de la política que has escogido que más
enfatizan respectivamente (ejemplo, Francia tiene una dimensión más social, etc).

Ejercicio 3. Plantea qué variables pueden explicar las diferencias y las similitudes en
distintos países en una misma política pública (por ejemplo, ”haber estado gobernado
durante más de 10 años por partidos conservadores”).

Ejercicio 4. Propón indicadores que puedan medir las variables en tu política y países
seleccionados.

Ejercicio 5. Lee algunos de los primeros capítulos del libro de Vicenç Navarro Navarro
(2002) Bienestar insuficiente, democracia incompleta. Sobre lo que no se habla en nuestro
país, Barcelona: Anagrama. El autor utiliza muchos indicadores para establecer
comparaciones entre el tipo de políticas sociales que se llevan a cabo en España y en otros
países occidentales. ¿Qué indicadores utiliza? Comenta la oportunidad de tales indicadores.

Ejercicio 6. ¿Qué es el análisis comparado de políticas públicas?

a) Observar similitudes y diferencias entre políticas públicas.
b) Búsqueda de variables explicativas que den cuenta de las diferencias entre
políticas públicas similares.
c) Análisis de una política sectorial concreta.
d) A y b son correctas.

Ejercicio 7. ¿Qué es el análisis de políticas sectoriales?

a) Descubrir patrones comunes o diferencias entre políticas.
b) Observación de realidades distintas.
c) Ver diferencias en la definición del problema.
d) Todas son correctas.

Ejercicio 8. Señala cuál de las siguientes afirmaciones NO corresponde al análisis de

políticas públicas:
a) Explicar por qué cambian las políticas.
b) Descripción de políticas.
c) Factores y dimensiones relevantes en el análisis.

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 d) Comparar políticas.

Ejercicio 9. La comparación como método para buscar explicaciones a fenómenos político-

sociales es una característica del…
a) Análisis comparado de políticas públicas.
b) Análisis de políticas sectoriales.
c) Análisis de políticas públicas.
d) Todas son correctas.

Ejercicio 10. Un estudio sobre la implementación de las Políticas de Discriminación

Positiva en favor de la Mujer en los Estados Miembros de la Unión Europea, es un ejemplo
de …
a) Análisis de política sectorial.
b) Ver los “estilos de hacer política” (Richardson)
c) Estudio descriptivo sin atender a las variables explicativas.
d) Todas son correctas.
e) Ay b son correctas

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