Grado en Ciencias de la Seguridad

Derecho Administrativo de la Seguridad

Unidad didáctica 1. Derecho Administrativo y Seguridad

UD 1. Derecho Administrativo y Seguridad ......................................................................... 3

1. Desarrollo del contenido ............................................................................................... 4

1.1. Principios fundamentales y régimen jurídico .............................................................. 4

1.1.1. Los principios constitucionales ............................................................................ 4

1.1.2. Los orígenes y la evolución de la actividad de policía ............................................. 6

1.1.3. Naturaleza jurídica de la actividad de policía como seguridad ................................. 7

1.1.4. Las Administraciones públicas y la seguridad ...................................................... 10

1.1.5. Los límites de la actividad pública dirigida a la seguridad ..................................... 11

1.1.6. El régimen jurídico administrativo en materia de seguridad .................................. 15

1.2. Derecho público y seguridad .................................................................................. 16

1.2.1. Introducción: principios y derechos ................................................................... 16

1.2.2. Los fines de la acción de los poderes públicos en materia de seguridad .................. 17

1.2.3. La identidad de los ciudadanos ......................................................................... 18

1.2.4. El mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana ........................... 19

1.2.5. Control administrativo y medidas preventivas ..................................................... 20

2. Resumen .................................................................................................................. 23

3. Mapa conceptual ....................................................................................................... 24

4. Recursos bibliográficos ............................................................................................... 25

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UD 1. Derecho Administrativo y Seguridad

El estudio de la asignatura comienza a través de esta unidad introductoria en la que expondremos

los principios que caracterizan el régimen jurídico de la seguridad pública y la incidencia del
derecho administrativo en dicho concepto.

Se tratará de identificar la actividad desarrollada por las Administraciones públicas que se orienta
a la protección de personas y bienes, que integran lo que se conoce como su patrimonio, la
preservación de la tranquilidad de los ciudadanos, asegurando que el entorno social se ajuste a
unos principios que permitan el libre desarrollo y pleno ejercicio de los derechos fundamentales
y las libertades públicas consagradas en nuestro texto constitucional.

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1. Desarrollo del contenido

1.1. Principios fundamentales y régimen jurídico

1.1.1. Los principios constitucionales

Se ha de afirmar como propia en toda disciplina jurídica que el derecho surge ante la necesidad
de dar una respuesta ordenando la coexistencia pacífica en la sociedad, regulando las situaciones
derivadas de la convivencia cuando los usos sociales no obtienen una respuesta o se pretende
establecer una respuesta como consecuencia a una acción u omisión.

Garantizar el respeto a la convivencia y ofrecer una garantía de seguridad, de modo que la

sociedad y cada uno de sus individuos o grupos conozcan las consecuencias de sus actos u
omisiones resulta fundamental para definir el concepto de derecho.

Esa garantía hace referencia a una clásica actividad definida tradicionalmente por nuestra doctrina
como la actividad de policía, que haría, de este modo, referencia al ejercicio de las potestades
de limitación de los derechos de las personas para garantizar el orden en la convivencia y
preservar el interés general.

De este modo, la Constitución española, como norma esencial y suprema de convivencia, en su

artículo 103.1, precisa los perfiles institucionales de la Administración y detalla, al mismo tiempo,

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los principios fundamentales de la actuación de los poderes públicos y la Administración al señalar
lo siguiente:

«1. La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo
con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al derecho».

Con la nota de la objetividad se quiere destacar que la Administración es una organización

profesionalizada, neutral políticamente y que se sitúa bajo mandato gubernamental (art. 97 CE)
al que tiene que servir con «eficacia indiferente» (Garrido Falla) lo que deja al margen cualquier
deriva partidista.

El tándem Gobierno-Administración, como dos órganos constitucionales diferenciados que son,

se refuerza en una doble dirección: neutralidad política de la Administración y dirección política
del Gobierno a través de una discrecionalidad normada.

Las referencias a los principios de descentralización y desconcentración expresan un deseo

de acercamiento y proximidad, en definitiva, de cercanía a los ciudadanos a los que sirve. Muy
en línea del tradicional concepto de subsidiariedad, presente hoy en el ordenamiento europeo.

La alusión al principio de cooperación viene impuesta por la pluralidad de Administraciones,

independientes unas de otras que deben actuar, sin embargo, al unísono, en sintonía, para lograr
una mayor eficacia en su gestión, pero siempre con pleno respeto al principio de distribución
competencial establecido por la Constitución y los estatutos y otras leyes atributivas de
competencias. Y que hace necesariamente que se tenga que complementar el principio de
jerarquía normativa (sistema de prioridad preferencial) con el de competencia debido a la
pluralidad y multiplicidad de ordenamientos (autonómico y europeo) existentes: ley estatal-leyes
autonómicas; derecho interno-derecho europeo (con principios propios, tales como el de primacía
o efecto directo, entre otros).

En esta categorización general de principios debemos profundizar en la actividad de policía de la

Administración, a fin de orientar la satisfacción de los intereses que se deben preservar.

Con esa actividad se hace referencia al ejercicio de potestades de limitación por la Administración
y sus agentes intervinientes que se imponen a las personas sometiendo su vida, sus propiedades
y sus actividades a un conjunto de reglas que deben ser observadas, sacrificándose, en favor del
interés general, la libertad individual para que cada uno haga lo que quiera con su vida.

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Se identifica, en consecuencia, un interés general prevalente, que debe ser estimado necesario
para garantizar el orden en la convivencia y satisfacer al conjunto de la sociedad.

Garrido Falla define la policía administrativa como «la actividad que la Administración despliega
en el ejercicio de sus propias potestades que, por razones de interés público, limita los derechos
de los administrados mediante el ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los mismos».

1.1.2. Los orígenes y la evolución de la actividad de policía

Etimológicamente, la noción de «policía» deriva del latín (politia) y del griego (politeia),
identificándose tempranamente con lo que resulta propio a la comunidad política (polis).

Antes del surgimiento del mismo Estado, dicho concepto se identificará con la consecución de la
prosperidad y seguridad públicas, así al menos aparece en unas ordenanzas reales francesas
(1415). Dicha expresión de origen francés, sin embargo, hará fortuna más tarde en Alemania
para referirse globalmente a la actividad gubernamental dirigida a la consecución de los fines
estatales.

Desde la época del absolutismo monárquico es posible encontrar manifestaciones en las que el
rey se presentaba como sujeto investido de poderes humanos o divinos para mantener la paz
pública en su reino, identificándose con el orden público o las garantías de seguridad como
finalidades fundamentales que justificaban la existencia del poder político mismo.

Sería necesario el Estado, pues, como único medio de asegurar la paz y someter a las personas
a unos principios y valores que justificasen su actuación y sancionasen su comportamiento
infractor. Esta idea es subyacente a algunas visiones del contractualismo, quizás la más
característica es la que alberga el Leviathan de un firme partidario del absolutismo monárquico
como es Thomas Hobbes. Para dicho autor, el Estado es un artefacto cruel pero absolutamente
necesario para la protección de sus ciudadanos que, en caso contrario, vivirían en un estado de
guerra permanente de «todos contra todos» siguiendo su célebre máxima de homo hominis lupus
(«el hombre es un lobo para el hombre»).

En su origen, lo que conocemos como actividad de policía se identifica con la actuación estatal en
su conjunto, ligándose de forma muy temprana a conceptos tradicionales como el orden o los
elementos que lo integran (tranquilidad, seguridad y/o salubridad).

Sin embargo, en el curso de los siglos XVI a XIX la evolución del ámbito de actuación de la policía
sufrirá en su evolución algunas restricciones que permitirán afinar su conceptualización de forma
más precisa.

• La primera precisión es su secularización; aludiendo únicamente a los asuntos civiles y por

tanto no religiosos, dada la naturaleza dual del poder político que acumulaban los
principados alemanes tras la Reforma protestante.
• En segundo lugar, la discrecionalidad del poder de los principados en base al principio que
afirmaba que en los asuntos de policía no hay apelación, dejará también fuera del concepto
aquellos supuestos de exclusiva naturaleza civil que tuviese que revisar la justicia.
• En tercer lugar, la distinción acusada entre Administración interna (gubernativa o general,
articulada alrededor del orden público), militar (organización del ejército) o financiera
(cameralística), excluirá también a estas dos últimas, debido a su carácter especializado.

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 • Por último, se separará del concepto policial toda aquella actividad administrativa que no
sea ejercida coactivamente, como la actividad social (servicio público) o de fomento.
Distinción tradicional que tendrá amplio eco en la doctrina española de derecho
administrativo de mediados del siglo XX (Luis Jordana de Pozas).

La participación creciente del Estado en la economía a partir del siglo XX hará imposible sostener
la vinculación entre la policía y el tándem orden-seguridad, distinguiendo una policía general
edificada a partir de tales conceptos y otras de carácter especializado que perseguirían objetivos
económicos y sociales como más tarde tendremos ocasión de ver.

En este contexto, el Estado liberal fruto del constitucionalismo y el avance del Estado de Derecho,
consagrará una serie de crecientes derechos civiles y políticos obligando a establecer un sistema
abstencionista orientado a preservar la paz y la seguridad entre los ciudadanos garantizando al
tiempo el buen orden de la cosa pública.

Esta visión inicial del Estado abstencionista forjado como Estado policía ha ido evolucionando para
no solo asegurar la paz y el mantenimiento del orden, sino que todo un conjunto de tareas se
han querido sumar a la actividad administrativa y han determinado un cambio en el paradigma
de Estado, pasando del Estado liberal hacia un Estado social, en el que no solo existe la
preocupación por la seguridad ciudadana sino que el Estado está llamado a establecer las
condiciones para ofrecer un estándar de bienestar (procura existencial) a las personas que
coexisten en su interior y protegerlos frente a una diversidad de riesgos sociales.

En la visión que tenemos en la actualidad, las consecuencias del Estado social (consagrado en el
artículo 1.1 CE), han generado una expansión de la noción de policía sobre la base de unas
potestades administrativas que se identifican con la idea de policías especiales, tras lo cual late
como fin justificador no solo el orden público sino también el interés general (art. 103 CE); eje
sobre el cual ha de gravitar la actuación administrativa y que impide apartarse del fin que le
resulta propio.

Podemos incorporar en nuestra terminología conceptos adicionales al de policía tradicional como

lo son la policía medioambiental, del mercado, del urbanismo, del tráfico o, incluso, de los medios
de comunicación y/o las entidades financieras. Existe hasta una policía de la propia policía
administrativa.

1.1.3. Naturaleza jurídica de la actividad de policía como seguridad

En la delimitación del tipo de Estado que hemos realizado identificándolo como Estado social,
intervencionista y preocupado por el mantenimiento de un orden público cuya actividad va más

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allá de asegurar la paz entre sus miembros y destinar sus recursos a dar garantías de la seguridad
entre sus miembros, en la actualidad el Estado identifica su propia naturaleza y funciones con las
propias de sus ciudadanos. Es por ello por lo que la actividad de policía como seguridad se ha
incrementado en sus objetivos y no deriva exclusivamente de las relaciones de poder o situaciones
de sumisión de las personas por cuanto la Administración ejemplifica un interés general que debe
ser preservado por encima de sus propios ciudadanos.

Los ciudadanos tienen delimitados sus derechos a través de cláusulas de garantía, operando
desde su propia libertad —que no puede ser absoluta— para confrontarse con la libertad de los
demás en el ejercicio de sus derechos y la salvaguarda del interés general que justifica la
necesidad de sumisión de las personas a un fin considerado más relevante.

Llega más lejos

No sería comprensible que la fuerza de una persona o grupo se pueda imponer sobre los
demás, aun en el ejercicio de su libertad para opinar o creer algo, dado que es desde el
respeto al ordenamiento jurídico y los mecanismos que el mismo permite cómo deben ser
planteados los cambios sociales.

El ciudadano, pues, actúa y se desarrolla en sociedad respetando el ordenamiento jurídico

predeterminado y optando por uno u otro procedimiento para el supuesto que se encuentre en
desacuerdo con la norma, instando su cambio mediante los procedimientos y a través de los
instrumentos establecidos, ejemplificando una estructura de funcionamiento que atiende y
respeta a todos en su conjunto y permite a cada uno obrar en libertad y respaldar las decisiones
adoptadas por sus representantes y castigarlas mediante los resortes que se establecen en el
propio sistema.

Llega más lejos

Es vital el conocimiento ciudadano del actuar de los políticos decisores para poder enjuiciar y
cambiar las decisiones que les afecten. Por ello es vital en nuestra democracia poseer un
sistema que se asiente sobre la transparencia. A tal fin se ha creado la esperada Ley 19/2013,
de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno.

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Existen ciudadanos cuya relación con el Estado no es de pura sumisión o sumisión-exigencia, en
los términos que acabamos de explicar, sino que poseen una intensidad mayor en la vinculación
con la Administración, que es el vehículo de expresión de la voluntad del Estado, identificándose
así relaciones de sujeción especial, derivadas de su propia actividad en el conjunto de la
administración y, por lo que a nosotros nos interesa, aplicadas a la seguridad que se configura
como un deber cuya satisfacción se atribuye al Estado.

De este modo tenemos a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado,
funcionarios de instituciones penitenciarias, jueces, magistrados y todo un elenco de empleados
al servicio público que tienen asignada como tarea, de forma directa o indirecta, el mantenimiento
de la seguridad de las personas.

La cualificación, desde la perspectiva subjetiva, de los empleados públicos en situación de sujeción

especial en su relación con el Estado en la tarea de asegurar bienes e intereses de las personas
se puede ampliar atendiendo a una perspectiva objetiva.

Es decir, no solo podemos identificar la presencia de personas especialmente cualificadas

responsables del mantenimiento de la seguridad en el Estado, sino también desde el punto de
vista del contenido propio de las potestades públicas relacionadas con la seguridad podemos
encontrar medidas de limitación.

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A partir de estas afirmaciones es posible distinguir, pues, policía ordinaria, en la que podemos
encuadrar a las Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado, pero también policías especiales,
que dan lugar a las diversas manifestaciones del intervencionismo administrativo en ámbitos
singulares como son los mercados, la actividad financiera, la actividad económica, el medio
ambiente, el urbanismo, la sanidad, etc.

1.1.4. Las Administraciones públicas y la seguridad

En la medida en que el Estado es un organismo complejo, integrado por una pluralidad de

entidades que administran el poder público, siguiendo el reparto de competencias previamente
delimitado a través de los textos constitucionales, es posible distinguir en el ejercicio de las
funciones públicas de seguridad ámbitos funcionales que están atribuidos a unas entidades y
otros atribuidos a otras entidades, dependiendo de la propia naturaleza de la organización
territorial del Estado.

En nuestro Estado podemos distinguir funciones que se encuentran reservadas en exclusiva al

propio Estado (art. 149 CE), como son las competencias en materia de defensa y otras que están
compartidas entre todos (art. 104 CE), como las propias de policía, donde es posible encontrar
cuerpos nacionales, cuerpos adscritos a la comunidad autónoma o propios y policías locales, para
ayuntamientos y demás entidades locales, con un régimen particular y diferenciado dependiendo
de la Administración de referencia.

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 Llega más lejos

Las agencias realizan importantes tareas que ayudan a mantener la seguridad, como la
Agencia de Protección de Datos, en atención a la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de
protección de datos de carácter personal y garantías de los derechos de los ciudadanos en
Internet.

Además de las Administraciones denominadas territoriales, las facultades públicas propias del
Estado relacionadas con la seguridad se proyectan sobre entidades de tipo instrumental, como
entidades públicas empresariales, organismos autónomos, pero, sobre todo, con agencias. Las
agencias ejercen una labor importante en esa facultad de policía e intervienen la actividad de los
particulares mediante mecanismos reactivos, como la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, la
Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria o, incluso, la Agencia de Protección de Datos de carácter
personal.

1.1.5. Los límites de la actividad pública dirigida a la seguridad

El planteamiento expuesto exige que reflexionemos en la posición que ocuparía el Estado al

plantear como función propia de los poderes públicos el mantenimiento de la seguridad como
estandarte y guía de base de toda su actuación.

Desde esta perspectiva, resulta incuestionable establecer límites a dicha actividad, con la finalidad
de recordar que no es sino a través de los principios constitucionales que cimentan el marco de
intervención pública como se puede pretender una defensa de la seguridad, y desde el principio
democrático, el Estado de derecho y la libertad, y el resto de los derechos fundamentales
contemplados en el Título I de la Constitución, se podrá reconocer una legitimidad en la actuación
pública.

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a) Principio de legalidad

Resulta completamente indispensable que toda intervención pública en la actividad de los

particulares se encuentre refrendada en una norma. La concreta previsión en una norma es
garantía para el ciudadano de que la intervención pública no es fruto de la improvisación o del
comportamiento arbitrario de ninguna autoridad, pero también instrumento de legitimación de
la propia autoridad al realizar la actividad limitadora de derechos de los particulares únicamente
cuando exista una ley previa habilitante.

Constitucionalmente, tal y como se ha visto detalladamente en la Unidad didáctica 1, se

proclama y garantiza el sometimiento de los poderes públicos a la ley y al derecho (lo que se
conoce como principio de vinculación positiva o vertiente positiva de la legalidad, art. 9.1 CE),
apelando a su acción para que promuevan las condiciones que hagan real y efectiva la libertad
y la igualdad de todos (art. 53.1 CE) y reconoce, entre otros principios, la prohibición de la
arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) y el principio de juridicidad en su actuación
(art.103 CE), siendo de aplicación no solo al legislador sino al Gobierno y a la Administración
(arts. 97 CE).

b) El interés general

En virtud de su objetividad la Administración no puede perseguir fines propios o corporativos y

responde a un carácter vicario dominado por el Gobierno. Aunque corresponde a éste apreciar
la existencia de interés general en una actuación, se le reconoce una gran libertad o margen
en la apreciación de tal circunstancia; sin embargo, podemos, sin ánimo exhaustivo, aproximar
un concepto de interés general que opere como límite a la intervención pública a través de sus
poderes de policía.

En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se suele identificar el interés general con los
postulados que derivan de la regulación o el régimen jurídico aplicable por razón de la materia.
Pero lo que el constituyente perseguía con su introducción fue concretar los valores materiales
o sustanciales del pluralismo político, reflejados en el Título I, a través de los derechos y
libertades (Cap. II, Título I) y principios rectores de la política social y económica (Cap. III,
Título I).

Por último, destacar que la desviación de poder (ejercicio de potestades al margen de la

legalidad, art. 106 CE) constituye un mecanismo de control judicial de la actividad

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administrativa que sirve de piedra de toque para identificar la presencia de los intereses
generales.

Llega más lejos

En el ámbito del urbanismo, la jurisprudencia ha considerado como interés general,

subordinando el contenido de un proyecto de urbanización individual al contenido
establecido en los planes de ordenación, concretando sus determinaciones orientadas.

Cualquier sociedad moderna entiende por «interés general» aquel concepto jurídico
indeterminado, tan relativo como cambiante, inherente a los orígenes del propio Estado, y que
en la actualidad se traduce como una cláusula general de rango constitucional que hace
referencia a todo bien jurídico o fin comunitario protegido por la comunidad jurídica y
determinado por el poder político, cumpliendo siempre una clara función directiva en la
actividad de toda administración democrática moderna.

c) Carácter restrictivo

La actividad limitativa de los derechos de los ciudadanos debe ser interpretada restrictivamente,
de manera que la legitimidad de un Estado, en el cual la soberanía reside en el pueblo, no se
podrá comprometer con carácter general y establecer medidas de control regular y ordinario,
sino que el marco de intervención deberá ser proporcional y aplicarse únicamente cuando deba
prevalecer el interés general sobre el interés particular y el libre ejercicio de los derechos de
las personas.

Son ejemplos en nuestro ordenamiento administrativo donde podemos encontrar este carácter
restrictivo, por ejemplo, en el art. 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales
aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, en cuyo apartado 1 se establece que «el
contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que los
justifiquen» y de proporcionalidad según el apartado 2 que establece que «si fueren varios los
admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual».

Por recordar, este fantástico texto normativo, todavía en vigor, se prevé para supuestos en los
que, por ejemplo, se tramiten procedimientos autorizatorios sobre actividades para desarrollar
por los particulares.

Llega más lejos

A través de declaración responsable y comunicación previa se podrá poner en marcha una

zapatería sin necesidad de acto de intervención previa de la Administración, sujetándose a
control posterior mediante la oportuna inspección.

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Este carácter restrictivo se puede generalizar hoy en día con la extensión de la fórmula de
relación con la administración mediante la «declaración responsable» y la «comunicación
previa», reguladas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, entendiendo por declaración responsable el
documento suscrito por un interesado en el que este manifiesta, bajo su responsabilidad, que
cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento
de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo
acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se
compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el periodo de
tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

La comunicación previa, por su parte, hace referencia a aquel documento mediante el que los
interesados ponen en conocimiento de la Administración pública competente sus datos
identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un
derecho.

d) Proporcionalidad

La actividad administrativa de limitación se realizará de forma proporcional a los fines propios

de la potestad de limitación que justificará la intervención necesaria en la medida que así lo
requiera el interés general perseguido.

Un ejemplo del principio limitativo descrito se encuentra en el art. 100.1 de la Ley 39/2015, de
1 de octubre, LPACAP, conforme al cual «la ejecución forzosa por las Administraciones públicas
se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad», de tal forma que en el
párrafo 2 se señala que «si fueran varios los medios de ejecución admisibles, se elegirá el
menos restrictivo de la libertad individual» (principio de favor libertatis).

e) Igualdad

La cláusula de igualdad proclamada en el art. 14 CE exige que la intervención pública se aplique

sin trato discriminatorio (parificación), dando la misma respuesta a casuísticas materialmente
iguales; de manera que ningún condicionamiento podrá determinar la aplicación de una práctica
distinta por la Administración al ejercitar una medida restrictiva en cumplimiento del interés
público atendiendo a la seguridad ciudadana.

Este principio también se deduce del art. 2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, que recoge que «la intervención de las
corporaciones locales en la actividad de sus administrados se ajustará, en todo caso, al principio
de igualdad ante la ley».

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1.1.6. El régimen jurídico administrativo en materia de seguridad

A través de las siguientes unidades didácticas realizaremos un seguimiento de las principales

normas que regulan el fenómeno de la seguridad y su incidencia en el ámbito público, o a la
inversa, la delimitación de lo público y su afectación a la seguridad, a través de la óptica de las
distintas normas que en atención a los principales componentes públicos de la seguridad se
presentan en nuestro ordenamiento jurídico.

Se analizarán los regímenes de acceso y la clasificación de la estructura organizativa de las

Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, las instituciones penitenciarias, las manifestaciones
del ejercicio de la potestad y el procedimiento sancionadores y la actividad preventiva en
seguridad.

Analizaremos las disposiciones más ilustrativas del fenómeno de la seguridad y la Administración

pública, con la intención de aproximar los conceptos de referencia para que el estudiante pueda
dilucidar el marco de relación en su actuación con los poderes públicos en el ejercicio de esta vital
tarea de intervención que se ejerce desde la perspectiva de la seguridad y el Estado.

Quisiéramos destacar en el siguiente apartado la incidencia de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de

marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, por su profusión e implicación con el fenómeno
de la seguridad y el mundo del derecho administrativo.

15
1.2. Derecho público y seguridad

1.2.1. Introducción: principios y derechos

La seguridad ciudadana, como hemos afirmado, es la garantía de que los derechos y libertades
reconocidos y amparados por las constituciones democráticas puedan ser ejercidos libremente
por la ciudadanía y no meras declaraciones formales carentes de eficacia jurídica. Debe ser
entendida la seguridad, en este sentido, como un elemento esencial del Estado de derecho.

En el moderno Estado social las exigencias de la sociedad al Estado pasan por exigir al Estado
que ofrezca medios para asegurar un ámbito de convivencia en el que sea posible el ejercicio de
los derechos y libertades, mediante la eliminación de la violencia y la eliminación de los obstáculos
que impidan la satisfacción de los derechos descritos.

Sobre el concepto de seguridad ciudadana se ha detallado en la Constitución a través del art.

104.1 CE, así como el de seguridad pública en su art. 149.1.29.ª CE, haciendo responsable al
Estado del ejercicio de las competencias necesarias para asegurar su cumplimiento.

Posteriormente, la doctrina y la jurisprudencia han venido interpretando, con matices, estos dos
conceptos como sinónimos, entendiendo por tal es la actividad dirigida a la protección de personas
y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad ciudadana.

Con el objetivo de establecer garantías que permitan un reconocimiento efectivo de la seguridad

tal como hemos definido, el modelo de Estado de derecho instaurado por la Constitución dispone
de tres instrumentos: un ordenamiento jurídico adecuado para dar respuesta a los diversos
fenómenos ilícitos; un Poder Judicial que asegure su aplicación; y unas Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad eficaces en la prevención y persecución de las infracciones.

El marco de intervención del derecho público, en consecuencia, sobre el fenómeno de la seguridad

debe tener como objeto la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad
ciudadana, recogiéndose un conjunto plural y diversificado de actuaciones, de distinta naturaleza
y contenido, orientadas a una misma finalidad que es la tutela del bien jurídico protegido en
interpretación del interés general.

Ocuparán un papel determinante en este contexto las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, reguladas
por la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, que no agotarán con ello el ámbito material de lo
que hay que entender por seguridad pública, en el que se incluyen otras materias, como
estudiaremos, entre las que nos gustaría resaltar todo el conjunto de obligaciones de registro
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documental o de adopción de medidas de seguridad por las personas físicas o jurídicas que
realicen actividades relevantes para la seguridad ciudadana, o el control administrativo sobre
armas y explosivos, entre otras muchas que trataremos de afrontar, aunque sea sumariamente.

Hemos comentado que libertad y seguridad constituyen un binomio clave para el buen
funcionamiento de una sociedad democrática avanzada, siendo la seguridad un instrumento al
servicio de la garantía de derechos y libertados y no un fin en sí mismo. Es por esta razón que
hemos advertido de las limitaciones a la intervención por los poderes públicos y el sometimiento
al principio de legalidad y el de proporcionalidad, que deben completarse con los principios de
igualdad de trato y no discriminación, de oportunidad, eficacia, eficiencia y responsabilidad, y
bajo la supervisión y con sometimiento al control administrativo y jurisdiccional.

Toda intervención pública habrá de interpretarse y aplicarse del modo más favorable a la plena
efectividad de los derechos fundamentales y las libertades públicas señalados en la Constitución,
en particular y por la trascendencia práctica, los derechos de reunión y manifestación, las
libertades de expresión e información, la libertad sindical y el derecho de huelga.

1.2.2. Los fines de la acción de los poderes públicos en materia de seguridad

Resulta necesario identificar cómo los fines de la acción de los poderes públicos en materia de
seguridad vienen detallados de forma concreta en el art. 3 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de
marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, señalando como tales los que siguen:

a) La protección del libre ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas
y los demás derechos reconocidos y amparados por el ordenamiento jurídico.

b) La garantía del normal funcionamiento de las instituciones.

c) La preservación de la seguridad y la convivencia ciudadanas.

d) El respeto a las leyes, a la paz y a la seguridad ciudadana en el ejercicio de los derechos

y libertades.

e) La protección de las personas y bienes, con especial atención a los menores y a las
personas con discapacidad necesitadas de especial protección.
17
 f) La pacífica utilización de vías y demás bienes demaniales y, en general, espacios
destinados al uso y disfrute público.

g) La garantía de las condiciones de normalidad en la prestación de los servicios básicos

para la comunidad.

h) La prevención de la comisión de delitos e infracciones administrativas directamente

relacionadas con los fines indicados en los párrafos anteriores y la sanción de las de esta
naturaleza tipificadas en esta ley.

i) La transparencia en la actuación de los poderes públicos en materia de seguridad

ciudadana.

1.2.3. La identidad de los ciudadanos

El punto de partida en toda intervención pública en materia de seguridad parte de acreditar la

pertenencia de una persona a uno u otro Estado. La nacionalidad determina la configuración de
un estatuto de derechos y obligaciones y permite establecer una referencia inicial sobre la que
asentar toda actividad pública de intervención.

Con tal finalidad las personas con nacionalidad española tienen derecho a que se les expida el
documento nacional de identidad, que tendrá valor por sí solo para la acreditación de la identidad
y los datos personales de su titular.

El documento nacional de identidad es obligatorio a partir de los 14 años. Dicho documento

es personal e intransferible, debiendo su titular mantenerlo en vigor y conservarlo y custodiarlo
con la debida diligencia. No podrá ser privado de este, ni siquiera temporalmente, sino en los
supuestos en que haya de ser sustituido por otro documento.

Todas las personas obligadas a obtener el documento nacional de identidad lo están también a
exhibirlo y permitir la comprobación de las medidas de seguridad necesarias cuando fueren
requeridas para ello por la autoridad o sus agentes.

El ciudadano español que se desplace al extranjero poseerá, por su parte, un pasaporte. El

pasaporte español es un documento público, personal, individual e intransferible que, salvo
prueba en contrario, acredita la identidad y nacionalidad de los ciudadanos españoles fuera de
España, y dentro del territorio nacional, las mismas circunstancias de los españoles no residentes.

Los extranjeros que se encuentren en territorio español tienen el derecho y la obligación de

conservar y portar consigo la documentación que acredite su identidad expedida por las
autoridades competentes del país de origen o de procedencia, así como la que acredite su
situación regular en España.

No podrán ser privados de su documentación de origen, salvo en el curso de investigaciones

judiciales de carácter penal.

Los extranjeros estarán obligados a exhibir esta documentación y permitir la comprobación de

las medidas de seguridad de esta, cuando fueran requeridos por las autoridades o sus agentes
por el tiempo imprescindible para dicha comprobación, sin perjuicio de poder demostrar su
identidad por cualquier otro medio si no la llevaran consigo.

18
1.2.4. El mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana

Como hemos indicado, sin perjuicio de pormenorizar las actividades de intervención que
consideremos más relevantes, sí debemos mencionar la posibilidad general de que las autoridades
dicten órdenes y prohibiciones y dispongan de las actuaciones policiales necesarias para
asegurar la consecución de los fines que hemos indicado, pero, de realizarse, atendiendo a los
principios expresados, deberá acompañarse de resolución expresa debidamente motivada.

Es decir, cualquier intervención exigirá la explicación suficiente de la fundamentación jurídica que

se ha utilizado para justificar la actuación administrativa de policía, con la generación de una
irregularidad de entidad, para el supuesto de que no exista tal motivación, convirtiéndose en un
acto arbitrario e, incluso, constitutivo de delito.

Llega más lejos

No resultará admisible una entrada a un domicilio, sin más, porque un ciudadano acumule
basura en dicho domicilio, exigiéndose bien su consentimiento o bien resolución judicial.

En este sentido, por ilustrarnos de un ejemplo, solo se podrá proceder a la entrada y registro en
domicilio en los casos permitidos por la Constitución y en los términos que fijen las leyes, siendo
causa legítima suficiente para la entrada en domicilio la necesidad de evitar daños inminentes y
graves a las personas y a las cosas, en supuestos de catástrofe, calamidad, ruina inminente u
otros semejantes de extrema y urgente necesidad.

Resultan especialmente interesantes las medidas que pueden adoptar las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, quienes podrán limitar o restringir la circulación o permanencia en vías o
lugares públicos y establecer zonas de seguridad en supuestos de alteración de la seguridad
ciudadana o de la pacífica convivencia, o cuando existan indicios racionales de que pueda
producirse dicha alteración, por el tiempo imprescindible para su mantenimiento o
restablecimiento.

Asimismo, podrán ocupar preventivamente los efectos o instrumentos susceptibles de ser

utilizados para acciones ilegales, dándoles el destino que legalmente proceda.

19
Del mismo modo, para la prevención de delitos de especial gravedad o generadores de alarma
social, así como para el descubrimiento y detención de quienes hubieran participado en su
comisión y proceder a la recogida de los instrumentos, efectos o pruebas, se podrán establecer
controles en las vías, lugares o establecimientos públicos, siempre que resulte indispensable
proceder a la identificación de personas que se encuentren en ellos, al registro de vehículos o al
control superficial de efectos personales.

Esta previsión legal ha sido discutida en la ley orgánica de seguridad, pero se mantiene vigente
hoy día, confrontando, como se aprecia, la seguridad con los principios estudiados.

Se trata de ilustrar e las medidas administrativas de prevención de la seguridad o su

restablecimiento que se podrán adoptar en el contexto estudiado, con mayor intensidad,
destacamos, por ejemplo, la posibilidad de que los agentes de la autoridad practiquen las
comprobaciones en las personas, bienes y vehículos que sean necesarias para impedir que
en las vías, lugares y establecimientos públicos se porten o utilicen ilegalmente armas, explosivos,
sustancias peligrosas u otros objetos, instrumentos o medios que generen un riesgo
potencialmente grave para las personas, susceptibles de ser utilizados para la comisión de un
delito o alterar la seguridad ciudadana, cuando tengan indicios de su eventual presencia en dichos
lugares, procediendo, en su caso, a su intervención.

Incluso se prevé como medio de intervención que podrá practicarse el registro corporal externo
y superficial de la persona cuando existan indicios racionales para suponer que puede conducir
al hallazgo de instrumentos, efectos u otros objetos relevantes para el ejercicio de las funciones
de indagación y prevención que encomiendan las leyes a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

La autoridad gubernativa y, en su caso, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrán proceder a

la grabación de personas, lugares u objetos mediante cámaras de videovigilancia fijas o
móviles legalmente autorizadas, de acuerdo con la legislación vigente en la materia.

1.2.5. Control administrativo y medidas preventivas

La intervención pública a través del ámbito administrativo se puede concretar a través de un

conjunto de medidas que obligarán a ciertos sujetos a la llevanza de un registro documental
especial donde consten las actividades desarrolladas.

Nos referimos a la obligación para personas físicas o jurídicas que ejerzan actividades que puedan
comprometer la seguridad ciudadana, como las de hospedaje, transporte de personas, acceso
comercial a servicios telefónicos o telemáticos de uso público mediante establecimientos abiertos
al público, comercio o reparación de objetos usados, alquiler o desguace de vehículos de motor,
compraventa de joyas y metales, objetos u obras de arte, cerrajería de seguridad, centros
gestores de residuos metálicos, establecimientos de comercio al por mayor de chatarra o
productos de desecho, o de venta de productos químicos peligrosos a particulares, quienes
estarán sujetas a las obligaciones de registro documental.

Incluso, para ciertas actividades, resulta razonable que se exija medidas de seguridad
especiales, como aquellas que se desarrollen en establecimientos e instalaciones industriales,
comerciales y de servicios, con la finalidad de prevenir la comisión de actos delictivos o
infracciones administrativas, o cuando generen riesgos directos para terceros o sean
especialmente vulnerables.

20
 Llega más lejos

Las atracciones de las ferias están sujetas a importantes medidas de control, aunque, en
muchas ocasiones, por desconocimiento u omisión, no existe acto previo de control sobre las
instalaciones itinerantes, comprometiéndose así el bienestar ciudadano.

Asimismo, los espectáculos y las actividades recreativas están sometidas a normas de seguridad
pública para los edificios e instalaciones en donde se desarrollen con la finalidad de no
comprometer la seguridad de las personas.

Un control administrativo específico, que no podremos desarrollar y que basta con ser meramente
enunciado, es el propio de las armas, explosivos y artículos pirotécnicos.

Corresponde, en consecuencia, al Ministerio del Interior la intervención de armas, explosivos,

cartuchería y artículos pirotécnicos, que la ejerce a través de la dirección general de la Guardia
Civil, cuyos servicios están habilitados para realizar en cualquier momento las inspecciones y
comprobaciones que sean necesarias en los espacios que estén destinados a su fabricación,
depósito, comercialización o utilización.

Desde este punto de vista, el Gobierno establece la regulación de las medidas de control sobre
armas, explosivos y dichos artículos pirotécnicos:

a) Mediante la sujeción de la apertura y funcionamiento de las fábricas, talleres, depósitos,

establecimientos de comercialización y lugares de utilización y las actividades relacionadas

21
con ellas a requisitos de catalogación o clasificación, autorización, información, inspección,
vigilancia y control, requisitos especiales de habilitación para el personal encargado de su
manipulación, así como la determinación del régimen de responsabilidad de quienes
tengan el deber de prevenir la comisión de determinadas infracciones.

b) Estableciendo la obligatoria titularidad de licencias, permisos o autorizaciones para la

adquisición, tenencia y utilización de armas de fuego, cuya expedición tendrá carácter
restrictivo cuando se trate de armas de defensa personal, en relación con las cuales la
concesión de las licencias, permisos o autorizaciones se limitará a supuestos de estricta
necesidad. Para la concesión de licencias, permisos y autorizaciones se tendrán en cuenta
la conducta y antecedentes del interesado. En todo caso, el solicitante prestará su
consentimiento expreso a favor del órgano de la Administración general del Estado que
tramita su solicitud para que se recaben sus antecedentes penales.

c) A través de la prohibición de la fabricación, tenencia y comercialización de armas,

cartuchería, artículos pirotécnicos y explosivos especialmente peligrosos, así como el
depósito de estos.

La fabricación, comercio y distribución de armas, artículos pirotécnicos, cartuchería y

explosivos constituye un sector con regulación específica en materia de derecho de
establecimiento, en los términos previstos por la legislación sobre inversiones extranjeras
en España, correspondiendo a los ministerios de Defensa, del Interior y de Industria,
Energía y Turismo el ejercicio de las competencias de supervisión y control.

22
2. Resumen

En esta unidad introductoria se han expuesto los principios que caracterizan el régimen jurídico
de la seguridad pública y la incidencia del derecho administrativo en el concepto.

Hemos identificado los orígenes de la actividad administrativa de limitación de los particulares,

desde la óptica del Estado liberal hasta la visión más actual en el Estado social del bienestar.

Se ha explicado la naturaleza de la actividad de intervención vinculada a la seguridad, de modo

que sus objetivos se han incrementado hoy día y su legitimidad no deriva exclusivamente de las
relaciones de poder o situaciones de sumisión de las personas por cuanto la Administración
ejemplifica un interés general que debe ser preservado por encima de sus propios ciudadanos.

Hemos puesto de manifiesto cómo, dado que el Estado es un organismo complejo, integrado por
una pluralidad de entidades que administran el poder público, y siguiendo el reparto de
competencias previamente delimitado constitucionalmente, resultando posible distinguir en el
ejercicio de las funciones públicas de seguridad ámbitos funcionales que están atribuidos a unas
entidades y otros atribuidos a otras entidades, dependiendo de la propia naturaleza de la
organización territorial del Estado.

Se ha evidenciado la necesidad de establecer límites a la actividad de intervención, con la finalidad

de recordar que no es sino a través de los principios constitucionales que cimentan el marco de
intervención pública como se puede pretender una defensa de la seguridad, y desde el principio
democrático, el Estado de derecho y la libertad, y el resto de los derechos fundamentales
contemplados en el Título I de la Constitución española, se podrá reconocer una legitimidad en la
actuación pública.

Se han descrito los principales vínculos del derecho administrativo y la seguridad y el régimen
jurídico que lo contempla, identificando los fines de la acción de los poderes públicos en materia
de seguridad.

Hemos desarrollado elementos significativos para la seguridad y el ámbito administrativo, como

la identidad de los ciudadanos, españoles o extranjeros o las medidas de prevención,
mantenimiento o restablecimiento desde la óptica administrativa de la seguridad, para,
finalmente, resaltar las medidas de control preventivo y de seguridad.

23
3. Mapa conceptual

24
4. Recursos bibliográficos

Bibliografía básica

Garrido Falla, F. (2002). Tratado de derecho administrativo, Vols. I y II, Tecnos.

Muñoz Machado, S. (2015). Tratado de derecho administrativo y derecho público general. (La
actividad regulatoria de la administración), Tomo XIV, Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado.

Bibliografía complementaria

Ahumada Ramos, J. (2019). La actividad administrativa de limitación o policía. VLex.

Bilbao Ubillos, J. M. (s. f.). La llamada «Ley Mordaza». La Ley Orgánica 4/2015 de Protección
de la Seguridad Ciudadana. Teoría y Realidad Constitucional, 36, pp. 217-260.

Cano Campos, T (Coord.). (2009). Derecho administrativo y sistema de fuentes. En Lecciones

y materiales para el estudio del derecho administrativo (Tomo I). Iustel.

Carrasco Izquierdo, M. y Alarcón Sotomayor, L. (2019). Estudios sobre la Ley Orgánica de

Seguridad Ciudadana. Aranzadi.

García de Enterría, E. y Fernández, T. R. (2017). Curso de Derecho Administrativo I. Civitas,

Thomson-Reuters, Cizur Menor.

Garrido Falla, F. (s. f.). Los medios de la policía y teoría de las sanciones administrativas.
Revista de Administración Pública, 28, pp. 11-50.

Garrido Falla, F. (s. f.). Las transformaciones del concepto jurídico de policía administrativo.
Revista de Administración Pública, 11, pp. 11-32.

Moncada Lorenzo, A. (s. f.). Significado y técnica jurídica de la policía administrativa. Revista
de Administración Pública, 28, pp. 50-118.

Rodríguez-Arana, J., Vivancos Comes, M., y Ahedo Ruiz, J. (Coords.). (2006). Calidad
democrática, transparencia e integridad. Thomson Reuters/Aranzadi.

Santamaría Pastor, J. A. (2009). Derecho administrativo. Iustel.

25
 Grado en Ciencias de la Seguridad

Derecho Administrativo de la Seguridad

Unidad didáctica 2. Derecho administrativo de la seguridad

UD2. El empleo público y la seguridad en nuestro Estado ..................................................... 3

1. Desarrollo del contenido ............................................................................................... 4

1.1. El empleado público al servicio de la seguridad .......................................................... 4

1.1.1. Introducción ..................................................................................................... 4

1.1.2. El régimen jurídico básico .................................................................................. 5

El régimen jurídico básico (II) ...................................................................................... 6

1.1.3. Las diversas categorías ...................................................................................... 7

1.1.4. Los principios de actuación ................................................................................. 8

Los principios de actuación (II) .................................................................................... 9

Los principios de actuación (III) ................................................................................. 11

1.2. El régimen jurídico del personal al servicio de la Administración de la seguridad pública 13

1.2.1. Órganos y competencias .................................................................................. 13

1.2.2. Funciones ...................................................................................................... 14

1.2.3. Distribución de competencias ........................................................................... 15

1.2.4. Características ................................................................................................ 16

De la Guardia Civil ................................................................................................. 16

De la Policía Nacional ............................................................................................. 17

De la Policía Nacional (II) ....................................................................................... 18

De las policías de las comunidades autónomas .......................................................... 20

De las policías locales ............................................................................................. 21

2. Resumen .................................................................................................................. 23

3. Mapa conceptual ....................................................................................................... 24

4. Recursos bibliográficos ............................................................................................... 25

2
UD2. El empleo público y la seguridad en nuestro Estado

La unidad didáctica objeto de estudio se dedicará a explicar la organización de la seguridad desde

el enfoque del personal que trabaja para dar cumplimiento al papel que juega el Estado en
preservar y garantizar la seguridad ciudadana.

Nos centraremos en el estudio del personal que integra las fuerzas y cuerpos de seguridad del
Estado, identificando sus categorías, los principios generales de su actuación y su régimen
estatutario.

Nos dedicaremos, con especial atención, a relacionar las funciones que tienen encomendadas los
miembros de las fuerzas y cuerpos de la seguridad del Estado en todas sus categorías con las
implicaciones que de su trabajo se pueden generar desde la perspectiva de la seguridad pública.

3
1. Desarrollo del contenido

1.1. El empleado público al servicio de la seguridad

1.1.1. Introducción

Hemos iniciado el estudio de nuestra asignatura intentando clarificar el concepto de seguridad

como sustantivo que integra el conjunto de actividades de las que se responsabiliza el Estado con
sus ciudadanos, afirmando que la seguridad forma parte, en gran medida, de la actividad de
intervención de los poderes públicos, encargados de velar por la tranquilidad y ofrecer garantías
a los ciudadanos que les permitan el desarrollo y el respeto a los derechos y libertades reconocidos
en la Constitución.

4
En este contexto, para lograr desarrollar adecuadamente esta tarea, se presenta indispensable la
necesidad de delimitar qué personas dentro del Estado habrán de garantizar la seguridad. La
perspectiva puede ser bien distinta en atención al planteamiento inicial que se quiera ofrecer. De
este modo, podemos partir de una mínima intervención, dejando en manos de los particulares y
del sector privado la satisfacción adecuada de toda la seguridad, o bien proceder a asumir como
propia tal tarea y que esta sea desarrollada por personal cualificado por la propia Administración,
vinculado a ella por una relación de sujeción especial, de naturaleza estatutaria, que ofrezca
garantías de seguridad en cuanto a los miembros que la integren y el cumplimiento de los
escrupulosos principios de conducta que deben guiar su actuación, puesto que no sería
comprensible la falta de seguridad en el personal encargado, a su vez, de la propia seguridad de
las personas.

Por estas razones el régimen jurídico del personal que se ocupa de la seguridad resulta tan
relevante y justifica su tratamiento particular a través de una unidad especializada.

1.1.2. El régimen jurídico básico

La seguridad, tal cual conceptuamos en la Unidad didáctica 1, tiene su fundamento constitucional

en el art. 104.1 CE, que establece lo siguiente:

1. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán

como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la
seguridad ciudadana.

Observamos que se utiliza como sinónimo la seguridad ciudadana para referirse a esta realidad,
al identificarla como función propia de los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad.

En este sentido, resulta interesante detallar que se establece como competencia exclusiva del
Estado, en el art. 149.1.29 CE, la seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de
policías por las comunidades autónomas en la forma que se establezca en los respectivos
estatutos de autonomía en el marco de lo que disponga una ley orgánica.

5
Así las cosas, esta actividad de protección de personas y bienes y mantenimiento de la
tranquilidad y orden ciudadano, propia de la seguridad, se encomienda, singularmente, a las
fuerzas y cuerpos de seguridad, de lo que se deduce una clara intención de gestionar mediante
personal propio de la Administración, y de naturaleza civil (diferenciado del militar, integrado en
las Fuerzas Armadas), las responsabilidades inherentes a tal actividad tan importante para un
Estado.

En el propio art. 104. 2 CE se establece la necesidad de que sea una ley orgánica la que determine
las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las fuerzas y cuerpos de seguridad,
elevándose en su importancia al máximo nivel, al exigir una norma que debe estar consensuada
en el Congreso de los Diputados con la misma exigencia de mayoría que la propia de un derecho
fundamental.

Incluso el citado art. 149.1.29 CE también se refiere, como vimos, a esa congelación de rango
(reserva de ley orgánica) como criterio base de construcción sobre la seguridad pública, a la que
deberán respetar las restantes disposiciones que, en su caso, puedan dictarse en la materia.

Esa remisión citada se puede completar con la facultad asumida por las comunidades autónomas
en sus estatutos, a partir del enunciado establecido en el art. 148.1.22 CE, que detalla como
competencia autonómica la vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones, así como la
coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca
una ley orgánica; insistiendo, de este modo, sobre la norma orgánica básica estatal que
determinaría el régimen jurídico del personal que va a desarrollar las funciones relacionadas con
la seguridad pública.

El régimen jurídico básico (II)

Con toda la base que hemos resaltado, el régimen jurídico básico que exige la Constitución se ha
desarrollado a través de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, cuyo contenido desarrollaremos a continuación.

Ahora simplemente sirva destacar que tras su entrada en vigor se establecieron, básicamente,
tres formatos de competencia en seguridad pública (estatal, autonómico y local) con una
distribución que respondía no únicamente a un carácter territorial, sino también operativo e,
incluso, en la mayoría de ocasiones a un carácter mixto entre ambos. El art. 1 de la Ley 2/1986,
de 13 de marzo, FCS determina explícitamente que:

1. La seguridad pública es competencia exclusiva del Estado. Su mantenimiento

corresponde al Gobierno de la Nación.
2. Las Comunidades Autónomas participarán en el mantenimiento de la seguridad
pública en los términos que establezcan los respectivos Estatutos y en el marco de
esta Ley.
3. Las Corporaciones Locales participarán en el mantenimiento de la seguridad pública
en los términos establecidos en la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local y
en el marco de esta Ley.

6
 4. El mantenimiento de la seguridad pública se ejercerá por las distintas
Administraciones Públicas a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
De este modo, vamos, a continuación, a analizar el régimen jurídico de las fuerzas
y cuerpos de seguridad en su conjunto, tanto de los dependientes del Gobierno de
la nación como de las policías autónomas y locales, estableciendo los principios
básicos de actuación comunes a todos ellos y fijando sus criterios estatutarios
fundamentales.

1.1.3. Las diversas categorías

La Ley Orgánica 2/1986 de FCS recoge las tres categorías de personas que integrarán las fuerzas
y cuerpos de seguridad (art. 2):

a. Las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado dependientes del Gobierno de la nación.
b. Los cuerpos de Policía dependientes de las comunidades autónomas.
c. Los cuerpos de Policía dependientes de las corporaciones locales.

Aunque serán tres colectivos distintos, integran una única Administración que comporta como
objetivo la garantía de la seguridad pública, por lo cual en su actuación rige el principio de
cooperación recíproca, y su coordinación se efectuará a través de los órganos legalmente
establecidos, para afianzar una respuesta armónica a los problemas que puedan comprometer la
seguridad ciudadana.

Del mismo modo, los propios ciudadanos participarán en su seguridad (denominándose de este
modo autoseguridad a medidas y acciones que se toman cotidianamente y de forma continuada
para disminuir las posibilidades de enfrentarnos a situaciones reales de peligro y/o riesgo), con
tal objetivo todas las personas deben prestar el auxilio necesario en la investigación y persecución
de los delitos del modo que se establezca.

Incluso las personas y entidades que ejerzan funciones de vigilancia, seguridad o custodia,
referidas a personal y bienes o servicios de titularidad pública o privada, tienen especial obligación
de auxiliar o colaborar en todo momento con las fuerzas y cuerpos de seguridad, con la finalidad
superior de ofrecer una auténtica garantía de respuesta frente a injerencias o situaciones que
comprometan la seguridad de todos los ciudadanos.

7
1.1.4. Los principios de actuación

Los empleados públicos a quienes se asigne esta tarea, atendiendo a las líneas marcadas por la
Asamblea parlamentaria del Consejo de Europa, en su «Declaración sobre la Policía» (Anexo a la
Resolución núm. 690/1979, de 8 de mayo), así como por la Asamblea General de las Naciones
Unidas (Resolución 169/34, de 17 de diciembre de 1979), en el «Código de conducta para
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley», habrán de sujetarse a los considerados
principios básicos de actuación, al igual que al «Código europeo de la ética de la Policía» aprobado
por el Comité de Ministros de los Estados Miembros de la UE (Recomendación REC [2001] 10,
adoptada por el Comité de Ministros de 19 de septiembre de 2001), que constituye el primer
instrumento supraestatal en materia de seguridad emanado de una institución europea.

Como consecuencia de las resoluciones y recomendaciones citadas de los organismos

supranacionales a los que nuestro país está vinculado, a nivel estatal se aprobaron diversos textos
normativos sobre la materia, con anterioridad a la vigente Ley Orgánica 2/1986; entre los mismos
destacan los «28 Principios básicos de actuación de los miembros de las fuerzas y cuerpos de
seguridad del Estado» (Orden del Ministerio de Interior, de 30 de septiembre de 1981) y
Instrucción sobre «utilización de armas de fuego por los miembros de los cuerpos y fuerzas de
Seguridad del Estado» (Instrucción de la Dirección de la Seguridad del Estado, de 14 de abril de
1983).

Los principios contenidos en tales documentos constituyen un auténtico «Código deontológico»

que vincula a los miembros de todos los colectivos policiales, que habrá de estar presidido por los
siguientes principios: el respeto a la Constitución, el servicio permanente a la comunidad, la
adecuación entre los fines perseguidos y los medios utilizados, entendiéndose como un criterio
orientativo de su actuación y detallando tan importantes cuestiones como el secreto profesional,
el respeto al honor y dignidad de la persona, la subordinación a la autoridad y la responsabilidad
en el ejercicio de las funciones por desarrollar.

8
Los principios de actuación (II)

Los principios básicos de actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad constituyen una
prioridad en su funcionamiento, de modo que, sobre ellos, se procede al desarrollo de las
funciones policiales, derivando a su vez de principios constitucionales más generales, como el de
legalidad o adecuación al ordenamiento jurídico, o de características estructurales, como la
especial relevancia de los principios de jerarquía y subordinación, que vienen a reforzar el respeto
al principio de responsabilidad por los actos que lleven a cabo.

Es una afirmación asentada que ciudadanos y Policía deben formar una simbiosis, deben estar
compenetrados, deben entenderse recíprocamente para comprender y ayudar a dar cumplimiento
a las funciones que se asignan en sociedad y a las responsabilidades que el mantenimiento de la
seguridad genera.

Esa dualidad que afirmamos requiere que la relación de sujeción especial de los funcionarios
policiales esté asentada en un conjunto de principios que, de una parte, manifiestan la relación
directa del servicio de la Policía respecto a la comunidad y, de otra parte, tienen su fundamento
en el principio constitucional de igualdad ante la ley, exigiendo que en su actuación se tenga una
neutralidad política, mantengan un comportamiento imparcial y procuren la evitación de cualquier
actuación arbitraria o discriminatoria.

El punto de partida para definir a cualquier empleado al servicio de la seguridad debe tener como
referencia a la Policía como servicio público dirigido a la protección de la comunidad, mediante la
defensa del ordenamiento jurídico que se ha creado por esa comunidad y que es la pieza clave
para entender el engranaje en el que la coexistencia pacífica se debe generar.

La sociedad, interpretada bajo el prisma de la seguridad, ha planteado, a través de nuestro

ordenamiento jurídico, que sean las fuerzas y cuerpos de seguridad los que ejerzan el monopolio
en el uso de la coacción jurídica. Se ha planteado que el mantenimiento de la seguridad y la
exigencia extrema del uso de armas resulte atribuido en exclusiva a la Administración pública,
para que sea bajo los designios y el control público y la presidencia de la normativa la que asegure
el bienestar y la tranquilidad de los ciudadanos.

9
Esta situación, y la posición incuestionable del policía en su incidencia sobre la vida y la integridad
física de las personas, exige el establecimiento de límites y la consagración de principios, sobre
moderación y excepcionalidad, en la utilización de los recursos y medios, señalando los criterios
y los supuestos claros que legitiman una actuación extrema, excluyendo todos aquellos en los
que se comprometan otros bienes jurídicos que proteger.

Llega más lejos

Aunque existe un principio de obediencia debida, bajo ese criterio no se podrán amparar actos
manifiestamente ilegales ordenados por los policías superiores, siendo el principio
fundamental tratar de evitar cualquier práctica abusiva, arbitraria o discriminatoria que
entrañe violencia física o moral.

También en el terreno de la libertad personal entran en tensión dialéctica la necesidad de su

protección por parte de la policía y el peligro, no por meramente posible y excepcional menos
real, de su invasión; por cuya razón, en torno al tratamiento de los detenidos, se articulan
obligaciones terminantes sobre la protección de su vida, integridad física y dignidad moral y sobre
el estricto cumplimiento de los trámites, plazos y requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico.

Principio de obediencia debida, al disponer que la misma en ningún caso podrá amparar actos
manifiestamente ilegales ordenados por los superiores, siendo también digna de mención la
obligación que se impone a los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad de evitar cualquier
práctica abusiva, arbitraria o discriminatoria que entrañe violencia física o moral.

10
Los principios de actuación (III)

Son principios básicos de actuación de los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad los
siguientes (art. 5, Ley Orgánica 2/1986 FCS):

Adecuación al ordenamiento jurídico

a. Ejercer su función con absoluto respeto a la Constitución y al resto del ordenamiento

jurídico (arts. 9.1 y 103.1 CE: sujeción de los poderes públicos y la Administración a la
Constitución, la ley y el derecho).
b. Actuar, en el cumplimiento de sus funciones, con absoluta neutralidad política e
imparcialidad y, en consecuencia, sin discriminación alguna por razón de raza, religión
u opinión (art. 14 CE: igualdad de trato y no discriminación).
c. Actuar con integridad y dignidad. En particular, deberán abstenerse de todo acto de
corrupción y oponerse a él resueltamente.
d. Sujetarse en su actuación profesional a los principios de jerarquía y subordinación. En
ningún caso, la obediencia debida podrá amparar órdenes que entrañen la ejecución de
actos que manifiestamente constituyan delito o sean contrarios a la Constitución o a las
leyes.
e. Colaborar con la Administración de Justicia y auxiliarla en los términos establecidos en
la ley.

Relaciones con la comunidad

a. Impedir, en el ejercicio de su actuación profesional, cualquier práctica abusiva, arbitraria

o discriminatoria que entrañe violencia física o moral.
b. Observar en todo momento un trato correcto y esmerado en sus relaciones con los
ciudadanos, a quienes procurarán auxiliar y proteger, siempre que las circunstancias lo
aconsejen o fueren requeridos para ello. En todas sus intervenciones, proporcionarán
información cumplida, y tan amplia como sea posible, sobre las causas y finalidad de
estas.
c. En el ejercicio de sus funciones deberán actuar con la decisión necesaria, y sin demora
cuando de ello dependa evitar un daño grave, inmediato e irreparable, rigiéndose al
hacerlo por los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad en la
utilización de los medios a su alcance.
d. Solamente deberán utilizar las armas en las situaciones en que exista un riesgo
racionalmente grave para su vida, su integridad física o las de terceras personas, o en
aquellas circunstancias que puedan suponer un grave riesgo para la seguridad ciudadana
y de conformidad con los principios a que se refiere el apartado anterior.

En lo respectivo al uso de las armas de fuego, debido a su especial trascendencia, existe una
normativa específica para los miembros de las FCS. Concretamente, se debe seguir el mandato
de las citadas «Declaración sobre la Policía» (Resolución 690/1979, de 8 de mayo, apdo. a),
núm. 13); Instrucción de la Dirección de la Seguridad del Estado, de 20 de abril de 1983; y la
Circular 12/87/S, sobre utilización de armas de fuego por funcionarios del CNP,
respectivamente.

11
Tratamiento de detenidos

a. Los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad deberán identificarse debidamente

como tales en el momento de efectuar una detención.
b. Velarán por la vida e integridad física de las personas a quienes detuvieren o que se
encuentren bajo su custodia y respetarán el honor y la dignidad de las personas.
c. Darán cumplimiento y observarán con la debida diligencia los trámites, plazos y
requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico cuando se proceda a la detención de
una persona.

Dedicación profesional

Deberán llevar a cabo sus funciones con total dedicación, debiendo intervenir siempre, en
cualquier tiempo y lugar, se hallaren o no de servicio, en defensa de la ley y de la seguridad
ciudadana.

Secreto profesional

Deberán guardar riguroso secreto respecto a todas las informaciones que conozcan por razón
o con ocasión del desempeño de sus funciones. No estarán obligados a revelar las fuentes de
información salvo que el ejercicio de sus funciones o las disposiciones de la ley les impongan
actuar de otra manera.

Responsabilidad

Son responsables personal y directamente por los actos que en su actuación profesional llevaren
a cabo, infringiendo o vulnerando las normas legales, así como las reglamentarias que rijan su
profesión y los principios enunciados anteriormente, sin perjuicio de la responsabilidad
patrimonial que pueda corresponder a las Administraciones públicas por estas.

12
1.2. El régimen jurídico del personal al servicio de la Administración de
la seguridad pública

1.2.1. Órganos y competencias

El Cuerpo Nacional de Policía (CNP) y la Guardia Civil son definidos como institutos armados
de naturaleza civil y militar, respectivamente, e integran las fuerzas y cuerpos de seguridad del
Estado.

Siendo cuerpos estatales, ambos dependen del Ministerio del Interior, órgano al que, por su parte,
le corresponde en consecuencia la Administración general de la seguridad ciudadana y el mando
superior de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, y también será el órgano responsable
de las relaciones de colaboración y auxilio con las autoridades policiales de otros países, según lo
establecido en tratados y acuerdos internacionales que pueda suscribir España con organismos
internacionales o terceros Estados.

Además del propio ministro del Interior, con carácter singular, la estructura básica departamental
(contenida en el Real Decreto 952/2018, de 27 de julio, por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del Ministerio del Interior) suele contar con el puesto de director de la Seguridad
del Estado, del que dependen directamente las direcciones generales de la Guardia Civil y de la
Policía, a través de las cuales coordinará la actuación de los cuerpos y fuerzas de seguridad del
Estado.

El régimen estatutario de ambos ha experimentado importantes novedades legislativas en los

últimos años, destacando, entre otros, los siguientes desarrollos legislativos: Ley Orgánica
4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana; la Ley Orgánica 9/2015, de
28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, y la Ley 29/2014,de 28 de noviembre,
de Régimen de Personal de la Guardia Civil, respectivamente.

13
Siguiendo la regulación establecida no solo en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado, sino también en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público, en cada provincia existirá, con carácter general, un subdelegado del Gobierno como
mando directo de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, con sujeción a las directrices de
los órganos citados, así como del delegado del Gobierno en la comunidad autónoma de que se
trate, atendiendo, en esta distribución de funciones, a las necesidades de colaboración con las
unidades de la Policía Judicial, en relación con los jueces, los tribunales y el Ministerio Fiscal, en
sus funciones de averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente.

1.2.2. Funciones

Las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado tienen como misión proteger el libre ejercicio de
los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana mediante el desempeño de las
siguientes funciones (art. 11.1, Ley Orgánica 2/1986, FCS):

a. Velar por el cumplimiento de las leyes y disposiciones generales, ejecutando las órdenes
que reciban de las autoridades, en el ámbito de sus respectivas competencias.
b. Auxiliar y proteger a las personas y asegurar la conservación y custodia de los bienes que
se encuentren en situación de peligro por cualquier causa.
c. Vigilar y proteger los edificios e instalaciones públicos que lo requieran.
d. Velar por la protección y seguridad de altas personalidades.
e. Mantener y restablecer, en su caso, el orden y la seguridad ciudadana.
f. Prevenir la comisión de actos delictivos.
g. Investigar los delitos para descubrir y detener a los presuntos culpables, asegurar los
instrumentos, efectos y pruebas del delito, poniéndolos a disposición del juez o tribunal
competente y elaborar los informes técnicos y periciales procedentes.
h. Captar, recibir y analizar cuantos datos tengan interés para el orden y la seguridad pública,
y estudiar, planificar y ejecutar los métodos y técnicas de prevención de la delincuencia.
i. Colaborar con los servicios de protección civil en los casos de grave riesgo, catástrofe o
calamidad pública, en los términos que se establezcan en la legislación de protección civil.

14
1.2.3. Distribución de competencias

La distribución de las competencias genéricas de tales cuerpos se contiene en el art. 11 de la Ley

Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, FCS, y atiende a los siguientes criterios de territorialidad:

a. Corresponde al Cuerpo Nacional de Policía ejercitar las funciones en las capitales de

provincia y en los términos municipales y núcleos urbanos que el Gobierno determine.
b. La Guardia Civil las ejercerá en el resto del territorio nacional y su mar territorial.

No obstante, los miembros del Cuerpo Nacional de Policía podrán ejercer las funciones de
investigación y las de coordinación de datos en todo el territorio nacional, del mismo modo que
la Guardia Civil, para el desempeño de sus competencias propias, podrá realizar las
investigaciones procedentes en todo el territorio nacional cuando ello fuere preciso.

En todo caso de actuación fuera de su ámbito territorial, los miembros de cada cuerpo deberán
dar cuenta al otro de esta.

Está contemplada la posibilidad de actuar, para Policía y Guardia Civil, fuera de su ámbito
competencial por mandato judicial o del Ministerio Fiscal o, en casos excepcionales, cuando lo
requiera la debida eficacia en su actuación. En este contexto, deberán comunicarlo de inmediato
a los mandos con competencia territorial o material para que proceda la continuación de las
actuaciones o, por el contrario, el pase de estas al cuerpo competente.

Desde un punto de vista material, las competencias se encuentran también divididas, de modo
que sucede lo siguiente (art. 12.1, Ley Orgánica 2/1986, FCS):

Competencias ejercidas por el Cuerpo Nacional de Policía

a. La expedición del documento nacional de identidad y de los pasaportes.

b. El control de entrada y salida del territorio nacional de españoles y extranjeros.
c. Las previstas en la legislación sobre extranjería, refugio y asilo, extradición, expulsión,
emigración e inmigración.
d. La vigilancia e inspección del cumplimiento de la normativa en materia de juego.
e. La investigación y persecución de los delitos relacionados con la droga.
f. Colaborar y prestar auxilio a las Policías de otros países, conforme a lo establecido en
los tratados o acuerdos internacionales sobre las leyes, bajo la superior dirección del
ministro del Interior.
g. El control de las entidades y servicios privados de seguridad, vigilancia e investigación,
de su personal, medios y actuaciones.
h. Aquellas otras que le atribuya la legislación vigente.

Competencias ejercidas por la Guardia Civil

a. Las derivadas de la legislación vigente sobre armas y explosivos.

b. El resguardo fiscal del Estado y las actuaciones encaminadas a evitar y perseguir el
contrabando.
c. La vigilancia del tráfico, tránsito y transporte en las vías públicas interurbanas.
d. La custodia de vías de comunicación terrestre, costas, fronteras, puertos, aeropuertos
y centros e instalaciones que por su interés lo requieran.

15
 e. Velar por el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a la conservación de la
naturaleza y medio ambiente, de los recursos hidráulicos, así como de la riqueza
cinegética, piscícola, forestal y de cualquier otra índole relacionada con la naturaleza.
f. La conducción interurbana de presos y detenidos.
g. Aquellas otras que le atribuye la legislación vigente.

Evidentemente, el principio de cooperación leal exige que las fuerzas y cuerpos de seguridad
del Estado cooperen recíprocamente en el desempeño de sus competencias respectivas, y las
dependencias del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil deberán actuar
recíprocamente como oficinas para la recepción y tramitación de los documentos dirigidos a las
autoridades de cualquiera de los dos institutos.

1.2.4. Características

De la Guardia Civil
De la necesidad de dar cumplimiento al art. 104.2 CE se deduce que el régimen estatutario de la
Guardia Civil deba ser regulado en la misma Ley Orgánica 2/1986, FCS (Cap. III, Titulo I, arts.
13-15).

El Cuerpo de la Guardia Civil se estructura jerárquicamente según los diferentes empleos que
posee, de conformidad con su naturaleza militar (recordemos su condición de instituto armado),
correspondiendo al Ministerio del Interior la determinación de sus retribuciones, destinos,
acuartelamientos y material.

Del mismo modo, será responsabilidad de los ministros de Defensa e Interior lo referente a la
selección, formación, perfeccionamiento, armamento y despliegue territorial, el régimen de
ascensos y situaciones del personal, así como a las misiones de carácter militar que se
encomienden a la Guardia Civil.

16
No obstante, sin perjuicio de realizar en determinadas circunstancias misiones de carácter militar
(en este caso resultará de aplicación el régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas), centrará
su actuación en el ejercicio de funciones propiamente policiales (bien sea en el ámbito judicial o
administrativo). Debe pues considerarse normal su actuación en el mantenimiento del orden y la
seguridad pública, función que concentra la mayoría de las misiones y servicios asumidos por la
Guardia Civil.

La legislación orgánica vigente pretende centrar a la Guardia Civil en la que es su auténtica

misión: garantía del libre ejercicio de los derechos y libertades constitucionalmente reconocidos
y salvaguarda de la seguridad ciudadana, como una FCS del Estado más.

Llega más lejos

Aunque en parte dependiente del Ministerio del Interior, un guardia civil recibirá una sanción
de separación del servicio del ministro de Defensa a propuesta del de Interior.

Tal y como establece la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y
deberes de los miembros de la Guardia Civil, los miembros de la Guardia Civil no podrán
pertenecer a partidos políticos o sindicatos ni hacer peticiones colectivas (arts. 9.5 y 13):
individualmente podrán ejercer el derecho de petición en los términos establecidos en su
legislación específica.

De la Policía Nacional
Uno de los aspectos más destacados de la Ley Orgánica 2/1986 es la integración de los cuerpos
Superior de Policía y Policía Nacional en un solo colectivo, que a partir de entonces recibe la
denominación de Cuerpo Nacional de Policía. De tal modo, no solo se evitan problemas de
coordinación y mando, sino que se homogeneizan en un único colectivo cuerpos diferenciados
que venían prestando funciones similares o complementarias en aras a una mayor eficiencia.

17
En el aspecto estatutario, se consagra su naturaleza civil con una estructura jerarquizada, que
tiene como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad
ciudadana, con ámbito de actuación en todo el territorio nacional. Dicha misión se materializa
mediante el desempeño de las funciones atribuidas por el ordenamiento jurídico a la Policía
Nacional, y en particular las previstas en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad. No obstante, legalmente se establecen determinadas peculiaridades en
cuanto a su régimen de asociación sindical y/o disciplinario, que concreta la Ley Orgánica 9/2015,
de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional.

El mando superior de la Policía Nacional será ejercido por el ministro del Interior, a través del
secretario de Estado de Seguridad. El mando directo será ejercido por el director general de la
Policía, bajo la autoridad del secretario de Estado de Seguridad.

El personal que trabaja en la Policía debe ser personal funcionario de carrera, aunque es posible
que intervengan otras relaciones de colaboración para el desarrollo eficaz de sus cometidos o
cuando solo tangencialmente tuvieran implicación en las funciones de la Policía.

Los empleados públicos que están asociados directamente a la Policía Nacional recibirán la
denominación genérica de policías nacionales, cuya condición se adquiere por la superación de
un proceso selectivo presidido por los principios de igualdad, mérito y capacidad.

De la Policía Nacional (II)

Resultaría necesario destacar los deberes a los que se encuentra sujeto un policía nacional, de
modo que los policías nacionales tienen los deberes siguientes:

a. Jurar o prometer fidelidad a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, velando

por su cumplimiento y respeto.
b. Ejercer sus tareas, funciones o cargos con lealtad e imparcialidad, sirviendo con
objetividad los intereses generales.
c. Obedecer y ejecutar las órdenes que reciban de las autoridades o mandos de quienes
dependan, siempre que no constituyan un ilícito penal o fueran manifiestamente contrarias
al ordenamiento jurídico.
d. Colaborar con la Administración de Justicia y auxiliarla en los términos legalmente
previstos.
e. Mantener el secreto profesional en relación con los asuntos que conozcan por razón de sus
cargos o funciones y no hacer uso indebido de la información obtenida.
f. Guardar secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida
legalmente.
g. Velar por la conservación de los documentos, efectos e información a su cargo.
h. Portar y utilizar el arma en los casos y en las formas previstas en la normativa vigente.
i. Presentarse o ponerse a disposición inmediata de la dependencia donde estuviera
destinado, o en la más próxima, en los casos de declaración de estados de excepción o
sitio o, cuando así se disponga, en caso de alteración grave de la seguridad ciudadana. En
los casos de declaración de estado de alarma, habrán de presentarse cuando sean
emplazados para ello, de acuerdo con lo dispuesto por la autoridad competente, en los
supuestos en que sea requerida la colaboración de las fuerzas y cuerpos de seguridad del
Estado.

18
j. Saludar y corresponder al saludo, en los términos que reglamentariamente se determine.
k. Informar a los ciudadanos sobre aquellos asuntos que tengan derecho a conocer y facilitar
el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
l. Prestar apoyo a sus compañeros y a los demás miembros de las fuerzas y cuerpos de
seguridad, cuando sean requeridos o fuera necesaria su intervención.
m. Observar el régimen de incompatibilidades.
n. Cumplir las normas de uniformidad.
o. Conservar y utilizar de forma adecuada el equipo, locales y demás medios materiales
necesarios para el ejercicio de la función policial.
p. Cumplir puntualmente y hacer cumplir el régimen de jornada y horarios
reglamentariamente establecidos.
q. Cumplir las funciones o tareas que tengan asignadas y aquellas otras que les encomienden
sus jefes o superiores, siendo responsables de la correcta realización de los servicios a su
cargo.
r. Utilizar los cauces reglamentarios cuando efectúen solicitudes o reclamaciones
relacionadas con el servicio, e informar a los superiores de las incidencias que puedan
afectar al servicio o que se produzcan en el desarrollo de este.
s. Mantener actualizada su formación y cualificación profesional, así como conservar en vigor
las autorizaciones administrativas que habiliten para el ejercicio de las actividades exigidas
con el fin de obtener la condición de funcionario de carrera de la Policía Nacional.
t. Residir en el ámbito territorial que se determine en función de la plantilla de destino. A tal
efecto, se fijarán los criterios objetivos sobre cuya base será determinado dicho ámbito
territorial, donde se autorizará la residencia de los policías nacionales, garantizándose, en
todo caso, el adecuado cumplimiento del servicio.

19
De las policías de las comunidades autónomas
Participan en la seguridad pública mediante el ejercicio de las funciones atribuidas por los arts.
38 y 39 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, a pesar de que el instrumento legal no dé
un tratamiento uniforme a las policías autónomas (al excluir a las policías vasca, catalana y foral
navarra, con lo que habrá que estar a lo dispuesto en sus normas institucionales básicas).

El resto de territorios prevé en sus estatutos la creación de cuerpos de Policía para el ejercicio de
las funciones de vigilancia y protección referidas en el art. 148.1.22 CE. Previsión que se
contempla en numerosas normas estatutarias y que permite la opción (art. 37.2 LOFCS) entre
crear su propio cuerpo de Policía autonómico o bien solicitar del Gobierno de la nación (a través
del Ministerio de Interior) la adscripción de unidades adscritas del CNP, en los términos
establecidos en el art. 47 de la Ley Orgánica 2/1986.

En este contexto, las comunidades autónomas podrán ejercer a través de sus cuerpos policiales
las siguientes funciones:

1. Con carácter de propias:

a. Velar por el cumplimiento de las disposiciones y órdenes singulares dictadas por los
órganos de la comunidad autónoma.
b. La vigilancia y protección de personas, órganos, edificios, establecimientos y dependencias
de la comunidad autónoma y de sus entes instrumentales, garantizando el normal
funcionamiento de las instalaciones y la seguridad de los usuarios de sus servicios.
c. La inspección de las actividades sometidas a la ordenación o disciplina de la comunidad
autónoma, denunciando toda actividad ilícita.
d. El uso de la coacción en orden a la ejecución forzosa de los actos o disposiciones de la
propia comunidad autónoma.

2. En colaboración con las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado:

a. Velar por el cumplimiento de las leyes y demás disposiciones del Estado y garantizar el
funcionamiento de los servicios públicos esenciales.
b. Participar en las funciones de Policía Judicial.
c. Vigilar los espacios públicos, proteger las manifestaciones y mantener el orden en grandes
concentraciones humanas.

El ejercicio de esta función corresponderá, con carácter prioritario, a los cuerpos policiales de las
comunidades autónomas, sin perjuicio de la intervención de las fuerzas y cuerpos de seguridad
del Estado cuando, bien a requerimiento de las autoridades de la comunidad autónoma, o bien
por decisión propia, lo estimen necesario las autoridades estatales competentes.

3. De prestación simultánea e indiferenciada con las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado:

a. La cooperación a la resolución amistosa de los conflictos privados cuando sean requeridos

para ello.
b. La prestación de auxilio en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública,
participando en la forma prevista en las leyes en la ejecución de los planes de protección
civil.

20
 c. Velar por el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a la conservación de la
naturaleza y medio ambiente, recursos hidráulicos, así como de la riqueza cinegética,
piscícola, forestal y de cualquier otra índole relacionada con la naturaleza.

Evidentemente, solo podrán actuar en el ámbito territorial de la comunidad autónoma respectiva,

salvo en situaciones de emergencia, previo requerimiento de las autoridades estatales. No
obstante, cuando ejerzan funciones de protección de autoridades públicas de la comunidad
autónoma, podrán actuar fuera del ámbito territorial respectivo, previa autorización del Ministerio
del Interior, y cuando proceda, comunicación al órgano de gobierno de la comunidad autónoma
correspondiente, con las condiciones y requisitos que se determinen reglamentariamente.

La selección, el ingreso, la promoción y formación de los miembros de los cuerpos de policía de

las comunidades autónomas serán regulados y organizados por las respectivas comunidades
autónomas, sin perjuicio de lo establecido en los respectivos estatutos.

De las policías locales

Los municipios podrán crear cuerpos de policía propios, de acuerdo con lo previsto en la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y en la legislación autonómica.

Los cuerpos de Policía Local existirán en los municipios de cierto tamaño (más de 5000
habitantes), mientras que en los de menor población se requerirá para su creación la previa
autorización del Ministerio de Administración Territorial.

Según la definición que consta en el art. 52.1 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, son
institutos armados de carácter civil, que cuentan con una estructura y organización jerarquizados,
y bajo la superior autoridad y dependencia directa del primer munícipe (art. 21.1.h) LBRL).

En los municipios donde no exista Policía Municipal, los cometidos de esta serán ejercidos por el
personal que desempeñe funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones,
con la denominación de guardas, vigilantes, agentes, alguaciles o análogos.

Dichos cuerpos solo podrán actuar en el ámbito territorial del municipio respectivo, salvo en
situaciones de emergencia y previo requerimiento de las autoridades competentes.

21
No obstante, cuando ejerzan funciones de protección de autoridades de las corporaciones locales,
podrán actuar fuera del término municipal respectivo, con autorización del Ministerio del Interior
o de la correspondiente autoridad de la comunidad autónoma que cuente con cuerpo de Policía
Autonómica, cuando desarrollen íntegramente esas actuaciones en el ámbito territorial de dicha
comunidad autónoma.

Los cuerpos policiales de naturaleza local deberán ejercer las siguientes funciones:

a. Proteger a las autoridades de las corporaciones locales, y vigilancia o custodia de sus

edificios e instalaciones.
b. Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, de acuerdo con lo establecido en
las normas de circulación.
c. Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano.
d. Policía Administrativa, en lo relativo a las ordenanzas, bandos y demás disposiciones
municipales dentro del ámbito de su competencia.
e. Participar en las funciones de Policía Judicial.
f. La prestación de auxilio, en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública,
participando, en la forma prevista en las leyes, en la ejecución de los planes de protección
civil.
g. Efectuar diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la comisión de
actos delictivos en el marco de colaboración establecido en las juntas de seguridad.
h. Vigilar los espacios públicos y colaborar con las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado
y con la Policía de las comunidades autónomas en la protección de las manifestaciones y
el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos
para ello.
i. Cooperar en la resolución de los conflictos privados cuando sean requeridos para ello.

22
2. Resumen

En esta unidad se ha procedido a explicar la organización de la seguridad desde el enfoque del

personal que trabaja para dar cumplimiento al papel que juega el Estado en preservar la
tranquilidad ciudadana.

Hemos estudiado la composición del personal que integra las fuerzas y cuerpos de seguridad del
Estado, identificando sus categorías, los principios generales de su actuación y su régimen
estatutario.

Se han resaltado, con carácter específico, las funciones que tienen encomendadas los miembros
de las fuerzas y cuerpos de la seguridad del Estado en todas sus categorías, analizando los
cuerpos de la Guardia Civil, la Policía Nacional, la Policía Autonómica y la Policía Local, con las
implicaciones que de su trabajo se pueden generar desde la perspectiva de la seguridad pública.

23
3. Mapa conceptual

24
4. Recursos bibliográficos

Bibliografía básica

Albacete Carreño, A. (2012). La distribución de la seguridad pública en España. Derecho y

Cambio Social, 26, 1-12.

Herrera Arrando, J. V. (2018). Ética policial y ciudadanía. Madrid: Fundación Policía española.

Gobierno de España. (2018). Código normativo de fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.
Ministerio del Interior.

Bibliografía complementaria

Beristain Ipiña, A. (1982-1983). Código deontológico policial según Naciones Unidas. Estudios
Penales y Criminológicos, VII, 71-126.

Deyra, M. y García Ceballos, J. H. (2011). Los siete valores clave de la ética policial en los
países de la UE. Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, 11, 97-107.

Janson, B. (2003). El código europeo de ética de la Policía. Razones y directrices para el

cambio. Revista Catalana de Seguridad Pública, 12, 9-18.

25
 Grado en Ciencias de la Seguridad

Derecho Administrativo de la Seguridad

Unidad didáctica 3. El servicio público de seguridad

UD 3. El servicio público de seguridad ................................................................................ 3

1. Desarrollo del contenido ............................................................................................... 4

1.1. La intervención pública en la actividad de los ciudadanos: seguridad ............................ 4

1.1.1. Introducción ..................................................................................................... 4

1.1.2. La intervención pública ...................................................................................... 5

1.1.3. La noción actual................................................................................................ 5

1.1.4. Policías especiales ............................................................................................. 6

1.1.5. Manifestaciones de la potestad de policía o técnicas de limitación ........................... 7

Manifestaciones de la potestad de policía o técnicas de limitación (II) ............................... 9

Manifestaciones de la potestad de policía o técnicas de limitación (III) ............................ 10

1.2. Delimitación de ámbitos funcionales y competencias ................................................. 12

1.2.1. Introducción ................................................................................................... 12

1.2.2. Tráfico ........................................................................................................... 12

1.2.3. Prevención de incendios ................................................................................... 13

1.2.4. El agua: abastecimiento y saneamiento ............................................................. 14

1.2.5. Medioambiente ............................................................................................... 15

Medioambiente (II) .................................................................................................. 16

Medioambiente (III) ................................................................................................. 17

Medioambiente (IV) .................................................................................................. 18

Medioambiente (V) ................................................................................................... 19

1.2.6. La protección civil ........................................................................................... 20

1.2.7. Urbanismo ..................................................................................................... 21

1.2.8. Salubridad pública: policía sanitaria mortuoria .................................................... 23

1.2.9. Mercado ........................................................................................................ 24

2. Resumen .................................................................................................................. 26

3. Mapa conceptual ....................................................................................................... 27

4. Recursos bibliográficos ............................................................................................... 28

2
UD 3. El servicio público de seguridad

En esta unidad didáctica se estudiará el propio concepto de seguridad desde la óptica del servicio
público, incidiendo en todas las actividades en las que está presente el marco de intervención
pública sobre la actividad y la vida de las personas, para escenificar todos los posibles elementos
que intervienen en su configuración.

Estudiaremos los perfiles más significativos de dichos ámbitos funcionales y competenciales que
tienen que ver con la seguridad en su consideración como servicio público, qué entidades públicas
intervienen, cuál es el marco básico regulador y los perfiles más significativos de dicho régimen
jurídico.

3
1. Desarrollo del contenido

1.1. La intervención pública en la actividad de los ciudadanos: seguridad

1.1.1. Introducción

Hemos iniciado el estudio de nuestra asignatura intentando clarificar el concepto de seguridad

como sustantivo que integra el conjunto de actividades de las que se responsabiliza el Estado con
sus ciudadanos.

Hemos afirmado que la seguridad es un componente esencial en la actividad de intervención de

los poderes públicos, encargados de velar por la tranquilidad y ofrecer garantías a los ciudadanos
que les permitan el desarrollo y el respeto a los derechos y las libertades reconocidos en la
Constitución.

Bajo este contexto, resulta interesante determinar los ámbitos de intervención dirigidos a
preservar la seguridad de los ciudadanos en el respeto a los valores considerados fundamentales
en la Constitución.

Realizaremos un enfoque material destacando sectores en los que la seguridad es relevante y

destacando la regulación existente y las características más ilustrativas de la presencia pública
en dicho ámbito, cuya presencia se medirá en atención a la importancia del sector analizado.

4
1.1.2. La intervención pública

Como hemos insistido en la Unidad didáctica 1, en la clasificación tradicional de las actividades

desarrolladas por la Administración, junto con la actividad de fomento, estarán las actividades de
policía y de prestación de servicios públicos.

La actividad de policía se identificaba con el ejercicio de potestades de limitación que se imponen

a todas las personas, generando una suerte de sometimiento de su vida, sus propiedades y sus
actividades, quedando condicionadas en su libertad para autogestionar su esfera personal con la
finalidad de garantizar el orden en la convivencia y satisfacer los intereses generales
(artículo 103.1 de la Constitución española, in fine).

1.1.3. La noción actual

Genéricamente, por policía resulta imposible entender otra cosa que el conjunto de la actividad
del Gobierno para conseguir los fines mismos del Estado en un sentido amplio de la palabra. Tal
pretensión se vinculó inicialmente con los conceptos de orden público y seguridad, pero
paulatinamente se fue despojando de los caracteres que lo identificaban de un modo general,
precisándose más el concepto de policía.

Como vimos en la Unidad didáctica 2, primero se desvincularon los asuntos civiles de los
eclesiásticos, resultando estos últimos fuera del concepto de policía. Más tarde, una segunda
restricción haría inapelables los asuntos de policía frente a los asuntos civiles, en los que impera
el principio de legalidad y pueden ser revisados por la autoridad judicial. Por último, otras ramas
de la actividad administrativa más especializada, que con el tiempo tendrán incluso su propia
disciplina propia, como la presupuestaria o la financiera (cameralística).

Con el advenimiento del Estado social, surge el concepto genérico de policía articulado según la
noción de orden público, abriéndose a una pléyade de policías especializadas que actuarán en
función de diferentes objetivos de carácter económico-social, abriéndose a la participación
efectiva en el mantenimiento del bienestar ciudadano frente a nuevos riesgos emergentes y que
hacían peligrar la misma procura existencial.

En la noción actual, desde la proclamación en nuestro texto constitucional del Estado social,
ex art. 1.1 CE, se ha ampliado la noción genérica de policía sobre la base de unas potestades
administrativas que se identifican con la idea de policías especiales, ensalzando ya no solo la

5
cláusula de orden público como elemento para justificar la intervención pública, sino también el
interés general para preservar los valores considerados esenciales por la comunidad.

1.1.4. Policías especiales

Llega más lejos

Una relación de sumisión se encuentra a propósito de una multa que se impone a un particular
por una infracción de tráfico, y una relación de poder cuando un ciudadano ejercita su derecho
al voto.

En las relaciones entre los individuos y el propio Estado a través de la Administración,

identificamos relaciones de poder o situaciones de sumisión del administrado en virtud de la
exigencia que se deriva de la persecución del interés general por la Administración.

Llega más lejos

El derecho a la propiedad privada no engloba cualquier tipo de facultad del propietario, sino
que está condicionada por normas urbanísticas y por la propia función social, como se deduce
del art. 33.2 CE. Recientemente, diversos territorios han colisionado con el Gobierno de
España por la aprobación de una serie de cuerpos legales autonómicos que inciden en la
función social de la vivienda y por el que se arrogan importantes prerrogativas, como multar
a los propietarios de viviendas vacías o a quienes no mantengan los inmuebles en estado
óptimo de habitabilidad, llegando incluso a expropiar temporalmente a los bancos el uso de
aquellas propiedades recuperadas tras una ejecución hipotecaría y cuyos titulares corran
riesgo de exclusión social.

La existencia de diversos tipos de relaciones da lugar a un conjunto de derechos de los que

disponen los ciudadanos en sus relaciones con la Administración, que nacen desde su propia

6
libertad, pero que estarán condicionados por los derechos de los demás ciudadanos y el interés
general perseguido por la Administración.

Es en este contexto donde, derivado de la lógica en la multiplicidad de relaciones que un

ciudadano guarda con la Administración, adquiere especial significado la seguridad a través del
intervencionismo público en ciertos sectores bajo un parámetro de policía administrativa que trate
de preservar los valores que se requieren en favor del interés general por el sector concreto de
actividad del que se trata.

De este modo, distinguimos a la policía en sentido subjetivo y la policía en sentido objetivo:

• En sentido subjetivo hace referencia a que dentro de las Administraciones hay servicios
que expresamente asumen la actividad llamada de policía, como es el caso de las fuerzas
y cuerpos de seguridad.
• Desde el punto de vista objetivo, se alude al contenido propio de las potestades de policía;
esto es, a la facultad de ejercitar medidas de limitación.

También es ilustrativa la distinción entre policía general y especial, que es la seña identitaria
de nuestro epígrafe:

• La policía general tiene por objeto el aseguramiento del orden público y la seguridad,
fundamentalmente.
• Mientras, las policías especiales dan lugar a las diversas manifestaciones del
intervencionismo administrativo en una multiplicidad de ámbitos considerados relevantes
como son los mercados, la actividad económica, el medioambiente, etcétera.

En la segunda parte del tema nos fijaremos en el desarrollo de estos ámbitos de actuación, que
nos servirán de soporte para ilustrar y escenificar la función de seguridad administrativa que se
realiza en nuestro Estado.

1.1.5. Manifestaciones de la potestad de policía o técnicas de limitación

Llega más lejos

Un claro ejemplo sería una ordenanza municipal de prohibición de consumo de bebidas

alcohólicas en la vía pública.

a. Las disposiciones reglamentarias

Con el ejercicio de la potestad reglamentaria, la Administración pública podrá regular en previsión

de supuestos e hipótesis de potestades de policía o limitación de las actividades de los
administrados.

b. Las licencias o autorizaciones

El sometimiento de una actividad a una previa autorización o licencia es la manifestación más

conocida del ejercicio de potestades de policía.

7
Cuando se hace referencia a las instituciones de licencia o autorización, se parte de la idea de un
acto declarativo de un derecho que ya existe, pero al respecto del cual interviene la Administración
para controlar de una u otra manera su ejercicio.

La licencia o autorización es un acto administrativo, perfectamente reglado y contemplado en el

ordenamiento jurídico que no puede ser arbitrario, sino sujeto al cumplimiento de unos requisitos
y límites, reunidos los cuales se otorgará o denegará.

En el ámbito local, se contiene una previsión específica con un relevante significado a propósito
del carácter residual que se pretende imponer en relación con las licencias o autorizaciones en la
medida en que, con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de
licencia u otro medio de control preventivo.

Así las cosas, podrá exigirse una licencia u otro medio de control preventivo respecto a aquellas
actividades económicas en los siguientes casos:

a) Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o
protección del medioambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas
razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración
responsable o de una comunicación.
b) Cuando, por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la
existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios
públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado
sea limitado.

Incluso en caso de existencia de licencias o autorizaciones concurrentes entre Administraciones

públicas, se deberá motivar expresamente en la justificación de la necesidad de la autorización o
licencia el interés general concreto que se pretende proteger por ambas entidades públicas y que
este no se encuentra ya cubierto mediante otra autorización ya existente.

8
 Llega más lejos

Una licencia de obras de construcción de una casa en un terreno particular se otorgará si se

cumplen los requisitos técnicos y urbanísticos para ello, denegándose en caso contrario. En
último término, supone la autorización municipal para realizar o llevar a cabo tales obras.

En definitiva, cuando el ejercicio de actividades no precise autorización habilitante y previa, por

no estar justificada atendiendo a los principios descritos, las Administraciones deberán establecer
y planificar los procedimientos de comunicación necesarios, así como los de verificación posterior
del cumplimiento de los requisitos precisos para el ejercicio de esta por los interesados previstos
en la legislación sectorial.

De esta forma, las autorizaciones o licencias pueden ser personales (por ejemplo, obtención del
permiso de conducir), reales (una licencia urbanística), mixtas (licencia de taxi), de operación
(licencias para importar o exportar) o de funcionamiento (licencia de apertura de cierto tipo de
establecimientos), tendiendo, como vemos, a convertirse en excepcionales a fin de facilitar el
libre desarrollo de actividades por los ciudadanos.

Manifestaciones de la potestad de policía o técnicas de limitación (II)

c. Comunicación previa y declaración responsable

En la idea de favorecer el desarrollo económico y limitar los trámites burocráticos para el inicio
de una actividad, fue acogida en España la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, que vino
a introducir la comunicación previa o declaración responsable como técnica de intervención en la
esfera de los particulares con la pretensión de convertirse en la regla general y que, solo por
excepción, se mantuvieran las licencias, lo que se plasmó en nuestro derecho positivo a través
de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su
Ejercicio, contemplándose en la actualidad en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que define la institución de la
comunicación previa y la declaración responsable (art. 69).

De este modo, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un

interesado en el que este manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos
establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o
para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición
de la Administración cuando le sea requerida y que se compromete a mantener el cumplimiento
de las anteriores obligaciones durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o
ejercicio.

Del mismo modo, se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los
interesados ponen en conocimiento de la Administración pública competente sus datos
identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un
derecho.

9
Estas fórmulas implican un desplazamiento a la Administración de la carga de acreditar los
requisitos para la verificación de una actividad, asociándose el ejercicio de esta a una declaración
de voluntad que se supedita a un control posterior a través de los servicios de inspección, que
verificarán la regularidad de las medidas adoptadas.

Ello contribuye, sin duda, a facilitar la iniciativa para el desarrollo de actividades económicas, sin
las esperas y dilaciones tradicionales en la Administración.

d. Órdenes, mandatos y prohibiciones

A través de estos instrumentos, la Administración impone una cierta obligación de hacer o de dar
o una obligación de no hacer o soportar.

Pueden existir en múltiples sectores de actividad de la Administración; por lo que a nosotros nos
interesa, desde la perspectiva de la seguridad, se pueden citar como ejemplos una orden de
ejecución para el acondicionamiento de un tejado que amenaza con caer a la vía pública, una
prohibición de circulación con vehículos por una determinada vía o una señal que advierte de la
prohibición de fumar.

Manifestaciones de la potestad de policía o técnicas de limitación (III)

e. La potestad sancionadora

Es la manifestación más paradigmática e intensa de la potestad de policía. Implica una

participación de las Administraciones en el ejercicio del poder represivo del Estado y la sujeción

10
de este a los principios propios de la legalidad penal con las matizaciones que sean pertinentes
(art. 25 CE).

Por su importancia, dedicaremos una unidad específica a delimitar los contornos más significativos
de dicha institución.

f. La ejecutividad de los actos administrativos

Este instrumento de policía refleja la posibilidad de la Administración de proceder a hacer cumplir

un acto administrativo aun en contra de la voluntad del destinatario.

Existen diversos medios de ejecución forzosa de los actos administrativos, regulados en los
arts. 100 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, donde se relacionan los distintos
medios existentes:

Apremio sobre el patrimonio:

medio principal para ejecutar actos administrativos de contenido directamente económico. Las
deudas dinerarias suelen ser ejecutadas mediante el apremio sobre el patrimonio; por ejemplo,
una sanción administrativa no abonada en periodo voluntario tras la cual se abre dicha vía.

Ejecución subsidiaria:

ejecución de actos con cargo al administrado cuando son actos no personalísimos y han sido
incumplidos, previo apercibimiento de la Administración. Es realizado administrativamente en
sustitución del verdadero obligado y a su costa. Por ejemplo, la limpieza de una parcela forestal
ante el alto riesgo de incendio por cuenta de su dueño.

Multa coercitiva:

imposición periódica de multas pecuniarias a un interesado hasta que este proceda a cumplir
lo ordenado. Por ejemplo, multa mientras no retire un vertido contaminante.

Compulsión sobre las personas:

aplicación directa de la fuerza sobre la persona del obligado a soportar el cumplimiento a un

acto administrativo. Solo procede en relación con obligaciones personalísimas de no hacer o de
soportar. Un desahucio o una deportación de un extranjero en situación ilegal serían algunos
ejemplos.

11
1.2. Delimitación de ámbitos funcionales y competencias

1.2.1. Introducción

Son muchos los ámbitos donde está comprometida la seguridad y se interviene la actividad de
los particulares implicando la interacción de un conjunto de mecanismos regulatorios tendentes
a salvaguardar la seguridad desde la óptica particular del bien jurídico que se ha de preservar.

Es relevante destacar, pues, el régimen en el que encuadrar los ámbitos funcionales y las
competencias que las diversas Administraciones públicas habrán de asumir al ocuparse de las
parcelas descritas.

1.2.2. Tráfico

Constituye un núcleo esencial en materia de seguridad desde la óptica del derecho administrativo
encuadrar el ámbito de la seguridad vial.

Para ello, recurrimos al Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba
el texto refundido de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, que
viene a ocuparse de la regulación del tráfico, la circulación de vehículos de motor y la seguridad
vial.

Es decir, la circulación con vehículos que utilizan las vías públicas de comunicación exige disponer
de un conjunto de normas que ordenen el comportamiento de los conductores en este medio, de
modo que se establece una regulación consensuada e indicativa del sistema de señalización
adaptado a los criterios de utilización generalizados en los Estados de nuestro entorno, que trata de
armonizar la seguridad vial y la normativa relacionada con las carreteras; implica a todas las
Administraciones (estatal, autonómica y local), pero también a los propios ciudadanos; fija las reglas
de utilización y los protocolos para la adecuada utilización de las vías y establece un régimen
sancionador para el caso de su incumplimiento.

12
1.2.3. Prevención de incendios

Un cuerpo muy importante de empleados públicos es el constituido por aquellos que se dedican
a las labores de prevención de incendios y, desde luego, los famosos bomberos, dedicados a la
extinción.

Resulta incuestionable la incidencia en nuestro medioambiente y en la seguridad de las personas

de los incendios que se suceden cada vez con mayor frecuencia; de ahí la trascendencia al
establecer una regulación tanto en las condiciones preventivas en las que se deben encontrar los
montes y las zonas arbóreas y arbustivas como en los medios y el personal para la extinción de
incendios.

Existen normas que regulan los protocolos de actuación para el caso de incendios en edificios,
estableciendo un conjunto de reglas y procedimientos que permiten cumplir las exigencias básicas
de seguridad en caso de incendio, adoptando criterios que tengan en cuenta factores como la
propagación, la resistencia al fuego de las estructuras, la intervención con bomberos y la
disponibilidad de medios de extinción.

Las exigencias de seguridad en edificios se acrecientan, evidentemente, cuando se trata de

actividades, máxime cuando estas son peligrosas o contaminantes, recogiéndose un conjunto de
códigos técnicos que deben cumplirse para el desarrollo adecuado de esas actividades en respeto
a las medidas de reducción del riesgo de incendios.

Un gran problema es el generado por los incendios forestales; existe en todas las comunidades
autónomas regulación al respecto que contempla diversos medios para la prevención y la
extinción de los incendios forestales, como la regulación del uso y la obligación de proceder a la
tala y el acondicionamiento de los montes.

13
1.2.4. El agua: abastecimiento y saneamiento

Bajo este concepto, haremos referencia a la obligación que deben guardar las Administraciones
públicas en relación con el uso de las aguas tanto en la captación, es decir, el agua de
abastecimiento y apta para el consumo de los ciudadanos, como en el saneamiento o las aguas
residuales.

La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad establece un conjunto de obligaciones para

todas las Administraciones públicas relacionadas con el ámbito sanitario y, en particular, con el
abastecimiento y el saneamiento.

De este modo, destacamos el Real Decreto 140/2003, de 7 de febrero, por el que se establecen
los criterios sanitarios de la calidad del agua de consumo humano.

Dado que el uso del agua resulta vital para la sociedad, es incuestionable la existencia de un
control administrativo que permita asegurar que el agua que se ofrece para el consumo por los
ciudadanos respeta los condicionantes mínimos para que no genere un riesgo para nuestra salud.
Con tal finalidad, se arbitran sistemas de control del agua para comprobar sus condiciones
técnicas y ofrecer agua que garantiza unas condiciones aptas para su consumo.

Del mismo modo, el control se habrá de ejercer a través de las aguas residuales, sean urbanas o
rurales, con la regulación del Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se
establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas y el Real Decreto
Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas,
de acuerdo con las previsiones de la Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre de 2000, Marco del
Agua, por la que se regulan las masas de agua subterránea y el buen estado de estas.

En tales disposiciones se regulan los colectores, las dimensiones y las características de estos,
así como sus condiciones de mantenimiento, pero también las prohibiciones de vertidos a la red
de saneamiento y la necesidad de concienciar del bien jurídico que se preserva a través de los
mecanismos de intervención de la Administración, estableciendo prohibiciones y regulando
infracciones y sanciones.

El agua es un bien limitado y su uso debe ser objeto de regulación, máxime en nuestro territorio,
donde, junto a ámbitos territoriales que poseen un nivel y una calidad del agua excelente, otros
territorios carecen de agua y la sequía genera importantes problemas.

14
Bajo estas premisas, existen el Plan Hidrológico Nacional y un conjunto de organismos que implica
a todas las Administraciones públicas en el mantenimiento del servicio básico que es el agua a
través de los organismos de cuencas y confederaciones hidrográficas.

1.2.5. Medioambiente

En este epígrafe incluiremos un conjunto de ámbitos de actuación para ilustrar la incidencia de la

seguridad administrativa que tiene como fin salvaguardar el genérico bien jurídico constituido por
el medioambiente a través de la incidencia de la regulación administrativa.

El derecho constitucional a disfrutar de un medioambiente adecuado para el desarrollo de la

persona obliga a que los poderes públicos establezcan mecanismos eficaces para protegerlo y
conservarlo. Este fin solo puede alcanzarse procurando la compatibilidad de la actividad humana
con la preservación del medioambiente. Para ello, la legislación ambiental debe ser clara y otorgar
seguridad jurídica. En una situación como la actual, en la que se están encarando profundas
reformas estructurales que permitan la reactivación de nuestra economía y la generación de
empleo, resulta indispensable la reforma urgente de ciertos aspectos de nuestra legislación
ambiental que contribuyan a lograr ese objetivo sin merma del principio de protección.

Así, destacamos la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad,

con las medidas de seguridad que se establecen en ese contexto, que recoge el régimen jurídico
básico de la conservación, el uso sostenible, la mejora y la restauración del patrimonio natural y
de la biodiversidad como parte del deber de conservar y del derecho a disfrutar de un
medioambiente adecuado para el desarrollo de la persona, establecido en el artículo 45.2 de la
Constitución.

Destaca, del mismo modo, la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados,
que tiene por objeto regular la gestión de los residuos impulsando medidas que prevengan su
generación y mitiguen los impactos adversos sobre la salud humana y el medioambiente
asociados a su generación y gestión, y mejorando la eficiencia en el uso de los recursos.

Incluso no debemos olvidar que nuestra pertenencia a la Unión Europea nos obliga a acoger
múltiples previsiones que al respecto se han establecido por las distintas instituciones, destacando
la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008,
sobre los Residuos.

15
Medioambiente (II)

En particular, se debe resaltar la importancia de ámbitos como la atmósfera y la calidad del

aire, destacando la normativa relativa a la calidad del aire, como es la Ley 34/2007, de 15 de
noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera, que considera la atmósfera un bien
común indispensable para la vida respecto del cual todas las personas tienen el derecho de su
uso y disfrute y la obligación de su conservación.

La normativa se dedica a la prevención y la vigilancia, y persigue la reducción de la contaminación

atmosférica con el fin de evitar o aminorar los daños que de ella puedan derivarse para las
personas, el medioambiente y los demás bienes de cualquier naturaleza. También delimita su
ámbito de aplicación a los contaminantes de todas las fuentes, ya sean de titularidad pública o
privada.

Otro contexto que preocupa a la sociedad y se regula a través de la normativa de intervención

pública sobre la actividad de los ciudadanos es el relativo a la biotecnología.

Existe una importante regulación contenida en las directivas de la Unión Europea sobre
organismos modificados genéticamente que ha sido incorporada a la legislación española
mediante la Ley 9/2003, de 25 de abril, por la que se establece el régimen jurídico de la utilización
confinada, liberación voluntaria y comercialización de organismos modificados genéticamente.

Los contenidos de las directivas y las decisiones de la Comisión de desarrollo y adaptación no

incluidos en la citada ley han sido incorporados en el Real Decreto 178/2004, de 30 de enero, por
el que se aprueba el Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley 9/2003.

Dicho reglamento desarrolla los aspectos necesarios para la efectiva aplicación de la ley:
requisitos y procedimientos para la realización de actividades de utilización confinada; liberación

16
voluntaria y comercialización de organismos modificados genéticamente; normas sobre
información, vigilancia y control de estas actividades; responsabilidades; infracciones y
sanciones, así como composición y competencias del Consejo Interministerial de Organismos
Modificados Genéticamente y de la Comisión Nacional de Bioseguridad.

Medioambiente (III)

En general, puede señalarse que corresponde a la Administración General del Estado la concesión
de autorizaciones de comercialización de organismos modificados genéticamente o de productos
que los contengan, la incorporación a medicamentos de uso humano o veterinario, a productos y
artículos sanitarios y a aquellos que, por afectar al ser humano, pueden suponer un riesgo para
la salud de las personas, conforme a la Ley 14/1986 General de Sanidad o la ya derogada Ley
25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento.

En materia de medioambiente, disponemos de un proceso conocido como evaluación

ambiental.

La evaluación ambiental resulta indispensable para la protección del medioambiente. Facilita la

incorporación de los criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones estratégicas a través de
la evaluación de los planes y programas, y a través de la evaluación de proyectos, garantiza una
adecuada prevención de los impactos ambientales concretos que se puedan generar al tiempo
que establece mecanismos eficaces de corrección o compensación.

La evaluación ambiental es un instrumento plenamente consolidado que acompaña al desarrollo,

asegurando que este sea sostenible e integrador. Disponemos de la Ley 21/2013, de 9 de
diciembre, de Evaluación Ambiental, que tiene por objeto establecer las bases en materia de
prevención, vigilancia y reducción de la contaminación atmosférica con el fin de evitar y, cuando
esto no sea posible, aminorar los daños que de esta puedan derivarse para las personas, el
medioambiente y los demás bienes de cualquier naturaleza.

Por ser de especial interés, merece la pena destacar el catálogo de sanciones que se imponen por
faltas muy graves:

1. Multa desde 200 001 hasta 2 000 000 de euros.

2. Prohibición o clausura definitiva, total o parcial de las actividades e instalaciones.
3. Prohibición o clausura temporal, total o parcial de las actividades o instalaciones por un
periodo no inferior a dos años ni superior a cinco.
4. El precintado de equipos, máquinas y productos por un periodo no inferior a dos años.

17
 5. Inhabilitación para el ejercicio de la actividad por un periodo no inferior a un año ni superior
a cinco.
6. Extinción o suspensión de las autorizaciones en las que se hayan establecido condiciones
relativas a la contaminación atmosférica por un tiempo no inferior a dos años.
7. Publicación a través de los medios que se consideren oportunos de las sanciones impuestas
una vez que estas hayan adquirido firmeza en vía administrativa o, en su caso,
jurisdiccional, así como los nombres, los apellidos o la denominación o razón social de las
personas físicas o jurídicas responsables y la índole y la naturaleza de las infracciones.

Medioambiente (IV)

Tampoco podemos desconocer que en un contexto mundial en el que la producción de residuos

se encuentra en continuo aumento y en el que la actividad económica vinculada a los residuos
alcanza cada vez mayor importancia, tanto por su envergadura como por su repercusión directa
en la sostenibilidad del modelo económico, resulta importante disponer de una adecuada
normativa sobre un elemento tan perjudicial e incisivo como son los residuos.

Lo primero será establecer qué se entiende por residuos, y luego será necesario reforzar las
medidas relativas a la prevención y la gestión de residuos, incluyendo objetivos a corto, medio y
largo plazo.

En este sentido, la Comunicación de la Comisión Europea de 27 de mayo de 2003, «Hacia una

estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos», fructificó posteriormente a
través de la Directiva Marco de Residuos.

En España, disponemos de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados,

norma que tiene por objeto regular la gestión de los residuos impulsando medidas que prevengan
su generación y mitiguen los impactos adversos sobre la salud humana y el medioambiente
asociados a su generación y gestión, y mejorando la eficiencia en el uso de los recursos.

Aunque, dada la trascendencia de la problemática y la asunción de competencias en materia

medioambiental atribuida a las comunidades autónomas, casi todas ellas disponen de una
regulación prolija sobre los sectores generadores de residuos que se armoniza a través de los
principios comunitarios o las orientaciones de la normativa estatal, sobre la base de la economía
circular, un modelo que prioriza el retorno, la renovación y el uso eficiente de los recursos. Se
trata, en definitiva, de mantener el valor económico de los productos, los materiales y los recursos
el mayor tiempo posible y reducir al máximo la generación de residuos.

De este modo, existe la Red de Autoridades Ambientales del Ministerio de Agricultura, Pesca,
Alimentación y Medio Ambiente, que es el encargado de acordar las posibles vías de financiación
de proyectos o instrumentación de la economía circular con fondos de la Unión Europea con el
objetivo de impulsar un consumo informado y responsable.

Existen muchos ámbitos ciudadanos donde la necesidad de disponer de medidas de seguridad es

importante, como son los residuos sólidos urbanos, la basura, pero también residuos de
construcción y demolición, residuos derivados de los aceites de la hostelería y de los hogares o
la industria productora de acero. Incluso hoy día será necesaria la concienciación, y el control y
el reciclaje de residuos eléctricos y electrónicos.

18
Medioambiente (V)

Nos gustaría insistir en la materia medioambiental recordando que el artículo 45 de la Constitución

reconoce el derecho de los ciudadanos a disfrutar de un medioambiente adecuado como condición
indispensable para el desarrollo de la persona, al tiempo que establece que quienes incumplan la
obligación de utilizar racionalmente los recursos naturales y la de conservar la naturaleza estarán
obligados a reparar el daño causado con independencia de las sanciones administrativas o penales
que también correspondan.

A esta necesidad responde la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21
de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y
reparación de daños medioambientales, que se transpone en nuestro ordenamiento jurídico con
la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental.

A través de dicho instrumento legal, se ha procedido a incorporar a nuestro ordenamiento jurídico

un régimen administrativo de responsabilidad ambiental de carácter objetivo e ilimitado basado
en los principios de prevención y de que «quien contamina, paga».

Se trata de un régimen administrativo en la medida en la que instituye todo un conjunto de

potestades administrativas con cuyo ejercicio la Administración pública debe garantizar el
cumplimiento de la ley y la aplicación del régimen de responsabilidad que incorpora. Se separa,
pues, de la responsabilidad civil clásica, en la que los conflictos entre el causante del daño y el
perjudicado se dirimen en sede judicial.

Existirá, entonces, un pronunciamiento administrativo que será, eso sí, susceptible de

impugnación ante los órganos judiciales de lo contencioso-administrativo.

La responsabilidad medioambiental es, además, una responsabilidad ilimitada, pues el contenido

de la obligación de reparación (o, en su caso, de prevención) que asume el responsable consiste
en devolver los recursos naturales dañados a su estado original, sufragando el total de los costes
a los que asciendan las correspondientes acciones preventivas o reparadoras.

Al poner el énfasis en la restauración total de los recursos naturales y de los servicios que prestan,
se prima el valor medioambiental, el cual no se entiende satisfecho con una mera indemnización
dineraria.

19
La responsabilidad medioambiental es, también, una responsabilidad de carácter objetivo en la
que las obligaciones de actuación se imponen al operador al margen de cualquier culpa, dolo o
negligencia que haya podido existir en su comportamiento.

Se completa de esta manera el marco legal de protección de los recursos naturales, pues los
daños medioambientales con origen en la comisión de infracciones administrativas o penales ya
estaban tipificados por las distintas normas sectoriales, las cuales venían estipulando de ordinario
la obligación de restitución de los perjuicios derivados de tales actuaciones infractoras. Además,
de esta manera, se hace efectivo el principio de que «quien contamina, paga» al trasladar los
costes derivados de la reparación de los daños medioambientales desde la sociedad hasta los
operadores económicos beneficiarios de la explotación de los recursos naturales.

La dimensión reparadora del nuevo régimen de responsabilidad medioambiental no debe, en

ningún caso, minusvalorar su dimensión preventiva. Al contrario, debe ser objeto de especial
atención tanto en su regulación como en su aplicación administrativa, pues no hay mejor política
conservacionista que la política de prevención frente a los daños medioambientales. Esta visión
justifica la universalización que de las obligaciones en materia de prevención y evitación de daños
medioambientales realiza la ley, haciendo extensiva su adopción para todo tipo de actividades y
frente a todo tipo de comportamientos, tanto dolosos o negligentes como meramente accidentales
o imprevisibles.

1.2.6. La protección civil

Integrada en la seguridad pública, la protección civil alcanza hoy en todas partes una importancia
de primer orden entre las diferentes políticas públicas y se ha configurado como uno de los
espacios públicos genuinos y legitimadores del Estado. En España, ha experimentado un notable
desarrollo en los últimos treinta años, no exento de ineficiencias causadas principalmente por las
dificultades de coordinación de un sistema abierto, flexible, con múltiples actores y niveles de
actuación y, en consecuencia, de reconocida complejidad.

El actual concepto de protección civil podría definirse como la protección física de la persona y de
los bienes, en situaciones de grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria,
en las que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y sucumbir masivamente.

La normativa reguladora de la protección civil viene constituida por la Ley 17/2015, de 9 de julio,
del Sistema Nacional de Protección Civil. Esta normativa contempla la protección civil como un
servicio público prestado de forma permanente por las Administraciones públicas y por los

20
ciudadanos en cumplimiento de los deberes correspondientes y su colaboración voluntaria,
pudiendo ser esta actuación administrativa preventiva o reparadora.

Debe entenderse, pues, la protección civil como un instrumento de la política de seguridad

pública, como servicio público orientado a la protección de las personas y los bienes, garantizando
una respuesta adecuada ante los distintos tipos de emergencias y catástrofes originadas por
causas naturales o derivadas de la acción humana, sea esta accidental o intencionada.

Llega más lejos

Son frecuentes los grupos de voluntarios de protección civil que colaboran en acontecimientos
donde se concentra mucha población, como conciertos o partidos de fútbol.

Se crea el Sistema Nacional de Protección Civil como instrumento esencial para asegurar la
coordinación, la cohesión y la eficacia de las políticas públicas de protección civil, y regular las
competencias de la Administración General del Estado en la materia.

En su actuación, el Sistema Nacional de Protección Civil actúa de acuerdo con un conjunto de

principios y aplicando el ciclo de emergencias; es decir, previsión, prevención, planificación,
intervención y recuperación, así como coordinación general de la acción política.

Toda actividad que potencialmente pueda tener efectos catastróficos deberá realizarse con la
debida cautela y diligencia en las medidas de autoprotección, ajustándose a los principios
transcritos y adecuándose a lo descrito en la ley de protección civil.

1.2.7. Urbanismo

El urbanismo es una ciencia multidisciplinar que estudia el crecimiento de los asentamientos

poblacionales planificando y diseñando cómo se quiere o se entiende ese crecimiento ajustado a
los valores y los principios que limitan el derecho a la propiedad de los particulares en favor del
interés general que se persigue con la acción urbanística.

21
La regulación existente en este complejo ámbito funcional tiende a salvaguardar los espacios
priorizando sobre el desarrollo urbanístico edificatorio otras premisas consideradas fundamentales
que deben existir en la sociedad.

Nos referimos al deber de incorporar suelo destinado a viviendas de protección pública, establecer
sistemas generales, vías de comunicación, lugares de esparcimiento y zonas verdes, para que
elementos como el paisaje, el patrimonio cultural, la vida sostenible, el medioambiente, etc., se
puedan mantener a pesar del desarrollo de las ciudades y la tendencia a la multiplicación de la
población.

Se deben crear estándares racionales de sostenibilidad y normas que obligan a mantener,

regenerar, rehabilitar, en definitiva, un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio
urbano mediante el impulso y el fomento de las actuaciones que conducen a la rehabilitación de
los edificios y a la regeneración y la renovación de los tejidos urbanos existentes cuando sean
necesarias para asegurar a los ciudadanos una adecuada calidad de vida y la efectividad de su
derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

A través de esta ciencia que es el urbanismo, también se deberán identificar los suelos que no
resulten susceptibles de transformación urbanística por la peligrosidad para la seguridad de las
personas y los bienes motivada por la existencia de riesgos de cualquier índole.

Deberán, pues, conservarse las edificaciones en las condiciones legales para servir de soporte a
los usos permitidos a los propietarios, en condiciones de seguridad, salubridad, accesibilidad
universal y ornato.

Por esta razón, incluso cuando alguna construcción o parte de ella estuviera en estado ruinoso,
el ayuntamiento, de oficio o a instancia de cualquier interesado, declarará esta situación y
acordará la total o parcial demolición, o lo procedente para garantizar la seguridad, previa
tramitación del oportuno expediente contradictorio con audiencia del propietario y de los
moradores, salvo inminente peligro que lo impidiera.

Para garantizar los objetivos señalados, el urbanismo se sirve de un instrumento de intervención

clásico como es la licencia.

La licencia urbanística y la comunicación previa tienen por finalidad el sometimiento al control

municipal de los actos de edificación y uso del suelo.

La actividad que los órganos administrativos competentes en materia de edificación y uso del
suelo han de realizar con la finalidad de comprobar que una y otro se ajustan al ordenamiento
urbanístico se lleva a cabo a través de la inspección urbanística.

22
 Llega más lejos

La actividad de policía urbanística genera mucha prensa y es muy normal ver a alcaldes
implicados en edificaciones, hoteles y otras construcciones ilegales que deben derribarse. El
hotel Algarróbico (Almería) es símbolo de la destrucción de la costa y su demolición
(paralizada durante más de tres lustros) está previsto que genere 40 000 metros cúbicos de
residuos.

Cuando se estuviera realizando algún acto de uso del suelo sin el título habilitante exigible en
cada caso, la Administración dispondrá la suspensión inmediata de dichos actos y procederá a
incoar el expediente de reposición de la legalidad, comunicándolo al interesado.

Con el acuerdo de suspensión, se adoptarán las medidas cautelares necesarias para garantizar la
total interrupción de la actividad, tales como el precintado de las obras, la retirada de materiales
y maquinaria, la suspensión de suministros o la ejecución forzosa mediante la imposición de
multas coercitivas, reiterables hasta conseguir el cumplimiento de la orden de paralización, y
cualquier otra medida que sea conveniente en pro de la efectividad de la suspensión.

En definitiva, si las obras no fueran legalizables por ser incompatibles con el ordenamiento
urbanístico, se acordará su demolición y, en su caso, la reconstrucción de lo indebidamente
demolido a costa del interesado.

1.2.8. Salubridad pública: policía sanitaria mortuoria

La experiencia adquirida en el pasado sobre los servicios sanitarios mortuorios y la situación

epidemiológica de las enfermedades infectocontagiosas han conducido a establecer un marco
normativo de seguridad en materia de tratamiento de personas fallecidas, teniendo en cuenta
que la condición de contagiosidad de una persona fallecida por una enfermedad transmisible
actualmente puede hacerse desaparecer por medio de las medidas adecuadas.

En este sentido, resulta destacable el Decreto 2263/1974, de 20 de julio, por el que se aprueba
el Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria, que la entiende como parte integrante de la
actividad de la Administración pública en materia de sanidad y comprende lo siguiente:

23
 1. Toda clase de prácticas sanitarias en relación con los cadáveres y los restos cadavéricos.
2. Las condiciones técnico-sanitarias de los féretros, los vehículos y las empresas funerarias
y de los cementerios y los demás lugares de enterramiento.

Las facultades administrativas en materia de policía sanitaria mortuoria serán ejercidas por los
jefes provinciales de sanidad.

1.2.9. Mercado

La unidad de mercado constituye un principio económico esencial para el funcionamiento

competitivo de la economía española. El principio de unidad de mercado tiene su reflejo en el
art. 139 CE, que expresamente impide adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen
la libertad de circulación y el establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en
todo el territorio español.

Con el fin de hacer efectivo el principio de unidad de mercado, en las últimas décadas se han
llevado a cabo importantes esfuerzos. Sin embargo, y a pesar de las medidas adoptadas, la
fragmentación subsiste en el mercado español, lo que se traduce en un elevado coste que dificulta
de forma considerable la actividad de las empresas. La necesidad de eliminar este coste, así como
los obstáculos y las trabas derivados del crecimiento de la regulación, ha sido una de las
principales demandas que los operadores económicos han venido trasladando en los últimos años.

Esta fragmentación del mercado nacional dificulta la competencia efectiva e impide aprovechar
las economías de escala que ofrecen operar en un mercado de mayores dimensiones, lo que
desincentiva la inversión y, en definitiva, reduce la productividad, la competitividad, el
crecimiento económico y el empleo, con el importante coste económico que supone en términos
de prosperidad, empleo y bienestar de los ciudadanos.

24
En el contexto actual, en España disponemos de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía
de la Unidad de Mercado, la cual busca establecer los principios y las normas básicas que, con
pleno respeto a las competencias de las comunidades autónomas y de las entidades locales,
garanticen la unidad de mercado para crear un entorno mucho más favorable a la competencia y
a la inversión, facilitando que los agentes económicos puedan beneficiarse de las ganancias de
una mayor dimensión en términos de productividad y costes, en favor de la creación de empleo
y de crecimiento, y en beneficio último de los consumidores y los usuarios, que tendrán un mayor
acceso a productos y servicios de calidad.

Todas las Administraciones públicas observarán los principios recogidos en esta ley, en todos sus
actos y disposiciones y para todas las actividades económicas, y especialmente en aquellas
actividades que bien por su carácter estratégico (telecomunicaciones, energía y transportes), bien
por su potencial para la dinamización y el crecimiento económico (distribución comercial, turismo,
construcción, industrias creativas y culturales, alimentación, sector inmobiliario e
infraestructuras) resultan de especial relevancia para la economía.

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2. Resumen

En esta unidad hemos ofrecido una visión de la intervención pública en la actividad de los
ciudadanos a propósito de la seguridad, resaltando su noción actual y las policías especiales con
las diversas manifestaciones de la potestad de policía o las técnicas de limitación.

Se han estudiado los distintos ámbitos funcionales y las competencias donde se proyecta la
actividad administrativa de intervención y su reflejo con la seguridad administrativa, identificando
la diversa y compleja normativa que acompaña a cada uno de estos núcleos funcionales.

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3. Mapa conceptual

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4. Recursos bibliográficos

Bibliografía básica

Garrido Falla, F. (2002). Tratado de derecho administrativo (vols. I y II). Tecnos.

Muñoz Machado, S. (2015). Tratado de derecho administrativo y derecho público general (la
actividad regulatoria de la Administración) (Tomo XIV). Agencia Estatal Boletín Oficial del
Estado.

Bibliografía complementaria

Ahumada Ramos, J. (2019). La actividad administrativa de limitación o policía. VLex.

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