EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DEL ESTADO

A propósito de la Ley Nº 21.180, de 11 de noviembre de 2009

Eduardo Cordero Q.
Profesor de Derecho Administrativo
PUCV

I. Introducción

Con fecha 11 de noviembre de 2019 se publicó en el Diario Oficial la Ley Nº 21.180, sobre
Transformación Digital del Estado, estableciendo que los procedimientos y actos formales
de la Administración del Estado se realizarán a través de medios electrónicos,
comprendiendo las comunicaciones entre los propios órganos, las formas de acceso al
expediente administrativo por parte de los ciudadanos, las notificaciones que se deban
practicar, así como la producción, gestión y archivo de esta información. Así, hemos llegado
a lo que se conoce como la “Administración electrónica”, estableciéndose la obligación y/o
el derecho de las personas para relacionarse por medios electrónicos con la Administración
Pública.

Esta iniciativa se enmarca en un proceso paulatino de digitalización de los procedimientos

y actuaciones al interior de la Administración del Estado, que reconoce diversos hitos. En
primer término, la Ley Nº 19.880 de 2003, que establece las bases que rigen los
procedimientos de los actos de la Administración de Estado, consideró la posibilidad que los
procedimientos y los actos administrativos pudieran ser llevados de forma electrónica
(artículos 5º, 18, 19 y 59). En una redacción no muy afortunada, se disponía que: “El
procedimiento administrativo podrá realizarse a través de técnicas y medios electrónicos” (artículo
19). Sin embargo, luego se establece que “los órganos de la Administración procurarán proveerse
de los medios compatibles para ello, ajustándose al procedimiento regulado por las leyes”, con lo cual
se daba a entender que se requería de una norma legal expresa que permitiera la utilización
de plataformas electrónicas.

Ahora bien, el uso de recursos informáticos se había generalizado en diversos servicios

públicos, pero el lastre cultural en la producción y gestión de documentos en formato de
papel, asentado en una idea de solemnidad y mayor seguridad, hacía mucho más difícil dar
el paso para que los servicios públicos se pudieran relacionar con los ciudadanos a través de
medios telemáticos. Por lo demás, tampoco existía una masificación de los medios
electrónicos y mucho menos un desarrollo tecnológico que permitiera un uso extensivo de
la tecnología digital por parte de la sociedad.

En la década de los noventas se comienza experimentar un enorme desarrollo de las redes

informáticas y un mayor acceso a los medios digitales. En una primera etapa, aquello
comienza en el sector privado (medios de comunicación social, servicios financieros,
comercio), para luego repercutir en la gestión de la Administración pública, con un
incipiente avance en la digitalización de los procesos. Así, encontramos servicios públicos
que son pioneros y con probado éxito en el uso de estas plataformas, como son el Servicio
de Impuestos Internos, el Servicio de Registro Civil e Identificación y el Servicio Nacional
de Aduanas. Luego se extiende a través de los mecanismos de acceso a la información,

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particularmente con la Ley Nº 20.285 (transparencia activa y derecho de acceso a la
información), hasta la regulación de procedimientos basados fundamentalmente en
tramitación electrónica, como son las compras públicas (Ley Nº 19.886); el acceso a la
información y a los procedimientos en materia ambiental (Ley Nº 20.417) y de otros órganos
de fiscalización o control, como sucede con la Contraloría General de la República
(especialmente con la Ley Nº 20.880) y la Comisión para el Mercado Financiero (Ley Nº
21.000), entre algunos hitos destacados.

De esta manera, nos hemos encontrado con diversos procedimientos y actos administrativos
que tienen lugar bajo plataformas electrónicas: licitaciones públicas, emisión de certificados,
procedimientos sancionadores, la participación pública, canales de denuncia etc. Por lo
demás, este ha sido un proceso que también han experimentado de forma paulatina otros
órganos del Estado, como ha ocurrido en el Poder Judicial con la tramitación electrónica
(Ley Nº 20.886), así como los procesos y actuaciones del Poder Legislativo. Sin embargo,
respecto de la Administración del Estado, la regla general en Chile seguía siendo el soporte
de papel para sus actuaciones formales, situación acentuada por una cultura administrativa
reacia a abandonar los viejos expedientes y oficios.

Publicada la Ley Nº 21.180 es la postrimería del año 2019, no se avizoró lo que iba a
significar una pandemia como la que hemos vivido en el presente y que nos ha forzado a la
utilización de medios telemáticos in extremis. Nunca íbamos a imaginar que podríamos
realizar alegaciones orales ante los tribunales superiores de justicia mediante sistema de
videoconferencia, ni que los parlamentarios podrían intervenir en las sesiones y votar de la
misma forma. Tampoco estaba dentro de las posibilidades pensar siquiera en una aplicación
más o menos extendida del teletrabajo en la Administración pública, ni que buena parte de
las presentaciones y actuaciones pudieran canalizarse por vía electrónico. Nos hemos visto
forzados al cambio, pero también debemos reconocer que estamos sorprendidos porque
hemos descubierto que existía la capacidad tecnológica para llevarlos a cabo, así como los
medios para materializarlo.

Por su parte, también se debe destacar los estudios realizados por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD) entre los años 2018 y 2020, que contiene
recomendaciones en áreas estratégicas para el desarrollo del gobierno digital en Chile.

De esta forma, hablar de la transformación digital es hablar de “hechos consumados” o, si se

quiere, se situaciones consolidadas, que deben ser normalizadas a través de una regulación
en donde la Ley Nº 21.280 establece un marco general. Así, dentro de lo duro que ha sido la
catástrofe sanitaria que hemos vivido, de seguro será uno de los hitos fundamentales en los
procesos de cambios que estamos viviendo en la gestión pública y en su relación con los
ciudadanos.

II. Los fundamentos del nuevo marco que regula el procedimiento

administrativo

La Ley Nº 21.280 ha tenido su origen en un mensaje presidencial presentado el 10 de julio

de 2018, y se enmarca dentro de las medidas de modernización del Estado, cuyo objeto es
fortalecer el acceso y el servicio a los ciudadanos a través del uso de herramientas
tecnológicas. En este sentido, se ha estimado que la gestión del Estado sería más ágil,

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innovadora, efectiva y transparente con el uso de estos medios, al punto de sostener que
constituía un auténtico “deber ético” dar este paso, ya que el desarrollo digital y la forma
electrónica de las comunicaciones genera beneficios directos en la calidad de vida de las
personas, tanto ciudadanos como funcionarios.

Ahora bien, el proyecto se centró en cuatro objetivos muy precisos:

a) Que los procedimientos administrativos sean electrónicos y sólo excepcionalmente

en soporte de papel, cubriendo sus diversas etapas: “Los procedimientos administrativos
electrónicos permitirán a los ciudadanos presentar solicitudes en línea, seguir la tramitación
de los procedimientos iniciados desde plataformas electrónicas, obtener copias en línea, así
como recibir notificaciones electrónicas por parte del Estado”.

b) Que los actos administrativos se emitan de forma electrónica, siendo también de

forma excepcional el soporte de papel.

c) Las comunicaciones entre los diversos órganos de la Administración del Estado

también debe ser en formato eléctronico.

d) Por último, se establece la gestión documental electrónica. En la medida que los

documentos se producen de forma digital, también debe cerrarse su gestión mediante
el archivo de ellos en forma electrónica.

III. Principales modificaciones introducidas por la Ley Nº 21.180

Las modificaciones introducidas por este cuerpo legal, comprenden tres aspectos centrales:

a) En relación con el procedimiento administrativo

- Se establece la obligatoriedad del soporte electrónico, siendo excepcional el formato

de papel.

En tal sentido, se establece en el artículo 1º de la Ley Nº 19.880 que: “Todo

procedimiento administrativo deberá expresarse a través de los medios electrónicos
establecidos por ley, salvo las excepciones legales”. En nuestra opinión, esta norma es de
aplicación directa, de manera que una vez que entre en vigencia, todos los
procedimientos administrativos deben tramitarse de forma eléctronica, salvo que
una norma legal disponga lo contrario. En todo caso, las normas transitorias
permiten una aplicación gradual de estas normas y la posibilidad de establecer
exepciones respecto de procedimientos que ya se tramitan por medios electrónicos
(artículo primero transitorio).

A su vez, al regular el principio de escrituración, se dispone que: “El procedimiento

administrativo y los actos administrativos a los cuales da origen se expresarán por escrito a
través de medios electrónicos, a menos que se configure alguna excepción establecida en la ley”
(artículo 5º Ley Nº 19.880).

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 En la misma línea, se dispone que: “El ingreso de las solicitudes, formularios o documentos
se hará mediante documentos electrónicos o por medio de formatos o medios electrónicos, a
través de las plataformas de los órganos de la Administración del Estado” (nuevo inciso 2º
del artículo 18). Por su parte, se establecen dos excepciones: i) en el caso de la
persona que carezca de los medios tecnológicos, no tenga acceso a medios
electrónicos o sólo actuare excepcionalmente a través de ellos (inciso 5º), y ii) cuando
el sistema o las plataformas electrónicas que soportan los medios electrónicos no se
encuentren disponibles por emergencia, fuerza mayor u otro motivo calificado
(inciso 6º), lo que autoriza la emisión de actos en soporte de papel.

- La plataforma electrónica

Se hace una acaba regulación de las plataformas electrónicas en las que se llevarán
los expedientes administrativos (artículo 19); la forma que deben cumplir los
documentos electrónicos, conforme a la Ley Nº 19.799; la digitalización de los
documentos si estuvieren en formato de papel, su cotejo y autenticidad (artículo 19
ter).

Ahora bien, las plataformas electrónicas deben permitir la presentación de

documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas. No obstante, la
presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer
día hábil siguiente (artículo 25 inciso 4º).

- Comunicación entre los órganos de la Administración.

Se dispone que las comunicaciones oficiales entre órganos de la Administración

serán en formato eléctronico, creándose una plataforma para tal efecto: “Toda
comunicación entre órganos de la Administración que se practique en el marco del
procedimiento se realizará por medios electrónicos, dejándose constancia del órgano
requirente, el funcionario responsable que practica el requerimiento, destinatario,
procedimiento a que corresponde, gestión que se encarga y el plazo establecido para su
realización. Asimismo, deberá remitirse una copia electrónica de tal comunicación a todos
quienes figuren como interesados en el procedimiento administrativo de que se trate”
(artículo 9 inciso 3º de la Ley Nº 19.880)”.

En esta materia se ha avanzado a través de la política “cero papel” que, en su primera

etapa, considera a 8 servicios públicos que se relacionaran a través de la plataforma
DocDigital. Así, el Servicio de Impuestos Internos (SII), ChileCompra, la Dirección
de Presupuestos (Dipres), la Tesorería General de la República (TGR), la
Subsecretaría de Hacienda, el Servicio Civil, el Ministerio Secretaría General de la
Presidencia (SEGPRES) y la Presidencia de la República, notificaron que todos sus
oficios, cartas, circulares, memorandos y resoluciones serán enviadas al resto de los
organismos públicos mediante este portal.

- Derechos de los interesados

Dentro de los derechos de los interesados que son parte del procedimiento
administrativo, la nueva regulación tiene como “derecho implicito” el acceso

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 electrónico que tendrán los ciudadanos a los servicios públicos, al incorporar la
tramitación electrónica como el medio habitual para relacionarse con dichas
entidades. Además, también supone que los interesados tendrán acceso y
conocimiento del estado de tramitación del procedimiento también por vía
electrónica.

En dicha línea, se establecen dos derechos específicos: i) el de acompañar documentos

electrónicos, tales como copias digitalizadas de documentos en soporte de papel o
documentos electrónicos en su origen, que no sean emitidos por los órganos de la
Administración del Estado, en la medida que conste su autenticidad e integridad,
salvo que por mandato legal o reglamentario éstos deban ser acompañados a los
autos en soporte de papel, a su costa (letra c del artículo 17); y ii) eximirse de
presentar documentos que no correspondan al procedimiento o que emanen y se
encuentren en poder de cualquier órgano de la Administración del Estado. En este último
caso, dichos documentos deberán ser remitidos por el órgano que los tuviere en su
poder a aquel que estuviere tramitando el procedimiento administrativo (letra d).

Además, es posible obtener copia autorizada por vía electrónica, siempre que la
plataforma cuente con un medio de verificación de su autenticidad (letra a).

- Notificaciones electrónicas

Se establece la obligatoriedad de practicar las notificaciones de los procedimientos

administrativos por un medio electrónico, salvo algunas excepciones. Para tal efecto,
se utilizará registro único dependiente del Servicio de Registro Civil e Identificación
(que no es necesariamente la clave única), sobre el cual se configurarán domicilios
digitales únicos, cuyas características y operatividad deben ser regulados mediante
reglamento. En el caso de la persona que carezcan de los medios tecnológicos, no
tengan acceso a ellos o sólo actuaren excepcionalmente a través de ellos, pueden
solicitar que la notificación se practique mediante forma diversa (artículo 46).

- Nuevos principios en el procedimiento administrativo

Con la modificación introducida, se consideró necesario incorporar cinco nuevos

principios que rigen el procedimiento administrativo, a los 12 ya vigentes. En todo
caso, no se fue muy original en la materia, porque buena parte de ellos fueron
tomados de la Ley Nº 20.886, sobre tramitación eléctronica. Estos principios son los
siguientes: neutralidad tecnológica, de actualización, de equivalencia funcional, de
fidelidad, de interoperabilidad y de cooperación (artícuo 16 bis).

El principo de nuetralidad tecnológica no ha sido definido. Por lo demás, no se trata de

un concepto fácil de delimitir, pues dice relación con la posición que debe tener la
Administración frente a los proveedores del servicio, especialmente en los casos en
que adquiren una situación de privilegio como consecuencia de los productos y
servicios asociados. Tambíen guarda relación con la posición que tienen los
ciudadanos o usuarios, a quienes la Administración no le pueden imponer una
tecnología determinada. Por tal razón, la neutralidad tiende evitar la dependencia
respecto de terminados proveedores; el libre acceso de los ciudanos en su interacción

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 con la Administracion no vinculado a una tecnología específica; y el establecimiento
estándares o normas uniformes sobre la generación, almacenamiento y transmisión
de la información, entre otros.

El principio de actualización tiene una definición particular: “los órganos de la

Administración del Estado deberán actualizar sus plataformas a tecnologías no obsoletas o
carentes de soporte, así como generar medidas que permitan el rescate de los contenidos de
formatos de archivo electrónicos que caigan en desuso”. La verdad es que este principio no
merece mayor comentario, ya que tener una plataforma actualizada
tecnológicamente es parte del deber de eficacia y eficiencia con el que debe actuar
todo órgano administrativo.

El principio de equivalencia funcional no se vincula –curiosamente- a la equivalencia

tecnológica que se pueda utilizar. En este caso, se sigue la Ley Nº 20.886 y se vincula
con el valor de los actos administrativos, así se dispone que: “[…] consiste en que los
actos administrativos suscritos por medio de firma electrónica serán válidos y producirán los
mismos efectos que si se hubieren llevado a cabo en soporte de papel”.

Algo similar sucede con el principio de fidelidad, ya que siguiendo la misma ley, se
establece que “consiste en que todas las actuaciones del procedimiento se registrarán y
conservarán íntegramente y en orden sucesivo en el expediente electrónico, el que garantizará
su fidelidad, preservación y la reproducción de su contenido”.

El principio de interoperabilidad se vincula en alguna medida con uno de los aspectos

de la neutralidad tecnológica, pues “consiste en que los medios electrónicos deben ser
capaces de interactuar y operar entre sí al interior de la Administración del Estado, a través
de estándares abiertos que permitan una segura y expedita interconexión entre ellos”.

Por último, se reitera el principio de cooperación –que ya está con carácter general en
el artículo 5º de la Ley Nº 18.575-, indicando que consiste en que los distintos
órganos de la Administración del Estado deben “cooperar” efectivamente entre sí en
la utilización de medios electrónicos.

Una aplicación de los principios de interoperatividad y cooperación se regula a

propósito de los documentos e información que un órgano de la Administración
tenga en su poder y que sean necesarios para el conocimiento o resolución en otro
procedimiento por parte de otra entidad administrativa. En este caso, se debe realizar
el envío por medios electrónicos, resguardano la información de carácter sensible de
terceros (artículo 24 bis).

b) Sistema documental digital del Archivo Nacional

Se establece un sistema digital para fines de envío, recepción, conservación y

disponibilidad de documentos al Archivo Nacional por parte de los órganos de la
Administración del Estado, de acuerdo a la obligación que le impone el artículo 14
del DFL Nº 5.200, de 1929.

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 c) Entrada en vigencia y regulación complementaria

La Ley Nº 21.180 fue publicada el 11 de noviembre de 2019, pero está sujeta a un período
de vacancia legal, pues entrará en vigencia ciento ochenta días después de la última de las
publicaciones en el Diario Oficial de los reglamentos mencionados en esta ley. Además, se
dispone que estos reglamentos deberán dictarse en el plazo de un año, aunque no se trata de
un plazo fatal o del cual derive alguna consecuencia respecto de la aplicación de la ley.

Las materias que deben ser regulados por reglamentos son las siguientes:

i) Reglamento del Ministerio Secretaría General de la Presidencia y el Ministerio de

Hacienda:

- Respecto de los casos en que una persona que carezca de los medios tecnológicos, no
tenga acceso a medios electrónicos o sólo actuare excepcionalmente a través de ellos,
para que pueda solicitar efectuar presentaciones dentro del procedimiento
administrativo en soporte de papel (artículo 18 inciso 5º);

- Respecto de aquellos casos en que la Administración pueda excusarse de entregar

copias en soporte de papel por razones de distraer indebidamente a los funcionarios
del cumplimiento de sus labores habituales, esto es la utilización de un tiempo
excesivo considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones
habituales, así como en los que podrá exigir el pago de los costos directos de
reproducción y la fijación de sus valores (artículo 18 inciso 6º).

- Respecto de los los estándares que deberán cumplir plataformas electrónicas, en los
términos previstos en la ley considerando, además, condiciones de accesibilidad para
los interesados, seguridad, funcionamiento, calidad, protección y conservación de los
documentos (artículo 19 inciso final).

ii) Reglamento del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, el Ministerio de

Hacienda y el Ministerio de Justicia y Derecho humanos:

- Las notificaciones por medios eléctronicos y las excepcones (artículo 46).

- Condiciones de primera inscripción del dominio de un vehículo en el Registro de

Vehículos Motorizados (sistema electrónico del Registro de Vehículos Motorizados
del Servicio de Registro Civil e Identificación) (artículo 5º Ley Nº 21.180).

iii) Reglamento del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, el Ministerio de

Hacienda y el Ministerio de la Culturas, las Artes y el Patrimonio:

- La forma de cotejar la autenticidad y conformidad de los documentos en soporte de

papel y sus copias digitalizadas.

- Los criterios para digitalizar e ingresar los documentos presentados en formato que
no sea electrónico al expediente electrónico (artículo 19 bis)

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 - Los estándares técnicos y administrativos que deberá cumplir el archivo electrónico
(artículo 2 de al Ley Nº 21.180).

- Regular el proceso que permite capturar, grabar y almacenar en forma compactada

la imagen de un documento original (microformas) (artículo 4 de la Ley Nº 21.180)

Por último, se dispone que mediante un DFL se deberá regular las siguientes materias:

1) Determinar la gradualidad para la aplicación de esta ley a los órganos de la

Administración del Estado que indique, y a qué tipo de procedimientos administrativos o
materias, respecto de todos o alguno de dichos órganos.

2) Determinar la aplicación de todo o parte de esta ley, respecto de aquellos

procedimientos administrativos regulados en leyes especiales que se expresan a
través de medios electrónicos. (es singular esta excepción, porque la Ley Nº 19.880 es
supletoria y la única norma de aplicación directa es el artículo 1º, por lo que prima
la ley especial que regula los medios electrónicos).

En todo caso, esta gradualidad no podrá extenderse para ningún órgano de la

Administración del Estado más allá del plazo de cinco años, contado desde la publicación de
esta ley (artículo primero y segundo transitorio).