2019-PINTO & ANDINO & ROGERO Tomo II Ley de Aguas de 1884. Comentada y Concordada

Ley de Aguas de 1884
COMENTADA Y CONCORDADA
Volumen II
Régimen jurídico de
la Administración hídrica
Leyes 322, 5302 y 6405
Mauricio Pinto
(Director)
Gladys Rogero – M. Marcela Andino
Ley de Aguas de
1884
Volumen II
Régimen jurídico de
la Administración hídrica
Leyes 322, 5302 y 6405
MENDOZA, ARGENTINA
2019
LEY DE AGUAS DE 1884
Volumen II
Régimen jurídico de la Administración hídrica
Leyes 322, 5302 y 6405
Mauricio Pinto
(Director)
Gladys Rogero - M. Marcela Andino
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(en dos vol.) del libro: Ley de Aguas de 1884 : comentada y concordada.
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Queda hecho el depósito que marca la Ley 11.723

VOLUMEN II - LEYES 322, 5302 Y 6405
INTRODUCCIÓN
E
l estudio del régimen de aguas que se realiza en el volumen I de
esta obra, actualiza el análisis de la Ley de Aguas de 1884 que se
realizó en la primera edición de esta obra, en 2006. Aunque en
el mismo se concuerda y coordina interpretativamente el texto legal de
esa centenaria norma con el resto del régimen, no importa un desarrollo
acabado de las regulaciones vigentes, sólo es el punto de partida.
El presente volumen, refleja la continuación del análisis sobre el régi-
men legal de las aguas que rige en Mendoza, complementando y amplian-
do el contenido inicial de la edición original de esta obra, esta vez con eje
en la revisión de las principales normas que hacen a la Administración del
agua.
Para ello, a partir de un marco conceptual sobre la Administración del
agua en Mendoza desarrollado en el Capítulo I de este volumen, en los ca-
pítulos siguientes se abordan de manera exegética los diversos preceptos
que contienen las Leyes 322, 6405 y 5302.
Esto implica precisar las regulaciones específicas que configuran un es-
quema burocrático particular, con especificaciones diferenciales frente a
otros regímenes comparados, en las que la autonomía política, técnica, y
económico-financiera de la autoridad del agua se potencia de manera sig-
nificativa, a la vez que se profundiza de manera singular el nivel de parti-
cipación de los interesados en el manejo de un recurso público, y esencial
en un ambiente árido como Mendoza.
Las características, alcances, fortalezas y debilidades de este régimen,
y en ocasiones de su aplicación práctica, son puestas de manifiesto con
mayor profundidad que las realizadas en el análisis de la genérica Ley de
Aguas de 1884. Ese es el objetivo de enfocar el trabajo en la revisión de
7
MAURICIO PINTO - GLADYS ROGERO - M. MARCELA ANDINO
estas normas que complementan y profundizan el régimen inicial dictado

en el siglo XIX.
Algunos de los principios que desde la Ley de Aguas delinearon la po-
lítica hídrica mendocina, se consolidan y profundizan en este régimen,
dictado a lo largo del siglo XX. La descentralización y desconcentración
administrativa al nivel más apropiado, equilibrada con una Administra-
ción centralizada en un organismo estatal único con perfil técnico, la au-
togestión participativa por los mismos usuarios en todos los niveles de la
Administración, la sustentabilidad económica y financiera de los sistemas
de gestión hídrica, están desarrollados en estos textos. Pero también mo-
dernizados y adecuados a las características de la sociedad actual.
A partir del régimen constitucional, la Ley 322 potenciará de manera
procedimental la descentralización constitucional de la gestión del agua
en una autoridad gubernamental única, con independencia política, téc-
nica y económica. Es en su articulado donde se precisan competencias,
y se detalla el procedimiento de actuación ante el ente rector provincial.
De este modo, el régimen de la Ley 322 se presenta con una inciden-
cia fundamental en la práctica administrativa, fijando plazos y modos de
actuación en las tramitaciones y procedimientos que se implementen, en
general, ante la Administración del agua.
Las Leyes 5302 y 6405, a su vez, materializan claramente dos derechos
garantizados por la Constitución provincial a los interesados en la gestión
del agua. La primera, la potestad de elegir las autoridades a cargo de cada
canal, fijando el régimen electoral a través del cual se eligen a las personas
que conformarán los órganos responsables de la dirección y administra-
ción de las Inspecciones de Cauce. La segunda, la posibilidad de adminis-
trar, organizados consorcialmente, las rentas que cada canal o conjunto
de canales fijan a través de su Asamblea y ejecuta a través de su Inspector
de Cauce. Todo ello, claro está, bajo el control que la Constitución ha en-
comendado al Departamento General de Irrigación.
Las normas que se incorporan a este segundo volumen complementan
8
así el sistema que aún regula la Ley de Aguas de 1884, precisando respon-
sabilidades y mecanismos legales para la configuración y actuación de la
Administración hídrica.
Pero el trabajo no está concluido con el aporte que incorpora este se-
gundo volumen. Es solo un avance parcial más, sobre parte de las regula-
ciones que han seguido a la centenaria ley. Queda pendiente, para una fu-
tura edición, otras regulaciones complementarias que han profundizado y
actualizado a los estándares modernos materias específicas, como ocurre
con las aguas subterráneas o la preservación del agua.
9
Capítulo I
La Administración del agua en

Mendoza
a) La Administración del agua: consecuencia de una política

planificada
L
a causa final de la organización estatal es el bien común, valor su-
perior cuya conformación y desenvolvimiento no puede quedar
librada al azar, sino que la labor estatal debe estar encaminada a
satisfacer esa causa. Para institucionalizar ese encaminamiento, se con-
forma la “política”, es decir, la manifestación del conjunto de objetivos
generales y particulares necesarios para la sociedad y sus integrantes.
Pero con la mera determinación de los objetivos que realiza la política,
la realidad no se transforma automáticamente hacia los mismos, sino que
se necesita la implementación de la acción programática que los concrete,
alterando el curso de los hechos acorde a los objetivos fijados. Y es aquí
donde se presenta la planificación como una técnica instrumental y ope-
rativa que indica el proceso idóneo a seguir respecto de futuras acciones
para concretar ciertos objetivos por los medios óptimos1. Supone la elec-
ción de alternativas para lograr mejores y mayores recursos y bienes al
menor costo.
Este esquema que se refiere, se exteriorizará así mediante objetivos
de política que se presentan expresos o tácitos –como por ejemplo desa-
rrollar la utilización eficiente del agua- e instituciones planificadas para
1
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, p. 514.
11
alcanzar tales objetivos –como por ejemplo, la concesión de un volumen

de agua razonable, el turnado en caso de escasez, la sanción de usos inde-
bidos o de falta de uso, etc.-.
Esta complementariedad nos lleva a sostener que política y planifica-
ción –incluyendo las específicas sobre agua– son dos facetas de un mismo
elemento: no puede haber plan sin política y ninguna política se concre-
ta sin la acción que debe racionalizar un plan2, determinando el proceso
para alcanzar los objetivos y fijando entre las eventuales alternativas los
instrumentos concretos para tal desarrollo3. Junto a todo ello, aparece
la Administración entendida como la estructura burocrática que a través
de la gestión –como acción efectiva- desarrollará el plan para alcanzar los
objetivos de política4.
Es que los objetivos que se establezcan en el marco de las políticas pú-
blicas eventualmente sólo se alcanzarán si existe un ámbito de adminis-
tración con capacidad suficiente para su concreción a través del desarrollo
de las acciones racionalmente planificadas que importan la gestión.
Quizás por esta relación tan estrecha entre estas instancias existe ha-
bitualmente una confusión entre política, planificación y Administración,
sosteniéndose que la primera abarca incluso aspectos de organización e
instrumentación.
Así, por ejemplo, Irving Fox incluye dentro de la política hídrica a las
reglas básicas, los principios de organización y los procedimientos funda-
mentales que hacen al buen gobierno del agua5.
2
PINTO, Mauricio, TORCHIA, Noelia y MARTIN, Liber, El derecho humano al agua. Particularidades
de su reconocimiento, evolución y ejercicio, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2008, p. 106.
3
Cuando la legislación adopta técnicas de intervención administrativa en la vida económica, o
por el contrario regula el desarrollo de la misma bajo liberales normas de mercado, no hace más
que elegir racionalmente dentro de estas alternativas , instrumentando planificadamente los
instrumentos a través de los cuales se procura alcanzar los objetivos públicos en la materia.
4
PINTO, Mauricio, “La Administración ambiental. Una aproximación desde el derecho mendocino”,
Revista de Derecho Ambiental, nº 24, Abeledo Perrot, 2010, ps. 285.
5
FOX, Irving K., “Problemas de política hídrica”, Revista de Recursos Hídricos, vol. I, nro. 3, MOP-
Secretaría de Recursos Hídricos, Buenos Aires, 1970, p. 15. RODRÍGUEZ ARIAS, Julio, “Políticas
12
Contrariamente, se considera que la política es un presupuesto de los

aspectos procedimentales que desarrollará la planificación, incluyendo
esta última a las opciones básicas de organización burocrática idóneas
para alcanzar los objetivos de la política.
Es que en función de las necesidades sociales y consiguientes objeti-
vos que fije la política, resultarán los procedimientos y reglas básicas que
deban planificarse a través de las distintas instituciones que el derecho
regule, pero también en función de tales objetivos deberá planificarse –en
cuanto técnica instrumental y operativa que opta entre distintas alter-
nativas- las características de la estructura burocrática que, a la vez de
integrar el plan, es la responsable de su ejecución.
En este concepto, la Administración que planificadamente se desarro-
lle para alcanzar los objetivos de la política podrá responder a distintos
perfiles que podrán ser idóneos para la consumación del fin deseado. Es-
tos perfiles, determinarán si la estructura burocrática se organiza me-
diante una conformación simple o compuesta; superior e inferior; pública
–y dentro de ésta, estatal o no estatal- o privada; voluntaria u obligatoria;
necesaria o no necesaria; entre otras posibilidades6.
Así, en relación al tema que se analiza en esta obra, en los desarrollos
siguientes se expondrá que en Mendoza existe una Administración Hídri-
ca compuesta, conformada por autoridades superior –Departamento Ge-
neral de Irrigación- e inferiores –Inspecciones de Cauce-, y aunque ambas
resultan de naturaleza pública, la primera es estatal y la segunda no esta-
tal. La integración de los miembros de la autoridad inferior es obligatoria,
por el sólo hecho de ser usuarios de un cauce; pudiendo las Inspecciones
de Cauce, de manera voluntaria, integrarse en Asociaciones, las que con-
siguientemente resultan de existencia no necesaria.
y organización de una autoridad del agua”, en Documento de Trabajo sobre Aspectos Jurídicos e
Institucionales de la Comisión Tercera del Comité Ejecutivo Organizador del Congreso “El agua y el futuro
de la economía regional”, mimeo, p. 9, critica severamente este concepto, señalándolo como confuso
o erróneo en cuanto omite que lo esencial en el tema es la decisión selectiva con criterio político y
administrativo fundado en el interés general.
6
DIEZ, Manuel María, Derecho Administrativo, Tº II, Plus Ultra, Buenos Aires, 1976, ps. 30 y ss.
13
Por otra parte, el referido perfil de organización estructurará relacio-

nes de coordinación y subordinación, las que importan la existencia de
competencias y jerarquías entre los distintos sujetos de la Administra-
ción, sean estos centralizados, desconcentrados o descentralizados.
En este sentido, y retornando a las ideas iniciales de este análisis, en
función de los objetivos de política la planificación instrumentará dentro
de sus contenidos el modelo burocrático de mayor idoneidad para cumpli-
mentar dicha política, desarrollando tal estructura organizacional a efec-
tos de que implemente los demás institutos que componen el plan.
Y tal estructura administrativa podrá conformar una Administración
centralizada que aglutine bajo una relación de subordinación a los distin-
tos órganos que la componen, concentrando el ejercicio competencial en
un poder central que ejerce de manera directa la actividad administrativa.
Este esquema organizacional conlleva a una autoridad política omnipre-
sente, y seguramente resulta un paradigma de utilidad para situaciones
donde la materia exige un ejercicio del poder uniforme y unívocamente
conducido, ceñido a una unidad de dirección o criterio7, donde los plazos
en el proceso de decisión se condensan ante un actuar competencial uni-
ficado, aunque en la medida en que se implemente para la generalidad de
las situaciones y necesidades sociales puede presentar déficit de eficiencia
que impacten con el efecto contrario al referido8.
Es éste esquema el que presenta, por ejemplo, la Ley 3796, al regular
las actividades de defensa civil ante una catástrofe, norma que concentra
durante la crisis la totalidad del poder en manos del Gobernador o de los
Intendentes –dependiendo la escala territorial del infortunio-. Con ello,
en ocasión de una emergencia aluvional, la autoridad “de emergencia”
7
MARIENHOFF Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tº I, Abeledo Perrot, Buenos Aires,
1965, p. 581 y 592.
8
BIELSA, Rafael, Ciencia de la Administración, Depalma, Buenos Aires, 1955, p. 257, critica en
este sentido a los modelos centralizados, en cuanto alejan a la Administración de los propios
administrados, haciendo a éstos sortear ante la burocracia un verdadero formalismo procesal en
retardo de la acción expeditiva, quedando el quehacer administrativo obstaculizado en una trama
de mecanismos oficinistas.
14
centralizará las potestades administrativas propias de la gestión de crisis.

También, la estructura administrativa puede presentarse con un es-
quema de desconcentración, donde aunque existe una dependencia jerár-
quica a una autoridad central, las competencias para resolver se encuen-
tran dispersas entre las distintas dependencias con potestades específi-
cas sobre cierta materia. La subordinación importará que el superior, en
ejercicio de su poder jerárquico, pueda en cualquier momento acudir a
la avocación para sustraer una causa del conocimiento del subalterno, e
impartirle instrucciones generales sobre la manera en que se deben dili-
genciar los asuntos.
Este tipo de conformaciones desconcentradas, permiten que sin que la
autoridad central o superior pierda plenamente el dominio de la conduc-
ción y resolución, se desarrollen instancias inferiores que descompriman
la toma de decisión, con la consiguiente economía y celeridad burocrática,
y a la vez generen una especialidad funcional sectorial que potencien el
conocimiento técnico al momento de resolver.
Finalmente, puede existir una organización descentralizada, la que se
presenta cuando la estructura burocrática es dotada de personalidad jurí-
dica propia, y competencias regulares y permanentes.
Aunque no existe una subordinación propiamente dicha, en el modelo
descentralizado suele existir un control jerárquico institucional por parte
de la autoridad central, o en su caso de la superior en la materia, limi-
tado generalmente a los aspectos de legalidad. Este control, en el caso
mendocino, se presenta en principios en manos del Poder Ejecutivo con
fundamento en el artículo 128 incs. 1 y 20 de la Constitución de Men-
doza, aunque ha sido limitado con respecto al Departamento General de
Irrigación –por el artículo 188 de esa misma Carta y la Ley 322-, esquema
de excepción que la legislación –validada por la jurisprudencia9- ha ex-
9
Suprema Corte de Justicia de Mendoza en pleno in re Obras Sanitarias Mendoza SA c. Provincia de
Mendoza, sentencia del 23/09/2003, La Ley Gran Cuyo, Tº 2003, p. 797, con nota de PINTO, Mauricio
y ANDINO, Marcela, “Entes reguladores con independencia funcional, política, e institucional: una
antigua solución del derecho mendocino en las modernas instituciones de control”.
15
tendido a los entes reguladores en base al artículo 42 de la Constitución

Nacional; de igual manera, como se analizará en los capítulos siguientes,
el control sobre las autoridades inferiores del agua ha sido reservado por
el artículo 187 de la Constitución de Mendoza en las autoridades del se-
ñalado Departamento General de Irrigación.
En este marco conceptual que se ha desarrollado muy resumidamen-
te, la estructura administrativa que se implemente en relación al uso y
preservación de las aguas estará condicionada, desde ya, por los objetivos
que aspire cubrir la política hídrica.
Así, si como objetivo se procura asegurar cierta especialidad técnica en
materias complejas, donde es necesario una verdadera profundización del
conocimiento temático que importa el ejercicio de las competencias admi-
nistrativas, entonces un modelo centralizado –que concentra en el decisor
una variedad amplia de temáticas- puede resultar inconveniente10.
Muy por el contrario, los paradigmas desconcentrados y descentraliza-
dos, que permiten competencias sectoriales específicas en un determina-
do orden, facilitan que esas estructuras administrativas se especialicen en
áreas del conocimiento y la técnica precisas, y conformen sus cuerpos pro-
fesionales y de personal con agentes que cultiven conocimientos y expe-
riencias especiales en cierta materia. Es que con seguridad, la posibilidad
de profundizar el conocimiento y experiencia en una materia concreta es-
tará presente con mayor claridad en un técnico que cotidianamente cen-
tra su labor en esa temática, más que en un generalista que debe atender
las más variadas circunstancias y temáticas.
En ciertas ocasiones, se ha otorgado la competencia en materia hídrica
a organismos que resultan responsables de un espectro amplio de temáti-
10
MARIENHOFF Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tº I, ob cit, p. 591 y 593, explica que
mediante la descentralización y desconcentración se logra una mejor adaptación del servicio a las
necesidades de los interesados; se democratiza el mismos al dejar la gestión en manos de dichos
interesados; se descarga de tareas a órganos centrales y se permite una gestión más rápida que
en un ámbito centralizado; entendiendo que con esta técnica se busca brindar mayor acierto en la
actuación del ente.
16
cas. En estos casos, por ejemplo, se otorgan las potestades sobre la gestión
de las aguas a autoridades como las municipales u otras esferas gubernati-
vas que deben atender un sinfín de temas. La experiencia demuestra que
este tipo de ensayos fueron acompañados de una severa crítica y rechazo
general, y que -a partir del fracaso de los resultados- se operó la instru-
mentación posterior de autoridades con competencias específicas11.
Sin embargo, la tendencia que marcan las recomendaciones interna-
cionales y de especialistas se manifiesta hacia un modelo de autoridad
específica en materia hídrica12, la que a su vez debe resultar única en la te-
11
CASTELLO, Manuel F, Legislación de Aguas, UNBA, Buenos Aires, 1921, p. 372, recuerda
la experiencia sanjuanina, donde por Ley Orgánica del Régimen Municipal de 1908 se acordó a
las comunas potestades sobre las aguas, generándose un resultado negativo que importó un
descontento general y la pronta sustitución de este sistema por el de una autoridad específica en la
materia, observando el fracaso de dicho régimen municipal de aguas en cuanto esta materia escapa
al concierto de las verdaderas actividades municipales. En relación a esa experiencia sanjuanina,
el maestro CANO recuerda el atraso económico que se presentó en San Juan como consecuencia
del sistema de gestión municipal del agua. Y explica claramente que ello se debe a la incapacidad
del fraccionamiento municipal para concertar planes generales de irrigación y desagües que
se extienden más allá de sus jurisdicciones territoriales, los que por su envergadura escaparían
a sus posibilidades económicas, y a la incapacidad de dichos entes en concordar sobre la forma
de distribución del recurso; ver al respecto CANO, Guillermo, Bosquejo del Derecho Mendocino
Intermedio de Aguas, Instituto de Historia del Derecho Argentino, Universidad de Buenos Aires,
Buenos Aires, 1943, p. 19; CANO, Guillermo, Régimen jurídico económico de las aguas en Mendoza
durante el período intermedio (1810-1884), Librería de la Universidad, Mendoza, 1941, p. 79. En
relación a la propia realidad mendocina, se ha observado que si bien la Constitución de 1854
otorgaba ciertas atribuciones sobre agua a la autoridad municipal, el espíritu de la norma –acorde
a su aplicación- se limitaba a la gestión del abastecimiento urbano y riego del arbolado público;
Al respecto, CANO, Guillermo, Bosquejo del Derecho Mendocino Intermedio de Aguas, ob cit, p. 19;
CANO, Guillermo, Régimen jurídico económico de las aguas en Mendoza durante el período intermedio
(1810-1884), ob cit, p. 78 a 83. LORENTE, Juan Faustino, “Constitución de Mendoza de 1854”,
Tº 5, en Anales del 1° Congreso de Historia de Cuyo, Junta de Estudios Históricos de Mendoza,
Mendoza, 1938, p. 169. PINTO, Mauricio y ANDINO, Marcela, “La Reforma del Estado en torno
a las instituciones hídricas. El caso de Mendoza (Argentina)”, XX Congreso Nacional del Agua, DGI,
formato digital, Mendoza, 2005.
12
Mediante el Acuerdo Federal del Agua, suscripto el 17 de setiembre de 2003 en Buenos Aires,
las Provincias Argentinas y el Estado nacional adoptaron una serie de Principios Rectores de
Política Hídrica. El PRPH 19 expresa: “Autoridad única del agua. Propender a la planificación y
gestión integrada de los recursos hídricos de cada provincia en una única administración provincial
del agua, responsable de llevar adelante su misión en el más amplio marco de aprovechamiento
y protección del recurso. Dicha autoridad tiene la responsabilidad de articular la planificación
hídrica con los demás sectores de gobierno que planifican el uso del territorio y el desarrollo socio-
económico provincial. La autoridad del agua debe disponer de la necesaria autarquía institucional
17
mática a efectos de evitar descoordinaciones o conflictos competenciales

ante la unicidad que impera en el ciclo del agua13.
Tanto la desconcentración como la descentralización acercan el ejerci-
cio de la función administrativa al propio administrado, permitiendo una
mayor inmediatez y celeridad en la resolución de los asuntos14. Es por ello
que resulta un principio recomendado en la materia asegurar la descon-
centración y descentralización al nivel más apropiado para cada caso15.
A su vez, en la medida en que se considere oportuno y conveniente
asegurar una dosis de independencia en la Administración, la respuesta
jurídica se presenta a través de la técnica propia de la descentralización.
Este tipo de conformación puede presentar distintos grados, de modo que
y financiera para garantizar un adecuado cumplimiento de sus misiones, siendo además autoridad
de aplicación de la ley”.
13
PIGRETTI, Eduardo, BELLORIO CLABOT, Dino y CAVALLI, Luis, Derecho Ambiental de Aguas,
Lajouane, Buenos Aires, 2010, p. 188. DOMINGUEZ ALONSO, Alma Patricia, La Administración
Hidráulica Española e Iberoamericana, Instituto Euromediterráneo del Agua, Murcia, 2008,
ps. 561/564, describe en este sentido el proceso de reforma que en la materia se presenta en
Iberoamérica.
14
Explica así BIELSA, Rafael, Ciencia de la Administración, ob cit, p. 257, que aunque se gobierna
bien de lejos, se administra mejor de cerca, lo que importa un inconveniente a los procesos de
centralización.
15
En este sentido, SOLANES, Miguel y GETCHES, David, Prácticas recomendables para la
elaboración de leyes y regulaciones relacionadas con el recurso hídrico, Informe de Buenas Prácticas,
BID, Washington, D.C., Febrero de 1998, p. 19, expresan que según la actividad a descentralizar,
debe evaluarse cuál es el nivel apropiado según consideraciones técnicas y economías de escala y
alcance. SOLANES, Miguel y JOURAVLEV, Andrei, Integrando economía, legislación y administración
en la gestión del agua y sus servicios en América Latina y el Caribe, Naciones Unidas, Santiago de Chile,
octubre del 2005, p. 40, expresan que “Las relaciones entre centralización y descentralización de
actividades, parecen demostrar que más que un problema de opciones radicales, lo importante
es estructurar sistemas equilibrados, donde las atribuciones legales y políticas sean asignadas a
niveles adecuados de gobierno, y donde los roles del sector público y privado, en sus diferentes
niveles, sean complementarios”, recordando a continuación experiencias fracasadas de modelos
descentralizadores en los que las entidades locales no resultaron un paradigma adecuado. De igual
modo, debe atenderse que en los Principios de Dublín, adoptados en la Conferencia Internacional
sobre el Agua y el Medio Ambiente de Naciones Unidas de 1992, expresamente se recoge la
necesidad de que “las decisiones habrían de adoptarse al nivel más elemental apropiado, con la
realización de consultas públicas y la participación de los usuarios en la planificación y ejecución de
los proyectos sobre el agua”.
18
en ocasiones se aseguran estructuras con autarquía técnica, pero también

política y económico-financiera.
En este esquema descentralizado, a diferencia de los organismos des-
concentrados, se carece de un superior que ostente un poder jerárquico
que permita el desarrollo del atributo del mando, así como la posibilidad
de avocación. Lo que se procura, es que el órgano competente presente
independencia para considerar la oportunidad y conveniencia técnica de
su decisión, alejándose así de las áreas centrales de gobierno ciertas ma-
terias cuya resolución objetiva debe priorizarse especialmente sobre las
eventuales necesidades de políticas contingentes o de tinte electoralista.
Claro está, sin embargo, que si un organismo resulta autárquico funcio-
nalmente, pudiendo tomar sus decisiones de acuerdo a un parecer técnico
independiente, pero sus autoridades carecen de una estabilidad política
que impida su remoción injustificada, es muy fácil captar la voluntad del
mismo reemplazando al decisor por quien tiene el poder para ello. Igual-
mente, si el organismo para cumplir la decisión adoptada depende de un
presupuesto externo o alterable fuera de su ámbito, un debilitamiento fi-
nanciero o económico puede ser un mecanismo para dificultar tal labor16.
El esquema administrativo que se analizará en un momento, y que es
regido por las Leyes que se comentan en esta obra, no presenta una con-
formación casual. Muy contrariamente, es un paradigma que surgió a lo
largo de una evolución histórica, ceñido por las necesidades públicas y las
exigencias sociales.
La descentralización consuetudinaria de la operación de los cauces
menores en los usuarios aglutinados mediante organismos no estatales,
el surgimiento de una estructura estatal para el control institucional de
aquellos, la descentralización constitucional de esa estructura estatal y
su conformación con instituciones que garantizan su independencia, la
16
En este sentido, ver el análisis que realiza CASTIÑEIRA DE DIOS, Enrique, Régimen legal de la
vitivinicultura, EDIAR, Buenos Aires, 1999, p. 57, al analizar la pérdida de recursos económicos
propios en el ámbito del Instituto Nacional de Vitivinicultura.
19
implementación de una desconcentración por cuenca para la autoridad

estatal, son todos ellos resultados de las necesidades políticas mendoci-
nas, necesidades que –al constitucionalizarse- trascienden los objetivos
de gobierno para transformarse en políticas de Estado.
b) La evolución de la Administración del agua en Mendoza

La Provincia de Mendoza se ha caracterizado por un destacado régimen
sobre gestión de las aguas, siendo part existe una clara vinculación entre
la política y planificación que procura el Estado en las distintas materias
a su cargo, y la efectiva gestión que las desarrolla como acción concreta. Y
gran parte de la eficiencia en la realización de tales políticas dependerá de
los esquemas que conformen la estructura técnica y burocrática destinada
a su cumplimiento, y los procedimientos que a tal fin se establezcan.
En relación a la administración y gestión del agua, Mendoza se destaca
por un tradicional sistema que ha potenciado desde antiguo una estructu-
ra pública con un profundo nivel de descentralización, caracterizada por
su independencia técnica, económica e incluso política17.
Sin embargo, como ya se ha observado en el volumen I de esta obra,
en Mendoza la Administración del recurso hídrico ha presentado diversos
matices en su evolución18, siendo que la gestión del agua en el territorio
mendocino es incluso anterior al surgimiento y consolidación de la civili-
zación occidental en la zona19.
17
PINTO, Mauricio y ANDINO, Marcela, “Entes reguladores con independencia funcional, política,
e institucional: una antigua solución del derecho mendocino en las modernas instituciones de
control”, ob cit, p. 797.
18
PINTO, Mauricio y ANDINO, Marcela, “La Reforma del Estado en torno a las instituciones
hídricas. El caso de Mendoza (Argentina)”, ob cit.
19
GODOY, María Verónica, Los Huarpes y su cultura, Tintar, 2° ed., Mendoza, 1999, p. 46 y 90.
ÁLVAREZ, Agustín, Breve historia de la Provincia de Mendoza, Imprenta Oficial y Escuela de Arte para
Penados, Mendoza, 1932, p. 17, CANO, Guillermo, Reseña Crítica de la Legislación y Administración
de Aguas de Mendoza, Mendoza, 1967, p. 15. MAYNTZHUSEN, Enrique, “Los grandes sistemas
de irrigación prehispánicos del Río Mendoza”, Anales de Arqueología y Etnología, T° XXIII, UNC,
Mendoza, 1968, p. 127; PONTE, Ricardo, Mendoza, aquella ciudad de barro. Historia de una ciudad
20
En la época colonial, lo órganos del sistema monárquico emitieron las

disposiciones sobre agua que rigieron bajo dependencia española, aunque
hasta 1852 la intervención estatal fue sumamente restringida, limitándo-
se a regular el uso del recurso. La realización de las obras de captación y
distribución de aguas dependía -salvo contadas excepciones- de la activi-
dad e iniciativa particular20. La obra hidráulica precolonial fue completada
y expandida sobre las necesidades de la nueva poblacional, que desde el
siglo XVII comenzó a expandirse económicamente21.
Hasta 1810, entonces, la gestión de las aguas sin excepción se corres-
pondía al paradigma monárquico, y consiguientemente la estructura esta-
tal para atender el tema resultaba de matriz plenamente centralista, aun-
que distribuida territorialmente en determinados niveles de la estructura
colonial. En este sentido, como un marco general, la Cédula de 1776 y la
Ordenanza de Intendentes de 1782 encargaba a estos cuidar el reparto de
aguas
En el ámbito mendocino, la creación en 1603 de la Alcaldía de Aguas
en el Cabildo de Mendoza representó el surgimiento de una autoridad con
competencias desconcentradas en la materia, mediante un cargo auxiliar
de la justicia capitular que se configuró como la primer estructura com-
petencial específica, con funciones de reparto y cuidado de la distribución
del recurso, evitando robos y tomas clandestinas que eran comunes hasta
ese momento22.
Sin embargo, el 15 de octubre de 1810 el Cabildo de Mendoza -tan
sólo cuatro meses después de que dicho Cabildo se sumara al movimiento
andina desde el siglo XVI hasta nuestros días, Municipalidad de la Ciudad de Mendoza, Mendoza,
1987, p. 14.
20
CANO, Guillermo, Bosquejo del Derecho Mendocino Intermedio de Aguas, ob cit. p 18.
21
GAGO, Alberto Daniel, Rupturas y conflictos en la historia económica de Mendoza, Centro de
Estudios e Investigaciones Regionales, Mendoza, 1999, p 11.
22
PASCUALOTTO, Matías Edgardo, Las políticas hídricas y el proceso constitucional de Mendoza:
área metropolitana 1561-1916, Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Nacional de Cuyo,
Mendoza, 2016, p. 60.
21
revolucionario23- dispuso la creación del cargo de Regidor Juez de Aguas24,

iniciándose el primer antecedente en el Derecho patrio americano de una
autoridad con competencia específica en materia hídrica25.
De este modo, con la revolución de mayo de 1810, los nuevos gobier-
nos patrios comenzaron a perfilar instituciones de gestión hídrica que
continuaron con la administración que hasta ese entonces correspondía a
los tradicionales órganos coloniales. Este nuevo gobierno que se consoli-
dó a partir del movimiento revolucionario, no implicó de por sí una auto-
mática transformación del Estado hacia un nuevo paradigma actualmente
en curso: hasta ese momento el modelo estatal había conformado una es-
tructura que aglutinaba, acorde al régimen monárquico al que pertenecía,
23
El quiebre revolucionario que implicó el Cabildo de Buenos Aires del 25 de mayo de 1810 no
importó un decisorio que alcanzara de manera directa a los restantes Cabildos provinciales, sino que
fue necesario que cada uno de éstos se sumara al movimiento revolucionario. LUGONES, Manuel, El
pronunciamiento de Mendoza por la Revolución de Mayo, publicación documental, Junta de Historia,
Mendoza, 1925, in totum, explica que en el caso de Mendoza el 13 de junio de 1810 llegó a Mendoza
la noticia de la revolución producida en Buenos Aires y la solicitud de la Junta allí instaurada de
la designación de un diputado. A pesar de las distintas misivas arribadas desde el Gobierno de
Córdoba en los días siguientes –desautorizando los sucesos porteños de mayo y solicitando el envío
de fuerzas armadas para aplacarlos- se produjo en el Cabildo mendocino una serie de sesiones que
arribaron a un Cabildo abierto extraordinario el 23 de junio de 1810, en el que bajo la presión
popular se dispuso el reconocimiento de la junta revolucionaria y la elección del diputado solicitado
por aquella (elegido el 25 de junio). Los sucesos revolucionarios mendocinos continuaron –con un
eventual posicionamiento contrarrevolucionario de los funcionarios españoles por medio de la
resistencia política basada en la fuerza armada- hasta el Cabildo del 17 de julio, en el que se depuso
al Subdelegado de la Real Hacienda y Comandante de Armas Facundo Ansay, consolidándose la
referida decisión del 23 de junio.
24
La disposición del Cabildo en este sentido, obrante en CANO, Guillermo, Régimen jurídico económico
de las aguas en Mendoza durante el período intermedio (1810-1884), ob cit, p. 203, establecía: “1810
– 15 de octubre – El Muy Ilustre Cabildo, Justicia y Regimiento elige los cabildantes para el año
próximo de 1811 y en esta elección el Alcalde Ordinario de 1er. Voto, que lo era Don Joaquín de Sosa
y Lima, propone la creación del cargo de Regidor Juez de Aguas (caso aquella Superioridad tenga a
bien confirmar la creación de esta plaza) votando para este cargo por Don Antonio Montt. Como la
elección de los cabildantes era elección canónica, Don Antonio Montt fue electo por unanimidad,
habiendo sufragado por él las siguientes personas: JOAQUIN DE SOSA Y LIMA (Alcalde Ordinario
de 1er. Voto); MANUEL JOSÉ DE GODOY Y ROXAS (Alcalde Ordinario de 2do. Voto); JACINTO
ESÍNDOLA (Regidor Electo Alférez Real); FRANCISCO XAVIER CORREAS (Regidor Electo Alcalde
Provincial), PEDRO JOSÉ PELLIZA (Regidor Electo Defensor de Pobres y Menores)”.
25
PINTO, Mauricio, “La Administración del agua en Mendoza en el periodo intermedio”, en
LAHOZ DE ASTORGA, Susana (comp.), Hacia el bicentenario: San Juan, San Luis, Mendoza: ciclo de
conferencias RADU, Universidad Católica de Cuyo, San Juan, 2010, p. 465.
22
el poder decisorio y la ejecución de los actos públicos en órganos colonia-

les subsumidos en una estructura de poder jerárquica; y la conformación
del régimen patrio no modificó en lo inmediato esa tendencia, siendo el
orden jurídico español una de las fuentes de mayor importancia e influen-
cia en la conformación del nuevo régimen local.
Pero ello no impidió que durante la conformación de un gobierno pa-
trio de las aguas se evolucionara, dentro de la estructura centralizada del
Cabildo, hacia una descentralización burocrática o desconcentración, que
implicó el paulatino desarrollo de una concepción que luego avanzaría
hacia la actual estructura estatal descentralizada administrativamente,
la que se presentaría luego como nuevo modelo que subsiste fortalecido
hasta nuestros días.
El órgano propio del Regidor Juez de Aguas se denominó Juzgado Ge-
neral de Aguas en oposición a los “jueces particulares” de cada hijuela, a
los que se referirá específicamente en un momento, los que resultaban
preexistentes a la autoridad estatal y surgieron con motivo de la organiza-
ción espontánea del riego en Mendoza en manos de particulares.
Este Juzgado de Aguas era dependiente del gobierno provincial, y fue
creado por el Cabildo de Mendoza; no consistía en una desmembración
del centralizado poder estatal, sino sólo en una desconcentración admi-
nistrativa, por lo que el referido Regidor resultaba un dependiente del
Cabildo, conservando este último una marcada jerarquía sobre aquel.
Las funciones de esta autoridad, acorde a las características de la épo-
ca26, importaban la sumatoria de potestades administrativas y judiciales.
Así, por ejemplo, el Reglamento del Cuerpo Capitular dictado entre 1820
y 1825 contemplaba en su Capítulo 13 que el Juez de Aguas tenía juris-
dicción ordinaria y exclusiva en materias contenciosas como de oficio en
26
MOLINA, Eugenia, “Los funcionarios subalternos de justicia en Mendoza, 1810-1852: entre el
control comunitario y el disciplinamiento social”, Nuevos Mundos Mundos Nuevos, Debates, 2010,
URL: http://nuevomundo.revues.org/59353, consultado el 19 de julio de 2010. SANJURJO, Inés,
“La justicia de paz en Mendoza. Leyes de 1872, 1876 y 1880”, Revista Confluencia, año 1, número
2, Mendoza, 2003, p. 128.
23
la materia administrativa, especificando que era de su resorte aspectos

administrativos o de policía –como el reparto de las aguas, el abasto y
obras hídricas, o la prevención y regulación de inundaciones- y judiciales
–“entender y sentenciar causas contenciosas sobre daño de aguas, direc-
ción de seguir los desagües y otras semejantes”-.
El cargo de Juez de Aguas como órgano específico en materia hídri-
ca se mantuvo hasta 1870, excepto por una supresión momentánea27 -y
consiguiente traspaso de responsabilidades al órgano de policía- que se
produjo entre 1825 y 1833. También, fue nuevamente suprimido por un
breve espacio a partir del año 1870, en el que sus funciones quedaron a
cargo del Ministerio de Hacienda28, constituyéndose nuevamente por Ley
del 16/5/1871.
Como consecuencia de la pérdida de sus funciones jurisdiccionales29,
por Decreto del 10/1/1873 se sustituyó el nombre de Juzgado General de
Aguas por el de Inspección General de Irrigación, denominándose luego
de la Ley de Aguas de 1884 como Departamento General de Aguas, base
institucional del Departamento General de Irrigación que surge en la es-
tructura estatal que establece la Constitución de 1894 y se consolida y
27
Por Ley del 11/5/1825 se suprimió el Cabildo, y consiguientemente el cargo de Juez de Aguas
creado en 1810, transfiriendo sus funciones al Juez de Policía. Sin embargo, la Ley del 16/12/1833
reestableció dicho cargo con las facultades que tenía antes de extinguirse.
28
Ley del 29/12/1870, de creación del Ministerio de Hacienda.
29
La Ley Orgánica de Tribunales del 5/12/1872 traspasó las funciones jurisdiccionales que tenía el
Juez de Aguas a los tribunales ordinarios. SANJURJO, Inés, “La justicia de paz en Mendoza. Leyes
de 1872, 1876 y 1880”, ob cit, p. 132 a 134, observa que esta norma, junto a la Ley Orgánica y de
Procedimientos de la Justicia de Paz de 1876, disponían dentro de la órbita municipal y a cargo
de los jueces de paz la jurisdicción sobre las cuestiones contenciosas de aguas cuando las acciones
deducidas no tendiesen a establecer derechos permanentes y siempre hasta una cantidad acotada.
Estos procesos eran resueltos con “apelación para ante tres vecinos del distrito que nombrarán las
partes o el juez de paz si éstas no lo hicieran dentro del tercero día”. Igualmente, complementa
estas ideas en SANJURJO, Inés Elena, “Justicia de paz y cultura jurídica en el largo siglo XIX en
Mendoza (Argentina). El caso del departamento de San Rafael en el sur provincial”, Nuevo Mundo
Mundos Nuevos, Debates, 2010, URL : http://nuevomundo.revues.org/59257; consultado el 19 de
julio de 2010, donde se precisa la calidad de lego de los jueces de paz –y obviamente del tribunal de
apelación compuesto por vecinos-, y si la cuantía de la causa superaba cierto límite, los decisorios
del tribunal de vecinos era apelable ante el Juez de 1º Instancia con sede en la Ciudad.
24
profundiza en la Constitución de 1900 y en la vigente Constitución de

1916.
La actual conformación de esta estructura gubernativa, que se ha ana-
lizado inicialmente en el primer volumen de esta obra, al comentar los Tí-
tulos I, XI, XII, XIII y XIV de la Ley de Aguas de 1884, y que se considerará
con mayor detalle en el volumen II al analizar las Leyes 322, 6405 y 5302
en los aspectos pertinentes que configuran el contenido de los siguientes
capítulos, presentará un sustento en la experiencia de diversos ensayos
que le sirvieron de antecedentes a la hora de establecerse la Administra-
ción de las zonas de regadío.
Así, como un vestigio que informará al actual sistema, en el régimen
correspondiente al período intermedio (entre la Revolución de Mayo y la
sanción de la Ley de Aguas de 1884) aparecerá plenamente conformada
la idea de un Superintendente como autoridad ejecutiva, acompañado por
una Junta o Consejo de usuarios representativo de diversas zonas de rie-
go, correspondiendo a este último adoptar resoluciones presupuestarias y
de imposición de cargas económicas, decidir el empleo de los dependien-
tes, y dictar normas reglamentarias. El Decreto del 26/01/1869, estable-
ció en este sentido un ente encargado de administrar y distribuir las aguas
del Canal Zanjón (hoy Cacique Guaymallén).30
Sin perjuicio de este desarrollo de la autoridad estatal, e incluso des-
de épocas anteriores a la misma, los cauces que conforman el sistema de
distribución hídrica de Mendoza ya eran administrados por ancestrales
entes autárquicos de origen consuetudinario que contaban con persona-
lidad jurídica propia31.
30
CANO, Guillermo, Régimen Jurídico Económico de las Aguas en Mendoza Durante el Período
Intermedio (1810-1884), ob. cit., p. 117 y ss.
31
CANO, Guillermo, Régimen jurídico económico de las aguas en Mendoza durante el periodo intermedio
(1810-1884), ob cit, p. 113. Suprema Corte de Justicia de Mendoza, Sala Segunda, in re Troncoso,
Carmelo Rafael / Departamento General de Irrigación, sentencia de 11/11/2001, Ubicación: S303-
313, publicada en La Ley Gran Cuyo, T° 2002, p. 195, con nota de PINTO, Mauricio, “Configuración
jurídica de la participación comunitaria en la gestión hídrica”.
25
De esta forma, los canales que se derivaban de los ríos –con la paulati-
na ampliación de cultivos– generaban una espontánea administración por
los usuarios que generalmente los construían, enmarcados en vínculos de
solidaridad social que hacía posibles y eficientes los trabajos de utilidad
común y la convivencia misma32. Así, y al margen de toda creación legal, se
conformaban de manera natural distintas corporaciones de usuarios que
resultaron la base medular del sistema administrativo hoy vigente.
En este marco, durante el denominado período intermedio, se consi-
deraba a los cauces como una suerte de propiedad de la comunidad de
regantes, lo que implicaba que los mismos conformaban corporaciones
con derecho al autogobierno: “siendo los regantes propietarios de los cauces,
tenían, como consecuencia de ello, el derecho de nombrar sus empleados y el de
establecer su régimen administrativo y financiero, y, por consiguiente, el deber
de pagar todos los gastos que el uso de los cauces originara, cuyos gastos deja-
ban de ser conceptuados como de cuenta del gobierno”33.
Estas estructuras de administración que gestionaban cada cauce es-
taban a cargo de los denominados “jueces particulares”. La actuación de
los mismos, de base consuetudinaria, fue en muchos casos reglada por el
Estado a través de reglamentos particulares para cada canal, hasta que el
denominado Reglamento de Aldao –aprobado por Decreto del Gobernador
Félix Aldao el 01/10/1844- estableció un régimen general en la materia.
Así, puede observarse el Decreto del 28/11/1842, fijando el Reglamen-
to de la entonces denominada Acequia del Estado –el actual Canal Jari-
llal-, en el que se fija la elección democrática del juez del canal bajo control
del Juez General de Aguas, su duración anual en el cargo, y su competen-
cia policial para hacer cumplir el régimen, entre otros aspectos como la
convocatoria y quórum para la Asamblea de usuarios del canal, el registro
32
PINTO, Mauricio, “Agua y Bicentenario”, en LAHOZ DE ASTORGA, Susana (comp.), Hacia el
bicentenario: San Juan, San Luis, Mendoza: ciclo de conferencias RADU, Universidad Católica de Cuyo,
San Juan, 2010, p. 275.
33
CANO, Guillermo, Régimen jurídico económico de las aguas en Mendoza durante el periodo intermedio
(1810-1884), ob cit, p. 111.
26
de usuarios, los aportes en trabajos y dinero para el mantenimiento del

canal que debe administrar el juez, el esquema de personal del canal.
Otro supuesto de esta clase es el Decreto del 31/08/1852 establecien-
do el Reglamento del Canal El Retamo, en el que se contempla la elección
anual del “Juez de la Asequia” (sic) y el régimen del canal que éste debía
aplicar, con apelación al Juez General.
Sin lugar a dudas, estas normas particulares recogieron prácticas con-
suetudinarias que le brindaron una sustancia similar en sus principios
fundantes a las actuales reglas en la materia, pudiendo verse en el régi-
men vigente el vestigio de tales primigenios antecedentes.
Por su parte, el denominado Reglamento de Aldao fijó que “en cada hi-
juela habrá precisamente un Juez particular”, los que debían resolver en
primer instancia con apelación al Juez General (art. 4), tanto en causas
judiciales como en las propias de la gestión particular de los cauces (art.
5), y se encuentran bajo el control de cuentas de éste (art. 9).
Como se ha observado anteriormente, a partir de 1872 las funciones
jurisdiccionales que ejercían las autoridades del agua fueron trasladadas a
la justicia de paz, con apelación a un tribunal de vecinos.
Posteriormente, la Ley de Aguas de 1884 receptó en sus Títulos XV
y XVI la regulación de los órganos que conformaban las Inspecciones de
Cauce, tal como se analiza en el primer volumen de esta obra, y desde
1894 el ancestral sistema de autogestión que se refiere fue oportunamen-
te recogido por las normas constitucionales de Mendoza, consolidándo-
se de esta manera las Inspecciones de Cauce con una estructura jurídica
fundada en la misma Carta Magna. “Nuestra Carta Constitucional, al igual
que las anteriores, acuerdan jerarquía constitucional a las comunidades de
usuarios, otorgándoles las facultades de elección de sus propias autoridades y
administración de sus rentas”34.
34
LÓPEZ, Joaquín, “Organización de las Comunidades de Usuarios en la República Argentina”, en
Annales Juiris Aquarum, nº 1, AIDA, Mendoza, 1968, p. 253.
27
Desarrollando este régimen, tal como se profundizará en detalle en los

capítulos siguientes, la Ley 322 atendió la autarquía institucional de los
cauces, fijando normas que complementan la Ley de Aguas. La Ley 5302
dispone desde 1988 el actual régimen eleccionario de las Inspecciones
de Cauce, fijando reglas para caso de acefalía, suspensión, intervención
y destitución que reafirman los conceptos de autarquía que dan las nor-
mas ya referidas; y finalmente, la Ley 6405, dictada en 1996, brinda un
encuadre amplio al régimen de las Inspecciones de Cauce, sistematizando
y complementando las disposiciones ya citadas. Estas normas, que defi-
nen claramente a las Inspecciones de Cauce -y a las Asociaciones que ellas
conformen- como personas jurídicas de derecho público con autarquía y
capacidad propia, han estipulado además el contenido de la función de
control que corresponde al Departamento General de Irrigación sobre ta-
les entidades de usuarios.
A todo ello, puede agregarse que actualmente existen ciertos organis-
mos cuyas competencias, aunque no resultan propiamente hídricas, guar-
dan gran conexidad con la gestión del agua. Es el caso de la Dirección de
Hidráulica dependiente del Poder Ejecutivo Provincial, con competencias
sobre las obras destinadas al encauzamiento de las aguas pluviales en de-
fensa de las zonas rurales y urbanas de la Provincia, tanto en lo que hace a
su estudio, planificación y realización (Leyes 2797, 3308 y 4971 y Decre-
tos 1782/61 y 752/97); ente cuyas potestades, más que sobre la gestión
del agua propiamente dicha, recaen en las obras de defensa sobre los efec-
tos nocivos de las avenidas pluviales. O del Ente Provincial del Agua y Sa-
neamiento, estatuido por Ley 6044, cuya competencia es sobre el control
del servicio público de abastecimiento poblacional. En ambos casos, las
funciones sectoriales de estos órganos presentan una conexidad trascen-
dente con la gestión hídrica propiamente dicha, lo que exigirá depurados
instrumentos de coordinación entre las distintas esferas competenciales.
c) El actual régimen constitucional sobre Administración del agua

A partir de 1894 el régimen constitucional mendocino ha preceptuado
28
reglas específicas sobre la conformación autárquica de la Administración

del agua35, elevando al máximo rango normativo un esquema de gestión
que –como se ha visto- presenta profundas raíces en la cultura y regula-
ción provincial.
Etimológicamente, autarquía proviene de la voz griega autarchia, del
verbo archein, que significa “príncipe” o “jefe”. Su actual concepto se rela-
ciona tradicionalmente a la capacidad de autogobierno o autoadministra-
ción conforme un estatuto orgánico proveniente de un orden superior36,
lo que en esencia implica que desde la máxima jerarquía normativa se ha
procurado una Administración hídrica independiente de las restantes es-
feras gubernamentales.
Así, luego de diversas variaciones, el régimen constitucional vigente
desde 1916 contemplará en su artículo 188 que “Todos los asuntos que se
refieran a la irrigación en la Provincia, que no sean de competencia de la justi-
cia ordinaria, estarán exclusivamente a cargo de un Departamento General de
Irrigación”, precepto que delimita claramente la extensión de la función
estatal que no resulte de naturaleza jurisdiccional en manos exclusivas de
dicha autoridad administrativa37.
35
Con anterioridad, si bien el proyecto del prestigioso Juan Bautista Alberdi, base sobre la que se
sancionó el texto de 1855, desconocía absolutamente la temática hídrica y las 40.000 hectáreas
irrigadas a esa fecha, la consiguiente carta magna obtuvo en su articulado un claro perfil local y
dispuso en su art. 57 inc. 3 que “ Las municipalidades o cabildos son restablecidos. En cada cabeza de
departamento se instalará una municipalidad. Su organización y atribuciones serán determinadas
por una Ley que tendrá por bases constitucionales las siguientes: ... ...Las escuelas primarias, los
establecimientos de beneficencia, la policía de salubridad y ornato, la distribución de las aguas y la
justicia ordinaria de primera instancia serán de su resorte exclusivo”. CANO, Guillermo, Bosquejo
del Derecho Mendocino Intermedio de Aguas, ob. cit, ps. 78 a 93, señala que la voluntad auténtica del
Constituyente fue que dichos entes ejercieran competencia en la distribución de aguas urbanas,
limitando su jurisdicción territorial a la ciudad.
36
TETTAMANTI de RAMELLA, Adriana, “Autonomía y autarquía”, en EMILI, Eduardo (coord.),
Estudios de Derecho Administrativo, T° IV, Mendoza, 2000, p. 62, MARIENHOFF, Miguel, Tratado de
Derecho Administrativo, Tº I, ob cit, p. 373.
37
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Emilio Cugnini SA c/ Departamento General de
Irrigación y ots., sentencia del 18/05/1989, Ubicación: S209-170, ha expresado al respecto que
“El artículo 188 de la Constitución Provincial consagra por un lado, una cláusula abierta de competencia
administrativa, en el sentido de que toda la competencia de este tipo es titularizada por el Departamento
General de Irrigación”.
29
Esta “exclusividad” en materia de recurso hídrico, fue considerada por

los propios constituyente como la “bandera de autonomía”. En tal sentido,
el Dr. Julián Barraquero durante los debates de la Convención Constitu-
yente de 1915, al analizar y fundar el texto actual del artículo 188 de la
Constitución de Mendoza sostuvo que “la palabra ¨exclusivamente¨ tiene
un alto significado, porque es la palabra que declara la autonomía de la Irri-
gación, es decir, que todos los asuntos que interesan a la Irrigación y al uso
del agua, le corresponden al interesado en la forma que esta Constitución lo
determina”38.
En igual sentido, el informe de la Comisión Redactora a la Honorable
Convención Constituyente refiere al Consejo de Irrigación previsto en el
artículo 188 de la Constitución de Mendoza para “construir una especie
de federación administrativa en el régimen de las aguas que consulta la mayor
suma de opiniones y la mayor suma de intereses legítimos con prescindencia de
todo resorte gubernamental”.39
Es necesario aclarar además que, más allá de la literalidad del precepto
que se refiere, una adecuada hermenéutica exige que el término “irriga-
ción” deba ser interpretado en el contexto que fue dictado, a principios
del siglo XX, donde se tenía como principal destino del recurso hídrico a
tal uso, pero sin que esto signifique limitar la competencia del DGI sólo
a ese aspecto. Prueba contundente de ello resulta el art. 1 de la Ley de
Aguas, establece que compete a las autoridades que aplican la misma todo
lo referente a “La administración del agua, su distribución, canales, desagües,
servidumbre, etc., las concesiones de agua para irrigación y su empleo para
otros usos...”.
En este sentido, debe recordarse además no sólo las expresiones de
los constituyentes antes citadas –en las que claramente se refiere a “todos
los asuntos que interesan a la Irrigación y al uso del agua” y a “una especie de
38
H. Convención Constituyente de 1915, Debates de la Convención Constituyente de 1915, Tº 2, Ed.
Oficial, Mendoza, 1941, p.448.
39
H. Convención Constituyente de 1915, Debates de la Convención Constituyente de 1915, ob. cit.
p. 46.
30
federación administrativa en el régimen de las aguas”- , sino especialmente

la consideración de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza que, sepa-
rándose del dictamen del Procurador General de la Corte que limitaba la
competencia del ente a la irrigación, entiende a cargo del Departamento
General de Irrigación la política y administración hídrica en general40.
Según la norma constitucional que referida, este Departamento se en-
cuentra “compuesto de un Superintendente nombrado por el Poder Ejecutivo
con acuerdo del Senado, de un Consejo compuesto de cinco miembros designa-
dos en la misma forma, y de las demás autoridades que determine la ley”. Ade-
más, “El Superintendente de Irrigación y los miembros del Consejo durarán
cinco años en sus funciones y podrán ser reelectos, debiendo renovarse estos
últimos, uno cada año, a cuyo efecto se practicará la primera vez el correspon-
diente sorteo. Durante dicho término, podrán, sin embargo, ser removidos, en
la forma y por el Jury creado por los artículos ciento sesenta y cuatro y ciento
setenta y cinco de esta Constitución” (art. 189).
Este esquema de conformación ha procurado garantizar de manera
profunda un grado de independencia institucional y funcional que se lo-
gró después de sucesivas reformas constitucionales, y que es modelo de
modernas conformaciones administrativas41, habiéndose sostenido gra-
cias a ello la eficiencia del organismo del agua por mantenerse libre de la
influencia política partidista42.
40
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, Sala II, in re Dirección General de Irrigación c. Provincia
de Mendoza, sentencia del 28/09/2005, La Ley Gran Cuyo, Tº 2005, p. 1290, con nota de PINTO,
Mauricio y TORCHIA, Noelia, “Áreas naturales protegidas, desarrollo y administración hídrica”.
41
control”, nota a fallo de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza en pleno in re Obras Sanitarias
Mendoza SA c. Provincia de Mendoza, sentencia del 23/09/2003, ob cit, p. 797. PINTO, Mauricio,
“Ente Provincial de Aguas y Saneamiento”, nota al fallo de la Suprema Corte de Justicia de
Mendoza in re Ente Provincial del Agua y Saneamiento c. Municipalidad de Las Heras, sentencia del
06/09/2002, La Ley Gran Cuyo, Tº 2002, p. 835.
42
CANO, Guillermo, Reseña Crítica de la Legislación y Administración de aguas de Mendoza, ob cit p.
38. CANO, Guillermo, “Aspectos Jurídicos e Institucionales”, en CFI/CEPAL, Los recursos hidráulicos
de Argentina, CFI, 1969, p. 145. PEÑA, Humberto y SOLANES, Miguel, La Gobernabilidad Efectiva del
Agua en las Américas, un tema crítico, Global Water Parnership y Comisión Económica para América
31
Dicha independencia surge de una variedad de elementos que se po-

tencian mutuamente. Por una parte, la designación de las autoridades
mediante acuerdo senatorial limita la posibilidad de designación unila-
teral desde un sector político, debiendo el partido gobernante encontrar
el acuerdo de otras fuerzas legislativas que componen la Cámara alta,
muchas veces conformada en proporciones que no otorgan un dominio
decisorio en una única voluntad partidaria, siendo ello un primer filtro
que exige un grado básico de concertación política –incluso dentro de las
líneas internas de cada partido- sobre la entidad de los candidatos a tal
función.
El acuerdo senatorial es consecuente con la estabilidad en el cargo que
contempla este sistema, salvo Jury de enjuiciamiento por las causas ex-
presamente previstas en el artículo 109 de la Constitución de Mendoza:
mal desempeño, desorden de conducta, faltas o delitos en el ejercicio de
sus funciones o por crímenes comunes.
Este jurado de enjuiciamiento, es uno de los mecanismos de control
externo que se aplica a la gestión del agua43, y consiste en un proceso de
naturaleza política que se presenta como un rasgo propio de la separación
de poderes propia del republicanismo, donde a la vez de importar la po-
sibilidad del control desde un ámbito de poder a otro44, se potencia una
Latina y El Caribe, III Foro Mundial del Agua, Kyoto, 2003, p. 6, expresan en este sentido que la
adopción de decisiones con fines políticos oportunistas o de corto plazo afecta la gobernabilidad
del recurso.
43
PINTO, Mauricio, “Mecanismos de fiscalización en materia de gestión hídrica. A propósito del
control judicial a la intervención a una Inspección de Cauce”, La Ley Gran Cuyo, T° 2015, p. 22,
donde se observa que la independencia institucional que presenta la autoridad del agua en Mendoza
es sin perjuicio de controles externos de naturaleza política, judicial y económica-financiera.
44
GIULIANI, Carlos Alberto, “Inconducta de los Magistrados como causal de remoción”, nota
a fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re Trova, Facundo Martín, 10/11/2009,
publicado en La Ley, Suplemento Penal, junio 2010, p. 38, recuerda en este sentido que “…nos
encontramos inmersos en un régimen Republicano de gobierno, lo que significa que el ejercicio del
poder de gobernar se encuentra dividido en tres, legislativo, ejecutivo y judicial, estableciendo un
sistema de pesos y contrapesos, o controles mutuos […]. Y es que una República y con mayor razón
una República democrática, es en última instancia un sistema de controles mutuos y recíprocos. En
esta concepción el juicio político resulta ser, en aquellos países donde la separación de poderes se
mantuvo tajante como las democracias presidencialistas de Estados Unidos y Argentina uno de los
32
clara estabilidad que asegura la independencia funcional45.

Así, el artículo 189 de la Constitución de Mendoza manda que la re-
moción de las autoridades superiores del agua sea según el procedimiento
fijado en los artículos 164 y 165 de la Constitución de Mendoza46 para los
varios e importantes controles interorgánicos que procuran asegurar el equilibrio de los poderes del
estado, en realidad es quizá uno de los más importantes”.
45
FORASTIERO, Andrés Osvaldo, “La inamovilidad de los jueces y la independencia del Poder
Judicial”, La Ley, Tº 1992-C, p. 1256. En este sentido, también puede observarse el análisis
que realiza FONTÁN, Carmen, “Juicio político y control de razonabilidad”, publicado en La Ley,
Suplemento Constitucional, marzo 2010, p. 456; y en La Ley, Tº 2010-B, p. 456, anotando el fallo de
la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Tucumán in re Freidenberg, Alicia c. Estado Provincial
(Honorable Legislatura); en este precedente la judicatura entendió que el enjuiciamiento político no
puede violentar el principio de independencia del Poder Judicial que se expresa en la garantía de la
inamovilidad sin causa del magistrado. En este mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha entendido que la inamovilidad judicial resulta una garantía de la independencia
funcional de los magistrados (in re Reverón Trujillo vs. Venezuela, sentencia de 30/06/2009).
46
Art. 164 de la Constitución de Mendoza: “Los jueces de las Cámaras de apelaciones, los de
primera instancia, los fiscales, asesores y defensores, pueden ser acusados por las mismas causas
a que se refiere el artículo 109, ante un Jury de Enjuiciamiento compuesto de los miembros de la
Suprema Corte y un número igual de senadores y un número también igual de diputados que serán
nombrados anualmente por votación nominal en la primera sesión que celebren las respectivas
Cámaras.
Este Jury será presidido por el presidente de la Suprema Corte o por su reemplazante legal y no
podrá funcionar con menos de la mitad más uno de sus miembros. En caso de empate decidirá el
presidente del Jury, aun cuando ya hubiese votado al pronunciarse el fallo”.
Art. 165 de la Constitución de Mendoza: “La acusación será presentada al presidente del Jury,
quien deberá citar a los demás miembros que los componen, dentro de las 48 horas, observando
las siguientes reglas que la Legislatura podrá ampliar, por medio de una ley reglamentaria, pero sin
restringirlas ni alterarlas:
1 - La acusación se hará por escrito, determinando con toda precisión los hechos que le sirven de
fundamento.
2 - El presidente del Jury, dará traslado al acusado por el término de 10 días, dándole copia de la
acusación y de los documentos que la instruyan. Contestada la acusación o en rebeldía del acusado,
si no hubiera contestado dentro del término establecido, el Jury decidirá por votación nominal y
por mayoría de votos de la totalidad de sus miembros, si procede la continuación del juicio o si debe
desestimarse la acusación. En el primer caso, el juicio se abrirá a prueba por el término de 30 días y
el acusado quedará suspendido en el ejercicio de sus funciones.
3 - Desde el momento en que el Jury declare que procede la acusación, intervendrá el Procurador
de la Corte en representación del ministerio público y sin perjuicio de la participación del acusador
particular.
4 - Los miembros del Jury no son recusables, pero el acusado tendrá derecho a recusar sin causa a
33
integrantes de la judicatura, lo que ha sido a su vez desarrollado procedi-

mentalmente por la Ley 4970, siendo ello una garantía de estabilidad que
tiende a tutelar la referida independencia funcional.
Por otra parte, la designación de las autoridades del agua por cinco
años y la referida estabilidad, se conjuga con la duración de cuatro años
en el cargo que la Constitución en el artículo 114 otorga al Gobernador.
De este modo, toda autoridad del agua designada en un gobierno de-
terminado está destinada a perdurar más allá de dicho gobierno, o dicho
de otro modo, todo Gobernador se encuentra con autoridades del agua
designadas por gobiernos anteriores que no puede remover sin causa pro-
bada en el proceso de enjuiciamiento político que estipula la Constitu-
ción, dificultándose la captación de la voluntad del organismo del agua
por parte de la autoridad central de la Provincia.
Esta situación se potencia con la renovación escalonada de los Conse-
jeros que debe ser realizada anualmente según el artículo 189 de la Cons-
titución de Mendoza, lo que aumenta la diversidad política en la confor-
mación del Consejo en cuanto la generalidad de sus integrantes estarán
designados en períodos anteriores al del gobierno central, e incluso al del
uno de ellos.
5 - En este juicio las partes podrán hacer uso de todos los medios de prueba admitidos por la ley”.
6 - El acusado podrá comparecer por sí o por apoderado y si no compareciese será juzgado en
rebeldía.
7 - Se garantiza en este juicio la libre defensa y la libre representación.
8 - Concluido el proceso, el Jury discutirá en sesión secreta, el mérito de la prueba y terminada
esta discusión, se designará día para pronunciar en sesión pública, el veredicto definitivo, lo que se
efectuará por votación nominal, sobre cada cargo, por sí o por no.
9 - Ningún acusado podrá ser declarado culpable por menos de la mayoría absoluta de los miembros
que componen el Jury.
10 - El fallo condenatorio no tendrá más efecto que la destitución del acusado, salvo el caso de que
el motivo de la condenatoria fuere la perpetración de delitos, que estuvieren sujetos a la justicia
ordinaria, en cuyo caso el Jury deberá pasar los antecedentes al ministerio fiscal.
11 - Declarado absuelto el acusado, quedará ipso facto restablecido en la posesión de su empleo y a
salvo las acciones civiles o criminales a que hubiere lugar”.
34
mismo Superintendente.
El siguiente cuadro ejemplifica como un gobernador determinado,
durante sus cuatro años de mandato, se encuentra con la generalidad de
funcionarios superiores del agua designados por su antecesor con acuerdo
de Cámaras de Senadores con distintas composiciones (esta Cámara, que
debe dar el acuerdo a la designación, conforme el artículo 78 de la Cons-
titución de Mendoza se renueva por mitades cada dos años), y a su vez el
único funcionario del agua que –en el ejemplo- coincide con el mandato de
quién lo designa alcanza al siguiente gobierno.
GOBERNADOR 2 GOBERNADOR 3 GOBERNADOR 4
…TE 1 SUPERINTENDENTE 2 SUPERINTENDENTE 3 SUPERINE…
…A 1 CONSEJERO RÍO MENDOZA 2 CONSEJERO RÍO MENDOZA 3 CONSEJE…
…SUPERIOR 1 CONSEJERO R. TUNUYÁN SUPERIOR 2 CONSEJERO RÍO TUNUYÁN SUPERIOR 3
…YAN INFERIOR 1 CONSEJERO RÍO TUNUYÁN INFERIOR 2 CONSEJERO RÍO TUNUYÁN INFER…
…NSEJERO RÍO ATUEL 1 CONSEJERO RÍO ATUEL 2 y 3 CONSEJERO RÍO ATUEL 4
CONSEJERO RÍO DIAMANTE 2 CONSEJERO RÍO DIAMANTE 3 CONSEJERO RÍO D…
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
años de mandato
Si bien la Constitución contempla el sorteo entre los Consejeros de-

signados en la primero oportunidad de conformación del Consejo, tal
mecanismo ha sido aplicado en ocasiones en que –por omisiones de desig-
naciones en el plazo anual- varios Consejeros han sido designados simul-
táneamente, restableciéndose así el escalonamiento que exige la norma47.
De este modo, se procura una conformación de órganos constituidos
con autoridades sobre las que resulta dificultosa una captación de volun-
tad por subordinación política partidaria, generándose una composición
en la que necesariamente un porcentaje importante de los funcionarios
superiores del ente no han sido designados por quien ejerce el gobierno
47
En este sentido, puede referirse la Resolución 04/77 del H. Consejo de Apelaciones, y las Acta
19/81 y 8/84 de ese mismo órgano.
35
central de la Provincia.
Por otra parte, “Para ser Superintendente de Irrigación o miembro del Con-
sejo, se requiere: ciudadanía en ejercicio, ser mayor de treinta años y tener cinco
de residencia en la Provincia” (art. 190 de la Constitución de Mendoza).
Estas exigencias cualitativas que la Constitución exige para ocupar los
cargos, lejos de meras formalidades, importan una técnica tendiente a ga-
rantizar ciertas aptitudes básicas en la función.
En este sentido, la doctrina48 ha considerado frente a normas similares
que imponer una determinada edad mínima dentro de las condiciones
de elegibilidad a un cargo tiene por objeto garantir frente a “las imprevi-
siones, la inexperiencia, el dominio de las pasiones, la ignorancia y otros
defectos propios de una juventud temprana”.
Por su parte, en torno a la exigencia de residencia, la referida doctrina
ha señalado que la misma procura que el funcionario designado responda
al propósito de que “el pueblo de cada Provincia se halle representados
por hombres salidos de su seno, inspirados en las necesidades reales, en
las ideas y los sentimientos de la localidad, y en los anhelos de libertad y
progreso de sus vecinos”. Sin lugar a dudas, la especial idiosincrasia que
presenta el sistema hídrico mendocino, muñida de una especial cultura
y tradición que incluso ha sido notoriamente informante del sistema le-
gal, no es susceptible de una mera absorción teórica, sino que se basa en
vivencias, y justamente en este aspecto ha puesto énfasis la carta consti-
tucional.
La ciudadanía, aparece como un requisito que reserva la gestión del
recurso hídrico necesariamente en manos de decisores de nacionalidad
argentina, excluyéndose a extranjeros de la posibilidad de ejercer tal carga
pública. Esta limitación, si bien impuesta como excepcionalidad sólo fren-
te a ciertos cargos, es una técnica usual en el constitucionalismo argenti-
48
GONZALEZ, Joaquín V., Manual de la Constitución Argentina, Ángel Estrada y Cia, Buenos Aires,
1971, p. 339 a 343.
36
no, y obedece a contrapesar la política de apertura hacia los extranjeros

que fijó el novedoso programa constitucional que comienza en 1853 para
todo el territorio nacional, equiparando a los extranjeros y ciudadanos en
el ejercicio de los derechos civiles (arts. 14 y 20 CN).
El texto constitucional que se analiza, al referir a la ciudadanía en ejer-
cicio, permite tanto el supuesto de aquella que deriva de la nacionalidad
por nacimiento como las que derivan de la nacionalidad por opción o por
naturalización, aunque siendo estas últimas susceptibles de pérdida49 es
necesario que se encuentren vigentes durante la totalidad del mandato de
los funcionarios en cuestión50.
Dotando de potestad a estos cargos, la Constitución expresa que “La
Ley sobre Irrigación que deberá dictar la Legislatura, reglamentará las atri-
buciones y deberes del Superintendente, del Consejo, y demás autoridades del
ramo” (art. 191 de la Constitución de Mendoza), aspecto que en general
ha realizado la Ley de Aguas –a cuyo comentario, desarrollado en el pri-
mer volumen de esta obra, se remite-, y las restantes normas que se ana-
lizarán en el presente volumen de esta obra.
En particular, la Ley 322, cuyo régimen se considerará en detalle más
adelante, contempla no sólo las funciones de estos órganos –Superin-
tendente y Consejo-, sino que además conforma un tercer órgano –el H.
Tribunal Administrativo-, de naturaleza compleja al estar constituido por
los dos primeros, estatuyendo en el mismo funciones de trascendencia
que generalmente se reservan al cuerpo legislativo –como la atribución
presupuestaria, la designación de empleados; o el otorgamiento de con-
49
BIDART CAMPOS, Germán, Compendio de Derecho Constitucional, Ediar, Buenos Aires, 2005, p.
43, realiza un claro análisis de las diferencias entre la ciudadanía y la nacionalización
50
En relación a las referidas exigencias, aunque actúan como requisitos básicos para la designación,
su ausencia en realidad reviste el carácter de causal de incompatibilidad. La distinción no es menor,
ya que “para ser” Superintendente o Consejero debe mantenerse estas condiciones durante la
totalidad el mandato, y ello importa que más que una condición de elegibilidad –que se evalúan sólo
frente al acceso al cargo- la Constitución ha fijado una condición de incompatibilidad –que se evalúa
durante todo el mandato- que exige que la ciudadanía subsista a lo largo del plazo de designación.
37
cesiones de agua51 bajo la Ley 4035-, junto a otras atribuciones de igual

envergadura estratégica –como el control a las Inspecciones de Cauce que
fijan las Leyes 322, 5302 y 6405-. Como se analizará en este volumen, la
conformación compleja del referido H. Tribunal Administrativo importa
la necesaria conjunción de voluntades de los dos órganos que en concreto
crea la Constitución, lo que potencia aún más la idea de una política esta-
ble y concertada en la materia.
Al margen de tal desarrollo legal, la misma Constitución estatuye cier-
tas funciones a cargo del organismo del agua que se refiere, evitando que
cualquier precepto infraconstitucional desnaturalice tales labores de su
contenido material, vinculado necesariamente al mismo la gestión de las
aguas que en forma exclusiva la Carta Magna encomienda al Departamen-
to General de Irrigación.
En este concepto, el artículo 194 de la Constitución de Mendoza im-
pone la necesaria consideración técnica por parte de este ente autárquico
antes de que se autoricen nuevos derechos de agua, y el artículo 195 de la
Constitución de Mendoza impone que corresponde al referido organismo,
previo los estudios del caso, determinar las zonas en que convenga am-
pliar el suministro de agua –aspecto condicionante de cualquier política
de ordenamiento territorial- e informar a la legislatura a los efectos de la
correspondiente ley aprobatoria52.
El artículo 196 de la Carta Magna termina de consolidar este régimen
de independencia funcional al disponer que “El Departamento de Irriga-
ción sancionará anualmente su presupuesto de gastos y cálculo de recursos”. De
este modo la autoridad del agua está dotada no sólo de la autarquía que
importa su autogobierno, sino además de la autarcía que determina sus
atribuciones presupuestarias que la dotan de autosuficiencia económica.
51
En el régimen mendocino, el artículo 194 de la Constitución de Mendoza reserva a la autoridad
legislativa el otorgamiento de concesiones de uso de las aguas superficiales.
52
PINTO, Mauricio, “Coordinación entre la nueva Ley de Ordenamiento Territorial y el régimen
hídrico mendocino”, Revista de Derecho Ambiental, Abeledo Perrot, nº 23, Julio/Setiembre 2010, p.
245
38
Evidentemente el rasgo más importante que ha contribuido al man-

tenimiento de esta “independencia”, es establecer y disponer sus propios
recursos, sin injerencias externas que lo limiten por depender económica-
mente de partidas presupuestarias que otorgue –u omita- la Legislatura,
o de ejecuciones de las mismas que disponga el Poder Ejecutivo.
La autarquía económico-financiera que se señala hace que el Departa-
mento General de Irrigación esté sólo sujeto al contralor de legalidad en la
ejecución de sus actos por parte del Tribunal de Cuentas de la Provincia,
quien tiene a su cargo aprobar o desaprobar la percepción e inversión de
los caudales públicos, habiéndose confirmado judicialmente que esta fa-
cultad impide que otros poderes, incluso el legislativo, puedan deteriorar
la capacidad financiera necesaria para que el organismo cumpla su fun-
ción53.
Por otra parte, el artículo 193 de la Constitución de Mendoza ha fi-
jado que “La Ley de Irrigación, al reglamentar el gobierno y administración
del agua de los ríos de la Provincia, podrá dar a cada uno de aquellos su direc-
ción autónoma, sin perjuicio de su dependencia del Departamento General de
Irrigación con arreglo a la misma”. Este principio ha permitido desarrollar
desde antiguo órganos desconcentrados a nivel de cada cuenca que –bajo
el poder jerárquico de la Superintendencia- gestionan el recurso territo-
rialmente54.
53
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Banco de la Nación Argentina c. Honorable Tribunal
Administrativo del Departamento General de Irrigación, sentencia del 30/08/1965, Ubicación
S093-363, expresó en este sentido que “Las exenciones impositivas que establece el artículo 2 de la
ley provincial 1541 de adhesión al Plan de Colonización dispuesto por la ley 16363, son inaplicables
a los gravámenes previstos por el Departamento General de Irrigación de la Provincia al sancionar
su presupuesto anual de gastos y cálculo de recursos (artículo 196 de la Constitución Provincial)”.
54
El artículo 189 de la Ley de Aguas de 1884 hablaba de una estructura burocrática por
Subdelegaciones determinada por límites políticos departamentales, y ello era propio de la
conformación del “Departamento de Aguas” que –bajo dependencia del Poder Ejecutivo provincial-
creó esa norma. En esa época, las autoridades municipales de cada Departamentales –lejos de la
actual conformación autónoma que presentan- también dependían del orden provincial, y junto
con el surgimiento de los cultivos en el territorio provincial la centralizada autoridad de Mendoza
de esa época fue creando departamentos políticos –a cargo de los “Subdelegados” municipales-,
acompañados a partir de 1853 y hasta 1884 de “Subdelegaciones de Aguas” a los fines de la gestión
hídrica. La evolución histórica de estas Subdelegaciones bajo dependencia del Poder Ejecutivo se ha
39
Tales órganos, denominados Subdelegaciones de Aguas –para los ríos

Mendoza, Tunuyán Superior e Inferior55, Atuel y Diamante- y Jefatura de
Zona –para los ríos Malargüe, Colorado Grande y Barrancas- se encuen-
tran regulados por preceptos de la Ley de Aguas, los que son reglamenta-
dos por la Resolución 2325/77 HTA.
Finalmente, el artículo 187 de la Constitución de Mendoza dispone
que “Las leyes sobre irrigación que dicte la Legislatura, en ningún caso priva-
rán a los interesados de los canales, hijuelas y desagües, de la facultad de elegir
sus autoridades y administrar sus respectivas rentas, sin perjuicio del control
de las autoridades superiores de Irrigación”.
Ambos derechos de los interesados de cada canal se materializarán a
través de consorcios de usuarios del agua denominados Inspecciones de
Cauce que, bajo el control del Departamento General de Irrigación, fun-
cionan según determina las Leyes de Aguas, 322, 5302 y 6405. Sobre es-
tos aspectos se profundizará en los capítulos subsiguientes.
Basta a esta altura referir que de este modo la Administración del agua
en Mendoza ha presentado, entonces, un llamativo sistema de descentra-
lización de doble grado56, donde no sólo se ha desmembrado la función
desarrollado al analizar la Ley de Aguas en el primer volumen de esta obra. Muy contrariamente,
desde 1894 –y con la actual conformación fijada en la Constitución de 1916- ese “Departamento
de Aguas” fue dejado sin efecto por la superior norma constitucional, creándose en su lugar el
Departamento General de Irrigación como autoridad independiente de la esfera gubernativa
central de la Provincia. Esta autoridad del agua, fue organizada por imperio del artículo 193 de la
norma constitucional vigente en base al moderno principio de gestión por cuenca, sin perjuicio de
la dependencia a la superior autoridad del Departamento General de Irrigación.
55
El río Tunuyán ha sido organizado administrativamente en dos unidades de manejo o
Subdelegaciones, tomando como punto de fraccionamiento el embalse El Carrizal. El fundamento
de este fraccionamiento es en cuanto la técnica de gestión del tramo superior –por no estar regulado
por el embalse- es necesariamente distinta de la del tramo inferior, sin perjuicio de la coordinación
que la Superintendencia impone entre ambas dependencias jerárquicas. Este caso conforma una
relativización del principio de gestión por cuenca, el cual es modulado por las exigencias del
principio de razonabilidad aplicado a la gestión hídrica; conf. PINTO, Mauricio y MARTÍN, Liber,
“La cuenca hidrográfica como base para la gestión ambiental y de recursos hídricos. Precisiones,
alcance y límites en torno al concepto geográfico, jurídico y político”, Jurisprudencia Argentina, T°
2013-II, suplemento del fascículo n. 4, 24 de abril de 2013, p. 39.
56
CANO, Guillermo, Reseña crítica de la legislación y administración de aguas en Mendoza, ob cit, p.
46.
40
estatal sobre las aguas del Poder Ejecutivo que ejerce el gobierno general
o central, otorgándose la misma a un ente extrapoder (Departamento Ge-
neral de Irrigación), sino que también se ha separado la gestión operativa
o de distribución desde dicho ente público hacia los consorcios de usua-
rios (Inspecciones de Cauce).
El régimen subsistente en la Ley de Aguas de 1884 contemplará las
principales atribuciones y dependencias de estas autoridades, las que
pueden analizarse con mayor detalle en base al comentario que oportu-
namente se efectuó de esos preceptos en el primer volumen de esta obra.
Es suficiente para esta consideración recordar, sin embargo, que en dicho
texto se ha especificado las competencias del Superintendente General de
Irrigación y de sus dependientes, los Subdelegados de Agua que corres-
ponden a cada cuenca, así como las propias de las Inspecciones de Cauce.
Luego de la Ley de Aguas, la Ley 322 ha terminado de desarrollar la
estructura institucional del Departamento General de Irrigación, confor-
mando sus órganos internos y procedimientos administrativos especia-
les que rigen en la materia, así como normas específicas sobre control de
cuentas de las Inspecciones de Cauce. Las Leyes 5302 y 6405, como se ha
referido previamente, han actualizado el actual sistema regulatorio de las
Inspecciones de Cauce.
En los siguientes capítulos se practicará el análisis de las normas que
rigen actualmente el sistema de Administración hídrica, en especial las
Leyes 322, 5302 y 6405, coordinando y concordando tales textos norma-
tivos con diversos preceptos que rigen en la materia, completándose así el
análisis que sobre el tema ya se ha realizado al comentar la Ley de Aguas
de 1884 en el primer volumen de esta obra, trabajo al que se remite.
41
Capítulo II
La Ley 322: Administración y

procedimiento especial en materia
hídrica
a) Conceptos introductorios a la Ley 322
L
a Provincia de Mendoza es pionera en Argentina -e incluso en la
región latinoamericana- en materia de legislación y administra-
ción del recurso hídrico. La mezcla de culturas heredadas de las
civilizaciones hidráulicas con influencia en la zona (incas, huarpes, espa-
ñoles, y a través de éstos también fuentes musulmanas) dio origen a un
legislación y administración de avanzada, que aún hoy mantiene su total
vigencia.
Como se analiza in extenso en el Capítulo I de este volumen, en la evo-
lución normativa producida en la materia, desde el punto de vista insti-
tucional, a excepción de la primer Constitución mendocina -que otorgaba
cierta competencia a los municipios en materia de aguas- las restantes,
incluyendo la hoy vigente (1916), otorgan la administración del recurso
hídrico provincial a un ente descentralizado, cuyas características funda-
mentales radica en su exclusiva competencia en el tema, cualquiera sea el
uso al que se destina e independiente del gobierno central de la Provin-
cia, característica esta última que se manifiesta a través de su autarquía
financiera-presupuestaria (art. 196 de la Constitución de Mendoza) y su
autarquía funcional (art. 188 de la Constitución de Mendoza)57.
57
TORCHIA, Noelia y PINTO, Mauricio, “Procedimiento administrativo en materia hídrica en
la Provincia de Mendoza”, en AVALOS, Eduardo (coord.) et al, Habilitación de la instancia en el
43
Con distinta denominaciones, “Departamento de Aguas” -utilizado

por la Ley de Aguas de 1884- o “Departamento General de Irrigación”
-expresión empleada a partir de la Constitución de 1894-, este ente ha ad-
ministrado “exclusivamente” el recurso hídrico en la provincia. Esta expre-
sión –exclusivamente- utilizada por el constituyente de 1916 es la que ha
delimitado contundentemente la competencia del organismo en materia
de aguas, dejando a salvo aquellas que por su naturaleza han quedado en
manos de la “justicia ordinaria” -y a las que se hará referencia al comentar
el art. 24 de la Ley 322-.
Las particularidades de esta Administración y en especial del bien
administrado –el recurso hídrico- hizo necesario el dictado de una nor-
mativa propia en materia de procedimiento administrativo, regulándose
así de manera particular los aspectos procedimentales en el ámbito de la
Administración del agua, régimen que no fue en su momento sustituido
o derogado por la Ley 3909 -de Procedimientos Administrativos-, ni en la
actual regulación que realiza la Ley 9003.
En efecto, el art. 1 de la Ley 3909 dispuso que esa “ley regirá toda la
actividad administrativa estatal, con excepción de aquella que tiene un régi-
men establecido por ley especial, caso en que se aplicarán las disposiciones de la
presente como supletorias”. Asimismo, el art. 189 de la norma citada agregó
que “Dentro del plazo de ciento veinte días, computados a partir de la vigencia
de esta ley, el Poder Ejecutivo determinará cuáles serán los procedimientos es-
peciales actualmente aplicables que continuarán vigentes...”. No obstante que
tal determinación nunca se concretó mientras estuvo vigente esa norma
adjetiva, la Ley 322 se mantiene viva dentro del ámbito del Departamento
General de Irrigación y demás Autoridades de Agua58.
contencioso administrativo, Advocatus, Córdoba, 2007, p. 524.
58
La exclusividad constitucional que impone el artículo 188 excluía al Poder Ejecutivo de competencia
para expedirse en relación a la materia regulada por la Ley 322, con lo que la determinación de la
vigencia de este procedimiento correspondía en todo caso al ámbito del Departamento General de
Irrigación, tal cual reconoce actualmente el art. 189 inc. c) de la Ley 9003. Si bien no existió una
determinación expresa al respecto, la aplicación cotidiana de la referida norma importa claramente
un pronunciamiento tácito sobre la vigencia referida. A su vez, este extremo ha sido expresamente
merituado por la Suprema Corte de Justicia de Mendoza, la que in re OSM SA c/ Dir Gral de
44
De hecho, la “supletoridedad” que correspondía a la Ley 3909 comple-

mentó el contenido de la norma comentada, incorporando nuevos prin-
cipios e instituciones administrativas modernas que no se vislumbraban
-al menos acabadamente- al tiempo de la sanción de la Ley 322, sin que
con ello se desvirtúe la esencia del procedimiento especial en materia de
aguas59.
Esta situación, no ha variado con la sustitución del régimen general
de procedimiento administrativo por la novedosa Ley 9003. Esta última,
aunque sustituyó a la Ley 3909, dispuso que a partir de su entrada en
vigencia sus reglas de fondo y principios generales prevalecerían sobre las
disposiciones de los procedimientos administrativos especiales. Sin em-
bargo, en la materia procedimental propia de la Ley 322, las disposiciones
de forma de la ley 9003 se aplican supletoriamente con respecto a las que
estatuye la ley especial (art. 189 inc. a).
A su vez, aunque la Ley 9003 encomienda al Poder Ejecutivo que lle-
ve a cabo un relevamiento de las normas legales y reglamentarias de los
procedimientos especiales que requieran ser mantenidas en razón de su
especificidad e impulse la derogación de las restantes, en su art. 189 inc.
c) contempla que cuando se trate de procedimientos especiales vigentes
en los entes u órganos constitucionales extra poderes, tal relevamiento se
limitará a consolidar lo que informen y requieran dichos entes. Esta pre-
visión, importa entonces que la Ley 322 subsiste plenamente en tanto no
sea alterada en forma explícita por el Poder Legislativo a requerimiento
del Departamento General de Irrigación.
En cuanto a la organización de la Administración, como se ha adelan-
Irrigación, auto del 04 de agosto de 2008, expresó: “Si bien el sistema recursivo del Departamento
General de Irrigación es diferente al procedimiento recursivo administrativo general previsto en la
Ley 3909, éste es aplicable supletoriamente a los regímenes especiales conforme su artículo 1º”.
59
ROJAS CALDERON, Christrian, “El análisis sistémico del derecho de aguas. Aplicación a algunos
casos prácticos”, Derecho Administrativo, nº 72, abril/junio 2010, Abeledo Perrot, p. 344, explica
la necesaria supletoriedad del derecho administrativo –como ciencia matriz- con respecto a la
especialidad que importa el derecho de aguas. Se coincide con este concepto, y se entiende que
el mismo se potencia en la regulación adjetiva que importan las normas procedimentales que se
refieren.
45
tado en el Capítulo I, el Departamento General de Irrigación se compone

de tres órganos: Superintendencia, Honorable Tribunal Administrativo y
Honorable Consejo de Apelaciones.
Comparando la citada organización con el conocido modelo de gobier-
no que importa la “república”, puede afirmarse que cada órgano cumple
dentro del ámbito interno del DGI una función asimilable sólo a los fines
didácticos a las funciones de los órganos de la citada forma de gobierno,
contrapesándose las funciones orgánicas en un claro mecanismo de auto-
regulación del poder estatal.
De esta manera el Superintendente, es el órgano ejecutivo, con facul-
tades propias de la función policial en materia hídrica, las que se encuen-
tran enumeradas principalmente en los artículos 190 a 203 d de la Ley de
Aguas y en los artículos 3 al 7 de la Ley 322, tal como se analiza al comen-
tar dichos preceptos; el Honorable Consejo de Apelaciones, ejerce funcio-
nes que en ciertos aspectos reflejan las de las autoridades jurisdiccionales,
revisando en grado de apelación las decisiones del Superintendente60; y,
finalmente, el Honorable Tribunal Administrativo, cuyas funciones son
semejantes a las que ejerce la H. Legislatura en el ámbito provincial, al
dictar reglamentos de carácter general y obligatorios para todo los habi-
tantes, designar empleados y estipular el presupuesto del órgano. Las fa-
cultades de este último órgano se encuentran contenidas en el art. 26 de
la presente ley, ampliadas posteriormente por Leyes 4035 y 4036 -sobre
Aguas Subterráneas- y las Leyes 5302 y 6405 -referida a las Autoridades
de Cauce-.
Asimismo, como ocurre en la forma republicana de gobierno, los dis-
tintos órganos se controlan entre sí. De esta manera, conforme lo expresa
el artículo 6 inc. 3) de la ley que se comenta en este Capítulo, el Super-
intendente dará cuenta anualmente ante el H. Tribunal Administrativo
creado por el art. 26, a través de la presentación del Balance General; y por
60
Debe aclararse, sin embargo, que en este ejemplo didáctico se refiere de manera impropia a la
función jurisdiccional aludida, ya que –como se analizará luego- el régimen vigente otorga sólo
atribuciones administrativas a estos órganos.
46
su parte, el H. Consejo controla el accionar de Superintendencia a través

de la resolución de los recursos de apelación; en cuanto al H. Tribunal
Administrativo, al ser integrado tanto por Superintendencia como por el
Consejo, supone un examen complejo de ambos órganos con respecto a
las decisiones que se tomen.
Por otra parte, en cuanto al procedimiento administrativo, al que se
referirá en detalle posteriormente, en razón de la importancia y urgencia
que implica la resolución de los conflictos suscitados en materia de aguas,
se establece un procedimiento breve, sumario, verbal y actuado, en for-
ma coincidente con las previsiones que con anterioridad estuvieron dadas
por la denominada Ley de Aguas de 1884.
Al igual que su antecesora Ley de Aguas de 1884,61 la norma comenta-
da en este Capítulo puede ser criticada en cuanto a la técnica legislativa
utilizada, ya que se mezclan en su contenido aspectos procedimentales
con los de índole institucional, tal el caso del art. 26 -por el que se crea
el Honorable Tribunal Administrativo-. Sin embargo no puede descono-
cerse que, a pesar de sus deficiencias, se ha mantenido eficientemente
vigente durante más de cien años.
61
Ver el comentario al Título I de esa norma que se realiza en el primer volumen de esta obra.
47
LEY Nº 322
EL SENADO Y CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE MENDOZA,

SANCIONAN CON FUERZA DE LEY:
A
rt. 1: La administración general de las aguas de los
ríos, arroyos, canales, hijuelas y desagües de la pro-
vincia, su distribución y la tramitación de toda solici-
tud sobre concesión de ellas para el riego y su empleo en usos
industriales, estará a cargo del Departamento de Irrigación.
El presente artículo ratifica lo ya expresado por la Ley General de Aguas
de 1884 en su primer dispositivo. Como en tal antecedente legislativo, se
confirma el ámbito funcional de actuación de la Administración hídrica,
quedando a cargo del Departamento General de Irrigación la “adminis-
tración y distribución de las aguas” en la Provincia de Mendoza. Refren-
dando también el trámite instituido en la Ley de Aguas con relación a la
“concesión de uso” del recurso hídrico, y en concordancia con las previsio-
nes del artículo 194 de la Constitución de Mendoza, el presente artículo
otorga competencia a dicho órgano a los fines de la iniciación del trámite,
como paso previo a su remisión a la Legislatura Provincial.
Siguiendo la expresión utilizada por las Constituciones de 1894 y 1900,
denomina “Departamento de Irrigación” al sucesor de la institución del
órgano que en la Ley de Aguas se llama “Departamento de Aguas”62. No
obstante, la confusa expresión “irrigación” -que se justifica en razón de
ser el uso más importante al tiempo de la sanción de la ley- que aparen-
temente importaría limitar la competencia de la institución al riego, a
continuación el texto legal incluye al “uso industrial” entre los que deben
ser administrados por dicha autoridad, despejando cualquier duda sobre
62
El actual nombre que recibe el ente, y que adiciona la expresión “General”, fue incorporado en la
Constitución de 1916, y mantenido en el periodo de vigencia de la Constitución de 1949.
48
la competencia del ente referido con relación a otros usos del recurso.
Este concepto competencial extenso, confirma desde este texto nor-
mativo lo que ya se ha señalado en el Capítulo I en cuanto a la compe-
tencia amplia sobre las aguas que inviste el Departamento General de
Irrigación.
Art. 2: De conformidad a lo prescripto por los artículos 208 y

209 de la Constitución de la Provincia, el Superintendente y el
Consejo que componen aquel Departamento tendrán las atribu-
ciones determinadas por la presente ley, mientras no se reforme
la Ley de Aguas sobre esta materia.
La cita al articulado de la Constitución Provincial se refiere a la Carta
sancionada en el año 1900 -la Ley 322 fue sancionada en 1905-. Por
dicho estatuto se crearon dos órganos a cargo de la institución adminis-
tradora del recurso hídrico: el Superintendente -nombrado por el Poder
Ejecutivo con acuerdo del Senado-, y un Consejo -compuestos por tres
ciudadanos, ante el cual se apelaban las decisiones del primero-. Ambos
órganos duraban dos años en sus funciones, pudiendo ser reelectos, y
sólo removidos con acuerdo del Senado.
A diferencia de la Constitución actualmente vigente desde 1916, que
impone como requisito sustancial para ser Consejero la “residencia” en
la provincia por un período no inferior a cinco años, la Constitución de
1900 sólo requería para ser Consejero la ciudadanía en ejercicio. Tampo-
co en tal Carta –al igual que en la vigente- se hacía referencia a la exigen-
cia de ser “usuario” del recurso hídrico, representándose así a las distin-
tas cuencas hidrográficas en que se divide la provincia, tal como siempre
se ha requerido por aplicación de un “uso y costumbre” inveterado que,
en virtud de su cumplimiento pacífico durante más de cien años, se ha
transformado en fuente de derecho y en una práctica obligatoria.
En ese régimen constitucional tampoco se imponía condicionamien-
to alguno para ejercer el cargo de Superintendente, como sí lo exige la
49
normativa hoy vigente (residencia en la provincia, ciudadanía en ejercicio

y mayor de treinta años), lo que hace suponer que el nombramiento de
Superintendente, más allá de la exigencia del acuerdo del Senado, respon-
día sólo a conveniencias políticas, pero sin atender el conocimiento de
la realidad local que la residencia, o la madures que cierta edad mínima,
presumen. Esta amplia discrecionalidad fue limitada a partir de la sanción
de la Constitución de 1916, que incorporó requisitos de residencia, ciuda-
danía y edad para los cargos en cuestión, tal cual se analizó en el Capítulo
I de este volumen.
Las competencias de estos órganos, como ya se ha adelantado, si bien
presenta una amplia temática por imperio constitucional, han sido com-
plementadas y especificadas por diversas leyes posteriores. Así, entre
otras, las Leyes 5302 y 6405 ha regulado tales potestades en relación a las
autoridades de los cauces menores; las Leyes 4035 y 4036 en relación al
uso de las aguas subterráneas; o la Ley 6044 en relación la preservación de
la calidad del agua y a la coordinación de la materia hídrica con las propias
del servicio público de agua y saneamiento.
DEL SUPERINTENDENTE
Art. 3: El Superintendente de Irrigación es el jefe del Departa-
mento; tiene a su cargo el cumplimiento de los deberes y el ejerci-
cio de las facultades que establece la ley de aguas con las amplia-
ciones y restricciones de la presente.
Como se expresara anteriormente, el cargo de Superintendente Ge-
neral de Irrigación, como órgano ejecutivo del ente encargado de admi-
nistrar el agua en Mendoza, aparece por primera vez en la Constitución
Provincial de 1894, reiterándose posteriormente en las distintas Cartas
Magnas que la sucedieron. De este modo, se jerarquiza constitucional-
mente al órgano ejecutivo que como “Superintendente de Aguas” había
regulado una década antes la Ley de 1884 como continuador de la Inspec-
ción General de Aguas y sus antecedentes.
El precedente inmediato de la denominación que utilizan tales nor-
50
mas, se encontra en el Decreto del 26/01/1869, que designó con el nom-

bre de “Superintendente del Zanjón” al órgano ejecutivo dentro del ente
encargado de administrar y distribuir las aguas del Canal Zanjón (hoy Ca-
cique Guaymallén).63 Como se analiza en el Capítulo I, la conformación de
la autoridad de tal Canal, integrada por ese “Superintendente” y una Jun-
ta de Regantes de los distintos canales derivados de ese sistema, presenta
sin lugar a dudas una semejanza al perfil que se establece en el régimen
constitucional para la autoridad del agua.
Acorde a lo comentado en torno al artículo 2º de esta misma norma,
las facultades que inicialmente se otorgaban en la Ley de Aguas y la Ley
322 han sido complementadas y especificadas por diversos preceptos pos-
teriores, sin perjuicio de la competencia genérica que impone la exclusivi-
dad que en la materia otorga la Constitución provincial.
Las condiciones para acceder al cargo, su duración, remoción, etc., se
encuentran contenidas en la Constitución Provincial vigente.
De los requisitos exigidos para acceder al cargo se rescata principal-
mente la residencia por cinco años en la provincia, lo que obviamente
obedece, como se expresó en el Capítulo I, a la necesidad de que aquel que
ejerza tan importante potestad debe conocer sobre la escasez y relevancia
del recurso para el desarrollo económico y social de la provincia, conoci-
miento que sólo puede adquirirse con la vivencia que genera la residencia
local. Es importante destacar que igual condicionamiento se exige para
ser Consejero, o sea miembro del H. Consejo de Apelaciones y del H. Tri-
bunal Administrativo (art. 190 Constitución Provincial), y para desempe-
ñarse como Inspector de Cauce o Delegado (art. 3 Ley 5302).
Art. 4: El Superintendente conocerá originariamente:

1º. En el trámite de toda solicitud sobre concesión definitiva o
eventual de agua para cultivos, o del uso de la energía hidráuli-
63
CANO, Guillermo, Régimen Jurídico Económico de las Aguas en Mendoza Durante el Período
Intermedio (1810-1884), ob. cit., p. 117 y ss.
51
ca, con fines o aplicaciones industriales.

2º. De los reclamos que se deduzcan contra los procedimientos
de los Subdelegados de Aguas, Inspectores, Delegados y demás
funcionarios inferiores, pudiendo imponer multas, suspensio-
nes y destituciones, según la gravedad de los casos.
3º. De toda queja sobre fraudes o abusos cometidos por particu-
lares en el uso o aprovechamiento del agua.
A los fines de determinar las prerrogativas de la Superintendencia, la
ley distingue entre competencia “originaria”, es decir, aquella que en prin-
cipios y, sin perjuicio de las posibilidades que surgen de la delegación y
reglamentación administrativa, incumbe al Superintendente en primera
instancia; y aquella que le corresponde en “última instancia administra-
tiva”, resolviendo en grado de apelación los aspectos ya resueltos por las
autoridades de agua inferiores (Subdelegados e Inspecciones de Cauce).
Sin perjuicio de las previsiones del presente artículo, existen otros su-
puestos competenciales que corresponden al Superintendente. Así, en el
marco de las atribuciones generales que le otorga el artículo 190 de la Ley
de Aguas, al mismo corresponde una potestad genérica en la materia, que
es especificada en los artículos 191 y ss. de esa misma Ley, y en otros pre-
ceptos que estipulan procedimientos sobre servidumbres –artículo 85 de
la Ley de Aguas-, aguas subterráneas –artículo 7 de la Ley 4036-, contra-
lor administrativo –artículo 23 de la Ley 6405-, entre otros casos.
En el artículo comentado, se definen aquellos aspectos de competencia
originara, a saber:
a) Trámite de solicitud de concesión definitiva o eventual de agua para
cultivos, o del uso de la energía hidráulica, con fines o aplicaciones indus-
triales:
Conforme surge del texto de la Ley de Aguas (art. 111 a 114), en coor-
dinación con el propio de la Constitución vigente (art. 194), el trámite
para el otorgamiento de “concesiones” sobre uso de aguas del dominio
público provincial es complejo, es decir, requiere en primer lugar de una
52
instancia administrativa, que garantice desde el punto de vista técnico la

suficiencia de caudales a conceder y que los mismos no afectan a terce-
ros; y la instancia decisional política que se cumple ante la H. Legislatura
Provincial. Esta técnica procedimental ha sido replicada en otras normas,
como la Ley 7722.64
El informe previo que emite el Departamento General de Irrigación
reviste el carácter de esencial, transformando en “nula” la ley que conceda
el uso del agua sin haber cumplido con dicha exigencia. Un análisis de este
aspecto ha sido realizado en el primer volumen de esta obra, al comentar
en el Título V de la Ley de Aguas el supuesto de la revocación por ilegiti-
midad de la concesión.
Según expresa Guillermo Cano, este sistema compuesto (administra-
tivo-legislativo) tiende a evitar que el recurso hídrico sea utilizado como
moneda de cambio entre los políticos. “La regla que dejo comentada tendió
a evitar y prevenir el otorgamiento administrativo de concesiones de agua por
favoritismos político, lo que se explica en una Provincia donde el agua vale más
que la tierra”65.
El régimen referido, siguiendo la distinción ya hecha por la Ley de
Aguas, refiere a dos categorías de “concesiones”, las definitivas y las even-
tuales, siendo el punto de inflexión para distinguir entre ambas la exis-
tencia del “aforo”, es decir, el balance entre la oferta y demanda hídrica66.
64
PINTO, Mauricio, “Tribulaciones jurídicas sobre el conflicto minero-ambiental en Mendoza”, La
Ley Gran Cuyo, Tº 2012, p. 239.
65
CANO, Guillermo, Reseña Critica de la Legislación y Administración de Aguas en Mendoza, ob cit, p.
20. En igual sentido, PEREZ GUILHOU, Dardo, La reforma constitucional mendocina de 1894, separata
de la Revista de Historia del Derecho, nº 8, Buenos Aires, 1980, p. 328, expresa que “Una de las más
notables novedades del nuevo texto está en la creación a nivel constitucional del Departamento
de Irrigación. […] La riqueza de Mendoza está fundada en el uso racional de su agua. […] A los
primeros repartos cargados de arbitrariedad, favoritismo e irracionalidad, había que seguirlos con
una política inteligente y justa. Nada mejor que crear el órgano a la vez competente y representativo
de los intereses en juego”.
66
Sobre estos aspectos, se recomienda atender el comentario al artículo 17 de la Ley de Aguas, en
el primer volumen de esta obra. También, PINTO, Mauricio, “Transformación de derechos de uso
de agua eventuales en definitivos en el régimen jurídico mendocino”, La Ley Gran Cuyo, Tº 2001,
p. 575.
53
En efecto, mientras el “aforo” no se haya concretado, todas las conce-

siones que con posterioridad a la Ley de Aguas de 1884 se otorguen por
la H. Legislatura Provincia serán consideradas eventuales, requiriendo
asimismo una mayoría especial de votos (2/3 de los miembros de cada
Cámara); en tanto después de practicado el mismo, las concesiones serán
definitivas, y disminuyen a la mitad los votos requeridos para la sanción
de la ley de otorgamiento.
La distinción en el régimen de votación se justifica en virtud que los
derechos eventuales, en teoría, deben ser servidos a posteriori de los defi-
nitivos y siempre que estos no resulten perjudicados, teniendo en cuenta
las intermitencias debidas a la carencia o la disminución del agua (art. 20
de la Ley de Aguas), resultando, entonces, de inferior prioridad67.
Ahora bien, en la práctica, ambas categoría de derechos se encuentran
subordinadas a la disponibilidad del recurso e intercaladas materialmen-
te, tornándose física y socialmente imposible la entrega de la dotación a
los definitivos en forma prioritaria. No obstante, la solución práctica del
tema se obtuvo a través de la Acordada del 5 julio del año 1929, emanada
del H. Tribunal Administrativo, que estableció un suministro simultaneo
de ambas concesiones aunque con una dotación diferencial, menor para
los derechos eventuales (de acuerdo a la antigüedad, las concesiones even-
tuales deben recibir entre el 40% y el 80% de la dotación correspondiente
a una concesión definitiva), mecanismo que ha sido considerado legítimo
por la jurisprudencia del máximo tribunal provincial68.
67
MARTIN, Liber y PINTO, Mauricio, “Escasez extraordinaria y derecho de aguas”, Revista de
Derecho Administrativo Económico, Nº 20, enero-junio 2015, Pontificia Universidad Católica
de Chile, Santiago, p. 154, observan que este régimen de priorización omite toda consideración
en torno al interés social relativo de cada uso en tensión, basándose sólo en la protección de los
derechos adquiridos.
68
La Suprema Corte de Justicia de Mendoza ha entendido que “no es repugnante a la sistemática del
derecho de aguas mendocino la existencia del derecho eventual equiparado por las leyes anteriores
comentadas (nº 430, 712, 804 y 930) al derecho definitivo de riego” (in re Morales, Ramón R c/
Departamento General de Irrigación). Este criterio ha sido reiterado recientemente en las sentencia
del 11/10/2011 in re keltisur SA c/Departamento General de Irrigación s/APA, y del 18/10/2011 in
re Porolli de Pulenta Liliana Rosa s/APA c/Departamento General de Irrigación.
54
En cuanto al aforo, que, como se ha referido, es condición para el otor-

gamiento o transformación de concesiones eventuales a definitivas, debe
advertirse que no ha sido definido por la ley las condiciones técnicas que
debe cumplir, pero obviamente implica algo más que la mera medición de
los caudales de los ríos, lo que en Mendoza se realiza con cierta precisión
desde hace más de un siglo.
Dicho “aforo” es una operación técnico-jurídica que en base al art. 122
de la Ley de Aguas, y en función del aforo propiamente dicho (medición
histórica de caudales del río) y de las necesidades del caso, asigna el volu-
men hídrico que pertenece a cada derecho concedido, estableciéndose así
el “balance hídrico” que corresponde legalmente a cada cuenca69.
A pesar de los distintos estudios, documentos e informes técnicos que
–con mayor o menor precisión o actualidad- suministran la información
propia del balance hídrico70, no ha existido hasta el momento acto algu-
no, sea administrativo o de otra naturaleza71, que homologue o tenga por
cumplido el aforo72 en alguna de las cinco principales cuencas hídricas en
las que se encuentra dividida la Provincia en los términos de la regla legal
69
PINTO, Mauricio, “Transformación de derechos de uso de agua eventuales en definitivos en
el régimen jurídico mendocino”, ob cit, p. 575. Ver también el comentario al art. 122 de la Ley de
Aguas en el primer volumen de esta obra.
70
El grado de conocimiento de la oferta es detallado en la medida en que Departamento General de
Irrigación afora diariamente los principales cauces provinciales -tarea encomendada por el art. 191
de la Ley de Aguas-. Sobre esa información se han realizado estudios periódicos que determinan el
balance de cada cuenca, como por ejemplo el “Programa de Inversiones prioritarias en el sistema de
riego del río Mendoza” (DGI, 1997), donde en p. 41 concluye un análisis de la oferta y la demanda
zonal para la cuenca del río Mendoza. Actualizando esta información, “Plan Director del Río
Mendoza” (PNUD/FAO, 2006), dedica su capítulo IV (pp. 32-44) al balance hídrico de esa cuenca,
determinándose tanto la demanda y oferta hídrica existente, como el actual déficit entre ambas
en perjuicio del equilibrio del balance en el 50% de los años y en un 12% del volumen necesario,
proyectando escenarios comparativos de aumento de la demanda en un horizonte de 10 años con
viabilidad únicamente mediante un aumento de eficiencia que genere excedentes.
71
La Ley 6105 contempla que la operación de aforo que realice el DGI sea refrendada
legislativamente.
72
PINTO, Mauricio, “Instrumentos jurídicos de gestión de la demanda hídrica en escenarios de
escasez”, VI Jornadas de Actualización en Riego y Fertirriego, Universidad Nacional de Cuyo, 2012,
disponible en www.riegoyfertirriego.com.
55
contenida en el art. 122 LA.73 Se remite en este punto a los comentarios

efectuados en el volumen I de esta obra, al analizar los arts. 18 y 122 LA.
Por el inciso comentado, además, se ratifica la competencia del Depar-
tamento General de Irrigación para intervenir en el otorgamiento de las
concesiones referentes a la “energía hidráulica” o con fines “industriales”,
despejando dudas sobre la potestad amplia de tal autoridad en materia
hídrica, aspecto que se considera en el Capítulo I.
En conclusión, la intervención del Departamento General de Irriga-
ción a través de su órgano específico (Superintendencia) en el trámite de
otorgamiento de la concesión, lo es tanto en aquellas concesiones defini-
tivas como en las eventuales, sin distinción entre los usos a los que vayan
destinadas.
Asimismo, cabe recordar que las concesiones definitivas, son exclusi-
vamente aquellas preexistentes a la sanción de la Ley de Aguas de 1884,
norma en la cual se reconoció la prerrogativa de uso del recurso hídrico a
título de concesión a todos los que teniendo derecho a aprovechamiento
del mismo presentaran cultivos y denunciaran tal circunstancia ante el
Departamento General de Irrigación en el plazo otorgado por el art. 103
de la Ley de Aguas. Las concesiones otorgadas con posterioridad a esa
fecha, intertanto no se concrete el aforo de los ríos, ostentan el carácter
de eventuales, acorde a las previsiones de los artículos 20 a 23 de la Ley
de Aguas74.
A diferencia de lo que ocurre en materia de “concesión”, los “permi-
sos” resultan una autorización o tolerancia administrativa otorgada por
la Autoridad competente para hacer uso de un bien del dominio público,
73
PINTO, Mauricio E. y BUCCHERI, Mauricio J., “Disfuncionalidades en la Regulación de los
Recursos Hídricos en Mendoza (Argentina)”, en Congreso Internacional Aguas, Ambiente y Energía,
Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, 2017, observan la inconsistencia jurídica entre diversas
resoluciones administrativas que han aprobado estudios de balances hídricos en distintas cuencas,
y el resto del ordenamiento jurídico que no refleja en forma efectiva esos supuestos balances en los
mecanismos de asignación de agua.
74
Se remite al comentario de esos preceptos en el primer volumen de esta obra.
56
cuya característica fundamental es la precariedad; la competencia para su

otorgamiento recae en el Superintendente, quien eventualmente puede
delegarlo –como en la historia ha ocurrido en algunos momentos- en la
Autoridad de cuenca local (Subdelegados).
Estos permisos, con fundamento genérico en la función administrati-
va que emana del artículo 188 de la Constitución de Mendoza y previstos
expresamente en la Ley 1920, 5081 y 6044, resultan reglamentados por
Resolución 944/06 HTA en cuanto a su otorgamiento, condiciones a los
que se encuentran sometido, casuales de extinción, etc.75.
b) De los reclamos que se deduzcan contra los procedimientos de los
Subdelegados de Aguas, Inspectores, Delegados y demás funcionarios in-
feriores, pudiendo imponer multas, suspensiones y destituciones, según
la gravedad de los casos.
El inciso comentado realiza una enumeración de los funcionarios de
menor jerarquía cuyos decisorios pueden ser apelados ante el Superin-
tendente. Sin embargo, la amplitud del mismo permite una fiscalización
genérica de los procedimientos, lo que excede la mera vía recursiva.
Cabe advertir que a excepción de los Subdelegados de Aguas y demás
funcionarios inferiores que correspondan al ámbito del Departamento
General de Irrigación, los restantes son funcionarios que no dependen
funcionalmente del Superintendente y, por el contrario, conforman un
ente que se manifiesta como una persona jurídica pública no estatal, de
naturaleza autárquica, que constituye la autoridad primaria en los cauces
menores.
Sin perjuicio del contralor frente a procedimientos administrativos
expresado en este inciso, la fiscalización económico-financiera sobre la
75
Sobre el otorgamiento de permisos de uso de aguas, se recomienda atender el comentario
al Título V de la Ley de Aguas que se realiza en el primer volumen de esta obra. De igual modo,
CORREA José Luis, “Permiso de uso de aguas públicas para riego”, Revista de Derecho Público, Tº
2007-1, Contratos Administrativos I, Rubinzal –Culzoni, 2007, p. 277. MARTIN, Liber, Derecho de
Aguas. Estudio sobre el uso y dominio de las aguas públicas, Abeledo Perrot, 2010, p. 153.
57
regularidad de procedimientos de contratación o disposición económica

que sobre las autoridades de cauce debe hacer el Departamento General
de Irrigación conforme el artículo 187 de la Constitución provincial, aun-
que correspondía inicialmente a la Superintendencia, ha sido excluida de
su potestad de control. La Ley 863, en concordancia con la posterior Ley
6405, derogó el inciso 5 del artículo 6 de la Ley 322, por el que se le
otorgaban facultades de contralor presupuestario en forma exclusiva al
Superintendente, y trasladó dicha potestad al H. Tribunal Administrativo
(art. 6 inc. 5), con lo que este aspecto del contralor hoy es propio de dicho
órgano complejo conformado por el Superintendente y el Consejo. Sobre
este ejercicio competencial, se remite al análisis realizado al comentar el
artículo 23 de la Ley 6405 en esta misma obra.
En cuanto a los Subdelegados de Aguas76, resultan funcionarios jerár-
quicamente dependientes del Superintendente, ejerciendo las funciones
que corresponden a éste en las zonas en donde tienen jurisdicción (art.
204 Ley de Aguas). Desde el punto de vista administrativo, puede con-
cluirse que las Subdelegaciones son organismos “desconcentrados”, con
funciones delegadas por la Superintendencia, o especificadas reglamenta-
riamente por el H. Tribunal Administrativo77.
La Administración hídrica de la Provincia de Mendoza se encuentra
dividida actualmente en cinco Subdelegaciones de Aguas: Río Mendoza,
Río Tunuyán Superior e Inferior, Río Atuel y Río Diamante. Completa la
estructura organizativa la Jefatura de Zona de los Ríos Malargüe, Barran-
cas, Grandes y Colorado, cuyas competencias son análogas a las de los
Subdelegados.
Los Subdelegados responden a las órdenes del Superintendente y sus
funciones se encuentran detalladas en la Ley de Aguas (Título XIII), y de-
sarrolladas reglamentariamente en la Resolución Nro. 2325/77 HTA. Este
76
Los aspectos que se comenta en este punto pueden ampliarse en el comentario al Título XIII de
la Ley de Aguas, en el primer volumen de esta obra.
77
Este es el caso, por ejemplo, de las potestades resolutorias que a favor de los Subdelegados
establecen las Resoluciones 2325/77 o 778/96 de dicho H. Tribunal Administrativo.
58
esquema, con fundamento constitucional en el artículo 193 de la Carta

provincial, ha dado lugar a una gestión por cuenca basada en cierta inde-
pendencia técnica de cada Subdelegación, sin perjuicio de su dependencia
a la potestad jerárquica -y coordinadora- de la Superintendencia. Sobre la
evolución y conformación territorial de estas autoridades, se remite a las
consideraciones que efectuadas en el Capítulo I.
La disposición que se analiza, por otra parte, resulta coherente con
lo dispuesto por el art. 199 de la Ley de Aguas, que otorga la facultad
disciplinaria al Superintendente con relación a los “empleados” del De-
partamento General de Irrigación, pero, a diferencia de estos últimos, los
Subdelegados son dependientes jerarquizados como funcionarios políti-
cos y por ello excluidos expresamente del Estatuto del Empleado Público
establecido por el Decreto Ley 560/73.
Este distingo es importante, ya que aunque el Superintendente osten-
ta la facultad disciplinaria, y aunque puede aplicar otras sanciones, en el
caso de destitución su potestad se limita en realidad a los funcionarios
políticos y empleados temporarios, ya que los empleados sujetos a la esta-
bilidad del Estatuto del Empleado Público deben ser removidos por reso-
lución del H. Tribunal Administrativo, todo ello acorde a los arts. 6 y 26
de la Ley 322, conforme se analiza más adelante.
De igual modo, debe aclararse que la resolución de aspectos tales como
la suspensión y destitución de Delegados e Inspectores de Cauce es una
atribución del H. Tribunal Administrativo en los términos de las Leyes
5302 y 6405, a cuyo comentario se remite. Sin embargo, el artículo 221 i)
de la ley de Aguas subsiste en cuanto a la posibilidad del Superintendente
de imponer sanciones de multa a los Inspectores de Cauce, aspecto que
ha sido actualizado y reglamentado por la Resoluciones 25/99, 229/99,
453/10 y 545/13 HTA.
c) De toda queja sobre fraudes o abusos cometidos por particulares en
el uso o aprovechamiento del agua.
Como se expresara anteriormente y se desarrollará en extenso poste-
59
riormente al tratar las facultades del Superintendente, este último cons-

tituye el órgano del Departamento General de Irrigación con funciones
ejecutivas y técnicas, resultando además el representante legal y cabeza
visible de la Institución.
En virtud de ello, y en concordancia con los artículos 190 y 198 de
la Ley de Aguas, las quejas o denuncias referidas al mal uso del recurso
hídrico son recepcionadas en las dependencias del citado órgano, impri-
miendo a las mismas el trámite dispuesto por los artículos 170 y ss. de
la Ley 9003.
Estos abusos, pueden resultar de distinta índole, ya sea referidos a in-
cumplimientos a los deberes de preservar la calidad del agua (arts. 131 y
134 de la Ley de Aguas y 42 de la Ley 6044), de utilizar el agua con título
habilitante (art. 102 y 110 de la Ley de Aguas y Ley 1920), y de utilizarla
conforme a las prescripciones legales (arts. 8, 9, 16, 82, 125,140, 150,
153, 155, 156, 167, 168 de la Ley de Aguas), entre otros.
La consecuencia de estas infracciones pueden resultar de diversa ín-
dole, contemplándose sanciones que incluyen multas pecuniarias (arts.
42 de la Ley 6044, Ley 1920, art. 203 d de la Ley de Aguas), la corta de la
dotación (art. 27 de la Ley de Aguas), la caducidad del derecho a usar las
aguas (arts. 16, 125, 134 de la Ley de Aguas), o diversas medidas de clau-
sura (art. 131 de la Ley de Aguas y art. 44 de la Ley 6044).
Sin perjuicio de ello, resulta de competencia de la justicia ordinaria
los delitos en que se encuentre involucrado el recurso hídrico, siendo
obligación de los funcionarios y empleados públicos la correspondiente
denuncia de los delitos que conozcan en ejercicio de sus funciones (art.
329 del Código Procesal Penal aprobado por Ley 6730). En este sentido se
encuentran tipificados en el Código Penal distintos delitos vinculados al
uso de las aguas:
- Usurpación de aguas: Se configura cuando se usa el agua sin previa
concesión o permiso; o en una cantidad mayor a la autorizada. (art. 182
Código Penal)
60
- Delitos contra la salud pública: Sanciona al que envenenare, adultera-

re o contaminare las aguas potables de un modo peligroso a la salud (art.
200 Código Penal)
-Delitos ambientales: Sanciona al que con residuos peligrosos envene-
nare, adulterare o contaminare las aguas de un modo peligroso a la salud
(arts. 55 y ss. Ley 24051).
- Delitos contra la seguridad pública: Reprime los delitos de piratería
y motín en embarcaciones (art. 198 Código Penal).
- Delito de Daño: Reprime el daño de bienes de uso públicos –como los
canales- (art. 184 Código Penal).
Art. 5: Conocerá en grado de apelación y última instancia ad-

ministrativa:
1º. De las resoluciones que dicten los Subdelegados dentro de
las atribuciones que la Ley de Aguas confiere.
2º. De las medidas o disposiciones que en igual caso pronuncien
los Inspectores y Cuerpo de Delegados en los Departamen-
tos en donde no exista Subdelegación.
Como se expresara al comentar el artículo 4 de esta norma, la presente
ley distingue entre la competencia o instancia originaria, la que se des-
cribe en los tres incisos que componen dicho artículo; y competencia en
grado de apelación y última instancia, a la que se refiere en los dos incisos
del artículo aquí comentado.
Esta facultad decisoria en materia de controversias que asume el Su-
perintendente es consecuencia directa e inmediata de la “función de poli-
cía” genérica que ostenta sobre las aguas, cauce, ribera interna y zona de
servidumbre, de conformidad con lo dispuesto por el art. 190 y 198 de la
Ley de Aguas.
Puede advertirse que el sistema al que adhiere la ley para la resolución
61
de los conflictos entre particulares, y de estos con la Administración, es el

denominado de “doble instancia”, permitiendo la revisión de la decisión
por otro órgano distinto y superior al que resolvió originariamente.
En este caso, como lo expresa el artículo comentado, el Superintenden-
te se debe abocar al conocimiento y resolución de las causas en donde ya
intervino el Subdelegado de Aguas o, en aquellos casos en donde no exista
Subdelegación, la Autoridad primaria del cauce, es decir, la Inspección.
En forma concordante con el comentario que se realiza a los artículos
19 y 20 de esta Ley, debe observarse que el artículo 5 también se aparta
de las normas procedimentales que reglamentan el procedimiento admi-
nistrativo en materia recursiva, como son –en el caso en Mendoza- los
artículos 183 a 185 de la Ley 9003.
A diferencia de tal régimen general, el procedimiento especial que se
refiere prevé exclusivamente una única revisión del decisorio dictado en
primera instancia por el Subdelegado de Aguas o Inspector de Cauce a
falta de aquel, con la cual se agota la instancia o vía administrativa y se
causa estado, habilitándose así la instancia de revisión judicial a través de
la Acción Procesal Administrativa ante la Suprema Corte Provincial.
En el caso de decisorios de Inspectores de Cauce apelados ante la Sub-
delegación de Aguas, la Ley no contempla de modo alguno que estos ago-
ten la vía administrativa, con lo que una vez que ha resuelto el Subdelega-
do aún resulta expedita la vía recursiva ante la Superintendencia.78
Se ha dicho a favor de esta “doble instancia” que es la única forma de
garantizar el debido proceso y la defensa en juicio que reconoce el artículo
18 de la Constitución Nacional, sobre todo en procedimientos en donde
quien ejerce las funciones decisorias es un órgano “unipersonal”79, como
78
No se considera correcto el análisis que en contrario ha realizado RUIZ FREITES, Santiago,
“Legislación y Administración de Aguas en Mendoza”, en MATHUS ESCORIHUELA, Miguel,
Derecho y Administración de Aguas, Zetaeditores, Mendoza, p. 433.
79
CANO, Julio Cesar, “Instancia Única y Doble”, Revista Mundo Jurídico, Mendoza, nº 1, 1968, ps.
70 y ss.
62
ocurre en el caso del Superintendente, Subdelegados e Inspector de Cauce.

También, se justifica la doble instancia ante el principio de procedimiento
breve y sumario que rigen en materia, y al que se referirá más adelante.
Por el contrario, de forma crítica a este sistema se expresa que a tra-
vés de la doble instancia, las cuestiones sobre aguas se pierden en una
intrincada red burocrática, que impiden la pronta resolución de la causa.
Expresa así Guillermo Cano sobre el particular: “No obstante que la Ley 322
(1905) dice que el procedimiento ante él debe ser “breve y sumario”, en la prác-
tica dista mucho de serlo. La justicia de aguas es en Mendoza extremadamente
engorrosa y lenta y por tanto ineficiente....Difícilmente el trámite completo de
un asunto concluye en Mendoza en menos de tres años. Cuando se trata de
aguas, indispensables en ella para mantener la vida vegetal, la demora aun-
que se gane el pleito, equivale a perderlo. Quizá, para las cuestiones de hecho,
valiera usar el ejemplo del Tribunal de Aguas de la Vega de Valencia, España,
cuya fama deriva de que desde hace 1006 años administra justicia sin exceder
nunca el plazo de una semana, desde que el hecho doloso es cometido hasta que
es efectivamente sancionado”80.
Sin perjuicio de esta prestigiosa opinión, se considera que la disfun-
ción observada no se debe realmente al sistema de “doble instancia”, sino,
por el contrario, a otras falencias que pueden tornar las gestiones admi-
nistrativas en verdaderas carreras de obstáculos, donde con excesivo celo
se genera en forma previa a cada decisión administrativa interminables
informes técnicos, jurídicos, registrales, catastrales o contables, que no
siempre son indispensables.81 En estos casos, el excesivo formalismo lle-
va penosamente a transformar al trámite burocrático en un objeto en sí
mismo, y no en un medio apto para arribar a la decisión oportuna y legíti-
80
CANO, Guillermo, Reseña Critica de la Legislación y Administración de Aguas en Mendoza, ob cit,
p. 41 y ss.
81
Contrariamente a esta situación, explican GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ,
Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo, T° II, Civitas, Madrid, 1977, p. 379, que “el
procedimiento administrativo no ha sido ciertamente concebido por el legislador como una carrera
de obstáculos cuya superación sea requisito necesario para la adopción de la resolución final”.
63
ma que corresponde esperar de la administración82.

También contribuye a esta disfunción burocrática la falta de aggiorna-
miento, vía interpretación y reglamentación, de la certera voluntad del le-
gislador que buscó imprimir al procedimiento ágil y sumario en materia de
aguas, atendiéndose en ocasiones a criterios formalistas que atenta contra
la rapidez que exige la materia. Es justamente esta situación la que ha lle-
vado a imponer la celeridad, eficacia y economía procedimental como un
principio que debe guiar al actuar administrativo (art. 113 Ley 9003).
Art. 6: Incumbe también al Superintendente:

1º. Recorrer una vez al año por lo menos los diversos cauces de
riego y sus tomas respectivas, pudiendo adoptar las medidas
que estime del caso para el buen orden y mejor uso y aprove-
chamiento de las aguas.
2º. Controlar el manejo e inversión de las rentas de todos los
canales, hijuelas, desagües o cauces de riego, de oficio o a
solicitud de los interesados
3º. Dar cuenta anualmente al Tribunal creado por el artículo 26
de la presente ley, por medio de un balance general, de los
gastos de la Administración durante el ejercicio vencido.
4º. Nombrar interinamente los empleados del Departamento y
demás funcionarios de agua en caso de renuncia, suspensión
o destitución de éstos, poniendo el hecho en noticia del Con-
sejo a los efectos que más adelante se determinen.
5º. Aprobar o desaprobar los presupuestos que las Juntas de
Delegados deben hacer anualmente de los gastos que recla-
me la provisión y distribución del agua en sus respectivos
canales, hijuelas o desagües (derogado por art. 3 Ley 863; ac-
tualmente regulado en Ley 6405, a la que se remite).
6º. Acordar los cambios de derechos de regadío que se soliciten
82
ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Depalma, Buenos Aires,
1973, p. 134.
64
de acuerdo con lo dispuesto en el art. 123 de la Ley de Aguas

vigente.
7º. Intervenir en la fijación de los turnos en los canales y demás
cauces de riego, cuando las necesidades de la irrigación así
lo requieran; y en las hijuelas, a solicitud de parte interesa-
da, sin perjuicio de las demás facultades conferidas por la
Ley de Aguas vigente.
El artículo comentado refiere en detalle las facultades que la ley le otor-
ga al Superintendente, en su carácter de Jefe máximo de la institución.
Esta disposición se complementa asimismo con lo que sobre el particular
dispone el Título XII de la Ley de Aguas de 1884.
Como se expresó en oportunidad de comentar el art. 190 de la Ley de
Aguas en el primer volumen de esta obra, se otorga al Superintendente las
funciones que hacen a la esencia de la “policía de las aguas” y todas aquel-
las que permitan la mejor administración y distribución del recurso hídri-
co. Acorde con estas funciones genéricas, en concordancia con el artículo
197 de la Ley de Aguas, se impone al Superintendente la obligación de
“recorrer una vez al año por lo menos los diversos cauces de riego y sus to-
mas respectivas...” (inc. 1°), lo que tiene como objeto lograr la inmediatez
de la autoridad de aguas con la realidad física provincial.
Resulta obvio que a esta altura del siglo XXI, en una provincia con más
de 14000 km de cauces, es irrelevante si ese conocimiento directo que
pretendió imponer la norma lo realiza el Superintendencia por sí mismo
o, por el contrario, valiéndose de funcionarios inferiores (Subdelegados,
técnicos, etc.) o, inclusive, de medios tecnológicos actuales. La obligación
funcional corresponde al órgano-institución, y no a la persona que ejerce
tal competencia83.
Con relación al inciso 2º, el mismo se debe considerar a la luz de la fa-
83
La Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Municipalidad de la Ciudad / Provincia de
Mendoza, sentencia del 12/05/1994, Libro de Sentencias, T°245, p. 244, ha dicho en este sentido
que como principio básico la competencia corresponde al órgano-institución no al individuo, es
improrrogable, es irrenunciable, de ejercicio obligatorio.
65
cultad de controlar de inversión de las rentas de las Inspecciones de Cauce

que corresponde por Ley 6405 al H. Tribunal Administrativo. En este con-
texto, la labor de la Superintendencia en la materia es accesoria, reducida
meramente a un eventual contralor complementario que en su caso debe
dar lugar a la intervención propia del H. Tribunal Administrativo.
Por su parte, el inciso 3º responde a la división de competencia dentro
del ámbito del Departamento General de Irrigación, donde el Superinten-
dente, como órgano ejecutivo, a través del Balance General “rinde cuen-
tas” de la gestión e inversión de las rentas acorde a la autorización presu-
puestaria recibida, de manera tal que –como se expone en los conceptos
introductorios al presente Capítulo- puede afirmarse que en el ámbito in-
terno del ente se cumple con el principio republicano de “contralor” entre
los distintos órganos que lo componen, sin perjuicio del posterior control
que corresponde al Tribunal de Cuentas de la Provincia.
El inciso 4º resume las facultades del Superintendente con relación al
personal con dependencia del Departamento General de Irrigación, auto-
rizando a que el mismo designe, suspenda y remueva, siempre interina-
mente, y sometiendo a posteriori la decisión a consideración del Consejo,
que junto a la voluntad del Superintendente se conforman como H. Tri-
bunal Administrativo, siendo este último quien resulta en esencia compe-
tente en los términos del art. 26 inc. 1 de esta misma ley.
Es de destacar que el personal dependiente del Departamento General
de Irrigación reviste el carácter de empleado público sometido, en cuanto
a sus derechos y obligaciones, a las disposiciones del Estatuto del Emple-
ado Público (Decreto Ley 560/73). No obstante, como consecuencia de
la autarquía que ostenta dicho ente existe un Escalafón propio que con-
templa, además, las particularidades y especificidad de las tareas que se
ejecutan en el mismo.
Asimismo, como empleados públicos, los agentes referidos gozan de
estabilidad en el cargo y no pueden ser removidos al margen de las previ-
siones del Estatuto de Empleados Públicos; con lo que en la generalidad
66
de los casos debe sustanciarse el correspondiente sumario administrativo

previo, en donde se garantice el debido proceso y el derecho de defensa.
El inciso 5º se encuentra derogado por Ley 863, norma que transfirió
tal potestad al H. Tribunal Administrativo, concordantemente con la fa-
cultad que actualmente regula el artículo 23 numeral I) de la Ley 6405 a
favor de ese mismo Tribunal.
El inciso 6º describe parte de las facultades esenciales que goza el Su-
perintendente en su carácter de Administrador del recurso hídrico y re-
sponsable del denominado “Registro de Aguas”. Prevé el dispositivo que
sea el Superintendente el que resuelva los trámites de “reubicación” del
derecho de agua, como consecuencia de la aplicación del art. 123 de la Ley
de Aguas, única excepción legal al principio de “inherencia”.84
En cuanto al inciso 7º, el mismo resulta concordante con la atribución
que establece el art. 200 de la Ley de Aguas en cabeza del Superintenden-
te, importando ello la competencia para aplicar el régimen normado en los
arts. 162 y ss. de la referida Ley de 1884. Para ejercer esta atribución, la
misma otorga a la Superintendencia potestades relativas al conocimiento
de los caudales (arts. 191 y 196) y su merituación técnica (art. 190).85
A su vez, Ley 6405 establece actualmente la potestad del Inspector
de Cauce para fijar los cuadros de turno entre los usuarios de cada cauce,
siendo la labor de las autoridades del Departamento General de Irrigación
de carácter subsidiario, o en su caso de control mediante la vía apelativa
prevista en el art. 9 de la Ley 6405.
Art. 7: Todo compareciente deberá en su primer escrito o expo-

sición ante la Superintendencia, constituir domicilio dentro del
radio de un kilómetro del asiento de la oficina. La Superintenden-
cia exigirá de oficio esta formalidad y no dará curso a ninguna ges-
tión mientras no se cumpla con ella.
84
Ver el comentario al art. 123 de la Ley de Aguas en el primer volumen de esta obra.
85
Ver el comentario a los referidos artículos de la Ley de Aguas en el primer volumen de esta obra.
67
Art. 8: Los Subdelegados de agua y en su caso los Inspectores,

al otorgar recursos de apelación para ante la Superintendencia,
deberán a su vez exigir al apelante el cumplimiento previo del re-
quisito estipulado en el artículo anterior.
Como se adelantara al analizar introductoriamente el contenido de
la presente ley, la misma prevé un procedimiento especial en materia de
aguas. Entre los requisitos especiales que la ley exige al administrado,
como ocurre con otras leyes de procedimiento administrativo, se encuen-
tra la de constituir un “domicilio legal” dentro del radio de asiento de la
Superintendencia.
Si bien la ley habla de un radio de un kilómetro de la sede de Super-
intendencia, lo cierto es que la práctica administrativa ha aceptado la
constitución de domicilio legal dentro del radio urbano de la ciudad de
Mendoza, e incluso del denominado Gran Mendoza (área urbana conexa
a la referida ciudad), solución que es adecuada a la luz del principio de
razonabilidad, en cuanto los actuales medios de transporte no justifican
mantener la exigua extensión prevista en la ley.
Por otra parte, cuando el trámite se procura ante autoridades de ins-
tancia menor (Subdelegados o Inspectores), la práctica administrativa ha
considerado que el domicilio exigido deberá constituirse en las inmedia-
ciones de la sede en donde se realiza la presentación y, en el caso de apela-
ción, en el lugar de asiento de la Autoridad que va a entender en el recurso.
Conforme surge del texto legal, la falta de cumplimiento de la obliga-
ción impuesta por la ley importará “no dar curso” a la presentación. Sin
embargo, en la práctica, y con fundamento en los principios del infor-
malismo y la oficialidad, se continúa con el trámite del expediente sin la
intervención del interesado –o se archiva el mismo, según corresponda-,
tal como prevé el art. 126 de la Ley 9003, pudiéndose recurrir a la publica-
ción de edictos cuando se desconozca el domicilio real del interesado (art.
152 Ley 9003)86.
86
En este sentido, y tratándose el trámite de algún asunto vinculado a la distribución de aguas
68
Art. 9: Los procedimientos en las causas sobre aguas serán bre-

ves y sumarios; y los fallos contendrán, además de las resoluciones
y fundamentos, una relación sucinta del hecho que los motiva, de-
biendo llevarse un libro especial en el Consejo y en la Superinten-
dencia para insertar copia exacta de todas las resoluciones que se
produzcan, subscriptas por la autoridad que las haya dictado.
El presente artículo se encuentran vinculado con el artículo 176 de la
Ley de Aguas de 1884, precepto que también dispone que el procedimien-
to en materia de agua es “público” y “verbal”, estableciendo además que
los “fallos” o resoluciones que pongan fin al conflicto deben ser fundados
y registrarse en un libro especial que se lleve al efecto.
Posiblemente, además de otras fuentes locales87, el legislador puede
haberse inspirado para establecer las características del procedimiento en
materia de aguas, en el que rige en el milenario “Tribunal de Acequieros
de la Vega de Valencia”, también conocido con el nombre de “Tribunal de
Aguas de la Vega de Valencia”.
En efecto, la fama de ese Tribunal ha trascendido las fronteras de Es-
paña, afirmándose que “...la institución del Tribunal de las Aguas es inter-
nacionalmente conocida entre los juristas como una instancia de resolución de
conflictos eficaz, moderna y ejemplar, lo que explica su supervivencia y vigencia
que corresponden al derecho de uso del recurso hídrico de un establecimiento industrial, agrícola
o de otra índole del peticionante, el asiento del inmueble al que refiere tal derecho –en cuanto tal
inmueble es el lugar donde el concesionario desempeña la actividad económica que es objeto de la
concesión, y consiguientemente es donde debe dar cumplimiento a las obligaciones emergentes de
dicha concesión- importa tanto el domicilio real como el legal presunto (arts. 73 y 74 CCyC).
87
SANJURJO, Inés Elena, “Justicia de paz y cultura jurídica en el largo siglo XIX en Mendoza
(Argentina). El caso del departamento de San Rafael en el sur provincial”, ob cit, observa el esquema
procesal que correspondía a la Justicia de Paz bajo la Ley Orgánica de Tribunales de 1900, pudiéndose
apreciar grandes similitudes con el modelo procedimiental que estatuyó la Ley 322. Incluso, en tal
procedimiento la oralidad es aún más potenciada en cuanto el artículo 542 de dicha norma prohibía
admitir presentaciones escritas ante los referidos juzgados. Se resalta este antecedente en cuanto
–como se referirá al considerar los aspectos que hacen al Consejo de Apelaciones- el artículo 208
de la Constitución de 1900 procuró restituir ciertas funciones jurisdiccionales a este órgano, con
lo que se observa una coherencia sistémica entre dicha Ley de Tribunales y el procedimiento que
se comenta.
69
a lo largo de tantos años”88. El proceso ante el mismo se caracteriza por

tener un procedimiento “verbal” y “sumarísimo”, cuya practicidad en la
resolución de los conflictos ha permitido que se mantenga tal cual funcio-
naba desde hace un significativo cúmulo de siglos, que algunos extienden
más allá del milenio89. Al analizarse más adelante el procedimiento ante el
Consejo, se referirá a otros aspectos de interés sobre el famoso Tribunal
español.
Este modelo de procedimiento, basado en los principios de oralidad,
concentración, rapidez, economía, ha sido recepcionado por nuestra le-
gislación como ideal máximo en lo que respecta a los conflictos en materia
de agua.
Asimismo, los “fallos” que conforman las resoluciones que dicte Su-
perintendencia, así como las del Consejo de Apelación, según dispone la
norma, deben ser archivadas en orden cronológico y numeradas en un
libro especial que se lleva al efecto. Igual recaudado se sigue con aquellos
actos administrativos emanados de las Subdelegaciones y del H. Tribunal
Administrativo que –por imperio del artículo 26 de esta Ley- conforman
el Superintendente y el Consejo.
No obstante que el texto legal no lo diga expresamente, como ocurre
88
PLAZA PENADÉS, Javier, “Tribunal de la Vega de Valencia”, Revista de Derecho Civil Valenciano
nº 2, segundo semestre 2007, disponible en formato electrónico en http://derechocivilvalenciano.
com/.
89
No se conoce con certeza el origen del referido órgano. MARTIN-RETORTILLO, Sebastián,
Derecho de Aguas, Civitas, Madrid, 1997, p. 576, reconoce esta incerteza y refiere a diversos
autores que estiman el origen del mismo entre los siglos XIII y XIV, aunque refiere otras tesis que
lo extienden en el tiempo de reinado moro. CANO, Guillermo, Reseña Critica de la Legislación y
Administración de Aguas en Mendoza, ob cit, p. 41, resulta entre aquellos que entiende que dicho
Tribunal se extiende en una existencia que ha superado el milenio. En igual sentido se destaca
la opinión de GINER BOIRA, Vicente, “Las comunidades de regantes y el Tribunal de Aguas de
Valencia”, Annales Iuris Aquarum, Vº II, Tº 2 Caracas, 1976, p. 981, quien desempeñándose en ese
momento como Letrado Asesor del referido Tribunal señaló un origen que se remonta a más de
un milenio, y que en su entender se extiende hasta la época en que la península ibérica estaba bajo
dominio del imperio romano, aunque su actual conformación la sindica en tiempos de los califas
de Córdoba Abderramán III y Alhakem II, hacia el año 960 de la era cristiana, observando que el
conocimiento de su funcionamiento con plenitud histórica se extiende sólo hasta el año 1238,
cuando Jaime I de Aragón libera a Valencia del dominio musulmán.
70
en toda actuación administrativa, no se requiere “patrocinio letrado”. Sin

embargo, en caso que voluntariamente se concurra con la asistencia de un
profesional del saber jurídico, este tendrá derecho a que el órgano (Super-
intendencia, H. Consejo o H. Tribunal Administrativo) ante el cual actuó
le regule honorarios sin necesidad de recurrir a la justicia, aspecto que se
considerará con mayor detenimiento al comentar los artículos 62 a 64 de
la presente.
Art. 10 – Cuando hubiera hechos controvertibles que influyan

sobre la cuestión administrativa a resolver, tanto el Superinten-
dente como el Consejo, en su caso, podrán abrir la causa a prue-
ba por un término que no excederá de diez días, guiándose, en lo
aplicable, por lo establecido por la recepción de la prueba por el
Código de Procedimientos.
En esencia, en el procedimiento de aguas rigen los principios básicos
que informan el procedimiento administrativo, tales como legalidad, ofi-
cialidad, igualdad, etc.
Es así que, en concordancia con los arts. 163 y 164 de la Ley 9003, en
aras al esclarecimiento de la verdad material y como director del procedi-
miento el Superintendente o, en su caso el Consejo, podrán abrir la causa
a prueba.
Las partes alegarán los hechos y ofrecerán las pruebas de las que in-
tentan valerse, sin perjuicio de disponer las Autoridades de oficio aquellas
que consideren conveniente para el esclarecimiento de la causa, tal como
contempla el artículo 22 de esta misma Ley en relación al procedimiento
recursivo que se sustancia ante el Consejo.
La última parte del artículo, en concordancia con el art. 165 de la Ley
9003, remite en cuanto a la recepción de la prueba al Código de Procedi-
miento en materia civil, en virtud de lo cual, en lo que resulta pertinente
debe atenderse el Capítulo III, Título I, Libro Segundo del actual Código
Procesal Civil.
71
Asimismo, la Administración en su carácter de director del procedi-

miento administrativo, podrá rechazar de oficio toda prueba que se consi-
dere irrelevante o notoriamente impertinente e innecesaria90.
En el procedimiento administrativo ante la Autoridad de Aguas se
admite todo tipo de prueba (testimonial, pericial, instrumental, etc.).
La pericial en general es efectuada por las dependencias técnicas de las
Subdelegaciones o Superintendencia. Sólo cuando excepcionalmente el
interesado practique la presentación de pericias efectuadas por peritos
particulares, las mismas serán atendidas, y en este caso corren por cuenta
de la parte que la ofreció los honorarios y demás costos que demande la
medida.
A los fines de la producción de la prueba la Autoridad de Aguas deberá
tomar las medidas adecuadas al efecto, como, por ejemplo, fijar la fecha
para la producción de la prueba testimonial o para realizar la inspección
ocular, etc. En todos los casos, garantizando el “debido proceso”, la pro-
ducción de la prueba se realizará con la intervención directa de la parte
que ofreció la prueba y de la contraparte, para lo cual deberá notificarse
en el domicilio legal constituido con la debida anticipación la fecha, lugar
y hora en que se producirá la medida probatoria.
En general, y acorde al artículo 163 de la Ley 9003, la prueba se produ-
ce ante la dependencia que designe el órgano que debe resolver dentro de
aquellas que intervienen en el procedimiento (Departamento Despacho,
Asesoría Letrada, etc.).
En algunos procedimientos particulares, como es el caso del regulado
por Resolución 778/96 del H. Tribunal Administrativo (Reglamento para
el Control de Contaminación Hídrica) se establece específicamente que
será un “abogado” del Cuerpo de Asesores del Departamento General de
Irrigación el que intervenga en la producción y merituación de la prueba
(artículo 54).
90
SARMIENTO GARCÍA, Jorge y PETRA RECABARREN, Guillermo, Ley de Procedimiento
Administrativo de Mendoza nº 3909. Concordada y comentada, Avgvstvs, Mendoza, 1979, ps. 216 y ss.
72
Una disposición semejante se encuentra en el procedimiento reglado

de instrucción de sumario administrativo en donde se dispone que la mis-
ma se instruirá “....por la dependencia que tenga a su cargo el asesoramiento
jurídico de la autoridad que lo dispuso” (art. 77 Decreto Ley 560/73, en con-
cordancia con el art. 20 Ley 9103).
Con respecto a la merituación de la prueba, como ocurre en general en
el procedimiento administrativo, la Administración del Agua debe guiar-
se por el principio de “verdad real” y no formal, apreciada con razonable
criterio de libre convicción (art. 168 Ley 9003). Es decir, en la evaluación
de la prueba el juzgador deberá “convencerse”, a través de la aplicación
de la experiencia y procedimientos lógicos, sobre la verdad de los hechos
o de la situación que trate de probarse. En todos los casos, ante la duda,
deberá estarse ante lo que sea más favorable al administrado (in dubio pro
administrado).
No prevé la Ley que se comenta la posibilidad de “alegar” sobre la prue-
ba producida, lo que sí se encuentra previsto en otros procedimientos par-
ticulares, tal el caso del artículo 55 de la Resolución 778/96 HTA, en el
procedimiento de sumario del Decreto Ley 560/73 –en coincidencia con
el art. 31 de la Ley 9103-, o de las oposiciones que prevé al otorgamien-
to de la concesión de uso especial de agua subterránea la Ley 4035. Esta
supuesta omisión, condice con el espíritu que irradia el texto en cuanto
pretende lograr un procedimiento “breve y sumario”, aunque nada impide
que en aplicación supletoria del artículo 166 de la Ley 9003 se de vista a
las partes para que aleguen sobre el mérito de la prueba.
Art. 11 – Contra las resoluciones que dicte originariamente el

Superintendente habrá el recurso de apelación para ante el Conse-
jo Superior, que deberá imponerse dentro de los diez días siguien-
tes a la notificación.
Como se expresó al comentar el artículo 4 de la presente Ley, la inter-
vención de Superintendencia en la resolución de conflictos administrati-
vo puede ser en instancia de apelación de la decisión de una Autoridad de
73
agua inferior, como es el caso de los Subdelegados de Aguas y las Inspec-

ciones de Cauce; o bien, en primera instancia, resolviendo los temas que
se enumeren en el citado artículo u otras normas como de su originaria
competencia.
La decisión, plasmada en un acto administrativo, resolviendo dichos
temas u otros que se sometan a su consideración en primera instancia,
pueden ser “apelados” ante el H. Concejo de Apelaciones, tal como estatu-
ye el artículo comentado, en concordancia con el artículo 8 de la Ley 4036.
En otras palabras, sólo se abre la instancia ante el H. Consejo de Apela-
ciones cuando existe una resolución previa emanada en forma originaria
del Sr. Superintendente. “El Consejo es un órgano colegiado que cons-
tituye la superior instancia administrativa en aquellos aspectos que ha
resuelto originariamente la Superintendencia. [...] Sintetizando, diremos
que el recurso de apelación para ante el Consejo sólo procede contra ac-
tos administrativos provenientes originariamente del Superintendente,
y no contra los que resuelven un recurso de apelación planteado contra
disposiciones emanadas del Subdelegado, en su caso, de un Inspector de
Cauce. Hay una doble instancia administrativa en el Departamento Ge-
neral de Irrigación, pudiendo presentarse una triple instancia previa al
agotamiento de la vía administrativa frente a resoluciones del Inspector
de Cauce que sean apeladas ante el Subdelegado, y luego ante el Superin-
tendente. Agotado así este procedimiento, sólo queda la acción contencio-
sa administrativa ante la Suprema Corte de Justicia”91.
Cabe recordar que conforme lo dispuesto por el art. 176 de la Ley de
Aguas, la interposición del recurso de apelación ante el H. Consejo de
Apelaciones no suspende la ejecución del acto recurrido. En virtud de ello
y salvo que de oficio o a petición de parte en el caso se resuelva expresa-
mente su suspensión, por aplicación supletoria del art. 83 de la Ley 9003,
en principio el acto recurrido debe cumplirse, al menos hasta que se cum-
91
TORCHIA, Noelia y PINTO, Mauricio, “Procedimiento administrativo en materia hídrica en la
Provincia de Mendoza”, ob cit, p. 523 a 530.
74
pla el plazo fijado en esta norma para que la Administración se expida

sobre peticiones en esta materia.
Esta ha sido, por otra parte, la solución dada por la jurisprudencia al
resolver: “No se advierte de la lectura de los artículos 11 y 12 de la ley 322 que
surja que los recursos deben ser concedidos con efecto suspensivo; debe tenerse
presente no sólo la ejecutoriedad propia de los actos administrativos sino tam-
bién lo preceptuado expresamente por el artículo 176 de la Ley de Aguas”92.
Art. 12 – Dichas resoluciones causarán estado si no se reclama

de ellas en el término establecido por el artículo anterior.
Las resoluciones referidas como apelables en los precedentes artículos
5 y 11, es decir, las dispuestas por los Inspectores de Cauce y Subdelega-
dos de Agua, o las originarias de la Superintendencia, causan estado en
caso de que no se plantee recurso administrativo en término.
Causar estado, en la ratio del presente artículo, importa que el venci-
miento de dicho plazo otorga a tales actos la autoridad de cosa juzgada93,
y consiguientemente adquieren definitividad como actos firmes. Distinto
es el concepto que brinda a esta locución la Ley 3918, norma que define
tal expresión en relación a la decisión administrativa que cierra la instan-
cia administrativa por haber sido dictada por la más alta autoridad com-
petente una vez agotados todos los medios de impugnación establecidos
por las normas que rigen el procedimiento administrativo (art. 5).
La diferente noción del modismo jurídico que se refiere no es menor94.
Según el alcance de la Ley 322, en concordancia en lo sustancial con el artí-
92
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Tagliavini Ernesto y otro / Superintendencia General
de Irrigación, sentencia plenaria de 03/10/1975, Ubicación: S140-211.
93
OSSORIO, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Heliasta, Buenos Aires,
1992, p. 117.
94
La posibilidad de la utilización equívoca de esta expresión, ante las distintas acepciones
posibles, es justamente lo que ha llevado a definir su alcance a los fines de la Ley 3918. Al respecto,
SARMIENTO GARCIA, Jorge, Proceso Administrativo. Caracterización en el Código de Mendoza,
Ediciones Jurídicas Cuyo, Mendoza, 1981, p. 95.
75
culo 158 de la Ley 9003, la decisión administrativa causa estado en cuanto

cierra el procedimiento en la instancia en que se encuentra, tornando en
autoridad de cosa juzgada a las resoluciones no reclamadas en plazo, por
haber decaído el derecho a impugnarla, con lo que el acto administrativo
queda firme sin haber sido sometido al control recursivo que contempla la
ley, impidiendo ello su ulterior revisión judicial95; la Ley 3918, en cambio,
considera que las decisiones causan estado en cuanto cierra la instancia
administrativa por ser dictada por la máxima esfera decisoria de la mis-
ma, lo que supone que los actos apelables han sido cuestionados en plazo
hasta llegar a la más alta autoridad del procedimiento, quedando expedita
entonces la acción procesal administrativa para cuestionar aquellas deci-
siones que sean definitivas.
Esta diferenciación permite afirmar que las resoluciones que no se re-
clamen en el término establecido –más que causar estado a los fines de
la revisión judicial que contempla las Leyes 322 y 3918- importan su
transformación en actos definitivos firmes que –a diferencia de los que
importan el agotamiento del procedimiento administrativo- excluyen la
impugnación judicial96.
DEL CONSEJO
A partir de su artículo 13, la Ley 322 desarrolla el régimen procedi-
mental específico que corresponde sustanciar ante el Consejo que estipula
el artículo 188 de la Constitución de Mendoza, cuando se ejerce el recurso
de apelación que contempla el artículo 11 de esta misma ley.
Dicho órgano, denominado en la Constitución provincial como “Con-
sejo”, adoptó su actual denominación de “H. Consejo de Apelaciones del
95
Esta previsión, es sin perjuicio de que la Ley 9003 también ha concretado la inclusión en el
régimen positivo de la denuncia de ilegitimidad que había sido creada jurisprudencialmente, lo que
se condice con las previsiones que la Ley 322 ya contenía en el art. 21, al que se remite.
96
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p. 118.
76
Departamento General de Irrigación” mediante su propia Resolución del

15/12/1930.97
Como se ha expresado en anteriores oportunidades, la legislación
mendocina en materia de agua ha sido influenciada directamente por la
legislación española, la que junto a los antecedentes del período interme-
dio y ciertas prácticas indígenas conforma una de sus principales fuen-
tes98. El procedimiento de aguas no ha sido ajeno a este influjo, como así
tampoco lo ha sido la Autoridad encargada de aplicarlo.
Cuando en el Capítulo I se analizó la composición del Consejo creado
por el artículo 188 de la Constitución de Mendoza, se expresó que además
de las exigencias de ciudadanía, edad y residencia en la provincia, existe
una centenaria tradición en cuanto a que el cargo de Consejero debía ser
ejercido por un “usuario del recurso hídrico” de la cuenca a la que repre-
senta. Como piedra basal de este concepto, en la Constitución de 1894,
a la par del cargo de Superintendente, aparece por primera vez la figura
de los actuales Consejeros, quienes bajo la denominación de Vocales re-
presentaban a los propietarios de los predios con derecho de agua y eran
elegidos democráticamente por estos.
Posteriormente, con algunas variantes en las distintas Cartas Magnas,
se mantiene la figura del Consejero, configurándose así esta institución
como una manifestación constitucional más del principio de “participa-
ción de los usuarios” en la Administración del recurso hídrico que con-
figura el derecho de los interesados en torno a la gestión de sus canales.
No obstante ello, se observa en esta conformación un sesgo entre los
distintos uso del recurso hídrico, ya que -de hecho- generalmente los miem-
bros del Consejo representan principalmente a usos agrícolas, industriales
o recreativos, dejando de lado otros usos significativos (abastecimiento
97
Libro de Resoluciones del H. Consejo de Apelaciones nº 1, fs. 37.
98
CANO, Guillermo, “Concepto y fuentes del Derecho Argentino de Aguas”, en Instituto Nacional
de Ciencia y Tecnología Hídrica, Curso de Derecho de Aguas, Vol I, INCYTH, 2º ed, Mendoza, 1975,
p. 114.
77
poblacional, generación de energía hidroeléctrica, etc.). Este desequilibrio

de participación entre los distintos usos del recurso hídrico puede tener su
explicación en que dichos usos del recurso (y en especial el uso agrícola)
son los que insumen mayor volumen de caudal y presentan mayor can-
tidad de usuarios empadronados99, amén de constituir el mayor sistema
productivo y social dependiente del agua en la economía provincial.
Posiblemente esa particular conformación participativa inicial que
contempló la Constitución de 1894, donde el Poder Ejecutivo designa a
la autoridad ejecutiva del organismo y los vocales resultan elegidos por
los usuarios, tenga su fuente inmediata en el derecho intermedio vigente
desde 1810 hasta nuestras actuales instituciones.
En efecto, ello puede observarse en el régimen del entonces llamado
Canal Zanjón –actualmente denominado Canal Cacique Guaymallén- se-
gún el esquema dispuesto por los Decretos del 21/1/1864 y 26/1/1869.100
En ese esquema, el Juez General de Aguas presidía una Junta de Dele-
gados que conformaban un usuario por cada uno de los canales menores
que derivaban del Zanjón, con facultades para fijar su presupuesto y las
consiguientes contribuciones de los interesados, imponer reglamentos
y designar dependientes101, lo que ha sido observado anteriormente102
como un antecedente del régimen especial que dispuso la Ley de Aguas
de 1884 para ese Canal, advirtiéndose además su similitud con la actual
conformación del H. Tribunal Administrativo que –conforme el artículo
26 de la Ley que se comenta- integran el Superintendente y el Consejo.
Sin perjuicio de ello, y como fuente mediata que proviene del derecho
99
DIAZ ARAUJO, Edgardo y BERTRANOU, Armando, “Investigación Sistémica sobre Regímenes
de Administración de Agua”, Global Water Partnership, 2003, p. 49, disponible en http://www.
eclac.cl/DRNI/proyectos/samtac/InAr00304.pdf
100
PINTO, Mauricio, “Las ideas políticas en el régimen constitucional de aguas de Mendoza”,
Revista de Derecho Ambiental, Abeledo Perrot, nº 17, enero/marzo 2009, p. 221.
101
CANO, Guillermo, Régimen jurídico económico de las aguas en Mendoza durante el periodo
intermedio (1810-1884), ob cit, p. 117 y ss.
102
Ver el comentario al art. 189 (bis) de la ley de Aguas en el primer volumen de esta obra.
78
español y –por intermedio de éste- del musulmán, puede considerarse

que estas características de participación del usuario en la conformación
del Consejo también presenta cierta similitud con la composición de los
tribunales consuetudinarios que en materia de aguas rigieron en el viejo
mundo, como son en concreto los casos del ya referido Tribunal de la Vega
de Valencia, y del Consejo de Hombres Buenos de Murcia103.
No debe olvidarse que la Ley de Aguas de 1866-1879 de España re-
sultó una de las principales fuentes del derecho de aguas mendocino, y
justamente dentro de tal norma se impulsaba la existencia de Jurados de
riegos inspirados en el referido Tribunal de Aguas de Valencia104.
En este sentido, basta recordar que el Tribunal de la Vega de Valencia
ya era mundialmente prestigioso a la fecha del nacimiento de nuestra le-
gislación y de la restante de Latinoamérica105, paradigma que resulta coin-
cidente con la también extensa tradición que ostenta el referido Consejo
murciano.
Su constitución por regantes, la idea de procedimientos breves y otros
elementos presentes en estos Tribunales consuetudinarios españoles, ha-
cen que resulte de interés su análisis comparativo con la estructura que
regula la Ley 322 para Mendoza, atendiendo similitudes y diferencias con
la organicidad mendocina.
103
MARTINEZ MARTINEZ, María, “Vigencia de una institución medieval: el Consejo de Hombres
Buenos de Murcia”, Revista Murgenta, nº 112, 2005, Real Academia Alfonso X El Sabio, Murcia, ps.
21 y ss., brinda un análisis de la génesis y evolución del Consejo de Hombres Buenos de Murcia en
el contexto del derecho musulmán, e incluso en sus antecedentes preislámicos de origen árabe, lo
que lleva a una evolución milenaria de este organismo hasta su actual existencia. La influencia de
del régimen y organización musulmán en el Tribunal de las Aguas de Valencia puede observarse en
la evolución que refiere PEREZ PEREZ, Emilio, Estudios jurídicos sobre propiedad, aprovechamiento y
gestión del agua, MOPT, Madrid, 1993, p. 189 a 191, donde desde el oficial llamado sahib al-saqiya
que existió bajo el territorio Al-Andalus, pasando por el Cequier o Acequiero y los Jurados en la Baja
Edad Media, llega hasta la actual conformación del Tribunal valenciano.
104
Comisión Redactora de la Ley de Aguas de 1866, Exposición de Motivos, publicada en MARTIN
RETORTILLO, Sebastián, La ley de aguas de 1866. Antecedentes y elaboración, Centro de Estudios
Hidrográficos, Madrid, 1963, p. 789.
105
GINER BOIRA, Vicente, Tribunal de Aguas de Valencia, Tribunal de las Aguas de la Vega de
Valencia, Alzira, Valencia, 1988, p.41.
79
En efecto, conforme expresa Vicente Giner Boira, el Tribunal valen-

ciano está compuesto por ocho “Síndicos” que representan, en forma se-
mejante a los Consejeros que por cada cuenca componen el Honorable
Consejo mendocino, a las “...ocho Acequias que dan riego y distribuyen las
aguas en toda la Huerta de Valencia”. Estos síndicos son elegidos democrá-
ticamente por los regantes de su comunidad. En cambio, el Consejo de
Hombres Buenos de la Huerta de Murcia es presidido por quien encabeza
la Comunidad General de Regantes, quien actúa junto a cinco procurado-
res-vocales elegidos por sorteo en ese ámbito106.
Como puede observarse, no obstante no mantenerse en la actualidad
la elección directa por los usuarios de los Consejeros, su antecedente más
remoto (Constitución de 1894) preveía ese sistema de nombramiento, re-
servando el cargo de Superintendente a la designación por el Poder Ejecu-
tivo con acuerdo senatorial, lo que le confería un perfil de mayor indepen-
dencia con respecto a los usuarios que debía controlar.
En este aspecto, debe recordarse sin embargo que el sistema de desig-
nación de los Consejeros dispuesto por la Constitución de 1916 no fue
casual, sino que surgió de un amplio debate en base a la experiencia local
de ambas alternativas orgánicas. Es que si bien existía la experiencia del
esquema electivo con que había funcionado el Canal Zanjón hacia 1869 y
el Consejo dispuesto en la Constitución de 1894, la Constitución de 1900
adoptó el actual sistema de designación con acuerdo senatorial. Bajo estas
vivencias, tanto el proyecto de Barraquero como el que impulsa la Comi-
sión Redactora en la Convención de 1915 van a apelar a las fórmulas de
antaño, aunque la Convención va a optar por el sistema vigente desde
1900.107
106
GIMENEZ CASALDUERO, María y PALMER VIQUEIRA, Jacinta, “Organizaciones tradicionales
de gestión del agua: importancia de su reconocimiento legal para su pervivencia: el caso de España”,
Revista Región y Sociedad, año/vol. XIX, nº 38, Colegio de Sonora, México, 2007, p. 18.
107
PINTO, Mauricio, “Las ideas políticas en el régimen constitucional de aguas de Mendoza”, ob
cit, p. 221 y ss. aporta un análisis de la evolución de los proyectos y debates, con apreciación de los
pensamientos políticos que nutrieron tal desarrollo.
80
Otra semejanza del H. Consejo de Apelaciones y de los nombrados Tri-

bunales valenciano y murciano, resulta del carácter de legos en derecho u
otras profesiones técnicas de sus integrantes, no obstante lo cual ambas
instituciones presentan en los mismos el conocimiento que proviene de
la práctica.
Así, con respecto al caso valenciano se ha expresado que “...si bien los
ocho Síndicos que lo forman no podemos decir que son jurisperitos, es
decir, que tienen formación jurídica, no son tampoco desconocedores del
derecho que han de aplicar, sino, por el contrario sí que conocen y casi
diríamos que a la perfección el derecho aplicable en el Tribunal, que no es
otro que las Ordenanzas por las que se rigen cada una de las Acequias...”108.
Este conocimiento “práctico”, no sólo de la legislación aplicable sino
también de la actividad regulada por la misma, le viene dado en uno y otro
caso de ser “usuarios del recurso hídrico”. Es más, en el caso del Tribunal
de la Vega de Valencia se requiere ser “labrador” de la tierra, no bastan-
do el carácter de dueño o propietario del inmueble beneficiado con las
aguas, mientras que para ser Consejero la Constitución Provincial vigen-
te requiere –con un carácter más genérico- la residencia en la provincia
por un período no inferior a cinco años, aspecto que ha sido referido en
el Capítulo I en relación al conocimiento de los intereses e idiosincrasias
locales, atributo que se adiciona por la consuetudinaria exigencia de que
resulte un usuario de la cuenca respectiva.
En cuanto al procedimiento seguido por el Tribunal valenciano y el
Consejo murciano, que se ha mantenido intacto por varias centurias y
del cual deriva parte de su prestigio, se caracteriza por la concentración,
oralidad y rapidez, paradigmas que también se han pretendido mantener
en el procedimiento que regula la ley que se comenta.
108
GINER BOIRA, Vicente, Tribunal de Aguas de Valencia, ob cit, p.. 43. De igual manera se expresan
GIMENEZ CASALDUERO, María y PALMER VIQUEIRA, Jacinta, “Organizaciones tradicionales de
gestión del agua: importancia de su reconocimiento legal para su pervivencia: el caso de España”,
ob cit, p. 15: “…los Síndicos, en principio, carecen de formación jurídica, fiscal o administrativa,
pero conocen a la perfección el derecho basado tanto en el uso común del agua de riego, como en los
turnos y tiempos de riego, obligaciones y derechos con la comunidad, etc.”.
81
La concentración deviene en la actuación de dichos órganos consuetu-

dinarios en un solo acto. En el caso valenciano, los días jueves a las 12,00
hs., frente a la Puerta de los Apóstoles de la Seu –catedral valenciana-, se
escucha la denuncia, la defensa del denunciado, se produce la prueba y
se emite el fallo o sentencia. Esta característica, ocasiona que el procedi-
miento no dure más de una semana (de jueves a jueves) otorgando la rapi-
dez que también identifica al procedimiento, el que sólo puede extenderse
por dos semanas más en caso de incomparencia del denunciado, supuesto
en el que el Tribunal reitera dos emplazamientos a concurrir, y en su de-
fecto lo tiene por rebelde y emite su fallo; o en el caso en que el Tribunal
disponga la suspensión del proceso hasta la comparencia de testigos, la
realización de visuras -inspecciones oculares- u otras exigencias probato-
rias. La oralidad se mantiene en todas sus etapas, desde la denuncia hasta
la sentencia. El Consejo murciano, en su actual regulación vigente desde
1991, también sesiona los jueves en procedimiento público y verbal, aun-
que el extracto de las cuestiones planteadas y sus decisiones son asenta-
das en un libro que debe suscribir el Presidente y el Secretario109.
Con variantes propias de la Administración del agua local, el procedi-
miento en la materia dispuesto en la Ley 322 también pretende adoptar
las características señaladas, conjugándolas con las garantías del debido
proceso y el derecho de defensa. Es por ello que se otorgan plazos breves
para fundar el recurso (seis días) e igual plazo se le otorga a la contraparte
para contestarlo (arts. 13 y 15).
Igualmente, se contempla también, como alternativa a la escritura, la
oralidad en las presentaciones de los interesados al acudir ante el Consejo
(arts. 13 y18). Pero ello no importa realmente un procedimiento oral, sino
que la norma mantiene la regla general del procedimiento administrativo
109
GIMENEZ CASALDUERO, María y PALMER VIQUEIRA, Jacinta, “Organizaciones tradicionales
de gestión del agua: importancia de su reconocimiento legal para su pervivencia: el caso de España”,
ob cit, p. 16 a 18. PEREZ PEREZ, Emilio, Estudios jurídicos sobre propiedad, aprovechamiento y gestión
del agua, ob cit, p. 192.
82
escrito que caracteriza al derecho argentino110, lo que se manifiesta clara-

mente en los artículos 7 y 9 de esta Ley.
En consonancia con el carácter escrito del procedimiento, debe adver-
tirse que en el supuesto de exposiciones orales de los interesados la nor-
ma estipula que por la Secretaría del Consejo debe transcribirse en acta
el contenido de la misma (art. 14). Esta particularidad, ha sido graficada
como una técnica administrativa tendiente a dotar de celeridad, eficacia
y economía procesal a las actuaciones administrativas111 que –aunque no
estuviera expresamente prevista- es susceptible de aplicación en base al
principio que expone el artículo 113 de la Ley 9003.
No obstante lo expresado, existe una diferencia fundamental entre los
Tribunales consuetudinarios referidos y el creado por el artículo 188 de la
Constitución de Mendoza, cual es el ejercicio pleno de la función jurisdic-
cional que en aquellos se da expresamente en la actualidad, donde junto
al desarrollo de funciones administrativas112 actúan resolviendo conflicto
entre particulares a través de fallos inapelables, mientras que en el caso
mendocino su conformación presente aparece exclusivamente como una
instancia administrativa con las limitaciones propias del régimen repu-
blicano de gobierno, basado en la división de poderes y la consiguiente
reserva de la jurisdicción a la esfera judicial.
Este aspecto es una cuestión que debe resaltarse, ya que no es extraño
observar en la doctrina diversos autores que erróneamente han encuadra-
do la función del H. Consejo de Apelaciones bajo el régimen actual dentro
110
GORDILLO, Agustín, Procedimiento y Recursos Administrativos, Macchi, Buenos Aires, 1971, p.
91.
111
Administrativo de Mendoza nº 3909. Concordada y comentada, ob cit, p. 190.
112
de ROJAS MARTINEZ-RARETS, Fernando, “Tribunal de las Aguas de Valencia”, en EMBID
IRUJO, Antonio (dir), Diccionario de Derecho de Aguas, Iustel, Madrid, 2007, p. 941, observa diversas
funciones administrativas que –junto a las jurisdiccionales- ostenta el Tribunal valenciano. Entre
ellas, el reparto de gastos entre Comunidades de usuarios, acordar reglamentos procedimentales,
instar las declaraciones de sequía con orden de turno entre las Comunidades de riego, otorgar
peticiones de aguas de “gracia”.
83
de la naturaleza jurisdiccional113, lo que también ocurre –como se verá al

analizar la Ley 6405- con las propias de los Inspectores de Cauce.
Debe considerarse para comprender el tema en cuestión que -como ex-
plica Roberto Dromi114- la función jurisdiccional importa una controver-
sia entre partes resuelta por un órgano imparcial ajeno a esa controversia,
mientras que la función administrativa implica la actividad de los órganos
públicos para la ejecución concreta y práctica de los cometidos que el or-
den jurídico les encomienda.
Se entiende por ello que en el caso específico de la resolución de recur-
sos de apelación contra las resoluciones originarias del Superintendente,
en cuanto importa la revisión de tales actos en forma previa al proceso
contencioso administrativo, causando estado y agotando la vía adminis-
trativa, presenta una naturaleza equivalente a la de los actos revisados;
113
CASTELLO, Manuel F, Legislación de Aguas, ob cit, p. 386, observa en la legislación mendocina
la existencia de un sistema de jurisdicción administrativa donde la Administración dirime las
cuestiones que se susciten con motivo de la administración o distribución de las aguas -ello conforme
los artículos 174, 176, 178, 180 y 182 de la Ley de Aguas-, distinguiéndolo de la jurisdicción ordinaria
que fija el artículo 183 de la Ley de Aguas. CANO, Guillermo, Régimen jurídico económico de las aguas
en Mendoza durante el período intermedio (1810-1884), ob cit, p. 136, expresa su opinión en cuanto
a que en el régimen actual aún subsisten en las autoridades del agua las funciones jurisdiccionales
entremezcladas con las propiamente administrativas. RUIZ FREITES, Santiago, “Ciudadanos y
usuarios en la gestión del agua en Argentina”, en EMBID IRUJO, Antonio (dir) et al, Ciudadanos
y usuarios en la gestión del agua, Aranzadi, Navarra, 2008, p. 198, considera en igual sentido que el
Consejo de Apelaciones ejerce funciones de tipo jurisdiccional o judicial en el ámbito administrativo.
MAGNANI, Cesar, “Administración de las Aguas en la Provincia de Mendoza. Descentralización y
participación de los usuarios como rasgos determinantes de la gestión hídrica de regadío”, trabajo
de tesis, inédito, Mendoza, 1991, en p. 49 considera que el Consejo de Apelaciones ejerce facultades
jurisdiccionales. CARLUCCI, Nedo, MATHUS ESCORIHUELA, Miguel, “La Administración de
aguas en Mendoza”, en Annales Iuris Aquarum, nº 1, AIDA, Mendoza, 1968, p. 367, observan como
facultades judiciales del Departamento General de Irrigación a las de resolver controversias que
involucren a usuarios del agua, sosteniendo en p. 359 que el Superintendente actúa como Juez de
Segunda Instancia en las apelaciones contra resoluciones de los Inspectores, y que las atribuciones
del Consejo son propiamente las de un Tribunal Administrativo de última instancia. MATHUS
ESCORIHUELA, Miguel, La Administración Hídrica, FD-UNC, Mendoza, 2002, p. 42, señala que la
Constitución de Mendoza establece una jurisdicción administrativa para los asuntos de irrigación,
donde los inspectores actúan como jueces de primer instancia, con apelación ante las autoridades
del Departamento General de Irrigación, quienes resuelven como última instancia en sede
administrativa, quedando entonces expedita la apelación ante la Corte de Justicia.
114
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, ps. 37 y ss.
84
es decir, siendo las resoluciones originarias del Superintendente una ex-

presión de la función administrativa115, mantiene idéntica naturaleza la
revisión que el Consejo realiza a los efectos de causar estado para habilitar
un proceso contencioso administrativo.
En ambas instancias que se sustancian en la Superintendencia y en
el Consejo, al igual que lo que ocurre con la solución de los conflictos en-
tre usuarios de un canal sobre uso y preservación del agua que realiza el
Inspector y revisa luego el Subdelegado de Aguas o el Superintendente
–como se analizará al comentar la Ley 6405-, no se trata realmente de
una controversia entre partes resuelta por un órgano imparcial, sino de
la aplicación de las normas de distribución y preservación de aguas que
corresponde ejercer a la autoridad de aguas, y con ello las quejas -lejos de
revestir el carácter de controversia con otros interesados- importan un re-
clamo ante otro órgano de la misma autoridad que ha estipulado o debería
estipular las pautas de manejo de agua, o en su caso, ante una autoridad
que recae en un órgano burocrático de instancia superior.
Al decir de Sarmiento García116, el proceso administrativo, o juicio ju-
dicial de la actividad administrativa, que habilita la concreción de la jus-
ticia de la función administrativa, implica tanto independencia como im-
115
Debe recordarse que en principios, según el artículo 4 de la Ley 322, el Superintendente
conocerá originariamente: 1. En el trámite de toda solicitud sobre concesión definitiva o eventual
de agua para cultivos, o del uso de la energía hidráulica, con fines o aplicaciones industriales. 2. De
los reclamos que se deduzcan contra los procedimientos de los Subdelegados de Aguas, Inspectores,
Delegados y demás funcionarios inferiores, pudiendo imponer multas, suspensiones y destituciones,
según la gravedad de los casos. 3. De toda queja sobre fraudes o abusos cometidos por particulares
en el uso o aprovechamiento del agua (lo que incluye, entre otros, los casos de contaminación de
agua que contemplan los arts. 131 y 134 de la Ley de Aguas y la Ley 6044, reglamentadas por
Resolución 778/96 HTA; o las obstrucciones de cauce que sanciona la Ley de Aguas y reglamenta la
Resolución 25/99 HTA). A esta enumeración, corresponde adicionar toda otra decisión que resulte
de la función policial genérica que al mismo corresponde de acuerdo al texto constitucional y a
los artículos 1, 6, 189 y 190 de la Ley de Aguas, así como las propias otorgadas por otras normas
específicas (como es por ejemplo otorgar permisos de perforación en los términos de la Ley 4036; o
permisos de uso de aguas según las previsiones de las Leyes 1920, 5081, 6044, reglamentadas por
la Resolución 944/06 HTA).
116
SARMIENTO GARCIA, Jorge, “El fundamento y los orígenes, la jurisdicción, la competencia
y otras cuestiones sobre el proceso administrativo”, Revista de Derecho Administrativo, Abeledo
Perrot, 2009, Buenos Aires, p. 271.
85
parcialidad del tribunal con respecto al órgano ejecutor. Hasta la instancia

judicial que –de acuerdo a las Leyes 322 y 3918- se habilita con la acción
procesal administrativa ante la Suprema Corte de Mendoza, los órganos
actuantes no resultan estrictamente imparciales sino que, en virtud de
su competencia, aparecen como responsables directos en la decisión que
adoptan con respecto al uso y preservación de las aguas. En este sentido,
la autoridad administrativa se presenta siempre como parte interesada en
las relaciones y situaciones jurídicas en las cuales despliega su actividad,
debiendo descartarse en tales caso que su proceder sea jurisdiccional117 en
cuanto no es ajena a la relación jurídica en juego118.
Acorde a este orden de ideas, Manuel Diez119 analiza con claridad las
diferencias que existen entre los recursos administrativos –como los que
se ejercen ante el Superintendente, o ante el Consejo con respecto a las
decisiones originarias del Superintendente- y la acción judicial que se
habilita luego de las actuación administrativa, resaltando que en la vía
recursiva se encuentra en marcha un procedimiento de control que eva-
lúa tanto la legitimidad como la oportunidad, pudiendo actuarse de oficio
y prevaleciendo la verdad material; mientras que la vía judicial importa
la actuación de un tercero independiente e imparcial, que sólo examina
la legitimidad del acto administrativo, no existiendo actuación de oficio,
siendo la impulsión del proceso a cargo de las partes y prevaleciendo la
verdad formal.
Con ello, y atendiendo las características del trámite ante el Conse-
jo –que se analiza a lo largo de la ley en consideración- es claro que el
procedimiento responde a un recurso donde el mismo Consejo ordena
oficiosamente la prueba que dilucide la verdad material (art. 22), puede
resolver incluso cuando las partes han caído en rebeldía a efectos de hacer
117
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p. 630. DIEZ, Manuel María, Derecho
Administrativo, Tº I, Plus Ultra, Buenos Aires, 1974, p. 181.
118
DROMI, José Roberto, Instituciones de Derecho Administrativo, ASTRA, Buenos Aires, 1978,
p. 143.
119
DIEZ, Manuel María, Derecho Administrativo, Tº V, Plus Ultra, Buenos Aires, 1971, p. 323.
86
prevalecer las normas que –acorde al orden público- regulan la distribu-

ción de las aguas (art. 21), e incluso puede considerar -en el contexto de
su naturaleza recursiva120- aspectos que exceden la legalidad del caso y
avanzar sobre la oportunidad del acto recurrido. El Consejo no es ajeno a
la relación jurídica entablada, y con ello la eventual función jurisdiccional
se desvanece ante la máxima nemo iudex in causa propia.
Refuerza este pensamiento el principio de unidad de la jurisdicción
que en el régimen mendocino imponen expresamente los artículos 12,
142, 159, y en especial el art. 170 de la Constitución provincial. Es claro
que si en ningún caso “funcionario alguno ajeno al Poder Judicial” puede
ejercer funciones judiciales, mal puede concluirse en que las atribuciones
del Consejo revisten esa naturaleza.
Pero a su vez, debe recordarse que el artículo 188 de la Constitución
provincial, a la vez que estatuye el Departamento General de Irrigación y
los órganos que lo conforman –el Consejo, en particular para el presente
análisis-, le confiere competencia exclusiva en todo asunto en materia hí-
drica “que no sea de competencia de la justicia ordinaria”121. Con ello, en
el régimen constitucional referido es claro que en el ámbito del Departa-
mento General de Irrigación sus órganos no ejercen atribuciones jurisdic-
cionales, las que resultan reservadas en unicidad a los órganos judiciales.
A diferencia del H. Consejo creado por la Constitución Provincial, los
Tribunal consuetudinarios españoles constituye actualmente la expresión
del ejercicio de funciones jurisdiccionales122, basado en la aplicación del
120
Administrativo de Mendoza nº 3909. Concordada y comentada, ob cit, p. 235. DROMI, Roberto,
Derecho Administrativo, ob cit, p. 656.
121
Como se expresa al comentar el artículo 183 de la Ley de Aguas en el primer volumen de esta obra,
en materia contencioso administrativa el ejercicio de la justicia ordinaria recae en la Suprema Corte
provincial. En este sentido, SARMIENTO GARCIA, Jorge, Proceso Administrativo. Caracterización
en el Código de Mendoza, ob cit, p. 14 y 34. DIEZ, Manuel María, Derecho Administrativo, Tº VI, Plus
Ultra, Buenos Aires, 1972, p. 41.
122
Este tipo de funciones, sin embargo, han sido cuestionadas por gran parte de la doctrina
especializada, la que ha entendido que la naturaleza de estos órganos era de raigambre
administrativa; por todos, MARTIN-RETORTILLO, Sebastián, Derecho de Aguas, ob cit, ps. 567 y ss.
87
art. 125 de la Constitución española, que expresa “Los ciudadanos podrán

ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia me-
diante la institución del Jurado, en la forma y con respeto a aquellos pro-
cesos penales que la Ley determine, así como en los Tribunales consuetu-
dinarios y tradicionales”, y su efectivo desarrollo por la Ley 13/1999.
Aun así, se observa que al igual que en la evolución propia de las autori-
dades de aguas en Mendoza123, estos Tribunales se iniciaron en una época
en la que la jurisdicción y la administración confluían en las autoridades
que ejercían de forma concentrada el poder público antes del nacimiento
del Estado en el sentido moderno, caracterizado por la división republica-
na de poderes y una notoria distinción entre lo administrativo, lo judicial
y lo legislativo. Sin embargo, a partir de la Constitución de Cádiz de 1812
se desarrollará en España el principio de unidad jurisdiccional124 como po-
testad estatal, lo que significa la abolición de los señoríos jurisdiccionales
–incluyendo los de aguas-125.
A pesar de ello, los referidos Tribunales consuetudinarios continuarán
una existencia funcional de hecho126 hasta el régimen constitucional de
123
Se ha visto en el Capítulo I que en Mendoza, a partir de la Ley Orgánica de Tribunales de 1872,
el Juzgado General de Aguas perdió a favor de la justicia ordinaria sus funciones jurisdiccionales,
transformándose en la Inspección General de Aguas.
124
Es destacable que este principio, conforme explica CASSAGNE, Juan Carlos, “Las Facultades
Jurisdiccionales de los Entes Reguladores (A Propósito del Caso “Angel Estrada”)”, Revista La Ley,
Tº 2005-C, p.736 y ss., tiene su fuente en el derecho aragonés, y desde éste se propagó a través de la
Constitución de Cádiz de 1812 al derecho constitucional latinoamericano.
125
Esta abolición no será excepcionada en base a la posibilidad legal que otorga para ello el
artículo 278 de esa Carta magna, habiendo expresamente debatido el tema en las Cortes generales
y extraordinarias en la sesión del 31 de julio de 1813. Sobre este debate, donde se rechazó la
posibilidad de instituir al Tribuna de la Vega como un tribunal especial, es de interés el análisis que
realiza MARTIN-RETORTILLO, Sebastián, Derecho de Aguas, ob cit, p. 574.
126
En este sentido, FAIREN GUILLEN, Víctor, “El principio de unidad jurisdiccional y el Tribunal
de las Aguas de Valencia”, Revista de Administración Pública, nº 85, 1978, p. 13, observa como el
Tribunal valenciano continuó funcionando luego de que se disolvieran las Cortes de Cádiz en 1814,
exaltando como la auctoritas no surge de la mera norma escrita sino de la convicción general sobre
el valor de la institución.
88
1978 y su desarrollo legal en 1999 por las normas orgánicas de la activi-

dad judicial127.
Muy distinta es la situación del referido Consejo mendocino. El mis-
mos va a nacer en la Constitución provincial de 1894 y se va a consolidar
en su actual configuración con la Constitución de 1916. Este proceso se
desarrolla luego de que en 1872 las autoridades de agua perdieran frente
a las judiciales las facultades jurisdiccionales, y en el marco del nacimiento
del Estado constitucional de derecho, ceñido al régimen republicano que
impone la división de las funciones estatales, como claramente imponen
en la actualidad los artículos 170 y 188 de la Constitución de Mendoza.
Sin embargo, debe atenderse que este proceso hacia la consolida-
ción de la plena división de las funciones jurisdiccional y administra-
tiva no resultó un momento instantáneo, sino que se conformó en un
progreso paulatino128, con sus avances y retrocesos, hasta la plena di-
127
Es muy clarificante en este tema la lectura de la sentencia de la Sala Primera del Tribunal
Constitucional español del 12 de julio de 2004, con motivo del recurso de amparo promovido
por Transfrutas SA contra una Sentencia del Consejo de Hombres Buenos de Murcia. En este
pronunciamiento, en los Fundamentos Jurídicos 2 a 6, se expresa claramente una evolución
donde, a pesar de las previsiones de la Carta de 1812 y la ausencia de excepción legal a la unidad
jurisdiccional que importó la sesión de las Cortes Generales y extraordinarias del 31/07/1813, el
Tribunal murciano –al igual que sus similares- continuó funcionando de hecho, siendo reconocido
de alguna manera en diversos Reales Decretos con notas propias de la jurisdicción; sin embargo,
a partir del régimen de la Ley de Aguas de 1866-1879 la consideración jurídica de los fallos de
los Tribunales consuetudinarios avanzará tanto en las normas como en la jurisprudencia hacia la
posibilidad de la revisión contencioso administrativa de los mismos, con la consiguiente naturaleza
administrativa de su contenido. A partir del Fundamento 4, sin embargo, la sentencia entiende que
aunque “la tesis que predica la naturaleza simplemente administrativa de los jurados de Riego es
inobjetable a la luz de las disposiciones de la legislación de aguas y de las Ordenanzas de la Huerta
de Murcia que acabamos de recordar, según lo corroboran, por lo demás, las sentencias judiciales
que antes hemos anotado”, observa que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del
Poder Judicial 13/1999 la jurisprudencia ha cambiado radicalmente su posición, entendiendo
que esa norma ha reconocido a los Tribunales consuetudinarios como jurisdiccionales. Sobre esta
base, el Tribunal Constitucional concluirá que a partir de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
1999 debe entenderse que esos tribunales son de naturaleza jurisdiccional, sin que ello implique
una contradicción al principio de unidad jurisdiccional que impone el art. 117 de la Constitución
española, la que sólo puede ser interpretada sistemáticamente.
128
MOLINA, Eugenia, “Los funcionarios subalternos de justicia en Mendoza, 1810-1852: entre
el control comunitario y el disciplinamiento social”, ob cit, observa en este sentido una paulatina
evolución desde 1824, con el nombramiento de los primeros jueces que integrarían el Poder
89
visoria que estipula el régimen constitucional de 1916.

En esta evolución es de destacarse que la Constitución de 1900, base
normativa sobre la que se dicta la Ley 322, pretendió restituir la juris-
dicción a la autoridad administrativa del agua, contemplando que “Todos
los asuntos que se refieren a la irrigación en la provincia, estarán a cargo de un
Superintendente […], cuyas resoluciones serán apelables ante un Consejo […]
De las resoluciones del Consejo hará también recurso para ante los tribunales
ordinarios cuando hieran derechos adquiridos, o cuando deban aplicarse dispo-
siciones del derecho común”.
Obsérvese muy especialmente que –a diferencia del texto de 1916- el
precepto no excluye de la totalidad de asuntos encomendados a aquellos
que corresponden a la jurisdicción, contemplándose la posibilidad de que
las resoluciones atacables judicialmente presenten un contenido ajeno a
la materia administrativa, en cuanto se rija por el derecho común. Sobre
este aspecto, se continuará el análisis al comentar los artículos 24 y 25 de
esta misma Ley.
Por otra parte, debe tenerse presente que, como ha sido reconocido
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo Ángel Estrada129,
aunque el otorgamiento de ciertas facultades para resolver conflictos en-
tre particulares a la Administración no importa necesariamente contra-
riar el principio de “unidad de la jurisdicción” contenido en el art. 109 de
la CN para el ámbito nacional -de manera similar al régimen provincial an-
tes referido- en tanto se justifique en razón de la “especialidad” del tema
Judicial; observando que estos primeros desarrollos se presentaban como una superposición de
jurisdicciones con los Alcaldes y Audiencias, procurándose así un vaciamiento del rol jurisdiccional
del Cabildo y su desplazamiento hacia el nuevo orden que se instauraba, para terminar por
suprimirse tal institución algunos meses después al considerarse que luego de la instalación de
la Junta de Representantes carecía de objeto. Aun así, este desplazamiento de la jurisdicción a un
ámbito distinto de la función administrativa no resultó pleno, en cuanto ciertos funcionarios –
los decuriones y comisarios- pertenecían simultáneamente a las estructuras administrativa y
jurisdiccional que fijaron los Reglamentos de Policía de 1828 y de Justicia de 1834. Sobre esto
último, tal como se ha analizado en el Capítulo I, debe recordarse la coincidencia en esa misma etapa
de las funciones jurisdiccionales y administrativas reunidas en las autoridades de aguas.
129
Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re Ángel Estrada y Cia. SA c/ Resolución 71/96
Secretaría de Energía y Puertos, sentencia del 5/04/2005, Fallos: 328:651.
90
y dentro de ciertos límites130, se observa que –como ya se ha comentado

y se reiterará al analizar el artículo 9 de la Ley 6405- la intervención del
ente bajo el actual régimen constitucional –tanto en la instancia origi-
naria ante el Superintendente como en la apelada ante el Consejo- no es
propiamente a los fines de la resolución de conflictos entre particulares,
sino en cuanto al ejercicio –primero- o a la revisión –luego- de decisiones
administrativas originarias del Superintendente ejerciendo competencias
administrativas.
Es claro que la configuración constitucional ideada por los constitu-
yentes mendocinos ha dotado al organismo del agua de similares carac-
terísticas a las exigencias de la jurisdicción: su origen normativo de jerar-
quía supralegal; su independencia técnica, política y financiera; la “unidad
competencial” que se le otorga bajo la fórmula de la exclusividad. Pero
estas garantías responden a un objetivo político y económico que procura
excluir a las demás esferas gubernativas de toda materia “que no sean de
competencia de la justicia ordinaria”, lo que conlleva que –en la medida en
que el interés público sectorial a cargo de la autoridad de aguas se contra-
ponga al interés de los particulares interesados- su actuar no será plena-
mente imparcial sino siempre ceñido a su cometido –que es en definitiva
la causa del conflicto131-.
130
La Corte Suprema refiere en el considerando 12 de dicho fallo, en relación a estos límites,
que “el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de la administración desconoce lo
dispuesto en los arts. 18, que garantiza la defensa en juicio de la persona y sus derechos, y 109
de la Constitución Nacional que, basado en el texto del art. 108 de la Constitución de Chile de
1833 (v. Jorge Tristán Bosch: “Tribunales Judiciales o Tribunales Administrativos Para Juzgar a
La Administración Pública?”. Víctor Zavalía Editor, 1951; págs. 55 a 64, y 160) prohíbe en todos
los casos al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales. Tales principios constitucionales quedan a
salvo siempre y cuando los organismos de la administración dotados de jurisdicción para resolver
conflictos entre particulares hayan sido creados por ley, su independencia e imparcialidad estén
aseguradas, el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y
restringir así la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) haya sido
razonable y, además, sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente”.
131
A modo de ejemplo, cuando el Superintendente resuelve originariamente la imposición de una
servidumbre de acueducto en los términos del artículo. 85 de la Ley de Aguas, existiendo diversas
posibilidades de trazas alternativas, las diversas posiciones de los propietarios beneficiarios y
gravados por la limitación dominial no resultan un conflicto ajeno al interés público que –de acuerdo
al artículo 86 de la Ley- justifica la servidumbre como institución administrativa, y la resolución
91
Esta consideración es en cuanto los problemas entre particulares que

se someten a su solución por parte del Estado implican el desarrollo de la
justicia conmutativa, propia de esas relaciones y basada en una igualdad
aritmética, fija y cierta. En cambio, atender los conflictos de los particu-
lares con las decisiones administrativas, desarrolladas en el orden compe-
tencial específico a la resolución de aspectos que hacen a la distribución y
administración de aguas públicas, constituye una actividad que hace a la
justicia distributiva, basada en una igualdad proporcional entre las par-
tes, pero no fija132, lo que le otorga una indudable naturaleza administra-
tiva a los resolutivos en cuestión, los que al causar estado agotan la vía
administrativa y resultan revisables judicialmente de manera exclusiva en
la instancia única ante la Corte provincial (art. 144 inc. 5º de la Constitu-
ción de Mendoza).
Art. 13 – Elevado el expediente al Consejo, el Presidente orde-

nará ponerlo en Secretaría por el término de seis días, a fin de que,
dentro de los mismos, el apelante exponga brevemente, en forma
verbal o por escrito, los motivos de su apelación.
Art. 14 – En caso de optarse por la forma verbal, el interesa-
do podrá formular su exposición ante la Secretaria del Consejo,
la que dejará constancia de ella en el expediente, labrando el acta
respectiva.
de la causa, lejos de resultar una controversia entre los interesados, importa una confrontación
con la forma en que la Administración ejerce su potestad atendiendo las reglas que surgen de los
artículos 65, 66, 67, 68 y 88 de esa norma, y donde quienes resultarán beneficiados y gravados
podrán perseguir la defensa de su interés particular, con distintas argumentaciones en cuanto al
mejor recorrido del futuro cauce. Sin embargo, y a pesar de que el art. 68 de esa norma procura la
conciliación de intereses particulares, la Administración no podría resolver adoptando una traza
consensuada por las partes que implique un uso irracional del agua. En otras palabras, aunque todos
los interesados resulten parte del procedimiento y deban tener las garantías del debido proceso, el
equilibro de intereses y derechos propio del valor justicia que el decisor debe resolver, el conflicto
no corresponde a una relación bilateral y aritméticamente equitativa entre los interesados, sino
a una relación asimétrica con respecto a la potestad estatal, donde es justamente la autoridad
administrativa la que debe asegurar el interés público que fundamenta la servidumbre, el que desde
ya es mucho más amplio que el del beneficiario particular de la misma.
132
SARMIENTO GARCIA, Jorge, “Introducción al procedimiento y al proceso administrativos”,
en SARMIENTO GARCIA, Jorge y ots, Protección del administrado, Ciudad Argentina, Buenos Aires,
1996, p. 27 a 30. DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p. 675.
92
Art. 15 – De dicha exposición se dará traslado por igual término

a la otra parte y con lo que ésta manifieste quedará la causa con-
cluida para dictaminar resolución.
A partir del artículo 13, la Ley 322 encauza el procedimiento que se
sustancia ante el Consejo de Apelaciones contra las resoluciones origina-
rias de la Superintendencia, tal como prevé el artículo 11 de esa ley.
En efecto, una vez admitido formalmente el recurso por el inferior
(Superintendente), lo que se produce luego de haber corroborado los
aspectos formales que hacen a tal admisibilidad (es decir, cuando se ha
presentado dentro del plazo de diez días hábiles computados desde la no-
tificación, se encuentra oblada la tasa arancel vigente, se ha constituido
domicilio en la alzada, y se ha dado cumplimiento a los demás elementos
pertinentes que correspondan en base a los artículos 128 y ss. de la Ley
9003), el expediente es elevado al H. Consejo, disponiendo el artículo 13
de la ley que el Consejero que ejerce la Presidencia proceda a través de la
Secretaría a ponerlo a disposición del administrado por un plazo de seis
días para expresar las razones en las que se basa su apelación.
Congruente con el espíritu de la ley, la expresión de los agravios que le
ocasiona el resolutivo recurrido podrá hacerse en forma escrita o verbal-
mente, tal como se analiza al comentar los aspectos generales de la actua-
ción de este órgano. En este último caso, corresponde que por intermedio
de Secretario se labre acta de lo expresado por el recurrente, previsión que
es expresamente contemplada en el artículo 14 de la norma.
De lo expresado por el recurrente, conforme contempla el artículo 15,
se correrá traslado por igual término a cualquier otra parte interesada, a
efectos de que exprese lo que corresponda a su derecho en el marco del
debido proceso. También en esta oportunidad podrá usarse la forma ver-
bal y actuada.
Esta particularidad del trámite, adquiere una estructura formal que se
basa en una regulación procesal que refleja una suerte de judicialización
del iter administrativo, sin que ello denote en el actual contexto jurídico
93
una naturaleza distinta a la administrativa. Es que, como explica Dromi133,

una de las características formales con la que se ha concebido tradicional-
mente la regulación jurídica del procedimiento administrativo se basa en
adoptar un reglamentarismo procesal similar al judicial, sin que ello im-
porte desvirtuar la esencia administrativa del asunto, situación que exige
que tal procedimiento no caiga en el rigorismo jurisdiccional.
La consecuencia práctica de tal distinción es que el decisor adminis-
trativo, a diferencia del judicial, deberá atender principios específicos que
informan el procedimiento -como el informalismo a favor del adminis-
trado, la oficialidad o la verdad material-, y consiguientemente no estará
limitado por los hechos invocados o acreditados por el interesados, o por
el interés particular que propicia sesgadamente el mismo, relativizándose
así el principio de congruencia entre la petitio de los reclamantes y la de-
cisión administrativa.
Debe tenerse en cuenta que aunque el referido artículo 15 refiere a
“otra parte”, ello no significa necesariamente que se trate de una persona
que haya intervenido en el trámite con anterioridad. Es que la noción de
parte interesada en un trámite administrativo, tal cual establece el artí-
culo 117 de la Ley 9003, alcanza a cualquier persona humana o jurídica,
pública o privada, que invoque un interés jurídico en peticionar la actua-
ción de la administración; y por ello el artículo 118 de esa misma norma
establece que cuando en la presentación de las partes del procedimiento,
o de los antecedentes agregados al expediente surgiera la existencia de
terceros interesados, es necesario su integración al trámite a los efectos
de su debida intervención.
Este mismo principio se encuentra presente en el artículo 15 de la Ley
322, en cuanto en caso de que exista cualquier persona con un interés que
pueda verse afectado por el resultado del recurso de apelación en trámite,
haya intervenido anteriormente o no en las actuaciones, corresponde co-
rrerle traslado de la misma a los efectos de que comparezca y exprese los
133
94
aspectos que hagan a su derecho.

Esta regulación, es un reflejo del principio de contradicción que in-
forma todo trámite administrativo, con lo que es una exigencia de toda
sustanciación recursiva de tipo jerárquica o en apelación correr la debida
vista a los interesados para que comparezcan, ya que ante la ausencia de
tal citación deberá reconocerse a los mismos la posibilidad de impugnar
las decisiones dictadas sin su intervención134.
Debe atenderse en este aspecto que el principio de contradicción no
sólo importa –tal cual es su sentido lato- la posibilidad de oposición que
presenta el particular en ejercicio del derecho de defensa ante la Adminis-
tración; en un sentido específico o restringido, en cambio, implica la exis-
tencia de intereses contrapuestos entre distintos administrados135, resul-
tando una exigencia administrativa el asegurar la participación igualitaria
entre tales interesados. Explica Gordillo al respecto, que la contradicción
en estos casos también responde a las exigencias del interés público, ya
que con las observaciones y pruebas de los contrainteresados la Adminis-
tración contará con mayores elementos de juicio para adoptar la mejor
decisión a su interés136.
Finalmente, debe tenerse presente que de acuerdo a la parte final del
artículo 15, concluida la expresión de agravios de las partes con interés en
el trámite la causa quedará en estado de resolver. Sin embargo, el alcance
de esta regulación se encuentra limitado por las exigencias de la verdad
material y sus consecuencias probatorias, aspecto que se analizará al co-
mentar el artículo 22.
Art. 16 – Si el apelante no usare en tiempo del derecho que le
134
GORDILLO, Agustín Procedimiento y Recursos Administrativos, ob cit, p. 142.
135
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p. 632. SARMIENTO GARCÍA, Jorge y PETRA
RECABARREN, Guillermo, Ley de Procedimiento Administrativo de Mendoza nº 3909. Concordada y
comentada, ob cit, p. 182.
136
GORDILLO, Agustín Procedimiento y Recursos Administrativos, ob cit, p. 87 a 89.
95
acuerda el artículo 13, acusada de rebeldía, se declarará desierto

el recurso y se devolverá el expediente.
Art. 17 – Si el apelado no contestase en el término prefijado la ex-
posición del apelante, se seguirá la instancia de ella en el expediente.
Art. 18 – La rebeldía podrá acusarse por escrito o verbalmente
ante el Secretario del Consejo, en cuyo caso dejará constancia de
ella en el expediente. Esta diligencia será también suscrita por el
interesado.
Los artículos 16 a 18 de la Ley que se comenta desarrollan las conse-
cuencias jurídicas de la rebeldía del apelante o apelado ante la citación a
expresar los agravios que contemplan los artículos 13 y 15.
La rebeldía, como institución procesal, importa la situación en que se
coloca quien, debidamente citado a comparecer a un proceso, no lo hiciere
dentro del plazo legal conferido, o que lo abandonare después de haber
comparecido137, pudiendo consistir en una rebeldía al proceso en general,
o simplemente a una instancia o acto procesal138.
En el régimen fijado por los artículos en cuestión, si en el plazo de
seis días que confiere el artículo 13 de la Ley que se analiza el apelante no
expusiere los motivos de su apelación, acusada la situación, el recurso se
declarará desierto. Esta declaración en cuanto a su calidad de desierto, es
la formalización de la situación de un recurso que no es sostenido en plazo
o forma139, y conlleva la conclusión del procedimiento recursivo en lo que
a esa parte importa.
De esta forma, el incumplimiento del plazo para fundar el recurso con-
tra los actos administrativos que dicta de manera originaria el Superin-
tendente, así como para interponerlos, importa la caducidad de tal dere-
cho, produciéndose en consecuencia el efecto previsto en el artículo 12 de
esta misma Ley.
137
OSSORIO, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, ob cit, p. 639.
138
COUTURE, Eduardo J., Vocabulario Jurídico, Depalma, Buenos Aires, 1976, p. 502
139
OSSORIO, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, ob cit, p.246
96
Esta solución es completamente lógica en el marco de un procedimien-

to que, aunque contempla la necesaria impulsión de oficio, se encuentra
en una instancia impugnativa del iter procedimental, y donde el acto ata-
cado –salvo que se trate de una situación de inexistencia- se considera
regular, se presume legítimo y ejecutivo, y tanto particulares como agen-
tes estatales tienen la obligación de cumplirlo (arts. 74, 75, 79 y 80 Ley
9003).
Un aspecto de interés práctico es si la rebeldía se produce de pleno
derecho sin posibilidad de saneamiento, o si requiere su sustanciación y
resolución para que produzca efectos. La Ley 322 es clara en cuanto a que
la misma debe ser acusada para que tenga lugar, y en este sentido debe
recordarse que el artículo 156 de la Ley 9003 impone como principio que
los plazos administrativos resultan meramente ordenatorios –es decir, su
vencimiento no hace decaer el derecho de efectuar las presentaciones del
caso con posterioridad y en estado en que se encuentre el trámite-.
Esta máxima general referida en el párrafo anterior no es desvirtuada
por el art. 158 de la Ley 9003, ya que el mismo refiere específicamente
a “los plazos para interponer recursos”, y no a todo plazo en un trámite
recursivo, luego de la interposición del recurso. Con ello, los plazos para
fundar un recurso ya interpuesto resultan ordenatorios en el marco del
art. 156 de la Ley 9003, no decayendo el derecho a tal presentación mien-
tras no se declare desierto el recurso. Por ello, el interesado puede efectuar
las presentaciones del caso incluso vencido el término correspondiente,
aunque siempre acorde al estado en que se encuentre la causa, la que no
puede retrotraerse si el acuse de rebeldía y la declaración de desierto, o
incluso la resolución del caso, ya se hubiera producido.
Consiguientemente, la calidad de desierto de un recurso se debe otor-
gar cuando la rebeldía es acusada, y con ello no se produce automática-
mente. Esta acusación podrá ser por los interesados, o incluso por las de-
pendencias del órgano administrativo que entiende en la causa, pero es
una condición de aplicación del art. 16 de la ley ritual que la rebeldía sea
acusada.
97
Por su parte, el incomparendo de los demás interesados que puedan

ser considerados partes en la instancia recursiva y citados a manifestar su
interés conforme contempla el artículo 15 de la norma, es previsto en el
artículo 17 con el efecto ordenatorio propio de la generalidad de los plazos
administrativos, y consiguientemente no decae el derecho de los mismos
a efectuar una presentación con posterioridad, aunque en tal caso el trá-
mite continuará según el estado en que se encuentre, sin retrotraer sus
etapas (arts. 156 Ley 9003).
El artículo 18 que se comenta, finalmente, contempla la posibilidad
de denuncia por parte de cualquier interesado sobre la situación de rebel-
día de las partes. El carácter de denuncia de esta previsión no impide la
posibilidad de que la misma autoridad considere de oficio la situación de
rebeldía, sea del apelante o de las demás partes interesadas, sin perjuicio
de lo que infra se observa en torno al artículo 21.
Esta consideración es ajustada a la naturaleza no jurisdiccional que
presenta la aplicación del precepto analizado en el actual sustrato nor-
mativo que fija el artículo 188 de la Constitución de Mendoza, pero se-
guramente durante la vigencia de la Constitución de 1900, y en merito a
las previsiones jurisdiccionales de la misma que se han referido con ante-
rioridad, la aplicación de este régimen puede haber tomado un carisma
formalista en aquellos casos en que se producía un conflicto exclusiva-
mente entre las partes, ajeno al derecho público y regido por las normas
de fondo; situación en que la actividad del Consejo denotaba un carácter
jurisdiccional que activaría la vía recursiva ante las autoridades judiciales
que contemplan los artículos 24 y 25, sin perjuicio de la salvedad que rea-
liza el artículo 21 en cuanto a los aspectos administrativos en juego.
Art. 19 – De los fallos que dicte el Consejo, como de las resolu-

ciones que pronuncie el Superintendente en última instancia, ha-
brá el recurso contencioso-administrativo para ante la Suprema
Corte de la Provincia.
Art. 20 – Este recurso deberá interponerse dentro de los diez
98
días siguientes a la notificación del fallo o sentencia respectiva.

Frente a las decisiones del Departamento General de Irrigación, en
el actual régimen constitucional, se impone la interposición de la acción
contencioso administrativa que –conforme estos preceptos y la Ley 3918-
se sustancia ante la Suprema Corte de Justicia provincial.
La “exclusividad” en materia hídrica que la Constitución otorga al De-
partamento General de Irrigación (art.188 de la Constitución de Mendo-
za) se completa con la imposibilidad de que sus resoluciones sean “revi-
sadas” por otra Autoridad administrativa provincial, como sí es posible y
ocurre con la generalidad de la Administración centralizada y descentra-
lizada140.
El artículo comentado asegura que llegada la instancia administrativa
en grado de apelación, la resolución que dicte la Superintendencia o el
Consejo “causa estado” en los términos previsto por el artículo 5 de la Ley
3918. Es decir, excluyendo la vía recursiva reglada por los artículos 183 a
185 de la Ley 9003 como alzada ante el Poder Ejecutivo, el procedimiento
dispuesto por la Ley 322 garantiza la exclusividad que impone el artículo
188 de la Constitución de Mendoza, teniendo por agotados los remedios
propios del procedimiento administrativo en esos actos del Superinten-
dente o del Consejo.
En estos casos, el control de legalidad que en base a los incisos 1º y 20º
del artículo 128 de la Constitución de Mendoza corresponde al Poder Eje-
cutivo sobre la Administración general de la Provincia y el conocimiento y
resolución de los asuntos contenciosos-administrativos que se generen, es
excluido en base al referido artículo 188 de la Constitución de Mendoza,
ya que en estos casos el Departamento General de Irrigación ejerce fun-
ciones que al mismo corresponden de manera exclusiva por habilitación
140
Este modelo, ha sido sin embargo extendido a los órganos de control que –por su naturaleza
y jerarquía- han necesitado ser dotados de un similar carácter independiente. Al respecto,
control”, ob cit, p. 797.
99
constitucional141, las que en consecuencia no integran las funciones –y

consiguiente control- que el Gobernador tiene a su cargo; siendo entonces
su jerarquía normativa idéntica a aquella que le confiere competencia al
Poder Ejecutivo respecto de la administración general142.
Se establece de esta manera un procedimiento de “doble instancia”,
que causa estado y agota de esta manera la “instancia administrativa” en
la esfera exclusiva de la Administración del agua, debiendo recurrirse a
posteriori a la Suprema Corte de Justicia a través de la Acción Procesal
Administrativa reglamentada por Ley 3918 y la Ley 322.
La doble instancia referida otorga garantía suficiente al administrado
de ser “escuchado”, además de conferir a la Administración la oportuni-
dad de revisar sus propios actos y, eventualmente, corregirlos.
Por aplicación del art. 5 de la Ley 3918 para acceder a la revisión judi-
cial se requiere:
- Decisión administrativa definitiva, que es aquella que resuelve el
tema de fondo planteado o, siendo de trámite, impide totalmente la con-
tinuación del reclamo.
- Decisión que causa estado, que es aquella que cierra la instancia ad-
ministrativa por ser dictada por la más alta Autoridad competente.
A los fines de determinar cuál es la “más alta Autoridad”, habrá que
observar en primer lugar en qué Autoridad se emitió el primer acto dentro
del Departamento General de Irrigación, distinguiéndose entre aquellos
actos que son originarios del Superintendente, y aquellos que provienen
de instancias anteriores.
De esta manera, si la decisión original fue dictada en la Subdelegación
de Aguas, la misma podrá ser apelada ante Superintendencia, y esta es
141
SARMIENTO GARCÍA, Jorge, “Caracterización del proceso administrativo provincial”, en
Jurisprudencia de Mendoza, nº 9, 1979, p. 136.
142
DROMI, Roberto, Proceso Administrativo Provincial, Idearium, 1977, pp. 69 y 80; en igual
sentido, Asesoría de Gobierno de Mendoza, Dictámenes nº 280/78, 684/79, 483/83, etc.
100
considerada la última instancia, causando estado143; de igual manera, si el

acto original fue dictado en la órbita de la Inspección de Cauce, la decisión
será apelada ante el Subdelegado de la cuenca conforme el art. 221 h de
la Ley de Aguas y 9 de la Ley 6405, pudiendo en este caso admitirse una
nueva revisión ante el Superintendente, porque, la garantía de la doble
instancia –asegurada en el artículo 5 inciso 2 de esta Ley para el caso en
que no exista Subdelegado competente- no impide esta triple instancia
revisora, y no existe precepto alguno que contemple que una resolución
del Subdelegado pueda causar estado y agotar la instancia administrativa.
Por el contrario, si la resolución se originó en el ámbito de la
Superintendencia, el acto administrativo corresponde ser apelado ante el
Honorable Consejo de Apelación, tal como regula el comentado artículo
11, agotando la vía administrativa y causando estado la resolución del
Consejo.
Cabe preguntarse, por otra parte, que ocurre con aquellas decisiones
tomadas originariamente por el H. Tribunal Administrativo creado por el
artículo 26 de esta misma Ley. En este sentido, aunque tradicionalmente
en el ámbito de dicho órgano se ha sostenido durante largo tiempo que las
decisiones de este H. Cuerpo son irrecurribles, correspondiendo la inter-
posición de la acción procesal administrativa contra aquellas que afectan
a los particulares, la Suprema Corte ha entendido la procedencia de revi-
sión en sede administrativa, a través de recurso de reconsideración, de las
decisiones que han sido dictadas por ese órgano, en especial si resultan
“inaudita parte”, con excepción de aquellas que importen la aprobación de
143
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Hidroeléctrica Diamante SA C/ Departamento
Gral. de Irrigación P/APA, sentencia de 11/02/2005, entendió en este sentido que “El Señor
Superintendente es competente en instancia originaria sólo en los supuestos previstos en el art.4 de la
Ley de Aguas. Conoce en grado de apelación y en última instancia administrativa en las resoluciones que
dicten los subdelegados dentro de las atribuciones que la ley de aguas le confiere (arts.5 y 9 de la misma
normativa.)[...] La cuestión se originó en la subdelegación y la revocación fue una consecuencia propia de
la instancia de control que se ejerce sobre la intervención administrativa que le cupo al órgano inferior.
Consecuentemente, dado que la decisión de Superintendencia plasmada en la Resolución nº965/03,
agotaba la instancia administrativa, resultó sobreabundante el trámite instado con posterioridad...” ante
el H. Consejo de Apelaciones.
101
las elecciones de las autoridades de cauce144: Esta posibilidad de revisión

administrativa ante el mismo órgano complejo está expresamente previs-
ta por la Ley 4036 en materia de aguas subterráneas.
Para que proceda la apertura de la vía procesal administrativa es nece-
sario que se demuestre la lesión a un “derecho subjetivo”, en donde el par-
ticular reclama una determinada conducta por parte del Departamento
General de Irrigación en relación exclusiva con el administrado; o bien,
cuando se afecte un “interés legítimo”, en donde también la Administra-
ción debe cumplir una determinada conducta con relación al administra-
do, pero esta vez no en forma exclusiva sino en concurrencia con otros
(art. 1 Ley 3918).
No corresponde la intervención de la Suprema Corte a través de la ac-
ción procesal administrativa, cuando el Departamento General de Irriga-
ción ha actuado aplicando exclusivamente normas de derecho privado,
tal el caso, por ejemplo, de reclamos de daños y perjuicios derivados de la
aplicación de las normas del Derecho Civil.
Finalmente, debe advertirse que el plazo que contempla esta norma
es divergente con respecto al plazo genérico que establece la Ley 3918. La
vinculación entre ambas normas puede hacerse desde distintas perspec-
tivas que ofrezcan soluciones a esta antinomia, y conforme a ello será la
preeminencia de una con respecto a la otra:
a) El plazo dispuesto por el art. 20 de la Ley 322 ha sido modificado por
el art. 20 de la Ley 3918, el que otorga un plazo de treinta días corridos
para la interposición de la demanda, que comienza a correr a partir del
día siguiente a la notificación, o bien, transcurrido sesenta días de encon-
trarse el expediente en estado de ser resuelto, por denegatoria tácita. Esta
consideración parte del aforismo lex posterior derogat priori, concepto por
144
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, la que in re “OSM SA c/ Dir Gral de Irrigación”, auto del
04 de agosto de 2008.
102
el que una ley posterior incompatible con una anterior produce la deroga-
ción tácita de aquella145.
b) El carácter de norma específica que implica la Ley 322 desplaza a la
genérica Ley 3918, con lo que el plazo aplicable es el que estipula aquella.
Esta hipótesis, que tendría su base en el aforismo lex posterior generalis
non derogat priori speciali.146
Sin embargo, cuál de estas opciones es la correcta no ha sido aún consi-
derado jurisprudencialmente frente a la aplicación específica del precepto
que se analiza, en cuanto ello sólo es posible en caso de que se trabe la
excepción previa prevista en el artículo 47 inciso a) de la Ley 3918, sin que
a la fecha exista tal casuística. Aun así, en una situación análoga, la Corte
se ha expresado a favor de la primera de estas posibilidades.147
Art. 21 – Cuando los interesados no activasen el trámite es-

tablecido en los artículos 16 y 17, omitiendo acusar las corres-
pondientes rebeldías, el Consejo podrá pronunciar resolución en
cuanto a la parte del régimen administrativo del Departamento,
145
AFTALION, Enrique R., GARCIA OLANO, Fernando y VILANOVA, José, Introducción al
Derecho, Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, Buenos Aires, 1980, p 295.
146
BOBBIO, Norberto, Teoría General del Derecho, Temis, Bogota, 2002, p. 203, entiende que en un
conflicto entre normas donde los criterios cronológicos y de especialidad resulten incompatible, la
solución debe recaer hacia la validez de la norma especial, aunque esta sea la más antigua.
147
En un proceso donde se cuestionaba un fallo del Tribunal de Cuentas, y donde la acción había
sido interpuesta en el plazo específico que contempla la Ley 1003 –mayor al plazo de la Ley 3918-,
la Corte entendió que “La ley 3918, posterior a la invocada 1003, unifica el plazo para accionar
ante este Tribunal por cuestiones contencioso- administrativas, toda vez que establece para ello
en su artículo 20 antes citado, un plazo de 30 días corridos, sin excepciones. Dicha disposición
resulta indubitablemente aplicable a las acciones que, como la presente, cuestionan como ilegítimas
las decisiones del Tribunal de Cuentas de la Provincia, desde que en su art 43 el código procesal
administrativo expresamente refiere a los órganos extrapoder, naturaleza que ostenta el Tribunal
demandado. Surge claro de la redacción del artículo 51 citado por el actor que éste se refiere al
antiguo recurso contencioso–administrativo y no a la acción contencioso administrativa que hoy
deduce, de allí que aun cuando no exista derogación expresa del artículo en cuestión por la ley
posterior, aparece clara la voluntad derogatoria en dicho plexo atento al objeto de regulación y al
espíritu de ese ordenamiento”; conf. Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Tassi, Leandro
Ariel c/ Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Mendoza s/ A.P.A., auto del 9 de octubre
de 2012.
103
después de ocho días de paralizado el expediente, sin decidir lo

que solamente sea materia de la controversia entre los interesa-
dos, cuando el caso lo permita.
El artículo 21 concluye el sistema que informan los artículos 16 a 18 en
relación a la incomparencia del apelante u otras partes interesadas.
Tal como se comentó al analizar aquellas normas, la Ley contempla
como consecuencia de la incomparencia de las partes la declaración como
desierto del recurso –para el caso del apelante- o la continuidad del pro-
cedimiento –para el caso de los demás interesados-, atendiendo la posi-
bilidad de que dicha rebeldía sea denunciada por los interesados; a ello
se agrega que en la naturaleza exclusivamente administrativa del proce-
dimiento que se impone a partir de la Carta de 1916 la consideración de
la rebeldía también puede producirse de oficio por instancia del mismo
Consejo.
Complementando tal aspecto, el artículo 21 regula la posibilidad de
que más allá de la denuncia o acuse de tal rebeldía, o de su consideración
oficiosa, el Consejo igual pronuncie resolución en cuanto a los aspectos
propios del régimen administrativo eventualmente infringido. Esta so-
lución, que conlleva dejar de lado las meras confrontaciones entre los in-
tereses particulares de los interesados y centrar el eje en las exigencias
del interés administrativo, deviene como una expresión del principio de
legalidad objetiva que impone la defensa de la norma objetiva y el mante-
nimiento del imperio de la legalidad en materia administrativa.
La posibilidad que se observa en este precepto, que aparece como fa-
cultativa, en los casos en que el apelante no expresa sus agravios se con-
dice con la institución propia de la denuncia de ilegitimidad148, e importa
la necesidad del órgano fiscalizador de atender aquellas situaciones don-
de ante actos groseramente viciados se imponga el deber de los agentes
148
Explica DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p. 668, que la denuncia de ilegitimidad
se contempla como un recurso formalmente improcedente en su origen, que por imperativo legal
se transforma en procedente.
104
públicos de impedir su ejecución por carecer los mismos de regularidad,

legitimidad y ejecutividad (art 76 Ley 9003).
La norma contempla, sin embargo, un plazo mínimo de ocho días en
que el expediente debe mantenerse paralizado. La solución, es acorde al
carácter no preclusivo del derecho que otorgan los artículos 16 y 17.
Art. 22 – El Consejo podrá, después de concluida la causa para

resolución, o antes, si lo estimare necesario:
1º. Decretar que se traiga a la vista cualquier expediente
o documento que crea conducente para establecer el derecho
de las partes.
2º. Exigir explicaciones a las mismas sobre derechos que
estime de influencia en la cuestión.
3º. Solicitar informes, ordenar reconocimientos, inspec-
ciones oculares y, por intermedio de la Oficina Técnica, las
diligencias periciales que se consideren necesarias para el
mejor manejo esclarecimiento de las cuestiones gestionadas.
Estas diligencias podrán ser controladas por las partes.
Acorde al artículo 163 de la Ley 9003, corresponde al Consejo –como
órgano interviniente en la instancia de fiscalización que se analiza- reali-
zar las diligencias tendientes a la averiguación de los hechos conducentes
a la decisión, sin perjuicio del derecho de los interesados a ofrecer y pro-
ducir las pruebas que sean pertinentes.
Consecuentemente, y en ejercicio de la dirección del procedimiento, es
el H. Consejo quien podrá conforme lo establece el art. 22 “...Decretar que
se traiga a la vista cualquier expediente o documento que crea conducente
para establecer el derecho de las partes; Exigir explicaciones a las mismas
sobre derechos que estime de influencia en la cuestión; Solicitar informes,
ordenar reconocimientos, inspecciones oculares y, por intermedio de la
oficina técnica, las diligencias periciales que se consideren necesarias para
el mejor manejo esclarecimiento de las cuestiones gestionadas” y cual-
105
quier otra medida que estime oportuna para mejor resolver. En todos los
casos, garantizando el “debido proceso” y el derecho de defensa, las medi-
da podrán ser controladas por las partes.
Este precepto, debe coordinarse con las previsiones que establece el
artículo 10 de esta misma Ley para la etapa probatoria, a cuyo análisis se
remite.
Art. 23 – El cargo de Presidente del Consejo se ejercerá anual-

mente por turno entre los miembros, empezando por el de mayor
edad.
Cuando se analizó la composición del H. Consejo de Apelaciones, se
expresó que se trata de un órgano colegiado en donde se encuentran re-
presentadas las cinco cuencas más importantes de la Provincia. El artículo
que ahora se comenta refiere a la presidencia de dicho órgano, la que será
ejercida anualmente por turno, empezando por el Consejero de mayor
edad. También anualmente, y de manera progresiva, vence el mandato de
los Consejeros (art. 189 de la Constitución de Mendoza), lo que permite
que todos puedan ejercer la responsabilidad que conlleva la carga de la
presidencia.
Al entrar en vigencia la Ley 322, el Consejo analizó si la nueva norma
alteraba al duración del cargo que corresponde al Presidente en funciones,
expidiéndose en cuanto a que siendo el Consejo preexistente a la Ley, el
cargo anual del Presidente no cesa por el cambio de circunstancias nor-
mativas149.
Debe agregarse, por otra parte, que el funcionamiento de este órgano
colegiado requiere de un determinado “quórum” para que el órgano sesio-
ne y adopte decisiones válidas150.
149
Acta de la Sesión Extraordinaria del 28 de febrero de 1905.
150
Administrativo de Mendoza nº 3909. Concordada y comentada, ob cit, p. 63, explican que suele
distinguirse entre el quórum para la constitución del órgano colegiado y el quórum para la decisión.
El primero, el quórum para la constitución del órgano, importa el porcentaje mínimo de integrantes
106
En ocasiones, el criterio adoptado por los integrantes del H. Consejo

de Apelación ha sido el de tener por desconstituido a dicho órgano ante la
falta de integración de alguno de sus miembros. Esta tendencia, encuen-
tra su fuente en lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia en 1922,
cuando anuló una resolución del Consejo por haber sido dictada sin su in-
tegración plena151. El criterio allí seguido por el voto mayoritario, era que
si la Constitución creaba un órgano de cinco miembros, ese órgano sólo se
constituía con la totalidad de esos integrantes ya que una menor cantidad
no sería lo normado ni ofrecería las mismas garantías.
Sin embargo, luego de este pronunciamiento, en 1923 la Legislatura
ha regulado tanto el quórum de constitución como el quórum de decisión
del órgano a través de la Ley 863, en cuyo artículo 2 dispone que el Con-
sejo de Irrigación podrá formar quórum legal y resolver los asunto de su
conocimiento con tres de sus miembros, siempre que no hubiere disiden-
cia entre los mismos y todos sus componentes hubieran sido citados en
forma para conocer el asunto a resolver. Este precedente legal, a su vez, es
concordante con el quórum que la misma Ley 322 en su artículo 26 exige
al Consejo para concurrir a integrar –como órgano complejo- el Tribunal
Administrativo.
De esta forma, y atendiendo la interpretación auténtica de la voluntad
del legislador, debe apreciarse que la norma ha asumido que “Exigir la
concurrencia de los cinco miembros del Consejo importa muchas veces
demorar durante meses la resolución de los asuntos, porque, muchas ve-
ces no concurren todos, o están ausentes, o con licencia, o no se han llenado
las vacantes producidas, ni la ley ni la Constitución preveen el caso de Con-
sejeros suplentes”152.
que deben hacerse presentes para que el órgano pueda sesionar; y el segundo, el quórum para la
decisión, importa el porcentaje de votos que debe obtenerse para aprobar un decisorio.
151
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Raimundo Crouzel s/ Recurso Contencioso
Administrativo y de Inconstitucionalidad c/Consejo de Irrigación, sentencia del 07/08/1922,
publicado en Jurisprudencia de Mendoza, Tº XV, p. 528.
152
Expediente legislativo de la Ley 863, Informe de las Comisiones de Obras Públicas y de
Legislación a la H. Cámara de Diputados.
107
Con posterioridad, la misma Suprema Corte153 ha entendido la vali-

dez de las resoluciones adoptadas por el Consejo sin la totalidad de los
integrantes que contempla la Constitución. Así, ha sostenido que “la ley
863, en su art. 2°, no se encuentra en pugna con lo dispuesto por el art.
188 de la Const. prov. y debe considerarse comprendida en la facultad de
reglamentación establecida por el art. 191 de la misma Carta Magna”154, y
que “Al reglamentar el art. 188, expresa la Ley 863, que el H. Consejo pue-
de formar quórum legal y resolver asuntos de su conocimiento, con tres
de sus miembros, siempre que no hubiere disidencias entre los mismos y
todos sus componentes hubieran sido citados en forma para conocer el
asunto a resolver”155.
De este modo, la Ley 863 ha regulado el quórum legal o de constitución
del órgano156, fijándolo en tres de sus integrantes, en forma concordante
con el inciso d) del artículo 40 de la Ley 9003 y el art. 26 de la Ley 322; sin
153
Jurisprudencia contemporánea análoga a este tema se ha producido en torno al Instituto
Provincial de Juegos y Casinos de la Provincia de Mendoza, donde la Corte ha emitido sendos
fallos in re “Armando, Vicente A. / Instituto Provincial de Juegos y Casinos de la Provincia de
Mendoza” (1999) y “Difonso Darío c/Instituto Provincial de Juegos y Casinos s/Apa” (2003). En
estos pronunciamientos, a pesar de que el órgano colegiado de dicha entidad carecía del total de
miembros que la ley contempla, la Corte entendió que su constitución y sesión era válida si el
pronunciamiento respetaba el quórum necesario para la decisión.
154
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Vargas Moreno, José / H. Consejo del Dpto. Gral
de Irrigación, sentencia de 1946.
155
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Perinetti Pedro Buccolini Enrique y Sociedad
Giuliani / Honorable Concejo de Irrigación, sentencia del 26/06/1952.
156
Una controversia contemporánea en la materia planteada bajo el procedimiento de la Ley
4418 ha sido expuesta en el Dictamen 167/11 de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas
de la Fiscalía de Estado, el que ha dado lugar a la Resolución 283/11 del Fiscal de Estado. En tales
instrumentos, bajo diversos conceptos se sostuvo que la postura que niega el funcionamiento del
Consejo con menos de cinco miembros es alejada de una interpretación coherente del régimen
vigente, atendiendo no sólo la regulación expresa que fija la Ley 863, sino además la incoherencia
que surge de interpretar literalmente el art. 188 de la Constitución de Mendoza en torno a la
composición del Consejo, pero no así en torno a la composición del DGI que fija esa misma norma,
o la composición de la Corte provincial que fija el art. 143 de la referida Carta Magna, así como
la aplicación de las reglas de quórum de la entonces vigente Ley 3909 para el supuesto en que
se interprete restrictivamente la Ley 863 –en cuanto a que ésta sólo fijara el quórum de decisión
pero no el de constitución-, resaltando la incoherencia de tener el órgano por constituido para el
funcionamiento del órgano complejo que estipula la Ley 322, pero no para su funcionamiento como
simple órgano colectivo.
108
embargo, ha establecido el quórum de decisión con un criterio distinto al

que fija el artículo 40 inciso e) de la Ley 9003: no basta la mayoría de los
presentes para decidir, sino que es siempre necesaria una mayoría basada
en la totalidad de miembros que pueda presentar el Consejo para que el
mismo se pronuncie válidamente.
Art. 24 – En los caso del artículo 208, Inciso 2º de la Constitu-

ción de la Provincia y artículos 183 a 188 de la Ley de Aguas, el trá-
mite del juicio ordinario civil deberá instaurarse diez días hábiles
después de concluido el procedimiento administrativo.
Art. 25 – Cuando se deduzca la acción ordinaria, se ofrecerá el
informe del Superintendente de Irrigación o del Consejo de Ape-
laciones, según proceda, para acreditar que la presentación se ha
hecho en tiempo, y producido aquél, el Juez resolverá lo que co-
rresponda con audiencia del interesado.
Los artículos que anteceden se refieren a la Constitución Provincial del
año 1900, vigente a la fecha de la sanción de la Ley 322.
El artículo 208 de la Constitución de 1900 disponía “Todos los asuntos
que se refieren a la irrigación en la provincia, estarán a cargo de un Superinten-
dente nombrado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, cuyas resolucio-
nes serán apelables ante un Consejo Compuesto de tres ciudadano nombrados
en la misma forma.
De las resoluciones del Consejo habrá también recurso para ante los tribu-
nales ordinarios cuando hieran derechos adquiridos, o cuando deban aplicarse
disposiciones del derecho común.”
Seguramente la Ley 322 refiere al segundo párrafo del citado artículo
208, el que contempla la vía recursiva ante la justicia ordinaria para la
revisión de las decisiones del Consejo que afecten derechos adquiridos o
importen la aplicación del derecho de fondo.
Debe observarse que la vía procesal que estatuye este precepto no es la
misma que la prevista en el artículo 19 de esta misma Ley. Mientras que
109
en ese caso se contempla la acción procesal administrativa propia de las

causas contencioso administrativas a efectos del contralor de las decisio-
nes que se expiden en ejercicio de la función administrativa, el artículo
que se comenta atiende los reclamos contra decisorios en que el Consejo
resuelve aplicando normas de fondo ajenas a las relaciones administrati-
vas y propias de las que se corresponden entre particulares.
Es que esta previsión constitucional importó que durante la vigencia
de la Constitución de 1900 se excepcionara la unidad de jurisdicción exis-
tente desde 1872, y se restituyera en las autoridades de agua las potesta-
des para dirimir conflictos entre particulares regidos por el derecho civil.
Cabe aclarar que la Constitución de 1910 no incluyó este tipo de po-
testades en las autoridades del agua, aunque remitió la dirección de todo
lo relativo a la materia a las autoridades que determinara la ley (art. 127),
atendiendo que tal régimen debería adoptar el procedimiento más breve
y sumario para dirimir las diferencias que se susciten (art. 129); esta re-
misión al orden legislativo, y la subsistente vigencia de la Ley 322, impor-
tó que las autoridades y procedimientos en ella establecidos subsistieran
bajo ese encuadre constitucional.
En cambio, bajo el actual régimen dispuesto por la Constitución del
año 1916, queda expresamente excluida cualquier atribución jurisdiccio-
nal en mano de las autoridades del agua (art. 188), consolidándose de
una manera absoluta la unidad de jurisdicción que –acorde a la más pura
teoría republicana- los artículos 12, 142, 159, y en especial el art. 170 de
la Carta Magna, otorgan al Poder Judicial.
En cuanto a los artículo 183 al 188 de la Ley de Aguas, los mismos
atienden aspectos que –de acuerdo a esa norma- son referentes a temas
excluidos de la competencia del Departamento General de Irrigación y
propios de la competencia de la justicia ordinaria. Con el régimen consti-
tucional de 1916 se restituye el esquema competencial subsistente en la
Ley de Aguas de 1884.
110
Estos asuntos refieren a dos situaciones distintas: por un lado las cau-
sales contempladas en el artículo 183 (“1. Cuando se declare la caducidad
de una concesión hecha a particulares o a una empresa. 2. Cuando por ella se
lastimen derechos adquiridos en virtud de disposiciones emanadas de la misma
Administración”), así como los aspectos que hacen a los acto administra-
tivo de las operaciones de deslinde de riberas (art. 185), son temas de
incumbencia de la Suprema Corte por ser esta la “justicia ordinaria” en
materia administrativa; y los restantes casos contemplados por los si-
guientes artículos, con la salvedad en los que corresponde la intervención
de los tribunales civiles de primera instancia en ejercicio de la jurisdicción
en materia civil. Para una mejor comprensión del tema, se remite a los
comentarios realizados a los referidos artículos de la centenaria ley en el
primer volumen de esta obra.
Art. 26 – El Consejo, compuesto de sus propios miembros en

mayoría más el Superintendente, se constituirá en tribunal único
a los efectos siguientes:
1º. Para nombrar y remover todos los empleados del De-
partamento.
2º. Para aprobar o desaprobar, sin más recurso, las elec-
ciones de autoridades de aguas, que deben verificarse anual-
mente en todos los canales, desagües o cauces de riego de la
Provincia.
3º. Para nombrar dichas autoridades, cuando los inte-
resados no practicasen la elección en la época designada o
cuando ésta fuera anulada o en casos de renuncia o destitu-
ción.
4º. Para acordar la venia necesaria cuando las Juntas Ad-
ministrativas o cuerpos de Delegados solicitasen autoriza-
ción a objeto de fijar sueldos a los Inspectores.
5º. Para sancionar el Presupuesto de Gastos y Cálculo de
Recursos del Departamento General de Irrigación.
111
6º. Para aprobar o desaprobar los presupuestos y cálcu-

los de recursos de los canales, hijuelas y desagües que deben
presentar anualmente las autoridades respectivas, derogase
el Inciso 5 del Art. 6 de la misma Ley (texto según Ley 863, Art.
3).
La ley que se comenta crea una nueva forma de expresión orgánica en
el ámbito del Departamento General de Irrigación, distinto al H. Consejo
de Apelaciones y a la Superintendencia que el art. 188 de la Constitución
de Mendoza establecen, completando así la tríada de poder en el ámbito
del Departamento General de Irrigación.
Este órgano, hasta 1930 se denominó en base a la normativa que se
comenta como “Tribunal de Irrigación”. Sin embargo, a partir de su propia
Resolución del 20/11/1930157 adoptó la actual denominación de “H. Tri-
bunal Administrativo del Departamento General de Irrigación”, fijándo-
se a partir de tal momento que la Secretaría que legalmente depende del
Consejo en los términos de la Ley 322 resultaría común para el servicio
del H. Tribunal Administrativo.
Como lo señala el texto del referido artículo 26, dicho órgano se en-
cuentra constituido por el H. Consejo, compuesto por al menos la mayoría
de los miembros que lo componen, y al que se le suma el Superintendente.
Es decir, el H. Tribunal se conforma por la sumatoria del Superintendente
y el Consejo.
Este esquema organizacional permite calificar al mismo como órgano
“complejo”, en virtud que no se integra con una pluralidad de personas,
sino que se encuentra integrado por más de un órgano institución158.
Esta nueva regulación competencial compleja, importa que la Ley 322
ha fijado que si bien ciertas materias son propias de cada uno de los dos
157
Libro de Resoluciones del H. Tribunal Administrativo nº 1, fs. 78.
158
112
órganos estatuidos en el art. 188 de la Constitución, algunas materias

deben contar con la actuación necesaria de ambos órganos. De este modo,
se asegura que la totalidad de autoridades del agua que la Constitución
contempla para componer el Departamento General de Irrigación inter-
vengan en aspectos de trascendencia institucional.
El quórum para la constitución de este órgano, conforme el artículo
que se comenta, importa que a cada sesión deban concurrir la mayoría
de los miembros del Consejo, es decir al menos tres de ellos, a los que se
debe sumar el Superintendente. Con ello, el H. Tribunal Administrativo
sesiona válidamente con al menos cuatro de los seis posibles participan-
tes de la sesión, debiendo ser siempre uno de ellos quien ejerza la Super-
intendencia.
En lo que respecta al quórum para la decisión, ante la falta expresa de
regulación específica en la Ley 322 corresponde salvar la cuestión en base
a los principios que rigen el funcionamiento de los órganos complejos con
integración de un órgano colegiado159.
En relación a las facultades de las que goza este H. Cuerpo, poden ser
divididas en: a) relativas a las Inspecciones de Cauce y Asociaciones; b)
económico-financieras c) reglamentarias del régimen de las aguas y d) re-
feridas al personal dependiente del Departamento General de Irrigación:
a) Tal como lo expresa el artículo 187 de la Constitución de Mendo-
za, los Consorcios de Usuarios del recurso, denominados en la legislación
mendocina “Inspecciones de Cauce”, y las Asociaciones de Inspecciones
que estas conformen en los términos de la Ley 6405, se encuentran so-
metidas a la fiscalización mediante el control de legalidad del Departa-
mento General Irrigación. Este control se efectúa a través del H. Tribunal
Administrativo en lo referente a elección de autoridades, aprobación del
presupuesto y rendición de cuentas, quien ostenta además la facultad de
159
En esta tema, es útil observar que DIEZ, Manuel María, Derecho Administrativo, Tº I, ob cit, p.
81, especifica la relación entre los órganos que componen un órgano complejo, donde no siempre
se encuentran en pie de igualdad a los efectos de la conformación del mismo, pudiendo existir uno
dominante con respecto a otros.
113
intervención, destitución, suspensión, e inhabilitación de las autoridades

de tales consorcios. Sobre el particular se remite a los comentarios a la Ley
5302 y 6405, normas que desarrollan los aspectos tratados sucintamente
en los incisos 2, 3, 4 y 6 del presente artículo.
b) El inciso 5 establece la facultad del H. Tribunal Administrativo de
dictar el Presupuesto de Gastos y Calculo de Recursos del DGI y, como
consecuencia de lo cual deviene la facultad presupuestaria de fijar el im-
porte de la “cuota de sostenimiento” regulada por Ley 4290, y las demás
contribuciones que surgen del régimen de las aguas, dándole contenido
económico a las mismas160.
Para conceptualizar adecuadamente esta norma, debe atenderse que
la Constitución de la Provincia de Mendoza, en su artículo 99 inciso 2°,
le otorga a la Legislatura provincial la atribución de crear contribuciones
financiaras (retributivas o no de servicios) que atiendan el gasto público.
Sin embargo, esta atribución no debe confundirse con la facultad de
sancionar el presupuesto de gastos y cálculo de recursos, en virtud de la
cual se determinan los gastos en que se incurrirá en un período específico
y los recursos que percibirá el Estado para afrontarlos, como así también
que recursos, por corresponder a ciertos sujetos, dejarán de percibirse
(eximiciones y condonación de deuda u otras liberalidades).
La facultad para crear contribuciones financieras que el referido artí-
culo 99 inc. 2 de la Constitución de Mendoza otorga al Poder Legislativo,
se distingue así de la atribución que dicha norma suprema contempla en
el artículo 99 inc. 3 para fijar el presupuesto anual para la provincia.
160
Sobre los conceptos que importan el régimen económico financiero del agua en general y en
Mendoza, se remite a PINTO, Mauricio “Régimen económico-financiero del agua en Argentina”,
en EMBID IRUJO, Antonio (dir), Régimen económico-financiero del agua. Los precios del agua,
Aranzadi, Navarra, 2009, ps. 235-271. En igual sentido, ANDINO, Mónica, Marcela, “El régimen
económico-financiero y fiscal del agua en Mendoza”, Revista de Derecho Ambiental, nº 20, Abeledo
Perrot, octubre/diciembre 2009, ps. 257-289. PINTO, Mauricio, “Estudios de la fiscalidad hídrica
en Mendoza (Argentina)”, GARCIA PACHON, María del Pilar (comp.), Gestión Integrada de Recursos
Hídricos. Instrumentos financieros y económicos, Tº III, Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
2010, ps. 43-79.
114
La misma Constitución realiza así la distinción entre la potestad pre-

supuestaria y la tributaria, contemplando por un lado las atribuciones de
crear impuestos y contribuciones, y por otro la facultad de determinar el
presupuesto de gastos y cálculo de recursos que importarán tales tributos,
aunque puede considerarse que la función presupuestaria lleva implícita
la de creación de fuentes de financiamiento de los recursos que se prevén.
Sin perjuicio de este esquema general, la Constitución de Mendoza le
ha otorgado al Departamento General de Irrigación –en forma concor-
dante con el régimen de las Inspecciones de Cauce que se analizará al co-
mentar la Ley 6405- autarquía presupuestaria cuando dispone en el artí-
culo 196 que “El Departamento de Irrigación sancionará anualmente su
presupuesto de gastos y cálculo de recursos”. De este modo, se excluye a la
H. Legislatura de la potestad de disponer sobre los ingresos y egresos del
referido órgano constitucional.
Consiguientemente, el contenido económico de los tributos que gene-
re la H. Legislatura en materia de aguas (como por ejemplo los concepto
propios de la cuota sostenimiento regulada por Ley 4290, o los aportes
previstos por los artículos 144 a 184 de la Ley de Aguas o el Decreto Ley
555/75), deben ser determinados en el cálculo de recursos que como pre-
supuesto establezca el Departamento General de Irrigación.
Desarrollando esta potestad, la Ley 322 fija, dentro del ámbito del De-
partamento General de Irrigación, que será el H. Tribunal Administrativo
el que dicte el referido presupuesto de recursos y gastos, siendo esta atri-
bución una de las principales fortalezas del esquema de independencia
que se ha referido en el Capítulo I.
Al respecto, nuestro más alto Tribunal ha expresado: “...En consecuen-
cia, si conforme al art. 196 de la Constitución de Mendoza el Departa-
mento de Irrigación tiene facultades para sancionar anualmente su presu-
puesto de gastos y recursos, si esa facultad constitucional tiene el alcance
previsto por el art. 188 de aquella, al disponer el art. 2° de la Ley 1541
invocado por el Banco de la Nación para considerarse incluido en él, no
115
puede ir más allá de lo que se refiere a ¨todo impuesto provincial creado

o a crearse¨, sobreentendido que sean aquellos de los cuales el Gobierno
de la provincia pueda disponer, con exclusión de los que otro ente estatal
tenga por la Constitución derecho a establecer. Defensa opuesta por el
Departamento de Irrigación que debe ser acogida”161.
c) En lo referente a la facultad reglamentaria, debe recordarse que la
afirmación de un derecho -como forma jurídica de la libertad- importa,
recíprocamente, la existencia de un deber, una carga o limitación a ese
derecho. La limitación de los derechos individuales, en razón del interés
público, se denomina policía y poder de policía.162
La locución “poder de policía” aparece en 1827 como “police power” en
la jurisprudencia de la Suprema Corte Federal de los Estados Unidos de
Norte América, a través de una sentencia del eminente juez John Mar-
shall, y refiere a la potestad de reglamentar el ejercicio de los derechos
y el cumplimiento de los deberes,163 manifestándose a través de normas
generales, abstractas, impersonales, y objetivas, con el fin de promover el
bienestar general,164 y con sustento positivo en los artículos 14 y 28 de la
Constitución Argentina.
La actual noción de “policía”, aparece en Francia a principios del siglo
XV, mediante el dictado de unas ordenanzas reales en el año 1415, referi-
das a la prosperidad pública y al bienestar colectivo. Refiere a la función
o actividad administrativa que tiene por objeto la protección de la seguri-
dad, moralidad o salubridad pública,165 materializando en el caso concreto
161
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Banco de la Nación Argentina / Honorable Tribunal
Administrativo del Departamento General de Irrigación, sentencia plenaria de 30/08/1965, LS093-
363.
162
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p 435.
163
MARIENHOFF, Miguel Tratado de Derecho Administrativo, Tº IV, Abeledo Perrot, Buenos Aires,
1980, p. 509/516.
164
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p. 436/437.
165
MARIENHOFF, Miguel Tratado de Derecho Administrativo, Tº IV, ob cit, p 509/516.
116
la norma abstracta que genera el poder de policía que procura en bienes-

tar general.166
Dentro de cada jurisdicción provincial corresponde a las áreas estata-
les que desarrollan la función administrativa ejercitar la labor de policía;
y a las áreas con competencia legislativas ejercer los aspectos principales
del poder de policía167. Consiguientemente, a la par de las leyes que regula
el ejercicio de los derechos vinculados al uso de las aguas, el artículo 6 de
la Ley de Aguas le otorga en forma expresa a las Autoridades del Agua
-Departamento General de Irrigación e Inspecciones de Cauce- la función
de policía de las aguas.
Sin embargo, en la medida en que se considere cierta extensión de la
actividad reglamentaria como una función administrativa168, el artículo
188 de la Constitución de Mendoza habilita la exclusividad reglamentaria
en cabeza de las autoridades del Departamento General de Irrigación.
Acorde con este régimen, la generalidad de las normas legales que re-
gulan la materia derivan todo aspecto reglamentario hacia el Honorable
Tribunal Administrativo, tal como ocurre con el artículo 4 inciso a) de la
166
GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Macchi, Buenos Aires, 1980, Tº II, p
XII-19; DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p. 436/437.
167
El artículo 99 inciso 22 de la Constitución de Mendoza otorga a la Legislatura la potestad de
dictar todas las leyes y reglamentos necesarios para poner en ejercicio los poderes y autoridades que
establece la Constitución, A su vez, los artículos 186, 187, 191, 192, y 193 de esa Carta expresamente
recurren a la potestad legislativa como marco general de la regulación en materia hídrica.
168
El artículo 128 inciso 2 de la Constitución de Mendoza expresamente acuerda a la Administración
la facultad de dictar Decretos, instrumentos o reglamentos de ejecución legislativa. La Ley de
Procedimientos Administrativos de Mendoza, contempla dentro de la función administrativa el
dictado de reglamentos con efectos jurídicos generales en forma directa. SARMIENTO GARCÍA,
Jorge y PETRA RECABARREN, Guillermo, Ley de Procedimiento Administrativo de Mendoza nº
3909 concordada y comentada, ob cit, ps. 9/11 y 117 /123, observan que dichos reglamentos no
constituyen en sí el ejercicio de una función legislativa, y que abarcan tanto a los reglamentos de
ejecución o reglamentarios de leyes, a los reglamentos delegados o de integración por habilitación
legal, los reglamentos autónomos o en base a atribuciones constitucionales propias del ente
administrador, y los reglamentos de necesidad y urgencia. DROMI, José Roberto, Instituciones
de Derecho Administrativo, ob cit, p. 341/345, analiza en igual sentido la función reglamentaria
como una actividad administrativa por la cual se crean normas jurídicas generales, lo que denota
su naturaleza normativa aunque pueda presentar igual forma jurídica que un acto administrativo.
117
Ley 4036 en materia de aguas subterráneas; el artículo 12 de la Ley 5302

en materia de elección de autoridades de cauce; el artículo 27 de la Ley
6405 en relación al régimen de las Inspecciones y Asociaciones de Inspec-
ciones de Cauce; o el artículo 43 de la Ley 6044 en materia de preserva-
ción de la calidad de las aguas; entre otras.
Claro está entonces, que en materia reglamentaria en temas de aguas,
aparece con claridad en manos del H. Tribunal Administrativo del Depar-
tamento General de Irrigación la manifestación del poder de policía como
potestad de reglamentar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de
los deberes propios de la temática, habiéndose observado en el mismo la
presencia del denominado ius edicendi169, admitiéndose en base al ordena-
miento constitucional y legal vigente su facultad reglamentaria170 en la te-
mática hídrica como un suerte de función legislativa en sentido amplio.171
d) Finalmente, el H. Tribunal Administrativo tiene las facultades de
nombramiento y remoción del personal del Departamento General de Irri-
gación. Cabe recordar que los agentes del Departamento se encuentran am-
parados por lo dispuesto en el artículo 30 de la Constitución de Mendoza y
en el Decreto Ley 560/73 (Estatuto del Empleado Público), en virtud de lo
cual gozan de estabilidad en las funciones, no pudiendo ser removidos del
cargo fuera de las previsiones de este régimen estatutario. Una variante de
este tema se ha analizado al comentar el art. 4 inc. 2 de la Ley 322.
169
CANO, Guillermo, “Aspectos Jurídicos e Institucionales”, ob cit, p. 606.
170
Si bien en general la doctrina rechaza la idea de la delegación de facultades legislativas a órganos
ajenos a las Legislaturas, la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re Laboratorios Anodai SA c/
Gobierno Nacional, publicado en Jurisprudencia Argentina, Tº 968-III, ha aceptado la delegación de
facultades normativas a órganos ejecutivos dentro de un ámbito cierto y determinado expresamente.
Al respecto, MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tº IV, ob cit, p 525, expresa
que estos casos no implicarían una delegación en sí, sino la asignación de atribuciones de estatuir
determinadas materias.
171
MAGNANI, Cesar, “Administración de las Aguas en la Provincia de Mendoza. Descentralización
y participación de los usuarios como rasgos determinantes de la gestión hídrica de regadío”, ob. cit.
p. 51
118
Dentro de estas facultades, también puede referirse que por Decrteto

Ley 2021/58 se dispuso que “es facultad del H. Tribunal Administrativo
establecer sumas fijas por viáticos y movilidad para los funcionarios y em-
pleados correspondientes sin obligación de rendir cuentas.”
DE LAS CONCESIONES SOBRE EL APROVECHAMIENTO DEL AGUA
Art. 27 - Las solicitudes sobre concesiones de agua de los ríos o

arroyos de la Provincia y sus afluentes o derivados con destino a
la agricultura, sea que revistan carácter eventual o permanente,
serán formuladas ante la Superintendencia de Irrigación.
Art. 28 - La Superintendencia substanciará estas peticiones
por los trámites que determina el Título V de la Ley de Aguas vi-
gente, y una vez llenados, producirá su informe, remitiéndolas al
Poder Legislativo a los efectos prevenidos por artículo 211 de la
Constitución.
Art. 29 - Las solicitudes de concesión de agua para fuerza hi-
dráulica que se pidan de los canales de irrigación existentes, y las
solicitudes sobre aprovechamiento de desagües, serán formula-
das, tramitadas y concedidas por ante la Superintendencia Gene-
ral de Irrigación.
Art. 30 - Al otorgarse dichas concesiones se fijará en cada caso
el término dentro del cual deben aprovecharse, bajo pena de cadu-
cidad. Este término no podrá exceder de dos años contados desde
la fecha de la concesión.
Al comentar el artículo 4 inc. a) de esta misma Ley se expresó que el
Superintendente entiende originariamente en toda solicitud de otorga-
miento de concesiones para uso agrícola en los ríos y arroyos provinciales.
Los artículos 27 y 28 ratifican este concepto, agregando que la interven-
ción del Superintendente al emitir el informe previo a la elevación a la H.
Legislatura para el otorgamiento de la concesión es a los fines de garanti-
zar el cumplimiento del art. 211 de la Constitución de 1900, el que expre-
saba: “No podrá acordarse ninguna nueva concesión de agua para regadío, en
119
perjuicio de los derechos ya adquiridos y sin una ley de la Legislatura”.

Esta regulación constitucional se mantiene implícita en el artículo 194
de la Constitución de Mendoza y resulta expresamente vigente en la letra
del artículo 19 de la Ley de Aguas, y se refiere a la denominada cláusula
sin perjuicio de terceros, que debe garantizarse en el otorgamiento de todo
derecho a uso de un bien del dominio público. En cuanto a la extensión y
contenido de la cláusula se remite a lo explicado en el primer volumen de
esta obra, al comentar dicho precepto de la Ley de Aguas.
Por su parte los arts. 29 y 30 se refieren a las concesiones para genera-
ción de energía hidroeléctrica y las de aprovechamiento de desagües, las
que según el texto que se analiza serán otorgadas por el Superintendente.
En lo que refiere al uso de las aguas para la generación hidroeléctrica,
es necesario distinguir con claridad que en torno a tal uso concurren o
pueden concurrir distintos títulos habilitantes de la actividad, algunos re-
feridos propiamente a la generación eléctrica, y otros como presupuestos
de tal generación.
En lo que hace al uso de las aguas, por un lado, con fundamento en el
régimen de dominio público, el permiso o concesión de uso del referido
bien se presenta como un presupuesto de la actividad de generación; no
se puede generar si no se tiene el recurso hídrico pertinente para ello. Y en
lo que hace a la actividad de generación propiamente dicha, es necesario
contar con el título que –desde la autoridad competente- habilite a prac-
ticar la misma, sea porque se la considere una actividad de interés general
habilitable bajo la Ley 15336, o sea porque encuadre en el servicio público
que regula la Ley 6497, luego de que fuera modificada por Ley 7543.
Es que como ha observado Liber Martin172, todo “emprendimiento hi-
droeléctrico requerirá del titular demanial del agua, una concesión de uso
especial de agua para uso hidroeléctrico que otorga la provincia y, del titu-
172
MARTIN, Liber, “El uso hidroeléctrico del agua en Argentina: aspectos jurídicos fundamentales”,
en EMBID IRUJO, A. (dir.), Agua y Energía, Aranzadi, Cizur Menor, 2010, p. 259.
120
lar de la actividad, de una concesión o licencia para la generación de ener-

gía hidroeléctrica, se la considere una actividad de interés general -como
lo hacen las Leyes 15336 y 24065- o un servicio público -como lo hace
la ley 7543 de Mendoza-, que otorgará el Estado Nacional o la provincia
según el caso”.
Esta distinción entre la potestad para usar las aguas públicas y la po-
testad para ejercer una actividad que utiliza aguas, a modo análogo, es
claramente observable en otras actividades intervenidas estatalmente, tal
como ocurre con la concesión del servicio público de abastecimiento po-
blacional, concesión que según el artículo 36 de la Ley 6044 exige la previa
concesión o permiso de uso de agua.
Consiguientemente, por una parte las disposiciones que estatuyen los
artículos 29 y 30 de la Ley 322 deben analizarse bajo la luz del actual régi-
men que irradia el artículo 194 de la Constitución de Mendoza, y con ello
será necesario dictar una ley especial tramitada con la previa intervención
e informe del Departamento General de Irrigación para generar el título
concesional, sin perjuicio de la mera tolerancia que como permiso pueda
otorgar dicho ente en su exclusividad competencial (art. 188 Constitu-
ción de Mendoza).
Y por otra parte, las referidas normas sobre uso de aguas deben coordi-
narse con el régimen propio de la actividad de generación hidroeléctrica,
tanto en lo que corresponde a la Ley 6497 para el servicio público de gene-
ración que enumera en su artículo 3, como en lo que hace a la generación
como actividad de interés general que regula la Ley 15336.
En este sentido, se considera que el artículos 15 de la Ley 6497, en el
contexto del artículo 188 de la Constitución de Mendoza, no puede ser
interpretado de modo alguno que extraiga competencias policiales –como
es el otorgamiento de permisos de uso de agua- que por imperio constitu-
cional resultan exclusiva del ámbito de atribuciones del Departamento Ge-
neral de Irrigación, limitándose en consecuencia su contenido al régimen
propio del servicio público que regula en torno a la actividad del generador.
121
En relación al régimen propio del uso de aguas que correspondan a

desagües, se remite al comentario específico que se ha realizado al consi-
derar el artículo 151 de la Ley de Aguas en el primer volumen de esta obra.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS DE LAS CUENTAS
Art. 31 - Los Inspectores percibirán y administrarán los fondos

procedentes de pensiones o multas en los cauces a su cargo.
Art. 32 - Los Inspectores llevarán los libros que determina el
artículo 221 f. de la Ley de Aguas con las formalidades allí exigi-
das, como asimismo un archivo de todos los comprobantes necesa-
rios a justificar las entradas y salidas.
Art. 33 - El Departamento de Irrigación podrá en cualquier mo-
mento exigir, de oficio a solicitud de interesados, la presentación
de los libros y papeles, siendo posibles de destitución aquellos
funcionarios que rehusaren o demoraren hacerlo.
Art. 34 - Sin perjuicio de la disposición anterior, los Inspecto-
res remitirán a la Superintendencia un balance semestral de en-
tradas y salidas.
Art. 35 - Los Inspectores que no rindiesen cuenta fiel de la in-
versión de los fondos que administran, quedarán inhabilitados
por cinco años para desempeñar cualquier cargo en la administra-
ción de las aguas, sin perjuicio de destitución cuando la irregula-
ridad fuese notada o descubierta durante el ejercicio del empleo.
Art. 36 - En igual pena incurrirán los Delegados cuando ordena-
sen pagos o gastos fuera del Presupuesto o indebidos, o aparecie-
sen complicados en la malversación.
Art. 37 - Los saldos que resultasen deudores los funcionarios
cesantes se cobrarán por la vía de apremio.
Sin perjuicio de esta medida, el Superintendente, y en su defec-
to el Subdelegado o la Junta respectiva, tendrán personería bas-
tante para deducir ante la Justicia las acciones civiles y criminales
correspondientes.
122
Art. 38 - El cargo de Inspector y Delegado será gratuito. Sólo

podrán asignarse retribución a los Inspectores, previa autoriza-
ción del Tribunal determinado en el artículo 24 de la presente ley,
quién podrá otorgarla cuando, a su juicio, la administración del
cauce demande, por circunstancias especiales servicios mayores
que los ordinarios a esta clase de funciones.
DE LAS ELECCIONES CONDICIONES DE LOS ELECTORES Y ELECTOS
Art. 39 - Los Inspectores y Delegados durarán un año
en el ejercicio de sus funciones, y podrán ser reelectos.
Tendrán las atribuciones y deberes que determina la Ley de Aguas,
en cuanto no fueren modificadas por la presente.
Art. 40 - Para ser Inspector o Delegado se requieren las siguien-
tes condiciones:
a) Tener domicilio en la Provincia.
b) Ser poseedor o tenedor de terrenos cultivados, en el ca-
nal, hijuela o desagüe de que se trate.
c) No adeudar contribuciones de agua, ni multas impuestas
por las autoridades de Irrigación.
d) No tener la inhabilitación expresada en el Art. 35 de la
presente ley.
Art. 41 - Para poder elegir son igualmente esenciales los requi-
sitos prevenidos en el artículo anterior con excepción del domici-
lio y la inhabilitación, que no impedirán el voto.
Art. 42 - Los votos se computarán a razón de uno por cinco hec-
táreas o fracción, y así sucesivamente, hasta quince votos, que
será el mayor número que podrá reunir un solo interesado por sí.
Art. 43 - Si un interesado lo fuere por varios predios o aprove-
chamientos que se surten de un mismo cauce, aquéllos se conside-
rarán de un solo fundo a los efectos del cómputo.
Art. 44 - En la misma forma se computarán los votos correspon-
dientes a una finca dividida en fracciones, por concepto de arren-
damientos. En este caso se considera como un solo interesado al
propietario.
123
Art. 45 - El voto se dará personalmente o por medio de apode-

rado. En este caso, el poder deberá ser avisado por el Jefe político,
Subdelegado de Aguas o el Juez de Paz del Departamento donde
resida el interesado, o donde este situada la finca respectiva.
Si el poderdante no supiera o no pudiera firmar, deberá soli-
citar de otra persona que lo haga por él en presencia de los fun-
cionarios expresados, haciéndose constar así en el instrumento o
carta-poder. Si el poder se extiende en la Capital de la Provincia,
será visado por el Superintendente de Irrigación.
Art. 46 - Fuera de los votos que le correspondan por derecho
propio, ningún interesado podrá reunir más de cinco poderes por
representación.
Art. 47 - El arrendatario o mero tenedor de un fundo no tiene
derecho a votar en la elección de autoridades de agua, salvo que
por disposición expresa, estipulada en el contrato, el propietario
hubiera delegado en él tal facultad.
Art. 48 - La elección de autoridades de canales, hijuelas y des-
agües se verificará el primer domingo de Noviembre de cada año,
desde las siete de la mañana, hora en que se empezará el escruti-
nio, hasta las cuatro de la tarde.
El acto tendrá lugar en las oficinas de la Inspección, si las tu-
viere, y en caso contrario en el local que el Inspector y Delegados,
donde los haya, determinen de antemano.
Art. 49 - El punto donde haya de verificarse la elección se noti-
ficará a los regantes con treinta días de anticipación.
Si el interesado no residiere o no se encontrase en el fundo, la
diligencia se entenderá con su administrador, capataz, encargado,
etc.
Art. 50 - La elección se tendrá por no verificada si no hubie-
re sufragado un número de interesados que represente la terce-
ra parte más uno de los votos que correspondan al cauce según la
proporción establecida en el Art. 42.
En este caso el nombramiento de autoridades se hará directa-
124
mente por el Tribunal.

Art. 51 - La mesa receptora de votos será presidida por el Ins-
pector o uno de los Delegados en su ausencia, debiendo éstos fun-
cionar como vocales.
En el caso que no concurran éstos, se reemplazarán con intere-
sados presentes, elegidos a simple mayoría de votos.
Art. 52 - Las resoluciones de las mesas serán tomadas por ma-
yoría de votos entre sus miembros. El Presidente decidirá los em-
pates.
Art. 53 - En el acta correspondiente que labrarán los miembros
de la mesa, se hará constar el nombre de los sufragantes, el núme-
ro de orden del padrón, y nombre de los candidatos expresándose
al mismo tiempo el resultado que arroje el escrutinio con arreglo
al cómputo establecido en el Art. 42.
Art. 54 - El acta así confeccionada, y en doble ejemplar será
subscripta por los miembros de la mesa y demás personas que
quieran hacerlo de entre los presentes, y se remitirá cerrada al Su-
perintendente de Irrigación, debiendo adjuntarse también los po-
deres rubricados por el Presidente. El otro ejemplar se reservará
en el archivo de la Junta respectiva.
Art. 55 - Las protestas se consignarán al pie del acta que haya
de remitirse a la Superintendencia y será subscripta por las perso-
nas que las hubieren formulado. Podrán también los interesados
presentarlas directamente a la Superintendencia en el plazo de
diez días improrrogables, vencidos los cuales no se oirá reclama-
ción alguna.
Art. 56 - Ocho días después de verificadas las elecciones, el Pre-
sidente del Consejo convocará al Tribunal determinado en el Art.
26 de esta ley, a los efectos que establecen los incisos 1) y 2) de
dicho artículo.
Art. 57 - Serán aprobadas las elecciones que no fueren protes-
tadas con justa causa, y anuladas en caso contrario, pudiendo tam-
bién el Tribunal anular de oficio aquellas en que pareciere que los
125
electos tuviesen la inhabilitación del Art. 35, o cuando el acta con-

tuviera alguna enmendatura no salvada que afectare el resultado
del escrutinio.
Art. 58 - Si por cualquiera causa la elección no se verificase el
día determinado, la designación de autoridades se hará directa-
mente por el Tribunal.
Art. 59 - Del 1 al 5 de Enero de cada año, las nuevas autorida-
des procederán a tomar posesión de sus cargos. Dentro del mismo
término, los funcionarios cesantes rendirán ante los nombrados
cuenta justificada de su administración, haciéndoseles al mismo
tiempo de todos los libros y papeles correspondientes.
Art. 60 - Si por cualquier circunstancia las nuevas autoridades
nombradas no pudiesen tomar posesión de sus cargos dentro del
plazo prevenido en el artículo anterior, los Inspectores y Delegados
salientes continuarán interinamente en el ejercicio de las funciones.
Art. 61 - Cuando el Inspector o Delegados cesantes rehuyan o
demoren sin justa causa el cumplimiento de la formalidad preve-
nida en el Art. 59, incurrirán en una multa de cien pesos cada uno,
sin perjuicio de las acciones civiles o criminales que correspondan.
Las disposiciones contenidas en los arts. 31 a 61 no han sido alcanza-
das por ninguna derogación expresa. Consiguientemente, subsisten como
normas vigentes en la medida en que no se genere una incompatibilidad
con un precepto posterior, caso en el que se produciría un supuesto de
derogación tácita.
En particular, la materia reglada por estos preceptos ha sido amplia-
mente desarrollada en las Leyes 5302 y 6405, que se comentan en esta
misma obra, y a cuyo análisis específico se remite. Ambos regímenes, se
complementan así con los aspectos específicos que contiene la Ley 322.
DE LAS ACTUACIONES ANTE LAS AUTORIDADES DE AGUAS
Art. 62 - Toda solicitud que se formule ante las autoridades de

aguas y los trámites a que diere lugar, se substanciarán en sellos
126
de cincuenta centavos. Exceptuase la primera foja de las peticio-

nes sobre aprovechamiento o concesión de aguas para terrenos o
industrias que no la hubiesen tenido, a cuya foja corresponde un
sello de diez pesos.
Art. 63 - Los trámites o actuaciones relativas al manejo o go-
bierno interno de la Repartición de Aguas, se extenderán en papel
común.
Art. 64 - Se empleará también papel común en los casos en que
las autoridades de aguas precediesen u ordenasen de oficio cual-
quiera investigación tendiente a descubrir faltas o abusos, sea en
la administración o en el aprovechamiento de las aguas. En este
caso el papel será repuesto por el funcionario o interesado que
apareciere culpable.
Los artículos 62 a 64 de la Ley establecían el inicial régimen económico
del procedimiento ante las autoridades de agua. Actualmente, han caído
en desuso en la medida en que han sido reemplazos por las previsiones
presupuestarias que, acorde al artículo 196 de la Constitución de Mendo-
za, anualmente establece el Departamento General de Irrigación, fijando
el arancel a abonar por la iniciación de los distintos trámites.
Este arancel, en cuanto tiende a satisfacer los costos de funcionamien-
to del organismo para cubrir la función requerida por el usuario o intere-
sado en un trámite, responde a la naturaleza de tasa, y se justifica ante el
servicio que se brinda en consecuencia.
La existencia de este sistema financiero, no importa una excepción al
denominado principio de gratuidad o ausencia de costas, el que tiende a
evitar que en el orden práctico la Administración imponga trabas con-
tributivas al procedimiento administrativo, y donde cada recurrente sólo
paga los gastos que genera en su interés, más allá de si su pretensión pros-
pera o es rechazada173.
173
SARMIENTO GARCIA, Jorge (Dir) et al, Derecho Público, Ciudad Argentina, Buenos Aires,
1997, p. 594. DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p. 628.
127
Es que en un sistema de autosustentación económica, como es el que

impone la autarquía financiera y presupuestaria de los órganos con com-
petencia hídrica, la justicia distributiva y legal legitima que los costos del
servicio sea satisfechos por los mismos interesados en la proporción que
resulte razonable.
Pero esto no significa que exista una condena en costas propiamente
dicha, donde quien carece de razón debe cargar con el impacto económi-
co del procedimiento. Muy contrariamente, la Administración actúa de
oficio a su costa, pero todo trámite de interés particular puede generar
la obligación contributiva correspondiente con respecto a los costos que
importa sustanciar la actuación que promueve el interesado.
Resulta de utilidad aquí la distinción que realiza González Pérez174,
quien diferencia entre gastos procesales y costas. Mientras que los pri-
meros responden a todas las inversiones económicas que tienen su causa
en el proceso, las segundas son una porción de los gastos procesales que
recaen sobre una de las partes con causa inmediata o directa en el proceso
que las motiva.
Con ello, y reconociendo que toda actividad administrativa presenta
un costo que debe cubrirse, los gastos del procedimiento, en la medida en
que no se externalicen al cuerpo social en base a un instituto impositivo
general, deberán ser afrontados por los interesados en el trámite –lo que
como se ha referido se condice con el instituto de la tasas-, sin que esto
importe que la parte cuya pretensión prosperó quede en una situación
económico-financiera de mayor ventaja que su contraparte.
Por otra parte, los procedimientos administrativos en general no re-
quieren patrocinio letrado y en principio se encauzan bajo principios
–como la verdad material, el informalismo o la legalidad objetiva- que
tienden a resguardar la posición procedimental del administrado. Con-
siguientemente, la parte que acude al procedimiento con tal asistencia
174
GONZALEZ PEREZ, Jesús, Derecho procesal administrativo, Tº 1, Instituto de Estudios Políticos,
Madrid, 1964, p. 413.
128
profesional, o con otros asesoramientos técnicos, lo hace por un recelo

propio, siendo una regla generalizada que cada uno paga los costos de su
intervención y los profesionales que lo asisten175.
Aun así, en el caso en que los interesados no acordaren previamen-
te con su patrocinantes o representantes los aspectos económicos de sus
servicios, es posible que éstos requieran la regulación de sus honorarios
a efectos de cuantificar la obligación que presenta ante ellos su cliente.
Sobre el particular expresa el art. 23 de la Ley 3641, de Aranceles Profe-
sionales: “...En las actuaciones administrativas en que haya intervenido un
letrado o un apoderado, el honorario se regulará por aplicación de las normas
de esta ley. Salvo en los casos que corresponde efectuar regulación al Consejo,
Tribunal y Superintendencia de Irrigación, el profesional deberá el profesional
deberá solicitar la regulación al juez, civil, comercial y minas en turno...”.
Pero esto último, no significa que el procedimiento presente una impo-
sición de costas, en cuanto exigencia del costo del procedimiento a la par-
te cuya pretensión no resulte acogida. No habiendo imposición de costa,
el procedimiento resulta gratuito, aunque cada interesado debe afrontar
los gastos que genera, incluyendo las tasas que solventan el servicio que
recibe, y los honorarios de sus asesores y representantes.
Art. 65 - Queda derogada toda disposición que se oponga a la

presente ley.
Esta disposición derogatoria general, usual como técnica legislativa,
provoca un impacto en los alcances interpretativos del sistema legal, ya
que la letra de la Ley 322, en caso de una antinomia, prevalece frente a
las disposiciones que puedan contener normas anteriores, como la Ley de
Aguas de 1884.
175
GIANNACCARI DE MATHUS, Liliana, “Gastos causídicos en el procedimiento y proceso
administrativo. Jurisprudencia”, en SARMIENTO GARCIA, Jorge y orts, Protección del administrado,
ob cit, p.343. Suprema Corte de Justicia de Mendoza, Sala I, in re Fecunda SRL C/Gob de la Provincia
de Mendoza P/Ordinario, sentencia del 28/06/1994, reseñada en Revista del Foro de Cuyo, Tº
1994-15, Índice, p. 14.
129
Capítulo III
La Ley 6405 y el Régimen de

Administración de las Inspecciones
de Cauce
L
as Inspecciones de Cauce resultan una ancestral estructura par-
ticipativa que caracteriza la gestión hídrica mendocina. En pocos
lugares y materias existen sistemas de participación de los usua-
rios con tan hondas raíces en la cultura y tradición comunitaria como son
las que presentan estos organismos176.
Su desarrollo legal, actualmente caracterizado por las Ley de Agua y las
Leyes 322, 5302 y 6405, presenta su base en el artículo 187 de la Consti-
tución de Mendoza, el que estipula que las leyes “en ningún caso privarán
a los interesados de los canales, hijuelas y desagües, de la facultad de ele-
gir sus autoridades y administrar sus respectivas rentas, sin perjuicio del
control de las autoridades superiores de Irrigación”.
Con ello, existen dos derechos constitucionalizados en titularidad de
los usuarios que no pueden ser privados normativamente, siendo el sis-
tema legal que se comenta la reglamentación del ejercicio de los mismos.
En concreto, la Ley 5302 –complementada por la Ley de Aguas y la Ley
322- regula el régimen electoral por el que los interesados eligen a las
autoridades de cada cauce, y la Ley 6405 –también complementada por la
176
Ver en este sentido las consideraciones efectuadas en el fallo de la Suprema Corte de Justicia
de Mendoza, Sala Segunda, in re Troncoso, Carmelo Rafael / Departamento General de Irrigación,
sentencia de 11/11/2001, Ubicación: S303-313.
131
Ley de Aguas y la Ley 322- establece el ejercicio de la Administración del

cauce –y consiguientemente de sus rentas- por los usuarios organizados
consorcialmente.
De este modo, son los usuarios los que –como se detalla en el análisis
de estas normas- fijan las rentas con que debe contribuirse a la Adminis-
tración de cauce, así como el destino que deben tener las mismas una vez
recaudadas, destino que es aplicado por uno de los usuarios que –elegido
como Inspector de Cauce por sus pares- ejerce la administración del con-
sorcio.
En el análisis de los Título I y XV de la Ley de Aguas que se realizó en el
primer volumen de esta obra, se hizo una referencia genérica a la estruc-
tura orgánica en que descansa la Administración del agua en Mendoza,
tanto a través de la autoridad superior que inviste el Departamento Gene-
ral de Irrigación, como la propia de las Inspecciones de Cauce. Igualmen-
te, allí se reseñó el surgimiento ancestral y la evolución normativa que el
régimen de las Inspecciones de Cauce ha tenido y sus principales caracte-
rísticas, desarrollo al que se remite como consideración básica del tema.
Sólo se recuerda en esta oportunidad que la Ley 6405 se presenta como
un repotenciamiento y fortalecimiento del sistema de Administración de
los cauces a través de los mismos usuarios que se encuentra inmerso en el
fenómeno de reforma del estado de finales del siglo XX177.
En las siguientes páginas se analizará con mayor detalle el régimen de
estas organizaciones participativas y sus distintas peculiaridades, coordi-
nando tal consideración con las restantes normas del Derecho de Aguas
mendocino y los distintos reglamentos dictados en la materia.
177
132
LEY Nº 6405
EL SENADO Y CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA

PROVINCIA DE MENDOZA, SANCIONAN CON
FUERZA DE LEY:
A
rt. 1 - COMPETENCIA FUNCIONAL. La administración,
uso, control, conservación, mantenimiento y preserva-
ción de los canales, hijuelas y desagües de riego de la Pro-
vincia así como de las aguas que son conducidas por los mismos,
estarán a cargo de las Inspecciones de Cauces, con sujeción a lo
dispuesto en el Capítulo Único Sección Sexta. Departamento Ge-
neral de Irrigación, de la Constitución Provincial.
Los usuarios de aguas subterráneas alumbradas por perfora-
ciones, podrán constituir una inspección para su explotación, bajo
el régimen de la presente ley, quedando el Departamento General
de Irrigación facultado para disponer su constitución cuando cir-
cunstancias excepcionales así lo requieran.
El artículo 1 de la Ley 6405 brinda el contenido funcional de la com-
petencia de las Inspecciones de Cauce, actualizando el régimen previo que
surge del artículo 221 b Ley de Aguas, a cuyo comentario en el primer
volumen de esta obra se remite.
La competencia, no es otra cosa que la esfera de atribuciones de los en-
tes y órganos determinada por el derecho178, o –como define Gordillo179- el
conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente ejercer. Con
ello, las Inspecciones de Cauce tienen por facultad la administración, uso,
control, conservación, mantenimiento y preservación de los canales, hi-
178
179
GORDILLO, Agustín, El acto administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1969, p. 258.
133
juelas y desagües de riego de la Provincia así como de las aguas que son
conducidas por los mismos.
Esta enumeración genérica, es por demás de interés en cuanto deter-
mina la esfera de acción de la Inspección de Cauce, aspecto que será parti-
cularizado en las funciones que el artículo 9 de esta misma Ley especifica
en cabeza del Inspector de Cauce.
Conforme estipula el artículo 2 de la Ley 9003 tal competencia es irre-
nunciable e improrrogable, debiendo ser ejercida por quien la tiene atri-
buida, salvo los casos legítimos de delegación, avocación y sustitución180.
Esta particularidad, justifica claramente el límite impuesto a las autorida-
des superiores en la materia por el artículo 23 numeral II inciso a) de la
Ley que se analiza, a cuyo comentario se remite.
La norma también refiere a la posibilidad de los usuarios de constituir
Inspecciones de Cauce vinculadas al uso de aguas subterráneas alumbra-
das por perforaciones, las que excepcionalmente pueden ser impuestas
por el Departamento General de Irrigación181. Reglamentariamente, la
Resolución 744/98 HTA ha determinado como circunstancias excepciona-
les para la conformación de Inspecciones de Cauce vinculadas a las aguas
subterráneas a todas aquellas razones de interés público que justifique su
180
La delegación y avocación, instituciones propias de la relación de poder jerárquico entre superior
y subordinados, puede presentarse con respecto a los dependientes del Inspector de Cauce, estando
genéricamente regulada en los artículos 7 a 13 de la Ley 9003. La sustitución implica la suplencia
del titular de un órgano ante un impedimento del mismo en desempeñar su función, y es el caso
que regulan los artículos 8 y 10 de la Ley 5302, así como la Ley de Agua en su artículo 221 e, y la
Ley 322 en sus artículos 26, 50 y 58. Sobre el particular, se remite al comentario que se efectúaal
considerar dichas normas, sea en esta misma obra, o en el comentario a la centenaria Ley de Aguas
que se expone en el volumen I de esta obra.
181
RUIZ FREITES, Santiago, “Ciudadanos y usuarios en la gestión del agua en Argentina”, ob cit, p.
206 cuestiona la redacción de este precepto por entender que “contiene una expresión final confusa
y hasta contradictoria con lo expresado previamente”. En cambio, se entiende que tal contradicción
no es tal, sino que mediante la exégesis del texto normativo referido puede considerarse que aunque
la constitución de consorcios de usuarios de aguas subterráneas es voluntaria, el Departamento
General de Irrigación se encuentra facultado para disponer –es decir determinar- su constitución
cuando circunstancias excepcionales así lo requieran. Con ello, no existe contradicción sino
alternativa de posibilidades: formación voluntaria por los interesados en la ordinariedad de los
casos, o imposición estatal en caso de extraordinarias circunstancias justificantes.
134
creación en beneficio de la comunidad de usuarios de tales aguas, enu-

merando al respecto situaciones de preservación o regulación del uso del
acuífero y/o una más eficiente distribución y utilización del recurso hídri-
co.
En este punto se debe aclarar que siendo consorcial la naturaleza de
las organizaciones de este tipo, es decir, respondiendo su conformación
a la gestión de una infraestructura de interés común182, la posibilidad de
constituir tal Inspección debe estar ligada a la existencia de una infraes-
tructura común para extracción y distribución del agua subterránea, in-
fraestructura que debe ser gestionada colectivamente por los usuarios
mediante la elección de autoridades y administración de las rentas nece-
sarias183. Este encuadre, en ningún caso habilita a propiciar bajo la actual
legislación figuras asociativas tendientes, más que a gestionar un sistema
de explotación comunitario, a formular políticas y ejercer la policía que
en la materia corresponde a la autoridad estatal en los términos de la Ley
4036 y el art. 3 in fine de la Resolución 744/98 HTA. contrario
El reglamento contempla además que ante la falta de tales circuns-
tancias excepcionales los usuarios de las aguas subterráneas pueden ser
incorporados a Inspecciones de usuarios de aguas superficiales mediante
la regulación del caso por el mismo H. Tribunal Administrativo. Por los
182
OSSORIO, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, ob cit, p. 158, observa
que en el derecho argentino la institución consorcial responde a una asociación de bienes de
propietarios con fines de administración unificada. Indudablemente, la caracterización que de estos
organismos en su conformación inicial hace CANO, Guillermo, Régimen jurídico económico de las
aguas en Mendoza durante el período intermedio (1810-1884), ob cit, p. 110, no deja lugar a dudas en
cuanto a su naturaleza de índole consorcial para la gestión de una infraestructura de interés común
del conjunto de usuarios, luego regulada con mayor precisión por el derecho público en el marco de la
demanio hidráulica. En este mismo sentido, LÓPEZ, Joaquín, “Organización de las Comunidades de
Usuarios en la República Argentina”, ob cit, p. 237, 24, 256 y ss., observa que la situación en que los
usuarios se encuentran ante un canal, donde presentan cierta rivalidad por un recurso escaso y a la
vez solidaridad en los intereses comunes, los consorcia y agrupa comunitariamente para que todos
puedan colaborar en el mejor aprovechamiento del agua; a partir de esta idea global, al analizar el
derecho argentino refiere a las comunidades de usuarios dentro de la institución consorcial.
183
En igual sentido, TORCHIA, Noelia, “Las clases de aguas y su regulación: régimen legal de las
aguas subterráneas”, en MATHUS ESCORIHUELA, Miguel, Derecho y Administración de Aguas, ob
cit, p. 140.
135
mismos motivos que se expresan en el análisis anterior, se considera que

esta posibilidad asienta en la hipótesis de la gestión conjunta de las aguas
subterráneas y superficiales que promueve el art. 3 inc. d) de la Ley 4036,
y por ello sólo puede presentarse en el contexto de una infraestructura
común de explotación para ambos tipos de usuarios.
Finalmente, la Resolución 744/98 HTA ha previsto la posibilidad de
constitución de Inspecciones de Cauce cuyos usuarios sean permisionarios
de uso de aguas a título precario. Este extremo, es plenamente concordan-
te con el alcance que presenta el derecho reconocido por el artículo 187 de
la Constitución de Mendoza a todo interesado, título que se extiende mu-
cho más allá del derecho que –en sentido estricto- importa una concesión,
y alcanza consecuentemente al interés legítimo que otorga un permiso.
Art. 2 - CARACTERES. Las Inspecciones de Cauces son personas

de derecho público sin fines de lucro, gozarán de autarquía y plena
capacidad para actuar en los ámbitos del Derecho Público y Priva-
do. Eligen sus autoridades, elaboran sus presupuestos, conforme
con lo dispuesto por el artículo 187 de la Constitución Provincial.
Se constituyen de pleno derecho por todos los usuarios titulares
de derecho de uso de aguas públicas, cuya dotación se suministre a
través de un mismo cauce o de un sistema de cauces específicamen-
te determinado. Sus atribuciones y funcionamiento se rigen por
esta ley y demás leyes que rigen en la materia, en tanto no sean
modificadas por la presente.
Las Inspecciones de Cauce resultan personas de derecho público no
estatal184. Sin embargo, esta distinción con respecto a los órganos guber-
184
Este extremo es unánime en doctrina y jurisprudencia. Al respecto, puede consultarse en el
primer volumen de esta obra nuestro comentario a los Títulos I y XV de la Ley de Aguas. En este
sentido MOYANO, Amílcar, “Sistemas jurídicos sobre las aguas en Mendoza”, La Ley Gran Cuyo, T°
2005, p. 625. MATHUS ESCORIHUELA, Miguel, La Administración Hídrica, ob cit, p. 41. LÓPEZ,
Joaquín, “Organización de las Comunidades de Usuarios en la República Argentina”, ob. cit., p.
253. MAGNANI, Cesar Raúl, “Participación de los usuarios en la administración del Agua”, El
Derecho, Diario del 24 de setiembre de 1985, p. 1. CANO, Guillermo, Reseña crítica de la legislación y
administración de aguas de Mendoza, ob cit, p. 46. CANO, Guillermo, Derecho, política y administración
136
namentales que integran el Estado, seguramente con fuente en el sur-

gimiento espontáneo e inmemorial de los consorcios de usuarios de ca-
nales en el período intermedio, tiene más que todo un alcance relativo185
en cuanto su existencia es regida detalladamente por ley, las funciones
administrativas que ejercen las Inspecciones de Cauce son controladas
por autoridades estatales de la forma que –como se analizará más adelan-
te- regula la misma ley, y los fondos que administran son públicos y con-
secuentemente conllevan las responsabilidades económico-financieras y
administrativas que estipula el régimen para tal supuesto.
Sin embargo, aunque el carácter público de estos entes importe las ca-
racterísticas que se refieren, no debe perderse de vista que tal naturaleza
orgánica implica que estos “cuerpos intermedios” a los que el Estado regula
y concede personalidad, si bien ejercen funciones administrativas y admi-
nistran caudales públicos, no integran la estructura orgánica estatal, ni
figuran en su presupuesto186, distinción de transcendencia a la hora de con-
siderar las funciones de cada ámbito y las consiguientes responsabilidades.
de aguas, Tº III, INCYTH-INELA, Mendoza, 1976, p. 841. ANDINO, Marcela y DÍAZ, Darío, “Las
Inspecciones de Cauce y su reconocimiento procesal como personas jurídicas”, en La Ley Gran Cuyo,
año 6, nº 2, abril de 2001, p 252. PINTO, Mauricio, “Configuración jurídica de la participación
comunitaria en la gestión hídrica”, La Ley Gran Cuyo, T° 2002, p. 195. La jurisprudencia que puede
observarse está dada, entre otros, por: Suprema Corte de Justicia, Plenario, in re Banco Hipotecario
Nacional y Guillermo Moore c. Superintendencia General de Irrigación, 28/03/1952, Ubicación:
S051-388. Suprema Corte de Justicia, in re Arenas de Moyano, Rosa c. H. C. Dep. Gen. de Irrigación,
Jurisprudencia de Mendoza, t. XXII-1951, p. 444. Suprema Corte de Justicia, in re Dpto Gral de
Irrigación en j: Vidal H.N. c/ Dpto. Gral. de Irrigación, 29/05/89, Jurisprudencia de Mendoza, segunda
serie, Repertorio General 1992, p. 493. Cámara de Paz Letrada de Mendoza, 10/11/51, citado por
MAGNANI, Cesar Raúl, “Participación de los usuarios en la administración del Agua”, ob. cit., p.
4. Cámara 2º del Trabajo de Mendoza, 18/02/1977, in re Dulce José c. Raymundo T. Laza p/Ord.,
Jurisprudencia de Mendoza, segunda serie, núm. 2, abril-junio, 1977, p. 127. Cámara 1º del Trabajo
de Tunuyán, Mendoza, 30/03/1998, in re Vargas Fermín c. Departamento General de Irrigación, La
Ley Gran Cuyo, año 6, nº 2, abril de 2001, p 252. Juzgado en lo Civil, Com. y Minas nº 3, Mendoza,
10/04/2001, in re Abrego Cruceño Emilia E. c. Dpto. Gral de Irrigación p/DyP. Suprema Corte de
Justicia in re Troncoso Carmelo Rafael c/Departamento General de Irrigación s/APA.
185
DROMI, José Roberto, Administración Territorial y Economía, IEAL, Madrid, 1983, p. 374
observa que “el consorcio aparece como una fórmula intermedia entre la gestión individual de
la Empresa y la gestión colectiva del estado, recibiendo poderes delegados o transferidos por la
Administración pública”.
186
DROMI, José Roberto, Derecho administrativo económico, Tº I, ASTREA, Buenos Aires, 1977, p.
48 y ss.
137
La Ley reconoce en las Inspecciones de Cauce su carácter autárquico.

Al analizar en el primer volumen de esta obra los Títulos I y XV Ley de
Aguas, se detallaron los principales aspectos de esta condición, remitien-
do ahora a las consideraciones allí efectuadas, así como las que se realiza-
rán en particular al comentar el artículo 23 de la Ley bajo análisis. Regla-
mentariamente, la Resolución 744/98 HTA ha observado que la facultad
de autoadministración se complementa con la potestad de dictar su pro-
pio régimen interno, siempre sujeto a las normas superiores emanadas
de las facultades regulatorias nacionales, provinciales, y en particular del
Departamento General de Irrigación.
Otra característica que expresa la norma, acorde a la naturaleza con-
sorcial de estos entes187, es la inexistencia de fines de lucro en las Inspec-
ciones de Cauce. Esta consideración excluye la posibilidad de las mismas
de disponer acciones de índole comercial que no resulten directamente
acordes a su concreta competencia, lo que descarta actividades como la
distribución onerosa de agroquímicos u otros servicios o productos que,
aunque resulten de interés del conjunto de usuarios, son ajenas a la esfera
funcional de las Inspecciones. En este sentido, la Resolución 744/98 HTA,
al reglamentar el art. 17 de esta misma Ley había determinado expre-
samente que las actividades afines que tiendan al desarrollo socio eco-
nómico regional que pueden realizar las Inspecciones asociadas abarcan
sólo aquellas que estén exclusivamente referidas a la administración del
recurso hídrico. Por Resolución 370/15 HTA esta norma reglamentaria
fue modificada, estableciendo un texto más vago que se limita a reiterar
el objeto legal expresado en el art. 17 de la Ley 6405 –a cuyo comentario
se remite-.
187
Conforme explica DROMI, José Roberto, Administración Territorial y Economía, ob cit, p. 373
y ss., como primera aproximación, los consorcios son un modelo organizativo de las técnicas de
colaboración administrativa que supone siempre la reunión de sujetos públicos o privados abocados
a la consecución de un interés público local y determinado. Los consorcios posibilitan un régimen
de administración autónoma de la economía, mediante el principio de autogobierno por parte de
los interesados de determinados intereses que les son propios, los que se gestionan con fines que no
presentan un afán de lucro o un apetito económico mercantil.
138
Debe atenderse además que, como expresaba la doctrina188 desde antes

de la sanción de la Ley 6405, las Inspecciones de Cauce se constituyen
ministerio legis. Es decir, cuando un canal presenta más de un usuario, por
imperio legal, todos los usuarios constituyen de pleno derecho un con-
sorcio para la administración del mismo y deben elegir sus autoridades y
administrar las rentas destinadas a la gestión del cauce de la manera que
regula el régimen vigente.
Si existieran dudas sobre la relación entre diversos canales –en cuanto
a si los mismos integran un mismo sistema de distribución- es facultad
del Departamento General de Irrigación sajar la cuestión en base al ar-
tículo 3 de esta misma norma. Este precepto, además, debe coordinarse
con el artículo 23 de la Ley 6405, y los artículos 10 y 11 de la Ley 5302,
en cuanto ante la falta de aglutinamiento fáctico de los usuarios como
Inspección estas normas no sólo encomiendan al Departamento General
de Irrigación ejecutar acciones de asistencia y fomento tendientes al me-
joramiento de la gestión participativa del recurso hídrico, sino también le
otorgan la función de propiciar la activa participación de los usuarios en
la organización y funcionamiento de las Inspecciones y Asociaciones en
el marco de los principios de coordinación y subsidiaridad, autorizándolo
además a la intervención administrativa de la Inspección de Cauce y a la
cobertura de los cargos en caso de acefalia.
Art. 3 - JURISDICCIÓN TERRITORIAL. Las atribuciones y fun-

ciones de las Inspecciones de Cauces se ejercen dentro del área te-
rritorial delimitada por el trazado del canal, hijuela o desagüe o
acuífero bajo su jurisdicción y se extienden a toda actividad que di-
recta o indirectamente afecte la normal distribución de las aguas,
la integridad de los cauces o la cantidad o calidad de las aguas que
conduzca. La demarcación de dicha área será efectuada por el De-
partamento General de Irrigación, a petición de la Inspección.
188
LOPEZ, Joaquín, “Organización de las comunidades de usuarios en la República Argentina”, ob
cit, p. 253.
139
El artículo 3 de la Ley 6405 define la competencia en razón del territo-

rio de las Inspecciones de Cauce. Tal extremo competencial comprende el
ámbito espacial en el cual es legítimo el ejercicio de las atribuciones que
surgen del artículo 1 de esta ley189, y consiguientemente tales facultades
quedan excluidas de otros cauces o ámbitos que no resulten vinculables al
trazado del cauce que beneficia en forma directa a los usuarios de la Ins-
pección. En este orden de ideas el art. 3 de la Resolución 744/98 HTA ha
observado la limitación de este ámbito territorial a la red de riego secun-
daria o menor, excluyendo la administración general del agua de dominio
público y –en particular- toda obra o cuerpo hídrico primario o general
(como ríos, arroyos, embalses, diques, presas, derivadores, redes prima-
rias, desagües y colectores) que no haya sido transferido en administra-
ción a las Inspecciones de Cauce190.
Debe apreciarse que la técnica territorial fijada por la norma, si bien
susceptible de demarcación en el caso concreto, es difusa en cuanto alcan-
za a toda actividad que directa o indirectamente afecte la normal distri-
bución de las aguas, la integridad de los cauces o la cantidad o calidad de
las aguas que conduzca. Ello extiende el área bajo competencia más allá
de la mera obra hídrica, alcanzando las superficies donde se encuentren
los sistemas de riego o actividades servidas, o actividades que impacten
en el canal y sus aguas.
A su vez, en caso de que exista un conflicto positivo o negativo de compe-
tencias con base en el ámbito territorial de una o más Inspecciones de Cau-
ce, sajar la cuestión es atribución del Departamento General de Irrigación
mediante la correspondiente demarcación del área en el caso de que se trate.
Art. 4 - ÓRGANOS DE LA INSPECCIÓN. Son órganos de las Ins-

pecciones de Cauces: la ASAMBLEA GENERAL DE USUARIOS, el
189
GORDILLO, Agustín, El acto administrativo, ob cit, p. 263
190
En el supuesto en que se produzca este tipo de transferencias, se considera que -siendo la
competencia en cuestión irrenunciable e intransferible- se trata de una delegación competencial en
la que el delegante no puede desligarse de la conducción de tal actividad (arts. 2, 7 a 13 Ley 9003).
140
INSPECTOR DE CAUCE, el CUERPO DE DELEGADOS y la COMI-

SIÓN DE VIGILANCIA. Las Asambleas pueden ser Ordinarias o Ex-
traordinarias.
La estructura orgánica de las Inspecciones de Cauce es actualmente
fijada por el artículo 4 de la Ley 6405, el que enumera los órganos que la
integran, siendo éstos regulados en los artículos siguientes.
La norma ha introducido así dentro de un mismo esquema a los clási-
cos órganos regulados en la Ley de Aguas de 1884 y en la Ley 322 –como
son el Inspector de Cauce y los Delegados-, y a la vez ha consolidado otros
órganos de existencia consuetudinaria –como es el caso de la Asamblea de
Usuarios, aunque su actuación presupuestaria en antaño fuera indirecta-.
Este desarrollo normativo ha sido por demás significativo, ya que per-
fecciona la satisfacción del derecho de los interesados a participar en la
administración de las rentas del canal que los beneficia y en la designación
de las autoridades del mismo, en los términos que estatuye la Constitu-
ción de Mendoza. Claramente, la anomia que existía en el tema en el de-
recho positivo antes de la Ley 6405 diluía dicha participación a tal punto
que en aquel entonces no era una práctica sistemática la conformación de
la comunidad de usuarios de un cauce en un órgano colectivo a efectos de
tomar sus propias decisiones, al punto tal que los estudios previos a dicha
ley no consideraban como órgano de las Inspecciones de Cauce a la Asam-
blea, limitando los mismos únicamente al Inspector, al Cuerpo de Delega-
dos y a una Comisión Asesora de Usuarios impuesta reglamentariamente
por Resolución 760/85 de Superintendencia191.
Art. 5 - ASAMBLEAS ORDINARIAS. La Asamblea General Or-

dinaria se reunirá por lo menos una vez al año para votar la con-
formidad al Presupuesto Anual de Gastos y Cálculo de Recursos
191
Departamento General de Irrigación, Inspecciones de Cauces. Organización Administrativa y normas
de funcionamiento, Mendoza, 1986, p. 11. En igual sentido, MAGNANI, Cesar, “Administración de
las Aguas en la Provincia de Mendoza. Descentralización y participación de los usuarios como
rasgos determinantes de la gestión hídrica de regadío”, ob cit, p. 66 y ss.
141
y Rendición de Cuentas que presente la Inspección de Cauces del

ejercicio anterior, quedando sujetas a la aprobación del Departa-
mento General de Irrigación.
Art. 6 - ASAMBLEAS EXTRAORDINARIAS. Las Asambleas Ge-
nerales Extraordinarias serán convocadas cuando razones de ur-
gencia o importancia así lo requieran. Dicha convocatoria deberá
ser efectuada por el Inspector por sí, a requerimiento del Departa-
mento General de Irrigación, o a petición de los usuarios del cauce
que se encuentren al día en sus obligaciones en un número no infe-
rior a la vigésima parte de los derechos empadronados.
Tendrán por objeto:
a) Sugerir aquellas medidas tendientes al mejoramiento de
la distribución y utilización del recurso hídrico;
b) Disponer la fusión o exclusión y asociación o separación
con otras Inspecciones de Cauces;
c) Expedirse sobre los demás asuntos que requieran las au-
toridades de las inspecciones o determinen esta ley o su regla-
mentación.
La Asamblea es el órgano en el que se manifiesta la mayor expresión
del principio participativo en la gestión de los cauces que surge de la Cons-
titución provincial. Está compuesta por la generalidad de los usuarios del
mismo y tiene por función ordinaria el establecimiento de los recursos de
la Inspección y su pauta de inversión, así como la aprobación de la rendi-
ción de cuentas que realice el Inspector de tal inversión.
De este modo, corresponde a la comunidad de usuarios de cada sis-
tema de canales reunidos en Asamblea fijar la contribución económico-
financiera que como prorrata desean realizar para el sostenimiento del
cauce del que se abastecen, y establecer en qué conceptos tales recursos
pueden ser dispuestos por el Inspector de Cauce, aprobando o desapro-
bando la rendición de tal inversión.
Con anterioridad al repotenciamiento de la participación que realiza
la Ley 6405, los artículos 226 y ss. de la Ley de Aguas fijaban la atribución
142
presupuestaria y revisora de cuentas en una comisión de tres Delegados

elegidos anualmente entre los interesados192, designación que desde el
año 1877 se realizaba mediante una asamblea electoral conformada por
los usuarios del cauce193. Este antecedente, muestra un germen de la ac-
tual Asamblea: en dicho régimen, el conjunto de interesados se reunía
anualmente y, si bien no ejercía directamente estas atribuciones, en una
suerte de delegación designaba una comisión tripartita para ello.
A pesar de estas previsiones legales de base consuetudinaria recono-
cidas constitucionalmente, como se ha advertido en el primer volumen
de esta obra al analizar el ya citado Título XV de la Ley de Aguas, el es-
tablecimiento presupuestario bajo este sistema se había debilitado a lo
largo de las políticas intervencionistas propias del modelo de Estado que
se impuso a mediados del siglo XX. Es así como Cesar Magnani194 observa
a principio de la década de los noventa que si bien la generalidad de Ins-
pecciones de Cauce formulaban en ese entonces su presupuesto, éste era
proyectado por el Inspector de Cauce y luego de su sanción conjunta entre
el Inspector y los Delegados era propuesto al Departamento General de
Irrigación para que fuera aprobado como parte integrante del presupues-
to del organismo; es decir, existía una confusión patrimonial entre ambas
entidades que diluía la personería y autarcía de las Inspecciones de Cauce,
y favorecía la confusión de roles y responsabilidades.
Además de las Asambleas Ordinarias, la norma contempla que tal ór-
gano puede constituirse extraordinariamente por razones de urgencia o
importancia que así lo requieran, debiendo efectuarse la convocatoria por
el Inspector de Cauce ante su propia iniciativa, o a requerimiento del De-
partamento General de Irrigación, o a petición de los usuarios del cauce
192
Posteriormente, la elección del cargo de Delegados se realiza electoralmente bajo el mismo
régimen que el Inspector de Cauce, extendiéndose la duración del cargo a cuatro años.
193
CANO, Guillermo, Régimen jurídico económico de las aguas en Mendoza durante el período intermedio
(1810-1884), ob. cit. p. 115.
194
MAGNANI, Cesar, “Administración de las Aguas en la Provincia de Mendoza. Descentralización
y participación de los usuarios como rasgos determinantes de la gestión hídrica de regadío”, ob cit,
p. 71 y 79.
143
que se encuentren al día en sus obligaciones en un número no inferior a la

vigésima parte de los derechos empadronados.
Si bien la norma enumera ciertos aspectos que constituyen el objeto
de las Asambleas Extraordinarias, tal detalle es meramente enumerativo
(art. 5 Resolución 744/98 HTA). De los tópicos previstos expresamente
en la norma surge que es atribución de la Asamblea sugerir aquellas medi-
das tendientes al mejoramiento de la distribución y utilización del recurso
hídrico (aunque la resolución de estos aspectos es una atribución del Ins-
pector de Cauce conforme el artículo 9 de la norma analizada), disponer
la fusión o exclusión y asociación o separación con otras Inspecciones de
Cauces, y expedirse sobre los demás asuntos que requieran las autorida-
des de las inspecciones o determinen esta ley o su reglamentación.
Con ello, resulta claramente establecido que las Asambleas presentan
una función resolutoria en los aspectos que hacen a la aprobación presu-
puestaria y de rendición de cuentas, así como cuando se trate de decidir
la fusión o exclusión y asociación o separación con otras Inspecciones de
Cauces; pero a la vez ejercen una función administrativa consultiva195 des-
tinada a colaborar en la preparación de la voluntad de otros órganos con
capacidad decisoria.
Reglamentariamente, la Resolución 744/98 HTA ha fijado la realiza-
ción de dos Asambleas Ordinarias anuales; la primera -al finalizar mayo-
tiene por objeto la aprobación de la rendición de cuentas del ejercicio ante-
rior, y la segunda –al finalizar octubre- para la aprobación del presupuesto
del año siguiente y la designación de la Comisión de Vigilancia. Igualmen-
te, se ha coordinado en esta reglamentación la función presupuestaria y
de contralor de la Asamblea con los aspectos económicos financieros del
funcionamiento de las Asociaciones de Inspecciones, aspecto que se deta-
llará al comentar los artículos 16 y 22 de la Ley que se analiza.
195
Administrativo de Mendoza nº 3909. Concordada y comentada, ob cit, p. 60, explica el carácter no
vinculante de esta función, distinguiéndola de la “autorización” como intervención previa
vinculante.
144
Finalmente, la resolución de la Asamblea se encuentra sujeta al control

de legalidad por parte del Departamento General de Irrigación conforme
estipula el artículo 23 de la Ley analizada, a cuyo comentario se remite.
Art. 7 - CONVOCATORIA, PUBLICIDAD Y CÓMPUTOS DE VO-

TOS. El procedimiento para la convocatoria deberá garantizar
mecanismos eficaces, debida publicidad y quórum para su normal
funcionamiento. El cómputo de votos durante las Asambleas será
ponderado por la siguiente forma:
Hasta cinco mil (5.000) m2 ....................................... Un voto.
Más de cinco mil (5.000) m2 a cinco (5) has. .......... Dos votos.
Más de cinco (5) has. a diez (10) has. .................... Tres votos.
Más de diez (10) has. a veinte (20) has. ............. Cuatro Votos.
Más de veinte (20) has. a treinta (30) has. ............ Seis votos.
Más de treinta (30) has. a cuarenta (40) has. ....... Ocho votos.
Más de cuarenta (40) has. ................................... Diez votos.
Para el caso de usuarios no agrícolas, el Departamento General
de Irrigación establecerá las equivalencias.
Tendrán derecho a votar aquellos usuarios que se encuentren al
día con sus tributos. El resto de los usuarios tendrá derecho a voz.
El presente artículo evidentemente deriva el procedimiento para la
convocatoria a Asamblea al desarrollo reglamentario, imponiendo en
cambio ciertos principios que deben ser garantizados en el mismo (como
la eficacia, la publicidad y la participación mínima).
El H. Tribunal Administrativo ha regulado este procedimiento me-
diante la Resolución 744/98 HTA, instituyendo un sistema de publicidad,
notificación e información que se corresponde a las exigencias de una
participación eficiente, y donde para el caso de las Asambleas Ordinarias
el usuario recibe en un plazo previo razonable, según corresponda, el in-
forme de la Comisión de Vigilancia y el Proyecto de Presupuesto con un
detalle explicativo del mismo. Sin lugar a dudas, la distribución previa de
esta documentación resulta esencial a los fines de una participación infor-
145
mada que permita la adopción de decisiones merituadas por el conjunto

de interesados.
El mismo reglamento estipula el quórum de funcionamiento, aunque
en caso de no alcanzarse en el término de una hora, la Asamblea se tiene
por constituida con los presentes. Las resoluciones que adopte la Asam-
blea requieren según el reglamento una mayoría simple; sin embargo,
para la aprobación presupuestaria o para la fusión, o exclusión y asocia-
ción o separación con otras Inspecciones de Cauces, es necesario una ma-
yoría que alcance las dos terceras partes de los sufragios de los usuarios
presentes.
Tal sufragio es estipulado por la ley que se analiza mediante un me-
canismo de ponderación diferencial en función del derecho de agua co-
rrespondiente a cada usuario, otorgando mayor cantidad de votos en las
decisiones de la Asamblea a quienes ostentan una concesión de mayor
extensión. Este sistema –al igual que el propiamente electoral que regula
la Ley 5302 en su artículo 6- se remonta al período intermedio, donde a
partir de 1877 el régimen contemplaba -para la asamblea electoral por la
que se designaban Delegados e Inspector- “dar a los regantes un número
de votos proporcionado a la superficie que cada uno cultivaba (uno cada
diez hectáreas o fracción) aunque limitando a veinte el máximo de votos
que cada uno podía tener” 196.
De esta forma, a la vez que se otorga mayor peso a los usuarios cuyo
interés –y consiguientes obligaciones- es cuantitativamente más exten-
so, también se limita la posibilidad de imponer decisiones en desmedro
de los pequeños usuarios. Este régimen de mayoría ha sido señalado
como de verdadera importancia económica, en cuanto se presenta como
una verdadera intervención del Estado en contra del latifundio, limita-
ción que se basa en dejar peso efectivo a los intereses en la medida en que
196
CANO, Guillermo, Régimen jurídico económico de las aguas en Mendoza durante el período
intermedio (1810-1884), ob cit, p. 115.
146
superen la máxima superficie que incrementa el poder de voto197.

Para el caso de usuarios no agrícolas, la norma establece que el Depar-
tamento General de Irrigación establecerá las equivalencias. La Resolu-
ción 744/98 HTA ha dispuesto al respecto que tales usuarios tendrán de-
recho a emitir cuatro votos cuando no estén empadronados en hectáreas,
lo que implícitamente conlleva a que los empadronamientos en hectáreas
se equiparan con los usos agrícolas a los fines del cómputo de sufragio.
La Resolución 744/98 HTA ha establecido que el Inspector de Cauce –o
el Delegado que lo reemplace- ejerce la presidencia de la Asamblea, y en tal
carácter no cuenta con derecho a voto, salvo caso de empate.
Si bien la Ley contempla que tendrán derecho a votar aquellos usua-
rios que se encuentren al día con sus tributos, el reglamento ha previsto
en este sentido que pueden ejercer el derecho a voto aquellos usuarios
que encuentren una regular situación tributaria –sea por estar al día en
el pago de sus tributos, o por encontrarse sus deudas regularizadas me-
diante planes de pago o beneficiadas por los regímenes de emergencia
agropecuaria-. En todos los casos en que un usuario carezca del derecho a
voto, mantiene sin embargo el derecho a voz para expresarse y proponer
resoluciones al resto de la Asamblea.
Este extremo restrictivo del derecho al sufragio, suscitó un interesante
debate en ocasión de la sanción legal, donde un despacho por la minoría
y diversas intervenciones propiciaban que tal exigencia no se requiriera
para expedir el voto en la Asamblea. En este sentido, el texto legal que
prosperó refleja el sentir del Senador Córdoba al expresar que se “abre la
participación, pero con la debida justicia, ya que si yo no pago sería muy
cómodo decidir sobre una inversión equis, total yo no estoy pagando. Eso
no es correcto, lo correcto es que quienes realmente están cumpliendo
197
intermedio (1810-1884), ob cit, p. 123 expresa en este contexto que la política mendocina de
promover la subdivisión de la propiedad se inició de esta manera en el período intermedio.
147
con el pago tengan voz y voto para decidir sobre el presupuesto de esa
inspección de cauce”198.
Es claro que la Constitución garantiza el derecho de los interesados a la
administración de las rentas del canal. Pero como todo derecho, el mismo
se encuentra sujeto a la posibilidad de regulación en cuanto a su ejercicio
normal, y nada obsta a la solución que ha adoptado el texto legal que se
comenta, la que se presenta a todas luces como razonable.
Art. 8 - DIRECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN. La Dirección y Ad-

ministración de las Inspecciones de Cauces está a cargo del INS-
PECTOR, con la asistencia de TRES (3) DELEGADOS, como mínimo
designados en las normas y condiciones establecidas por la Ley Nº
5302 y 5664 o las que en el futuro estipule el régimen electoral.
La función administrativa propia de la Inspección de Cauce es ejercida
por el Inspector de Cauce asistido por al menos tres Delegados elegidos
democráticamente. Para cubrir estos cargos, conforme se analiza al co-
mentar el artículo 3 de la Ley 5302, es necesario revestir el carácter de
usuario del cauce bajo jurisdicción de la Inspección.
De este modo el sistema mendocino configura un notorio sistema
participativo, donde no sólo la Asamblea de Usuarios decide los aspectos
fundamentales de la gestión del cauce, sino que además los mismos son
ejecutados por usuarios designados democráticamente al efecto.
Estos órganos ejecutivos resultan la continuidad de la antigua estruc-
tura de las Inspecciones de Cauce, donde la Asamblea se presentaba como
un cuerpo electoral que designaba a las otras autoridades.
En un comienzo, la función de los actuales Inspectores era desempe-
ñada por los jueces de hijuela, los que debían ser regantes del cauce199.
198
Honorable Cámara de Senadores, Diario de Sesiones, nº 10, 02 de julio de 1996, p. 767
199
intermedio (1810-1884), ob cit, p. 121
148
Estos, además de ejercer una función jurisdiccional al resolver en primera

instancia y de forma verbal los conflictos entre usuarios del canal, ejercían
una función administrativa sobre la gestión del cauce. Así, el Reglamento
de Aldao de 1844 establecía en su artículo 5 que a estos jueces correspon-
día las materias anexas a la economía particular de las hijuelas, las que
estaban bajo su inmediata inspección.
Los Delegados, como se ha observado al analizar los aspectos propios
de la Asamblea, resultaron inicialmente un cuerpo deliberativo en el que
recaía el poder de decisión, con facultad impositiva, y del cual el Inspec-
tor era un mero ejecutor. Este sistema, explica Guillermo Cano, tiene su
raigambre en la legislación de la época intermedia (1810-1884), donde a
menudo existían comisiones de regantes que actuaban junto al juez de
hijuela, los que ostentaban facultades de –entre otras- fijar el presupuesto
y aprobar su ejecución, intervenir en la ejecución de obras, e incluso en
ciertas oportunidades eran quienes debían designar al referido juez y a los
empleados del canal200.
El actual régimen que fija el artículo 8 de la Ley 6405 encomienda a
los Delegados una función de asistencia hacia el Inspector, lo que conlle-
va una noción de principal con respecto a éste último, y ello importa la
posibilidad de delegación de labores en los términos del artículo 7 de la
Ley 9003. Sin embargo, este extremo no excluye las funciones propias de
dichos Delegados, las que implican un límite o control al actuar del mismo
Inspector; así, tal como contempla el artículo 9 de la Ley analizada, a cuyo
comentario se remite, es necesaria la autorización concomitante o con-
formidad del Cuerpo de Delegados para que el Inspector pueda designar o
contratar y remover el personal de la Inspección y fijar sus remuneracio-
nes, así como concretar el Proyecto de Presupuesto Anual y la Rendición
de Cuentas que debe elevar a la Asamblea.
200
intermedio (1810-1884), ob cit, p. 113, quien en p. 117 reseña -en el régimen del Canal Zanjón hacia
1864- la existencia de una Junta de Delegados elegida por los regantes con atribuciones vinculadas
a la fijación del presupuesto y la rendición de su ejecución, indudable antecedente del posterior
régimen de la Ley de Aguas.
149
Amén de ello, la asistencia de los Delegados se manifiesta además en

el régimen de sustitución que establece la Ley 5302 ante la ausencia del
Inspector, caso en que el cargo será desempeñado por el primer Delegado,
y éste será reemplazado por el segundo, y así sucesivamente.
La Resolución 744/98 HTA, reglamentando este régimen de adminis-
tración, impone en el artículo 7 que el Inspector y los Delegados deben
reunirse como mínimo cuatro veces al año, debiendo dejar constancia en
el Libro de Actas correspondiente, disposición que sin lugar a dudas pro-
cura dotar de eficacia al sistema instituido, evitando que la omisión par-
ticipativa de los Delegados en los hechos reduzca al órgano de Dirección y
Administración del consorcio a la figura solitaria del Inspector de Cauce.
Art. 9 - INSPECTOR DE CAUCE: FUNCIONES. Son funciones del

Inspector de Cauce:
a) Ejercer la representación legal de la Inspección;
Dentro de las funciones que fija el artículo 9 de la Ley 6405 en cabe-
za del Inspector, especificando la competencia genérica expresada en el
artículo 1 por la mima norma, se encuentra la representación legal de la
Inspección. Consiguientemente, es el Inspector quien ha de actuar frente
a terceros en nombre y representación del consorcio de usuarios, suscri-
biendo convenios y contratos, y realizando todos los actos jurídicos que
frente a terceros corresponden a la Inspección.
b) Proyectar el Presupuesto Anual de Gastos y Cálculo de Re-

cursos de la Inspección y confeccionar la Rendición de Cuentas
respectiva;
Como se ha contemplado al analizar el artículo 5, es facultad de la
Asamblea resolver el Presupuesto de Gastos y Recursos. Sin embargo, la
base de tal previsión debe ser necesariamente proyectada por el Inspector
de Cauce con el acuerdo del Cuerpo de Delegados.
Esta previsión es razonable atendiendo que es dicho funcionario quien
150
resulta responsable de la ejecución presupuestaria, y es quien por su fun-

ción ejecutiva presenta un conocimiento general de la situación de la in-
fraestructura que gestiona.
Sin embargo, la disconformidad por parte de la Asamblea con respec-
to al proyecto de presupuesto importa la desaprobación del mismo. Por
su parte, siendo competencia de la Asamblea la sanción presupuestaria,
nada impide que la misma innove con respecto al presupuesto que pro-
pone el Inspector, estableciendo modificaciones al mismo. Claro está, sin
embargo, que -tal como se analizará al en el comentario al artículo 23 de
esta norma-, la previsión presupuestaria que en definitiva emita la Asam-
blea debe resultar aprobada u homologada por el Departamento General
de Irrigación en cuanto a su legalidad.
c) Administrar y distribuir el agua en función de los distintos

usos y las categorías de los derechos empadronados, con criterios
de equidad y eficiencia;
La gestión y distribución del recurso hídrico que conduce el canal es
seguramente una de las funciones más importantes del Inspector de Cau-
ce. Esta atribución, es concordante con las previsiones que surgen de los
artículos 222 a 225 de la Ley de Aguas, a cuyo comentario en el primer
volumen de esta obra se remite. Para cumplir tal mandato, los Inspectores
de Cauce se valen de los dependientes o empleados de la Inspección de
Cauce, en especial de los repartidores o tomeros que contempla el artículo
225 de la Ley de Aguas.
La distribución debe realizarse con criterios de eficiencia y equidad
en función de los derechos otorgados que hayan sido empadronados en
el Registro de Aguas201, donde pueden existir distintas categorías de de-
rechos. En particular, el sistema mendocino distingue entre concesiones
eventuales y definitivas en los artículos 17 a 23 de la Ley de Aguas, a cuyo
201
Sobre el Registro de Aguas, se remite al comentario efectuado al art. 103 de la Ley de Aguas en
el primer volumen de esta obra.
151
análisis particular se remite, estando los mismos reglamentados en lo

que hace a la distribución entre usuarios por la Acordada del 5 de julio
de 1929 del H. Tribunal Administrativo. Esta reglamentación, en defini-
tiva, se adelanta al criterio expreso señalado por la Ley 6405 y estipula
un parámetro general de equidad202 en la distribución del recurso entre
las distintas categorías empadronadas, equidad que tiene por sustento
la satisfacción de una relación de justicia que –más que conmutativa- es
distributiva y legal, y consiguientemente exige entre los interesados una
igualdad de proporción más que de cantidad.
Pero además de una distribución criteriosamente equitativa, la norma
exige que la misma responda a razones de eficiencia. Tal eficiencia, no es
otra cosa que la virtud y facultad para lograr un efecto determinado203, y
con ello el criterio de gestión administrativa y distribución no puede omi-
tir considerar la cualidad de las acciones para producir el resultado que se
persigue. Como explica Parejo Alfonso204, la eficiencia impone que el actuar
administrativo resulte idóneo y preciso para causar un resultado efectivo
en relación al problema que se procuraba resolver, resultando la causa efi-
ciente –en cuanto poder para producir efectos- del efecto procurado.
Pero debe advertirse que la mera eficiencia como valor administrativo
es parcial, si no es acompañada por medidas que le otorguen eficacia a la
acción que se implemente. La planificación de una distribución de agua
perfecta en potencia –y consiguientemente eficiente- puede distar mucho
de su aplicación en la gestión cotidiana, y justamente el resultado efectivo
202
RIVERO ISERN, Enrique y PABLO, Marcos Fernando, “Derecho Administrativo y equidad”, en
Revista de Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, 2009, Buenos Aires, p. 1 y ss., analizan el alcance
de la equidad en el desarrollo del Derecho Administrativo y su actual constitución como técnica
de medida de legalidad del acto en cuanto a sus resultados, compatibilizándose así las exigencias
presentes con las necesidades de los principios de legalidad y seguridad jurídica mediante una
novedosa lógica jurídica que, más que atender la mera presencia de un derecho, busca desentrañar
el alcance del mismo, regulándolo en función del reexamen del resultado del caso y los principios
que encarnan la norma aplicada con los que resultan de los grandes valores constitucionales.
203
Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, Espasa-Calpe, Madrid, 1970, p. 504.
204
PAREJO ALFONSO, Luciano, Eficacia y Administración. Tres estudios, INAP, Madrid, 1995, p.
92 y ss.
152
es el que importa en la acción de distribución que la norma encomienda

al Inspector de Cauce.
Con ello, aparece la necesidad práctica de que junto al criterio de efi-
ciencia en la distribución se presente una acción dotada de eficacia, ya
que mientras la eficiencia encamina el actuar administrativo hacia el fin
del equitativo prorrateo del recurso, la eficacia implica la resolución de los
problemas prácticos que la acción de distribuir presenta e importa resol-
ver los problemas de ejecución de manera efectiva, siendo tal resultado
exitoso un criterio legitimador de la función administrativa desarrolla-
da205. De este modo, la eficiencia encarna en lo concreto y real y toma cuer-
po y existencia verdadera en el tránsito de la potencia al acto de distribu-
ción equitativa.
Es necesario entonces apreciar la existencia de un paradigma de dis-
tribución no sólo eficiente, sino –y especialmente- dotado de eficacia, que
importe una verdadera distribución equitativa, ya que de lo contrario la
norma comentada sería sólo una expresión de deseo206, y aunque resultara
eficaz -en cuanto la aplicación de la misma que importa fijar un programa
de distribución-, perdería toda eficiencia -en cuanto potencia de la norma
de asegurar una equidad distributiva eficiente207. Este extremo, en todo
205
PAREJO ALFONSO, Luciano, Eficacia y Administración. Tres estudios, ob cit, p. 89.
206
Debe tenerse presente que la sola previsión normativa de una distribución equitativa y eficiente
no asegura una verdadera eficacia administrativa, ya que como afirma BIDART CAMPOS, Germán,
“La realidad, las normas y las formas jurídicas”, La Ley, 1990-E, p. 681, las normas son entes lógicos,
y por ello no solucionan nada: conceptualizan, describen. Nada más. Lo que soluciona los problemas
no son las normas sino las conductas y políticas desarrolladas, no sólo descriptas en las normas.
207
No se refiere en esta expresión a la distribución eficiente del recurso que ordena la norma, sino
a la eficiencia y eficacia de la propia norma. Es oportuno entonces observar la distinción entre de
eficiencia y eficacia desde una perspectiva jurídica: mientras la primera es la capacidad de la norma
para resolver el problema que se pretende solucionar, la segunda es el grado de cumplimiento de
la norma por sus destinatarios obligados. El inciso comentado resultaría una norma eficaz aunque
ineficiente si el Inspector cumpliera el precepto y ordenara una distribución del agua eficiente
–en su potencia- pero ineficaz en cuanto en su cumplimiento real. Conforme explica GUZMAN
AGUILERA, Patricia, Introducción al análisis económico del derecho ambiental, Universidad Externado
de Colombia, Bogotá, 2006, p. 30, si bien el Derecho como ciencia tradicionalmente se ha limitado
al análisis de la eficacia normativa, la consideración de la eficiencia se ha potenciado a partir del
denominado análisis económico del Derecho.
153
caso, debe ser corregido en el proceso de revisión que importa el recurso

de apelación previsto en el inciso f) de este mismo artículo, o en su de-
fecto, oficiosamente en el contexto que otorga el artículo 23, numeral II,
incisos a), b) y c) de la Ley 6405.
Finalmente, cuando la escasez del recurso lo exija, la distribución del
agua que debe realizar el Inspector puede efectuarse mediante la fijación
de un turno entre los interesados, en concordancia con el inciso d) de este
mismo artículo, que se comenta a continuación, en concordancia con el
art. 163 y 222 de la Ley de Aguas.
d) Confeccionar los cuadros de turnos respectivos para la en-

trega de dotaciones de aguas, dando debida publicidad a los Usua-
rios;
La fijación de cuadros de turnos para entregar las dotaciones de agua
es un aspecto que integra la función prevista en el inciso c) de este artí-
culo, en cuanto importa la preparación de la distribución en situaciones
de escasez.
El régimen previsto en el Título VIII de la Ley de Aguas contempla la
posibilidad de establecer turnos para el aprovechamiento del agua cuando
la escasez de la misma impida un caudal mínimo de un litro por segundo
para cada hectárea a servir. Este sistema de turnado, regulado en dicho
Título para regir las relaciones entre canales, es extendido por el artículo
163 in fine de la Ley de Aguas a la distribución de agua entre los interesa-
dos de cada canal.
El presente inciso establece como potestad del Inspector de Cauce la
fijación del referido turno para la entrega de la dotación de agua entre
los usuarios del canal, lo que importa atender las exigencias generales de
distribución que –de acuerdo a las categorías de derecho- contempla el
inciso c) de esta norma.
Debe recordarse que una de las exigencias que el referido inciso c) ex-
presa, es la necesidad de que la distribución se realice con criterios de
154
equidad y eficiencia. Con ello, si la resolución de la Inspección de Cauce fi-

jando el cuadro de turno resultara arbitraria por no respetar los derechos
empadronados, o por carecer de equidad o resultar irrazonablemente in-
eficiente, el afectado podrá instar el procedimiento recursivo previsto en
el inciso f) de esta norma, en concordancia con el artículo 221 h de la Ley
de Aguas y la Ley 322.
Sin embargo, la posibilidad de tal queja sólo es posible en la medida en
que los interesados sean conocedores de la distribución dispuesta, lo que
procura asegurarse con la debida publicidad del cuadro de turno que exige
la norma. Este extremo, propio del genérico derecho a la información, im-
pone que el contenido del cuadro de turno sea comunicado a los usuarios
no sólo mediante la comunicación del turno que a cada uno compete, sino
también con respecto a la posibilidad de conocer el turno que se ha otor-
gado a las restantes propiedades.
e) Ejercer el poder de policía de las aguas, sus cauces, riberas

y zonas de servidumbre, con los alcances previstos en la Ley de
Aguas;
Este precepto genérico es concordante con la competencia funcional
que la Ley 6405 expresa en el artículo 1 –y su reflejo territorial definido
en el artículo 3-, así como lo preceptuado en los artículos 1, 6, 221 a, 221
b, 222, 223, 224 y 225 de la Ley de Aguas, a cuyos comentarios se remite.
Igualmente, el artículo 33 de la Resolución 778/96 HTA ha reglamen-
tado este inciso de manera particular en relación a la preservación hídrica
que compete al Departamento General de Irrigación por imperio de los
arts. 43 y 44 de la Ley 6044, disponiendo que la Superintendencia podrá
facultar a las Inspecciones de Cauces o Asociaciones de Inspecciones a la-
brar las respectivas actas de constatación o de infracción. Este aspecto
debe coordinarse con el inciso m) del artículo que se comenta.
f) Resolver en primera instancia, con el carácter de juez de ca-

nal o hijuela, los conflictos que se planteen entre los Usuarios con
155
motivo del uso y la preservación de las aguas, con apelación ante

el Subdelegado de Aguas de esta jurisdicción o por el Superinten-
dente ante la falta del Subdelegado;
Corresponde al Inspector de Cauce la resolución como primer instan-
cia en los conflictos que se presenten entre usuarios con respecto al uso y
preservación de las aguas, con apelación ante el Subdelegado de Aguas o
en su defecto ante el Superintendente.
Como se ha analizado en el primer volumen de esta obra al comen-
tar el Título I y XV y los artículos 204, 212, 221h) de la Ley de Aguas, si
bien el Departamento General de Irrigación es la autoridad superior del
agua en la Provincia de Mendoza, y por ello tiene sobre las Inspecciones
de Cauce facultades de contralor ex post de legitimidad en el marco del
control administrativo propio de la relación autárquica entre sujetos de
la Administración, ello no implica la existencia de una relación jerárquica
propia de órganos internos, excluyéndose en consecuencia el control de la
oportunidad y conveniencia de los actos de las Inspecciones de Cauce que
no refieran a la distribución de agua, así como los demás caracteres que se
presentan en las relaciones jerárquicas208.
Por ello, aunque el Superintendente y los Subdelegados de Aguas re-
suelven –con conocimiento amplio sobre la legitimidad, conveniencia u
oportunidad del acto atacado- las apelaciones planteadas contra medidas
dispuestas en el carácter de juez de canal o hijuela por los Inspectores
de Cauce en relación a los conflictos que se susciten entre los usuarios
con motivo del uso y la preservación de las aguas (art. 221 h de la Ley de
Aguas y art. 9 inc. f Ley 6405); son en cambio inapelables los aspectos
propios del manejo institucional de cada Inspección de Cauce, los que si
bien están sujetos al control de legalidad que dispone el artículo 187 de
la Constitución de Mendoza209, ello es en la forma que regula el art. 23
208
PINTO, Mauricio, “Configuración jurídica de la participación comunitaria en la gestión hídrica”,
ob cit, p. 195.
209
PINTO, Mauricio y ANDINO, Marcela, “Entes reguladores con independencia funcional,
política, e institucional: una antigua solución del derecho mendocino en las modernas instituciones
156
inc. b) de la Ley 6405 bajo competencia del H. Tribunal Administrativo210.

La diferencia es sustancial, en cuanto el control recursivo mediante ape-
lación tiene un contenido más amplio que el mero control de legalidad
de la gestión autárquica; el primero refiere a la legalidad, oportunidad y
conveniencia de las decisiones sobre gestión de las aguas que realicen los
Inspectores; y el segundo a la legalidad de las decisiones institucionales
que –dentro de las autorizaciones presupuestarias- ejecuten los Inspecto-
res, pero también las Asociaciones de Inspecciones de Cauce211.
En este contexto, se resalta entonces que no todo acto del Inspector
es atacable por la vía recursiva que contempla la norma comentada. Son
ajenos al alcance de una apelación los actos que resultan de naturaleza or-
gánica y consiguientemente propios de la vida autárquica de la Inspección
de Cauce. Así, por ejemplo, administrar los bienes de la Inspección, desig-
nar o contratar y remover el personal de la Inspección y fijar sus remune-
raciones conforme el presupuesto aprobado, o disponer la forma de llevar
los libros de actas, todos ellos atribuciones que surgen de éste mismo ar-
de control”, ob cit, p. 797. TORCHIA, Noelia y PINTO, Mauricio, “Procedimiento administrativo en
materia hídrica en la Provincia de Mendoza”, ob cit, p. 529.
210
Esta distinción competencial es trascendente, en cuanto la fiscalización económico-financiera
sobre la regularidad de procedimientos de contratación o disposición económica que sobre las
autoridades de cauce debe hacer el Departamento General de Irrigación conforme el artículo 187 de
la Constitución provincial, aunque correspondía inicialmente a la Superintendencia por imperio del
art. 6 inc. 5 de la Ley 322, la misma ha sido excluida de su potestad por la Ley 863, en concordancia
con la posterior Ley 6405, siendo trasladada dicha potestad al H. Tribunal Administrativo, con
lo que este aspecto del contralor hoy es propio de dicho órgano complejo conformado por el
Superintendente y el Consejo (art. 26 Ley 322).
211
No es adecuado el encuadre por el que los actos ajenos a la distribución de agua a la que refiere el
art. 9 inc. f) de la Ley 6405 sean susceptibles de apelación ante la Subdelegación y Superintendencia,
tal como ha entendido la Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Suarez Marcelo Ernesto
C/ Inspección de Cauce “Lujan Oeste Unificada” p/ Acción Procesal Administrativa, Sentencia del
08/05/2017; ya que ese procedimiento recursivo se agota en el Superintendente (art. 11 Ley 322),
sin intervención del H. Tribunal Administrativo, y por ello no puede entremezclarse con el control
que en competencia originaria desarrolla ese último órgano. El control de legalidad de los actos
autárquicos de las Inspecciones de Cauce o las Asociaciones que realiza el Departamento General de
Irrigación sobre temas de ejecución presupuestaria -como contrataciones o el cese de las mismas-
debe realizarse a través del H. Tribunal Administrativo, conforme fija el art. 23 de la Ley 6405, y no
por la vía recursiva ante la Superintendencia, con lo que las reglas procedimentales de admisibilidad
del recurso de apelación y el eventual control judicial posterior resultan independientes de dicho
control ex post a cargo del H. Tribunal Administrativo.
157
tículo 9 en sus incisos j), i) y k), no pueden ser consideradas en el marco

de un recurso de apelación212 y sólo pueden ser analizadas en el control de
legitimidad que surge del artículo 23 de la Ley 6405, con los consiguientes
límites que conlleva la relación autárquica.
En el caso de decisorios de Inspectores de Cauce apelados ante el Sub-
delegado de Aguas, una vez que el mismo resuelva resulta expedita la vía
recursiva ante la Superintendencia, instancia en la que se agota el iter
recursivo y queda abierta la posibilidad del control judicial mediante la
acción procesal administrativa que contemplan las Leyes 322 y 3918, no
presentando ningún fundamento aquellas tesis que entienden agotado el
procedimiento recursivo en el decisorio del Subdelegado.213
Completando estas nociones, y desde una perspectiva terminológica,
debe observarse que esta disposición es un vestigio que aún subsiste en
relación a las funciones jurisdiccionales que recaían en las autoridades de
agua hasta entrada la segunda mitad del siglo XIX, y que posiblemente
perdura con la ayuda de cierta tendencia doctrinal a referir a los procedi-
mientos administrativo de índole recursiva como una función jurisdiccio-
nal no judicial214.
Al respecto, en torno al uso y distribución de las aguas se ha sostenido
en diversas oportunidades que las autoridades en la materia actúan con
facultades jurisdiccionales en consideración al carácter de “juez de aguas”
212
Esta vía recursiva, a diferencia del mero control de legalidad que establece el art. 23 de la Ley
6405, permite a la autoridad que debe resolver interesarse en los aspectos de oportunidad, mérito
y conveniencia. Consiguientemente el órgano que entiende en el fondo del recurso puede no sólo
ratificar o revocar el acto atacado, sino también modificarlo.
213
Esta postura ha sido expresada en RUIZ FREITES, Santiago, “Legislación y Administración de
Aguas en Mendoza”, ob cit, p. 433.
214
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p. 63 y ss, explica que ciertos autores
entienden que existe una jurisdicción administrativa que se presenta en los actos administrativos
que deciden expresa y fundadamente una reclamación de un administrado, reconociéndole o
negándole el derecho por él invocado. Esta extensión a la noción de la función jurisdiccional importa
introducir en la misma toda actuación administrativa en que los administrados sean parte, lo que
desnaturaliza tal función, equiparándola con la actuación administrativa general y desdibujando la
teoría republicana de la división de poderes.
158
que la legislación otorga a los organismos de usuarios y –como se ha ob-

servado al comentar la Ley 322- a los órganos del Departamento General
de Irrigación en esta materia215. Sin embargo, un estudio con mayor de-
tenimiento y profundidad lleva a que actualmente pueda sostenerse sin
dudas una exclusión de la función judicial en tal papel, entendiendo que
el mismo resulta eminentemente administrativo; la naturaleza pública de
los bienes que conforman el dominio hidráulico gestionado por la Inspec-
ción, el deber de gestionar tales bienes conforme el régimen administrati-
vo que emana de la ley, y el carácter policial de su intervención, configuran
la naturaleza administrativa de los asuntos que corresponden a su com-
petencia216, siendo el posterior proceso administrativo ante la autoridad
215
Se recuerdan las opiniones doctrinales ya referidas en el tema. CANO, Guillermo, Régimen jurídico
económico de las aguas en Mendoza durante el período intermedio (1810-1884), ob cit, p. 136, entiende
que en el régimen actual aún subsisten en las autoridades del agua las funciones jurisdiccionales
entremezcladas con las propiamente administrativas. RUIZ FREITES, Santiago, “Ciudadanos
y usuarios en la gestión del agua en Argentina”, ob cit, p. 198, considera en igual sentido que el
Consejo de Apelaciones ejerce funciones de tipo jurisdiccional o judicial en el ámbito administrativo.
MAGNANI, Cesar, “Administración de las Aguas en la Provincia de Mendoza. Descentralización y
participación de los usuarios como rasgos determinantes de la gestión hídrica de regadío”, ob cit, en
p. 66 entiende que el Inspector de Cauce desempeña fundamentalmente la función de juez de canal
y –junto a las de naturaleza técnica y administrativa- ejerce funciones jurisdiccionales, reseñando
en p. 70 dentro de las mismas la resolución en primer instancia de los conflictos que surjan entre
regantes por la distribución del agua y la imposición de sanciones de corta de suministro y multas;
y en p. 49 considera que el Consejo de Apelaciones del Departamento General de Irrigación
ejerce facultades jurisdiccionales. CARLUCCI, Nedo, MATHUS ESCORIHUELA, Miguel, “La
Administración de aguas en Mendoza”, en Annales Iuris Aquarum, nº 1, ob cit, p. 367, observan
como facultades judiciales del Departamento General de Irrigación a las de resolver controversias
que involucren a usuarios del agua, sosteniendo en p. 359 que el Superintendente actúa como
Juez de Segunda Instancia en las apelaciones contra resoluciones de los Inspectores, y que las
atribuciones del Consejo son propiamente las de un Tribunal Administrativo de última instancia.
LOPEZ, Joaquín, “Organización de las comunidades de usuarios en la República Argentina”, ob cit,
p. 253, señala como distinción entre las Inspecciones de Cauce mendocinas y sus análogas italianas
y alemanas que aquellas presentan facultades jurisdiccionales. MATHUS ESCORIHUELA, Miguel,
La Administración Hídrica, ob cit, p. 42, señala la existencia de una jurisdicción administrativa
para los asuntos de irrigación, donde los Inspectores actúan como jueces de primer instancia,
con apelación ante las autoridades del Departamento General de Irrigación, quedando entonces
expedita la apelación ante la Corte de Justicia.
216
Como explica DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, ps. 37 y ss., la función
jurisdiccional importa una controversia entre partes resuelta por un órgano imparcial ajeno a esa
controversia, mientras que la función administrativa implica la actividad de los órganos públicos
para la ejecución concreta y práctica de los cometidos que el orden jurídico les encomienda. Se
entiende por ello que en el caso específico de la resolución de los conflictos entre usuarios de un
159
judicial competente –luego de las pertinentes apelaciones bajo la Ley 322

que agoten la vía administrativa y causen estado- el verdadero ejercicio de
la función judicial217.
Así, cuando el Inspector de Cauce resuelve un conflicto sobre distri-
bución de agua, definiendo el turno o la dotación que corresponde a cada
usuario, no hace más que ejercer la función administrativa que le otorgan
artículos 1, 6, 163, 221 a, 221 b, 222, 223, 224 y 225 de la Ley de Aguas,
y los incisos c), d), e) y n) del presente artículo que se comenta. No existe
controversia entre partes resuelta por un tercero imparcial, sino la acción
de distribuir aguas conforme encomienda la ley a quien emite el acto ad-
ministrativo en cuestión.
Lo expresado, es sin perjuicio de reconocer en el Inspector de Cauce un
papel de trascendencia en la resolución de los conflictos –en cuanto que-
jas- que se generen en torno a la distribución del agua y las distintas nece-
sidades e intereses que presenten individualmente los usuarios. Siendo el
Inspector de Cauce un par jerarquizado con respecto a los restantes usua-
rios, sus decisiones acercan la función administrativa al máximo nivel de
descentralización, permitiendo que en el marco de la discrecionalidad ad-
ministrativa pueda optar por soluciones más acertadas en aquellos casos en
que existen intereses en conflicto entre los destinatarios de tal resolución.
canal sobre uso y preservación del agua, no se trata realmente de una controversia entre partes
resuelta por un órgano imparcial, sino de la aplicación de las normas de distribución y preservación
de aguas que corresponde ejercer a la autoridad del canal, y con ello las quejas -lejos de revestir el
carácter de controversia con otros interesados- importan un reclamo ante la misma autoridad que
ha estipulado o debería estipular las pautas de manejo de agua.
217
Se recuerda nuevamente que SARMIENTO GARCIA, Jorge, “El fundamento y los orígenes,
la jurisdicción, la competencia y otras cuestiones sobre el proceso administrativo”, ob cit, p. 271,
señala que el proceso administrativo o juicio judicial de la actividad administrativa, que habilita
la concreción de la justicia de la función administrativa, implica tanto independencia como
imparcialidad del tribunal con respecto al órgano ejecutor. Hasta la instancia judicial que se habilita
con la acción procesal administrativa ante la Suprema Corte de Mendoza, los órganos actuantes no
resultan imparciales sino que, en virtud de su competencia, aparecen como responsables directos
en la decisión que adoptan con respecto al uso y preservación de las aguas. DROMI, Roberto,
Derecho Administrativo, ob cit, p. 630 y DIEZ, Manuel María, Derecho Administrativo, Tº I, ob cit,
p. 181, explican que la autoridad administrativa se presenta siempre como parte interesada en las
relaciones y situaciones jurídicas en las cuales despliega su actividad, debiendo descartarse en tales
caso que su proceder sea jurisdiccional.
160
g) Contar con una registración actualizada de derechos de agua

que contenga: titularidad, tipos de usos, categorías de derechos,
dotaciones y vuelcos autorizados;
h) Poseer un plano catastral del área territorial bajo jurisdic-
ción de la Inspección con demarcación del recorrido del cauce, ubi-
cación de las tomas generales y derechos empadronados, cultivos
existentes, utilización de aguas subterráneas y demás datos con-
ducentes a una mejor eficiencia en la distribución del agua;
Al comentar el artículo 103 de la Ley de Aguas en el primer volumen
de esta obra, se analizó el sistema registral y catastral que rige en Men-
doza en torno a los derechos de uso de aguas, y otras situaciones conexas
–como los registros de folio personal que contienen la Ley 4035 o la Re-
solución 778/96 HTA-, sintetizando los conceptos básicos propios de la
materia. Se remite al análisis allí efectuado a los fines de una concepción
general de la temática.
Los incisos g) y h) del artículo 9 de la Ley 6405 encomiendan al Ins-
pector de Cauce contar con la información propia de dichos registros y
catastros públicos, aunque en la parcialidad que hace a los objetos regis-
trables existentes en la jurisdicción de la Inspección. Esta exigencia im-
plica una coordinación interadministrativa de la Inspección de Cauce con
el Departamento General de Irrigación, labor que no sólo debe permitir
al Inspector contar con la información propia de tales instituciones, sino
también a la autoridad registral provincial actualizar la información de
sus registros en satisfacción del denominado Principio de Registración.
i) Percibir los recursos y administrar los bienes de la Inspec-

ción, llevando a tal efecto los Libros de Inventarios y de Banco;
Esta disposición es concordante con el artículo 221 j de la Ley de
Aguas, a cuyo comentario en el primer volumen de esta obra se remite.
Sin perjuicio de ello, complementando dicho comentario debe aten-
derse que siendo la Inspección de Cauce una persona jurídica autárquica,
161
se presenta con claridad la idea de un patrimonio propio compuesto por

recursos financieros y otros bienes en general. Debe resaltarse al respecto
que la existencia patrimonial que se refiere es una de las principales razo-
nes de ser de la existencia misma de las Inspecciones de Cauce, en cuanto
tales entes resultan hoy en día el mecanismo institucional por el que la
ley instrumenta el derecho de los interesados a administrar las rentas de
los canales en desarrollo del artículo 187 de la Constitución de Mendoza.
Los referidos recursos financieros importan los distintos conceptos
previstos en el artículo 12 de la presente Ley, y son considerados presu-
puestariamente en cuanto a su imposición y disposición por la Asamblea
de Usuarios en el marco de lo dispuesto en el artículo 5.
Y estando dotada la Inspección de Cauce de patrimonio propio, exis-
tiendo un régimen de recursos económicos financieros que contribuyen
a tal patrimonio, corresponde al Inspector percibir éstos y administrar
tales recursos y demás bienes en el marco autorizado por la Asamblea en
el presupuesto anual.
Sobre estas acciones de gestión económica-financiera, el Inspector es
responsable en los términos de los artículos 221 j de la Ley de Aguas y 40 y
ss. de la Ley 1003 por las ejecuciones irregulares que realice, y consiguien-
temente debe rendir cuenta a la Asamblea en función de lo previsto en el
artículo 5 de la Ley 6405, y en base al artículo 23 de la misma norma dicha
rendición a su vez es posteriormente considerada por el H. Tribunal Ad-
ministrativo en los extremos propios del control de legitimidad. En caso
de que en el proceso de estos controles se determine responsabilidad del
Inspector de Cauce, los montos en cuestión deben disponerse a cargo del
mismo y ordenarse el pago o devolución por vía de apremio218.
Es dable aclarar que la percepción de recursos financieros, tal como
encomienda el artículo 12 de esta ley, debe realizarse a través de la cuenta
bancaria de la Inspección de Cauce, aspecto que en nada impide un siste-
218
PINTO, Mauricio, “Mecanismos de fiscalización en materia de gestión hídrica. A propósito del
control judicial a la intervención a una Inspección de Cauce”, ob cit, p. 22.
162
ma unificado de recaudación que –mediante un esquema de colaboración

interadministrativa- implique un único mecanismo de facturación y pago
ante las autoridades del agua (tanto el Departamento General de Irriga-
ción como las Inspecciones de Cauce) en el que se discrimine y distribuya
el aporte que corresponde a cada ente219.
Igualmente, de manera concordante con la labor que encomienda el
inciso k) de este artículo en relación a la documentación burocrática, es
una función del Inspector de Cauce la adecuada registración contable de
los aspectos patrimoniales de la Inspección, debiendo llevar a tal efecto
los Libros de Inventarios y de Banco. El artículo 221 f de la Ley de Aguas
contemplaba esta misma obligación, así como una función de contralor
mediante el consiguiente foliado por parte del Departamento General de
Irrigación.
La falta cumplimiento de las referidas obligaciones formales de do-
cumentar y registrar las constancias contables pertinentes, amén de la
eventual responsabilidad patrimonial que puede implicar, conlleva una
irregularidad que también es sancionable en los términos del artículo 23
de la Ley 6405 y 1003; extremo de control que se ampliarán al comentar
el referido artículo 23, así como los artículos 32 a 34 de la Ley 322 y 221
f de la Ley de Aguas.
j) Designar o contratar el personal de la Inspección y fijar sus

remuneraciones conforme el presupuesto aprobado y disponer su
remoción;
Otra característica que surge del carácter autárquico de las Ins-
pecciones de Cauce es su capacidad de contratar sus propios depen-
219
En este sentido, la Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Banco Hipotecario Nacional
/ Superintendencia General de Irrigación, sentencia del 28/03/1952, ha entendido que “La
unificación de la vía de apremios para el cobro de los servicios de riego, actuando un solo recaudador
en representación del Departamento de Irrigación y de los cauces, no destruye la autonomía de estos
últimos. Por ello, las facultades del recaudador son limitadas al objeto del apremio, no pudiendo
debatir asuntos de fondo que puedan comprometer los intereses de los cauces”.
163
dientes220, lo que realiza a través del Inspector de Cauce en acuerdo

con el Cuerpo de Delegados.
La capacidad de contratar abarca a su vez la de remoción de los
empleados, aunque para tal extremo debe respetarse el procedi-
miento de ley, que variará según se trate de una relación de empleo
público –caso en que debe aplicarse el Decreto Ley 560/73, con las
salvedades previstas en el artículo 25 de la presente ley, a cuyo co-
mentario se remite- o privado –caso en que debe aplicarse el régi-
men laboral común-.
A la par de tal designación, corresponde también al Inspector
de Cauce -junto a los Delegados- fijar la remuneración de los de-
pendientes, aunque claro está siempre dentro de los límites de la
correspondiente autorización presupuestaria.
k) Llevar un libro de Actas donde consten las decisiones y as-

pectos relevantes de las Asambleas y de las Reuniones del Inspec-
tor y Delegados;
Dentro de las funciones del Inspector de Cauce, se encuentra estable-
cida con claridad la obligación de satisfacer los aspectos burocráticos de
la Inspección, en particular la gestión y resguardo de la documentación
propia del ente.
Así, en forma concordante con las obligaciones que en relación a la
documentación contable fija el inciso i) que antes se ha comentado, el
Inspector también es responsable de la gestión y guarda de la restante
documentación que refleja la vida jurídica de la Inspección, incluyendo
ello las actas de Asamblea, o de los demás órganos de Administración,
las resoluciones que se adopten y cualquier otro elemento cuyo archivo o
constancia resulte oportuno.
220
Ver al respecto el análisis realizado en el fallo de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza,
Sala Segunda, in re Troncoso, Carmelo Rafael / Departamento General de Irrigación, sentencia de
11/11/2001, Ubicación: S303-313, publicada en La Ley Gran Cuyo, T° 2002, p. 195, con nota de
PINTO, Mauricio, “Configuración jurídica de la participación comunitaria en la gestión hídrica”.
164
Esta función, se encuentra prevista además en el artículo 221 f de la

Ley de Aguas y en la Ley 322, donde se perfila además un contralor sobre
la formalidad de las constancias de tales libros que debe realizar el De-
partamento General de Irrigación, aspecto que se detallará al comentar el
artículo 23 de esta misma norma.
l) Ejecutar las obras y trabajos necesarios para el mantenimien-

to, conservación y mejora de los cauces y determinar la limpieza
por cupos;
Junto a la labor de distribuir el recurso, la ejecución de las obras y
trabajos necesarios para el mantenimiento, conservación y mejora de los
cauces es una función sustancial de la Inspección de Cauce, y su ejecución
corresponde al Inspector.
Es de atender que la naturaleza de la Inspección de Cauce en cuan-
to figura consorcial importa que su existencia misma tiene por objeto el
mantenimiento y mejora colectivo de las infraestructuras de conducción
que corresponde a su jurisdicción territorial.
Dentro de estas labores, corresponde al Inspector de Cauce determinar
la denominada limpieza de cupo. Este instituto es un sistema tradicional
de mantenimiento y conservación de los canales que ha sido considerado
al analizar el artículo 144 de la Ley de Aguas en el primer volumen de esta
obra, comentario al que se remite. Sin perjuicio de ello, se recuerda que
tal sistema importa asignar un tramo del canal a cada usuario de manera
proporcional a la extensión de su derecho para que sea limpiado por el
mismo, ya sea personalmente o a través de sus dependientes.
El inciso comentado, habilita al Inspector de Cauce a determinar, en-
tonces, la limpieza del canal a través de los mismos usuarios mediante el
sistema de asignación de cupos, o en su defecto a efectuar tal labor a tra-
vés de los dependientes de la Inspección, con cargo al presupuesto general
de la Inspección.
La omisión en el cumplimiento de estas funciones es verificable por la
165
Superintendencia en base al artículo 23 numeral II de la Ley 6405, tan-

to mediante la vigilancia del cumplimiento de las atribuciones, deberes
y funciones asignadas a las Inspecciones como mediante inspecciones o
verificaciones de carácter técnico que tengan por objeto asegurar el nor-
mal escurrimiento de las aguas y el adecuado funcionamiento hidráulico
de las obras de conducción, debiendo en caso de causas grave instarse la
resolución del H. Tribunal Administrativo a los efectos de la intervención
y/o destitución correspondiente.
ll) Disponer la suspensión de la entrega de dotación del agua y

aplicar multas en los casos previstos por la Ley de Aguas;
El presente inciso refiere al poder sancionatorio que corresponde al
Inspector de Cauce en el marco de la Ley de Aguas. Se remite para su con-
sideración a los comentarios que se han realizado sobre los artículos 27 y
221 g de la Ley de Aguas en el primer volumen de esta obra.
Debe advertirse, sin embargo, que el artículo 221 g de la Ley de Aguas
resulta de escasa aplicación actual, estando reglamentado únicamente por
la Resolución 25/99 HTA y sus actualizaciones –Resoluciones 229/99,
453/10 y 545/13 HTA- en relación a la infracción consistente en obstruir
el libre escurrimiento de las aguas, falta con fuente normativa en los artí-
culos 140 y 141 de la Ley de Aguas.
m) Adoptar todas las medidas necesarias para prevenir, impe-

dir y reducir la contaminación de las aguas o el deterioro de los
cauces y preservarlos de cualquier otro efecto nocivo;
Dentro de las funciones que la Ley 6405 encomienda a los Inspectores
de Cauce, resulta primordial su competencia para sustanciar acciones de
prevención, impedimento y reducción de la contaminación de las aguas o
del deterioro de los cauces, preservándolos de cualquier otro efecto no-
civo, lo que materializa sobre los mismos la obligación que el art. 41 CN
encomienda a toda autoridad pública.
166
Debe atenderse que la función encomendada rebasa la mera función

de control policial, consistiendo más precisamente en la adopción de todo
tipo de medidas al efecto referido. Esto implica incluso la construcción
de infraestructura tendiente a mitigar la contaminación o el deterioro de
los cauces u otros efectos nocivos, como resultan las denominadas tram-
pas para basura (residuos sólidos), descargadores aluvionales que evacuen
excesos pluviales, u obras de entubamiento que preserven el cauce de las
actividades propias de áreas altamente pobladas.
Sin embargo, debe advertirse que el régimen de prevención de la con-
taminación hídrica que surge de los artículos 131 y 134 de la Ley de Aguas
y 42 a 45 de la Ley 6044 excluye a las Inspecciones de Cauce del poder re-
solutorio que el mismo prevé en materia sancionatoria ante infracciones
a tales preceptos.
La Resolución 778/96 HTA ha reglamentado en régimen de preserva-
ción de la calidad del agua, contemplando la intervención expresa de la
Inspección de Cauce en el trámite de otorgamiento de Permisos de Verti-
do (art. 18). Igualmente, en el artículo 33 ha dispuesto que –en el marco
de la función policial señalada en el inciso e) del artículo que se comenta-
la Superintendencia podrá facultar a las Inspecciones de Cauces o Asocia-
ciones de Inspecciones a labrar las respectivas actas de constatación o de
infracción.
Finalmente, tal reglamento en su artículo 30 establece que cuando las
circunstancias del caso así lo ameriten, el Superintendente General de
Irrigación podrá imponer como condición necesaria para el otorgamiento
de los Permisos de Vertidos, la integración de consorcios o Inspecciones
de Vertido, integrados por establecimientos permisionarios que viertan
a un mismo cuerpo receptor, pudiendo en el caso intervenir los demás
usuarios interesados. Estos funcionarán en lo pertinente bajo el régimen
de la Ley 6405 y de la Ley 3603, de Consorcios Públicos. Estos consor-
cios tendrán por objeto, entre otros, la ejecución de estudios, proyectos y
obras de conservación y saneamiento de los bienes integrantes del domi-
nio público hidráulico comprometidos; las tareas de limpieza de los mis-
167
mos; el tratamiento en común de sus vertidos y la operación de plantas de

tratamientos, todos ellos aspectos directamente vinculables con la fun-
ción prevista en el inciso que se comenta.
n) Aplicar las demás disposiciones que integran el Régimen Le-

gal de las Aguas en la Provincia y ejecutar los actos autorizados
por las Autoridades del Cauce;
Este inciso, aunque redundante, refuerza la competencia funcional ge-
nérica prevista en el artículo 1 de esta norma, sobre los canales, hijuelas y
desagües de riego de la Provincia así como sobre las aguas que son condu-
cidas por los mismos, coordinando la generalidad de funciones policiales
que se han comentado en los incisos precedentes con otras normas que
hacen a la competencia del Inspector.
Pero además, deja en claro que existe un ámbito genérico para el desa-
rrollo de las competencias que corresponden a la Inspección de Cauce, lo
que conlleva necesariamente que la enunciación de funciones que realizan
los incisos del art. 9 de esta Ley es meramente enunciativa, aspecto que
reconoce expresamente el art. 8 de la Resolución 744/98 HTA.
ñ) Adquirir o arrendar bienes;

Siendo el representante legal de la Inspección de Cauce, tal como se ha
comentado al considerar el inciso a), es claro que corresponde al Inspector
de Cauce concretar los actos de adquisición o arrendamiento de bienes.
Sin embargo, tal actividad será siempre limitada por la debida autoriza-
ción presupuestaria que debe fijar la Asamblea conforme las previsiones
del artículo 5 de esta misma norma, y por los procedimientos que fija la
Ley 8706 para la adquisición o contratación con fondos públicos.
En los supuestos especificados en los incisos b) y j) se requiere

la expresa conformidad del Cuerpo de Delegados.
Tal como se ha referido al comentar los incisos b) y j), la proyección del
168
Presupuesto anual y la confección de la Rendición de cuentas, así como

para la designación o contratación y remoción de personal y estableci-
miento de su remuneración, son funciones que el Inspector de Cauce debe
ejercer en acuerdo del Cuerpo de Delegados.
Reglamentariamente, el art. 8 de la resolución 744/98 HTA establece
que también es necesaria la conformidad de los Delegados cuando se trate
de actos de disposición de bienes; aunque de tratarse de bienes inmuebles
o muebles registrables, además del cumplimiento de la Ley de Adminis-
tración Financiera, debe requerirse el consentimiento de la Asamblea Ex-
traordinaria de usuarios.
La exigencia de la conformidad de los Delegados –e incluso de la Asam-
blea-, es un mecanismo de control concomitante mediante el conforme de
un órgano colegiado221 que asegura una mayor merituación en estos temas
que la ley ha trascendido en la importancia que les otorga.
De este modo, el actual régimen aumenta sustancialmente la parti-
cipación de los Delegados en la decisión de ciertos asuntos, frente a las
previsiones del régimen anterior, en el que sólo emitían una opinión con-
sultiva, tal como ocurría en la mera consulta que disponía el artículo 221 f
de la Ley de Aguas con respecto a los presupuestos anuales para gastos de
conservación y mejora del cauce que debía proyectar el Inspector, y que en
definitiva aprobaban finalmente los mismos Delegados en base al artículo
226 de la Ley de Aguas. Actualmente, los Delegados no deben opinar sino
autorizar con su conformidad el proyecto presupuestario, correspondien-
do a la Asamblea dotarles de vigencia, sin perjuicio de la posterior inter-
vención del H. Tribunal Administrativo para entender sobre la legalidad
de los mismos en los términos del art. 23 de la Ley 6405.
La resolución de estos temas sin la autorización debida, en la medida
221
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p. 554, explica que el conforme o visto bueno
es el asentimiento dado por un órgano administrativo a un acto de otro órgano administrativo
por considerarlo acorde a derecho, siendo un procedimiento que se adopta para brindar celeridad
al actuar administrativo, evitándose la intervención previa por parte del órgano controlante a los
efectos de su formal autorización.
169
que importen actos administrativos –como ocurre en materia de designa-

ción o remoción de personal o la fijación de sus remuneraciones- importa
un vicio grave de la voluntad en la emisión del acto, y consiguientemente
acarrea su nulidad (arts. 63 inc. a) y 72 Ley 9003), sin perjuicio de las
responsabilidades contables que los funcionarios participantes pueden
incurrir y que se determinan en el procedimiento de rendición de cuentas.
Art. 10 - COMISIÓN DE VIGILANCIA. La Asamblea General Or-

dinaria deberá constituir una Comisión de Vigilancia, integrada
por tres (3) usuarios, con sus respectivos tributos al día, elegidos
por simple mayoría. Su mandato será de un (1) año de duración,
pudiendo ser reelectos. Tendrán como función la fiscalización de
la Inspección.
La Ley 6405 incorpora dentro de los órganos de la Inspección de Cauce
una Comisión de Vigilancia, designada anualmente por la Asamblea de
usuarios a efectos de fiscalizar la labor del Inspector de Cauce.
La labor de este órgano fiscalizador constituye un acto de control con-
comitante a la ejecución presupuestaria de cada ejercicio anual, y -además
de permitir la detección temprana ante faltas por parte del órgano eje-
cutivo de la Inspección- resulta de utilidad en vista a la futura rendición
de cuentas que debe efectuar el Inspector, en cuanto el contralor previo
que practica esta comisión y el consiguiente informe222 facilita y orienta
la consideración de tal rendición por la comunidad de usuario reunida en
la –muchas veces multitudinaria- Asamblea.
La Resolución 744/98 HTA ha regulado con mayor detalle el funciona-
miento de este órgano de control, estableciendo por una parte el carácter
ad honorem de las funciones de los integrantes de este órgano y el periodo
en el que corresponde sus funciones de control –coincidente con el ejerci-
222
Este informe es un mecanismo de denuncia ante la Asamblea sobre irregularidades que –por
acción u omisión- ha producido el Inspector en su actuar.
170
cio presupuestario anual, sin perjuicio de la presentación del informe co-

rrespondiente ante la Asamblea del año siguiente-, y detallando por otra
parte las facultades que ostenta.
En este sentido, el artículo 9 de la Resolución reglamentaria referida
enumera las siguientes facultades: a) Acceder a los libros y documenta-
ción que lleve la Inspección de Cauce; b) Analizar la rendición de cuentas
del ejercicio para el cual han sido elegidos y elaborar un informe antes del
30 de abril del año siguiente; c) Informar a los asambleístas sobre la rendi-
ción de cuentas, cuyo texto deberá ser incorporado al Acta de la Asamblea;
d) Convocar a Asamblea Ordinaria cuando omitiere hacerlo la Inspección,
previa intimación fehaciente a la misma por el término de quince (15)
días; e) Convocar a Asamblea Extraordinaria cuando aquella fuera solici-
tada infructuosamente a la Inspección de conformidad con los términos
del Art. 6 de la Ley; f) Denunciar ante la Dirección de Fiscalización las
irregularidades detectadas; g) Controlar el cumplimiento de la ejecución
presupuestaria por parte de las autoridades de la Inspección, en todas y
cada una de sus partidas; y g) Velar por el cumplimiento de las funciones
y atribuciones del Inspector y Delegados.
Art. 11 - CARGAS FINANCIERAS: SU DETERMINACIÓN. En la

determinación de las cargas financieras inherentes al uso de aguas
públicas, las Inspecciones de Cauces se ajustarán a los siguientes
principios:
a) Procurar el autofinanciamiento de los costos de operación y
mantenimiento de los cauces y de la actividad de la Inspec-
ción, así como las amortizaciones de las obras;
b) Compatibilizar la relación entre el mínimo costo razonable
para el usuario y el aumento en la seguridad y eficiencia en
la distribución;
c) Asegurar que las tributaciones que se apliquen sean justas y
equitativas, tendientes al uso racional del agua.
Como se analizó al comentar el artículo 26 de la Ley 322, así como en
171
el Capítulo I de esta obra, existe en el sistema administrativo del agua un

marco autárquico que garantiza la determinación de las rentas propias del
sector de una manera específica dentro de ese mismo ámbito burocrático.
Por una parte, en base al artículo 196 de la Constitución de Mendoza,
el Departamento General de Irrigación fija sus propios recursos presu-
puestarios, sin posible injerencia de otras autoridades ajenas al mismo.
Pero además, el artículo 187 de la Constitución de Mendoza garantiza
a los interesados de los canales su derecho a administrar las rentas de los
mismos, bajo el control del Departamento General de Irrigación.
Es en el marco de esta facultad presupuestaria que las Inspecciones de
Cauce a través de su Asamblea sancionan anualmente su presupuesto de
gastos y cálculo de recursos.
Conforme al artículo que se comenta, dicho presupuesto deberá estar
impregnado de los principios de autofinanciamiento; amortizaciones de
obras; mínimo costo razonable para el usuario; y tributaciones justas y
equitativas que tiendan al uso racional del agua y coadyuven a la seguri-
dad y eficiencia en la distribución.
En Mendoza, los principios de política tributaria sobre los que se
asienta la Administración del recurso hídrico son la autosuficiencia,
equidad y eficiencia.
La autosuficiencia o autofinanciamiento es una realidad en la adminis-
tración hídrica mendocina, ya que la red de riego se mantiene exclusiva-
mente con el aporte que realizan aquellos que se benefician con la misma,
sin recibir subsidios u otro tipo de aportes del Gobierno Provincial. Es
característica principal del sistema financiero- hídrico que el criterio que
definirá el monto final que pague el usuario será el de “autofinanciación”,
y por ello es que las Inspecciones deben obtener la cantidad suficiente de
recursos, los que serán principalmente tributarios, para cubrir el detalles
de gastos necesarios para su funcionamiento.
La equidad, por su parte, supone que todos aquellos que se benefician
172
con el uso de un recurso del dominio público contribuyan a los costos

del sistema. Este principio implica la aplicación de la regla “beneficiario-
pagador”. Quien se beneficia con el uso especial de un bien del “dominio
público” es quien debe asumir su costo. Si el agua es la “materia prima”
fundamental de la producción, el beneficiario debe asumir el costo del
mantenimiento y administración de la red hídrica.
A su vez, la eficiencia impone administrar y usar el recurso hídrico par-
tiendo de la base de que se estas frente a un bien escaso223. Son múltiples
las demandas que deben ser cubiertas en la medida posible224, sin perder
de vista las necesidades de las futuras generaciones.
En lo que a la determinación de la cuantía de los tributos, sea en rela-
ción a la denominada prorrata general, o sea el caso de la creación de otras
especificaciones tributarias en ejercicio de su autarcía -por ejemplo una
tasa especial-, deberán las Inspecciones tratar de encontrar un equilibrio
entre cuantum del graven que debe implicar un mínimo costo para el usua-
rio, -a los fines de evitar que las cargas que pesen sobre sus actividad eco-
nómicas desalienten la producción e inversiones-, y la necesidad de que
las tributaciones -justas y equitativas- tiendan al uso racional del agua y a
una eficiente distribución del recurso.
El iter presupuestario se analiza al comentar los artículos 5 y 23 inc. 1
apartado a) a los cuales se remite.
Art. 12 - RECURSOS. Son recursos de las Inspecciones los fon-

dos provenientes de:
a) La percepción de los tributos previstos en el Presupuesto de
la Inspección;
223
PINTO, Mauricio, “Consideraciones jurídicas para el aumento de la eficiencia hídrica: la dotación
volumétrica”, La Ley Gran Cuyo, Tº 1999, p. 485, realiza un análisis de las ineficiencias existentes en
el sistema de distribución hídrico, y la posibilidad legal de entregar el agua en base a los volúmenes
que resultan necesarios agronómicamente.
224
PINTO, Mauricio, TORCHIA, Noelia y MARTIN, Liber, El derecho humano al agua. Particularidades
de su reconocimiento, evolución y ejercicio, ob cit, ps. 103 y ss., analizan los mecanismos de satisfacción
de demandas diversas y simultáneas en la materia.
173
b) Las multas, recargo y demás importes y accesorios legales

que autorice aplicar el Departamento General de Irrigación;
c) La aplicación de la Ley de Obras Menores Decreto Nº 555/75 y
sus modificatorias, en la medida que corresponda;
d) Los provenientes de la venta de forestales existentes en las
márgenes de los cauces administrados por la Inspección se-
gún los términos del Art. 12o de la Ley Nº 2.376;
e) Los aportes o contribuciones especiales que se establezcan
por ley;
f) Los provenientes del producido de la venta de bienes de la
Inspección, o de donaciones, legados o de cualquier otra
fuente.
Los importes recaudados por los conceptos precedentes debe-
rán ingresar necesariamente, a través de cuentas bancarias abier-
tas a nombre de la Inspección.
La principal fuente de recursos con que cuentan las Inspecciones, se
denomina “Prorrata General”.
Conforme a su naturaleza jurídica la prorrata constituye una “tasa”,
que se caracteriza por la circunstancia de que el cobro del tributo se co-
rresponde siempre a la efectiva e individualizada prestación de un ser-
vicio por parte de la Administración y a favor del contribuyente, y que
en este caso se paga como contraprestación a las labores de distribución
secundaria del recurso que efectúan las Inspecciones de Cauce.
La prorrata como tal no requiere para su configuración que el sujeto
pasivo tenga un interés particular o individual en el servicio público –en
sentido genérico- del que se trate, o resulte beneficiado en razón de su
interés privado -incluso hasta podría resultar perjudicado por el mismo,
como es el caso del costo propio de la corta de suministro en los términos
del artículo 27 de la Ley de Aguas-; lo que si resulta fundamental es que
exista una actividad de la Administración relativa a dicho sujeto.
Como puede advertirse, entre los caracteres que surgen de la defini-
174
ción de tasa, la obligatoriedad resulta el aspecto más significativo, puesto

que desde el momento que el Estado organiza la distribución del recurso
y la pone a disposición de los particulares, estos resultan coercitivamente
obligados al pago con total independencia de si hacen o no uso efectivo
de aquel, por cuanto los servicios estatales tienden a lograr el bienestar
general.
Como se adelantara y se precisará al comentar los artículos 5 y 23 de
esta misma norma, el Inspector de Cauce y los Delegados al elaborar el
proyecto de presupuesto de gastos y recursos de la Inspección determinan
en forma anual el cuantum de la prorrata con la que deberán contribuir los
usuarios por cada hectárea de regadío u otra unidad equivalente, la que
varía según los usos.
El sistema mendocino, conforme estipula la Ley 1920, se basa en el
criterio de cobro por superficie empadronada, tomando como unidad de
medida “la hectárea fracción por entero”, lo que implica que la base sobre
la que se determina el tributo es la hectárea. Por ello, los inmuebles con
concesión o permiso de uso de agua cuya superficie sea menor tributarán
igualmente por esa unidad de medida.
Sin embargo, en la elaboración presupuestaria, el criterio tributario
superficialista se correlaciona con la funciones de gestión y distribución,
por lo cual el total de hectáreas empadronadas se vincula a los metros
cúbicos por cuenca y por uso que existe en disponibilidad.225
No obstante lo expresado, existen casos de concesiones legales para
usos especiales, otorgadas determinando la contribución expresamente
sobre la base del volumen autorizado. Tal es el caso del denominado uso
industrial para el envasado de agua mineral conforme las exigencias de la
Resolución 719/96 HTA; y lo dispuesto por Resolución 390/94 HTA para
el uso en actividades mineras.
225
Este criterio se complementa con lo establecido por el artículo 122 de la Ley de Aguas analizado
en el primer volumen de esta obra y a cuyo comentario se remite, según el cual “en toda nueva
concesión de aprovechamiento de aguas públicas, se determinará la cantidad que corresponda como
máximum, si es para riego, a razón de uno y medio litros por segundo, para cada hectárea de terreno.”
175
En la práctica presupuestaria, además de la prorrata general, puede

exigirse una “adicional” en el caso que la Inspección haya prestado algún
servicio extraordinario o específico en beneficio de algún usuario o grupo
de usuarios; o fijarse una prorrata “diferencial” para el caso especial de
cauces que se encuentran exentos de algún cargo -por ejemplo cuando
no se debe abonar el ítem “canal”, circunstancia en la cual el cuantum de
la prorrata resulta ser menor al general y se la sustituye en función de los
servicios que sí se prestan-, o de usuarios que requieren una gestión de
mayor complejidad –como es la dotación continua al sistema de abasteci-
miento poblacional, que se mantiene al margen de los turnados a los que
se somete a la generalidad de usuarios-.
Dentro de las labores de limpieza de canal que pueden afrontar las Ins-
pecciones de Cauce, en lo relativo a la internalización de esa actividad o
sus costos por los interesados, debe observarse que el artículo 9 de esta
norma contempla la posibilidad de que la misma sea puesta a cargo de
los mismos usuarios a través de la llamada “limpieza de cupos”226, aunque
en ocasiones la misma puede ser efectuada por la misma Inspección con
cargo a los beneficiarios.
Siendo así, dicha limpieza de cupos resulta un servicio que puede
prestar o no de manera habitual una Inspección según lo acordado en las
Asambleas respectivas, y en base a ello constituirá un ítem dentro de la
prorrata general, o se incluirá en el presupuestos como prorrata adicional
para un cauce en particular o para los usuarios remisos que sean susti-
tuidos en tal limpieza por la autoridad del cauce, con cargo a los mismos.
El inciso 2° del presente artículo refiere a que serán también recursos
de las Inspecciones los montos que ingresen a sus cuentas en concepto
de multas, recargos y otros importes que fije el Departamento General de
226
En concordancia con ello, se recuerda que la limpieza de los canales es una carga que recae en
los usuarios. El artículo 144 de la Ley de Aguas –a cuyo comentario en el volumen I se remite- en su
redacción original limitaba esta carga a la denominada “limpieza de cupos”, pero la Ley aclaratoria
de 1885 extendió el alcance de la obligación a la contribución proporcional de los gastos de limpieza,
conservación y demás pensiones del canal.
176
Irrigación a través del Honorable Tribunal Administrativo, único órgano

con competencia para su determinación.227
Dentro de este inciso quedan comprendidos los montos que se per-
ciben por la aplicación de las multas establecidas por Resolución 25/99
HTA –y sus actualizaciones como las Resoluciones 453/10 y 545/13 HTA,
o por infracción a la Ley 5302 (voto obligatorio), entre otras. El porcen-
taje con el que participan las Inspecciones será determinado en cada
caso en el acto de reglamentación de la sanción por parte del Tribunal
Administrativo.
En cuanto a los recursos provenientes de la aplicación de la Ley de
Obras Menores (Decreto Ley 555/75 y sus modificatorias), debe aten-
derse que el Fondo Permanente de Obras Menores fue creado originaria-
mente por Ley 1420 de 1941, y actualmente es regido por el Decreto Ley
555/75. Tiene por finalidad la construcción y mantenimiento de obras
menores de riego, y se encuentra conformado con el aporte por hectárea
y por año que realizan los concesionarios y permisionario de aguas públi-
cas, entre otros.
Las obras ejecutadas de conformidad con lo dispuesto por el referido
Decreto Ley, deben reembolsarse, en general, en un 80% de su valor por
los usuarios beneficiados con la misma, más una carga financiera y gastos
indirectos, en tanto el 20 % restante se considera obra de fomento228.
Sin embargo, el mismo artículo que se comenta marca la aplicación re-
lativa de este régimen, en cuanto es en la medida que corresponda. Y ello
es así ya que el artículo 4 inciso c) del referido Decreto Ley excluye de las
obras alcanzadas por el mismo a “las obras previstas en su presupuesto
por las Inspecciones de Cauces, salvo las aludidas en los artículos 17º y
18º del presente”.
227
Resolución 744/98 HTA, artículo 11.
228
En la determinación de los rubros “obras”, el incremento del valor inmobiliario del terreno
beneficiado por las obras de infraestructura de riego será la clave para el calculo del nivel de gasto,
la tributación y la contribución final de cada beneficiario.
177
Los referidos artículos del Decreto Ley 555/75 estatuyen un régimen

especial donde el Departamento General de Irrigación puede “actuar como
agente de las Inspecciones de Cauces para obtener préstamos o construir
obras financiadas en los cauces bajo la jurisdicción de una determinada
Inspección. En estos casos el Departamento General de Irrigación podrá
avalar las obligaciones asumidas por la Inspección, debiendo previa-
mente convenirse la regulación de los cobros y pagos de la amortización”
(segunda parte del artículo 17). “La forma de amortización del préstamo y
el prorrateo de su costo se establecerá en el convenio que deberán formali-
zar la Inspección y el Departamento General de Irrigación”.
De esta forma, se otorga al Departamento General de Irrigación la
potestad de acordar con las Inspecciones de Cauce su intervención como
agente229 con capacidad para concluir operaciones financieras en nombre
y por cuenta de la Inspección de Cauce, a los efectos de la obtención de
empréstitos por las mismas, lo que se condice con la función de asistencia
–particularmente en materia financiera- que la Ley 6405 contempla en el
artículo 23 numeral 1 inciso i) y numeral 2 incisos c) y d).
Igualmente, la Ley va más allá de esta figura colaborativa y contempla
además la posibilidad discrecional del Departamento General de Irriga-
ción de garantizar el cumplimiento de las obligaciones que asuma la Ins-
pección.
Debe apreciarse, sin embargo, que los porcentajes de inversión sujetos
a reembolso y fomento que el régimen contempla como regla general no
se extienden a estas operaciones de financiamiento a las Inspecciones de
Cauce, las que deben ser expresamente acordadas al momento de com-
prometerse la relación de agente por parte de las autoridades superiores
del agua.
Sin perjuicio de esta regulación propia del régimen del Fondo de Obras
229
FARINA, Juan M., “Contrato de agencia”, Jurisprudencia Argentina, doctrina, T° 1970, p. 556,
observa el alcance del contrato de agencia vinculándolo a una parte –el agente- que asume de
manera estable y sin perder su autonomía la tarea de promover por cuenta e interés de la otra parte
(proponente) la realización de contratos.
178
Menores, por Resolución 20/05 del H. Tribunal Administrativo, el Depar-

tamento General de Irrigación ha estipulado dentro de su ámbito presu-
puestario autárquico un Fondo de Inversión para Inspecciones de Cau-
ce230, mecanismo que actualmente ha sido subsumido en las Resoluciones
856/17, 377/18 HTA y 600/10 de Superintendencia. Este fondo ha sido
regulado a fin de asistir financieramente a las Inspecciones de Cauce que
deseen realizar obras de infraestructuras en los cauces de jurisdicción, o
realizar inversiones a efectos de sus funciones. En este esquema finan-
ciero, el fondo cubre sólo un porcentaje del total de la obra, el que debe
ser reembolsado por los usuarios del cauce, debiendo el resto del monto
invertido ser afrontado en forma directa por la Inspección de Cauce con
recursos presupuestarios propios
Otra fuente importante de ingresos a las Inspecciones, la constituye la
venta de forestales existentes en las márgenes de los cauces administra-
dos por la Inspección.
Si bien la Ley 6405, con motivo del tiempo de su sanción, refiere a la
entonces vigente Ley 2376, el régimen de la misma fue derogado por Ley
7874. Esta última norma estatuye el régimen actual del arbolado público
de Mendoza, contemplando en su artículo 86 la misma regulación que la
vieja ley de arbolado contemplaba en el artículo 12, al que refiere el pre-
cepto que se comenta.
En ese marco jurídico, la Ley 7874 estipula que el Departamento Ge-
neral de Irrigación y las Inspecciones de Cauces en sus respectivas juris-
dicciones serán responsables del mantenimiento del arbolado público que
vegeta en cauces, naturales y/o artificiales, públicos o privados al servicio
de la irrigación (art. 5), exceptuando de toda explotación privada, los ár-
boles que se hayan sido plantados en los cauces de riego o desagüe a fa-
vor del patrimonio público, en una o en ambas márgenes del cauce, y los
árboles plantados por las Inspecciones de Cauce (art. 86), aunque fijando
que las Inspecciones de Cauces podrán realizar el aprovechamiento co-
230
PINTO, Mauricio, “Régimen económico-financiero del agua en Argentina”, ob cit, p. 253.
179
mercial de su arbolado, bajo las condiciones establecidas en la Ley 6405.

Este aprovechamiento procederá en etapas (Manejo sustentable e inte-
grado de la plantación forestal), las cuales deberán ser acompañadas de la
debida reforestación inmediata, aplicando el criterio de reposición de dos
ejemplares como mínimo por cada uno extraído y de acuerdo a un plan
técnico consensuado con la Dirección de Recursos Naturales Renovables
de la Provincia, debiendo gestionar las Resoluciones de Removido y Guías
de Transporte ante esa autoridad de aplicación (art. 29).
Además de permitir tal explotación, la ley señala que las autoridades
superiores de riego y las locales de los cauces, están obligadas a plantar
y forestar las márgenes de cauces y sitios sometidos a su jurisdicción, en
cuanto no afecten el servicio de riego y al derecho privado, ni la facultad
del propietario consignada en la referida norma (art. 88). Igualmente,
en su artículo 64 estipula que los Pliegos de Licitación para la ejecución
de obras públicas referentes a obras de revestimiento de canales debe-
rán contemplar la implantación de forestales y prever su mantenimiento
como parte integrante de la obra, siendo –según el artículo 90- obligatoria
como carga general para los regantes a asumir por las Inspecciones de
Cauces la plantación y forestación, debiendo destinar una partida de gas-
tos para plantación y cuidado del arbolado en sus jurisdicciones.
Este régimen de forestación de cauces, debe a su vez coordinarse con
las previsiones de plantaciones defensivas que contemplan los artículos
168 a 171 de la Ley de Aguas, en concordancia con la atribución que recae
en la Superintendencia para evaluar aquellas áreas donde resulte especial-
mente conveniente la labor de forestación, o en su caso de desforestación,
en orden al buen orden de las aguas (art. 201 Ley de Aguas).
Las labores de erradicación de forestales ha sido alcanzada por lo es-
tablecido en la norma reglamentaria que importa la Resolución 744/98
HTA, para la enajenación del producido de la tala de forestales, según la
cual debe observase el trámite establecido en el régimen reglamentario
específico que se ha fijado para la corta de forestales.
180
Concretamente la Resolución 376/06 HTA dispone al respecto que pre-

vio a iniciar las actividades propias de la explotación las Inspecciones de
Cauce deberán solicitar autorización para la tala o erradicación de fores-
tales a la Dirección de Recursos Naturales Renovables, y una inspección
por parte de la Subdelegación territorialmente competente para que sea
verificado si los forestales a explotar corresponden a la Inspección intere-
sada y otras cuestiones técnicas tales como pesaje, forma de enajenación,
y cantidad de madera que se estima obtener. Cumplidas esas exigencias,
previa autorización por parte del H. Tribunal Administrativo, la Inspec-
ción de Cauce procederá a la tala bajo la supervisión de la Subdelegación
respectiva, y el producido de la enajenación deberá ser depositado dentro
de los tres días posteriores a su percepción en la cuenta “Rentas Generales
de la Inspección”, para luego en el plazo de diez días con toda la documen-
tación necesaria se formulará la rendición de cuentas correspondiente por
ante el Honorable Tribunal Administrativo.231
En relación a la venta de bienes de la Inspección de Cauce, la misma
queda sometida a los términos del artículo 139 de la ley 8706, es decir,
deberá efectuarse mediante el procedimiento de remate público.
El último párrafo del artículo que se comenta refiere a la forma de per-
cepción de los recursos por parte de las Inspecciones, y se condice clara-
mente con el patrimonio propio que caracteriza a la entidad autárquica.
La instrumentación de dicha percepción, se ha operativizado a través de
un sistema de pago mediante un boleto único que –bajo una labor de coor-
dinación y fomento interadministrativo- elabora el Departamento Gene-
ral de Irrigación, el cual detalla en forma discriminada lo que el usuario
debe abonar a cada estamento de la estructura institucional de la admi-
nistración hídrica (Departamento General de Irrigación, Inspección de
Cauce y Asociación, si se hubiere conformado).
231
El incumplimiento en tiempo y forma de las obligaciones previstas en este régimen traerá
aparejada la suspensión de entrega de fondos que por cualquier causa pudiera corresponderle a la
Inspección, como así también las penalidades prescriptas por el régimen de la Ley de Administración
Financiera.
181
Para la elaboración de ese boleto, la autoridad provincial del agua atien-

de las previsiones presupuestaria que cada Inspección y Asociación de Ins-
pecciones de Cauce ha realizado en razón de las categorías tributarias que
corresponden a la universalidad de usuarios y contribuyentes en general
Una vez abonado el boleto de deuda por los usuarios u otros contribu-
yentes obligados (como podría ser el caso, por ejemplo, de un sancionado
con multa que no sea usuario), automáticamente a través de un sistema
de cobranza denominado X-Net, ingresan a las cuentas de cada uno de
los citados órganos los montos que les correspondieren en virtud de sus
respectivos presupuestos.
Este método de percepción unificada del tributo, que también se aplica
a la hora de perseguir el cobro vía judicial de apremio, no afecta la indivi-
dualidad e independencia de las distintas administraciones.
Así lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de
Mendoza, in re Banco Hipotecario Nacional c/ Superintendencia en su
sentencia del 28/03/1952, “La unificación de la vía de apremios para el co-
bro de los servicios de riego, actuando un solo recaudador en representación
del Departamento de Irrigación y de los cauces, no destruye la autonomía de
estos últimos. Por ello, las facultades del recaudador son limitadas al objeto del
apremio, no pudiendo debatir asuntos de fondo que puedan comprometer los
intereses de los cauces”.
El sistema de cobro implementado por la administración hídrica sólo
impone al usuario el costo de “operación” del sistema, es decir cuánto le
cuesta al Departamento General de Irrigación y a las Inspecciones de Cau-
ce el control y la distribución del agua en cada propiedad, planta potabi-
lizadora, industria, etc, beneficiada con la concesión o permiso de uso, y
preservar su calidad; pero no contempla los costos de “oportunidad”, que
implicaría que el usuario asuma el costo que su uso diferencial de un bien
del dominio público le impone a la sociedad232.
232
ANDINO, Mónica Marcela, Régimen jurídico de la financiación del agua en Argentina, Ministerio
de Agroindustria. Unidad para el Cambio Rural, Buenos Aires, 2016
182
Art. 13 - APREMIO. Constituye título ejecutivo hábil y comple-

to para promover ejecución por la vía de apremio, el certificado de
deuda emitido por el Inspector de Cauce, el que deberá ajustarse a
lo determinado por el Código Fiscal.
Siendo la plena sustentabilidad económica de los gastos de los cauces
el principio fundamental donde asienta la autarcía de la que gozan las
Inspecciones de Cauce, en concordancia con la garantía establecida en el
artículo 187 de la Constitución de Mendoza, que asegura a los usuarios
la administración de las rentas del canal, el pago de las contribuciones
determinadas en el marco de la Ley 6405, así como las que provienen de
los arts. 144 a 147, 79 bis, 152, 173, 195, 203 c y 226 inc. 3 de la Ley de
Aguas, art. 5, 11 y 12 Ley 6405, Ley 4290 y Decreto Ley 555/75, entre
otras, resulta la principal obligación que pesa sobre todo concesionario o
permisionario de aguas.
Por ello el incumplimiento de tales cargas tributarias acarrea, a más
de la sanción de corta de dotación prevista en el art. 27 inc. 3 de la Ley
de Aguas, el cobro compulsivo por la vía judicial ejecutiva denominada
“apremio” que consagran los arts. 4 y 5 de la Ley de Aguas. Se remite para
mayor detalle al comentario que se ha realizado de tales preceptos en el
primer volumen de esta obra.
A los fines de la ejecución de la deuda, y en virtud del principio de
percepción unificada que se ha mencionado en el comentario al artículo
anterior, el Departamento General de Irrigación emite los boletos de deu-
das correspondientes al inicio del proceso de ejecución fiscal o apremio,
los que son suscriptos por los Inspectores de Cauce respectivos, trans-
formándose así en título ejecutivo hábil para el inicio de las acciones de
apremio, las que en razón de los artículos 4 y 5 de la Ley de Aguas se so-
meterán al procedimiento prescripto por el Código Fiscal.
Art. 14 - ASOCIACIÓN DE INSPECCIONES. Las Inspecciones de

Cauces podrán agruparse en Asociaciones, para el mejor cumpli-
miento de sus fines o para la defensa de los derechos y fomento
183
de los intereses de las comunidades de usuarios agrupadas; en la

medida que sean compatibles con una administración eficiente del
recurso para todos los usos y en procura del bien común zonal.
Art. 15 - CONSTITUCIÓN. Para la conformación de las Asocia-
ciones de Inspecciones se requiere el consentimiento expreso de
las Inspecciones de Cauces con voluntad de asociarse, manifestan-
do a través de sus respectivas Asambleas Generales de Usuarios y
sin afectar sus autonomías. El Departamento General de Irriga-
ción emitirá el acto aprobatorio respectivo.
Art. 16 - NATURALEZA JURÍDICA. Las Asociaciones de Inspec-
ciones, al igual que las Inspecciones que la integran, gozan de ple-
na capacidad jurídica para actuar en el ámbito del derecho públi-
co y privado, encontrándose facultadas para elaborar sus propios
estatutos de organización y funcionamiento; designar sus autori-
dades y administrar sus rentas, bajo la supervisión del Departa-
mento General de Irrigación de conformidad con el Art. 187 de la
Constitución Provincial.
La Ley 6405 no sólo repotencia a las Inspecciones de Cauce, dándo-
les la dimensión institucional que les correspondía por su naturaleza y
origen histórico. Además, regula una nueva estructura no estatal que las
Inspecciones, en forma voluntaria, pueden conformar: las Asociaciones
de Inspecciones de Cauce.
En efecto, y siguiendo la tendencia que había sido regulada primera-
mente por la Resolución 163/93 HTA, la ley 6405 establece que las Ins-
pecciones de Cauce podrán agruparse en Asociaciones, para el mejor cum-
plimiento de sus fines o para la defensa de los derechos y fomento de los
intereses de las comunidades de usuarios agrupadas; en la medida que
sean compatibles con una administración eficiente del recurso para todos
los usos y en procura del bien común zonal.
Estas Asociaciones de Inspecciones, al igual que las Inspecciones de
Cauce que la integran, resultan personas jurídicas autárquicas, y consi-
guientemente diferenciables de las Inspecciones que las conforman. Con-
184
siguientemente gozan de plena capacidad jurídica para actuar en el ámbi-

to del derecho público y privado, encontrándose facultadas para elaborar
sus propios estatutos de organización y funcionamiento; designar sus au-
toridades y administrar sus rentas, bajo la supervisión del Departamento
General de Irrigación de conformidad con el Art. 187 de la Constitución
Provincial.
Para la conformación de las Asociaciones de Inspecciones se requiere
el consentimiento expreso de las Inspecciones de Cauces con voluntad de
asociarse, manifestando a través de sus respectivas Asambleas de Usua-
rios, sin que ello pueda afectar las autonomías de tales Inspecciones. Con
ello, el nuevo ente no implica la unidad de las entidades preexistentes,
sino sólo su unión, subsistiendo plenamente las competencias de las Ins-
pecciones que se asocian en sus respectivos ámbitos territoriales233.
Si bien tales Asociaciones se constituyen para el mejor cumplimiento
de los fines de las Inspecciones que se asocian, o para la defensa de los
derechos y fomento de los intereses de las comunidades de usuarios agru-
padas, ello no importa que resulten una autoridad administrativa propia-
mente dicha, ni pueden asumir funciones que son propias de las Inspec-
ciones de Cauce según la Ley 6405, o de las autoridades que contemplan
los artículos 1, 6 y cc de la Ley de Aguas. Como se analizará al comentar
el artículo 17, su objeto es acotado a funciones de asistencia a las autori-
dades que ejercen la función administrativa activa sobre los cauces, y con-
secuentemente, no corresponde a las mismas la policía, administración,
uso, control, conservación, mantenimiento y preservación de los canales,
hijuelas y desagües de riego de la Provincia así como de las aguas que son
conducidas por los mismos.
233
Este aspecto es resaltado en el artículo 13 de la Resolución 744/98 HTA, el que expresa que las
Asociaciones deben ajustar su funcionamiento a la Ley 6405 sin afectar la autonomía y jurisdicción
atribuida por la misma Ley a las Inspecciones de Cauce. Más allá de esta reglamentación, se
considera que la fuente real de este esquema radica en el mismo texto de la Ley 6405, el que no
sólo contempla la facultad de asociarse “sin afectar sus autonomías” (art. 15), sino que además
distingue claramente la posibilidad de “disponer la fusión o exclusión y asociación o separación con
otras Inspecciones de Cauces” (art. 6). De allí que la integración de varias Inspecciones de Cauce se
produce mediante fusión, aspecto claramente distinguible de la mera asociación.
185
La norma contempla además que el Departamento General de Irriga-

ción debe emitir un acto aprobatorio de tal proceso, regulándose el iter co-
rrespondiente en el art. 14 de la resolución reglamentaria. Tal acto apro-
batorio es de naturaleza homologatoria234 en cuanto corresponde en el
contexto de control de legalidad que encomienda la norma constitucional
al Departamento General de Irrigación sobre el actuar autárquico de las
Inspecciones, y consiguientemente condiciona la eficacia de las decisiones
de las Inspecciones de constituir la Asociación.
Estos entes, además, se encuentran facultados para elaborar sus pro-
pios estatutos de organización y funcionamiento, designar sus autori-
dades y administrar sus rentas, bajo la supervisión del Departamento
General de Irrigación de conformidad con el Art. 187 de la Constitución
Provincial.
En particular, y sin perjuicio de analizar en base a los siguientes ar-
tículos los aspectos que hacen a la designación de autoridades, debe ob-
servarse que la administración de las rentas de cada Asociación incluye la
previsión de los recursos financieros de la misma y la disponibilidad de
tales valores, aspectos que deben ser previstos estatutariamente y cuyo
contralor se analizará al comentar los artículos 22 y 23 de la Ley 6405.
Estos valores, suelen ser establecidos a través de los Directorios de cada
Asociación235.
La Resolución 744/98 HTA ha fijado que en la Asamblea que se efectúe
para considerar el proyecto de presupuesto, en caso de Inspecciones aso-
ciadas, el Inspector deberá justificar el aporte a la Asociación, debiendo la
Asamblea recomendar al H. Tribunal Administrativo la decisión a adoptar
en el ejercicio de la competencia que estipula el artículo 23 numeral 1)
inciso a) de la Ley 6405.
234
La aprobación u homologación, conforme explica DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob
cit, p. 554, es un acto de control posterior a la emisión del acto controlado. Sobre el alcance de
la aprobación, se remite a las consideraciones que se han realizado con respecto a tal instituto al
comentar los incisos a) y b) del artículo 23 de la Ley 6405.
235
PINTO, Mauricio, “Régimen económico-financiero del agua en Argentina”, ob cit, p. 257
186
Art. 17 - OBJETO. Conforme con lo establecido el Art. 14o, las

Asociaciones de Inspecciones tendrán por objeto:
a) Sugerir y orientar criterios de optimización en la prestación
del servicio y en el mejor aprovechamiento y conservación
del sistema hídrico zonal;
b) Cumplir subsidiariamente todas aquellas actividades de
asistencia, promoción y coordinación que superen la posi-
bilidad de ser ejercidas eficientemente por las Inspecciones
de Cauces;
c) Estimular la realización de otras actividades afines, que tien-
dan al desarrollo socio económico regional.
Art. 18 - FACULTADES. Las Asociaciones de Inspecciones para
el mejor cumplimiento de sus fines podrán:
a) Adquirir o arrendar bienes para su normal desenvolvimiento;
b) Celebrar contrataciones de personas y servicios necesarios
para su funcionamiento;
c) Ejecutar todo otro acto jurídico ajustado a su objeto.
El artículo 14 de la Ley 6405 contempla que la agrupación en Asocia-
ciones es para el mejor cumplimiento de los fines de las Inspecciones de
Cauce o para la defensa de los derechos y fomento de los intereses de las
comunidades de usuarios agrupadas, finalidades que expresamente la nor-
ma limita en la medida que sean compatibles con una administración efi-
ciente del recurso para todos los usos y en procura del bien común zonal.
Especificando esta finalidad genérica, el artículo 17 determina el ob-
jeto que legalmente presentan las Asociaciones, básicamente a través de
tres líneas de acción que enumera la norma.
Por una parte, las Asociaciones tienen por objeto el sugerir y orientar
criterios de optimización en la prestación del servicio y en el mejor apro-
vechamiento y conservación del sistema hídrico zonal. Es decir, corres-
ponde a las mismas una función administrativa de naturaleza consultiva,
coadyudante a la conformación de la voluntad administrativa propia de la
Inspección de Cauce.
187
Como en la generalidad de los dictámenes y opiniones administrativas,

al no existir norma expresa que la exija, tal función consultiva no es esen-
cial (arts. 35 inc. b) y 110 Ley 9003), siendo facultativo para cada Inspec-
tor solicitar la opinión de los órganos técnicos y burocráticos de la Asocia-
ción que integre. Este aspecto, es por demás claro en virtud que siendo las
Asociaciones de existencia voluntaria, su participación en las actuaciones
de las Inspecciones nunca puede resultar necesaria, sino que es eventual.
Por otra parte, corresponde al objeto de las Asociaciones cumplir sub-
sidiariamente todas aquellas actividades de asistencia, promoción y coor-
dinación que superen la posibilidad de ser ejercidas eficientemente por las
Inspecciones de Cauces.
Pero es necesario tener presente que estas actividades sólo proceden
de forma subsidiaria, lo que exige una delegación expresa de la Inspección
de Cauce hacia la Asociación en concordancia con las normas que estipu-
lan los artículos 2 y 7 a 13 de la Ley 9003. En caso de producirse tal dele-
gación, que puede resultar expresada en el estatuto de cada Asociación o
en un acto particular del Inspector de Cauce, la misma se encuentra limi-
tada sustancialmente por la ley a actividades de asistencia, promoción y
coordinación, no pudiendo nunca extenderse a la función administrativa
activa que ejerce el Inspector al resolver los asuntos de su competencia.
Finalmente, el artículo 17 establece como objeto de las Asociaciones el
estimular la realización de otras actividades afines, que tiendan al desa-
rrollo socio económico regional. La Resolución 744/98 HTA, al reglamen-
tar el presente aspecto, había determinado expresamente que el objeto de
las Inspecciones asociadas abarcaba a las actividades afines que tiendan al
desarrollo socio económico regional que estén exclusivamente referidas a
la administración del recurso hídrico. Por Resolución 370/15 HTA, bajo el
fundamento de que esta regulación limitaba la posibilidad de “procurar o
estimular” actividades afines que tiendan al desarrollo socio económico
regional, esta norma reglamentaria fue modificada, estableciéndose un
texto más vago que se limita a remitir el objeto legal expresado en el art.
17 de la Ley 6405.
188
A pesar de esta modificación reglamentaria, se considera que la mis-

ma norma legal reglamentada encauza las actividades de las Asociaciones
evitando cualquier tendencia expansiva que transforme su ámbito com-
petencial hacia aspectos ajenos a la gestión del agua que corresponde a
las Inspecciones que las conforman, evitándose así que estos entes aso-
ciativos (bajo la excusa de estimular actividades afines para el desarrollo
zonal) se desnaturalicen hacia actividades mercantiles que son incompa-
tibles con las personas públicas sin fines de lucro que los conforman, las
que son creadas por ley con un fin público específico que limita todo su
desarrollo funcional.
Esta interpretación es armónica con el art. 2 de la Ley 6405 -que ex-
presamente estatuye que las Inspecciones de Cauce resultan personas de
derecho público sin fines de lucro-; con el art. 14 de la misma norma –que
establecen que las Inspecciones se agrupan en Asociaciones para el mejor
cumplimiento de sus fines o la defensa de los derechos de las comunida-
des de usuarios, en la medida en que sean compatibles con una adminis-
tración eficiente del recurso y el bien común zonal-; con el art. 16 de dicha
ley –que estipula que la naturaleza jurídica de las Asociaciones es “igual
que las Inspecciones que la integran”, es decir que resultan personas de
derecho público sin fines de lucro-; y con el mismo art. 17 de la Ley 6405–
que establece que el objeto del ente asociativo consiste en “estimular” y
no en “realizar” las mentadas actividades afines. Por ello, es incoherente
pretender cualquier interpretación del nuevo texto reglamentario que -de
manera contra legem- permita a través de la figura asociativa autorizada
dar lugar a competencias más extensas que las que estén exclusivamente
referidas a la administración del recurso hídrico.
Finalmente, el artículo 18 faculta a estos entes a adquirir o arrendar
bienes para su normal desenvolvimiento, celebrar contrataciones de per-
sonas y servicios necesarios para su funcionamiento, y –genéricamente-
ejecutar todo otro acto jurídico ajustado a su objeto.
La naturaleza pública de las Asociaciones, y el consiguiente carácter
público de sus recursos, conllevan la necesidad de que para la producción
189
de los referidos actos jurídicos se atiendan las normas administrativas

propias del caso, tanto en materia de contrataciones como de administra-
ción financiera.
Art. 19 - ÓRGANOS DE LAS ASOCIACIONES. Son órganos de las

Asociaciones de Inspecciones: el DIRECTORIO y la SINDICATURA.
Art. 20 - DIRECTORIO. La administración y conducción de la
Asociación de Inspecciones estará a cargo de un Directorio, com-
puesto por un representante de cada una de las Inspecciones que
la integran. El representante deberá ser su respectivo Inspector
de Cauce y en caso de imposibilidad de éstos, los Delegados en el
orden legal correspondiente.
Art. 21 - AUTORIDADES. Conformado el Directorio, sus miem-
bros designarán al Presidente, Secretario, Tesorero y demás au-
toridades que estimen necesarias; asimismo, podrán conformar
comisiones para el estudio y seguimiento de los diversos temas
afines al objeto de la Asociación.
Art. 22 - SINDICATURA. Los estatutos de las Asociaciones de
Inspecciones deberán prever la organización y funcionamiento de
una Sindicatura, la que tendrá por función fiscalizar la gestión del
Directorio.
Los artículos 19 a 22 de la Ley 6405 regulan la estructura orgánica de
las Asociaciones de Inspecciones de Cauce, estableciendo como órganos
necesarios al Directorio y a la Sindicatura.
El primero de ellos, es el órgano responsable de la conducción y admi-
nistración de la Asociación, estando integrado por el Inspector de cada
uno de las Inspecciones asociadas, previéndose la alternancia por el co-
rrespondiente Delegado en caso de imposibilidad de asistencia por parte
del Inspector.
Debe tenerse presente que este régimen de reemplazo no implica la
sustitución del Inspector de Cauce en el contexto del artículo 10 de la
Ley 5302, el que puede encontrarse en posesión del cargo pero delegar
190
transitoriamente en el Delegado correspondiente la asistencia al Direc-

torio ante una imposibilidad concreta; mientras que éste último régimen
configura un reemplazo de la persona que ejerce el órgano ante la impo-
sibilidad funcional del titular, la Ley 6405 refiere a la imposibilidad de
asistencia a la reunión de Directorio por parte del Inspector, y consiguien-
temente se trata de la previsión de una suplencia en el Directorio y no de
una sustitución en el cargo de Inspector.
Esta interpretación es la que responde a un análisis lógico de ambos
textos legales en la integridad del orden jurídico: de acuerdo al artículo
10 de la Ley 5302 el primer Delegado desempeña el cargo de Inspector
–constituyéndose el instituto de la sustitución-, y con ello el Delegado en
ejercicio del cargo de Inspector es el Inspector a los fines de representar
a la Inspección y conformar el Directorio de la Asociación; contrariamen-
te, la Ley 6405 habla de que ante la imposibilidad de asistencia de quién
ejerce el cargo de Inspector, la Inspección puede ser representada por los
Delegados en el orden legal, lo que supone que quien ejerce el cargo de
Inspector manifieste su imposibilidad de asistir y –consiguientemente-
delegue tal representación según la previsión legal.
De este modo, lo que hace la Ley 6405 es autorizar al Inspector de
Cauce en cuanto a la posibilidad de delegación de la representación de la
Inspección en el Directorio de la Asociación, superándose mediante ex-
presa habilitación en una norma especial la limitación general que im-
ponía el artículo 8 inciso b) de la Ley 9003 en cuanto a la posibilidad de
delegarse las atribuciones inherentes al carácter político de la autoridad,
técnica regulatoria que indudablemente tiende a asegurar la eficacia del
funcionamiento de las Asociaciones.
Este encuadre no es menor, ya que mientras el sustituto ejerce el órga-
no sustituido en los términos del artículo 10 de la Ley 5302, el delegado
se encuentra bajo la coordinación y control del delegante, quien responde
por las deficiencias en la dirección, vigilancia, control y organización (ar-
tículo 10 Ley 9003).
191
La participación de los Inspectores o los Delegados en el Directorio de

la Asociación es necesariamente de carácter ad honorem (art. 16 Resolu-
ción 744/98 HTA), lo cual es completamente razonable si se comprende
que tal participación es en ejercicio de la representación que corresponde
al mismo con respecto a la Inspección de Cauce (art. 9 inc. a) Ley 6405), y
con ello no importa otra labor que el desempeño de las funciones que co-
rresponden al cargo de Inspector de cauce, o en su defecto al de Delegado.
Las designaciones en los cargos que integran el Directorio -Presiden-
te y Secretario, así como el Tesorero- se realizan por simple mayoría en-
tre los integrantes del mismo, y quienes sean designados subsisten en
tal función en tanto mantengan la condición de Inspector, pudiendo ser
reelectos (art. 17 Resol 744/98 HTA). El artículo 21 de la Ley permite ex-
tender la designaciones funcionales que realiza el Directorio a otros car-
gos u autoridades que resulten necesarias; concordantemente, debe recor-
darse que como consecuencia del artículo 16, que contempla la facultad
de las Asociaciones de elaborar sus propios estatutos de organización y
funcionamiento y designar sus autoridades, corresponderá a tales cartas
estatutarias establecer la estructura orgánica de cada Asociación y los me-
canismos de designación de autoridades.
Finalmente, el artículo 22 ha establecido la existencia de un órgano de
fiscalización interna a fin de controlar la conducción y administración en-
comendada al Directorio. Este órgano debe ser organizado en los estatu-
tos de cada Asociación, previéndose en los mismos las correspondientes
funciones de control.
Sin perjuicio de ello, la Resolución 744/98 HTA ha previsto que la Sin-
dicatura estará integrada por usuarios de las Inspecciones que conforman
la Asociación, en un número de hasta tres (3) miembros y sus funciones
serán ad-honorem.
La fiscalización de la gestión del Directorio que debe desarrollar la Sin-
dicatura comprende el control de legitimidad y de mérito en la toma de
decisión. Para la ejecución de la función de fiscalización los síndicos pre-
192
sentan las facultades previstas normativamente para la Comisión de Vigi-

lancia, estando facultados para contratar profesionales o consultores que
produzcan informes sobre asuntos que competen a la Sindicatura (art. 18
Resolución 744/98 HTA).
Sobre este tema, sin embargo, debe atenderse que la Resolución
744/98 HTA ha coordinado la función presupuestaria y de contralor de la
Asamblea de cada Inspección asociada con los aspectos económicos finan-
cieros del funcionamiento de las Asociaciones. Al respecto, en el artículo
4 de este reglamento se estipula que en el caso de Inspecciones de Cau-
ce que aporten recursos a una Asociación, conjuntamente con la rendi-
ción de cuentas de la Inspección, deberá someterse a consideración de la
Asamblea el informe de la Sindicatura sobre la rendición de cuentas de la
Asociación, detallado por ítem; debiendo la Asamblea de Usuarios reco-
mendar el H. Tribunal Administrativo la decisión a adoptar en el marco
del artículo 23 numeral 1) inciso a) de esta Ley.
Art. 23 - FISCALIZACIÓN. La fiscalización pública de las Ins-

pecciones de Cauces y de las Asociaciones de Inspecciones estará
a cargo del Departamento General de Irrigación, el que la ejercerá
de la siguiente forma:
El artículo 23 de la Ley 6405 desarrolla legislativamente el control
de las autoridades superiores de Irrigación que observa la Constitución de
Mendoza al concluir su artículo 187.
Este control, según el texto constitucional, en ningún momento puede
desnaturalizar el derecho de los interesados de los canales, hijuelas y des-
agües de elegir sus autoridades y administrar sus respectivas rentas. Pero
es claro que tales derechos deben ejercerse regularmente, es decir confor-
me estipula la ley, creándose sobre tal ejercicio un sistema de fiscalización
que actualmente surge del referido artículo de la ley 6405 y otras normas
complementarias y concordantes que se referirán.
La labor de fiscalización o control es el nuevo examen de los actos de
193
una persona por otra que está para ello expresamente autorizada, con
el objeto de establecer la conformidad de los mismos con determinadas
normas, o si ellos cumplen con determinados fines, influyéndose de esta
manera sobre la formación o sobre la eficacia del acto controlado, al punto
de impedir que ésta se realice si resulta irregular. En estos supuestos el
control importa afectar sobre la validez del acto, y consiguientemente de-
termina o impide la eficacia del mismo. En otros casos, el control atiende
la conducta del controlado a efectos de considerar las eventuales respon-
sabilidades del caso236.
Dentro de la labor fiscalizadora que ejerce el Departamento General de
Irrigación, existen diversos tipos de control. Por una parte, en casos como
los que se contemplan en los incisos a) –en relación al presupuesto-, c) y
f) del numeral 1), se trata del ejercicio de una función de fiscalización del
acto controlado que conlleva la homologación del mismo a los fines de su
eficacia; en cambio, en los casos que regulan los incisos a) –en relación a la
rendición de cuentas- y b) del numeral 1), o los incisos a) y b) del numeral
2), se trata del ejercicio de una función de fiscalización sobre el actuar de
los funcionarios controlados, y por ello el resultado de esta competencia
no es validar un acto de dichos funcionarios sino establecer las conse-
cuencias que tales actos u omisiones acarrean sobre los controlados en
materia de responsabilidad.
En general, el carácter autárquico expresamente reconocido en los ar-
tículos 2 y 16 de la Ley 6405 para las Inspecciones y Asociaciones respec-
tivamente, como ya se ha expresado en el primer volumen de esta obra
al comentar el Título I y XV y los artículos 204, 212, 221h) de la Ley de
Aguas y en diversos preceptos de la Ley 6405, impide al Departamento
General de Irrigación, en principios, entrometerse en cuestiones de opor-
tunidad y conveniencia que hacen a la autoadministración de tales entes,
limitándose por ello –salvo en el caso del recurso de apelación regulado en
los artículos 221 h de la Ley de Aguas y 9 de la ley 6405- al control ex post
236
DIEZ, Manuel María, Derecho Administrativo, Tº I, p. 195.
194
de cuestiones de legalidad en el marco de una fiscalización administrativa

propia de la relación autárquica entre sujetos de la Administración.
Consecuentemente, el objetivo del contralor resultará fundamental-
mente impedir o reprimir la violación de preceptos normativos, aseguran-
do la conformidad con el derecho de los actos u operaciones237 que realicen
las Inspecciones de Cauce y las Asociaciones que las aglutinan.
Este contralor en los aspectos regulados en el artículo que se comen-
ta no implica la existencia de una relación jerárquica propia de órganos
internos238, causa que excluye –como se ha adelantado- el control de la
oportunidad y conveniencia de los actos de carácter institucional de los
entes controlados, así como los demás caracteres que se presentan en las
relaciones jerárquicas239. Aun así, como se especificará en el análisis del
numeral 1) incisos a) y b) y del numeral 2) inciso b) del artículo que se
comenta, en ciertas ocasiones deficiencias en la oportunidad o el mérito
de ciertas labores pueden determinar la legalidad del comportamiento del
funcionario responsable y las consiguientes responsabilidades del mismo.
Finalmente, debe tenerse presente que bajo el esquema general del artí-
culo 22 de la Ley 9003, en el ámbito administrativo el control de legalidad
sobre entidades autárquicas habilita al controlante a dar instrucciones ge-
nerales al controlado, intervenirlo, decidir en recursos y denuncias, y reali-
zar investigaciones preventivas. Este régimen, sin dudas aplicable en la re-
lación que estipula el artículo 187 de la Constitución de Mendoza entre las
autoridades superiores del agua y los organismos de usuarios, otorga un
sustrato genérico que complementa las normas específicas de la Ley 6405.
237
238
DIEZ, Manuel María, Derecho Administrativo, Tº I, p. 195 aclara que no debe confundirse
el control con la jerarquía, en cuanto el control o fiscalización es una labor que –como ocurre
generalmente con los denominados Tribunales de Cuentas- suele ser encomendada a órganos
específicos ajenos a la relación jerárquica.
239
PINTO, Mauricio, “Configuración jurídica de la participación comunitaria en la gestión hídrica”,
nota al fallo Suprema Corte de Justicia de Mendoza, Sala Segunda, in re Troncoso, Carmelo Rafael /
Departamento General de Irrigación, sentencia de 11/11/2001, ob cit, p. 195.
195
Las siguientes previsiones normativas particularizan el régimen de

fiscalización referido a través de distintas funciones que se encomiendan
dentro del Departamento General de Irrigación, a la Superintendencia y
al H. Tribunal Administrativo, complementándose tales preceptos con las
previsiones de la Ley 5302 y 322.
1) El Tribunal Administrativo está facultado para:

Dentro de las previsiones del numeral 1) del artículo 23 de la Ley 6405
se regulan distintos extremos referidos a la actividad de control que co-
rresponde ejercer al H. Tribunal Administrativo, algunos de ellos propia-
mente de naturaleza fiscalizadora, y otros de carácter instrumental para
concretar el referido control.
Así, los incisos a), b), c), f) y j) del precepto constituyen competencias
de control acordes a las funciones que otorga el artículo 187 de la Cons-
titución de Mendoza, aunque los incisos d), e), g) y k) importan medios
instrumentales o consecuencias de tal control. A su vez, los incisos h) e i)
no constituyen una expresión de una función fiscalizadora, sino más bien
de fomento.
a) Aprobar el Presupuesto Anual de Gastos y Cálculo de Recur-

sos y las Rendiciones de Cuentas presentadas por las Inspecciones
de Cauces y las Asociaciones;
b) Efectuar los controles de legitimidad de la ejecución pre-
supuestaria y de las rendiciones de cuentas de las Inspecciones y
Asociaciones;
Los incisos a) y b) del numeral 1) del art. 23 de la Ley 6405 importan
el ejercicio de dos líneas de control esenciales que descansan en el Depar-
tamento General de Irrigación con respecto al derecho a participar en la
administración de las rentas que la Constitución otorga a los interesados
de los canales. Por una parte, la determinación presupuestaria de los re-
cursos y gastos que implican la dinámica financiera de esas rentas; y por
otra parte, la rendición de cuentas y el consiguiente control sobre la eje-
196
cución presupuestaria que debe realizar el funcionario responsable de tal

gestión.
Tal como se ha referido anteriormente, el control que se efectúa me-
diante la aprobación presupuestaria importará un control del acto de emi-
sión del presupuesto; mientras que el control sobre la rendición de cuenta
y la ejecución presupuestaria que refleja tiene por objeto atender la res-
ponsabilidad del Inspector de Cauce y –en su caso- los Delegados en sus
carácter de cuentadantes por los fondos públicos que administran.
Al comentar los artículos 5 y 9 de la Ley 6405, se ha referido que las
Inspecciones de Cauce en ejercicio de su autarquía y con fuente en los de-
rechos reconocidos en el artículo 187 de la Constitución a los interesados
de un canal para administrar las rentas de éste, sancionan sus propios
presupuestos en un procedimiento que inicia con un proyecto elaborado
por el Inspector de Cauce con conformidad de los Delegados, y continúa
en la aprobación correspondiente por la Asamblea de usuarios.
Sin embargo, dicho presupuesto no adquiere eficacia en dicha instan-
cia, sino que la ley lo somete a un control mediante aprobación del Depar-
tamento General de Irrigación.
Tal aprobación u homologación, es un acto de control posterior a la emi-
sión del acto controlado240. Como explica Diez241, la aprobación refiere
únicamente a la declaración de voluntad de un órgano controlante con
respecto a un acto emitido por un órgano autárquico, al que por medio
de tal declaración se le brinda eficacia, constituyendo por ello un proce-
dimiento de fiscalización preventivo que inhibe la ejecutoriedad de los
actos irregulares; sin embargo, ello no obsta a que el acto jurídico del ente
autárquico resulte en sí mismo perfecto y valido –aunque ineficaz hasta
la aprobación-, ya que dicho acto y la aprobación no configuran un acto
complejo sino dos actos jurídicos diferentes. Consecuentemente, la apro-
bación es meramente declarativa de la regularidad del acto aprobado y por
240
241
DIEZ, Manuel María, Derecho Administrativo, Tº I, p. 202.
197
ello genera efectos ex tunc, es decir retroactivos al momento del dictado

del acto controlado242.
Debe aclararse, sin embargo, que en ocasiones la oportunidad o el mé-
rito de ciertas labores puede determinar la legalidad –o su falta- del acto
emitido. Como explica claramente la doctrina administrativista, la discre-
cionalidad –y la consiguiente oportunidad y mérito que conlleva adoptar
o no una decisión en un momento dado- presenta límites jurídicos esta-
blecidos por –entre otros principios jurídicos generales- la razonabilidad,
la no desviación de poder, la buena fe, la equidad, o las exigencias téc-
nicas; y con ello, si las previsiones presupuestarias que han de encauzar
la función administrativa de la Inspección importan medios claramente
inconvenientes, o pecan por prematuridad o extemporaneidad, puede
afirmarse que no resulta ajustada a derecho y por ello es ilegal o antiju-
rídica243. No debe olvidarse que aunque todo acto estatal discrecional sea
impreciso en los medios, es preciso en los fines, lo que permite señalar
que no todos los medios se presentarán como igualmente válidos en fun-
ción de los intereses tutelados en concreto, y por ello se constituirá como
atentatorio de la legalidad, por ejemplo, cualquier caso de irrazonabilidad
en la elección de los medios, o de desviación de poder.
El efecto declarativo que se refiere importa que el órgano controlante
sólo puede otorgar o negar su aprobación, cuando el contenido del acto
presupuestario implique un desajuste a los principios legales o afecte
los intereses de la comunidad de usuarios244, pero no puede de ninguna
manera reformar o modificar el acto sometido a control, ya que ello
excede el mero control e importaría sustituir la voluntad autárquica del
controlado245.
242
En igual sentido, MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tº I, ob cit, p. 616.
243
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, p. 355 a 357.
244
Esta situación, prevista en la Resolución 744/98 HTA de manera expresa, es acorde a los límites
generales que el orden jurídico impone a la discrecionalidad presupuestaria para que resulte acorde
a la legalidad.
245
Contrariamente, el art. 4 in fine de la Resolución 744/98 HTA contempla la posibilidad de
198
En cambio, es procedente una aprobación parcial del referido acto pre-

supuestario cuando el mismo presenta unidades de contenido indepen-
dientes entre sí. En este sentido, el artículo 4 in fine de la Resolución
744/98 HTA establece que el H. Tribunal Administrativo aprobará par-
cialmente el mismo y lo remitirá a la consideración de la Inspección para
que tome vista de las observaciones practicadas.
En caso de que el presupuesto no resulte aprobado, y hasta tanto se
corrijan los vicios observado en los mismos, rige en el ámbito de la Ins-
pección de Cauce el presupuesto del periodo anterior (art. 99 inc. 3 Const.
de Mendoza y art. 27 Ley 8706).
En este contexto, entonces, los presupuestos que, con conformidad de
los Delegados sean elevados por el Inspector de Cauce a la Asamblea, y
obtengan la conformidad de ésta, son remitidos al H. Tribunal Adminis-
trativo para su control y eventual aprobación homologatoria que los dote
de eficacia.
La norma en análisis también otorga al H. Tribunal Administrativo
una facultad fiscalizadora sobre la ejecución presupuestaria de las Inspec-
ciones de Cauce y las consiguientes rendiciones de cuenta. En tal sentido,
la aprobación de tales rendiciones presenta un sustrato distinto al que se
ha comentado hasta ahora. La misma no procura dar eficacia a acto algu-
no –en cuanto no hay acto que requiera tal eficacia-, sino atender la exis-
tencia de eventuales responsabilidades en la administración de las rentas
del canal que han realizado quienes están a cargo de tal administración en
el marco presupuestario aprobado.
Al analizar los artículos 5 y 9 de la Ley 6405 se observó que la Asam-
blea de Usuarios resultaba con facultades para votar la conformidad con
respecto a la Rendición de Cuentas que elevara el Inspector de Cauce, ren-
dición que debía contar con la conformidad del Cuerpo de Delegados. Sin
perjuicio de esta esfera de control interno propio de la vida autárquica
de cada Inspección, donde la Asamblea verifica si el Inspector de Cauce
modificar los presupuestos en el acto aprobatorio del H. Tribunal Administrativo.
199
ha actuado en el marco de legalidad y previsión presupuestaria acordada

por tal Asamblea, con posterioridad tales constancias contables deben ser
remitidas a una aprobación del Departamento General de Irrigación que,
a través de su H. Tribunal Administrativo analiza la legalidad del obrar
del Inspector.
Si bien la función de control de las cuentas de las Inspecciones estu-
vo regulada por Acordada 1054 del Tribunal de Cuentas246 bajo la órbita
directa de dicho ente, por Acordada 1581 de 1990 éste reconoció que era
función constitucional del Departamento General de Irrigación el control
de la administración de los fondos pertenecientes a las Inspecciones de
Cauce, y consiguientemente receptó una propuesta realizada por dicho
Departamento en cuanto al control directo del mismo sobre las rentas que
refiere el artículo 187 de la Constitución de Mendoza.
Consiguientemente, dicha Acordada dejó sin efecto el anterior régi-
men en el que el Tribunal de Cuentas verificaba las respectivas ejecucio-
nes de cada comunidad de usuarios y dispuso que el Departamento Gene-
ral de Irrigación debía remitir al Tribunal de Cuentas anualmente, dentro
del primer trimestre de cada ejercicio, una nómina de las Inspecciones de
Cauce que formulasen presupuesto, con indicación del administrador res-
ponsable y su domicilio legal constituido, debiendo exponer además a tra-
vés del balance mensual de ingresos y egresos del Departamento General
de Irrigación los montos globales de los ingresos percibidos por cuenta de
los cauces y los egresos por los fondos entregados. Igualmente, dentro de
la respectiva rendición de cuentas el Departamento General de Irrigación
debe acompañar estados contables que refieran lo recaudado por cauce, el
246
Conforme el artículo 181 de la Constitución de Mendoza, “Habrá un Tribunal de Cuentas con
jurisdicción en toda la Provincia y con poder bastante para aprobar o desaprobar la percepción e
inversión de caudales públicos hechas por todos los funcionarios, empleados y administradores
de la Provincia”. El artículo 182 establece que “Todos los poderes públicos, las municipalidades y
cuantos empleados y personas administren caudales de la Provincia u otras corporaciones, estarán
obligados a remitir anualmente las cuentas documentadas de los dineros que hubieran invertido o
percibido, para su aprobación o desaprobación, debiendo el tribunal pronunciarse sobre ellas en el
término de un año desde su presentación, so pena de quedar de hecho aprobadas, sin perjuicio de
la responsabilidad de aquél”.
200
importe transferido, saldo deudor o acreedor, así como los movimientos

de fondos rendidos por cada cauce. Finalmente, toda la documentación
propia de la rendición de cuentas de las Inspecciones de Cauce incluyendo
los comprobantes justificativos de las inversiones, deben ser archivadas
por el Departamento General de Irrigación a los efectos del contralor por
los auditores del H. Tribunal de Cuentas.
El procedimiento administrativo que llevó a la Acordada 1581 del H.
Tribunal de Cuentas es un adecuado ejemplo de coordinación y coope-
ración interadministrativa. De esta forma, se ha coordinado el control
por el Tribunal de Cuentas que impone el artículo 182 de la Constitución
provincial sobre las personas que administren caudales de la Provincia u
otras corporaciones, con el control que corresponde por el artículo 187 de
dicha Carta a las autoridades superiores del agua sobre el manejo de las
rentas cuya administración corresponde a los interesados de los canales
bajo la forma de las Inspecciones de Cauce.
La función fiscalizadora que importa la aprobación de la rendición de
cuentas de las Inspecciones y Asociaciones que regula el inciso que se co-
menta, entonces, resulta de la misma naturaleza que la propia que concre-
ta el Tribunal de Cuentas, el que bajo la Acordada referida ha mantenido
el ejercicio de su competencia en un sustrato secundario, aunque reser-
vándose la aprobación o desaprobación definitiva de las rendiciones en
cuestión, en concordancia con las previsiones de los artículos 11 y 20 de
la Ley 1003.
Con posterioridad, ante la sanción de la Ley 6405, por Acordada 2531
de 1997 el Tribunal de Cuentas dejó sin efecto el régimen anterior, y dis-
puso básicamente que las Inspecciones de Cauce y Asociaciones son res-
ponsables de rendir cuentas a ese Tribunal según lo establecido en el art.
181 y 182 de la Constitución Provincial y las Leyes 1003 y 3799247 (art. 1),
siendo responsables de la presentación de tales rendiciones el Inspector
y los Delegados legalmente designados de cada Inspección, así como el
247
Actualmente, este régimen ha sido sustituido por Ley 8706.
201
Directorio y la Sindicatura de cada Asociación (art. 2).

A tal efecto, la Acordada referida estableció reglamentariamente que
dentro de los tres primeros meses de iniciado cada ejercicio anual, el Tri-
bunal Administrativo del DGI debe remitir al Tribunal de Cuentas una
nómina de los responsables de cada Inspección y Asociación indicando,
nombre de la Inspección de cauce o Asociación, Inspector, Delegados o
integrantes del Directorio y Sindicatura en su caso, con detalle de apellido
y nombre, documento, cargo o función, domicilio legal de acuerdo a lo
establecido en la Ley 1003 y domicilio real; actualizando la información
dentro de los 15 días de producidos cambios en la misma.
A su vez, estableció que el término para la presentación de las rendi-
ciones de cuentas será el 30 de junio del año siguiente al del vencimiento
del año calendario al cual corresponden, conforme lo establecido en el
artículo 46 de la citada Ley de Contabilidad (art. 3), determinando que el
Tribunal de Cuentas considerará que la cuenta ha sido presentada cuando
la misma sea ingresada al H. Tribunal Administrativo del Departamento
General de Irrigación a los efectos previstos en el art. 23 inc. 1, apartados
a), b) y d) de la Ley 6405, siempre que cumpla con los requisitos que se
establecen en la referida Acordada.
Tales requisitos importan el Balance General del ejercicio; la infor-
mación de los Estados demostrativos a que alude referido el art. 46, en la
medida que corresponda y expuesta en la forma que reglamente el HTA;
la documentación respaldatoria, conforme al art. 38 de la referida Ley de
Contabilidad y demás requisitos que para el caso establezca el H. Tribunal
Administrativo; y la nómina de autoridades responsables que actuaron
durante el ejercicio, indicando en qué periodo lo hicieron.
La documentación constitutiva de la rendición de cuentas deberá que-
dar bajo custodia del Tribunal Administrativo, quien la pondrá a disposi-
ción del Tribunal de Cuentas dentro de las 48 hs. de recibida en la sede del
referido Tribunal Administrativo (art. 6), el que además deberá informar
al Tribunal de Cuentas sobre la presentación de rendiciones dentro de 48
202
hs. de recepcionadas; y el resultado de los controles de estas rendiciones

que se realicen conforme a la Ley 6405, y de las investigaciones o inter-
venciones previstas en la citada Ley, dentro de los 10 días corridos desde
su conclusión.
De acuerdo al art. 8 de la referida Acordada, previamente al dictado del
Fallo el Tribunal de Cuentas deberá constar en el expediente respectivo
la aprobación del Tribunal Administrativo prevista en el art. 23, inc.1,
apart. a) de la Ley 6405. En caso que el Tribunal Administrativo no se ex-
pidiera sobre el particular dentro de los seis meses de presentada la cuen-
ta, el Tribunal de Cuentas se abocará al estudio y resolución respecto de
la misma, lo que producirá todos los efectos establecidos en la Ley 1003.
Esta solución reglamentaria resulta acertada, en cuanto el control de
ambos entes presenta igual fuente y naturaleza constitucional, uno con
basamento en el art. 187 de la Constitución de Mendoza, y el otro en los
arts. 181 y 182 de la misma Carta, y con ello existe un claro esfuerzo de
coordinación y complementación entre ambos organismos de control.
Consiguientemente, las funciones del H. Tribunal Administrativo en
la materia resultan respecto del examen de las cuentas de percepción o
inversión de los caudales públicos, aunque están limitadas a comprobar
si ellas han sido practicadas con arreglo a la Constitución y a las leyes y
reglamentos en vigencia -inciso b) aquí comentado, en concordancia con
el art. 12 Ley 1003-.
Sin perjuicio del control anual obligatorio que debe efectuar al apro-
bar las rendiciones de cuentas en los términos del inciso a), el inciso
b) de la norma concuerda con el artículo 22 de la Ley 1003, al dar lu-
gar a una potestad para efectuar revisiones de cuentas sobre los actos
y operaciones realizados durante el transcurso de cada ejercicio, para
lo cual puede disponer auditorías permanentes o periódicas, así como
toda otra medida de contralor que con la finalidad encomendada fije
reglamentariamente en los términos del artículo 27 de la Ley 6405. A
este efecto, el inciso d) del artículo que se comenta facilita de forma
203
expresa las atribuciones procedimentales necesarias.

El proceso de control de cuentas puede generar distintas responsabi-
lidades en los controlados. Por una parte, la propias responsabilidades
económicas que se generan ante cuentas que arrojen un perjuicio a la ha-
cienda pública que está bajo administración de los Inspectores de Cauce,
en cuyo caso corresponderá la resolución del correspondiente cargo, eje-
cutable por la vía de apremio en el caso que el cuentadante no produzca
la devolución respectiva (arts. 221 j de la Ley de Aguas, 40, 43 y 44 Ley
1003 y 37 Ley 322); pero además, los cuentadantes son susceptibles de
sanciones administrativas de apercibimiento y multa en los términos de
los artículos 221 i de la Ley de Aguas, 22, 25 y 42 de la Ley 1003, en caso
de que obstruyan el procedimiento de control, o del mismo surjan irregu-
laridades en las formalidades de los procedimientos propios de la gestión
de los fondos administrados, aspecto que también ha sido reglamentado
por la Resolución 48/98 HTA.
Igualmente, conforme estipula el artículo 35 de la Ley 322, los Inspec-
tores que no rindiesen cuenta fiel de la inversión de los fondos que ad-
ministran quedaran inhabilitados por cinco años para desempeñar cual-
quier cargo en la administración de las aguas, sin perjuicio de destitución
cuando la irregularidad fuese notada o descubierta durante el ejercicio de
empleo, pena que se extiende a los Delegados cuando ordenasen pagos o
gastos fuera del presupuesto o indebidos, o apareciesen complicados en la
malversación (art. 36).
En este contexto, y de acuerdo a los artículos 221 i de la Ley de Aguas,
11 de la Ley 5302 y 23 num. 1) inc. j) de la Ley 6405, las autoridades de los
cauces pueden ser además suspendidas o destituidas, y las Inspecciones
respectivas intervenidas administrativamente, si en la labor de fiscaliza-
ción surgieran causas graves que lo justifiquen.
Las resoluciones del H. Tribunal Administrativo que aprueben o desa-
prueben una rendición de cuenta, sin perjuicio del control que ha reserva-
do el H. Tribunal de Cuentas, presentan una naturaleza que coincide con
204
la propia de los fallos que en la materia emite el H. Tribunal de Cuentas,

y consiguientemente resultan irrecurribles, siendo sólo susceptible de la
acción judicial prevista en los artículos 50 y 51 de la Ley 1003.
Finalmente, los extremos considerados resultan extensibles, con las
adaptaciones que al caso exigen las previsiones estatutarias y reglamen-
tarias, al control de la sanción presupuestaria y de la rendición de cuentas
que corresponde a las Asociaciones de Inspecciones de Cauce.
c) Aprobar los Estatutos de las Asociaciones de Inspecciones,

así como también las modificaciones posteriores;
La Ley encomienda en este inciso al H. Tribunal Administrativo otra
decisión aprobatoria que constituye un control preventivo sobre los actos
a los que refiere, asegurando el imperio de la legalidad en la conformación
de las Asociaciones de Inspecciones de Cauce. Como se ha referido ante-
riormente al comentar los incisos precedentes –consideración a la que se
remite-, la aprobación concede eficacia al acto por el que las Asociaciones
establecen los estatutos que a las mismas corresponden.
Una vez constituidas mediante el procedimiento que fija el artículo 15
de la Ley 6405, las Asociaciones deben –en el marco del artículo 16- elabo-
rar sus propios estatutos de organización y funcionamiento, el que deberá
ser remitidos al H. Tribunal Administrativo para que –como mecanismo
de fiscalización de la legalidad- otorgue validez a los mismo mediante la
aprobación homologatoria.
Si bien dicho estatuto tiene por finalidad establecer la organización y
funcionamiento de la Asociación, la Ley 6405 sólo estipula un aspecto in-
dispensable, cual es la organización y funcionamiento de una Sindicatura
para fiscalizar la gestión del Directorio (art. 22). Los demás aspecto po-
sibles no resultan de contenido necesario, con lo que -luego de que toma
eficacia su creación en el marco de la aprobación que estipula el artículo
15- las Asociaciones pueden, como de hecho lo han realizado, actuar bajo
la estructura básica de funcionamiento que estipula la misma ley 6405.
205
d) Requerir la exhibición de libros y documentos que estime ne-

cesaria, solicitar informes y disponer investigaciones de oficio o a
petición de parte;
e) Llevar un registro de las autoridades electas y la duración de
sus cargos;
Los incisos d) y e) del numeral 1) artículo 23 de la Ley 6405 resultan
facultades instrumentales para el ejercicio de las atribuciones de fiscaliza-
ción que se ha referido anteriormente.
Tal como se ha comentado al analizar los incisos a) y b) de esta norma,
es una atribución del H. Tribunal Administrativo el controlar la adminis-
tración de los recursos de las Inspecciones y Asociaciones de Inspeccio-
nes de Cauce, tanto al aprobar sus rendiciones de cuenta como al efectuar
controles de la ejecución presupuestaria que realizan los entes bajo con-
trol. El inciso d), concordantemente con tal potestad, expresa facultades
procedimentales de auditoría de la documentación respectiva.
El inciso e), por su parte, sistematiza la información sobre el universo
de controlados mediante la conformación de un Registro. Como se expre-
só en el primer volumen de esta obra al analizar la institución registral
en el comentario al artículo 103 de la Ley de Aguas, la finalidad de los
registros es sistematizar y publificar cierta información a fin de –entre
otros objetivos- facilitar el contralor estatal, y claro está que las labores de
contralor que corresponde sobre los Inspectores de Cauce en orden a sus
responsabilidades resulta asistida con este instituto registral que exige la
ley.
A diferencia de los restantes registros que el régimen vigente crea en
torno a la gestión del agua, los que están generalmente a cargo de la Su-
perintendencia, resalta como novedad que la Ley 6405 encomienda el
registro de autoridades electas al H. Tribunal Administrativo. Esta estra-
tegia normativa es plenamente razonable, en cuanto la función principal
del registro estará vinculada de forma necesaria a las atribuciones que
corresponde gestionar al H. Tribunal Administrativo en base a los incisos
206
a), b), d), f) y j) de la norma que se analiza, más que a las propias de la
gestión del agua que recaen sobre la Superintendencia. Sin embargo, el
H. Tribunal Administrativo ha reglamentado la cuestión por Resolución
744/98 HTA, delegando el ejercicio de esta función en la Superintenden-
cia, aunque reservándose expresamente la atribución de avocación que
naturalmente corresponde al delegante.
f) Verificar el cumplimiento de los recaudos exigidos para ser

designados autoridades;
El inciso f) expresa otra atribución fiscalizadora del H. Tribunal Admi-
nistrativo, consistente en el contralor del cumplimiento de los recaudos
exigidos por el orden normativo para la designación de las autoridades de
cauce.
Su ejercicio, importará la expresión de una aprobación u homologa-
ción, que –como se ha explayado al comentar los incisos a) y b) preceden-
tes- brindará eficacia al resultado del acto de designación.
En el sistema mendocino, la designación de autoridades de cauce se
realiza por elección bajo el derecho garantizado a los interesados de cada
cauce por el artículo 187 de la Constitución provincial. El sistema electo-
ral vigente se encuentra regulado por la Ley 5302, a cuyo comentario en
este mismo volumen se remite.
A efectos de efectuar el contralor del caso, el H. Tribunal Administra-
tivo ha reglamentado la cuestión por Resolución 289/06 HTA (t.o. Resol.
383/10 HTA), delegando el ejercicio preliminar de esta función en las eta-
pas iniciales del proceso electoral en las dependencias de la Superinten-
dencia, aunque reservándose expresamente la atribución de aprobación
que competencialmente le corresponde.
Una vez concluido el proceso electoral, ya homologada la consiguiente
designación por la aprobación del caso que exige la norma que se comen-
ta, corresponderá la inscripción en el registro previsto en el antecedente
inciso e). Esta inscripción, si bien esencial en cuanto a la función y prin-
207
cipios propios de todo registro, es meramente descriptiva; la constitución

de la designación se produce bajo el régimen electoral referido, y la decla-
ración de su validez –y consiguiente vigencia- con la aprobación realizada
según el presente inciso que se comenta. Por ello, la inscripción registral
es de efecto meramente descriptivo del resultado de las etapas anteriores.
g) Designar veedores de las Asambleas Generales de Usuarios,

sean Ordinarias o Extraordinarias;
El inciso g) es también una expresión instrumental de la labor de fisca-
lización que la ley encomienda en lo sustancial al H. Tribunal Administra-
tivo. Los veedores resultan meros auditores o inspectores248 que verifican
el desarrollo de las Asambleas.
El H. Tribunal Administrativo ha reglamentado la cuestión por Reso-
lución 744/98 HTA, delegando el ejercicio de esta función en la Superin-
tendencia, aunque reservándose expresamente la atribución de avocación
que naturalmente corresponde al delegante.
h) Propiciar la activa participación de los usuarios en la organi-

zación y funcionamiento de las Inspecciones y Asociaciones, en el
marco de los principios de coordinación y subsidiaridad;
i) Prestar la asistencia técnica y financiera necesaria para el
mejor desenvolvimiento de las Inspecciones y Asociaciones;
Dentro de las atribuciones del H. Tribunal Administrativo, los incisos
h) e i) del numeral 1) del artículo 23 de la Ley 6405 desarrollan potesta-
des que no resultan de naturaleza fiscalizadora. Muy distintamente, tales
incisos habilitan funciones que, lejos de controlar, procuran fomentar el
adecuado funcionamiento del sistema de descentralización de la gestión
hídrica que ha fijado el régimen jurídico en Mendoza.
Por una parte, el inciso h) encomienda la realización de una política
que incentive la participación de los usuarios en la vida de la Inspección de
248
OSSORIO, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, ob cit, p. 777
208
Cauce. Se considera que esta previsión es por demás oportuna en cuanto

–como se ha analizado con detalle en otra ocasión249- existe en la realidad
institucional de las Inspecciones de Cauce una grave falencia participativa
en el sistema representativo y en la consiguiente legitimidad democrática
de las autoridades de cauce, siendo ello consecuencia de una cierta apatía
participativa de los mismos usuarios250.
En este sentido, el porcentaje de usuarios que emite voto para la de-
signación del Inspector es relativamente bajo, a pesar de la obligatoriedad
del mismo y de la existencia de sanciones a los usuarios que no votan. A su
vez, es aún menor el porcentaje de usuarios que participan en las Asam-
bleas anuales para determinación del presupuesto del cauce y la aproba-
ción de la rendición de cuentas del Inspector, siendo así que los fondos
que administra el Inspector de Cauce y la aprobación de tal administra-
ción es realizada en la práctica por un número limitado e insignificante
de usuarios251. En este contexto, un análisis individual de Inspecciones de
Cauces demuestra que en algunos casos la participación de usuarios en la
vida del consorcio es sólo una invocación formal, ya que su porcentual no
es indicativo de participación o representatividad alguna.
La necesidad de medidas de fomento a la participación que importa esta
situación es asumida por la Ley 6405 en el inciso comentado, y viene a com-
249
250
CASTIÑEIRA DE DIOS, Gustavo, Democracia, legitimación y crisis, Universidad del Aconcagua,
Mendoza, 2004, p. 76 y ss., y p. 120 y ss., recuerda la función de legitimación sociológica que
presentan los instrumentos democráticos en cuanto se basan en el consenso, señalando que dicho
consenso no resulta sólo producto de la participación, sino que es el motor de la misma; y observa
que desde una perspectiva cultural la crisis democrática participativa se manifiesta como una
pérdida de referencia en cuanto al espacio público, habiéndose convertido los “conflictos de interés”
en “conflictos de falta de interés” que ocasionan el no querer obrar ante la historia, el encerrarnos
en nuestra privacidad.
251
En PINTO, Mauricio y ANDINO, Marcela, “La Reforma del Estado en torno a las instituciones
hídricas. El caso de Mendoza (Argentina)”, ob cit, se realizó un análisis casuístico que muestra que
en ninguna de las cuencas la participación en las Asambleas que rigen la economía y finanzas de los
consorcios de usuarios, y que aprueban los gastos efectuados por el Inspector de Cauce ha tenido
una participación significativa. Es más, en las principales cuencas provinciales no se llega al 3% de
asistencia de los usuarios a la Asamblea respectiva.
209
plementar otras previsiones ya existente en el régimen electoral que expresa

la Ley 5302, y en virtud de la cual se procura desincentivar las conductas apá-
ticas mediante sanciones a quienes no ejerzan el derecho-deber de sufragar.
Sin embargo, la amplitud del inciso que se comenta permite innovar
con otros tipos de acciones, no sólo sobre el régimen electoral sino en
especial con relación a las Asambleas de usuarios, medidas que pueden
constituir acciones de fomento o incentivo positivo, donde más que san-
ciones se impulsen estrategias educativas y de beneficios252. Debe tenerse
presente, en cambio, que estas estrategias de fomento no pueden resultar
de profundidad tal que sustituyan directamente la vida interna de las or-
ganizaciones de usuario, desplazando a las autoridades de los cauces de
modo tal que desnaturalice su carácter autárquico; en este sentido la ley
estipula la necesidad de que se desarrolle enmarcada en los principios de
coordinación y subsidiariedad.
Sin embargo, la misma remisión a los principios de coordinación y
subsidiariedad que garantiza la autarquía, a la vez inviste a la presente
función de fomento en un mecanismo indirecto de control, en cuanto
la coordinación253 ha de importar exigencias reglamentarias de partici-
pación que en caso de no ser respetadas pueden ser subsidiariamente254
252
Un ejemplo en esta materia surge de la Resolución 89/04 HTA, donde se establece un sistema
de incentivos para la concurrencia y participación de usuarios en las Asambleas Ordinarias
de Usuarios, consistente en el otorgamiento por parte de la Inspección de Cauce de un premio
equivalente a la bonificación del canon anual por una superficie a determinar por cada Inspección,
mediante la realización de un sorteo entre los usuarios presentes en la Asamblea.
253
FIORINI, Bartolomé, Derecho Administrativo, Tº I, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1976, p. 151,
explica que en la coordinación –a diferencia de la jerarquía- las relaciones se establecen con respecto
a ámbitos funcionales distintos, volviendo a unirse lo que ha sido dividido por la descentralización
o por la competencia, observando que la función de coordinación que se encomienda a órganos de
nivel superior aparece como un control especializado entre distintos órganos que no se encuentran
vinculados por una relación de jerarquía.
254
OSSORIO, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, ob cit, p. 723, otorga
a la voz subsidiario el alcance de supletorio o secundario, lo que infiere un actuar ante la falta de
acción del responsable directo. En este sentido, DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit,
p. 449, observa que el Estado bajo el principio sustancial de la subsidiariedad actúa integrando las
obligaciones conjuntas de “dejar hacer”, “fomentar para que se haga” y “hacer en sustitución de
actividades no hechas”.
210
atendidas por el controlante. En tal sentido, si el Inspector de Cauce, por

ejemplo, fuese omiso de concretar los actos tendientes a la convocatoria a
Asamblea en los términos del artículo 6 de la Ley 6405, quedaría expedito
el procedimiento de intervención que atiende el artículo 23 dicha norma
y la Ley 5302.
Además de ello, el inciso i) encomienda la prestación de asistencia téc-
nica y financiera que favorezca el desenvolvimiento de la Inspección. Es
necesario atender que esta función, concordante con la propia de Super-
intendencia estipulada en los incisos c) y d) del numeral 2) del presente
artículo 23 que se comenta, implica una labor de colaboración interadmi-
nistrativa, sea mediante procesos de formación y colaboración técnica, o
mediante estrategias de financiamiento que –bajo una economía de escala
adecuada- facilite el logro de las funciones de la Inspección.
Una expresión del ejercicio de esta labor se encuentra en la Resolución
50/05 de Superintendencia -convalidada por Resolución 20/05 HTA-,
donde se estatuye un fondo de inversión destinado a asistir financiera-
mente a las Inspecciones de Cauce que deseen realizar obras de infraes-
tructura en su red de riego, adquirir maquinarias pesadas o realizar me-
joras en el funcionamiento de las mismas; mecanismo que fue subsumido
en las Resoluciones 856/17, 377/18 HTA y 600/18 de Superintendencia.
El H. Tribunal Administrativo ha regulado sobre estas funciones por Re-
solución 744/98 HTA, delegando el ejercicio de las funciones que refieren
estos incisos en la Superintendencia, aunque reservándose expresamente
la atribución de avocación que naturalmente corresponde al delegante.
j) Intervenir administrativamente la Inspección o la Asocia-

ción, de oficio o a petición de los Usuarios, cuando existan causas
graves que así lo justifiquen;
La previsión del inciso j) del numeral 1) del artículo 23 de la Ley 6405
debe atenderse de manera coordinada con el artículo 221 i de la Ley de
Aguas, y los artículos 11 de la Ley 5302 y 35 de la Ley 322, en cuanto todos
211
ellos son posibles acciones complementarias en torno a graves faltas en

el funcionamiento de la Inspección de Cauce, y consiguientemente se
relacionan de manera directa a las función fiscalizadora que corresponde
al Departamento General de Irrigación sobre tales organismos de
usuarios.
En conjunto, tales normas configuran el espectro normativo que
otorga facultades al H. Tribunal Administrativo para disponer, en caso
de detectarse falencias que lo justifiquen, no sólo la consumación de las
responsabilidades de los funcionarios de la Inspección mediante la sus-
pensión o destitución (art. 11 Ley 5302) y en su caso la inhabilitación de
los mismos (art. 35 Ley 322), consecuencias sancionatorias que se comen-
tarán al analizar las normas referidas, sino también la intervención de la
Inspección u Asociación de Inspecciones de Cauce.
La intervención es un medio de control extraordinario, de carácter
sustitutivo y tutelar, en el que el interventor reemplaza al funcionario
titular del órgano intervenido255; consecuentemente, el interventor no
presenta mayores atribuciones que aquél al que reemplaza, y sus actos se
consideran realizados por la entidad intervenida (art. 26 Ley 9003).
En estos casos, el control no resulta preventivo –como el que se pre-
senta ante las autorizaciones que contemplan en el presente artículo 23
los incisos a) o c) antes comentados-, sino que se presenta en sentido re-
presivo o correctivo256, y tiende a remover las causas que justificaron la
medida.
Es de observarse que como indica Cassagne257, el interventor designa-
do guarda con el órgano que lo designa una relación de subordinación pro-
pia de la jerarquía, y consiguientemente el desarrollo de la intervención se
255
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, ps. 371 y 555.
256
ALBARRACIN, Abel, “Control administrativo. La intervención administrativa”, en ABALOS,
María Gabriela et al, Estudios de Derecho Administrativo, Tº IX, Dike, Mendoza, 2003, p. 178.
257
CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales,
Buenos Aires, 1977, p. 314 y 315. En igual sentido, MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho
Administrativo, Tº I, ob cit, p. 509.
212
encuentra sujeto a instrucciones y ordenes de aquel.

Si el interventor designado resulta un órgano administrativo, como
ocurre cuando se encomienda tal función a la Superintendencia General
de Irrigación o a una de las Subdelegaciones de Aguas que de ésta depen-
den, el funcionario responsable puede delegar el ejercicio de tal compe-
tencia en sus subalternos, aunque sin desprenderse en estos casos de la
coordinación y control del desarrollo de la competencia transferida, y la
consiguiente responsabilidad por el ejercicio irregular de la misma cuando
él sea debido a grave culpa o negligencia en la elección del delegado, o de-
fectuosa dirección, vigilancia y organización (art. 10 Ley 9003). Esta dele-
gación se rige por las normas generales de dicho instituto, y conlleva tam-
bién la responsabilidad personal del agente delegado por el ejercicio de
tal función (art. 11 Ley 9003), pudiendo el delegante en cualquier tiempo
revocar total o parcialmente la delegación o avocarse al conocimiento y
decisión de cualquier asunto concreto que corresponda al delegado (arts.
12 y 13 Ley 9003).
La intervención no implica necesariamente la caducidad de las atribu-
ciones de las autoridades de la entidad intervenida, sino que la separación
de éstas, sea a través de la suspensión o de la destitución, debe ser resuel-
ta expresamente (art. 25 Ley 9003). Si bien la intervención es un meca-
nismo de control que presenta un sustrato represivo258, lo cierto es que
dentro de la discrecionalidad sancionatoria la autoridad puede entender
que no existe causa suficiente para destituir o suspender a las autoridades
del cauce, las que consiguientemente continúan en sus funciones, despla-
zadas de las mismas sólo en lo que se establece la intervención, teniendo
el interventor las facultades necesarias para solucionar la causa de la in-
tervención y las autoridades del ente intervenido las restantes.
De igual manera, la destitución o suspensión de una autoridad de cau-
ce no implica necesariamente la disposición de una intervención, ya que
258
Administrativo de Mendoza nº 3909. Concordada y comentada, ob cit, p. 51
213
esta sólo se justifica dentro de una función de control que procura reme-
diar una grave irregularidad institucional, restableciendo la normalidad
y la autoridad del ente intervenido259. Con ello, si el sistema de acefalia
previsto en la Ley 5302 permite reemplazar eficaz y eficientemente al fun-
cionario separado de su cargo, la intervención no aparece justificada.
En el supuesto en que las autoridades del órgano intervenido no hu-
bieren sido separadas del cargo, concluido el plazo de la intervención és-
tas deben reasumir sus atribuciones, y en su defecto el interventor debe
continuar interinamente en el ejercicio de sus funciones hasta tanto se
integre un nuevo cuadro de autoridades (art. 27 Ley 9003).
Consecuentemente, si concluida la intervención subsistieran en sus
cargos los órganos de Administración y Dirección de la Inspección de Cau-
ce que fija el artículo 8 de la Ley 6405, los mismos deben reasumir las
funciones en que se había subrogado el interventor, y en esta reanudación
funcional es procedente, en su caso, el reemplazo en caso de acefalia en el
cargo de Inspector por los Delegados respectivos, o por quien determine
el H. Tribunal Administrativo en caso de que fuere imposible la cobertura
por estos últimos (art. 10 Ley 5302).
Debe tenerse presente que el interventor, aunque pueda llegar a asu-
mir la totalidad de las atribuciones de la Inspección de Cauce o Asocia-
ción, presenta facultades limitadas a efectos la mera conservación, es
decir, a actos de administración tendientes a restituir el funcionamiento
de la Inspección a sus cauces normales, removiendo las causas que justifi-
caron la intervención.
k) Aplicar las demás disposiciones que integran el Régimen Le-

gal de las Aguas de la Provincia.
Este precepto resulta una norma genérica, que aunque redundante,
procura coordinar el presente régimen con las demás competencias que
por ley deben ser aplicadas por el H. Tribunal Administrativo.
259
BIELSA, Rafael, Derecho Administrativo, Tº 1, Depalma, Buenos Aires, 1955, p. 287.
214
2) El Superintendente General de Irrigación y los Subdelega-

dos de Aguas, dentro de sus respectivas jurisdicciones, ejercen las
funciones de:
El numeral 2) del artículo 23 de la Ley 6405 regula las competencias de
la Superintendencia en orden al control sobre las Inspecciones de Cauce,
las que separándose de la legalidad cuyo control –de contenido eminente-
mente económico e institucional- recae en el H. Tribunal Administrativo,
atiende tal misma en un contenido de orden técnico.
El artículo 190 de la Ley de Aguas encomienda al Superintendente Ge-
neral de Irrigación la administración general de las aguas en la parte cien-
tífica, lo que remite a una esfera particularmente técnica en la materia,
debiendo tal autoridad dictar las medidas necesarias para el buen orden
en el uso y aprovechamiento del recurso. En forma concordante, el art.
203 de la Ley de Aguas dispone la existencia de un cuerpo técnico a sus ór-
denes a efecto de ejecutar los estudios para el mejor régimen de las aguas.
Este perfil técnico de tal autoridad es la justificación de las funciones
de contralor que a la misma corresponde sobre los cauces que resultan
bajo competencia y jurisdicción territorial de las Inspecciones de Cauce en
base a los artículos 1 y 3 de la Ley 6405.
La administración general de las aguas que refiere dicho artículo 190
de la Ley de Aguas, claro está, no implica potestad para omitir las com-
petencias de las autoridades de un cauce, al menos de manera directa,
sin que se produzca la pertinente intervención. Sino que es la expresión
normativa que justifica una labor de control que ha sido especificada por
el artículo 23 de la Ley que se comenta, y que importa necesariamente el
respeto de las respectivas administraciones por las autoridades legítima-
mente constituidas (art. 23 num. 2) inc. a) Ley 6405).
El presente numeral 2) que se comenta, entonces, regula en detalle
cómo ha de ejercer la Superintendencia la administración general de un
sistema hídrico que se particulariza en numerosas jurisdicciones territo-
riales de competencia de distintas Inspecciones de Cauce, las que dentro
215
de sus competencias y funciones han de ejercer la administración, uso,

control, conservación, mantenimiento y preservación de los canales, hi-
juelas y desagües de riego de la Provincia y las aguas que contienen (art.
1 y 9 Ley 6405), y que presenta funciones específicas como las de admi-
nistrar y distribuir el agua; ejercer el poder de policía de las aguas y sus
cauces; ejecutar las obras y trabajos necesarios para el mantenimiento,
conservación y mejora de los cauces y determinar la limpieza del canal;
adoptar todas las medidas necesarias para prevenir, impedir y reducir la
contaminación de las aguas o el deterioro de los cauces y preservarlos de
cualquier otro efecto nocivo; entre otras (art. 9 Ley 6405).
Dicho ejercicio, en lo que refiere a canales bajo jurisdicción de las Ins-
pecciones de Cauce, corresponde mediante una labor de control en los
términos de los incisos a) y b) del presente numeral 2), acompañado de las
medidas de fomento que atienden los incisos c), d) y e) o de otras medidas
que surjan del ordenamiento legal (in. f).
En el supuesto que de tal fiscalización técnica surgiera el incumpli-
miento de las funciones que corresponden a la Inspección de Cauce en la
gestión, conservación y preservación del cauce (inc. a), o que existen de-
ficiencias que alteran el normal escurrimiento de las aguas y el adecuado
funcionamiento hidráulico de las obras de conducción (inc. b), y si tales
situaciones presentaran una gravedad tal que para su normalización fuera
necesaria la actuación directa de las autoridades superiores, el Superin-
tendente debe solicitar la intervención administrativa en los términos del
artículo 23 numeral 1) inciso j).
Contrariamente, tal intervención no resulta procedente en los casos
en que la irregularidad eventualmente detectada pueda ser suplida por
otros medios proporcionalmente adecuados, tal como ocurre cuando las
autoridades del cauce reaccionan ante el requerimiento de corregir la fa-
lencia observada, o incluso cuando una sanción menor es adecuada para
reencauzar la situación anómala –tal como es el caso del procedimiento
reglado por Resolución 25/99 HTA, que se comentará infra al tratar el
inciso b)-.
216
No se desconoce, sin embargo, que esta situación de actuación fiscali-

zadora e intervención subsidiaria del órgano estatal hacia la administra-
ción de los cauces no siempre ha sido la realidad en Mendoza. Al comentar
el ya citado Título XV de la Ley de Aguas en el volumen I de esta obra se
recordó que la conformación autárquica de los cauces, de origen consue-
tudinario, se debilitó en los hechos a lo largo de décadas de políticas inter-
vencionistas impuestas por el modelo estatal de mediados del siglo XX260,
y que en la última década de ese siglo se había repotenciado el sistema
autárquico a una configuración acorde al referido carácter de autarquía y
rol subsidiario del Estado.
La reciente reformulación legal del papel estatal que instrumenta la
Ley 6405, que impone que las administraciones de las propias Inspec-
ciones de Cauce sobre los canales de su jurisdicción no sea entorpecida
–aunque sí controlada-, no ha sido cabalmente comprendida aún por la
autoridad judicial que, en sus pronunciamientos, continúa entendiendo
una responsabilidad directa del Departamento General de Irrigación en
la materia.
Con anterioridad a la sanción de la Ley 6405 la Suprema Corte de
Justicia había emitido diversos pronunciamientos donde, o desconocía
la autarquía de las Inspecciones considerándolas dependientes del poder
estatal y sometidas a un contralor amplio,261 o responsabiliza al órgano
estatal por considerarlo guardián de los cauces que corresponden a las
Inspecciones de Cauce.262 Esta aplicación legal que ha resuelto el juzgador
260
Explica CANO que a pesar de la conformación autárquica para elegir autoridades y administrar
rentas que presentan los usuarios, a partir de mediados del siglo XX el Departamento General
de Irrigación se arrogaba la posibilidad de revisar el mérito, la oportunidad y la conveniencia de
los actos de las Inspecciones de Cauce; ver en este sentido CANO, Guillermo, Régimen Jurídico
Económico de las Aguas en Mendoza. Durante el periodo intermedio (1810-1884, ob cit, p. 112 Un
desarrollo actual de la cuestión puede observarse en PINTO, Mauricio y ANDINO, Marcela, “La
Reforma del Estado en torno a las instituciones hídricas. El caso de Mendoza (Argentina)”, ob cit.
261
Suprema Corte de Justicia, in re Dpto Gral de Irrigación en j: Vidal H.N. c/ Dpto. Gral. de
Irrigación, 29/05/89, Jurisprudencia de Mendoza, segunda serie, Repertorio General 1992, p. 493.
262
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Departamento General de Irrigación en J:
Santarelli / Departamento General de Irrigación, sentencia de 06/06/1991, Ubicación: S222-007.
217
conlleva a un Estado que, por ser co-responsable directo, debe necesaria-

mente inmiscuirse en las decisiones propias de la vida interna de cada
cauce, desvirtuando la figura autárquica y la descentralización adminis-
trativa que resulta expresa en el actual texto legal.
Con posterioridad al proceso de transformación cualitativa de las Ins-
pecciones de Cauce que ha producido la Ley 6405, su carácter autárquico
es manifiesto y ha comenzado a ser reconocido de forma explícita en los
conflictos donde se discuten las obligaciones de índole laboral que corres-
ponden a tales entes no estatales263. Sin embargo, el cambio producido en
el sustrato normativo no ha sido consolidado en aquellos pronunciamien-
tos264 que se basan en las responsabilidades que surgen a partir de daños
producidos por la situación o riesgos de los cauces, donde se ha manteni-
do la línea jurisprudencial anterior a la Ley 6405.
Se entiende que esta última situación constituye una suerte de desco-
nocimiento de la autarquía que a través de entes no estatales se realiza a
favor del usuario del agua en Mendoza. La atribución competencial espe-
cífica que realiza la Ley 6405 se torna difusa ante la teoría del guardián
bifronte que ha continuado aplicando la Corte a pesar del sustancial cam-
bio normativo, desconociéndose el principio de irresponsabilidad estatal
directa por los actos u omisiones de las personas públicas no estatales.265
En todo caso, la repartición estatal debería haber respondido si se
comprobara concretamente una omisión o irregularidad en su labor con-
trol propia de las relaciones autárquicas, control que en definitiva es el
servicio que a las autoridades superiores del agua corresponde en el mar-
263
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Troncoso, Carmelo Rafael / Departamento General
de Irrigación, sentencia de 11/11/2001, Ubicación: S303-313.
264
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Departamento General de Irrigación en J:
144165/5856 Abrego, Cruceño Emilia c/Dep. Gral. de Irrigación por Daños y Perjuicios s/Inc. Cas,
Sala Primera, sentencia de 31/07/2003, donde se condena al DGI por daños producidos por una
obra de una Asociación de Inspecciones.
265
DROMI, José Roberto, Derecho administrativo económico, Tº I, ob cit, p. 55.
218
co del art. 187 de la Constitución de Mendoza y la Ley 6405266, y siempre

que tal omisión o deficiencia guarde causalidad con el perjuicio267.
La mera figura de guardián genérico de los canales que intervienen
en un daño, tal cual es adoptada en la jurisprudencia que se refiere, ex-
cede notoriamente la concreta función de fiscalización que la ley impone
a las autoridades estatales del agua sobre las labores de los consorcios
de usuarios que deben administrar tales canales, y con ello se omite en
tales análisis la apreciación en concreto de la naturaleza de la actividad
fiscalizadora, los medios de que se dispone en tal servicio, el lazo que une
a la víctima con dicho servicio, el grado de previsibilidad del daño, y en
definitiva, si la obligación del servicio ha sido satisfecha aplicado la dili-
gencia y la previsión adecuadas a las circunstancias de tiempo y de lugar.
La consecuencia de esta omisión es automatizar una responsabilidad en
cabeza del controlante, cual si fuera directamente el controlado, cuando el
rol y responsabilidades de ambos es y debe ser distinto.
Si la doctrina judicial que se refiere fuera correcta, pues entonces las
verificaciones de la Superintendencia que indiquen falencias en la distri-
bución del recurso deberían dar lugar a una intervención directa, acorde al
papel de guardián que sobre los cauces ha entendido la Corte que existe, y
266
La Corte Suprema de Justicia de la Nación in re Zacarías, Claudio H. C/ Córdoba, Provincia de
y otros s/ Sumario, sentencia de 28 de abril de 1998, entendió que “quien asume la obligación de
prestar un servicio público lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que
ha sido establecido, y es responsable de los perjuicios causados por su incumplimiento o ejecución
irregular. […] La falta de servicio es una violación o anormalidad frente a las obligaciones del
servicio regular, lo cual entraña una apreciación en concreto que toma en cuenta la naturaleza de
la actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el
grado de previsibilidad del daño. […] En tales condiciones, y habida cuenta de que la obligación del
servicio de policía de seguridad se satisface con haber aplicado la diligencia y la previsión adecuadas
a las circunstancias de tiempo y de lugar, cabe concluir que no se ha configurado falta alguna de
servicio por parte de la policía local, capaz de comprometer la responsabilidad de la Provincia de
Córdoba”.
267
En este sentido se ha pronunciado la Suprema Corte de Mendoza en otras ocasiones: “La
simple omisión del municipio en las diligencias debidas en ejercicio del poder de policía sobre
las construcciones, no provoca el deber de reparar, si no existe relación de causalidad entre ese
incumplimiento y el daño producido” (in re Norton María Teresa en J.: Norton María Teresa /
Municipalidad de Godoy Cruz, sentencia de 18/10/1996. Ubicación: S267-496).
219
consiguientemente se retornaría a la política intervencionista producida

desde mediados del siglo XX y hasta la Ley 6405. Esta situación, desde ya,
atemperaría sustancialmente el proceso de descentralización generado y
dispuesto expresamente por ley, y exigiría que el Departamento General
de Irrigación actúe directamente sobre la gestión de tales cauces, super-
poniéndose –y desplazando- a las Inspecciones de Cauce.
Puede afirmarse, en cambio, que desde la sanción de la Ley 6405 y por
imperio de sus artículos 1 y 3, la guarda de los cauces es patrimonio de
las Inspecciones, y que la responsabilidad del Departamento General de
Irrigación es propia de quien controla o debe controlar el adecuado ejerci-
cio de las funciones que corresponde a dichos guardianes268, lo que en los
aspectos técnicos se sustancia conforme los incisos a) y b) del numeral
que se comenta. Lo contrario, concluirá por obligar a la autoridad estatal
a asumir en resguardo de su propia responsabilidad el mantenimiento y
gestión de dichos cauces de manera directa, en desmedro de la verdadera
entidad histórica y legal de los mismos.
Los pareceres expresados en los párrafos anteriores se consolidan con
claridad a partir de la sanción de la Ley 8968, norma que fue sancionada
en línea con la exclusión explícita de las reglas del derecho civil para de-
terminar la responsabilidad patrimonial del Estado (arts. 1764 y 1765
CCyC), y siguiendo la experiencia que el Estado Federal ha regulado me-
diante la Ley 26944.
De acuerdo a este nuevo régimen implementado por la Ley 8968, en
la Provincia de Mendoza la responsabilidad extracontractual de los sujetos
del Sector Público es objetiva y directa (art. 6°), lo que excluye que el ente
estatal que efectúa el control en los términos del art. 23 de la Ley 6405
pueda responder por hechos u omisiones que no le son propios, sino de una
persona pública no estatal que está bajo su control, la que en su caso deberá
responder por sus falencias en las funciones propias de su competencia.
268
220
Concordantemente con dicha responsabilidad de naturaleza directa,

el art. 3 de la referida Ley 8968, expresamente excluye la responsabilidad
extracontractual del Estado cuando el daño ha sido producido por un ter-
cero por el cual el órgano estatal no debe responder; y cuando el daño ha
sido producido en forma conjunta por ese tercero y el Estado, a terceros
por quien aquél no deba responder, la medida de la responsabilidad esta-
tal quedará acotada a su concurrencia en la provocación del hecho daño-
so. Consiguientemente, las acciones y omisiones de las Inspecciones de
Cauce en las que no participa el Departamento General de Irrigación no
pueden acarrear su responsabilidad, y en caso que el mismo participe en
la producción de daño, sea por acción u omisión, su responsabilidad no es
plena sino en el grado en que su actuación directa presente una incidencia
real en la producción del menoscabo.
En este sentido, la falta del servicio estatal por omisión del control so-
bre las Inspecciones de Cauce, en todo caso, sólo generará responsabilidad
cuando se verifique el incumplimiento del control que ordena el referido
art. 23, y una vez comprobados el cumplimiento de los presupuestos esta-
blecidos en el art. 7 de la Ley 8968.
Además, el art. 12 de la Ley 8968, al regular el riesgo o vicio de las
cosas de que se sirve el Estado, excluye la responsabilidad cuando el uso
especial haya sido otorgado a particulares o a otras personas por las que
no deba responder en forma directa, situación que se genera frente al con-
junto de usuarios del agua organizados consorcialmente por el art. 187 CP
y la Ley 6404 para la administración de los canales que la ley pone a cargo
de las Inspecciones de Cauce.
Este régimen legal explícito hace que la doctrina judicial de la
responsabilidad bifronte resulte desajustada a las previsiones del derecho
vigente.
Sin perjuicio de todo ello, y a los fines de asegurar que la capacidad
técnica de las Inspecciones de Cauce resulta adecuada, los incisos c), d) y
e) del presente numeral propicia acciones de fomento, lo que se condice
221
con el principio de subsidiariedad en la materia.
a) Vigilar el cumplimiento de las atribuciones, deberes y fun-

ciones asignadas a las Inspecciones y Asociaciones, cuidando de no
entorpecer la regularidad de sus respectivas administraciones por
las autoridades legítimamente constituidas;
b) Disponer inspecciones o verificaciones de carácter técnico
que tengan por objeto asegurar el normal escurrimiento de las
aguas y el adecuado funcionamiento hidráulico de las obras de
conducción;
Tal como se ha referido anteriormente, corresponde al Superintenden-
te la administración general de las aguas en la parte científica –es decir
técnica-, presentando una atribución policial para disponer las medidas
necesarias para el buen orden de las aguas (art. 190 de la Ley de Aguas).
Sin embargo, estando la administración particular de tal recurso des-
centralizada en consorcios de usuarios dotados de autarquía, lo genérico
de tal administración se manifiesta en la potestad de vigilar el cumpli-
miento de las atribuciones de las Inspecciones de Cauce y disponer medi-
das de inspección y verificación de carácter técnico en los términos de los
incisos a) y b) del presente numeral que se comenta.
Debe advertirse muy especialmente que esta labor fiscalizadora es en-
comendada por la ley a fin de que se realice cuidando de no entorpecer la
regularidad de las respectivas administraciones que corresponden a las
autoridades legítimamente constituidas, lo que marca un límite en res-
guardo de la autarquía de cada comunidad de usuario en la gestión del res-
pectivo canal como manifestación clara del principio de subsidiariedad.
Consiguientemente, como ya se ha expresado, en el supuesto de que
durante esta función se detecten infracciones graves, la Superintendencia
debe instar ante el H. Tribunal Administrativo el control sustitutivo que
reprima las deficiencias u omisiones de la Inspección de Cauce mediante
intervención, sin perjuicio de la eventual correspondencia de las sancio-
222
nes que resultan previstas en el artículo 11 de la Ley 5302.

Amén de tal posibilidad, ante situaciones de gravedad la potestad poli-
cial que reviste al Superintendente en relación a la administración genéri-
ca lo faculta a emplazar a los Inspectores de Cauce a subsanar las falencias
e incumplimientos detectados durante los controles (art. 224 de la Ley de
Aguas), e incluso imponer multas ante situaciones de incumplimientos
(art. 221 i de la Ley de Aguas), atribuciones que han sido comentadas
en el primer volumen de esta obra, al referir a tales preceptos. Actual-
mente, el H. Tribunal Administrativo ha regulado un procedimiento de
imposición de multa –previo emplazamiento a ejercer su deber- a aquellos
Inspectores que no cumplan su función de asegurar el libre escurrimiento
de las aguas mediante la Resolución 25/99 HTA, actualizada por Resolu-
ciones 229/99, 453/10 y 545/13 HTA.
Finalmente, se resalta que la forma y el grado en que cada Inspección de
Cauce cumplimente sus funciones, manteniendo el normal escurrimien-
to de las aguas, es una faceta técnica discrecional de cada cauce, aunque
con un límite que es responsabilidad del Departamento General de Irri-
gación auditar: el adecuado funcionamiento hidráulico de los cauces bajo
administración de tales Inspecciones. En este sentido, muy bien observa
Sesin269 en cuanto a que la discrecionalidad es una elección entre varias
alternativas igualmente válidas y justas, y con ello no resulta realmente
discrecional cuando se opta por una posibilidad de acción no valida –como
sería la falta de un normal escurrimiento de las aguas y de un adecuado
funcionamiento hidráulico de las obras de conducción-.
Es claro que como refiere Cassagne270 existe una suerte de incompati-
bilidad terminológica en la expresión discrecionalidad técnica, en cuanto lo
269
SESIN, Domingo Juan, Administración Pública. Actividad reglada, discrecional y técnica, Depalma,
Mendoza, Buenos Aires, 1994, p. 132.
270
CASSAGNE, Juan Carlos, Estudios de Derecho Público, Depalma, Buenos Aires, 1995, p. 159.
En igual sentido, SESIN, Domingo, “La intensidad del control de los Tribunales de Cuentas frente
al nuevo milenio”, en ARMAGNAGUE, Juan et al, Estudios de Derecho Administrativo, Tº V, Dike,
Mendoza, 2001, p. 237.
223
técnico importa un juicio científico objetivable conforme las reglas de la

especialidad, mientras que lo discrecional es una modalidad de opción con
valoraciones de interés público. Sin embargo, se considera que para pro-
ducir la exigencia reglada, es decir el “normal escurrimiento de las aguas
y el adecuado funcionamiento hidráulico de las obras de conducción”,
cada Inspección puede optar discrecionalmente por distintos niveles de
inversión y tecnología; es decir, tiene distintas opciones técnicas a su dis-
posición271, las que son todas correctas en la medida en que permitan el
escurrimiento y adecuado funcionamiento hidráulico.
c) Asistir técnicamente a las Inspecciones y Asociaciones en

todo lo atinente a la optimización del uso del recurso y su preser-
vación;
d) Ejecutar acciones de asistencia y fomento, tendientes al me-
joramiento de la gestión participativa del recurso hídrico;
e) Compatibilizar y facilitar a las Inspecciones de Cauces y a las
Asociaciones de Inspecciones la información registral y contable
necesaria para el adecuado funcionamiento de las mismas;
Los incisos c), d) y e) corresponden a un régimen de fomento que la ley,
a la vez que regula la actuación primaria de las Inspecciones de Cauce en
la materia, encomienda a la autoridad estatal.
Los incisos c) y d) otorgan la función de asistir técnicamente a las
comunidades de usuario y ejecutar acciones de asistencia y fomento
tendientes a mejorar la gestión participativa del recurso. Ambas líneas
funcionales conllevan la posibilidad de la realización por la Superinten-
dencia –además de asesoramientos y programas de formación- de obras y
acciones, cuando la magnitud del proyecto excede la capacidad operativa
de las Inspecciones. En este sentido, el Decreto Ley 555/75 y la Resolu-
271
Así, por ejemplo, un canal impermeabilizado requiere una inversión mayor, aunque los costos
y exigencias de limpieza se reducen y distancian en el tiempo, a la vez que se mejora la conducción.
Contrariamente, un canal que se mantiene de tierra, aunque no presenta inversión alguna exige
una limpieza anual.
224
ción 164/06 HTA crean respectivamente los Fondos de Obras Menores

y de Desarrollo Hídrico, instrumentando mecanismos de financiamiento
para la realización de obras y servicios o mejoras genéricas que realiza el
Departamento General de Irrigación en los cauces tanto primarios como
menores.
f) Aplicar las demás disposiciones emergentes a la legislación

en la materia.
Este precepto resulta una norma genérica, que aunque redundante,
procura coordinar el presente régimen con las demás competencias que
por ley deben ser aplicadas por Superintendencia General de Irrigación.
Art. 24 - ALCANCE. Las Inspecciones de Cauces y Asociaciones

de Inspecciones quedan sometidas de pleno derecho a este régi-
men. Las Inspecciones de Cauces Asociadas existentes, quedan
constituidas automáticamente en Asociaciones de Inspecciones,
debiendo adecuar su estructura y funcionamiento a la norma que
fije el Departamento General de Irrigación dentro del plazo de un
(1) año de vigencia a la presente.
El presente artículo es una aplicación expresa en el ámbito del derecho
público que regula esta ley del principio de aplicación inmediata que –en
el derecho de fondo- ha contemplado el artículo 7 del Código Civil y Co-
mercial.
Como explica claramente Moisset de Espanes272, la aplicación inmedia-
ta de una nueva ley a las consecuencias de las relaciones o situaciones
jurídicas ya existentes no importa su retroactividad, sino que la nueva ley
rige sobre el futuro de esas consecuencias.
En este esquema, la Ley 6405 en su artículo 24 estipula el alcance del
272
MOISSET DE ESPANES, Luis, La irretroactividad de la ley y el nuevo art. 3 Código Civil
(Derecho transitorio), Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 1976, p. 16. En igual sentido,
KEMELMAJER DE CARLUCCI, Aída, La aplicación del Código Civil y Comercial a las relaciones y
situaciones jurídicas existentes, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2015, p. 29 y ss.
225
nuevo régimen, el que se presenta con una aplicación inmediata sobre las
Inspecciones de Cauce y Asociaciones de Inspecciones.
Sin embargo, la norma no desconoce el pasado reglado por Resolución
163/93 HTA, régimen bajo el cual se había iniciado el proceso de asociati-
vismo de las Inspecciones de Cauce con anterioridad a la Ley 6405, el que
aunque es el germen de la actual regulación, resultaba precario y fáctico
por no tener el sustento legal que requiere la configuración de una perso-
na jurídica pública273. Consiguientemente estipula un régimen de derecho
transitorio para regular la adecuación de aquellas estructuras a las nuevas
previsiones normativas, lográndose así de manera simultánea la aplica-
ción inmediata de la nueva ley y a la vez una rápida adaptabilidad del sta-
tus quo existente al nuevo régimen con la menor conmoción posible274.
Art. 25 - PERSONAL. Al personal que actualmente presta ser-

vicios bajo la dependencia de las Inspecciones o que en el futuro
sea transferido, con su conformidad, del Departamento General
de Irrigación a la Inspección o Asociación de Inspecciones, se le
mantendrá la antigüedad, remuneración y demás condiciones la-
borales del Derecho Público vigente aplicable al personal del De-
partamento General de Irrigación. Sin perjuicio de lo establecido
273
Las atribuciones otorgadas al Departamento General de Irrigación antes de la ley 6405 no
lo habilitaban a crear personas jurídicas públicas, sino sólo a controlar las que surgían de la
Constitución y las Leyes de Aguas, 322 y 5302; y luego de la Ley 6405, se limitan a la posibilidad
de aprobar los estatutos de Asociaciones, pero no a constituir otro tipo de organización. Explica
en este sentido DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob. cit., p. 361 y ss., que las personas
jurídicas públicas requieren una norma estatal de creación, sea que las constituya o autorice a
constituirse. Del mismo modo, GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, T° 1,
Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2003, p. XIV-9, observa que la regla es que
todo ente de naturaleza pública es creado por ley. Consideraciones similares puede verse en, entre
otros, CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Tº I, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, p.
218 y MARIEHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo”, Tº I, Abeledo Perrot, Buenos Aires,
1965, p. 340 y ss.
274
Sobre la importancia del régimen transitorio como técnica legislativa para lograr este efecto
en los cambios normativos en materia de aguas se recomienda MOISSET DE ESPANES, Luis y
LOPEZ, Joaquín, Derecho de Aguas. Régimen transitorio y normas de conflicto, Universidad Nacional
de Córdoba, Córdoba, 1980, ps. 6 a 9.
226
precedentemente, en el caso de los tomeros que en el futuro incor-

poren las Inspecciones de Cauces, cuya prestación efectiva de ser-
vicios no sea inferior a seis (6) horas diarias o treinta y seis (36)
semanales y a su cargo esté autorizado por el presupuesto oficial
del cauce 1995, su relación laboral se regirá por las normas del De-
recho Público aplicables a los tomeros ya comprendidos, salvo en
lo que respecta a su estabilidad laboral. Dicha estabilidad cesará
cuando así lo disponga la Asamblea Ordinaria o Extraordinaria de
la Inspección de Cauce respectiva. Si el cese de la relación fuese sin
causa, el tomero percibirá la indemnización prevista en el Art. 16o
de la Ley 5811. Respecto a las obligaciones laborales del personal
transferido o a transferir por el Departamento General de Irriga-
ción a las Inspecciones de Cauces o Asociaciones de Inspecciones,
ambos empleadores responderán solidariamente.
Todo otro personal que en el futuro incorporen las Inspeccio-
nes o Asociaciones se regirá por las normas de Derecho Laboral
Privado y por las convenciones colectivas que pacten la represen-
tación de los empleadores con la representación gremial de los
empleados.
A principios de la década del 90, se produjo un proceso de descentra-
lización de la administración hacia las Inspecciones de Cauce, marco que
aunque comenzó con anterioridad a la Ley 6405, va a consolidar su en-
cuadre en la misma. En el contexto de esa política y a los fines de asistirlas
técnica y administrativamente, el Departamento General de Irrigación
procedió a transferir recursos humanos propios de manera temporaria.
Con anterioridad a la norma que se comenta, la Resolución 337/93
HTA reglamentó la situación del personal transferido a las Inspecciones
de Cauce que los solicitaren, fijando una etapa previa de adscripción por
un plazo de hasta seis meses, vencido el cual el personal afectado que pres-
tare su conformidad y con la anuencia del Subdelegado respectivo, pasaría
por disposición del Superintendente a prestar servicios en forma defini-
tiva bajo dependencia de la Inspección de Cauce que lo hubiere requerido,
227
proveyendo el Departamento General de Irrigación a la Inspección de fon-

dos no reintegrables para hacer frente al pago de las remuneraciones a los
agentes transferidos hasta completar un período de doce meses a partir
del inicio de la adscripción.
Dicho personal mantendría los derechos adquiridos bajo su dependen-
cia en el Departamento General de Irrigación, en relación a nivel adminis-
trativo alcanzado, antigüedad, y demás condiciones laborales, percibien-
do una bonificación graciable, equivalente a tres salarios netos.
En caso que al finalizar la adscripción no se reuniesen las condiciones
necesarias para que operara la trasferencia definitiva, el agente se reinte-
graría a las funciones que desempeñaba en el ámbito del Departamento
General de Irrigación al momento de la adscripción.
La norma que se comenta vino a reglamentar la situación relacionada
a dicho personal cuando resultaba necesario para desarrollar tareas en
el ámbito de las Inspecciones de Cauce, atendiendo la transferencia del
mismo como estrategia de fortalecimiento institucional de las referidas
Inspecciones.
La transferencia, importaba la subrogación de la Inspección en la ca-
lidad de principal de la relación laboral con el dependiente transferido, y
por ello los haberes de dicho personal resultan a cargo de la Inspección o
Asociación, sin perjuicio de la provisión del monto correspondiente a los
salarios que realizaba el Departamento General de Irrigación –a modo de
fomento- por el plazo que corre desde que se producía la transferencia,
y hasta doce meses contados a partir del inicio del proceso mediante el
comienzo de la adscripción.
La Ley 6405 no sólo ha ratificado este esquema, sino que ha previs-
to la posibilidad de que se produzcan nuevas transferencias en el futuro,
atendiendo que respecto a las obligaciones laborales del personal trans-
ferido o a transferir por el Departamento General de Irrigación a las Ins-
pecciones de Cauces o Asociaciones de Inspecciones, ambos empleadores
responderán solidariamente. Claro está, que el alcance de dicha solidari-
228
dad alcanza, en lo que hace al Departamento General de Irrigación, a las

condiciones laborales que presentaban los referidos agentes al momento
de la transferencia, pero no a las nuevas obligaciones que se generen en
innovaciones que acuerde u otorgue la Inspección de Cauce a sus depen-
dientes en ejercicio de su relación autárquica275.
Respecto del nuevo personal que contraten las Inspecciones y Asocia-
ciones, a partir de la sanción de la ley que se comenta, queda sujeto a las
disposiciones de carácter privado previstas por el Derecho Laboral y las
convenciones colectivas de trabajo que en el futuro se suscriban con la
representación gremial de los mismos, lo que corresponde ser encauzado
por el procedimiento actualmente reglado por Resolución 498/09 de Su-
perintendencia y resolución 245/09 HTA.
Este esquema, implica enrolar a este régimen en las modernas tenden-
cias que atienden la posibilidad de una relación de trabajo privado con la
Administración pública; tendencia donde la naturaleza pública del sujeto
contratante no tiene naturaleza traslativa y consecuentemente no califica
como pública a la relación laboral que conforma. Existe en estos casos una
distinción entre la naturaleza jurídica del sujeto empleador –que es públi-
ca- y la naturaleza de la relación laboral con el mismo –que es privada-276.
La excepción a tal régimen iusprivatista recae en el personal que en el
futuro incorporen las Inspecciones de Cauces para desarrollar la labor de
275
En este sentido, la jurisprudencia ha entendido que no alcanzan al Departamento General de
Irrigación las obligaciones de índole laboral de las Inspecciones de Cauce. Al respecto, Suprema
Corte de Justicia de Mendoza, Sala Segunda, in re Troncoso, Carmelo Rafael / Departamento
General de Irrigación, sentencia de 11/11/2001, Ubicación: S303-313, publicada en La Ley Gran
Cuyo, T° 2002, p. 195, con nota de PINTO, Mauricio, “Configuración jurídica de la participación
comunitaria en la gestión hídrica”. En igual sentido, Cámara 1º Trab. Tunuyán, sentencia del
30/03/1998 in re “VARGAS FERMÍN C. DEPARTAMENTO GENERAL DE IRRIGACIÓN”, La Ley
Gran Cuyo, Tº 2001, p 252, con nota de ANDINO, Marcela y DÍAZ, Darío, “Las Inspecciones de
Cauce y su reconocimiento procesal como personas jurídicas”.
276
CASSESE, Sabino, “Derecho público y Derecho privado en la Administración”, en MUÑOZ,
Guillermo y SALOMONI, Jorge L., Problemática de la Administración contemporánea. Una comparación
europeo-argentina, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1997, p. 25.
229
tomero277, cuya prestación efectiva de servicios no sea inferior a seis (6)

horas diarias o treinta y seis (36) semanales, estando su cargo autoriza-
do por el presupuesto oficial del cauce del ejercicio 1995. En estos casos,
aunque la relación laboral se rige por las normas del Derecho Público apli-
cables a los tomeros ya comprendidos en el régimen del empleado público,
se excluye de tal estatuto a los aspectos vinculados a la estabilidad laboral,
la que puede cesar cuando así lo disponga la Asamblea la Inspección de
Cauce, y si el cese de la relación fuese sin causa la norma establece la co-
rrespondencia de la indemnización prevista en el Art. 16 de la Ley 5811.
La restricción a incorporar tomeros bajo el régimen público para car-
gos no existentes al año 1995, incluso cuando se presenten las condicio-
nes horarias que la norma establece para permitir tal contratación bajo
ese estatuto, importó una incorporación propuesta por el Diputado Pet-
tignano278, donde se procuraba respetar las relaciones vigentes que esta-
ban comprendidas bajo el Estatuto del Empleado Público, pero propiciar
que el ingreso futuro se genere bajo la órbita privada.
Aun así, la redacción dispuesta por la norma en realidad ha excepcio-
nado del régimen privado a los futuros ingresantes para cubrir cargos de
tomeros ya existentes, con lo que este régimen transitorio más que ase-
gurar la estabilidad de los empleados que desempeñaban tales cargos ha
permitido que exista una desigualdad entre los futuros ingresantes, de-
pendiendo la antigüedad del cargo a cubrir y no la naturaleza y contenido
del mismo. Esta situación, puede generar conflictos de constitucionalidad
en aquellos casos de cargos creados con posterioridad para tomeros con
igual dedicación horaria a la prevista en la norma.
Otro comentario específico merece la mención al artículo 16 de la Ley
5811. Esta expresión normativa presenta sin lugar a dudas un error ma-
terial, ya que dicho artículo en nada refiere al aspecto indemnizatorio,
277
Los tomeros no resultan todos los dependientes de las Inspecciones de Cauce, sino cierto
personal que tiene por función ejercer las labores materiales de distribución y gestión general del
cauce, bajo las órdenes del Inspector de Cauce.
278
Honorable Cámara de Diputados, Diario de Sesiones, nº 4, 22 de noviembre de 1995, p. 313.
230
sino a una Asignación Especial remunerativa correspondiente al personal

escalafonado en el Ministerio de Bienestar Social.
Desentrañando entonces el régimen indemnizatorio que correspon-
de a los tomeros cuyo cese laboral contempla el artículo que se comenta,
debe atenderse que la Ley 5811 regula sólo dos esquemas indemnizato-
rios por cese de la relación laboral. Por una parte, en su artículo 32, que
dispone una modificación al artículo 17 del decreto Ley 560/73 a efectos
de contemplar la cesación de personal como consecuencia de la reestruc-
turación de un organismo del Estado que comporte su supresión o la de
dependencias que lo integren; por otra parte, en su artículo 49, al regular
el cese de la relación laboral que se produce concluida la reserva de empleo
que fija el artículo 47 de esa misma ley con posterioridad al agotamiento
del plazo de licencia paga por razones de salud.
Atendiendo la naturaleza y características de ambas regulaciones, se
considera que el régimen al que reenvía la Ley 6405 es el propio del ar-
tículo 17 del Decreto Ley 560/73, ello en cuanto el esquema reglado en
el artículo 49 de la Ley 5811 procura resarcir –además de la pérdida de
empleo- la incapacidad producida, aspecto que es totalmente ajeno al caso
en análisis.
Art. 26 - BIENES. Los bienes registrables o no de propiedad del

Departamento General de Irrigación, se podrán transferir a las
Inspecciones o Asociaciones, conforme el régimen público vigente.
El artículo 26 conlleva una previsión legislativa acorde con las labores
de asistencia y fomento que para el mejoramiento de la gestión participa-
tiva del recurso hídrico y el mejor desenvolvimiento de las Inspecciones y
Asociaciones contempla el artículo 23 de la norma.
Esta potestad que ostenta el Departamento General de Irrigación para
asistir a las Inspecciones de Cauce, en cuanto implique erogaciones –lo
que incluye la disponibilidad de bienes transferidos- es un aspecto de na-
turaleza presupuestaria que integra el cálculo económico de gastos que
231
habilita el artículo 196 de la Constitución de Mendoza, y consiguiente-

mente debe ser dispuesta por el H. Tribunal Administrativo conforme
contempla el artículo 26 de la Ley 322, a cuyo comentario se remite.
El régimen público vigente para instrumentar tal transferencia se con-
forma en las previsiones que la Ley 8706 estatuye para las contrataciones
entre reparticiones públicas (art. 144 inc. c), tal cual ha sido aplicado por
la Resolución 688/05 HTA.
Art. 27 - FACULTAD REGLAMENTARIA. La facultad reglamen-

taria del presente régimen legal estará a cargo del Departamento
General de Irrigación.
El H. Tribunal Administrativo del Departamento General de Irrigación
ha reglamentado esta norma a través de la Resolución 744/98 HTA.
Sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria de este órgano se remite
al análisis efectuado en al analizar el artículo 26 de la Ley 322, en esta
misma obra.
Art. 28 - DEROGACIÓN. Derógase toda otra disposición que se

oponga a la presente ley.
Esta disposición derogatoria general provoca un impacto en los alcan-
ces interpretativos del sistema legal, ya que la letra de la Ley 6405, en
caso de una antinomia, prevalece frente a las disposiciones que puedan
contener normas anteriores, como la Ley de Aguas o la Ley 322.
Art. 29 - Comuníquese al Poder Ejecutivo.
232
Capítulo IV
La Ley 5302 y el Régimen electoral de

las Inspecciones de Cauce
E
l artículo 187 de la Constitución de Mendoza garantiza, bajo el
contralor estatal, dos derechos fundamentales a los interesados
en la gestión hídrica provincia: la administración de las rentas de
los canales, y la elección de sus autoridades.
Mientras que los aspectos propios de la administración de tales ren-
tas están regulados principalmente en la Ley de Aguas y las Leyes 322 y
6405, la Ley 5302 desarrolla el régimen de elección de autoridades de las
Inspecciones de Cauce.
El sistema consorcial que para el manejo del agua existe en Mendoza
bajo la legislación referida, tal como se ha comentado al considerar el ya
citado Título XV de la Ley de Aguas en el primer volumen de esta obra, y al
comentar en este mismo volumen la Ley 6405, ha resultado de generación
consuetudinaria muchos antes de su regulación legislativa, situación que
estuvo motivada por la actividad de los particulares en la formulación de
los primeros sistemas de regadío, y que ha dado lugar a una consuetudi-
naria tradición democrática en la elección de las autoridades de cauce que
luego fue receptada por la regulación estatal279.
Bajo estos antecedentes, no es de extrañar que sistema jurídico en su
279
Así, por ejemplo, en el reglamento para la Acequia del Estado –actual Canal Jarillal-, sancionado
el 28/11/1842, se contemplaba la elección del Juez particular del canal por los mismos interesados,
de manera anual y solamente reelegible por un período.
233
función de garantía positivara expresamente el reconocimiento consti-

tucional de este derecho de los usuarios de los canales desde la segunda
Constitución de Mendoza, en 1894, y lo reiterara luego en las siguientes
Cartas de 1900, 1910280 y 1949/1956, al igual que en la vigente de 1916.
Previo a esta suprema expresión normativa, la Ley de Aguas de 1884 ha-
bía contemplado tal prerrogativa en la asamblea electoral prevista en los
arts. 221 c, 221 d y 226 de la Ley de Aguas, y normas en la materia tam-
bién han sido expresadas en las Leyes 322, 1676, 2012, 2280, 2445, 2503
y 5664, lo que muestra no solo una constante preocupación social en la
materia, sino –especialmente- un claro dinamismo que permite replan-
tear y reformular el sistema –a veces de manera sustancial- en función
de los fracasos y las aspiraciones de éxito que su funcionamiento implica.
Sin embargo, es innegable que este derecho, de eminente raigambre
democrática281, no es sólo una expresión normativa. Su eficacia incluso en
épocas de discontinuidad democrática282 es una prueba viva de su arraigo
social y cultural más allá del tipo de gobierno o su tendencia.
Aun así, el derecho constitucionalizado es genérico, consiste vagamen-
te en la posibilidad de los interesados de cada canal de elegir sus autorida-
des, y es la Ley 5302 la que informa ese derecho al fijar las pautas propias
de tal elección.
Se aclara esto, en cuanto el garantizar que las autoridades de los cana-
280
Si bien la Constitución de 1910 omitió referir expresamente a las facultades electivas de los
interesados de los canales, dicha sistema –que subsistía durante la vigencia de esta Carta en la
regulación de la Ley de Aguas- es acorde con la previsión del art. 126 de ese texto constitucional, el
que fija la administración de los canales distribuidores y sus ramos a cargo de los regantes.
281
PINTO, Mauricio, “Las ideas políticas en el régimen constitucional de aguas de Mendoza”, ob
cit, págs. 197 y ss, en especial págs. 217 a 221, analiza el contexto ideológico que guió la génesis
de la norma constitucional contenida en el artículo 187 de la carta mendocina. En este análisis, se
observa la configuración del actual texto en un debate transaccional entre las distintas ideología de
la época, sean estas conservadoras, socialistas, radical democráticas, liberales, etc.
282
RUIZ FREITES, Santiago, “Ciudadanos y usuarios en la gestión del agua en Argentina”, ob cit, p.
200, observa que aunque el quiebre institucional que significaron los gobiernos de facto puede haber
influido en la centralización de actividades en la autoridad estatal que se inició a mediados del siglo
XX, paradójicamente en esos períodos se mantuvieron las elecciones para designar autoridades de
cauce.
234
les fueran necesariamente uno de los interesados no estuvo plenamente

presente en la idea de los constituyentes283, y aunque tal amplitud cons-
titucional habilita otras posibilidades, la solución concreta que brinda la
ley que se analiza es compatible con la disposición constitucional, pero
fundamentalmente también lo es con la tradición en la materia.
283
Al respecto, es de claridad observar las distintas posturas que en la materia existieron en los
convencionales de 1915. El proyecto de Barraquero contemplaba que “Los inspectores, repartidores,
tomeros y demás empleados de la distribución y vigilancia del uso del agua en los canales, no podrán
ser regantes interesados en el mismo”. Alterado este texto por la Comisión redactora hacia una
propuesta similar a la redacción finalmente sancionada, que refería a la genérica facultad de los
interesados de elegir sus autoridades y administrar sus rentas, el constituyente Tabarnera propone
agregar la prohibición a los interesados de ser Inspectores de Cauce argumentando que la práctica
de conducción por un interesado importaba parcialidad, propiciando así que el cargo de Inspector
–hasta entonces gratuito- sea necesariamente un empleo rentado que responda por igual ante todos
los interesados. El constituyente Anzorena rechaza esta idea indicando que si bien los Inspectores
y Delegados debían ser elegidos por los interesados, los textos constitucionales –similares al
propuesto por la Comisión- no impiden que tales autoridades sean regantes, resaltando que es
necesario terminar con tutelajes y permitir que los regantes determinen sus autoridades. Luego el
constituyente Guevara afirmará que “lo que quiere la Comisión es que haya libertad en la elección
y que el Inspector pueda ser interesado o no; ya verán los regantes a quién les conviene elegir”. Al
respecto, H. Convención Constituyente de 1915, Debates de la Convención Constituyente de 1915, ob.
cit., ps. 25, 36 y 422 y ss..
235
LEY Nº 5302
EL SENADO Y CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA

PROVINCIA DE MENDOZA, SANCIONAN CON
FUERZA DE LEY:
A
rt. 1 - El régimen de elección de autoridades de las
Inspecciones de Cauces de la Provincia, se ajustará
a las siguientes disposiciones.
El artículo 1 de la Ley 5302 fija el ámbito material regulado, estable-
ciendo claramente que la norma regula la elección de las autoridades de
las Inspecciones de Cauce de la Provincia, constituyendo las distintas pre-
visiones normativas que desarrollan los artículos subsiguientes el conte-
nido de esa regulación.
SISTEMA DE ELECCIÓN DURACIÓN DE MANDATOS

Art. 2 - Los Inspectores y Delegados de las Inspecciones de Cau-
ces serán elegidos por los concesionarios empadronados en cada
una de ellas, por simple mayoría de votos emitidos y por el sistema
de lista completa. Durarán cuatro (4) años en sus funciones.
Los Inspectores y Delegados tendrán los deberes, derechos y
atribuciones que determinan las leyes en la materia.
Como materialización del derecho de los interesados a elegir las au-
toridades de los canales, el artículo 2 de la Ley 5302 expresa que quienes
desempeñen los órganos de administración y dirección de las Inspeccio-
nes de Cauce serán elegidos por los concesionarios empadronados en cada
uno de las Inspecciones de Cauce.
En consecuencia, el Registro de Aguas -instituto que se ha analizado
237
en el primer volumen de esta obra al comentar el artículo 103 de la Ley de

Aguas- reviste la fuente del padrón electoral respectivo, potenciando su
importancia –esta vez- desde la temática electoral.
La ley refiere al derecho a sufragar en cabeza de los concesionarios em-
padronados. Sin embargo, como se ha analizado al comentar el artículo
4 de la Ley 322, debe recordarse que además de la concesión, el uso del
agua puede también resultar legitimado a través de la precaria figura del
permiso, generándose a continuación, entonces, la necesidad de analizar
si el derecho a sufragar alcanza a los permisionarios. Especialmente si se
recuerda que, tal como se ha expresado al analizar la Ley 6405, la Resolu-
ción 744/98 HTA ha previsto la posibilidad de constitución de Inspeccio-
nes de Cauce cuyos usuarios sean permisionarios de uso de aguas a título
precario.
Es claro que el derecho de elegir autoridades que constitucionalmente
se garantiza -y que no puede ser privado por la ley- corresponde a favor de
los “interesados” de los canales. Esta expresión constitucional se extien-
de, entonces, no sólo a aquellos que revisten el derecho subjetivo propio
de una concesión, sino también a aquellos que presentan un interés legí-
timo emanado de un permiso.
A pesar de ello, la norma que se analiza ha regulado la cuestión, res-
tringiendo la prerrogativa de voto sólo en cabeza de los concesionarios,
aspecto que puede considerarse razonable en un sistema donde el derecho
–como expresión más amplia de los intereses posibles- se adquiere por
concesión.
Sin embargo, los permisionarios no son ajenos al provecho que deri-
va del canal, y obviamente ostentan –aunque no un derecho- el interés
legítimo que importa su título precario, lo que impone en ciertas ocasio-
nes el ejercicio de prerrogativas participativas en la vida del canal. Esta
situación es clara en aquellos cauces donde la generalidad de los usuarios
resultan, en las actuales circunstancias, meros permisionarios284, y en los
284
Por ejemplo, los usuarios de las Inspecciones de Cauce Arroyo Las Mulas, Puesto El Álamo,
238
que las elecciones se realizan normalmente con participación de la gene-

ralidad de los mismos.
Pero ello no es tan claro en los casos en que existe una generalidad de
concesionarios empadronados en un cauce, y donde la presencia de un
mero permisionario es excepcional, existiendo un contraste en la sustan-
cia de las prerrogativas de éste frente a aquellos.
El régimen previsto por la reglamentación contenida en la Resolución
289/06 HTA –t.o. por Resolución 383/10 HTA- no ha resuelto plena-
mente esta situación, refiriendo únicamente a los concesionarios cuando
determina quienes resultan electores o posibles candidatos, aunque aña-
diendo en el artículo 29 que este régimen electoral es de aplicación para
aquellos cauces en donde existan solamente propietarios de inmuebles
con permisos de uso de agua superficial.
El tratamiento diferencial realizado resulta legítimo, en cuanto aun-
que todo interesado presente un derecho a elegir autoridades en el marco
constitucional referido, el carácter no absoluto de los derechos permite
establecer categorías regulatorias, tal como ha realizado la Ley 5302 y su
reglamentación. Y la solución que han dispuesto las normas analizadas
conlleva a asegurar razonablemente un sistema signado en un marco de
seguridad jurídica aceptable, donde los permisionarios y concesionarios
pueden sufragar entre pares, priorizando en caso de coexistencia a aque-
llos que presenta un derecho subjetivo al uso del agua por sobre los que
detentan un mero interés legítimo a la misma.
Aun así, y sin perjuicio de que se pueda aceptar que el régimen dispues-
to se justifica a partir de la precariedad del permiso –y, al menos en teoría,
la consiguiente naturaleza temporaria de los mismos-, lo que impide un
tratamiento unificado de éstos y las concesiones, es posible también afir-
mar que existen otras opciones regulatorias válidas que -como alternati-
va- podrían permitir una vida democráticamente activa del permisionario
Aguas Claras, El Salto, ACRE Paramillos y ACRE Campo Espejo, empadronados a partir de la
regularización de los usos existentes en tales áreas mediante permisos que se otorgaron mediante
Resoluciones de Superintendencia, hasta el momento carecen en general de concesión legal.
239
en cauces donde existan concesiones, aunque con ciertas limitaciones a su

desarrollo que se imponen por tal naturaleza precaria y su simple otorga-
miento administrativo.
Es que si bien no debe caerse en desequilibrios que permitan direccio-
nar el resultado del proceso electoral mediante permisos precarios otor-
gados en la temporada previa del comicio, es innegable que el carácter
de interesado que tutela el artículo 187 de la Constitución de Mendoza
excede la figura del concesionario y abarca a todo usuario del canal. El Ins-
pector de Cauce a elegir, regirá la vida de todos los usuarios más allá del
título que habilita su registración como usuario de la Inspección; y justa-
mente en este concepto, se ha reconocido a los permisionarios la potestad
de integrar Inspecciones de Cauce y –consiguientemente- participar en la
conformación de la Asamblea de Usuarios.
En este sentido, podrían evaluarse otras recetas que –imponiendo una
cierta antigüedad a efectos de evitar permisos en fraude al sistema elec-
toral, y cierta vocación de perdurabilidad del permiso durante el plazo del
mandato de la autoridad a elegir a efectos de razonablemente permitir
sufragar a quien ha de resultar usuario durante el período de la autoridad
elegida- ampliaran el espectro del electorado.
Por otra parte, la Ley impone el sistema de lista completa, y con ello se
asegura que quienes asumen tales cargos resulten con una afinidad básica
que facilite su labor, lo que aparece como un extremo necesario si se atien-
de la labor de asistencia al Inspector de Cauce que fija sobre los Delegados
el artículo 8 de la Ley 6405.
El régimen reglamentario –arts. 3 y 4 Resolución 289/06 HTA- ha con-
templado un trámite de oficialización de listas de candidatos a ocupar los
órganos de dirección y administración de la Inspección de Cauce, dándose
oportunidad en el mismo a la impugnación de tal oficialización por parte
de los interesados. En tal regulación, corresponde a los Subdelegados de
Aguas y Jefes de Zona de Riego oficializar las listas que se propongan, ase-
gurando un control de legalidad en base a los requisitos exigidos por la ley.
240
A su vez, el régimen electoral determina la elección por simple mayoría

de los sufragios. Conforme regula la Resolución 289/06 HTA, en caso de
existir un empate entre dos o más listas que impida tal mayoría, o cuando
no se presenten listas oficializadas el día de la elección, debe llamarse a
una segunda convocatoria electoral en un plazo de 180 días (art. 21).
Otro aspecto que contempla la norma es la duración por el plazo de
cuatro años del mandato que implica la designación. Este plazo, a diferen-
cia de lo previsto por los artículos 221 c y 226 de la Ley de Aguas y 39 de
la Ley 322, importa una extensión del término que se dilata en un periodo
cuatro veces mayor que el de antaño, lo que otorga una mayor importan-
cia –por la prolongación de su efecto- al acto electoral.
El régimen reglamentario contempla que este plazo puede perdurar
aún más en el caso de que exista una demora en la asunción de las nuevas
autoridades electas (art. 26 Resolución 289/06 HTA).
Por otra parte, en relación a los deberes y derechos que corresponde a
los funcionarios electos la norma reenvía genéricamente a las leyes en la
materia, por lo que como punto de partida en este tema debe atenderse
el artículo 9 y concordantes de la Ley 6405, a cuyo comentario se remi-
te. Pero más allá de estas normas, el artículo 27 de la Resolución 289/06
HTA estipula dentro de los deberes de las autoridades electas durante el
término de su mandato la imposibilidad de desempeñar cargos rentados
en la Administración Pública, generando así una incompatibilidad entre
la función que se confiere en el sufragio y otras funciones públicas renta-
das; así como la necesidad de que las mismas mantengan regularizadas
sus cargas tributarias, bajo apercibimiento de suspensión inter dure el in-
cumplimiento. Este último aspecto –como se ha referido al comentar el
artículo 4 de la ley que se analiza- es concordante con las previsiones del
artículo 3 de la Resolución 289/06 HTA.
Finalmente, un tema de interés que ha de considerarse en torno al pre-
cepto que se comenta es el que hace a la posibilidad de reelección de las
autoridades de cauce.
241
La Ley 5302, dictada en 1988, disponía originalmente que “Los Ins-

pectores y Delegados de las Inspecciones de Cauces serán elegidos por los
concesionarios empadronados en cada una de ellas, por simple mayoría de
votos emitidos y por el sistema de lista completa. Durarán cuatro (4) años
en sus funciones. No podrán ser reelectos, aunque se den las condiciones
del Art. 10, salvo que transcurra un período intermedio. Los Inspectores
y Delegados tendrán los deberes, derechos y atribuciones que determinan
las leyes en la materia”. La Ley 5664, en 1991, modificó dicho texto a la
actual redacción.
El sistema legal en el tema que se expone ha evolucionado a través de
las épocas. La Ley de Aguas de 1884 no limitó la reelección de las autori-
dades referidas, y tampoco lo hizo la Ley 322 de 1905.
Posteriormente, dichas normas fueron seguidas por el régimen im-
puesto por la Ley 1676, del año 1947. Esta norma dispuso que las auto-
ridades de cauce sólo podían ser reelectas por una única vez, salvo que
transcurriera un periodo.
Este sistema fue prontamente modificado por la Ley 2012, la que fijó
que para que la reelección fuera posible debía producirse con las dos terce-
ra parte de los votos sufragados, caso contrario la elección debía ser anu-
lada y convocarse nuevamente a un nuevo acto electoral bajo la modalidad
del ballotage, de modo que sólo participaran las dos listas de candidatos
con mayor número de sufragios en la primer vuelta electoral. La Ley 2280
modificó nuevamente estos preceptos estableciendo que las autoridades
de cauce eran reelegibles de manera indefinida, siempre que obtuvieran
en cada acto eleccionario la dos terceras partes de los votos emitidos, sien-
do nula la elección en caso de no alcanzarse tal mayoría.
La Ley 2445 modificó dicho régimen vigente, estableciendo que era
posible la reelección siempre que transcurriera por lo menos un periodo
intermedio, impidiéndose así la reelección inmediata.
En 1958 el régimen electoral fue reemplazado por la Ley 2503, la que
dispuso que resultaba posible la reelección inmediata, siempre que el
242
reelecto obtuviera la mitad más uno de los votos correspondientes al pa-

drón (contra la simple mayoría de votos emitidos en caso de no tratarse
de una reelección).
Este régimen perduró hasta la sanción del régimen dado por la ya re-
ferida ley 5302, y su modificación por ley 5664, que es el sistema hoy
vigente.
Este rápido repaso de la solución legal dada en cada época al tema de
la posibilidad de reelección de las autoridades de cauce en las distintas
normas que han regido, permite observar que la cuestión no es de fácil o
sencilla solución, por cuanto la experiencia acumulada en cada régimen
ha llevado al ensayo de una solución distinta con posterioridad: de la
reelección ilimitada con que se inició el sistema –y que hoy nuevamente
rige- se ha evolucionado a través de distintos regímenes restrictivos (una
sola reelección inmediata, reelección inmediata sólo con una mayoría sig-
nificativa de votos –dos terceras partes de votos sufragados- a favor o en
su defecto mediante ballotage, elección inmediata sólo si se obtenía la dos
terceras partes de los voto sufragados o en su defecto nulidad del acto,
no reelección inmediata, reelección inmediata sólo si se obtenía el voto
a favor de la mayoría del padrón, nuevamente no reelección inmediata, y
finalmente reelección indefinida).
Los mismos motivos que han llevado a restringir la reelección en otros
cargos electivos eminentemente administrativos -como ocurre con el go-
bernador o el presidente- puede resultar fundamento para limitar la elec-
ción de los Inspectores de Cauce. Y tal limitación es posible en cuanto el
derecho de los usuarios de cauce a elegir las autoridades y participar en
la administración de las rentas del mismo, si bien es garantizado por el
artículo 187 de la Constitución de Mendoza, no es absoluto sino que –
como todas las prerrogativas individuales- puede ser restringido en forma
racional.
Por ello, desde el punto de vista legal todas las soluciones son posibles,
y la adopción de una u otra depende más que todo de una valoración de
243
política hídrica en cuanto al sistema de mayor eficacia para garantizar una

adecuada representación, sin que se desvirtúe el poder que se delega al
representante.
En este sentido, debe sin embargo advertirse que aunque el actual tex-
to legal fijado a partir de la Ley 5664 no ha establecido de manera concre-
ta y expresa norma regulatoria que dé una solución ajena a la reelección
indefinida, si se atiende la verdadera voluntad del legislador a los fines
de una interpretación profunda de la misma, aparece que no estuvo en
su intención dejar el sistema electoral libre de este tipo de regulaciones
restrictivas.
Es que en los fundamentos que expone el Diputado Borsani al propi-
ciar el proyecto285 se sostiene en este sentido que “Con esta propuesta se
pretende eliminar trabas, admitiendo la reelección, dejando en manos de
las reglamentaciones que dicte el Departamento General de Irrigación, las
limitaciones a las mismas”.
Igual argumento se expone en un proyecto análogo que en el mismo
trámite legislativo propicia el Poder Ejecutivo provincial286, y donde el
Gobernador de la Provincia fundamenta que “en la práctica se ha podido
comprobar que los regantes no manifiestan predisposición para asumir la
conducción de las Inspecciones”, y entiende que ello “demuestra la con-
veniencia de aceptar la reelección de las Autoridades de Cauce, por tanto
en este proyecto se pretende eliminar trabas, a los efectos de admitir la
reelección, y dejar en manos de la reglamentación que dicte el Departa-
mento General de Irrigación las limitaciones a ésta”.
Estos aspectos que exponen quienes argumentaron la actual regula-
ción de la Ley 5302 resultan claros en cuanto a que si bien luego de la Ley
5664 no se ha prohibido la reelección, se ha dejado abierta la limitación a
la misma a través de la facultad reglamentaria que estatuye el artículo 12
del texto normativo en análisis.
285
Expediente Legislativo de la Ley 5664, fs. 2.
286
Expediente Legislativo de la Ley 5664, fs. 14.
244
Sin perjuicio de ello, y observando las distintas soluciones legales que

se ha implementado en la historia, se considera que puede resultar una
sana práctica entremezclar el régimen restrictivo que se imponga con ex-
cepciones permisivas en caso de que exista un verdadero consenso entre
los usuarios del cauce.
Así, podría establecerse un sistema que impida la reelección inmediata,
o uno que permita la reelección inmediata sólo por un periodo. Pero per-
mitiendo en cualquiera de esos casos que el candidato que pretende una
mayor reelección pueda ser electo si obtiene una mayoría significativa (por
ejemplo, las dos terceras partes de los votos sufragados, o la mayoría sim-
ple del padrón electoral), o si acredita un apoyo mayoritario de los usuarios
al momento de oficializar la lista (acompañando –por ejemplo- la adhesión
a la lista de la mayoría del padrón, solución que evitaría reiterar la elección
en caso de que obtenga simple mayoría de votos pero no logre la mayoría
especial exigida de acuerdo al ejemplo anterior para lograr la reelección).
Esta solución mixta permitiría acotar la perpetuación indefinida en
el cargo que el régimen irrestricto favorece, pero posibilita además la de-
signación sucesiva en el cargo de aquellos Inspectores que conllevan una
verdadera legitimación por el consenso de los usuarios287.
Aun así todas estas soluciones, como se ha expresado, son posibles
en el marco constitucional, y dependen de las necesidades prácticas que
la política debe solucionar en cada época, por lo que es esperable que las
regulaciones varíen de acuerdo a las exigencias sociales de cada momento.
REQUISITOS PARA SER CANDIDATOS

Art. 3 - Para ser candidato a Inspector o a Delegado se requie-
ren las siguientes condiciones:
287
CASTIÑEIRA DE DIOS, Gustavo, Democracia, legitimación y crisis, ob cit, ps. 67 y ss., y en especial
ps. 76 y ss., considera la legitimidad democrática desde la visión sociológica, normativa y axiológica,
resaltando en la perspectiva de este análisis que el tema del consenso como elemento legitimador ha
sido aceptado pacíficamente tanto por la doctrina como por la praxis política, entendiendo valiosos
los actos políticos en cuanto tengan consenso –consenso que presenta como mecanismo para su
cuantificación el número de votantes que concurrieron al comicio-.
245
a) Ser mayor de edad, argentino, saber leer y escribir y acredi-

tar una residencia mínima de cinco (5) años en la provincia.
b) Ser propietario de inmueble con concesión para uso de agua
pública superficial para 1.000 m2 como mínimo, cuya dotación se
efectúe por el cauce de la Inspección al que se presente como can-
didato.
c) No tener inhabilitaciones legales.
d) No adeudar tributos de riego.
PERSONAS JURÍDICAS
Art. 4 - Las personas jurídicas que cumplan con los requisitos
exigidos por los incisos b), c) y d) del artículo anterior, podrán
ser electos Inspectores o Delegados, cargo que será ejercido por su
representante legal.
Los artículos 3 y 4 fijan los requisitos para ser candidato a Inspector
de Cauce o Delegado, regulando la cuestión según el candidato sea una
persona física o una jurídica.
Ocurre de este modo un particular caso donde la función pública pue-
de ser desempeñada por personas jurídicas a través de sus representan-
tes. Esta particularidad es una consecuencia lógica, en cuanto la posibi-
lidad de ser electo es una extensión del derecho a elegir autoridades que
se reconoce a todo interesado del canal, lo que incluye a los usuarios que
constituyen personas jurídicas.
El inciso a) de la norma específica los requisitos exigidos en el supues-
to de que el candidato sea una persona física, donde se imponen exigen-
cias de edad, nacionalidad, residencia y formación.
Sobre este último extremo, la norma se limita a exigir la mera lectura
y escritura como conocimiento indispensable para considerar la capaci-
dad del interesado para desempeñar el cargo. Este requisito ha quedado
rezagado en el tiempo, en cuanto la complejidad del ejercicio de las fun-
ciones del Inspector de Cauce que la actualidad impone importa no sólo
el manejo de fondos públicos bajo exigencias contables muy superiores a
246
las de antaño, sino también la necesidad de una distribución eficiente y

equitativa del recurso en escenarios de mayor complejidad que el propio
de una economía agrícola homogénea -como la que principalmente existía
en un inicio-.
Si bien es cierto que la Ley 6405 ha procurado cubrir en parte esta
necesidad mediante la conformación de estructuras asociativas que per-
mitan a varias Inspecciones de Cauce lograr la economía de escala para
contar con cuerpos técnicos asesores, la deficiente formación de quienes
se desempeñan en las funciones decisoras sin lugar a dudas se presenta en
muchas ocasiones como una debilidad de la autarquía de los consorcios de
usuarios, siendo recomendable que en futuras instancias normativas o re-
glamentarias se adecue este extremos a las exigencias contemporáneas288.
Debe recordarse de manera indefectible que la idoneidad es un princi-
pio general para ejercer cargos públicos, tal como contempla expresamen-
te el art. 16 CN, y la responsabilidad de quienes ocupan tales cargos pre-
senta como presupuesto la exigencia de tal idoneidad289, de lo que se colige
la idea de que no es adecuado esperar un actuar responsable de aquel que
no presenta una aptitud adecuada para la tarea.
El inciso b) refiere a la necesidad de ser concesionario para poder pos-
tularse como candidato, aspecto que en el análisis del artículo 2 de esta
misma norma ya se ha comentado en relación a los permisionarios de
agua, remitiéndose en tal sentido a lo allí expresado.
288
La obligatoriedad en la formación de la población se impuso inicialmente al nivel primario,
cuando la Ley Nacional 1420 dispuso en 1884 la educación común, gratuita, laica y obligatoria. Sin
embargo, desde la vigencia del actual Régimen de Educación Nacional aprobado por Ley 26206,
la obligatoriedad se ha extendido desde la edad de cinco años hasta la finalización del nivel de la
Educación Secundaria. Con esta base legal, el requisito mínimo debería sustentarse en la formación
mínima que todo ciudadano debe presentar, sin perjuicio de otras exigencias adicionales que se
estimen necesarias.
289
SANCHEZ, Adrián Alberto, “Fundamento constitucional de la responsabilidad del funcionario
público”, en EMILI, Eduardo et al, Estudios de Derecho Administrativo, Tº VII, Dike, Mendoza, 2002,
p. 188.
247
Pero además, la ley impone un límite mínimo de superficie en el de-

recho del postulante para poder admitirse su candidatura. Seguramente
este último requisito presentaba una razonabilidad clara en aquella época
en que las Inspecciones de Cauce aglutinaban propiedades agrícolas de
amplia extensión, evitándose el acceso a la función de quienes no pre-
sentaban un interés de cierta magnitud sobre la gestión del cauce; pero
esta condición, en la realidad actual de ciertas áreas, caracterizadas por
propiedades pequeñas de uso del agua en riego recreativo, industrial, u
otros usos intensivos, puede aparecer desproporcionada.
La Ley 6405, en cierta medida ha abordado este problema en su artí-
culo 7, al establecer que reglamentariamente se pueden establecer equiva-
lencias entre los votos otorgados a los usuarios agrícolas para las decisio-
nes en Asambleas, y los que correspondan a otros usuarios no agrícolas.
El inciso c) exige que el candidato no cuente con inhibiciones legales.
Se resalta en particular, y sin perjuicio de otras posibilidades, la inhibición
que puede ser fijada en los términos del artículo 35 de la Ley 322, a cuyo
comentario en este mismo volumen de esta obra se remite.
Finalmente, el inciso d) impone la necesidad de que el candidato se
encuentre al día en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias en la
materia, requisito por demás entendible si se considera que al Inspector
de Cauce no sólo le corresponderá la administración de esas mismas ren-
tas, sino además la sanción a los deudores en los términos de los artículos
27 de la Ley de Aguas y 9 inc. i) y ll) Ley 6405 –a cuyos comentarios se
remite-, con lo que sería una dificultad insalvable que presente interés
personal en la materia. La reglamentación contenida en el artículo 3 de
la Resolución 289/06 HTA contempla la posibilidad de que las deudas se
encuentren regularizadas mediante planes de pago, excluyendo aquellas
deudas de períodos beneficiados por los regímenes de emergencia agro-
pecuaria ante infortunios climáticos; concordantemente –como se ha
analizado en el artículo 2 de la ley que se comenta- el artículo 27 de la
Resolución 289/06 HTA estipula dentro de los deberes de las autoridades
electas que durante el término de su mandato mantengan regularizadas
248
sus cargas tributarias, bajo apercibimiento de suspensión inter dure el

incumplimiento.
Los artículos 3 y 4 de la Resolución 289/06 HTA han reglamentado el
trámite de oficialización de listas, especificando la información y docu-
mentación que debe acompañar cada uno de los candidatos que integren
las mismas, estableciendo el procedimiento de denuncia ante la justicia
penal en los términos de los Códigos Penal y Electoral Nacional en caso de
falsedad de tales datos.
REQUISITOS PARA SER ELECTOR

Art. 5 - Para ser elector es necesario ser propietario de inmue-
ble beneficiario con concesión para uso de agua pública superfi-
cial, de por lo menos 1.000 m2 empadronado en el cauce cuyas au-
toridades se elijan. Sin perjuicio de las representaciones legales,
el voto podrá emitirse mediante carta poder conforme a la regla-
mentación. En caso de condominio se unificará la emisión del voto
en cualquiera de los condóminos.
El artículo 5 de la Ley 5302 rige las condiciones para ser elector. Bási-
camente, exige ser propietario del inmueble beneficiado con la concesión
de uso de agua que –lógicamente- corresponde a la jurisdicción de la Ins-
pección de Cauce cuyas autoridades deben elegirse. Se reitera en este pun-
to lo referido en el análisis de los artículos 2 y 3, en relación a la situación
de titulares de permisos precarios y en cuanto al límite de 1000 m2 para
ejercer el derecho electoral, comentario al que se remite.
Pero además, la norma contempla la posibilidad de ejercer el derecho
al sufragio a través de cartas poder, régimen que había sido receptado con
anterioridad en el artículo 221 d de la Ley de Aguas. Esta particularidad,
resulta razonable si se considera la posibilidad de que un interesado in-
tegre más de una Inspección de Cauce en el territorio provincial, siendo
dificultoso que sufrague a la vez en puntos distantes de la provincia.
249
El artículo 45 de la Ley 322 complementa esta disposición fijando la

posibilidad del otorgamiento de tal poder mediante la intervención de
la autoridad administrativa o judicial, facultando para ello a la autoridad
municipal, Subdelegado de Aguas o el Juez de Paz del Departamento don-
de resida el interesado, o donde este situada la finca respectiva.
La Resolución 289/06 HTA ha reglamentado este último aspecto en su
artículo 1, estableciendo la posibilidad de que los electores emitan su voto
mediante representación voluntaria otorgada mediante carta poder emi-
tida ante notario público, Subdelegado de Aguas o Jefe de Zona de Riego,
u otros funcionarios del ámbito de Superintendencia.
Además de ello, y asegurando evitar que mediante la acumulación de
mandatos se pueda desvirtuar el sistema de proporcionalidad asimétrica
que fija el artículo 6 de esta misma norma, la Ley 322 limita el número
de representaciones que pueden ser otorgadas a un mismo interesado a
cinco, aspecto que ha sido restringido aún más por vía reglamentaria en el
artículo 1 de la Resolución 289/06 HTA, norma que estipula que no puede
haber más de una representación por persona en un mismo cauce.
También contempla la norma la unificación de la emisión del voto co-
rrespondiente a propiedades en condominio en cualquiera de los condo-
minos. Esta solución, en cuanto importa que cada condómino de manera
indistinta puede ejercer por todos el derecho de sufragio, derecho que se
extingue o consume con el ejercicio que haga el primero de ellos más allá
de la voluntad de los restantes, se separó de la regla civil que se fijaba
con respecto al derecho de propiedad en el artículo 2680 CC, y desarro-
lló desde el derecho público un mecanismo que simplifica el ejercicio de
las prerrogativas que emanan de la concesión o permiso de uso de aguas
públicas. Actualmente, aunque la norma civil sigue poniendo en crisis la
posibilidad de que un condómino desplace del ejercicio de sus facultades
a los restantes (art. 1986 CCyC), reconoce que ese precepto tiene un rol
subsidiario frente a una disposición legal específica (art. 1984 CCyC).
Consecuencia de esa regulación, es también la previsión de la norma
250
reglamentaria en cuanto a la no justificación de la falta por no sufragar en

caso de mayores de 70 años cuando existencia un condómino en condicio-
nes de votar (art. 28 Resolución 289/06 HTA).
CÓMPUTO DE VOTOS
Art. 6 - El derecho de voto se establece tomando con considera-
ción cada inmueble beneficiado con una o más concesiones siem-
pre que se encuentre empadronado en el cauce respectivo.
Los votos serán ponderados de la siguiente forma:
a) De un mil (1.000) m2 a cinco (5) Ha: un voto.
b) De cinco (5) Ha a diez (10) Ha: dos votos.
c) De diez (10) Ha a veinte (20) Ha: cuatro votos.
d) De veinte (20) Ha a treinta (30) Ha: seis votos.
e) De treinta (30) Ha o más Ha: ocho votos.
La Ley 5302 acuerda una ponderación proporcional del derecho a su-
fragar en función de la extensión del o de los derechos de agua correspon-
diente a cada propiedad de cada elector, otorgando una mayor cantidad
de votos en función de aquellas propiedades que presenten derechos de
mayor extensión.
Pero debe advertirse que esta proporcionalidad que fija la ley resulta
de naturaleza asimétrica, en cuanto las propiedades con derechos regis-
trados por superficies mayores de 30 hectáreas, sin importar la extensión
de las mismas, reciben un total de ocho votos. De esta forma, si bien entre
los 1000 m2 y las 30 has existe una proporcionalidad en función de dicha
extensión, a partir de tal magnitud la cantidad de votos otorgados se li-
mita.
Este sistema –al igual que el que se regula en el artículo 7 de la Ley
6405 para el cómputo de votos en Asambleas- se remonta al período in-
termedio, donde a partir de 1877, el régimen contemplaba -para la asam-
blea electoral por la que se designaban Delegados e Inspector- “dar a los
regantes un número de votos proporcionado a la superficie que cada uno
251
cultivaba (uno cada diez hectáreas o fracción) aunque limitando a veinte

el máximo de votos que cada uno podía tener” 290.
De esta forma, a la vez que se otorga mayor peso a los usuarios cuyo
interés es cuantitativamente más extenso, también se limita la posibi-
lidad de imponer decisiones en desmedro del conjunto de los pequeños
usuarios. Este sistema de mayoría en base a una proporcionalidad asimé-
trica ha sido valorado por su verdadera importancia económica, en cuanto
se presenta como una verdadera intervención del Estado en contra del
latifundio, limitación que se basa en dejar sin tutela los intereses en la
medida en que superen la máxima superficie que incrementa el poder de
voto291.
Desde aquel origen histórico, el sistema de otorgamiento del peso elec-
toral a los electores de una manera proporcional –aunque asimétrica- se
ha mantenido en las distintas normas que reglaron la cuestión, presen-
tando una estabilidad conceptual que –sin perjuicio de las distintas par-
ticularidades que se establecieron bajo cada norma- permite afirmar que
tal sistema es una característica informante del régimen electoral de las
autoridades de cauce en Mendoza
Aun así, el precepto que se comenta se separa de las normas antece-
dentes posteriores a la Ley de Aguas, en las que –como surge del art. 43
Ley 322, o del art. 6 Ley 1676- cuando el interesado presentaba varias
propiedades servidas en el mismo canal, las mismas debían considerarse
una única parcela a los fines del cómputo y adjudicación máxima de votos.
El precepto que se comenta en la Ley bajo análisis, en cambio, expresa que
el derecho de voto se establece tomando en consideración “cada” inmue-
ble beneficiado con derechos de agua, lo que de alguna manera posibilita
que algunos usuarios –al sumar el poder de sufragio que le concede cada
290
intermedio (1810-1884), ob cit, p. 115
291
intermedio (1810-1884), ob cit, p. 123 expresa en este contexto que la política mendocina de
promover la subdivisión de la propiedad se inició de esta manera en el período intermedio.
252
propiedad- puedan disponer de más de ocho votos.

Si bien la norma no ha previsto expresamente la posibilidad de una
equivalencia entre los votos que se autorizan en esta norma en base al uso
agrícola con los que puedan corresponder a otros interesados que osten-
tes derechos a usos no agrícola –como sí realiza, en cambio, el art. 7 de la
Ley 6405-, se considera que la exigencia que impone el artículo 187 de la
Constitución de Mendoza a favor del derecho de todo interesado habilita
a solucionar este aspecto reglamentariamente.
OBLIGATORIEDAD DEL VOTO. SANCIÓN

Art. 7 - El voto es obligatorio y secreto. El incumplimiento será
sancionado con una multa equivalente a tres veces la cuota de sos-
tenimiento correspondiente a una Ha de riego en el ejercicio vi-
gente a la fecha de elección la que será exigida juntamente con el
tributo de riego posterior a la elección.
Aunque el artículo 187 de la Constitución de Mendoza refiere única-
mente a una facultad en cuanto a la elección de las autoridades de cauce,
el régimen legal configura tal facultad con el carácter de obligación, infor-
mando así un verdadero derecho-deber que materializa el sufragio como
una función pública292.
La obligatoriedad del voto se constituye así como una exigencia nor-
mativa cuya omisión acarrea la respectiva sanción de multa, habiendo ele-
gido el legislador un método de cuantificación indirecta de tal pena que
asegura su actualización periódica, técnica legislativa que ha asegurado la
eficacia del instituto.
292
Sobre las distintas teorías que han fundamentado la obligatoriedad del sufragio, y su
conformación compuesta como derecho fundamental y función pública que procura dotar de
legitimidad democrática al sistema de Administración, ver ZÚÑIGA URBINA, Francisco, “Derecho
de sufragio: la debatida cuestión de su obligatoriedad”, Estudios constitucionales, Vol. 7, Núm. 1,
2009, Centro de Estudios Constitucionales de Chile, ps. 361-384.
253
Fue a partir de la Ley 1676 en que el derecho a votar se transformó

legalmente en un deber, estableciéndose la pena de multa para el omi-
so. Estos preceptos y la obligatoriedad que imponen encuentran una ratio
análoga al régimen del art. 221 c de la Ley de Aguas y del art. 50 Ley
322, según los cuales deben obligatoriamente concurrir al acto electoral
un número mínimo de electores que representen más de la tercera parte
de votos a efectos de que el acto tome eficacia. En ambos casos se procura
imponer la participación de los interesados en la designación de autori-
dades, contrarrestando la apatía política que pueda presentarse entre los
usuarios de los canales y asegurando así la legitimidad representativa del
Inspector de Cauce293.
El actual método, desborda la atención que la exigencia del número
mínimo de electores fijaba exclusivamente en la validez del acto electoral,
y la concentra además en el deber de todos y cada uno de los electores de
cumplir su débito político en la gestión del agua, promoviendo la eficacia
del acto electoral en cuanto al castigar al elector omiso fomenta su parti-
cipación efectiva.
Si bien el destino legal de los fondos producidos por sanciones que
aplica el Departamento General de Irrigación corresponde –ante falta de
otra definición legal, como ocurría por ejemplo en la Ley 1676- al patri-
monio de dicha autoridad, por Resolución 444/99 HTA se ha dispuesto
una participación en favor de las Inspecciones de Cauce sobre el 50 % de
dichos recursos, lo que evidentemente tiene su fundamento normativo en
la atribución brindada en el artículo 23 numeral 1) inc. i) y numeral 2) inc.
293
hídricas. El caso de Mendoza (Argentina)”, ob cit, analiza con mayor detalle el fenómeno de la apatía
en el sistema participativo que engendra el artículo 187 de la Constitución de Mendoza, y en torno
a ese tema se arriba a la conclusión de la trascendencia que presenta “la necesidad de implementar
programas que rectifiquen la apatía participativa que está presente en los actos esenciales de
las Inspecciones de Cauce. Sin verdadera participación de sus integrantes, la designación de
representantes, la aprobación de contribuciones financieras o de rendiciones de cuenta se torna
en un acto ajeno a la real voluntad colectiva que debe primar en esos organismos de usuarios,
existiendo el serio riesgo de desviación en los objetivos orgánicos por captación de la voluntad del
consorcio por una pequeña minoría”.
254
d) de la Ley 6405, en cuanto no resultando competente la Inspección de

Cauce para producir tales sanciones mal puede encuadrarse estos recursos
en los contemplados en el art. 12 de la Ley 6405.
DE LOS COMICIOS
Art. 8 - La elección se llevará a cabo cada cuatro (4) años, du-
rante el mes de noviembre. El H. Tribunal Administrativo del De-
partamento General de Irrigación fijará el día de realización del
acto.
La convocatoria se notificará mediante edictos que se publica-
rán en el Boletín Oficial y diarios de la Provincia.
En el padrón electoral del cauce, se consignará a los titulares de
los inmuebles con el número de votos que le corresponde emitir de
acuerdo al Art. 6.
El Departamento General de Irrigación designará las autorida-
des del comicio y ejercerá el contralor del acto, el que se regirá por
la reglamentación que se dicte al efecto, y supletoriamente, por
las normas contenidas en el Código Electoral Nacional.
Si no hubiesen postulantes o el acto eleccionario fuere anulado
el H. Tribunal Administrativo designará de oficio a las autorida-
des de la Inspección.
El artículo 8 de la norma comentada operativiza el desarrollo del acto
electoral, fijando su periodicidad –en concordancia con el artículo 2 de
esta misma ley- y época, con especificación de la atribución del H. Tribu-
nal Administrativo para imponer el día de su realización.
El precepto estipula a su vez un mecanismo de publicidad que, me-
diante publicaciones en medios de alcance provincial, tiende a asegurar
que todo elector tome conocimiento de la convocatoria, superándose así
la mera comunicación interna que realiza la Inspección de Cauce entre las
propiedades que corresponden a su jurisdicción.
De esta forma, el moderno sistema que se refiere deja atrás la limitada
255
convocatoria que existía en el régimen inicial dado por los arts. 221 d de
la Ley de Aguas, 49 Ley 322, e incluso en normas posteriores como el art.
9 Ley 1676.
Facilitando la labor de los responsables de la mesa, la norma contempla
que el cómputo de votos que corresponde a cada inmueble en aplicación
del artículo 6 de esta misma ley debe ser expresado en el padrón electoral.
El precepto comentado también determina la competencia del Depar-
tamento General de Irrigación en el desarrollo del acto electoral, corres-
pondiendo al mismo designar a las autoridades del comicio y ejercer el
contralor del mismo.
El desarrollo del proceso electoral debe regirse en el marco de la Ley
5302 y las normas legales complementarias (como es la Ley 322), y de las
reglamentaciones que dicte el H. Tribunal Administrativo bajo la potestad
que surge del art. 12 de la Ley 5302. En el caso de una situación de anomia
que se produzca ante una circunstancia que escape a las previsiones de tal
régimen especial, la norma remite de manera supletoria a la normativa
electoral nacional, que en la actualidad está dada por la Ley 19.945 y su
texto ordenado por Decreto 2135/83.
Este último régimen, ha sido atendido expresamente en la reglamen-
tación con respecto a algunas de sus instituciones; así, por ejemplo, el
artículo 22 numeral IV) inciso a) de la Resolución 289/06 regula el am-
paro electoral que estatuyen los artículos 10 y 147 del Código Electoral
Nacional; el artículo 14 de dicho resolutivo remite a las obligaciones y fa-
cultades que fija el referido Código Electoral Nacional para los Presidentes
de Mesa; el artículo 28 del reglamente exime del deber de sufragar a los
mayores de 70 años en base a la aplicación supletoria del artículo 12 de la
referida norma nacional.
Finalmente, el último párrafo del precepto que se comenta, es una es-
pecificación procedimental del régimen establecido en el art. 221 e de la
Ley de Aguas y los arts. 26 inc. c), 50 y 58 de la Ley 322. Aun cuando
256
procedimentalmente fracase el acto electoral y consiguientemente no se

sustancie o concluya eficientemente la elección en curso, garantizando el
derecho a participar en la administración del canal, las normas que se re-
fieren disponen que de oficio el H. Tribunal Administrativo debe designar
a persona interesada del canal, a propuesta de la Superintendencia.
APROBACIÓN DEL ACTO ELECCIONARIO

Art. 9 - El H. Tribunal Administrativo del Departamento Ge-
neral de Irrigación aprobará o desaprobará, sin más recurso, las
elecciones efectuadas dentro de los sesenta (60) días de su realiza-
ción. Las autoridades electas deberán asumir dentro de los Quince
(15) días de la aprobación del acto eleccionario.
El artículo 9 de la presente norma es una reafirmación de las compe-
tencias previstas en el art. 26 inc. 2 Ley 322, y que luego reiterará coor-
dinadamente el art. 23 num. 1) inc. f) Ley 6405, a cuyos comentarios se
remite en relación al alcance y naturaleza fiscalizadora de tal potestad.
Además de ello, el precepto comentado impone los plazos procedimen-
tales en los que debe sustanciarse el proceso electoral luego de los comi-
cios y hasta la asunción de las autoridades electas. La Resolución 289/06
HTA ha contemplado las particularidades de este procedimiento en los
artículos 21 y ss, atendiendo en el artículo 23 el procedimiento a seguir
una vez aprobado el acto eleccionario.
REEMPLAZOS O ACEFALÍA
Art. 10 - En el caso de ausencia, renuncia, fallecimiento o des-
titución del Inspector del cauce, el cargo será desempeñado por
el primer delegado y éste será reemplazado por el segundo y así
sucesivamente.
La acefalia que se produzca luego de cumplido este sistema de
sucesión será cubierta de oficio por el H. Tribunal Administrativo.
257
El artículo 10 de la norma que se comenta regula el reemplazo del Ins-
pector en caso de ausencia, evitando la acefalia del consorcio de usuarios.
Tal ausencia puede ser definitiva o permanente –como ocurre ante la
renuncia, el fallecimiento o la destitución- o meramente transitoria, sea
cual fuere la causa de su ausencia (suspensión, licencia, etc.). En todos
los casos, la indisponibilidad del Inspector importa el reemplazo o susti-
tución legal del mismo por el primer Delegado del Cauce, o a falta de éste
por el Delegado que le siga en el orden en que han sido designados en la
lista electoral.
La sustitución, es una institución que se presenta cuando el titular de
un órgano no puede desempeñar sus funciones y es suplido por otra per-
sona en el ejercicio de las mismas, no afectando esta suplencia de modo
alguno la competencia atribuida al órgano y asegurando la sustitución la
continuidad de su ejercicio294.
Agotadas las posibilidades de sustitución conforme el orden de suce-
sión que corresponde entre los restantes integrantes del cuadro de au-
toridades de dirección y administración del cauce, la norma contempla
la cobertura de oficio por parte del H. Tribunal Administrativo del cargo
vacante, lo que en la práctica importa la designación de un responsable
que ejerza tal función.
La sustitución así regulada, implica la suplencia del titular de un órga-
no ante un impedimento del mismo en desempeñar su función.
Esta previsión sigue el orden de ideas que contempla esta misma nor-
ma en el artículo 8, así como la Ley de Agua en su artículo 221 e, y la
Ley 322 en sus artículos 26, 50 y 58, y hace descansar en el H. Tribunal
Administrativo la potestad de asegurar mediante su actuación oficiosa la
continuidad eficaz del órgano responsable de la representación y función
administrativa activa de la Inspección de Cauce cuando el orden de reem-
294
plazo previsto en la norma no solucione la necesidad, ya sea sustituyendo

transitoriamente al funcionario ausente o suspendido, o designando un
interesado responsable ante la falta de elección democrática o el cese del
mandato conferido por destitución, fallecimiento o renuncia.
SUSPENSIÓN, DESTITUCIÓN O INTERVENCIÓN

Art. 11 - Las autoridades de los distintos cauces podrán ser sus-
pendidas o destituidas en cualquier momento por el H. Tribunal
Administrativo cuando por causa fundada lo soliciten por lo me-
nos los dos tercios de los electores, de acuerdo al cómputo estable-
cido del Art. 6.
La intervención del cauce podrá ser decretada además, en cual-
quier momento, por el mismo Órgano mediante resolución funda-
da y cuando existan causas graves que lo justifiquen.
Los artículos 11 de la Ley 5302, 23 numeral 1) inciso j) de la Ley 6405 y
35 de la Ley 322 contemplan el espectro punitivo que puede presentarse,
dentro de la función fiscalizadora que corresponde al H. Tribunal Admi-
nistrativo en el marco del art. 187 de la Constitución de Mendoza, frente
a inconductas de los Inspectores de Cauce en ejercicio de sus funciones.
En concreto, tales funcionarios pueden, en caso de falta a sus deberes,
ser suspendidos (art. 11 Ley 5302), destituidos (arts. 221 i de la Ley de
Aguas, 11 Ley 5302 y 35 Ley 322) e inhabilitados (art. 35 Ley 322), amén
de la posibilidad de sanciones de multas por parte de la Superintendencia
bajo las previsiones de los arts. 221 i de la Ley de Aguas y 61 de la Ley 322.
Estos aspectos normativos resultan de trascendente importancia si se
tiene en cuenta que la responsabilidad de quienes ejercen una función
administrativa se presenta como una garantía pública que –con fuente
constitucional- preserva que los órganos públicos respondan en todo mo-
mento a la finalidad que les corresponde295.
295
SANCHEZ, Adrián Alberto, “Fundamento constitucional de la responsabilidad del funcionario
259
Completando tal régimen punitivo, y en concordancia con las previ-

siones del artículo 23 num 1) inc. j) de la Ley 6405 –a cuyo comentario,
donde se analizan las particularidades de este instituto, se remite-, las
Inspecciones de Cauce pueden ser intervenidas, medida de fiscalización
de naturaleza extraordinaria y sustitutiva, de carácter tutelar, en el que el
interventor reemplaza al funcionario titular del órgano intervenido296, y
que se presenta en sentido represivo o correctivo297.
Tanto la suspensión como la destitución pueden ser dispuestas como
consecuencias sancionatorias en aquellos casos en que se presente una
inconducta grave del Inspector de Cauce o de los Delegados en el cumpli-
miento de sus funciones y obligaciones, aspecto que surge claramente de
los artículos 221 i de la Ley de Aguas y 35 de la Ley 322.
Pero además, la Ley 5302 establece en el artículo que se analiza un
sistema conocido como recall298, es decir, el poder del electorado de revocar
el mandato por incompetencia o inoperancia de cualquier representante
político; o dicho de otro modo, un instrumento procedimental del régi-
men democrático que permite a los electores dispensar y sustituir a un
agente público299.
Para instrumentar este régimen de recall, la norma comentada fija que
cuando fundadamente lo soliciten por lo menos los dos tercios de los elec-
tores –conforme el cómputo de votos fijados en el artículo 6 de esta mis-
ma norma-, los Inspectores pueden ser suspendidos o destituidos.
La inhabilitación para desempeñar cualquier cargo en la administra-
ción de las aguas –según la tipificación legal del ilícito castigable con la
misma-, en cambio, sólo puede ser dispuesta hasta por cinco años con
público”, ob cit, p.. 186.
296
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, ob cit, ps. 371 y 555.
297
ALBARRACIN, Abel, “Control administrativo. La intervención administrativa”, ob cit, p. 178.
298
CANO, Guillermo, Reseña crítica de la legislación y administración de aguas en Mendoza, ob cit,
p. 46.
299
CRONIN, Thomas. E., Direct democracy: the politics of the initiative, referendum and recall, Harvard
University Press, Cambridge, MA, 1989, p. 125.
260
respecto a funcionarios que no rindiesen cuenta fiel de la inversión de

los fondos que administran. En este sentido, la Suprema Corte de Men-
doza ha entendido que no puede extenderse esta sanción a casos en que
se consideran hechos ilícitos en causas que –por referir a falencias en la
administración hídrica- resultan ajenas a la vida económica del cauce en
sentido estricto300.
Art. 12 - El H. Tribunal Administrativo dictará las disposicio-

nes reglamentarias pertinentes.
El artículo 12 de la Ley 5302 establece la competencia reglamentaria
que puede ejercer el H. Tribunal Administrativo.
Sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria de este órgano se remite
al análisis efectuado en el comentario que se ha realizado al artículo 26 de
la Ley 322, en esta misma obra.
En ejercicio de esta atribución, se ha dictado la Resolución 289/06
HTA, actual reglamentación en la materia, la que luego de ciertas refor-
mas parciales presenta un texto ordenado por la Resolución 383/10 HTA.
Art. 13 - Derógase la Ley Nº 2.503.

Este precepto deroga de manera expresa el régimen específico ante-
rior, al que se ha referido como antecedente en el análisis efectuado.
Art. 14 - Comuníquese al Poder Ejecutivo.
300
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Guerrero Roberto Osvaldo c/Dep. Gral. De
Irrigación (DGI) S/APA, sentencia del 04 de marzo de 2010.
261
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273
JURISPRUDENCIA
Cámara 1º del Trabajo de Tunuyán, in re Vargas Fermín c. Departa-

mento General de Irrigación, sentencia del 30/03/1998, La Ley Gran Cuyo,
año 6, nº 2, abril de 2001, p 252.
Cámara 2º del Trabajo de Mendoza, in re Dulce José c. Raymundo T.
Laza p/Ord., sentencia del 18/02/1977, Jurisprudencia de Mendoza, se-
gunda serie, núm. 2, abril-junio, 1977, p. 127.
Corte Interamericana de Derechos Humanos in re Reverón Trujillo vs.
Venezuela, sentencia de 30/06/2009.
Corte Suprema de Justicia de la Nación in re Trova, Facundo Martín,
10/11/2009, La Ley, Suplemento Penal, junio 2010, p. 38.
Corte Suprema de Justicia de la Nación in re Zacarías, Claudio H. C/
Córdoba, Provincia de y otros s/ Sumario, sentencia de 28 de abril de
1998.
Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re Ángel Estrada y Cia. SA
c/ Resolución 71/96 Secretaría de Energía y Puertos, 5/04/2005, Fallos:
328:651.
Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re Laboratorios Anodai SA
c/Gobierno Nacional, Jurisprudencia Argentina, Tº 968-III.
Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Tucumán in re Freiden-
berg, Alicia c. Estado Provincial (Honorable Legislatura), La Ley, Tº 2010-
B, p. 456.
Juzgado en lo Civil, Com. y Minas nº 3, Mendoza, 10/04/2001, in re
Abrego Cruceño Emilia E. c. Dpto. Gral de Irrigación p/DyP.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza en otras ocasiones in re Norton
María Teresa en J.: Norton María Teresa / Municipalidad de Godoy Cruz,
sentencia de 18/10/1996. Ubicación: S267-496.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza en pleno, in re Obras Sanita-
rias Mendoza SA c. Provincia de Mendoza, sentencia del 23/09/2003, La Ley
Gran Cuyo, Tº 2003, p. 797
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Ente Provincial del Agua
274
y Saneamiento c. Municipalidad de Las Heras, sentencia del 06/09/2002,

La Ley Gran Cuyo, Tº 2002, p. 835.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Guerrero Roberto Osval-
do c/Dep. Gral. De Irrigación (DGI) S/APA, sentencia del 04 de marzo de
2010.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Hidroeléctrica Dia-
mante SA C/ Departamento Gral. de Irrigación P/APA, sentencia de
11/02/2005.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Municipalidad de la Ciu-
dad / Provincia de Mendoza, sentencia del 12/05/1994, Libro de Senten-
cias, T°245, p. 244
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Perinetti Pedro Buccolini
Enrique y Sociedad Giuliani / Honorable Concejo de Irrigación, sentencia
del 26/06/1952.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Raimundo Crouzel s/ Re-
curso Contencioso Administrativo y de Inconstitucionalidad c/Consejo
de Irrigación, sentencia del 07/08/1922, Jurisprudencia de Mendoza, Tº
XV, p. 528.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Suarez Marcelo Ernesto
C/ Inspección de Cauce “Lujan Oeste Unificada” p/ Acción Procesal Admi-
nistrativa, Sentencia del 08/05/2017
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Tagliavini Ernesto y
otro / Superintendencia General de Irrigación, sentencia plenaria de
03/10/1975, Ubicación: S140-211.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re Vargas Moreno, José / H.
Consejo del Dpto. Gral de Irrigación, sentencia de 1946.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Arenas de Moyano, Rosa
c. H. C. Dep. Gen. de Irrigación, Jurisprudencia de Mendoza, t. XXII-1951,
p. 444.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Banco de la Nación Ar-
gentina c. Honorable Tribunal Administrativo del Departamento General
de Irrigación, sentencia del 30/08/1965, Ubicación S093-363.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Banco Hipotecario Nacio-
275
nal / Superintendencia General de Irrigación, sentencia del 28/03/1952.

Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Departamento General
de Irrigación en J: Santarelli / Departamento General de Irrigación, sen-
tencia de 06/06/1991, Ubicación: S222-007.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Departamento General
de Irrigación en J: 144165/5856 Abrego, Cruceño Emilia c/Dep. Gral. de
Irrigación por Daños y Perjuicios s/Inc. Cas”, Sala Primera, sentencia de
31/07/2003
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Dpto Gral de Irrigación
en j: Vidal H.N. c/ Dpto. Gral. de Irrigación, 29/05/89, Jurisprudencia de
Mendoza, segunda serie, Repertorio General 1992, p. 493.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Emilio Cugnini SA c/ De-
partamento General de Irrigación y ots., sentencia del 18/05/1989, Ubi-
cación: S209-170,
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re keltisur SA c/Departa-
mento General de Irrigación s/APA, sentencia del 11/10/2011.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Morales, Ramón R c/De-
partamento General de Irrigación.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re OSM SA c/ Dir Gral de
Irrigación, auto del 04 de agosto de 2008.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Porolli de Pulenta Li-
liana Rosa s/APA c/Departamento General de Irrigación, sentencia del
18/10/2011.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Tassi, Leandro Ariel c/
Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Mendoza s/ A.P.A., auto
del 9 de octubre de 2012.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, in re Troncoso, Carmelo Ra-
fael / Departamento General de Irrigación, sentencia de 11/11/2001,
Ubicación: S303-313.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, Plenario, in re Banco Hipote-
cario Nacional y Guillermo Moore c. Superintendencia General de Irriga-
ción, 28/03/1952, Ubicación: S051-388.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, Sala I, in re Fecunda SRL C/
276
Gob de la Provincia de Mendoza P/Ordinario, sentencia del 28/06/1994,

reseñada en Revista del Foro de Cuyo, Tº 1994-15, Índice, p. 14.
Suprema Corte de Justicia de Mendoza, Sala II, in re Dirección General
de Irrigación c. Provincia de Mendoza, sentencia del 28/09/2005, La Ley
Gran Cuyo, Tº 2005, p. 1290.
Tribunal Constitucional de España, Sala Primera, in re recurso de am-
paro promovido por Transfrutas SA contra una Sentencia del Consejo de
Hombres Buenos de Murcia, sentencia del 12/07/2004.
277
Índice
INTRODUCCIÓN ...........................................................................7
CAPÍTULO I................................................................................. 11
LA ADMINISTRACIÓN DEL AGUA EN MENDOZA ................. 11
A) LA ADMINISTRACIÓN DEL AGUA: CONSECUENCIA DE
UNA POLÍTICA PLANIFICADA ................................................. 11
B) LA EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL AGUA EN
MENDOZA .................................................................................. 20
C) EL ACTUAL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL SOBRE
ADMINISTRACIÓN DEL AGUA ................................................. 28
CAPÍTULO II ............................................................................... 42
LA LEY 322: ADMINISTRACIÓN Y PROCEDIMIENTO
ESPECIAL EN MATERIA HÍDRICA ............................................ 42
A) CONCEPTOS INTRODUCTORIOS A LA LEY 322................ 42
LEY Nº 322 .................................................................................. 48
CAPÍTULO III ............................................................................ 131
LA LEY 6405 Y EL RÉGIMEN DE ADMINISTRACIÓN DE LAS
INSPECCIONES DE CAUCE ..................................................... 131
A) CONCEPTOS INTRODUCTORIOS A LA LEY 6405 ........... 131
LEY Nº 6.405 ............................................................................. 133
CAPÍTULO IV ............................................................................ 233
LA LEY 5302 Y EL RÉGIMEN ELECTORAL DE LAS
INSPECCIONES DE CAUCE ..................................................... 233
A) CONCEPTOS INTRODUCTORIOS A LA LEY 5302 ........... 233
LEY Nº 5302 .............................................................................. 237
279
BIBLIOGRAFÍA ......................................................................... 263

JURISPRUDENCIA ................................................................... 274
280
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el 16 de febrero de 2019,
en Inca Editorial Talleres Gráficos
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2019-PINTO &amp; ANDINO &amp; ROGERO Tomo II Ley de Aguas de 1884. Comentada y Concordada

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Tercera edición: febrero de 2019

Registro de la obra completa (OC) de edición actualizada y ampliada

Queda hecho el depósito que marca la Ley 11.723

estas normas que complementan y profundizan el régimen inicial dictado

La Administración del agua en

a) La Administración del agua: consecuencia de una política

alcanzar tales objetivos –como por ejemplo, la concesión de un volumen

Contrariamente, se considera que la política es un presupuesto de los

Por otra parte, el referido perfil de organización estructurará relacio-

centralizará las potestades administrativas propias de la gestión de crisis.

tendido a los entes reguladores en base al artículo 42 de la Constitución

mática a efectos de evitar descoordinaciones o conflictos competenciales

en ocasiones se aseguran estructuras con autarquía técnica, pero también

implementación de una desconcentración por cuenca para la autoridad

b) La evolución de la Administración del agua en Mendoza

En la época colonial, lo órganos del sistema monárquico emitieron las

revolucionario23- dispuso la creación del cargo de Regidor Juez de Aguas24,

el poder decisorio y la ejecución de los actos públicos en órganos colonia-

la materia administrativa, especificando que era de su resorte aspectos

profundiza en la Constitución de 1900 y en la vigente Constitución de

de usuarios, los aportes en trabajos y dinero para el mantenimiento del

Desarrollando este régimen, tal como se profundizará en detalle en los

c) El actual régimen constitucional sobre Administración del agua

reglas específicas sobre la conformación autárquica de la Administración

Esta “exclusividad” en materia de recurso hídrico, fue considerada por

federación administrativa en el régimen de las aguas”- , sino especialmente

Dicha independencia surge de una variedad de elementos que se po-

clara estabilidad que asegura la independencia funcional45.

integrantes de la judicatura, lo que ha sido a su vez desarrollado procedi-

GOBERNADOR 2 GOBERNADOR 3 GOBERNADOR 4

…TE 1 SUPERINTENDENTE 2 SUPERINTENDENTE 3 SUPERINE…

…A 1 CONSEJERO RÍO MENDOZA 2 CONSEJERO RÍO MENDOZA 3 CONSEJE…

…SUPERIOR 1 CONSEJERO R. TUNUYÁN SUPERIOR 2 CONSEJERO RÍO TUNUYÁN SUPERIOR 3

…NSEJERO RÍO ATUEL 1 CONSEJERO RÍO ATUEL 2 y 3 CONSEJERO RÍO ATUEL 4

CONSEJERO RÍO DIAMANTE 2 CONSEJERO RÍO DIAMANTE 3 CONSEJERO RÍO D…

Si bien la Constitución contempla el sorteo entre los Consejeros de-

no, y obedece a contrapesar la política de apertura hacia los extranjeros

cesiones de agua51 bajo la Ley 4035-, junto a otras atribuciones de igual

Evidentemente el rasgo más importante que ha contribuido al man-

Tales órganos, denominados Subdelegaciones de Aguas –para los ríos

La Ley 322: Administración y

a) Conceptos introductorios a la Ley 322

Con distinta denominaciones, “Departamento de Aguas” -utilizado

De hecho, la “supletoridedad” que correspondía a la Ley 3909 comple-

tado en el Capítulo I, el Departamento General de Irrigación se compone

su parte, el H. Consejo controla el accionar de Superintendencia a través

EL SENADO Y CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE MENDOZA,

Art. 2: De conformidad a lo prescripto por los artículos 208 y

normativa hoy vigente (residencia en la provincia, ciudadanía en ejercicio

mas, se encontra en el Decreto del 26/01/1869, que designó con el nom-

Art. 4: El Superintendente conocerá originariamente:

ca, con fines o aplicaciones industriales.

instancia administrativa, que garantice desde el punto de vista técnico la

En efecto, mientras el “aforo” no se haya concretado, todas las conce-

En cuanto al aforo, que, como se ha referido, es condición para el otor-

contenida en el art. 122 LA.73 Se remite en este punto a los comentarios

cuya característica fundamental es la precariedad; la competencia para su

regularidad de procedimientos de contratación o disposición económica

esquema, con fundamento constitucional en el artículo 193 de la Carta

riormente al tratar las facultades del Superintendente, este último cons-

2019-PINTO & ANDINO & ROGERO Tomo II Ley de Aguas de 1884. Comentada y Concordada

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