BALDI, Stefano y CAGIANO DE AZEVEDO, Raimondo (2005). ‘An introduction to Population policies’.

En Caselli, Graziella; Vallin,

Jacques; Wunsch, Guillaume (Eds.) Demography: Analysis and Synthesis, Four Volume Set: A Treatise in Population. Academic
press.

Capítulo
101

Una introducción a las políticas demográficas

STEFANO BALDI Y RAIMONDO CAGIANO DE AZEVEDO

Misión Permanente de Italia en los Estados Unidos, Plaza de las Naciones Unidas, Nueva York, Estados Unidos
Facultad de economía, Università degli Studi di Roma ‘La Sapienza’, Roma, Italia

Como se desarrolló en el capítulo anterior, la historia de nuestras sociedades muestra que las
políticas demográficas, que tienden a influenciar el tamaño, la estructura o las dinámicas de la
población, aunque no siempre se han presentado explícitamente o percibido como tal, están
profundamente arraigadas en el pasado. El desarrollo de estas políticas está basado,
consciente o inconscientemente, en motivos ideológicos, militares o sociales. Antiguamente,
aunque todavía sucede en la actualidad, estas políticas se basaban en hipótesis o en posiciones
de superioridad de un grupo respecto a otro. En cualquier caso, debemos destacar que se
desarrollan, en cierto modo, independientemente de las circunstancias reales que prevalecen
en el momento en el que se adoptan y, por consiguiente, de la posibilidad de implementarlas,
un aspecto que va más allá del objetivo de este capítulo.
La religión es una importante fuente de inspiración para las políticas demográficas. Se ha
oprimido en nombre de la religión, a veces llevando a la emigración masiva de minorías, a la
creación de nuevos asentamientos humanos en algunas regiones del mundo, o incluso al
exterminio de grupos enteros de la población. La religión también ha sido una importante
fuente de legislación en términos de regulación de la vida privada: matrimonio, construcción
familiar y reproducción.
Las motivaciones militares, especialmente en el pasado, han sido la base de políticas
nacionalistas e imperialistas. Las diferentes motivaciones tras estas dos políticas, es decir,
defensa del territorio nacional en la primera y expansión de zonas de influencia en la segunda,
han tenido el mismo efecto: tienden a conllevar mucha presión sobre la población. En el
pasado, a menudo se utilizaban como temas centrales de la acción y de las políticas
gubernamentales en los países desarrollados e incluso actualmente han sido una motivación
para los gobiernos de algunos países en vías de desarrollo.
Además, hay factores ideológicos que han influenciado en la puesta en marcha de políticas
demográficas; y que todavía lo hacen. Los principales flujos migratorios relacionados con la
discriminación étnica y racial nos ofrecen ejemplos recientes de esta relación cercana entre
ideologías y poblaciones. Más aún, la historia está llena de ejemplos en los que el abuso del
poder político se usó para paliar desequilibrios y diferencias lingüísticas. Los efectos en las
políticas demográficas resultantes de diferentes escuelas de pensamiento son más sutiles: por
ejemplo, actualmente, la idea de una población estacionaria o de crecimiento cero tiene un
efecto significativo, tanto implícita como explícitamente, en las políticas demográficas.
Entre los temas más importantes relacionados con las políticas demográficas encontramos los
relacionados con la fecundidad y la reproducción, especialmente dos modelos específicos:
política familiar y planificación familiar. Política familiar hace referencia a un conjunto de
medidas, normas y comportamientos que regulan las relaciones entre los gobiernos y las
familias, normalmente para que las familias puedan aumentar. La planificación familiar,
aunque no en oposición a la política familiar, se basa primero y principalmente en una idea de
calidad de vida en la que se tiende a resaltar la salud y las condiciones sociales de la
reproducción humana; cuando es del tipo más fuerte, la planificación familiar puede incluir
objetivos demográficos expresados claramente en términos cuantitativos.
La dificultad real, a la hora de definir una política demográfica, proviene del hecho de que la
mayoría de acciones políticas, al final, tiene efectos directos o indirectos en la población.
Además, las políticas demográficas atraviesan diferentes sectores y afectan a muchas áreas
diferentes o interaccionan con ellas.
De hecho, la siguiente afirmación es bastante correcta: “La política demográfica implica mucho
más que hacer accesibles los centros de planificación familiar a los pobres de las zonas rurales.
También implica, además, reconocer que la pobreza es una causa fundamental de las altas
tasas de fecundidad” (Dasgupta, 1955).
De hecho, cada nación toma medidas políticas que afectan a la población y al tamaño de las
familias. Sin embargo, a veces resulta útil hablar de políticas demográficas solo en esos casos
en los que el gobierno manifiesta explícitamente que éstos son sus objetivos. En muchos
países, las políticas demográficas o familiares solo están implícitas en las políticas sociales y no
dependen de la situación demográfica:
La mayoría de países nunca ha tenido políticas demográficas explícitas y coherentes,
aunque todos los aspectos del cambio demográfico se ven afectados por muchas acciones
gubernamentales, normalmente tomadas por otras razones. El abanico de políticas que
afectan a las características demográficas es tan amplio que una consideración total
incluiría prácticamente todos los aspectos de la política social y económica. (Pressat, 1985,
p. 177)

I. DEFINCIONES, OBJETIVOS Y COMPONENTES DE LAS POLÍTICAS DEMOGRÁFICAS

Las políticas demográficas pueden tener objetivos diversos y múltiples: tamaño de población o
más frecuentemente, ritmo de crecimiento, estructura por edad; distribución geográfica; etc.
Una política se puede considerar un instrumento para identificar los principales objetivos,
combinada con un conjunto específico de medidas para alcanzarlos. El éxito de una política
depende estrechamente de la capacidad para vincular los objetivos con los medios disponibles.
Las políticas demográficas son conjuntos de diferentes medidas tomadas por un gobierno con
la idea de influir en el tamaño, el crecimiento, la estructura y la distribución espacial de la
población.
Entre otros enfoques posibles respecto a las políticas demográficas, hay dos definiciones que
cobran una importancia especial:
 1. Estrictamente hablando, una política demográfica es una política deliberada, con un
propósito, que tiene el objetivo de influir en el número de población en un
determinado país. Por ejemplo, una política pronatalista tendrá el objetivo de
aumentar el tamaño de la población, mientras que una política malthusiana,
antinatalista, tendría como objetivo reducir su tamaño, o al menos reducir la tasa de
fecundidad y, por tanto, el ritmo de crecimiento.
2. En general, una política demográfica es un conjunto de leyes y de otras medidas que
afectan directa o indirectamente, deliberada o inconscientemente, a la población,
tanto en términos cualitativos como cuantitativos.
Según el punto 3.5 del Informe de la Conferencia Internacional sobre la Población y el
Desarrollo, que tuvo lugar en El Cairo en 1994:
A nivel internacional, regional, nacional y local, las cuestiones de población deben
integrarse en la formulación, aplicación, supervisión y evaluación de todas las políticas y
programas relativos al desarrollo sostenible. Las estrategias de desarrollo deben reflejar
de manera realista las consecuencias a corto, medio y largo plazo de la dinámica de la
población y las modalidades de producción y consumo y sus efectos. (Naciones Unidas,
1995a, p.14)

Las características de una población se pueden ver afectadas por políticas que se ponen en
marcha en una gran diversidad de sectores (sanidad, vivienda, empleo); por tanto, es
importante distinguir entre las políticas que tienen una consecuencia demográfica indirecta (o
implícita) y, las explícitas que tienen como objetivo principal influir en la población (y fueron
diseñadas con esa idea). Las políticas demográficas tienen orígenes muy diferentes y
consecuencias sustancialmente distintas, dependiendo de sus objetivos (políticas de vivienda,
políticas sanitarias, políticas de empleo). Encontramos un ejemplo excelente en las políticas
que tienen como objetivo principal reducir la mortalidad infantil y en esta área se han
alcanzado éxitos significativos dentro de las políticas sociales y sanitarias adoptadas a finales
del siglo XX.
La mortalidad, la fecundidad y la migración son los principales componentes de las políticas
demográficas y representan los tres hechos que determinan la evolución cuantitativa de la
población. Mientras que las tasas de mortalidad y de fecundidad pueden haber cambiado de
forma gradual, las migraciones, tanto nacionales como internacionales, pueden haber
generado rápidas variaciones en la estructura de la población. Se podría decir que las
migraciones son el más flexible de los tres factores a la hora de poner en marcha las políticas
demográficas, pese a que pueden tener también efectos negativos en la estabilidad social
cuando son excesivamente masivas.
Los principales métodos que se pueden utilizar para modificar el nivel de las tasas de
fecundidad incluyen: a) Medidas relacionadas con el estatus de la mujer; b) sistemas de
protección de la infancia, de la juventud y de los grupos de alto riesgo; c) educación e
información; d) estrategias para mejorar la distribución de la población y d) planificación
familiar y servicios de salud reproductiva.
No ha sido hasta hace poco cuando los gobiernos han empezado a considerar explícitamente
los asuntos demográficos como puntales en las políticas públicas y en algunos países todavía
se tiende a considerar las políticas demográficas exclusivamente en términos de control del
crecimiento.
La mayoría de las políticas demográficas se adoptan a nivel nacional, pese a que los debates
internacionales sobre el tema ejercen una fuerte influencia en los gobiernos nacionales,
especialmente a través de los principales congresos internacionales (volveremos a este punto
al final del capítulo, pero el lector puede también consultar el Capítulo 120 de este volumen
para más información al respecto).
“Un primer paso importante a la hora de formular una política demográfica es identificar los
problemas demográficos y las medidas políticas en base a la investigación y a los estudios
demográficos” (Naciones Unidas, 1993, p. 204). Como con muchas otras políticas, implementar
una política demográfica a menudo implica riesgos y requiere ajustes ocasionales (Apéndice
101-1). Un factor importante es que los problemas demográficos, al cruzar las fronteras
nacionales, pasan de la escala local a la internacional, lo que hace que las respuestas
institucionales sean todavía más complejas.

II. LA RELACIÓN ENTRE LAS POLÍTICAS DEMOGRÁFICAS Y LAS TEORÍAS DEMOGRÁFICAS

1. Diferentes tipos de políticas demográficas

En general, podemos decir que hay dos grupos principales de políticas demográficas: las
políticas concebidas con la idea de limitar el crecimiento demográfico y las políticas que tienen
como objetivo impulsarlo o ralentizar su descenso. Las primeras se conocen habitualmente
como “malthusianas”.
Las teorías demográficas proporcionan las bases para que se adopten las políticas
demográficas. Según Christopher Wilson y Roland Pressat (1985), “una política demográfica
requiere de una declaración de intenciones clara, explícita, y un plan de acción, respaldado por
un marco teórico, sobre cómo alcanzar esos objetivos” (p. 177). A menudo se manifiesta
preocupación por la intervención del gobierno, a través de las políticas demográficas, en este
tipo de sector que está tan íntimamente relacionado con el comportamiento humano privado.
El debate sobre hasta qué punto puede estar justificada cualquier intervención en esta área
viene de lejos. Entre la gran variedad de respuestas de diferentes autores, la siguiente, de
Alfred Sauvy, parece ofrecer la conclusión más adecuada: “L'intervention existe en tout état de
cause” (‘La intervención existe de cualquier manera’) (Sauvy, 1966, Vol. 2, p. 371)

2. Políticas para limitar el crecimiento demográfico

Las políticas demográficas que tienen como objetivo tratar los asuntos relacionados con el
tamaño de la población se encargan más de las tasas de crecimiento que del tamaño en sí
mismo.
En algunos casos, los gobiernos pueden poner en marcha políticas antinatalistas adoptando
medidas que fomentan la contracepción. Normalmente, las medidas básicas tomadas para
controlar el crecimiento demográfico incluyen el suministro de anticonceptivos gratuitos y
campañas a favor de la contracepción. Sin embargo, otras medidas, que varían de un contexto
cultural y religioso a otro, también pueden influir en el crecimiento demográfico. Las más
significativas incluyen normas sobre la edad mínima para contraer matrimonio y leyes sobre el
divorcio o las segundas nupcias.
La actitud de los gobiernos frente a las migraciones también puede influir en el crecimiento
demográfico e incluso en su composición. Si el marco legal general está a favor de la
inmigración, éste pude convertirse en un factor de aceleración en el crecimiento demográfico.
En muchos casos, como en los Estados Unidos o en Canadá, también puede retrasar el proceso
de envejecimiento, como resultado de la contribución específica de los inmigrantes jóvenes.
Por el contrario, los países que permiten que emigren grandes cantidades de personas pueden
considerar esas estrategias como una manera de aliviar la presión demográfica. La migración
permanente, que actualmente se debe normalmente a factores económicos, todavía no tiene
consecuencias demográficas significativas. Volveremos a este tema en el Capítulo 110, que
trata sobre las políticas migratorias.
La educación de las mujeres ha tenido una influencia importante en la fecundidad, en el
sentido de que ha tenido consecuencias tales como posponer el primer matrimonio, reducir el
número de hijos e incrementar el uso de anticonceptivos (Naciones Unidas, 1995e). Cualquier
medida que fomente el empleo femenino influye también de forma indirecta, aunque
significativa, en el descenso de las tasas de fecundidad.

3. Políticas para aumentar el tamaño de la población (o ralentizar su descenso)

Las políticas que tienen como objetivo aumentar el tamaño de la población normalmente son
adoptadas por gobiernos preocupados por la evolución negativa de las tasas de crecimiento
demográfico (o incluso por un descenso real en el tamaño de la población). Se pueden utilizar
diferentes métodos y mecanismos (económicos, fiscales, sociales) para poner en marcha estas
políticas, teniendo en cuenta los diferentes factores que las influyen (ver Apéndice 101-2).
Muchas medidas económicas y fiscales pueden jugar un papel a la hora de fomentar el
crecimiento demográfico: tipos de interés bajos; prestaciones para los jóvenes y las familias
numerosas; prestaciones y asistencia para las madres trabajadoras (p. ej. con bajas retribuidas
para las madres); prestaciones para las familias en base al número de hijos; deducciones en el
impuesto de la renta (en proporción al tamaño familiar); ayudas por el nacimiento de un hijo
(con cantidades que aumentan proporcionalmente según el tamaño de la familia); o
subvenciones a guarderías.
También se pueden tomar muchas medidas sociales (relativas a la vivienda, escolaridad,
sanidad y empleo) con la idea de fomentar el crecimiento demográfico. Por ejemplo, la
creación de condiciones especiales para las parejas jóvenes a la hora de alquilar o comprar un
piso o una casa, el acceso a la información sobre métodos anticonceptivos modernos, o
medidas que fomenten el empleo a media jornada.
La mayoría de estas medidas o disposiciones forman parte del llamado estado del bienestar,
que actualmente se está reconsiderando; por tanto, se debería revisar en muchos países
desarrollados, especialmente en Europa.
Permitir la entrada de inmigrantes es otra de las posibles opciones para aumentar el tamaño
de la población, aunque éste es ahora un tema extremadamente polémico, especialmente en
los países desarrollados.
El entorno psicológico también puede tener un papel en el éxito de las políticas demográficas,
especialmente cuando tienen como objetivo aumentar la población. Además, por lo que
respecta a criar a los hijos, las expectativas de los padres juegan un papel importante. En una
sociedad en la que el empleo es tan incierto y el coste social de un hijo es tan elevado (en
cuanto a educación), los padres se desaniman psicológicamente a la hora de ampliar la familia,
incluso aunque su nivel de vida sea bastante aceptable.
Para intentar estimular las tasas de nacimiento, a veces las políticas pronatalistas pretenden
contrarrestar algunas consecuencias negativas del descenso de la población, especialmente en
relación con la oferta laboral, el capital humano y la herencia cultural.
En la Unión Soviética de Stalin (en la década de 1930) encontramos un ejemplo de puesta en
marcha de una política incondicionalmente pronatalista. De conformidad con la teoría
marxista (que, de hecho, no difiere mucho de las perspectivas mercantilistas, al menos en este
punto), la política pronatalista de Stalin se basaba en la idea de que el crecimiento
demográfico podría ser un estímulo para el progreso económico. En los últimos años se han
aplicado políticas pronatalistas, en diferentes grados, no sólo en países como Taiwan, Corea
del Sur o Singapur (como se verá en más profundidad en el Capítulo 103), sino también en
algunos países Africanos extremadamente pobres.

4. La adopción de políticas demográficas y su eficacia

Cada vez hay más países preocupados por sus tasas de crecimiento demográfico y que adoptan
políticas destinadas a resolver el problema. En los foros internacionales cada vez más países en
vías de desarrollo han expresado su preocupación por las consecuencias del crecimiento
demográfico (Naciones Unidas, 1996).
Aunque la proporción de países que desearía efectuar cambios importantes en el ritmo de su
crecimiento demográfico no ha cambiado mucho (Tabla 101-1), la proporción de los países que
consideran que su tasa de crecimiento es excesivamente alta ha descendido
considerablemente: solo el 25% de los países lo pensaba a principios de este siglo, ¡frente al
83% de tan solo cinco años antes!

Tabla 101-1: Opinión de los Gobiernos sobre su tasa de crecimiento poblacional (1976-
2001): Proporción de países (%).

cambio de cambio de deseo

Año Satisfactorio total nº de países
deseo menor importante
1976 23 45 32 100 150
1986 16 45 39 100 164
1996 15 44 41 100 193
2001 15 44 41 100 193
Fuente: Naciones Unidas, 2002

La percepción de los niveles de fecundidad es aproximadamente igual. La pequeña proporción

de países que considera que su nivel de fecundidad es satisfactorio ha aumentado
significativamente; ha pasado del 11% al 18% en 25 años (Tabla 101-2). Sin embargo, la
proporción de países que considera que sus tasas de fecundidad son demasiado altas también
ha aumentado de forma importante hasta un 45% en 1996 (esos países representan el 70% de
la población mundial) (Naciones Unidas, 1997-2002). La evolución guarda claramente una
estrecha relación con el hecho de que la fecundidad está disminuyendo en los países
desarrollados porque cada vez más gobiernos están aplicando políticas de regulación relativas
a la fecundación.
Tabla 101-2: Opinión de los Gobiernos sobre sus niveles de fertilidad (1976-2001):
Proporción de países (%).

cambio de cambio de deseo

Año Satisfactorio total nº de países
deseo menor importante
1976 11 53 37 100 150
1986 13 46 41 100 164
1996 15 40 45 100 193
2001 18 38 44 100 193
Fuente: Naciones Unidas, 2002

Las políticas sanitarias afectan a la mortalidad y a la morbilidad y en las últimas décadas se ha

observado una evolución favorable de estas dos variables demográficas. La esperanza de vida
ha aumentado en todo el mundo desde la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, pocos países
consideran que las tasas de mortalidad son totalmente satisfactorias. Un estudio de Naciones
Unidas sobre las actitudes de los gobiernos frente a las tasas de mortalidad (Naciones Unidas,
1998) muestra que en 1992, el 67,4% de los países consideraba que su nivel de esperanza de
vida era inaceptable. La mayoría de estos países eran países en vías de desarrollo y sus niveles
de esperanza de vida están todavía lejos de los niveles imperantes en los países desarrollados.
A mediados de la década de 1970 la gran mayoría de gobiernos (89%) consideraba que la
distribución espacial de la población no era la adecuada (Tabla 101-3). Las políticas llevadas a
cabo en los últimos 25 años, sin embargo, han reducido esta insatisfacción ya que la
proporción de países que desea fomentar mayor evolución en los territorios ha descendido
hasta un 66%. Además, la mayoría de los problemas a los que han tenido que hacer frente los
gobiernos derivaban de las dificultades con la urbanización y las políticas para ralentizar el
crecimiento de las grandes ciudades ha resultado ser, generalmente, ineficaz. Ante todo, se ha
admitido que “los principales problemas de urbanización de los países en vías de desarrollo
tienen poco que ver con el tamaño absoluto de las ciudades individuales, pero son el resultado
del fracaso a la hora de gestionar el rápido crecimiento demográfico urbano” (Naciones
Unidas, 1993, p. 38).
Tabla 101-3: Opinión de los Gobiernos sobre sus niveles de fertilidad (1976-2001):
Proporción de países (%).

cambio de cambio de deseo

Año Satisfactorio total nº de países
deseo menor importante
1976 11 37 52 100 150
1986 1 43 46 100 164
1996 29 30 42 100 193
2001 34 27 39 100 193
Fuente: Naciones Unidas, 2002

El sentido de los censos y las encuestas a la hora de formular políticas demográficas

coherentes dependerá de cómo se realicen (que haya 10 años entre censos puede suponer
serios problemas) y de hasta qué punto sean comparables y analizables. Otro elemento crucial,
especialmente en el caso de los países en vías de desarrollo, es el nivel de compromiso de los
gobiernos con la política demográfica, reflejado en la forma en la que desarrollen los planes
nacionales.
Deberíamos mencionar brevemente dos aspectos importantes: la relación entre políticas
demográficas y de desarrollo por una parte y, entre políticas demográficas y medio ambiente
por la otra.
El desarrollo y el medio ambiente están cobrando cada vez más importancia en el desarrollo y
la formulación de políticas demográficas. La relación entre las políticas demográficas y el
medio ambiente también se ha incluido en el punto 3.27 del Informe resultante de la
Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo de El Cairo en 1994: “La aplicación
de políticas demográficas eficaces en el contexto del desarrollo sostenible, incluidos los
programas de salud reproductiva y de planificación familiar, requieren nuevas formas de
participación de distintos agentes a todos los niveles del proceso de formulación de políticas”
(Naciones Unidas, 1995a, p. 19-20; en el documento en español en p. 18). Desgraciadamente,
en el Congreso de Johannesburgo de 2002 no se mencionaron aspectos demográficos de forma
explícita.
Las relaciones entre la población y el desarrollo son ambiguas. Dependen del sistema social,
que podría motivar estrategias individuales, familiares y de grupos sociales en diferentes
formas. A nivel nacional, el desarrollo puede tener poca influencia en el crecimiento
demográfico a corto plazo. A niveles menores, incluso en cortos períodos de tiempo, los planes
de desarrollo que afectan a la creación de empleo pueden tener una fuerte influencia en la
evolución de la población a través de las migraciones (Naciones Unidas, 1993, p. 6).
Otro aspecto de las políticas demográficas que se debate actualmente es cómo se relacionan
con las autoridades locales. Muchas decisiones relativas a temas demográficos dependen del
contexto local (a nivel municipal o regional) y, a causa de su subsidiariedad, la efectividad
requiere un grado de descentralización a la hora de aplicarlas. Las partes implicadas, los
métodos y las áreas de intervención de las políticas demográficas varían claramente según los
niveles afectados. A un nivel regional superior y a nivel mundial, Naciones Unidas y las
instituciones colaboradoras en las zonas principales (en base a intereses geopolíticos comunes)
se interesan por los grandes movimientos migratorios internacionales así como por el impacto
de los conflictos y de las escaseces principales. A niveles nacionales, las autoridades locales
(desde los ayuntamientos hasta la administración estatal) y algunas instituciones privadas (p.
ej. grandes empresas) se interesan por esas decisiones que pueden tener repercusiones en el
futuro de sus poblaciones (o trabajadores, o clientes). Sin embargo, esté capítulo se centra en
el nivel nacional y, por tanto, trataremos principalmente las políticas demográficas de los
gobiernos, aunque debemos tener en cuenta que las soluciones más adecuadas a los
problemas y a los conflictos de intereses causados por la evolución demográfica no siempre se
encuentran a nivel estatal, especialmente por lo que respecta a las migraciones. El éxito de las
políticas demográficas implica compromiso político a nivel local, estatal e internacional.

5. Ejemplos de algunos países en vías de desarrollo

“A lo largo de las últimas dos décadas, los gobiernos de muchos países en vías de
desarrollo han reconocido la importancia de formular y aplicar políticas demográficas
nacionales integrales. Muchos países, sin embargo, no tienen políticas demográficas
 nacionales efectivas mientras que otros han formulado políticas sin un enfoque amplio,
que no son integrales, integradoras, multisectoriales y adaptables a sus necesidades
socioeconómicas. Además, pese a que algunos países han articulado oficialmente una
política demográfica, ésta no tiene todo el apoyo de los políticos, planificadores,
funcionarios y/o el público general. Otras políticas no han tenido éxito porque no tienen el
respaldo de una legislación adecuada, de un plan de actuación, de un plan institucional y
de programas y proyectos efectivos” (Naciones Unidas, 1993, p. 203).

En los países en vías de desarrollo que pasan por dificultades económicas lo suficientemente
serias como para que se vea afectado el proceso de desarrollo, es especialmente complicado
formular cualquier programa de desarrollo. Por ejemplo, la aplicación de métodos de
planificación familiar autoritarios en la India solo cosechó unos resultados bastantes dudosos
desde el punto de vista demográfico (ver Capítulo 113, sobre la India). De la misma forma, en
la vecina China, la planificación familiar impuesta como política nacional básica requirió
grandes esfuerzos, antes de que se aplicara finalmente el principio de “una pareja, un hijo” en
1979 (ver Capítulo 112).
Pese a las reservas éticas y políticas que surgen inevitablemente en relación a algunas de las
medidas que se tomaron, hay que admitir que la política demográfica de China ha sido más
eficaz que la de la India. Al menos cuando se reconoce que la transición de mortalidad y
fecundidad en China, que se dio mucho más rápidamente que en la India, fue el resultado de
su política demográfica. De todas formas, quizás ese éxito se debió al entorno económico,
social y cultural más que a la política demográfica, estrictamente hablando. El ejemplo de la
India (especialmente por lo que respecta a algunos estados, como el de Kerala), así como el de
China, demuestra que las consecuencias de las políticas demográficas se acentúan porque se
ven respaldadas por un crecimiento económico equilibrado que beneficia equitativamente a
las diferentes clases sociales. Si se acepta la evidencia de un desarrollo económico y social
como pre-requisito para tener una política demográfica eficaz, las posturas antimalthusianas
se ven cuestionadas. La evolución ha sido muy clara en muchos países y todavía más a nivel de
las relaciones internacionales (tal y como se trata en el Capítulo 103 de este volumen).
De hecho, excepto en el caso de China, muy pocos gobiernos han adoptado políticas de
fecundidad coercitivas ya sea por razones éticas o en aras de la eficacia. La mayoría ha elegido
el método opuesto, basado en el estímulo y en la persuasión. En la última parte de esta
sección podemos encontrar figuras importantes al respecto, a través de estudios de caso de
diferentes países (Capítulos 112-119).

6. Países desarrollados
Las políticas demográficas de los países desarrollados en las últimas décadas se han
caracterizado por dos preocupaciones diferentes: la inmigración extranjera y el descenso de la
fecundidad; ambos tienen consecuencias directas sobre el envejecimiento de la población. Por
tanto, la mayoría de las políticas demográficas adoptadas explícitamente en estos países se
centra en estos dos aspectos.
El caso de Francia (que se analiza en profundidad en el Capítulo 119) es un buen ejemplo de un
país que ha aplicado una política pronatalista. En diferentes niveles, otros países como Bélgica,
Luxemburgo, Alemania y los Países Bajos también han elegido aplicar la misma política. Roland
Pressat (1991) ha resumido muy acertadamente la situación en Francia:
 La política familiar francesa sigue inspirándose en gran medida en los principios
contenidos en el Código de Familia, aunque se ha realizado un gran número de enmiendas
y modificaciones a las primeras disposiciones establecidas durante la guerra. En el corazón
del sistema radica el principio de diferentes prestaciones pagadas en efectivo:
prestaciones prenatales o por maternidad, ayudas familiares desde el nacimiento del
segundo hijo... (p. 34).

En el pasado, el debate sobre las políticas demográficas normalmente se hacía en clave

ideológica, entre partidarios malthusianos y antimalthusianos. No ha sido hasta tiempos más
recientes, con las conferencias de Naciones Unidas sobre población (en 1984 y en 1994)
cuando finalmente se consiguió un consenso internacional sobre el hecho de que las políticas
demográficas (o las políticas sociales que afectan a las dinámicas de la población) forman una
parte decisiva de las políticas de desarrollo.

III. EL PAPEL DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES Y LA AYUDA A LA PROMOCIÓN DE

LAS POLÍTICAS DEMOGRÁFICAS

Aunque no nos anticiparemos al Capítulo 120, en el que se trata en profundidad las acciones
de la comunidad internacional, no podemos concluir este capítulo introductorio sobre las
políticas demográficas sin mencionar, aunque sea brevemente, el papel que han jugado las
organizaciones internacionales en esta área.
El análisis más completo sobre las políticas demográficas a nivel mundial fue realizado por
Naciones Unidas (1996, 2002). Intentaron resumir las percepciones de cada gobierno y los
enfoques de cada país respecto a las políticas demográficas. Se describe cada política general
en su marco institucional. Además, se describen brevemente la evolución demográfica, el
tamaño y la estructura de edad de la población, la mortalidad y la morbilidad, la familia y la
fecundidad, las migraciones internacionales y la distribución espacial, la urbanización y el
estatus de las mujeres. Un informe tan completo, publicado en tres volúmenes, nos permite
comparar las medidas directas adoptadas por los diferentes países, a través de las cuales
aplican sus políticas demográficas.
Si tenemos en cuenta la naturaleza y los contenidos de las políticas demográficas, como cabría
esperar, muchas organizaciones internacionales (especialmente las del sistema de Naciones
Unidas) son parte interesada en estas cuestiones. La más importante es la Secretaría de
Naciones Unidas, a través de la División de Población del Departamento de Información
Económica y Social y Análisis de Políticas (‘Population Division of the Department for Economic
and Social information and Policy Analysis’, DESIPA) en Nueva York. Por su parte, el Fondo de
Población de las Naciones Unidas (‘United Nations Population Fund’, UNFPA), con sede
también en Nueva York, es la fuente más importante de ayuda en la financiación de cuestiones
demográficas. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (‘United Nations
Development programme’, PNUD) en Nueva York ofrece un gran número de programas de
ayuda a los países en vías de desarrollo. Entre las agencias especializadas, la Organización
Mundial de la Salud (OMS; en inglés ‘World Healt organitation’, WHO), la Organización
Internacional del Trabajo (OIT; ‘International Labour Organitation’, ILO) y la Organización
Internacional para las Migraciones (‘International Organitation for migration’, OIM), todas
ellas con sede en Ginebra y, la Organización para la Alimentación y la Agricultura (‘Food and
Agriculture Organitation’, FAO), con sede en Roma, han prestado especial atención al tema de
las políticas demográficas. El Banco Mundial (‘World bank’) también juega un papel económico
importante en las políticas demográficas y de desarrollo: “Un número cada vez mayor de
países busca activamente trabajar con el Banco Mundial sobre políticas demográficas; y
también obtener préstamos” (Banco Mundial, 1994). A nivel regional, debemos mencionar el
Consejo de Europa (‘Council of Europe’), con sede en Estrasburgo, Francia que también debe
ser citada así como Eurostat por la elaboración y difusión de datos demográficos.
Muchas organizaciones no gubernamentales (ONG) han jugado un papel fundamental en las
políticas demográficas y de desarrollo. Fueron pioneras en estos temas cuando los gobiernos,
limitados por consideraciones políticas, ideológicas o burocráticas no estaban en posición de
tomar medidas, o eran reacios a hacerlo (Sadik, 1991, p. 245). Tuvieron un papel crucial en
muchos países a la hora de aplicar los programas de ayuda. Organizaciones como la Federación
Internacional de Planificación Familiar (‘International Planned Parenthood Federation’, IPPF),
el Consejo de Población (‘Population Council’), la Fundación Pathfinder y la Fundación
Rockefeller han utilizado amplias redes para difundir sus ideas y programas. Por otra parte, las
organizaciones religiosas han influido significativamente en las políticas (o decisiones)
demográficas de muchos países, y no solo en aquellos en los que la religión es una institución
del estado. Las organizaciones religiosas, en diferentes grados, están activamente a favor del
crecimiento demográfico.
Las conferencias internacionales específicas de Naciones Unidas que han tenido lugar cada 10
años desde 1974 también han llamado la atención de los gobiernos hacia las cuestiones
relacionadas con las políticas demográficas. De hecho, estos temas no se reconocieron como
algo esencial en el proceso de desarrollo hasta después de la década de 1970. En la primera
conferencia, que tuvo lugar en Bucarest en 1974, se adoptó el primer Plan de Acción Mundial
sobre Población y se reconoció así, por primera vez y de manera oficial, la relación entre
población y desarrollo. Durante la conferencia de Ciudad de México de 1984, el Plan de Acción
se enmendó para que se pudiera tener en cuenta la evolución demográfica experimentada
desde 1974. El punto más importante incluido en las recomendaciones versaba sobre el
desarrollo de los objetivos de la política demográfica. La conferencia de El Cairo en 1994 tuvo
como título Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (mientras que en las
primeras dos conferencias no se mencionaba el término desarrollo en el título oficial, donde
solo se incluía el término población). Por primera vez se veía el tema de la población como
parte del tema más amplio del desarrollo (Najam, 1996) y la Conferencia adoptó un Plan de
Acción que abarcaba los siguientes 20 años. Las autoridades pertinentes de Naciones Unidas
descartaron la idea de realizar otra conferencia sobre población en 2004.

BIBLIOGRAFIA

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World Bank.
APÉNDICES

Apéndice 101- 1: La Secuencia de las actividades en la planificación de la política demográfica

Apéndice 101-2: Tabla de factores, por sector, que influyen en las políticas demográficas

Agricultura Conservación del suelo y de la tenencia de la tierra

Defensa nacional Reclutamiento y la distribución de las tropas

Conservación de los recursos naturales, pleno empleo, la adecuación de

Política económica
inversiones, gestión de desarrollo de la tierra

Límite de edad escolar, la reducción de las barreras a la educación de las

Educación
niñas

Sistemas fiscales (en particular, deducciones fiscales para las familias),

Finanzas impuestos directos e indirectos, de acceso local para oportunidades de
crédito y de renta (particularmente para las mujeres)

Concentración de las empresas, Descentralización de las zonas

Industria y comercio
industriales

Asuntos de Interior Censo de población, oficinas de registro, políticas respecto al aborto

Justicia Legislación sobre matrimonios y divorcios

Construcción de bloques de viviendas con bajos alquileres, distribución de

Urbanismo y planificación territorial
viviendas, regulación de alquileres y gestión urbanística

Políticas de salud (particularmente dirigidas a madres y niños),

Sanidad inmigración, naturalización del aborto, anticoncepción, coordinación de
políticas de población

Pleno empleo, sistema de asistencia social, condiciones laborales de las

Empleo
mujeres, sistema de pensiones, programas de formación de inmigrantes

Tarifas para transporte y servicios de comunicaciones públicos (trenes,

Obra pública y telecomunicaciones
servicios postales), infraestructuras

Función pública Contratación y distribución del personal