6 Nacif - TransicionDemocraciaMex - 2003

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BENITO NACIF
Instituciones políticas y transición a la democracia
en México
JUNIO 2003
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Resumen
A diferencia de lo ocurrido en otros países de América Latina, la transición a

la democracia en México no supuso el colapso del viejo régimen autoritario.
La democratización fue resultado de sucesivas reformas liberalizadoras que
incrementaron la competitividad electoral y dispersaron el poder político.
Sin embargo, como consecuencia de la ruta seguida en la transición, las
instituciones que regulan la joven democracia provienen del periodo
autoritario anterior. Este trabajo analiza las relaciones entre el ejecutivo y
el legislativo, el funcionamiento de sistema electoral, la estructura de los
partidos políticos y la operación del poder judicial en la democracia
mexicana. El argumento de este ensayo es que las reformas liberalizadoras
negociadas durante el prolongado proceso de transición han generado un
arreglo que, a pesar de sus limitaciones, puede ser la base de una
democracia pluralista duradera.
Abstract
In contrast to what happened in other Latin American countries, the

transition to democracy in Mexico did not involve the collapse of the long
lasting authoritarian regime. Instead, democratization of Mexican politics
came as a result of successive liberalizing reforms that opened up the
authoritarian regime by increasing electoral competitiveness and dispersing
political power. As a consequence of this transition path, the political
institutions that regulate the nascent Mexican democracy were forged
through negotiations with the authoritarian regime. This essay analyzes the
institutions that mold executive-legislative relationships, the working of the
electoral system, the structure of political parties and the functioning of the
judiciary in democratic Mexico. It argues that the liberalizing reforms
negotiated during the protracted process of regime transition have given
way to an institutional framework that, despite some limitations, can
provide the basis for a stable pluralist democracy.
I n s t i t u c i o n e s p o l ít i c a s y t r a n s i c i ó n a l a d e m o c r a c i a e n M é x i c o
Introducción*
La transición a la democracia en México se caracterizó por una sorprendente

continuidad institucional. A diferencia de lo ocurrido en otros países de
América Latina (O’Donell y Schmitter 1988), el viejo régimen no se colapsó
súbitamente ni la llegada de la democracia supuso una ruptura con el pasado
autoritario. El modelo autoritario mexicano tuvo dos aspectos distintivos: la
hegemonía de un sólo partido y una asombrosa concentración del poder en la
figura del presidente de la República (Padgett 1976; Cosío Villegas 1972;
Carpizo 1977). La democratización fue resultado de sucesivas reformas
liberalizadoras que incrementaron la competitividad del sistema electoral y
dispersaron el poder hacia los partidos de oposición (Elizondo y Nacif, 2002).
El triunfo de Vicente Fox en las elecciones del 2000 puso fin a setenta
años de control ininterrumpido de un solo partido, el Partido Revolucionario
Institucional (PRI), sobre la presidencia de la República. Sin embargo, la
alternancia en la presidencia de la República fue sólo la culminación de un
proceso que inició al menos dos décadas atrás. Este proceso se caracterizó por
un sostenido crecimiento de la base electoral de los partidos de oposición, así
como la negociación de sucesivos cambios institucionales, mediante las cuales
los partidos de oposición extrajeron concesiones que fueron abriendo al
régimen autoritario de forma incremental.
Los cambios institucionales negociados con el partido hegemónico
permitieron a los partidos de oposición incrementar su representación en los
órganos de gobierno, notablemente en el Congreso, y limitar la capacidad del
régimen para manipular los resultados electorales a su conveniencia. Antes de
la alternancia en la presidencia de la República, la oposición había conseguido
avances políticos sustanciales. Había capturado 12 de los 32 gobiernos
estatales, incluyendo el Distrito Federal, y controlaba la gran mayoría de los
municipios de las principales zonas urbanas del país. También había despojado
al PRI de su mayoría en el Congreso en las elecciones de 1997 (Lujambio
2000).
Como resultado de la ruta seguida en la transición, las instituciones que
regulan a la joven democracia mexicana son en gran medida una herencia del
pasado autoritario. Se trata de instituciones que resultaron de acuerdos que el
partido en el poder negoció desde una posición de ventaja o bien de
instituciones que han sobrevivido como resultado de la inercia y la costumbre.
Los aspectos centrales de la Constitución, por ejemplo, son los
establecidos por el Constituyente de 1917, tiempo antes de la formación del
régimen autoritario. El sistema electoral ha sido el producto de sucesivas
*
Trabajo preparado para la Conferencia Internacional “Quo Vadis, América Latina? La crisis institucional como
oportunidad para el progreso democrático”, Academia de la Fundación Konrad Adenauer, Berlín, 15 de Mayo de
2003.
DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS 1

Benito Nacif
reformas que respondieron a los cambiantes intereses de un partido

hegemónico en decadencia. El sistema judicial es el resultado de reformas
introducidas por el propio partido hegemónico a esquemas adoptados desde el
siglo XIX. ¿Puede este arreglo institucional heredado del periodo autoritario
ser la base para la consolidación de una democracia duradera?
Si la respuesta a esta pregunta fuera negativa, no se podría dar por
concluida la transición a la democracia en México tras la alternancia en el
poder. Sería indispensable la renegociación del marco institucional cuyo
propósito sería, ya no extraer concesiones al partido en el poder, sino fijar las
reglas del juego democrático con una visión de largo plazo. Por otra parte,
una respuesta positiva significaría que México ha entrado en la fase de la
normalización de la vida democrática, en la cual algunos ajustes las reglas del
juego serían convenientes, pero no se requiere una redefinición integral de las
instituciones políticas.
El argumento que se presenta en este trabajo es que el desarrollo de un
sistema tripartidista competitivo durante el proceso de transición activó los
mecanismos constitucionales de separación de poderes y frenos y contrapesos,
que durante las décadas de dominio de un solo partido permanecieron como
letra muerta de la Constitución. La combinación de este marco constitucional
con el sistema tripartidista ha dado lugar a una democracia de tipo pluralista
que responde a las demandas de cambio en las políticas públicas a base de
consensos supramayoritarios. Este arreglo institucional, a pesar de sus
defectos y limitaciones, puede ser puede ser la base de una democracia
duradera.
El que la joven democracia mexicana cuente con una base institucional
estable y firme, con la que los actores políticos están familiarizados, no niega
la existencia de un potencial interesante para la introducción de reformas. La
supervivencia de las democracias depende en gran medida de su capacidad de
reformarse a sí mismas. En este trabajo se analizarán arreglos alternativos
que podrían servir para mejorar aspectos específicos de la democracia
mexicana, tales como las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo,
el funcionamiento del Congreso, la competitividad del sistema electoral y la
protección del Estado de Derecho. No obstante, de acuerdo con la perspectiva
adoptada en este estudio, las instituciones son procedimientos cuya relación
con los resultados finales es incierta y compleja. Por lo tanto, es importante
advertir que el cambio institucional no sólo conlleva oportunidades sino
también riesgos.
I. Relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo
De acuerdo con el análisis comparado de las instituciones políticas, el diseño

constitucional adoptado en México por el Constituyente de 1917 es el de un
2 CIDE
sistema presidencial “puro” (Carpizo,1977; Weldon,1997; Casar 1999). Las

tres características definitorias del presidencialismo puro están presentes en
la Constitución mexicana. En primer lugar, el jefe del ejecutivo y la
legislatura tienen un origen separado. El Congreso no se involucra en la
formación del ejecutivo, pues el presidente de la República obtiene su cargo
mediante una elección directa.1 En segundo lugar, el ejecutivo y el legislativo
pueden sobrevivir en funciones de forma separada debido a que la
Constitución determina de antemano la duración del mandato. La duración de
un presidente en su cargo de seis años, la Cámara de Diputados se renueva
cada tres años y el Senado cada seis años. Ningún cuerpo puede reducir el
mandato de otro. En tercer lugar, los miembros del gabinete son
exclusivamente responsables ante el presidente de la República. La
Constitución otorga al jefe del ejecutivo la facultad de nombrar y remover
libremente a todos los secretarios de Estado.2
En el arreglo constitucional adoptado desde 1917, el Congreso figura como
el órgano más poderoso, pues es el principal depositario del poder legislativo
y la parte central del “constituyente permanente”.3 De hecho, tal es la
autoridad del Congreso que se consideró necesario introducir dos mecanismos
de frenos y contrapesos para mantener el equilibrio de poderes: el
bicameralismo y el veto presidencial. En efecto, el Congreso mexicano es una
legislatura bicameral formada por la Cámara de Diputados y el Senado de la
República. Regularmente se conoce a la Cámara de Diputados como la
“cámara baja” y al Senado como la “cámara alta”, sin embargo, ambas tienen
el mismo status. Uno de los aspectos distintivos del bicameralismo adoptado
en México es que ninguna cámara tiene el poder de prevalecer sobre la otra.
La ley es resultado de la voluntad convergente de dos órganos distintos. A
menos de que haya acuerdo entre una mayoría en la Cámara de Diputados y
otra en el Senado, ningún intento por introducir cambios legislativos puede
tener éxito. La Constitución impone el requisito insalvable de la cooperación
bicameral.
El segundo contrapeso al poder del Congreso es el veto presidencial. El
veto es la facultad del presidente de la República de suspender la
promulgación de una iniciativa de ley aprobada por el Congreso y evitar que
entre en vigor. El ejecutivo ejerce la facultad de veto regresando la iniciativa
–junto con sus observaciones– al Congreso. En la práctica, la facultad de veto
convierte al presidente de la República en una especie de “tercera cámara”,
pues le permite revisar las iniciativas aprobadas por el Congreso, hacer
1
La separación de origen está reforzada por el principio constitucional de incompatibilidad de cargos, de acuerdo
con el cual ninguna persona puede servir al mismo tiempo en más de una de las ramas del gobierno.
2
El único miembro del gabinete cuyo nombramiento requiere confirmación del Senado es el Procurador General
de la República. Sin embargo, aun en este caso el presidente tiene la facultad de removerlo sin necesidad de consultar
a ningún otro cuerpo.
3
El constituyente permanente se integra por los órganos involucrados en el proceso para modificar la Constitución:
la Cámara de Diputados, el Senado de la República y las 31 legislaturas de los estados.

Benito Nacif
observaciones y regresarlas para su reconsideración. El Congreso puede

obligar al ejecutivo a promulgar la iniciativa vetada, pero para ello
necesitaría volverla a aprobar con mayorías de dos tercios en ambas cámaras.
Los poderes constitucionales de la presidencia en México resultan bastante
limitados si se les compara con las facultades de los titulares del ejecutivo en
las otras democracias presidenciales de América Latina (Shugart y Carey 1992;
Mainwaring y Shugart 1997; McCubbins y Haggard 2001). El instrumento más
poderoso que el ejecutivo mexicano tiene para influir en el Congreso es su
poder de veto. Carece de otros medios constitucionales para lidiar con el
Congreso, como la llamada “autoridad ejecutiva de decreto”, conocida como
“medidas temporales” en Brasil y “medidas urgentes y necesarias” en
Argentina (Carey y Shugart 1998). El decreto ejecutivo es un acto con valor
temporal de ley. Tanto en Argentina como en Brasil, los decretos ejecutivos
tienen vigencia por 30 días, aunque pueden ser reemitidos por el presidente al
final de este periodo. En la práctica, el poder de decreto significa que en una
situación de emergencia, el presidente puede saltarse al Congreso y modificar
el statu quo. El Congreso puede modificar o anular el decreto, pero en todo
caso actuará sobre hechos consumados.
Incluso el poder de veto del presidente mexicano es bastante limitado en
comparación con el presidente argentino. La Constitución Argentina le
confiere al presidente la autoridad para vetar parcialmente una iniciativa
aprobada por el Congreso. Ello le permite promulgar las partes de la iniciativa
con las que está de acuerdo y regresar al Congreso aquellas otras que decida
objetar. En México, el presidente sólo puede vetar una iniciativa “en
paquete”, pues a pesar de que la Constitución le permite hacer observaciones
“en todo o en parte”, no está autorizado para promulgar parcialmente una
iniciativa.
Los instrumentos constitucionales del presidente mexicano para influir en
la agenda legislativa del Congreso son prácticamente inexistentes.
Ciertamente, puede presentar iniciativas de ley. Sin embargo, nada obliga a
las cámaras del Congreso a dictaminarlas y someterlas a votación.4 En
contraste, el presidente en Chile, por ejemplo, tiene la autoridad no sólo para
presentar iniciativas; de considerarlo necesario, puede estipular un plazo
máximo para que el Congreso se pronuncie. En el caso del presupuesto, el
presidente chileno no sólo cuenta con la exclusividad para formular la
iniciativa. Adicionalmente, si el Congreso no aprueba un presupuesto dentro
del plazo establecido en la Constitución, la iniciativa del presidente entra
automáticamente en vigor. El presidente mexicano posee el derecho exclusivo
de presentar la iniciativa de presupuesto, pero una vez que llega al Congreso
no tiene muchos instrumentos para influir en el resultado final. Incluso la
4 La Ley Orgánica del Congreso de la Unión obliga a las comisiones a dictaminar todas las iniciativas que le sean
turnadas en un plazo de cinco días hábiles. Sin embargo, esta disposición no se aplica con regularidad.
4 CIDE
autoridad presidencial para vetar el presupuesto de egresos aprobado por la

Cámara de Diputados no está claramente estipulada en la Constitución.5
A pesar de su limitada autoridad constitucional, la característica central
que prevaleció durante el largo periodo de hegemonía del PRI fue la
subordinación de los otros poderes constitucionales a la iniciativa
presidencial. En vez de separación de poderes, tal como se proclamaba en la
Constitución, en la práctica tuvo lugar una “fusión de poderes”, que dio lugar
a un régimen político altamente jerárquico encabezado por el titular del
ejecutivo. De acuerdo con Weldon (1997), la fusión de poderes requirió de
tres condiciones necesarias, que consiguieron desde la década de 1930.6
La primera de estas condiciones necesarias fue la existencia de un
“gobierno unificado”, es decir, el hecho de que un solo partido político
controlara al mismo tiempo la presidencia de la República y la mayoría en el
Congreso. La segunda condición necesaria fue la disciplina partidista. Ello
significaba que los grupos parlamentarios del partido del presidente en la
Cámara de Diputados y el Senado votaban de manera cohesiva y coherente.7
La tercera condición fue la del liderazgo presidencial sobre su partido. Para
que esta condición se cumpliera, el presidente debía tener la capacidad de
definir la posición del partido y los instrumentos para asegurar que las
fracciones parlamentarias en el Congreso la acataran.
Del análisis de estas condiciones se desprende que el poder de los
presidentes mexicanos durante el largo periodo de la hegemonía política del
PRI no se basó en la autoridad conferida por la Constitución, sino en lo que
Carpizo (1977) denominó poderes “metaconstitucionales”. De manera más
específica, Casar (2001) se refiere a estos poderes como “partidistas”, pues
tenían su origen en la capacidad del presidente de mantener la posición
dominante de su partido y de controlar el acceso a cargos de elección y de
nombramiento en todo el sistema político.
La fuente de los cambios en el equilibrio constitucional de poderes fue la
transformación del sistema de partidos que ocurrió entre 1988 y 1997.
Durante este periodo, el PRI perdió paulatinamente su posición hegemónica y
se desarrolló un sistema electoral competitivo. Los competidores del PRI,
principalmente el Partido Acción Nacional (PAN) y el Partido de la Revolución
Democrática (PRD), experimentaron un crecimiento notable, conquistando
una proporción cada vez mayor del mercado electoral y de los escaños en el
Congreso.8
5
Respecto a esta controversia, ver Tena Ramírez (1987) y Jerónimo Gutiérrez (2001).
6
Casar (1998) argumenta en el mismo sentido que el presidencialismo en México presupuso la “penetración” del
ejecutivo en el Congreso mediante el control del acceso a cargos legislativos, el manejo de las elecciones y la
cláusula de no reelección.
7
En realidad, debido a la naturaleza bicameral del Congreso mexicano, la disciplina partidaria es una doble
condición. Por una lado, es necesario que haya unidad al interior de los grupos parlamentarios, por otro, coherencia,
es decir, que los grupos parlamentarios del mismo partido voten en la misma dirección en la Cámara de Diputados y
el Senado.
8
Respecto a la evolución del sistema electoral mexicano, ver Molinar (1991), Nacif (1997), y Lujambio (2000).

Benito Nacif
Un punto de inflexión en este proceso fueron las elecciones intermedias

de 1997 en las que se renovó la totalidad de la Cámara de Diputados. En esas
elecciones la votación a favor del PRI cayó un 10 por ciento respecto a las
elecciones de 1994. Con ello, este partido perdió la mayoría en la Cámara de
Diputados por primera vez desde su fundación como Partido Nacional
Revolucionario (PNR) en 1929. Tras las elecciones de 1997, el PRI quedó a 13
escaños de la mayoría en la Cámara de Diputados, aunque conservó su
mayoría en el Senado.
Las elecciones de 1997 tuvieron un enorme impacto en el equilibrio
constitucional de poderes, pues dieron al traste con la primera de las tres
condiciones necesarias estipuladas por Weldon (1997) para el mantenimiento
del presidencialismo: el gobierno unificado. A partir de 1997 se inició un
periodo de gobierno dividido en México que, dada la distribución de escaños
en el Senado, tiene garantizado su prolongación hasta 2006. Con la aparición
del fenómeno de gobierno dividido terminó una larga etapa de dominio
presidencial sobre la política mexicana. Al mismo tiempo, México dejó de ser
una excepción entre los regímenes presidenciales de América Latina, en los
que el multipartidismo de manera regular produce gobiernos sin mayoría en el
Congreso (Lujambio 2000).
Las elecciones del 2000 tienen un enorme significado en la historia política
de México. Después de 70 años en el poder, el PRI perdió por primera vez una
elección presidencial. Asimismo, después de 60 años en la oposición, el PAN
conquistó el máximo premio en la política mexicana. Sin embargo, las
elecciones del 2000 no cambiaron sustancialmente el equilibrio entre los
poderes que se estableció tres años atrás. Ciertamente, el contingente
legislativo del partido del presidente disminuyó en ambas cámaras del
Congreso. De hecho, a diferencia del PRI durante la segunda mitad de la
administración de Zedillo, el PAN no obtuvo la mayoría en el Senado. No
obstante, aun sin la mayoría en el Senado, el presidente Fox y su partido
tienen el poder de detener cualquier iniciativa aprobada por la oposición
mediante el veto presidencial. Con el respaldo de al menos un tercio más uno
de los votos en alguna de las cámaras, el veto presidencial es insuperable.
A partir del inicio del periodo de gobiernos divididos en 1997, el poder del
presidente y su partido se ha transformado en un poder esencialmente
“negativo”. Tienen la autoridad para evitar un cambio a la legislación
existente, pero no pueden por sí solos definir el contenido del cambio como
en el pasado. En otras palabras, no es posible formar una “coalición mínima
ganadora” sin la participación del presidente y su partido, pero para formar
coaliciones mínimas ganadoras el presidente y su partido necesitan del
respaldo de los partidos de oposición.9
9
Las coaliciones mínimas ganadoras son las necesarias para convertir una iniciativa en ley. De acuerdo con la
Constitución mexicana, las hay de dos tipos: 1) una mayoría en la Cámara de Diputados, una mayoría en el Senado y
el presidente; 2) dos tercios de la Cámara de Diputados más dos tercios del Senado.
6 CIDE
¿Cómo ha afectado el fenómeno de gobierno dividido la relación entre el

ejecutivo y el legislativo en la formulación de políticas públicas? El cuadro 1
muestra algunos indicadores de las relaciones entre el ejecutivo y el
legislativo de la LVI Legislatura (1994-1997) y LVII Legislatura (1997-2000), la
última en la cual el PRI tuvo la mayoría en ambas cámaras del Congreso y la
primera en la que se presentó el fenómeno de gobierno dividido. Las cifras se
refieren sólo a iniciativas de ley presentadas en la Cámara de Diputados, es
decir, aquellas en la que la Cámara de Diputados fungió como “cámara de
origen”.10 Los datos del cuadro 1 excluyen también “permisos y
condecoraciones” y sólo toman en cuenta iniciativas que suponen cambios a la
legislación, ya sea constitucional o secundaria. Conviene aclarar también que
las cifras sobre el proceso legislativo presentadas arriba tratan a cada
iniciativa de ley como si tuvieran el mismo valor; todas valen uno. Las
iniciativas, sin embargo, pueden ser muy diferentes entre sí, tanto en su
contenido como en su extensión e importancia. Además, los datos no toman
en cuenta posibles modificaciones o enmiendas de las que las iniciativas hayan
sido objeto tanto en las comisiones como en el pleno de la Cámara de
Diputados.
10
Excluye, por lo tanto, los decretos del Senado, es decir, aquellas iniciativas que el Senado, en calidad de cámara
de origen, aprobó y que envió a la Cámara de Diputados. En estos casos la Cámara de Diputados opera como “cámara
revisora”.

Benito Nacif
C U A D R O 1
EL PROCESO LEGISLATIVO EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS (1994-2000)
INICIATIVAS DE LEY PRESENTADAS Y APROBADAS
FUENTE PRESENTADAS APROBADAS CONTRIBUCIÓNA TASA DE ÉXITOB
1994-97 1997-00 1994-97 1997-00 1994-97 1997-00 1994-97 1997-00
EJECUTIVO 84 32 83 28 76.9 20.4 98.8 87.5

PRI 19 86 7 15 6.5 10.9 36.8 17.4
PAN 79 168 8 31 7.4 23 10.1 18.5
PRD 45 157 3 20 2.8 14.6 6.7 12.7
PARM - - - - - - - -
PPS - - - - - - - -
PFCRN - - - - - - - -
PVEM - 44 - 8 - 5.8 - 18.2
PT 8 23 3 7 2.8 5.2 37.5 30.4
INDEPENDIEN 12 10 2 2 1.9 1.5 16.7 20.0
TES
LEG. 2 25 1 1 0.9 0.7 50.0 4.0
ESTATALES
OTROS 2 61 1 25 0.9 18.2 50.0 40.9
TOTAL 251 606 108 137 100.0 100.0 43.0 22.6
Fuente: Iniciativas Presentadas al Congreso 1994-1997. Sistema Integral de Información y Documentación Comité
de Biblioteca e Informática. Cuadernos de Apoyo, Julio 1997. MJ-31-97
a
Equivale a: (Aprobadas por fuente/ Total de aprobadas)*100
b
Equivale a: (Aprobadas / Presentadas)*100
En primer lugar, llama la atención el aumento de las iniciativas

presentadas por los partidos de oposición, principalmente el PAN y el PRD, y
la notable disminución en las presentadas por el ejecutivo a partir de 1997.
Esto se explica porque todos los actores adecuaron su comportamiento a las
expectativas generadas por el nuevo equilibrio de poderes. Los partidos de
oposición estimaron un aumento en las probabilidades de que sus iniciativas
fueran dictaminadas en comisiones y aprobadas por el pleno. Efectivamente,
así lo confirman las dos últimas columnas del cuadro 1. La tasa de éxito del
PAN se incrementó de 10.1 al 18.5, mientras que la del PRD pasó del 6.7 al
12.7 por ciento.
Asimismo, el ejecutivo anticipó que las probabilidades de que sus
iniciativas se dictaminaran en comisiones y se aprobaran en el pleno habían
disminuido.11 Lo cual significa que, a partir de que el PRI perdió la mayoría en
la Cámara de Diputados, el presidente Zedillo empezó a enfrentar mayor
11
De hecho, la probabilidad de que una iniciativa del ejecutivo no relacionada con la cuestión fiscal fuera
dictaminada disminuyó de 98.6 al 75 por ciento debido al efecto gobierno dividido.
8 CIDE
incertidumbre respecto al curso de sus iniciativas una vez que llegaban al

Congreso. En respuesta, el ejecutivo redujo significativamente su agenda.
Mientras que en durante la primera mitad de su administración –cuando el PRI
tenía mayoría– el presidente Zedillo presentó 84 iniciativas, durante toda la
segunda parte sólo presentó 32 y de éstas estaba constitucionalmente
obligado a presentar al menos 12.12 En otras palabras, sólo 20 propuestas de
ley del ejecutivo fueron realmente iniciativas del ejecutivo.
El indicador más importante que captura el impacto del fenómeno
gobierno dividido en el equilibrio constitucional de poderes es la contribución
de cada fuente a la producción legislativa total de la Cámara de Diputados.
Cuando el PRI tenía la mayoría, el ejecutivo era responsable del 76.9 por
ciento del volumen total de la legislación aprobada por la Cámara. Al perder
la mayoría, la contribución del ejecutivo bajó al 20.4 por ciento. Claramente,
los datos muestran un cambio sustancial en el equilibrio de poderes. El
presidente deja de ser al mismo tiempo jefe del ejecutivo y jefe del
legislativo. De hecho, la contribución de los partidos de oposición a la
producción legislativa empieza a ser cuantitativamente más importante que la
del presidente y su partido. La mayoría de la legislación aprobada fue iniciada
por la oposición.
Otro aspecto interesante es que el fenómeno de gobierno dividido no
disminuyó el volumen total de legislación aprobada por la Cámara de
Diputados. Si comparamos estas dos legislaturas, el volumen de legislación en
realidad aumentó en un 26.9 por ciento. Aunque la comparación se limita a
dos legislaturas, puede afirmarse que a partir de que inició el periodo de
gobierno dividido, el ejecutivo consiguió pasar un número menor de
iniciativas. Sin embargo, esta disminución se vio compensada por un fuerte
aumento en la aprobación de iniciativas presentadas por las propias fracciones
parlamentarias de los partidos de oposición, notablemente el PAN y el PRD.
Con el fenómeno de gobierno dividido, las fuentes relevantes de cambio
legislativo se multiplicaron.
II. El sistema electoral
Dada la naturaleza presidencial de la Constitución y la estructura bicameral

del Congreso, hay tres órganos que actúan como representantes o “agentes”
del electorado en el gobierno federal: el presidente de la República, la
Cámara de Diputados y el Senado. Cada uno de ellos es elegido de forma
12
El presidente de la República tiene el poder de iniciativa exclusivo sobre el presupuesto de egresos, la ley de
ingresos y la cuenta pública. A estas iniciativas que se presentan anualmente hay que añadir la “miscelánea fiscal”, es
decir, el conjunto de cambios a la legislación impositiva que generalmente acompañan la iniciativa de ley de ingresos
del ejecutivo. En total, se trata de 4 iniciativas que el presidente está obligado a enviar a la Cámara de Diputados cada
año, de acuerdo con fechas establecidas en la misma Constitución.

Benito Nacif
separada y mediante reglas diferentes. Por esta razón, el sistema electoral

mexicano es resultado de la coexistencia de al menos tres subsistemas que
regulan el acceso a la presidencia de la República, la Cámara de Diputados y
el Senado. Estos subsistemas no operan de manera aislada. Por el contrario se
influyen mutuamente. Las reglas para la elección del presidente afectan
también el comportamiento de los votantes en las elecciones legislativas y
viceversa.
Las instituciones electorales en México fueron objeto de recurrentes
modificaciones o “reformas” durante el largo periodo de hegemonía del PRI.
Dichas reformas respondieron a los cambiantes intereses del partido en poder.
Por ello, para entender la evolución del sistema electoral mexicano es
importante identificar el punto de partida definido por el Constituyente de
1917. Dicho punto de partida fue un sistema de representación muy similar al
de E.U. Cada cargo era responsable ante un electorado territorialmente
diferenciado y se elegía por la pluralidad de votos en elecciones separadas. El
presidente de la República se elegía por un solo distrito conformado por todo
el territorio nacional.13 Los senadores se elegían en distritos que coincidían
con los territorios de los estados y los diputados en “distritos federales”, que
constituían unidades territoriales con un tamaño homogéneo de población.
La Cámara de Diputados
Los primeros cambios importantes en las instituciones que regulan la
competencia por los puestos en la Cámara de Diputados ocurrieron en 1933,
quince años después de que se promulgara la Constitución de 1917. Las
reformas constitucionales de 1933 prohibieron la reelección consecutiva de los
diputados, senadores, legisladores locales y presidentes municipales. Al
mismo tiempo, ampliaron el mandato de estos cargos como medida de
compensación. El periodo de servicio de los diputados se incrementó de dos a
tres años y el de los senadores de cuatro a seis.
Las modificaciones constitucionales de 1933 han tenido un efecto profundo
y permanente en la política mexicana. En primer lugar, estableció un sistema
de rotación de cargos, en el cual las posiciones en el Congreso pasaron a ser
meros “trampolines” para avanzar las carreras políticas. Al quedar prohibida
la reelección consecutiva de los legisladores, se suprimieron los incentivos
para profesionalizar la política legislativa. En segundo lugar, la no reelección
consecutiva ha moldeado la relación entre los legisladores y el electorado.
Anuló el sistema de rendición de cuentas basado en el vínculo entre
representantes y electores, pues despojó a los votantes del poder de premiar
o castigar a los congresistas en la siguiente elección. En tercer lugar, la no
13
A diferencia de EU, el Constituyente de 1917 adoptó un método de elección directa para el presidente de la
República.
10 CIDE
reelección consecutiva también ha tenido un impacto muy importante en la

relación entre los legisladores y los dirigentes de los partidos políticos. Ha
contribuido a la centralización del poder al interior de los partidos, al otorgar
a los dirigentes una enorme influencia en la selección de candidatos.14
México mantuvo hasta 1964 un sistema para elegir la Cámara de Diputados
basado exclusivamente en distritos uninominales y la pluralidad de votos.
Junto con la práctica común del fraude electoral y el uso de los recursos del
Estado para la inducción del voto, el sistema electoral cumplía el doble
propósito de garantizar al partido dominante un margen bastante cómodo de
sobrerrepresentación y de mantener a la oposición en un estado de inanición.
Puede decirse que el sistema funcionaba demasiado bien, pues los partidos de
oposición se encontraban bajo la amenaza constante de desaparecer. Con el
propósito de mantener una oposición participando dentro de los canales
institucionales, los gobiernos del PRI introdujeron escaños de representación
proporcional en la Cámara de Diputados.
La reforma de 1964 se basó en la incorporación de un número adicional de
escaños, conocidos como diputaciones de partido, destinados a los partidos
pequeños. Se trataba de un esquema de representación simbólica cuyo
propósito era garantizar la supervivencia de la oposición (Molinar 1991). Sin
embargo, el esquema no dio los resultados previstos. La izquierda socialista
carecía de representación en el Congreso. El PAN, la única oposición en
elecciones presidenciales, se hundió en una crisis interna que no le permitió
postular un candidato a la presidencia de la República en 1976. La respuesta a
este fracaso fue una reforma política integral que estableció un sistema mixto
basado en 300 distritos uninominales y cuatro distritos plurinominales de 25
escaños cada uno. Los primeros elegían representantes por el método de la
pluralidad de votos, los segundos mediante el método de representación
proporcional conocido como cuota de Hare y restos mayores.15 En total, el
tamaño de la Cámara de Diputados aumentó a 400 escaños.
El sistema mixto adoptado en 1977 garantizaba mayores niveles de
proporcionalidad a los partidos de oposición que el antiguo sistema de
diputados de partido. Sin embargo, la proporcionalidad disminuía si el tamaño
de los partidos de oposición en su conjunto aumentaba más allá del 25 por
ciento. Si los partidos de oposición crecían empezaban a competir entre ellos
mismos, sin afectar al PRI (Weldon 2001). Los avances del PAN en las
elecciones federales 1982 y 1985 sacaron a la luz las limitaciones de la
14
Además de México sólo hay otro país en América Latina que prohíbe la reelección consecutiva de sus
legisladores: Costa Rica. Respecto al caso de México ver Lujambio 1995 y Nacif 1997. Para el caso de Costa Rica
ver Carey 1996.
15
La cuota de Hare equivale al precio en votos de un escaño en una circunscripción y se define como el número
total de votos en la circunscripción entre el número de escaños a repartir (v/s). En un una primera fase, se reparten
escaños de acuerdo con la cuota. Por cada escaño que le se otorga a cada partido se le descuenta la cuota de su
votación. En una segunda fase, los escaños que sobran se reparten entre aquellos que tengan los restos de votación
mayores.

Benito Nacif
reforma de 1977. La respuesta del gobierno a la inconformidad de la oposición

fue una reforma electoral que incrementó en número de escaños de
representación proporcional.
La reforma de 1988 mantuvo el número de distritos uninominales en 300 y
creó cinco distritos plurinominales para elegir 40 escaños en cada uno de
ellos. En total, el número de escaños de representación proporcional aumentó
de 100 a 200. El tamaño de la Cámara de Diputados pasó de 400 a 500
escaños, con lo cual se convirtió en la segunda cámara baja más grande del
continente americano, superada sólo por la Cámara de Diputados de Brasil.
Al ampliar el número de escaños de representación proporcional mejoró la
relación entre votos y escaños para los partidos de oposición, pero el PRI se
aseguró de mantener el control sobre la Cámara de Diputados mediante una
“cláusula de gobernabilidad”. Dicha cláusula garantizaba al partido que
ganara el mayor número de los 300 distritos uninominales suficientes escaños
de representación proporcional para tener la mayoría en la Cámara de
Diputados (251 escaños). En 1988, el PRI sufrió una caída del 15 por ciento en
su apoyo electoral y sólo pudo retener una pequeña mayoría en la Cámara de
Diputados gracias a la cláusula de gobernabilidad.
La cláusula de gobernabilidad se convirtió en uno de los asuntos más
controversiales en las negociaciones de las reformas electorales subsecuentes.
El PRI la consideraba insuficiente, pues sólo le garantizaba una mayoría muy
estrecha, mientras que la oposición la consideraba injustificada, pues alejaba
a la Cámara de Diputados del ideal de la proporcionalidad. En las
negociaciones subsecuentes, el PRI consiguió reforzar la cláusula de
gobernabilidad a cambio de concesiones en otras áreas.16 Con los cambios a la
legislación electoral negociados en 1991, el PRI consiguió que el partido que
ganara el mayor número de votos tuviera automáticamente la mayoría de
escaños en la Cámara de Diputados (251), si había obtenido al menos el 35 por
ciento de la votación nacional. La ley le garantizaba que por cada punto
porcentual de la votación arriba del 35 por ciento, se le asignaran dos escaños
adicionales. Esta escala móvil para asignar escaños al partido mayoritario
funcionaba si el porcentaje de votación del partido mayoritario se ubicaba
dentro del rango del 35 y el 60 por ciento de la votación. Si el partido
mayoritario ganaba más del 60 por ciento de la votación, se le asignaría
exactamente el mismo porcentaje de escaños, bajo el entendido de que
ningún partido podía obtener más de 350 escaños, es decir, el 70 por ciento
de la Cámara de Diputados.
Este esquema sólo operó durante la elección de 1991. Para 1994, el PRI y
el PAN se pusieron de acuerdo en un arreglo distinto para regular el reparto
16
La reforma electoral de 1991 la negoció con el PAN, cuyas principales demandas (la elaboración de un nuevo
padrón electoral, la expedición de una credencial con la fotografía del elector que sirviera como identificación oficial
y la creación de un órgano autónomo encargado de organizar las elecciones) fueron incorporadas en el nuevo Código
Federal Electoral. Ver Crespo 1995.
12 CIDE
de escaños al partido mayoritario. Eliminaron la cláusula de gobernabilidad,

pero adoptaron un nuevo esquema que implícitamente le aseguraba la
mayoría de escaños al partido que ganara el mayor número de distritos
uninominales, si éste obtenía al menos el 40 por ciento de los votos. De
acuerdo con el nuevo esquema, todos los partidos participan por igual en el
reparto de los escaños de representación proporcional, independientemente
del número de distritos uninominales ganados. Las dos únicas limitaciones que
se ponían a la sobrerrepresentación del partido mayoritario eran: a) ningún
partido podía tener más de 315 escaños (63 por ciento de la Cámara de
Diputados), y b) ningún partido podía ganar más de 300 escaños si no obtenía
al menos el 60 por ciento de la votación nacional.17
En 1997 se celebró una nueva ronda de negociaciones en las que se
acordaron una serie de cambios a la legislación electoral. Como concesión a
una vieja demanda del PAN, el porcentaje mínimo de votación nacional que
un partido debe ganar para participar en el reparto de escaños de
representación proporcional –el “umbral electoral”– se incrementó del 1.5 al
2.0 por ciento. El límite superior de escaños que un partido puede ganar en la
Cámara de Diputados se redujo de 315 a 300, con lo cual el partido
mayoritario quedó por mandato legal aún más lejos de la mayoría
constitucional. Más importante aún, se estableció un límite del 8.0 por ciento
(40 escaños) al margen de sobrerrepresentación del partido mayoritario. Con
este cambio, se pusieron condiciones más exigentes para que un partido gane
la mayoría en la Cámara de Diputados. Necesita además de ganar un mínimo
de 167 de los 300 distritos uninominales, obtener el 42.2 por ciento de la
votación nacional. En las dos elecciones que han transcurrido desde que se
introdujeron estos cambios, ningún partido ha conseguido ganar la mayoría en
la Cámara de Diputados.
El Senado de la República
Las instituciones que regulan la elección del Senado permanecieron
relativamente estables hasta 1994. Las reformas de 1933 que no sólo
prohibieron la reelección consecutiva y ampliaron el mandato de los
senadores de cuatro a seis años, también introdujeron sistema de renovación
total del Senado en elecciones coincidentes con las del presidente de la
República. Hasta 1934, cada uno de los dos senadores por estado se elegía en
elecciones separadas cada dos años, con lo cual el Senado se renovaba por
mitades; la primera parte al principio de una administración y la segunda a la
mitad. El sistema de renovación por mitades fue restituido en 1988, aunque
solo temporalmente, pues en 1994 se regresó al sistema de renovación total.
17
El límite superior de 315 escaños es muy importante, porque significa que ningún partido puede tener suficientes
escaños para modificar la Constitución por sí mismo. Toda enmienda constitucional requiere del respaldo de al menos
dos terceras partes (234 votos) de la Cámara de Diputados.

Benito Nacif
Las reformas de 1993 constituyen un parte aguas en la historia del Senado

mexicano. La representación proporcional de los partidos políticos se había
introducido en la Cámara de Diputados desde 1964, en las legislaturas
estatales a partir de 1977 y en los ayuntamientos de los municipios desde
1983. Sólo el Senado había permanecido con el mismo sistema de pluralidad
de votos adoptado por el Constituyente de 1917. Este sistema le permitía al
partido que ganaba el mayor número de votos –aunque fuera por una
diferencia pequeña respecto al segundo lugar– llevarse la totalidad de los
escaños disputados en un estado. El sistema de mayoría relativa daba lugar a
enormes disparidades entre el porcentaje de votos de un partido y su
porcentaje de escaños en el Senado. De hecho, hasta 1988 el PRI ganaba la
totalidad de escaños en el Senado. En 1988 la oposición ganó sus primeros
cuatro asientos en el Senado. Pero aún así, el PRI obtuvo el 93.7 por ciento de
los puestos en el Senado con tan sólo el 51 por ciento de la votación nacional.
El PAN, con el 17 por ciento de los votos no alcanzó entonces ninguna posición
en el Senado.
Con la reforma electoral de 1993 se buscó reducir estas diferencias en el
Senado. Se aumentó el número de senadores por estado de dos a cuatro, con
lo cual el tamaño del Senado se duplicó; pasó de ser un órgano de 64 a otro de
128 integrantes. Al mismo tiempo se introdujo una nueva regla para elegir a
los senadores: uno de los cuatro escaños elegidos en cada estado sería
asignado al partido que ganara el segundo lugar, es decir a la “primera
minoría”. Los otros tres escaños irían para el partido que obtuviera la
pluralidad de votos, es decir, la mayoría relativa. Esta regla fue modificada
otra vez en 1996. Entonces se estableció que el número de senadores por
estado sería solamente de tres, repartidos de la siguiente manera: dos para el
partido que ganara la pluralidad de votos y uno para el que obtuviera el
segundo lugar. Al mismo tiempo, se estableció un grupo de 32 senadores que
serían asignados a los partidos políticos de acuerdo con el porcentaje de votos
obtenidos en todo el país. Por ejemplo, en 1997 el PRD obtuvo 9 de los 32 (28
por ciento), con el 26 por ciento de la votación nacional.
El efecto de las reformas al Senado de 1993 y 1996 fue un aumento
sustancial en los escaños ganados por los partidos de oposición. Entre 1994 y
1997, el número de senadores de oposición pasó de tres (4.7 por ciento) a 51
(39.8 por ciento). Este crecimiento de la oposición se hizo sentir en la vida
interna del Senado, a pesar de que el PRI siguió contando con la mayoría. Por
mucho tiempo el Senado fue algo así como la “torre de marfil” de la política
mexicana. Se trataba de un órgano completamente dominado por un solo
partido que no reflejaba la creciente diversidad política del país. Sus sesiones
se caracterizaban por la ausencia del debate y la discusión. Conforme se
empezaron a ventilar opiniones divergentes, el interés de los medios de
comunicación en las sesiones del Senado aumentó sustancialmente. En cierta
forma, lo que pasó con el Senado a partir de 1994 fue lo mismo que sucedió
14 CIDE
con la Cámara de Diputados treinta años antes con la primera reforma que
introdujo la representación proporcional de los partidos políticos.
C U A D R O 2
SOBRERREPRESENTACIÓN Y SUBREPRESETACIÓN
EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS Y EL SENADO (2000-2003)
PARTIDO REPRESENTACIÓN1 VOTACIÓN DIFERENCIA
SENADORES DIPUTADOS SENADORES DIPUTADOS SENADORES DIPUTADOS
PRI 46.88 41.60 39.22 39.34 7.66 2.26

ALIANZA POR
CAMBIO2 39.84 44.40 40.67 40.75 -0.82 3.65
ALIANZA POR
MÉXICO3 13.28 14.00 20.12 19.91 -6.83 -5.91
TOTAL 100 100 100 100
1
Porcentaje de escaños
2
Incluye a PAN y PVEM
3
Incluye a PRD, PT, PSN y PAS
Con todo, el grado de desproporcionalidad entre la representación y el

voto que prevalece en el Senado sigue siendo más alto que en la Cámara de
Diputados. Como puede apreciarse en el cuadro 2, el nivel de sobre
representación del PRI en el Senado es del orden del 7.66 por ciento y en la
Cámara de Diputados de 2.26. Curiosamente, los partidos que conformaron la
Alianza por el Cambio, PAN y Partido Verde Ecologista Mexicano (PVEM), están
ligeramente sub representados en el Senado y sobre representados en un 3.91
por ciento la Cámara de Diputados.18 Los niveles de sobre representación que
pueden alcanzarse en el Senado permitieron al PRI seguir teniendo un número
de escaños mayor al de la Alianza por el Cambio, a pesar de que tuvo un
porcentaje de votación inferior.
Llama la atención que los partidos que integraron la Alianza por México,
PRD, Partido del Trabajo (PT), Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y
Partido Alianza Social (PAS), tengan niveles de sub representación del 6.83 y
del 5.91 en el Senado y la Cámara de Diputados respectivamente.19 Ello
muestra cómo los sistemas electorales de ambas cámara castigan a los
18
La Alianza por el Cambio postuló a Vicente Fox como su candidato a la presidencia de la República. Los
partidos que la conformaron presentaron una sola lista de candidatos a la Cámara de Diputados y el Senado, pero tras
la elección conformaron grupos parlamentarios independientes.
19
La Alianza por México postuló a Cuauhtémoc Cárdenas como su candidato a la presidencia de la República. Los
partidos que la conformaron presentaron una sola lista de candidatos a la Cámara de Diputados y el Senado, pero tras
la elección conformaron grupos parlamentarios independientes

Benito Nacif
partidos medianos. El sistema electoral del Senado premia a los partidos que
ganan la pluralidad en el mayor número de estados, independientemente de
la diferencia de votos. Lo mismo pasa en la Cámara de Diputados con aquellos
partidos que ganan más distritos uninominales.
La presidencia de la República
Las elecciones que regulan la elección presidencial son las que menos han
cambiado. El único ajuste permanente fue la ampliación del mandato
presidencial de cuatro a seis años en 1927. Este cambio ha hecho del
presidente mexicano el jefe del ejecutivo con el periodo de servicio más largo
de todo el continente americano. La prohibición absoluta de la reelección del
presidente de la República, adoptada por el Constituyente de 1917, fue
parcialmente modificada en 1927, pero una nueva reforma en 1933 la
reestableció.20 Las restricciones a la reelección presidencial son comunes en
casi todas las democracias presidenciales, pero México forma parte del grupo
de democracias que la prohíben de manera absoluta. Otros países como EU,
Argentina y Brasil permiten la reelección por un máximo de dos periodos.
Uno de los aspectos de la elección del presidente que distingue a México
es el método de pluralidad de votos. Mientras que las democracias
presidenciales de América Latina han convergido en la adopción de diferentes
variantes del método de “segunda vuelta”, en México el candidato que
obtiene más votos es el que gana la presidencia de la República,
independientemente del porcentaje de votación que haya obtenido.21 Cuando
existen más de dos partidos relevantes, este método permite que candidatos
con un apoyo muy limitado entre los votantes ganen la elección. En México, el
porcentaje de votación con que los candidatos triunfadores han ganado la
elección presidencial ha venido disminuyendo. Ernesto Zedillo (1994-200) ganó
la elección con el 49 por ciento de los votos y Vicente Fox (2000-2006) lo hizo
con el 43.6. Si la tendencia continua, es posible que en las próximos
elecciones el candidato ganador obtenga la presidencia con un porcentaje
inferior al 40 por ciento.
III. Los partidos políticos

20
Los cambios a que se introdujeron en 1927 permitieron la reelección después de un periodo de espera igual al
periodo de servicio. La modificación constitucional hizo posible la candidatura a la presidencia del ex presidente
Álvaro Obregón en 1928, el más importante de los caudillos de la Revolución Mexicana. Obregón, quien había
gobernado durante el periodo 1920-1924, arrasó en las elecciones de 1928, pero fue asesinado antes de tomar
posesión del cargo (Lajous 1980; Garrrido 1982).
21
Los métodos de segunda vuelta exigen que el candidato ganador tenga una porción mínima de los votos para
obtener el cargo. Dicho porción suele oscilar entre el 50 y el 40 por ciento. Si ningún candidato la obtiene, entonces
se lleva a cabo una segunda ronda a la cual pasan sólo los candidatos que hayan obtenido el mayor número de votos.
16 CIDE
Desde su fundación en 1929, el PRI gobernó México de manera ininterrumpida

hasta el año 2000.22 El dominio persistente del PRI sobre la política mexicana
es un fenómeno histórico sorprendente. Durante 70 años sobrevivió a cambios
sustanciales en el desempeño de la economía, en la estructura
sociodemográfica de la población y en el entorno internacional. Después de la
caída del Partido Comunista de la Unión Soviética en 1991, el PRI pasó a ser el
partido gobernante que más tiempo había permanecido en el poder.
Hay dos factores que explican la prolongada hegemonía del PRI. En primer
lugar, muy pronto después de su formación el PRI logró desarrollar un
complejo esquena de relaciones clientelares que le permitió cooptar
movimientos políticos y contener el conflicto social. Cooperar con el régimen
de partido hegemónico se convirtió en la clave para conseguir toda una
cartera de bienes y rentas proporcionadas por el gobierno, así como el acceso
a oportunidades políticas. El clientelismo fue utilizado para extender las bases
de apoyo al régimen. El reparto de tierras, la regulación de relaciones
industriales y el acceso a cargos públicos entre otros sirvieron políticamente
para crear organizaciones campesinas ligadas al partido hegemónico y cooptar
al movimiento sindical. De hecho, las organizaciones campesinas, los
sindicatos obreros y una gran variedad de grupos de interés quedaron
orgánicamente vinculados al PRI.23
En segundo lugar, cuando el clientelismo no era suficiente para evitar que
la disidencia interna se convirtiera en oposición o cuando los partidos de
oposición amenazaban con ganar posiciones relevantes, el partido del
gobierno podía recurrir al fraude electoral. Por mucho tiempo, el partido en
el poder fue el encargado de organizar las elecciones y contar los votos. Los
partidos de oposición no tenían ninguna garantía de que sus triunfos serían
respetados.
La combinación de clientelismo y fraude electoral permitió al régimen
realizar elecciones de forma regular y tolerar a partidos de oposición. De
hecho, el partido que derrotó finalmente al PRI las elecciones presidenciales
del 2000, el PAN, llevaba 60 años participando de manera regular en los
procesos electorales.24 Desde luego, las elecciones fueron por mucho tiempo
meros ejercicios plebiscitarios controlados por los dirigentes del partido
hegemónico. No obstante, el PAN surgió como partido de oposición bajo un
régimen autoritario con el propósito de democratizarlo desde adentro.
Finalmente, cuando las elecciones se convirtieron en mecanismos para
22
El nombre que el PRI adoptó originalmente en 1929 fue el de Partido Nacional Revolucionario (PNR). Ha
cambiado de nombre dos veces desde entonces. En 1937 se convirtió en de Partido de la Revolución Mexicana
(PRM) y en 1946 tomó su actual denominación. Para una historia de las transformaciones del PRI ver Garrido 1982.
23
El PRI adoptó la práctica de filiación colectiva de organizaciones sociales, incluidos los sindicatos. Incorporó a
las organizaciones afiliadas en tres sectores: el obrero, el campesino y el popular. Al respecto ver Sánchez Susarrey
1991.
24
Para una historia del PAN, ver Mabry 1973 y Loaeza 2001.

Benito Nacif
competir por el poder en condiciones de relativa equidad, el PAN resultó

ganador.
Gráfica 1
Elecciones federales de diputados (1961-2000)
Porcentaje de votos por partido
100.0
75.0
Porcentaje
50.0
25.0
0.0
1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000
Año
PRI PAN PRD
Nota: La votación atribuida al PRD antes de 1991 corresponde a la de los partidos cuyo registro fue la base
para su formación: el Partido Comunista Mexicano de 1979 a 1982, el Partido Socialista Unido de México en 1985 y
el Partido Socialista Mexicano, 1988. La votación del PAN y del PRD en el 2000 corresponde a la votación de la
Alianza por el Cambio y la Alianza Por México respectivamente.
Junto al prolongado dominio del PRI, destaca también el lento pero

sostenido desgaste de su base electoral. El desarrollo de los partidos de
oposición dependió principalmente del crecimiento del PAN entre 1946 y
1985. Los otros partidos de oposición eran fuerzas marginales que no
experimentaron crecimiento a largo plazo y eventualmente terminaron
desapareciendo. En 1988, una ruptura interna terminó acelerando el desgaste
del PRI y la transición a la democracia en México. Se trata de la formación de
la Corriente Democrática que intentó influir en la selección del candidato del
PRI para las elecciones presidenciales de 1988. Los líderes de la Corriente
18 CIDE
Democrática fueron expulsados del PRI y se organizaron para postular a su

propio candidato presidencial.25
El grupo de disidentes que salieron del PRI en 1987, junto con el Partido
Socialista de México, terminaron organizando en 1990 un nuevo partido en
1989, el PRD. El PRD se convirtió rápidamente en la tercera fuerza electoral y
en las siguientes dos elecciones experimentó un crecimiento sorprendente.
Para 1997, el PRD había obtenido un respaldo electoral sólo ligeramente
inferior al PAN (gráfica 1), al cual desplazó como segunda fuerza política en el
Congreso. En esa misma elección, el PRI perdió por primera vez la mayoría en
la Cámara de Diputados. Claramente, el sistema de partidos había completado
entonces la transición de un sistema de partido hegemónico hacia un
tripartidismo basado en PRI, PAN y PRD.
A pesar de que la democratización es un fenómeno muy reciente en
México, los partidos políticos son muy fuertes. Ello se debe al marco
institucional en el que se desarrollan y operan. Este marco institucional es
resultado de décadas de reformismo electoral, que hicieron de los partidos las
organizaciones centrales para desarrollar carreras políticas largas y exitosas
en México. Son cuatro las instituciones políticas en las que se funda el
régimen de partidos:
A) La no reelección consecutiva
B) La prohibición de candidaturas independientes
C) La representación proporcional de lista cerrada
D) El régimen de financiamiento público a partidos políticos
La no reelección consecutiva de legisladores tiene importantes

consecuencias en términos del sistema de representación y la organización de
los partidos políticos. Dado que los legisladores tienen prohibido presentarse
como candidatos para el mismo cargo en las siguientes elecciones, no pueden
ser considerados individualmente responsables ante el electorado por su
desempeño. Quien rinde cuentas realmente es el partido político. Por eso,
puede decirse que en México prevalece la responsabilidad colectiva del
partido ante el electorado. Al mismo tiempo, la no reelección consecutiva
favorece la centralización al interior de los partidos políticos, pues los
convierte en los coordinadores de un esquema de rotación de cargos y les
confiere a sus dirigentes una poderosa influencia en la selección de
candidatos.
25
La candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas fue respaldada por una coalición de partidos pequeños que formaron el
Frente Democrático Nacional (FDN). A pesar del éxito notable que tuvo la campaña presidencial de Cárdenas, el
FDN se disolvió tras las elecciones. Para una historia del FDN y la formación del PRD, ver Bruhn 2000.

Benito Nacif
La prohibición de las candidaturas independientes se introdujo desde

1946. Esta medida obligó a todos los que aspiraban a un puesto de elección a
conseguir la candidatura de un partido político que contara con un registro
oficial expedido por la autoridad electoral. La medida otorgó de hecho a los
partidos políticos el monopolio de la representación política, pues ningún otro
tipo de organizaciones tiene la posibilidad de postular candidatos a puestos de
elección. La prohibición de las candidaturas independientes ha sido una
fuente de poder para los partidos políticos y sus líderes. Sin su respaldo, los
políticos no pueden siquiera participar en las elecciones.26
Los escaños de representación proporcional tanto en el Congreso federal
como en las legislaturas de los estados han contribuido a fortalecer aún más a
los partidos políticos en México. Las listas de candidatos de representación
proporcional son “listas cerradas”, es decir, el votante no puede asignar votos
a los candidatos individualmente ni alterar el orden de la lista. Los partidos
políticos determinan con anticipación las probabilidades de obtener el cargo
de los candidatos que conforman las listas de los distritos plurinominales.
Finalmente, el financiamiento público convierte a los partidos políticos en
administradores de los recursos para las campañas electorales. Los candidatos
dependen de las dirigencias nacionales de sus partidos para conseguir los
recursos necesarios y competir por el voto. La dependencia es mayor si se
establecen límites a las contribuciones que los candidatos pueden obtener de
otras fuentes. El financiamiento público se introdujo por primera vez en 1977.
Sin embargo, no fue sino hasta la reforma de 1996 que se estableció una
regulación sistemática del financiamiento a los partidos políticos. Se
especificaron las fuentes legales de financiamiento a los partidos políticos y
se determinó que el financiamiento público debe ser siempre superior al
proveniente de cualquier otra fuente. Las donaciones de simpatizantes no
pueden ser superiores al 10 por ciento del financiamiento público.27
El resultado de este marco institucional ha sido un modelo de partido
centralizado, donde las dirigencias nacionales tienen una enorme influencia
en la selección de candidatos y en la organización de las fracciones
parlamentarias tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado (Nacif
2001). Una característica peculiar de los partidos políticos en México es que
no son los propios legisladores quienes eligen a los dirigentes de los grupos
parlamentarios, sino la dirigencia nacional del partido. La organización de los
grupos parlamentarios de los partidos políticos inicia durante la misma
selección de candidatos. En cierta forma, debido a la no reelección, los
26 La prohibición de las candidaturas independientes sirvió en su momento para contener las fracturas de último
momento en la “familia revolucionaria”, ya que obligó a la disidencia interna del PRI a buscar la candidatura de
algún partido político registrado al menos un año antes de las elecciones (Paoli Bolio 1985). También significó una
fuente de poder para el presidente de la República, pues a la administración le correspondía decidir qué partidos
obtenían el reconocimiento oficial del gobierno (Molinar 1991).
27
Ver México, Instituto Federal Electoral, 1996, capítulo 2.
20 CIDE
grupos parlamentarios funcionan como meros apéndices temporales de sus

partidos políticos.
C U A D R O 3
INDICE DE RICE
VOTACIONES NOMINALES DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS (1998-2000)
PRI PAN PRD
MEDIA 99.67 93.15 93.23

DESVIACIÓN ESTÁNDAR 1.73 17.22 18.08
MÍNIMO 80.00 60.00 20.00
MÁXIMO 100.00 100.00 100.00
N 214 214 214
Fuente: http://gaceta.diputados.gob.mx
En consecuencia, la disciplina o unidad partidaria en las votaciones en el

Congreso es sumamente alta. El margen de autonomía de los legisladores
respecto a sus partidos políticos es muy estrecho. Sus carreras políticas
dependen predominantemente de las oportunidades y recursos que la
dirigencia nacional del partido controla. En comparación con otras
democracias de América Latina, el Congreso mexicano destaca por sus altos
índices de unidad partidaria en las votaciones.
El cuadro 3 muestra el indicador más común utilizado para medir la unidad
partidaria en las votaciones legislativas, el índice de Rice, calculado a partir
de 214 votaciones por lista nominal registradas en la Cámara de Diputados de
México entre marzo de 1998 y abril del 2000. El índice de Rice es una medida
estandarizada que asume su valor más alto (1.00) cuando todos los
legisladores de un mismo partido votan en la misma dirección y su valor más
bajo (cero) cuando la mitad vota en un sentido y la otra mitad en otro. En el
cuadro 3 aparece el promedio del índice de Rice para los tres principales
partidos, los valores mínimos y máximos, así como la desviación estándar.
Como puede observarse, el promedio es mayor de 93 para todos los partidos.
El más alto es el PRI, el partido en el poder entonces, con un promedio
cercano al valor máximo y una desviación estándar muy pequeña. El PAN y el
PRD tienen promedios muy altos, aunque con una desviación mucho mayor
que el PRI. Esto significa que mientras el PRI mostraba una unidad férrea en
todas las votaciones, el PAN y el PRD tenían una capacidad alta de mantener
la unidad de sus grupos parlamentarios, pero toleraban la manifestación de la

Benito Nacif
disidencia interna en las votaciones, particularmente cuando no eran muy

cerradas.
IV. El poder judicial
El poder judicial en México no ha quedado al margen de las transformaciones

políticas que condujeron a la democratización. De hecho, como dice Fix Fierro
(2000), de forma paralela a la transición política ha tenido lugar una
“transición judicial”. Durante las décadas de autoritarismo, el poder judicial
mexicano se caracterizó por su constante renuencia a involucrarse en asuntos
políticos, la limitación de los instrumentos de revisión de constitucionalidad y
la enorme ineficiencia para desahogar los procesos iniciados en su seno. A
decir verdad, no se trataba de un poder judicial sometido completamente al
ejecutivo, pues contaba con cierta autonomía.28 Sin embargo, se encontraba
muy lejos de ser un contrapeso efectivo a la autoridad del presidente de la
República, que como líder del partido dominante contaba con poderosos
instrumentos para eludir las restricciones que pudiera interponer la
judicatura.
La transición judicial ha tenido tres ejes principales: 1) el fortalecimiento
de los mecanismos de revisión de la constitucionalidad; 2) la reorganización
del poder judicial; y 3) el otorgamiento de garantías de independencia. La
relación entre estos procesos y la democracia es compleja. Ciertamente, la
transición judicial inició aún dentro del viejo sistema autoritario. Sin
embargo, lo hizo en respuesta a los problemas que se fueron generando
durante la democratización, tales como la necesidad de un árbitro confiable
en los conflictos políticos que se generaron con la dispersión del poder. Las
reformas institucionales que fueron la base de la transición judicial se
produjeron en 1987, 1994 y 1996, periodo en el que los partidos de oposición
experimentan un crecimiento sustancial (Cosío 2002).
La revisión constitucional
Como todo país que cuenta con un régimen constitucional codificado, el
sistema judicial mexicano se descompone en dos partes: la justicia
constitucional, que tiene que ver con la adjudicación de disputas en torno a la
Constitución, y la justicia ordinaria que es aquella relacionada exclusivamente
con legislación no constitucional. Debido a que las leyes constitucionales
están por encima de las mayorías gobernantes y suelen tener un mayor grado
28
González Casanova (1967) presenta evidencia empírica que confirma la existencia de un grado considerable de
autonomía del poder judicial entre 1917 y 1960. González Casanova encuentra que el 26 por ciento de los amparos y
suspensiones interpuestas contra el ejecutivo fueron concedidos por la Suprema Corte de Justicia. Un estudio que
llega a conclusiones semejantes es Schwartz 1977.
22 CIDE
de rigidez, la justicia constitucional es un instrumento muy poderoso en

manos del poder judicial para controlar los actos de los otros poderes.
En el estudio comparado de los sistemas judiciales se distinguen dos
grandes modelos: el americano y el austriaco. La característica central del
modelo americano es que no hay separación entre los órganos encargados de
la justicia ordinaria y la justicia constitucional. Se trata de un sistema de
“control difuso” donde cada una de las partes puede involucrarse en juicios
constitucionales. Lo que otorga unidad al sistema es el mecanismo de
apelación. La Suprema Corte de Justicia constituye el máximo órgano dentro
del sistema de justicia y la última instancia de apelación. En el modelo
austriaco, existe un tribunal especializado en asuntos constitucionales, que
opera de forma independiente del sistema de tribunales ordinarios (Fix
Zamudio y Cossío 1995).
La mayoría de las democracias europeas han adoptado el sistema
austriaco. En América Latina prevalecen los sistemas híbridos. En México, por
ejemplo, no hay una clara distinción entre órganos de justicia constitucional y
órganos de justicia ordinaria. Sin embargo, tampoco existe un control
constitucional difuso. El control de la constitucionalidad tiende a concentrarse
en la Suprema corte de Justicia, pero se permite a jueces y tribunales
ordinarios pronunciarse sobre cuestiones constitucionales cuando ésta sólo
tienen efectos particulares (Fix Zamudio y Cossío 1995).
El control de la constitucionalidad se lleva a cabo en México mediante tres
mecanismos: el juicio de amparo, la controversia constitucional y la acción de
inconstitucionalidad. El juicio de amparo, introducido desde la segunda mitad
del siglo XIX, es el instrumento de revisión constitucional que más se utiliza en
México. Se trata de un juicio que se inicia a petición de parte afectada en
contra de los actos de autoridad. A pesar de su uso extensivo, el juicio de
amparo tiene importantes limitaciones como instrumento de control de la
legalidad, tanto en lo que se refiere a las causas de un juicio de amparo como
en lo que concierne a los efectos de las sentencias (Fix Fierro 2000).
El ámbito de procedencia del juicio de amparo no abarca a toda la
Constitución y en la práctica resulta bastante limitado. Para empezar, el
juicio de amparo sólo puede iniciarse por violaciones a las garantías
individuales, es decir, los primeros 39 artículos de la Constitución. Además, la
propia jurisprudencia de la Suprema Corte ha excluido materias del ámbito de
procedencia. Por otro lado, las limitaciones sobre los efectos de las sentencias
de amparo son quizás graves y constituyen una de las causas estructurales de
la debilidad del poder judicial en México.
Las sentencias de amparo no pueden tener efectos generales y sólo
benefician a quienes interponen el recurso.29 El juicio de amparo no permite
anular una ley con efectos generales. Aun si se le declara inconstitucional, la
29
Esta característica del juicio de amparo es conocida como la "fórmula Otero", pues quien propuso originalmente
su adopción en el ámbito federal fue Mariano Otero (González Compeán y Bauer 2002).

Benito Nacif
sentencia sólo será efectiva para quienes presentaron la demanda. Con esta
limitación al poder judicial, el Congreso y el presidente de la República
pueden continuar aplicando políticas a pesar de haber sido declaradas
inconstitucionales. Ciertamente, la Suprema Corte puede establecer
jurisprudencia después de cinco sentencias en el mismo sentido y, a partir de
entonces, el amparo se concede automáticamente. Sin embargo, el sistema
de jurisprudencia es sumamente ineficiente e inequitativo, pues conduce a la
multiplicación innecesaria de procesos y limita el acceso a la protección del
amparo a quienes pueden pagar los costos del litigio.
La controversia constitucional es otro instrumento de revisión
constitucional establecido en México desde el siglo XIX. Se trata de un
procedimiento judicial para resolver controversias que pueden surgir dada la
naturaleza federal del Estado mexicano y a causa de la distribución de
competencias en un sistema de separación de poderes (Fix Zamudio y Cosío
1995). En otras palabras, las controversias constitucionales sólo pueden ser
iniciadas por autoridades constituidas contra autoridades constituidas. El
único órgano que puede conocer de controversias constitucionales es la
Suprema Corte de Justicia. Las sentencias de la Corte en controversias
constitucionales pueden tener efectos generales si es aprobada por una
mayoría calificada de ocho de los 11 ministros , lo cual significa que basta una
minoría de cuatro para que una práctica declarada inconstitucional siga
siendo legalmente válida.
En el pasado, las controversias constitucionales fueron un recurso judicial
poco utilizado, pues las diferencias entre la federación y los estados o entre
el Congreso y el presidente de la República no se ventilaban públicamente y
se resolvían mediante negociaciones dentro del partido hegemónico (Cossío
1996). El crecimiento de los partidos de oposición y la reforma judicial de
1994 rompieron con esta pauta. La reforma de 1994 extendió el ámbito de las
controversias constitucionales a los conflictos municipio-estado y municipio-
federación, justo en el momento en que el número e importancia de los
municipios gobernados por la oposición aumentaba sustancialmente. En
consecuencia, el número de controversias constitucionales presentadas ante
la Suprema Corte de Justicia también aumentó.30
El tercero y más reciente de los instrumentos de revisión constitucional, la
acción de inconstitucionalidad, fue introducido con la reforma de 1994. Las
acciones de inconstitucionalidad pueden ser iniciadas por un tercio de los
miembros de la Cámara de Diputados o del Senado en contra de leyes
aprobadas por el Congreso; por un tercio de los miembros de una legislatura
estatal en contra de leyes estatales; por las dirigencias de los partidos
políticos con registro contra leyes electorales federales o estatales, y por el
Procurador General de la República contra leyes federales, leyes estatales y
30
No obstante, como dice Fix Fierro, la tasa de éxito de estos recursos de revisión constitucional ha sido bastante
baja (2000, p.213).
24 CIDE
tratados. Al igual que las controversias constitucionales, el único órgano que

puede conocer de las acciones de inconstitucionalidad es la Suprema Corte de
Justicia y sus sentencias sólo tienen efectos anulatorios cuando están
respaldadas por una mayoría calificada de ocho ministros. En la práctica, las
acciones de inconstitucionalidad han tenido que ver con asuntos electorales,
lo cual responde al hecho de que quienes las pueden iniciar son
principalmente los partidos políticos mediante sus grupos parlamentarios o sus
propios dirigentes.31
La organización del poder judicial

La constitución del poder judicial en México ha sufrido importantes cambios
que lo aproximan al modelo europeo, pues la Suprema Corte de Justicia ha
evolucionado hacia una especie de tribunal constitucional. Como parte de
este proceso, la Suprema Corte ha sido liberada de tareas y responsabilidades
distintas a la revisión constitucional, tales como el control de la legalidad o la
administración del poder judicial. Originalmente, la Suprema Corte era el
único órgano del poder judicial que podía conocer de los juicios de amparo.32
Como resultado de la centralización de los recursos de amparo en la Suprema
Corte, se produjo un enorme rezago y muchos recursos eran desechados por
falta de capacidad.
La primera respuesta a este problema fue la ampliación del tamaño de la
Suprema Corte. En 1928 se incrementó el número de ministros de 11 a 16 y se
permitió que en vez de que sesionara siempre en pleno, la Suprema Corte
pudiera operar mediante salas especializadas. En 1934 tuvo lugar una segunda
ampliación, esta vez a 21 ministros. Sin embargo, conforme la población
crecía y la sociedad mexicana se hacía más compleja, el problema de rezago
recrudecía. En 1951 se realizó una nueva reforma para crear los Tribunales
Colegiados en los cuales la Suprema Corte empezó a delegar ciertos casos de
amparo.
La creación de los tribunales colegiados aumentó la complejidad del
sistema judicial mexicano y sentó las bases que hicieron posible la evolución
de la Suprema Corte hacia un tribunal constitucional con la reforma de 1987
(Cosío 2002). En esta ocasión se estableció que la Suprema Corte sólo
conocería de aquellos asuntos en los que se impugnara la constitucionalidad
de una ley general. Las impugnaciones que no correspondieran a esta
categoría serían tratadas por los tribunales colegiados. Claramente, el
propósito de esta reforma fue permitir la especialización de la Suprema Corte
en la tarea de revisión constitucional (González Compeán y Bauer 2002).
31
Tampoco sorprende que el Procurador General sea poco activo iniciando acciones de inconstitucionalidad, pues
el ejecutivo tiene el poder de veto, que es un instrumento más confiable y efectivo para detener la aprobación de una
iniciativa de ley.
32
Los jueces de distrito ni los poderes judiciales de los estados eran autoridades competentes para conocer de los
juicios de amparo.

Benito Nacif
Un paso adicional en la aproximación del sistema judicial al modelo

europeo basado en un tribunal constitucional especializado se dio con la
reforma de 1994. Esta reforma redujo el tamaño de la Suprema Corte de 21 a
11 ministros, pues las razones que justificaron la expansión de su tamaño
fueron desapareciendo con la creación de los tribunales colegiados y la
delegación de responsabilidades a estos órganos. Al mismo tiempo, se
introdujo un recurso adicional de revisión de la constitucionalidad –la acción
de incosntitucionalidad– del que sólo conocería la Suprema Corte. Pero de
igual importancia fue la creación del Consejo de la Judicatura, órgano
diseñado para relevar a la Suprema Corte de sus responsabilidades
administrativas sobre el poder judicial.
El Consejo de la Judicatura adoptó una composición en la que confluyen
los tres poderes, aunque prevalece el poder judicial. Tiene siete miembros:
tres consejeros nombrados por la Suprema Corte, dos por el Senado, uno por
el presidente de la República y el presidente de la Suprema Corte, que a la
vez preside el Consejo de la Judicatura. En el Consejo recayó la autoridad que
antes residía en la Suprema Corte de nombrar, vigilar, sancionar y remover a
los magistrados de los tribunales y a los jueces de distrito. Adicionalmente, se
le responsabilizó de conducir el sistema para el desarrollo y profesionalización
de la carrera judicial.
El nombramiento y remoción de los ministros

La independencia del poder judicial depende esencialmente de las
instituciones que regulan las condiciones de acceso y desempeño de los cargos
en la Suprema Corte de Justicia. Dichas instituciones han cambiado
significativamente durante la vigencia de la Constitución de 1917. A pesar del
retroceso que se experimentó entre 1934 y 1946, los mecanismos de
nombramiento y las condiciones para el desempeño del cargo de ministro han
sido consistentes con el propósito de aislar a la Suprema Corte de la política y
proteger su independencia. La dispersión del poder que ha acompañado a la
democratización ha limitado aún más la influencia del presidente de la
República sobre la Suprema Corte.
El Constituyente de 1917 estableció que los ministros de la Suprema Corte
fueran nombrados por el Congreso por votación de dos tercios a propuesta de
las legislaturas de los estados. Se determinó también que los ministros
nombrados a partir de 1923 serían inamovibles, es decir, podían conservar sus
cargos de manera indefinida. El sistema de nombramiento basado en las
propuestas de 29 legislaturas estatales debió resultar sumamente complicado
de operar en la práctica. A partir de 1928, se adoptó un esquema más sencillo
y expedito, basado en el modelo americano de nombramiento de los ministros
por parte del ejecutivo con ratificación del Senado.
En 1934 se suprimió la inamovilidad de los ministros y se fijó un periodo de
servicio de seis años, concurrente con el ciclo político de la presidencia y el
26 CIDE
Congreso. Claramente, la medida tenía como propósito sincronizar

políticamente a la Suprema Corte con la presidencia de la República y evitar
que sirviera como un contrapeso efectivo a sus iniciativas.33 La inamovilidad
se reestableció en 1944, pero al mismo tiempo se adjudicó al titular del
ejecutivo la facultad de solicitar al Congreso la remoción de jueces
nombrados por la Suprema Corte. Más adelante, en 1951 se fijó la edad de
retiro forzoso de los ministros de la Suprema Corte a los 65 años.
Gracias a la inamovilidad, las carreras de los ministros eran relativamente
largas; duraban entre 10 y 11 años en promedio (Fix Fierro 2000). La
estabilidad en la composición de la Suprema Corte se traducía en aislamiento
de la política y en un grado significativo de autonomía de respecto al
ejecutivo, la fuerza dominante de la política mexicana antes de la transición
a la democracia. No obstante, esta protección que la inamovilidad
proporcionaba a los ministros, es innegable que el presidente de la República
tenía una influencia considerable sobre el sistema judicial. Ello se debía no
sólo a su papel en el nombramiento de ministros, sino también al poder del
presidente de promover ministros, magistrados y jueces a puestos políticos en
el Congreso, la gubernaturas de los estados o su propio gabinete.
La reforma de 1994 introdujo cambios al sistema de nombramiento de los
ministros e incrementó las condiciones de acceso, con el fin de fortalecer la
autonomía del poder judicial. Con esta reforma, el ejecutivo propone una
terna de candidatos y el Senado nombra por mayoría calificada de dos tercios.
Este nuevo mecanismo busca hacer del nombramiento de magistrados el
resultado de un consenso multipartidista en el Senado. Por un lado, le resta al
presidente control sobre el resultado final de proceso de nombramiento. Pero,
si el Senado no logra ponerse de acuerdo, el presidente puede hacer
directamente el nombramiento.
La reforma de 1994 suprimió la inamovilidad de los ministros de la
Suprema Corte. Sin embargo, estableció un periodo de servicio
suficientemente largo (15 años) como para, al mismo tiempo, garantizar la
independencia de del poder judicial y permitir una renovación escalonada que
incorpore cambios generacionales en el pensamiento jurídico. La reforma de
1994 introdujo también mecanismos adicionales para aislar políticamente al
poder judicial. Prohibió el nombramiento como ministros a quienes han
desempeñado una serie de cargos asociados a carreras políticas (diputado,
senador, gobernador, secretario de Estado, etc.) con menos de un año de
anterioridad.
33
La reforma de 1934 coincide con el inicio de cambios radicales en la legislación y las políticas del gobierno en
diversas materias como educación, relaciones industriales, reparto agrario, energéticos, etc. Con toda probabilidad, la
Suprema Corte de Justicia conformada de ministros nombrados por administraciones pasadas representaba un
obstáculo para los planes del presidente Lázaro Cárdenas. Como parte de la reforma, la Suprema Corte fue renovada
en su totalidad. Ver Cosío (2002).

Benito Nacif
Conclusiones
La transición a la democracia en México no fue el resultado de una sola

elección decisiva. Tuvo lugar después de un proceso complejo y profundo de
cambio institucional cuyo efecto principal fue la dispersión del poder. En el
terreno electoral, México evolucionó de un sistema basado exclusivamente en
distritos uninominales y mayorías relativas a otro de tipo mixto con un fuerte
componente de representación proporcional. En lo que al sistema de partidos
se refiere, México transitó de un régimen de partido único a un sistema
tripartidista competitivo. El Congreso, por su parte, dejó de ser un mero
apéndice temporal del partido en el poder sometido al tutelaje presidencial y
se convirtió en un órgano que decide por mayorías multipartidistas y que
ejerce un efectivo contrapeso al poder del presidente y su partido. La
Suprema Corte de Justicia se ha transformado en un actor políticamente
activo al asumir el papel de árbitro independiente en los conflictos entre las
diversas fuentes de poder.
El cambio institucional que tuvo lugar antes de la democratización
determinó el tipo de democracia que ha surgido en México. Entre los dos
grandes modelos de democracia existentes –el pluralista y el mayoritario-,
México se aproxima más al modelo de democracia pluralista o proporcional.
Las características de este modelo son esencialmente dos. En primer lugar, las
elecciones no generan ganadores y perdedores absolutos, sino múltiples
representantes que comparten el poder de formular cambios en las políticas
gubernamentales. En segundo lugar, la formulación de las políticas
gubernamentales es el resultado de negociaciones en las cuales los
representantes defienden los intereses de sus votantes (Powell 2000 y
Colomer 2001).
Las democracias pluralistas enfrentan típicamente dos problemas. En
primer lugar, tenemos el problema de la rendición de cuentas. Dado que el
poder se dispersa entre varios actores, resulta difícil para los votantes
identificar responsables en retrospectiva. Asimismo, el sistema es poco
responsivo ante los cambios en las preferencias del electorado. Las elecciones
no sirven para echar al gobierno y elegir un nuevo gobierno, sino para
reequilibrar la distribución del poder entre los distintos representantes. En
segundo lugar, está el problema de la capacidad de las democracias
pluralistas para generar cambios integrales en las políticas públicas. Puesto
que se requiere de múltiples actores para llevar a cabo cambios en las
políticas, generalmente los cambios se proceden lentamente y de forma
incremental.
Pero las democracias pluralistas tienen también sus ventajas. En primer
lugar, la representación proporcional induce a moderar el conflicto entre los
partidos políticos relevantes. El tipo de competencia política que prevalece
28 CIDE
no es una la que los partidos se juegan el todo por el todo, sino más bien la
redistribución de un poder compartido. Dado que no hay perdedores
absolutos, ningún partido tiene incentivos para buscar salidas no
democráticas. En segundo lugar, la existencia de múltiples puntos de veto
alienta la moderación en los cambios de las políticas públicas. El
incrementalismo no es necesariamente una desventaja, si tomamos en cuenta
que los cambios de política presuponen riesgos y costos. Entre mayor sea la
magnitud de los cambios, mayores las posibilidades de efectos no anticipados,
que pueden incluso resultar contrarios a las intenciones de quienes diseñan las
políticas. Finalmente, la dispersión del poder genera formas de rendición
horizontal de cuentas, pues obliga a los promotores de los cambios a divulgar
información y ajustar sus posiciones en la búsqueda de aliados.
La reforma institucional en México debe orientarse a maximizar las
ventajas del modelo pluralista y limitar las desventajas. De hecho, aunque
México ha adoptado arreglos institucionales que lo acercan al modelo de
democracia pluralista, aún conserva aspectos del viejo modelo mayoritario
que pueden conducir a la reconcentración del poder y que inhiben la
cooperación entre los partidos políticos. Tanto en el Senado como la Cámara
de Diputados tienen sistemas electorales que permiten niveles de
sobrerrepresentación considerablemente altos para los partidos grandes y
castigan a los partidos medianos y pequeños. Aunque México ha dejado atrás
decididamente el unipartidismo, lo que ha surgido hasta ahora es un sistema
de dos partidos y medio. Tanto el PRI como el PAN tienen posibilidades de
ganar la mayoría en el Congreso; el PRD se mantiene en un distante tercer
lugar. Este número limitado de partidos no sería un inconveniente, si no fuera
por el alto grado de centralización que prevalece a su interior. Asimismo, el
poder judicial y los órganos independientes encargados de limitar el poder del
ejecutivo, el Congreso y los paridos políticos aún carecen de la autoridad
suficiente para ser un efectivo contrapeso en caso de que alguno de los
partidos se convirtiera en mayoría gobernante.
El fortalecimiento de la democracia mexicana pasa por reformas que, al
mismo tiempo contribuyan a una mayor dispersión del poder y fomenten la
cooperación entre los partidos políticos. Una lista de reformas que busque
maximizar las ventajas de la democracia pluralista incluiría las siguientes.
1) En el terrero del equilibrio constitucional, convendría llevar la simetría

de poderes entre el Senado y la Cámara de Diputados en la aprobación del
presupuesto. Actualmente, el Senado sólo se involucra en la aprobación de
una sola parte del presupuesto –los ingresos. La parte que concierne a los
egresos es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados. Esta asimetría
concentra un poder excesivo en la Cámara de Diputados y nulifica el
esquema de frenos y contrapesos que prevalece en el proceso legislativo
normal.

Benito Nacif
2) La ratificación de los secretarios de Estado por parte del Senado. Esta

medida establecería un contrapeso al poder de nombramiento del
ejecutivo. Asimismo, expondría las decisiones del presidente respecto a la
conformación del equipo de trabajo al escrutinio de la opinión pública.
3) La introducción de un sistema de elección del presidente de la República

por mayoría con opción de segunda vuelta. Al hacerlo, México se movería
en la misma dirección en que se han movido la mayoría de las democracias
latinoamericanas. Uno de los beneficios potenciales de esta reforma sería
la creación de incentivos para la formación de coaliciones entre los partidos
políticos.
4) La disminución del periodo presidencial de seis a cuatro años con la

posibilidad de reelección por un segundo periodo. El largo mandato de seis
años sólo se justifica por la prohibición absoluta de reelección que pesa
sobre el presidente. La reducción del mandato a cuatro años abre la
posibilidad de cambiar al titular del ejecutivo más rápido, si su
administración no logra mantener el respaldo del electorado o renovar su
mandato en caso de resultar exitosa.
5) Permitir la reelección consecutiva de los legisladores. Esta reforma

permitiría capturar los beneficios que produce la profesionalización de los
cuadros legislativos, fortalecería e papel del Congreso en la formulación de
las políticas públicas y contribuiría a la descentralización del poder al
interior de los partidos políticos.
6) Reducción del tamaño de la Cámara de Diputados de 500 a 400 escaños.

Unmenor número de legisladores ayudaría a mejorar su funcionamiento y
permitiría reducir el costo de operación, sin ninguna merma en la
capacidad de realizar sus tareas y responsabilidades constitucionales.
7) La reducción del tamaño de la Cámara de Diputados debe venir

acompañada de un cambio en el método para la elección de sus miembros
que garantice un mayor grado de proporcionalidad en la asignación de
escaños. La mejor alternativa es mantener el sistema mixto, reduciendo el
número de distritos uninominales a 200 y distribuyendo los 200 distritos
plurinominales de forma que asegure el mayor grado de proporcionalidad
posible.
8) El sistema electoral del Senado puede mejorarse sustancialmente

siguiendo los principios de igualdad de representación para los estados y el
de proporcionalidad. Ello se conseguiría eliminando los 32 escaños que se
eligen nacionalmente. De esta manera, se elegirían cuatro senadores por
estado y serían asignados mediante el método de representación
proporcional.
30 CIDE
9) Fortalecimiento de la capacidad del órgano independiente encargado de

organizar los procesos electorales para hacer cumplir los límites a los
gastos de campaña y para auditar el uso que los partidos políticos hacen del
financiamiento público.
10) El fortalecimiento del papel de la Suprema Corte de Justicia en el

control dela constitucionalidad pasa necesariamente por una reforma al
juicio de amparo que otorgue efectos generales a las sentencias y las haga
obligatorias a todas las autoridades.
Esta es una agenda ambiciosa de reforma política. Su realización implica

la construcción de amplios consensos, un proceso que desde luego lleva
tiempo. Algunas reformas enfrentan fuertes resistencias porque tocan
instituciones profundamente arraigadas, tales como las restricciones a la
reelección que pesan sobre todos los cargos de elección popular o el propio
juicio de amparo. El arraigo genera una inercia en contra del cambio,
reforzada por otros factores como la incertidumbre. Además, las restricciones
de información respecto a los posibles efectos de los cambios institucionales y
a la forma en que afectarían los intereses de los actores refuerzan el statu
quo. Ninguna de las reformas tiene posibilidades de prosperar si no representa
ganancias para todos los actores involucrados, incluidos principalmente los
partidos políticos.
¿Cómo pueden las fundaciones políticas, las organizaciones no
gubernamentales, los gobiernos, parlamentos y demás instituciones de otros
estados democráticos contribuir al proceso de reforma y fortalecimiento de la
democracia en México? La principal contribución tiene que ver con producir,
compartir y difundir información respecto a tres aspectos: a) los costos y
riesgos de mantener el statu quo; b) las alternativas u opciones de cambio
institucional existentes, y c) la experiencia de otras naciones democráticas
con arreglos institucionales alternativos.
En el terreno de la producción de información, conviene promover el
desarrollo de proyectos de investigación con una doble perspectiva;
comparativa y aplicada. El enfoque que debe prevalecer es el de solución de
problemas a partir de las experiencias de otras naciones democráticas. En lo
que se refiera a compartir la información, se deben desarrollar redes que
vinculen a políticos, funcionarios, asesores e investigadores de distintos países
en la discusión y el análisis de los problemas de las democracias. Finalmente,
la difusión tiene que ver con poner al alcance del público especializado la
información generada en la forma de libros, revistas, foros, conferencias, etc.
Con este tipo de proyectos pueden generarse corrientes de opinión que
incidan en la promoción de los cambios y reformas que la democracia necesita
para mejorar su desempeño y producir los resultados que la sociedad espera.

Benito Nacif
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Guerrero- Luchtenberg, Cesar L., Cyclic Pricing by a Durable Goods
Monopolist: Corrigendum. E-222
López Calva, Luis F. y Juan, Rosellón, On the Potential Distributive
Impact of Electricity Reform in Mexico. E-223
Villagómez, Alejandro, La subcuenta de vivienda y el INFONAVIT. E-224
Del Ángel, Gustavo y Bernardo, Batíz -Lazo, Collaboration and Strategic
Alliances among Competing Financial Interme-diaries. Cases in British and
Mexican Banking (1945-1975). E-225
Hernández, Fausto, Pagán , José Luis y Julia, Paxton, Start up Capital,
Microenterprises and Technical Efficiency in Mexico. E-226
Ramírez, José Carlos y Rogelio , Sandoval, Patrones no lineales en los
rendimientos de las acciones de la BMV: una prueba basada en cadenas de
Markov de segundo orden. E-227

Benito Nacif
Brito, Dagobert. L, y Juan , Rosellón, A General Equilibrium Model of

Pricing Natural Gas in Mexico. E-228
DIVISIÓN DE ESTUDIOS INTERNACIONALES
Boone, Catherine y Henry Clement, Banking Reform and Development in

the Middle East and Africa, 1980-2001. EI-77
Borja Tamayo, Arturo, Materiales para la docencia: el mar-co conceptual
básico de la disciplina de las Relaciones Internacionales. EI-78.
Trubowitz, Peter, Structure and Choice in Foreign Policy Analysis. EI-79.
Trubowitz, Peter, The Bush Administration and Future of Transatlantic
Relations. EI-80.
Schiavon, Jorge A. , Sobre contagios y remedios: la heterodoxia económica
del New Deal, la política exterior corrección de Roosevelt y su impacto sobre
la administración cardenista. EI-81.
Jones, Adam, The Russian Press in the Post Soviet Era:A Case- Study of
Izvestia. EI-82
Jones, Adam, Genocide and Humanitarian Intervention: Icorporating the
Gender Variable. EI-83
Minushkin, Susan y Charles W. Parker III, Government – Financial Sector
Relations and the New Financial Structure in Mexico. EI-84
Borja , Arturo, Faucher, Philippe, Morgenstern, Scott y Daniel Nielson, The
Politics of Trade in North America: Comparing Models & Industries. EI-85
Velasco, Jesús, Caminando por la historia intelectual de Seymour Martin
Lipset, EI-86
Chabat, Jorge, The Combat of Drug Trafficking in Mexico under Salinas:
The Limits of Tolerance, EI-87
Chabat, Jorge, Mexico´s War on Drugs: No Margin for Maneuver, EI-88
DIVISIÓN DE ESTUDIOS JURÍDICOS
DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS
Marván, Ignacio, La cuestión del gobierno representativo en el Distrito

Federal mexicano. EP-130.
Marván, Ignacio, Nuevo marco institucional y relaciones entre los
diputados y el presidente Carranza. EP-131.
De Remes, Alain, Does Local Democracy Matter?. EP-132.
Negretto, Gabriel, Does the President Govern Alone? Legislative Decree
Authority and Institutional Design in Brazil and Argentina. EP-133.
Casar, Ma. Amparo, Las elecciones del 2 de julio y la LVIII Legislatura. EP-
134.
36 CIDE
Trejo, Guillermo, The Political Foundations of the Ethnic Mobilization and

Territorial Conflict in Mexico. EP-135.
Trejo, Guillermo, Religious Competition, State Action and the Renaissance
of Indigenous Identities in Chiapas. EP-136.
Casar, Ma. Amparo, El proceso de negociación presupuestal en el primer
gobierno sin mayoría: un estudio del caso. EP-137.
De Remes, Alain, La nueva geografía electoral mexicana y el voto dividido
en los estados durante la elección presidencial del 2 de julio del 2000. EP-138.
Negretto, Gabriel, Los dilemas del republicanismo liberal en América
Latina. Alberdi y la Constitución Argentina de 1853. EP-139.
Lehoucq, Fabrice, Can Parties Police Themeselves? Electoral Governance
and Democratization. EP-140
Colomer, Josep M, Reflexiones sobre la reforma política en México, EP-
141
DIVISIÓN DE HISTORIA
Pipitone, Ugo, La decadencia previa, o de cómo Inglaterra dejó de ser el

centro del mundo. H-01.
Pipitone, Ugo, ¿Hacia el fin del ciclo americano?. H-02.
Meyer, Jean, México en un espejo. Testimonio de los oficiales franceses de
la intervención, 1862-1867. H-03.
Meyer, Jean, El Gran Juego o ¿Qué estamos haciendo aquí? (Los oficiales
franceses en México, 1861-1867). H-04.
Barrón, Luis F., Republican Ideas and the Shaping of Post-Independence
Liberalism in Spanish America. H-05.
Barrón, Luis F., Economic Regions, Fueros and Political Integration in
Mexico. (1821-1824). H-6.
Medina Peña, Luis, Visita guiada a las elecciones mexicanas. H-7.
Ríos, Julio, Persecución religiosa y construcción del Estado en Chiapas,
1930-1938. H-8.
Prieto, José, Las uniones creativas. H-9.
Ríos Figueroa, Julio, Un estado débil contra una Iglesia ausente.
Relaciones Estado-Iglesia católica en Chiapas, 1900-1932. H-10.
Meyer, Jean, ¡Quiénes son esos hombres?. H-11.
Rojas, Rafael, El espacio público de la Independencia. H-12.
Elorza, Antonio, De la teocracia a la religión política. H-13.
Favre, Henri, Chiapas 1993: intento de análisis de una situación de
insurrección. H-14
Pipitone, Ugo, La región europea en formación. H-15
Meyer, Jean, Guerra, Violencia y Religión. H-16

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• FCE OCTAVIO PAZ Tel. 54-80-18-01
• LIBRERÍA EL SOTANO COYOACÁN (Colegio de México)

Tel. 55-54-14-11
• SIGLO XXI EDITORES S.A. DE C.V. Tel. 56-58-75-55
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• UAM IZTAPALAPA Tel. 58-04-48-72
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6 Nacif - TransicionDemocraciaMex - 2003

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158

Producción a cargo del (los) autor(es), por lo que tanto el contenido

A diferencia de lo ocurrido en otros países de América Latina, la transición a

In contrast to what happened in other Latin American countries, the

La transición a la democracia en México se caracterizó por una sorprendente

DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS 1

reformas que respondieron a los cambiantes intereses de un partido

I. Relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo

De acuerdo con el análisis comparado de las instituciones políticas, el diseño

sistema presidencial “puro” (Carpizo,1977; Weldon,1997; Casar 1999). Las

DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS 3

observaciones y regresarlas para su reconsideración. El Congreso puede

autoridad presidencial para vetar el presupuesto de egresos aprobado por la

DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS 5

Un punto de inflexión en este proceso fueron las elecciones intermedias

¿Cómo ha afectado el fenómeno de gobierno dividido la relación entre el

DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS 7

INICIATIVAS DE LEY PRESENTADAS Y APROBADAS

FUENTE PRESENTADAS APROBADAS CONTRIBUCIÓNA TASA DE ÉXITOB

1994-97 1997-00 1994-97 1997-00 1994-97 1997-00 1994-97 1997-00

EJECUTIVO 84 32 83 28 76.9 20.4 98.8 87.5

En primer lugar, llama la atención el aumento de las iniciativas

incertidumbre respecto al curso de sus iniciativas una vez que llegaban al

II. El sistema electoral

Dada la naturaleza presidencial de la Constitución y la estructura bicameral

DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS 9

separada y mediante reglas diferentes. Por esta razón, el sistema electoral

reelección consecutiva también ha tenido un impacto muy importante en la

DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS 11

reforma de 1977. La respuesta del gobierno a la inconformidad de la oposición

de escaños al partido mayoritario. Eliminaron la cláusula de gobernabilidad,

DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS 13

Las reformas de 1993 constituyen un parte aguas en la historia del Senado

EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS Y EL SENADO (2000-2003)

PARTIDO REPRESENTACIÓN1 VOTACIÓN DIFERENCIA

SENADORES DIPUTADOS SENADORES DIPUTADOS SENADORES DIPUTADOS

PRI 46.88 41.60 39.22 39.34 7.66 2.26

Con todo, el grado de desproporcionalidad entre la representación y el

DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS 15

III. Los partidos políticos

Desde su fundación en 1929, el PRI gobernó México de manera ininterrumpida

DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS 17

competir por el poder en condiciones de relativa equidad, el PAN resultó

PRI PAN PRD

Junto al prolongado dominio del PRI, destaca también el lento pero

Democrática fueron expulsados del PRI y se organizaron para postular a su

B) La prohibición de candidaturas independientes

C) La representación proporcional de lista cerrada

D) El régimen de financiamiento público a partidos políticos

La no reelección consecutiva de legisladores tiene importantes

DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS 19

La prohibición de las candidaturas independientes se introdujo desde

grupos parlamentarios funcionan como meros apéndices temporales de sus

VOTACIONES NOMINALES DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS (1998-2000)

PRI PAN PRD

MEDIA 99.67 93.15 93.23

En consecuencia, la disciplina o unidad partidaria en las votaciones en el

DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS 21

disidencia interna en las votaciones, particularmente cuando no eran muy

IV. El poder judicial

El poder judicial en México no ha quedado al margen de las transformaciones

de rigidez, la justicia constitucional es un instrumento muy poderoso en

DIVISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS 23