..

••
l"-.i.RL LOEWENSTEIN .

I
I

I
I
I TEORIA
i DE LA
CONSTITUCION
y estudio sobre la obra por
Traducción
ALFREDO GALLEGO ANABITARTE
Profeeor ayudaote de I. Faeultad de Derecho
co la Uoivereidad de Madrid

. t': ~~;.:.-::;-:;;.::.:;
'l.' q~?
.':':~~'.1ll

\ •• _0

",
.,....

EDICIONES ARIEL
BARCELONA
 48 PROCESO POUTICO Y TIPOS
.'".
DE GOBIERNO
LA CLASIFICACIÓN SOCIO GICA DE LOS ESTADOS
Cabría preguntarse si u enfoque ociológico no presenta un camino
para salir de ese callejón s salida e son las clasificaciones tradicio-
nales basadas en la forma e las insti ciones gubernamentales. lPueden
distinguirse las sociedades estatales t s un análisis de sus estructuras
socioeconómicas? Cualquie sociedad tatal, histórica o contemporánea,
presenta un peculiar pe , una espe ifica GestaIt (conformación) com-
puesta entre otros de ele entos etno ógicos, geográficos, históricos, so-
cioeconómicos. Aun den ro de una misma familia de pueblos, se
diferencian Italia de Fra cia, Norueg de Dinamarca y Egipto de lrak.
Consideradas, sin embarg , de una m era global, algunas de estas indi-
vidualidades estatales pr entan gran finidad con otras por razón de su
estructura socioeconómic y desarrolo tecnológico. lEs posible encon-
trar denominadores com nes según 10 cuales cabría clasificar lassocie-
dades estatales, €n lugar de agruparl según las formas de sus institu-
ciones gubernamentales, ás o meno accidentales?
Por muy sugestivo qu dicho análi is sociológico pu~da ser, esta cla-
sificación sobrepasa las osibilidades e ni.lestra actual preparación me-
todológica. Es evid~n~e.l relación ca aI entre la estructura socioecon6-
mica de esa sociedlld est tal y el apa to gubernamental que aquélla ha
formado. En este sentid el determini mo económico deI marxismo apa-
rece como un principio conformaci n indistutible. Algunos ejemplos:
la democracia directa de la Ciudad-Est do griega, en realidad una oligar-
quia, aunque con base a plia, fue sól posible sobre el fundamento de
una economia preindustr aI basada en I esclavitud, EI Estado romano en
los dos últimos siglos de la República e amó los intereses gubernamen-
tales y económico-polític s de la nueva lase ecuestre. La fragmeiltación
de la autoridad estatal e la sociedad f daI tuvo sus raíces en la autar-
quia de las unidades ec nómicas locale . EI parlamentarismo británico
clásico, tal como fue eje cido por la alt clase media entre 1780 y 1880,
correspondió aI sistema e competencia. económica deI primitivo capita-
lismo aI que por otra pa te debe su naci iento. La economia dirigida deI
capitalismo estatal sovi ico no puede se ararse de la técnica de institu-
cionalización monolítica deI poder en un partido.
Sin embargo, por pr funda que sea la impresión que deje el material
histórjco, éste será siem re insuficiente p ra obtener .•una teoria ontológi-
ca racional dotada de 1 necesaria precis n para una clasificación com-
parada de las sociedade estatales. Por otr parte, los elementos de lo que
cada vez se entenderá or ••clase domina te» son demasiado indetermi-
nados para que sirvan como categorias e una clasificación sociológica.
Empíricamente, cabe d tinguir ciertos d erminantes sociales en el pro-
l'
'o
i
.'
• '
ANATO~ÚA DEL PROCESO GUBERNA1fENTAL 49
ceso deI poder como son los elementos militares, burocráticos, capitalis-
tas e industriales, plutocrático , come ciales, proletarios, «sefioria1es»,
autocráticos, burgueses, agrario , feuda s y clérigo-teocráticos deI orden
social. Además, puede ser posi le que ualquiera de estos componentes
sociales esté en situación de i 'r de anera determinante en la estruc-
tura institucional de la maquin ria esta aI y, por lo tanto, en su forma de
gobierno. Sin embargo, en la s ciedad statal moderna y tecnológica los
t
tipos "puros» o <rideales»han esapar ido casi por completo, y persis-
ten sólo en lugares alejados y islados, como en algunos Estados árabes
y en la teocracia deI lama, en el Tibe agrario. Y hay que indicar que
I
estas pocas excepciones desapa ecen rá idamente en cuanto se ponen en
contacto con los grupos tecnol 'cos oc identales y comunistas.
Considerado sociológicame e, el E tado moderno está ampliamente
estandarizado, o se acerca a e a esta darización. Todas las sociedades
estatales, en esta era de una eva re olución mundial, se han conver-
tido -o se estãn convirtiend en as estructuras pluralistas en las
cuales elementos industriales, pitalis as, socialistas, militares, burocrá-
ticos y aun clericales, corresp ndien a lãs fuerzas socioeconómicas
existentes', se encuentran inse arable ente mezclados y confundidos.
Tanto eI otorgar a un determin do ele ento socioeconómico Ia cualidad
de ser una o la cIase d,ominante asi co o el calificar a una sociedad esta-
tal éOOlO"niiÜtarista», <rfeudal -un oncepto particularmente equívo-
co- "teocrática», etc., es gener lmente más una cuestión de apreciación
subjetiva que el resultado de la aplicac ón de métodos científicos. AI ob-
servador individual le puede p recer j sto eI caracterizar, por cjemplo,
a la moderna sociedad estatal erican como "plutocráticall, aI imperio
alemán guillermino como una s ciedad estatal determinada por los inte-
reses de la alianza entre la indu 'a, b rocracia y militares, o aI sistema
soviético como "proletario». Per toda estas clasificaciones son arbitra-
rias, dejando de lado, por otra rte, 1 hecho de que el predominio de
un determinado elemento plural ta e una sociedad estatal constante-
mente fluctuante s6Io puede ser empo 1. Asi,.pues, habría que llegar a
la conclusión de que las socieda es es atales como tales no podrfan ser
ordenadas en una consecuente t ria de clasificación.
~ I
DISTRIBUCIÓN Y CONCENTRACI6N DEL EJERCICIO DEL PODER COMO BASE PARA
UNA CLASIFICACIÓN
Por lo tanto, sólo se podrá obtener una útil clasificación de los Es-
tados a través de una investigación comparada de sus estructuras rcales
de gobierno. En las páginas siguientes se sugiere un nuevo enfoque para
suplir el necesitado cri teria de clasificación. Este cri teria radica en la ma- .~
nera y fonna de ser ejercido y controlado el poder político en la sociedad
 50 PROCESO POLíTICO Y TIPOS DE GOBIERNO •
- estatal concreta. La distinción entre la distribución deI ejercicio y con.
trol deI poder político y la concentración deI ejercicio deI poder, que
está libre de control, crea el cuadro conceptuaI para la fundamental di.
cotomía de los sistemas políticos en constitucionalismo y autocracia. La
utilidad de, este principio yace en eI hecho de que todas las formas de
gobierno, tanto deI pasado como deI presente, I;lueden ser catalogadas
en ambas categorías. Se probarâ que la distinción entre eI constituciona-
lismo como sistema de distribución deI ejercicio deI poder, y la autocra.
cia como sistema de concentración deI ejercicio deI poder, constituye
la clave con cuya ayuda cu~lquier régimen político puede ser ubicado en la
categoria que a él le corresponda. Importa sin embargo hacer una impor.
tante reserva; dado que la evolución política no es un proceso mecânico,
existen tipos con rasgos institucionales tomados de ambos sistemas.
() P"d n i;H~~ J o... f:" P I O JNf.J.-Yy)C elo SP
'f:'oríStriucionalismo. - EI I!stado constitucional se basa en el principio
de la distribUcl6n de! poder. La distribucióIi deI poder existe cuando va.
rios e independientes detentadores deI poder u órganos estat~Ies partici.
pan en la formación de la voluntad estatal. Las funciones que Ies han
sido asignadas están some tidas a un respectivo control a través de' los
otros detentadores deI poder; como está distribuido, el ejercicio deI pc-
der político está necesariamente controlado. Es una verdad de Pero
Grullo que donde dos cabezas tienen que tomar una decisión una sola
no podrá prevalecer con su opinión.
Es evidente que no sería conveniente -y prâcticamente paralizaría
todo el procesodel poder en la política- si todas las acciones, sin ex.
cepción, de cada detentador deI poder estuviesen sometidas a dichos con. A ct:ulonoY'l\A4elementosdeI sistema político autocrático y constitucional se combinan
trOles. Para ser independiente, el detentador deI poder necesita una am.]
plia autonomia, es decir, debe ser capaz deactuar sin una interferencia
exterior. Cada específica forma de gobierno se basa eu el grado o medida ~ft'i
de autonomía y respectiva interdependencia de los diferentes detentado- liY\IJu.j 19'"
res deZ poder. Por otra parte, la recíproca interdependencia de los diver- í..iJO'~
50S detentadores deI poder no puede ser complçtamente simétrica y
perfectamente igual. Como se expondrâ en el próximo capítulo, los diver.
sos tipos de gobierno dentro deI sistema político deI constitucionalismo ~,
se distinguen por el diferente peso que la constitución y e! proceso fácti./ ~~'Y\.
co deI poder asignan a los diferentes detentadores deI poder. Según la ().£ ~
específica situación institucional, eI grado de autonomia y respectiva
interdependencia es igualmente variable. Existe menos independencia y
mayor interdependencia cuando eI gobierno está incorporado en la asam-
bIca como parte integrante -interdependencÍa põr integración- como
ocurre en el parlamentarismo, que cuando el gobierno y eI parlamento
son prácticamente autónomos -interdependenci~ por coordinación-
.como ocurre en el presidencialismo americano.
-I
,,(
I
• ANATO~ÚA DEL PROCESO GUBERNAMENTAL
En eI marco de la técnica deI poder distribuido y, por lo tanto, con.
51
trolado, existe un circuito abierto deI poder en eI cuaI las ideologías que
compiten y las fuerzas sociales que las apoyan circulan libre e igualmente.
El proceso deI poder en tal sistema político es pluralista y dinâmico.
EI constitucionalismo caracteriza a una sociedad estatal basada en la
libertad e igualdad y que funciona como Estado de derecho.
J. ~JJJ) J" o... 1\ ~p
"'" Autocracia. - En eI SIstema polItico opuesto existe un solo detentador
deI poder; éste puede ser una persona (dictador), una asamblea, un co~
mité, una junta o un partido. Dado que no existe ningÚll detentador deI
poder independlente de él, el ejercicio deI poder no está distribuido: sino
concentrado en sus manos. Tampoco se encuentra ningún controI efectivo
sobre su poder. El monopolio político deI único detentador deI poder no
está sometido a ningún limite constitucional; su poder es absoluto. Este
sistema político tiene necesariamente que funcionar en un circuito cerra.
do deI poder,' en el cual se excluye la competencia de otras ideologías' y
de las fuerzas sociales que las propugnan. EI sistema político de concen-
tración deI e~rcicio deI poder será denominado "autocracia". ..
: V) JlJ.))c h'\t;\ .U ~ . '
' Conftgur~ClOne~-tntermed~as. - ClasIficaclOnescomplejas no cumplen
su fin y la dIcotomIa que aqUI se expone de la autocracia como concentra-
ción. y deI constitucionalismo como distribución deI ejercicio deI poder
pue~e por lo menos vanagloriarse de su simplicidad. La inmediata asig-
n.acIón ~e un detenhinado régimen político a su correspondiente catego-
' na se dificulta frecuentemente porque a lo largo deI desarrollo histórico;
4 ~ J .. y se unen. Estas fo.~as híbrida~ o intermedias surgen frecuentemente
o 'w.L en époc~s de transIclón de U? SIstema político a otro, bien cuando la
'\'\V-<) autocracia se desenvuelve hacla el constitucionalismo, o por el contrario
cuando un Estado que hasta ahora estuvo regido constitucionalmente
adquiere la forma autocrática deI ejercicio deI poder.3 Este tipo híbrido
: apa~ece e~ nuestros dias con gran frecuencia porque los regimenes auto-
a... \D~Ç) cr~tIcos tIenen la costumb~e d~ enc~brirse adoptando técnicas y procedi-
mIentos tomados deI constItucIOnalIsmo. Buen ejemplo de este fenómeno
lo 0t:rece eloE.stado pseudoconstitucional neopresidencialista tanto en eI
Jl
j M+.
~ I
~.
r - ~ SIente
,.,
âmbIto SOVIétIcocomo en el ambiente latino americano de nuestro tiem-
p~: la razón íntima de.e~te ~imetisino ya~e en la validez queen nuestros
dIas se atarga a la legttImacIóndemocrátIca deI poder político. Para pa-
recer respetabl~ ante el ~undo, y qui~s, aunque cueste creerlo, también
a?te los ~ometIdos a su poder, el régImen. autocrático o autoritario. se
obbgado a someterse por lo menos externa y formalmente a la u~i-
,~ ~. Para una exposición detallada de esta compleja situación en relaciÓn con el
anállsis sobre el Estado autoritario, vid. infra, pago 76 y ss.
 "l'

.•
versalmente aceptada
P ROCESOPOUTlCO Y TIPOS

ideoIogía de Ia sob~ranía
DE 'GOBIERNO

popular.
•
~sta slt.u~clOn
. ..
.,~.
j
!
!; .
• ANATOMiADEL PROCESOGUBERNAMENTAL

dei aparato burocrático estáu regulados por normas coucretas. Los tribu.
nales desempenan su función jurisprudencial con Ia ayuda de Ias técnicas
53

hace frecuentemente difícil la tarea de clasl1icar un determmado regIme? I de celebrar sesiones, interrogatorio de partes, toma de pruebas, interpre-
político en una de las dos cat~gorías generales. Da~o que el texto constl- : tación de Ia Iey, subsunción deI caso concreto bajo la norma general.
tucionaI en estas casos es d.e~l~erada~~nte semántlco, t.en~rá que proce: J). )J'(\1JI..PfíI~J.- Estas técnicas específicas no son intercambiabIes; ni eI parlamento pu~.
derse en cada caso a un anah"s empmco dei proceso fac"co dei poder. MillruJj. UJj) de funcionar por ~edlo. de una s??ordinaci6n. jerárquica. ui I~ bnrocrac,.
J.{C/'1\.(~~ por medio de dehberaclOnes poltt.tcas y declsl~ne~ m~yontana~.. .'
L1S ")ÉCNICAS FUNCIONALESDEL CONSTITUCIONALISMO
Y DE LA AUTOCRACIA. . , No será siempre fácil distinguIr entre una mstltuclón y la tecmca.:.1tI-
()J) -" lizada por ella. Los partidos políticos, por ejemplo, po.drían ser consl.~e-
Ex;',en, sin embargo, ciertos puntos de apoyo para f~cili'ar la iden'i. (\ Clm\ttyId.l) rados ÓDicamentecomo la técnic~ de m~vilizar y capaCItar pa.ra I~ acc>on
flcación de un sistema político y de las formas de goblerno abarcadas '-N:Ju.., l.íJU'Y\LCO.l política aI electorado. Pero aI mlsmo tIempo se han convertIdo, l~du~a
por él. Cada sistema político utiliza muy determinadas y pec~liares téc-~~ "" blemente, en auténti~as institucion~s políticas: en elo Estado constltuclO-
nicas políticas que generalmente son rechazadas por el otro slstem~. Se . 0 nal manejan Ias elecclOnes y determman Ia pertene~cla aI p~rla:nento y la

1
I

debe traer aquí a colación la distinción anteriorment~ h.ec~~ entre l~eo- I composición política deI g?bierno; en .Ias .aut~~raclas. totah~anas, eI par-
logías e instituciones 5 y que será completada por Ia dlstmclO~ entre ms-~. tido estatal se ha convertIdo en una mstItucIOn ofiCIal fuslOnada y for.
'iludones y técnicas. ,Las. insti'udones .son dispositivos orgauizador~~ f'.J" mando una unidad con el Es~ado y el gobierno. , .
montados para la reahzaclón de las funCIOnes que Ies están aSlgnadas. I.. EI carácter de una determmada forma de goblerno puede ser fre:-uen-
A manera de ejemplo, el parlamento sirve como institución de la legis- \ÀXi ~ '1\1\ U2 temente reconocido en Ias específicas técnicas con cuya ayuda operan
lación y dei controI deI gobierno; la institución de Ias fuerzas armadas CJJm.O ¥!,-"YY'C sus instituciones .. Autocracia y constitucionalismo han desarrollado sus
y la institución de Ia policía protegen respectivamente la seguridadex- dJ. ~ e propias técnicas que no encajan en la estructura teológica dei sistema
l<riOI l' la in'eli~t; lo, tribunal« resuelven los coniliclos de inteteS« "0>'. I. polltico opu«to, y que cuando son trawlantados a otro .medio polltico. _
que 'urgen aI aplt~a:\e las normas legal«,. .' I . no prOducen los resultados esperados,>' jqciÜ\\.(1.O) ,I!,o ~~"'"
Para el cumphmlento de Ia tarea que Ie ha SIdo encomendada, la] 1 e ( tlJl CA. S Entre Ias técnicas características deI SIstema pohtIco deI constltuclO-
corre'pondiente instituci6n desarrolla determinadas técuicas y procedi- i nalismo se encuentran en prlmera lInea las elecciones, en las cuales' di.
miculos adecuados a esta específica fund6n. Para bacer esto más claro: : versas ideologias, representadas por candidatos y partido" lucban pOI
la asamblea parlamentaria está organizada en sesiones plenarias y comi. I' obtener el voto deI elector, el cual, por su parte, puede eIegir libremente
,6; pala lIevar a cabo ,u funci6n legi,lativa, Trabaja para ello con un entre las posibilidade:; que le son ofreci?as. Absolutamente indispensable
determinado procedimiento, lIamado "parlamentario», compuesto de mo- ' es la libertad en eI acto de votar, el sometimiento deI parlamento bajo
dones, .debates, de.liberaciones y votacione~. Ninguna otra. técnica serí~ ( Ia decisión de Ia .mayoría, ~a inamovilidad de los det:ntadores dei cárgo
suscepttble de realizar la tarea parlamentana. La burocracIa de Ia adml- . durante la duraclón prescnta legalmente y Ia respectIva consulta y cola.
nistración pública -y por lo demás, cuaIquier otra burocracia- funciona . boración entre los diversos detentadores deI poder. En una palabra, do-
asignando determinadas tareas a determinados funcionarios que, si bien mina0 formas de conducta política que se basan en la persuasión Y'la
las resuelven bajo su propia responsabilidad, permanece.n some tidos a i. comprensión, asi como en eI toma y daca de ese recíproco ajustamiento,
tina supervisión jerárquica y ai controI por parte de sus superiores. EI re- I tal como lo exige el respeto de Ia mayoria a los derechos de Ia minoda.
c1utamiento y ascenso de los funcionarios, asi como eI desenvolvimiento tt~ ~. EI telos deI sistema político de'Ia autocracia, por otra parte, genera

4. Sobre la clasificación de las constituciones en normativas, nominales y se-

mánticas, pâg.30216 y ss.
elo (J
~~ r'"""~
1Jf.iX't n...•::

I'
unas técnicas políticas completamente
en Ia obediencia -arden
obediencia
diferentes. Se basan en la orden y
emitida por el único detentador
prestada tanto por parteb ded' losd destinatarios
deI poder y la
deI poder
5. Vid.vid. infra,págs.
supra, y 31. Cfr. también KARL LoEWENSTElN, ePolitical System~, . h'd eado como
p
Ideologies, and Institutions and the Problem of thelr Circulation., en Western Poll- , por parte de todos los órganos su or ma os, que an SI o cr s ar
tícal Sciellce QLlarter/y, VI (1953). pág. 696 Y sS. el único detentador aeI poder en razón de la división deI trabajo y de Ia
5a. Ell la cdición inglesa (pag. 32) se encuentra el término organizati;mal, tra- ejecución de sus órdenes. La relación entre orden y obediencia está
ducido
traducidoaJ est~
alemãn por orgallisatorisch
término cn su cita de la(pág.
definición VERDÓ, RI!P, por
de Loewenstem
29). LUCAS pago.39. ha
108, organ!zad.or. tomada de Ia técnica de las fuerzas armadas y rige necesariamente para
J. Vii P.\RG.\, Los para
.organi:~acional" reglmelles políticos,
designar págs.
1962, de
la realidad .10 lOS, 110 Y ss., em pica cl tcnnmo
político-o , fL~ éstas también en el Estado constitucional. Ningún ejército puede ser diri-
 S4 PROCESO POLtTICO Y TIPOS DE GOl
gido por medio de deliberaciones. di~cus~ones y decision.e~ mayo~itarias.
como los grupos de combate anarqwstas en Ia guerra CIVIlespanola tu-
vieron que aprender para su propia desgracia. La autocracia moderna
está dotada, por eUo. de un inconfundible eufio militat:. La subordinación
• •
de todas las funciones estatales bajo el mando de un único detentador
deI poder es. por lo tanto. inherente a una jefatura estatal autocrática.
A esta corresponde el hecho de que el nombramiento y cese de los fun-
cionarias yace en la discrecionalidad deI único detentador deI poder. asi
como Ia investidura de los miembros de la pseudoasamblea parlamenta~
ria, que serãn designados por el partido único o por otros procedimien-
tos autoritarios. Característico de la estructura deI Estado constitucional
es el consentimiento otorgado desde abajo. que se realiza a través de la
celebración de elecciones y en Ias decisiones mayoritarias. Coacción desde
arriba es. por contra. Ia inevitabIe técnica deI proceso deI poder en la
autocracia. Para decirIo una vez más. la técnica dominante de la orden y
la obediencia .está frecuentemente camuflada por elecciones aparentes ins-
piradas por la técnica deI Estado constitucional, las cuales, sin embargo.
\ ~o afec.tan aI monopolio deI poder ejercido por el detentador ún~
~ o.. J<.OU-pOfJYY\ eu ..J.hyfJvl'l Cf:rr..J1J...bJ- (,(Ql\.liJI\ 1\,(j) ~..do1
UNA ANTIGUA TEOR1A: LA "SEPARACIÓN» DE PODERES
iJ~ J.o \JVl1~ Q.LC
UJYvA.tu,M~ mJJ U- 5.~
La dicotomia fundamental airui propuesta de distribución y concen-
tración en eI ejercicio deI poder político sugiere un examen crítico de
uno de los dogmas políticos más famosos que constituye eI fundamento
deI constitucionalismo moderno: la así llamada "separación de poderes».
esto es, de los "poderes» legislativo, ejecutivo y judicial. ,EI dogma de la
equiparación deI constitucionalismo y de la separación de poderes encon-
tró su formulación clásica en el artículo 16 de la Declaración francesa de
los derechos deI hombre, de agosto de 1789: "Toute société dans Iaquelle
Ia garantie des droits n'est p.as assurée et Ia séparation des pouvoirs dé-
terminée. n'a point de constitution.» Y en la Asamblea constituyente.
Lally-TolIendal explicarfa con lógica convincente que tenía que haber
tres -ni más ni menos- poderes separados: li: Dn pouvoir unique ~.lÍra .
nécessairement par dévorer tout. Deux se combattraient jusqu'à I'un au-
rait ecrasé l'autre. Mais trois se maintiendraient dans un parfait équilibre .
de maniere que si deux lutteront ensemble. le troisieme. également inte-
ressé au maintien de l'un et de l'autre. se joigne à celui qui est opprimé
contre qui opprime, et amene la paix entre tous.» e Esta manifestación es
una perfecta ilustración deI pensar mecanicista. aI cuaI debe su nacimien-
6. Sesí6n de la Asamblea Nacional de 31 de agosto de 1789, citado por
LlFERRIÉRE. Manuel de droit constitutionnel (Paris, 1947}, pág. 630, nota 1.
ANATOMiA DEL P~OCESO GUBERNAMENTAL
to la doctrina de la separación de poderes. La unión deI principio de la
separación de poderes con la idea de garantizar la libertad individual. es
obra genuína de Montesquieu, el cualla había tomado a su vez de Locke:
sólo. cuando los diversos detentadores deI poder son independientes en-
55
tre si y se controlan respectivamente. dándose de esta manera el jaque
-le pouvoir arrête le pouvoir-,7 los destinatarios deI poder estarán
protegidos deI abuso deI poder por parte de alguno de sus detentadores.
La aplicación de esta teoria en las constituciones americanas posteriores.
tanto la federal como las de los Estados, proviene de esta misma fuente
espiritual. ~ ~~ ct.oE;PMJri,(,Q Y\.(}') ~~ 2:J~
Desde entonces. el prlhcipio de la separación de poderes pertenece aI
bagaje estándar deI Estado constitucional. Incluso la más joven colecCÍón
de constituciones después de la segunda guerra mundial se mantiene fir-
me eu dicho principio, sin tener en. cueIita su superación y alejamiento
de la realidad en eI siglo xx. Dn simple vistazo a la forma. más corrien-
0- te de gobierno, eI parlamentarismo. hubiera podido convencer a los auto-
!
'y\Q '::P res constitucionales de que el poder legislativo y el ejecutivo no están
separados ni personal ni funcionalmente. Los miembros deI gobierno son,
~ 1OJu;)('(\J) miembros deI parlamento; se ha producido. pues, una integraci6n de es-
tos dos poderes. Sin embargo, es necesario reconocer que no sólo cuenta
el hecho de que dogmas arraigados no pueden ser fácilmente descarta-
dos, sino que las razones para esta actitud conservadora de las nuevas
constituciones yace en las dificultades casi insuperables de formular la
nueva conformación deI poder en el texto constitucional.
Lo que en realidad significa la asi llamada «separación de poderes».8
no es, oi más ni menos. que el reconocimiento de que por una parte eI
Estado tiene que cumplir determinadas funciones -el problema técnico
de la división deI trabajo- y que. por otra, los destinatarios deI poder
salen beneficiadós si estas funciônes son realizadas por diferentes órga-
nos: la libertad es el telos ideológico de la teoría de la. separación de~
poderes. La separación de poderes no es sino la forma c1ásic'l.de expre.
sar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio deI' .
poder político. Lo que corrientemente, aunque erróneamente, se súele
deSignar como la separación de los poderes estatales, es en realidad la
. distribución de determinadas funciones estatales a diferentes órganos deI
Est,ado. EI concepto de "poderes». pese a 10 profundamente enraizado
~ Q t5j) UYY\\.9 e
que está. debe ser entendido en este.contexto de una manera meramente
cU.. ~
..j
7. La exposici6n en el texto hace referenda aI famoso capítulo VI deI libro XI
deI Esprit des lois.
B. Para uo examen realista de la doctrina de Montesquieu, cfr. KARL Lo!!-
Wl!NSTEIN, eThe Balance between Legislative and Executive Power: A Study in Com.
JUl.ES para tive Coostitutional Law_, eo University o/ Chicago Law Review, V (1938),
pág. 538 y 5S.
 PROCESO POLíTICO Y TIPOS

rgurativ.J. En la siguiente exposición se preferirá

:iõn de funciones» a la de «separación de poderes».
DE GOBIERNO

Es necesario tener bien claro que el principio de la necesaria separa-

:ión de las funciones estatales según sus diversos elementos substancia-
•
la expresión «separa-
.~ O JlCJÁ(iW

clD ~
"
~Q-
lloTpa! -
.'ltA DEL PROCESO GUDERNAMENTAL

E1 Estagirita distinguió tres partes o segmentos -el término griego es

en las funciones estatales - 'to ~OtJ).EUOJiE'JOV ':tEpl 'tov
(<<lasdeliberaciones sobre asuntos de interés comÚD»); 'tõ ?tEpl 'tàç àPXáç
(<<laorganización de cargos o magistraturas»);
xOlv6'J

y 'to ?tEp! õixal:;o\l (<<lafun-

57

es y su distribución entre diferentes detentadores, ni es esencial para el S0-m a -sr ci6n judicial»). No se puede dejar de admirar la modernidad deI padre
~jercicio deI poder político, ni presenta una verdad evidente y válida para . JI de la ciencia política, cuando aI principio de esta exposición declara que
odo tiempo. EI descubrimiento o invención de la teoría de la separación ,"V
la diferencia entre las diversas constituciones -es decir, en expresión
le funciones estlivo determinado por el tiempo y las circunstancias como ,.A Sjl o. ..I'I..J't/oJi.J.jJ moderna, diversas formas de gobierno- yace en la diferente disposiciól1 ,
ma protesta ideológica deI liberalismo polftico contra el absolutismo mo- M Q;JJtW.1J.t,'rt'IJS de estas tres funciones estatales. Sin embargo, la comprensión aristotéli- ..kutJ.rivJy,
lolítico de la monarquía en el siglo XVII y XVIII. AI desmontar el Levia- \ ca de la diferencia entre estas categorias no puede equipararse con, la ~UJ.. 0:'\
<.111 en sus diferentes elementos, el racionalismo liberal queria destruir el '*' exigencia actual de separación de funciones tal como se ha pretendid ?:> ~c;j(.1) ,l'Y\.CI'l
nisticismo estatal deI absolutismo divino de la monarquia. Este proceso fJj () ~~ deducir deI texto en cuestión. De la exposición que sigue a las citas men- 0..10
"'0

'ecibió su culÍ.o específico ante la necesidad ideológica de establecer yJ...d.Jir'W)~CO\A.. Q cionadas, resulta que Aristóteles intent6 -lo cual ya es en sí mérito con- 'i\,:) @ .
•roteger la libertad individual. Sólo el liberalismo constitucional identi- siderable- un análisis de las funciones estatales según su substancia.
icó la libertad individual con la separación de «poderes». Esto queda~ J.JJ><-ld..o...o:<., cl Nada permite deducir que Aristóteles observas e empíricamente o desease ).M.{}J0\,lo'l'\'
clarado por una breve digresión histórica. Q. SP
teóricamente la atribución de estas tres funciones a diferentes órga- WAA}..I!'
Es curioso observar que el constitucionalismo de la Antigüedad fu~ Q ~uj)_
nos o personas. Y justamente en este punto yace la importancia ideoló-
ionó sin la separación de funciones y frecuentemente en conflicto conl'Ulv) '('(li) etQ
gica de la doctrina de la separación de poderes deI liberalismo constitu-
licho prinCIpio. Es cierto que tanto en la palis como en la República JíMI.ot.M.o~
cional de la primera época. E1 constitucionalismo de la Antigüedad no s
ornana se asignaban determinadas tareas a funcionarias elegidos; sin
adscribió a la teoria de la separación de poderes.
'rnbargo, funciones materialmente diferentes -ejecución, legislación, ju-
I
ticial- estaban frecuentemente unidas en la persona de una misma ma-
;istratura. Los griegos no par~cen haberse alarmado ante el hecho de que
:t ekklesia ateniense realiza'ra simultáneamente funciones legislativas, eje- DISTRrBUcr6N DEL PODER Y TÉCNICA DE LA REPREsENTAcr6N
utivas y judiciales, aunque por razones prácticas -para evitar colisia-
tCS tcmporales y en interés de la división deI trabajo- estas actividades Cualquiera que sea el valor deI descubrimiento aristotéIlco de la se-
'staban a cargo de diferentes comités y departamentos inferiores. Tarn- paración de funciones -si fue esto lo que él descubljió-, el hecho es
lOCO preocupó aI alto sentido de justicia y rectitud de los romanos eI que se perdió para la posteridad. Durante el milenio, y más todavía, que
techo de que la magistratura -cónsul, pretores, ediles, tribunos deI pue- siguió aI constitucionalismo griego y romano, el monarca absoluto ejer-
,10- l'euniese estas tres funciones. Probablemente, la razón íntima de' . ció el poder concentrado, por derecho o por fuerza, y reunió en su per-
sta indiferencia fue el poco interés que el constitucionalismo clásicoJ. tPj1)/~}OJ) sona las tres funciones, aunque por razones prácticas las delegaba según
uvo por la libertad, centrándolo todo en la igualdad ante Ia ley y el Es- c:l.D.- i!i) W-N.' su arbitrio a funcionarios, autoridades o consejos subordinados. La con-
ado de dcrecho. Ni la polis griega ni la República romana reconocieron O hb J)m centración deI poder en un dominio absoluto fue regIa general durante
lerechos dei individuo inviolables para el poder estatal. Frente a la ideo- . J este período, prescindiendo de algunas excepciones en las ciudades ita-
agía deI constitucionalismo liberal de la época moderna, la separación ~I~ ~ ~ lianas deI medioevo y en algún otro lugar. lPor qué nació, pues, en el
te funciones y su asignación a diferentes órganos estatales no fue, para n 'JA:;NS. 'Y'JJ.D umbral de la época constitucional, la teoría y la práctica de la separa-
:l ética política de los antiguos, un principio esencial en su concepción do sP ción de funciones y distribución deI poder, convirtiéndose en un hito de
iel Estado de derecho. ~f1U~ (L JxJ. \lt)'.lJLt, la historia política de la humanidad? Se va a intentar aquí contestar a
Hay teóricos de la pohtiéã- que pretenClen ~.ãõer encontrado en la esta pregunta con una nueva teoria. La idea de la distribución deI poder
'olíticr.. de Aristóteles el núcleo de la moderna separación de poderes.' está esencialmente unida a la teoria y práctica de la representación, así
como a la técnica gubernamentalque se basa en eUa. La naturaleza, jurí-
9. La exposición hace referenda a la Política IV, 1279 b 1289 b 20. Cfr. tam-
,ién HERMANN REIUI, Geschichte deI' Staatsrechtswissel1sc1lQft (Leipzig, 18%), pági- dica de la representación es que los representantes -cualquiera que.sea
;~s 84-l',5. ( la manera de su investidura- ,reci~en por adelantado el encargo y Ia
~ J\ \lJJ./'N~U) (lO 10tp"~ ,.ffr(\Jfj ~ çJ Q 5P
 PROCESO POÚTICO Y TIPOS DB GOBIERNO' --- .•
rización de actuar conjuntamente en nombre de sus representados,
ligarles por sus decisiones colectivas. La técm.'ca .de la representa- ~. .
Política fue completamente desconocida en la Antigüedad y en la. JIi
:l Media. Si hubiese existido antes, los agudos juristas romanos, a los l~
~s les era completamente familiar la relación deI mandato, la habrían .,~ ... 1.•.•• ~_
Ido e incorporado en su sistema.IO En los Estados constitucionales de ~YT\J/vv..»
ntigüedad, en Grecia y Roma, se celebraron frecuentemente eleccio- Al!IYtl, J.. Ç1mlO.;
'd d . d fu' ._~ -
para cubrir determinados cargos um os a etermma as nClOnes;W .l/ll~,'çV-O
técnica fue. e.scogida por.la.organización.de la Iglesia católica y. de •... \~..tJJ.J.W
órdenes relIgIOsas, que slrvleron así de Importante lazo de umónslm Vl"N-
. en absoluto se puede equiparar elección y representación, .aunque la u;JJ)QJJ..n) 1
.:ión es una técnica indispensable en un auténtico, es decir, no sólo
lólico, proceso de representaciÓI1..Sólo. en un sentido simbólico, .los
istrados elegidos -:representaron» la autoridad de la comunida~ es-
. y la mas a de los destinatarios deI poder. En último término, los
daban. ",
'or ello, no es una mera coincidencia que la auténtica separación de
unciones estatales y su atribución a separados detentadores deI pc-
tuviese que esperar hasta que la técnica de la representación fuese
ntada, o mejor dicho, descubierta. AI final deI siglo XIV, .çuando, ell \9 MJ.l'St-~
alismo se extinguia, surgieron casi simultáneamente en diversos Esta- elo, VN}J..~
de Europa occidental -sobre todo, en Espana (Aragón, Castilla,
1),11 Francia e Inglaterra- instituciones representativas, bien en vir- ~~
de deliberada imitación, o lo que es más probable, en virtud de la
le convergencia. Sigue siendo una de las controversias más fascinan-
le la historia 'política cómo ocurrió realmente este fenómeno, siendo
o más problemático por el hecho de que no se formasen dichos cuer-
repre~entat.ivos e~ ningún otro :nedio estructur~d~ fe~dalmente, como . .".
ItO, BIzanclO, IndIa, Japón, Chma o el mundo lslamlco.12 Las teorias (Q p..o~ne
~ '~
O. Parece que la polémica sobre el tema no tiene fin, cfr. Ia reciente exposi-
de J. A. O. LARSEN,Representative Govemment in Greek and Roman History
teley, 1955), pág. 126 y ss., que es tan erudita como poco convincente. Los gran-
:erratenientes y los funcionarios que se reunieron en los consejos provinciales
, última época deI Imperio romano no representaban a nadie, nada más que a si
lOS. Y cuando sus acuerdos afectaban también a los destinatarios deI poder que
staban representados en la asamblea, esto era sólo consecuencia de su poder
:0, pera no como consecuencia jurídica.
1. La transformación de los consejos feudales de los reyes en Esp'afia -Aragón,
Jla, León, Cataluiia- en auténticos cuerpos representativos está menos bvesti.
y es menos investigable que la situación semejante en Inglaterra y Francia
,ncuentra algún material en MARIER. MADDEN, Political Theory and Law in Me-
rI Spain, Nueva York, 1930, pág. 159 y ss.). Las instituciones representativas
,en, quizás, haber surgido simultáneamente a la sustitución de los fueros -'-<lere-
:onsuetudinario- por los principias mejor elaborados dei Código de Justiniano.
2. RUSHTONCOULBORN (editor), Feudalism in History (Princeton, N. J., 1956).
'.ATOM.fA DEL PROCESO GUBBRNAMENTAL 59
. .
más diversas han sido expuestas con cierta periodicidad 'para aclarar esta
cuestión: la teoria romántica, profesada ingenuamente por;.Montesquieu,
.
según la cualla representación babia surgido en los bosques teutónicos;
1 pJ -e la.suposición sentimental y mística que veia su fuente en el alma anglo-
VJJ sajona sedienta de libe~tad; o)a suposición.de que latradicióri. de las
, asambleas provinciales «representativas» de la última época deI imperio
romano, sobreviviendo en el subconsciente, volvieron a renacer en ps-
pafia y en la.,Gali~.La teoria más moderna, y probablemfmte la más "co-
J -\., rrecta, apunta a la recepc;ión por las organizaciones seculares de las téc-
," nicas representativas que desde bacia largo tiempo estaban establecidas
en la Iglesia católica y en las órdenes religiosas.13
Las raíces de la técnica representativa no pueden ser establecidas hoy
con toda claridad; se produjo el siguiente proceso, sobre el cual es par-
t ticularmente significativa la situación en Inglaterra: 14 aI final deI período
~eudal, cuando la carona estaba necesitada de dinero, los delegados'. de
!as capas sociales poderosas financieram~nte que estaban convocados por
. el rey, se emanciparon -probablemente en virtud de los primitivos D;1e-
r. dios de comunicación- de las instruccionesy mandatos imperativos que
~abian recibido, y tomaron allí mismo sus decisiones bajo su propia res-
ponsabilidad. De esta manera obligaron y crepresentaronl) a los grupos
" o asociaciones de personas, de los que eran portavoces y mandatarios.
Cualquiera que haya sido el origen de la técnica de la representación,
,fue en todo caso la condición previa e indispensable para distribuir el
; poder político entre diferentes detentadores deI poder. Durante los 'si-
. glos siguientes estos prometedores comienzos fueron aplastados en toda
Europa por el absolutismo monárquico, que montó cada vez con más efi-
cacia su aparato administrativo constitui do por una burocracia profesio-
nal formada en el derecho romano. Solamente en Inglaterra, el parlamen.
.to se elevó a la categoria de separado e independiente detentadorl deI
\tU(\,l;c.o.:.; CJJ.., ~ poder, representando los intereses financieros y territoriales. Siri .estar
»1U .' totalmente dominadas por la corona y en frecuente oposición a el1a, estas
capas sociales aspiraron a una legítima participación en el proceso deI
poder. En virtud de un sabia auto contraI, el parlamento, como institu-
13. Cfr. LEo MOUUN,eLes origines religieuses des techniques électorales et déli-
bératives modemes., en Revue internationale d'histoire politique et constitutionnelle
(N. S.), Nr. 10 (1953), pág. 106 y ss., en especial pág. 141 y ss.; deI mismo, .Le
Gouvemement des communautés religieuses com me type de gouvernement mixte»,
en Revue française de science politique, 11 {1952},pág. 335 y SS.; deI mismo «Une
forme originale du gouvemement des hommes: Le gouvemement des commu'nautés
religieuses', en Revue internationale du droit comparé, VII (1955), pág. 753 y sS.
_",(. 14. V. GEORGEL. HASKINS,The growth of the English Representative Govern-
~- ment (Filadelfia, 1948).
 60 PROCESO POLíTICO Y TIPOS DE GOBIERNu •

ci6n, superá el período deI despotismo de la familia Tudor. De nuevo por

. razones totalmente determinadas por el ambiente, el Parlamento triunfó
•.'\NATOMíA DEL PROCESO

libertad de los súbditos. .

GUBERNAMENTAL

eI valor ideol6gico que corresponde a esta teoría como salvaguardia de la

J\~o.LAOl.l5e (j.o~'P
61

finalmente sobre la prerrogativa real en la Revolución puritana y en la
Glorious Revolution, elevándose aI puesto de detentador central deI po-
der en la nueva sociedad estatal, que qued6 asÍ convertida en aconstitu-
donal». O~ 'l.rr-nr<ô/\
Todoko es bien conoéicidlF~e esta configuración deI poder la que
condujo aI desarrollo de la teoría de la separación de los. órganos esta-
tales y de la distribuci6n deI poder político, llevada a cabo por Harring-
ton, Locke, Bolingbroke y finalmente por Montesquieu y la I1ustraci6n
francesa. No deja de tener cierta ironía que ctiando Montesquieu visit6 A líD- ..J.I'r1.JA.- su intenci6n ideológica se dirigia contra el absolutismo tradicional- es~"
Inglaterra (1729-1731) malinterpretó fundamentalmente el orden consti--~
No faltaron los elementos trágicos con ca cteres de conmoc'{Ólfmuno .
dial, en aquel esfuerzo en eI que estaba em enada la teorÍa política pre-
rrevolucionaria aI querer escindir el Lev' tán para dominarlo. Cortada
según las medidas de la sociedad estatal r lativamente homogénea deI pe-
l dodo preindustrial, la teoría política de e ta época aspiró sin embargo, a
~("., una validez absoluta para todas las sociedades estatales futuras. Pero lo
que ni Locke, ni Montesquieu, ni la Revoluci6n francesa para su propia
(. desgracia no vieron o no quisieron ver -y esto es comprensible dado que
O'~
cJ;. que todo gobierno es poder ..Su racionaliz~ción deI proceso deI poder gu.t~ ~)v

tucional britânico, entonces existente, aI resaltar una separaci6n entre el ~
legislativo y el ejecutivo, que virtualmente había desaparecido desde Gui-
llermo lU y Ana, y prácticamente desde la subida aI trono de la casa de
Hannover. Esto hace recordar a Polibio, glorificador de la Constitución
romana, cuando ésta estaba ya en plena decadencia.
Retrospectivamente, aparece claro que la invención o descubrimiento
de la técnica de la representación ha sido tan decisiva para el desarrollo
político de Occidente y deI mundo, como ha sido para el desarrollo téc-
nico de la humanidad la inv~nción deI vapor, la electricidad, el motor
de explosión o la fuerzá atómiCa. Un gobierno es siempre indispensable
para una sociedad estatal organizada. Pero fue la técnica de la represerr
tación la que hizoposible la institución dei parlamento como un deten-
tador deI poder separado e independiente deI gobierno. La independencia
de los tribunales fue el complemento 16gico de todo un sistema de de. ~
tentadores deI poder independientes entre si. Sin la introducción. deI ~
'principio de la representaci6n, el poder político hubiese permanecido mo-'
nolítico indefinidamente, como asi ha ocurrido fuera deI mundo occiden.
tal hasta que finalmente en estos territorios el absolutismo ha sucumbido
aI tomar contacto con la idea deI constitucionalismo liberal. Es seguro
bernamentalles indujo a creer que el poder podia ser neutralizado y que.J.'~
~. su carácter demoníaco podia ser exorcizado. Las inevitables consecuen-
cias de esta actitud fueron primero el Terror impuesto por la Conven.
ci6n y, tras otro período de caos político, la dictadura napoleónica.
El constitucionalismo de esta primera época se habia olvidado de la
", sencilla verdad de que esa alma mistica de la ciudad estatal, que se
creia ver en la avoluntad g~.Il.eral!!,,_n.o
actúa por si misma, sino que tiene
que ser dirigi~uni 'âfhf y consecuen . nte por lo que hoy se 11ama
cliderazgo político (political leadership). liderazgo político no es sino
'.' el ejercicio, conscie ..e,;.desu ob'~ poder político. En la concep-
cí6n originaria de Rousseau s re a volonté générale, el poder era un
elemento dado y sobrentendido; esta concepción, pues, por definición y
~ consecuencia, era totalitaria. Pero la subsiguiente construcci6n mecani-
~.cista del Estado y deI gobierno dividió el proceso deI poder en dos partes-
d...o equilibradas de las que en virtud de la supuesta bondad y deseo de coo- .tJ1o(yÇ) ti
s4 peración de la naturaleza humana, se esperaba con optimismo 'que estu- ckJ (lo,'\..
i' viesen dispuestas a un conjunto juego armónico en beneficio deI bien 'rYVJyv-fj
11"Y'JN
comÚTI.La experiencia política deI siglo XVIII .ha mostrado que todas,las
funciones estatales son instrumentos para elejercicio delliderazgo polí ~I!\

que también han contribuido a este proceso las influencias espirituales tico. La tarea deI gobierno no está limitada, si es que alguna vez lo estu-
deI Renacimiento y de la Reforma, que relajaron la mística tradiciona .vo, a ejecutar la voluntad popular tal como está formulada en las leyes v\~.
~el somletimiento incondicionado bajo el dominado'r. Pero el papel juga-
ao por a teoria política dificilmente podrá ser sobrevalorado. El honor
,J"a
\;;....'
e~~ti:~SunPtOardlpasOpaulsaamrbLaleasI'egEl.sslaecIl.lo.indeY~lagOeJ.PecOulictil'Cóon
edlqluaedIirige y guia
e s eyes no son ..... /'~
;~~~V
corresponde a John Locke: interpretando retrospectivamente el resultado funciones .separadas o separabI~~sino sencillamente diferentes técnicas ~k., "4
d .. deI liderazgo político. Y pertene e a la biologia deI proceso deI poder
e la Glorious Revolution, lo proyectó como conjunto de regIas válidas .~. que elliderazgo politico esté en os dei gobierno, un grupo reducido,
para el futuro; en una operación gigantesca, seccion~ ~l todopoderoso Le- . eficaz y ton capacidad para la accipn, en lugar de ser ejercido por una)
viatán deI poder estatal en diferentes segmentr ~uncionales, quebrando ..~. asamblea con.múltiples miembros,\:enta e incapaz frecuentemente de for-
así de una vez para siempre su poder. Dn mérito no menos importante ' mar una voluntad politica unida. ~_ _ ,
corresponde a Montesquieu, que anadió a la separaci6n técnica de las (.... 'J-\ '"'0. ~~-ü c;.I.j); ~ cl\.
funciones estatalcs y a su atribuci6n a diferentes detentadores deI poder, _~.. vx.LUJ...cf'\l -t ct.t ~
!
62 PROCESO POtiTICO Y TIPOS DE GOBIERNO
• t
Es difícil desalojar un esquema mental que está profundamente en-
raizado,u y el dogma de la separación de poderes es el más sagràdo de
la teoria y práctica constitucional. El iconoclasta no puede sentirse satis-
fecho eon sólo remover de su pedestal aI ídolo de la triple separación deI
orden deI dominio en los «poderes 11 legislativo, ejecutivo y judicial; en su
lugar estará obligado a colocar otro análisis de la dinámica dei poder
más de aClJerdo con la sociedad pluralista de masas de nuestro siglo.
A continuación se expone una nueva división tripartita: la decisión polí-
tica conformadora o fundamental (policy determination); la ejecución de
la decisión (policy execution) y el control político (policy control ).le
15. La tradicional c1asificaci6n tripartita es criticada de forma interesante por
FRANKJ. GOOONOW, Politics and Administration (Nueva York, 1900), en el primer
capítulo; el autor expone la hip6tesis de que solamente hay dos funciones de .go-
bierno», esto es. la legislaci6n y la administraci6n, lo que corresponderia en nuestra
exposición a la policy decision y policy execution; sin embargo, no reconoce el con.
trol político como una función especial y separada. Tampoco consigue captar el
problema UoN DUGUIT,Law in the Modem State (Nueva York, 1919), pág. 69 y ss.
~o que eloautor fra,:!cés distingue ~on ~os c1ases' de legislación, esto es •• la legisla-
clón proplamente dlCha- y .la leglslacl6n con carácter, realmente de administra-
ción. (pág. B1); bajo esta última comprende Duguit la potestad ~bernamental
emitir reglamentos jurídicos. Un apunte de la nueva división tripartita se encuentrr
en el artí~ulo citado en ~a. I!0ta 8 d~ .este capítulo (pág. 576 y ss.). Ciertos signos
d~ rebeldia contra la dlvIsl6n tradiCional se encuentran en Alemania; vid., por
ejemplo, PErnR SCHNEIDER..Zur Problematik der GewaltenteiJung im Rechtsstaat
der Gegenwart». en Archiv des oflentlichen Rechts, LXXXII (1957), pág. 1 y ss. Y
12 y ss.; WERNERWEBER.Spanmmgen und Kriilte im westdeutschen Verfassungs-
system (Stuttgart, 1951). El autor tuvo conocimiento deI trabajo de HERMANN JAHREISS
-l?ie Wesensverschiedenheit der Akte des Herrschens und das Prablem der GewaIte~
tellung., en Mensc1t und Staat, Koln.Berlin. 1957, pág. 173 y ss. (con bibliografia en
la nota 1 de la pág. 175) tras la publicación de la edición americana. JAHRHISSse
enfrenta de forma. fundamental con el problema y llega a la conclusi6n (pág. lB6 y ss) .
tras rechazar la teoría tradicional de la separaci6n de poderes de que el poder ~_
tatal está constituido sólo por dos .poderes-, esto es, deI p~der que establece la
norma y deI poder que decide en cada caso concreto, excluyendo, por lo tanto -de
acuerdo completamente con la tesis defendida en este libro- a la funci6n judicial
como poder s':lbsidiario no equiparable (págs. 186 y 189 y ss.). No hay posibiJidad
aqui de polemrz~r con la tesis de Jahreiss. Sea, sin embargo, sefiaIado de que este
autor no hace. nmguna distinci6n entre .distribuci6n_ de poderes y cseparaci6n> de
poderes; la prlmera es una necesidad funcional de distribución de trabajo inmanente
a cualquier Estado organizado, pero la última es un problema que pertenece ai pro-
ceso dei 'p?~:r o,. com? Jahreiss d.iria,. ai .orden dei dominio-. Por otra parte, parece
que la dlvlslon blpartIta de Jahrelss tIene un carácter más formalista que real.políti;
co, ya que para él. aparentemente, ambos tipos de ejercicio deI .poder> pueden estar
fundamentados y unidos en el mismo detentador deI poder. ,Qué es lo que se ha ga-
nado entonces para el telos histórico originario, y qué desde entonces siempre se ha
mantenido vivo, de toda separaci6n de poderes, esta es, la protecci6n de la libertad
de los sometidos ai dominio? Por otra parte, parece que la restricci6n de Austin dei
acto dei dominio a la relación de orden y obediencia. rIO"- es apropiada a la esencia
deI proceso dei poder que tiene lugar preferentemente en formas no captables jurldi.
camente. Pero las. observaciones de Jahreiss son dignas de atenci6n como protesta
contra el esquema !ripartito clásico tradicional y falsamente atribuido a Montesquieu.
16. La traducclón de las expresiones contenidas en los paréntesis, perfectamente
1
l'
1
•
•••~ATOMiA DEL PROCESO
LA DECISI6N PO.tiTICA
GUBERNAMENTAL
FUNDAMENTAL L-'
63
Pfi J( IJ r t . clOv ç~ o.%Ot,. 'rOt('r'\J,.;Y'"v...I\
La deternlinYa~cíe la .decisNSnpolÍtica fundamental, o toma de la
decisión política, consiste .en la elección de una~ entre varias posibilida-
des políticas fundamentales frente a las que se encuentra la comunidad
estatal. Como decisiones políticas fundamentales, deben considerarse
~queiIas resoluciones de la sociedad que soI1 decisivas y determinant~s,
en el presente y frecuentemente en el futuro, para la conformación ~e
dicha comunidad. Conciernen tanto a asuntos extranjeros como internos,
materialmente pueden ser dç naturaleza política, socioeconómica y has~a
moral, por ejemplo, cuando se refiêren a cuestiones religiosas. Dado que
la demarcación entre el contenido político y éconómico de una decisión
ha desaparecido prácticamente, y dado que ambos campos están unidos
inseparablemente, no cabe que se dé una decisión política fundamental
con una substancia exclusivamente política o económica.
La decisión conformadora más importante con la que se enfrenta una
nación es la elección de su sistema político 'y, dentro de ese sistema, de
la forma específica de gobiemo bajo la cual desea vivir, en el supuesto
de que la voluntad constituyente deI pueblo tenga la posihilidad de dicha
elección y no le sea impuesto un régimen por la fuerza.' Todas las cons-
tituciones presentan, pues, una decisión política fundamental: si la na-
ción desea adaptar la monarquía constitucional o la repúbliéá" el parla-
mentarismo o el presidencialis~o. Sin embargo, estas oportunidades para
el ejercicio deI poder constituyente se suelen dar raramente. En otros
campos, se tendrán que tomar decisiones políticas fundamentales cuando
se haga necesaria una solución ante el enfrentamiento de diferentes in-
tereses e ideologias. En la mayor parte de estas decisiones conformadoras
las circunstancias obligan a un compromiso. En el más reciente aconte.
claras y consolidadas en inglés, ha producido muchos quebraderos de cabeza. aI tra.
ductor y al autor. Decisi6n política conformadora o fundamental (Gestaltungs- oder
Grundentsc1teidung) es la terminologia que más se acerca aI original. Pero a lo largo
der texto se traducirá frecuentemente, para más sencillez, policy determination, por
etoma- o .determinación- de la decisi6n política, o, todavia para más concisión,
como .decisión política- (N. deI A.). El traductor espano I no tiene mucho que afiadir
a esto; se ha seguido la traducci6n alemana de esta terminologia que reproduce y
matiza con aciertoel sentido peculiar dei concepto inglés de policy en este contexto.
Vide al respecto EASTON, TlIe Political System, Nueva York, 1960, págs. 129-130,y
1..AssWELL-KAPuN, policy=un programa de objetivos axiol6gicos y acciones, y URNER-
LASSWEll,policy = un cuerpo de principios para guiar la acción. Cfr. las con-
sideraciones que sobre policy hacen dos autores de lengua~ románicas, J. de PARGA,
Los regímenes políticos contempordneos, Madrid, 1962, pág. 102 y sS., y Mm'NAUD,
lntroduction à la science politique, Paris, 1959, págs. 89.90 (policy = línea de con.
ducta adaptada en un ámbito cualquiera, pág. 90). Se observará, pues, que precisando
la tercera función (polícy control) se debería traducir por _control de la decisión
!- política>, pera, como en el caso de .policy determination>, se. traduce para mayor
T
~
I
.. sencillez por .control político>.

64 PROCESO pOLÍTICO Y TIfOS DE GOBl.:,"N.
f;ir ~1'rY\lr1 1=(\ . h
cer político se púect"env'óbservar gran cantidad de ejemplos: la elección
entre el libre cambio y el proteccionismo; la actitud deI Estado frente a
las cuestiones religiosas, como por ejemplo la separación deI Estado y de
la Iglesia y las escuelas confesionales; la dirección que se deberá dar a la
educación, humanista o técnica, o si cabe encontrar un equilibrio; la aI.
ternativa entre un sistema económico eon empresa privada libre deI ecm~
troI estatal o un sistema de economia dirigida; el paso aI Estado'de
bienestar; las relaciones entre los empresarios y los empleados y trabaja-
dores en el proceso de producción; la disposición de las riquezas natura-
les; la socialización y nacionalizaeión de partes o de la totalidad de la eco-
nomía nacional; la subvención a la economIa agraria; eI paso de una
economía agrada a una economía industrial; la politica fiscal y monetaria;
el sistema impositivo y su influencia en la distribución de la riqueza.
En el campo de las relaciones internacionales, las decisiones políticas
fundamentales se han hecho más frecuentes. Dado que también han desa-
parecido las fronteras entre las cuestiones de carácter interno y las de
carácter internacional, la repercusión de éstas en el orden interno es muy
amplia. Ejemplos de eIlo son la entrada en una alianza o retirarse de ella;
la neutralidad frente a las asociaciones internacionales; una actitud ofen-
siva ante el comunismo o la resolución de coexistir con éI; la ayuda.para
los países subdesarrolIados; el reconocimiento de un gobierno extranje-
1'0; problemas de la,st;guridad nacional; el desarme; la actitud frente aI
llamado colonialismb e imperialismo.
Pese a que en nuestros días se ha acelerado el ritmo de la transfor-
mación revolucionaria de los valores y, necesariamente las decisiones
políticas fundamentales tanto en asuntos internos como internacionales,
se h~n hecho más frecuentes, se. puede decir que dichas decisiones son'-A.i&J-d dJ.
r~la~lva~ente raras .. En la práctIca puede que no resulte siempre fácil .. ..vitr~
dlstmgUlr las auténtIcas decisiones conformadoras de las que no lo sono '1J0. ;
E~ ~na s~ci~dad pl.ur~lista que se encuentra bajo la influencia de la ~ ~
0plDlón publIca, sera slempre un indicio de si se trata de una verdadera
decisi6n confonnadora, eI interés que una determinada medida despierte f~
cn la c0r.nunidad. J.. ~lY'()J\vO QO ~ Yú... ~ dA qN.
Es eVIdente que las decisiones políticas fundamentales semn iniciadas
y conformadas por un número relativamente pequeno de perso~as: La
ley sociológica deI papel dominante que juega la élite u oligarquia en el
p.roceso deI. ~oder de cualquier sociedadestatal, cualquiera que sea su
SIstema pohtlco o su forma de gobierno, rige con más fuerza en el ámbito
ele la decisión fundamental. Aunque las decisiones políticas están fre-
cuentemente inspiradas e influi das por detentadores dei poder invisibles,
su fonnulación )' realización están en las manos de los detentadores deI
poder legitimos, es decir, deI gobierno y, en su caso, deI parlamento.
ScgLm sea el tipo de gobierno, la iniciativa partirá deI gobierno o deI
r
I
\()~)
_NATOAÚA DEL PROCESO GUBERNAMENTAL
-B 'PQJt.WMIM'9 d.o ~ etl 0Jô'j
65
!
!
DOJl.tL~
parlamen(o: Peifenece, sin embargo, á -Iaese'ncia' deI constitucionalismo
que en un determinado momento deI proceso deI poder tenga que darse c9J.Af~
.por lo menos una colaboración entre el gobierno y el parla~ento. o. J.I QJ)
En general, la gran masa de los destinatarios deI poder está ex~uida .....«-iJ
.de la iniciativa de la decisión política fundamental, aun cuando en la \('.
democracia constitucional participan posteriormente en una función con-
fumadora, bien directamente a través de referéndum o indirectamente "'.
través de elecciones. Cuanto más completo sea el aparato democrático en
eI correspondienté régimen político, tanto más se insistirá en la interca-
laCióxi deI electorado en eI proceso deI poder. Por esta razón se exige
frecuentemente que las reformas constitucionales sean ratificadas por un
referéndum. Pero en absoluto se puede decir que todas las enmiendas
constitucionales contengan decisiones politicas fundamentales, niaun eu
los Estados Unidos, donde la enmienda formal está sujeta' a un proce-
dimiento especialmente difícil. Desde la guerra de Secesi611,sólo puedeu
considerarse como decisiones fundamentales las enmiendas referentes aI
impuesto federal sobre la renta y la elección popular de los senadores
(números XVI y XVII, 1913) y la prohibición (números XVIII y XXI,
1919 y 1933, respectivamente). La mayor parte de las enmiendas de la
Constitución suiza, tras haber sido tomada a principio de siglo la decisión
fundamental en favor de una ampliación de la competencia federal a
. costa d.e la competencia de los cantones, no han sido sino subsiguientes
medid.as de ejecución. \À ~ .~ ~ Y'I\W\\t;l dJ) ~-8 c9-l ~
EVIdentemente, desde un -punto de vlsta técnico, el pri.mer medio para
t la realización de la decisión política es la legislación. Las decisiones.poli-
ticas internas requieren, sin excepción, la forma legal. Cuando la inicia-
. tiva para una tal decisión parte deI gobierno, lo cual suele constituir la
regia, laaprobación deI parlamento es expresión de. Ia distribución deI
poder: el parlamento asume su responsabilidad e~ dicha medida. Si el
. .>.
r.
parlamento rechaza o modifica la medida, ejerce contraI político sobre
~ el liderazgo deI gobierno. En oposición a otras épocas, la legislación
es eI medio normal para la realización de las decisiones políticas en el
campo de las cuestiones internacionales. Aqui se presenta el tercer poder
de Locke, el cfederativo», con cuno particularmente moderno. La mayor
part~ de las constituciones exigen una ratificación parlamentaria de los
acuerdos internacionales. Dado, por otra parte, que casi ninguna decisión
política en asuntos internacionales puede ser Ilevada a cabo sin la dis-
posici6n de medios financieros, eI parlamento tiene otra oportunidad más
para participar en la toma de la decisión. Cuando en càsos excepcionales,
la iDiciativa para una decisión fundamental en política internacional co-
rresponde exclusivamente aI detentador deI ejecutivo -como fue el Caso
en la entrega de cincuenta destructores por el presidente Roosevelt. a
Gran Bretaüa y que origí"nóla entrada de los Estados Unidos en la guerra
 66 PROCESO poúnco Y TIPOS DE GOBIE
contra el Eje-, la posterior legalización por medio de la ley de Prés-
tamos y Arriendos incorporó debidamente. aI Congreso en el proceso
deJà.toma de la decisi~n. Q ç-cQ~at ~; no ~
I
L YQ ~0C0<...v0
Si se aplica Ia categoria de «tomar la dectstón política» en el ststema •
político deI constitucionalismo y de la autocraci~, s~ podrá decir que: en .
el primer sistema, gobierno y parlamento se dtstrtbuyen esta funcló~,
pudiendo ser posible Ia subsiguiente participación deI electorado en dt-
cho proceso; en contra de est<;>, en el sistema autocrático el único deten-
tador dei poder monopoliza Ia función de tomar la decisión pol~tica, aun
cuando, para producir la apariencia de una solidaridad nacional, orde-
nase la aprobación. por el parlamento o. la ratificación por medi o de un
referéndum.
LA EJECUCI6N DE LA DECISI6N poúnCA FUNDAMENTAL
ç;.fl..9. rJL, I!YWJ., WJ')
Bajo Ia categoria Jé-«ejecución de ra decisión política", se comprende
Ilevar'a la práctica dicha decisión. La ejecución de la decisión. puede
aIcanzar cualquier campo de Ias actividades estatales; frecuentemente
consiste en Ia ejecución de la legislación. La mayor parte de las leyes }J;j~
que componen nuestros códigos son, o
bien los instrumentos para la
ejecución de anteriores decisiones políticas, que trasladan ahora dichas o{ovwcl cu.
resoluciones a la vida de la comunidad, o bien tienen un carácter estric-
tamente utilitario aI regular exclusivamente el desarrollo norml\l de las
relaciones sociales. Ejemplos de tales leyes puramente técnicó-utilitarias CL1'p.V1
son disposiciones sobre Ia sanidad pública, sobre medidas y pesos, y re- {L'Ct'r\.,(
gulaciones análogas. Su cualidad específica es que son axiológicamente
neutrales y no afectadas por los contrapuestos intereses pluralistas. La ~.JV....fY\
legislación ha dejado, pues, de ser una categoria funcional separada o
separable deI resto de las otras actividades estatales, tal como era con-
cebida en la teorÍa clásica de la separación de poderes. .' (Jn~
La administración 'es el aspecto de la ejecución de decisiones políticas Q
que surgen con más frecuencia en la vida diaria, y este aspecto corres-~
ponde a lo que tradicionalmente se ha llamado eejecutivo.: Bajo esta~~
categoria se debe entender la aplicación, tanto de las decisiones políticas . ~
como de aquellas disposiciones de carácter técnico-utilitario a las necesi-.
dades de la vida de la comunidad. Para este fin, la fu~ción de la
'ejecuCfón 'política está equipada cori un planteI de personas -'-funciona-
rios, burocracia gubernamental- que aplican aI caso concreto las nor~
mas generales de la legislación. En la sociedad estatal deI sigla xx, se
puede considerar como el fenómeno más digno de. ser resaltado la trans-
formación deI Estado legislativo en el Estado administrativo. Por el enor-
""me crecimiento que han experimentado las intervenciones administrativas
~ J\ SA}{)l~~J) l.lJ) W;Y-Rd-o ~~ ,,-() &M.cl~ J.~~
~
;
i(
• ANATOMiA DEL PROCESO GUBERNAMENTAL
llevadas a cabo por el Estado de bienestar en la vida de la comunidad,
ha habido necesidad de délegar la mayor parte de la función legislativa
67
deI parlamento en el gobierno y en las autoridades. Esto ha dado lugar a
que los contactos entre e1 ciudadano y las autoridàdes estatales se hicie-
ran mucho más frecuentes. Ctiantitativamente, a :la administració~. le
corresponde la mayor parte de Ia ejecución de la decisión política y de,la
totalidad de. la actividad estatal. () ~. \w::J..rcJ1i lom.o ~ (AJ., \f{).ALJ1'.
La legislación y Ia administraciõn Ítb son, sin embargo, las únicas pO'O',j .
sibilidades para la realización de las decis~ones fundamentales. La 'tun-~ ~)
ción judicial, el tercero de los poderes eqUiparado a los otros dos 'en Ia ~.
división tripartita c1ásica,debe sufrir también bajo Ia nueva división una
significación capitis deminutio Cuando lohn Locke escribió su Two Trea.
tises on Government (196,2), no estaba todavia en vigencia el Act of Settle.
ment (1700), que funda~entabà Ia independencia de los jueces y no le
fue necesaÍio, por lo tanto, reconocer aI poder judicial como un poder
propiamente dicho. Tampoco se sintió obligado Montesquieu a conceder
a Ia función judicial eI mismo rango que a los otros dos detentadores deI
I poder, gobierno y parlamento. La famosa y -para muchos misteriosa-
(';)frase de que el poder judicial edevient pour ainsi dire, invisible et pres-
I';que nula adquiere, pues, una significación muy definida: 17 lo que eI juez
realmente hace es aplicar Ia norma general aI correspondiente caso con.
~~p~ ereto. Dado, pues, que el juez ejecutala ley en una forma parecida,
L. aunque con d.iferentes técnicas a como lo hace Ia administraci ..ón, no rea-
liza una función independiente' en el proceso deI poder. J~a función
judh::ial es fundamentalmente ejecución de la decisión polftica fundamen-
taI tomada anteriormente y que se presenta en forma legal.
La independencia de lo~ jueces fue un postulado político y no fun-
cional, motivada en Inglaterra por el deseo de quebrar la .prerrogativa
, real y pe introducir el Estado de derecho. En Francia, las constituciones
revolucionarias, influidas por las experiencias habidas con los parlements,
-l'.~'
prescindieron significativamente de elevar Ia función judicial a la cate-
r-'-<9- goria de partner con los mismos derechos en el proceso político, mien-
tras que pusieron. es bien cierto, especial empeno en insistir sobre Ia
independencia judicial.
f EI judicial review americano (control judicial), p0l;"el cual los, tribu-
I nales aI oponerse a laS decisiànes deI càngreso y deI presidente se han
: constituido en un tercero y auténtico detentador deI poder, no pertenece
,n absoluto a Ia teoria clásica. de la separación de poderes. l\1aterial-
\\ () }tatc,WJGú:> ~ ex ~ -.() C4 Ctm~
17. Esprit des lais, libra VI, caprtulo XI; lerdo en el CI:>nt~X.toesta afl;maci.6n
se reflere a la despersonalizaci6n deI detentador deI poder JudIcIal: .Dn na pomt
continuellement le juges devant les yeux, et on craint la magistrature et non les ma-
gistrats .•
.I
PROCESO POLíTICO
.
Y TIPOS DE. GOBIERNO
-.
menle, pertenece a la categoria dêl control político y será tratado en su
]~~garapropi.ado. 18
CHÜJ A U. --VX-UV-W'.fJ .\-'1.1)~ { T\6:, ~ CVl,~
Si se aplIcan ahora JàTs-categorfasde' la eJecuclOn de la declsIón polI-
tjca fundamental aI sistema político deI constitucionalismo y de la auto-
cracia, se podrá decir que en el constitucionalismo dicha función, igual
que la función de la decisión política, está distribuida entre diferentes
detcntadores deI poder. EI parlamento participa aI formular a través de
la legislación la decisión política tomada, y aI establecer para la co~u-
nidad las regias puramente técnico-utilitarias. EI gobierno participará en
esta función a través de la administración por medio de sus autoridades
y funcionarios y, finalmente, los tribunales lo harán aI resolver los casos
concretos de conflictos de intereses, asi como aI controlar ampliamente
la legalidad de la administración, es decir, si la actividad administrativa
se cncuentra de acuerdo con la ley. En una autocracia, por otro lado, el
único detentador deI poder monopoliza la ejecución de la decisión fun-
damental, y si bien puede delegar, según considere oportuno, la función
en ayudantes y 6rganos jerárquicamente subordinados, no les otorgará
sin embargo ninguna auténtica independencia que se escape a su exclu-
sivo poder de mando y controI.
EL CONTROL POLíTICO
El núcleo de la nueva división radica en la tercera función, es decir,.
el control político.1i En una perspectiva histórica, el constitucionalismo
ha sido la búsqueda deI medio más eficaz para moderar y limitar el poder
político, primero el deI gobierno y después el de todos y cada uno de los
detentadores deI poder. EI hombre racional desconfia por naturaleza de
todo poder ilimitado, y con toda raz6n. Si el fin más noble de la sociedad
es nlcanzar aquel estado que permita el máximo desarrollo de la per-
sonalidad de cada miembro, se puede decir que el grado' de acercamiento
a dicho fin se corresponde con los progresos que cada sociedad estatal
!la renlizudo en relación con aquellas instituciones destinadas a controlar
)' limitar el poder político. El actual retroceso que experimenta la liber-
tad se reí1eja en la poca fuerza o eliminación de dichas institu.ciones de
contreJ.. El mecanismo más eficaz para eI controI deI poder político con-
siste en la atribución de diferentes funciones estatales a diferentes de.
tentadores de~ poder u órganos estatales, que si bien ejercen dicha
función eon plena autonomia y propia responsabilidad están obligados,
r. ':.' "': ~ sP CffYY'.,G ~--rY'O.. c4. ~ elo \'~
J". V,d, Infra, p",g. 308 y 55.
19. MAUHlCE DUVERGER, Droit constitllliOll/lel et institutions potitiqtles (Paris, 1955),
,kLlic3 :1 este aspecto una sección maestra (pág. 197 y 55.) baja el Utulo cLa
Jilllit,'t:on des gouvernants •.
I
l eANATOAÚA DEL PROCESd GUBERNAMENTAL
en último término, a cooperar para que sea posible una voluntad estatal
69
válida. La distribución deI poder entre diversos de,tentadores significa
para cada uno de eI10suna limitación y un control a través' de los eheks
and balances -'-frenos y contrapesos-, o, como dijo Montesquieu en
fórmula famosa, «Ie pouvoir arrête Ie pouvoir».
iCómo se ejerce la función de control? La respuesta varia según el
tipo de gobierno, y de hecho la diferencia entre las formas de gobierno
.~ radica en el modo de establecer la función de controI entre los diferentes
! detentad'ores deI poder, asi como en la intensidad con la que funciona0
dichos controles. En la época de formación deI constitucionalismo, estas .ÀJ1.v>
controles fueron s610 eficaces entre eI gobierno ':-Ia corona- y el parIa- ~
menta. Posteriormente, este dualismo origina rio se transformó en la' c~
nocida conformación triangular deI poder, en la cual aI electorado le ~
corresponde una función de control, como árbitro entre los otros dos de- ~p.
tentadores deI pO,der. El punto critico en el que el elector entra en la
escena política se produce con el triunfo de Pitt (1784) en las elecciones
generales después de la coalición de Fox-North.20 Pero el reconocimiento
tot~I del.eIectorado como supremo detentador deI poder se hizo esperar
caSI un sI~lo en Inglaterra; fue en las reformas de 1867 y 1884 cuando se
democratIZó el ~erecho electoraI. La irrupción deI electorado, o deI crpue-.
blol>,en la. realIdad política debe ser atribuida a la teoria y práctica de
la R~yolucIón francesa. AI principio, la Asamblea constituyente de 1789
tendIÓ aI concepto de representaci6n de tipo élite tal como se encuentra
enMontesquieu. La Constitución de la Convenci6n (1793), estableció fir-
m~mente el principio de que el poder deI gobierno sólo deriva su legiti-
mIdad de la voluntad dei puebIo, e introdujo asi eI sufragio universal
(~ólo varones) como realización de la volonté générale de Rousseau. El
sIglo XIX a~eptó, como algo dado, la base democrática dei proceso dei
poder, poméndose ésta de manifiesto en la ampliación deI derecho de
voto, en las elecciones libres que expresan la verdadera voluntad deI elec-
torad~ y en la libre competición de los partidos políticos en los que se
orga~Izaba el electorado como detentador dei poder independiente. La.
.funcI6n de contraI se distribuye asi entre todos leis dete~tadores 'deI
poder: e~ gobierno, el parlamento y el electorado. iO)cl0J..'Y'lI9UJ\ClQ ~J)cV -Jv
. En :ste punto es necesario hacer una importante aclaración: la dis-~'
tnbucion deI poder político y el controI deI poder político no son dos
categorias iguales, sino que se diferencian. La distribución deI poder sig-
nifica en si un recíproco control deI poder. Cuando dos detentadores deI
20. 'Sobre est? se insiste e~ una de. las obras cJásicas deI parlamentarismo:
ROIlERT RE1J:sLOB, D,e parlamentansclle Reglerung in ihrer echten und ihrer unecltten
Form (TublOga, 1918),p~g. 18 y ss.; deI m.ismo, Le régime parlementaire (Paris, 1924},
pág. l~ y 55 •. C~~'.tamblén las notas criticas de ERNST FRAENKEL, Die reprasentative
und tlre plebtszrtare Komponente im demokratischen Verfassungsstaat, Tubinga lQj8'
pág. 53 y 55. ' . ,
 70 PROCESO POLfTICO Y TIPOS
"~--,,.
DE COBIEk •• J
~l
,
,

"'-. ANATOMiA DEL PROCESO GUBERNAMENTAL

71
I
poder en el ejercicio de una función, por ejemplo de la legislaci?~, están li ta a una autoridad' de tipo judicial,21 las formas diferentes de responsa-
• obligados a cooperar, no puede imponer el uno ai otro su oplm6n.~t r ""A.1" ~ ,DA"", bilidad a las que estaba sometido eI funcionario republicano en Roma
divisi6n de la función legislativa entre las dos cámaras .parlamentanas U:1 rW\bU. 'V<, 1 con relación aI cumplimiento de los deberes de su cargo, o la permanen-
en eI sistema bicameral, la exigencia de una confirmac16n deI Se~do w1J..JJJJ. te, sin ningún plazo de prescripción, responsabilidad de todos los funcio-
para un nombramiento hecho poreI presidente americano, la neceslda~ d.(] ~ / narios en la notable organización estatal de la república oligárquica vene-
de refrendo por eI gabinete dé un acto político deI mona~ca o dei pr~sl- ~ h "U'i'\- ciana. Aun dentro de un ambiente autocrático, la responsabilidad
dente de la república, eI plebiscito prescrito para la enmlen~ conshtu- --;""'\r~ personaI de los funcionarios subordinados frente aI único detentador dei
donaI-todos éstos son ejemplos de la función de controI en vtrtud ~e la ~ poder es un requisito indispensable deI monopolio deI poder.l\~
Constitución, según la cuaI un acto político s6Io será eficaz c.uan.dodiver-, La responsabilidad como instituci6n de controI constitucional es ntieva-~
sos detentadores dei poder participan y cooperan en su realizacl6n. Per ~ mente una invenci6n de los ingle~es. Sustituy6 las previas y toscas formas
la distribuCi6n deI poder no agota la esenc.ia de controlar el poder. APar;] (Q ~ de responsabilidad penal por medi o de la acusaci6n (impeachment) y ác-
te de las indicadas, existen unas técnicas dei contrai autón~mas que el ().l..tJJj~ tos semejantes de la justicia legislativa (bills of attainder), usadas por el
dete~tador dei poder puede' usar discrecional e independlentementei i pa.rlamento contra los consejeros y funcionarios dei rey .•La importancia
eI detentador dei poder es libre de aplicarIas, es decir, puede hacerlo, : de la responsabilidad política para el control constitucional deI poder polí-
pero no está obligado a ~llo. Así, pues, ,éstas téc~cas no apa.recen nece- ! tico dificilmente puede ser sobrestimada. Fue eI ariete racional que eI
sariamente en el proceso político.' Se pueden citar como eJemplos: eI , constitucio~smo us6 frente a la sunllsi6n mística de los destinatarios deI
voto de no confianza dei parlamento aI gobiemo; el d~recho deI gObiemOj~ d.-e poder bajo la autoridad de origen divino deI gobiemo. Cuando eI principio
a disolver eI parlamento; eI derecho deI electorado a re~hazar en un pIe- WJ.Juf0J;) de "la responsabilidad política estuvo incorporado aI proceso político, fue
biscito una ley emitida por eI parlamento y por eI goble~oi .e~veto deI dJJ ~ posible privar aIgobiemo o aI parlamento que estuviesen en el cargo deI
presidente americano, a una Iey deI Congreso; eI derecho JudiCial a con- ctt. ~ derecho a ejercer eI poder, pudiendo ser destituldos y sustituidos de una
trolar la constitucionalidad de las leyes. deI Congreso o dei, Parlamento. ' forma Constitucional, es decir, sin recurrir a la fuerza o la violenciâ.
Todos éstos son medias de contraI aut6nomos y están reservados a un : La responsabilidad política se institucionaIiza según eI tipo de gobier~
ci~terminado deÚmtador dei poder, que los ejerce independientemente de ; no en eI voto de no confianza deI parlamento aI gobiemo; en la posibi-
la acci6n de los otros. En el Estado constitucional, la función de control tO ~ lidad concedida aI gobierno de disoIver el parlamento;' y finalmente, en
es doble: por una parte consiste en el hecho de que un acto estatal sólo ~h~ Ia~ nuevas elecciones por medio de las cuales eI pue~Io puede confirmar
tiene lugar cuando los diversos detentadores deI poder están dispuestos r" o ,rechazar a los detentadores de cargos parlamentanos o gubemamenta-
a una común actuación. Aqui se da el controI por la distribución' deI pc- ~E Ies. ],.a responsabilidad polltica se ha convertido en la técnica más eficaz
der. Pero el control puede también consistir en que un detentador deI 1: para controlar aI detentador deI poder~~ ~ cl\. ~O\fJV<Nb
poder impida la realización de un acto estatal, o que ponga en juego su r. Y aplicando abora la categoria dei controI polltico en los sistemas
existencia como ocurre en el caso de un voto de no confianza deI parla- ~fi políticos deI constitucionalismo y de la autocracia: eI constitucionalismo
mento aI gobierno, o la disolución deI parlamento por eI gobierno. Aqui li; no es soIamente un gobierno con una base de Estado de derecho; sino
se da eI control autónomo deI poder. Distribución y controI deI pOder'n ro ~ que significa un gobiemo responsable. Un gobierno se puede consideràr
sou en todas las circunstancias idénticos.jEI punto critico de la fundó ~ como responsable cuando eI ejercicio deI poder político está distribuído
de controI político yace en la posibilidad de exigir responsabilidad políti- (jJ,.. "iJ.,""' y controlado entre diversos detenta dores dei poder. Las técnicas deI con-
ca. Existe responsabilidad pO,líticacuandõ un determinado detentador d~l ~r" trol en ~u t?talidad están aneladas .en la c?nstitución. La supremacia de
poder tiene que dar cuenta a otro detent~dor deI p.oder sobre el.cumplt- (o ~~%.o la constltuclón~s el remate de un SIstema Integral de c~ntroles políticos.
miento de la fundón que le ha sido asignada, por eJemplo, eI gob1emo aI c4 ~"".'"
parlamento, el parlamento ai gobiemo y, en último término, ambos'aI
- .~\ ~ <D cmv/v,'
.i. eJ ~~,I lt,Cl( .tll::,
~ 'FVV~
electorado.
La responsabilidad política es también una ,~~~nción dei constitucic-
nalismo moderno. La responsabilidad de un funcionario eleg~dofue una.
r~:
21. EI funcionaria estaba some tido no s610 a la.clokimasia -Ia investigaci6n 50-
bre su conducta intachable como ciudadano y su lealtad democrática antes de ocupar
institución perfectamente corriente en el constitucionalismo d e 1a Ant 1- irt, el cargo-,
el período sino iambién
de é5te, ante ala un intenso
logistai examen (Cfr.
y euthynoi deI ejercicio de su cargo, tra5 finalizar
GEORC BUSOLT,Griecltische Staats-
güedad; asi, por ejemplo, los funcionarios atenienses tenían que dar cuen- J.:... kunde (Parte lI, de HEINRICH SVODODA) (Munich. 1926), pág5. 1072y S5" 1076y 55.
1
;~.
I

)
72 PROCESO POL1TICO

EI gobierno a~crá~~cterizado'
Y TIPOS DE GOBIE~_
~ .....•
por la ausenda de cuaI-
/.
quier tipo de técnicas por las cuales se pudiese hacer real la responsa-
bilidad política deI único detenta dor deI poder; la revolución es aqui la .
ultima ratio. El poder no está sometido a ningún límite, está fuera de
cualquiér control polItico. Caso de que estuviese subordinado a otro
detentador deI poder que estuviera en situación de controlarle, eI sistema
habría dejado de ser autocrático.

(\AP1TULO I

LOS TIPOS DE GOB ERNO E LA AUTOCRACIA

LA CLAVE PARA LA CLASIF CACI6N DE LOS TIPOS DE GOBIERNO

En los capítulos precedentes e ha pues o la base con la cuaI se puede

ahora abordar la investigación d los elem tos que diferencian los diver- "
50S tipos de gobierno que, a lo rgo de] historia, han aparecido en eI
marco de los dos sistemas polí 'cos de 1 autocracia y de] constitucio-
nalismo. Como clave servirá la stinciónrtre distribución y concentra-
cióo d~l ejercicio deI poder polit co.
EI sistema político de la au racia se caracteriza por ]a existencia
de un único detenta dor deI pode cuya co etencia abarca ]a función de
tomar la decisión política fund mental, asi como su ejecuciôn, y que
I
además está libre de cua]quier c tro] efica~. En oposición a esto, eI cons-
titucionalismo presenta un siste a POlítico\ell eI cuaI coexisten diversos
e independientes detentadores 1 poder que cooperan en la formación
de ]a voluntad estatal. I
En la ordenación específica d los dispositivos para eI interjuego y la
I
coordinación de los diferentes d tentadores deI poder en la decisión po-
lítica, ]a ejecución de dicha de isión y eI controI político, proceso éste
que conduce a la formación de a vOluntad~estata1, yace él criterio dife-
renciador d~ los divers.os tipos e gobiernos constituciona1es.
Sin emb.rgo, es necesario t er bien cl ro que pese aI carácter fun-
damental de "la dicotomia de ] s sistemas fi olíticos, tanto «autocracia»
como -constitucionalismo. ¥>n onceptos g néricos. Dentro de cada uno
I,
o ., ~ •
de estas sistemas se producen nsiderab]e variaciones en la configura-
b", dón deI orden deI poder, que e tará cada Jez determinado por la tradi-
ción nacional de la correspondi nte sociedatl estatal y por e1 clima socio-
político de un determinado per odo histórico. La distinción se complica
todavia más por ]a existencia de ituacionesl transitarias y configuracianes
intermedias, fenômeno que ha dado lugar a que se desarrolle una especie