Inclusi6n social

y desarrollo econ6mico
en Amkrica Latina

Editado por
Mayra Buuinic',
Jacqueline Muzza y
Juliana Pungiluppi
con Ruthanne Deutsch

Banco Interamericano de Desarrollo

 Introducci6n: la inclusi6n social en AmCrica Latina

Mayra Buvinit

E n America Latina existe hoy un re~lovadoactivismo social,

colno tambiin una nueva generaci6n de politicas sociales. S61o
considirense, a ~iiodode ejemplo, Ins numerosas medidas de
accicin afirn~ativadestinadas a superar la centenaria exclusi6n tle 10s
pueblos indigenas y 10s afrodescendientes. La inclusidn social ha pa-
sado a ser un antidoto contra la pobreza y la tlesigualdad recalci-
trantes, contra 10s desajustes asociados con la globalizaci6n y contra
el descontento generalizado con politicas pasadns. En el nuevo siglo,
AmCrica Latina va asemejindose a Europa, dondc Ins iniciativas pil-
blicas para combatir la exclusidn social, qile datan de la decadn de
1980, est6n s6lidamente incorporadas a la politica social tanto a
nivel regional conlo nacional (vkanse los cnpitulos 7-9).
Algunas iniciativas de politica pioneras en America Latina sc
remontan a 10s liltimos aiios de la decada de 1980 y principios. tie la
decada de 1990. Un eje~ilploes la Constituci6n colombiana de 199 1,
que otorg6 reconocimiento a la diversidad ktnica y cultural como
principio fundamental del Estado. Y durance 10s illtirnos tres a cinco
aiios, se ha multiplicado notablemente la actividad de 10s gobiernos
para promover la inclusi6n social:

En Brasil se cre6 un Programa Nacional dc Acci6n Afirmativa

mediante un decreto presidential fecliado en mayo de 2002; se
ha adoptado 1111 sistema de cuotas raciales para la contrataci6n
de personal en depe~ldenciasp6blicas, y cn la actualidad sc rc-
scrvan vacantes para afrodescendientes en las principales uni-
versidades priblicas.
 Mixico nproh6 legislacidn antidiscriminatoria de amplia cober-
ti1r;i (vknse el capitulo 6 ) .
En Peril, u l i n Icy de 1997 dcclara ilegal la discrinlinacicin racial.
Varios proyectos de desarrollo integrado nborda~ilas rcstriccio-
lies que eufrentan pohlaciol~esexcluidns, tales coltlo los garifunas
en Honduras, 10s pueblos indigenas en Chile, 10s afrodescen-
dicntes en la costa del Pacifico en Colombia y las personas con
discapacidad en MCxico y Nicaragua.
iA qilC se debe el nuevo interis en estas politicas? Dorante la
illtima dicada, m a conjunci6n de hechos -especialmente la aten-
cidn n cuestiones sociales en la 6ltima Curnbre de las Americas cele-
brada en Quebec en 2001, la Conferencia de la Mujer de las Nacio-
lies Unidas (1995), la Cumbre Social de las Naciones Unidas (1996)
y la Conferencia de las Naciones Unidas contra el Racismo (2001)-
liizo qile la inclusi6n social se destacara como un objetivo importan-
te de las politicas y dio ilnpulso (y asignd folidos) a estas iniciativas.
Esre interis se vio estilnulado por avalices en la pronlocidn de la
solidaridad ciildadana y 10s derechos sociales que enfatizan proble-
lnas distributivos en ttrminos de grupos y no de individuos. Tam-
biCn !inn jugndo un papel relevante los trabajos de Amartya Sen (1999)
y otros nutores sohre Ins complementariedades que existen entre 10s
dereclios y objetivos de desarrollo.
Los a~lteceder~tesestructuralcs incluyen la globalizacidri y el for-
talecimiento de la dernocracia. La globalizacibn, que recolnpensa el
trabajo altamente calificndo par sobre aquel de poca calificacicin, ha
intensificado las desigualdades salariales en la regidn y las ha hecho
ni6s visibles (Bouillon, BuviniC y Jarque, 2004). Las desigualdades
salarinles y de ingreso so11 dimensiones criticas de la exclirsi611, ya
sea como causas o como cotlsecue~lciasde estas prhcticas (ukase el
capitl~lo2). Conlo requisitos de la democracia aparecen una cre-
ciente participaci6n civica y u11 incremento en las demandas socia-
les. Las mujeres, 10s pueblos indigenas, las personas con discapacidad
y, mSs recientemente, 10s afrodescendientes, hacen oir su voz cada
vez 1116sen el proceso de disefio de politicas. Por liltirno, el iliteris
en la iuclusidn social en AmCricn Latiua es un intento de 10s gobier-
nos de responder con nuevas medidas a una opinidn generalizada
sobre la incapacidad que han tenido 10s pnsadiglnas de desarrollo
vigentes para abordar problcmas sociales ncucinntcs y dcsigualdndcs
hist6ricas.
Como reflejo de este nuevo interb, 10s organis~nosinter~lacio-
nales de desarrollo han adoptado la meta de la inclusi6n social y han
dado apoyo a la investigacicin sobre las causas de la pobreza y la
desigualdad y las rnedidas para corregir la exclusibn (Gacitba, Sojo y
Davis, 2001; Behrman, Gaviria y SzCkely, 2003). Este capitulo rcsu-
me algunos de 10s primeros datos obtenidos y proporciona un mar-
co de referencia para prornover la inclusidn social en la regidn.
<Qu6 es exactamente la inclusi6n social?
El concept0 de exclusi6n social es amplio y puede tener diferentes
significados. Sin embargo, existe consenso general sobre sus carac-
teristicas esenciales, sus priricipales indicadores y el modo en que sc
relaciona con la pobreza y la desigualdad (Sen, 2000; Bourguignon,
1999; Rodgers, Gore y Figueiredo, 1995). La insuficiencia en el in-
greso es fundamental, pero se entiende que la exclusidn social se
refiere a un conjunto ~ i i i samplio de circunstancias que la pobreza.
La exclusidn social est5 rnis estrechamente relacionada con el con-
cepto de pobreza relativa que con el de pobreza absoluta y, por tan-
to, indisolublemente vi~~ci~lada con la desigualdad. Se refiere no s61o
a la distribuci6n del ingreso y 10s activos (tal corno lo I~aceel anilisis
de pobreza), sino tambiCn a las privaciones sociales y a la falta de
voz y poder en la sociedad.
En AmCrica Latina, dicha falta de voz y poder se refleja quizri
con mayor claridad en la escasa representacicin de 10s grupos cxclui-
dos en la toma de decisiones politicas. Por cjemplo, en 2002 sBlo el
4,4 % de.los diputados y diputadas brasileiios tenia ascendencia afri-
cana, si bien este grupo conforrna casi la mitad de la poblacidn de
Brasil Vornal a Tribuna de Santos, 29 de julio de 2002). Y si bien la
participacibn femenina en las legislaturas ha experilnentado 1111 r6-
pido incremento durante 10s liltimos cinco afios, las mujeres s61o
represelltan el 17% de las bancas en el Senado y cl 13% en la CBma-
6 INTROVUCCI~N:
1.A I N c I . U S I ~ N SOCIAI. EN A L I ~ R I CLATINA
A
ra de diputados del Congreso en 26 paises (Conferencia sobre
Liderazgo Femenino de las Americas, 2001).
La exclusi6n social es "la incapacidad del individuo de partici-
par en el fulicionamiento bisico politico, social y econdmico cle la
sociedad en que vive" (Tsakloglou y Papadopoulos, 2001). 0, en
tkrminos mlis concisos, es "la negaci6ti del acceso igualitario a las
oportunidades que deter~ninadosgrupos de la sociedad imponen a
otros" (Behrman, Gaviria y Szekely, 2003). La primera definicidn
proporciona el rango de conductas afectadas por la exclusidn y se-
ilnla sit carictcr ~iiultitlime~isio~ial.
La s e g ~ ~ n ddestaca
a dos rasgos
que quiz6 Sean 10s m6s caracteristicos de la exclusibn: el hecho de
que afecta a grupos cultural~iientedefinidos y que se encuentra
itimersa en las interacciones sociales.
La exclusidn social se produce si la pertenencia a un grupo tietie
un impact0 considerable sobre el acceso a oportunidades qile tiene
el individuo y si las interacciones sociales etitre grupos ocurren en el
marco de una relacidn de autoridad/subordinacidn. La caracteristica
grupal plantea la tiecesidad de reconsiderar el enfoque individual en
la pobreza y la desigualdad que prevalece en la agenda de desarrollo,
para concentrarse en cambio en la dirnensidn desatendida de las des-
igualdades entre grupos 11 "horizontales", que reducen el bienestar
individual por sobre la desigi~aldadindividual (Stewart, 2001). El
aspect0 relacional destaca la importancia de 10s activos sociales y
culturales y no s61o la de 10s activos econdniicos en el anlilisis de In
pobreza, y subraya la tiaruraleza activa y deliberada de la exclusidn
(Figueroa, 2001 ; Gore, 1995; Sen, 2000).
La exc!usidn no es inevitable. Es el resultado de procesos socia-
les y culturalcs. De nci~erdocon lo expuesto por Agglcton, Parkcr y
Maluwa en el capitulo 15 de este libro, "la exclusidn social no es
producto del azar, debe haber un agente que la produzca". Asimis-
mo, la exclusidn social es arbitraria: las personas son excluidas debi-
do a caracterfsticas adscritas antes que adquiridas, que estin al mar-
gen de la agencia o responsabilidad del individuo.
Existe consenso respecto de que la exclusi6n social posee di-
niensiones tatito espaciales como intergeneracionales y que se carnc-
teriza por ser permanente antes que transitoria. La segregaciijn resi-
dencial en las ciudades bolivianas lnuestra la dimensiin espacial de
la exclusicin: 10s individuos pertenecientes a pi~eblosindigenas qilc
habitan en barrios iudigcnas segrcgndos ricncn una pcor sitllaci6n
(en tCrminos de ingreso) que qt~ienesvivcn en barrios niixtos (Gmy-
Molina, Perez de Rada y Sojo, 2003). La segregacidn espacial dc la
exclusidn sugiere la ventaja de 10s esquemas y politicas de descentra-
lizacidn que emplean la focalizacidn territorial.
La dirnensidn ititergeneracional rle la exclusi6n condena a Ins
personas a condiciones de pobreza durantc gcncracioncs. En In rc-
gi6n este heclio se evidelicia qitizi con niayor cl;iritlad ell los nivcles
sostenidamente m4s bajos de logro acadCmico de 10s nifios indigc-
nas. En Per6, por ejemplo, 10s datos correspondientes a 1994 dc-
mostraron que mientras el 36% de 10s nifios pobres no indigcnils
cotnpletaba la ensefianza secundaria, s61o el 23% de 10s nilios po-
bres indigenas lograba este nivel (Morin, Castalieda y Aldiz-Carroll,
2003). En Mexico, 10s niiios que hablan solamente lenguas indige-
nas tienen un desempeiio inferior en la escuela que aquellos nifios
que son bilingiies y hablan tambiin espaiiol (Pkirker, Rubalcava y
Teruel, 2003).
Con el objeto de combatir esta naturaleza permanente de la ex-
clusidn, es necesario complementar la proteccidn social y otras uic-
didas disefiadas para ayudar a 10s pobres a corto plazo a hacer frentc
a circunstancias adversas con politicas de ninyor coberrurn qlle cs-
pandan el acceso a las oportunidades. La cnractcristica intergcnc-
racional seiiala tambikn la importancia de la comunidad y la familiu
en el diseiio de politicas para impedir la transmisiijn de desventajas
entre generaciones.
En virtud de estas caracteristicas, 10s indicadores para uictlir 1;i
exclusiijn e inclusidn social se agrupan en siete categorias generales:
Mediciones de pobreza, que incluyen la profundidad de la po-
breza y mediciones de desigualdad.
Acceso a servicios sociales de calidad (entre ellos, salud, educacidn
y vivienda) y a recursos productivos (tierra, capital, tecnologia).
Acceso a infraestructura fisica, por ejemplo, agua, servicios sa-
nitarios y transporte.
8 INTRC)I)UCCI~N:
[.A INCL.US~ONSOCIAL EN A ~ I ~ RLATIN,\
ICA
Acceso a mercados de trabajo y participaci6n en ellos.
Indicadores de participaci6n social y de capital social.
I~idicadoresde justicia y participaci6n politics.
Indicadores de violencia (incluido el liomicidio) y victimizaci6n.
Caracteristicas comunes de las poblaciones excluidas
La exclusi6n social est6 tallada en la historia de Amirica Latina. Es
producto de la explotaci6n colo~iialde 10s recursos y linbitantes
aut6ctonos, incluidos la trata de csclavos africanos y el trabajo for-
zado de 10s pueblos indigenas. Y es producto de dicadas, o bien de
siglos, de persistente desigualdad. Las poblaciones con ulia liistoria
de exclusi6n tienen historias, identidades sociales y agendas diferen-
tes, y el origen de su exclusibn es 6nico. Sin embargo, todos ellos
comparten caracteristicas y niecanis~noscornuties de exclusibn.
Invisibilidad
En primer lugar, y quizh de manera mhs caracteristica, 10s grupos
socialmente excluidos son irivisibles en las estadfsticas oficiales (cen-
sos y encuestas gubernamentales). America Latina sabe m5s sobre la
diversidad de su producci6n industrial que sobre la diversidad de
sus pueblos. La invisibilidad numCrica de 10s grupos socinlmente
excluidos refleja y refuerza su exclusi6n. Por ejemplo, nienos de un
tercio de 10s paises de la regi6n dispone de estadisticas oficiales so-
bre afrodescendientes, a pesar de que suman entre 8 0 y 150 millo-
lies de personas. Los paises a ~nenudorecoyilan algo de informncibn
ncerca de 10s pueblos indigenas, per0 estos datos suelen ser insufi-
cientes y poco confiables.
En 10s 6ltimos afios, Mexico y Paraguay I ~ a ni~istituidocensos
especiales para proporcionar informaci6n niris completa acerca dc
las caracterfsticas y necesidades de 10s pueblos indigenas. S61o Bra-
sil, Chile y Nicaragua han comenzado sistemhticamente a recopilar
informacidn acerca de personas con discapacidad, cuyo nilmero sc
estima entre el 5 % y el 15% de la poblaci6n de la regi611. Y 10s datos
sobre la mujer en situaci61i de pobreza son particular~nenteescasos.
Los grupos excluidos, que comparten pobrezn y falta de oportuni-
dndes, constituyen el sector mris numeroso cutrc 10s pobrcs. En Bo-
livia, Guateniala y Perli los grupos ktnicos alcanzan el 60% de quie-
nes viven por debajo de la linea de pobrcza (BID, 2003; Patrinos,
2000). En Brasil, 10s afrodescendie~ites(pretos y pardos) t i c ~ i c ~uni
nivel de desarrollo hunia~iosignificativamente inferior (medido de
acuerdo con el indice de Desarrollo Humano tlc las Naciones Uni-
das) que el de 10s brasilefios no africanos (Pantano y Deutsch, 2001).
Las mujeres de 10s sectores excluidos tienen Inenores ingresos y bien-
estar si se comparan con todos 10s otros grupos.
La pobreza de 10s grupos socialmentc cxcluidos cs permanentc
antes que transitoria. Y a menos que se la aborde especificamente por
medio de una amplia gania de inversiones sociales, persiste por gene-
raciones, condenando a 10s individuos a la po11re-r.a.1'01.ejeniplo, cu
Guatemala en 1998, las mujeres no indigenas de 58 afios tenian cerca
de dos afios m9s de escolaridad completa que las mujeres indigenas
del mismo grupo de edad. Pero para las guatemaltecas mhs jdvenes, de
23 afios, la diferencia era alin mayor: dos aiios y medio entre mujeres
indigenas y no indigenas (Duryea, Cox-Edwards y Urcto, 2001).
Estigma y discriminaci6n
La pobreza y las desventajas que resultan de la exclusibn social suelen
producir estigma y discriminacibn. La estigniatizacibn asocia las difc-
rencias humanas cornpartidas por un grupo con atributos negativos
que separan a 10s individuos entre "~~osotros" y "cllos", y rcducc cl
estatus dc "ellos". Las diferencias de potlcr est6n en la esencia de lo
que es el estigma, debido a que 10s grupos con escaso poder no estin
en condiciones de estigmatizar a otros (Link y Phelau, 2001). El estig-
ma influye significativamente en la distribuci6n de oportunidades de
vida. Puede significar el cuniplimiento de una profecia y conducir a la
autoexclusi6n. Puede producir discrirninacion directa. Apela a Ins cull-
cepciones bisicas acerca de las personas y qui&nesson (Loury, 2002).
Existe evidencia creciente de investigaciones sobre el cstigma dc vivir
con VIHISIDA (Aggleton, Parker y Maluwa, 2002; OMS, 2002).
 La discriminacibn, una consecuencia frecuente del estigma, es
otra caracteristica que comparten 10s grupos excluidos. La discrimi-
naci6n puede ser resultado de la imposici6n social o de la "auto-
discriminaci6nW,en la que la herencia de discriminacibn pasada des-
alienta a 10s individuos a postularse para determinados empleos,
concurrir a centros de salud o defender sus derechos. En AmCrica
Latina existe evidencia suficielite de discriminacibn salarial en el
mercado laboral que afecta a las mujeres, a 10s pueblos indigenas y a
10s afrodescendientes (Deutsch et al., 2002; Patrinos, 2000; Arias,
Yamada y Tejerina, 2002; Mezzera, 2002). Esta discriminaci6n sala-
rial persiste al controlar por la educaci6n y la experiencia.
Ademls de la discriminaci6n salarial que resulta en diferencin-
les de pago por un mismo trabajo, 10s miembros de grupos excluidos
tienen menores posibilidades de obtener empleo en sectores con
mejores salarios, debido a 10s procesos de segregaci6n ocupacional
que segmentan el lnercado laboral (Deutsch et al., 2002). En el capi-
tulo 12 del presente volumen se analizan 10s diferenciales de ingre-
sos en zonas urbanas de Perli por ~nediode una escala de intensidad
racial del 1 al 10. Los autores encuentran evidencia de segregaci6n
ocupacional y discriminaci6n salarial. Los individuos predominan-
temente blancos acceden a rnejores puestos de trabajo (en el sector
de servicios) y obtienen salarios mls elevados que 10s individuos
predoniinantemente indigenas.
Desventajas mumulatiuas
Los sectores socialmente excluidos sufren desventajas acumulativas
cuando las personas presentan dos o mls de las caracteristicas ads-
critas que conducen a la exclusi6n de grupos. En Honduras, 10s
garifunas, un grupo de afrodescendientes, exhibe uno de 10s m6s
altos indices de VIH/SIDA en la regibn. El estigma asociado con el
VIHISIDA se basa en 10s prejuicios de gCnero y 10s refuerza. Por
ello, suele culparse mis a las mujeres que a 10s hombres por padecer
VIHISIDA y son ellas quienes sufren mayor estigma que sus contra-
partes de sexo masculine (Unaids, 2002).
En America Latina, la situacidn de la mujer pro~nedioha nlejo-
rado notablemente durante las liltimas dkcadas. No obstante, datos
desagregados demuestran que las mujeres negras, indigenas y aque-
llas pertenecientes a otros grupos socialmente excluidos se han que-
dado atrhs y sufren discrirninacibn compuesta. Se las excluye de
puestos de trabajo para mujeres debido a su origen racial, y se las
excluye de puestos de trabajo para honibrcs por el hecho dc scr
tnujeres (Crenshaw, 2000). En Brasil, datos cle 1999 sobre ingresos
promedio en Areas urbanas itidican que 10s hombres blaricos obtu-
vieron 10s mejores resultados en cl mercado laboral mientrns qilc Ills
niujeres negras obtuvieron 10s yeores, con el nivel de ingresos mAs
bajo. Las mujeres blancas tuvieroli i~igresosmlis altos que los honi-
bres negros, per0 s61o por su mayor nivel educational. Con el tnis-
mo nivel de escolaridad, 10s ingresos de las mujeres blancas fueron
menores que 10s de 10s hombres negros. Ello permite inferir que la
transnlisi6n intergeneracional de bajos logros acadimicos restri~ige
severamente las oportunidades de 10s afrodescendientes. Pero si iste
no fuese el caso, el factor gCnero se impolidria sobre el factor raza
en tCrminos de restriccibn de oportunidades en el mercado laboral
(Mezzera, 2002).
Opciones de politica
Las politicas que favorecen la inclusi6n demandan inversiones p i -
blicas para corregir desequilibrios tanto en el acceso a servicios de
calidad como a recursos productivos y politicos. Sus esfuerzos estrin
dirigidos a "nivelar el calnpo de acci6nWy crenr 1111 entorno qlle
facilite que 10s excluidos ejerzan su agencin. En America Latina,
muchos de 10s elementos individuales dc una estrategia alnplia de
inclusi6n 11an existido durante afios en fonna fragmenrada. Sin em-
bargo, las politicas que favorecen la inclusi6n son en su mayoria
nuevas y se encuentran en evolucibn. Y existe escasa inforriiaci6n
acerca de lo que funciona, c6mo funciona y cuhnto cuesta.
Incluso ilna revisibn sucinta de la expericncia rcciente ofrccc
una abundance recopilacibn de actividades destinadas a abordar Ins
caracterisricas cornpartidas de la exclusicin (cuadro L. I ) :
Cuadro 1.1 Ejemplos de Iniciativas de inclusidn soclal en America Latins
Caracteristlcas
comunes de la Acclones e
exclual6n lnstrumentos'
1. lnvisibilidad Visibilidad, diversidad
promovida poc
Estadlsticas gubernamen-
tales (censos, encuestas)
Leyes constitudonales
sobre diversidad
multicultural, reconoci-
miento legal de territorios
autbnomos
Curriculum multicultural y
educacl6n bilingue
' Las acciones y 10s instrumen\os pueden abordar mAs de una caracterislica de la exc\usl6n
(Conlmuac16ncuadro 1 1 )
Caracterlstlcas
comunes de la Acclones e
EJemplos exclusldn
2. Pobreza
eslructural y
desventaja
Argentina: Tanto las encuestas de
hogares como 10s censos nacionales
incluyen preguntas de autoidenti-
ficacibn para 19 grupos indigenas.
BrasW: Recopila datos sobre raza y
origen Btnico tanto en censos como
en encuestas de hogares en las
categorias de negro, blanco e
indigena.
Colombia: Preguntas basadas en la
autoidentificacibny para grupos
indlgenas presentadas en su idioma.
Honduras, Ecuador y Nicaragua: Estbn
fortaleciendo sus of'iinas de censos
y estadisticas para incluir raza y
origen Btnko en luturos censos.
Reconocimiento de naciones
multiiulturales: Bolivia, Colombia,
Ecuador, MBxico, Paraguay.
Reconocimiento de pueblos Indigenas
como grupos caracterlsticos con
derechos constitucionales especifi-
cos: Argentina, Bolivia, Brasil,
Colombia, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, MBxico.
Nicaragua, PanamB, Peni, Venezuela.
Reconocimiento del derecho consuetudi-
nario indigena: Bolivia, Colombia.
Ecuador, Nicaragua, PanamB. Peni.
Reconocimiento de jurisdicciones
especiales para que los pueblos
indlgenas ejerzan funciones
jurisdlccionales dentro de sus
territorios, o reconocimiento de
sistemas legales de territorios
aut6nomos: Colombla, Peni.
Chile: Programa bilingire desde 1993.
Colombia: Curriculum de estudios
afrocdombianos, Ministerio de
Educacibn.
Ecuador: Sistema educative bilingiie
desde 1988.
lnstrumentos Ejemplos
Amones localizadas y
organismos especializa-
dos para incrementar 10s
acfivos y oporlunidades de
10s pobres mediante:
SubsidioS para la Brasil: Programa de diversidad en el
educacibn y la salud que acceso a la educacion superior del
incluyen becas lnstituto Rio Branco: ofrece cursos
preparatorios para el ingreso de
afrodescendientes en el sewicio
exterior; establece cupos de ingreso
para afrodescendientes en universl-
dades estatales del Estado de Rio de
Janeiro y en la Universidad Estatal
de Bahia.
Colomb~a:Programas subsidiados para
afrodescendientes (desde 1999).
MBxico: Provisibn de becas para
afromexicanos en Oaxaca.
Desarrollo local y regional Chile: Prograrna especial de linanciaci6n
para el desarroilo indigena.
Nicaragua, Guatemala: Programas de
desarrollo de la Costa AIIBnlica.
PanamB: Proyecto DariBn.
Reforma agraria y Colombia: Ley 70/1993, Plan para el
titulacibn desarrollo afrocolombiano.
Ecuador y Chile (para grupos indige-
nas): programa de refonna agraria y
litulacidn.
Organismos gubarnamen- Argentina. Colombia: Divisidn Gene!al
tales especializados de Asunlos Indigenas del Minislerlo
del Inlerior.
Bolivia, Ecuador: Ministerio de Asuntos
Etnicos.
Brasil: Secretaria Especial para la
Promocibn de la igualdad Racial.
grupo lemitico de trabajo sobre
dlscriminaci6n racial, consejos
nacionales y locales para combal~rla
discriminacibn, grupo de trabajo para
la eliminacibn de la discriminacibn
relativa al empleo y ocupacional.
grupo de trabajo interministerial para
la promoci6n de la poblaci6n
afrobrasileiia.
Costa Rica: Consejo Nacional Indigena.

(Continuacidn cuedm I. 1 )
Caracteristlcas
comunes de la ACGloneS e
exclusl6n Instrumentos'
Proteccidn social
3. Estigma Tobrancia, solidaridad y
empoderamiento promovi-
dos por.
Campahas de comunlca.
cibn y educacidn para
modiicar estereotlpos
Fortalecimlento de las
organizadones de
cabikleo en la sociedad
civil
4. Dlscrimlnacidn Nivelacldn del campo de
accidn mediante:
Pollticas preferenciales,
que Inctuyen becas, c u p s
para la contratacibn de
personal y para 10s
partidos poiibos, etcetera Bolivia. Brasil, Costa Rica, Guatemala,
Ejemplos
MBxico: Comlsih independienle para la
red& de byes
antidiscriminatorias, Alto Comislona-
do para Personas con
Discapacldades, lnstituto de la
Juventud del Distrito Federal.
En casi todos los palses: Dependencias
o ministerlos de la mujer.
Colombia: Programa de emergencla
social.
Guyana: Programa de rnejoramiento del
impact0 social.
Jamaica: Programa de reforma de la red
de seguridad social.
MBxico y Nicaragua: Programas de
transferencia segun dernanda.
- tura y 10s sewicios para
Argentina: Programa Nacional del SIDA.
Brasil: Programa de enfermedades de
transmisbn sexual y SIDA.
Brasil: Programa ComunMade Soliddria,
G N ~ Qde trabajo del CaribeIAmBrica
Latina (redes sobre exclusibn social y
reforma agraria).
Costa Ria: Fundacidn Arias para la paz
y el progreso humano (brinda a p y o
a redes de ONG).
Argentina, Bolivia, Brasll, Costa Rica.
Ecuadoc. Mhxlco, Panama, Per&
Repmka Dominicans. Venezuela:
cupos por gdnero.
Nicaragua, Panad, Venezuela:
Cupos para personas con
discapacidad.
Brasil: Programa nacionai de accidn
afinnativa (Decrelo del Poder
Ejecutiio 4.228) para focaiizar la
contratacidn de afrodescendientes,
muieres y personas con
discapacidad (en un minlmo del
20%).
(Continuaci6ncuadm 1.1 )
Caracterlstlcas
comunes de la Acclones e
exclusl6n Instrumentosl Ejemplos
Brasil, Colombia (desde la promulgacion
de la Constiluci6n de 1991): Cupos
para grupos Blnicos.
Colombia: La ley establece que el 30?&
de 10s puestos de decision en el
gobierno debera estar ocupado por
mujeres.
Venezuela: Se reservan Ires bancas en
la legislatura para grupos indigenas.
Sanci6n y puesta en Bolivia. Brasil, Costa Rica. Ecuador.
vigencia de legislacidn Guatemala, MBxico. Nicaragua.
antidiscriminatoria Panama, Peru, Venezuela: Protec-
cion civil para grupos socialmenle
excluidos contra la discriminacion en
areas clave, tales como empleo,
vivienda, educacion, agremiaciM y
provisi6n de productos y seivicios.
Rediseiio de la infraestruc- Brasil: La revitalizacib uhana de Rio
incrementalel acceso
de Janeiro incremenla el acceso de
las personas con discapacidad.
Chile: Se otorgan 10 puntos extra a
personas con discapacidades que se
presenten para obtener subsidios
p&licos o en programas de vivienda.
Colombia: El Museo Nacional es un silio
"donde todo el mundo ve".
MBxico: El acceso a edificlos ptjblicos de
personas con discapacidad ha
mejorado mediante la construcci6n
de rampas y la provision de
transporte publio adecuado.
Intermediaci6ny capacita- Argentina: Argentina Joven.
ci6n para el mercado Chlle: Chile Joven.
laboral Chile: Programa regional para incremen-
tar el acceso de las personas ciegas
a la tuerza laboral.
Mdxico: Probecat: programa Sedesol
para jefas de hogar.
Peru: Projoven.
5. Desventajas lncremenlo de 10s activos
acumulalivas y /as opotlunidades para
10s sectores doblemente
excluidos medianle la
focallzecidn de servicios y
recurnos, el
empoderamienlo y la
construccidn de una base
comcin de apoyo
I
Hacer visible lo invisible en Ins estadisticas.
I
Quebrar la tratlsniisidn intergeneracional de 13 desventaja.
I Expandir el acceso al enlpleo y a 10s mercados de ticrra y dc
capital.
Impletnentnr proyectos de desarrollo local integrado.
Combatir el estigina y la discriniinacidn mediante leyes y politi-
cas preferenciales.
Otorgar poder a 10s grupos socialmente excluidos.
Hacer visible lo invisible en las estadisticas
Incrementar la capacidad para recopilar infortnaci3n desagregada
por gCnero, raza y origen itnico, discapacidad, edad y otros factores
asociados a la exclusidn constituye un paso bisico para 10s gobier-
nos en la promoci6n de la inclusidn. Esta informaci6n resulta funda-
mental para lograr programas mejor disefiados y para mejornr la
focalizaci6n y la evaluacidn de programas. Eli la edicibn 2000 dc los
censos de poblaci611, doce paises de la regidn incluyeron preguntas
relativas a1 origen Ctnico y racial, en algunos casos por primera vez
(Honduras, Per6). Algunos palses realizan censos especificos para
lnedir el indice de discapacidad (Brasil, Chile, Nicaragua) y 10s pai-
ses del Mercado Comiln del Sur (Mercosur) han comenzado a coor-
dinar y estandarizar esta inforninci6n. Asimismo, las encuestns espc-
cializatlas incluyen prcguntas para identificar n 10s iiidividuos cx-
cluidos y presentan datos desagregados acerca de ellos.
Las lecciones preliminares que se desprenden de estos esfucrzos .
demuestran la conveniencia de trabajar coil un paquete de instru-
rnentos estadisticos para incrementar la confiabilidad y controlar la
validez de 10s datos recopilados por lnedio de cualquier instrumento
individual, asi como de combinar la inforniacibn proporcionada por
10s censos con informaci6n nlis detallada proveniente de encuestas
de hogares e instrumeiicos cualitativos. Las variantes culturales en la
definici6n de 10s grupos excluidos y la connotaci6n muchas veces
negativa asociada con categorlas de exclusidn pueden introducir
prejuicios y dar lugar a errores de medicidn en la recopilaci6n de
datos (tanto por parte de 10s encuestadores colno de 10s encuestados).
Si bien 10s datos del censo permiten definir In linen de basc p.1r.i
poblaciones excluidas, sc veli liniitados pol su Inarco tcniporal (cacl,~
tliez alios, en el mejor de 10s cnsos) y por su brcvedad (por lo gc~ic-
ral, se forniulan entre illla y tres preguntns sobre razn, origcn Crnico,
tliscapacidad y otros atributos dc In exclusidn soci:il). I'or cllo, la\
encuestas y 10s estudios que se Ilcvnn a caho con mayor rcgu1;irid;itl
(encuestas de hogares) o las encuestas especializadas (tales conio
censos de pueblos indigenas) son fundamentales para prodt~circstn-
disticas co~ifiablessobre poblaciones excli~iclas.
Cuando se utilice la autorreferencia para clasificar n pcrsoti~s
pertenecientes a grupos excluidos, esta metlici6n dcberia co~iiplc-
~iientarsecon definiciones alternativas; de estc moclo sc obticncn
estimaciones mis confiables acerca del tanlaAo de diclias poblncio-
nes, ya que con frecuencia las personas eligcn no idcntificarsc con
una caracteristica que la sociedad no valora. Por cjclnplo, cuando bc
utiliz6 u n indice de intensidad racial (dc 0 :I 10) para iclcntificar pr)-
blacioncs excluidas cn zonas urbnnns dc I'cril, 1.1s pcrson;ls C I I C ~ I C S ~ . I C ~ , ~ ~
se autoclasificaron con valores nlis elevados dc intensidad blanc;i y
con menores valores de intensidad iiidigcna, si se compara con la
valoraci6n dada por 10s eticuestadorcs (vkasc cl cnpitulo 12).
La identificacidn de grupos excluidos por medio de estadisticas
~iacionalesreconocidas y su participaci6n cn cl discfio cfc cncucst;i~
y In rccopilacid~idc datos ~ilcjorala calidntl do 10s rcsultiitlos cst;l~lis-
ticos e increnienta la visibilidad y el autorrecoriociniiento de dichos
grupos. Es necesario que 10s institutos nacionalcs tle cstadisric;~
incrementen la participacidn de poblaciones excluidas en todas las
fases del ciclo estadistico: en el dcsarrollo y In pucsta a prucba Jc las
preguntas iniciales sobre raza y origen Ctnico; la implen1entaci6n tlc
encuestas piloto sobre raza y origen Ctnico; la capacitaci611de rcprc-
sentantes de 10s grupos excluidos para colabornr en la conduccicin
de las encuestas y la interpretacidn de 10s resultndos; la cducaci611y
toma de conciencia entre los grupos excluidos; y la difusi6n y cl uso
de 10s datos por parte de dichos grupds.
Una lecci6n clave es que existe una gran diferencia entre "parti-
cipaci6nV y "consulta". La consulta o "suministro de info1.niaci611"
postcrior al hecho, una vez que se han desarrollado las pregulitas o
se ha11 recopilado 10s datos, tiende a reducir la tasa de rcspucsta,
titilidad y aplicabilidad de 10s datos para grupos excluidos. Sin par-
ticipacibn dcsde el principio, 10s grupos excluidos pueden 110 estar
en condiciones de superar atios de aprensibn para identificarse conio
pertenecientes a tin grupo excluido, o piIra superar telnores acerca
del ~iiodoen que se iitilizarli la informacibn.
Con respecto a 10s censos y otros iltstrunie~~tos de encuesta,
esisten "economias de escala" clue pueden aprovecliarse al aplicar
Ins leccioiies aprentlidas en el desarrollo de preguntas de un grupo
excluido a otro, y al utilizar el mismo lnarco bisico para la recopiln-
ci611 de datos, debido a que estas tareas siielen ser respotlsabilidad
de la misma dependencia o del mismo funcionario en 10s organis-
mos nacionales de estadistica (Massiah, 2003). El concepto "para-
guas" de iticlusibti social aqui enipleado deberia facilitar estc apren-
dizaje.
Qzrebrav la transmisidn intevgenevacional de la desventaja
Los grupos excluidos requieren un mejor acceso a 10s activos y nie-
jores oportunidades para superar la pobreza estructural o perma-
nente. Y de heclio, un nlimero crecierite de acciones gtibernamenta-
les iticre~iie~lta su acceso a servicios de calidad niodificando o "ha-
cientlo a la medicla" In provisibn de servicios focalizados y adapta-
dos ;I sus necesidades. Un conocido ejetnplo de "hacer a la medida"
es el us0 ell Rio de Janciro de principios u~liversalesde diseho (tenien-
do en ciienta la totillidad de los iisiiarios, al margen de sit capacidad
fisica) CI: 1111 proyecto masivo de revitalizacibu urbana implemcntado
en 1994, que en parte responde a las denlandas de organizacio~les
qtic vclarl por 10s derechos de personas con discapacidad. 1.a modi-
ficaci6n del disefio de cruces peatonales y triizado de calles increment6
la movilidad y el acceso espacial de las pcrsonas con discapacidad.
Se adaptaron t a m b i h 10s vehiculos de transporte de pasajeros coil
el i ~ ~ i s i prop6sito.
i~o Del niismo modo, uiia serie de proyectos em-
plea principios de et~ioiiigenieriapara facilitar a 10s pueblos indige-
nas cl acceso y el uso de la infraestructura social, incluye~~do vivien-
da y centros de salud (Perafin, 2001).
La educaciirn constituye una rcco~locidn\icrraniic~~t:ipal.;\ su-
perar las desventajas interge~ieracionalesy las ir,tcrvencioncs disc-
hadas "a la medida" sc tornan cada vez niis conluncs. Entrc otros
ejemplos, pueden mencionarse:
La provisibn de educaci6n bilingiie, tnl como ocurre ell Bolivia,
Ecuador y Honduras.
La expansi6n del acceso fisico y In introduccibn tle pcdagogin
innovadora para integrar a las personas con discap:lcidncl a liis
salas de clase, tal cotno ocurre cn el progralna dc "inclusici~laIn
educacibn superior" implementado en MCxico en 2002.
La adaptacid11del curriculu~neducativo para destacar el multicul-
turalismo y las contribuciones de l o s afrodesce~idietitcsy 10s
pueblos indigenas, asi conio para conib;itir cstcrcotipos culturn-
les, tal como lo liace la clitedra de esttidios afrocolomhia~ios<!el
Miiiisterio de Educaci6n de Colonibi;~.
La oferta de subsidios educativos, becas y cuotiis de admisi6n
para alu~nnospertenecientes a grupos cxcluidos, incluidas las
becas implementadas en Brasil para nfrodcsccndientes y dcsti-
wadas a la preparacibn de exlitnenes para cl scrvicio cxtcrior, :isi
cotno las vacantes reservadas cn t ~ ~ l i v ~ r s i d i cstntalcs
idc~ pnr;l
pal-dos y pl-etos.
Dichos esfuerzos sugieren que la adaptacicin de la infraestructu-
ra fisica y social para satisfacer las necesidadcs dc los grupos esclui-
dos es viable y no necesariamenre prohibitivn. En Estndos CJnitlos,
donde existen datos disponibles, el diseho iit~iversalpara personas
con discapacidad agrega menos del 1 % al costo total dc nucvos pro-
yectos de infracstructurn. Una ~ ~ r c g u ~qucr
i t ;surgc
~ c\ si I1;i): quc disc-
har servicios separados o inclusivos. Por cjenlplo, la educaci611
inclusiva es la opcibn preferida para las personas coli discapacidad,
si bien un curriculu~~i educativo separado podria resultar mis apro-
piado para la ensetianza de le~iguasindigenas. Otra cuestiirn cs la
elecci6n de mecanismos de focalizaciciu, ciiando Csta sc utilicc.
La experiencia en proyectos i~idicaqiic la focnlizaci611a\ los
pobres (siempre imperfects) por lo general no es suficieiite, y quc
las operaciones requieren realizar esfi~erzosespcciales para alcanzar
a 10s sectores excluidos. Una revisi6n de proyectos del Banco Intern-
lnericano de Desarrollo (BID) mostr6 que 10s que estaban focalizados
en la pobreza per0 no incluian objetivos especfficos para llegar a los
sectores excluidos en tnuchos casos reforzaban su exclusi6n (Nelson,
2001). Ademis, cuando 10s pobres pertenecen tambien a grupos
excluidos, las lecciones generates que se desprenden de proyectos
ccntrados en 10s pobres parecen ser aun m5s pertinentes. Estas lec-
cioues demuestran la iniportancia de:
Asigllar recursos suficientes para alcanzar las inetas de focnli-
zacibn.
Desarrollar estrategias a largo plazo.
Fortalecer las alianzas politicas para garantizar la sostenibilidnd
del proyecto.
Fortalecer las capacidades profesionales y ticnicas de Ins orga-
nizaciones no gubcrnamentales y de base que representnn a los
grupos excluidos, defienden sus derechos o implementan com-
ponentes de proyectos (Goodman, 2002; Morrison, 2001).
Los proyectos focalizados que proveen servicios a grupos ex-
cluidos tienen que servir de resguardo contra el estigma potential
q i ~ epuede asociarse con intervenciones focalizadas cuyo riesgo nu-
menta cuando 10s pobres pertenecen tambiCn a grupos excluidos.
TanibiCn requieren la construccibn de alianzas y la obtencibn de apoyo
politico por parte de otros actores (politicamente m,is poderosos)
qiie obtendrin betieficios del proyecto (proveedores, contratistas,
funcionarios giibertia~~~elitales).
El bajo logro acadeniico de In mayoria de los grupos excluidos
en America Latina (las mujeres constituyen la excepci6n) destaca la
importancia de la escolarizaci6n en las i~iiciativasde inclusibn. Sin
embargo, la eliminaci6n de la brecha de genero en la escolaridad de
111 rcgibli s61o ha reducido nloderadalne~itelas breclias de gClicro en
los niveles de enipleo e itigreso, al menos en el corto plazo. Ello
silgiere qile 1;1 educaci6n no es la panacea para eliminar la exclusi6n
social, espccialmentc la asociada con el origen Ctliico y 1;i razil. L;1
educaci6n debe coniplementarse con intervencioties en el mercado
lnboral y otras dedicadas a incren~entar10s activos y las oportunida-
des de 10s grupos excluidos socialnlcntc (Hannum y B u c l i i ~ ~ n ~ i ~ l ,
2003).
Expandir el acceso a1 empleo, y a 10s rnercados de tierra
y capital
Tal como se demuestra en el capitulo 8 del presence volun~en,l;i
experiencia europea revela que el ~nercridolaborill es uno tic 10s
vinculos mls dCbiles entre 10s grupos excluidos y la sociedad esta-
blecida, de modo qile expandirlo pi~edeconstituirse cn unu hcrril-
mienta eficaz para combatir la pobreza (Tsakloglou y Papadopoulos.
2001). America Latina esti utilizando capacitaci6n tCcnica e inter-
mediarios en el mercado laboral para incrcn~entarla particip;ici6n
de mujeres y personas con discapacidad en 1;i fuerza de tmbajo. En-
tre 10s proyectos financiados por el BID pueden mencionarse una
iniciativa mexicalla para expandir el acccso de Ins personas coli
discapacidad; proyectos de capacitaci6n tCcnica e intermediaci6n
laboral para j6venes pertenecientes a sectores carcntes, incluidas Ins
mujeres, en Argentina, Chile y Perb; y asistencia ttcnica para Argen-
tina, Chile y Uruguay con el objeto de promover In participaci6n dc
las personas no videntes en la fuerza de trnbnjo.
Una leccibn preliminar que se desprendc de estos eshrerzos cs
que la estrecha colaboraci6n con el sector privado inc~-cliiclitncl
exit0 en la expansibn de la participacidn de 10s sectores excluidos en
la filerza laboral. Tal como ocurre en 10s pniscs dcsarrollados, Iii
combinaci6rl de capacitacidli con empleo ell el sector privndo ha
contribuido a mejorar el desempeiio de 10s grupos excluidos. Asi-
~nismo,las organizacioncs que rcprescntan a los scctores cxcluidos
han colaborado con 10s empleadores para idcntificar la ofcrta y lus
aptitudes. Con el objeto de mejorar el acceso y el desempeiio del
mercado laboral para 10s sectores excluidos, es necesario considernr
a1 menos tres modos dc iutel.venci611:
Programas especializados para miembros dc scctores excluidos
cuando corrcsponda, tales coliio cnpiicitrlci6n laboral para per-
sonas con discapacidad.
 Programas universales que incluyen reconocimiento de las lie-
cesidades especiales de 10s grilpos excluidos, tales con10 progra-
mas nacionales de capacitacibll para j6venes con, por ejemplo,
Cnfasis en increlnentar la participacidn femenina.
Legislacibn basada en 10s derechos y su vigencia para superar la
discriniinaci6n en el mercado laboral.
El acceso a los activos productivos tambiin permite quebrar la
pobreza estructural de 10s grupos excluidos. Una nueva generaci6n
de progralnas de otorgamiento de titi~losde propiedad sobre la tie-
rra y reforma agraria beneficia a Ins mujeres, a 10s pueblos indigenas
y a 10s afrodescendientes, piles reconoce In propiedad colectiva y
colnu~iitariade la tierra cuando ello resulta pertinence. Unn ley co-
lonibiana de 1993 (Ley 70) otorg6 vigencia a un prograrna de titula-
ci61i colectiva de la tierra, que durante el periodo 1997-2000 asignci
4,6 millones de liectireas a afrodescendie~itesen la costa del Pacifi-
co ((;rueso, 2000). Los progralnas de titulaci6n de tierras ilnplc-
lneiltados en la regi6n durante la dicada de 1990 hall otorgado a las
lnujeres (especialmente a quienes son jefas de liogares agricolas) la
propiedad individual o conjunta de tierras (Deere y LeBn, 2000). La
experiencia demuestra tanto la importancia de la titulaci6n de la
tierra como sus limitaciones. Para que la adquisici6n o titulaci6n de
tierras tenga como resultado un crecimiento de la productividad, se
reqiiieren aportes co~nplernentarios,tales como capital y tecnolo-
gias. Los programas suelen fracasar cuando la intervenci6n en tie-
rras no se sustenta con inversiones adicionales.
La propiedad sobre la tierra incrementa el acceso al crtdito, ya
que puede emplearse como garantia. Otro vehiculo para incremen-
tar el acceso al capital es el microfinanciamiento. AmCrica Latii~a
tiene una larga experiencia en microfinanciamiento, lo que ha ex-
pandido el acceso de las lnujeres al crkdito. Cuatro lecciones se de-
rival1 de niQ de dos dkcadas de implementacibn de estos programas.
Eli primer lugar, si se 10s diseRa adecundamente para reducir los
costos de transaccibn de 10s pequeiios prestatarios, estos proyectos
no requieren una focalizaci6n especifica en 10s grupos excluidos (en
cste caso, las mujeres) para llegnr a ellos. En segundo lugar, las 11111-
jeres son b u e ~ ~ osujetos
s de credit0 y pueden pagar tasas de intel-Cs
reales. En tercer lugar, el cridito increnlenta In productividad de In
mujer y, en consecuencia, le otorga mayor poder. Y por liltinlo, a
pesar de 10s beneficios, el impacto del microfinancianiiento es limi-
tado. Por ejemplo, en muy pocos casos "gradda" a las pequeiias pres-
tatarias para que puedan acceder a prCstamos en el mercado fornlal
(Berger y BuviniC, 1989).
No obstante, las experiencias sugieren que la propiedad sobre
la tierra y el microfinanciamiento son herramientas eficaces para
que 10s gobiernos combatan la desigualdad y la exclusibll. Pero exis-
te la necesidad de documentar el impacto de dichos progralnas so-
bre la productividad y el bienestar, e ide~itificarintervenciones corn-
plementarias para superar sus limitaciones inherentes.
Implementar proyectos de desarrollo local integrado
En respuesta a la dimensi6n territorial (espacial) de la exclusibn so-
cial, asi como a su naturaleza multidimensional, Amirica Latiila csti
reproduciendo la experiencia europea con iniciativas descentralizn-
das de desarrollo local. Ha comenzado a implementar proyectos i l l -
tegrados de desarrollo comunitario con sectores mnrginados en rirens
urbanas (mejoramiento de zonas marginales y barrios), y con pile-
blos indigenas y afrodescendientes en Areas rurales (desarrollo co-
munitario integrado). Las iniciativas que cuentan con financiamicnto
del BID incluyen Favela Bairro en Rio de Janeiro, Brasil; lor proyec-
tos Dariln y Boca del Toro en PanamA; y el proyecto Costa Atlrintica
en Nicaragua.
La experiencia es demasiado reciente como para aportar iiifor-
macidn confiable acerca de la efectividad dc estos proyectos colno
vehiculos de inclusi6n. Sin embargo, de ella surgen lecciones tenta-
tivas:
La focalizaci6n territorial funciorra. Facilita la coordinaci6rl
multisectorial e incrementa la probabilidad de llegar a lor secto-
res excluidos con la provisi6n universal de servicios, que es po-
sible dentro de territorios delimitados y evitn 10s crrores dc sc-
Ieccicin y los costos politicos de 10s mecanismos de focalizacicin
24 I N T R O I ) U C C ~ ~ N LA
: SOCIAL EN
INCLUSI~N AII~RI~:A
LATINA
individual. A1 apoyarse en la participaci6n de mliltiples actores
(por ejemplo, el gobierno local, 10s empleadores privados, las
organizaciones no gubernamentales y 10s organismos federales
que operati en el nivel local) que trabajan de manera intersec-
torial, 10s proyectos de desarrollo local i~itegradopueden teller
un mayor impact0 sobre las vidas cotidianas de 10s excluidos.
Los proveedores profesionales y los clientes "empoderados" son
fundamentales. El Cxito de estas intervenciones aurnenta con
una gobernabilidad transparente y eficaz, una orientaci611 de la
administracibn por resultados, y la participacidn y el "empodera-
miento"dde 10s benefi ciarios.
La segregaci6n es un motivo de preocupaci6n. Estos programas
podrfan dar lugar a la segregaci6n e incluso la estigmatizacidn
de sus beneficiarios, si bien en menor medida que los progra-
mas contra la pobreza focalizados en 10s ingresos, y no puedeti
responder a muchas de las restricciones estructurales que afec-
tan a 10s sectores socialmente excluidos. Es necesario comple-
mentarlos con una descentralizaci6n efectiva e interve~lcio~ies
sectoriales que ataquen las restricciotles estructurales.
El papel del gobierno central es un elemento clave. 5610 el go-
bierno central puede garantizar tanto las transferencias de re-
cursos en forma correcta y efectiva como la buena coordinaci6n
con las politicas nacionales. Deber6 evitarse el aislatnietlto dc
una regi6n en la economia nacional, lo que podria ocurrir si las
autoridades nacionales se apropiaran de 10s programas con en-
foque territorial y participaran inadecuadamente en ellos.
Combatir el estigma y la discriminacibn con leyes y politicas
pre ferenciales
En America Latina y el Caribe, la legislaci6n ha sido la respuesta
preferida para cumplir con 10s objetivos de inclusidn social. Ha in-
cluido leyes constitucionales de amplia cobertura que reconocen el
carricter multicultural de las naciones y 10s derechos de 10s grupos
social~nenteexcluidos en Bolivia, Colomliia, Ecuador, Mtxico y Pa-
raguay, entre otros. Asimismo, ha incorporado leyes antidiscri-
minatorias y de igualdad de oport~~nidades en Chile, Costa Rica,
Guatemala, Nicaragua, MCxico y Per6.
Las leyes colitribuye~la producir cambios culturales, per0 por si
solas no bastan. Existe una brecha entre estos mandatos y su implc-
mentacicin, y la acci6n legal contra actos de discriminacibn y exclu-
si6n es escasa, por tres razones: las personas desconoccn estos ills-
trumentos legales; no existe un registro precis0 de estos grupos eti
las estadisticas oficiales; y finalniente, cl sistenia j~itlicial110 ticnc la
capacidad o la formacidn para manejar casos de discriminaci6n.
Se requiere una variedad de mecanisnios y herraniientas para
hacer cumplir las leyes, y el sistema judicial cn su conjunto ncccsit;~
fortalecerse para conducir Ins acciones legales contra In exclusi6n.
Un ejemplo de progratna de este tip0 consistib ell capacitar a jueces
en paises seleccionados en la utilizaci6n de las convcncioncs intcr-
laci ion ales de derechos de la mujer. C o ~ n orcsultado, se ha incre-
melitado el uso de dichas convenciones al dictar sentencia en ciillsns
judiciales.
En algt~noscasos, 10s programas de acci6n afirmativa han aconi-
patiado estos esfuerzos legislativos. En otras ocasiones, los progra-
mas de acci6n afirtnativa se hati imple~nentadoantes dc quc sc pro-
mulgara la legislaci6n correspondiente. Una amplia gallla de politicas
preferenciales compensatorias, correctivas y redistributivas (iuclui-
da la focalizaci611en grupos excluidos para incrcmentar sit acceso n
servicios y recursos) puede agruparse bnjo el tit1110 de accibn afirmn-
tiva. La acci6ti afirmativa no es sin6ninlo dc cuotas, peso se la ideu-
tifica mris comilnmente por su utilizacicin. Ademis de Ins cuotas cdu-
cativas mencionadas anteriormente, America Latina cuelita con una
buena trayectoria en el uso de cuotas para ilicrementar la participa-
ci6n de las mujeres en 10s organismos reprcsentativos gubernnnicn-
tales (ukase el capitulo 17). En el liltimo recuento, 11 palses 10s ha-
bian adoptado con el objeto de aumentar la participaci6n de la mujer
en las legislaturas. Las cuotas incrementan el acceso principalmente
a1 estipular que !as mujeres deben estar representadas en las listas de
candidatos que 10s partidos politicos presentan para las elecciones.
Durante la dicada de 1990, permitieron elevar la presencia de las
mujeres del 5% al 17% en 10s Senados y del 9 al 13% en la Chn1al.a
bajn dc los Congrcsos (Conferencia sobre Liderazgo Femcnino dc
Ins AiiiCricas, 2001 ). Asiniismo, algunos parses (Colombia) tienen
cuoras cxplicitas para la mujer en puestos de la administracicin pil-
blica.
Anidrica Latitin estri por delante de otras regiones en la iniplemen-
tucicin de diclias cuotas para niujercs, si bien otros paises del mlrndo
cst;i~inlcanzando a la rcgicin y en muclios casos implementan vcrsio;
lies 1115s radicales. Francia realizd illla enmie~idaa sit Constitucicin
para csigir igital re~~rese~it;icicin de lnujeres y lio~nbresen las listns
de candidatus, c incluyb ulla saucibii finlinciera para los partidos
q i ~ en o acatarali la disposicibn. Aplicada por primera vez en las elec-
ciones de 200 1 , csta ley permite superar resistencias profundas a In
prirticipnci611 politica de la mujcr. Alli donde se aplica la Icy, n o
existe cscascz dc canc1idnt;is capacitadas y cl nilmero de mitjeres c ~ i
10s ciirgos electives aumcnta drristicameutc (Gaspard, 2003).
En America Lntinn, las cuotns para la represcntacibn politica dc
la ~iiujcrhan despertrido escasa o nula reacci6ii pilblica adversa (tam-
poco lian generado gran interis por parte del pilblico y la pre~isa).
No puede decirse lo ~iiisniorcspecto dc las recientemetite instituidas
vaca~itcsrescrvadas para nfrodescendie~itesen las principales iilii-
versidiides estatales dc Brasil. El progranla ha provocado utia acalo-
rada controversia, en parte dcbido a que afecta a una porci6n mayor
del ~~liiverso interesado (40% de vacalites para alumnos en las uni-
versidades estatales brasilefias frente a un incrernento de s61o un
digito en la representaci6n politica feinenina). Ademds, la clase so-
cial, lu raza y el origeli etliico se superponen y ello hace que Ias
medidas de accicin afirmativa basadas en dichos factores seat1 mds
nliicnnzrinres que nqucllas hnsadas en ei ginero, donde se encuen-
tra11 rcpreselitadas todas Ins clases. Tambien es posible que las va-
cantcs en las universidades se perciban colno lnis deseables que 10s
puesros en las listas partidarias y las bancas en el Congreso.
A1 margen tie cstas diferencias, la expericncia con Ins cilotas
para ~iii~ieres iridica que, al igual que otras politicas preferenciales,
aqi~ellospuetlen funcionar cn el corro plazo. No obstatite, st1 illiplc-
~iicntncibndebe cstar bien concebida. Debell ayudar a los candida-
tos a capacitarse o expandir el universo de candidatos capacitados,
conio ocurrc con el ingreso dc Ins liiujercs cii 1;1 politica. Y t l c l ~ c ~ ~
contribuir a expandir ]as oportunidadcs y ;I calilbisr lor cstercuripor
c~~lturales.
Entre las posibles desventajas de iirilizar cuotas en In regi6n esti
el riesgo de que puedan llegar a converrirse en herrnmicntas perliia-
nentes. Ademhs, sit alcancc cs lilnitado y, dc 13 fortila c11 qtlc cstci~l
sicndo aplicadns, bc~ieficiancn niayor iiicdi(lo ;I L I I I ; ~~ C C I L I ~ )R L111;is
I
exitosa minoria d e m o de la poblacibn soci;llulclitc cscluitln. Dcl~c-
ria existir menos prcocupacicin por In consilbida cucsri611dcl potell-
cia1 efecto adverso de las cuotas en la disliiilluciB11dc los inccrltivos
al mirito, dados 10s elevados uiveles de dcsigualdad y exclusi611cn
AtiiCrica Latina, la restringida poblacibn dc potencialcs be11efici.l-
rios de Ins cuotns y la incorporncibll dc critcrios clc 111i'rito~ I 11111- I
clios de estos progranias.
Empodwar a 10s grnpos social~nenteexcluidos
El liltinlo conjulito de accioiies para abordar In exclusi6n consistc cn
esfiierzos para incrementar la voz y la iafliiencia politi~iide lor g111-
pas excluidos en las agendas naciolinlcs, c;ilnbiar 10s cstcrcotipos ),
proniover la solidaridad. 11. colicsi6n social y t111:i o ~ l r u r aqilc accprc
la diversidad. Estos carnbios son fiindnmentiiles en las agcnd;a dc
inclusi611, per0 no esiste suficientc informaci611 tlisponiblc accrca
del tip0 de programas que piiedan producirlos. Una prioridatl n111-
pliamente aceptada colisiste en fortalecer Ins organiznciones de In
sociedad civil qile representan ii lor excluidos liicdialitc 1;i exp,ilisii,li
de sus capaciclades de licierazgo y niembresia, sus vinculacioncs con
organizacioncs nacionalcs c iritcrllaciol~alcs,y st1 solvc~lciny ~ o \ t c -
nibilidad finaucieras. Conlo pasos inicialcs, los gobicr~iosy orgaliir-
lnos iliternacionales estin implementando niecanislnos de di:llogo
permanentes o ad hoc parii el disefio de politicas con rcpresent;lntcs
de 10s grupos excluidos, designando reprcsenr;iotcs de error grllpor
en puestos clave del gobierno y fortaleciendo In capncidnd de dirilo-
go de los grupos.
La cnnstrucci611dc estas coaliciones entrc orgn~~izacioncs dc c.1-
bildeo y orgaliismos de desarrollo, asi conlo la implantaci6n de Ins
politicas y reformas institucionales necesarias, proporcionan un en-
torlio propicio para empoderar a 10s grupos excluidos (Bennett,
2003). La n~ayoriade 10s gobiernos ha establecido organis~tioso
dependencias especializados para velar por 10s intereses de 10s ex-
cluidos. Miis de dos dCcadas de experiencia con oficinas para la mujer
indican que su eficacia suele verse restringida por recursos insufi-
cientes y su condici6n niarginal dentro del aparato p6blico. Lograr
la integraci6n tiende a convertirse en una lucha constante para estas
oficinas, lo cual deja en evidencia que 10s esfuerzos por la integra-
ci6n deben verse con ~nodestiay con una perspectiva de largo plazo.
Lis "actividades especificas" y 10s "presupuestos separados" son pasos
importantes en el camino hacia la inclusi6n plena.
Desafios para las politicas
Quizii la principal iniplicancia del acuerdo generalizado sobre las
caracteristicas de la exclusi6n, incluidas aquellas que comparten to-
dos 10s grupos excluidos, es la necesidad de tener una perspectiva
amplia a1 concebir las politicas sociales y las intervenciones de lucha
contra la pobreza. Para ser eficaces, es precis0 que las intervencio-
nes de politica combatan la exclusi6n en dos frentes: mediante el
establecimiento de rnarcos nacionales de derechos civiles y sociales
para abordar y subsanar la discriminacibn, y ~nedianteel abordaje
de las mdltiples causas y consecuencias de la exclusi6n a craves de
politicas sociales y econ6micas inclusivas. Este enfoque de doble via
para una politica de desarrollo requiere:
Realizar intervenciones de amplia cobertura que confronten los
milltiplcs aspectos de la exclusi6n.
Trasladar la unidad de anilisis y la focalizaci6n de proycctos dc
10s individuos a los grupos, desagregar 10s datos por categorias
que definan al grupo y analizar la interacci6n entre los efectos
i~idividualesy grupales.
I
Fortalecer la capacidad de organizaci6n y cabildeo de 10s gru-
pos excluidos. . necesario apoyo de base amplia. El principal desafio para 10s gobier-
Diseiiar i~ltervencionespara combatir la pobreza que incrementen
10s activos econdmicos de 10s grupos excluidos y modifique~l
pricticas sociales, attitudes y creencias sobre ellos que en algu-
110s casos estin profundamente arraigndas (Rodgers, Gorc y
Figueiredo, 1995; Rinc6n Gallardo, 2002).
Otras implicancias para las politicas surgen del I~echode que la
exclusidn concentra las desigualdades en grupos. Lqs desigualdades
inherentes a los grupos promueven la movilizacibn y la accicin
reivindicativa, y si no se las remedia pueden dar lugar a conflictos y
\riolencia, especialniente en paises con u ~ alto
i ~iiveldc desigi~aldndy
diversidad etllica (Stewart, 2001; Easterly, 2002). La respuest;l dehc
consistir en politicns de inclusibn social que empleen herrarnicntas
cle didogo, soluci6n de conflictos y negociaci6n. Se reqiriere~itani-
hi611procesos de aprendizaje social que eduquen a la totalidad de In
ciudadanfa acerca del valor de la diversidad y 10s beneficios que se
obtienen de cultivar las diferencias,
La naturaleza acumulativa de la exclusibn basada en cl b'l e ~ ~ c r ~ ,
cl origen ktnico y la raza ha intensificado las breclias de bienestnr,
especialmente para las mujeres de la regi6n. La politica social re-
quiere nivelar el campo de juego en favor de las lnujeres de 10s gru-
pos excluidos. Para que ello ocurra. es tiecesnrio qut' los discursos
de desarrollo y cabildeo trasciendan Ins divisio~iescreadns por estns
circunstancias. Las cuestioties de discriminacibn rncinl y Ctnicn tlc-
bcrian ocupar el centro de ;1tcnci6n en la :ige~ida de igualdnd ctc
giiieros, y 10s problemas de genera deberiatl cobrar mayor inipor-
tancia en las agendas de los grupos socialniente excluidos. Una agencln
de igualdad de ginero que tenga en cuenta 10s objetivos de inclusi6n
social pondr6 infasis en la reducci6n de la pobreza. Una agenda de
inclusi6n social con una perspectiva de ginero promover5 la identi-
dad cultural de 10s grupos cxcluidos pcro, ;II mismo riempo, ctesnfiil-
r.i norlnas y co~iductasculturales que relegan il Ins niujeres. En Esta-
dos Unidos, el lnovimiento de derechos civiles fue el motor para el
niovimiento sufragista fenlenino (O'Connor, 2003). En America
Latina, el movirniento de mujeres, con su experiencia y sus logros,
podria promover la agenda de inclusidn social y proporcionar el
nos de la regi61i consiste en transformar la inclusid~isocial en una
30 INTRODUCCI~N:
LA INCLUSI~N SOCIAL EN AMBRICA LATINA

prioridad central de la politi,ca de ,desarrollo nacional ,(y de ,las asig-

naci~qesdel prepuesw. piiblic,o)..~;.necqsario ,que 10s ,organismos
inte~p~ibnal~.s..de dga~~~!?p,,,wz~w PNW ~ P W . P I ) F R I ! . P ~ G ? ~ ~ ~ ~ ~ ~
10s objetivos de inclusidn social,en..sus operaciones. Tanto 10s go-
biirri'o~na~io~ale~~corno
!.t 1oi:or~atiisriosinternacioi$lis deben apo-
yarse en evidericia que muestre e1,vilor instrumental de cumplir con
16s bbji&voi'd+inclusib , . lque i i r o j h infbrinaci6.d lkonfiab~e sobre
qu6'qi io,que 'f$nciona; c6mo funcioria y cudnto cuesta.' '

' S e a n se h ~ d e m o s t r a d oen el presente capl&lo, en Amtrica

' l.',ft
~a;idi!iiiste 4 ;c&i~iilohi)iifiitiivciai"cd Ids diveisas Areas de
combate.de l i exclusi6n bisada &I el g&eko,'el i r i g e i etnico, la
raza,'la discap'icidad y el VIWSIDA; Cada una de ellas deber5 anali-
I 1

zarse mAs :sistem~ticamentepara'. extraer . . lab enseiianzas

., .
que pueden
ofricefpari . . prdmovei unaagenda de inclusi6n mds completa. Asi-

mismo, la experiencia europea puede ofrecer .perspectivas litiles,

.espe'cialmenteen el desarrollo de planes y polfticas de inclusi6n so-
cial nhcibni~~ia~#r&~iona~ks;~.k*e~ 'usoLdel ,m$rcadoilaboial :coma
hirfayienta ciave para supirar la exclusi6h.
~ s t o an~lisis:
i deberdn 'eiaminar especlfiicamente .. la. estructura
d e I& ihcentii.cii j~ 10s mecinisrnos institucibnales ilternativos para
. *.> .,,,,:
pro9over li~'s5lidiridlid'~~l~~:ibhk~i6n soii2l:'La e$idencia disponi-
. lr.; ..
ble 'sigi&e que*esr~itkifuitsiiii~~uiheti dai'biienoshtos.' La discri-
mi;~ji6ii.y ~ ~ ~ e ~ & ~ ~ s i 6 n ; ~ 6 ~ ~ ~'la!economfa ~ n < ~ ~ ay 1 ~ 0 . ~ & t ~
la.s(;cieaad,:
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Eit~iCrii.:La,.,I.&
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.,..r,.I{C. ' ,, -..,.I,.. ,..!
aribe;las 'pollt~casde inclusi6n
-.a,

'sociar d~~rlah"cbntribuk"6igriificati~arn~1;td a i i d i t i r la pobreza

.estriitukai y:li'd~sigualdad;l&eliiai'.el' : . . ciicimiehto y, fortalecer el
funbiinamienio dc las sdiidides demociiiticas: ' '. .
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