Desarrollo Regional Balance de Gobiernos Regionales

Desarrollo Regional:
Balance de una
Década de Gobiernos
Regionales
GOBIERNO DE CHILE
MINISTERIO DE
PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
f ,
DESARROLLO REGIONAL
BALANCE DE UNA DÉCADA DE

GOBIERNOS REGIONALES
Desarrollo Regional
Balance de una década de gobiernos regionales.
La preparación y la edición del texto fueron realizados por la

D i v i s i ó n de Planificación Regional de MIDEPLAN.
Impreso en los Talleres de L O M Ediciones.

Maturana 9 • Santiago.
Impreso en Chile.
ÍNDICE
1. PRESENTACIÓN DE D O N ANDRÉS PALMA IRARRÁZAVAL,

M i n i s t r o de M I D E P L A N 5
2. DESCENTRALIZACIÓN Y
PARTE 1.-
DESARROLLO REGIONAL
BALANCE DE UNA DÉCADA DE GOBIERNOS REGIONALES,

D i v i s i ó n de P l a n i f i c a c i ó n Regional
Ministerio de Planificación y Cooperación. 11
AVANCES Y DESAFÍOS EN LOS ÁMBITOS POLÍTICO,
ADMINISTRATIVO Y FISCAL.
Subsecretaría de D e s a r r o l l o R e g i o n a l y A d m i n i s t r a t i v o ,
M i n i s t e r i o del Interior. 35
3. PARTE 2.- A V A N C E S Y DIFICULTADES DEL PROCESO
LOGROS Y DESAFÍOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN,

Renán Fuentealba M . 53
DESCENTRALIZACIÓN, A Ú N QUEDA MUCHO POR HACER,

C r i s t i a n Larroulet, B e t t i n a H o r s t . 65
BALANCE POLÍTICO INSTITUCIONAL DE LOS GOBIERNOS REGIONALES,

M a n u e l Tobar L. 91
4. PARTE 3.- PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS
LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO REGIONAL EN LA

SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO,
C a r l o s Cantero. 139
DESARROLLO REGIONAL, PROYECTO PAÍS Y DESCENTRALIZACIÓN,

V í c t o r Barrueto 161
LOS GOBIERNOS REGIONALES QUE QUEREMOS,

M a u r i c i o Morales A. 1 77
LA DOCTRINA (OCULTA) DE LA DESCENTRALIZACIÓN CHILENA,

Sergio Boisier 183
PRESENTACIÓN
El Ministerio de Planificación y Cooperación ha jugado desde hace

varias décadas, un papel relevante en las materias relacionadas con el
desarrollo económico y social de las Regiones y el proceso de descen-
tralización del Estado. Desde sus inicios como ODEPLAN, le corres-
pondió impulsar un proceso de cambios administrativos y políticos, que
apuntaban a un quiebre significativo en el modelo centralista que ca-
racteriza a nuestro país.
Las prioridades señaladas por el Presidente de la República para el

actual período de gobierno y la estrecha vinculación y compromiso que
MIDEPLAN y sus SERPLAC's mantienen con el desarrollo regional y la
descentralización, han motivado la realización de un esfuerzo
institucional permanente, orientado a la materialización de un aporte
sustantivo a la reflexión sobre la reforma del Estado, en el contexto del
proceso de profundización democrática.
El cumplimiento de una década desde la dictación de la Ley Orgá-

nica Constitucional de Gobierno y Administración Regional, constituye
entonces la mejor motivación para impulsar una reflexión profunda
acerca de los avances, dificultades y perspectivas del proceso de desa-
rrollo regional y descentralización en Chile. Queremos así cumplir con
nuestro imperativo institucional de contribuir al análisis de la proble-
mática regional y local y de aportar a la definición de estrategias que
le permitan ofrecer similares oportunidades de desarrollo a los ciudada-
nos, superando los desequilibrios socio-económicos territoriales, en la
perspectiva de construir un país integrado social y territorialmente.
Por estas razones, hemos considerado importante generar un espacio

de reflexión, en el que se puedan expresar no sólo los argumentos ofi-
ciales, sino también los de una serie de actores relevantes, representan-
tes de partidos e instituciones afines al Gobierno del Presidente Lagos y
también de los sectores de oposición. Asimismo, hemos invitado a par-
ticipar en esta iniciativa a profesionales expertos en esta materia, con
amplia experiencia académica, y a personalidades que se han destaca-
do en el contexto de su tarea como autoridades de los propios Gobier-
nos Regionales. En definitiva, hemos convocado a quienes de una u
otra forma han sido parte importante en este proceso de construcción de
un nuevo Chile, más democrático y moderno.
Los artículos que reúne esta publicación, dan cuenta precisamente

de cambios importantes en materia político-institucional, administrati-
5
DESARROLLO REGIONAL: BALANCE DE UNA DECADA DE G O B I E R N O S REGIONALES
va y financiera. Nuestro país en una década ha logrado avanzar a pasos

a g i g a n t a d o s , desde un t i p o de proceso c a r a c t e r i z a d o por la
desconcentración de la estructura estatal centrado en aspectos adminis-
trativos, hacia uno que incorpora como variables decisivas la descen-
tralización política y financiera. Hoy tenemos municipios con autorida-
des electas en votación universal y Gobiernos Regionales con Consejos
Regionales electos (aunque hasta ahora en forma indirecta) y una cre-
ciente disposición de recursos de asignación propiamente regional. Sin
duda, esto no significa que no existan desafíos importantes, como ocu-
rre por ejemplo con el fortalecimiento de las culturas regionales o la
profundización democrática en el campo de la generación de autorida-
des regionales, cuestiones que de hecho constituyen parte de la agenda
descentralizadora para esta década.
En esta perspectiva se sitúan los análisis del Diputado Víctor Barrueto;

del Director del Instituto Libertad y Desarrollo, Sr. Cristian Larroulet
(representado en el seminario por la economista Sra. Rossana Costa);
del Senador Carlos Cantero; de el ex-intendente de Coquimbo, Sr. Renán
Fuentealba; del Consejero Regional de Valparaíso, Sr. Manuel Tobar;
del experto en temas regionales, Sr. Sergio Boisier; del Sr, Jorge Caro de
la Subsecretaría de Desarrollo Regional y de nuestro propio Ministerio.
Es interesante constatar las coincidencias presentes en el análisis de

los expertos, en torno a la necesidad de profundizar en la descentraliza-
ción del Estado, que fortalece la gobernabilidad, refuerza la consolida-
ción de la democracia y promueve una distribución más equitativa de
los beneficios económicos, tal como lo señala en su artículo el Sena-
dor Cantero. La descentralización sería entonces un "imperativo históri-
co para Chile", en las palabras del Diputado Barrueto.
La valoración respecto de los avances del proceso es también com-

partida por la mayoría de los expertos. Para Sergio Boisier la
promulgación de la LOCGAR es el avance en la reforma al Estado de
mayor alcance que se haya hecho en el siglo XX, para la descentraliza-
c i ó n de las a d m i n i s t r a c i o n e s regionales y no s o l a m e n t e la
desconcentración de órganos sujetos a la tutela del poder central, como
ocurrió durante el Gobierno Militar. En esta misma dirección don Renán
Fuentealba nos plantea que la dictación de la LOCGAR es en si misma
una avance significativo, al haber posibilitado la creación de los Go-
biernos Regionales.
En materia de descentralización fiscal, el detallado análisis de los

instrumentos de financiamiento regional realizado en Valparaíso por
Rossana Costa, en representación del Instituto Libertad y Desarrollo,
constituye ciertamente un aporte a la identificación de las fortalezas y
6
PRESENTACIÓN
debilidades de estos instrumentos, que se evalúan en un contexto de

avance de la inversión de decisión regional también valorado por la
mayoría de los expertos participantes.
En relación con los desafíos, tenemos plena coincidencia respecto

al planteamiento de Boisier relativo a la necesidad de alcanzar mayo-
res niveles de participación de la ciudadanía en las regiones para que
desarrollen un proceso de control de las autoridades regionales y que
estas autoridades tengan las capacidades y el peso político que se re-
quiere para administrar eficientemente los territorios. Junto con esto y
en términos más concretos, tenemos la certeza que temas como la se-
paración de los roles de Intendente y Ejecutivo del Gobierno Regional;
la elección directa de las autoridades regionales; el traspaso a los Go-
biernos Regionales y, en algunos casos, a las Administraciones Comu-
nales de mayores recursos para financiar inversiones y programas
redistributivos, son temas que deberán estar en la agenda política regio-
nal de los próximos años. En esta misma perspectiva, coincidimos con
el Presidente de la Asociación de Consejeros Regionales, Sr. Mauricio
Morales, en la preocupación por abordar también otros temas como la
creación de áreas metropolitanas o la constitución de nuevas regiones.
Este último planteamiento ha sido puesto por el Presidente de la Repú-
blica, el discurso del 21 de mayo recién pasado, en la agenda política
de corto plazo.
De la misma forma, creemos también que resulta ineludible abordar

la reflexión sobre el proceso de descentralización desde una perspecti-
va sistémica y, por lo tanto, abordar simultáneamente el análisis de la
estructura del Gobierno Nacional en el ámbito de las instituciones que
se vinculan con el proceso, como ocurre con organismos tales como la
SUBDERE, MIDEPLAN, SEGPRES, M I N V U o el Ministerio de Econo-
mía, de cuya acción depende en buena medida cómo y en qué condi-
ciones avanza la descentralización.
Finalmente quisiera agradecer la participación en esta iniciativa a

cada uno de los expertos que con sus planteamientos han contribuido
no sólo a la edición del presente libro, sino que también al propio pro-
ceso de descentralización, del que varios además han sido protagonis-
tas destacados.
Andrés Palma Irarrázaval

Ministro de Planificación y Cooperación
7
DESCENTRALIZACIÓN Y
DESARROLLO REGIONAL
BALANCE DE UNA DECADA DE
GOBIERNOS REGIONALES
División de Planificación Regional
Ministerio de Planificación y Cooperación
1 . - L A D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N DEL PAÍS, U N A D E M A N D A P O L Í T I C A Y
SOCIAL
En la presentación del documento, publicado en el año 1993,1 des-

tinado a divulgar el contenido de la LOCGAR 19.175 sobre Gobierno y
Administración Regional, se manifestaban como principales objetivos
del proceso de descentralización, los siguientes:
Impulsar un activo, progresivo y eficaz proceso de descentrali-
zación y profundización del sistema democrático.
Responder a las demandas de expansión económica de las dis-
tintas zonas del país y enfrentar la tarea de superar la pobreza.
• Avanzar por el camino de la descentralización y
desconcentración en forma progresiva y gradual, compatibi ¡izando
los avances e innovaciones con la tradición institucional y jurí-
dica de Estado Unitario.
Modernizar la institucionalidad pública, poniéndola en sintonía
con los importantes y variados requerimientos del tiempo presen-
te y venidero.
Racionalizar el desempeño de la administración estableciendo
competencias específicas para los distintos niveles de gestión en
que esta se estructura.
Radicar la toma de decisiones en una instancia de proximidad al
escenario en que se plantean importantes asuntos regionales.
Como se puede apreciar, las innovaciones propuestas están dirigidas
a lograr una distribución más democrática del poder político y, con
ello, crear las bases para un significativo incremento en las posibilida-
des de desarrollo de las regiones del país. Transcurridos diez años, el
presente artículo busca entregar un panorama general de los antece-
dentes históricos en materia de descentralización, la evolución en la
década de algunas variables económicas y sociales y una visión de lo
que se estiman serán los desafíos del futuro inmediato.
Antes que nada es necesario reconocer que las demandas por una
mayor descentralización del Estado se manifiestan cada vez con mayor
fuerza, sobre la base del convencimiento de que la descentralización
constituye una condición fundamental y necesaria para lograr la conso-
1
Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. Ministerio del Interior;
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo; Serie Descentralización; 1993.
11
DESARROLLO REGIONAL: BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES
lidación de nuestro régimen democrático y para dar un nuevo impulso

al crecimiento económico y social en toda la extensión del territorio
nacional.
En esta perspectiva se coloca el Presidente Lagos cuando plantea:
"La concentración económica, por una parte, y el centralismo político
administrativo, por otra, ahogan nuestro desarrollo e impiden echar raí-
ces más profundas a nuestra democracia. Para crecer con igualdad de-
bemos otorgar más poder a la ciudadanía de modo que participe más
activamente en las decisiones que le atañen en su barrio, en su comuni-
dad, en su región, con un estilo de gobierno más cercano a la gente y
con una política más comprometida con una distribución equitativa de
los recursos". 2
Este principio de equidad y justicia social es el que hace necesarias
y urgentes las reformas destinadas a lograr un nuevo orden institucional
más descentralizado y moderno. En síntesis, lo imperioso de la descen-
tralización está asociado a cuatro imperativos programáticos fundamen-
tales: la profundización de la democracia, la igualdad de oportunida-
des, el desarrollo cultural y social y la capacidad de respuesta ante el
proceso de globalización.
Profundización democrática
El proceso de descentralización del Estado chileno se inscribe en el

contexto de una tendencia mayor de profundización del régimen demo-
crático, que se desarrolla en el país desde la instauración de la nueva
democracia en 1990. En este proceso es posible identificar fases de
transición y consolidación democrática, que constituyen el contexto
político-institucional en el que se desarrolla paralelamente el proceso
de descentralización del Estado.
En esta perspectiva, la dictación de la Ley Orgánica Constitucional
de Gobierno y Administración Regional constituye la instauración de la
fase de "transición regional", que en síntesis constituye efectivamente
una etapa de tránsito entre un tipo de Estado unitario centralizado hacia
otro de carácter unitario, pero descentralizado 3 .
En el plano de la descentralización de la estructura estatal falta dar
los pasos necesarios que permitan fijar en el horizonte el fin del proce-
so, al menos en lo que respecta a la consolidación de estructuras
institucionales regionales totalmente descentralizadas.
2
Ricardo Lagos Escobar, Programa de Gobierno 2000 - 2006.
3
El avance en la década de los 90 en materia de descentralización y su caracterización como una
fase de transición hacia un Estado descentralizado, no implica desconocer la presencia de
incertidumbres e inconsistencias en el proceso, que entendemos propias de una etapa de cons-
trucción institucional.
12
DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLÓ REGIONAL
Igualdad de oportunidades
Un segundo imperativo político y social para avanzar en el proceso

de descentralización es el que se refiere a la igualdad de oportunidades
para todos los habitantes del país, sin importar el lugar geográfico en
que ellos residen, disminuyendo al mínimo las disparidades entre perso-
nas y entre regiones. Esto supone promover: la igualdad de oportunida-
des de crecimiento y bienestar social, igualdad de oportunidades de
inserción productiva y laboral, posibilidades de acceso al conocimien-
to científico técnico, equitativa accesibilidad a la red de protección
social y a los servicios en general.
Desarrollo social y cultural
La descentralización significa acrecentar la capacidad de los ciuda-

danos de intervenir en los asuntos regionales. Esta capacidad se desa-
rrolla en el ejercicio mismo de la toma de decisiones, en la acumula-
ción de experiencias y en el desarrollo de los vínculos de confianza y
cooperación entre todos los actores sociales. Estamos pues ante un in-
eludible proceso de maduración social en materia de cultura cívica, el
cual debe ir de la mano con la descentralización del país y el fortaleci-
miento de la institucionalidad regional.
Lo anterior, por cuanto la descentralización no sólo implica una
redistribución del poder entre los niveles nacional, regional y local de
la administración pública, sino un traspaso real de la capacidad de
decisión a los ciudadanos y a las redes de organización de la sociedad
civil, como soportes fundamentales del sistema democrático. Entendi-
da así, la consolidación de formas descentralizadas de gestión, permite
establecer relaciones de colaboración y respeto mutuo entre el Estado y
los ciudadanos, otorgando legitimidad y trascendencia a las políticas
públicas y las decisiones que de ellas se deriven.
Capacidad de respuesta ante la globalización
Frente a la internalización de los mercados, al surgimiento de una

cultura global, a la transmisión de información en tiempo real y a la
particular inserción de nuestro país en el sistema de naciones, se re-
quiere potenciar las competencias de los espacios regional y local para
que compitan con posibilidades de éxito en este dinámico entorno.
La promoción del desarrollo equitativo del territorio, tiene que ha-
cerse entonces intentando conectar al ciudadano, su barrio, su ciudad,
comuna y región, con un universo de oportunidades de crecimiento que
hoy están dadas por la cada vez mayor integración entre las naciones,
sus economías y sus culturas.
13
En el contexto de la globalización es precisamente el rescate y for-

talecimiento de las culturas locales y el descubrimiento de las "voca-
ciones" estratégicas subnacionales, lo que puede garantizar una res-
puesta adecuada a los cambios y una persistente competitividad de
estos territorios. Es esta la tendencia que se observa en los países desa-
rrollados, en los que incluso las relaciones región-región están prevale-
ciendo a las tradicionales relaciones de todo orden entre las naciones.
2 . - EL CENTRALISMO CHILENO, UNA TENDENCIA DE LARGA DURACIÓN
La matriz centralista del Estado chileno constituye una característi-

ca histórica vinculada, en un principio, a la influencia colonial españo-
la y que se traspasa prácticamente como un componente esencial del
modelo de administración estatal, que incluso en el enfoque histórico
de Mario Góngora dará forma al surgimiento de la nacionalidad chile-
na. Esto es lo que Braudel podría identificar como una tendencia de
larga duración, es decir, un influjo cultural que subsiste a los cambios
sociales en un período de tiempo prolongado. Por estas razones el regis-
tro de experiencias o acciones regionalistas no es comparable con el
peso de la tradición centralista, no obstante el germen de las propuestas
descentralizadoras empieza a manifestarse timidamentante, como se
describe a continuación, en la primera mitad del siglo XIX, hasta con-
vertirse en una especie de "contra-tendencia", que hoy día ha logrado
imponerse y asociarse con procesos tales como los de "profundización
de la democracia" o "modernización del Estado".
Los primeros antecedentes regionalistas adquirieron forma legal en
las leyes federales de 1826 y en la Constitución liberal de 1828. Sin
embargo, el legado centralista se reafirmará con la puesta en vigencia
de la Constitución de 1 833, que consagra definitivamente al Presidente
de la República como la figura clave de la administración estatal. Pese
a esta situación, la segunda mitad del siglo XIX no estuvo exenta de
nuevos intentos descentralizadores, tal como ocurrió con los movimien-
tos regionalistas bajo el gobierno de Don Manuel M o n t t y las iniciativas
del Presidente Balmaceda que se materializan en la Ley de la Comuna
Autónoma.
La Constitución de 1925 reafirmará el carácter unitario del Estado
chileno y la relevancia de la figura del Presidente de la República, por
lo que habrá que esperar hasta la década de los sesenta, específicamente
la campaña presidencial de 1964, para encontrar antecedentes sobre
programas conducentes al desarrollo regional y a la descentralización.
Esta iniciativa se formalizó con la creación de la Oficina de Planifica-
ción Nacional (ODEPLAN) en 1967.
En las décadas de los setenta y los ochenta, con una lógica eminen-
temente geopolítica, se avanza en materia de desconcentración admi-
1 4
nistrativa con el propósito de lograr un manejo más eficiente del territo-

rio nacional, prescindiendo de cualquier iniciativa relacionada con una
distribución más equitativa del poder político en el país. Este enfoque,
así como la institucionalidad creada con ese propósito, prevalecen en
parte hasta hoy, no obstante el importante cambio de perspectiva que
implican los cambios constitucionales ocurridos a inicios de los años
noventa.
Así, la reforma al Capítulo XIII de la Constitución Política de la
República, la promulgación en 1993 de la Ley Orgánica Constitucional
de Administración y Gobierno Regional y la instalación de los Gobier-
nos Regionales en 1994, son momentos extraordinariamente importan-
tes en el camino hacia una nueva forma de entender e impulsar la
descentralización del país.
Grandes logros se han alcanzado desde entonces en la consolida-
ción de nuevas formas de gestión del desarrollo regional. Sin embargo,
también se reconocen debilidades y limitaciones, la mayoría de las
cuales tiene su origen en la moderación con que se han enfrentado los
desafíos político-institucionales y la propensión a circunscribir la auto-
nomía regional a un problema de competencias administrativas y dis-
ponibilidad de recursos financieros.
En otros ámbitos, el proceso de descentralización también se ha
visto frenado por indefiniciones políticas, que afectan al conjunto de
actores públicos y privados, que coartan las iniciativas destinadas a
ceder espacios de poder a los Gobiernos Regionales. En su expresión
pública cotidiana, las propuestas relativas a la descentralización sue-
len circunscribirse a distribuir competencias, reubicar determinados
servicios públicos e incrementar los recursos de decisión regional.
Estas contradicciones no son menores, puesto que significan poster-
gar soluciones de fondo para avanzar hacia una verdadera descentrali-
zación, cuya principal motivación no es sólo la administración del te-
rritorio nacional, sino la profundización de la democracia, el desarrollo
de las identidades regionales y la posibilidad cierta de que las regiones
puedan tomar la iniciativa y llevar a la práctica sus propias estrategias
de desarrollo económico, social y cultural.
En el nuevo contexto, signado por la voluntad política de restaurar
la democracia, la citada Ley encuentra su principal fundamento en la
tesis "descentralización igual democracia", lo que implica superar la
lógica que ponía acento sólo en los aspectos administrativos del proce-
so. En contraposición con el enfoque heredado, se busca acercar las
decisiones a los ciudadanos, fortalecer las capacidades regionales para
impulsar el desarrollo social e impulsar la participación ciudadana en
la solución de los problemas que les afectan.
15
3.- LA EXPERIENCIA DE UNA DÉCADA
¿Qué ha sucedido en el territorio nacional en la última década?

Algunos de los indicadores y variables disponibles permiten visualizar
las principales tendencias evolutivas; entre ellas: la población, el Pro-
ducto Interno Bruto regional izado, las cifras de la pobreza y la inversión
pública en regiones.
v La distribución de la población en el territorio

En el año 2002 la población total del país alcanza a los 15.116.435
habitantes, de los cuales 13.090.113, es decir el 86,6 %, vive en loca-
lidades urbanas. Hace 50 años este porcentaje era de un 56 % y a
principios del siglo XX de sólo un 33%. Hacia el 2010, la población
urbana del país habrá crecido en algo más de 1.700.000 de habitantes,
representando a esa fecha el 89,3 % de la población total.
El área central del País (formada por la regiones Metropolitana, de
Valparaíso y del Libertador Bernardo O'Higgins), concentra un 55,5%
de la población total en el año 2002 y un 59,9% de la población urbana
nacional.
En el 2010, de no ocurrir cambios significativos en las tendencias

históricas, el área central mencionada reunirá el 56,0% de la población
total y, por el crecimiento acelerado de otras ciudades, habrá disminui-
do levemente el porcentaje de población urbana de un 59,9% a un
59,3%, respecto a la población urbana nacional.
En el resto del país, las regiones que experimentaron los mayores

aumentos de población en el período intercensal 1992-2002 sonTarapacá
(26,2%), Antofagasta (20,3%) y Coquimbo (19,6%), por encima del pro-
medio nacional (13,2%). Con un crecimiento cercano a este promedio
nacional, aparecen las regiones de Los Lagos y Aysén. A la inversa, las
de menor incremento demográfico son la región de Magallanes (5,3%),
la del Bio-Bio (7,3%) y la del Maule (8,6%).
Estas diferencias en el crecimiento demográfico han producido al-
gunos cambios en la distribución de la población en el territorio, que
pueden apreciarse en el siguiente Gráfico. No es posible hablar aún de
tendencias permanentes, pero si es posible sostener que en el país se
aprecia un incipiente proceso de crecimiento demográfico en torno a
un reducido grupo de ciudades emergentes de tamaño medio.
1 6
DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL
GRAFICO 1
DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN TOTAL POR REGIONES.
1992 Y 2002
(en % )
g 2,8
2,5
3,3
II
H 3,1
III
y 1,7
1,7
4,0
IV 3,8
• 40,1
R.M. f39,4
VI I 5,2
5,2
VII
VIII
IX
XI I 0,6
| 0,6
XII
US
Censo 1 9 9 2 • Censo 2 0 0 2
Fuente: Resultados generales. Censo de Población y Vivienda Chile 1992. INE

Resultados definitivos. Censo de Población y Vivienda 2002 Chile. INE. (San-
tiago, 2003, Página W e b del INE)
DESARROLLO REGIONAL: BALANCE DE U N A DECADA DE G O B I E R N O S REGIONALES
GRAFICO 2
P O B L A C I Ó N DE 15 Y M Á S A Ñ O S O C U P A D A POR R A M A DE
A C T I V I D A D S E G Ú N REGIÓN.
1992 y 2002
vi vn vni ix XI Xlí RM
11992 Agropecuario I 11992 Pesca 1992 Minería

- 2 0 0 2 Agropecuario - - 2 0 0 2 Pesca 2002 Minería
60,0 T 60,0
50,0 50,0
40,0 - 40,0
30,0 - 30,0
20,0 - 20,0
10,0 10,0
0,0 4-fc-lffc-í+e 0,0

i n i iv v viviivmix x XIXHRM
c • 1992 Industria • 1992 Construcción

~ ó r ~ 2002 Industria 2002 Construcción
50,0 T 50,0
40,0 40,0
30,0 - 30,0
20,0 20,0
10,0 - 10,0
0,0 áJLu i 0,0

I ii m iv v v i vn V M ix x xi xn RM
] 1992 Hectr., gas, agua 11992 Transporte, comunic.

2002,0 Electr., gas, agua 2002,0 Transporte, comunic.
18
GRAFICO 3
P O B L A C I Ó N DE 15 Y MÁS A Ñ O S OCUPADA POR RAMA DE
A C T I V I D A D SEGÚN REGIÓN.
1992 y 2 0 0 2
1992 C o m e r c i o 1992 Hoteles, r e s t a ú r a l e s ' " • 1992 Serv. financieros

2002 C o m e r c i o —•—2002 Hoteles, r e s t a ú r a l e s —-2002 Serv. Financieros
Fuente: Resultados generales. Censo de Población y Vivienda Chile 1992. INE

Resultados definitivos. Censo de Población y Vivienda 2002. INE. (Santiago,
2 0 0 3 , Página W e b del INE)
La evolución del Producto Interno Bruto por sectores y regiones
En el período 1992 - 2002, el Producto Interno Bruto del país, calcu-

lado por el Banco Central a precios constantes, experimentó un aumen-
to promedio anual del 5%, lo que representa una tasa promedio anual
del 3,8% del PIB per cápita, equivalente a un aumento del ingreso per
cápita del 46% durante ese período.
En las páginas siguientes se presenta un breve análisis de la evolu-
ción del PIB, la inversión pública y la pobreza, en base a información
relevante del período 1990 - 2000, para el cual están disponibles las
estadísticas correspondientes.
En lo que se refiere al PIB, para un análisis de lo ocurrido en regio-
nes, sólo se cuenta con información regionalizada hasta 1998, para el
conjunto de los sectores económicos, y hasta 1997 para los sectores
específicos. Así, entre 1990 y 1998, el PIB nacional creció a una tasa
promedio anual de 7,5 % y la evolución por cada región y total país es
la que se muestra en el siguiente gráfico:
1 9
GRÁFICO 4
E V O L U C I Ó N DEL PIB TOTAL Y POR R E G I Ó N .
TASAS DE V A R I A C I Ó N P R O M E D I O : 1 9 9 0 - 1 9 9 8
- • — PIB jrom. 1990-1998
Fuente: División Regional, MIDEPLAN. Elaborado a partir de información del Banco

Central.
Como se observa en el período 1990-1998 mencionado, las regiones

con mayor dinamismo fueron las de Atacama (11,4%), de Antofagasta
(9,5%), y de Tarapacá (7,8%). Mientras que las de menor dinamismo
fueron las de Magallanes, del Bio-Bio, del Libertador Bernardo 0"Higgins
y Valparaíso. La Región Metropolitana creció con una tasa similar pro-
medio nacional (7,6).
A nivel nacional, los sectores económicos de mayor crecimiento

fueron la pesca, transporte y comunicaciones, comercio y actividades
de restaurantes y hoteles y los servicios financieros, con tasas de creci-
miento en el rango 9,3% y 7,7%. El sector de menor dinamismo fue el
agropecuario (2,8%).
El comportamiento de estos sectores en las regiones muestra que la
pesca se ha desarrollado con mayor dinamismo en la zona sur, que
exhibe las tasas más altas: la de Aysén con el 20,2% y la de Los Lagos
con una tasa promedio anual del 17,7%, mientras que en el norte desta-
ca Coquimbo con el 1 6%. Sin embargo, desde el punto de vista del
empleo, el sector pesquero es poco significativo, se concentra en las
regiones de Los Lagos, con el 40% de la ocupación total del sector, y en
la de Bio-Bio (23,3%), pero en ellas sólo trabaja el 8,1 % y el 3% de la
fuerza de trabajo ocupada, respectivamente.
El sector de transporte y comunicaciones exhibe tasas de crecimien-
to más homogéneas entre regiones, destacando la región de la Araucanía
con un promedio anual del 13,6%. No obstante, desde el punto de vista
2 0
del empleo, muestra una alta concentración en las regiones Metropoli-

tana (38,9%), la de Valparaíso (12,1%) y la de Bio-Bio (11,5%). Tam-
bién este sector es poco significativo en la generación de empleo a
nivel del país y de cada región.
En el sector comercio y de actividades relacionadas con el turismo
(restaurantes hoteles), las tasas más altas de crecimiento se observan
en las regiones de Atacama (10,1%), de Tarapacá (9,8%) y alrededor
del 9% en las regiones Metropolitana y del Maule. Este sector es signi-
ficativo en la ocupación de la fuerza de trabajo, con alrededor del 20%
al 25% del empleo en las diferentes regiones.
Los servicios financieros 4 , presentan su mayor dinamismo en las
regiones de Coquimbo, Atacama, Antofagasta y Aysen. También se ex-
pandieron por sobre el promedio nacional en Bio-Bio, La Araucanía y
Los Lagos.
Las actividades de la construcción, con una tasa promedio país si-
milar a la del conjunto de la economía, muestra el mayor crecimiento
en la región de Tarapacá (16%). También exhibe altas tasas en Coquim-
bo y La Araucanía (9,8% y 9,6% respectivamente) y en Valparaíso (8,4%)
y la Región Metropolitana (7,6%). Contrastan las regiones del Liberta-
dor Gral. Bernardo O'Higgins (1,7%) y de Magallanes (2,7%). Desde el
punto de vista ocupacional, este sector tiene una importancia relativa,
con una alta concentración del empleo en las regiones Metropolitana
(41,9%), del Bio-Bio (11,4%) y de Valparaíso (10,4%).
En relación con los sectores económicos con las menores tasas de
crecimiento promedio en el período considerado, el agropecuario con
una tasa del 2,8%, afecta en especial a la zona sur, desde la región del
Bio-Bio donde muestra una caída significativa del (-7,3%), hasta la de
Aysen, que concentran alrededor del 40% de la población ocupada por
el sector y en las cuales también es significativo como fuente de traba-
jo, ocupando entre el 10,6% y el 20,4% de los trabajadores. En el norte,
con la excepción de Antofagasta, y centro del país se observan las
regiones con tasas de crecimiento superiores al promedio: la de Atacama
y de Coquimbo, y la del Maule y del Libertador Gral. Bernardo
0"Higgins.
Si al panorama general descrito se agregan las expectativas de cre-
cimiento de las exportaciones industriales de diverso tipo, que en la
próxima década podrían ser mayores que las mineras, nuevamente se
manifiesta un escenario urbano industrial favorable a aquellas regiones
donde en los últimos años han incrementado las exportaciones no mi-
neras.5 Lo anterior, sin desconocer que la Región Metropolitana seguirá
siendo quien concentre la mayor parte de las actividades económicas.
4
Incluye: servicios financieros, seguros, arriendos de inmuebles y servicios prestados a empresas.
E
"Las Regiones de Chile hacia una Nueva fase de múdelo exportador". Documento de trabajo.
MIDEPLAN; 20G3
21
1 DESARROLLO REGIONAL: BALANCE DE U N A DECADA DE G O B I E R N O S REGIONALES
I
La disminución de la pobreza
La acción conjunta de las políticas social, económica y de descen-

tralización han posibilitado avanzar en la superación de los problemas
más críticos de la comunidad nacional, como es el que representa la
pobreza que afecta a una parte significativa de sus hogares, y además,
mejorar la calidad de vida de la población y ampliar su acceso a la
educación, la salud, la vivienda y a programas de protección social.
Uno de los indicadores que permite apreciar estos avances se refiere
a la evolución experimentada por la pobreza en las diferentes regiones
durante la década, lo que se muestra en el gráfico siguiente:
GRÁFICO 5
E V O L U C I Ó N DE LA I N C I D E N C I A DE LA POBREZA POR
REGIONES.1990-2000.
(En % )
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

• Lidig. • Pob. No Ind.
22
|3,6 7,3
32,7
20 40 60 80 100
• Ihdig. • Poli No Ind.
Fuente: MIDEPLA N, Encuestas CASEN 1990 Y 2000
Como se observa en el Gráfico 5, el avance en la superación de la

pobreza presenta diferencias en la velocidad del proceso, por lo cual, si
bien todas las regiones disminuyeron la proporción de población pobre,
algunas mejoraron su posición relativa respecto a las demás regiones,
mientras otras se estancaron o bajaron.
Es así como de las tres regiones con mayor tasa de crecimiento del
PIB, Atacama, Antofagasta y Tarapacá, sólo en el caso de Antofagasta
se observa un mejoramiento pasando del sexto al segundo lugar (dismi-
nuyó la pobreza del 34,2% al 13,9% de su población entre 1990 y
2000), mientras que las otras dos descendieron, Tarapacá desde el pri-
mer lugar al séptimo y Atacama del quinto al octavo.
Entre las regiones con las tasas más bajas de crecimiento del PIB
entre 1990-2000, destaca Magallanes (1,7%), donde sólo el sector de
manufacturas mostró un mayor dinamismo que el promedio del país y la
pesca tuvo crecimiento inferior al promedio. De ellos, sólo la pesca
aumentó su importancia relativa en el mercado laboral. Sin embargo,
es la región que en el año 2000 tiene la menor proporción de pobres del
país, pasando del segundo al primer lugar.
En la región del Bio-Bio, la más pobre del país en el año 1990 y con
sólo un 3,9% de crecimiento del PIB promedio en la década, sólo el
sector de servicios financieros creció más que el respectivo promedio
23
nacional, pero disminuyó su importancia relativa como fuente laboral.

En este mercado creció la ocupación en la construcción, el comercio y
turismo y disminuyó en los sectores agropecuarios, minería y manufac-
tura, estos últimos bajaron del 40,5% al 26,5% en la ocupación de la
fuerza de trabajo. Sin embargo, la población pobre disminuyó del 48,2%
al 27,1 %, lo que significó un pequeño avance, desde el último al penúl-
timo lugar.
En relación con la pobreza, Valparaíso, pese a su escaso dinamismo
económico (el PIB aumentó a una tasa promedio del 4,8%) mejoró del
décimo lugar, con un 43% de pobreza en 1990, al quinto lugar con un
19,2% en el 2000. Los sectores más dinámicos fueron construcción y
servicios financieros, pero los que aumentaron su importancia en el
mercado laboral fueron el comercio y actividades de turismo.
Por el contrario, la Araucanía pasó a ser la región con mayor intensi-
dad de pobreza del país, descendiendo del undécimo lugar con el 45,1 %
al último con el 32,7%. Con un crecimiento promedio del PIB del 6,2%,
y alto dinamismo en los sectores de transporte y comunicaciones, ma-
nufacturas, construcción, minería y servicios financieros, aún cuando
ellos en su conjunto no ocupan más de la cuarta parte de su fuerza de
trabajo.
El incremento de la Inversión Pública de decisión regional
Las políticas de descentralización implementadas en los años '90,

establecieron nuevos instrumentos de gestión para los gobiernos regio-
nales en relación con el diseño de estrategias de desarrollo, el traspaso
de recursos para financiar programas sectoriales y proyectos de inver-
sión. Estos se refieren a metodologías de formulación de Estrategias Re-
gionales de Desarrollo y Planes Comunales de Desarrollo, Planes
Intercomunales, Planes Sectoriales, además de mecanismos para asig-
nar recursos presupuestarios sectoriales (ISAR), y financiar proyectos de
inversión: IRAL, Convenios de Programación y Convenios Marco.
Durante la década todas las regiones han utilizado estos instrumen-

tos, con notorios avances en la efectividad de su gestión. Ellos han
permitido acrecentar y mejorar el uso de recursos para el logro de los
objetivos de desarrollo de las regiones y comunas, pero lo más impor-
tante, en su ejecución han facilitado la ampliación de los espacios de
participación de las comunidades regionales y locales.
Al respecto, es interesante destacar el importante crecimiento de la
inversión pública efectiva regionalizada, que en el período 1990-2000
experimentó un incremento del 160%. Su distribución en las diferentes
regiones se aprecia en el gráfico siguiente.
Además del importante aumento de la inversión, se aprecia una
redistribución de estos recursos, desfavorable a las regiones de la zona
2 4
central, de Valparaíso, Metropolitana y del Libertador Bernardo

O'Higgins, que en 1990 recibieron en conjunto un 51 % de la inversión
pública efectiva, proporción que en el año 2000 se redujo al 35%.
GRÁFICO 6
INVERSIÓN PÚBLICA EFECTIVA E INVERSIÓN DE DECI-
S I Ó N REGIONAL. 1 9 9 0 Y 2000.
(Mili. $ Dic. 2000)
IPE
300.000
250.000
n ra iv v R.M. vi VD vni ix x xr XII
• Inversión P. E. T. 1990 • Inversión P. E. T. 2 0 0 0
35,0 -i
30,0 -
25,0
20,0
15,0
10,0 -
5,0
0,0
i n ra iv v R.M. vi vn vra ix x xi XII
—•— Inversión P.E. T. 1990 • Inversión P. E. T. 2000
Fuente: D i v i s i ó n de P l a n i f i c a c i ó n Regional, M I D E P L A N . Serie R e g i o n a l i z a d a de la

Inversión Pública Efectiva 1 9 9 0 - 2 0 0 0 . Santiago, j u n i o de 2 0 0 1 .
A través de las variables e indicadores analizados es posible perci-

bir, en el transcurso de la década, un importante crecimiento económi-
co y una mejoría notable en las condiciones de vida de la población. En
forma concurrente, las políticas públicas y el esfuerzo de todos los chi-
lenos han permitido avanzar en forma sostenida en la senda del progre-
so, no obstante las numerosas dificultades que el país ha debido enfren-
tar en los últimos años de este período.
25
Los esfuerzos por combatir la pobreza, avanzar en la equidad social

y territorial aumentando sustancialmente los recursos destinados a la
política social e impulsar el crecimiento de las principales actividades
productivas, han dado buenos resultados globales. No obstante estos
esfuerzos, aún están presentes importantes inequidades entre sectores
sociales y regiones en la distribución de los beneficios y oportunidades
generados por el crecimiento económico. Desde una perspectiva eco-
nómica, sus efectos en las regiones del país son de diferente naturaleza
y magnitud, especialmente en lo que se refiere al mayor o menor dina-
mismo de las actividades productivas.
En efecto, como se advierte en el documento "Bases para una Políti-
ca Nacional de Desarrollo Regional" 6 : "en algunas de ellas los efectos
dinamizadores han generado importantes oportunidades de crecimiento
económico por la ampliación de los mercados para los productos loca-
les, innovación tecnológica, incorporación de nuevos insumos a los pro-
cesos productivos, mayor disponibilidad de recursos financieros y au-
mento de los bienes de capital. En otras, en cambio, se producen situa-
ciones negativas por las dificultades para insertarse en el nuevo mode-
lo, mantenerse al día en los cambios tecnológicos y enfrentar la compe-
tencia mundial."
En general, puede apreciarse que las tendencias concentradoras his-
tóricas se han mantenido, aunque con pequeños cambios interesantes
de analizar y que se reflejan en la distribución de la población en el
territorio, en los cambios en la estructura de la población ocupada por
sectores de actividad, en las diferencias en la evolución del PIB y de las
actividades más dinámicas de la economía entre regiones, y no menos
importante, la intensidad de la pobreza.
Los esfuerzos orientados a superar estas condiciones históricas han
utilizado, entre otros, diversos instrumentos destinados a mejorar la ges-
tión de los gobiernos regionales en el uso de sus recursos, aumentado su
capacidad de decisión para orientar e impulsar su proceso de desarro-
llo, apoyados por un aumento en la disponibilidad definanciamiento de
la inversión destinada a sus programas sociales y económicos.
Una consideración final, se relaciona con el ritmo de convergencia
entre las regiones del país, que mide la disminución de las brechas de
equidad. U n estudio realizado sobre la base de la evolución del PIB
regional per cápita 7 , muestra que se ha producido convergencia entre
las regiones en el largo plazo, entre 1960-1998, aún cuando se observa
una tendencia decreciente en este proceso en los años '90.
6
MIDEPLAN, 2001
7
MIDEPLAN, División Regional Convergencia-divergencia regional en Chile: posibles causas y
efectos. Santiago de Chile, Julio de 2002. pag. 67, Cuadro 9
4 . - HACIA UNA NUEVA FASE EN LA GESTIÓN DEL

DESARROLLO REGIONAL
Los avances logrados en esta década son, sin duda, notables. Sin em-
bargo, aún se aprecian múltiples debilidades e insuficiencias, muchas de
ellas imputables a las indefiniciones políticas respecto al proceso de des-
centralización, sus alcances reales y el curso a seguir en el futuro para
lograr una institucionalizad moderna, eficaz y cada vez más democrática.
En lo fundamental, observando la evolución histórica reciente del

proceso de descentralización, es posible distinguir al menos tres fases
principales:
- una primera de corte administrativo, desde mediados de los 60
hasta el principio de la década de los 90, caracterizada por la confor-
mación administrativa de las regiones y la desconcentración del apara-
to público;
- una segunda de carácter político, desde principios de los 90 has-
ta la actualidad, en que se produce la democratización de los munici-
pios y se crean los Gobiernos Regionales con un Consejo Regional de
representación ciudadana; y
- una tercera fase, ya iniciada, en que se persigue la cristalización
de un modelo de organización del Estado con instituciones descentrali-
zadas en lo político, en lo administrativo y en lo financiero, así como la
consolidación de una sociedad capaz de desarrollar una verdadera cul-
tura regional.
Realizando una lectura global del proceso es posible concluir que
en gran medida, los objetivos subyacentes a la dictación de la Ley de
Gobierno y Administración Regional, se han alcanzado.
Hoy en nuestro país hay de hecho un proceso de descentralización
en marcha y con avances significativos, que permiten afirmar que a
través de esta vía se ha profundizado el régimen democrático.
Asimismo, con el proceso descentralizador se ha modernizado el
Estado y se ha puesto a la institucionalidad pública en sintonía con las
demandas de la ciudadanía en esta materia. Se ha acercado a la gente
las instancias de toma de decisiones, garantizándose una mayor proxi-
midad al escenario real en el que es necesario abordar las problemáti-
cas ciudadanas.
Es posible que los mayores desafíos estén entonces en la capacidad
de respuesta de este modelo institucional, a la demanda de mayor equi-
dad socio-económica territorial. Si bien se ha cumplido en una década
con multiplicar el desarrollo económico del país, reduciendo
sustantivamente el porcentaje de población en condición de pobreza,
persisten regiones con una menor dinámica económica, que no han
acortado la brecha que las separa de otras regiones con estándares pro-
medio más elevados.
2 7
DESARROLLO REGIONAL: BALANCE DE U N A DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES
En las actuales circunstancias, entre los expertos y estudiosos del

tema existe gran coincidencia en cuanto a la necesidad de anticipar un
esquema referencial de la organización que se postula para el aparato
del Estado en su conjunto, con especial detalle en lo que se refiere al
grado de autonomía que tendrán las regiones.
La construcción de este esquema o imagen referencial de un mode-
lo de Estado descentralizado permitiría sincerar visiones de futuro, ela-
borar la matriz política e institucional que permita avanzar en los as-
pectos sustantivos de la descentralización, y, por último, facilitar la
incorporación de todos los actores, públicos y privados, relevantes para
llevar a buen término este proceso.
De la misma forma, hay cierto consenso en términos de que es nece-
sario avanzar en el proceso descentralización con una perspectiva
• sistémica, que se proyecte con reformas en torno a cuatro ejes: de la
; reforma política, administrativa, financiera y cultural.
4.1 Características del modelo explícito de Estado U n i t a r i o

Descentralizado
La imagen o esquema referencial final del modelo de Estado des-

I centralizado que se postula, implica conjugar variables políticas e
institucionales, pero también variables sociales, económicas y cultura-
les. Tal como ha ocurrido en experiencias de otras naciones relativas a
este tipo de procesos, este esquema referencial final debe permitir la
definición de estrategias de cambio y criterios de convergencia que
garanticen que los esfuerzos descentralizadores sean parte de una cons-
trucción racional y no azarosa de la institucionalidad. En definitiva, se
requiere hacer explícito el modelo de organización que se quiere cons-
truir, de manera que la convocatoria a trabajar en esta perspectiva,
; tanto a las instituciones públicas como privadas y a la ciudadanía, sea
; suficientemente clara y consensuada.
En lo fundamental, un modelo de Estado Unitario Descentralizado
presupone la coexistencia, evolución armónica y coordinación eficaz
entre una administración nacional y diversas administraciones regiona-
les. La primera progresivamente desconcentrada y las regionales
J auténticamente descentralizadas.
Según lo establecido por la Ley de Bases Generales de la Adminis-
tración del Estado en su Artículo 5 "los órganos de la Administración del
Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a
la unidad en la acción, evitando la duplicación o interferencia de fun-
ciones". Desde el punto de vista práctico esta coordinación y unidad
en la acción entre la administración nacional desconcentrada y las ad-
ministraciones regionales, se refiere a la definición clara de atribucio-
nes y funciones entre ambos niveles y al interior de ellos y, desde un
punto operativo, a la coherencia que debe existir entre los principales
2 8
instrumentos de planificación y gestión pública: la Política Nacional de

Desarrollo, los Planes Sectoriales, las Estrategias Regionales, los Con-
venios de Programación entre sectores y regiones, el Presupuesto de la
Nación, los deseables Presupuestos Regionales y los acuerdos político-
técnicos globales conocidos como Convenios Marco de Programación
entre el Gobierno nacional y los Gobiernos Regionales.
En cuanto a la organización interna de los Gobiernos Regionales, en
sustitución de las dos Divisiones que actualmente conforman la base
administrativa del Gobierno Regional, parece recomendable crear Se-
cretarías Regionales dependientes del Ejecutivo Regional, destinadas
al Fomento Productivo, Ordenamiento Territorial e Infraestructura, De-
sarrollo Social, Educación y Cultura, Salud y Medio Ambiente. Dentro
de este marco conceptual y estructura organizativa, cada Gobierno
Regional podrá hacer las modificaciones funcionales que se estimen
necesarias, atendiendo a las características propias de la Región. (Por
ejemplo: presencia relevante de un determinado sector de actividad
económica como la minería en el norte, o el sector forestal en el sur).
La modificación de la institucionalidad política regional supone
además, como contrapartida al rediseño de los Gobiernos Regionales,
el ajuste de las instituciones del Gobierno Central relacionadas directa-
mente con el proceso de descentralización y la promoción del desarro-
llo regional. En este sentido, consideramos que el desarrollo de las re-
giones y la conducción del proceso descentralizador, requieren de una
instancia nacional promotora de las reformas pertinentes. No sería, por
lo tanto, disfuncional a estos objetivos concentrar la coordinación del
proceso nacional de descentralización, junto a las competencias de
orientación del desarrollo económico y social regional, ordenamiento
territorial y administración del sistema nacional de inversiones.
Como situación de excepción y con visión de país, debiera abordar-
se la problemática de la Región Metropolitana, no sólo en la búsqueda
de soluciones alternativas a las dificultades de gestión de la ciudad de
Santiago, sino también considerando a este problema como una de las
piedras de tope para el avance del proceso de descentralización del
país en su conjunto.
Sin perjuicio de las acciones específicas, que más adelante se expo-
nen como parte de la estrategia para el cambio que se sugiere, el mode-
lo referencial final de Estado U n i t a r i o Descentralizado debe ser
consensuado teniendo como marco de referencia las siguientes condi-
ciones o requisitos:
Garantizar la legitimidad democrática en la gestación de las

autoridades
Como es sabido, la designación de las autoridades regionales se da

hoy día a través de dos vías: en el caso del Intendente se trata de un
2 9
mecanismo de designación directa por el Presidente de la República,

mientras que en el caso del Consejo Regional, cada Consejero es electo
por los Concejales municipales de cada provincia del país, sobre la
base de candidaturas propuestas por los partidos políticos.
Esto significa que ninguno de los dos órganos que componen el Go-
bierno Regional, es elegido por votación universal directa de la ciuda-
danía regional, mecanismo que, desde nuestro punto de vista, constitu-
ye la máxima expresión de legimitidad democrática y, como tal, un
criterio importante para medir el avance de la descentralización políti-
ca.
Por otra parte, el Intendente es hoy día el órgano más poderoso del
Gobierno Regional, ya que en él confluyen tres competencias de go-
bierno sustantivas:
i) Es el representante del Presidente de la República en la Región y
en función de esto es la máxima autoridad regional responsable de la
coordinación del aparato desconcentrado y descentralizado del Estado,
y tiene a su cargo el desempeño de la función de gobierno interior;
i i) Es el Ejecutivo del Gobierno Regional, por lo que le corresponde
gestionar el presupuesto de este organismo;
iii) Es el Presidente del Consejo Regional, cargo desde donde puede
incidir decisivamente en la conformación y desarrollo de la agenda de
este organismo.
En síntesis el Intendente acumula una serie de competencias y fun-
ciones que, por una parte, dificultan el ejercicio eficaz de cada una de
ellas, y, por otra, limitan la naturaleza descentralizada del órgano Go-
bierno Regional, por lo que la tendencia en relación con este órgano
debiera ser a delimitar con mayor claridad el rol de la máxima autori-
dad regional.
Promover una creciente autonomía en las decisiones regionales
Hoy en día, la multiplicidad de canales por los cuales llegan recursos

a las regiones hace muy d i f í c i l a las autoridades regionales su
direccionamiento estratégico y la gestión misma del desarrollo regional.
Los procedimientos de asignación de recursos a las regiones, vía FNDR
principal instrumento de financiamiento para el desarrollo de las regio-
nes y, más recientemente, vía inversiones sectoriales de asignación re-
gional y convenios de programación, han significado un importante avance
respecto a la situación prevaleciente hace 30 años. Los objetivos para
los que fue creado el FNDR -compensación territorial y financiamiento
de infraestructura social y productiva- no están siendo alcanzados cabal-
mente, se ha desdibujado su efecto compensatorio y se reclama escasa
autonomía regional en la asignación de los recursos disponibles.
El proceso de d e s c e n t r a l i z a c i ó n pasa necesariamente por el
reforzamiento de la capacidad regional de decisión y gestión estratégi-
3 0
cas, debiendo estar sustentada en un marco presupuestario conocido y

estable, ingresos regionales regulares y mecanismos eficaces de coor-
dinación entre los niveles nacional, regional y comunal.
La Región debe tener plena autonomía en la asignación, adminis-
tración y operación de los ingresos que constituyen el Presupuesto Re-
gional, percibidos ya sea por recaudación propia, coparticipación en
impuestos de carácter nacional o transferencias recibidas desde el esta-
do central. En una perspectiva estratégica y de largo plazo, los Gobier-
nos Regionales deberán disponer de recursos propios para financiar su
gasto corriente y sus inversiones.
En ello reside la auténtica y definitiva autonomía regional que pos-
tula el Programa de Gobierno para ser materializada en esta década.
En particular, será necesario superar deficiencias como las señaladas y
configurar presupuestos regionales autónomos. Dichos presupuestos
regionales, deberán incluir no sólo recursos para inversión en obra pú-
blica, sino la totalidad del gasto, incluidos los programas de fomento
productivo y de apoyo al desarrollo social.
Estar dotado de competencias reales
Como proceso de transferencia del poder a las distintas instancias

territoriales, la descentralización no garantiza por sí sola el objetivo
último de elevar el nivel de vida de las personas en esos territorios.
Para mejorar las prestaciones del Estado y cautelar que los derechos de
los ciudadanos sean atendidos por la instancia que corresponda, deben
aplicarse -al interior del Estado- el principio político de la subsidiariedad,
ligado al principio ético de la solidaridad:
o La subsidiariedad, en el sentido de que el nivel central de Go-
bierno sólo interviene cuando las decisiones rebasan las competencias
y posibilidades de actuación de los Gobiernos Regionales. Igualmente
aplica, en lo que se refiere a las decisiones regionales respecto de las
comunales.
o La solidaridad, en cuanto a que el nivel central de Gobierno
retiene las competencias necesarias para asegurar el funcionamiento
eficiente del sistema nacional de regiones y aplicar las políticas
compensatorias de apoyo a las regiones con menores posibilidades de
desarrollo autónomo. El Gobierno Regional se rige, en tal caso, por
idéntico principio respecto a las comunas que integran la Región.
Disponer de atribuciones claras para la gestión del desarrollo

regional
El desarrollo regional es un proceso que se materializa en el media-

no y largo plazo, en base a un juego dialéctico permanente de conflic-
tos y alianzas entre actores sociales reales. Una visión de futuro social-
31
mente consensuada y adecuadamente difundida, permite elevar el gra-

do de certeza respecto a la viabilidad y trascendencia de las acciones
que comprometa ta autoridad regional.
En la planificación y conducción estratégica del desarrollo regional,
se requiere de una adecuada comprensión e interpretación de los inte-
reses que manifiestan los actores sociales y como estos se expresan y
resuelven en un horizonte de largo plazo. Desde una perspectiva glo-
bal, la visión estratégica supone: claridad de objetivos respecto al pro-
yecto territorial del país en su conjunto, interacción de múltiples acto-
res cuyos intereses no son necesariamente concurrentes y percepción
del desarrollo como un proceso que se materializa en el largo plazo.
Incluye también el reconocimiento de la diversidad intra e interregional
al diseñar y aplicar instrumentos para el desarrollo productivo, social y
territorial.
Resguardar las identidades regionales, reconociendo la diversidad

social y cultural de cada una de ellas
Un Gobierno Regional con mayores niveles de autonomía y con-

ciencia respecto de su misión institucional, debiera ser capaz también
de abordar con eficacia la problemática relacionada con los temas de
identidad social y cultural, de cuya resolución depende en buena parte
la consolidación estructural de su propia autonomía, con el desarrollo
de instituciones regionales y una ciudadanía activa que le dé sustento
al esfuerzo descentralizador. En esta perspectiva, el rescate de las his-
torias regionales y sus símbolos, el desarrollo de planes de educación
con pertinencia territorial y en algunos casos étnica, debieran ser parte
importante de las políticas públicas de estas entidades.
Garantizar la articulación nacional del sistema de regiones
Una condición necesaria para el desarrollo regional es la concilia-

ción entre el funcionamiento general del sistema de regiones y la liber-
tad de iniciativa de cada una de ellas. Esto significa articular las pro-
puestas estratégicas regionales con el proyecto de desarrollo nacional,
analizar los programas de inversión en forma conjunta entre el Gobier-
no Nacional y los Gobiernos Regionales, coordinar la asignación anual
de recursos sectoriales y regionales y establecer instrumentos de fiscali-
zación y control que satisfagan las normas presupuestarias.
En un sistema nacional de regiones donde subsisten marcadas dife-
rencias, resulta de suma importancia fortalecer todas las formas posi-
bles de cooperación y asistencia mutua, en especial respecto de aque-
llas regiones de lento crecimiento económico y/o de aquellas que pre-
sentan agudas carencias sociales.
En esta dimensión es posible impulsar propuestas estratégicas que
3 2
involucran a dos o más regiones, como las relativas al desarrollo de

corredores bioceánicos en el norte y centro sur del país. Los convenios
o acuerdos entre regiones resultan perfectamente aplicables también a
otras materias como: programas especiales para regiones extremas, pro-
gramas de reconversión productiva en zonas rezagadas, explotación de
recursos forestales, desarrollo pesquero o consolidación de circuitos tu-
rísticos integrados.
4.2 Estrategia para el cambio
Con el objeto de abordar en mejor forma la reflexión y la definición

de estrategias acerca del proceso de descentralización, creemos nece-
sario distinguir ciertas dimensiones o ejes temáticos principales que
requieren ser considerados en la construcción de un Estado Unitario
Descentralizado.
Estos ejes temáticos son los siguientes:
- Eje de las reformas políticas

Relativo a la redistribución territorial del poder central del Esta-
do, la autonomía de las regiones, la emergencia de nuevos pode-
res en manos de representantes regionales democráticamente ele-
gidos y, en general, a todos los aspectos involucrados en la cons-
trucción de un Estado Unitario Descentralizado. En este eje se
inscriben aquellas demandas y propuestas relativas a la elección
directa de los Consejeros Regionales; la separación de funciones
entre el Ejecutivo Regional y el Intendente Regional; las faculta-
des normativas, resolutivas y fiscalizadoras del Consejo Regio-
nal; la posibilidad de constituir sociedades mixtas para impulsar
el desarrollo regional y materializar proyectos de interés compar-
tido (público - privado).
- Eje del cambio cultural y la participación ciudadana

Relativo al creciente involucramiento de los habitantes en las
decisiones que les afectan, a la fiscalización de la gestión de sus
representantes y de las autoridades. En forma especial, la activa
intervención ciudadana en la generación del cambio cultural y
el fortalecimiento de las identidades regionales que lleva consi-
go una real descentralización del poder.
- Eje de los cambios administrativos

Directamente relacionado con el proceso de modernización es-
tatal, que incluye el traspaso y/o delegación de competencias,
redefinición de funciones al interior del aparato público nacional
y regional, instancias y mecanismos de coordinación entre nive-
3 3
les de gobierno y la búsqueda de eficiencia en la prestación de

servicios. Este eje, como el anterior, incluye el perfecciona-
miento de las instancias y mecanismos articuladores entre los
sectores público y privado, principalmente en lo relativo al desa-
rrollo regional.
- Eje de la reforma fiscal y financiera

Asociado directamente con el anterior y relacionado con la dis-
ponibilidad de recursos regionales propios y de compensación
entre regiones, lo que incluye la necesaria formulación de presu-
puestos regionales integrados al Presupuesto de la Nación. El Go-
bierno Regional deberá contar con recursos propios para el gasto
corriente y la inversión, requisito fundamental para una real au-
tonomía en su gestión administrativa.
Como se puede apreciar, los cuatro ejes señalados apuntan hacia un

modelo de gobierno y administración regional que permita una gestión
con altos grados de autonomía del desarrollo económico, social y cultu-
ral en todas sus dimensiones. Ello requiere de un decidido compromiso,
no sólo de las regiones, sino en especial de los actores e instituciones
nacionales que tienen mayor ingerencia en estas materias.
Es necesario superar la tendencia a estandarizar territorialmente el
proceso de descentralización, desconociendo las notables diferencias
existentes entre las regiones, en términos de desarrollo socioeconómico
e institucional. En este sentido, parece razonable pensar en un proceso
que reconoce distintos puntos de partida y diferenciadas velocidades y
plazos, para la transferencia de competencias y para el desarrollo polí-
tico-institucional regional. La experiencia de otros procesos de esta
naturaleza en el mundo, nos indica que este es el camino adecuado
para enfrentar la complejidad de las realidades territoriales.
Es probable que sea más sencillo avanzar rápido en algunos campos

más que en otros, c o m o en el de la reforma administrativa y la
desconcentración de las inversiones sectoriales, pero inevitablemente
se llegará en poco tiempo a ciertos límites que no podrán ser superados
sin realizar cambios de fondo en la estructura institucional. Quizás el
proceso más lento y complicado sea el cambio cultural de un modelo
centralista homogéneo a un modelo descentralizado y plural, donde es
necesario vencer inercias históricas e intereses corporativos que conspi-
ran contra un despliegue del Estado en el territorio, reteniendo el poder
político y el control de las decisiones.
3 4
AVANCES Y DESAFIOS EN LOS AMBITOS
POLITICO, ADMINISTRATIVO Y FISCAL
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo,
Ministerio del Interior
EL CONTEXTO: ENTRE LAS ASPIRACIONES DE PROFUNDIZACIÓN

DEMOCRÁTICA Y DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y LAS VICISITUDES
DEL MOMENTO EN QUE SURGEN LOS GOBIERNOS REGIONALES
En el camino hacia un pleno retorno de la Democracia, una de las

prioridades recurrentes de los gobiernos de la Concertación ha estado
marcado por la necesidad de modernizar el Estado. Esto, como esfuer-
zo, que al margen de sus propias bondades burocráticas, apoye el pro-
ceso de profundización y consolidación democrática bajo el entendido
que las mejoras en eficacia, eficiencia y cobertura del aparato estatal
permiten acercar progresivamente la gestión pública hacia la ciudada-
nía. A poco andar del proceso de recuperación democrática resultó
evidente, también, la necesidad de complementar el acercamiento de
la decisiones administrativas hacia las comunidades, con un aún más
urgente reconocimiento a las comunidades territoriales por medio de
una institucionalidad política, administrativa y fiscal representativa de
las mismas.
En ese sentido, el proceso de descentralización que aquí se analiza,

ha sido, aunque no siempre en forma explícita, expresión de la aspira-
ción socialmente compartida por constituirnos en una democracia ple-
na, en el entendido que para ello es fundamental ampliar las fronteras
de la representación y de la participación, siendo condición necesaria
el término del centralismo político que impide echar raíces más profun-
das a nuestra democracia y debilita el desarrollo nacional equilibrado y
que respetando la tradición histórica de Estado unitario, exprese las
diferencias políticas económicas sociales y culturales diseminadas a
través de su geografía.
Análogamente los avances del proceso descentralizador han estado

inspirados en la noción de que el logro de este Chile plenamente demo-
crático requiere de un Estado moderno, eficaz y transparente capaz de
ordenar territorialmente sus actividades y responsabilidades, de inter-
pretar las aspiraciones de cada una de sus regiones y comunas y de
contribuir en forma efectiva a su realización reconociendo el legítimo
derecho de sus habitantes a decidir y gestionar los asuntos propios de
sus territorios
3 5
No obstante estas concepciones orientadoras que sitúan a la descen-

tralización en el eje de la profundización de la democracia y la moder-
nización del Estado, pareciera que en una primera instancia, los
estamentos políticos de inicio de los noventa, que participaron en la
génesis de esta institucionalidad, particularmente en lo que dice rela-
ción con el nivel regional, se inclinaron fuertemente por un camino
gradualista y ambivalente, que más que marcado por experiencias cer-
canas en América Latina o por experiencias emblemáticas del ámbito
internacional, se fue conformando impelido por la lógica de descentra-
lizar un Estado sin incorporar innovaciones que pudieran amenazar en
el futuro su carácter de unitario. Si se entiende que dicha marcha se dio
en el contexto de un sistema político que transita firme, pero cauta-
mente, desde lo autoritario a lo democrático en el marco de una histo-
ria y cultura fuertemente presidencialista; y que por razones muy diver-
sas, pero entendibles congrega actores políticos enfrentados en torno a
la restauración de la democracia partiendo por su núcleo de poder cen-
tral, es muy entendible, que fuera difícil aceptar, e incluso discutir, la
posibilidad de una reforma de Estado que propugnara formas de repre-
sentación territorial muy distintas de la central.
En ese contexto y entendido solo como punto de partida, aparece

como valiosa y valiente la generación de un proceso de descentraliza-
ción local y regional, que en este último ámbito permitió la creación de
una legalidad e institucionalidad inédita en el país, a la cual se sumó
posteriormente una serie de medidas que han avanzado en la consolida-
ción de tal decisión. No fue fácil para los dirigentes de aquel entonces,
en vista de las consideraciones señaladas, echar las bases de un modelo
que en gran parte abría la puerta a formas de Estado distintas de las que
conocían históricamente. Ese fue el gran gesto que durante la siguiente
década ha debido legitimarse, y que hasta el momento presenta resulta-
dos ampliamente positivos respecto de las visiones que la inspiraron pero
que también muestra significativos nudos críticos y desafíos que hacen
ver la relevancia de concordar voluntades políticas para seguir adelante
en este proceso. Es este el balance y proyecciones que en su aspectos
políticos, administrativos y fiscales, en este texto, queremos compartir.
LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA: EL DESAFÍO DE DOTAR DE MAYOR

REPRESENTATIVIDAD Y LEGITIMIDAD A LOS GOBIERNOS REGIONALES
Las tensiones e incertidumbres propias de esta apuesta originaria,

son parte de los vectores que de ahí en adelante orientan el proceso
descentralizador, y en el ámbito que mayormente las reflejan es en el
político; de allí que la propia normativa que le regula haya dejado en
la indefinición algunos aspectos claves en el andamiaje de la institu-
cionalidad política.
3 6
Por ejemplo, si bien permitió generar Gobiernos Regionales con com-

petencias estratégicas sobre el territorio, no logró separar las líneas de
gobierno y administración, y recurrió a la figura del Intendente para que
sea este el que conjugue dos roles que no necesariamente están siem-
pre en concordancia. El que sea "agente natural" del Presidente ante la
comunidad regional, tiende a primar así frente al rol de representante
de esta comunidad ante el poder central, incluso los casos en que esta
subordinación se invierte, generalmente termina siendo la excepción
que consolida la regla.
Tampoco logró determinar con nitidez los ámbitos de competencia

sobre los cuales se despliega el accionar de un gobierno o administra-
ción territorial. Si a tal indefinición se suma la inercia inorgánica o las
voluntades corporativas con que distintos estamentos de la administra-
ción pública corrientemente promueven su crecimiento, provocando
vacíos y traslapes de atribuciones y responsabilidades, la irrupción de
un enfoque territorial no siempre allanó tales dificultades planteando el
desafió mayor de coordinación de estas lógicas con las sectoriales en
un escenario de indefiniciones como ya se dijo sobre lo que compete a
cada cual.
La decisión de trasladar a la institucionalidad territorial parte impor-

tante de la actividad pública, se desajusta en la misma medida que las
competencias reconocidas, no son acompañadas por funciones clara-
mente definidas, y por atribuciones que compadezcan tal responsabili-
dad. La asimetría entre ellas es manifiesta, y fuente de un cierto derro-
tismo per-se que muchas veces no hace más que retroalimentar voces
agoreras sobre la inacción o incapacidad de las regiones para asumir
sus propios desarrollos.
Aún en este cuadro, la decisión de generar un nivel de gobierno y

administración intermedio, entre lo central y lo local, dando paso me-
diante la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración
Regional, a la institucionalidad regional, permite aparecer en las re-
giones, junto a las preexistentes autoridades desconcentradas, unas nue-
vas de carácter descentralizado, donde los denominados Gobiernos Re-
gionales son el gozne de tal decisión y por ende llamados a promover
su consolidación.
En ese sentido, la formación entrenamiento y aprendizaje de un cuer-

po de 244 consejeros regionales en la toma de decisiones políticas del
quehacer del Estado, no obstante la precariedad de su representatividad
y las limitaciones para ejercer su ámbito de competencias, marca la
emergencia de un nuevo actor en el escenario político y social regio-
nal. Pudiera decirse que están llamados a buscar mas plenamente una
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legitimidad, si no de origen, lo es entonces por su capacidad de inter-

mediar entre la c o m u n i d a d regional y autoridades designadas
(intendentes, gobernadores, seremis), electas (alcaldes y concejales) y
representativas (parlamentarios) que operan en el territorio y por ende
en la medida que sean coadyuvantes en la tarea de forjar una "comuni-
dad política regional" expresiva de una "sociedad civil regional" que
impulse "desde el territorio" la profundización del proceso descentrali-
zado r.
En este caso, y atendidas las consideraciones señaladas, el novel

organismo de los Gobiernos Regionales, no debe leerse apresuradamen-
te como la síntesis territorial acabada de lo político y lo administrativo,
sino que en menor medida, como una entidad que reconoce parte de
ambos, pero en permanente restricción para el ejercicio de sus preten-
siones de autoridad política regional, y con clara dependencia en su
quehacer administrativo, de un fuerte aparato desconcentrado que si-
gue siendo de tuición central.
Entonces ¿En que se funda este diseño?. Quizás la sola considera-

ción del principio constitucional que señala, "...el gobierno y la admi-
nistración del Estado corresponde al Presidente de la República..."
(art.24), deja fuera de discusión eventuales interpretaciones sobre la
generación de núcleos de poder autónomos o autárquicos, con lo cual
la creación de estos Gobiernos Regionales, aparecen como un acto le-
gal de conformación de una nueva entidad político-administrativa, que
sin duda es mucho más que un mero servicio público, pero que a la vez
es mucho menos que una instancia política completamente descentra-
lizada.
De hecho, que un Estado unitario centralizado opte por un esquema

de organismo descentralizado, guardándose su tuición a través del nom-
bramiento de su máximo ejecutivo, es desde ya una decisión que res-
tringe su autonomía, y si a la vez le conforma con un colectivo en
forma de consejo regional que buscando "...hacer efectiva la participa-
ción de la ciudadanía regional..." le genera de forma indirecta en la
votación de concejales municipales, que no necesariamente represen-
tan fielmente la voluntad popular en justa proporción (de hecho un por-
centaje relevante de concejales municipales son electos por el efecto
de arrastre de sus compañeros de lista más votados). Como resultado no
extrañe entonces que estemos frente a una institucionalidad política
que pese a su contribución innegable al desarrollo de sus territorios, es
aún deficitaria en su legitimidad y representatividad de las comunida-
des regionales.
3 8
A este cuadro de entidades integrantes del Gobierno Regional (GORE);

Intendente (como Ejecutivo del GORE y como Presidente del Consejo
Regional) más Consejo Regional, le podríamos entender como organis-
mo político en la medida que tiene facultades gubernamentales, pero
esto retrotraería la discusión hacia el hecho de que este ente, a pesar de
denominarse Gobierno Regional, no debe suponer potestades guberna-
mentales sino sólo administrativas, aún cuando se elabora el concepto
de "Administración Superior" para dejarlo a medio camino entre el go-
bierno y la administración. Haciendo omisión de tal debate, a los GOREs
se les adjudica un aparato administrativo propio, pero en estricto rigor
no es al GORE como ente, sino al Intendente en su calidad de Ejecutivo
del mismo a quién se subordina este aparato con las limitaciones que
analizaremos más adelante y que plantean la necesidad de generar
tanto las adecuaciones institucionales como los desarrollos de capaci-
dad de gestión que permitan efectivamente jugar al conjunto del GORE
el rol estratégico que debieran de acuerdo a la Ley asumir.
En resumen, a diez años de su creación, estos Gobierno Regionales

son un claro reflejo de que la "ignota tierra" que se anunció en sus
comienzos, sigue estando presente en la percepción de las autoridades,
partidos y ciudadanía en general. Y de allí que los claro-oscuros que
acompañan su desarrollo estos años, son la fiel expresión de un camino
con aún un muy largo trecho por recorrer.
Si a la premisa anterior le transformamos en una conjunto de desa-

fíos por abordar, entre ellos podrían aparecer; separar dos líneas de go-
bierno y/o administración, aclarar el rol del Intendente como integrante
del Gobierno Regional y del Consejo Regional, elegir directamente a
los consejeros regionales, delimitar las competencias del Gobierno Re-
gional y a su interior, el ámbito de actuación del ejecutivo, del CORE,
del presidente del consejo y de los consejeros, reestructurar el Servicio
Administrativo del GORE, etc.
Y entre las medidas propuestas y que en han sido tema de discusión,

en distintos ámbitos, entre otras se encuentran:
*.- Reasignación competencial estatal, delimitando la actividad del

quehacer público, y por ende, definiendo aquellas materias suscepti-
bles de descentralizar y/o desconcentrar, y transformándolas en funcio-
nes y atribuciones claras en los niveles regional y municipal.
*.- Delimitación de las funciones entendidas como de gobierno inte-

rior, de aquellas propias de gobierno territorial (regional en este caso),
respetando su ejercicio en las autoridades competentes.
3 9
*.- Elección popular directa de consejeros regionales, mediante cri-

terios de representación territorial subregional y corrección poblacional,
optimizando las facultades vigentes del Consejo.
*.- Elección de un consejero regional como Presidente del Consejo

Regional, que "cohabite" con el Ejecutivo que seguiría siendo el Inten-
dente.
*.- Rediseñar el Servicio Administrativo del Gobierno Regional, en

la perspectiva de la futura creación de servicios públicos regionales
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA: LA NECESIDAD DE FORTALECER

LAS CAPACIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS G O B I E R N O S REGIONALES
Con la dictación e implementación de la Ley Orgánica Constitucio-

nal sobre Gobierno y Administración Regional (N° 19.1 75), se produjo
un salto cualitativo fundamental en el Proceso de Regionalización vi-
gente en esa época, pasándose desde un esquema de desconcentración
a uno de descentralización en el primer nivel territorial de la División
Político - Administrativa, con diversos efectos en los planos de la De-
mocracia y la Participación, que ya hemos analizado. En el ámbito
institucional - administrativo, la constitución de los gobiernos regiona-
les ha permitido, entre otros efectos relevantes, dotarlos de una estructu-
ra orgánica y de personal que, aunque muy acotada, es de su exclusiva
dependencia; de igual modo, por su condición de institución descentra-
lizada, ha sido provisto de facultades privativas y de capacidad legal
para poseer su propio patrimonio; asimismo, por su connotación de ins-
tancia de autoridad con jurisdicción territorial en áreas funcionales es-
pecíficas de impacto en la comunidad, goza también de potestad regla-
mentaria propia, ajustada al ámbito legal y reglamentario nacional
pertinente, con todo lo cual, a lo que debe sumarse su disponibilidad de
recursos presupuestarios que les han sido afectados tanto por la vía cons-
titucional como por la legal. Institucional y administrativamente esta-
mos pues, en presencia de un organismo trascendente y con amplias
potencialidades, en nuestro ordenamiento jurídico- institucional y en la
Administración del Estado de Chile.
En este marco organizacional y normativo, se puede apreciar ( y así

se ha evaluado) que la puesta en marcha y desenvolvimiento de los
gobiernos regionales en estos diez años, ha permitido consolidar este
innovativo proceso de descentralización administrativa territorial en el
nivel regional, luego del necesario "aprendizaje" propio de toda nueva
institución, con un cada vez más creciente reconocimiento y respaldo
de la comunidad y de la ciudadanía de las regiones.
4 0
Además de lo señalado anteriormente, en la breve evolución de

estos entes, cabe destacar como hito positivo, en el ámbito estricta-
mente administrativo, la dictación y concreción de la Ley N° 19.379,
de 1995, que fijó las Plantas de Personal de cada uno de los trece go-
biernos regionales, con dotaciones de directivos, profesionales, técni-
cos y administrativos, en cantidades que van desde 50 funcionarios (en
la mayoría de las regiones) hasta 77 y 80 personas, respectivamente (en
las más grandes), lo cual ha permitido que, aunque con dotaciones mí-
nimas; el Servicio Administrativo de cada GORE, su "brazo operativo",
haya podido funcionar, en general, en términos aceptables.
En el mismo sentido, puede destacarse igualmente, el rol cada vez

más importante del Gobierno Regional en el "nicho" de la administra-
ción pública de la región, en especial por sus decisiones que gravitan
en los ámbitos económico y social; por la formulación e implementación
de planes y estrategias de desarrollo, cada vez más perfeccionados en
su elaboración, objetivos a lograr y metodologías utilizadas y, por su
creciente vinculación funcional a instancias educativas (universidades
regionales); representativas de los sectores económico - productivo y
social- comunitario y, de carácter institucional local (municipalidades).
En ese sentido, la ubicación misma del Gobierno Regional como

una administración de carácter territorial (lo mismo que municipios y
gobernaciones) permitió abrir un campo para el desarrollo de modelos
de gestión pública innovadores, los mismos que surgen desafiados por
la integralidad de la problemática que se expresa en los territorios y el
imperativo de la coordinación y concertación con organismos centra-
les, desconcentrados y descentralizados. Es en este nivel por excelen-
cia, en el que se hace evidente la necesidad de establecer gerencias
públicas capaces de articular voluntades, capacidades y recursos de
agentes institucionales públicos y privados diversos.
Esta primera década ha sido rica, no solo en experiencias de gestión

regional con diversos niveles de éxito en el objetivo de alcanzar un
efectivo liderazgo en la articulación territorial, sino también en el de-
sarrollo de una diversidad de normativas, políticas, programas e instru-
mentos de gestión publica que han buscado potenciar esta articulación,
tal es el caso de las estrategias de desarrollo regional antes enunciadas,
la formación de una variada gama de comités intersectoriales para la
coordinación de seremias y direcciones regionales, de gestión de terri-
torios homogéneos o para al formulación de planes para comunas con
problemas similares, de áreas metropolitanas, así como ha sido prolífi-
ca en el diseño de mecanismos de articulación presupuestaria y de
inversiones que se analizan mas adelante.
41
No obstante lo anterior, sigue presente el desafió de poder mejorar el

diseño de estos instrumentos y modalidades de gestión, recogiendo los
aprendizajes de aquellas que pudiéramos considerar mejores prácticas
para poder plantear nuevas y mejores generaciones de instrumentos de
gestión territorial integrada, los mismos que faciliten, no solo una arti-
culación estratégica con los agentes centrales, desconcentrados que
operan en el territorio, sino con los niveles locales y centrales así como
con los agentes privados.
En este ámbito administrativo, los análisis de la gestión de los Go-

biernos regionales en diez años de su funcionamiento, han permitido
detectar también, entre sus debilidades institucionales y de funcionalidad
más significativas, la insuficiencia de atribuciones respecto de la ma-
yoría de sus funciones; la rigidez de la orgánica vigente (a nivel de
divisiones, principalmente); la carencia de órganos (servicios), insertos
en su estructura y de su dependencia, para la ejecución directa de sus
funciones de connotación operativa, a lo que habría que sumar las
susceptibles de traspaso eventual por el nivel sectorial nacional; la in-
capacidad de iniciativa del Consejo Regional (salvo para fiscalizar); la
insuficiencia en cantidad y calidad de recursos humanos necesarios; la
inconveniencia de no haber implementado la facultad de asociativísimo
de los gobiernos regionales; la indefinición en parte de los objetivos del
Fondo Nacional de Desarrollo Regional, etc.
En este contexto, sin perjuicio de las propuestas de reforma constitu-

cional presentadas como indicaciones en Abril del 2002 y rechazadas
por el Senado declarándolas inadmisibles, destinadas fundamentalmen-
te, a reforzar la descentralización política de estas instancias regiona-
les, se ha estudiado y formulado un proyecto de modificación a la Ley
Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (N°
19.175 de 1992), en trámite legislativo desde Enero de 2003.
Esta tiene por fin corregir, complementar y/o perfeccionar en

esta normativa los aspectos precedentemente señalados (y otros) que
no impliquen mayores costos (como sería lo vinculado al tema de los
recursos humanos), para mejorar la capacidad de gestión de los gobier-
nos regionales en la medida que esta vía jurídica (la legal) lo permita,
pues sus bases esenciales requieren, en la mayoría de los casos, modifi-
cación constitucional previa. Con estas acotaciones (y limitaciones),
las materias abordadas en el Proyecto de Ley consisten, en síntesis, en:
- incrementar el nivel de atribuciones del Gobierno regional para

el cumplimiento de sus funciones, confiriéndole, además, mayor capa-
cidad para la definición de sus políticas y objetivos regionales;
4 2
- establecer el cargo de Administrador Regional que, al igual que

el administrador municipal, colaborará con el Intendente en la conduc-
• ción ejecutiva del GORE;
- flexibilizar (a través del Intendente) la configuración de la es-

tructura del gobierno regional (servicio administrativo), reconociendo
las particularidades regionales propias, lo que permitirá que su servicio
administrativo pueda organizarse.
- conferir al Consejo Regional algunas iniciativas adicionales (y

exclusivas) en materia de fiscalización, y para solicitar modificacio-
nes de la División Política - Administrativa de la región;
facultar al Consejo para establecer comisiones internas de traba-

jo y para reglamentar su funcionamiento interno;
- permitir que el Consejo Regional pueda contar con asesoría es-

pecializada, incluyendo la contratación de estudios específicos de
carácter transitorio;
- transparentar la gestión anual del GORE (mediante la obligación

de rendir una cuenta pública a la comunidad, en sus aspectos relevan-
tes);
- perfeccionar el procedimiento de formulación del Presupuesto

del GORE; modificar los criterios de distribución del Fondo Nacional de
Desarrollo Regional, agregando a la finalidad de compensación territo-
rial la de desarrollo regional;
- autorizar el "asociativismo regional", esto es que los gobiernos

i regionales puedan asociarse con personas naturales y jurídicas para
constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado, sin fines de
lucro, que propendan al desarrollo regional.
- otorgar al Intendente amplias facultades de coordinación respec-

to de los servicios públicos (Direcciones regionales y servicios
territorialmente descentralizados) que operen en la región y entre estos
y el Gobierno Regional.
- aumentar la dieta mensual de los Consejeros, a fin de facilitar

una mayor dedicación a su labor en el gobierno regional.
Sin embargo y mas allá del mérito que estas propuestas de reforma
legal, la solución de algunas de las debilidades o carencias institucionales
o administrativas detectadas (y mencionadas) respecto de los gobiernos
43
regionales, requiere necesariamente de la vía constitucional, como es

en lo referido a la inexistencia en su estructura de órganos operativos
propios (servicios públicos) para la ejecución directa de sus funciones
lo que, de corregirse, garantizará una gestión más descentralizada y,
paralelamente, coadyuvará a dotarlos de una capacidad de administra-
ción más efectiva de la región.
Con este objetivo prioritario, sin perjuicio de las reformas constitu-

cionales aludidas y que es menester puedan ser reingresadas para su
discusión parlamentaria, Es fundamental la elaboración de un proyecto
específico, de similar connotación que, junto con permitir y regular
esta sustancial adecuación competencial e institucional de los gobier-
nos regionales, faculte y norme la adscripción a éstos últimos, de servi-
cios públicos de dependencia nacional (direcciones regionales) o
territorialmente descentralizados y que adicionalmente, en su texto,
complemente la regulación constitucional y legal vigente en materia
de transferencia de funciones y de recursos del nivel nacional a los
gobiernos regionales, estableciendo un procedimiento a nivel del Poder
Ejecutivo para concretar e implementar, de manera expedita, tanto esta
modalidad de traspasos como la referida a la de los servicios propia-
mente tales, una vez resuelta por la autoridad nacional competente la
solicitud de las señaladas instancias regionales, innovando de este modo
en el esquema procedimental tradicionalmente utilizado para estos
efectos: la vía de la ley, caso a caso, con las complejidades y costos
inherentes a una tramitación legislativa constante.
Es necesario pues, modificar los artículos 100 y 103 de la Constitu-

ción Política para agregarles las normas esenciales pertinentes, esto es,
en el primero de estos preceptos, las disposiciones referidas a los órga-
nos de prestación de servicio, de su exclusiva jurisdicción, de que dis-
pondrá el Gobierno Regional, dejando al ámbito de la ley orgánica
constitucional (la LOCGAR) todas las regulaciones complementarias
necesarias y, en el segundo de los artículos indicados (103), la normati-
va que faculta al Presidente de la República para adscribir a un Gobier-
no Regional determinados servicios públicos que operen en la región,
mediante decreto supremo fundado, quedando radicada en la ley orgá-
nica constitucional respectiva ( la LOCGAR) las demás regulaciones
complementarias y de detalle (requisitos, modalidades aplicables, etc.).
Estas modificaciones de prosperar abrirían un camino intitucionalizado
que permita avanzar sustancialmente en la efectiva descentralización
administrativa dotando a los Gobiernos Regionales de las atribuciones
que permitan cumplir el rol mayor que tienen a favor del desarrollo de
sus territorios.
4 4
LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL: MAYORES RECURSOS Y UN USO MAS

PERTINENTE
En el terreno fiscal presupuestario, con la promulgación de la Ley

19.1 75 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Re-
gional el año 1992 se crean los gobiernos regionales y se define una
estructura presupuestaria y de ingresos que se mantiene hasta estos días
y que ha permitido el creciente fortalecimiento de las capacidades de
los gobiernos regionales para enfrentar la impronta del desarrollo en
cada una de las regiones del país.
Transcurridos más de diez años de funcionamiento, este diseño pre-

senta fortalezas que aquí se destacan pero también plantea desafíos
para su perfeccionamiento.
La estructura presupuestaria de cada gobierno regional está basada

en dos programas definidos por ley: el de gastos de funcionamiento y el
de inversión. El programa de gastos de funcionamiento se financia ex-
clusivamente con aporte fiscal y solventa los gastos que tienen rela-
ción con personal, el consejo regional y los bienes y servicios de consu-
mo. El programa de inversión es equivalente a la cuota del Fondo Na-
cional de Desarrollo Regional en la que se incluyen en una proporción
menor ingresos propios y de operación y en su gran mayoría transferen-
cias del nivel nacional y aporte fiscal.
El Fondo Nacional de Desarrollo Regional -FNDR- según está esta-

blecido en el artículo 73 de la ley 19.175 es «un programa de inversio-
nes públicas, con finalidades de compensación territorial, destinado al
financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de infraestructura
social y económica de la región, con el objeto de obtener un desarrollo
territorial armónico y equitativo». Hoy el FNDR es sin lugar a dudas «el
fondo» de la descentralización ya que el uso y gestión de las cuotas
correspondientes a cada región permiten mayores grados de autonomía
en su asignación y gestión.
A través de esta mayor autonomía, y a pesar de que las cuotas regio-

nales del FNDR representan un porcentaje relativamente pequeño de
la inversión pública y de la inversión total en cada región, los gobier-
nos regionales han logrado imprimir un sello a su inversión y han conse-
guido un impacto relativamente alto. Es así como en programas aplica-
dos en regiones, tales como los de electrificación rural o de vialidad
rural, parte importante de su éxito e impacto se logró gracias al apoyo
decidido del gobierno regional, es decir del Intendente y del Consejo
Regional.
4 5
En estos más de diez años ha habido, sin lugar a dudas, un cambio

cualitativo en la gestión regional marcado por la aparición de un nuevo
actor -el gobierno regional- que ha ido asumiendo en forma creciente y
en la medida de sus posibilidades el gran tema del desarrollo regional.
En este contexto durante la mayor parte del período, la principal atribu-
ción de los gobiernos regionales ha estado en la asignación de los recur-
sos del FNDR, sin perjuicio de que en los últimos años, y en forma
diferenciada de región a región, haya abordado temáticas más amplias
tales como el ordenamiento territorial, el fomento productivo y la capa-
citación.
La magnitud de este cambio se refleja claramente en las cifras. El

año 1992 el FNDR alcanzaba aproximadamente los 74.500 millones de
pesos y el año 2002,183.000 millones de pesos1 es decir, un crecimien-
to real de casi un 150% en diez años, en circunstancias de que en este
mismo período la inversión pública total creció un 60% real. Junto con
el incremento de los recursos del FNDR, su uso ha sido crecientemente
más amplio y flexible incorporando áreas de inversión tales como el
fomento productivo, la seguridad ciudadana, la vialidad rural y la elec-
trificación rural no tradicional.
Por otra parte los recursos para gastos de funcionamiento de los go-
biernos regionales pasaron de 3.423 millones de pesos el año 1994-la
primera vez que aparecen en la ley de presupuestos de la Nación- a
11.228 millones de pesos2 el año 2002 con un aumento real de un 230%.
La gran mayoría de los recursos del FNDR y por lo tanto del presu-
puesto de inversión de los gobiernos regionales han sido canalizados
hasta hoy a través de transferencias del nivel nacional y aporte fiscal
directo. Aunque menores en monto, también fueron identificadas legal-
mente tres fuentes de financiamiento de beneficio regional; el 70% de
las patentes mineras de la región, el 65% del producto de las ventas de
los bienes inmuebles fiscales sin destinación y los recursos del Fondo de
Desarrollo de Magallanes. Estas fuentes representan aproximadamente
el 6% del total de los recursos del FNDR.
Además del FNDR, fueron creados e implementados dos instrumen-

tos constitucionales que integran la participación y la decisión de los
gobiernos regionales. El primero de ellos, el convenio de programación,
permite el cofinanciamiento plurianual de proyectos de interés secto-
rial y regional. Desde la suscripción del primer convenio de programa-
ción el año 1994 hasta la fecha, los gobiernos regionales y ministerios
' Ambos montos expresados en moneda del año 2002

2
Ambos montos expresados en moneda del año 2002
46
han canalizado 1,4 billones de pesos a través de este instrumento, una

cantidad ciertamente importante.
El segundo instrumento es el ISAR, inversión sectorial de asignación

regional; dicho instrumento faculta a los gobiernos regionales para asig-
nar proyecto a proyecto recursos de programas sectoriales de impacto
regional. Aunque no está señalado en la ley, este instrumento fue con-
cebido para una etapa de transición en la descentralización de recur-
sos sectoriales. De esta manera, a la fecha se han creado 8 programas
ISAR de los cuales 5 de ellos ya han sido traspasados al FNDR y 2 a una
modalidad conocida como IRAL, inversión regional de asignación lo-
cal, que acerca la decisión proyecto a proyecto a los municipios del
país.
Siempre en materia de recursos regionales, las políticas guberna-

mentales que han tenido mayor impacto, luego de la creación de los
gobiernos regionales, han sido las metas de los presidentes Eduardo Frei
y Ricardo Lagos de alcanzar niveles de inversión de decisión regional
iguales al 42% y 50% al final de sus respectivos mandatos. La primera
meta se cumplió llegando el nivel de la inversión de decisión regional
a un 45% el año 2000 y la segunda meta ha sido cumplida este año.
Considerando que el año 1991, antes de la creación de los gobiernos
regionales, el nivel de la inversión de decisión regional era igual a 0 ya
que no había una entidad autónoma de decisión y que hoy, el año 2003,
los gobiernos regionales inciden en un 50% de las inversiones con fon-
dos públicos que se realizan en el país, es posible afirmar que ha exis-
tido un avance real y efectivo en la descentralización de los recursos
de inversión. Un aspecto importante de destacar es que esta mayor
decisión que recae en instituciones jóvenes, no produjo ningún desajus-
te fiscal, lo que constituye un mérito que genera condiciones para dar
pasos superiores en orden de avanzar a una mayor autonomía en la
materia
Otra de las políticas impulsadas por el gobierno en esta área es la de

fortalecimiento de la coordinación de la inversión pública regional,
estrechamente relacionada con la asignación regional recursos. Es así
que a partir del año 1 997 se viene impulsando un acercamiento entre
los organismos desconcentrados con presencia en la región, los gobier-
nos regionales y los municipios, proceso que es liderado por el Inten-
dente regional en su doble rol de ejecutivo del gobierno regional y
coordinador del aparato público desconcentrado. Como resultado de
esta política se ha fortalecido la instancia de coordinación de inversio-
nes en la región y se ha creado un nuevo instrumento, el anteproyecto
regional de inversiones, que es tomado como insumo en la discusión
4 7
presupuestaria nacional e intenta dar un enfoque más regional a un

proceso que ha sido en forma histórica fuertemente sectorial.
Así como los avances en materia de financiamiento regional han

sido muy significativos, la magnitud de los desafíos en esta misma ma-
teria también lo son. En primer lugar es necesario avanzar hacia una
mayor autonomía del gasto de los gobiernos regionales. Si bien es cier-
to, la magnitud del FNDR y el nivel de la inversión de decisión regional
han aumentado significativamente en estos últimos años, no es menos
cierto que se han privilegiado aquellos instrumentos de inversión de
decisión regional y ciertas partidas del FNDR -principalmente las provi-
siones- que tienen asociados menores niveles de autonomía en la asig-
nación de los recursos. Sólo como muestra, el FNDR que el año 1990
incluía sólo las dos provisiones exigidas en la ley, cuenta hoy con 14
provisiones que de una u otra manera destinan los recursos hacia secto-
res predeterminados disminuyendo así la efectividad de la asignación
regional. Por lo tanto el primer desafío para los próximos años, junto con
mantener el alto nivel de recursos de inversión de decisión regional, es
traspasarlos a la partida presupuestaria más autónoma definida en la
ley: el 90% del FNDR.
Para lo anterior se requiere, entre otros, una modificación a la es-

tructura del FNDR de manera que el financiamiento de los gobiernos
regionales distinga claramente los recursos de compensación territorial
de los recursos necesarios para el financiamiento de las demandas de
cada región en el ámbito de competencias que les asigna la ley. Diver-
sos estudios han dejado en claro que la actual estructura y definición es
insuficiente y, lo más preocupante, que ha ido perdiendo efectividad.
Por lo tanto el segundo desafío es contar con un nuevo esquema de
financiamiento para los gobiernos regionales que considere, por una
parte un instrumento nacional de compensación interterritorial y por
otra, una componente más autónoma para el financiamiento de sus com-
petencias. Esto pasa por focalizar y consensuar el objetivo del FNDR:
compensación o financiamiento autónomo
Por último, es necesario avanzar en mayores niveles de autonomía

financiera y presupuestaria para los gobiernos regionales. La región es
la unidad clave para desencadenar un proceso real de descentraliza-
ción, en donde está en juego el poder de decisión en los asuntos loca-
les, en nuestro caso, regionales y comunales. El fortalecimiento de la
autonomía y la confianza en sus decisiones a partir del mejor conoci-
miento y la legítima representación de los intereses del territorio es
entonces un pre-requisito para abordar el desafío del desarrollo regional
en un país diverso como el nuestro. En términos financieros esta mayor
autonomía debería reflejarse en mayores capacidades para gestionar
4 8
tributos regionales y para administrar autónomamente -al igual como

hacen hoy los municipios del país- sus presupuestos y que hoy forman
parte del presupuesto de la Nación. Este constituye el tercer desafío.
A M O D O DE CONCLUSIÓN
En definitiva, resulta evidente, a diez años de su creación, que los

Gobiernos Regionales, han constituido un aporte de primer orden a la
larga y siempre vigente tarea de consolidación democrática, de la pro-
moción de un modelo de desarrollo de Crecimiento con Equidad, la
modernización del Estado y en definitiva para el ingreso de Chile a
este milenio en una senda de que abra oportunidades de desarrollo para
todos sus habitantes distribuidos a lo largo y ancho del país. No obstan-
te es evidente también, que aún queda un largo camino por delante
para lo cual se requiere perfeccionar esta intitucionalidad, a lo menos
desde la triple perspectiva que aquí ha sido analizada, dotándola de
mayor legitimidad y representatividad, fortaleciéndola en sus capaci-
dades institucionales de gestión y administración y con mayores atribu-
ciones y recursos para enfrentar los desafios que tienen. Rara esto, es
preciso sin duda concordar cuál es el modelo de descentralización que
como país aspiramos, las opciones son variadas, las propuestas aquí se
han planteado. Concordada la visión de país descentralizado que que-
remos, organismos como la SUBDERE están en condiciones de impulsar
este proceso desde su misión de elaborar, fortalecer y evaluar políticas
de descentralización con el propósito de modernizar la gestión pública,
impulsar el desarrollo armónico de los territorios y profundizar la demo-
cracia.
4 9
AVANCES Y DIFICULTADES
DEL PROCESO
LOGROS Y DESAFÍOS DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN A PARTIR DE LA
VIGENCIA DE LA LEY DE GOBIERNO Y
ADMINISTRACIÓN REGIONAL
(1992 -2002)
Una mirada desde la Región de Coquimbo.
Renán Fuentealba M.
llMTRODUCCIÓN.-
Agradecemos la invitación que se nos ha hecho porMIDEPLAN para

participar en este seminario dentro del capítulo relativo al "Análisis de
los avances y dificultades del proceso de desarrollo regional y descen-
tralización en los último diez años".-
Lo hacemos con mucho interés con el ánimo de contribuir al mejo-

ramiento constante de este proceso de tan fundamental importancia
para el desarrollo integral del país y sus regiones. Lo hacemos también
con mucha preocupación porque vemos que bajo este gobierno del Pre-
sidente Ricardo Lagos, contrariamente a sus deseos expresados como
candidato y como Jefe de Estado, se ha producido un cierto deterioro en
la marcha de la descentralización, lo que atribuimos a una deficiente
asesoría que no ha sabido interpretar los anhelos presidenciales.
No obstante que el mensaje reciente del Presidente de la República,

dando cuenta de su gestión en el Congreso Nacional, nos ha parecido
del todo satisfactorio y que compartimos por lo tanto su contenido
magistralmente expuesto, nos llama la atención que en relación con la
descentralización apenas si se refiera a ella, solamente para decir que
la determinación del numero de regiones debe extraerse de la Constitu-
ción política para hacer posible modificaciones en este sentido sólo por
vía legal. Y nada más, en circunstancias que el proyecto de ley envia-
do sobre la materia al parlamento es insuficiente,
Lo anterior no significa desconocer que la regionalización y descen-

tralización ha sido una preocupación constante del Ejecutivo, quien ha
convocado y participado en numerosos eventos destinados a estudiar y
analizar esta materia, como éste mismo que estamos realizando. Tam-
poco significa ignorar que el asunto es de gruesa envergadura y que
requiere no solo de modificaciones legales, sino también constituciona-
les, si es que se desea abordarlo en profundidad.
53
Nuestra exposición pretende ser de la mayor seriedad y esperamos

que ella pueda ser de utilidad para enmendar algunas desviaciones que
poco a poco desvirtúan el proceso .Si no es así, válganos, nuestra bue-
na intención.
Para los efectos de nuestra exposición dividiremos el tema en tres

puntos básicos:
1.-Los avances del proceso,

2.-Estancamiento y retroceso.
3.-Rectificaciones y medidas inmediatas.-
I . - AVANCES.-
1. La década de los 90 en Chile, el espacio de aplicación de la

Política de Descentralización
Desde la promulgación de la Ley de Gobierno y Administración

Regional, ha transcurrido una década, tiempo no menor en la vida mo-
derna, con la vertiginosidad de los cambios y el avance de la ciencia y
la tecnología, en todos los ámbitos, que a veces nos abruma..
Transcurridos diez años desde la promulgación de la Ley de Gobier-

no y Administración Regional Chile ha cambiado. Las cifras del último
Censo de Población y Vivienda, realizado el mismo año en que se cum-
ple un decenio de vigencia de la Ley que nos ocupa, son reveladoras.
En términos generales, podemos señalar que Chile es hoy un país:
• Mas urbano, que hace diez años

Con cambios considerables en el comportamiento demográfico
Con menos pobreza e indigencia
Con un aumento significativo en el ingreso per capita, aunque
con una tremenda desigualdad en su distribución
Con celulares y banda ancha en todas las regiones
• Con CNN y televisión satelital, que nos permite conocer en tiempo
real, en el segundo en que ocurren, los hechos de cualquier lu-
gar, aún de los más aislados.
Con tratados de libre comercio firmados con los principales po-
tencias económicas del planeta.
Chile es un país abierto al mundo, inserto en el proceso de
globalización desenfrenada con sus mérito y sus problemas.
5 4
AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO
Varios de los cambios antes planteados y muchos más, se deben sin

dudas a políticas de carácter nacional, algunas explícitas y otras no.
Las políticas macroeconómicas y aquellas que han hecho posible

nuestra apertura al mundo, las tasas de crecimiento históricas de la
década de los noventa, que han permitido un crecimiento económico
formidable que ha mejorado la infraestructura del país por doquier; el
mejoramiento de la educación, la salud y la previsión, son logros, aun
no suficientes , pero notables frente a lo que teníamos al inicio de los
años noventa.
Para los fines de este Seminario la pregunta es: ¿Cuánto de estos

avances se deben al proceso de descentralización o fueron potenciados
por la Ley de Gobierno y Administración Regional?
Intentar una respuesta a esta cuestión nos induce a reflexionar sobre

los avances del proceso de descentralización impulsados por la Ley que
hoy conmemoramos.
2. Una reflexión de los alcances del proceso desde la experiencia

de gestión en la región de Coquimbo.
La región de Coquimbo en la década de los noventa, a igual que el

país, vivió cambios profundos. El crecimiento económico posibilitó un
aumento considerable en las obras públicas, que permitió resolver pro-
blemas estructurales de la Región. Cinco ámbitos merecen ser destaca-
dos:
a. La Ley en sí misma es un avance significativo, Crea los gobier-

nos regionales, con personalidad jurídica y patrimonio propio.
Aunque de alcance limitado, es un notable avance.
En un país centralista como el nuestro la existencia misma de la

ley, su promulgación a iniciativas del ejecutivo y su puesta en
marcha, significaron un desmembramiento de las facultades de
administración de que dispone el Presidente de la República (el
Gran administrador del Estado de acuerdo a la Constitución polí-
tica) hacia las regiones del país. El Presidente por este acto se
desprendió de ciertas facultades y las traspasó a los Gobiernos
Regionales, hecho no menor, aunque claramente insuficiente.
Por eso, todos coinciden en la necesidad de modificar la ley.-.
b. En el ámbito de la infraestructura y del desarrollo social se pue-

de mencionar, entre otros, la construcción de dos embalses, el
5 5
Puclaro y el Corrales, que después de veinte años reinician en

Chile la construcción de estas grandes obras. Además del embal-
se El Bato, en lllapel, cuyo proceso de concesión a un privado ya
está terminado ,habiéndose licitado a un tercero, pero que está
por desgracia paralizado .
Las cabeceras comunales se encuentran conectadas por vías pa-

vimentadas; se alcanzaron niveles de coberturas del 100% en
agua potable urbana y 91% en alcantarillado, acompañado de
miles de soluciones en materia de casetas sanitarias, especial-
mente en las poblaciones marginales. Además del 100% de co-
bertura de agua potable de localidades rurales concentradas.
Se ha terminado la doble vía La Serena - Santiago; se alcanza un

75 % de cobertura en electrificación rural, contra un 59% del
año 1995; se reduce el déficit habitacional en un 26%, con más
de 29.000 soluciones habitacionales construidas en 5 años, más
que las 17 mil construidas en los 1 7 años del gobierno militar.
c. En materia de gestión de la inversión pública, un antecedente

que merece la pena destacar es el éxito asociado a los niveles de
inversión. A principios de los noventa, del total del presupuesto
asignado a las regiones, éstas sólo lograban materializaren torno
al 85 % de los recursos disponibles por año. Hacia el año 1993
dichos recursos son gastados en un 100%, cifra que se mantiene
en la actualidad. Un proceso similar se ha vivido en los otros
sectores que manejan fuertes recursos de inversión como el de
los servicios de Obras Públicas, fruto de una mayor coordinación
intersectorial y del Servicio de la Vivienda en conjunto con la
Secretaría Regional de Vivienda.
Con ello se echó por tierra una de las principales reticencias que
mostraron históricamente desde Hacienda y que en cierta medi-
da definieron la gradualidad del proceso y quizás una de las ma-
yores preocupaciones de la Subsecretaría de Desarrollo Regio-
nal. El control del gasto ejercido por los gobiernos regionales,
unos más rápido, otros más lentos ha sido riguroso y eficiente y
ha contribuido a validar las administraciones regionales.
d. Desde el punto de vista de los éxitos asociados a la descentrali-

zación de la toma de decisiones, la Región de Coquimbo puede
exhibir como ejemplo el Plan de Reconstrucción 1997-2000. Ins-
trumento de planificación elaborado y ejecutado por la región,
5 6
que fue monitoreado trimestralmente y de amplia difusión. Al

efecto, el Presidente Frei dispuso por primera vez que fuera el
Intendente y no un Ministro en campaña el que tomara bajo su
responsabilidad la dirección del plan conjuntamente con un Co-
mité mixto de Ministros y seremis de la región, presidido por
aquel..
Al momento de evaluar su ejecución, más allá del cumplimiento

de las grandes cifras en inversión y de los beneficios que trajo
para la región, la conclusión más relevante es que su éxito radi-
có en el traspaso de la toma de decisiones del nivel central al
nivel regional, cuyas manifestaciones más elocuentes fueron las
reuniones de dicho Comité, ora en Santiago, ora en la región.
En verdad, son diversas las áreas en que se ha avanzado en ma-

teria de descentralización y de entrega de competencias a las
regiones. En casi todos los ministerios es posible observaren pers-
pectiva, con la tranquilidad que da una década, que se han he-
cho esfuerzos en esta materia. Sólo a modo de ejemplo podemos
mencionar la creación de los fondos sectoriales de asignación
regional; los fondos regionales de asignación local; los progra-
mas especiales para regiones, formulados en función de particu-
lares problemas como el PRODECOP, MAS REGION, el Progra-
ma de desarrollo caprino de la Región de Coquimbo; el programa
de pavimentación participativa del MINVU, los Convenios de
Programación negociados en las regiones en áreas como la sa-
lud, la vialidad urbana y rural la educación y el saneamiento de
títulos.
e. Mayor equilibrio en la distribución de los recursos de inversión

al interior de la Región. En esta materia las cifras están disponi-
bles, la región cuenta con una base de información propia de la
década, que permite constatar esta afirmación. Al inicio de la
década de los noventa, más del setenta por ciento de la inversión
pública se concentraba en la Provincia de Elqui, muy principal-
mente en la Comuna de La Serena, relegando a las demás comu-
nas casi a un plano secundario de marginación y sumiéndolas en
la pobreza, muy por sobre el promedio nacional. Una mejor y
más justa distribución de los recursos regionales ha permitido
mostrar avances significativos en la disminución de la pobreza y,
por ende, una mejora sustantiva en la calidad de vida de los
habitantes.
5 7
Esto se manifiesta muy claramente en las reuniones con la gente en

terreno, cuyas necesidades fueron evolucionando desde las más ele-
mentales, tan ligadas a los derechos humanos: agua, luz, escuela, pos-
ta, caminos; sedes sociales jardines familiares, iluminación de la can-
cha de fútbol, teléfono, pavimentos rurales y más recientemente, a
otras como: radio, señal de televisión horas médicas, horas de dentista,
trámites para pensiones. Esta constatación en la realidad, puede ser
claramente contrastada en cifras.
Llegada a esta parte de la reflexión, nuestra respuesta a la pregunta

inicial no merece dudas. Efectivamente, las mayores facultades entre-
gadas a los nacientes Gobiernos Regionales, por la ley orgánica que
recordamos han contribuido notablemente a una mayor eficiencia en la
utilización de los recursos públicos, así como a una más justa y equili-
brada distribución. Este es, indudablemente, un gran aporte hecho des-
de las regiones al esfuerzo nacional de los años noventa, que se refleja
con tanta claridad en el último censo.
Es posible afirmar que la Ley y el proceso de descentralización que

se ha implementado y que entre muchos hemos ido construyendo paso
a paso, no sin dificultades y obstáculos, ha contribuido a que en el
concierto de los años noventa, los territorios de Chile, no pertenecien-
tes al Area Metropolitana de Santiago, hayan logrado importantes avan-
ces. Ese es un hecho irrefutable y merece ser celebrado.
Una cuestión distinta es si ello ha sido suficiente. Es aquí dónde se

encuentran los desafíos.
II.-ESTANCAMIENTO Y RETROCESO.-
1 .-El estáncamiento.-
Pese a todo Santiago crece y cada vez requiere de mayores recursos.

Ahí está, el crecimiento vegetativo de su población y la proporción que
representa en el concierto nacional (mayor que la del Censo de 1992);
ahí están las grandes inversiones en autopistas, en el Metro, en el Plan
deTransporte Urbano, entre muchos otros.
Igualmente, parece ser que en los últimos años se ha instalado una

suerte de fuerza centrípeta, que perjudica la plena aplicación de la
Ley de Gobierno y Administración Regional apartándose de su espíritu
descentralizador que le dio vida.
5 8
En el mensaje con que el Presidente Aylwin presentó el proyecto de

ley al Congreso Nacional manifestó que entrábamos en "térra ignota",
y por tanto, el proceso que se iniciaba debía ser llevado a cabo de
manera gradual. Hoy, a la luz de los acontecimientos ,1a gradualidad
pareciera haberse detenido.
Mucho se habla de la reforma a la ley. Se han discutido en años

anteriores varias formulas legales de cómo enriquecerla, pero se omite
que aún la ley vigente contiene espacios para avanzar. Pareciera que la
insistencia en la modificación de la ley, fuera más bien una excusa
para no avanzar en el traspaso de competencias que la actual ley per-
mite llevar a efecto por la vía del decreto o de otra medida administra-
tiva, como lo hemos hecho presente en cada ocasión propicia.
Sin entrar en la materia específica, reiteramos que el proyecto de

reforma presentado por el gobierno al parlamento es insuficiente, no
avanza ni profundiza en la descentralización y mantiene sustancial-
mente el actual esquema que facilita la adopción de medidas centrali-
zadoras que contradicen el espíritu de la ley, error en que ha incurrido
la Subdere en estos último tres años, lesionando la autonomía de los
gobiernos regionales y convirtiéndose ella misma en un centro de poder
político y económico que no le corresponde y que los partidos políticos
anhelan tener para sí por la enorme influencia que les deparadla últi-
ma elección parlamentaria dejó de manifiesto esta falencia)
2.-La recentralización
Durante la década del noventa el proceso de descentralización se

desarrolla a partir de criterios claramente observables. El más nítido
fue el de la gradualidad. La experiencia desde las regiones es que se
vivió un proceso de paulatino traspaso de competencias desde el nivel
central a las regiones y, junto a ello, era evidente la clara voluntad
política expresada en metas concretas que constituyeron una especie
de "declaración de principios" que movilizó las fuerzas región-país en
busca de un horizonte de mayores espacios reales de participación.
Sin embargo, hay al menos dos áreas de preocupaciones que ame-

nazan el futuro de la descentralización y que pueden hacernos retroce-
der.
Una viene dada por el papel de la tecnología, las economías de

escalas y especialmente las comunicaciones. Mencionamos cuatro ejem-
plos:
5 9
a.- Hasta el año 2002 los pasaportes emitidos por el registro civil se
extendían en las oficinas regionales y en la mayoría de los casos
el trámite demoraba un día. Hoy el pasaporte ha mejorado tec-
nológicamente, pero se hace en Santiago. Las oficinas regiona-
les, simple receptoras de los antecedentes los envían al nivel
central y el trámite aumenta en al menos 10 días.
b.- Los documentos bancarios del Banco del Estado, que hasta el
año 2002 se custodiaban en las sucursales en regiones, a partir
del año 2003 son guardados en la central de Santiago por un
cambio en el sistema para hacerlo más eficiente y rebajar costos
y sólo son enviados a regiones contra la respectiva solicitud.
c.- El proceso de integración de empresas en el sector privado ha

generado una reconcentración de los equipos ejecutivos en San-
tiago. Ejemplo de esto es la Compañía Eléctrica de Coquimbo,
EMEC, que al ser adquirida por la Compañía General de Electri-
cidad hizo prácticamente desaparecer de la región a los equipos
ejecutivos disminuyendo la "masa critica" de profesionales en
las regiones.
d.- Algo similar es lo que seguramente se observará en el traspaso

del derecho de explotación de las Empresas Sanitarias, que ac-
tualmente se encuentran en proceso de concesión y podrán ser
adquiridas por empresas privadas que presumiblemente conside-
rarán el ahorro de costos en las gerencias.
Estos ejemplos reflejan bien el fenómeno que tiene lugar hoy en

Chile, que muy probablemente forma parte de una tendencia mundial.
Sin embargo es necesario reflexionar sobre sus alcances, desde el punto
de vista del desarrollo regional.
Es razonable el argumento de reducir costos, mejorar la tecnología y

acercar a las personas, pero no a costa de ellas mismas. La lógica eco-
nómica trabaja con las economías de escalas y la disminución de cos-
tos para los empresarios, pero qué pasa con el tiempo de las personas en
los servicios monopólicos, como los documentos oficiales del Registro
Civil; o los documentos oficiales del principal banco de Chile, como lo
es el Banco Estado, o la contribución al desarrollo regional de "la masa
critica" de los cuadros gerenciales de las grandes compañías, sean ellas
públicas o privadas. Para reflexionar y ensayar soluciones probable-
mente no necesitamos tanto de una reforma a la actual Ley, como de
voluntad política para actuar adoptando las medidas correctivas nece-
sarias.
6 0
Una segunda cuestión tiene que ver precisamente con la voluntad

política de avanzar o retroceder.
III.-RECTIFICACIONES Y MEDIDAS INMEDIATAS.-
Reiteradamente, en distintas intervenciones hemos sostenido que dentro

del marco de la actual legislación es posible avanzar notablemente en la
descentralización, mientras se tramita el nuevo proyecto de Ley, cuyo
tratamiento será de larga duración, atendido su manifiesta imperfección
e insuficiencia. Así pasamos a demostrarlo.
1. Medidas centralizadoras que corregir
Además de lo que hemos expuesto en el párrafo anterior nos parece

necesario exponer sobre algunas medidas centralizadoras que debieran
corregirse, lo que hacemos con el ánimo constructivo de cooperar al
mejoramiento de la situación actual que se aparta de la descentraliza-
ción progresivamente.
Los ejemplos de medidas que han profundizado el proceso de cen-

tralización son numerosos y diversos y todos ellos afectan de una u otra
manera la gestión del aparato público regional. Así podemos destacar:
• Artículo 10 de la Ley de Presupuestos que exige una autorización

previa del Ministerio de Hacienda para la adjudicación de pro-
yectos que generen arrastres para el periodo presupuestario si-
guiente. Esto significa incorporar un nuevo proceso a la ya exten-
sa tramitación que debe seguir un proyecto de inversión pública,
además de supeditar en la práctica la decisión final de adjudica-
ción a la dirección de presupuestos.
• Artículo 13 de la Ley de Presupuestos que exige una autorización

previa del Ministerio respectivo para la contratación de personal
de Planta, contrata y Honorarios
• Administración Centralizada del Programa de Empleo que con-

duce a que tanto los proyectos como la asignación de cupos de
empleos sean resueltos por el nivel central, restringiendo de este
modo la p o s i b i l i d a d de actuar mas rápidamente en la
implementación de los diversos programas y en la solución de
situaciones especificas.
• La elaboración del Presupuesto Nacional considera una partida

de recursos concursables (que corresponde a la disminución del
61
2 % gasto inercial) dirigida principalmente a nivel central (Minis-

terios) no permitiéndose que los Gobiernos Regionales puedan
postular programas o iniciativas de inversión. En este sentido ,
cabe destacar que en la región de Coquimbo, la inversión públi-
ca de decisión regional sólo alcanzó a un 34,6% en año 2000.
• Por otro lado se pretende que el Banco Integrado de Proyectos(BIP)

se transforme en el sistema administrativo de la inversión públi-
ca, situación que no reconoce los esfuerzos que en esta materia
cada gobierno regional ha iniciado hace mucho tiempo en aras
de mejorar su gestión. Se tiene conocimiento de una licitación
para la administración del sistema BIP sin considerar la opinión
de los usuarios regionales, por lo cual no se garantiza que se
vaya a facilitar el sistema actual y, por el contrario, podría ocu-
rrir que el sistema sea aún más rígido.
• Finalmente, se mantienen decisiones que obstaculizan una ges-

tión más eficiente del proceso de inversión pública regional, ta-
les como el proceso centralizado de identificación de asigna-
ción presupuestaria (Subdere/Hacienda), modificaciones a datos
de la ficha EBI del sistema BIP (MIDEPLAN); autorización para
adquisición y/o venta de terrenos por parte del SERVIU al Nivel
Central; tramitación de las solicitudes de concesiones eléctricas
en la superintendencia respectiva en Santiago; visación técnica
de diseños arquitectónicos de Jardines Infantiles en JUNJI Nivel
Central, y otras.
2.- Otras Propuestas de Descentralización
Siempre dentro del status jurídico vigente, estimamos que pueden

ser adoptadas desde luego las siguientes propuestas sin esperar la modi-
ficación de la Ley
1.- Traspasar desde el Nivel Central al Gobierno Regional la facul-

tad de dictar los Decretos de asignación Presupuestaria corres-
pondiente a los programas y proyectos de asignación regional.
2.- Los ISARES deberían salir completamente de los presupuestos

ministeriales e incorporarse integralmente en el presupuesto del
Gobierno Regional
3.- Los Programas de Mejoramiento de Barrios, Mejoramiento Urba-

no y Generación de Empleo deberían ser administrados y ejecu-
6 2
tados por los Gobiernos Regionales dentro del marco financiero

previamente fijado a cada región.
4.- Adecuar aún más las metodologías de evaluación de proyectos a

la realidad regional, incorporando variables regionales y no ne-
cesariamente parámetros nacionales, que muchas veces difieren
y no reflejan lo que ocurre en la región o no dan cuenta de
topologías emergentes de nuevos proyectos, como es el caso del
Fomento Productivo.
5.- Descentralizar la administración del Banco Integrado de Proyec-

tos (BIP) de modo de resolver en la región tramites que innecesa-
riamente deben ser solicitados al nivel central, toda vez que a
nivel regional existe plena coincidencia entre la SERPLAC y el
Gobierno Regional sobre las solicitudes formuladas,
6.- Ampliar la glosa de la Ley de Presupuestos que permite al Go-

bierno Regional otorgar subsidios para la ejecución de proyectos
de inversión de interés social, estableciendo específicamente
que para el caso de proyectos de electrificación rural a través de
sistema de autogeneración de energía, el subsidio pueda ser otor-
gado directamente a los beneficiarios, y no a la empresa, dado
que para estos casos no existen empresas con la concesión o la
especialización del caso.
7.- Ampliar la glosa de la Ley de Presupuestos que permite al Go-

bierno regional suscribir convenios directos con organismos pú-
blicos o servicios públicos para la ejecución de programas tales
como fomento de actividad productiva, científica, tecnológica,,
prevención y rehabilitación de drogas, saneamientos de títulos,
control sanitarios silvo-agropecuarios, estudios geológicos y mi-
neros, transferencia tecnológica y cursos de capacitación y per-
feccionamiento de cualquier naturaleza, haciéndola extensiva
a la suscripción de convenios directos con las Universidades de
la Región.
I V . - CONSIDERACIONES FINALES.
No es posible concebir el perfeccionamiento del régimen democrá-

tico separadamente del perfeccionamiento de la descentralización.
La democracia es ,entre otras cosas participación .Esto lo sabemos

todos .Así lo hemos practicado en estos trece años de gobiernos demo-
cráticos
6 3
Los Gobiernos Regionales son una manifestación clara y nítida de

esta participación, pues a través de ellos la comunidad regional adquie-
re autonomía y facultades para decidir sobre su propio destino, esto es,
sobre su desarrollo integral ,político, económico, social y cultural, lo
que supone indispensablemente contar con facultades amplias de ad-
ministración y disposición de los bienes que el Estado le entrega, los
cuales deben ser percibidos y distribuidos por la autoridad regional sin
interferencias de la Subsecretaría de Desarrollo Regional que sólo debe
tener funciones de oficina coordinadora e informativa, pero en ningún
caso de administración de los fondos asignados a las regiones por distin-
tas vías.
La Subsecretaría de Desarrollo Regional incurre en un error cuando

asume o pretende asumir el rol o parte del rol propio de los Gobiernos
Regionales. Al hacerlo, prescinde del espíritu que animó al constitu-
yente y al legislador y detiene y aún hace retroceder el proceso de
descentralización que estaba avanzando gradualmente en las anterio-
res administraciones.
Queremos manifestar nuestra confianza en que la nueva titular de la

Subdere, haciéndose cargo de estas observaciones, las pondere y apre-
cie como una colaboración constructiva y razonable que tiene como
fin hacer posible que se restauren las atribuciones de los gobiernos re-
gionales y que se adopten nuevas medidas descentralizadoras para se-
guir avanzando, lo cual es posible si existe voluntad política para lle-
varlo a cabo ,pues la legislación actual permite hacerlo sin obstáculos.
La Serena, 29 de Mayo de 2003.-
Renán Fuentealba Moena
6 4
DESCENTRALIZACIÓN,
AÚN QUEDA M U C H O POR HACER.
Cristian Larroulet'
Bettina Horst **
I. INTRODUCCIÓN
En el presente trabajo se plantea la necesidad de avanzar en mate-

ria de descentralización en nuestro país producto del profundo conven-
cimiento que de esta forma se alcanzará un Estado más eficiente y con
un mayor grado de participación ciudadana.
En la primera sección se presenta un marco teórico en cuánto a

cuáles son las funciones del gobierno general que pueden ser traspasa-
dos hacia otros niveles de gobierno. Asimismo, se plantea en forma
teórica y luego con un estudio empírico el porqué la descentralización
conlleva a un estado más eficiente y más democrático.
En la siguiente sección se presenta un breve diagnóstico del nivel de

descentralización en nuestro país, tanto a nivel regional como local,
realizando también una comparación a nivel internacional.
En la tercera sección se presentan algunas propuestas en cuanto a

los pasos que se deben realizar para alcanzar un mayor nivel de des-
centralización en nuestro país, tanto a nivel regional como local. Fi-
nalmente se plantean algunas reformas necesarias para avanzar en
materia de descentralización en Chile.
II. LA DESCENTRALIZACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
A. Qué se puede descentralizar
Antes de hablar de descentralización se debe establecer cuáles son

las funciones del gobierno que efectivamente pueden ser descentraliza-
das. En este punto es importante tener presente el rol de subsidiariedad
que el Estado tiene en una economía de mercado. En este contexto, el
Ingeniero Comercial, Pontificia Universidad Católica de Chile. M.A. en Economía, Universidad de

Chicago. Director Ejecutivo de Libertad y Desarrollo, y Decano de la Facultad de Economía,
Universidad del Desarrollo.
' Ingeniero Comercial, Universidad Gabriela Mistral, M.A. Economía - Políticas Públicas, Pontifi-
cia Universidad Católica de Chile. Investigadora Libertad y Desarrollo.
65
gobierno debe realizar todas aquellas funciones que, siendo socialmen-

te valoradas, el sector privado no pueda realizar. Al definir qué funcio-
nes deben asumir los distintos niveles de gobierno, se debe tener pre-
sente el principio de subsidiariedad vertical. Este principio implica que
el gobierno central sólo debe llevar a cabo aquellas funciones para las
cuales los gobiernos locales no cuenten con los incentivos necesarios
para un eficiente provisión desde un punto de vista de la sociedad c o m o
un todo.
Las funciones de un gobierno se pueden agrupar en tres categorías:
función de redistribución,
función de estabilización
función de asignación.
De acuerdo a esta clasificación se debe establecer cuáles de estas

funciones deben ser desarrolladas por los gobiernos locales, cuales por
los regionales y cuáles por el gobierno central.
La función de redistribución implica entregar mayores recursos a

aquellas personas de la sociedad con una menor capacidad de generar-
los. La redistribución se puede realizar tanto a nivel central c o m o a
nivel local.
Si la redistribución se lleva a cabo al nivel de los gobiernos locales,

se tendría como beneficio directo que se determinaría de acuerdo a los
propios deseos de los miembros de esa localidad. Esto tiene la ventaja
que los beneficiados sean conocidos por los que financian el programa,
lo que conllevaría a un mayor grado de a p o y o a las m e d i d a s
redistributivas. Pero de ser así, habrían distintos planes redistributivos
en las diversas localidades reflejando la heterogeneidad de preferen-
cias por parte de la ciudadanía en cuanto a la redistribución de recursos
entre sectores.
De existir heterogeneidad en cuanto a los planes redistributivos en-

tre las distintas localidades, aquellas con programas redistributivos más
generosos terminarían importando un mayor número de potenciales
beneficiarios, lo que elevaría el nivel de recursos necesarios para con-
tinuar con estos programas. En consecuencia se tendría que elevar la
contribución obligatoria desde aquellos que generan mayores ingresos,
lo que en definitiva los incentivaría a trasladarse a comunidades con
programas redistributivos menos costosos. Esto llevaría a que la locali-
dad que decidió ser más generosa con su programa redistributivo multi-
plicó sus problemas, ya que terminó importando un mayor número de
pobres y exportando personas que generan mayores ingresos. Asimis-
6 6
mo, aquellas localidades que ofrecen programas redistributivos menos

generosos alcanzan una mejor posición financiera.
Esto aconseja un cierto grado de homogeneidad en cuanto a los pro-

gramas redistributivos realizados por los gobiernos locales y por lo tanto
que sea en definitiva el gobierno central el que asuma la función de
redistribución. No obstante ello se debe reconocer la ventaja que tie-
nen los gobiernos locales en cuanto a la focalización de los programas
redistributivos implementados por el gobierno central. Esta mejor
focalización se debe a que los gobiernos locales están más cerca de la
ciudadanía y por ende conocen mejor sus distintas realidades. En suma,
el gobierno central debe diseñar, financiar y controlar, y el gobierno
local tiene ventaja para ejecutarlos.
La función de estabilización comprende todas aquellas acciones que

buscan mantener los equilibrios macroeconómicos del país. Es decir,
velar por el crecimiento del producto del país, por la estabilidad de
precios, etc. Para mantener los equilibrios macroeconómicos es de
máxima importancia mantener las cuentas fiscales en equilibrio. Pára
ello se debe tener un manejo responsable y disciplinado del déficit fis-
cal. La posibilidad de endeudamiento por parte de los gobiernos locales
implica una menor flexibilidad en cuanto al manejo de la política fiscal
de un país. Un gobierno local sólo percibe los beneficios de un mayor
endeudamiento, ya que así obtiene mayores recursos para su comuni-
dad, pero no asume a cabalidad los costos que ello involucra, ya que un
excesivo endeudamiento de los gobiernos locales puede implicar ma-
yor inestabilidad económica para todo el país. Es por ello que la fun-
ción de estabilización sólo se puede llevar cabo a través del gobierno
central lo que implica un manejo acotado de los recursos de los gobier-
nos locales. El gran "talón de aquiles" de la descentralización ha sido
internacionalmente los déficit de los gobiernos locales, es por ello que
la mejor regla al respecto es la adoptada por los Estados Unidos de
América que no permite que tengan déficit ni endeudarse.
En una economía de mercado el estado debe ejercer la función de

asignación sólo cuando el mercado falla en la asignación de recursos.
El mercado falla cuando el sistema de precios no refleja las verdaderas
preferencias de los consumidores y/o los verdaderos costos de produc-
ción. En este caso, el estado debe corregir estas distorsiones para lograr
un nivel de producción y de consumo de acuerdo a las preferencias de
toda la sociedad.
Tradicionalmente, en el caso de los bienes públicos el mercado ha

fallado en lograr una eficiente asignación de recursos. Los bienes públi-
6 7
eos son todos aquellos bienes y servicios que dos o más personas pue-
den consumir al mismo tiempo y en los cuales no se puede impedir que
terceros se beneficien de su consumo sin su consentimiento. Un clásico
ejemplo de bienes públicos son los faros de navegación en las costas.
Dos o más barcos se pueden beneficiar al mismo tiempo de la existen-
cia de la luz del faro y a su vez no se puede impedir que lo hagan.
El mercado por sí sólo no provee estos bienes públicos ya que nadie

esta dispuesto a financiarlos. Como los bienes públicos benefician a
todos los individuos, nadie tiene incentivos para incurrir en el costo de
su financiamiento, ya que todos esperarán a que otro lo haga y así
beneficiarse gratuitamente. El problema de su financiamiento lleva a
que el mercado sub invierte en este tipo de bienes, lo que ha llevado a
que sea el Estado el que los financie.
Los bienes públicos se pueden clasificar de acuerdo a su región de

beneficio. Serán bienes públicos locales aquellos cuya región de bene-
ficio se encuentro dentro del ámbito de lo local (iluminación, plazas,
etc.), los bienes públicos regionales son aquellos cuyo beneficio se ex-
tiende a toda una región y los bienes públicos nacionales son aquellos
cuyos beneficios tienen un ámbito nacional (defensa nacional, seguri-
dad, etc.).
Sólo en el ámbito de la provisión de bienes públicos de beneficio

regional o local se logra una eficiente asignación de los recursos si es
realizada por gobiernos regionales y/o locales y no por el gobierno cen-
tral. En caso de ser el gobierno central el que provea los bienes p ú b l i -
cos regionales o locales su provisión será realizada en forma uniforme
al interior de toda la nación, no reconociendo heterogeneidad en cuan-
to a preferencias y necesidades de las diversas regiones y localidades.
B. Porqué se debe descentralizar
En la sección anterior se concluyó que sólo en cuanto a la provisión

de bienes públicos locales y regionales se puede descentralizar la ac-
ción del gobierno. Ahora corresponde evaluar si realmente se obtiene
una ventaja en cuanto a que la provisión de éste tipo de bienes y servi-
cios sea realizada a través de niveles de gobierno distintos al central.
En un primer aspecto ya se mencionó la heterogeneidad que existe

entre las distintas localidades y regiones de un país. Si la provisión de
bienes públicos locales o regionales es realizada en forma uniforme por
el gobierno central, no se alcanza una eficiente asignación de los recur-
sos, ya que en algunas localidades se sobre invertirá en programas y
6 8
proyectos que no son valorados por sus beneficiarios y en otros se sub

invertirá. Consiente de lo anterior, el gobierno central tenderá a una
provisión no uniforme de estos bienes y servicios, pero no podrá recoger
a cabalidad la heterogeneidad en cuanto a preferencias y necesidades
de los beneficiarios, ya que no cuenta con toda la información disponi-
ble para ello. Sólo los niveles de gobierno más cercanos a las personas
cuentan con la información necesaria para ello.
Otro argumento favorable a la provisión de bienes públicos locales

y regionales a través de niveles distintos al del gobierno central, es que
los habitantes de una comunidad o región pueden castigar una mala
provisión de éstos "votando con los pies". La votación con los pies se
refiere a que aquellas personas insatisfechas con los bienes públicos
locales y regionales que le ofrecen en una determinada parte del país,
pueden migrar a otra, lo que hace que en definitiva los gobiernos loca-
les y regionales deban actuar de acuerdo las preferencias y necesida-
des de sus habitantes.
Por otro lado, los gobiernos locales son más responsables de su ac-
tuar frente a la ciudadanía que los eligió. Esto se debe a que el grado
de control que un ciudadano puede tener sobre sus autoridades locales
es mayor que en el caso del gobierno central, ya que existe un mayor
grado de cercanía.
Evidencia empírica
En un estudio realizado por Huther y Shaw (1998) del Banco Mun-

dial con información de 80 países, se concluye que a mayor grado de
descentralización del gobierno aumenta la calidad del mismo. En este
trabajo los autores elaboran un indicador que busca medir la calidad de
un gobierno utilizando para ello cuatro categorías de indicadores (índi-
ce de Participación ciudadana, índice de Orientación de Gobierno,
Indice de Desarrollo Social, índice de Manejo Económico), lo que fi-
nalmente correlacionan con el nivel de descentralización que presenta
el país (ver tabla 1).
6 9
Tabla 1
Correlación entre Nivel de Descentalización y Calidad del
Gobierno
Indicadores Coeficientes de Correlación

Participación Ciudadana
Libertad política 0.599
Estabilidad Política 0.604
Orientación del Gobierno

Eficiencia Judicial 0.544
Eficiencia Burocrática 0.540
Ausencia de Corrupción 0.532
Desarrollo Humano
índice de Desarrollo Humano 0.369
Distribución del Ingreso
(Coef de Gini invertido) 0.373
Manejo Económico
Independencia del Banco Central 0.327
PIB/Deuda Pública 0.263
Apertura de la Econom ía 0.523
índice de Calidad de Gobierno 0.617
Fuente: Huther y Shaw, (1998).
El principal resultado de este estudio muestra que a mayor grado de

descentralización de un gobierno mayor será la calidad del mismo.
Esta mayor calidad se debe a diversos aspectos.
En primer lugar, países más descentralizados implican una mayor

participación ciudadana, entendiendo por ello mayor libertad y estabi-
lidad política. Esto se debe a que en la medida que la ciudadanía tenga
una mayor participación en cuanto a las decisiones del gobierno, éste
último tiende a actuar de acuerdo a las preferencias y necesidades de
los mismos.
7 0
Por otro lado, la correlación positiva encontrada entre calidad de

gobierno y orientación del mismo, medido a través de la eficiencia
• judicial, burocracia y corrupción, permite concluir que países más des-
centralizados tienen una actitud más de servicio hacia la población.
Un gobierno más bien centralizado tiende a tener una actitud más bien
de búsqueda de espacios de poder y de enriquecimiento personal en
vez de servicio a la sociedad. Esta visión se ha visto reforzada por otros
estudios que concluyen que gobiernos en países altamente descentrali-
zados tienen una actitud más de servicio y de resultados, que una acti-
tud más bien de procedimientos y de métodos.
En otro aspecto, en cuanto al desarrollo social de un país, medido a

través de índice de Desarrollo Humano y de la distribución del ingreso
del país, se puede concluir que países más descentralizados alcanzan
mayores niveles de desarrollo social.
Por último, la política económica de un país, es un elemento clave

a la hora de evaluar la calidad de un gobierno. En reiteradas ocasiones
se ha manifestado que un mayor grado de descentralización implica
una pérdida del control sobre la política fiscal y monetaria, pero la
evidencia empírica encontrada en éste y otros estudios más bien lo
atribuyen a la forma de cómo se lleva a cabo el proceso de descentra-
lización por sobre al hecho per se de tener un estado más descentraliza-
do.
En resumen, en esta sección se han entregado argumentos teóricos y

empíricos en cuanto a las ventajas de la descentralización. En este
contexto se debe evaluar el grado de descentralización que presenta
nuestro país y en qué se debe avanzar.
III. ¿ C U Á N DESCENTRALIZAMOS ESTAMOS?
Evidencia Internacional
La descentralización en Chile se debe evaluar desde la perspectiva

de un país unitario. En este contexto se debe comparar la realidad de
nuestro país con la del resto del mundo, especialmente con los países
de organización similar.
71
Tabla 2
Participación de niveles de gobierno subnacionales como
porcentaje del Gasto del Gobierno General
Gasto Total del Gobierno General

Gobierno Gobierno Gobiernos
Central Estatal Locales
Países Industriales
Federal
Australia 52,9 40,4 6,8
Canadá 41,3 40,3 18,4
Alemania 58,7 21,5 17,9
España 78,8 9,9 11,3
Estados Unidos 60,3 17,3 22,4
Unitarios
Bélgica 85,9 11,9
Francia 82,2 16,5
Holanda 70,1 29,9
Noruega 66,4 33,6
Suecia 59,8 40,2
Reino Unido 70,9 27,2
Países en Desarrollo
Federales
India 47,5 52,5
Argentina 60,3 39,7
Brasil 65,8 24,5 9,6
México 90,1 7,6 2,3
Unitarios
Hungría 77,8 22,2
Polonia 71,7 28,9
Israel 90,8 9,2
Thailand 92,3 7,7
Chile 93,8 6,2
Kenia 94,3 5,7
Fuente: Teresa Ter-Minassian, FMI, 1997.
72
De acuerdo a la información presentada en la tabla 2 se concluye

que con relación a países unitarios, nuestro país presenta un escaso
nivel de descentralización, incluso cuando se compara con países con
un nivel de desarrollo similar.
B. Diagnóstico de la descentralización en Chile
Gobiernos locales
A lo largo de la última década no se ha avanzado mayormente en el

proceso de descentralización de las finanzas públicas en cuanto a una
mayor participación de los gobiernos locales en el gasto total del go-
bierno general. Durante el año 1990 sólo el 6,7% del gasto total del
gobierno general corresponde al del sector municipal, porcentaje que
se eleva al 8% para el año 2001 1 (ver gráfico 1).
Gráfico 1
Gasto total de gobiernos locales como porcentaje del gasto
total del gobierno general.
10% i
8% - i .
6% -
4% -
2%
0 % -I , -• - -..---•-•-.-1 ,
1990 2001
Fuente: Dipres.
En materia de descentralización la política de los últimos gobiernos

se ha basado más bien en un proceso mediante el cual adquieren mayor
relevancia los gobiernos regionales. De esta forma la meta de descen-
tralización que se ha planteado el gobierno sólo considera el gasto en
inversión que es de decisión regional, no estableciendo una meta des-
central izadora para los gobiernos locales.
1
Estas cifras no son comparables con las presentadas en la Tabla 2, ya que se han utilizado distintas
fuentes.
73
Gobiernos Regionales
La meta de descentralización que anunció el actual gobierno al asu-

mir su mandato, estableció que por lo menos el 50% de la inversión del
gobierno central sea de decisión regional. De acuerdo a la metodología
de cálculo utilizada por el Ejecutivo esta meta fue alcanzada el presen-
te año.
Se debe tener presente que la meta de descentralización establecida

por el gobierno no considera entre otras a las inversiones realizadas a
través de las empresas del estado, siendo estas últimas de decisión del
gobierno central. Si se considera el total de las inversiones del sector
público para el presente año 2 , las inversiones que son de decisión regio-
nal sólo corresponden aproximadamente al 34%.
Cualquiera que sea la metodología de cálculo utilizada, no se puede

desconocer que ha existido un avance en materia de descentralización
en cuanto a las decisiones de inversión del gobierno (ver gráfico 2). A
comienzos de los años 90 la Inversión de Decisión Regional (IDR) era
de aproximadamente del 12% del total de las inversiones del gobierno
central, alcanzando un 3 4 % para el presente año.
Gráfico 2
Inversión de Decisión Regional como % del total de las
inversiones realizadas por el gobierno central
%
40 i
0 "i 1 i 1 1 1 i i 1 i i i i r
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Fuente: Ley de Presupuesto de cada año.
2
Incluye FNDR y sus provisiones, ISAR, IRAL, Convenios de Programación, Pavimentos Participati-
vos y Chile Barrio. En el denominador se consideró la Inversión Real del gobierno central, ISAR y
las transferencias de capital a los gobiernos regionales.
74
Las principales fuentes de financiamiento de las inversiones que son

de decisión regional provienen del Fondo Nacional de Desarrollo Re-
gional (FNDR), los Convenios de Programación, la Inversión Sectorial
de Asignación Regional y la Inversión Regional de Asignación Local.
El FNDR fue creado el año 1978 y se constituye por dos componen-

tes: el FNDR tradicional y las provisiones. El FNDR tradicional repre-
senta la única fuente de recursos que son de libre disposición para el
gobierno regional, en cuanto a que no tienen un destino sectorial pre-
viamente definido por el gobierno central. En cuanto a las provisiones
del FNDR, los recursos deben ser invertidos en los sectores definidos por
el gobierno central, pero con amplio grado de decisión por parte de las
autoridades regionales en cuanto a los proyectos finalmente financia-
dos al interior de cada sector. Rara el presente año las principales pro-
visiones corresponden a las del sector de educación, caminos secunda-
rios y desarrollo urbano.
La Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) fue creada el

año 1992 y corresponde a un programa de inversión en el cual el gobier-
no regional tiene la facultad de priorizar los proyectos a ejecutar en una
determinada región que fueron propuestos por los correspondientes mi-
nisterios. Para el presente año son tres las reparticiones públicas que
han descentralizados sus inversiones a través de este mecanismo: el
Instituto Nacional del Deporte, la Subsecretaría de Desarrollo Regional
y Administrativo (SUBDERE) con su programa de Mejoramiento de Ba-
rrios y el Ministerio de Obras Públicas en cuanto a su Dirección de
Vialidad.
Los Convenios de Programación operan desde el año 1996 y repre-

sentan un acuerdo formal entre uno o más gobiernos regionales y uno o
más ministerios con el fin de realizar proyectos de inversión en forma
conjunta y coordinada, pudiendo realizarse en un plazo superior a un
año. Actualmente los Ministerios que utilizan este tipo de convenios
son Obras Públicas y Salud.
La Inversión Regional de Asignación Local (IRAL) fue creada el año

1996 y corresponde a recursos que financian proyectos postulados por
los municipios. Los municipios deben concursar por estos recursos y
finalmente es el gobierno regional el que determina cuáles serán los
proyectos a financiar. Los programas de inversión que se ejecutan bajo
esta modalidad corresponden al Programa de Mejoramiento Urbano
dependiente de la SUBDERE y a algunos programas del FOSIS depen-
diente de MIDEPLAN.
75
Gráfico 3
Inversión de Decisión Regional por fuente de financiamiento
Convenios de
[¡^Programación
FNDR
Tradicional
FNDR
Provisiones
1996 13%
Fuente: Ley de Presupuesto año 2003 y 1996, Dipres.
La mayor participación de los gobiernos regionales en la decisión de

inversión del gobierno central se ha debido principalmente a través de
la asignación sectorial de recursos. Entre los años 1996 y 2003 el FNDR
tradicional, si bien ha crecido en términos absolutos, ha caído en im-
portancia con relación a las demás fuentes de financiamiento de los
gobiernos regionales (ver gráfico 3). El proceso de descentralización
que se ha llevado a cabo durante la última década se ha centrado en
una descentralización sectorial y no se ha avanzado en cuanto a dotar
de mayores recursos de libre disposición a los gobiernos regionales.
En otro aspecto, la distribución regional de los recursos para inver-

sión de decisión regional es realizada a través de la ley de presupuesto
de cada año sólo en lo que respecta al FNDR tradicional y con una
7 6
metodología altamente discrecional. La distribución regional de los

restantes recursos es realizada a lo largo de la ejecución presupuestaria
y con una metodología no siempre conocida. Dado que el FNDR tradi-
cional ha perdido importancia con relación a los restantes recursos
para los gobiernos regionales, el proceso de descentralización se ha
basado en una distribución de recursos entre regiones al margen de la
ley de presupuesto.
Gráfico 4
índice de Competitividad Regional e I D R por habitante
200.000 4,50
4,00
150.000 3,50
3,00
2,50
100.000
2,00
1,50
50.000 1,00
RM ir x n x i
I 11 I 1 1 I
v v i n ni i
.n.n.N.n.n-
x vi iv vu ix
0,50
Fuente: M i d e p l a n y Subdere
De acuerdo al índice de Competitividad Regional elaborado por la

SUBDERE para el año 2001 y la distribución efectiva de los principales
componentes de la IDR por habitante3 para el año 2000, se observa que
no existe una mayor relación entre los recursos asignados por habitante
y el grado de competitividad de cada región.
IV. EN QUÉ SE DEBE AVANZAR EN MATERIA DE DESCENTRALIZACIÓN
A. Continuar en el proceso de descentralización de los gobiernos

regionales
Se debe continuar con el proceso de descentralización en cuanto a

las inversiones relacionadas directamente con un bien público con un
impacto regional. En este punto se debe precisar que dada la naturale-
za de las inversiones, algunas de impacto regional y otras de impacto
3
Se consideró los recursos del FNDR, ISAR, IRAL y los Convenios de Programación.
77
nacional, nunca el 100% de las inversiones del gobierno general deben

ser de asignación regional ya que un elevado número de inversiones
tienen c o m o región de beneficio el ámbito nacional
A grandes rasgos el Ministerio de Obras Públicas (Dirección de

Vialidad, Dirección de Arquitectura, Obras Hidráulicas, Dirección de
Aeropuertos) mantiene en mayor medida centralizadas sus inversiones
ya que aproximadamente el 85% de sus inversiones son de decisión del
gobierno central y no de los gobiernos regionales. En este aspecto se
debe continuar avanzando en cuanto a una mayor participación de los
gobiernos regionales en el destino de estas inversiones.
En otro aspecto se debe ir perfeccionando la asignación de recursos

a las distintas regiones, en cuanto a que su distribución debiera ser
realizada a través de la Ley del Presupuesto y no a lo largo de la ejecu-
ción presupuestaria. Esto ayudaría a mejorar la calidad en la toma de
decisiones en cuanto a los proyectos a realizar. Es imprescindible que
los gobiernos regionales conozcan a inicios del período presupuestario
el volumen de recursos de los cuales podrán disponer como también los
proyectos que serán ejecutados por los distintos ministerios en cada
región.
Sólo así los gobiernos regionales podrán establecer programas de

inversión en forma coordinada intersectorialmente y permitirá una ma-
yor coordinación con las inversiones realizadas por el gobierno central
en cada región. Asimismo, esta mayor transparencia en cuanto a los
recursos sobre los cuales efectivamente disponen los gobiernos regiona-
les, permitirá que la ciudadanía efectivamente evalúe la gestión del
gobierno regional, rompiendo el círculo vicios en cuanto a que una
mala gestión del gobierno regional se debe a la falta de recursos entre-
gada por el gobierno central y no a una ineficiencia propia del mismo.
Durante los próximos años el proceso de descentralización a través

de los gobiernos regionales debe orientarse hacia una mayor flexibili-
dad en cuanto al destino sectorial de los recursos descentralizados. Si
bien los diversos programas que fueron creados durante la década de los
90 lograron una mayor descentralización sectorial de la inversión del
gobierno central, el próximo paso que se debe dar es una mayor libertad
por parte de los gobiernos regionales en cuanto a la asignación sectorial
de los mismos. Por ello el FNDR tradicional debe aumentar su partici-
pación al interior de la IDR, hasta consolidarse como la principal fuente
de financiamiento de la inversión regional. Para ello se requiere perfec-
cionar la actual metodología utilizada en cuanto a su distribución entre
regiones, de forma tal de efectivamente poder lograr un desarrollo ar-
mónico de todas las regiones que conforman nuestro país.
7 8
En un contexto en el cual los gobiernos regionales puedan asignar

los recursos entre sectores libremente, se debe establecer c o m o condi-
ción para la elegibilidad de los proyectos por parte de los gobiernos
regionales contar con un informe favorable del organismo encargado de
la evaluación de los proyectos de inversión pública en la región. Ade-
más se debe establecer una rentabilidad social mínima para los proyec-
tos a ejecutar, como por ejemplo del 12%.
Pero no sólo se debe evaluar la rentabilidad social para efectos de

determinar cuáles proyectos se ejecutarán, sino que también se debe
realizar una evaluación una vez que éstos se hayan ejecutado y se
encuentren funcionando, por ejemplo después de 2 ó 5 años de su fun-
cionamiento.
En otro aspecto, para otorgar una mayor transparencia a la gestión

de los gobiernos regionales debe ser de público conocimiento los pro-
yectos financiados por el gobierno regional, como también su evalua-
ción de rentabilidad social. Esta información debe ser de fácil acceso
para la ciudadanía, como por ejemplo a través de la publicación en la
página Web de los respectivos gobiernos regionales, o en su defecto en
la de la SUBDERE.
B. Mayor descentralización hacia los gobiernos locales
Pára avanzar en un proceso de descentralización en nuestro país, se

debe plantear la necesidad de una mayor participación de los gobiernos
locales en cuanto a la provisión de bienes públicos locales. Como ya
se ha planteado con anterioridad sólo el 8% de los gastos del gobierno
general corresponden a gastos realizados por los gobiernos locales. Este
porcentaje es muy inferior a otros países unitarios que muestran niveles
de gasto de los gobiernos locales superior a lo realizado en Chile. En
este aspecto cabe preguntarse cuáles son los programas que actualmen-
te ejecuta el gobierno central y que deben ser traspasados a los gobier-
nos locales, considerando para ello la naturaleza de los mismos.
Para ello se ha considerado la clasificación funcional del gasto pú-

blico del gobierno central del año 2001 y se ha tratado de establecer
cuáles son las funciones que deben ser traspasadas a los municipios (ver
tabla 3).
7 9
Tabla 3
Clasificación Funcional del Gasto del Gobierno Central año
2 0 0 1 ( en miles de millones de pesos del 2001)
Total Gasto Gobierno Central 9.908

Funciones Generales 1.721
Gobierno 355
Defensa 746
Justicia y Seguridad 570
Funciones Sociales 6.927
Salud 1.233
Vivienda 392
Previsión 2.830
Educación 1.774
Subsidios 256
Otros Social 441
Funciones Económicas 1.107
Promoción y Regulación de
Actividades Productivas 448
Infraestructura 659
Intereses deuda pública 203
Fuente: Dipres.
De acuerdo a la clasificación funcional del gasto del gobierno cen-

tral se observa que existen ciertos gastos que corresponden a la provi-
sión de bienes públicos nacionales y por lo cual deben ser ejecutados
por el gobierno central. Dentro de estas funciones se encuentran las
Funciones Generales del gobierno tales como gobierno, defensa y justi-
cia y seguridad. Asimismo, el pago de intereses de la deuda pública
corresponde a un gasto no descentralizable, ya que corresponde a la
deuda contraída por el gobierno central. Dentro de las Funciones So-
ciales del gobierno central se encuentran el gasto en previsión, gasto
que refleja en gran medida los gastos asociados al sistema antiguo de
previsión que existía en el país. Estos gastos reflejan las cotizaciones
laborales realizadas por las personas durante su vida laboral activa y
claramente no es un gasto descentralizable.
Todas estas p a r t i d a s de gasto c o r r e s p o n d e n a gastos no

descentralizables y representan aproximadamente el 48% del total del
gasto público del gobierno central.
8 0
En cuanto a las Funciones Sociales del gobierno central se debe

analizar cada partida en forma separada para poder evaluar cuáles de
estos programas corresponden a gastos en programas que corresponden
a la provisión de bienes públicos locales.
En este aspecto se deben evaluar los programas que son ejecutados

por el gobierno central y que son susceptibles de ser ejecutados a través
de la modalidad de un subsidio a la demanda. Así, se debe analizar si
con este tipo de subsidio se puede acceder al bien o servicio a través de
prestadores del sector privado o público y en este último casó, a qué
nivel de gobierno del sector público.
En el caso del gasto en salud, el 10% del gasto total es realizado en

programas de atención primaria que corresponden a gastos en consulto-
rios que en gran medida dependen de las municipalidades. Una mayor
descentralización de los programas de salud debe ser evaluada en un
contexto en cuanto a que los gobiernos locales pueden ser más eficien-
tes en cuanto a la provisión de cierto nivel de atención de salud, bási-
camente la primaria, y teniendo presente que a través de los 28 servi-
cios de salud, existentes actualmente en nuestro país, ya se tiene un
grado de descentralización bastante alto.
En cuanto al gasto en programas de vivienda, gran parte del gasto

realizado en estos programas corresponden a subsidios en la compra de
viviendas, lo que corresponde más bien a un subsidio a la demanda.
Los restantes programas del Ministerio de Vivienda corresponden a pro-
gramas tales como desarrollo urbano (pavimentación, vialidad, inver-
sión en parques urbanos, infraestructura de aguas lluvias, etc.) y progra-
mas concursables (pavimentos participativos, mejoramiento comunita-
rio, mejoramiento de condominios sociales, etc.). Todos estos progra-
mas financian bienes públicos cuya región de beneficio es claramente
el ámbito local y por lo cual deben ser traspasados a los gobiernos
locales. Estos representan aproximadamente el 20% del total del gasto
en vivienda.
Dentro del gasto en educación aproximadamente un 60% del total

corresponde a programas que se ejecutan a través de la modalidad de
subsidios a la demanda correspondientes a la subvención por alumno a
los establecimiento educacionales. Los restantes recursos correspon-
den principalmente a gastos efectuados en Educación Superior, la Junta
Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), y los programas de
atención preescolar ejecutados por entidades tales como la Junta Na-
cional de Jardines Infantiles (JUNJI) y la Fundación Integra. La descen-
tralización de estos programas debe ser evaluada más bien en un con-
81
texto en el cual se ejecutan a través de un subsidio a la demanda tal

como el que actualmente existe en la educación primaria y secundaria.
El gasto efectuado en subsidio del Gobierno Central corresponde a

subsidios tales como la Asignación Familiar, el Subsidio Único familiar,
Subsidio de Cesantía, Subsidio de Agua Potable, etc. Estos subsidios
corresponden más bien al rol redistribuidor del gobierno central. Cabe
resaltar que si bien la función de redistribución le compete al gobierno
central, los gobierno locales deben realizar un rol activo en su asigna-
ción para lograr un mayor grado de focalización.
Por último dentro de las funciones sociales Otros, se incluyen repar-

ticiones de gobierno, como por ejemplo DIGEDER 4 , FOSIS, etc., que
en algunos casos forman parte de los recursos descentralizados a través
de los gobiernos regionales. Más adelante se planteará cuáles de estos
recursos actualmente asignados a los gobiernos regionales pueden y
deben ser traspasados a los gobiernos locales ya que corresponden a
inversiones realizadas cuya región de beneficio tienen un definido ám-
bito local.
Dentro de la partida Funciones Económicas del Gobierno Central

aquellas destinadas a la promoción y regulación de actividades produc-
tivas corresponden a gastos efectuados por los Ministerios de Economía,
Agricultura, Bienes Nacionales, Minería, etc. En gran medida estos
programas corresponden a bienes y servicios públicos de carácter na-
cional y por ende no son susceptibles de ser traspasados a los gobiernos
locales.
En cuanto al componente Infraestructura dentro de las funciones

económicas el grueso de los recursos corresponde al Ministerio de Obras
Públicas, los cuales como ya se ha planteado con anterioridad son sus-
ceptibles de ser descentralizados a través de los gobiernos regionales,
en la medida que financien inversiones con un definido impacto regio-
nal.
Desde los gobiernos regionales a los gobiernos locales
La necesidad de descentralizar las finanzas públicas tiene su origen

en el reconocimiento que la realidad al interior del país es heterogénea
en cuanto a las necesidades y preferencias de las personas. El índice de
Desarrollo humano (IDH), que refleja las capacidades de las personas,
es nuestro país de 0,775, pero si se observa por regiones se observan
4
A partir del año 2002 las funciones de DIGEDER están a cargo del Instituto Nacional del Deporte.
82
distintas realidades en cada una de ellas (ver tabla 4). La región Metro-
politana presenta el mayor nivel de IDH mientras que la Región del
Maule la peor. La desviación standard del IDH entre regiones es de
0,031.
Tabla 4
índice de Desarrollo Humano por regiones, 1998.
Región IDH Desviación estándar al

interior de cada región
I Tarapacá 0,785 0,046
11 Antofagasta 0,785 0,064
III Atacama 0,753 0,032
IV Coquimbo 0,764 0,039
V Valparaíso 0,78 0,032
VI O'Higgins 0,741 0,036
VII Maule 0,708 0,029
VIII Bio-Bio 0,735 0,042
IX Araucanía 0,721 0,041
X Los Lagos 0,725 0,030
XI Aysén 0,77 0,060
XII Magallanes 0,788 0,058
XIII Metropolitana 0,812 0,063
País 0,775
Desviación Stándard 0,031 0,058
Fuente: M i d e p l a n y PNUD.
Estas disparidades a nivel regional hacen pensar en la necesidad de

una mayor descentralización del gasto público con la finalidad de ade-
cuar el gasto del gobierno central a las realidades de cada región. Pero
si se observa el IDH comunal se concluye que las mayores disparidades
no se presentan a nivel regional sino que al interior de cada región. Lo
anterior se ve reflejado en cuanto a que la desviación standard país si se
analiza la información a nivel comunal es de 0,058, cifra superior a la
desviación standard obtenida a partir de los datos regionales.
Esto sólo se ve reafirmado por los reiterados llamados a subdividir

algunas regiones, ya que las realidades al interior de cada una difieren
y al marcado centralismo que existe al interior de ellas. Por ello, más
que crear un mayor número de regiones, se deben fortalecer los gobier
nos locales, ya que en definitiva son ellos el nivel de gobierno más
83
cercano a las personas y que mejor recogen las diferencias al interior de

cada región. Es por ello que se debe apuntar hacia una mayor descen-
tralización a través de los gobiernos locales y no a través de los gobier-
nos regionales, en cuanto a la provisión de bienes y servicios públicos
locales.
De los recursos que conforman las inversiones de decisión regional

existen varios que corresponden al financiamiento de obras cuya región
de beneficio se enmarcan en el ámbito de lo local. Estos recursos co-
rresponden a las inversiones realizadas en el marco de las Inversiones
Regionales de Asignación Local que corresponde a programas del Fosis
y de Mejoramiento Urbano de la Subdere. En cuanto a las provisiones
del FNDR aquellas de infraestructura educacional, electrificación ru-
ral, caminos secundarios, desarrollo urbano, mejoramiento de barrios,
turismo Chiloé y Ralena, agua potable rural y desarrollo urbano en gran
medida corresponden a inversiones de orden local y no regional. Al
interior de las inversiones sectoriales de asignación regional los progra-
mas tales como mejoramiento de barrios de la Subdere y las inversiones
del Instituto Nacional del Deporte y del Ministerio de Vivienda finan-
cian básicamente inversiones que son susceptibles de ser traspasados a
los gobiernos locales. Asimismo programas tales como Chile Barrio y
Pavimentos Participativos, ambos dependientes del Ministerio de Vi-
vienda, deben ser traspasados a los gobiernos locales.
Así, casi el 50% de la IDR para el presente año corresponde a inver-

siones decididas por los gobiernos regionales pero que son de beneficio
local. Estos recursos, que son del orden de los $200 mil millones, com-
plementan la baja inversión que actualmente realizan los gobiernos
locales, la que para el año 2001 fue de tan sólo $150 mil millones.
Se debe tener presente que del total de recursos que son de decisión
de los gobiernos regionales y que se ha plantado deben ser traspasados
a los gobiernos locales no se ha incluido recursos provenientes del FNDR
tradicional, ya que estos recursos financian obras definidas libremente
por el gobierno regional. Pero en la práctica se debe evaluar qué tipo
de inversiones se realizan con estos recursos. Debido a la escasa infor-
mación existente al respecto se ha analizado sólo la asignación de
recursos realizada por el gobierno regional de la Región Metropolitana.
Para el año 2001 el consejo regional de la región metropolitana asig-

nó recursos del orden de los $30 mil millones. Si se analiza el destino
de estos recursos, aproximadamente $23 mil millones fue para proyec-
tos de beneficio local, lo que lleva a que menos del 25% del total de los
recursos financiaron proyectos regionales.
8 4
Con todo, en materia de descentral ización se debe avanzar en cuanto

a un mayor traspaso de funciones con sus correspondientes recursos a
los gobiernos locales, tanto desde el gobierno central como desde los
gobiernos regionales.
V. REFORMAS A LOS GOBIERNOS LOCALES
En las páginas previas se ha planteado la necesidad de traspasar a

los gobiernos locales todas aquellas materias relacionadas con la provi-
sión de bienes y servicios públicos locales que actualmente son asumi-
das por el gobierno central o regional. Esto implica un traspaso tanto de
recursos como de responsabilidades. Pero para que los municipios pue-
dan cumplir una tarea protagónica en cuanto a la solución de proble-
mas de índole local es necesario que ellos mismos puedan definir la
estructura administrativa y la planta de personal necesaria para ello.
Sólo al interior de cada municipio se conocen las necesidades reales en
cuanto a su funcionamiento, por lo cual el gobierno central no debe
continuar imponiéndoles una estructura centralmente planificada. Asi-
mismo, las negociaciones por parte de su propia planta administrativa y
del de los servicios traspasados, educación y salud, debe hacerse en el
marco del ámbito local y no de acuerdo a las negociaciones realizadas
a nivel nacional.
Los gobiernos locales deben ser entendidos como proveedores de

bienes y servicios y en función de ello deben entregar cuenta pública
de su ejecución presupuestaria. Para ello se requiere avanzar en cuanto
a que los municipios entreguen información a la comunidad de los gas-
tos efectuados en función de los bienes y servicios entregados. Esta
propuesta apunta a la elaboración de un "Informe presupuestario para el
ciudadano" que entregue información a los habitantes de una comuna
en cuanto a la ejecución presupuestaria por resultados. Este mecanis-
mo es ampliamente utilizado por parte de los gobiernos locales en Esta-
dos Unidos.
A través de estos informes los habitantes de una comuna y por ende

los electores del respectivo gobierno local tienen acceso a información
que expone en forma transparente qué tipo de servicios son entregados
a la comunidad y en qué cantidad. De esta forma se logra que los
electores se informen en cuanto a la eficiencia de un municipio en la
provisión de bienes y servicios locales.
La idea central es transparentar el gasto de un gobierno local me-

diante la entrega de información tal como por ejemplo, el costo unita-
rio de retiro de desechos domiciliarios, el costo por metro cuadrado de
pavimentación, etc. Con este tipo de información los ciudadanos y por
85
ende los contribuyentes o financistas de los bienes y servicios locales

conocen en qué y cómo se gastan sus recursos. Lo que importa es qué
tipo de servicio es entregado y en qué cantidad y calidad, más que
conocer cuantos recursos son asignados por ítem presupuestario. Los
gobiernos locales deben informar de acuerdo a resultados más que de
acuerdo a los insumos utilizados.
Tomando como ejemplo la Cuenta pública del año 2001 -2002 de la

Municipalidad de Las Condes, en el informe financiero sólo se presen-
tan en forma agregada las principales partidas de ingresos y gastos (ver
tabla 5).
Tabla 5
Ingresos y Gasto I.Municipalidad de Las Condes
(en millones de pesos)
Ingresos 2001 2002

Permisos de Circulación 5.300 5.300
Impuesto Territorial 16.950 18.100
Patentes Municipales 17.148 25.500
Derechos Municipales 5.112 5.000
Saldo Inicial 4.353 3.960
Otros Ingresos 4.204 3.606
Totales 53.067 61.466
Gastos
Gastos de Operación 9.104 9.866
Inversión 6.318 9.465
Servicio a la Comunidad 10.299 10.735
Educación 2.405 2.450
Salud 2.050 2.090
Asistencia Social,
Subvenciones y Seguridad 5.439 5.491
Cultura 730 752
Aportes al Fondo Común Municipal 15.352 20.048
Otros 1.372 569
Totales 53.067 61.466
Ingresos Netos
Ingresos 53.067 61.466
Aporte al Fondo Común Municipal 15.352 20.048
Total 37.715 41.418
Fuente: www.lascondes.cl
8 6
Si bien la Municipalidad de Las Condes es de los pocos municipios

que utilizan medios electrónicos para difundir su cuenta pública, lo que
indudablemente es un avance en materia de transparencia de la gestión
municipal, aún queda mucho por hacer.
A continuación se presentan dos ejemplos de cómo se debe elaborar

un informe financiero que realmente permita a la ciudadanía poder
evaluar la gestión de sus autoridades locales.
Flota Vehicular
Insumos:
• Total Gastos Operacionales
• Total Gastos de Capital
Producto:
• Costo promedio por requerimiento de mantención
• Costo promedio de mantención por vehículo
• Costo promedio por kilómetro
Resultados Finales:
• Medición Cuantitativa: Porcentaje promedio de disponibilidad
de la flota vehicular
• Medición Cualitativa: Estado y/o Condición de la flota vehicular
Parques y Recreación
Insumos:
• Total gasto operacional
• Total gasto de capital
• Total horas hombre
Producto:
• Número total de parques
• Número total de hectáreas de parques
• Número total de actividades recreacionales y educacionales
• Número total de horas de operación
Resultados Intermedios:
• Costo promedio por Usuario
• Costo promedio por hora de funcionamiento
• Ingresos generados por actividades recreacionales y educaciona
les
Resultados Finales:
• Medición Cuantitativa: Número total de visitantes y/o usuarios
• Medición Cualitativa: Grado de satisfacción de los usuarios
Funcionalidad de las facilidades
Fuente: Reason Public Policy Institute
8 7
Asimismo debe ser de conocimiento público el destino de los recur-

sos que le transfiere el gobierno central a los municipios a través de
programas que en muchos casos no forman parte del presupuesto muni-
cipal, como por ejemplo el de las inversiones municipales realizadas
con recursos de los gobiernos regionales. Esto ha llevado a que la ciu-
dadanía esté sub informado en cuanto al volumen total de recursos con
los que cuenta su municipio y por ende una mala e ineficiente gestión
del Alcalde se justifique por la falta recursos. Por ello es muy importan-
te que la ciudadanía conozca el total de recursos con los que cuenta su
municipio y así efectivamente poder demandar una cantidad y calidad
de bienes y servicios locales de acuerdo al presupuesto total del muni-
cipio y no sólo lo que se registra en el Balance de Ejecución Presupues-
taria de los Municipios.
En otro aspecto la elección de las autoridades locales debe ser rea-

lizada en un contexto en el cual la ciudadanía revela sus verdaderas
preferencias en cuanto a elegir al mejor y más eficiente proveedor de
bienes y servicios locales y que éstos estén en concordancia con las
preferencias de sus directos beneficiarios, que son los habitantes de la
comuna. Para ello es imprescindible focalizar las elecciones comuna-
les de forma tal que el voto sea por la eficiencia de una Alcalde en
cuanto a la solución de problemas que aquejan a la comunidad y no por
un determinado sector político. Para ello un paso importante que se
debe dar es terminar con la simultaneidad de las elecciones de las
autoridades locales en todas las comunas. Es decir, permitir que las
elecciones se fijen de acuerdo a un calendario propio de cada munici-
pio, al interior de una marco legal general que determine la periodici-
dad con la cual deben ser realizadas, por ejemplo cada cuatro años.
VI. CONCLUSIONES
En el presentan trabajo se ha planteado la necesidad de efectiva-

mente descentralizar las funciones del gobierno, para así alcanzar una
mayor eficiencia del gasto público en nuestro país y alcanzar una ma-
yor participación ciudadana en las decisiones públicas. Chile presenta
un alto grado de centralismo cuando se analizan sus finanzas públicas,
y más aún cuando se analizan las funciones que el gobierno central ha
asumido, pero que sólo tienen un impacto en el ámbito de lo local. Esto
ha dejado de relieve que Chile no ha utilizado la herramienta de la
descentralización para alcanzar un estado más eficiente.
En un país cuya estructura administrativa y política corresponde a la

de un país unitario, la descentralización se debe realizar a través de los
gobiernos locales. De esta forma, nuestros municipios deben trasformarse
8 8
en verdaderos gobiernos locales, con un alto grado de autonomía del

gobierno central. Esta autonomía se debe traducir en autonomía de
. gasto y autonomía de ingresos. Si bien en este capítulo no se ha hecho
mención en cuanto a las fuentes de financiamiento de los gobiernos
locales, si se debe dejar planteada la necesidad de emprender una pro-
funda reforma en cuanto a los mecanismos de financiamiento de los
gobiernos locales.
En este aspecto se debe tener presente que lo acá planteado no

apunta a hacer crecer al sector público a través de los gobiernos loca-
les, sino que de acuerdo al actual tamaño del Estado y las funciones
asumidas por éste, un mayor porcentaje debe ser ejecutado por los go-
biernos locales. Es decir, a igual tamaño del Gobierno General mayor
importancia de los gobiernos locales.
El gobierno central y los gobiernos regionales deben traspasar a los

gobiernos locales todas aquellas fuentes de financiamiento y funciones
que sólo tienen un beneficio en el ámbito de lo local. En la medida que
los municipios de nuestro país se trasformen en verdaderos gobiernos
locales se deben impulsar medidas que tiendan a elevar su eficiencia y
hacer transparente su gestión.
VII. BIBLIOGRAFÍA
1. Cifuentes, M. y Larroulet, C. (editores). "El Gobierno de las Per-

sonas: Políticas para el Gobierno Local", Libertad y Desarrollo,
diciembre 1998.
2. Huther, J, y Shah, A. "Applying a Simple Measure of Good

Governance to the Debate on Fiscal Decentralization", Banco
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Policy Institute, marzo 2002.
4. Ter-Minassian, T. (editora) "Fiscal Federalism in Theory and

Practice", Fondo Monetario Internacional, 1997.
5. "Evaluación Ex Post FNDR, 1990-1994". SUBDERE, febrero 1997.
8 9
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Dirección de Presupuesto, Programa de Evaluación de Proyectos
Gubernamentales, agosto 1997.
7. "Informe de C o m p e t i v i d a d Regional 2001", SUBDERE, junio

2002.
8. "Variables de Distribución del Fondo Nacional de Desarrollo Re-

gional. Investigación y Diagnóstico". SUBDERE y Universidad
Austral, enero 2000.
9 0
U N B A L A N C E D E LOS ASPECTOS P O L Í T I C O
I N S T I T U C I O N A L E S DE LOS G O B I E R N O S
R E G I O N A L E S EN SU D É C I M O A N I V E R S A R I O
Manuel Tobar Leiva,

Consejero Regional de la Regional de Valparaíso
INTRODUCCIÓN
1. -El 23 de abril de 2003 se cumplieron 10 años de existencia de los

gobiernos regionales. En esa fecha se instalaron en todas las regio-
nes del país dando cumplimiento a lo dispuesto en la ley orgánica
constitucional, sobre gobierno y administración regional N° 19.175,
que estableció su estructura orgánica, y las funciones y atribuciones
de estos organismos públicos descentralizados.
2. -Los antecedentes más próximos, que se tuvo a la vista en la concep-

ción de este diseño institucional, fueron los decretos leyes 573 y 575
de 1974; las actas constitucionales; la propia Constitución de 1980 y
la posterior dictación de la ley orgánica constitucional N° 18.605 de
1987. Esos cuerpos legales implantaron una nueva división política
administrativa y sobre su territorio se instauró una estructura admi-
nistrativa compuesta por intendentes regionales, consejos regiona-
les de desarrollo y secretarios regionales ministeriales. Además, en
el ámbito nacional, ese modelo contempló la creación de un Fondo
Nacional de Desarrollo Regional y una Subsecretaría de Desarrollo
Regional, instituciones que, con ciertos cambios, siguen vigentes en
nuestra vida publica.
3. -En el comienzo del Gobierno del Presidente Aylwin, exactamente el

12 de Noviembre de 1991, se aprobó la Reforma Constitucional N°
19.027, que dio origen a la institución de los Gobiernos Regionales,
cuya finalidad es la administración superior de la región con el obje-
tivo de su desarrollo económico, social, y cultural. Esta instancia es
integrada por un Intendente Regional, que es su órgano ejecutivo y
un Consejo Regional, cuerpo colegiado con facultades normativas,
resolutivas y fiscalizadoras. De acuerdo a la Constitución Política
los gobiernos regionales tienen para el ejercicio de sus funciones,
personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio.
4. -En suma, Chile ha vivido veintiocho años de regionalización, desde

la dictación de los decretos leyes 1.230 y 1.317 de 1975 y 1976, que
fijan los limites de los territorios de cada una de las regiones, hasta
91
nuestra época. Esos territorios fueron administrados por intendentes

regionales con la asesoría de los consejos regionales de desarrollo y
a partir del 23 abril de 1993 son administrados por los Gobiernos
Regionales, que este mes de abril cumplen 10 años de existencia.
Menciono estos datos, porque si los reconocemos formando parte de
un proceso, la tierra de la regionalización y su administración no era
tan "ignota", como se señaló en el momento de la dictación de la
ley de gobiernos regionales, En verdad, es imposible desconocer
que el hito principal que da inicio al proceso se encuentra en la
nueva división político administrativa que comienza en 1975. Tam-
poco, se trata de restarle importancia al significado que tuvo CORFO
para las regiones o la importancia de la Oficina de Planificación
Nacional (ODEPLAN) que sin lugar a dudas, fueron referencias cla-
ves para pensar el Chile de Regiones que estamos construyendo. Lo
cierto también es que la década del '80 se caracterizó por una fuerte
desconcentración y la década de los '90 por la descentralización
del aparato público. Pero al examinar el proceso se observa una
continuidad y en mi visión, las nuevas instituciones han sido el pro-
ducto de una evolución institucional.
5. -Para adentrarnos en lo que ha sido la experiencia de los 10 años del

proceso de descentralización regional, nos conviene sacar una ra-
diografía sumaria al medio ambiente que rodea a los gobiernos re-
gionales, en la perspectiva de indagar e identificar los centros de
gravitación que determinan la trayectoria que sigue la experiencia
descentralizadora. En segundo lugar, descubierto el escenario en
donde se mueven los actores y los procesos sociales, intentaré iden-
tificar los principales focos de tensión que la propia descentraliza-
ción genera en dicho ambiente, vale decir, la radiografía al revés.
En la tercera parte, describiré y comentaré las propuestas de los
Gobiernos del Presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle y la actual del
Presidente Ricardo Lagos. Finalmente, presentaré mis opiniones so-
bre la reforma constitucional en el área regional y respecto del pro-
yecto de ley que modifica a la LOCGAR N° 19.175 con el propósito
de examinar su coherencia con el modelo postulado y la influencia
de los actores que hegemonizan el sistema político. Mis comenta-
rios, no están edificados sobre la base de una perspectiva académi-
ca, sino del hecho que soy consejero regional y en ese espacio he
sido actor de esta entusiasmante experiencia política.
92
CAPITULO I
M E D I O AMBIENTE DE LA DESCENTRALIZACIÓN
En esta primera parte, se intenta describir ciertos factores que están

presentes en el ambiente societal y que tienen una relación directa o
indirecta con el proceso de descentralización que evaluamos. Sosten-
go que la constelación de estos factores políticos, sociales culturales y
económicos explica los avances y restricciones que han tenido durante
estos 10 años de vida los gobiernos regionales. En tres subtítulos explo-
raremos estos factores: Los aspectos político e Institucionales, los as-
pectos socio culturales y la realidad centralista de Santiago.
a.- Los aspectos políticos e institucionales
6. -En el contexto nacional, una de las características relevantes de

nuestro ordenamiento jurídico institucional es el carácter centrípeto
del binomio Estado Unitario y régimen presidencial. La constitución
de 1980 inviste al Presidente de la República de una potestad sin
igual en la historia constitucional del país, consecuencia de lo cual
existe un marcado desequilibrio en favor del Ejecutivo, en desmedro
del poder Legislativo. Pero además, colabora al mantenimiento de
este status quo, la cultura política de la sociedad chilena, definida
por una disminuida conciencia de la titularidad de la soberanía, y
por una práctica de la delegación de responsabilidades públicas,
situación que erosiona el compromiso de las personas con el bien
común y un reflejo conservador en el ámbito de las instituciones.
Estos elementos han sido muy bien aprovechados por una elite ilus-
trada Santiaguina para salvaguardar durante toda la historia su hege-
monía en el país.
7. -La sociedad civil es débil en comparación con el protagonismo y la

participación ciudadana que se conoce en otras latitudes. Agregue-
mos, que el sistema democrático ha orientado su desarrollo en el
campo político favoreciendo un esquema de representación de la
soberanía de la nación en los órganos tradicionales del Estado: El
Presidente y el Parlamento. En cambio, se incursiona frágilmente
en favor de la participación ciudadana en los diferentes ámbitos de
la administración y gestión del Estado. Por otra parte, es ineludible
considerar que el modelo de representación esta siendo, en la actua-
lidad, muy cuestionado, a mi juicio por dos razones principales: la
primera tiene que ver con un divorcio entre el representante y los
representados a causa de la ausencia de una identidad de propósitos
y en segundo lugar por un desacuerdo entre los partidos políticos
respecto al sistema de representación electoral. Desde luego, estos
93
divorcios deterioran el sistema de representación y podrían causar

gran daño a la legitimidad política de la democracia.
8. -En la practica, la política que proyectan los partidos y que destacan

los medios de comunicación ha girado en torno al cambio de las
reglas del juego democrático, vale decir, a los temas ligados al po-
der político. Este asunto, que aparece muy consustancial a la diná-
mica de la democracia, se ha constituido en un boomerang. Pues,
en los hechos ha ocurrido que los repetidos fracasos y demoras en
resolver el conflicto, sumado a la incompetencia del Gobierno para
colocar en la imagen publica la obra que esta realizando, ha resul-
tado en la creencia que, los políticos se consagran a los temas del
poder y no a los temas que le interesan a la gente. Pero lo que es más
grave, este tormentoso desacuerdo e incapacidad de consenso cons-
titucional sobre las reformas políticas, entre el gobierno y la oposi-
ción, han relegado a un segundo plano los cruciales temas que nos
impone una agenda para una democracia participativa, dentro de la
cual la descentralización y la participación ciudadana son elemen-
tos esenciales.
9. Por supuesto, que la descentralización como mecanismo de disper-

sión del poder político, puede influir en las correlaciones de fuerza
que están en disputa en una nueva composición de reglas del juego
democrático. Es una hipótesis probable que la democratización del
nivel regional convenga a unos y perjudique a otros pues, a nadie
escapa que en las elecciones de autoridades regionales puede ocu-
rrir que algún Gobierno Regional sea conquistado por los partidos
que se oponen al Gobierno central, así como sucede con las Munici-
palidades y ello inclinará la balanza a favor de las posiciones de
fuerzas y representación de algunos de los partidos en el sistema
democrático. De ahí que para algunos pudiera parecer prudente de-
jar las cosas como están.
b.- Los aspectos sociológicos y culturales
10. -En un contexto societal, durante la década de los '90 se consolidan

fenómenos sociales que estaban proyectándose y se constatan he-
chos nuevos. En el primer lugar de estos fenómenos se inscribe la
Globalización. Me interesa hacer notar que nuestra sociedad, casi
sin d i s t i n c i ó n de clase, se b e n e f i c i a de la g l o b a l i z a c i ó n
comunicacional, así lo ha demostrado el censo 2002. Efectivamen-
te, el espacio público se ensancha y los consumidores nacionales
comienzan a tener referencias internacionales en cuanto a opinio-
nes, modos de comportarse, películas, entrevistas, noticieros y todo
lo que en el mundo actual se ve por las pantallas de la televisión.
9 4
Los clientes de la TV por cable suben considerablemente año en

año, permeando con mayor intensidad a las nuevas generaciones en
formación de sectores acomodados y clases medias. Frente a este
proceso transculturizador, es probable que las personas adultas
culturizadas en la identidad nacional tengan una caparazón más
dura de roer, pero las jóvenes generaciones en formación pueden
ser más dócilmente influidas por códigos culturales exógenos.
11. -Para el movimiento descentralizador, este fenómeno no es neutral

ya que la descentralización es un movimiento de recuperación de la
identidad local/regional y por ende es su objetivo fortalecer la iden-
tidad nacional frente a la transculturización comunicacional. La TV
es un medio de socialización terciario, es decir viene después de la
familia y la escuela, por lo que tiene una enorme influjo en la con-
formación del carácter y la personalidad social de un pueblo. En
esas circunstancias, se observa que nuestra TV se comporta como un
medio más entre los canales del mundo y no juega un papel
diferenciador en la perspectiva de la defensa y promoción de la
identidad nacional, regional y local. Para los medios de comunica-
ción no son protagonistas los actores descentralizados, ni las cultu-
ras regionales, solo son noticias las regiones cuando existen parrici-
dios o informaciones por el estilo.
12. -Otro potente transculturizador es la Internet. Chile es el país latino-

americano que esta a la vanguardia del uso de este medio. El año
2000 había 1 millón 757 mil conectados a internet, el año 2002 esta
cifra creció en un 76,5% y contamos con 3 millones, 102 mil conec-
tados. Por lo que somos el país cuya población es porcentualmente
la más afiliada a Internet. La gran atracción que este medio produce
en sus usuarios los puede llevar a la calidad de adicción, ello se
expresa de acuerdo a los estudios sobre este tema, en que muchos
usuarios van dedicando cada vez más horas a «estar conectados»,
con lo que van abandonando rutinas anteriores.
En consecuencia, la TV por cable, como la Internet y el uso del
correo electrónico, son medios que han privatizado las relaciones
sociales. Ello es posible, puesto que objetivamente la rutina que se
abandona al ocupar más tiempo en estos medios es el espacio de
convivencia publica. Por otra parte, el uso frecuente que las perso-
nas hacen de esta nueva tecnología traerá inexorablemente cam-
bios e impactos querámoslo o no, a nuestra cultura.
13. -Pero, a propósito de los medios, hay otro impacto societal que des-
de una perspectiva descentralista nos importa colocar de relieve.
Los autores como Fukuyama, Peyriffete y Robert Putman han insisti-
do en sus investigaciones sociológicas en que el vector principal del
95
desarrollo de una sociedad es "la confianza social". Este es un capi-

tal intangible por lo que es interesante ponerlo en relación con un
reproductor de intangibles: los medios de comunicación. En la reali-
dad los medios tienen como estrategias de conquista y atracción de
lectores, radio escuchas y televidentes, la noticia anormal, atípica y
polarizante. Los medios no tienen una política de ecuanimidad de
la realidad lo que llevaría a transmitir noticias malas pero también
buenas. Este desbalance mina el capital sico-social de una comuni-
dad. Este capital tiene que ver con cuestiones como la memoria de
un pasado mejor, la confianza colectiva, el convencimiento que el
futuro es socialmente construible, y que nadie nos lo ha determina-
do. Es decir para el desarrollo regional es necesario un clima de
animación y de confianza que no esta presente.
14. -Los impactos de esta distorsión de la realidad, son ayudados, en

cierta forma, por otra de las carencias manifiestas de la sociedad
política: la generalizada falta de formación cívica de los ciudada-
nos. Esta falencia es un talón de Aquiles de nuestro sistema demo-
crático. Los ciudadan os en la mayoría de los casos, especialmente
los de ingresos bajos, se comportan en las elecciones como clientes
no como electores. En esta lógica de mercado los candidatos ofre-
cen donaciones de los más diversos tipos para ganar el voto del
cliente, el cual, en signo de reciprocidad compromete su voto. Esta
práctica de cohecho encubierto, también es transversal y por tanto
es raro advertir que se cuestione. La trayectoria de los candidatos,
las propuestas de desarrollo, los proyectos no contarán para nada
frente a una caja de alimentos. En mi opinión la formación cívica es
la más importante herramienta de una democracia.
15. -Con todo, el censo del 2002 ha despejado las dudas respecto de los
avances materiales de las familias en estos últimos 10 años. Pero si
este hecho social no es traducible comunicacionalmente e
internalizado en la colectividad, no existirá. En las sociedades mo-
dernas el canal legitimador de las realidades sociales son los medios
de comunicación. Por ello, lo que nos debe preocupar del medio
ambiente que rodea la política y la descentralización es lo que esta
pensando la gente. Un simple inventario de los elementos que están
en boga en el imaginario social, son: la crisis de la política y el
progresivo descrédito de los políticos; el reality show; el matrimonio
de la hija de Don Francisco. En tanto, en el otro lado de la moneda
se advierten como procesos sociales duros: el desapego por los asun-
tos del bien común; la ausencia de un fuerte liderazgo moral; la
p r i v a t i z a c i ó n de las relaciones sociales; las amenazas
transcultizadoras; la falta de formación cívica.
9 6
c.- Actualidad de la centralización en Santiago.
.16. -Este es un elemento que no tiene nada de intangible, es una reali-

dad que se puede ver con nuestros propios ojos. Evidentemente, co-
rresponde que sumariamente la insertemos en el contexto de la des-
centralización pues es el centro de gravitación más influyente del
medio ambiente de la descentralización.
En 1976, año en que se inicia la nueva división política administra-

tiva en regiones, la población de Santiago era de 3.912.469 habitan-
tes, es decir un poco más de un 30% de la población del país. En la
actualidad la población de Santiago es de 6.095.000 habitantes. Luego,
de 28 años de regionalización la capital aumento su población en
2.182.531, es decir un promedio de 78.000 personas cada año, esto
equivale a la población de comunas completas que se van de sus
regiones a vivir a la capital.
Es decir, asistimos a la reproducción de un círculo vicioso que se

inicia por las migraciones: más población, es igual a mayores eco-
nomías de escala y por tanto localización de empresas en Santiago,
lo cual exige del Estado proveer de mejores servicios e infraestructu-
ra. Todo ello genera más trabajo, que es primariamente lo que la
gente de regiones busca. En Santiago, sé esta proyectando una ciu-
dad satélite hacia Talagante de más de 500 mil habitantes, es decir,
existe una política del Gobierno nacional poblacionalmente
concentracionaria, que favorece las migraciones hacia la capital,
que es contraria a la descentralización.
2. - Las tensiones de la Descentralización. El caballo de Troya.
17. La descentralización no es un mero instrumento o mecanismo neu-

tro en la sociedad política. Tiene múltiples dimensiones, pero en el
plano estrictamente institucional es un movimiento de redistribución
del poder político, que se plantea por objetivo que los recursos polí-
ticos sean asignados con un mayor grado de equidad. Tiende de ese
modo, a empoderar a los cuerpos intermedios de la sociedad y a los
órganos subnacionales que el poder de la capital margina a la peri-
feria. Luego, es perfectamente comprensible que su incrustación ge-
nere roces y tensiones con detentares de poder que se sienten ame-
nazados por la mutación institucional.
a.- El proyecto descentralizador en Chile ha entrado en tensión, en pri-

mer lugar con el dogma del Estado unitario centralista. En estos años
muchos progresos se podrían haber concretado para avanzar y con-
9 7
solidar el proceso, pero ha sido difícil para los centralistas despren-

derse del poder que detentan. En variadas coyunturas, el discurso
centralista previene al país, de la amenaza del Federalismo, y de
los logros macroeconómicos echaríamos por tierra con la descentra-
lización. Lo efectivo es que en el mundo regional, académicos y
políticos que respaldan esta modernización del Estado se impone la
tesis de avanzar hacia la descentralización política y fiscal respe-
tando la continuidad del Estado Unitario.
En julio de 1994, a propósito de la realización del primer congreso

de consejeros regionales, el subsecretario de desarrollo regional ad-
vertía por la prensa sus temores respecto de que este nuevo poder se
orientara hacia el federalismo. En ese evento, Jorge Rodríguez Grossi
confeso "que ha tomado conocimiento de concepciones de corte
federalistas al interior de los consejos" (Diario Mercurio de Valparaíso,
2 julio 1994) Por otra parte, el Ministro del interior de la época,
Germán Correa "fustigo el posible nacimiento de una asociación
nacional de consejeros regionales señalando que atentaría contra el
proceso de descentralización e iría directamente en contra del per-
fil unitario y el régimen presidencialista del país" (diario mercurio
de Valparaíso, 2 de julio 1994). La historia se ha encargado de des-
mentir esos falsos presagios.
En Francia, por nombrar un típico país centralista en la experiencia

comparada, no ha dejado de ser unitario y, sin embargo, existe
elección de consejeros regionales, eligen al Presidente del Consejo
y administran su presupuesto. Al lado del Consejo regional existe un
Prefecto que representa al gobierno nacional en el territorio regio-
nal, quien coordina y supervisa los servicios desconcentrados de la
administración central.
b.- La descentralización engendra una tensión con el régimen político.

En este régimen, especialmente las competencias del Presidente de
la República son amenazadas por el proyecto de descentralización
política y fiscal. La Constitución del ochenta consagró un supra
presidencialismo, y es pública la aspiración parlamentaria por tener
un mayor protagonismo en las decisiones de Estado.
Es necesario consignar que no ha sido el movimiento regionalista el

que ha postulado el cambio de régimen político, sino precisamente
los parlamentarios en la primera legislatura de la democracia. En
esta esfera, al contrario se observa un criterio de continuidad, pues
en general se promueve la idea de un Presidencialismo Moderado.
En nuestra concepción la moderación consistiría en un proceso de
9 8
transferencia de competencias y recursos del Presidente de la Repú-

blica a los Gobiernos Regionales y a las Municipalidades y en un
reequilibrio entre los poderes del Estado, que fortalezca el rol legis-
lativo y fiscalizador del Parlamento.
Pero en donde la descentralización regional ha tenido las mayores

dificultades ha sido en el Congreso Nacional. Algunos parlamenta-
rios, son muy susceptibles en lo referente a la elección directa de los
consejeros regionales. Se sostienen las más diversas explicaciones
para rechazar esa posibilidad; desde que "el país no resiste más
elecciones" hasta "la falta de preparación de los consejeros para
asumir sus competencias". Pero la verdad, es que se tiene la percep-
ción que se trata de una reacción corporativa, frente a probabilidad
que los consejeros tengan una mayor legitimidad en el electorado
por el hecho de resolver inversiones publicas que mejoran las condi-
ciones de vida de la comunidad. El hecho concreto es que la Comi-
sión de Constitución legislación y Justicia del Senado abortó la refor-
ma a la constitución que había presentado el Presidente Lagos el
año pasado con lo cual la democracia regional no será posible al
menos con este Congreso Nacional 1 .
c.- El proyecto descentralizador entra en tensión con las desigualdades

de oportunidades que reproduce la economía nacional. La deriva
neoliberal del modelo económico suscita objetivamente, una distri-
bución desigual de la riqueza en el territorio nacional. Constatamos
que en estos años de democracia no se ha roto el círculo vicioso que
mantiene la concentración de los recursos económicos y financieros
en Santiago. Es innegable que la localización de un conjunto de
empresas, industrias y servicios en la capital obedece a criterios de
maximización de sus rentabilidades, en otras palabras, predomina
la lógica del mercado sin importar los criterios del interés general.
Esta realidad entra en conflicto con los principios más básicos de

nuestra institucionalidad consagrados en la Constitución Política de
la República, desde luego, con el principio de la igualdad ante la
ley, con la integración armónica de todos los sectores de la nación,
con el derecho de las personas a participar con igualdad de oportu-
nidades en la vida nacional. De manera que, en este terreno, hay
suficientes argumentos para validar la modificación de las tenden-
cias concentracionarias del modelo. En este sentido el Estado debe-
ría asumir su primera responsabilidad para asegurar que los derechos
de todos los chilenos sean ejercidos plenamente.
1
Humberto Nogueira, Fl futuro de la Descentral¡7ación, Algunas visiones académicas y sociales,
ICHECH 2003
99
U n Estado subsidiario y regulador, como se le ha definido en esta

época, debería impulsar una política de desarrollo regional, que apo-
yando una estrategia de endogeneidad regional y local, no descuide
las inequidades territoriales. El nivel central tiene importantes fun-
ciones en un sistema de desarrollo regional subsidiario: Acceso de
información; co-financiar centros de investigación y desarrollo; co-
f i n a n c i a r d e s a r r o l l o o r g a n i z a c i o n a l etc. 2 En fin, postulamos
reencausarnos por el camino de una economía social de mercado,
en la que el Estado tenga una función reguladora de la actividad
económica y por lo tanto, intervenga proponiendo mecanismos que
impidan la concentración económica territorial e impulse una polí-
tica de discriminación positiva en favor de todas las regiones.
d.- La descentralización entra en colisión con los tradicionales meca-

nismos de representación de la democracia política. El principal
p r o b l e m a q u e v i v e nuestra D e m o c r a c i a es la p r o g r e s i v a
deslegitimación de la actividad política y de los políticos, y una de
las causas de esa situación se encuentra en un divorcio entre los
representantes y los representados. Por tanto, presumo que la dificul-
tad se alimenta de un déficit de conectividad y correspondencia
entre las demandas de los representados y la solución que ofrecen
los representantes.
La descentralización, como movimiento de dispersión del poder, no

se consume en una redistribución de poder al interior de los organis-
mos del Estado, sino es sustantivamente un canal de empoderamiento
de la sociedad civil. Resultado de lo cual, el poder se difunde en la
sociedad, sea por la vía de la representación, pero igualmente por
la participación de los órganos intermedios. En ese camino, la des-
centralización nos orienta hacia un tipo de democracia participativa,
la que ha sido muy difícil y pedregosa de transitar por la oposición
de los representantes que se niegan aceptar esta profundización de
la democracia. Asimismo, otro factor que irradia dificultades es la
desmovilización de la sociedad civil, a raíz de la fragilidad del
tejido social, cuyas organizaciones no son autónomas y en sus es-
paldas existe un control político partidista, además, actúan en gene-
ral en función del apoyo que encuentran en el Estado y no conforme
a una lógica de autogobierno, voluntariado y cooperación no guber-
namental.
e.- Por último, el proyecto descentralizador entra en tensión con la cul-

tura centralista de nuestro país. "Santiago es Chile" es la frase
2
Walter Stohr, Instituciones y actores del Desarrollo territorial en el marco de la Globalización. En
Subsidiaridad un concepto clave para la política de desarrollo regional, pagina 299-320. Edicio-
nes Universidad del Bío Bío.
100
emblemática del centralismo capitalino. Sin embargo, el centralis-

mo más pernicioso es aquel que domina las propias regiones, porque
impide que se propague un sentimiento de pertenencia que es bási-
co para el cultivo de una identidad territorial. En las sociedades
regionales, el centralismo ha marcado la sicología de esas comuni-
dades al punto, que es dificultoso la valoración de lo que se hace
bien, es decir, ello es indicativo de una escasez de autoestima co-
lectivo. En algunas regiones hay capacidades intelectuales de fuste,
pero no son recuperadas, y en Santiago se señala sin ambages ni
consideración alguna que las regiones no tienen capacidades de
gestión en esto y lo otro y nadie se rebela. En fin, los partidos políti-
cos regionales son ecos de las directivas nacionales y son muy po-
cos por ahora, los militantes de los partidos en regiones que entien-
den la demanda descentralizadora.
No obstante, se advierte, en diferentes situaciones y actividades, el

inicio de un cambio de mentalidad, que de seguro es un largo proce-
so. En la actualidad, en la educación secundaria tenemos a los jóve-
nes estudiando las regiones y las comunas; los gobiernos regionales
y las municipalidades están efectuando un esfuerzo por recuperar la
historia local y regional para perfilar su identidad; las universidades
regionales se han dotado de centros de estudios del desarrollo regio-
nal y se impulsa una reflexión relativa al conocimiento de los recur-
sos naturales y a las ventajas comparativas con que cuenta la re-
gión. En fin, el hecho que ahora los parlamentarios y el Gobierno
hayan aprobado a la región de Valparaíso como capital cultural del
país es una potente señal en favor de las regiones.
La descentralización apunta a romper con la reproducción cultural

del centralismo, recobrando la historia comunitaria del territorio como
antecedente del desarrollo local; elaborando un conocimiento perti-
nente a la región; formando a un ciudadano del mundo, pero con
claridad de su identidad y personalidad cultural propia. La contribu-
ción de la Escuela, la Universidad, y los medios de comunicación
son vitales para parir ese hombre nuevo comprometido y conocedor
de su hábitat, orgulloso de los símbolos y ritos que configuran y
diferencian la población en que vive cotidianamente.
En resumen, desde mi punto de vista, la descentralización del Esta-

do, es un movimiento de profundización de la democracia, por tanto
es un movimiento de cambios, razón por la cual provoca colisiones
en nuestro sistema político. En esa perspectiva, la descentralización
podría llegar a constituirse en el "caballo de Troya" de una reforma
política mayor: Esta reforma podría consistir en una evolución del
sistema político caracterizada por un proceso gradual y de continui-
101
dad que contemple la metamorfosis de los elementos analizados.

Esta metamorfosis implicaría la transformación de la democracia
representativa en una democracia participativa, cuyo eje sea la par-
ticipación y protagonismo de la sociedad civil; la transformación
de un Estado unitario centralista por un Estado unitario política y
administrativamente descentralizado; la reforma del Régimen Presi-
dencial reforzado por un Régimen Presidencial moderado por la vía
de los traspasos de poder hacia los Gobiernos Regionales y al Parla-
mento; y finalmente, el cambio de nuestra mentalidad centralista
por una cultura de la identidad territorial con la que asumamos la
globalización con formación cívica en los valores, historia, ritos y
símbolos de la comunidad local, regional y nacional.
CAPITULO II
LAS POLÍTICAS NACIONALES Y C O N D U C C I Ó N DE D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N Y

DESARROLLO REGIONAL.
18. -Durante estos diez años hemos conocido no siempre directamente

por los autores, diversas políticas nacionales de desarrollo regional.
En 1991, en el gobierno del Presidente Patricio Aylwin, se erigió una
política nacional de desarrollo regional con 8 objetivos bien preci-
sos, bajo la conducción del Ministro de MIDEPLAN, Sergio Molina, 3
Actualmente, ese mismo Ministerio ha impulsado lo que denomina
"Bases para una política nacional de desarrollo regional". 4 La subse-
cretaría de desarrollo regional ha contado con diferentes políticas,
la última de las cuales, con el nombre "El Chile descentralizado que
queremos" se formula una importante propuesta descentralizadora.
Por otra parte, el Ministerio de Economía postuló una "política de
desarrollo productivo regional". 5
a.- En cuanto a Mideplan, tiene la función de ajuste de las estrategias

regionales con la política nacional de desarrollo. En la práctica, son
los SERPLAC de cada región los que elaboran las estrategias regio-
nales validándolas en los órganos regionales, de modo que el men-
tado ajuste es teórico. Además, la política de desarrollo nacional,
vendría a ser la expresión del programa del Presidente de la Repúbli-
ca, fuente de inspiración de la coalición de gobierno para elaborar
las políticas publicas en cada unos de los ministerios, sin embargo,
dicho programa es un documento informal que cada vez pierde más
importancia. En estos últimos años se constata que a ese ministerio,
3
La acción regional del gobierno, Balance de la gestión 90-91, paginas 11-28.
4
Desafíos Regionales, 2000-2010, Pág. 9-17.
5
Ministerio de Economía, 1997. El desarrollo productivo de las regiones.
102
le han cercenado las facultades de coordinación de otros ministe-

rios, que permitía asegurar la coherencia de la política nacional de
desarrollo.
b.- En la subsecretaría de desarrollo regional, se asume que tiene el

liderazgo de la política de desarrollo regional, pero de las propues-
tas que esa misma repartición postula, se desprende que su tema
predilecto es la descentralización y en una muy menor escala el
desarrollo regional. La SUBDERE, tiene en regiones las UCR, unida-
des de control regional, consagradas especialmente al tema de las
inversiones pero, casi sin perfil, ni interlocución de utilidad, son
meros informantes de los que la región esta efectuando ante el Mi-
nisterio. Esta es una subsecretaría creada por el gobierno militar,
cuya lógica institucional se orientaba por la geopolítica y la seguri-
dad nacional. Es una Subsecretaría que debe orientarse hacia los
tópicos del desarrollo económico, social y cultural de las regiones
en un contexto organizacional en que predomina la función política
del gobierno interior. La organización de la subsecretaría da cuenta
del bajo perfil de los temas claves del desarrollo regional, el desa-
rrollo productivo y el desarrollo urbano y territorial.
c.- En el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, no se ha conocido

durante estos 10 años una política nacional de ordenamiento territo-
rial, si hubo una política de desarrollo urbano. Pero, los temas del
urbanismo son claramente de menor entidad que los temas vincula-
dos a la vivienda, esto también se refleja en la estructura orgánica
de ese ministerio, en el que el desarrollo urbano ha tenido como
techo el nivel de división. En un seminario Internacional el arquitec-
to Sr. Alberto Collados, presidente de la comisión de vivienda de la
Cámara de la Construcción planteó la necesidad de organizar en el
Ministerio de la Vivienda una Subsecretaría del Urbanismo, encar-
gada de la "definición de una política urbana afrontando el desafío
del rápido crecimiento de las ciudades.6 Pero ese Ministerio no asu-
me esta exigencia que a la postre le está costando muy cara al país.
d.- El Ministerio de Economía, lanza su "política regional de desarrollo

productivo" en 1997. Antes, ese Ministerio favorecía la política de
la concertación social que se manifestaba en la constitución de los
Foros productivos. Por lo tanto, en regiones se reproducen estas ini-
ciativas pero sin la participación de los consejos regionales, que en
su normativa tienen expresamente facultades en el campo del fo-
mento de las actividades productivas. Posteriormente con la nueva
política, el Ministerio involucra a los Gobiernos regionales, estable-
6
" Mecanismos para hacer ciudad", 1999, editorial MINVU, Pág. 76.
103
DESARROLLO REGIONAL: BALANCE OE U N A DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES
ce como referente de sus acciones la estrategia regional de desarro-

llo, se obtiene la creación de una provisión en el F.N.D.R de fomen-
to de las actividades productivas. Se crea, asimismo, un Comité de
Acción Regional para coordinar las inversiones y programas del sec-
tor y la región.
En general, los ministerios tienen la costumbre elaborar políticas y

llevarlas a cabo en las regiones y comunas sin consultar las opinio-
nes de las autoridades territoriales. En la construcción de dichas po-
líticas que afectan los territorios tampoco participan los ministerios
responsables de la descentralización (SUBDERE y MIDEPLAN). Los
Intendentes no tenían hasta hace poco, instancias de encuentro con
los sectores que les permitiera un cierto nivel de interlocución, si-
tuación superada por la organización de los gabinetes del Presidente
Lagos con los Intendentes. Por consiguiente, en el ámbito de la
elaboración de la política pública tenemos un déficit de interlocución
valida, toda vez que el Intendente es un representante del Presiden-
te en la región. El programa del Presidente de la República que
podría llegar a constituirse en un referente formal para desarrollar
las diversas políticas públicas, no es gestionado ni controlado por
ningún Ministerio. El Presidente, en su fase de candidato pasa por
las regiones y allí se compromete, pero ¿Dónde se expresan esos
compromisos? ¿Son serios y vinculantes los compromisos de campa-
ña?
Otro aspecto, tiene que ver con la ausencia de una instancia consul-
tiva, es decir, un espacio de negociación en la fase de elaboración
de los proyectos de ley y políticas nacionales de desarrollo regional.
Se ha insinuado la posibilidad de contar con un órgano consultivo,
al estilo de los que existen en países como Bélgica o Perú, compues-
to básicamente por los representantes de las organizaciones gremia-
les y de las asociaciones de municipalidades y de consejeros regio-
nales.
Los elementos analizados me inclinan a la conclusión que, desde el

punto de vista de la coherencia y unidad de criterios de las políticas
publicas en materia de descentralización y desarrollo regional, apa-
rece manifiesto que existe una fragmentación de visiones y de ma-
terialización de políticas a veces duplicadas y otras contrapuestas.
Esta situación a mi juicio ha conspirado contra la eficacia y los
resultados esperados del cumplimiento de los objetivos ministeria-
les.
1 0 4
Los Convenios marcos Gobierno nacional gobiernos regionales
19.-El gobierno nacional ha intentado ordenar las diferentes interven-

ciones en el territorio de las regiones instituyendo los Convenios
Marcos, instrumento de ajuste que se formula cruzando las priorida-
des y lineamientos estratégicos definidos en la correspondiente es-
trategia regional de desarrollo, con las prioridades sectoriales que
los respectivos ministerios involucrados hayan seleccionado. Tam-
bién se incorporan compromisos programáticos relacionados con los
procesos de descentralización y desconcentración, programas de apo-
yo a grupos sociales de atención preferencial y sectores productivos
o áreas territoriales rezagadas. Ahora bien, esa prelación programática
contenida en el Convenio Marco, tiene un plazo de tres años y lo
valioso es que dan lugar a financiamientos de los proyectos que
calzan con objetivos predeterminados, ya sea con fondos sectoria-
les, fondos regionales o a través de convenios de programación de
inversiones.
Sin embargo, esta receta teóricamente intachable no ha funcionado

bien en la praxis, puesto que los ministerios cambian sus prioridades
o no financian los proyectos que se han comprometido mediante
fondos sectoriales o convenios de programación. Consecuentemen-
te, una política de ajuste de objetivos entre los diferentes niveles
administrativos del Estado, a través de convenios, debiéramos otor-
garle una fuerza obligatoria que impida esos desbordes, y erigir una
contraparte nacional activa, que efectúe el seguimiento, evalua-
ción y control de gestión correspondiente. En la teoría, por parte del
Gobierno nacional lo suscribe el Ministro del Interior, en su calidad
de Ministro coordinador designado para tal efecto por el Presidente
de la República, y por parte del Gobierno Regional lo suscribe el
Intendente en su calidad de ejecutivo del Gobierno Regional, previa
aprobación del Consejo Regional. Se supone que las partes se re-
únen a debatir y negociar las prioridades a registrar en dicho conve-
nio. Pero, nada de ello ocurrió en experiencia de los gobiernos regio-
nales en general.
En la práctica el Intendente, asistido por el SERPLAC, asumiendo la

representación del Presidente de la República, propone los temas
sectoriales y también los regionales, y lo somete a la aprobación del
CORE, luego los consejeros debaten con los Intendentes, en ausen-
cia de los genuinos interlocutores, los Ministros y el Ministro coordi-
nador que suscribe ese instrumento. Es preciso observar que confor-
me al artículo 99 de la LOCGAR N° 19.1 75, los Gobiernos Regiona-
les deben relacionarse con el Presidente de la República a través del
Ministro del Interior. En tanto que el articulo 16 literal a) de la
105
misma ley, establece la competencia del Ministerio de Planifica-

ción y Cooperación en relación a la obligación de ajustar los planes
de desarrollo regional con las políticas nacionales de desarrollo. En
los hechos, ni el Ministerio del Interior ni el de Planificación actúan
c o m o contraparte de los gobiernos regionales en el substancial cam-
po de la determinación de la agenda de objetivos y su consecuente
financiamiento.
De esta manera, esa herramienta, que podría constituirse en la pie-

dra angular para el ordenamiento, coherencia y prelación de todas
las políticas publicas que tienen efectos en los territorios de las re-
giones, no ha sido bien gestionada por el gobierno nacional. C u m -
plidos los tres años desde su suscripción no se ha efectuado un pro-
ceso evaluativo que nos permita saber a ciencia cierta cual es el
nivel de cumplimiento de estos acuerdos región-nación. En los go-
biernos regionales tampoco se le ha dado un seguimiento a los obje-
tivos expresados en este convenio y se desconoce el impacto que
esta aplicación tiene en la región.
La integración de todos los factores del desarrollo regional
20.- En las regiones se observa difusamente las políticas públicas na-

cionales que tienen que ver con el desarrollo de sus territorios. Esta
nebulosa es un tema que debemos examinar. Se aprecia que, en la
relación de los aspectos de la descentralización y del desarrollo
regional, no hay una definición que concierte las políticas. El primer
concepto esta ligado a la dispersión del poder político en general y
en particular al traspaso de competencias del nivel nacional a los
órganos subnacionales. Por tanto, esa definición indicaría que la
política nacional de descentralización tiene por objetivo habilitar a
los órganos públicos descentralizados, permitiéndoles intervenir ade-
cuada y pertinentemente en los desafíos y exigencias que plantea el
desarrollo regional. El Desarrollo regional desde esa óptica, es la
finalidad de la política descentralizadora. El contenido de ese desa-
rrollo buscado, es multivariado, en el sentido que tiene que ver c o n
un c o n j u n t o de factores, todos las cuales, apuntan a elevar las con-
diciones sociales, económicas, políticas, culturales y la calidad de
vida de la comunidad concernida. Nada nuevo hay bajo este sol,
pues la LOCGAR N° 19.175 y la ley orgánica de Municipalidades se
orientan en esa dirección al disponer que el objetivo de los gobier-
nos regionales y comunales sea el desarrollo económico, social y
cultural de sus habitantes.
Bajo este prisma, el proceso debe articularse sobre la base del obje-
tivo del desarrollo regional. Ese desarrollo, en una cierta fase, exige
1 0 6
que los actores locales tomen sus propias decisiones, y ahí viene la
componente descentralización. Insisto que esta prelación no es ma-
nifiesta, podría estar presente pero solo virtualmente. En los hechos,
la Subsecretaría de Desarrollo Regional ha propuesto una política de
Estado en materia de Descentralización en la cual predominan los
aspectos políticos institucionales que en gran medida constituye la
base de los proyectos de ley que ha presentado al Congreso. Mideplan
por su parte, ha planteado las Bases para una política Nacional de
Desarrollo Regional, la cual no tiene como implementar, pues se
trata de un Ministerio debilitado y sin embargo, su política es la
conductora del proceso de descentralización, desconcentración y
regionalización del país.
La política nacional de desarrollo regional se elabora integrando el

conjunto multivariado de aspectos económicos, sociales culturales,
que se dan cita en las regiones y como señala el propio Mideplan:
esta política no será "eficaz sino está articulada en sus contenidos
sustantivos con otros marcos normativos como la política de descen-
tralización, la política de ordenamiento territorial y la política am-
biental". La interdependencia y concatenación de los distintos atri-
butos que requiere el desarrollo regional, es la combinación ideal
para alcanzar cierto grado de éxito en los objetivos que se le asig-
nan a las instituciones descentralizadas. El desarrollo de las regio-
nes no puede ser lineal: primero lo institucional, después lo econó-
mico, luego lo social y finalmente lo cultural. En verdad, todo ello
debe formar parte de un abanico complementario y armónico de
condiciones a implementar.7
Uno de los objetivos específicos, que la política para el desarrollo

regional persigue, es imprimir direccionalidad al sistema de regio-
nes en su conjunto. En suma, hago hincapié en la tesis que esta
direccionalidad no se ha conseguido y que existe una difícil articu-
lación de las diversas políticas que afectan al desarrollo regional.
Ello por cuanto como se ha visto, no hay una prelación en estas
políticas públicas y tampoco una instancia central que aglutine y
conduzca la elaboración de esas políticas, su aplicación, el control
de gestión y la interlocución con los gobiernos regionales.
7
Mideplan. Desafíos Regiones, Bases para una política de desarrollo regional, 2001, Pág. 9
107
CAPITULO I I I
La reforma regional inconclusa.
1. - Introducción
En una perspectiva puramente jurídica institucional, la administra-

ción regional y su respectivo nivel territorial, la región, está normada en
la Constitución Política de la República y en la ley orgánica constitucio-
nal sobre administración y Gobierno Regional N ° 19.1 75 y por tanto, la
Reforma implicaría una modificación a esos cuerpos normativos. En una
perspectiva más amplia e integral, la Reforma enlazaría todos los aspec-
tos y variables que afecten los territorios regionales, especialmente los
temas económicos, sociales y culturales. Sin embargo, el gobierno na-
cional ha impulsado una reforma regional que corresponde a la primera
acepción, una reforma principalmente institucional. En cambio, otros
actores c o m o CONAREDE entienden la reforma en la acepción más
amplia, es decir incluyendo otros tópicos del desarrollo regional.
Para los efectos de esta presentación, me ha parecido ilustrativo

recoger de la historia de estos 10 años los dos diseños que se han esbo-
zado en t o r n o al perfeccionamiento de la institucionalidad regional, el
primero de los cuales es la propuesta del Subsecretario de Desarrollo
Regional, M a r c e l o Shilling en el Gobierno del Presidente Frei y el se-
gundo es el m o d e l o del Subsecretario Francisco Vidal en el Gobierno
del Presidente Lagos.
2. - La reforma del Subsecretario Marcelo Shilling.
a.- Intendente.
Se postulaba mantener la estructura orgánica de los gobiernos regio-

nales. En c a m b i o , se reformularían las actuales competencias del IN-
TENDENTE en torno a dos criterios básicos: Suprimir sus actuales atribu-
ciones de gobierno interior, que pasarían a ejercer los gobernadores
salvo la permanencia de alguna función residual emblemática, básica-
mente en el á m b i t o de la "supervisión" y fortalecer las atribuciones del
Intendente respecto del aparato desconcentrado de la Administración
Pública en la región.
b.- Consejo Regional.
Por su parte, el CONSEJO REGIONAL mantendría su finalidad de ha-

cer efectiva la participación de la c o m u n i d a d regional, para cuyo efecto
estará investido de facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras.
1 0 8
Los consejeros serán elegidos por sufragio universal de la ciudadanía,

constituida para estos efectos en colegio electoral por cada una de las
provincias de cada región, mediante el mismo sistema de representación
proporcional utilizado para generar a los concejales municipales.
c.- Presidente del Consejo Regional.
El bosquejo comprendía a un presidente del consejo regional, el cual

sería elegido de entre sus propios miembros por acuerdo de la mayoría
de los consejeros en ejercicio. Duraría en su cargo un año y podría ser
reelegido. El presidente tendría las siguientes atribuciones específicas:
a) Coordinar el trabajo de las comisiones técnicas del Consejo.
b) Dirigir las sesiones del Consejo cuando éste ejerza sus atribucio-
nes de fiscalización respecto del desempeño del Intendente y en
aquella en que se defina el reglamento de su funcionamiento
interno.
c) Dirigir la Secretaría del Consejo Regional.
El presidente sólo podría ser removido por causa fundada, me-
diante acuerdo de los dos tercios de los miembros en ejercicio
del Consejo Regional, en sesión especialmente convocada para
ese efecto.
d.- Nuevas Competencias de los Gobiernos regionales.
Se incorporarían a los Gobiernos Regionales, las siguientes nuevas

áreas competenciales con el objeto de abrir nuevos campos de acción a
los entes descentralizados en sus objetivos de desarrollo regional: Casi-
nos de Juego - Bienes Nacionales - Patrimonio Artístico y Cultural. Con
relación a la inversión de los fondos regionales se proponía que el CORE
apruebe marcos presupuestarios de inversión, entre los cuales deberá
haber un marco para estudios y asesorías que el CORE requiera para su
buen funcionamiento. Por otra parte, los gobiernos regionales podrían
asociarse con universidades y con otras personas jurídicas o naturales
para constituir con ellas corporaciones destinadas a propiciar activida-
des o iniciativas sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo social,
económico y cultural de la región. También, se crearía una nueva cate-
goría de servicio público, el "Servicio Regional", que dependería del
Intendente, y que comprendería a aquellos servicios que desarrollen
competencias de clara incidencia regional, y que en tal sentido puedan
constituir un real aporte al desarrollo de la región. Finalmente se propo-
ne que la organización de los servicios administrativos del GORE sea
una función exclusiva del Intendente.
1 0 9
Comentarios
El diseño de Marcelo Shilling tenía por propósito general aumentar

las competencias de los gobiernos regionales, pero en la estructura or-
gánica del Gobierno Regional promovía la figura de un Super Intenden-
te y un debilitamiento de los Consejos regionales.
a.- Efectivamente, por un lado, el Gobierno proponía la elección direc-

ta de los consejeros regionales, pero por otro postulaba quitarle dos
de sus principales atribuciones: la resolución de los proyectos de
inversión del F.N.D.R y la resolución sobre los planes reguladores.
Esas dos facultades las traspasaba a órganos desconcentrados, es
decir al control del gobierno central. En el primer caso al intendente
y en el segundo al seremi de la vivienda y urbanismo. La asociación
de consejeros regionales envió una carta al Presidente Frei represen-
tándole esta discordancia con la política de descentralización "Sos-
tenemos que este es una de las contradicciones mayores del ante-
proyecto, pues se le resta una atribución a quienes representan la
c o m u n i d a d regional para entregarla a un órgano desconcentrado del
nivel nacional." 8
b.- Shilling había partido por postular la figura de una vicepresidente

del Consejo Regional, esta institución se había consagrado en el
artículo 97 de la Constitución del 25 para las Asambleas Provincia-
les. 9 El vicepresidente fundamentalmente era un suplente elegido
p o r los consejeros regionales, pero ocurrió que los propios consejeros
se opusieron a esa propuesta sosteniendo la necesidad de un presi-
dente del Consejo con las facultades establecidas en el artículo 2 4
de la LOCGAR N ° 19.1 75. 10 El Gobierno posteriormente acordó con
la Asociación de Consejeros postular la idea de un Presidente del
Consejo elegido por sus pares,
c.- Por otra parte, Shilling no era partidario de reformas constitucionales

en relación a las propuestas que se estaban barajando, pues temía
q u e ese camino empantanaría el avance del proceso. 11 Los conseje-
ros le representaban por su lado la necesidad de articular una políti-
ca de Estado en materia de descentralización entendiendo que las
reformas constitucionales eran insoslayables. El Presidente Frei anun-
ció el contenido de esta reforma en la "Cumbre de las Regiones". 12
8
Carta a Presidente Frei en, pagina web: www.cores.ci
9
M. Shilling, La Reforma Regional, 1998, editado por la SUBDERE, Pág.34
10
Manuel Tobar, la Reforma regional, Pág. 129-130.
" M. Shilling, La reforma regional, Pág. 33
12
Eduardo Frei (Todo Chile es Chile, página 92,).
110
Sin embargo, muchas de las propuestas requerían una reforma consti-

tucional: elección de consejeros regionales; servicios públicos; elec-
ción de un Presidente del Consejo y la eliminación de la facultad de
los CORES de decidir los proyectos de inversión del F.N.D.R. Luego,
esa reforma precisaba un amplio acuerdo nacional por los quorum que
se necesitan. En ese momento, los parlamentarios transversal mente
no le dieron sustento a la reforma y tampoco la reforma dejaba satis-
fechos a los consejeros regionales, que en el marco de su congreso
extraordinario de 1999 señalaban "no es bueno, dotar de
representatividad a órganos sin poder real, sencillamente, porque frente
a la comunidad se desacreditan tales instituciones, las que sin duda
perderán su calidad de interlocutores validos para animar un proceso
de construcción social de sus regiones y de desarrollo regional".13
d.- Amén del contenido de dicha reforma, muchas voces, argumentan-

do la necesaria gradualidad del proceso, "la térra ignota", los meca-
nismos electorales que hacían a un CORE más importante que un
Senador en Santiago, la ausencia de reflexión intelectual y conoci-
miento de este asunto etc., presionaron por abortar ese diseño de
Shilling. Se debe añadir que en los debates que se organizaron para
elaborar ese proyecto surgieron diseños alternativos tanto de los Al-
caldes y concejales como de los Parlamentarios. Es así como la Aso-
ciación de Municipalidades con Jaime Ravinet a la cabeza, soste-
nía su rechazo a la elección directa de los consejeros regionales y
proponía en cambio que esas instancias fueran integradas por los
alcaldes y concejales. Por su parte, el senador Sapag de la región
del Bío Bío sustentaba que los Consejos Regionales debían estar in-
tegrados por los parlamentarios. Es forzoso reconocer que el Gobier-
no no varió su propuesta de elección directa de los consejeros regio-
nales y desecho de plano esas alternativas, que por cierto eran
disfuncionales al ordenamiento jurídico institucional del Estado. Con
todo, el Presidente Frei terminó su mandato y no presentó el proyec-
to de Reforma Regional.
3. - La reforma del Subsecretario Francisco Vidal
a.- A contrario de la propuesta de Shilling, en este diseño hay una trans-

formación en la estructura orgánica del Gobierno Regional. Se pos-
tulan dos líneas de gobierno: El Gobierno interior, a cargo del Inten-
dente en la región y los gobernadores en las provincias, cuya fun-
ción principal es la representación de la política nacional en los
distintos ámbitos, su coordinación y supervisión. Otra línea es la del
Gobierno Regional, encargada al Consejo Regional y a un Presiden-
13
Discurso de apertura del Congreso extraordinario, Presidente Nacional de los Consejeros, Manuel
Tobar, 1999
111
DESARROLLO REGIONAL: B A L A N C E DE U N A DECADA DE G O B I E R N O S REGIONALES
te del Gobierno Regional, siendo su objetivo la elaboración y apli-

cación de la política regional de desarrollo.
b.- El Presidente del Gobierno Regional sería elegido entre los conseje-
ros regionales en una primera etapa, posteriormente se le elegiría
por votación directa de la comunidad regional. El presidente estaría
obligado a presentar un programa de Gobierno Regional y a dar una
cuenta pormenorizada de su gestión a la comunidad. Por su parte, la
comunidad podría revocar su mandato por incumplimiento de sus
compromisos y en cualquier caso no podrían ser reelectos.
c.- Los consejeros regionales, al igual que la propuesta de Shilling, se

elegirían por votaciones directas en sufragio universal, teniendo como
base el sistema electoral proporcional. La propuesta no se casa con
la base electoral que elegiría al Consejero regional, cuestión que ha
ocasionado muchas dudas entre los detractores de esta alternativa.
Las elecciones se propone que sean simultáneas con la de los con-
cejales y alcaldes.
d.- En cuanto a la participación ciudadana, se fomenta el estableci-

miento del plebiscito y la consulta a nivel regional sobre temas de
interés para el desarrollo regional. Se incorpora la defensoria del
ciudadano, en resguardo de los derechos civiles frente a eventuales
abusos de autoridad. Finalmente, en lo político se promueve por una
parte modernizar la ley electoral para garantizar la participación de
todas las expresiones en las competencias electorales en las regio-
nes y por otra parte, se estimula el fortalecimiento de los partidos
políticos en el ámbito regional.
e.- En cuanto a la descentralización administrativa se establecen dos

líneas de administración, en congruencia con las dos líneas de go-
bierno:
1.- La administración descentralizada dependiente del Gobierno Re-
gional, constituida por el actual servicio administrativo y los servi-
cios públicos regionales.
2.- La administración desconcentrada dependiente directamente del
Intendente regional en su calidad de representante del Presidente de
la República en la región, constituida por los secretarios regionales
ministeriales y los servicios públicos desconcentrados del nivel na-
cional.
El esquema considera la selección de las áreas descentralizables

como primera gran operación, luego las áreas que restan son por
defecto del nivel central o desconcentrables. También se incluye la
posibilidad de competencias concurrentes entre dos o más niveles y
1 1 2
la reversibilidad pactada, o sea, la derivación de la competencia a

un nivel administrativo diferente del que la gestiona. Para resolver
eventuales conflictos de competencia se pretende crear los tribuna-
les contenciosos administrativos.
f.- Respecto del nivel provincial, la reforma, mantiene al Gobernador

en la línea del gobierno interior, por tanto, representando en la pro-
vincia la política nacional y coordinando los servicios públicos que
operan en ese territorio. En cambio, el Gobierno Regional se repre-
sentará por medio de un DELEGADO provincial que velaría por el
desarrollo social, económico y cultural de la provincia. Al mismo
tiempo se eliminarían las gobernaciones cabeceras de región para
evitar la superposición de autoridades de similares competencias en
una misma jurisdicción.
g.- En el perfeccionamiento de los instrumentos de gestión, se rescatan

dos iniciativas: La creación de corporaciones de desarrollo regional
de derecho privado, referidos a los ámbitos de la salud, educación,
desarrollo urbano, económico y social. Y la facultad para que los
Gobiernos regionales conformen asociaciones territoriales de dere-
cho publico para enfrentar temas comunes y con objetivos específi-
cos, teniendo la posibilidad de integrar al sector privado siempre
que no persiga fines de lucro.
h.- En relación con la descentralización fiscal y en el marco del desa-

rrollo de los instrumentos de gestión del Gobierno Regional se ha
propuesto: La autonomía para la asignación regional de los recursos
eliminando los actuales condicionamientos y se dotaría a los órga-
nos desconcentrados de las facultades para generar proyecciones
presupuestarias, de modo que sea posible una coordinación territo-
rial de inversión pública. Se propone reestructurar el F.N.D.R a fin
de que "solo sea un fondo de compensación territorial" y finalmente
en este tema se plantea la creación de una ley de Rentas regionales,
considerando los actuales ingresos y creando otros conforme a los
que dispone el articulo 19 N° 20 de la CPR.
i.- Finalmente la Propuesta del Congreso de Concepción, impulsa una

reestructuración de la división política administrativa, flexibilizando
la normativa constitucional que la fija en 13 regiones. Se formula la
creación de un sistema de áreas y gobierno metropolitanos y un trato
especial para territorios que cumplan características y condiciones
singulares que hagan necesaria la intervención de una política de
discriminación positiva.
113
Comentarios de la reforma impulsada por el Presidente Lagos
1. - Esta reforma sigue el modelo Francés, al dividir las competencias

de gobierno interior y de las de Gobierno Regional. Tiene la virtud
que mantiene en el territorio la presencia del Intendente como re-
presentante del Gobierno nacional y de la administración pública
nacional desconcentrada, es decir, un elemento indispensable para
los que abogan por el unitarismo del Estado. La fuerza publica, el
orden y la seguridad como las competencias de extranjería y de
estados excepcionales quedan radicadas en el gobierno interior. En
cambio, las competencias relacionadas con el desarrollo regional
están entregadas a un gobierno regional con personalidad jurídica
de derecho público, patrimonio propio, atribuciones y presupuesto
autónomo del gobierno nacional, cuyas autoridades son elegidas de-
mocráticamente por la comunidad regional. Cada línea de gobierno
tiene su administración propia y entre las líneas existen competen-
cias exclusivas, complementarias y concurrentes. En este modelo,
lo que nos aparece precario e inexistente son las instancias de coor-
dinación, y cooperación entre el GORE y el Intendente regional,
especialmente en relación con los servicios desconcentrados que
operan en la región y que por cierto afectan el territorio.
2. -Del examen de las justificaciones que dan origen a esta estructura

solo se coloca énfasis en el tema de la representatividad. Sin perjui-
cio que ello es una particularidad central, es indispensable, decir
que de acuerdo a nuestra experiencia, los Intendentes Regionales
tienen dos restricciones que hay que reparar:
Primero, en el artículo 2 de la LOCGAR N° 19.175 dispone 17 obli-

gaciones al intendente como representante del Presidente de la Re-
pública en la región, en el campo del gobierno interior. En el artícu-
lo 24 de la misma ley, el Intendente ahora c o m o ejecutivo del Go-
bierno Regional esta obligado a cumplir 18 funciones, amen de las
que están dispersas en ese cuerpo legal. Por otra parte, el Intendente
debe presidir una cantidad impresionante de comisiones de todo tipo.
En las reuniones de gabinete debe atender exigencias del nivel cen-
tral c o m o metas y evaluaciones relativas a la a d m i n i s t r a c i ó n
desconcentrada y al mismo tiempo debe atender a las exigencias
territoriales expresadas en los Consejos regionales y también en las
municipalidades. En conclusión, en la práctica esto rebasa cual-
quier modelo de gestión y por cierto requiere una cirugía mayor.
En segundo lugar, el Intendente tiene la representación del Presiden-

te de la República y la representación del Consejo Regional del cual
1 1 4
es su presidente, en ese esquema, cuando Nación y Región coinciden

no habría problemas, el conflicto para el Intendente aparece cuando
no hay coincidencia. Tenemos patente el caso de Esval en la región
de Valparaíso, por un lado el Consejo Regional acordaba demandar a
Esval para que le restituyera los aportes e inversiones que había hecho
en obras sanitarias y que conforme al articulo 70 de la ley 19.175
debían ser reembolsadas y por otro lado el Gobierno Nacional instruía
al Intendente de no continuar con este litigio, pues a su juicio los dos
entes eran públicos y se debía llegar a un arreglo. ¿A quien obedecía
el Intendente, al acuerdo del Consejo o a la instrucción del Ministro
del Interior, su superior jerárquico? La historia cuenta que respondió
al acuerdo del Consejo, pero muy pronto le fue solicitada la renuncia.
Es cierto, que estos casos son la excepción pero, como hemos adverti-
do en otras oportunidades, en la medida que aumente la conciencia
regional los conflictos aumentaran. Un botón de muestra lo constituye
el proyecto de ley de casinos, el Intendente Regional de Valparaíso
Don Luis Guastavino lideró una demanda del Consejo Regional y de
toda la región contra la voluntad del Gobierno nacional que defendía
la instalación de casinos en la región metropolitana. Afortunadamen-
te sigue en el cargo, pero es incomodo, complejo y muy difícil servir
a dos soberanos.
3. - El profesor Pantoja, nos recuerda que las comisiones unidas del se-
nado y de la cámara de diputados, concordaron en que el criterio
distintivo entre Gobierno y Administración consiste en que gobierno
implica la potestad de tomar decisiones y es, por tanto una facultad
de imperio que se expresa también en la preservación del orden
publico y la conservación de la seguridad interna y externa. En cam-
bio, la función administrativa esta orientada al desarrollo de las co-
munidades. Esta interpretación esta sostenida en los incisos 2 o de los
artículos 100,102 y 107 de la CPR.14 En consecuencia, al separar las
funciones de Gobierno interior y Gobierno Regional ligadas en la
figura del Intendente ya no se sustenta más la denominación de
Gobierno Regional, porque de ahora en adelante el que tiene la
representatividad del imperio es el Intendente que no está incluido
en el nuevo modelo de administración regional.
4.- Esta situación nos encauza al problema teórico de la definición de

Estado unitario y descentralización política. ¿Es antinómica la uni-
dad del Estado con la autotomía regional? El tema a dilucidar a mi
juicio es: en que condiciones el Estado Unitario dejaría de serlo y se
14
Rolando fantoja Bauza, "La organización Administrativa del estado" editorial jurídica de Chile,
1998. Rig. 366
115
transforma en Estado Regional o Federal. En tal sentido soy de opi-

nión que el carácter del Estado unitario cambiaría si a los órganos
subnacionales los dotamos de la facultad de crear su propio derecho
en el territorio de su jurisdicción 15 y le agregamos la facultad para
dar órdenes obligatorias como las del Estado, dotadas del mismo
valor imperativo y operantes en el territorio del órgano subnacional. 16
Si se reúnen estas características estamos ad portas del Estado regio-
nal.
Desde luego, ninguna de estas premisas se da en la propuesta del

Gobierno como algunos senadores han creído vislumbrar. De partida
el imperio lo mantiene el Intendente como representante del Go-
bierno nacional, que en el nuevo modelo no estaría incluido en la
administración regional y por otro lado, los gobiernos regionales no
forman la ley, porque no son un parlamento regional, apenas tienen
una potestad reglamentaria circunscrita a la habilitación legal. La
única transformación tiene que ver con la generación de las autori-
dades regionales, que ahora se elegirían por sufragio universal se-
creto e informado del mismo modo que lo efectúa el nivel comunal
y nacional. Esta es una exigencia que se nos impone por un princi-
pio de coherencia con el sistema democrático, pero que no cambia
ni el carácter del Estado unitario ni su régimen presidencial. Empe-
ro, soy partidario que para no confundir los niveles de gobierno con
los de administración, conforme al sentido de esta distinción, se
cambie el nombre al Gobierno Regional por el de Consejo Regional,
como por lo demás se denominan en otras experiencias descentrali-
zadas similares a la nuestra. En Italia se llaman Gobiernos Regiona-
les pero ese es un Estado Regional.
5. - En otro plano, ambas ponencias del ejecutivo no se hacen cargo de

los cambios que se deben realizar en el Gobierno nacional para
conducir, elaborar, coordinar y evaluar las políticas de desarrollo
regional y de descentralización del Estado, en circunstancias que el
propio modelo planteado tiene efectos hacia arriba. Esto es así pues
al separar las funciones de gobierno interior de las de Gobierno Re-
gional, esta claro que el Ministerio del Interior seguirá con la tuición
de los Intendentes regionales tarea que le corresponde en gobierno
interior al Subsecretario del Interior. Pero, ya no habría relación de
dependencia del Presidente del Consejo Regional respecto del Presi-
dente de la República o del Ministro que fuere.
Consideremos igualmente que la naturaleza del Gobierno Regional

desde el punto de vista de sus objetivos, nada tiene que ver con la
15
Francisco Cumplido y Humberto Nogueira. Derecho político: pag.245.
16
Mario Verdugo, Manual de derecho político. Pág. 232-233
116
naturaleza de los asuntos que se manejan en el Ministerio del Inte-

rior que, esencialmente es un Ministerio político vinculado más bien
con el tema del gobierno más que de la administración, en la distin-
ción que hace el Congreso.
Por todo ello, postulo la necesidad de articular sobre la base de una

política nacional de desarrollo regional, la coordinación de las de-
más políticas e instancias que las aplican en un solo Ministerio. El
Ministerio que me parece más idóneo para esta labor es el Ministe-
rio de Planificación y Cooperación, un Ministerio que tiene proble-
mas de identidad, posteriormente a la creación en el gobierno mili-
tar de las Secretarias de la Presidencia y de Gobierno, pero que muy
bien podría ser el conductor de la política nacional de desarrollo
regional, integrando los aspectos de la descentralización, el desa-
rrollo urbano y productivo de las regiones. Es decir, un Ministerio de
Planificación y Desarrollo regional, instancia que acople a través de
los convenios marcos las prioridades nacionales con las regionales y
comunales. Un Ministerio interlocutor en los temas del desarrollo de
los órganos subnacionales evitando las múltiples ventanillas. En ese
Ministerio debería insertarse la SUBDERE.
b.- Las indicaciones a la reforma constitucional.
Después de un largo transitar, las indicaciones del Gobierno con

relación a las Reformas constitucionales referentes a la descentraliza-
ción regional fueron a trámite en la Comisión Constitución Legislación
y Justicia presidida por el Senador Chadwick. Previamente, este asunto
había sido sometido a la consideración de otra comisión del Senado
que tenia por objeto el tema de la modernización del Estado y presidido
por el senador Boeninger. Lo concreto es, que estas comisiones recha-
zaron pasar a trámite legislativo estas indicaciones presentadas por el
Gobierno por considerar que no tenían que ver con las materias que,
primitivamente conforme al acuerdo político, se estaban tratando en
esa comisión, es decir, lo que se ha denominado periodísticamente las
reformas duras: senadores designados, consejo de seguridad, sistema
electoral etc.
Las indicaciones constitucionales que nos interesan eran siete y

consistían en las siguientes materias:
1. -Se incorporaba constitucionalmente la posibilidad de la elección

popular de los consejeros regionales a través de un sistema propor-
cional, modificando el artículo 18 de la Constitución.
2. -Se incorporaba un inciso segundo al artículo 32 N c 8 con el propósito
de definir la potestad reglamentaria de los gobiernos regionales. Para
1 1 7
DESARROLLO REGIONAL: B A L A N C E OE U N A DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES
lo cual se establecía que "En ejercicio de esta potestad, el Presiden-

te de la República podrá facultar a los gobiernos regionales para
completar la regulación reglamentaria, en lo que fuere particular y
específico a cada región, siempre que sea procedente atendida la
materia de ley a regular y cuando expresamente el Presidente de la
República así lo determine en el decreto supremo reglamentario, y
sólo respecto de las materias que éste establezca al efecto. El ejer-
cicio de esta facultad reglamentaria de los gobiernos regionales se
sujetará también al control de legalidad de la Contraloría General
de la República"
3. -Se modificaba el inciso primero del artículo 45, en el sentido de
eliminar la referencia que a las trece regiones del país, con lo cual
se flexibiliza la división político administrativa y se formula un nue-
vo diseño para las elecciones senatoriales.
4. -En el artículo 101, se propone un nuevo inciso segundo que dispone
que "El intendente será el órgano ejecutivo del gobierno regional y,
en tal carácter, le corresponderá ejecutar los acuerdos del consejo y
proponer a éste aquellas materias que requieren su acuerdo, según
establezca la ley orgánica constitucional respectiva."
5. -Se propone un nuevo inciso segundo en el artículo 102 que estable-
ce que "El consejo regional estará integrado por consejeros elegidos
por sufragio universal en la forma que establezca la ley orgánica
constitucional respectiva y de conformidad con lo dispuesto por el
inciso tercero del artículo 18. Durarán cuatro años en sus cargos y
podrán ser reelegidos. La misma ley determinará la organización
del consejo regional, el número de consejeros regionales y la forma
en que éstos elegirán al presidente del consejo de entre sus propios
miembros.»
En ese mismo artículo en el inciso tercero final se le agrega una
nueva e importante competencia más al Consejo Regional. En efec-
to, al terminar la frase que dice que el CORE, resolverá la inversión
de los recursos consultados para la región en el F.N.D.R, sobre la
base de la propuesta que formule el Intendente, se agregaría "como
asimismo respecto de los demás recursos que establezcan las le-
yes».
6. -Se sustituye los incisos segundo y tercero del artículo 105 por el
siguiente nuevo inciso segundo: "Corresponde especialmente al go-
bernador la conservación del orden público y la seguridad en la
provincia, de conformidad a la Constitución y las leyes. Las demás
atribuciones que le competen serán determinadas por la ley como
asimismo aquellas que podrá delegarle el intendente"
7. -Finalmente, la reforma constitucional incorpora la solución a los
temas metropolitanos y territorios especiales, modificando el inciso
segundo del artículo 112, en los siguientes términos: "Sin perjuicio
de lo anterior, una ley orgánica constitucional establecerá el órgano
1 1 8
y la forma de administración de las áreas metropolitanas y de los

demás territorios especiales, para la prevención y solución de los
problemas que les sean comunes y que afecte a las comunas com-
prendidas en dichos ámbitos territoriales. El estatuto de administra-
ción especial que el legislador defina para estos territorios, podrá
consagrar funciones y atribuciones exclusivas y aun excluyentes a
las establecidas para los gobiernos regionales, para las municipali-
dades y los servicios públicos con competencia en los mismos terri-
torios.»
Comentarios de las indicaciones de reforma constitucional.
1. -Los senadores Chadwick, Espina y Moreno votaron en contra de las

indicaciones, en tanto, el senador Viera Gallo las apoyo. La primera
reflexión es, que los senadores rechazaron la posibilidad de demo-
cratizar el sistema regional y en Chile no fue noticia nacional ni
regional. Nadie se escandalizó, ni siquiera los consejeros regiona-
les, lo que demuestra el peso del centralismo cultural en las propias
regiones y su incapacidad para movilizarse.
2. -La reforma regional presentada por el Presidente Lagos, no corres-

ponde al diseño planteado por su Gobierno en el Congreso de Con-
cepción. Las indicaciones son congruentes con el modelo postulado
por Marcelo Shilling, subsecretario de desarrollo regional del go-
bierno de Frei RuizTagle. Esto es así, en relación con la estructura
orgánica del Gobierno Regional, toda vez que se mantiene el Inten-
dente como ejecutivo del Gobierno Regional y a la vez como repre-
sentante del Presidente de la República y los Consejeros elegidos en
elecciones directas, eligen a un Presidente del Consejo Regional
entre ellos, Presidente que no tiene un rol propositivo ni ejecutivo
que se le atribuye expresamente en el articulo 101 de la CPR al
Intendente. La única atribución del Presidente del Consejo es presi-
dirlo, pudiera ser que en las modificaciones a la LOCGAR N° 19.1 75
se le concedan otras atribuciones, todo ello en el supuesto que la
reforma constitucional prospere, lo cual aparece muy difícil.
Sostengo que este es un retroceso pues a todas luces el modelo de
separar gobierno interior de la administración regional era superior
en términos de avance en el proceso de descentralización política.
3. -La verdad es que se cumplieron los temores de los actores favorables

a la democratización regional. Recuerdo que, en una audiencia
con el primer mandatario, se nos sugirió que se le planteará al Presi-
dente del Senado y la Cámara de Diputados, la necesidad de inte-
grar el tema de la descentralización regional, en sus aspectos políti-
cos institucionales en el paquete de reformas duras que estaba nego-
1 1 9
ciando una comisión del Senado. Los consejeros sostuvieron reunio-

nes con el Senador Zaldivar Presidente de la Cámara Alta y el dipu-
tado Víctor Barrueto, presidente de la Cámara de Diputados. El pre-
sidente Zaldivar argumento que, en su opinión la reforma constitu-
cional en materia de estructura orgánica de los gobiernos regionales
la apreciaba " m u y verde", en consecuencia, era más partidario de
apoyar la modificación de la Ley 19.1 75 en los aspectos que dicen
relación con el fortalecimiento de las funciones atribuciones y re-
cursos de los gobiernos regionales. En cambio, el Presidente de la
cámara, se mostró favorable a la reforma y a su inclusión en el
paquete de reformas constitucionales a negociar entre concertación
y oposición. Ósea había un claro desencuentro entre la alianza de
gobierno, como también lo hubo en la alianza opositora.
4.- El fracaso de la Reforma constitucional en materia de descentraliza-

ción regional, echa por tierra el esfuerzo de los promotores de este
proceso. Ello pone en la duda los compromisos de los partidos y de
los parlamentarios con el avance de la descentralización regional,
especialmente con su democratización. Recordemos que en enero
de 1996, los Presidentes de los Partidos Políticos con representación
Parlamentaria suscribieron un compromiso con la Asociación nacio-
nal de Consejeros de Gobiernos regionales para colocar en la agen-
da del país el tema y a partir de ese momento se empezó por los
consejeros ha hablar de la necesidad de una Política de Estado en
materia de descentralización. Firmaron el compromiso el senador
Foxley, el senador Jovino Novoa, el diputado Barrueto y el diputado
Allamand, entre otros. En las últimas elecciones parlamentarias el
Consejo por la regionalización y descentralización, CONAREDE,
realizó una campaña llamada "Yo voto por las regiones" en la que
los parlamentarios se comprometen a aprobar y profundizar los pro-
yectos descentralizadores que se tramiten en el Congreso. Después
de todo, se observa que en el senado, los senadores en general son
contrarios avanzar en esta materia.
Modificación de la LOCGAR N° 19.175.
El proyecto de ley que modifica la LOCGAR 19.175 ya esta en la

comisión de gobierno interior y descentralización de la Cámara de Di-
putados, entró a tramitación en el mes de abril del presente año. Al
fracasar las reformas constitucionales, este proyecto quedó enclenque y
se ha dejado pendiente las cuestiones relativas a la división política
administrativa, las áreas metropolitanas y el tratamiento de los territo-
rios especiales. En todo caso, analizaremos algunos aspectos centrales
que dicen relación con el perfeccionamiento de la gestión de los Go-
biernos regionales.
1 2 0
1. - Las funciones de los Gobiernos regionales
El proyecto propone un nuevo artículo 16.

1) Planificar y promover el desarrollo armónico y equitativo de la
región, especialmente en relación con las áreas rurales o locali-
dades aisladas del territorio regional.
2) Promover el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida
de los habitantes de la región.
3) Velar por la protección, conservación y mejoramiento del medio
ambiente y los recursos naturales en el territorio regional.
4) Cautelar el patrimonio histórico, artístico, cultural y turístico de
la región.
5) Promover la investigación científica y tecnológica, y el desarro-
llo de la educación superior y técnica en la región.
6) Fomentar el desarrollo del turismo en el nivel regional y provin-
cial, en concordancia con las políticas nacionales.
7) Contribuir a la formulación y desarrollo de programas o accio-
nes en materia de fomento productivo, de los diferentes sectores
y territorios del ámbito regional.
8) Velar por el buen funcionamiento de la infraestructura y servi-
cios en materia de transporte al interior del territorio regional.
9) Contribuir al mejoramiento de la gestión municipal en las dis-
tintas comunas que conforman la región.
10)Promover el desarrollo y consolidación del proceso de descen-
tralización en todo el territorio regional, dentro de la concep-
ción de Estado Unitario.
Comentarios a las funciones de los CORES.

El proyecto resume en un solo artículo las funciones de los GORE,
derogando los artículos 17, 18, y 19 que establecen funciones especifi-
cas en cuanto a ordenamiento territorial, el fomento de las actividades
productivas y el desarrollo social y cultural.
a.- Respecto a nuevas materias de competencia de los Gobiernos regio-

nales no hay novedades en el proyecto de ley. Este proyecto no
asumió las propuestas de Shilling, en el sentido de dotar a los GORES
de competencias en el ámbito de los Casinos, bienes nacionales y
patrimonio artístico y cultural. También, en un momento se sugirió
la posibilidad de la gestión de los desechos líquidos y sólidos.
b.- Se postulan 10 funciones del Gobierno Regional, 8 de las cuales son

las mismas que tenia la ley vigente, salvo que, se repiten los princi-
pios básicos del artículo 14 y se agrega una competencia relativa a
la relación región-municipio y otra relativa a la promoción del pro-
ceso de descentralización en la región, dentro de la concepción de
121
Estado unitario. Este párrafo final aparece como una exageración y

revela el dogmatismo de los redactores del proyecto, no se conten-
taron con restringir la promoción del tema de la descentralización
solo a la región, sino le agregaron también la condición que no se
puede pensar más allá que el Estado Unitario.
c.- El artículo 100 de la ley regional, dispone que las competencias

atribuidas por esta ley a los gobiernos regionales no afectarán las
funciones y atribuciones que correspondan a la administración pú-
blica nacional, en todo lo que expresamente no haya sido encomen-
dado a los gobiernos regionales. En tanto, el mensaje del proyecto
de ley, funda este cambio del artículo 16, en la confusión que ha-
bría en la interpretación y aplicación de las normas. Pero, la
desagregación que había, precisaba bien las competencias y el
aglutinarlas en un articulo las deja muy abiertas y generales, lo cual,
beneficiaría a la administración central en un eventual conflicto de
competencia.
2.- Las atribuciones de los Gobiernos regionales
Artículo 17.- Para el cumplimiento de sus funciones, los gobiernos

regionales tendrán las siguientes atribuciones:
1) Elaborar, aprobar e implementar la estrategia regional de desarro-

llo, así como los planes y programas respectivos. Esta atribución
privativa del gobierno regional la ejercerá, en todo caso, ajustán-
dose a la política nacional de desarrollo.
En caso de controversia en la debida armonización entre los instru-
mentos de planificación regional y la correspondiente política na-
cional, resolverá el Ministro del Interior consultando a los ministros
sectoriales involucrados.
2) Elaborar el proyecto de presupuesto del gobierno regional, ajustán-
dose a los procedimientos de formulación del proyecto de ley de
presupuestos del sector público.
3) Establecer prioridades de fomento productivo en los diferentes sec-
tores y territorios de la región, desarrollando acciones con los orga-
nismos públicos y entes privados concernidos.
4) Resolver la distribución y destinación de marcos presupuestarios a
proyectos específicos y programas de inversión, cuya asignación o
administración les corresponda según la Constitución y las leyes.
5) Convenir con los ministerios y con otros gobiernos regionales pro-
gramas anuales o plurianuales de la inversión pública en la región,
como asimismo con municipalidades, de conformidad a lo estable-
cido en esta ley.
6) Apoyar técnicamente a las municipalidades, cuando éstas lo soli-
1 2 2
citen, en la formulación de sus planes y programas de desarrollo y

en otras materias relevantes de la administración comunal; en es-
pecial, para asegurar que dichos instrumentos se ajusten al marco
de los planes nacionales y regionales.
7) Convenir con las municipalidades de la región programas o accio-
nes conjuntas en materia de inversión, salud, educación, vivienda,
cultura, deportes y recreación, turismo y promoción social.
8) Establecer políticas, prioridades y programas para la erradicación
de la pobreza, en concordancia con la política y planes nacionales
existentes en la materia.
9) Supervisar, fiscalizar y evaluar los programas, proyectos y obras
que se realicen con cargo a su presupuesto.
10) Aprobar los planes regionales de desarrollo urbano, los planes regu-
ladores metropolitanos e intercomunales, y los planes reguladores
comunales y seccionales, conforme a lo establecido en el N° 8)
del artículo 36.
11) Proponer ante los demás organismos de la Administración del Esta-
do la implementación de programas, proyectos y acciones especí-
ficas para el desarrollo regional.
12) Solicitar al Presidente de la República el traspaso de competencias
y recursos que estén a cargo de organismos o servicios de la admi-
nistración central o funcionalmente descentralizada.
13) Adquirir, administrar y disponer de los bienes y recursos que confor-
man su patrimonio, conforme a lo dispuesto en la ley.
14) Aplica r, dentro de los marcos que señale la ley respectiva, tributos
que graven actividades o bienes que tengan una clara identifica-
ción regional y se destinen al financiamiento de obras de desarro-
llo regional.
15) Adoptar, dentro de la esfera de sus competencias, las medidas ne-
cesarias para enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe, en
coordinación con las instancias nacionales competentes, y desa-
rrollar al efecto programas de prevención y protección.
16) Participar en acciones de cooperación internacional en la región,
dentro de los marcos establecidos por los tratados y convenios que
el Gobierno de Chile celebre al efecto y en conformidad a los
procedimientos regulados en la legislación respectiva.
17) Dictar normas de carácter general para regular las materias de su
competencia, de conformidad al ordenamiento jurídico vigente.
Comentarios sobre las atribuciones del Gobierno Regional
a.- Se le quita la atribución al Mideplan de proceder al ajuste de las

estrategias regionales con la política nacional de desarrollo, pues en
caso que haya controversia entre región y nación decide el Ministro
del Interior. En todo el texto de la ley esta presente esta exclusión de
123
ese Ministerio de los asuntos relacionados con los gobiernos regiona-

les y la descentralización y se fortalece la interlocución con el Minis-
terio del Interior, lo que se percibe como un mayor control político.
b.- El artículo 17 N° 4 dispone que el Gobierno Regional debe resolver

la distribución "y destinación de marcos presupuestarios" a proyec-
tos específicos. Esta redacción es poco feliz, puesto que era la for-
mula para quitarle a los consejos regionales la facultad de resolver
los proyectos específicos del F.N.D.R, propiciando que solo aprue-
ben "marcos presupuestarios" y el Intendente resuelva los proyectos
a financiar. Esta pretensión fracasó en su momento, puesto que sus
autores desconocían que el artículo 102 de la CPR, dispone que sea
el Consejo Regional el que resuelve estos proyectos sobre la base de
una proposición del Intendente. Para que no haya confusiones, se
debería incluir el concepto de marco presupuestario en el artículo
17 N° 2 que puntualmente dice relación con la facultad que tiene el
Gobierno Regional de elaborar el proyecto de Presupuesto. Es en ese
ejercicio que se deberían establecer los marcos presupuestarios para
permitir correlacionar mejor los objetivos regionales con marcos pre-
supuestarios y conjuntos de proyectos de inversión que materializan
esas finalidades.
c.- Un acierto del proyecto es la extensión de los convenios de progra-

mación a las municipalidades. Esta atribución habrá que concordar-
la con el artículo 80 y su nuevo inciso segundo, que define el alcan-
ce de esos convenios entre municipios y Gobiernos regionales, en
los cuales de igual forma pueden participar otras entidades públicas
o privadas, nacionales regionales o locales.
Se advierte una suerte de repetición de contenidos entre el articulo

17 N° 5, y el articulo 17, N° 7 todo en concordancia con en el articu-
lo 80 inciso segundo. Mejor podría quedar si se fusionara la redac-
ción del N° 7 con el N° 5. Por otra parte, existe un especial interés en
los redactores del proyecto por coordinar la región con las municipa-
lidades, lo cual es un provechoso aporte. Sin embargo, era la oportu-
nidad para consagrar legalmente los convenios marcos región-co-
muna, que abren la posibilidad de priorizar objetivos a desarrollar
en el territorio comunal pero no se incluyó. También se derogan las
facultades de los GORES de formular proyectos de infraestructura
social básica y de proponer criterios de distribución y distribuir las
subvenciones a los programas sociales que asignan las municipali-
dades. (Art. 20 letra h y g)
d.- En cuanto a lo concerniente a las medidas necesarias para enfrentar

situaciones de emergencia o catástrofe como una facultad compar-
1 2 4
tida entre el ejecutivo del GORE y el Consejo Regional, notoria-

mente esta función no se ejerce adecuadamente con la actual es-
tructura y procedimientos de aprobación del F.N.D.R. Los proyectos
de emergencia no tienen una tramitación acorde con la urgencia
que plantea una situación crítica. Aparte de la demora en la discu-
sión de las prioridades en los Consejos regionales, son elementos
que me inclinan por que esa competencia sea exclusiva del Ejecuti-
vo y que se desburocratice la tramitación y procedimiento del F.N.D.R
de emergencia. El ejecutivo, en estos casos debe operar velozmente
y resolver los proyectos con urgencia y solo informar al CORE, res-
pecto del gasto del marco presupuestario asignado al tema de las
emergencias. Otro asunto distinto son los proyectos de prevención
los cuales conviene que sigan el trámite regular de aprobación por
los consejos regionales.
e.- Una atribución ausente del proyecto es la facultad de los gobiernos

regionales para formular y elaborar proyectos o programas de inver-
sión pública. En la región de Valparaíso por ejemplo, se elaboró el
programa de financiamiento de tesis de interés regional que benefi-
cia a 40 memoristas de las universidades del consejo de rectores
desde hace cinco años. El programa ha gastado 200.000 millones y
se ha extendido a casi todas las regiones del país. Se concibió como
un objetivo en la estrategia de desarrollo regional para luego
diseñarlo como programa en los servicios administrativos del Go-
bierno Regional. Es decir, existe un campo para proyectos regiona-
les que no son satisfechos por las comunas ni por los servicios públi-
cos, puesto que éstos tienen un interés ligado al territorio de la co-
muna en un caso y a una lógica sectorial en el otro.
3.- Desconcentración y descentralización en el proyecto de ley
Artículo 18. - En la elaboración y aprobación de las políticas y estrate-

gias regionales, los gobiernos regionales deberán ajustarse a la política,
planes y programas nacionales de desarrollo.
Corresponderá especialmente al intendente, tanto en su calidad de re-
presentante del Presidente de la República en la región como de órgano
ejecutivo del gobierno regional, velar por el debido cumplimiento de lo
dispuesto en el inciso precedente.
Artículo 19.- Para el adecuado cumplimiento de sus competencias, y
sin perjuicio de sus facultades de supervigilancia y fiscalización, el
intendente estará investido de amplias facultades de coordinación res-
pecto de los servicios públicos que operen en la región, pudiendo ade-
más proponer al ministro respectivo la relocalización de los mismos, la
apertura de nuevas oficinas o dependencias en zonas específicas y la
1 2 5
prioridad en la ejecución de determinados programas o proyectos de

interés regional.
Artículo 20.- La coordinación, fiscalización o supervigilancia de los
servicios públicos en la región la realizará e! intendente directamente o
a través de los respectivos secretarios regionales ministeriales.
Por su parte, los jefes de servicio, a través de los secretarios regionales
ministeriales con los que se relacionen, deberán mantener permanente-
mente informado al intendente respecto de las diversas actividades de
los servicios a su cargo, especialmente en lo relativo a sus planes estra-
tégicos, programas, proyectos y presupuesto de inversión regional del
servicio, así c o m o de los respectivos recursos destinados a estos fines.
Finalmente, le corresponderá al intendente la coordinación operativa
de los órganos y servicios de la Administración Pública nacional con el
gobierno regional, respecto de los planes, programas y proyectos a de-
sarrollar en la región.".
Comentarios sobre los órganos desconcentrados.
a.- Se repite el inciso primero del artículo 18 en relación con el artículo

17 N° 1. El inciso segundo es confirmatorio de la exclusión del Mideplan
del proceso de ajuste, colocando en el lugar del nivel nacional al
propio Intendente, es otra norma desafortunada, toda vez que las even-
tuales discrepancias entre región y nación colocan en el medio al
Intendente Regional en una posición ambigua. En los Consejos regio-
nales se prefiere negociar directamente con el nivel central.
b.- Los artículos 19 y 20 según el mensaje son normas que amplían las
facultades del Intendente en relación con los Seremis y los servicios
públicos desconcentrados. Pero se avizora más literatura que reali-
dad en dichas normas, por cuanto si se examinan los artículos 62
inciso primero y 66 de la LOCGAR N° 19.175 que no deroga el
proyecto en comento, se constata que tanto los seremis y los jefes de
servicios regionales o provinciales están subordinados al Intendente
regional, " e n t o d o lo relativo a la elaboración, ejecución y coordi-
nación de políticas, planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y
demás materias que sean de competencia del Gobierno Regional".
A mayor abundamiento, la f u n c i ó n de coordinación esta claramente

establecida en el articulo 2 literal j) de la ley regional, correspon-
diente al título primero del Gobierno de la región, es decir, las com-
petencias referidas a gobierno interior y en consecuencia a los orga-
nismos públicos desconcentrados: "Le corresponderá al Intendente
c o m o representante del Presidente de la República en la región, j)
"Ejercer la coordinación, fiscalización o supervigilancia de los ser-
vicios públicos creados por ley para el cumplimiento de la función
1 2 6
administrativa que operen en la región". Agreguemos lo que dispo-

ne el artículo 5 de la Ley General de Bases de la Administración del
Estado que es imperativo en la exigencia de la coordinación entre
los entes públicos. En el fondo, el problema de la descoordinación,
dependencia, y fiscalización no es una problemática normativa, es
esencialmente un problema de la gestión de los Intendentes. No se
puede hacer mucho, si los Intendentes no se imponen y ejercen su
autoridad frente a los servicios.
c.- Esta ausente del proyecto un instrumento que si coordina el nivel

nacional con el regional de una manera efectiva, son los Convenios
Marcos. Se debería consagrarlos legalmente, para otorgarle un ma-
yor grado de formalidad y así colaborar en el ordenamiento de los
objetivos programáticos a realizar por el nivel central y el regional
en el territorio de una región.
4.- Atribuciones del Intendente como órgano ejecutivo del GORE:
"Artículo 24. - Corresponderá al intendente, en su calidad de órgano

ejecutivo del gobierno regional:
1) Representar judicial y extrajudicialmente al gobierno regional, pu-

diendo ejecutar los actos y celebrar los contratos comprendidos
dentro de la esfera de su competencia y los que le encomiende el
consejo.
2) Nombrar y remover a los funcionarios que la ley determine como
de su confianza.
3) Presidir el consejo regional con derecho a voz. En caso de empate,
tendrá derecho a voto dirimente, salvo cuando el consejo ejerza
sus facultades fiscalizadoras respecto del propio intendente, en su
calidad de presidente del consejo o de órgano ejecutivo del gobier-
no regional, o respecto de unidades de su dependencia.
4) Administrar los bienes y recursos propios del gobierno regional,
con sujeción a las disposiciones legales y reglamentarias aplica-
bles.
5) Informar al consejo regional las proposiciones de planes, progra-
mas y proyectos que los órganos, servicios y empresas de la admi-
nistración pública nacional vayan a ejecutar en la región.
6) Promulgar, previo acuerdo del consejo regional, los planes regio-
nales de desarrollo urbano, los planes reguladores metropolitanos,
intercomunales, comunales y seccionales conforme a las normas
de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
7) Responder por escrito los actos de fiscalización que realice el con-
sejo y las solicitudes de información que los consejeros formulen
en forma individual.
1 2 7
8) Informar al consejo regional, o p o r t u n a m e n t e , respecto de las pro-

posiciones de programas y proyectos a que se refiere el artículo 21,
así c o m o dar a conocer a las autoridades a que d i c h o precepto se
refiere, el plan regional de desarrollo.
9) Dirigir, organizar y administrar el servicio administrativo del go-
bierno regional; controlar y velar por el c u m p l i m i e n t o de sus obje-
tivos y funciones, y responder de su gestión ante el consejo regio-
nal.
10) Dictar las resoluciones e instrucciones que, dentro de la esfera de
sus competencias, estime necesarias para el ejercicio de sus atri-
buciones.
11) Administrar, en los casos que determine la ley, los bienes naciona-
les de uso p ú b l i c o .
12) Resolver los recursos administrativos que se entablen en contra de
las resoluciones de los secretarios regionales ministeriales y de los
jefes de los servicios públicos q u e operen en la región, en materias
propias del gobierno regional, según lo establezcan las leyes res-
pectivas.
13) Velar por el c u m p l i m i e n t o de las normas sobre p r o b i d a d adminis-
trativa contenidas en la ley N ° 18.575, en lo que corresponda.
14) Someter al consejo regional todas aquellas iniciativas o materias
que requieran su acuerdo, incluidos los reglamentos correspondien-
tes.
15) Ejecutar los acuerdos del consejo regional.
16) Ejercer las demás atribuciones que le e n c o m i e n d e la ley.".
Comentarios respectos de las atribuciones del órgano ejecutivo del

CORE
a.- En este artículo se ubican todas las atribuciones exclusivas del In-
tendente c o m o órgano ejecutivo del G o b i e r n o Regional, que son las
mismas que establece el artículo 2 4 de la ley regional 19.175. Lue-
go, en el N° 14 y 15 se describen las competencias compartidas c o n
el Consejo Regional, de una f o r m a muy general, lo que me merece
dudas. Sabido es, que en el derecho p ú b l i c o la norma debe ser pre-
cisa y su interpretación no puede dejar interrogantes. Al examinar
un similar cuerpo normativo, c o m o lo es la ley orgánica de m u n i c i -
palidades, se aprecia que esa ley está estructurada c o n definiciones
muy precisas respectos de las competencias exclusivas y comparti-
das del A l c a l d e y Consejo. Tampoco, se uso la técnica de la remi-
sión a otra norma para c o m p r e n d e r el cabal alcance de la disposi-
ción. En ese caso, podría haberse remitido al artículo 1 7 de las atri-
buciones del Gobierno Regional, puesto que, ellas son competen-
cias compartidas de ambos órganos.
1 2 8
b.- Una novedad es la atribución respecto del cumplimiento de las nor-

mas de probidad administrativa. Surge una confusión en esta mate-
ria, dado que es el Consejo el que fiscaliza a los servicios adminis-
trativos del Gobierno Regional, en tanto que al Intendente le corres-
ponde como superior jerárquico la dirección, supervisión y control
de gestión del servicio, El Intendente tiene atribuciones fiscalizadoras
de los órganos desconcentrados de la administración central, pero
los asuntos que tienen que ver con la probidad de los servicios ad-
ministrativos del Gobierno Regional es más adecuado que le sea
atribuido a un órgano independiente de la jerarquía superior del ser-
vicio.
c.- El numeral 9, referido a la organización de los servicios administra-

tivos, no tendría el efecto que los redactores del proyecto esperan si
no se modifica también el artículo 27 de la ley regional, que remite
al Consejo Regional la decisión de aprobar su organización. En la
historia fidedigna de la ley se establece que: "Este articulo entrega
al Intendente la jefatura superior de los servicios administrativos del
Gobierno Regional, y además establece la obligación de someter al
Consejo la organización de estos"...(Diario Oficial N° 8 Leyes ano-
tadas y concordadas, LOCGAR NQ 19.1 75, pagina 47) En cualquier
caso, el asunto de fondo es que el Consejo Regional requiere contar
con una Secretaria que respalde su funcionamiento administrativo y
lo asesore sistemática y permanentemente en su rol resolutor, y
fiscalizador. La calidad, pertinencia, oportunidad de las decisiones
es uno de los desafíos centrales para el perfeccionamiento de la
gestión de los Consejos Regionales y ello no se resuelve con la
contratación de personal a honorarios por unos lapsos de tres meses.
Esto se justifica pues el Consejo trabaja en sesiones plenarias todas
las semanas y al mismo tiempo en comisiones por lo que existe un
ritmo de trabajo permanente y con exigencias de aprobar asuntos
públicos de gran complejidad e importancia para la comunidad.
5.- Las atribuciones del Consejo Regional
"Artículo 36. - Corresponderá al consejo regional, sobre la base de la

proposición que para cada caso deberá formularle el intendente:
1) Aprobar las estrategias, políticas y planes de desarrollo de la región,
velando por la debida armonía con las políticas y planes nacionales
y comunales.
2) Aprobar el proyecto de presupuesto del gobierno regional, conside-
rando la política regional de desarrollo y las normas sobre adminis-
tración financiera del Estado.
3) Aprobar las proposiciones de modificación al presupuesto del go-
129
bierno regional, considerando la Ley de Presupuestos de la Nación

y demás normas sobre administración financiera del Estado.
4) Aprobar la distribución de los recursos del fondo nacional de desa-
rrollo regional que correspondan a la región, de los correspondien-
tes a las inversiones sectoriales de asignación regional, de los recur-
sos propios del gobierno regional que obtenga por aplicación de la
legislación vigente y de los demás recursos que la ley le encomien-
de.
5) Aprobar la celebración de Convenios de Programación y cualquier
convenio que involucre compromisos financieros del gobierno re-
gional.
6) Aprobar los proyectos de reglamentos regionales que regulen ma-
terias propias de la competencia del gobierno regional.
7) Aprobar la enajenación o gravamen de los bienes raíces del gobier-
no regional, como también su entrega en comodato o arrendamien-
to por períodos superiores a 5 años.
8) Aprobar los planes regionales de desarrollo urbano, los planes regu-
ladores metropolitanos y los planes reguladores intercomunales pro-
puestos por la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urba-
nismo.
Aprobar los planes reguladores comunales y los planes seccionales
de comunas que no formen parte de un territorio normado por un
plan regulador metropolitano o intercomunal, previamente acorda-
dos por las municipalidades, en conformidad con la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, sobre la base del informe técnico que
deberá emitir la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Ur-
banismo respectiva.
No obstante lo anterior, le corresponderá pronunciarse sobre los pla-
nes reguladores comunales y los planes seccionales de comunas
que, formando parte de un territorio normado por un plan regulador
metropolitano o intercomunal, hayan sido objeto de un informe téc-
nico desfavorable de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda
y Urbanismo, sólo respecto de aquellos aspectos que hayan sido
objetados en dicho informe.
El consejo regional deberá pronunciarse dentro del plazo de noven-
ta días, contado desde su recepción, cuando se trate de planes re-
gionales de desarrollo urbano, planes reguladores metropolitanos o
intercomunales. Tratándose de planes reguladores comunales y
seccionales, el pronunciamiento deberá emitirse dentro del plazo
de sesenta días. Transcurridos que sean dichos plazos, se entenderá
aprobado el respectivo instrumento de planificación.
9) Autorizar la creación y participación en asociaciones, corporacio-
nes y fundaciones regionales, cómo asimismo designar en estas en-
tidades a los dos directores que correspondan, de conformidad con
lo dispuesto en la presente ley.
1 3 0
Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, el consejo regio-

nal tendrá iniciativa exclusiva para promover las siguientes mate-
rias:
a) Elaborar y aprobar el reglamento que regule su funcionamiento in-
terno, el cual podrá contemplar la existencia de comisiones de tra-
bajo.
b) Fiscalizar el desempeño del intendente, tanto en su calidad de
presidente del consejo como de órgano ejecutivo del gobierno re-
gional.
c) Fiscalizar a los órganos administrativos del gobierno regional, pu-
diendo requerir del intendente la información necesaria para tales
efectos o citar, por intermedio de éste, a los funcionarios de dichos
órganos que puedan mejor ilustrar la labor de fiscalización.
d) Fiscalizar el uso y destino de los aportes efectuados a las asociacio-
nes, corporaciones y fundaciones regionales.
e) Resolver la asignación de los recursos que la Ley de Presupuestos le
asigne directamente para los gastos correspondientes al consejo re-
gional.
f) Proponer al Presidente de la República, a través del intendente,
modificaciones a la división política y administrativa al interior de
la región, como asimismo emitir opinión, sobre las mismas mate-
rias, que sean formulados por el gobierno nacional u otros poderes
del Estado.
g) Fiscalizar, por medio del intendente, los programas, proyectos y
obras que se realicen con cargo al presupuesto del gobierno regio-
nal.
h) Solicitar, a través del intendente, la comparecencia informativa de
los órganos y servicios de la Administración Pública que operen en
la región, según lo dispuesto en el artículo 21, para el cumplimien-
to de sus funciones propias.
i) Solicitar al intendente que disponga, anualmente, la contratación
de una auditoria externa que evalúe la ejecución presupuestaria y
el estado de situación financiera del gobierno regional. Sin perjui-
cio de lo anterior, el consejo regional, cada tres años, podrá solici-
tarle la contratación de una auditoria extema que evalúe la ejecu-
ción de la estrategia de desarrollo regional.
Toda otra materia de competencia del gobierno regional sólo podrá
ser conocida por el consejo regional a iniciativa del intendente.".
Agregase en el artículo 37, el siguiente inciso final, nuevo:
"El consejo regional determinará en un reglamento interno las demás
normas necesarias para su funcionamiento, regulándose en él las
comisiones de trabajo que el consejo podrá constituir para desarrollar
sus funciones, las que, en todo caso, serán siempre presididas por un
consejero regional, sin perjuicio de la asistencia de terceros cuya
opinión se considere relevante a juicio de la propia comisión.".
1 3 1
Comentarios a las atribuciones del Consejo Regional.
a.- El proyecto reduce el rol resolutor del Consejo Regional al verbo

aprobar. Se interpreta a contrario sensu que la otra posibilidad es no
aprobar, vale decir rechazar. Pero la alternativa de modificar y susti-
tuir se ha borrado del proyecto, específicamente en el artículo 36
literal d), que establece que el Consejo puede aprobar, modificar o
sustituir el plan de desarrollo regional. Sin embargo, el proyecto no
derogó ni m o d i f i c ó el artículo 25 de la ley regional 19.175 que ins-
tituye que el Consejo Regional podrá aprobar, modificar o sustituir
los proyectos y proposiciones señalados en las letras b, d y e del
articulo 24, ósea, las estrategias, el proyecto de presupuesto y las
inversiones. Por otra parte, el artículo 36 letra e) referido a los pro-
yectos de inversión de decisión regional, en concordancia con el
102 de la Constitución Política, uso la expresión "resolver" y el pro-
yecto la c a m b i o por "aprobar"( 36 N° 4.) Es pertinente reparar que en
el senado por u n a n i m i d a d se convino que esta formula "equivale a
la de d e c i d i r " y que c o n f o r m e al precepto constitucional esta potes-
tad corresponde al Consejo Regional (Diario Oficial N° 8 Leyes ano-
tadas y concordadas, abril 1993, LOCGAR N° 19.1 75, pagina 55)
b.- En relación a las competencias exclusivas del Consejo Regional tengo

una crítica formal y de fondo. Respecto de lo formal, por una parte
existe una repetición de normas que identifico en el articulo 36 N° 9
letra a) en relación con el articulo 37 inciso final nuevo, que tratan
la aprobación del reglamento de funcionamiento, que a mi juicio
perfectamente podrían fusionarse. Por otra parte, se adolece de una
técnica legislativa al deducir del numeral N° 9, las competencias
exclusivas del Consejo Regional, mejor presentación tendría esta-
blecer las competencias exclusivas del Consejo en el articulo 37 y
el contenido de este f u n d i r l o con el 38 que son preceptos de la mis-
ma naturaleza, ósea, dicen relación con la organización y funciona-
miento del Consejo.
c.- En cuanto a los aspectos sustantivos, es necesario reafirmar que el

modelo de Intendente con doble dependencia, impide objetivamen-
te iniciativas de descentralización regional. Por esa razón, se re-
quiere que la solicitud al Presidente de la República del traspaso de
competencias y recursos que estén a cargo de la administración cen-
tral sea una facultad exclusiva del Consejo Regional, el cual, pueda
aprobarla con un q u o r u m calificado. También sería de la exclusiva
iniciativa del Consejo la f u n c i ó n de promover el desarrollo y conso-
lidación del proceso de descentralización en todo el territorio regio-
nal y nacional. Finalmente, el Consejo Regional, conforme a lo que
dispone el articulo 28 tiene por finalidad "hacer efectiva la partici-
1 3 2
pación de la comunidad regional", por lo tanto dentro de su esfera

de competencia exclusiva, debiera estar facultado para organizar:
seminarios, congresos, encuentros en provincias y comunas con los
más diversos actores del quehacer regional, con el propósito que ese
contacto directo, permita al Consejo escuchar los problemas y tam-
bién las soluciones que tiene la comunidad, para así considerarlas
en los procesos de decisión, cumpliendo de esta forma con el deber
imperativo de hacer efectiva la participación ciudadana. Esta com-
petencia, tiene más sentido y urgencia al ser improbable que los
consejeros sean elegidos directamente por la comunidad.
d.- La Fiscalización del Consejo Regional debe ser exclusiva y no me-

diante la figura del Intendente. El Consejo debe fiscalizar todo lo
que este en la órbita de competencia del Gobierno Regional. Los
Seremis, jefes de servicio desconcentrados y descentralizados que
actúen subordinados al Intendente por estar cumpliendo competen-
cias regionales, los servicios administrativos del Gobiernos regional,
los proyectos que se hagan con cargo a los fondos de decisión regio-
nal. En cualquier esquema, para hacer real esa ineludible fiscaliza-
ción, el Consejo debe contar con una unidad fiscalizadora que le
sea adscrita, como así también debe existir un vínculo jerárquico
con los Inspectores de las obras que contrata el Gobierno Regional y
que monitorean permanentemente el estado de avance de las obras
y proyectos que financian los Gobiernos regionales.
6.- El administrador regional
Créase en la Planta Directivos - cargos de exclusiva confianza - de

cada uno de los servicios administrativos de los gobiernos regionales,
establecidas en el artículo 1 ° de la Ley N° 19.379, el cargo de adminis-
trador regional, grado 3 EUS.
El administrador regional será el colaborador directo del intendente
en las tareas de coordinación y gestión permanente del gobierno regio-
nal, y en la elaboración y seguimiento de la política regional de desa-
rrollo. Ejercerá las atribuciones que señale el reglamento regional res-
pectivo y las que le delegue el intendente, siempre que estén vincula-
das con la naturaleza de su cargo.
El administrador regional será nombrado por el intendente, previo
concurso público de conformidad a las disposiciones establecidas en el
Párrafo 1 o del Título II de la Ley N° 1 8.834. No obstante lo anterior, este
funcionario podrá ser removido por el intendente o por acuerdo de los
dos tercios de los consejeros en ejercicio, sin perjuicio de las causales
de cesación de los funcionarios públicos.
El cargo de administrador regional será incompatible con todo otro
empleo, función o comisión en la Administración del Estado".
1 3 3
Comentario
Se justifica plenamente por la inabordable cantidad de tareas y fun-

ciones que tiene el Intendente regional y ante el fracaso de la reforma
constitucional que hubiese al menos cambiado su suerte, pues las com-
petencias de gobierno interior pasaban a los Gobernadores. Además,
ese papel lo estaban cumpliendo los jefes de gabinete en una situación
muy informal.
7.- Anteproyecto regional de inversión.
Durante el segundo trimestre de cada año y teniendo a la vista las

metas regionales y de los servicios que operen en la región, el intenden-
te, con la participación de los secretarios regionales ministeriales y los
Directores Regionales de los Servicios Públicos, elaborará un antepro-
yecto regional de inversión, correspondiente al año siguiente, el cual
deberá ser considerado en la formulación de los proyectos de presupues-
tos de los respectivos ministerios. Para estos efectos, los ministerios debe-
rán proporcionar a sus secretarios regionales ministeriales, jefes de servi-
cios y directores regionales, las orientaciones e información necesarias.
El anteproyecto regional de inversión comprenderá una estimación
de la inversión del gobierno regional y de los ministerios y sus servicios,
identificando los programas, proyectos y estudios, y la estimación de
sus costos.
Una vez elaborado el anteproyecto señalado, el intendente confec-
cionará el proyecto de presupuesto del gobierno regional, el cual debe-
rá ser aprobado por el consejo regional en los términos establecidos en
el artículo 72
Comentario sobre Presupuestos.
N o se vislumbra nada nuevo en este rubro, todo lo que se expone en

cuanto a la coordinación publica de inversiones de decisión regional
con las inversiones de los servicios públicos han sido materias de ins-
tructivos y resoluciones del gobierno central. Se espera que ahora ele-
vada a rango orgánico constitucional, los servicios cumplan con el
deber de informar y articularse con el nivel regional.
8.- Las corporaciones o fundaciones de derecho privado
Los gobiernos regionales podrán asociarse con otras personas jurídi-

cas, para constituir con ellas corporaciones o fundaciones de derecho
privado destinadas a propiciar actividades o iniciativas sin fines de lu-
cro, que contribuyan al desarrollo regional en los ámbitos social, eco-
n ó m i c o y cultural de la región. Asimismo, los gobiernos regionales esta-
1 3 4
rán facultados para participar en la disolución y liquidación de las enti-

dades sin fines de lucro de las que formen parte, con arreglo a los esta-
tutos de las mismas.
Las corporaciones o fundaciones así formadas podrán realizar, entre
otras acciones, estudios orientados a identificar áreas o sectores con
potencial de crecimiento, estimular la ejecución de proyectos de inver-
sión, fortalecer la capacidad asociativa de pequeños y medianos pro-
ductores, promover la innovación tecnológica, mejorar la eficiencia de
la gestión empresarial y efectuar actividades de capacitación. En nin-
gún caso estas entidades podrán desarrollar actividades empresariales o
participar en ellas.
Comentarios sobre las corporaciones.
Esta es uno de los aciertos más importantes de esta modificación.

Los Gobiernos regionales requieren tener una cooperación con el sector
privado en los diferentes ámbitos del desarrollo regional. Esta norma
brinda un espacio que, ocupado inteligentemente por las regiones, pue-
de constituirse en un vector estratégico para la gestión del desarrollo.
Por esa razón, es muy restringido el aporte que pueda realizar el Gobier-
no Regional de un 5%, creo que eso se podría aumentar. Otra posibili-
dad, es abrir estas Corporaciones a la Cooperación Internacional, mu-
chas donaciones y proyectos co-financiados por organismos internacio-
nales podrían aprovechar esta modalidad. Finalmente, también se po-
dría intentar extender el mecanismo de Fondos reembolsables estable-
cido en el artículo 70 letra g) a empresas privadas que ejecuten obras y
proyectos que apunten al desarrollo regional.
Conclusiones generales
1.- El paso de los COREDES hacia los Gobiernos Regionales es en si

mismo, un avance notable que expresa el paso de la desconcentración
a la descentralización. Durante este periodo, en todos los gobiernos
regionales se han cumplido con las funciones que la ley les enco-
mienda: Aprobando las Estrategias Regionales de Desarrollo; actua-
lizando los planes reguladores; invirtiendo más de 1 billón de pesos
en obras de desarrollo social.
Sin embargo, también durante este periodo se constatan nuevos he-

chos: La Globalización con sus efectos positivos y negativos reper-
cute directamente en los territorios locales y regionales planteando
los problemas de la identidad y de competitividad. Por otra parte, el
influjo del modelo neoliberal privatiza las relaciones sociales, for-
mando una comunidad desafectada de los espacios públicos y del
bien común. Además, el deterioro de la calidad de la política y la
135
falta de credibilidad en las instituciones, consolida ese efecto

privatizador. En fin, todo este cuadro va minando la legitimidad del
Estado.
En el balance no obstante los avances de los Gobiernos Regionales,

el proceso no tiene el impacto directo y favorable que esperábamos
desde el punto de vista de la autonomía y del desarrollo regional.
Por esa razón, debemos optar: Dejamos las cosas tal como están o
definimos una política nacional de desarrollo regional que nos per-
mita avanzar decididamente en el logro del desarrollo humano de
nuestras c o m u n i d a d e s r e g i o n a l e s y l o c a l e s a través de la
desconcentración, descentralización y regionalización del país.
2.- En ese dilema, se constata que el ambiente político y social no es el

más favorable para el desarrollo de un proyecto político de gran
envergadura en descentralización y desarrollo regional. Las tensio-
nes que ha generado, encrespan a los sostenedores del centralismo
que tras bambalinas influyen en el Congreso para torpedear las ini-
ciativas descentralistas. Todo ello sumado al hecho que el movi-
miento pro descentralización es frágil y sin capacidad de moviliza-
ción.
3.- A pesar de los esfuerzos de la SUBDERE y MIDEPLAN, el proceso

hasta la fecha ha adolecido de un liderazgo nítido desde el Gobier-
no Nacional. Las políticas públicas están desconectadas reprodu-
ciendo esa fragmentación en las regiones. No se reconoce que la
política madre en esta materia es la Política Nacional de Desarrollo
Regional y que ella es la que debe direccionar el proceso desde el
nivel nacional. Lo cual además debería tener un correlato orgánico,
es decir, un Ministerio a cargo, no múltiples ventanillas.
3.- El fracaso de las reformas constitucionales relativas a la descentrali-

z a c i ó n r e g i o n a l , que solo a b a r c a b a n los aspectos p o l í t i c o
institucional, debilita la entidad de las transformaciones propuestas
para la ley orgánica constitucional sobre gobierno y administración
regional. Tales modificaciones fueron planteadas en el Congreso de
la Descentralización de Concepción y respaldadas por los regiona-
listas como un progreso importante en el proceso de profundización
de nuestra democracia. Por consiguiente, exceptuando tres modifi-
caciones importantes a la LOCGAR N° 19.1 75, vale decir: los con-
venios de programación comuna-región, el administrador regional y
las corporaciones con los privados, lo demás desafortunadamente
no tiene relevancia como para cambiar el curso de la descentraliza-
ción regional.
1 3 6
PERSPECTIVAS Y
DESAFÍOS
D E S A R R O L L O R E G I O N A L Y
D E S C E N T R A L I Z A C I O N :
LOS N U E V O S D E S A F I O S E N LA S O C I E D A D
DEL C O N O C I M I E N T O .
Carlos Cantero Ojeda

Senador de la República
INTRODUCCIÓN.
El mundo es testigo de vertiginosos cambios en las Tecnologías de la

Información y Comunicaciones (TICs) y la Globalización juega un rol
relevante. Es la revolución del tiempo donde el espacio territorial se
constituye en un elemento protagónico. Las ventajas competitivas y
los rendimientos crecientes se construyen localmente, para crecer eco-
nómicamente, de forma prospectiva, frente a un modelo global .
La descentralización se constituye en un imperativo, exigiendo la

dispersión del poder, incentivo que estimula el espíritu innovador, al
tiempo que la mayor cercanía entre la autoridad y la gente mejora la
capacidad de respuesta, oportunidad y transparencia. También permite
un mayor compromiso y responsabilidad política de los ciudadanos;
una gestión mediocre afectará directamente su calidad de vida limitan-
do las oportunidades para acceder a los beneficios del desarrollo.
El proceso de descentralización se hace cargo de la heterogeneidad

territorial y las demandas de medidas para las correcciones en las
disparidades territoriales del modelo de desarrollo.
Ello exige avanzar hacia reformas política y económicas, destina-

das a aumentar la eficacia, eficiencia y oportunidad en la gestión para
el desarrollo regional, establecer estímulos adecuados, mejorar los re-
cursos humanos y la capacitación en regiones. De allí surgirá la base
para impulsar una actitud cívica que cautele la transparencia y el buen
uso de los recursos por parte de la sociedad civil (accountability).
Con todo, debe prevenirse que la gestión de los niveles subnacionales

(regionales y locales) tengan la suficiente autonomía de funciones, atri-
buciones y recursos económicos, cautelando que en el ejercicio de los
mismos cuenten con adecuado control y fiscalización y no ponga en
riesgo los equilibrios macroeconómicos por la vía del sobre-endeuda-
miento o la ineficiente inversión.
1 3 9
I DESARROLLO REGIONAL: BALANCE DE U N A DECADA DE G O B I E R N O S REGIONALES
LA DESCENTRALIZACIÓN
La descentralización constituye una megatendencia mundial (John

Naisbitt), y se ha convertido en uno de los procesos de reforma del
Estado con mayores expectativas. Por un lado fortalece la gobernabilidad
y refuerza la consolidación de la democracia, y por otro, promueve
beneficios económicos en términos de una mayor eficiencia y eficacia
de bienes públicos, mejora el acceso de las personas a los beneficios
del progreso en el nivel regional y local, y promueve la equidad
interregional e interpersonal.
El proceso ha generado una reestructuración de los niveles de auto-

ridad, tanto en lo referido a las funciones y atribuciones, como en los
ingresos. Existe una tendencia a maximizar la captación e incrementar
los recursos propios en los ámbitos subnacionales,
tanto los que provienen de tributos y derechos propios como otros de

fuentes no tributarias.
Se entiende que el proceso de regionalización no es un fin en sí

mismo, es un instrumento para alcanzar un fin superior, el desarrollo
nacional equilibrado y armónico, donde se privilegie la equidad, la
eficacia y eficiencia de los recursos. Se orienta hacia la descentraliza-
ción y desconcentración del país, hacia la construcción social y políti-
ca de los poderes subnacionales: regiones y comunas, permitiendo el
acceso a los beneficios del desarrollo a los habitantes del país, sin con-
sideración de la región o territorio en que habiten.
En una publicación de 1987, denominada "Antecedentes, realidad

actual y Proyección del proceso de Regionalización», don Arturo Aylwin
Azocar, Ex Contralor General de la República de Chile, señalaba que,
el objetivo de la regionalización es dotar a las regiones "de los medios
que faciliten un desarrollo justo y equilibrado y sobre la base de una
acción dinámica de las fuentes. Se trata de lograr una amplia y progre-
siva desconcentración, no tan sólo en cuanto a poderes de decisión,
sino también de las más diversas actividades que conforman el queha-
cer nacional, tanto en el ámbito público como en el privado".
Para que la descentralización tenga éxito se debe promover y asegu-

rar que sus agentes gestionadores en los niveles subnacionales tengan
la calificación, pertinencia y profesionalización necesaria. No resulta
suficiente la sola confianza política con la autoridad de turno, por el
contrario, este estilo atenta contra la eficacia del proceso, ya que en
general el designado provine de otra unidad territorial, por lo que su
conocimiento y compromiso con el nuevo espacio no es el mismo que
1 4 0
PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS
uno que ha habitado ese territorio. Si a esto le sumamos la dependencia

política que hay con el gobierno de turno, el accionar de estos agentes
gestionadores queda relegada a simples ejecutores de las políticas pro-
venientes del gobierno central. En esta línea es necesario realizar un
cambio en la forma que son elegidos los cargos de gobernadores e
intendentes, y reemplazarla por una elección directa de la ciudadanía,
ya que así se asegurará un mayor grado de compromiso con esta y con
el territorio en cuestión.
Un adecuado proceso de descentralización debe establecer la pla-

nificación y la adecuada coordinación entre los distintos niveles que
interactúan, sin perjuicio de sus propias especificidades y prioridades.
En todo este proceso debe existir un estrecho vínculo con el sector pri-
vado para concordar e impulsar estrategias de desarrollo regional y de-
finir los mecanismos idóneos para financiar las necesidades del progre-
so.
Diversas experiencias internacionales muestran la importancia de
la utilización de incentivos fiscales como herramientas de desarrollo
regional, particularmente, como instrumentos de disminución de los
desequilibrios económico-espaciales. Estos se han transformado en lo
medular de las políticas de fomento del desarrollo regional, su objetivo
consiste en la creación de estímulos para atraer inversiones, favorecer
la movilidad espacial del capital, que sin aquellos incentivos tenderían
a la concentración que induce el modelo y difícilmente se canalizarían
hacia aquellas regiones de la periferia. En el caso chileno este objetivo
cobra particular importancia al considerar el artículo 104 de la Consti-
tución Política, que manda al Estado impulsar un desarrollo territorial
armónico y con equidad.
Procesos sucesivos en América Latina:
60's - 70's: Desconcentración: Planificación Regional

Regiones Objetivos:
• Desconcentración de la producción y de la población
• Eficiencia administrativa
Desde los 80's: Descentralización:

80's - 90's: Democratización Ü Niveles tradicionales
+ Participación ciudadana
+ Reducción de la pobreza (ante deuda social)
2000 - ...: Competitividad sistémica de los Territorios, economía
global izada y redes:
Autonomía y recursos para el Desarrollo Local
Fuente: UPES, CEPAL
141
I DESARROLLO REGIONAL: BALANCE DE U N A DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES
LAS VARIABLES QUE INCIDEN EN EL DESARROLLO REGIONAL
La vertiginosa modificación de las tecnologías de la información y las

comunicaciones, y el proceso de globalización de la economía, han
impactado fuertemente en los niveles de desarrollo nacional y regional.
La Sociedad de la Información y el Conocimiento, explica, que una cosa
es manejar datos e información, y otra cosa es dar el salto hacia la apli-
cación de la información y el conocimiento con un sentido utilitario,
agregando valor a las cosas a través de la aplicación de la inteligencia,
el arte o la tecnología. En el caso del desarrollo regional se gestan nuevas
estrategias asociativas, y los instrumentos de intervención han comenza-
do a sufrir algunas mutaciones actualmente en pleno proceso.
Al respecto, preocupa la excesiva ortodoxia con que se aplica en el

modelo de desarrollo chileno, que ha generado un diálogo de sordos
respecto de la necesidad de enfrentar la tendencia concentradora que
encarna, la definición de mecanismos para la descentralización y las
herramientas para corregir los desequilibrios espaciales del desarrollo.
Recientes estudios demuestran a nivel internacional que existe una cre-

ciente preocupación por enfrentar el tema de las disparidades regionales,
la definición de un marco teórico para la intervención fiscal y el diseño de
instrumentos de gestión para romper esos desequilibrios espaciales.
La globalización y su influjo planetario a dado lugar a nuevos espa-

cios supranacionales en los ámbitos políticos, económicos, comercia-
les y sociales, forzando la emergencia de nuevas organizaciones e ins-
tituciones, preocupadas por la distribución espacial del desarrollo eco-
nómico y social, la concentración o desconcentración demográfica,
económica, industrial, comercial, bancaria, intelectual, etc. y sus
implicancias en la calidad de vida, la dispersión de la pobreza, los
indicadores de ocupación de la mano de obra, el PGB y PIB regional.
Las variables que influyen en el éxito del proceso de regionalización

son muchas, entre las más importantes destacan la voluntad política
para impulsar la regionalización, cuestión en que las autoridades chile-
nas muestran escasa consecuencia y efectividad a la hora de tomar
medidas que descentralicen el Estado. Entre otras variables podemos
mencionar las políticas públicas de la regionalización, los incentivos
fiscales y financieros, los planes, proyectos y programas de desarrollo
regional y su financiamiento, la calidad de los recursos humanos y tec-
nológicos, las posibilidades de inversión interna y externa a la región,
las capacidades de gestión de las autoridades que tienen a su cargo el
desarrollo regional, el comportamiento de los mercados, la dictación
de leyes que corrijan y perfeccione la ley original, entre otras.
1 4 2
En definitiva de lo que hablamos es de una regionalización integral,

esto es que la región cuente con los elementos, herramientas y poder de
decisión necesarios para definir con visión prospectiva las bases de su
desarrollo sustentable. Para esto hace falta que cada región con pers-
pectiva sistémica defina sus políticas y estrategias en donde se detec-
ten sus ventajas competitivas, no solo a nivel nacional, sino también
internacional. Ello por la implementación de tratados comerciales con
Europa y Estados Unidos, los cuales si no son bien abordados por las
regiones, en vez de constituirse en oportunidades para su desarrollo,
pueden transformarse en amenazas para este.
Para diversos organismos internacionales los incentivos fiscales han

sido una constante en los ensayos estatales de intervención para corre-
gir distorsiones económico territoriales y se han implementado políticas
de desarrollo regional paralelas a las implementadas por cada país. En
el caso europeo, las políticas de desarrollo regional tienen su origen en
1957, en el tratado de Roma y en la Comunidad Europea. En la década
de los 90, se implementaron una serie de iniciativas para corregir los
desequilibrios económicos al interior de la comunidad; en su desarrollo
estructural, reconversión de zonas deprimidas o decadentes, los proble-
mas de desempleo, zonas que enfrentan el ajuste de algún sector de la
economía: agricultura, pequeña minería, pesquería artesanal, etc., fi-
nanciando incluso investigaciones para el desarrollo endógeno y soste-
nido.
Los instrumentos de desarrollo regional se han expresado bási-

camente como:
• Financiamiento de capital físico o para inversiones diversas.

• Concesión de subvenciones o ayudas para la reubicación o forma-
ción de mano de obra.
• Subvenciones o ayudas para la mantención de precios en materias
primas.
• Créditos preferenciales para inversiones en infraestructura y proyec-
tos industriales.
El estudio de la legislación comparada, particularmente en Europa,

ha demostrado que el uso de los subsidios ha sido más frecuente que los
incentivos fiscales. Al respecto se sostiene por algunos autores que los
incentivos constituyen un recurso mejor que los subsidios pues obligan
a las empresas a buscar proyectos que tengan rentabilidad económica,
haciendo más eficiente la herramienta. Los subsidios, en cambio, crean
dependencia y las industrias subsidiadas propagan su ineficiencia a las
otras (Porter,1991).
143
Por otro lado, las regiones de la periferia con soporte económico

basado principalmente en la explotación de recursos naturales, recla-
man una mayor participación en los beneficios del desarrollo, debido a
que su aporte las va empobreciendo progresivamente, al tiempo que
argumentan la necesidad de contar con recursos económicos para im-
pulsar un desarrollo sustentable. Argumentan que cada tonelada de mi-
neral explotada significa empobrecimiento para la región, es como co-
merse el c a p i t a l , lo q u e debe m o t i v a r una p r e o c u p a c i ó n por la
sustentabilidad del desarrollo. Su principal soporte económico se basa,
fundamentalmente, en la explotación de recursos naturales, de carácter
no renovable (agotables), cuyos frutos van al tesoro público de la na-
ción, generando un beneficio proporcionalmente mayor en las grandes
concentraciones urbanas, debido a su mayor poder de presión y su gra-
vitación por el mayor peso electoral.
En zonas de explotación primaria como la minería, una vez termina-

do el yacimiento, o sustituidos sus productos, se quedan con los hoyos y
en las zonas metropolitanas con los beneficios del progreso y desarrollo.
En el caso de la Región de Antofagasta, la vida útil de los actuales yaci-
mientos, considerando los avances tecnológicos, no es superior a 30 o 40
años, lo que obliga a las autoridades a buscar soportes económicos alter-
nativos que diversifique y hagan sustentable la economía. En el caso de
Perú, se consigno un interesante instrumento, largamente anhelado en el
caso de Chile. En efecto, el artículo 121 de la Carta Fundamental de la
República del Perú dispone expresamente: "correspondea ¡aszonas don-
de los recursos naturales están ubicados, una participación adecuada en
la renta que produce su explotación en armonía con una política
descentralistadesafío que sigue pendiente en nuestro país.
L o s ELEMENTOS ENDÓGENOS DEL DESARROLLO.
Para comprender los elementos Endógenos del desarrollo, debemos

situarnos en un espacio, entendiendo que el desarrollo es sobre un sustrato,
el medio ambiente o el entorno, y que existe un clima en el que está
inmerso ese medio. Cuando se habla del clima, este tiene que ver con
la confianza de los que administran los flujos de capitales, con las emo-
ciones de los protagonistas, un entorno que podríamos denominar el
clima sicosocial, propios del Desarrollo Organizacional y la Gestión
del Conocimiento.
Asimismo emerge el enfoque sistémico y multidisciplinario, que

demanda tanto al sector público como privado una mayor especializa-
ción. El m u n d o se está segmentando y ello reclama de cada uno de
nosotros especialización en alguna área. Chile, muestra diversos ejem-
1 4 4
píos: como el vino, las frutas, los salmones, el cobre, sectores en los que
muestra un evidente éxito. La segmentación exige la especialización
y saber que en algo somos los mejores.
Para explicar los elementos endógenos del desarrollo usaré un mo-

delo aplicado con gran éxito en Finlandia. El Parlamento Finlandés asu-
mió un rol protagónico caracterizado por una actitud proactiva, inductora
y catalizadora de procesos. En general nuestras comunidades se mues-
tran reactivos a lo que va ocurriendo y no proactivos respecto del futuro
y los desafíos que vienen hacia delante: no tenemos esa visión prospectiva
y vamos siempre un poco a contra marcha, más lentos que el mundo
global. Entonces es indispensable saber aprender o aprender a saber,
aprender a ser, aprender a vivir juntos. Todo esto tiene que ver con el
aprender a asimilar conocimientos básicos y con la habilidad para es-
pecializarse. Esto es lo que se denomina la planificación estratégica
del sentido de desarrollo endógeno de un territorio.
Debemos considerar que los territorios son todos distintos, todos tie-
nen una diversidad de elementos, que los hacen particulares y específi-
cos. Sin embargo hay elementos comunes, cuando se trata de hacer la
visión prospectiva del desarrollo tiene que ver directamente con la ca-
pacidad de aprender a ser. Tiene además que ver fundamentalmente
con convertir conocimientos en un valor agregado. Esto se traduce en
trabajar en equipo, aprender a vivir juntos en el valor de la diversidad,
ya que la diversidad enriquece a una comunidad y no la debilita. La
resultante es el aprender a ser, tiene que ver con uno de los elementos
más determinantes y preclaro cuando se tiene conciencia del futuro, el
aprender a aceptar al otro como legítimo, siguiendo la línea de pensa-
miento que nos propone Humberto Maturana. La consideración de estos
elementos son a mi entender fundamentales para poder desarrollar en
conjunto el futuro próximo.
El entorno en el que se producía el desarrollo hasta hace 10 años ha

tenido un vuelco dramático. Paradigmas como el de las relaciones in-
ternacionales, que eran patrimonio exclusivo del Estado o del nivel
nacional - esto era un dogma de fe hasta hace 7 años -hoy ha perdido su
vigencia, hasta el punto que las comunas importantes que no tienen
inserción en el ámbito mundial quedan fuera de los mercados. Creo que
con este ejemplo se entrega una clara señal de los cambios que se
producen en este contexto.
En relación con la Globalización, considero que tiene más que ver
con la mundialización de las normas o la estandarización de estas. Eso
tiene que ver con la forma de difusión por la vía de las normas ISO
(International Organization for Standardizaron)-. En síntesis se ejerce un
cierto control sobre las instancias productoras de bienes y de servicios.
1 4 5
La visión prospectiva existe en relación con la planificación estraté-

gica de los espacios territoriales (nacionales o subnacionales), los que
tienen que definir donde está el punto estratégico que les conviene. Por
ejemplo en la relación precio - calidad, no hacemos absolutamente
nada, al mercado nacional llegan productos a muy bajo precio, pero de
una pésima calidad, y no implementamos la normalización ni exigimos
estandarización. Por esa vía muchas de nuestras pequeñas y medianas
empresas van quedando fuera del mercado por que no pueden competir.
En realidad diría que hay una publicidad engañosa, o hay un comercio
imperfecto que no permite una adecuada relación de precios y de cali-
dades.
¿Qué quiero señalar con todo esto?, que la Soberanía del Estado
pierde su techo, por que aparece una Soberanía que es Supranacional
que tiene que ver con las normas ISO, con los coletazos de la econo-
mía, ya sea Asiática, Mexicana o Brasilera.
En el nivel subnacional están comprendidas las regiones y las comu-

nas y está conformación empieza a producir una cierta verticalización
de espacios inductores del desarrollo en Chile. De este modo existe el
Estado Nacional, las regiones con sus Gobiernos Regionales y los Go-
biernos Locales o Municipales. He aquí los espacios donde se encuen-
tran las instancias inductoras de Chile, que en cada zona se denomina-
rán conforme a las propias formas de sus territorios.
Con todo emerge una distinción, entre zonas que se insertan muy
bien en el mundo global y otras que tienen dificultades, constituyendo
las disparidades regionales o la diferenciación entre zonas ganadoras y
las perdedoras. Cuestión en la que debe concentrarse toda la atención
para enfrentar ese desafío del desarrollo humano.
Esta nueva Competitividad Territorial requiere planificación estraté-

gica para poder competir en el mundo globalizado. La Planificación
Estratégica es la visión prospectiva, la búsqueda de sustentabilidad, lo
que constituye un concepto completamente nuevo y absolutamente
necesario, tanto es así que sector privado lo ha asimilado y lo usa per-
manentemente.
Importante es no confundir con la desprestigiada planificación cen-

tralizada de la economía, cuestión superada en el mundo.
En resumen : hay una mundialización de los mercados; hay una

difusión de los modelos democráticos y hay una revolución de Tecnolo-
gías de la Información y Comunicaciones (TIC) que lo invade todo; hay
un clima Post - Cultural de modernidad que fundamentalmente repre-
1 4 6
senta una nueva valoración de lo que es la diversidad en la práctica de

la tolerancia, en definitiva un espíritu distinto en el mundo.
Atrás queda la confrontación entre el capital y la mano de obra, reem-

plazada por una nueva forma de capital intangible y que incide más en
la realidad y en la prospectiva del desarrollo. Si se pregunta a los trabaja-
dores ¿Cuales son los elementos que más le estimulan a ustedes en el
trabajo?. Muy pocos dicen mayor remuneración. Las expresiones más
comunes son : "quiero que mi jefe me considere", "quiero que mi jefe me
de espacios para participar", "quiero que mis ideas sean consideradas,
que se me de participación real". Son elementos intangibles, que están
relacionados con cuestiones distintas al dinero propiamente tal y que se
traduce al final en capital humano y en capital social.
EL MODELO DE DESARROLLO NACIONAL.
El modelo de desarrollo económico-social que se aplica en Chile,

ha generado los indicadores de crecimiento económico más persisten-
tes y los niveles de desarrollo socio-cultural más elevados, sin prece-
dentes en la historia de nuestro país. Sin embargo, el modelo presenta
deficiencias ya que muestra una persistente tendencia a consolidar el
proceso de concentración demográfica, productiva, económica, comer-
cial, bancaria, industrial, empresarial, administrativa, cultural, espiri-
tual, intelectual, etc. En general, el costo de la vida, las oportunidades
de empleo, la oferta habitacional, los servicios básicos, la calidad de la
oferta de salud y educación, son más convenientes en las grandes con-
centraciones urbanas y en la zona metropolitana. Razón por la cual se
instaura un verdadero circulo vicioso, una gran fuerza atraccional o
fuerza centrípeta que se potencia, constituyendo un verdadero "hoyo
negro" que absorbe gran parte de la energía de país, demandando cada
vez una mayor proporción de recursos para responder a las demandas
ciudadanas. Es evidente que, desde una óptica político-electoral, por el
peso específico de las grandes concentraciones urbanas, terminan te-
niendo una capacidad de influencia, presión y negociación con el po-
der burocrático muy superior a la hora de las cuentas electorales.
A pesar de todo, el proceso de reforma económica vivido en Chile

durante las últimas tres décadas ha contribuido a la descentralización y
desconcentración del país, y lo seguirá haciendo mientras las deman-
das del mundo globalizado exijan a los agentes económicos y producti-
vos mayor eficiencia, rapidez y competitividad. La globalización de la
economía exige estar atentos a sus cambios y a la necesidad de reac-
ciones consecuentes. Los manejos en el modelo económico, la apertura
a los mercados internacionales, la política arancelaria, el incentivo a
1 4 7
las inversiones extranjeras, la estabilidad de las normas, el adecuado

manejo del tipo de cambio, entre otras iniciativas, han permitido un
relativo desarrollo en las regiones de Chile: de la minería en el norte, la
pesca industrial en nuestro mar, el cultivo de peces y mariscos de expor-
tación, el desarrollo de las actividades forestales en el sur, las exporta-
ciones frutícolas en la zona central, el éxito de nuestros vinos en los
mercados internacionales, la complementación con la economía de los
países vecinos, la integración energética, etc., lo que se ha visto robus-
tecido por la estabilidad política, social y económica.
Aún con positivos indicadores de crecimiento económico, la socie-

dad chilena muestra señales de evidente insatisfacción debido a una
mala distribución del ingreso, los beneficios del progreso llegan con
excesiva lentitud, especialmente a los sectores de la clase media y a
aquellos de la periferia nacional. En materia de seguridad ciudadana
(¿inseguridad?), el país muestra indicadores poco alentadores y el pro-
blema al ser enfrentado con mayor energía en Santiago, se desplaza
hacia las regiones. El problema de la contaminación ambiental adquie-
re caracteres dramáticos en la región metropolitana y la congestión
vehicular se extrapola como un mal que afecta a todo el país. La fuerte
competencia en los mayores centros urbanos genera en las personas un
sentido de inestabilidad. Por otro lado, los servicios públicos se ven
afectados por una alta concentración de sus recursos humanos califica-
dos en Santiago y una escasa profesionalización en regiones de los
cargos de confianza política.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD.
Algunos sostienen que dentro de la economía social de mercado, el

Estado debe ser quien asigne los recursos y no le corresponde actuar
para establecer ciertos equilibrios socioeconómicos o territoriales. Sin
embargo, existen materias de alto interés nacional o de bien común
que no le interesan o no son atendidas por el mercado, que básicamente
funciona en torno al interés particular.
Personalmente, pienso que el Estado, en el modelo de economía so-

cial de mercado y en el marco del principio de subsidiariedad, tiene un
rol insustituible. Este principio establece que el Estado no debe actuar
cuando órganos intermedios - entre las personas y el Estado - pueden
cumplir adecuadamente esas funciones y, por el contrario, tiene la obli-
gación de actuar cuando los privados no están disponibles para atender
tales necesidades. Lo mismo rige para las regiones y comunas. Además
esta el rol regulador que le corresponde al Estado para cautelar el bien
común, o los derechos constitucionales de que gozan los individuos.
1 4 8
Al revisar la bibliografía técnica nos encontramos con sorpresas que

contradicen aquellos argumento respecto de que ciertos países no utili-
zan incentivos para orientar el desarrollo económico acelerado, sean
estos fiscales, infraestructurales, financieros. Por el contrario, se verifi-
ca la intervención sistemática e inductora del Estado, a través de múl-
tiples mecanismos y canales para alentar la inversión privada, iniciati-
va decisiva para obtener resultados positivos en lo que respecta al po-
tencial de desarrollo endógeno o regional.
Debemos considerar las distintas categorías de modelo y su voca-

ción para resolver problemas de desigualdades económico-territoriales;
la economía pluralista de mercado estadounidense; las economías so-
ciales de mercado de Europa Occidental y América Latina; y la econo-
mía empresarial de mercado del Japón, donde resaltan con nitidez dis-
tintas concepciones respecto del rol del Estado, las deficiencias del
mercado, los horizontes temporales, las interdependencias entre el Es-
tado y la actividad empresarial. (Monteiro da Costa, 1994).
LA DISPERSIÓN DEL PODER.-
Como contrapeso al desproporcionado poder "central" o del nivel

nacional, se ha promovido la búsqueda de un mayor equilibrio, estable-
ciendo "nuevos poderes territoriales" en el ámbito regional y comunal.
Se trata de la dispersión del poder, entregando funciones y atribuciones,
así como patrimonio propio, es decir los recursos económicos para el
adecuado cumplimiento de sus funciones. Este esfuerzo se conoce como
el proceso de descentralización.
Sin embargo, en el caso chileno, se observa una definida tendencia a

enfatizar el uso de la descentralización administrativa, con su expresión
territorial y funcional, según lo define el artículo 3 o de la Constitución
Política de la República; limitando las expresiones de descentralización
política, financiera y tributaria. Valga prevenir que carece de fundamen-
to el argumento que señala que avanzar en estos grados de descentraliza-
ción pone en riesgo la institucionalidad y estabilidad de Chile como país
unitario. Es perfectamente posible y aceptable avanzar en la descentrali-
zación sin afectar la condición de país unitario, según lo han demostrado
investigaciones técnicas, la legislación comparada y diversos autores
nacionales y extranjeros (Ver: Nogueira,1998). Con todo, el proceso ha
tenido algunos avances en la descentralización fiscal.
El paradigma de la descentralización establece que la autonomía

para resolver asuntos propios es más eficaz que la toma de decisiones
adoptadas por la burocracia desde un poder central, entregando a este
1 4 9
I DESARROLLO REGIONAL: BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES
nivel nacional las responsabilidades estratégicas en las materias econó-

micas, políticas, de defensa, etc.
En este sentido la descentralización siempre ha sido tomada en nues-

tros países de Latinoamérica de forma muy sesgada. Se toma la descen-
tralización administrativa territorial o funcional, o se toma una descen-
tralización económica, financiera o fiscal. Esto ha generado que en
nuestro país, por ejemplo, el discurso permanente sea la descentraliza-
ción del gasto. Pero, lo importante si vamos a implementar descentrali-
zación financiera, es como descentralizamos la capacidad de generar
nuevos recursos, o sea es una descentralización por la vía del ingreso.
Este es un tema que habitualmente se elude. Hemos escuchado duran-
te décadas discursos muy floridos en este tema pero siempre por la vía
de descentralizar el gasto. Sin embargo, este no es el camino.
Los elementos de control y fiscalización en Chile han colapsado, en

general están debilitados y en descrédito. La capacidad de fiscaliza-
ción en Chile, en el ámbito local va perfeccionándose muy lentamen-
te, el órgano colegiado que controla al Alcalde, (concejo municipal)
tiene muy poca capacidad de fiscalización, sino nula. En el ámbito
regional, que es el otro nivel Subnacional de jerarquía mayor, en reali-
dad son desconocidas las acciones de fiscalización precisamente por
que no tiene las condiciones para ejercer esa atribución. En consecuen-
cia la única instancia fiscalizadora, en el caso chileno, que lo aplica a
su propia realidad, es la Contraloría General de la República que está
ejerciendo esa tarea pero con escasez de recursos. Las distintas
superintendencias dejan mucho que desear en el ejercicio de sus fun-
ciones, a la luz de lo observado en los escándalos de los últimos tiem-
pos. Sólo cabe esperar el fortalecimiento de la acción de (accountability)
la sociedad civil y de los medios de comunicación en esta área.
LA DESCONCENTRACIÓN PRODUCTIVA.
Mantener la alta concentración productiva está generando un pro-

ceso de estancamiento en el crecimiento económico del país, asumien-
do el ritmo de los rendimientos decrecientes. Cada día se observan
millonarias perdidas por congestión, polución, stress, horas-hombre pér-
didas por razones de salud, o en los largos desplazamientos entre el
hogar y el empleo, etc. Este proceso de concentración también se ha
desplazado a las comunicaciones sociales: diarios, revistas, radios hoy
en su mayoría con transmisiones satelitales desde Santiago, la televi-
sión con casi todos los canales del país transmitiendo sus señales desde
la capital. Situación similar se observa en la oferta y precio inmobilia-
rio, sea que se trate de terrenos para la instalación industrial o de carác-
1 5 0
i ter habitacional, la oferta de viviendas es infinitamente superior en ca-

lidad y precio. Cuando se trata de la canasta familiar las ventajas de
• Santiago son evidentes y se derivan de las grandes economías de escala
y su proximidad al mercado.
Para romper estos desequilibrios económico-espaciales se han usado

en diversos países los incentivos fiscales. La forma más corriente en que
se expresan estos incentivos son las exenciones parciales o totales, du-
rante un período definido, que incluyen uno o varios impuestos, trata-
miento especial a las inversiones o reinversiones, el caso del impuesto
a la renta de las personas naturales y jurídicas. Heller y Kauffman (1972),
señalan que "el desistimiento fiscal ha consistido principalmente en
exenciones, rebajas, depreciación acelerada, reducciones del impues-
to adeudado, deducciones y créditos fiscales".
Monteiro da Costa (1994) en su estudio sobre incentivos fiscales y

desarrollo regional, expresa que es necesario "descubrir la importante
distinción entre aquellas que constituyen un incentivo a la inversión y
las que incentivan la producción". Agrega que las primeras se basan en
deducciones o reducciones de impuestos sobre la renta (personal o em-
presarial) para inversión. Existe una transferencia obligada del ingreso
de los contribuyentes de las regiones más desarrolladas para financiar
el crecimiento de las regiones de menor desarrollo. La segunda dismi-
nuye los costos tributarios que gravan la producción y circulación de
mercancías y otorgan ventajas de ubicación cuando esa reducción fis-
cal es limitada en el plano geográfico, hay un desplazamiento espontá-
neo de las actividades productivas impulsado por las ventajas de ubica-
ción generadas por la legislación tributaria.
En la actualidad se analizan diversos diagnósticos respecto de las

causas que motivan la concentración productiva. Según antecedentes
obtenidos por estudios de opinión aplicados directamente a grupos de
control en la Región Metropolitana, en el caso chileno, -30 empresas
ubicadas en la Provincia de Santiago- las razones principales por las
que se mantienen en la capital dicen relación con las siguientes moti-
vaciones que aparecen como principales:
- 93% Concentración del mercado comprador y de las decisiones de

negocios.
- 77% Existencia de mano de obra calificada.
- 17%> Propietarios tienen residencia en Santiago
- 23% Otros.
Fuente: CADE-IDEPE. Estudio "La experiencia de los parques industriales en Chile".

Gentileza del Ministerio de Economía.
1 5 1
Las empresas son del rubro: alimenticio, textil, madera, papel, quí-
micas, no metálicas y metálicas. Sus tamaños según número de traba-
jadores van desde las pequeñas, medianas y grandes. Igual situación
si se considera su monto de inversión, que van desde bajo US$ 1.5
millones, hasta sobre los US$ 6 millones. Sus clientes son nacionales;
dentro y fuera de Santiago, y en otros casos menores son extranjeros.
En cuanto a los insumos el 5 0 % declaro tener insumos nacionales y la
otra mitad insumos extranjeros.
Otro estudio aplicado a empresas del sector privado, por un grupo de

investigadores regionales, demuestra que existe preocupación por el
tema, los que plantean c o m o principales restricciones a la transferencia
o desplazamiento de las empresas desde Santiago hacia las regiones
los siguientes tópicos:
• Costo alternativo al momento de evaluar las distintas opciones de

ubicación del proyecto; por costo de terreno, presencia de parques
industriales, efecto roce de la distancia y sus costos derivados. La
variable valores de terrenos tiene una diferencial favorable a la
zona metropolitana; la política de enajenación del fisco muestra
serias restricciones.
• Costo efectivo del roce de la distancia para llegar a los mercados.
• Limitaciones en la autonomía del sector financiero regional; el sec-
tor bancario no entrega facilidades para hacer comercio exterior
desde las regiones. Igual situación se observa en el momento de
buscar acceso al crédito, las ventajas son mayores en Santiago com-
parativamente con la regiones.
• Disponibilidad de personal calificado en la zona elegida.
• Eliminación de trámites burocráticos y facilidades o estímulos para
la inversión, la calificación y contratación de la mano de obra.
• Acceso al sistema crediticio y bancario en general.
(Fuente: Diario el Mercurio de Antofagasta, 27/06/1998.)
En Chile se han hecho algunos esfuerzos para romper la tendencia

c o n c e n t r a d o r a en las inversiones p r o d u c t i v a s , su l o c a l i z a c i ó n o
relocalización, e incentivar al sector privado para que invierta en cier-
tas regiones , en general, los resultados han sido malos. Un estudio de
los factores determinantes en la localización de las empresas, solicita-
do por la CORFO, y ejecutado por la Universidad Adolfo Ibañez, mues-
tra el siguiente cuadro, clarificador sobre la materia y, en mi opinión,
aplicable a la realidad general del país.
1 5 2
JERARQUÍA DE FACTORES DETERMINANTES EN LA

L O C A L I Z A C I Ó N DE LA I N V E R S I Ó N
Nivel de Código Factor Puntaje

Importancia Factor Escala 1 a 10
I b Infraestructura Vial 8,17
II f Cercanía a Clientes 7,31
e Personal Operario 7,24
I Calidad de Vida 7,15
d Personal Ejecutivo 7,02
a Disponibilidad de sitios y oficinas 6,86
Educación y cultura
k 6,64
III g Cercanía a Proveedores 6,01

h Disponibilidad de Empresas de Apoyo 5,83
m Cercanía a Puertos 5,68
c Servicios Públicos 5,72
IV i Cercanía de la Competencia 3,80

I Cercanía a los centros de decisión 3,69
Fuente: Estudio CORFO 1996, Universidad Adolfo Ibanez
SISTEMA DE P L A N I F I C A C I Ó N NACIONAL.
El país muestra serias deficiencias en el sistema de planificación.

Estos criterios han sido dejados, casi exclusivamente, a la asignación
de recursos que realiza el mercado; son los intereses privados o particu-
lares los que establecen las prioridades y énfasis en los esfuerzos. El
libre juego de la oferta y la demanda, o la fuerza de las ventajas com-
parativas son las que regulan el sistema nacional y, como resulta evi-
dente, la tendencia es a fortalecer la concentración.
Las inversiones privadas y fiscales tienden a concentrarse, provo-

cando y fortaleciendo las economías de escala, generando un diferen-
cial económico favorable a los grandes centros urbanos. El país parece
olvidar que dentro del modelo de la economía social de mercado, se
contempla un rol regulador del Estado, para cautelar en bien común,
aquello que está más allá del interés individual. Asimismo la aplica-
ción del principio de subsidiariedad.
A pesar de todos estos años Santiago, sigue creciendo más que las
regiones constituyéndose en un polo de atracción y concentración de-
mográfica, económica, industrial etc., con todos los costos económicos
y externalidades que ello conlleva.
1 5 3
El desarrollo nacional no puede quedar librado solo a las fuerzas del

mercado; se hace necesario un sistema de planificación nacional que
defina y diseñe los objetivos económicos, sociales, de calidad de vida,
culturales, la coberturas en los servicios básicos, la esperanza de vida y
la calidad de los servicios sociales, y el acceso al mundo virtual, etc.
que el país quiere alcanzar para sus ciudadanos. Parece urgente forta-
lecer el sistema de inversiones y de planificación nacional, que por
momentos se ve amenazado por la Concertación, cuando hoy tiene su
Talón de Aquiles precisamente en esa área; un Ministerio misceláneo
cuyas funciones y atribuciones le son permanentemente disputadas por
otros ministerios.
Todo esto ha afectado la calidad, oportunidad y coordinación de la

inversión estatal en las regiones, postergando su desarrollo o no respon-
diendo en forma eficiente y oportuna a las demandas de zonas deprimi-
das, como han sido los casos extremos de la zona del carbón, de Arica,
Tocopilla y Taltal, a las que se les han aplicado planes que han resultdo
un fracaso, o de aquellas zonas insulares o de la periferia, donde el
mercado no funciona adecuadamente y se requiere la presencia y ac-
ción del Estado,
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL.
Desde comienzos del siglo pasado Chile ha venido buscando estra-

tegias que le permitan avanzar en el fortalecimiento del proceso de
"industrialización", y en ese desafío el Estado de Chile jugó un rol pre-
ponderante, con particular y trascendente éxito en algunas regiones.
Funcional ha este propósito fue la creación de la Corporación de Fo-
mento de la Producción, CORFO, en el año 1939. En diversas épocas, a
partir de la década del 40, el Estado asumió diferentes roles para lograr
el propósito de promover esas inversiones productivas, en ocasiones
asumiéndolas directamente y, en otras, generando las condiciones para
que las realicen los privados. En otras ocasiones conformando empresas
mixtas, buscando dinamizar el motor de la economía nacional. No obs-
tante lo anterior, en promedio entre 1950 y 1970, el empleo creció un
2.7% (Muñoz, 1986) y el crecimiento económico presentaba (y sigue
presentando) graves desequilibrios en su distribución espacial.
Para lograr un mayor fortalecimiento institucional, en el marco de la

Constitución Política de 1980 y sus modificaciones posteriores, se han
venido incorporando una serie de criterios que apuntan a mejorar la
capacidad de gestión, aún cuando todavía son tímidos esfuerzos y, por
otro lado, se han incorporado vías para la generación de recursos y
lograr un desarrollo con mayor equilibrio. En el caso del artículo 19
1 5 4
N°20, fue reformado en su inciso final, en el año 1990, posibilitando

que los tributos que graven actividades o bienes "de clara identifica-
ción regional o local puedan ser aplicados, dentro de los marcos que la
misma ley señale, por las autoridades regionales o comunales para
financiamiento de obras de desarrollo". Facultad que solo se encontra-
ba vigente en el ámbito local y de escasa aplicación hasta ahora.
El artículo 104 de la Constitución Política, modificado en 1 990, in-

corporó el principio del desarrollo armónico y equitativo. Este mandato
constitucional debe ser suficiente para justificar las adecuaciones que
estamos proponiendo para una mejor expresión territorial del desarrollo.
La misma norma agrega que " las leyes que se dicten al efecto deberán
velar por el cumplimiento y aplicación de dicho principio, incorporan-
do asimismo criterios de solidaridad entre las regiones, como al inte-
rior de ellas, en lo referente a la distribución de los recursos públicos?'.
El mismo artículo en su inciso tercero dispone que la Ley de Presu-

puesto de la Nación contemplará gastos para "inversiones sectoriales
de asignación regional, cuya asignación entre regiones responderá a
criterios de equidad y eficacia, tomando en consideración los progra-
mas nacionales de inversión correspondientes. La asignación de tales
gastos al interior de cada región corresponderá al gobierno regional".
En su inciso quinto esta norma establece que la ley "podrá autorizar a
los gobiernos regionales y a las empresas públicas para asociarse con
personas naturales o jurídicas a fin de propiciar actividades e iniciati-
vas sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo regional. Las enti-
dades que al efecto se constituyan se regularán por las normas comu-
nes aplicables a los particulares".
EL PROCESO: SU GRADUALIDAD Y SELECTIVIDAD.
En el país se observa voluntad de avanzar en el proceso, se puede

decir que existe voluntad política, aún cuando no se tiene una idea
clara respecto de las etapas y el destino al que queremos llegar. En
trazos generales lo que se está haciendo es avanzar en la construcción
de un modelo descentralizado que preserva el Estado unitario y que
avanza hacia la consolidación de dos poderes subnacionales con fun-
ciones, atribuciones y recursos económicos que permitan asegurar a los
ciudadanos acceder a los beneficios del progreso y participar del desa-
rrollo nacional. Estos nuevos poderes son las regiones y comunas.
Esta podría asumirse c o m o la etapa de un Estado Unitario en vías de

su descentralización. Pero, ¿cuales son las próximas estaciones?, ¿el
Estado Regional planteado por el Doctor Cea? o ¿un concepto regional
1 5 5
semejante a las A u t o n o m í a s del Estado Español, que nos describe

Nogueira?.
Pareciera que, especialmente en el ámbito político, recién se está

formando un esquema doctrinario, principalmente por que se descono-
ce el marco teórico que respalda la materia y la experiencia que resulta
de la legislación comparada aplicada en otros países. Lo concreto es
que, hasta ahora, ha primado el principio: "en la duda abstente", y el
proceso avanza c o n una gradualidad y selectividad que en ocasiones
genera grandes desconfianzas por su lentitud. Se señala que, en algunas
regiones se carece de personal calificado, en otros casos, que no se
tiene la capacidad para fiscalizar, o simplemente que no existe una
adecuada conciencia cívica que motive la participación de la ciudada-
nía; c o m o para preguntarse ¿qué es primero el huevo o la gallina?.
Con todo, lo importante es que el proceso avanza con paso firme, la

ciudadanía lo asume como un bien que valora en alta estima, la volun-
tad política se consolida en la medida que se produce la difusión de las
ideas que conforman su marco teórico y parece ser un proceso irreversi-
ble en el caso de la sociedad chilena.
Sobre el tema resulta oportuno citar textualmente el pensamiento de

Sergio Boisier, experto en la materia, con una dilatada labor en el ILPES
y gran influencia en el pensamiento e impulsor de la regionalización y
la descentralización, se le reconoce c o m o un importante referente, su
d o c u m e n t o en el que hace un balance del estado de situación sobre
estas materias, a propósito de su alejamiento del organismo internacio-
nal, desde el cual desarrolló su fecunda labor durante años. Al respecto
señala:
"Los modelos reales de desarrollo regional, o territorial en un sentido

más a m p l i o , se han construido sobre la base de tres procesos:
1. La regionalización de los países;
2. La descentralización de los sistemas decisionales públicos y priva-
dos (y de las instituciones correspondientes) en ámbitos territoria-
les y;
3. El desarrollo mismo de las regiones, supuestamente descentraliza-
do por pura definición.
Del primero de estos procesos se puede hablar como de un fracaso

casi total; del segundo se puede decir que aún no logra configurarse y
que la cultura centralista todavía domina la vida de América Latina, y
del tercero cabe anotar su rareza y escasez" (Boisier,1 998).
1 5 6
INCENTIVOS PARA EL DESARROLLO PRODUCTIVO.
En general, el mayor mercado nacional está en Santiago y las em-

presas tratan de estar allí para aprovechar las economías de escala y las
ventajas de la aglomeración económica. Mientras Santiago sea más
barato y ventajoso que las regiones, intentar una desconcentración pro-
ductiva en el país será solo retórica.
Debemos asumir que el mercado asigna los recursos de acuerdo a

las ventajas de la aglomeración, por lo que si se quiere mejorar la dis-
persión de los beneficios del progreso, se deben generar algunos incen-
tivos ya sea por el lado de la oferta o la demanda, considerando la
actividad económica que se quiere promover, su dinamismo, especiali-
zación y especificidad; elección de ciertos sectores donde un impulso
pueda fortalecer ventajas comparativas que induzcan un desarrollo
endógeno y sustentable.
• Establecer herramientas de gestión para el desarrollotanto en el

ámbito local como regional, que permitan negociar y establecer
incentivos para el sector privado que favorezcan la industrializa-
ción de las regiones de Chile, aprovechando las ventajas competiti-
vas, el conocimiento tácito y la sinergia positiva existente en los
territorios.
• Impulsar políticas de desarrollo productivo regional acordes a la
estrategia de crecimiento con equidad y el impulso descentraliza-
dor señalado por el gobierno.
• Mejorar la calidad de vida en las regiones, la oferta de servicios y
como consecuencia inmediata se lograra una mejoría en la calidad
del capital humano, sea por propia generación o por atracción des-
de los grandes centro metropolitanos.
• Disponibilidad de infraestructura en las regiones que contribuya a
un desarrollo sustentable.
• Mejorar la transferencia de facultades y recursos, para que cada
nivel subnacional pueda potenciar sus ventajas comparativas.
• Establecer beneficios para las empresas que operen en las regiones,
como el pago de impuestos sobre las utilidades distribuidas y no
sobre las utilidades devengadas como ocurre en el actual sistema
chileno, dejando éste solo para su aplicación a las empresas que
permanezcan en Santiago. (Hernán Somerville, Mercurio de
Antofagasta- 27.06.98)
• Estimular la creación de parques industríales, entregando estructu-
ras con los servicios básicos, como una forma de favorecer su con-
solidación.
• Establecimiento de fondos para apoyo de los estudios de
prefactibilidad.
1 5 7
• Fortalecimiento de los fondos para el desarrollo productivo y capi-

tal de alto riesgo.
• Sistemas de recaudación de impuestos a nivel subnacional.
• Presencia de subsidios o incentivos tributarios, sin que se
sobredimensione la importancia de esta herramienta.
• Fortalecer las ventajas competitivas en las regiones.
• Establecer compensaciones a las disparidades regionales; diferen-
ciales o incentivos que favorezcan el desarrollo regional.
• Incentivos temporales (5 a 10 años) para el desplazamiento demo-
gráfico, económico, industrial, etc.
• Incentivar por la vía de franquicias la ¡da a regiones de las casas
matrices de grandes industrias, empresas y negocios que se ubican
en Santiago.
• Impulsar la re-localización de servicios públicos, órganos de la ad-
ministración y empresas del Estado, que no tengan una imperiosa
necesidad de ubicación en la región metropolitana. Buenos ejem-
plos lo constituyen la Escuela de Grumetes, en Talcahuano, la Co-
mandancia en jefe de la Armada, en Valparaíso, etc.
DESINCENTIVOS A LA AGLOMERACIÓN.-
Al respecto se propone reflexionar en la siguiente línea, sin perjui-

cio de las proposiciones que estime necesario agregar:
• Impulsar en los ciudadanos de una zona determinada, (Región Me-
tropolitana) el pago real que significan los costos para solucionar
las externalidades que se generan en esas concentraciones urbanas.
• Plantear la instauración de impuestos y multas verdes, a modo de
ejemplo, la polución, la contaminación de las aguas, las congestio-
nes, al uso intensivo de las vías del centro de las ciudades, etc.
• Declarar saturada esa zona metropolitana, suprimiendo todo tipo
de subsidios.
DESAFÍOS LEGISLATIVOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN.
La Agenda de la Regionalización se entiende como el ordenamiento

que se debe dar para asumir las tareas, definir responsabilidades y ase-
gurar un mejor tratamiento en el debate político y en la toma de acuer-
dos políticos. En este orden de cosas las materias principales a abordar
son: Incentivos y Desincentivos: económicos, sociales, culturales, etc.;
Incentivo fiscal; Traspaso de competencias; Autonomía municipal y;
Poder regional.
1 5 8
Se entienden c o m o tareas que deben ser asumidas por el gobierno o

parlamento, para impulsar su trámite legislativo en el corto plazo, a
saber:
• Tributos de afectación directamente local o regional, según lo esta-

blece la Constitución Política.
• Un porcentaje de los tributos que reflejen actividades de clara iden-
tificación local (IVA, combustible), a beneficio regional.
• Tributos regionales con fines específicos.
• Flexibilización de la base tributaria.
Permitir mayor capacidad para la gestión del desarrollo en las regio-
nes y comunas, c o m o la f l e x i b i l i z a c i ó n de ciertos impuestos y dere-
chos, para atraer industrias y población.
• Flexibilizar la administración financiera del estado, para permitir
mayores recursos propios en las regiones y comunas, rompiendo el
concepto de "mesada" que entrega el nivel nacional o central.
• Impuesto territorial, infraestructura, uso del suelo, reconversión pro-
ductiva.
• Se propone establecer a beneficio regional la "aplicación" de un
porcentaje de los tributos, por la explotación de recursos naturales
no renovables.
Para lograr un desarrollo más armónico y equilibrado en el territorio

nacional, se requiere de mecanismos compensatorios, impulsado una
serie de iniciativas de descentralización fiscal :
• Establecer el Presupuesto de la Nación en forma desagregada por

regiones.
• Cuentas fiscales desagregadas que permitan medir el aporte indivi-
dual a cada región.
• La consolidación de los nuevos poderes o niveles de desagregación
territorial: regiones y comunas.
• Consolidación de mayores grados de autonomía administrativa y fi-
nanciera.
• Fortalecimiento de las funciones y atribuciones en los niveles
subnacionales.
• Establecimiento de nuevos fondos para atender las carencias de re-
giones y comunas.
• Políticas para crear fondos de desarrollo en las regiones y comunas.
• Fortalecimiento de niveles subnacionales con facultades
fiscalizadoras.
• Políticas de fortalecimiento de la gestión institucional, y de especia-
lización del personal.
• Fortalecer la asociatividad regional y comunal.
1 5 9
INDICADORES DE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN.
De acuerdo con lo señalado por Catherine Meyson (1996), la des-

centralización descansa sobre cinco presupuestos;
• Traspaso de atribuciones del poder central a las colectividades terri-

toriales.
• Traspaso de recursos de aquel poder a los órganos de éstas colectivi-
dades.
• Supresión de toda tutela administrativa y financiera sobre las colec-
tividades territoriales, exigiéndose una eficiente fiscalización pos-
terior, tanto interna como externa.
• Elección por sufragio universal de todos los representantes de las
colectividades territoriales.
• Otorgamiento de personalidad jurídica de derecho público a cada
una de las autoridades descentralizadas.
Deberemos, en el corto plazo, definir herramientas objetivas, que

nos permitan medir los grados avances de la descentralización, c o n el
propósito de monitorear con precisión el avance de este proceso en el
país. Desafío en cual las universidades, especialmente las regionales,
deberían tener un rol protagónico.
El fortalecimiento de las regiones es el único modo de fortalecer el

Estado.
Conclusión:
El proceso de descentralización avanza muy lentamente, y con un

énfasis en lo administrativo, con sus expresiones funcional y territorial,
la descentralización fiscal enfatiza el gasto pero no los ingresos, y la
descentralización política tiene una expresión más clara en el ámbito
del gobierno local, pero en el ámbito del gobierno regional muestra una
gran debilidad, lo que parece extemporáneo, atendido el hecho que los
modelos de desarrollo dan por superado esta etapa y avanzan hacia la
c o n c e p c i ó n sistémica del desarrollo, con un enfoque territorial y
endógeno.
1 6 0
D E S C E N T R A L I Z A C I O N Y
D E S A R R O L L O R E G I O N A L
Víctor Barrueto
Diputado de la República
CONTEXTO Y DESAFÍOS.
Qué duda cabe que entrar en la discusión respecto del necesario y

urgente proceso de descentralización, constituye un poderoso desafío si
lo miramos en la perspectiva de la modernización del Estado y de la
necesidad de impulsar incentivos para que la inversión privada se radi-
que en regiones de modo de que la potencia del país se distribuya equi-
tativamente.
Entrar en esta reflexión en un desafío apasionante pues nos lleva a
navegar por las raíces de la configuración de nuestro Estado, observar
cómo ha ¡do produciéndose el deterioro de las regiones por el excesivo
centralismo y, finalmente, imaginarnos un país donde «todo Chile es
Chile», como dijimos hace un tiempo atrás en la Cumbre de las Regio-
nes. Significa, en esencia, pensarnos a nosotros mismos como entidades
llamadas a descubrir su propio valor y su inalienable destino. Ello nos
debiera llevar a considerar si el paisaje que estamos dibujando corres-
ponde a nuestros colores y refleja adecuadamente las formas del Chile
que imaginamos. Por cierto, implica asumir creativa y críticamente el
futuro del país e iniciar un camino que nos lleve a descubrir aquello que
verdaderamente somos para saber definitivamente hacia dónde vamos,
actitud que hasta ahora, por lo menos, ha cabalgado como fantasma en
nuestra historia.
Pues aquellos que nacieron a fines de la década del cuarenta o co-

mienzos del cincuenta - y por cierto antes de ellas - tenemos el extraño
privilegio de haber experimentado gobiernos y modelos de tan diferen-
te cuño y con proyectos originalmente tan disímiles que - exagerando -
sólo nos ha faltado la monarquía absoluta como sistema de gobierno,
aunque no estuvimos demasiado lejos de ella. En efecto, a partir de
fines de la década de los cincuenta, los chilenos experimentamos el
incipiente gobierno tecnocrático de Alessandri, la Revolución en Liber-
tad de Frei Montalva, la revolución socialista con Allende y la revolu-
ción autoritaria y neoliberal con Pinochet. ¡Por favor, todo esto en me-
nos de cincuenta años!
Del mismo modo, Chile ha sido un permanente laboratorio de expe-

rimentación económica: capitalismo, comunitarismo, desarrollismo,
1 6 1
I DESARROLLO REGIONAL: BALANCE DE UNA DECADA DE G O B I E R N O S REGIONALES
socialismo, neoliberalismo. En general, han sido modelos foráneos,

vigentes al momento en que asumían los gobiernos o miradas
unidimensionales de estos y que se intentaron replicar en Chile, inde-
pendiente de consideraciones tan básicas como, por ejemplo, si en nues-
tro país estaban dadas las condiciones políticas, económicas y cultura-
les para que el modelo impuesto pudiera replicarse. Estas preguntas
elementales han atravesado a nuestro país y a nuestro continente ame-
ricano desde la conquista española y aún esperan respuestas.
Han pasado más de cinco siglos, y la misma perplejidad que deben

haber experimentado nuestros pueblos originarios frente al caballo, la
pólvora y las deidades con las que venían ataviados los conquistadores,
la experimentamos hoy de un modo y en una magnitud que no avergon-
zarse resulta un acto de irresponsabilidad patria: pues de qué otro modo
podemos entender nuestra inveterada disposición a copiar todo lo que
viene de afuera sin preguntarnos siquiera si tiene relación con alguna
característica de nuestras raíces.
¿De dónde viene esta tendencia enajenante de nuestra condición

como nación? ¿No será posible que alguna vez desarrollemos nuestra
personalidad en términos de fijar nuestras propias opciones y determi-
nar los objetivos - por naturaleza siempre cambiantes - de una socie-
dad que aspira a "ser"?, por último, ¿alguna vez podremos alcanzar un
nivel de sistema democrático que sea encarnado portados los ciudada-
nos y para todos los ciudadanos?
A diferencia de las democracias occidentales europeas para quienes

lograr la democracia fue consecuencia de largos y complejos procesos
históricos, para los latinoamericanos la democracia fue un regalo, más
bien una concesión de los grupos ilustrados que encontraron una buena
oportunidad de alejarse de la madre patria que se encontraba demasia-
do desprestigiada y desunida en esos momentos. Democracia nueva y
emergente que nos permitió abrirnos a las corrientes históricas predomi-
nantes de la época, pero que, sin embargo, aún no hemos podido asir en
plenitud pues no sabemos qué queremos construir, hasta dónde pode-
mos alcanzar y qué queremos alcanzar, que tipo de relaciones sociales
e institucionales queremos que nos cobije y, en definitiva, saber quié-
nes realmente somos; si somos algo distinto al resto de la humanidad
con la cual necesariamente debemos complementamos o bien debe-
mos asumir el estigma del desconocimiento de nuestra propia identidad
y actuar de acuerdo a las cambiantes direcciones de los vientos donde
lo único que a uno le resta es afirmarse del timón, pero donde no tiene
opción alguna de fijar su propio destino.
1 6 2
Si bien es cierto que este es un tema más propio de historiadores,

filósofos, antropólogos o sociólogos - que aún estamos esperando que lo
aborden sistemáticamente -, cualquier análisis político que pretenda
descubrir un espacio de reflexión diferente o avizorar caminos alterna-
tivos a los actuales no puede dejar de lado esta realidad, pues detrás de
ella se encuentran actitudes y conductas que inciden fuertemente en
nuestras relaciones cotidianas y en nuestro proyecto de nación. Más
aún si lo pensamos en términos de modernidad.
¿Por qué, a pesar de los variados intentos que hemos realizado en los
últimos cien años, aún no hemos superado los problemas de pobreza,
educación, salud, marginalidad, deterioro de nuestros recursos natura-
les o simplemente aniquilación de otros y siempre nos mantenemos en
la incertidumbre, derivando de un extremo a otro sin rumbo ni metas
seguras?
En mi opinión, existe una raíz antropológica muy profunda que se

encuentra tanto en los orígenes de la conquista española cuanto en los
albores de la independencia. Y quiero referirme a este aspecto pues
tengo la plena convicción que cualquier intento por encontrar una alter-
nativa de desarrollo y descentralización con identidad propia, no puede
excluir esta premisa básica, pues ella debe contemplar la totalidad de
nuestras dimensiones personales y sociales.
«Los pueblos hispánicos no hemos logrado ser realmente modernos

porque, a diferencia del resto de los occidentales, no tuvimos una edad
crítica» 1 , nos dice Octavio Paz.
En efecto, en los dos últimos siglos los habitantes de esta parte del
mundo nos hemos caracterizado por nuestra carencia absoluta de crea-
tividad y originalidad en materia de desarrollo económico; y lo que
hemos copiado lo hemos hecho mal y a destiempo. De modo que no es
sorprendente cuando se afirma que el modelo neoliberal ha sido practi-
cado de manera «inculta, dogmática y fuera de contexto» No hemos
sido capaces de crear nuestro propio sincretismo y hemos seguido impa-
sibles los dictados de los burócratas instalados en los organismos finan-
cieros internacionales que determinan la música que debemos escu-
char y los instrumentos que debemos tocar.
Para algunos, Chile es un país que hay que hacerlo crecer cueste
lo que cueste, aun cuando cercenemos las posibilidades de las genera-
ciones futuras. Para estos mismos, las cifras de crecimiento son las luces
de neón que nos muestran frente al mundo y es lo único de verdadero
valor; hay también algunos que piensan que sólo es posible el desarro-
1
El ogro filantrópico, Ed. Seix Barral, 1990
163
lio dentro de un marco de sustentabilidad que considere el ecosistema

como una totalidad donde hombre, flora y fauna tienen el mismo valor.
¿ Pero dónde está Chile? ¿En cuál perspectiva encontramos su historia,
sus costumbres, sus realidades más íntimas? ¿Cómo nos imaginamos
nuestro país a partir de una visión que considere realmente lo que so-
mos y las características geográficas que poseemos?
Con razón el escritor venezolano Simón Rodríguez, en el siglo pasa-

do nos sentenció como latinoamericanos: «o inventamos o erramos;
estamos condenados a ser originales. Hay que hacer los republicanos
en la escuela. Vamos a declarar la nación en noviciado» 2 . Esto fue
dicho hace más de un siglo y todavía nuestro país y las naciones al sur
de Río Grande tienen pendiente esta necesaria definición. De aquí lo
indispensable de entrar en un profundo proceso de revisión de nuestros
paradigmas de modo que este s. XXI nos pille confesados, sino, ¡Dios
nos libre!
¡Pensar a Chile! hacerlo desde nuestra óptica y ambición es el desa-

fío más notable y el llamado más hermoso que puede enfrentar un ser
humano. Sin embargo, es habitual que cuando pensamos en un proyec-
to de país se tiende a concebirlo desde perspectivas principalmente,
ideológicas, conceptuales o metodológicas y que se expresa con diver-
sos énfasis en cómo entendemos la democracia y el desarrollo, sin que
encontremos referencias más específicas al Chile concreto, real, más
físico, más geográfico, con las riquezas y particularidades culturales de
sus distintas zonas; de igual modo, está ausente el chileno y la chilena
reales y concretos. Aquí adquiere especial relevancia el contenido
programático del Chile real que queremos construir. Si pudiese graficar
la idea, me imagino frente a una inmensa mesa de nuestro país donde
lo vemos tal como es y lo proyectamos al futuro a partir de sus potencia-
lidades reales. Es una verdadera locura que nuestro país no se plantee la
posibilidad de ser rico para siempre con las tremendas riquezas que
poseemos.
Quisiera invitarlos a un breve recorrido por el Chile que podríamos
construir. Invitación que ahora es posible, porque la posición de Chile
en el mundo ha variado. Antes estábamos en el extremo; hoy, con la
nueva correlación geopolítica, pasamos a ubicarnos en el centro. Ima-
ginemos un mapa del mundo donde el Pacífico está al centro. Claro que
esto supone que abandonemos la actitud insular tan característica de
nuestra idiosincrasia y recordemos - ¡no sólo en el mes de Mayo! - la
naturaleza marítima que poseemos. ¡Cómo no habría de serlo si este es
nuestro principal potencial y su superficie es más del doble que nuestro
territorio continental!
2
C i t . p o r : Marras Sergio, A m é r i c a Latina M a r c a Registrada, Ed. B, 1992
1 6 4
La geopolítica del mundo ha cambiado y el Asia Pacífico es un

área fundamental en el nuevo panorama económico mundial, donde
nuestro país es la puerta de entrada para toda América del Sur del mer-
cado de Asia Pacífico que ha pasado a ser, a su vez, un lado fundamen-
tal del mundo. Esto nos lleva a la idea de Chile país puerto y nos incita
a considerar dos variables: en primer lugar, la idea de Chile país puerto
en el concepto de puerto moderno que no es sólo un lugar de atraque de
barcos sino que abarca la idea que la ciudad entera está a disposición
de las múltiples necesidades de servicio que dicha actividad involucra;
en segundo lugar, permite materializar el concepto de corredores
bioceánicos como instrumento de desarrollo económico e integración
regional. Ya se están desarrollando varios de ellos en el norte del país
orientado en lo fundamental hacia Argentina, Bolivia o Brasil; en el sur
podemos desarrollar un corredor bioceánico entre Bahía Blanca y
Talcahuano a través de la línea férrea, sin perjuicio que puedan consi-
derarse otros corredores vía terrestre. En este sentido y en materia de
corredores bioceánicos, el papel de la Armada de Chile es fundamental
dada la postura de vanguardia que ha tenido en esta materia.
Nuestro territorio marítimo es lejos la riqueza más importante que

tenemos. Más que todas juntas. Máxime si consideramos que esta ri-
queza es renovable si la explotamos racionalmente. El primer desafío
que hoy tenemos considerando el Chile real, es que demos vuelta la
mirada, dejemos sólo de ver la cordillera y pongamos el mar en nuestro
horizonte.
Desde esta visión, el tema de la pesca es uno de lo recursos maríti-

mos más importantes que si bien hemos logrado desarrollar, lo hemos
hecho con dos limitantes que debemos superar urgentemente: la prime-
ra de ellas se refiere a que no hemos desarrollado la variedad de nues-
tros recursos marítimos ni la capacidad de salir a pescar más lejos, y, en
segundo lugar, no hemos sido capaces de agregarle más valor a nuestros
productos, lo que nos llevaría a transformar su explotación y a hacerlos
más sustentables, generando de este modo mucha más riqueza y traba-
jo para el país e insisto, cuidándolo y no depredándolo uno a uno.
En un concepto de este tipo, la pesca artesanal tendría un desarrollo

notable, mejorando profundamente la calidad de vida de los pescado-
res y sus familias, pues no sólo los sacaríamos de la pobreza en que aún
viven una buena parte de ellos, sino que pasarían a convertirse en un
aspecto fundamental del paisaje humano y económico de nuestro país.
El cambio geopolítico que se ha producido en el planeta tiene gran-

des implicancias en todo orden de cosas. El mapa del mundo ha cam-
biado y Chile ya no está en el extremo de él. Desde una perspectiva
1 6 5
diferente, esta nueva realidad nos permite mostrar al mundo nuestras

inmensas riquezas naturales y turísticas y de tan diversas característi-
cas. Ya es hora que reconozcamos que el turismo que hoy tenemos se ha
desarrollado a la buena de Dios, sin ningún tipo de ordenamiento que
permita maximizar nuestros recursos naturales y desarrollar un turismo
ecológico que le permita al turista nacional y extranjero conocer la
hermosa diversidad que poseemos y que admite, además, la posibilidad
de tener turismo durante todo el año, pues nuestra geografía posee una
diversidad espectacular; en un mismo plato turístico podemos ofrecer
el desierto del Norte o un recorrido por los canales del Sur, pasando
desde las playas templadas al turismo aventura en los ríos sureños.
Esta , quizás, podría ser una de las principales industrias futuras de

nuestro país desde el punto de vista del ingreso nacional y la cantidad
de trabajo que es capaz de generar. Optar por el turismo como gran
industria nacional implica que toda la explotación de nuestros recursos
naturales - mar, río, bosque - está totalmente determinada por la conser-
vación de nuestro patrimonio ambiental, base específica de nuestro
desarrollo turístico, vale decir, la mirada medioambientalista ligada al
desarrollo permitiría la revalorización de nuestros recursos naturales.
Hoy el turismo da 20 veces más empleo que todos nuestros bosques
"chips" Esto implica un profundo cambio en nuestra cultura. Aceptemos
de una vez por todas que estamos haciendo pedazos nuestras riquezas
naturales que, en esta dirección, son la base para una industria turística.
¿Qué requerimos, además, para lograr esta nueva mirada y edificar

este nuevo país?
Necesitamos energía para lo cual tenemos condiciones geográficas

espectaculares: el desarrollo de la energía hidroeléctrica, pero no de
cualquiera sino de aquella que considere la visión medioambientalista:
esto lleva a pensar las centrales futuras con características totalmente
distintas a las que hoy se están proyectando. Los actuales problemas
que presenta la construcción de Raleo en relación a la cultura mapuche/
pehuenche no se habrían producidos si se hubiese proyectado una re-
presa de menor magnitud y si no queremos que esto vuelva a producir-
se, debiéramos pensar cuál es el desarrollo energético que queremos
para Chile y para qué tipo de desarrollo.
En lo que no cabe ninguna duda es que si utilizamos este potencial

de energía hidroeléctrica podemos desarrollarnos en forma espectacu-
lar, siempre que lo hagamos de manera sustentable: cuidando nuestros
ríos, cuidando nuestras maravillas naturales que - como decía - son
parte de nuestra otra industria: la turística.
1 6 6
Otro requerimiento esencial en esta nueva mirada es la necesidad

imprescindible de recuperar la red ferroviaria a lo largo de Chile. Es
simplemente una locura que hayamos dejado morir el ferrocarril. No
existe país desarrollado que no posea una red ferroviaria y los Estados
siguen invirtiendo en esta área por cuanto se considera indispensable
dentro de la actividad del transporte. En nuestro caso, reconstruir la red
ferroviaria no sólo significa unir a Chile sino, en lo fundamental, provo-
car una transformación productiva con consecuencias culturales espec-
taculares. Y aquí será necesario que el Estado se asocie con extranjeros
o incentivarlos que inviertan acá en la medida que han desarrollado
con tecnología de punta el sistema ferroviario en sus respectivos países.
Complementaria a la óptica central planteada, es necesario asumir

dos características tradicionales del país: Chile minero y Chile forestal,
enfatizando en ambos la opción principal de generar producción con
mayor valor agregado, especialmente con el cobre y condicionando su
explotación al desafío principal de la gran industria turística, lo que
implica una consideración especial por nuestro patrimonio ambiental y
conservación de los recursos naturales.
En síntesis, la gran opción para nuestro país es asumir la proyección

marítima y turística, con su posibilidad de país puerto, pesquero, com-
plementaria con el desarrollo de la energía hidroeléctrica, una nueva
red ferroviaria y el nuevo énfasis en el Chile forestal y minero.
Si aceptamos esta posibilidad, debemos asumir la necesidad de or-

denar al país en macrozonas correspondiendo este ordenamiento a que
tomamos a Chile entero. Avanzando en esta idea, desde el enfoque
político/administrativo, debiéramos ordenar al país en cinco macrozonas:
norte grande, norte chico, centro, las provincias del sur y el sur austral.
Copulativamente, recoger el planteamiento de nuestras FF.AA. en rela-
ción a las zonas extremas y las fronteras interiores. Todo lo anterior
implica una política de ordenamiento territorial que considere las
macrozonas como zonas de desarrollo respetando sus características
propias.
Lo anterior requiere un profundo cambio institucional. Debemos - de

una vez por todas - avanzar en el Ministerio del Mar, Ministerio de
Turismo y un Ministerio de Transportes potente ( separado de Telecomu-
nicaciones), capaz de sacar adelante el desafío ferroviario a lo largo de
todo Chile y proyectarlo inteligentemente hacia el futuro.
Esta visión de Chile supone cambiar la capital política del país. Es

un absurdo, por decir lo menos, que un país marítimo tenga su capital
en una ciudad que no tiene mar.
1 6 7
DESARROLLO RECIONAL: BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES
Valparaíso está llamado a ser la capital política; Santiago tendrá

que apurarse y alcanzar el nivel de capital financiera, junto a la comer-
cial y de servicios; Viña del Mar, La Serena o Iquique la capital turísti-
ca; Concepción, Talcahuano o Puerto Montt, la capital industrial.
En las puertas del nuevo siglo se nos presenta la gran oportunidad de

comenzar a diseñar un nuevo Chile. Un país cuyas regiones dejan de
ser la caja de resonancia del poder central y comienza a mostrar un
nuevo rostro. Una nación que ha dejado atrás las deformaciones que
marcaron su desigual desarrollo y donde cada nueva característica que
surge, no hace otra cosa que recoger la diversidad que le es propia.
"Todo Chile es Chile" es mucho más que una frase, es el anhelo de

las regiones que se levanta a través de todo Chile porque también las
regiones quieren determinar el país en que todos queremos vivir. Pode-
mos vivir, sin duda en un país más rico, más acogedor, más lindo, con
climas envidiables, un país más humano, un país más bueno consigo
mismo.
DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS REGIONES
En algunos años Chile cumplirá dos siglos como nación y república

independiente, acontecimiento que también marcará el fin de la prime-
ra década del tercer milenio.
Todos los chilenos queremos que tan trascendental fecha nos en-
cuentre como un país que empieza a abandonar definitivamente su
condición de atraso, con una economía creciente y diversificada, que
se desarrolla en armonía con el medio ambiente y que distribuye con
mayor equidad entre todos los chilenos los frutos de este progreso. An-
helamos que se habrán curado las heridas del pasado, que el sistema
político habrá recuperado una alta valoración y legitimidad ciudadana;
y que los distintos sectores sociales, especialmente aquellos que se sienten
fundadamente hoy día discriminados, depositen en él sus demandas y
propuestas las que debieran traducirse en deberes y derechos para inte-
grarlos positivamente a las tareas nacionales.
Este es un sueño que cruza todos los sectores de la vida nacional y

que, con tanta energía y compromiso personal encarna el Presidente
Lagos y la inmensa mayoría de los chilenos. Tenemos la convicción
que nuestra patria tiene todas las condiciones, especialmente la cali-
dad y compromiso de su población, para lograr niveles de vida sustan-
cialmente mejores que los actuales.
1 6 8
La distribución territorial de la estructura productiva del país se ca-

racteriza por ser bastante heterogénea. El tamaño económico de las
regiones es desigual y la composición sectorial de la producción está
fuertemente concentrada. Esto es expresión de una acendrada "cultura"
centralista que ha marcado a nuestro país desde el origen de la repúbli-
ca y que se expresa en la inmensa dificultad que tiene el poder central
para ceder parte significativa de su poder en beneficio de los poderes
comunales, provinciales y regionales. Esta característica, se ha transfor-
mado en una poderosa rémora que entraba la construcción de una so-
ciedad verdaderamente democrática, pues anula uno de sus rasgos más
propios, cual es la participación de los ciudadanos y el sentimiento de
responsabilidad compartida que dicha actitud conlleva.
Desde la perspectiva económica el centralismo es evi-

dente. Nuestro país tiene una región grande (el 47% del PIB se genera
en la Región Metropolitana); tres regiones medianas (Antofagasta,
Valparaíso, Bío Bío ) que, en conjunto, participan con un 27% del PIB
nacional y ocho regiones relativamente pequeñas, con una participa-
ción conjunta en el PIB de 26%.
Esta centralización se expresa en la Región Metropolitana en la con-

solidación de tendencias cada vez más incontrarrestables que afectan
sensiblemente la calidad de vida de sus habitantes e impiden que las
regiones tengan igualdad de oportunidades para enfrentar los desafíos
del desarrollo y del crecimiento. Es necesario que tomemos plena con-
ciencia que Santiago sólo puede salvarse de las pésimas condiciones
de vida que afectan a sus habitantes por contaminación y congestión,
en la medida que las regiones se transformen en un lugar más atractivo
para invertir y vivir.
Hoy día no existe ninguna razón para que los privados inviertan en
regiones y no lo hagan en la Región Metropolitana. En Santiago es todo
más fácil y, además, más barato. Aquí tenemos que afirmar que se da el
absurdo que este es uno de los pocos países del mundo donde vivir en la
metrópoli es más barato que vivir en la provincia.
En materia de recursos de decisión regional, hemos alcanzado un

50% como porcentaje de la inversión pública total, que es una meta a
la que aspiraba el gobierno del Presidente Lagos
. Sin embargo, hoy día en Chile, la economía es alrededor de un
76% privada y un 24% pública. De este modo, el impacto en materia
económico productiva de la inversión pública, si bien es significativo,
es insuficiente sino va acompañada de una efectiva descentralización
de la inversión privada , la cual es en la actualidad el motor económi-
1 6 9
CO y productivo más importante. Este aporte es fundamental para que

efectivamente Chile se descentralice. Más aún cuando el centralismo
no sólo es del Estado, sino también de la empresa privada. Y si bien es
cierto que el Estado, como lo hemos visto, está haciendo esfuerzos en
este sentido, no se observa la misma disposición de los agentes privados
que privilegian su permanencia o incorporación en las urbes más
concentradoras de población por lo que ello significa en cuanto centros
de consumo y facilidades de mercado.
Esto es natural que ocurra dada la inexistencia de políticas que

tiendan a revertir tal tendencia concentradora y si el Estado se compor-
ta de manera "neutral" al respecto. Por lo tanto, aquí tenemos una ma-
teria de Estado que discutir.
Este debiera desarrollar una política de inversión pública intencio-

nada mucho más radical que oriente hacia dónde debe ir la inversión
privada. Desde esta perspectiva, la inversión en Obras Públicas sería
una de las más contundente de cómo el Estado orienta y crea condicio-
nes de mercado para que sea interesante para los privados invertir en
regiones y a los ciudadanos trasladarse a vivir fuera de la Región Metro-
politana.
Desde este punto de vista también será necesario generar una

batería de incentivos para que la gente invierta y viva en regiones y
desincentivos para que la gente prefiera no invertir ni vivir en Santiago.
Entre ellos - y sin que estas propuestas sean exhaustivas -, es necesario
que en Santiago las personas paguen el costo real de vivir y producir en
esta ciudad, como por ejemplo estableciendo "impuestos verdes" más
legítimos o justificables en la medida que colaboran a superar el colap-
so ambiental de la ciudad; que se generen subsidios y exenciones
tributarias para las empresas que inviertan en regiones y todo tipo de
facilidades por parte del Estado para quienes deseen invertir o trasladar-
se a regiones, tales como: estudios de prefactibilidad; subsidios espe-
ciales para la capacitación de la fuerza de trabajo; generación de sitios
de buena calidad y baratos; eliminación de trámites; premios y becas
para profesionales; aumento de recursos para fomento productivo y otros.
Lo que está en juego en este planteamiento es, en definitiva, el país

que queremos construir, si asumimos la Nación entera y no sólo peda-
zos de ella.
Sin embargo, para recorrer el camino trazado Chile debe hacer un

profundo análisis de su situación actual y definir los objetivos, tareas y
etapas que debemos transitar.
1 7 0
Chile ha experimentado profundos cambios en las últimas décadas,

cambios que no siempre han sido evidentes para todos y que, por lo
mismo, se ha perdido la capacidad de conducción de tales transforma-
ciones. En efecto, la economía chilena actual nada tiene que ver con la
que el país tuvo durante décadas; el Estado ha cambiado radicalmente
su naturaleza, tamaño, funciones y la forma de relacionarse con la gen-
te y sus instituciones. Finalmente, también la sociedad ha modificado
su composición económica, social y cultural y sus conductas y expec-
tativas.
Si no tenemos la capacidad para identificar las tendencias más pro-

fundas que se dan en la economía, el Estado y la sociedad en todas sus
manifestaciones, no sólo estaremos perdiendo posibilidades de desarro-
llo, sino que muy probablemente incubaremos profundos desajustes y
tensiones que más temprano que tarde todos pagaremos.
ALGUNAS PROPUESTAS
Hace 200 años un grupo de chilenos, criollos más precisamente,

percibió que esta apartada colonia de España tenía la madurez sufi-
ciente como para darse su propia forma de gobierno y administración;
de igual modo, organizar en forma autónoma su economía e intercam-
biar productos con todos los países que quisiera y, sobre todo, desenca-
denar la libertad creadora de su sociedad, su gente y sus organizaciones
e instituciones. Mientras algunos apostaban a la incapacidad de los
chilenos o anticipaban el desorden y el atraso, la independencia nacio-
nal no sólo desarrolló el natural patriotismo, sino que, sobre todo, per-
mitió que el genio nacional se materializara en innumerables iniciati-
vas y logros que nos situaron en un puesto destacado en nuestro conti-
nente.
Hago esta reflexión histórica pues creo que junto con lograr nuestra
independencia, paradojalmente fuimos recreando, de forma paulatina
y muchas veces inconsciente, una situación de rígido control y depen-
dencia de todas las regiones y comunidades del país respecto del poder
central. Este problema que se da en muchos países latinoamericanos,
ha hecho que algunos autores hablen del "colonialismo interno", de la
"periferia de la periferia" y más recientemente de "países que viven a
dos velocidades". Los chilenos sabemos bastante bien lo que significa
un país cuyas principales actividades están anómalamente concentra-
das en una porción reducida del territorio nacional y que muestra muy
desiguales posibilidades de desarrollo para las personas según los luga-
res donde vivan.
1 7 1
Siento que en muchos chilenos hay una convicción profunda de que

el país debe y puede hacer los cambios que materialicen una nueva
forma de relaciones entre las regiones y el centro, entre la sociedad
c i v i l y el Estado y, sobre todo, c o m o hace casi 200 años, permitan a
cada c o m u n i d a d desplegar sus capacidades para así reconocer sus pro-
blemas y oportunidades y así materializar sus sueños, asumiendo cons-
cientemente los esfuerzos y compromisos que implica cada uno de ellos.
¿Por qué se asume que las regiones no tienen capacidad, inteligen-

cia y v o c a c i ó n para auto administrarse?; ¿Quién asegura que sólo en
Santiago están los talentos y recursos humanos que conocen los proble-
mas y pueden establecer las soluciones? ¿Por qué no reconocer que
grandes mujeres y hombres, c o m o Gabriela, Pablo, Violeta en el arte y
tantos otros en la ciencia, los negocios, la cultura y la política, son hijos
de las regiones?
Hay demasiadas señales, consensos y evidencias objetivas que apun-

tan a la necesidad de profundizar la descentralización política y admi-
nistrativa. Sin embargo, el tiempo de hacer reformas apremia, so pena
de mantener una situación que erosiona la legitimidad de las autorida-
des publicas nacionales y regionales, que distancia a la ciudadanía de
sus liderazgos políticos y enajena el compromiso de los diversos secto-
res de la c o m u n i d a d con los esfuerzos por el desarrollo local y regional.
Del m i s m o modo, hay compromisos políticos de todos los sectores

de modificar la forma actual de elección de los consejos regionales -
ahora elegidos por los alcaldes y concejales agrupados por provincia -
estableciendo en su reemplazo el sufragio universal. No olvidemos que
los candidatos presidenciales incluyeron en sus propuestas programáticas
" l a elección directa de las autoridades regionales y aumentar sus capa-
cidades decisionales". Es decir, los principales líderes y sectores políti-
cos han dado señales de acoger las demandas y, sobre todo, el sentido
c o m ú n ciudadano que no ve diferencias entre su capacidad de elegir
los concejos municipales y los miembros del parlamento, respecto de
sus representantes en el gobierno regional.
Tales reformas deben considerar lo siguiente:
• Es necesario separar al representante o delegado presidencial en la

región, respecto de quién ejerce la jefatura-Presidente y Ejecutivo-
del Gobierno Regional. El Intendente nombrado por las autoridades
centrales hoy concentra y combina roles que cada día son más in-
compatibles, tanto por la complejidad de ambas funciones c o m o por
las inevitables discrepancias entre los intereses de la región versus
los intereses nacionales.
1 7 2
• El Gobierno Regional, junto con tener autoridades electas por la po-

blación, debe ser dotado de competencias efectivas y recursos econó-
micos para asumir la administración de su desarrollo. No es coherente
fortalecer la legitimidad política de los gobiernos regionales mante-
niendo las limitadas responsabilidades que tienen hoy día.
La solución al problema indicado es menos compleja de lo que pa-

rece, aunque requiere de voluntad política de quienes están hoy día en
el poder y aquellos que esperan tenerlo en el futuro. Las autoridades
encargadas de la administración regional deben ser electas, pero debe
mantenerse la figura del Intendente como representante del Estado y
del Gobierno Nacional en el respectivo territorio.
La separación de roles entre el Intendente y el Presidente Ejecutivo

del Gobierno Regional de ninguna manera debilita al Estado ni al senti-
do de pertenencia nacional, sino, por el contrario, permite que las auto-
ridades con responsabilidades superiores puedan concentrarse en ellas
con mayor dedicación y eficiencia y no vean erosionada su legitimidad
por involucrarse en decisiones de naturaleza intermedia o local -sobre
construir una escuela o una posta- que sólo indirectamente tienen que
ver con el concepto de Estado Unitario.
A su vez, la elección de quienes administrarán el desarrollo econó-

mico, social, cultural y territorial debe ser radicada en la respectiva
comunidad, aceptado el precepto democrático que sólo ella debe ele-
gir a los que asumirán estas funciones. Ellas tienen el deber, el derecho
y la madurez suficiente para elegir a sus autoridades y revisar luego de
un tiempo la validez de su decisión.
Los líderes de la independencia de la India decían "preferimos el

gobierno propio al gobierno eficiente". Las comunidades regionales tie-
nen el derecho a resolver aquellos problemas que les son propios, aún a
riesgo de equivocarse. La descentralización es fundamentalmente un
proceso de aprendizaje social. Aquellos que, como hace 200 años, an-
ticipan muchos males y retrocesos están cayendo en la trampa intelec-
tual de sobredimensionar los errores de la descentralización y descono-
cer los costos del centralismo.
De este modo, el Intendente Regional debe afianzar su condición de

representante del Presidente de la República y máxima autoridad esta-
tal en ese territorio; por ello:
• Debe ser efectivamente el responsable de las políticas nacionales

que se ejecutan en la región, coordinándolas con las de los Gobier-
nos Regionales y Municipios.
173
• Por ello debe ser quien designe a las jefaturas de los ministerios y
servicios públicos de dependencia central que actúan en su territo-
rio,
• Debe formar parte de las Reuniones de Gabinete y otros eventos de
información y resolución que organiza el Presidente de la República
con sus más inmediatos colaboradores -Secretarios de Estado-, de
manera de cumplir a cabalidad su condición de representante del
Gobierno Central y responsable de sus decisiones.
• Con el apoyo de los Gobernadores, le corresponde velar por el orden
interno y la seguridad ciudadana, como también asegurar que el
conjunto de actores de carácter estatal y público adecúen su accio-
nar a las disposiciones constitucionales, legales y políticas de ca-
rácter nacional.
• En el Intendente recae la responsabilidad y honor de suscribir todos
los convenios y compromisos que se establezcan entre el Gobierno
Central y el Gobierno Regional, los municipios y sus asociaciones,
las universidades y otros actores locales.
Por su parte, el Presidente Ejecutivo del Gobierno Regional debe estar

dotado de las siguientes potestades y deberes:
• Es el máximo representante de la comunidad regional ante el go-

bierno central y otros poderes del Estado.
• Es responsable de expresar las demandas e inquietudes que deban
ser consideradas en las políticas nacionales e iniciativas constitu-
cionales y legales.
• Junto con el Consejo debe asumir la elaboración y ejecución de las
estrategias, políticas, programas y proyectos que promuevan el de-
sarrollo de su territorio.
• Es responsable, junto al respectivo Consejo, de la organización ad-
ministrativa interna del Gobierno Regional, garantizando que esta
sea la más adecuada para las facultades y atribuciones con que
cuenta, los recursos humanos, institucionales y financieros disponi-
bles, como también las necesidades y características específicas de
la población a atender.
• Es el encargado de promover las relaciones de cooperación con otros
actores en la región y fuera de ella como centros académicos, orga-
nizaciones sociales, gremios empresariales, laborales y profesiona-
les, medios de comunicación, etc..
Es necesario establecer un equilibrio entre la legitimidad social,

el estatus político y las capacidades decisionales de las autoridades
regionales electas. Esto implica que en un plazo no superior a tres
años, deben realizarse las siguientes reformas complementarias:
1 7 4
PERSPECTIVAS Y D E S A F Í O S
• Traspaso al Gobierno Regional de todos aquellos fondos y programas

estatales que proveen de servicios públicos a la comunidad -benefi-
cios, subsidios y prestaciones diversas-; además, los que impulsan el
desarrollo social, promueven el crecimiento económico o que se
encargan de generar la infraestructura pública intermedia y menor,
el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial.
Estas funciones las ejecutan hoy instituciones de carácter centrali-

zado con políticas estandarizadas y que saturan a las autoridades na-
cionales de decisiones y problemas administrativos, sociales y políticos
de carácter local. Algunos de estas funciones son : desarrollo comunita-
rio, acciones para jóvenes y mujeres, capacitación laboral, fomento
productivo, deportes, recreación, cultura, desarrollo rural y urbano, cons-
trucción de viviendas, vialidad secundaria, etc. Los servicios que en
cada lugar debieran integrarse a los Gobiernos Regionales, en una pri-
mera etapa, son: FOSIS, INDAP, SERNATUR, SENCE, DIGEDER, CORFO,
SERVIU, SERNAM, INJUV, entre otros. Esto sin menoscabo que a nivel
central se mantengan equipos encargados de elaborar políticas de ca-
rácter nacional o asesorar al ejecutivo en tales temas.
• Dictación de una Ley de Rentas Regionales que otorgue bases finan-

cieras adecuadas a los Gobiernos Regionales y que defina objetivos,
fuentes de recursos, gastos e inversiones permitidas, sistema de dis-
tribución interregional, modalidades de fiscalización, entre otras,
tal como ocurre con la Ley de Rentas Municipales. Los Gobiernos
Regionales no tendrán fortaleza mientras dependan de recursos cuya
expansión o reducción se ve sometida a los avatares de la ley de
presupuesto de cada año. Ellos deben participar en la ejecución del
gasto fiscal, pero también pueden participar en los frutos de algunos
tributos, como ocurre en la gran mayoría de los países en proceso de
descentralización.
• La Construcción del Patrimonio Regional que se debe realizar a par-

tir de los bienes de los organismos estatales que se le traspasen -
vehículos, oficinas, terrenos, etc.-, otros bienes que el Estado Cen-
tral les entregue, como terrenos fiscales, parques nacionales, reser-
vas y santuarios de la naturaleza, administración de aguas, bordes
de mar, etc.
Este esquema ordena y homogeneiza los componentes básicos de

los tres niveles de administración: central, regional y local; precisa con
claridad las responsabilidades de unos y otros, crea condiciones para un
diálogo transparente, legitimado y favorece la articulación de accio-
nes conjuntas.
1 7 5
Las administraciones comunales son grandes ganadores con un for-

talecimiento de los Gobiernos Regionales, debido a los siguientes ele-
mentos:
• Traspasa capacidad de decisión desde jefaturas centrales, distantes

y muchas veces anónimas hacia autoridades regionales, cercanas y
conocidas por la comunidad.
• Posibilita que las políticas y programas que se diseñen en el nivel
regional consideren en mejor forma las características, fortalezas y
debilidades de la realidad local.
• Permite un mayor conocimiento y discusión pública sobre los crite-
rios con que se asignan los recursos e inversiones por parte de las
autoridades responsables de estos.
• Favorece la coordinación de acciones y programas plurianuales de
trabajo entre el Gobierno Regional y municipios individuales o aso-
ciaciones intercomunales.
• Genera condiciones objetivas para el traspaso gradual y selectivo
de responsabilidades desde el nivel regional a las administraciones
locales, particularmente aquellas de mayor tamaño, capacidad
institucional y experiencias exitosas de gestión.
Es cada día más indispensables la necesidad de impulsar una refor-

ma constitucional que incluya el término de las autoridades políticas
designadas a nivel regional. Es insostenible seguir considerando a las
comunidades regionales como inhábiles para ejercer su auto-adminis-
tración. Pero es igualmente cierto que aquellos que demandan autorida-
des regionales electas no pueden defender posiciones antagónicas en
materias que ameritan similares principios y procedimientos. Democra-
tizar la elección de las autoridades regionales y fortalecer su poder
debe integrarse con otras modificaciones constitucionales que también
se han planteado -respecto de los senadores institucionales, del sistema
binominal, el Consejo de Seguridad Nacional y el nombramiento y re-
moción de los jefes de las FFAA y otras- todas ellas destinadas a restituir
la soberanía popular en la designación de sus autoridades políticas.
1 7 6
L O S G O B I E R N O S R E G I O N A L E S
Q U E Q U E R E M O S
Mauricio Morales Aguirre

Presidente Asociación Nacional de
Consejeros Regionales ANCORE
I.- Q U E ES LA ANCORE
LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE CONSEJEROS DE GOBIERNOS

REGIONALES DE CHILE ( ANCORE), es formalmente una Corporación
de Derecho Privado, sin fines de lucro, con personalidad jurídica otor-
gada mediante Decreto Supremo N° 851 del 27 de Octubre de 1999,
publicada en el Diario Oficial del 27 de Noviembre de 1999.
Esta integrada por 242 Consejeros y Consejeras Regionales desde

Arica a la Antártida.
Sus objetivos son:
1. Impulsar y Apoyar el Proceso de Desconcentración de la Adminis-

tración y Regionalización del país, en sus distintos aspectos.
2. Propiciar entre los Consejeros Regionales vínculos estables de infor-
mación reciproca e intercambiar experiencias Nacionales e Interna-
cionales . relacionadas con materias que le competen a sus funcio-
nes , en los distintos Consejos Regionales del País, con el fin de
optimizar su funcionamiento y desarrollo.
3. Promover el perfeccionamiento de las normas legales y reglamentos
relativos a los Gobiernos Regionales ante el Poder Ejecutivo y el
Parlamento
4. Promover el perfeccionamiento y dignificación de la función de sus
asociados.
5. La realización de estudios, Capacitación y ejecución de proyectos
vinculados al tema de la Modernización del Estado, y del Proceso
de Descentralización y Regionalización del País, en sus distintos
aspectos.
6. Ejecutar acciones en el ámbito publico y privado que tiendan al
desarrollo Económico y social del País
Bajo estas premisas y en cumplimento de estos objetivos, desarro-

llaremos nuestra participación, en este seminario, que por ser en el
contexto académico, nos permitirá reflexionar con la libertad propia
de la academia.
1 7 7
I I . - ESTADO ACTUAL DE LOS CONSEJOS REGIONALES
El estado actual de los Consejos Regionales hace necesario un bre-

ve análisis que considere al menos los siguientes aspectos:
1. Relación Gobiernos Regionales y Gobierno Nacional y su excesiva

dependencia, de los distintos sectores en su toma de decisiones y la
excesiva dependencia de los respectivos Intendentes del Ministerio
del Interior.
2. Relación de los Gobiernos Regionales con otros Gobiernos Regiona-
les sin existir ninguna capacidad para buscar una asociación, no
solo en temas propios entre los distintos sectores, que impliquen so-
luciones mas integrales en algunos temas, como el turismo, el trans-
porte, la agricultura u otros, entre regiones aledañas, que puedan
proveerse de programas que las incluyan, ya que hoy día no existe
la posibilidad de coordinación programada.
3. Relación de los Gobiernos Regionales con los Gobiernos Locales o
Municipios al interior de las Regiones. Pues hoy día hay una excesi-
va autonomía por parte de los Municipios, en una serie de materias
en la que los Gobiernos Regionales no tienen ninguna relación y
podría ser un aporte
En este sentido creemos que abría que estudiar algún nivel de regu-
lación de esa autonomía que permita coordinar mejor la coopera-
ción y la relación entre los Gobiernos Locales y los Gobiernos
Regionales.
4.- Relación de los Gobiernos Regionales con su cuerpo electoral y los
parlamentarios
A partir de lo expresado por el recientemente nombrado presidente

de la Asociación Chilena de Municipalidades en su reciente Congreso
Nacional, en la Ciudad de Iquique y reiterado en el cuerpo F del Mer-
curio de Santiago el domingo 25 de Mayo, creemos necesaria la opor-
tunidad para manifestar que no compartimos sus expresiones, en el sen-
tido de eliminar la institucionalizad de los actuales Consejeros Regio-
nales y remplazados por los Concejales y Alcaldes,
Tampoco creemos necesaria las amenazas a boicotear la próxima

elección de los Cores, comprometiendo a todos los alcaldes y conceja-
les del país en un acto no solo irresponsable, sino temeraria, que esta-
mos seguros no ha sido planteado en esos términos.
Del mismo modo nos parece inexacto lo expresado por Algunos

parlamentarios que, seguramente al constatar que un Consejero Regio-
nal representa casi 2.3 veces mas que su electorado, puedan ver ame-
nazada sus posibilidades electorales.
1 7 8
Ante ambas situaciones, señalamos, con la experiencia que nos dan

estos primeros 10 años de funcionamiento de la ley, que creemos nece-
saria una discusión en serio sobre el tema de la institucionalidad, la
relación demográfica en la representación política, la distribución
geopolítica del territorio, y la ley electoral actual, entre otras materias.
Pero mientras esa discusión no se lleve a cabo, creemos que todos

tenemos definidos nuestros ámbitos de acción y no es bueno constituir-
se en juez y parte.
I I I . - DESAFÍOS ACTUAL MODIFICACIÓN A LA LEY
Si bien nuestra Asociación Participó, incluso con equipos técnicos

compartidos con la SUBDERE, en la elaboración de la propuesta de
modificación al actual texto de la ley, expresada en el Mensaje Presi-
dencial del 31 de Enero al Parlamento, que compartimos en lo funda-
mental, hay aspectos que no fueron considerados y que esperamos
incluir mediante indicaciones, en la propia discusión de la Comisión y
de la Sala.
Aprovechamos la ocasión de entregar a este seminario el texto com-

pleto de indicaciones y modificaciones presentadas por nuestra Aso-
ciación, en la primera sesión de la Comisión de Gobierno Interior y
regionalización de la H. Cámara de Diputados y esperamos el apoyo
que merecen.
De los puntos planteados inicialmente algunos de los mas relevan-

tes están contenidos en los capítulos que abordan los temas de:
• Creación y participación en corporaciones de derecho privado

• Regulación de funciones y creación de comisiones de trabajo
• Creación de la figura del Administrador Regional
• Contratación de asesorías y auditorías externas que permitan una
adecuada toma de decisiones y una fiscalización independiente.
• Y en particular los aspectos que reconocen y dignifica la labor, cada
vez mas dedicada y profesionalizada, de los Consejeros y Conseje-
ras Regionales, mejorando el sistema de dietas concepto de la
asistencia a sesiones y comisiones.
Sin embargo efectivamente no se han contemplado las materias de

reformas constitucionales que abordan los aspectos de:
• Elección directa de los Consejeros Regionales.

• Elección directa de los Presidentes de los Consejos Regionales.
1 7 9
Entre otras materias a las que nos referiremos mas adelante.
I V . - DEBATE SOBRE TEMA DE F O N D O PARA EL PROXIMO PERIODO DE LOS

CORES.
Los 10 años de la institucionalidad creada, nos parece necesario, al

menos enumerar algunos temas pendientes para el próximo periodo de
los Gobiernos Regionales, que han estado presentes en todas nuestras
discusiones anteriores y que aún están dando vuelta
IV.1 Creación de 3 grandes áreas Metropolitanas
• Gran Santiago
• Valparaíso - Viña
• Concepción - Talcahuano
Con un Intendente Regional o Alcalde Mayor Electo que coordine

los grandes temas emblemáticos como son:
-Residuos
Extracción, transporte y disposición final de residuos domiciliarios,
sólidos, industriales y tóxicos.
-Medio Ambiente:
Educación ambiental
Facultades fiscalizadoras
Organismos dependientes, etc.,
-Transporte
Vías estructurantes
Obras de infraestructura
Sistemas predictivos
Organización y regulación de operadores de transito
IV.2 Debate sobre creación de nuevas regiones
Nueva orgánica de Administración territorial de gobierno para ver

cuales regiones están coexistiendo hoy día y que pueden convertirse en
Regiones más grandes o más pequeñas, tratando de no necesariamente
volver al esquema de 23 p r o v i n c i a s existentes, hasta antes de la
regionalización.
Por ejemplo, una mega Región Metropolitana que incorpore al puer-

to de San Antonio, dándole salida al mar a la Región capital del país.
1 8 0
Es decir estar abiertos a una discusión en serio, y no solamente cir-

cunscrita a la propuesta de modificación de los actuales límites de Arica
y Valdivia
VI.3 Traspaso de facultades presidenciales
Otro tema a considerar es que los Consejos Regionales, además de

tener atribuciones en materia de inversión y en normas de ordenamien-
to territorial puedan acceder a una delegación de las actuales potesta-
des reglamentarías que posee el Presidente de la República y en mate-
rias determinadas, que sean de interés para la región, puedan dictar
ciertas normas que tengan carácter de reglamento
IV.4 Territorios especiales
Otra materia a abordar es la creación de territorios especiales que se

desarrollen de acuerdo a sus particularidades y especificidades cultu-
rales o territoriales como por ejemplo:
• Lota
• Isla de Pascua y Juan Fernández
• Arica y Parinacota
• Punta Arenas y Puerto Natales
En las que se puedan otorgar ciertas franquicias que potencien su

desarrollo
IV. 5 Elecciones directas
El perfeccionamiento del sistema democrático y la profundización

de la regionalización exige que se inicie un debate sobre la genera-
ción de autoridades intermedias, que acerquen cada vez mas las deci-
siones a la gente,
En este contexto se inscribe la posibilidad de las elecciones directas

de los Intendentes y de los Consejeros Regionales. De implementarse
este debate, debe considerarse la posibilidad que puedan constituirse y
coexistir Gobiernos Regionales de distinto color político al Gobierno
Nacional de Turno.
Este no es un tema menor y puede conducir a un Sistema de Gobier-

no Semi Presidencial, como el que ha estado instalado en el debate
académico y político de nuestra sociedad, durante muchos años.
1 8 1
D E LOS CONSEJEROS
La elección Directa de los Consejeros no puede ser una demanda

reivindicativa solamente, debe contener algunas etapas de discusión,
puesto que este debate lleva incorporada la posibilidad de una
readecuación de nuestra estructura política a nivel Regional con
implicancias Nacionales.
DIPUTADOS REGIONALES Y NACIONALES
De acuerdo a lo anterior, es necesario considerar que si se eligen

; directamente los Consejeros Regionales, estos se convertirán en una
suerte de "Diputados Regionales", distintos de los Diputados Naciona-
les
Resuelta esta situación se podría provocar una mayor colaboración

entre los parlamentarios y los Cores y una mayor coexistencia entre
ellos, puesto que en muchos casos aparecen mas bien como retadores
que desafían mutuamente su autoridad y no como parte de un sistema
armónico de representatividad alternativa y complementaria.
Esta dinámica podría implicar una estructura que generara un Sena-

do y una Cámara Nacional, como las actuales y una Cámara de Dipu-
tados Regionales en reemplazo de los actuales Consejeros Regionales.
Sin duda un tema para abordar desde ya en el proceso de perfeccio-

namiento de la Democracia y Profundización Regional.
En nombre de los Consejeros y Consejeras Regionales que represen-

;
r to, junto con agradecer la oportunidad de poder expresar algunos puntos
de vista sobre esta discusión, los insto a no desfallecer en esta hermosa,
incomprendida y a veces agotadora tarea de hacer Patria en cualquier
lugar en que la historia nos demande.
Muchas gracias
1 8 2
LA D O C T R I N A ( O C U L T A ) D E LA
D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N C H I L E N A *
Sergio Boisier"
SÍNTESIS
La Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Re-

gional (LOCGAR 19175 de 1993) es considerada por muchos como la
más profunda reforma del Estado efectuada en el Siglo XX, de mayor
alcance que la reforma j u d i c i a l , ya que ésta es sólo una reforma
procedimental, en tanto que la LOCGAR apunta también a cuestiones
estructurales. Diez años de puesta en práctica de esta reforma regional
ameritan un examen de sus resultados, de sus potencialidades y limita-
ciones.
En el marco de un balance juzgado como netamente positivo en

tanto una reforma de esta especie se debe enmarcar en un proceso de
aprendizaje social, de pausado ritmo por naturaleza, el autor apunta sin
embargo a lo que parece constituir una suerte de "doctrina oculta" acer-
ca del poder político, asentada en la idiosincracia nacional, un hecho
que impone barreras difíciles de superar mediante una Ley que, en teo-
ría al menos, busca ubicarse precisamente en el centro de la cuestión
de la distribución del poder político en la sociedad. A ello se agrega,
según el autor, otra característica de la cultura nacional, que se muestra
nítidamente en el cuerpo legal cuyo onomástico se celebra: el manejo
arabesco del lenguaje, el uso permanente del eufemismo, la falta de
asertividad, una cierta hipocresía que impide llamar a las cosas por su
nombre, que conducirá a una Ley de Gobierno Regional que en los
hechos no admite ejercer tal función en la regiones.
Aún si esta cuestión fuese resuelta mediante una reforma a la LOCGAR

(aunque en las varias propuestas conocidas emanadas tanto del Gobier-
no como de órganos de la sociedad civil, como la CONAREDE, no se
ataca el fondo del problema), quedarían todavía por resolverse asuntos
de carácter más técnico que ni por asomo se plantean, y que tienen que
ver con la epistemología del desarrollo regional o territorial en términos
* Documento preparado en respuesta a una invitación del Ministerio de Planificación y Coopera-

ción (MIDEPLAN) para colaborar al libro Desarrollo Regional. Balance de una década de Gobier-
nos Regionales.
"Economista, Ex Director de Políticas y Planificación Regionales del ILPES (NN.UU), Profesor
Titular Asociado de la Universidad Católica de Chile, Consejero Científico del Instituto de
Desarrollo Regional (F.U) de Sevilla (España) y Consultor en Desarrollo Territorial,
1 8 3
más generales. ¿De qué serviría tener en las regiones un aparato

institucional bien diseñado para hacer gobierno efectivamente, si no se
sabe claramente en qué consiste hacer gobierno subnacional en la so-
ciedad del conocimiento?
Estas y otras cuestiones son abordadas en este documento.
U N A RÁPIDA MIRADA EN EL ESPEJO RETROVISOR DE LA L O C G A R
Las políticas públicas, particularmente aquellas dirigidas a asuntos

estructurales, no nacen por arte de magia ni por la casualidad lateral (lo
que en inglés se denomina "serendipity", expresión tomada del cuento
de hadas de H. WalpoleTheThree Princes of Serendip). ni por decisión
unilateral de un parlamentario o de un alto funcionario del Ejecutivo;
en general responden a una cierta racionalidad enmarcada en la fun-
ción del Estado para hacerse cargo de demandas sociales, o en la de
arbitrar conflictos de intereses o, finalmente en su capacidad endógena
para diseñar formas autónomas de intervención, muchas veces produc-
to weberiano de su propia tecnocracia1 . Por lo general hay una cierta
"historia" detrás de cada política y ese es el caso de la política que se
expresa formalmente en la LOCGAR.
Chile es uno de los varios casos en que una política pública—en

este caso la política de desarrollo regional—nace como consecuencia
de desastres naturales (sin desconocer por cierto la historia política de
Chile en el Siglo XIX con los intentos federalistas y la pugna capitalina
entre Santiago, Copiapó, y sobre todo, Concepción, y los varios alega-
tos en contra del centralismo, incluyendo lo que Jorge Huneeus llamó
"la simpática aspiración" por la descentralización, según lo anota Luz
Bulnes 2 ). En efecto, el terremoto de Chillán en 1939 representó una
coyuntura para la creación de la CORFO, principal instrumento de in-
dustrialización durante treinta años y los importantes programas secto-
riales puestos en marcha (energía hidroeléctrica, petróleo, sales mine-
rales, carbón, acero, industria metalmecánica, fruticultura, riego, gana-
dería, hotelería, etc.) modificaron profundamente la geografía econó-
mica del país e introdujeron la noción de región 3 .
1
El autor ha sostenido en varias oportunidades que la política regional en Chile, que data desde
mediados de la década de los sesenta, representa un clásico ejemplo de una política "weberiana",
puesta en manos del Estado por la tecnocracia entrenada en la época en "ciencia regional" e
incrustada en el corazón del Estado (ODEPLAN).
2
Bulnes L., " La regionalización y sus antecedentes jurídicos" en La regionalización. Editorial
Jurídica de Chile, 1988, Santiago de Chile
3
Hay que recordar el monumental trabajo de la CORFO (1950) "Geografía económica de Chile" en
donde_se proponen cuatro grandes macroregiones geoeconómicas.
184
Posteriormente sería otro terremoto, el de 1960, esta vez acompaña-

do también de devastadores maremotos, la fuerza impulsora de las po-
líticas regionales. En efecto, el gobierno de la época reestructura el
Ministerio de Economía abriéndolo al Fomento y a la Reconstrucción
de las nueve provincias afectadas y entrega nuevas responsabilidades a
la CORFO en materia de desarrollo provincial al hacer de esta institu-
ción la Secretaría Técnica de los nuevos Comités Provinciales de Desa-
rrollo cuyo propósito era "...equilibrar el desarrollo económico del país,
eliminar los focos de centralismo, la concentración productiva y el cre-
cimiento dispar de las diversas regiones del país" (énfasis del autor).
Precisamente para alimentar el trabajo de estos Comités, la CORFO
celebra un amplio convenio de cooperación con la Universidad de Chi-
le para la preparación de estudios regionales4 que constituyeron un se-
millero para estudios posteriores en la ODEPLAN y sirvieron para adies-
trar a un pequeño núcleo de profesionales.
A mediados de los años sesenta el gobierno Frei Montalva da un

paso decisivo al crear la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN)
absorbiendo tareas de la CORFO y también a su personal al cual se
agrega una pléyade de jóvenes tecnócratas que harían, con asistencia
externa del mayor nivel, de la planificación regional la función más
relevante y de mayor impacto del nuevo organismo. El gobierno si-
guiente busca introducir una cambio radical, ideológicamente funda-
do, en la cuestión regional, cambio que se verá frustrado por razones de
sobra conocidas.
El gobierno militar, de una manera que pudiese considerarse como

paradojal, da un enorme impulso, no a la planificación regional como
tal, sino a la sustancia de la cuestión: la organización política, adminis-
trativa, social, y financiera de las regiones mediante los Decretos Leyes
573 y 575 del año 1974 5 .
El gobierno militar hizo suyo un discurso muy descentralizador (cier-

tamente una contradicción en sí misma) y por otro lado, su estrategia
económica creó dos nuevos actores sociales en el país que asumieron
como suyo el discurso descentralista y regionalista, los nuevos empre-
sarios ligados a los negocios de exportación de recursos naturales (dis-
persos en el territorio) y los nuevos académicos de las recién creadas
universidades regionales. Más allá de una clara inclinación política de
derecha observable en ambos casos, es fácil entender las razones que
4
Particularmente relevante fue la serie de estudios sobre la "Región VAC" (Valparaíso, Aconcagua,
Coquimbo) realizados por profesores de la Escuela de Economía de la Universidad de Chile en
Valparaíso.
5
Un completo análisis sustantivo de la acción "regionalista" del gobierno militar se encuentra en:
Boisier S. "La vocación regionalista del Gobierno Militar", Revista EURE, tt 77, Mayo 2000, P.
Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile
1 8 5
los empujan a abanderizarse con la descentralización y con la

regionalización.
Surge así el germen de una demanda social por descentralización

desde la sociedad civil, algo inédito en el país.
El nuevo escenario creado por el plebiscito de 1988 espolea a los

técnicos de la oposición para afinar propuestas que pudiesen servir de
plataforma electoral y de gobierno a la coalición opositora y por prime-
ra vez, la cuestión territorial (regionalización, descentralización, desa-
rrollo en el territorio) ocupa un lugar importante en el discurso político
en construcción. Naturalmente, ello obliga a su vez a la coalición
oficialista a hacer lo mismo y quizás si ello ayude a explicar el hecho
de que el candidato Patricio Aylwin cierre su campaña en Concepción
con una frase que será una verdadera divisoria de aguas en esta mate-
ria: "El desarrollo regional es un proyecto regional", frase preñada de
promesas de un desarrollo pensado y ejecutado por las propias regiones.
Lo que sigue es una historia conocida. El gobierno democrático baja

el perfil de la cuestión regional a favor de una reforma democratizadora
municipal. La oposición de derecha, actuando con una lógica política
impecable en su inteligencia, se "apodera" del tema regional 6 , obli-
gando finalmente al gobierno a presentar el proyecto que se transforma-
ría en la LOCGAR.
Las aprehensiones del propio Presidente, antiguo Profesor de Dere-

cho Administrativo, quedaron bien reflejadas en el mismo mensaje al
Parlamento, en el que expresa que la ley "nos lleva a térra ignota".
LA L O C G A R : UNA VERSIÓN REFINADA DEL CUENTO DE LA

LECHUZA 7 .
La cultura chilena (si es que existe tal cosa) ha generado un ser

colectivo de carácter triste, quejumbroso, apagado, "achicadito" 8 , poco
6
Siempre es interesante recordar que en Italia, a partir de 1947, se dio una situación similar, sólo
que allá la bandera regionalista la tomó el PC, ante el "olvido" demócratacristiano (en el gobierno
de posguerra) de dictar una ley de regionalización de acuerdo a la Constitución.
7
Don Otto deseaba a toda costa tener un loro para enseñarle a hablar. Entró a una pajarería y pidió
al dependiente un loro. El dependiente captó de inmediato a este bávaro ingenuo y aprovechó
para venderle una lechuza, que no había tenido salida. Don Otto se llevó a su loro/lechuza y un
par de semanas después se encontró con su compadre Fritz, el cual le preguntó: ¿Otto, ya habla
tu loro? A lo cual su compatriota respondió: bueno, hablar, hablar, no, pero presta mucha atención
a las lecciones!! Estos personajes pertenecen al folklore humorístico del país (una reacción a la
tristeza colectiva).
' Hay que recordar un famoso discurso de Eduardo Freí Montalva, durante su primera campaña
presidencial en el que se refirió al "alma nacional" comparándola con la argentina y para ello dijo
que los argentinos tenían una famosa revista con el título de "Rico Tipo" y que nosotros, los
chilenos, los habíamos imitado con otra revista humorística, la que se llamó "Pobre Diablo".
Sobran Jos comentarios.
1 8 6
asertivo y abusivo del circunloquio en el hablar y profundamente de-

pendiente del alter, del otro, que sociológicamente fue el padre-patrón
de la hacienda y después del intenso y relativamente rápido proceso de
urbanización y migración rural-urbana, se transformó en el padre-Esta-
do, llevando al m u n d o urbano/industrial la mentalidad del inquilino.
¿Queremos realmente la descentralización?
Este autor, c o m o muchos otros ensayistas más importantes, sostiene

que la cultura chilena es profundamente centralista y hay muchas y
valederas razones para explicarlo 9 . La cultura no se cambia mediante
una ley y lo que se hace en nuestro país, para dejar a todos satisfechos,
es dar un nombre, a algo, a procesos, a decisiones, a instituciones,
nombre que sugiere un ideal totalmente distinto de la realidad. Llama-
mos "loro" a una vulgar lechuza como en el cuento alemán, " d i v o r c i o "
a una farsa inmoral de disolución del vínculo matrimonial, pero en la
que todos están de acuerdo, "democracia" a una modalidad de convi-
vencia política llena de enclaves autoritarios y en un pasado no muy
lejano, "salmón" a un modesto jurel etiquetado en plena falsedad. So-
mos, como colectivo, campeones mundiales en esconder nuestros de-
fectos y nuestros problemas debajo de la alfombra. La cuestión es que
tan acomodaticio edificio se derrumba rápidamente cuando alguien, un
individuo o un grupo, comienza a levantar la alfombra y deja en desnu-
do la realidad.
Este proceso, una verdadera catarsis colectiva, c o m e n z ó hace un

par de años al amparo de la transición y de sus aires libertarios. Enton-
ces, con horror descubrimos que, lejos de la sociedad más o menos
perfecta que habíamos construido para el imaginario colectivo, Chile
contiene una sociedad enferma, una sociedad profundamente desigual
e injusta, machista, racista, xenófoba, violenta en la i n t i m i d a d hogare-
ña, sexualmente abusadora (de los menores en p r i m e r í s i m o lugar),
retrógada, autoritaria de siempre, temerosa de la innovación y así des-
tinada inexorablemente a quedar en el andén de la historia, viendo
pasar a toda velocidad el tren del progreso y de la modernización.
Y parte de estas características culturales se reflejan palmariamente

en la LOCGAR.
® Véase Boisier S. " Chile Siglo XXI: ¿Descentralización del Estado o descentralización de la
sociedad?" en MIDEPLAN, MINTER, SUBDERE, PNUD: Reflexión y análisis sobre el proceso de
descentralización en Chile . 1998, Santiago de Chile.
El General Pinochet, en sus tiempos de poder omnímodo, solía de-

cir: "La administración se descentraliza; el poder jamás", una frase
ominosa cuando se la decodifica adecuadamente. Pinochet no sólo
verbal izaba su personal vocación autoritaria (si fuese sólo eso no se
justificaría citar ahora); a través de ella expresaba en toda su dimensión
la doctrina militar del poder, totalmente legítima en sí misma (no se
ganan guerras si cada capitán o sargento es libre de tomar sus propias
decisiones) e igual a su homologa de la Iglesia Católica, por lo demás.
Pero lo peor es concluir que Pinochet se hacía vocero de la cultura
política y administrativa chilena, que predica exactamente lo mismo.
Pruebas al canto.
Para comenzar hay que referirse al Ministro Diego Portales, conside-

rado el factótum de la consolidación del Estado chileno en la tercera
década del Siglo XIX, quien decía, en una carta a su amigo y socio
J.M.Cea: "Un gobierno fuerte, centralizador, cuyos hombres sean ver-
daderos modelos de virtud y patriotismo y así enderezar a los ciudada-
nos por el camino del orden y las virtudes. Cuando se hayan moraliza-
do, venga el gobierno completamente liberal, libre y lleno de ideales,
donde tengan parte todos los ciudadanos. Esto es lo que yo pienso y
todo hombre de mediano criterio pensará igual". Obsérvese, un gobier-
no fuerte y centralizador...
El mismo Ministro escribe de su puño y letra el artículo de la

Constitución de 1833 (reproducido idénticamente en todas las versiones
posteriores) que define a los Intendentes (creación de la Corona en el
Siglo XVIII) como agentes naturales e inmediatos del Presidente de la
República. Así se va m o d e l a n d o el r é g i m e n p o l í t i c o u n i t a r i o ,
presidencialista al extremo, de Chile.
C o m o es de sobra conocido, la Constitución de 1925 estableció la

existencia de las Asambleas Provinciales, pero, c o m o lo anota Luz
Bulnes (op.cit., 7): "...la Constitución quedó en esta parte como una
simple expresión programática, porque no se dictó la ley que viniera a
establecer la organización de las Asambleas Provinciales...".
La descentralización administrativa se pretendió alcanzar a través

de la creación de estas asambleas, pero "dado el temor de los constitu-
yentes ante todo lo que significara un debilitamiento del poder central,
se remitieron a la ley para los efectos de establecer su organización y
atribuciones. Esta ley sin embargo, nunca se dictó" (Bulnes; op. cit., 7).
En 1927 el gobierno del General Carlos Ibáñez intentó llevar a cabo

una descentralización administrativa con el propósito de reorganizar la
1 8 8
división territorial atendiendo a características regionales y conformar

unidades más vastas que permitiesen una mejor administración y el
desarrollo de la cultura y el progreso.
La intención del proyecto era más que nada fiscal y no había una
preocupación por el desarrollo de las fuerzas regionales de ningún tipo
y, de acuerdo a Villalobos 1 0 , bien se comprende que fuere así en un
gobierno obsesionado por el autoritarismo, derivado después en dicta-
dura.
Las acciones tomadas por los gobiernos de Jorge Alessandri y Eduar-

do Frei, reseñadas más atrás, contenían un germen de descentraliza-
ción, pero sus objetivos eran otros y además, los propios conceptos teó-
ricos eran escasamente entendidos y menos, difundidos.
El gobierno dictatorial de Pinochet intentó, seriamente, ir hacia la

descentralización real del país, sin percatarse inicialmente de la insu-
perable contradicción lógica entre autoritarismo (no importa si de dere-
cha o de izquierda) y descentralización, cuando ésta se entiende como
un proceso político que abre espacios a la disputa política a través de la
cual sectores no "oficialistas" pueden copar tales espacios. ¿Qué dicta-
dura permitiría esto? Por ello, el proyecto amplio de descentralización
llegó a "punta de rieles" más temprano que tarde y de ahí que el Gene-
ral Matthei dijese al diario El Mercurio en 1984 que "la regionalización
estaba estancada" 11 .
El proyecto se acomodó entonces a la "doctrina"...¿de quién?... ¿de

Pinochet?, ¿de las Fuerzas Armadas?, o como se sostiene acá, de la
cultura política chilena.
La CONARA sostuvo entonces ya en 1976 12 : " En cada región se

establece una nueva institucionalidad homogénea y equivalente, basa-
da en el principio de la desconcentración del poder y la descentraliza-
ción administrativa, debidamente integrada al sistema nacional de pla-
nificación y al proceso de toma de decisiones" (énfasis del autor).
El Presidente Patricio Aylwin en el discurso que pronunciara en Con-

cepción (05/11/92) con motivo de la promulgación de la LOCGAR
señaló textualmente: "...El gobierno regional sigue residiendo en el In-
tendente, puesto que Chile es un Estado unitario, pero la administración
10
Villalobos S., "Conformación histórica del centralismo", en W.AA., La regionalización. Editorial
Jurídica de Chile/Editorial Andrés Bello, 1988, Santiago de Chile
11
El General Matthei no estaba en la Junta Militar para hacer filigranas intelectuales, de manera
que para él "regionalización" y "descentralización" eran una y la misma cosa.
12
CONARA: Chile hacia un nuevo destino: Documento # 2, 1976, Santiago de Chile
1 8 9
de la región se ejerce por el Intendente en conjunto con el Consejo

Regional".
Hay que observar cuidadosamente la fina distinción que el Presiden-

te—un experto en la materia—hacía entre gobierno y administración.
el primero no sujeto de descentralización, sólo de desconcentración, en
tanto que la segunda sí, descentralizada.
Durante toda la década de los años noventa, los varios intentos de

poner en discusión, en la opinión pública y en el Parlamento, una modi-
ficación a la LOCGAR que permitiese—a lo menos—la elección direc-
ta de los Consejeros Regionales, encontró una sólida, a veces explícita
y a veces implícita oposición de una suerte de "bancada transversal",
de parlamentarios de gobierno y de oposición que se han opuesto a tal
reforma. ¿La razón? No otra que el mezquino cálculo electoral que
podría mostrar que algunos Consejeros fuesen elegidos con más votos
que los parlamentarios de esa región.
Definitivamente se puede decir que la clase política chilena jamás

ha estado a favor de la descentralización política, es decir, del poder 1 3 .
No obstante, un lector poco prevenido se podría dejar "encantar",

como en la tradición náutica de los cantos de sirena, por los discursos
oficiales, siempre pletóricos de promesas. Como ejemplo de ello se
puede leer la publicación del Gobierno de Chile que da cuenta de las
deliberaciones y promesas del Congreso de la Descentralización, reali-
zado en Concepción el 7 y 8 de Junio de 2001. Pero "obras son amores
y no buenas razones". Más de 18 meses después ninguna de las prome-
sas ha llegado al Parlamento.14
GOBIERNOS QUE NO GOBIERNAN Y REGIONES QUE N O PUEDEN

DESARROLLARSE
En esta sección se mostrará que la principal debilidad de la LOCGAR,

de evidente repercusión en el propio desarrollo de las regiones, reside
13
Por supuesto, ello no excluye posturas personales.
14
Si bien, de acuerdo a fuentes del Congreso, el 23 de enero de 2003 habría ingresado al
Parlamento el Mensaje t 361-348 del Presidente de la República mediante el cual se inicia
un proyecto de ley modificatorio de la LOCGAR, y al momento de escribir estas líneas
(comienzos de Marzo de 2003) se ha producido un ajuste en el Gabinete Ministerial y el
Presidente ha designado, entre otros, a un nuevo Ministro de Planificación y Cooperación.
Independientemente de los méritos tanto del actual Ministro como de todos sus predecesores
en la década pasada, hay que recordar que ninguno de ellos recibió o asumió como su tarea
central el desarrollo regional del país.
190
en ser la expresión jurídica de la tradición y de la cultura política y

administrativa chilena, que no admite la descentralización del poder.
Si bien para juristas y constitucionalistas, las diferentes acepciones

del concepto de gobierno pueden ser claras, esto dista de ser así para el
grueso público.
En el ámbito del Estado, gobierno significa, en su acepción más

simple, gobierno interior, una función que en el caso en comento se
remite a cuatro temáticas y responsabilidades:
a) Orden público y seguridad ciudadana, cuestión que implica velar
porque en el territorio en cuestión se respete la tranquilidad, el or-
den público y resguardo de personas y bienes, para lo cual la autori-
dad podrá requerir el auxilio de la fuerza pública, siempre en confor-
midad a la ley;
b) Coordinación, fiscalización o supervigilancia de los Servicios Públi-
cos, cuestión que se vincula a la permanente información al Presi-
dente de la República acerca del desempeño de Gobernadores y
jefes regionales de los organismos públicos ubicados en el territorio,
al conocimiento y resolución de los recursos administrativos enta-
blados en contra de resoluciones de los Gobernadores, a la presenta-
ción de denuncias o requerimientos judiciales, a la posibilidad de
proponer la remoción de Secretarios Regionales y, especialmente, a
proponer al Presidente de la República las ternas para la designa-
ción de estos Secretarios;
c) Prevención y atención de desastres, en el sentido de adoptar las
medidas necesarias para prevenir o enfrentar situaciones de emer-
gencia o de desastre;
d) Extranjería, es decir, aplicar administrativamente las disposiciones
de la Ley de Extranjería, supervisar la adecuada administración de
los complejos fronterizos, etc.
Como puede apreciarse se trata de funciones que, sin dejar de tener

importancia intrínseca, en buena medida podrían incluirse como parte
de la f u n c i ó n a d m i n i s t r a t i v a . Esta f u n c i ó n , de a c u e r d o al
constitucionalista Cea Egaña 15 , consiste en satisfacer, de manera regu-
lar y continua, las necesidades de la c o m u n i d a d a través de los servi-
cios públicos y demás organismos creados por la ley para tal objeto.
El concepto de gobierno, siempre en el ámbito del Estado, tiene una

segunda lectura, esencialmente politológica, que en términos genera-
15
Cea Egaña J.L., El sistema constitucional de Chile. Síntesis crítica Facultad de Ciencias Jurídicas
y Sociales, Universidad Austral de Chile, 1999, Valdivia, Chile
191
les significa ejercer el poder 16 permanentemente, tomar decisiones de

alcance colectivo, imponer la autoridad, representar el bien común o el
interés general, establecer rumbos y objetivos; significa en definitiva
una capacidad para construir y ejecutar proyectos de futuro.
Cea Egaña sostiene que hacer gobierno en un territorio o región es

ejercer las tres funciones de gobierno, a saber:
a) La función política y ejecutiva
b) La función normativa, judicial y de control
c) La función administrativa
Hay que agregar, en el contexto del tema que nos ocupa, que la
función ejecutiva y política se expresa en una región en la capacidad
para establecer y ejecutar en ella modelos de crecimiento y de desa-
rrollo propios, únicos y diferentes de los modelos que se construyen a
nivel nacional.
Naturalmente que ello supone la posibilidad de un conflicto político

con la Nación que sólo puede resolverse democráticamente si la región
dispone de un poder político que le permita negociar con la Nación una
solución distinta de una suma cero y lo anterior supone a su vez, la
existencia de una sociedad regional consensual y autoreferida a su pro-
pio territorio. Como en Chile esto no existe en la enorme mayoría de los
casos, se cierra circularmente el razonamiento al sostener que la princi-
pal tarea política de un gobierno regional que efectivamente gobierne
es contribuir decisivamente a la construcción de tal sociedad.17
¿Cómo podría realizarse este ideal si el art. 16 de la LOCGAR seña-

la textualmente como una función del Gobierno Regional: "Elaborar y
aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región, así
como su proyecto de presupuesto, los que deberán ajustarse a la políti-
ca nacional de desarrollo y al presupuesto nacional (énfasis del autor)"?
¿Qué quiso decir el legislador con la palabra "ajustar"? 18 . La vaguedad
de la idea expresada en el art. 16 permitiría, legítimamente, sostener
que en Chile las propuestas regionales de desarrollo (estrategias o pla-
nes) tendrían que ser reducciones miméticas a la escala regional de la
política nacional de desarrollo. Y en un sentido no menor, es así.
" Entendido como el control asimétrico de un recurso socialmente escaso.

" Siempre es instructivo, para vencer el escepticismo, estudiar el caso del desarrollo histórico de
la Provincia del Neuquén en Argentina
18
Según el Diccionario de la Real Academia Española "ajustar" es " Conformar, acomodar una cosa
a otra, de suerte que no haya discrepancia entre ellas" (acepción 2).
192
¿De qué política nacional se habla en el artículo en cuestión? ¿De la

política económica global del país?, ¿De la política nacional de desa-
rrollo regional, inexistente?
Preciso es reconocer que la literalidad de los textos legales no per-

mite hacer gobierno en las regiones, si por gobierno se entiende la fun-
ción ejecutiva y política. Tampoco se trata de llevar las cuestiones a un
extremo terminando por entender que en todas las regiones las respecti-
vas propuestas de desarrollo deberían ser diferentes a su contrapartida
nacional, pero, ¿por qué un proyecto de desarrollo de la Región de la
Araucanía no podría basarse en el reconocimiento profundo de las dife-
rencias estructurales (étnicas, culturales, económicas y de otra especie)
entre la Región y Chile? ¿Por qué un proyecto de la Región de Aysén no
p o d r í a basarse en un e c o l o g i s m o r a c i o n a l , en un d e s a r r o l l o
ambientalmente sustentable, de difícil implementación en el país como
un todo? Y si no se puede hacer gobierno en las regiones, no se entiende
cómo éstas podrían desarrollarse, en una interpretación contemporánea
del concepto.
Hacer gobierno en las regiones debiera ser una forma simbólica de

luchar en contra de la manía homogeneizadora de nuestra cultura, que
no ha respetado ni respeta la variedad y el valor intrínseco de ella para
efectos de un verdadero desarrollo. Hacer gobierno regional debiera ser
una forma de asumir nuestra diversidad interna como país, cosa que es
a la luz de la contemporaneidad, un activo y no un pasivo.
La Constitución de 1980 establecía que el gobierno y administra-

ción superior de cada región residía en un intendente que sería de la
exclusiva confianza del Presidente de la República. La Constitución
Reformada separó ambas funciones estableciendo una fórmula de dudo-
sa claridad al estipular que el gobierno de cada región reside en un
intendente que será de la exclusiva confianza del Presidente de la Re-
pública, pero que la administración superior de cada región "radicará
en un Gobierno Regional que tendrá por objeto el desarrollo social,
cultural y económico de la región". Dicho Gobierno Regional estará
constituido por el Intendente y el Consejo Regional. Es una fórmula
confusa.
Según la historia fidedigna 19 , el criterio dominante en el Parlamento

fue el de que la función de gobierno implica la potestad de tomar deci-
siones y es, por tanto, una facultad de imperio. Es comprensiva, tam-
19
Ver el texto de Salvador Mohor y Paulino Varas: Reforma regional, provincial y municipal
Editorial Jurídica de Chile, 1992, Santiago de Chile
193
DESARROLLO RECIONAL: BALANCE DE U N A DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES
bién, de todo cuanto tienda a la preservación del orden público y la

conservación de la seguridad interna y externa. Finalmente, es caracte-
rística de la potestad gubernativa la de poder adoptar resoluciones dis-
crecionales.
Se mezcla, en nuestra opinión, en la consideración anterior, el con-

cepto simple de gobierno interior c o n el concepto c o m p l e j o y
politológico de gobierno, a secas, si se puede decir.
A su turno, la función administrativa supone un conjunto de atribu-

ciones que se orientan, más bien, a la aplicación de las normas legales
y decretales para la consecución de los objetivos del poder público en
materia de desarrollo y funcionamiento de los servicios públicos. Ahora
se mezcla una cuestión de mera administración (aplicación de normas...)
con una cuestión de gobierno, en tanto se tienda, como es la tendencia
actual en todo el mundo, a ligar estrechamente el hacer gobierno con
alcanzar el desarrollo mismo. Si el Papa Paulo Sexto decía que "la paz
es el nuevo nombre del desarrollo", sería legítimo parafrasearlo dicien-
do ahora "el desarrollo es el nuevo nombre del gobierno".
De acuerdo a Cea Egaña (op.cit.), el Intendente regional sirve, si-

multáneamente tres funciones genéricas (no solamente dos como es
usualmente comentado), las cuales resultan, a menudo, en la práctica,
incompatibles o conflictivas entre sí: a) Órgano Ejecutivo. Como tal, le
corresponde al Intendente, entre otras atribuciones, formular políticas
de desarrollo de la región, siempre en sujeción a las restricciones ya
comentadas; b) Presidente del Consejo Regional. En tal carácter el In-
tendente lo dirige con derecho a voz, y en caso de empate, tiene voto
dirimente; c) Representante del Primer Mandatario. Cuando actúa en
tal investidura, le corresponde la coordinación, supervigilancia o fisca-
lización de los servicios públicos creados por ley. No se trata ya de una
suerte de Dios Jano, sino de un monstruo de tres cabezas; preciso es
felicitar a aquellos intendentes que dejan el cargo sin sufrir de una
esquizofrenia aguda.
La cuestión de la forma cómo se genera el Intendente ha sido un

permanente asunto de debate, principalmente entre quienes sostienen
que su designación por el Presidente de la República es de la esencia
del régimen unitario y los que postulan una posición favorable a su
elección popular. El fantasma del federalismo subyace en la discusión.
A pesar de ello la demanda por modificar el mecanismo y abrir la puer-
ta a una elección popular de la autoridad política regional (con el nom-
bre, por ejemplo, de Presidente dé la Región) ha ganado posiciones,
con la posibilidad de crear, de paso, una estructura similar a la france-
sa, esto es, con dos figuras al frente de la región: una emanada de la
1 9 4
voluntad popular, y otra designada representando al Estado.
Rastreando la discusión en torno a este tema, sorprenden algunas

opiniones que dan cuenta de cuán ajena a la mentalidad y a la cultura
nacional es el tópico de la descentralización política.
Por ejemplo, uno de los Senadores más ilustrados (y progresista) y

ciertamente partidario en general de un avance descentralizador, soste-
nía en una reunión académica lo siguiente:
"Respecto a la posible elección del Intendente, yo creo que eso nos

trae un problema bastante difícil. Aún cuando pudiera pensarse que es
una medida positiva, producto de la mayor representatividad que le
otorga, resulta muy difícil que un Gobierno central, que gobierna todo
el país, en un Estado unitario, decida de buenas a primeras pasar una
parte sustantiva del territorio a un gobierno de oposición. Eso, en forma
absoluta, no existe en ningún país del mundo, pues significaría en la
práctica que grandes regiones del país estarían gobernados por la oposi-
ción, cualquiera que sea el Gobierno que esté en Santiago"20 (énfasis
del autor).
Por cierto o l v i d ó el Senador que el peligro que él ve (¿peligro o

inconveniencia?) es una situación común en Francia y España y por
esos lados no causa mayor preocupación que varias regiones hayan
estado gobernadas por políticos de oposición, como por ejemplo, Fraga
en Galicia, durante el período del PSOE a cargo del gobierno nacional.
Lo mismo sucedía en Francia durante el gobierno socialista en que al-
gunas de las más importantes regiones estaban en manos de la derecha.
De otro modo, ¿cómo se entiende el juego democrático?
Sin necesidad de atravesar el charco, Colombia es constitucional-

mente un Estado social de derecho, organizado en forma de República
u n i t a r i a , d e s c e n t r a l i z a d a , c o n a u t o n o m í a de sus e n t i d a d e s
territoriales,....en tanto que el art. 303 de la Constitución establece que
los Gobernadores de cada departamento serán elegidos y al mismo tiempo
serán agentes del Presidente de la República, que los puede remover
bajo determinadas circunstancias (énfasis del autor).
Conforme a otra de nuestras características culturales, la discusión

en Chile tiende a ser maniqueísta: unitarismo a ultranza o federalismo
ineludible.
20
Viera-Callo J-A., "Política y regionalización", en Instituciones y actores del desarrollo territo-
rial en el marco de la globalización. ILPES/Universidad del Bío-Bío, 1999 (p. 382/383), Concep-
ción, Chile
195
En relación al Consejo Regional, el texto original del artículo 102 de

la Constitución dejaba al arbitrio de la ley la forma su elección. El texto
emanado del Primer Informe de las Comisiones Unidas del Senado optó
sin embargo por el sufragio popular; no obstante, el Segundo Informe
vuelve a entregar a la ley orgánica la forma en que serán elegidos los
Consejeros Regionales, cuestión que terminó, como es sabido, en una
fórmula híbrida que no satisface a nadie.
De todos los órganos creados por la LOCGAR, el más criticado, des-

de adentro y desde afuera, es el Consejo Regional, por su generación
indirecta, por sus atribuciones, por el nivel de sus componentes, por el
producto de su accionar, por la poca relación entre las resoluciones del
Consejo y las propuestas oficiales de desarrollo y, finalmente,....por la
escasísima presencia femenina, que apenas llega al ocho por ciento de
los miembros 21 .
¿Se puede concebir un proceso real de descentralización sin recur-

sos financieros propios? Parece difícil.
El Capítulo V de la LOCGAR se ocupa del patrimonio y del sistema

presupuestario regionales. El patrimonio del gobierno regional está con-
figurado por nueve partidas de entre las cuales, y de lejos, la alícuota
del FNDR es la más importante. Ya se sabe, por supuesto, que el FNDR
se transformó, en medio de los avatares de la crisis macroeconómica de
comienzos de los años ochenta, en un fondo de carácter social (de
combate a la pobreza) y perdió su orientación inicial de ser un meca-
nismo de financiamiento de proyectos de crecimiento productivo eco-
nómico regional.
Actualmente, el gobierno sostiene que cerca de un 50 % de la inver-

sión pública es "decidida" por los gobiernos regionales y este guarismo
se muestra como una prueba palpable de la descentralización. Habría
que decir: sí y no. Es efectivo que en una década se pasó de un nivel
cero en esta materia a uno que se acerca a la mitad, y ello no es poca
cosa; sin embargo, hay que tener presente las magnitudes absolutas
involucradas, porque si la inversión pública representa a comienzos del
Siglo XXI algo así como el 18 % de la inversión nacional, esto significa
que las regiones "deciden" (cuestión que hay que calificar, de todos
modos) un 9 % de la inversión nacional. Si se hace un ejercicio trivial,
21
Uno de los pocos análisis sobre los Consejos se debe al sociólogo Fernando Marinovic. Este
trabajo aparece publicado bajo los nombres de L. Lira y F. Marinovic con el título de "Estructuras
participativas y descentralización: el caso de los Consejos Regionales en Chile" en ILPES/
Universidad del Bío-Bío, Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la
globalización. 1999, Concepción, Chile.
196
pero ilustrativo, ello equivaldría a que cada región "decide" sobre un

0,7 % de la inversión nacional, en promedio (cosa que por supuesto es
diferente de la realidad). ¿Cuál es la equivalencia absoluta de ello?
Probablemente esto arroje un guarismo no alejado de, digamos, US $ 60
millones por año. Ya que se ha utilizado la moneda norteamericana, no
resulta i m p r o p i o exclamar: ¡peanuts!, para referirse a este monto desde
el punto de vista de las necesidades de cada región.
A ú n sosteniendo con fuerza la tesis de que el desarrollo depende

mucho más de una variedad de recursos intangibles 22 que de recursos
materiales (como la inversión), no se puede llevar el argumento a un
extremo, ya que la base material siempre será necesaria como basa-
mento de procesos más sutiles y en tal caso la parquedad real de los
montos de inversión sobre los cuales los gobiernos regionales tienen
capacidad de "decisión" constituye una traba al desarrollo. Ello resulta
congruente, necesariamente, con el tipo de proyecto que aparecerá
finalmente c o m o destinatario de los recursos del FNDR, principalmente
proyectos de pequeña escala de carácter social, destinados a cubrir
carencias más que al fomento.
LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA L O C G A R DESPUÉS DE DIEZ AÑOS!

" e p u r SI m u o v e "
La frase dicha entre dientes por Galileo Galilei al salir de la sala del
tribunal en donde debió abjurar de su teoría cosmológica es perfecta-
mente aplicable al proceso de descentralización chileno, motorizado
en la última década por la LOCGAR. Se puede tener reservas, aprehen-
siones, críticas, a su alcance y velocidad, pero hay un hecho central: se
avanza.
La constatación de esta afirmación es muy simple: se discute ahora

si la autoridad política regional debe ser desdoblada en dos figuras,
para aumentar la legitimidad política de ella y mantener al mismo tiempo
la férrea n o c i ó n de un unitarismo presidencialista; se plantea directa-
mente la elección popular de los Consejeros; se reclama una mayor
autonomía financiera de las regiones; se demanda una flexibilización
de la propia regionalización para dar cabida a importantes reivindica-
ciones territoriales (Arica, Valdivia, y...¿quién sabe qué otras?); se intro-
ducen, o se trata de hacerlo, nuevas responsabilidades en el ámbito de
los gobiernos regionales, por ejemplo, tratando de mejorar su capaci-
22
Véase S. Boisier: "Territorial Development and the Construction of Synergetic Capital: A Contri-
bution ta the Discussion on the Intangibility of Development", A. Kumssa and Terry C. McGee:
Globalization and the New Regional Development. Greenwood Press, 2001, Westport, Conn. and
London.
1 9 7
dad de insertar mejor a su región en la globalización y en los tratados

firmados por Chile con la Unión Europea, con los EE.UU, y con Corea.
También algunas agencias del gobierno central tratan de mejorar la
acción de los gobiernos regionales en el campo de la ciencia y de la
tecnología, por la vía de modernizar la relación Gobiernos Regionales/
Universidades Regionales.
Nada de esto hubiese sido concebible en 1990. Hay que sopesar

estas cuestiones a la luz de la ya tantas veces mencionada cultura
política y administrativa centralista del país, no por mencionada menos
importante, y en ese marco hay que concordar que el avance es
importantísimo y que genera más y más demandas.
Y el gobierno reacciona de una manera u otra a estas demandas.
La propuesta de reforma más conocida planteada por el Gobierno

incluye: 1) la elección directa mediante sufragio universal de los Con-
sejeros Regionales; 2) la elección del Presidente del Consejo Regional
de entre sus pares; 3) el fortalecimiento del Ejecutivo del Gobierno
Regional; 4) el fortalecimiento del Intendente como autoridad de la
administración pública desconcentrada; 5) el fortalecimiento de la par-
ticipación de la ciudadanía; 6) la creación de Servicios Públicos Regio-
nales; 7) la flexibilización de la división político-administrativa del país;
8) la creación de un sistema de administración y financiamiento para
las áreas metropolitanas; 9) la formulación y aplicación de una política
nacional de territorios especiales. Como se puede apreciar, no se trata
de un listado menor y si bien algunas carencias son obvias, no es éste el
momento para tratarlas.
Últimamente se ha agregado la posibilidad de establecer una suerte

de "gerente" o de "administrador" regional, figura análoga a la estable-
cida en los municipios de más de 100.000 habitantes y esta propuesta,
si bien pensada, no sería una cuestión menor, si permitiese separar las
funciones de administración (de corto plazo) de las de gobierno (de
largo plazo) en el accionar de los gobiernos regionales 23 .
Como se sabe a lo largo y ancho del país, este tipo de reforma no

encontrará un camino de rosas en el Parlamento y ello ayuda a explicar
q u e su e n v í o a d i c h o c u e r p o l e g i s l a t i v o se haya p o s p u e s t o
sistemáticamente. Así como se ha formado una bancada transversal de
parlamentarios (Senadores y Diputados) que apoyan decididamente los
avances en la materia, también ha surgido una ominosa bancada trans-
23
El texto del Mensaje t 361-348 enviado en Enero pasado al Congreso no define para nada las
funciones del "Administrador".
198
versal opuesta a, por lo menos, las modificaciones de más n o t o r i o corte

político.
Las reformas buscan profundizar la desconcentración del sector pú-

blico y empujar cautelosamente la descentralización. C o m o resumen,
en materia de descentralización política se busca establecer más clara-
mente dos líneas de gobierno: gobierno interior y g o b i e r n o regional; en
materia de descentralización administrativa se busca establecer dos
líneas de administración: descentralizada y desconcentrada; en mate-
ria territorial se busca flexibilizar el arreglo actual e i n t r o d u c i r plena-
mente el concepto de área metropolitana; en materia de descentraliza-
ción fiscal se busca fortalecer el gasto descentralizado y establecer una
ley de rentas y fuentes de financiamiento regional.
Por otra parte no son menores los logros del proceso en términos
sociológicos. Lo más importante pareciera ser destacar que la puesta en
práctica del mecanismo descentralizador, v e h i c u l i z a d o por la L O C G A R
en buena medida, ha generado un proceso de aprendizaje social, indis-
pensable para pasar de una sociedad centralista a otra descentralizada.
El hecho de tener que discutir en un cuerpo colegiado (admitidos los

reparos a su generación) supuestamente representativo de la sociedad
civil regional (concepto difuso y débil en Chile) prioridades y asigna-
ción de recursos escasos, sin duda que contribuye a fortalecer el débil
tejido social (históricamente reprimido por el Estado central, fuerte y
c e n t r a l i z a d o ) , f a v o r e c e la "accountability" (una c o n d i c i ó n
crecientemente reconocida de una gobernanza adecuada y democráti-
ca), genera y fortalece la noción de "actores sociales" regionales y
mediatiza, en la región, el procesamiento de una serie de demandas
sociales que otrora necesariamente debían procesarse en la capital. Se
radica una mayor responsabilidad en el manejo de los asuntos colecti-
vos en la región. Esto es muy importante. Se avanza, c o n la lentitud
propia de.estos procesos, en la transformación de las regiones en un
sujeto colectivo territorial. ¿Entonces, puede parecer extraño que mu-
chos parlamentarios nacionales tengan recelo de este proceso?
U N HORIZONTE N Í T I D O : C O N D I C I Ó N PARA PROGRESAR
La descentralización, ampliamente entendida, es ahora, en el mar-

co de la globalización, más que una pura demanda política. En efecto,
más allá del gigantismo de ciertos procesos que por ello m i s m o impactan
a la opinión pública, como por ejemplo las fusiones industriales y sobre
todo financieras, la fase actual del capitalismo, el capitalismo tecnoló-
gico, muestra la presencia simultánea de dos procesos contradictorios,
1 9 9
dialécticos: la concentración en actividades para las cuales las econo-

mías de escala son importantes y la segmentación en las que las econo-
mías de la diferenciación son más y más importantes. Cualquier obser-
vador atento percibe que el primero de estos procesos incluye las acti-
vidades más tradicionales, antiguas y rutinarias en tanto que el segundo
se presenta preferentemente en las más modernas, de mayor contenido
de conocimiento.
Pero cualquiera sea el universo del cual se hable, lo cierto, lo

inescapable, es que dada la velocidad de funcionamiento de la socie-
dad actual, no se puede ser competitivo con estructuras decisionales
centralizadas, ya que ellas producen sus efectos desfasados en el tiem-
po, la receta más sencilla para "perder" en el juego competitivo. De
aquí que la descentralización se imponga, primero que nada, como un
requisito de la competencia.
De aquí también la necesidad de extender la práctica descentra-

lizadora más allá del sector público, para llevarla al Estado como un
todo en primer lugar, y a la sociedad en su conjunto en último término.
La aspiración social, política, y técnica, es llegar a un modelo descen-
tralizado de sociedad.
En el caso específico de Chile, el Norte de la descentralización

debe ser el que se acaba de enunciar, pero habrá que avanzar con algo
de parsimonia, ya que la puesta en práctica de la descentralización, en
cualquier parte, está sujeta a una regla de oro: "la descentralización
avanza paso a paso; cualquier paso en falso lleva nuevamente a la
centralización".
Como es obvio, las modificaciones al proceso de generación de

las estructuras políticas y administrativas regionales constituye el punto
de partida, como se reconoce (a veces de los dientes para afuera) tanto
en el Gobierno como en la Oposición. Los Consejeros Regionales de-
ben resultar de una elección popular, la única forma de consolidar a
largo plazo una verdadera carrera política y profesional independiente
de la nominación a través de los partidos políticos (vía Concejales)
como ocurre ahora 24 .
La generación de la autoridad política misma, ya se sabe, por algu-

nos considerada como la entraña misma del unitarismo y por ende into-
cable, deberá, porque no se percibe otra solución más radical, abrirse,
24
Este proceso fue observado por R. Putnam en Italia a lo largo de dos décadas. En la investigación
citada de Marinovic y considerando las dos primeras cohortes de Consejeros, se avizora un
creciente profesionalismo de los Consejeros.
200
por lo menos, para generar un Presidente Regional (Presidente del Con-

sejo) distinto del Intendente, aún cuando fuese necesario posponer su
elección directa para permitir sólo que el Consejo lo elija 25 . Como se
ha dicho con propiedad, se adoptaría el "modelo francés", con un fun-
cionario nominado a cargo de la desconcentración del Estado en la
región y otro electo a cargo de las funciones descentralizadas (la fun-
ción de "gobierno" en primer lugar).
Otra cuestión que merece una discusión hasta ahora no efectua-

da es la estructura orgánica misma del segmento desconcentrado
regionalmente del Estado, esto es, las Secretarías Ministeriales Regio-
nales, q u e c a b a l g a n a h o r c a j a d a s entre sus responsabilidades
desconcentradas, como representante del Ministerio en cuestión en la
región, y descentralizadas, como colaboradoras directas del Intenden-
te.
En o p i n i ó n de este autor, la malla de estas Secretarías se implan-

tó (desde la época de la CONARA) en cada región sin el más mínimo
respeto a la considerable diversidad de las regiones en Chile, y para el
observador es difícil explicarse el papel de un SEREMI de Minería en la
Región de La Araucanía, o de un SEREMI de Agricultura en la Región
de Antofagasta. Difícil en el sentido de que los recursos empleados en
tales cargos (incluyendo su apoyo logístico) serían probablemente más
eficientes si fueran usados en otros cargos inexistentes pero con más
pertinencia a la estructura de la región. También hay que señalar que en
no p o c o s casos u n D i r e c t o r R e g i o n a l de u n Servicio Público
desconcentrado puede, en la práctica, tener m u c h o más poder e in-
fluencia en el sector que el respectivo SEREMI y ello sólo puede dificul-
tar la acción del gobierno; incluso en algunos casos el gerente de una
división de una gran empresa estatal tiene de hecho más poder en el
sector que el SEREMI26.
Esta verdadera manía por la homogeneidad proviene, en mi opi-

nión, del impulso democratizador y modernizador que se inicia con el
Gobierno de Montt, en la mitad del Siglo XIX, al amparo de las ideas
liberales que provenían de Europa. Se confunde, entre nosotros, la de-
mocracia con la igualdad y ésta última con la homogeneidad. Produci-
da esta confusión, que nunca se dio en la cultura anglo-sajona, un Esta-
do fuerte y centralizado era el mejor instrumento para imponer la ho-
mogeneidad y por esta vía alcanzar la igualdad y así llegar a la demo-
25
Y sería perfectamente legítimo en tal caso discutir si esta persona tendría que ser Consejero o no.
26
Quizás si sea el caso del Gerente de la División Chuquicamata de CODELCO en Antofagasta en
relación al SEREMI de Minería de la región. Soy testigo, a comienzos de los noventa, que el
Gerente General de ENACAR, en Concepción, tenía mucho más poder que el SEREMI de Minería.
2 0 1
cracia.27 Camino por lo demás expedito, si ya se contaba con un Estado

centralizado.
¿Por qué no permitir a las regiones definir ellas mismas, en co-

operación con el Gobierno Nacional, la estructura de las Secretarías?
Pero la cuestión principal, la carencia mayor, la necesidad más

importante y también la menos conocida y discutida, que afecta al
quehacer de los "gobiernos" regionales, es de carácter cognitivo.
Como se anticipó en las líneas introductorias, ¿de qué serviría

tener la mejor estructura organizacional en el ámbito de los gobiernos
regionales, si se ocupase en hacer más de lo mismo?
No sólo en el ámbito del desarrollo territorial, sino en cualquiera

de los ámbitos en que se suele ubicar este concepto (internacional o
global, nacional, local, etc.), hacer más de lo mismo sólo puede condu-
cir a marginar una proporción exponencialmente creciente de la pobla-
ción de los beneficios del desarrollo. Una contabilidad generosa mues-
tra que a comienzos del Siglo XXI, sesenta años después de que la idea
de desarrollo se transformase en un concepto de política económica,
apenas alrededor de un 12 % de la población mundial puede conside-
rarse como viviendo en lugares y contextos "desarrollados", a pesar de
la enorme cantidad de recursos gastados. Hoy por hoy, muchos están de
acuerdo en sostener que tanto el concepto mismo de desarrollo fue mal
formulado así como fueron erradas las políticas que pretendieron alcan-
zarlo, y esto último no podía ser de otra manera. En otras palabras y sin
desconocer otros elementos, principalmente políticos, se concluye aho-
ra que detrás de este impresionante fracaso hay una cuestión cognitiva,
un conocimiento precario y errado que no podía conducir a parte algu-
na. Esto ya sería suficiente para decir no más de lo mismo: hay que
agregar además que la sociedad contemporánea entró a una fase o a un
paradigma diferente, llámese la fase del capitalismo tecnológico o el
paradigma de la complejidad y del constructivismo, es decir, las bases
cognitivas y tecnológicas del mundo actual son radicalmente diferen-
tes al pasado. ¡Se necesita un nuevo cuerpo de conocimientos sobre—
entre otras cosas—los procesos sociales y su dinámica!
27
Si se insiste en que democracia es sinónimo de igualdad, habría que calificar cuidadosamente
este concepto. Dudo que alguien sostenga hoy que igualdad, a su turno, es sinónimo de homoge-
neidad.
202
Es imposible desarrollar la región tal o cual si las ideas que confor-

man el modelo mental de quienes diseñan y ponen en ejecución estrate-
gias, políticas, y programas, son las ideas del pasado, si se enmarcan en
el viejo paradigma científico positivista 28 , si se sigue creyendo que el
desarrollo es una etapa superior del crecimiento, que se obtiene de una
manera stepwise. es decir, paso a paso, sumando proyectos.
Por supuesto que no es éste el lugar para desarrollar in extenso

estas ideas; baste decir que, por cierto, realizar obras materiales en una
región es una cuestión muy importante, pero que su real desarrollo de-
pende de factores no materiales, de la sinapsis fuerte entre varios
subsistemas altamente intangibles que conforman el sistema que, fun-
dada o arbitrariamente, denominamos "Región del Bío-Bío" o "Región
del Maule" o cualquiera otra y que todo ello supone "aprender de nue-
vo la lección". Tales subsistemas son, a título de ilustración, el axiológico,
el subliminal, el de acumulación, el organizacional, el procedimental,
y el decisional, y el desarrollo "emerge" a partir de una articulación
sináptica entre ellos y de la introducción de un flujo de energía externa
(sinergia cognitiva).
Si se acepta la tesis anterior, hay que aceptar también una gran

crítica histórica al Estado chileno, no sólo a los gobiernos de turno. Los
distintos gobiernos han actuado en esta materia de una manera semejan-
te y también errada al suponer, implícitamente, que "hacer gobierno en
una región es como hacer gobierno en chico", que no se necesita un
entrenamiento especial para ello, que basta el sentido común y una míni-
ma c o n d i c i ó n política para relacionarse con organizaciones y personas.
De esta manera el Estado jamás tomó en serio la necesidad, qué

solo bajo su impulso puede funcionar, de capacitar, de preparar técnica-
mente a los funcionarios regionales, desde la autoridad política hacia
abajo 2 9 . Desde la aparición sistemática de las políticas regionales du-
rante la administración Frei Montalva hasta hoy, no existe un programa
respaldado por el Estado, de formación de expertos en desarrollo territo-
28
Véase al respecto dos trabajos fundacionales: S.Boisier, ¡Y si el desarrollo fuese una emergencia
sistémica? , en prensa, 2003, y R. D. Utría, El desarrollo de las naciones. Hacia un nuevo
paradigma. Sociedad Colombiana de Economistas, 2002, Bogotá, Colombia.
29
Curiosamente, durante el período dictatorial, cuando prevalecía en el mundo oficial la teoría de
que el desarrollo se obtiene mediante procesos de "incrementalismo disjunto" (una forma elegante
de decir muchos proyectos no necesariamente coordinados) el gobierno se preocupó de entrenar
sistemática y sólidamente a la tecno-burocracia en la las técnicas de preparación y evaluación
de proyectos, mediante el conocido programa ODEPLAN/Universidad Católica.
2 0 3
rial 30 . Los Intendentes y otros funcionarios de los gobiernos regionales

son designados (ahora algunos concursan) sin hacer cuestión de sus ca-
rencias de conocimiento; se cuentan con los dedos de las manos los
SEREMI de Planificación y Coordinación que tienen estudios específi-
cos (normalmente de postítulo o postgrado) sobre el tema general del
desarrollo territorial (el sólo hecho de que existan alrededor del mundo
tales programas da cuenta de que hay algo específico en el campo). Los
Intendentes son designados al inicio mismo del mandato presidencial
sin siquiera "internarlos" por unos días para que algunos expertos les
den a conocer algunas cuestiones que no pertenecen al conocimiento
común.
Es cierto que han aumentado los programas académicos universi-

tarios de postgrado en este campo, los que en conjunto están recibiendo
una cohorte anual de algo así como 200 participantes, pero también
habría que preguntar acerca de la sintonía de sus mallas curriculares
con las nuevas necesidades cognitivas.
Es sorprendente, lamentablemente sorprendente, el desconoci-

miento de esta cuestión cognitiva que se muestra en Chile. Si se revisa,
por ejemplo, el documento emanado del Congreso de la Descentraliza-
ción. efectuado en Concepción en el año 2001 y ya citado, y se exami-
nan las conclusiones y recomendaciones de las varias y diferentes co-
misiones, se observará que sólo la Mesa de Acuerdo Universidades Re-
gionales hace mención a la cuestión del conocimiento pertinente para
gobernar el territorio en la sociedad del conocimiento. No podía ser de
otra manera si se toma nota que dicha mesa estuvo presidida por el Dr.
E. von Baer, en ese momento Rector de la Universidad de la Frontera y
un especialista y vocero del tema regional.
Sólo cuando esto se entienda claramente—y no se crea que ello

significaría transformar a todos los actores regionales en doctores en
filosofía con mención en desarrollo, sólo se trata de socializar las bases
cognitivas de un nuevo paradigma— sólo entonces habrá que plantear
como necesaria la separación orgánica de las tareas de corto plazo
(usualmente de administración) de aquellas de largo plazo (usualmente
de gobierno) en la estructura funcional de los gobiernos regionales, algo
parecido a la idea reciente acerca de un "administrador" regional. Por
tareas de largo plazo entiendo los trabajos sobre prospectiva y previ-
sión, la difusión de conocimiento y la creación de sinergia cognitiva, el
apoyo permanente a la sinapsis, el fortalecimiento e incluso la consoli-
í0
Nos gusta citar y hacer referencias al caso francés, una reminiscencia de nuestra "afrancesada"
cultura decimonónica, pero en este campo rara vez se menciona el programa masivo de califica-
ciónb profesional del funcionalismo territorial en Francia.
i 204
dación de los varios subsistemas mencionados más atrás, la capacidad

creciente de los gobiernos para apoyar la inserción de su propia región
en la globalización, el apoyo al surgimiento y/o consolidación de una
cultura regional amplia, diversa, asentada tanto en la historia como en
el futuro, plena de símbolos y emblemas, generadora de valores singu-
lares y de identidad, en fin, todo aquello que empuja a un territorio,
mero objeto receptivo, a transformarse en un sujeto colectivo, capaz de
soñar y alcanzar su propio futuro. ¿Cuál de las regiones chilenas puede
sostener que está transitando por este camino?
Sólo en tales condiciones la descentralización avanzará desde

su modesto refugio actual en la administración pública hasta el ámbito
de la sociedad en su conjunto. Sólo en tales condiciones "El Chile des-
centralizado que queremos, la estupenda declaración de intenciones
de la SUBDERE31 que fija un escenario para el año 2010, año del bicen-
tenario de la República, podría ser realidad. Sólo que en el año actual
el logro de ese escenario parece tan lejano como antes.
Para finalizar se puede decir sin temor a errar que durante el

decenio en que la LOCGAR ha operado, se ha avanzado en la descen-
tralización de Chile, más de lo que podía esperarse y menos de lo que
se deseaba, que en ese mismo período han vuelto desde el pasado las
barreras que siempre han existido en este terreno: una cultura política
verdaderamente idólatra del unitarismo, del presidencialismo, y del
centralismo, y una cultura nacional que prefiere eludir la confrontación
y el conflicto y que opta por el eufemismo, el acomodo lingüístico, el
circunloquio, para terminar por usar conceptos que nada tienen que ver
con la realidad de lo nombrado. A ello se agrega un elemento nuevo,
perverso en sus consecuencias: una incapacidad nacional para la mo-
dernización que verdaderamente importa, la del conocimiento, y el
temor difuso a la innovación, por miedo al castigo, al chilenísimo
"chaqueteo", al ridículo, a la pérdida de empleo. Y en la sociedad del
conocimiento, quien no se atreve a innovar no progresa, retrocede.
En buenas cuentas, el proceso de descentralización chileno,

corporizado en la LOCGAR, tiene un trasfondo doctrinario, que nadie
tiene interés en hacer explícito:
la administración se descentraliza, el poder jamás. La cuestión está
en que esta doctrina es muy poco democrática.
La democracia no consiste sólo en un juego electoral ni en el

formalismo de la alternancia en el poder, ni en la separación de poderes
31
Gobierno de Chile, Ministerio del Interior, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo,
El Chile descentralizado que queremos: un proyecto de todos. 2001, Santiago de Chile.
205
i¡ al interior del Estado, ni siquiera actualmente en el "gobierno de la

¡í mayoría", concepto ahora reemplazado por el "respeto a las minorías"
13 y por la "administración racional de los disensos" 32 . En la esencia más
\ sustantiva de la democracia contemporánea se encuentra el derecho de
i todos los ciudadanos a ejercer su capacidad para participar en las deci-
siones colectivas pertinentes a su ámbito de vida y el derecho a usu-
¡ fructuar de los beneficios del desarrollo, sin importar, en ambos casos,
el lugar en donde se vive. Para que ello sea efectivamente así, el lugar
\ debe dejar de ser un espacio de discriminación para pasar a ser un
espacio de apropiación.
Tanto la p a r t i c i p a c i ó n c o m o el u s u f r u c t o p r e s u p o n e n
empoderamiento, como se acostumbra a decir actualmente y ello evi-
dentemente depende de una descentralización societal. Entonces se
i cierra el círculo: la descentralización permite el desarrollo en el territo-
j rio, condición sine qua non para una participación política y para un
j¡ usufructo del bienestar y ello a su vez fortalece la democracia. Si que-
| remos democracia real y efectiva en Chile, hay que abrir la puerta a
j¡ una verdadera descentralización y superar la doctrina oculta que la
ji impide.33
!?•• ••
|;¡ Así como la antiguamente conocida lata conservera de la em-
;i presa pesquera San José aseveraba contener jurel "tipo salmón" y que
«¡ ha sido retirada del mercado después de la explosión de la industria
¿i salmonídea nacional, sería bueno eliminar la etiqueta subliminal socie-
•i dad "tipo democrático" de nuestra convivencia, si eso fuese un signo de
i haber recuperado efectivamente la democracia.
32
Estos dos últimos conceptos se deben a Alain Touraine y a Juan Carlos Portantiero respectivamen-
te.
33
El Mensaje modificatorio de la LOCGAR que el Ejecutivo ha remitido recientemente al Congreso
ratifica, en su esencia, la "doctrina" de la descentralización chilena ya que sólo plantea
modificaciones administrativas, algunas de ellas de no poca importancia, como la posibilidad de
usar los recursos del FNDR en el desarrollo regional propiamente tal, o como la permisividad a
favor del "asociativismo" regional con el sector privado y, una flexibilidad en el diseño de las
plantas administrativas de los gobiernos regionales.
206
GOBIERNO DE CHILE
MINISTERIO DE
PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
www.mideplan.cl

Desarrollo Regional Balance de Gobiernos Regionales

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BALANCE DE UNA DÉCADA DE

La preparación y la edición del texto fueron realizados por la

Impreso en los Talleres de L O M Ediciones.

1. PRESENTACIÓN DE D O N ANDRÉS PALMA IRARRÁZAVAL,

BALANCE DE UNA DÉCADA DE GOBIERNOS REGIONALES,

Ministerio de Planificación y Cooperación. 11

AVANCES Y DESAFÍOS EN LOS ÁMBITOS POLÍTICO,

3. PARTE 2.- A V A N C E S Y DIFICULTADES DEL PROCESO

LOGROS Y DESAFÍOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN,

DESCENTRALIZACIÓN, A Ú N QUEDA MUCHO POR HACER,

BALANCE POLÍTICO INSTITUCIONAL DE LOS GOBIERNOS REGIONALES,

4. PARTE 3.- PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO REGIONAL EN LA

DESARROLLO REGIONAL, PROYECTO PAÍS Y DESCENTRALIZACIÓN,

LOS GOBIERNOS REGIONALES QUE QUEREMOS,

LA DOCTRINA (OCULTA) DE LA DESCENTRALIZACIÓN CHILENA,

El Ministerio de Planificación y Cooperación ha jugado desde hace

Las prioridades señaladas por el Presidente de la República para el

El cumplimiento de una década desde la dictación de la Ley Orgá-

Por estas razones, hemos considerado importante generar un espacio

Los artículos que reúne esta publicación, dan cuenta precisamente

va y financiera. Nuestro país en una década ha logrado avanzar a pasos

En esta perspectiva se sitúan los análisis del Diputado Víctor Barrueto;

Es interesante constatar las coincidencias presentes en el análisis de

La valoración respecto de los avances del proceso es también com-

En materia de descentralización fiscal, el detallado análisis de los

debilidades de estos instrumentos, que se evalúan en un contexto de

En relación con los desafíos, tenemos plena coincidencia respecto

De la misma forma, creemos también que resulta ineludible abordar

Finalmente quisiera agradecer la participación en esta iniciativa a

Andrés Palma Irarrázaval

En la presentación del documento, publicado en el año 1993,1 des-

lidación de nuestro régimen democrático y para dar un nuevo impulso

El proceso de descentralización del Estado chileno se inscribe en el

Un segundo imperativo político y social para avanzar en el proceso

Desarrollo social y cultural

La descentralización significa acrecentar la capacidad de los ciuda-

Capacidad de respuesta ante la globalización

Frente a la internalización de los mercados, al surgimiento de una

En el contexto de la globalización es precisamente el rescate y for-

2 . - EL CENTRALISMO CHILENO, UNA TENDENCIA DE LARGA DURACIÓN

La matriz centralista del Estado chileno constituye una característi-

nistrativa con el propósito de lograr un manejo más eficiente del territo-

3.- LA EXPERIENCIA DE UNA DÉCADA

¿Qué ha sucedido en el territorio nacional en la última década?

v La distribución de la población en el territorio

En el 2010, de no ocurrir cambios significativos en las tendencias

En el resto del país, las regiones que experimentaron los mayores

Fuente: Resultados generales. Censo de Población y Vivienda Chile 1992. INE

11992 Agropecuario I 11992 Pesca 1992 Minería

0,0 4-fc-lffc-í+e 0,0

c • 1992 Industria • 1992 Construcción

0,0 áJLu i 0,0

] 1992 Hectr., gas, agua 11992 Transporte, comunic.

1992 C o m e r c i o 1992 Hoteles, r e s t a ú r a l e s ' " • 1992 Serv. financieros

Fuente: Resultados generales. Censo de Población y Vivienda Chile 1992. INE

La evolución del Producto Interno Bruto por sectores y regiones

En el período 1992 - 2002, el Producto Interno Bruto del país, calcu-

- • — PIB jrom. 1990-1998

Fuente: División Regional, MIDEPLAN. Elaborado a partir de información del Banco

Como se observa en el período 1990-1998 mencionado, las regiones

A nivel nacional, los sectores económicos de mayor crecimiento

del empleo, muestra una alta concentración en las regiones Metropoli-