Revista Temas 2

Asociación Profesional del Cuerpo Permanente
del Servicio Exterior de la Nación

TEMAS DE POLÍTICA EXTERIOR, COMERCIO Y RELACIONES INTERNACIONALES
Edición Nº 2 - Septiembre de 2009
ISSN 1851-9792
Editor responsable: Rodolfo Lamboglia Roten

Coordinador: Gustavo Infante
Consejo Editorial: Luis Baqueriza, Gustavo Infante, Germán Domínguez y Alejandro Poffo
Propietario: APSEN - Asociación Profesional del Cuerpo Permanente del Servicio Exterior
de la Nación.
Esmeralda 1212, 1º piso. (C1007ABR) Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Argentina.
www.apcpsen.org.ar
Las colaboraciones firmadas expresan la opinión de sus autores y no reflejan ni comprometen necesaria-
mente las del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, o de la Asociación
Profesional del Cuerpo Permanente del Servicio Exterior de la Nación o de la Revista.
Índice

del Servicio Exterior de la Nación......................................................................... 9
Prólogo ...................................................................................................................... 11
Democracia y Derechos Humanos

Fabián Oddone .............................................................................................................. 13
Democracia e integración
Pablo Grinspun ............................................................................................................. 29
Migraciones en democracia: de la Ley 22.439 a la 25.871

Héctor D. Dellepiane - Carlos R. Rubio Reyna ................................................................ 39
El camino de la cultura argentina en el exterior

Sergio Baur ................................................................................................................... 53
Cohesión social y diplomacia participativa

Gustavo Infante . ........................................................................................................... 71
Argentina y la Antártida en tiempos de Conmemoraciones

Máximo E. Gowland ..................................................................................................... 85
Los acuerdos limítrofes argentino-chilenos de 1991

Gustavo C. Bobrik . ....................................................................................................... 99
Por una seguridad ambiental colectiva

Vicente Guillermo Arnaud . ........................................................................................... 109
El Terrorismo - La posición argentina

Orlando Rubén Rebagliati - José Ignacio Tobella ............................................................ 117
Democracia, republicanismo y lectura de la historia

Juan Ignacio Roccatagliata . ........................................................................................... 131
Democracia e inclusión social: el rol de las nuevas tecnologías

Olga del Carmen Cavalli - Rafael Galetto ....................................................................... 139
Declaraciones de la Asociación Profesional del Cuerpo Permanente

Declaración del APSEN en adhesión a la democracia
y a los derechos humanos . ..................................................................................... 149
Homenaje al ex Presidente de la Nación,
Dr. Raúl Ricardo Alfonsín .................................................................................... 150
L
a Asociación Profesional del Cuerpo Permanente del Servicio Exterior de la Nación
(APSEN) fue constituida por funcionarios diplomáticos de carrera el 26 de marzo de
1985. En julio de 1989, le fue otorgada la personería gremial por Resolución del Mi-
nisterio de Trabajo N° 956.
Al abrir este nuevo camino en la historia de la Cancillería, los fundadores de la Aso-
ciación reconocieron que el alto grado de profesionalización alcanzado por los integrantes
del Servicio Exterior requería una representación gremial diferenciada que respondiera a las
necesidades profesionales de aquellos.
De esta forma, la Asociación desarrolla una firme defensa de la estabilidad y profesiona-
lización de la carrera diplomática. Con el propósito de cumplir con ese objetivo, contribuye
con iniciativas concretas al desarrollo de una Cancillería moderna, eficiente, capaz de utilizar
racionalmente los recursos disponibles y cuya estructura organizativa sea apta para enfrentar
los desafíos que plantean las relaciones de la Argentina con el mundo actual.
Entre las actividades de difusión de la carrera diplomática y de la política exterior de-
sarrolladas en los últimos meses por la Asociación, puede citarse la publicación del “Anuario
Institucional”, obra que contiene contribuciones de destacadas personalidades del ámbito
político, académico y profesional, relativas a la diplomacia argentina, acompañadas por va-
liosos documentos fotográficos de distintas épocas de la Cancillería y que fuera presentada
oportunamente por el Embajador Albino Gómez en el Instituto del Servicio Exterior de la
Nación (ISEN). Asimismo, se editó el libro “Una visión argentina de la Revolución Rusa”
de Guillermo Stamponi, trabajo documental que expone, a través de la recopilación de in-
formes diplomáticos, la visión de nuestros funcionarios en uno de los hechos históricos más
trascendentales del siglo XX, que fuera presentado por los Embajadores Archibaldo Lanús y
Arnoldo Listre en el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).
También, se efectuaron presentaciones de diplomáticos argentinos en el Club Europeo
que han versado sobre los temas referidos a la plataforma continental y el derecho del mar, las
negociaciones económicas internacionales, la actividad espacial en la Argentina y la coopera-
ción internacional y la difusión de la cultura argentina en el exterior.
En adición a estas actividades, el 29 de setiembre de 2009 tendrá lugar el Seminario
titulado “Las Cancillerías y los diplomáticos del Siglo XXI: enfrentando los nuevos desafíos”,
en ocasión de la conmemoración del Día del Diplomático Argentino.
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APSEN - Comisión Directiva
Presidente Alberto L. Davérède

Vicepresidente 1° Luis Baqueriza
Vicepresidente 2° Patricia Fabro
Secretario Máximo Gowland
Tesorero Fausto López Crozet
Vocales Titulares Jorge Perren

Hilda Gabardini
Germán Domínguez
Héctor Dellepiane
Silvia Cao
Marta Insausti de Aguirre
Guillermo Azrak
Fabián Oddone
Vocales Suplentes Eduardo Tempone

Daniela Lescano Molina
Constanza Crespo
Alejandro Poffo
Prólogo
L
a recuperación de la democracia en nuestro país hace ya 25 años significó un prolífico
reverdecer de emprendimientos y políticas que no podían encontrar una expresión ins-
titucional ni ciudadana bajo un régimen dictatorial. Al recobrar su legitimidad, los go-
biernos que se sucedieron durante este período restablecieron sus vínculos con la comunidad
internacional en torno a causas comunes tendientes a lograr un orden mundial más estable y
equitativo. Este objetivo –aún lejos de haber sido alcanzado– movilizó a la Cancillería y a sus
integrantes, así como a otras reparticiones del Estado, en la tarea de unir sus esfuerzos a los de
otros Estados en torno a preocupaciones generalizadas por temas tales como los derechos hu-
manos, la integración, las migraciones, las amenazas a la paz y a la seguridad internacional, el
afianzamiento de la democracia y la inclusión social y la protección del medio ambiente, por
mencionar sólo algunos de las cuestiones que integran la agenda internacional actual.
En este número de la Revista TEMAS hemos pretendido ilustrar la evolución de estos
puntos de la agenda desde la recuperación de la democracia. La lista es claramente insufi-
ciente e incompleta. Por razones de espacio, hemos dejado fuera de esta edición otros temas
igualmente importantes de la política exterior argentina, y quizás aún más importantes que
los aquí reflejados. Nos proponemos dedicar el próximo número de la revista a esos otros
temas, o al menos a algunos de ellos.
Los autores del presente número de la revista son en su casi totalidad integrantes del
Cuerpo Permanente del Servicio Exterior de la Nación. Muchos de ellos son actores con dis-
tintas responsabilidades en las temáticas sobre las que escriben, lo que realza el contenido de
sus presentaciones. No obstante, debemos reiterar que sus opiniones no reflejan necesaria-
mente la posición de la Cancillería o del APSEN sobre los respectivos temas.
El presente número pretende ser un aporte de orden profesional al estudio de los temas
aquí expuestos, pero también deseamos que constituya una adhesión y un homenaje al rees-
tablecimiento de la democracia en la Argentina, único régimen bajo el cual pueden encontrar
protección y expresión los derechos humanos y encarrilarse el funcionamiento de las institu-
ciones hacia el bien común. En las páginas que siguen podremos comprobar la forma en que
el regreso al camino de la normalidad institucional en nuestro país ha quedado reflejado en
distintos aspectos de la política exterior argentina. Tal como queda expuesto en los distintos
artículos, solo un país en democracia puede estar en condiciones de asumir una posición
constructiva y solidaria en temas tales como las relaciones de vecindad, las migraciones, el
desarrollo y la exportación de su rico acervo cultural y la participación de la sociedad civil en
su política exterior.
La Cancillería argentina constituye una sofisticada –y algo alambicada, quizás– ma-
quinaria al servicio de la promoción y defensa de los intereses de nuestros ciudadanos y
11 |
de nuestro país en el ámbito internacional. Profesional en alto grado y con una compleja
estructura que cubre los más diversos ámbitos y esferas de la política internacional. Profun-
damente imbricada con el resto de la administración pública y con el ámbito privado en sus
diversas manifestaciones –económica, empresarial, cultural, académica, periodística, entre
otras. En un país acuciado por problemas coyunturales, la labor de la Cancillería no siempre
es debidamente conocida –y menos valorada. Sin embargo, tiene a su cargo responsabilidades
con una incidencia directa en la vida diaria de nuestros conciudadanos. Y cuenta, para hacer
frente a esas elevadas responsabilidades, con un cuerpo profesional seleccionado con las más
elevadas exigencias y motivado por una profunda vocación de servicio. Aunque solo somos
un instrumento de ejecución de la política exterior nacional (art. 1 de la Ley Orgánica del
Servicio Exterior de la Nación, Nº 20.957) coadyuvamos a la propia elaboración de las polí-
ticas en materia internacional, por lo que esperamos que la presente publicación contribuya
a dilucidar y difundir los principios que las inspiran.
La Asociación Profesional del Cuerpo Permanente del Servicio Exterior de la Nación
(APSEN), como entidad con personería gremial, busca, entre otros objetivos, consolidar la
profesionalización de la labor diplomática, convencida de que sólo a través de funcionarios
con una sólida capacitación y una profunda motivación se puede hacer frente a los desafíos
que presenta un mundo crecientemente interrelacionado y competitivo. A través de nuestras
publicaciones queremos incentivar la investigación y el análisis de la compleja tarea a nues-
tro cargo, así como dar a conocer la temática que nos ocupa. Confiamos en que este segundo
número de la revista TEMAS se oriente en tal sentido y pueda despertar el interés de los
lectores hacia cuestiones que afectan intereses de carácter general. w
Embajador Alberto L. Davérède

Presidente APSEN
| 12
Democracia y Derechos Humanos
Fabián Oddone*
Introducción
V
ertiginosa. Así podría describirse la evolución de los derechos humanos en la Argentina
a partir de la recuperación de la democracia en 1983. Desde sus primeros días –en que
el país debió enfrentar las consecuencias de un trágico pasado de violaciones masivas y
sistemáticas– hasta 2008, en que concluyó el proceso de ratificación de todos los instrumentos
de protección de derechos humanos celebrados bajo los auspicios de la OEA y las Naciones
Unidas, mucho ha ocurrido. Un proceso complejo, pero que, veintiséis años después, se reco-
noce como exitoso y promotor de profundos y positivos cambios en la sociedad.
Desde el inicio, la Cancillería ha tenido un lugar central en la política de derechos huma-
nos. El 13 de diciembre de 1983, apenas dos días después de la asunción del Presidente Raúl
Alfonsín, comenzaba sus tareas en el Ministerio el Dr. Horacio Ravenna, el primer Director de
Derechos Humanos de la igualmente recién creada Dirección General de Derechos Humanos.
Los cambios realizados por el gobierno democrático le otorgaron entonces al Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto un rol principal en la implementación
y seguimiento de esta temática, que se ha mantenido hasta hoy, a pesar del enorme desarrollo
institucional que, en materia de protección y promoción de los derechos humanos, ha habido
en la República.
Los desafíos que hubo que encarar desde el primer día han sido inmensos y debieron ser
enfrentados de manera simultánea. Con el tiempo, el cumplimiento de algunos de los objetivos
impuestos acarreó la aparición de otros nuevos, más complejos y sofisticados. La modificación
de los estándares aplicables en el ámbito legal interno generó pautas legales y conductas que
exigieron –y exigen– respuestas siempre novedosas. Desde esta perspectiva, podríamos afirmar
que la evolución de la temática de los derechos humanos en nuestro país se desarrolló en al
menos tres vertientes: a) la lucha contra la impunidad y la revisión del pasado; b) la incorpora-
ción del derecho internacional de los derechos humanos y c) las reformas legales internas y la
adecuación de las conductas a la luz de los nuevos paradigmas establecidos.
* Consejero de Embajada y Cónsul General. Se desempeña actualmente en la Dirección General de Derechos Humanos de la
Cancillería Argentina. Artículo escrito con la valiosa colaboración de Silvia Fernández de Gurmendi, Eduardo Acevedo Díaz,
Soledad Figueroa, Laura Toker y Cecilia López Gualde.
1. Ley de Ministerios (23.023), sancionada el 14 de diciembre de 1983 y sus modificatorias, principalmente el Decreto
438/92.
2. Secretaría de DDHH, primero en el ámbito del Ministerio del Interior, luego en el Ministerio de Justicia, Seguridad y
Derechos Humanos, Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), Instituto Nacional de
Asuntos Indígenas, Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas (CONADIS), Defensoría del
Pueblo, Procurador Penitenciario, Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia; Comisiones Parlamentarias en materia
de derechos humanos, entre otras.
Democracia y Derechos Humanos 13 |

1. La lucha contra la impunidad y la revisión del pasado
a. Los juicios a las juntas

Con el advenimiento de la democracia, el país debió afrontar las consecuencias del más oscuro
momento de su historia: entre 1976 y 1983, las actividades terroristas llevadas a cabo por el
estado habían producido miles de desaparecidos, robos de bebés, privaciones ilegítimas de
la libertad, refugiados argentinos en el exterior, saqueos a propiedades privadas, destrucción
de libros, negación masiva de derechos tan básicos como la libertad de expresión, la legítima
defensa en juicio, la libertad de circulación y la presunción de inocencia. Ante la magnitud de
una tragedia que espantó al mundo, se llegó a señalar que “la Argentina ha dado a la cultura
universal dos palabras: tango y desaparecidos”.
Los juicios a la Junta Militar produjeron profundas consecuencias, más allá de la admi-
nistración de justicia. Difundidos y televisados como fueron, los testimonios de las víctimas y
los relatos de las actividades realizadas por el estado desembocaron en un sólido acuerdo entre
todas las fuerzas políticas y sociales relevantes de mantener y profundizar el rumbo en pos del
pleno funcionamiento del estado de derecho y de defensa de la democracia.
En un primer momento, los juicios tuvieron lugar en medio de un difícil proceso de
transición política, en el que algunos sectores negaron cualquier posibilidad de revisión o
se opusieron abiertamente a ello. Las vicisitudes políticas, que no corresponde aquí analizar,
llevaron a una temprana conclusión de las acciones, reflejado en la sanción de las Leyes de Obe-
diencia Debida y Punto Final. Esas medidas fueron seguidas, años más tarde por los por los
indultos a los miembros de las juntas militares. Una pacificación aparente, que de ese modo,
nunca llegó.
b. La política de reparación
Aún a pesar de los retrocesos en materia de juzgamiento, la Política de Reparación del Estado
Nacional por los hechos ocurridos durante la dictadura militar continuó siendo uno de los
pilares de acción. Ya en 1986 se sancionó la Ley Nº 23.466, por la que se dispuso el otorga-
miento de una pensión no retributiva a los familiares de personas desaparecidas hasta el 10
de diciembre de 1983, a la que siguieron otras normas de los años siguientes que eximían de
prestación de servicio militar; otorgamiento de beneficios a víctimas de la represión; presun-
ción de ausencia por desaparición forzada, etc..
3. Frase dicha por un alto funcionario de las Naciones Unidas al entonces Director General de Derechos Humanos, en ocasión
de las sesiones de la Comisión de Derechos Humanos, en Ginebra, en 2004.
4. A través de la Ley Nº 23.852 de septiembre de 1990, se exime de la prestación del servicio militar a quienes hubieran
experimentado la desaparición de padres o hermanos, en circunstancias que hicieran presumir su desaparición forzada y que
así lo solicitaren. (En la actualidad la norma ha perdido vigencia toda vez que ha sido abolido el servicio militar obligatorio.).
El 7 de diciembre de 1994, el Congreso de la Nación sancionó la ley Nº 24.411 que dispone el otorgamiento de un beneficio
a los causahabientes de las personas que, al momento de su promulgación se encontraban en situación de desaparición forzada
y de aquellos que hubiesen fallecido como consecuencia del accionar de las fuerzas armadas, de seguridad o de cualquier grupo
paramilitar con anterioridad al 10 de diciembre de 1983.
Asimismo, la Ley Nº 24.043 de 27 de noviembre de 1991, reconoce un beneficio a las personas que hayan sido puestas a
disposición del Poder Ejecutivo Nacional hasta el 10 de diciembre de 1983 o, en condición de civiles, hayan sido privadas
de su libertad por actos emanados de tribunales militares, haya habido o no sentencia condenatoria en este fuero. La práctica
desarrollada ha permitido dejar comprendidos en la ley 24.043 los siguientes casos: a) personas puestas a disposición de
autoridades militares, policiales, etc.; b) soldados conscriptos puestos a disposición de Consejos de Guerra; c) personas detenidas
en centros clandestinos de detención.
La Ley 24.321, sancionada el 11 de mayo de 1994, faculta la declaración de ausencia por desaparición forzada de toda aquella
| 14 Fabián Oddone

En ese mismo espíritu, se dictaron medidas de avanzada tendientes a la búsqueda y
restitución de menores hijos de desaparecidos y se creó la Comisión Nacional por el Derecho
a la Identidad cuyo es objetivo impulsar la búsqueda de niños desaparecidos y determinar el
paradero de menores secuestrados y desaparecidos con identidad conocida y de niños nacidos
en ocasión de encontrarse la madre privada ilegítimamente de libertad.
c. Es el pasado que vuelve…
A pesar de los intentos de concluir con los juicios mediante los indultos y las leyes de Obe-
diencia Debida y de Punto Final, las reacciones siguieron y lo que después sucedió, terminó
por mostrar que era la sociedad la que necesitaba continuar y concluir con el doloroso proceso
de justicia y verdad. Era un país distinto el que había emergido de la dictadura militar, gol-
peado, pero más maduro y firme en sus convicciones. Así, cuando se inició la primera causa
por los delitos de apropiación, ocultamiento y supresión de menores –no contemplados en los
indultos– lo que ocurrió no fue sino el retomar una generalizada demanda social exigiendo la
continuación de la búsqueda que aún estaba lejos de terminar. Un proceso que reaparecía con
renovada e impensada fuerza. En poco tiempo, causas similares se multiplicaron y muchos de
los jefes militares indultados terminaron nuevamente en prisión.
Mientras nada más se pudo hacer, se desarrollaron los llamados “juicios por la verdad”
iniciados, principalmente, por familiares de personas desaparecidas y por organizaciones no
gubernamentales de derechos humanos, con el objetivo de conocer el destino o paradero de sus
seres queridos así como los motivos y las circunstancias que rodearon esos hechos.
A pesar de los años transcurridos desde el perdón, el tiempo pareció como si no hubiese
transcurrido cuando, con la declaración de nulidad de las leyes de Obediencia Debida y Punto
Final en 2003 por parte del Congreso Nacional, y con la posterior declaración de inconstitu-
cionalidad de aquellas leyes por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se logró
despejar el camino de los juicios. En un brevísimo lapso se reabrieron más de mil causas por
violaciones a los derechos humanos. A ello también contribuyó la anulación en septiembre de
2003, del polémico decreto 1581/0110, que disponía la obligatoriedad de tramitar judicialmen-
te los pedidos de extradición que llegaran al país, privando al Poder Ejecutivo de la competen-
cia de expedirse sobre cuestiones de fondo relativas a dichas rogatorias.
persona que hasta el 10 de diciembre de 1983 hubiera desaparecido involuntariamente del lugar de su domicilio o residencia
sin que se tenga noticia de su paradero.
5. Todo ello de acuerdo con el compromiso asumido por el Estado Nacional al ratificar la Convención sobre los Derechos del
Niño en lo atinente al derecho a la identidad (arts. 7 y 8). Incluye además de la búsqueda y localización de niños desaparecidos
víctimas de la dictadura, la de niños víctimas de robo o tráfico de menores.
6. Es notable como los procesos de revisión del pasado inconclusos vuelven a surgir, aún muchas décadas después, en sociedades
donde los derechos humanos han sido violentados masiva y sistemáticamente. Un último de estos ejemplos tuvo lugar cuando
la comunidad internacional convocó, en junio de 2009, a una Conferencia Sobre Activos del Holocausto, que se desarrolló en
Praga. Allí, Simone Weil, en su discurso, expresó que “la pacificación sólo llega a las sociedades cuando se ha logrado garantizar
la justicia, la memoria y la reparación, independientemente del tiempo que ello tome”.
7. Por sentencia del 9 de septiembre de 1999, en el Expte. 30.312, la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Criminal y
Correccional Federal de la Capital Federal confirmó la prisión preventiva de Jorge Rafael Videla por los delitos de apropiación,
ocultamiento y supresión de identidad de menores.
8. Los juicios por la verdad se implementaron a partir de un acuerdo de solución amistosa celebrado en el Caso N° 12.059
Carmen Aguiar de Lapacó vs. República Argentina, originado en una denuncia individual ante la CIDH. El acuerdo fue
aprobado en el Informe N° 21/00 que se encuentra publicado en el Informe Anual de la CIDH de 1999.
9. La ley 25.779 fue sancionada por el Congreso Nacional el 2 de septiembre de 2003.
10. Dicha norma disponía el rechazo automático de los exhortos por hechos sucedidos en el marco de terrorismo de Estado,
apelando, principalmente, a los principios de territorialidad y cosa juzgada. Dicho decreto permitió garantizar la impunidad de
represores frente a procesos judiciales realizados en otros países.

El juicio a Etchecolaz mostró cuánto había avanzado el país, y cuán lejos estaba dispuesto
a llegar en materia de protección. Así, en el proceso judicial al ex represor Miguel Etchecolaz, y
la posterior sentencia de condena, por primera vez en el mundo un tribunal nacional calificaba
de “cuadro de genocidio” a hechos sucedidos en su propio territorio11.
El proceso de reapertura de las causas por violaciones a los derechos humanos ocurridas
en la última dictadura incluyeron, en muchos casos, pruebas documentales y orales obtenidas
en el marco de los procedimientos por la verdad realizados en el período en que las causas ju-
diciales estaban bloqueadas. Ello permitió contribuir a empezar a cerrar el ciclo de lucha contra
la impunidad que, con avances y retrocesos, se venía desarrollando en el país desde 1983.
Lejos de ser un tema menor, la inclusión de los procedimientos por la verdad en las
causas penales actuales, explicita la intrínseca relación existente entre las nociones de verdad y
justicia, al tiempo que es representativa de lo que se considera son algunas de las medidas más
apropiadas que pueden realizarse para garantizar un proceso de reconciliación. Un proceso que
contemple no sólo el derecho de la sociedad a conocer lo ocurrido ante violaciones masivas y
sistemáticas a los derechos humanos, sino los debidos juzgamiento y castigo a quienes resulten
responsables de haberlas perpetrado12.
d. La revisión del pasado: la madurez de una sociedad
Los acontecimientos reseñados allanaron el camino hacia la verdad y la lucha contra la impuni-
dad en nuestro país a la vez que muestran que la sociedad ha madurado lo suficiente como para
aceptar sin reparos conceptos que, veinte años atrás, hubiesen sido, simplemente, inimaginables:
el valor de las normas imperativas de derecho internacional, el reconocimiento del derecho in-
ternacional de los derechos humanos por vía consuetudinaria, la aplicación de la categoría de
crímenes de lesa humanidad considerados imprescriptibles y la jerarquización constitucional de
trascendentes instrumentos internacionales de derechos humanos a partir de la reforma consti-
tucional del año 199413.
Al correr de 2009, son más de 400 las personas procesadas con prisión preventiva y 51
las condenadas en las 1319 causas que se ventilan14. El tiempo transcurrido, las dificultades
propias de procesos en los que deben probarse responsabilidades por hechos ocurridos hace
más de treinta años, seguramente hará que no todos los culpables lleguen a cumplir condenas.
Más allá de eso, sin embargo, cada una de las sentencias ya dictadas ha marcado capítulos im-
portantes en cuanto a la responsabilidad por los crímenes cometidos, los deberes que el estado
no puede nunca dejar de cumplir y la gravedad y extensión de las obligaciones de protección
vigentes.
Por lo actuado, la profundidad y extensión con que el proceso de revisión ha sido llevado
a cabo, la comunidad internacional considera el caso argentino como “inédito” y se lo estu-
dia como modelo y parangón cuando se habla de justicia transicional. No hay reunión en el
mundo, ni estudios que se realicen sobre este tema, que no incluyan un lugar de privilegio a
11. Hasta el momento, todas las decisiones judiciales que dictaminaron la existencia de un cuadro de genocidio fueron producto
de tribunales internacionales (i.e.Nuremberg, Rwanda), o de decisiones judiciales de un tribunal de un país pero respecto a
hechos sucedidos en otro (i.e. las decisiones judiciales en España respecto a hechos ocurridos en Argentina y Guatemala).
12. Asimismo, cabe señalar que si bien en la actualidad se están llevando a cabo procesos penales en el sentido desarrollado,
en algunas jurisdicciones se sigue desarrollando procedimientos por la verdad que, aunque se realizan de manera paralela a los
juicios, no se manejan como compartimentos estancos sino que contribuyen con éstos en la medida en que constituyen una
fuente permanente de información.
13. Caso Simón.
14. Consulta realizada en julio de 2009, en la página del CELS, en la sección Crímenes del terrorismo de Estado.
| 16 Fabián Oddone

la experiencia argentina. Efectivamente, no ha habido hasta ahora en la práctica de los estados
una decisión tan firme de las autoridades y tan ampliamente apoyada por su sociedad como el
proceso llevado a cabo en nuestro país.
2. Democracia y derechos humanos
De manera simultánea con los juicios a las juntas, el régimen democrático consideró un objeti-
vo esencial consolidar el estado de derecho. Desde el inicio existió la firme voluntad de alentar
el fortalecimiento de todos los mecanismos internacionales que pudieran ser efectivos para pro-
teger su vigencia. Ello en el entendido de que sólo una región democráticamente fuerte iba a
ser capaz de desalentar golpes de estado y asegurar el pleno respeto de los derechos humanos.
Así, la Argentina asumió un muy activo papel en el ámbito de la OEA, como modo de
acompañar el fortalecimiento de los nacientes regímenes democráticos que se daban en Améri-
ca Latina, en un proceso que condujo al “Compromiso de Santiago de Chile con la Democracia
Representativa” firmado en 1991, en el que se subraya que “la democracia representativa es la
forma de gobierno de la región y que su ejercicio efectivo, consolidación y perfeccionamiento
son prioridades compartidas. Con claridad, indica también “el compromiso indeclinable con su
defensa y promoción y de los derechos humanos en la región, dentro del respeto a los principios
de libre determinación y no intervención” 15.
En actitud militante, Argentina se convirtió en uno de los principales impulsores de la
reforma de la Carta de la OEA mediante el Protocolo de Washington en 199216, que establece
la posibilidad de suspender la participación de un estado en la organización cuando se violente
su normalidad democrática. Consistente con ello, adhirió sin reservas a la Carta Democrática
Interamericana, firmada en 2001, en la que se reconoce en su artículo primero “el derecho de
los pueblos a la democracia”17.
Igualmente, la “cláusula democrática” fue incorporada al régimen MERCOSUR, seña-
lándose con claridad que “la plena vigencia de la democracia es el requisito sine qua non para
poder acceder y mantener la membresía de un estado al bloque18.
La voluntad de la República Argentina fue puesta a prueba en varias oportunidades, y en
todas actuó con firmeza y coherencia con sus objetivos primeros. Se involucró directamente en
la implementación de las medidas dispuestas por la OEA, las Naciones Unidas y por todos los
mecanismos regionales y subregionales en los que participa para defender regímenes democráti-
cos interrumpidos o en peligro de hacerlo: Guatemala; Venezuela; Perú; Haití; Paraguay y más
recientemente Honduras. En todos esos casos, la acción de nuestro país no puede sino ser leída
en el seguimiento de una política de estado claramente establecida desde 1983 y que cuenta con
15. “Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano (Santiago, 1991). Aprobado en
la tercera sesión plenaria, el 4 de junio de 1991.
16. Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización de los Estados Americanos, “Protocolo de Washington”, adoptado en
Washington, D.C., el 14 de diciembre de 1992, en el XVI período extraordinario de sesiones de la Asamblea General: “AR-
TÍCULO I: Se incorpora el siguiente nuevo artículo al Capítulo III de la Carta de la Organización de los Estados Americanos,
así numerado: Artículo 9; Un Miembro de la Organización cuyo gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la
fuerza podrá ser suspendido del ejercicio del derecho de participación en las sesiones de la Asamblea General, de la Reunión de
Consulta, de los Consejos de la Organización y de las Conferencias Especializadas, así como de las comisiones, grupos de trabajo
y demás cuerpos que se hayan creado”.
17. CARTA DEMOCRÁTICA INTERAMERICANA: (VIGÉSIMO OCTAVO PERÍODO EXTRAORDINARIO DE SE-
SIONES, 11 de septiembre de 2001. Lima, Perú): Artículo 1: “Los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus
gobiernos la obligación de promoverla y defenderla. La democracia es esencial para el desarrollo social, político y económico de
los pueblos de las Américas.
18. Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de
Chile, adoptado en la ciudad de Ushuaia, República Argentina, el 24 de julio de 1998.

un sólido apoyo de todas las fuerzas políticas: no existe ningún otro escenario posible para ga-
rantizar el pleno disfrute de los derechos humanos que la vigencia plena del estado de derecho.
3. La incorporacion del derecho internacional de los derechos humanos
a. Los nuevos tiempos
Mientras se desarrollaban los ejes de acción señalados anteriormente, la Argentina comenzó, a

partir de 1983, su incorporación a los instrumentos de derechos humanos. El primer paso se
dio cuando, el 2 de febrero de 1984, en medio de una histórica ovación del Consejo Permanen-
te, la OEA firmó la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José)19.
En un plazo de veinticinco años, que culminó en septiembre de 2008, nuestro país se convirtió
en parte de todos los instrumentos de derechos humanos auspiciados por el sistema universal
de las Naciones Unidas y el regional de la OEA. Igualmente, se encuentra hoy obligado por
todos los mecanismos de investigación, control y jurisdiccionales disponibles, equiparándonos,
en una situación de privilegio, con muy pocos países del mundo.
En ese largo recorrido, nuestro país dejó de ser exclusivamente receptor de instrumentos
para convertirse también en impulsor y activo defensor de algunas de las más importantes
iniciativas en la materia. Así, por ejemplo, juntamente con Francia, la Argentina fue uno de
los principales protagonistas de la redacción, negociación y adopción de la “Convención Inter-
nacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas”20, primer
instrumento internacional jurídicamente vinculante que reconoce el derecho a la verdad a la
vez que incluye un novedoso mecanismo de comunicaciones individuales. Consecuentemente
con ello, fue el segundo país en ratificarlo, y el primero en América. Se encuentra, asimismo,
trabajando activamente en varias campañas internacionales tendientes a que dicho tratado
obtenga la cantidad necesaria de ratificaciones para entrar en vigor21.
b. La participación argentina en el sistema internacional de protección
La labor en los organismos internacionales es igualmente intensa. La aceptación de la jurisdic-

ción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de otros mecanismos institucionales,
como los órganos de control de tratados y los procedimientos especiales de Naciones Unidas,
generó todo un nuevo capítulo de acción para el país, en los que la Cancillería debió asumir
la representación nacional. Muchos de los fallos y arreglos amistosos producto de la acción de
la Corte y de la Comisión de Derechos Humanos tuvieron profundas consecuencias para la
Argentina. En todos los casos, la Argentina se esforzó por cumplir las decisiones y recomen-
daciones, aún cuando algunas significaron enfrentar extensos cambios legislativos y cuando en
más de una oportunidad ocasionaron serios debates políticos.
19. Convención Americana sobre Derechos Humanos. Suscripta en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Dere-
chos Humanos en San José, Costa Rica, del 7 al 22 de noviembre de 1969. La Argentina firmó la Convención el 2 de febrero
de 1984, la ratificó el 5 de septiembre de 1984, juntamente con la aceptación de las competencias de la Corte Interamericana
y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
20. La Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones orzadas, que fue ratificada
por la Argentina en 2007, no ha entrado en vigor aún. Según el Art. 39 del mencionado instrumento: “ La presente Convención
entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha en que haya sido depositado el vigésimo instrumento de ratificación o de
adhesión en poder del Secretario General de las Naciones Unidas”. A la fecha, 13 países han ratificado la Convención por lo que
no se ha alcanzado el número necesario de ratificaciones.
21. Para más información ver: http://www2.ohchr.org/spanish/law/disappearance-convention.htm
| 18 Fabián Oddone

En poco tiempo, la Argentina se convirtió en uno de los principales impulsores y de-
fensores del sistema de protección de derechos humanos, mediante el permanente apoyo a su
fortalecimiento e independencia y máxima “despolitización” en el tratamiento de los temas, a
la vez que con una vocación de presencia permanente en sus órganos. En el ámbito regional,
desde 1983, nuestro país aportó al sistema un significativo número de Comisionados a la Co-
misión Interamericana de Derechos Humanos; de jueces a la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, un Secretario General de la CIDH; numerosos relatores especiales, etc.
No ha sido una tarea sencilla mantener la decisión de apoyar y afirmar el sistema en cada
oportunidad en que hubo que hacerlo. Tanto en la discusión de los presupuestos de la OEA
como en los procesos de diálogo sobre el fortalecimiento del sistema, la respuesta de la Argen-
tina ha sido siempre la misma: mayor fortaleza, la mayor independencia posible; la mayor efec-
tividad a la hora de aplicar la Convención Americana y el máximo compromiso para defender
los estándares reconocidos. En no pocas ocasiones, generó oposiciones y rispideces. Aún en esos
casos, el fundamento de la militancia de esa posición es claramente señalado: sólo la plena vi-
gencia de los derechos humanos garantiza sociedades plurales, asegura el orden democrático y
la salud de las instituciones. En ese marco, el contralor regional es un instrumento de la mayor
importancia para asegurar tales objetivos.
En el ámbito universal, la Argentina ha desarrollado una intensa actividad, des-
de el ámbito de la entonces Comisión de Derechos Humanos hasta la creación del Consejo
de Derechos Humanos en 2005. Un gran número de argentinos han ocupado cargos de rele-
vancia en el sistema internacional en los últimos veinticinco años, a la vez que ha participado
en el impulso de algunas iniciativas importantes para el sistema, como la misma creación
del Consejo de Derechos Humanos y las resoluciones sobre el derecho a la verdad y genética
forense y derechos humanos22.
Precisamente sobre este punto, y en consonancia con la importancia otorgada por nuestro
país a las políticas de verdad, justicia, memoria y reparación, la Argentina presentó, en 2005,
un proyecto de resolución en el que se reconoce por primera vez, como autónomo, el derecho
a la verdad, definido como el que asiste a los familiares de victimas de graves violaciones a
los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, así como a la sociedad en su
conjunto, a conocer la verdad sobre tales violaciones, así como las circunstancias en que las
mismas ocurrieron23. La complejidad e importancia del tema generó intensos debates que
culminaron, finalmente, en la adopción de la resolución por consenso, permitiéndose de esta
forma la incorporación del Derecho a la Verdad como parte de la agenda internacional de los
derechos humanos. Desde 2005 se han adoptado distintas resoluciones sobre el tema tanto en
el Consejo de Derechos Humanos como en la AGOEA, que han permitido ir desarrollando
progresivamente el contenido y alcance del derecho de referencia.
En orden con la política de apertura y cooperación con el sistema internacional de de-
rechos humanos, la Argentina ha sido miembro del Consejo desde el momento en que ha
sido instalado por primera vez, en el período 2005-2006 y ha sido reelecta para el período
2008-2011. Su objetivo, expresado claramente durante la campaña, fue claro: la mayor des-
politización posible del sistema; el tratamiento de todas las situaciones que le sean planteadas
y la negativa a utilizar acciones procesales que dejen sin tratamiento las cuestiones de fondo
(rechazo a las mociones de “no acción”).
La participación en el Consejo significó, también, la obligación de presentar el primer In-
forme Periódico Universal de Derechos Humanos, deber asignado a todos los estados, a cum-
plirse cada cuatro años. En 2008, en ocasión de su primera presentación, la Argentina receptó,
22. Res 10/26 de 2009 del Consejo de Derechos Humanos.

23. Res 2005/66 Comisión Derechos Humanos; Decisión 2/105 y Res. 9/11 del Consejo de Derechos Humanos.

incorporando a su informe, las críticas, observaciones y propuestas de sus pares. En total, más
de veinte. De tal modo, se convirtieron en objetivos a cumplir, sobre los que diferentes insti-
tuciones nacionales se encuentran trabajando para hacer las correcciones correspondientes. Esta
actitud de reconocimiento de errores y falencias, la apertura en el debate y la elaboración de un
informe en el que participó activamente la sociedad civil, fue reconocida internacionalmente e
imitada por otros miembros del Consejo.
c. Prevención de genocidio
Por la historia vivida y los compromisos asumidos, un capítulo de especial trascendencia ha

sido la prevención de genocidio y la sanción a los crímenes de guerra y lesa humanidad. En ese
marco, la Argentina participó activamente del proceso de establecimiento de la Corte Penal In-
ternacional. En el Consejo de Seguridad, apoyó con firmeza la acción multilateral internacional
para evitar la comisión de estos crímenes internacionales. Allí, en 1994, fue uno de los únicos
cuatro países que, desde un primer momento definió las acciones que se estaban llevando a
cabo en Ruanda como “genocidio”24.
En el ámbito de las Naciones Unidas, la Argentina ha apoyado la iniciativa de la “Res-
ponsabilidad de Proteger” en el marco del Documento firmado por los Jefes de Estado en
200525, reconociendo la obligación de todo estado de proteger a sus habitantes del delito de ge-
nocidio, crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad y depuración étnica. Y, en el marco
de la importancia dada al tema, la Argentina ha organizado, en diciembre de 2008, el primer
seminario regional para estados, llevado a cabo en el mundo con el auspicio de las Naciones
Unidas sobre Prevención de Genocidio, como parte de una iniciativa que deberá ser continuada
en Tanzania en noviembre de 2009 y en un país asiático en el próximo año.
En 2000, la Argentina estuvo presente en la discusión y firma de la Declaración de Estocol-
mo26 sobre el Holocausto, que constituyó el marco para la creación de la “International Task For-
ce para la Memoria, Educación e Investigación para el Holocausto”, cuyo objetivo es buscar que, a
través del estudio de la tragedia ocurrida durante el nazismo, se eduque a las generaciones futuras
en la necesidad del respeto por la pluralidad, para que estén alertas a cualquier señal de anti-
semitismo en sus países y para que tengan plena conciencia de la importancia fundamental del
respeto de los derechos humanos como regla básica para la convivencia pacífica y organizada.
La Argentina, junto con otros 26 países, integra hoy como miembro pleno esa organiza-
ción, siendo el único en América Latina, con el consiguiente desafío de interlocución en estos
temas hacia la región27. Para optimizar su participación en este foro internacional, la Argentina
24. Junto con España, Australia y la República Checa.

25. La Asamblea General de la ONU celebró un diálogo temático sobre la responsabilidad de proteger (a veces conocido como
“R2P ’) del 21 al 23 de julio, de 2009 en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York. En la Cumbre Mundial de 2005,
los Jefes de Estado y de Gobierno afirmaron por unanimidad que “cada Estado individual tiene la responsabilidad de proteger
a sus poblaciones del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y crímenes contra la humanidad”. Acordaron,
además, que la comunidad internacional debería ayudar a los Estados a ejercer esa responsabilidad y en la construcción de sus
capacidades de protección.
El 21 de julio de 2009, Secretario General Ban Ki-Moon presentó su último informe titulado “Aplicación de la Responsabilidad
de Proteger”, en el documento A/63/677. Las propuestas contenidas en el informe se basan en tres pilares: la responsabilidad
del Estado; la asistencia internacional y fomento de capacidad, y la respuesta oportuna y decisiva. Durante la presentación del
informe, el Secretario General Ban Ki-Moon dijo a la Asamblea General que la responsabilidad de proteger es un “compromiso
irrevocable y universal”, que “se hizo al más alto nivel, sin contradicciones o retos”.
26. Adoptada por los gobiernos participantes en el Foro Internacional de Estocolmo sobre el Holocausto (26-28 enero 2000).
27. La Argentina participa activamente en la ITF desde 2002 y es miembro pleno desde 2006. Son miembros: Argentina,
Austria, Bélgica, Canadá, Croacia, República Checa, Dinamarca, Estonia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Israel, Italia,
Letonia, Lituania, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Polonia, Rumania, Eslovaquia, España, Suecia, Suiza, Reino Unido
| 20 Fabián Oddone

conformó el “Capítulo Argentino de la ITF” integrado por la Cancillería y los Ministerios de
Educación y Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, y organizaciones no gubernamentales.28
4. La incorporacion de los derechos humanos: decisiones y consecuencias
a. La reforma de la Constitución Nacional
El proceso de incorporación del derecho internacional de los derechos humanos se hizo en

forma progresiva y prontamente adquirió gran intensidad. Los deberes asumidos por el estado
generaron cambios en las percepciones que terminaron convirtiéndose en decisiones judiciales
y en nuevas leyes. Como ejemplo de lo anterior, puede señalarse el reconocimiento de la pre-
eminencia del derecho internacional sobre el derecho interno, en la decisión “Ekmekdjian c/
Sofovich”, en 1992.29, que cambió una posición de muchas décadas y que permitió avizorar los
profundos cambios que vendrían después.
En ese proceso, la reforma de la Constitución Nacional en 1994, mediante lo dispuesto
en su nuevo Art. 75, Inc. 22, marcó una evolución trascendente, al reconocer jerarquía consti-
tucional a algunos instrumentos internacionales de protección que constituyen la base de los
sistemas universal y regional de derechos humanos, incluyendo las Declaración Universal de
Derechos Humanos y la Declaración de Derechos y Deberes del Hombre de la OEA. Asimis-
mo, estableció un método simplificado de reforma constitucional para el caso en que se quiera
incorporar nuevos instrumentos –de lo que se ha hecho uso– fijándose para ello la decisión
de dos terceras partes de los miembros del Congreso30. De tal modo, la nueva Constitución
excluye toda otra interpretación que no sea a favor de la supremacía de los derechos humanos.
Es importante destacar lo sostenido por el ex juez de la Corte Interamericana de De-
rechos Humanos, Pedro Nikken, para entender el alcance de la reforma quien señala –con
razón– el carácter de irreversibilidad del reconocimiento de los derechos humanos31. Por ello,
más allá de eventuales derogaciones, los derechos reconocidos seguirán, de todos modos, siendo
plenamente vigentes y exigibles.
El Art. 75 va más allá al establecer, además, que los tratados deben ser entendidos “en
las condiciones de su vigencia”. Como lo ha interpretado la Corte Suprema en el caso Giroldi,
ello significa “la manera en que los tribunales e instancias internacionales aplican dichas nor-
mas”. Al decir de la Corte, tal jurisprudencia “debe servir de guía para la interpretación de los
preceptos convencionales”32.
y Estados Unidos. La ITF está abierta a todos los países. Los miembros deben estar comprometidos con la Declaración de
Estocolmo y deben aceptar los principios de la ITF. Deben comprometerse a implementar políticas nacionales destinadas a
apoyar la educación del Holocausto, su memoria y su investigación. Aceptan también la importancia de que sus archivos, tanto
públicos como privados, sean lo más accesible posible.
28. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos; Ministerio de Educación; Museo del Holocausto; Asociación de sobrevivientes de la persecución Nazi – Sherit
Hapleitá; Delegación de Asociaciones Israelitas Argentina (DAIA); Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA); Centro
Simón Wiesenthal; B’nai B’rith Argentina; Confraternidad Argentina Judeo-Cristiana; Generaciones de la Shoá en la Argentina;
Nuevos Derechos del Hombre; Consejo Superior de Educación Católica; Junta Coordinadora de Asociaciones de Enseñanza
Privada.
29. “CSJN, 07/07/1992, Ekmekdjian, Miguel A. c. Sofovich, Gerardo y otros.”
30. Mediante el mecanismo descripto, se otorgó jerarquía constitucional a la Convención Interamericana sobre Desaparición
Forzada de Personas (Ley 24.820 del mes de mayo de 1997) y a la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de
Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad (Ley 25.778 del mes de septiembre de 2003)
31. Publicado en: Estudios Básicos de Derechos Humanos, IIDH, San José, 1994.
32. CSJN: Giroldi, Horacio David y otro s/recurso de casación” (Sentencia del 7 de abril de 1995. Aunque insinuado este

b. Las nuevas lecturas
Los cambios inducidos por esta reforma constitucional fueron de enormes alcances. Muchos de
los principios constitucionales debieron comenzar a ser leídos a la luz de una nueva realidad.
Un ejemplo fue el tradicional rol “abstencionista” del estado en cuestiones de discriminación
en favor de otro, que exige su activo involucramiento en la lucha contra la discriminación, in-
cluyendo “acciones afirmativas”, protección especial a grupos victimizados y una reedición de
normas y procedimientos que van desde medidas más generales33 hasta la exigencia de modifi-
caciones a los paisajes urbanos de manera de hacerlos inclusivos y disfrutables para todos.
El Estado no rehuyó el desafío en este tema. Como resultado de la Conferencia Mundial
contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas conexas de intoleran-
cia34, celebrada en Durban en 2001, la Argentina comenzó a diseñar un Plan Nacional contra
la Discriminación, administrado desde la Cancillería, que culminó no sólo con un diagnóstico
de la discriminación racial, sino que se extendió a todos los grupos victimizados del país,
describiendo además los ejes transversales que afectan a toda la población. En virtud de esa
labor, en 2005, el Presidente Kirchner aprobó el Decreto correspondiente que exige a todas
las reparticiones del Estado trabajar en la implementación de las recomendaciones de ese do-
cumento35.
Como lee el prólogo del Plan, la lucha contra la discriminación no tiene fin, y es apenas
una aspiración llegar a una comunidad plenamente igual36. Sin embargo, el diagnóstico en sí
mismo es un acto de una gran valentía y madurez de una sociedad que no ha temido mirarse a sí
misma, en una decisión que –hasta el presente– sólo comparte con algunos países nórdicos y del
norte de Europa. Por la extensión del diagnóstico y su profundidad, las Naciones Unidas han to-
mado el ejemplo argentino como una guía para el desarrollo de planes similares en otros países.
La protección a los refugiados37, las nuevas leyes sobre discapacidad, los derechos de los
reconocimiento en los precedentes “Servini de Cubría” (Fallos 315:1943) y “Ekmedjian c/Sofovich” (Fallos 315:1492), fue
en el caso “Giroldi, Horacio David y otro s/recurso de casación” (sentencia del 7 de abril de 1995), donde este principio fue
definido con nitidez. Para la Corte Suprema, tal jurisprudencia “debe servir de guía para la interpretación de los preceptos
convencionales”.
33. Ley 23.592 sobre Actos Discriminatorios, sancionada en agosto de 1988.
34. La Conferencia Mundial Contra el Racismo y la discriminación racial, xenofobia y las formas conexas de intolerancia
(CMCR) realizada en Durban (Sudáfrica) del 31 de agosto al 8 de setiembre de 2001, fue organizada por la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos. A la reunión acudió a un gran número de representantes de gobiernos, delegados de
ONG u otras organizaciones. El resultado de la Conferencia fueron la Declaración y el Programa de Acción de Durban (DPAD),
en los que notoriamente se excluyó la declaración final de los procedimientos del Foro de Organizaciones No Gubernamentales
(ONG), rechazada por los gobiernos porque la conferencia se había politizado en extremo.
La Declaración y el Programa de Acción de Durban es un documento sustancial que describe recomendaciones para combatir
el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia. Es un importante marco y guía que hace
referencia a una amplia gama de asuntos tales como: medidas de prevención y educación a los niveles internacional y nacional;
enjuiciamiento; investigación de políticas y planes de acción, además de adopción de decisiones económicas y políticas.
35. Decreto 1086/2005 Plan Nacional Contra la Discriminación B.O.: 8/9/2005 Bs. As., 7/9/2005.
36. Plan Nacional Contra la Discriminación. Prólogo, Pág. 2.
37. En nuestro país cada solicitud de refugio merece un tratamiento y acta personales (a diferencia de la mayor parte de los
países, cuyas decisiones son grupales y/o verbales). Asimismo, existe un proceso de revisión o segunda instancia a cargo del Mi-
nisterio del Interior, previo dictamen de la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
Como corolario de este proceso, en el mes de noviembre de 2006 se sancionó la Ley General de General de Reconocimiento y
Protección al Refugiado (Ley 26. 165) que recoge los principios básicos en materia de protección de los refugiados y peticionan-
tes de refugio consagrados en los instrumentos internacionales: no devolución, incluyendo la prohibición de rechazo en frontera,
no discriminación, no sanción por ingreso ilegal, confidencialidad, no discriminación y unidad familiar.
Crea la nueva Comisión Nacional para los Refugiados, que reemplazará al Comité de Elegibilidad para los Refugiados (CEPA-
RE), integrado por representantes del Ministerio del Interior, de la Cancillería, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
del Instituto Nacional contra la discriminación, la xenofobia y el racismo (INADI) y del Ministerio de Desarrollo Social. A
través de la inclusión de este último Ministerio podrá comenzarse a trabajar en la asistencia a los refugiados a través de su incor-
poración a programas nacionales, provinciales o municipales, sobre todo para los grupos más vulnerables.
| 22 Fabián Oddone

pueblos indígenas, los derechos del niño, la salud reproductiva; la orientación sexual, etc., son
capítulos nuevos que fueron abordados, al inicio tímidamente, pero que han adquirido en los
últimos años un peso y velocidad que merecen ser destacados.
Más allá de las leyes que debieron ser reformadas, derogadas o dictadas, se generó en
la práctica un proceso inédito en la Argentina: de manera cada vez más frecuente y en ma-
yor extensión, abogados, organizaciones de la sociedad civil, jueces y autoridades estatales
comenzaron a invocar –como fuente legal directa– disposiciones, tratados, recomendaciones,
opiniones doctrinarias extranjeras y comunicaciones de órganos de tratados, fallos de tribu-
nales internacionales en sus presentaciones, demandas y petitorios, mostrando en la realidad
cotidiana cuán sofisticado y complejo se ha vuelto el universo de la protección de los derechos
humanos en el país.
5. Conclusión
Sin ánimo de pretender agotar los temas de derechos humanos que fueron encarados por los
gobiernos democráticos desde 1983, esta síntesis pretende solamente destacar algunos de los
pilares de una de las más sólidas políticas de estado, a la vez que uno de los motores de la
política exterior argentina.
Lejos está la Argentina de poder afirmar que la situación de los derechos humanos es
inmejorable. Por el contrario, los señalamientos a violaciones y omisiones por parte del estado
son constantes y muchos de ellos verdaderos, extendiéndose al incumplimiento de garantizar
el disfrute de algunos derechos civiles y políticos y de no pocos derechos económicos, sociales
y culturales.
Sin embargo, estas debilidades también se convierten en fortalezas cuando el estado y
la sociedad no buscan deslindar responsabilidades, sino transformar carencias en desafíos y
trabajar para su solución. Un ejemplo de esta actitud –tal como se señalara en párrafos ante-
riores– fue la incorporación al Informe Periódico Universal de Argentina de las quejas, señala-
mientos y sugerencias realizadas por la comunidad internacional.
Igualmente, algunos informes muy críticos de los órganos de cumplimiento de tratados
–lo que ha ocurrido frecuentemente– no dieron nunca lugar a reacciones defensivas o de recha-
zo por parte de las autoridades estatales. Por el contrario, se abrieron más aún las puertas: así,
por ejemplo, existe desde 2002 una invitación abierta y permanente a todos los relatores temá-
ticos de las Naciones Unidas y grupos de trabajo a visitar la Argentina cada vez que lo estimen
necesario. Esta práctica ha sido reiteradamente utilizada, y todos los requerimientos de visitas,
entrevistas y acceso a la documentación fueron aceptados por el Estado.
En este largo recorrido, mucho de lo que se hizo no hubiese tenido lugar de no haber sido
por el trascendente papel de la sociedad civil. Muy atrás quedan ya las experiencias de reclamos
sin respuestas. Como bien definieran algunas de las mismas organizaciones, se ha pasado de
una época de confrontación a la de colaboración con el estado, sin dejar, por ello, de mantener
su rol primero y de hacer los señalamientos correspondientes. Fue –y sigue siendo– una tarea
de aprendizaje de roles difíciles, complejos, lleno de matices y no exento de rispideces, propias
del papel que le toca desempeñar a cada uno de los actores en temas de tanta sensibilidad. Sin
embargo, los resultados pueden ser considerados muy positivos: la sociedad civil se ha conver-
tido en fuente de consulta para decisiones trascendentes del estado en derechos humanos; par-
ticipa activamente en la redacción de informes nacionales; en la capacitación y entrenamiento
de personal especializado; como “alerta temprana” sobre el estado de cumplimiento de algún
derecho en especial; en la conformación de delegaciones ante audiencias y reuniones interna-
cionales; en fiscalizadora de medidas adoptadas y obligaciones asumidas; etc.

Al promediar 2009, son más de 180 las peticiones de damnificados ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, y más de quince los procesos de solución amistosa en
etapa de cumplimiento que está llevando a cabo el estado. Existen también quejas presenta-
das ante el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas (órgano de control del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos) y denuncias por el incumplimiento de pactos y
obligaciones.
Desde un punto de vista, la existencia de ese número tan grande de reclamos podría
representar un fracaso de una política, o una seria desviación de los objetivos trazados. Desde
otro, la muestra de un fenomenal éxito que ha permitido que se señalen con claridad las fallas y
que se encuentren habilitadas todas las opciones para exigir su cumplimiento, como resultado
del funcionamiento pleno del estado de derecho.
Es cierto que siempre el estado puede hacer más, y que está obligado a hacerlo. Es cierto
también que los deberes y obligaciones asumidos en un sistema tan sofisticado como en el que
se ha convertido el argentino implica una enorme y compleja red de respuesta, seguimiento y
diseño de políticas públicas. No siempre las instituciones públicas han actuado con la coheren-
cia, rapidez y profundidad para responder a los objetivos propuestos. Falta mucho por hacer. Y
aún, cuanto más se haga, más desafíos aparecerán como prioritarios. Ante el tamaño de tales
obligaciones, las fallas y carencias también se aprecian en plenitud.
Desde otra perspectiva, los resultados son alentadores. Más de un cuarto siglo después,
la situación de los derechos humanos en la Argentina es un escenario simplemente impensado
en 1983. Una política de estado llevada a cabo por diferentes gobiernos, con matices y posi-
bilidades distintos, pero que son también el resultado de un consenso social firme, esencial,
sobre cuyo fundamento ya nadie discute. Uno de los mayores activos del régimen democrático,
que para los más jóvenes puede resultar (maravillosamente) natural y por el que, sin embargo,
durante demasiados años, la Argentina ha tenido que luchar y sufrir tanto. w
| 24 Fabián Oddone

Democracia e integración
Pablo Grinspun*
Introducción
S
i bien los ideales por la unidad latinoamericana ya estaban presentes en la gesta liber-
tadora de inicios del siglo XIX –manteniéndose presente a lo largo de la historia de la
región, particularmente en la segunda mitad del siglo XX–, es desde el resurgimiento de
las democracias en los países de la subregión que la integración argentina con sus vecinos se
estructura y consolida, principalmente a partir del eje Argentina-Brasil.
Por eso, en nuestro país, se puede decir que los veinticinco años del retorno del proceso
democrático coinciden con los veinticinco años del proceso de integración en el cual está
inserto, conocido como MERCOSUR, que se inicia con los cambios fundamentales en la
relación con Brasil, pasando de la desconfianza mutua a la cooperación.
La era democrática, que comienza con el mandato del presidente Raúl Alfonsín en
1983, implica una variación significativa en la orientación de la política exterior del país.
Hasta entonces, la relación entre Argentina y Brasil fluctuaba entre la cooperación y la riva-
lidad, sobre la base de una desconfianza mutua que, salvo breves interregnos (Presidencias
de Perón y Vargas en los cincuenta y de Frondizi y Kubistchek-Quadros a comienzos del
sesenta), caracterizaron lo que se ha dado en llamar la “hipótesis de conflicto” entre ambos
países.
Como se verá más adelante, la alianza entre Argentina y Brasil es una condición sine qua
non para la integración latinoamericana, al tiempo que la democracia es un requisito funda-
mental para una integración sustentable y duradera. Democracia e integración se necesitan
mutuamente y se retroalimentan. La integración brinda una red de seguridad a las demo-
cracias nacionales en el ámbito regional, y es la mejor respuesta que nuestros países poseen
a disposición en un mundo globalizado. A su vez, la democracia, a través de la participación
ciudadana, brinda al proceso de integración la legitimidad necesaria para la elaboración de
políticas que trascienden lo nacional. Sin esa legitimación, la integración fracasaría, y nunca
dejaría de ser tan sólo un proyecto de las élites gobernantes.
No en vano el MERCOSUR ha sido una de las pocas políticas de estado que se han
mantenido a lo largo de estos veinticinco años de democracia en Argentina, lo que es un he-
cho destacable considerando las notables diferencias ideológicas entre los gobiernos elegidos
por el voto popular que se sucedieron en este período.
Por eso, considero que es falaz el argumento de los que pregonan el fracaso del MER-
COSUR a partir de las dificultades en consolidar y profundizar la integración comercial, por-
que el MERCOSUR es mucho más que un acuerdo comercial. Es, ante todo, una comunión
de intereses y valores fundamentales que sus miembros comparten, siendo la democracia uno
de los principales, si no el principal.
* El autor es Ministro del Servicio Exterior de la Nación, prestó servicios en las Embajadas ante el Reino de Bélgica, ante
la República de Paraguay y ante la República de Chile. Ha publicado diversos artículos, así como el libro “Crisis Argentina y
Globalización”. Actualmente se desempeña como Director General del Mercosur.
Democracia e integración 25 |

Democracia como requisito de la integración regional
La globalización es un dato de la realidad irreversible y que debe ser incorporado en la polí-

tica nacional. Ello implica la necesidad de una inserción internacional inteligente y, por lo
tanto, una mayor interdependencia con los países con los que interactuamos. En la región,
el afianzamiento de la democracia, la revalorización de la política y la alianza entre los ve-
cinos para fortalecer la identidad latinoamericana, son los principales ejes de una estrategia
común.
Los procesos de integración entre naciones, sin la legitimidad que otorga la activa par-
ticipación de la ciudadanía, se estancan o fracasan.
La integración regional, tal como se conoce en la actualidad, surge de decisiones volun-
tarias y pacíficas entre vecinos, a través de acuerdos celebrados entre naciones independientes.
Para ello, los actores deben asumir “compromisos creíbles”, según destaca en un interesante
artículo Philippe Schmitter. Para este autor, para hacer un “compromiso creíble” los acto-
res tienen que ser legítimos, ya que asumen compromisos por los pueblos que representan,
siendo la democracia la única base de legitimidad para hacer este tipo de compromisos en el
campo internacional.
En procesos de integración como el MERCOSUR se ha reconocido la importancia de
la resolución de conflictos directamente entre los mandatarios, lo que se ha dado en llamar la
“diplomacia presidencial”. Pero, siendo un proceso de índole intergubernamental, es la con-
tinuidad de la democracia la que asegura el carácter permanente de estos compromisos. Por
eso, en el caso argentino, la decisión de apostar al MERCOSUR trasciende a los diferentes
gobiernos que se suceden.
Una región democráticamente fuerte en sus instituciones es, entonces, una garantía de
paz y de estabilidad, y ofrece un marco apropiado para encarar las diversas necesidades socia-
les. Por ello, independientemente del carácter primordialmente comercial que ha teñido al
MERCOSUR en sus orígenes, la integración se basa en la solidaridad, la justicia universal y
la defensa de la democracia, de la paz y de los derechos humanos de sus miembros.
En este sentido, si bien el Tratado de Asunción no prevé expresamente el requisito
democrático de sus miembros, la democracia como un valor común estuvo presente en la
concepción del MERCOSUR, y la “cláusula democrática” fue aplicada incluso antes de que
declaraciones y acuerdos celebrados posteriormente la incorporaran, como sucedió en 1996
con el intento de golpe de estado en Paraguay. Luego de esos sucesos, sobre los cuales se vol-
verá más adelante, el requisito democrático se incorpora a los acuerdos MERCOSUR, según
se destaca a continuación:
Declaración Presidencial de Las Leñas - 26 y 27 de junio de 1992

Numeral 2: “Los Presidentes ratificaron que la plena vigencia de las instituciones democráti-
cas es un supuesto indispensable para la existencia y el desarrollo del MERCOSUR”.
Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR - Potrero de los

Funes, 25 de junio de 1996
En dicha Declaración, los Estados Partes del MERCOSUR acordaron que la plena vigencia
de las instituciones democráticas será una condición esencial para la cooperación en el
ámbito del Tratado de Asunción, sus Protocolos y demás actos subsidiarios.
1. Schmitter, Philippe. “Mercado, Democracia e Integración”. Archivos del Presente, Año 9, número 34, 2004.
| 26 Pablo Grinspun

Asimismo, se indica que los Estados Partes deberán incluir una cláusula de afirmación
del compromiso con los principios democráticos en los acuerdos MERCOSUR con otros
países o grupo de países.
Protocolo de Adhesión de Bolivia y Chile a la “Declaración sobre Compromiso Democrático

en el MERCOSUR”
En virtud de este Protocolo, las Repúblicas de Bolivia y Chile expresaron su plena y formal
adhesión a los principios y disposiciones contenidas en dicha Declaración y manifestaron
que, en lo que se refiere a los Acuerdos celebrados o a celebrarse entre sus respectivos Estados
con el MERCOSUR o con sus Estados Partes, será de aplicación el principio democrático
como condición esencial para la continuidad del proceso de integración en curso.
Actas de Adhesión de Colombia, Perú, Venezuela y Ecuador a la “Declaración sobre

Compromiso Democrático en el MERCOSUR”
A través de dichas Actas de Adhesión los mencionados países han expresado su plena y for-
mal adhesión a los principios y disposiciones contenidas en la referida Declaración.
Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de

Bolivia y la República de Chile - Ushuaia, 24 de julio de 1998
Se reafirma que la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición necesaria
para el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Partes que suscriben dicho
Protocolo y se indica que el mismo se aplicará a las relaciones que resulten de los respectivos
Acuerdos de integración vigentes entre los Estados Partes en caso de ruptura del orden de-
mocrático en alguno de ellos.
Asimismo, expresa que dicho Protocolo es parte integrante del Tratado de Asunción y
de los respectivos Acuerdos de integración celebrados entre el MERCOSUR y las Repúblicas
de Bolivia y Chile.
Decisión CMC N° 18/04 “Régimen de Participación de los Estados Asociados al MERCOSUR”

Dicha Decisión establece, como condición sine qua non para adquirir el status de Estado
Asociado al MERCOSUR, la adhesión al “Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Demo-
crático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile” y a la “Declara-
ción Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR”.
En virtud de dicha disposición, se han aprobado las Decisiones CMC N° 14/05 (Adhe-
sión de Colombia), 15/05 (Adhesión de Perú), 16/05 (Adhesión de Venezuela), teniendo en
cuenta que las Repúblicas de Bolivia y Chile ya habían adherido anteriormente a la Declara-
ción y suscribieron junto con los Estados Partes del MERCOSUR el Protocolo de Ushuaia.
Integración regional como reaseguro de la democracia
En una región históricamente inestable, como la de América del Sur, la conformación de

compromisos creíbles con los socios en el marco de la integración, comporta un reaseguro al
proceso democrático. La integración tiende a estimular el desarrollo de una red de protección
y sistemas de seguridad colectiva para la democracia de sus miembros. El propio mecanismo
de integración va generando una normativa que apoya la permanencia y continuidad de la
democracia. Esto se puede observar no sólo en el caso del MERCOSUR, sino también en el la
Unión Europea, ya que si bien el Tratado de Roma no hacía referencia a la democracia ni a los
derechos humanos, ya para el ingreso de España se establecieron condiciones por las cuales

sólo un estado democrático podía entrar en la Comunidad Europea.
Diversos autores destacan el papel de la integración regional en el fortalecimiento de
las democracias nacionales, y su relación con las elecciones y los partidos políticos. En este
sentido, se destaca el trabajo de Mansfield, Milner y Pevehouse, en el que se menciona que
los acuerdos de integración, al promover el desarrollo económico de sus miembros, pueden
impulsar la eficiencia al interior de los países y un mayor bienestar a ciertos segmentos de la
sociedad. Este acicate al crecimiento económico tiende a beneficiar a la masa electoral, que
respaldará entonces las políticas implementadas en materia de integración, lo que compensa
el costo del ajuste proveniente de una mayor coordinación de políticas con los socios.
Es de destacar que la mayoría de los partidos políticos en cada uno de los países del
MERCOSUR adhieren a la integración regional en general y al MERCOSUR en particular.
Otros autores, como Schiff y Winter, señalan otros elementos de la integración regional
que coadyuvan a la democracia, tales como la eliminación de tensiones entre los socios, la
reducción de la presión de la inmigración y el efecto de las democracias más estables sobre las
más débiles al imponer reglas societarias. Con relación al MERCOSUR, el trabajo de Schiff
y Winters subraya este último aspecto, referido a los sucesos de 1996 en Paraguay, lo que de-
rivó en la formalización de la cláusula democrática, meses después, a través de la Declaración
Presidencial sobre Compromiso Democrático, y del Protocolo de Ushuaia en 1998.
En efecto, en el caso del MERCOSUR se destaca la existencia de esta red de seguridad
en los diferentes acuerdos celebrados, al preverse mecanismos en caso de ruptura del orden
democrático en el interior de un miembro, y también la expulsión del miembro que no res-
tablezca el régimen democrático, como se resalta a continuación:
Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR - Potrero de

los Funes, 25 de junio de 1996
En dicha Declaración, se establece que toda alteración del orden democrático constituirá
un obstáculo inaceptable para la continuidad del proceso de integración en curso respec-
to al Estado miembro afectado.
Asimismo, se establece un procedimiento en caso de ruptura o amenaza de ruptura del
orden democrático en un Estado miembro. Dicho procedimiento consiste en un sistema de
consultas a realizarse entre los Estados Partes entre sí y con el referido Estado miembro cuyo
orden democrático se hubiere visto afectado.
En caso de resultar infructuosas las consultas referidas en el párrafo precedente, los
Estados Partes considerarán la aplicación de las medidas pertinentes, las cuales podrán abar-
car desde la suspensión del derecho de participación en los foros del MERCOSUR hasta la
suspensión de derechos y obligaciones emergentes de las normas MERCOSUR y de acuerdos
celebrados entre cada una de las Partes y el Estado donde haya ocurrido la ruptura del orden
democrático.
Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de

Bolivia y la República de Chile - Ushuaia, 24 de julio de 1998
Establece el siguiente procedimiento en el caso de verificarse una ruptura del orden de-
mocrático en uno de los Estados Partes:
1. Consultas: los demás Estados Partes quedan habilitados para promover consultas entre sí
2. Mansfield, E.D.; Milner, H.V. y Pevehouse, J.C. “Democracy, veto Players and Depth of Regional Integration”, Volume 31,
Issue 1, The World Economy, Blackwell Publishing Ltd, 2008.
3. Schiff, Maurice y Winter, Alan. “Regional Integration and Development” World Bank, Trade and Development Series,
2003.
| 28 Pablo Grinspun

y con el Estado afectado.
2. Aplicación de medidas: en caso de resultar infructuosas las consultas, los demás Estados
Partes, en el ámbito específico de los Acuerdos de integración vigentes entre ellos, consi-
derarán la naturaleza y alcance de las medidas a aplicar, teniendo en cuenta la gravedad de
la situación existente. Dichas medidas podrán ir desde la suspensión del derecho a partici-
par en los distintos órganos de los respectivos procesos de integración hasta la suspensión
de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos.
Dichas medidas se adoptarán por consenso y serán comunicadas al Estado afectado, el cual
no participará del proceso decisorio pertinente. Entrarán en vigencia en la fecha en que se
realice la comunicación respectiva.
3. Cese de la aplicación de medidas: operará una vez que los Estados Partes que adoptaron
las medidas verifiquen el pleno restablecimiento del orden democrático y dicha constata-
ción haya sido comunicada al Estado Parte afectado.
Como ya se señalara, las disposiciones del MERCOSUR acerca de la vigencia de las demo-
cracias en cada uno de sus miembros, han tenido, en más de una ocasión, evidencia empírica,
aún incluso antes de la Declaración de Compromiso Democrático de Potrero de los Funes
y del Protocolo de Ushuaia, como en el caso del intento de golpe de estado en Paraguay en
abril de 1996.
En aquella oportunidad, un esfuerzo articulado con el gobierno democrático del enton-
ces Presidente Wasmosy, en el cual Argentina y Brasil tuvieron una participación central,
logró impedir el éxito del levantamiento del general Oviedo. Las amenazas del aislamiento
político y económico de un nuevo gobierno de facto, e incluso la amenaza de congelar la
participación de Paraguay en el MERCOSUR, estimularon un acuerdo que garantizó la con-
tinuidad del régimen constitucional.
Ya vigente la cláusula democrática, también se destaca la actuación del MERCOSUR
en 1999, cuando el 23 de marzo de ese año se produce el asesinato del entonces Vicepresiden-
te Luis María Argaña, hecho que fuera atribuido por la oposición inicialmente al Presidente
de ese momento, Raúl Cubas Grau y también al hombre fuerte de la política paraguaya de
ese entonces, Lino César Oviedo. El asesinato de Argaña provocó una serie de manifestacio-
nes de opositores y adherentes a Oviedo y al gobierno de Cubas, que desembocó en la Ma-
sacre del Marzo Paraguayo en la que murieron siete manifestantes contrarios al gobierno de
ese momento, circunstancia que produjo la renuncia de Cubas a la Presidencia.
Con posterioridad a estos hechos, el 15 de junio de 1999 los Presidentes de los Estados
Partes del MERCOSUR y de Bolivia y Chile emitieron la “Declaración de Apoyo a la Democra-
cia Paraguaya y a su Proceso de Normalización y Fortalecimiento Institucional”. En dicha Decla-
ración se reiteró que la democracia constituye un valor esencial para la existencia del MER-
COSUR y se destacó que la plena vigencia de las instituciones y el respecto irrestricto de los
Derechos Humanos garantizan la estabilidad, la paz y el desarrollo de la Región. Asimismo,
se reafirmó la plena vigencia de los principios consagrados en el Protocolo de Ushuaia y en la
Declaración sobre Compromiso Democrático.
El eje Argentina-Brasil como antecedente del MERCOSUR y el rol de las

nuevas democracias
En el primer número de Temas, Rosendo Fraga escribió un artículo acerca de un documento

de 1882 por el cual el entonces Presidente Julio Argentino Roca impartió instrucciones al
representante diplomático argentino en Río de Janeiro, Jacinto Villegas, sobre cómo ma-

nejar la relación con el Imperio de Brasil, como un antecedente del MERCOSUR. En este
artículo, Fraga da ejemplos de cómo a través de toda la historia de nuestras naciones, encon-
tramos hitos que pueden ser considerados como antecedentes válidos de la integración entre
Argentina y Brasil.
En realidad, y más allá de los múltiples intentos de acercamiento, la historia de la
relación entre los dos países ha sido dominada por la desconfianza y la rivalidad. No es el
objeto de este artículo entrar en profundidad en las causas de esta difícil relación histórica,
por lo que se pueden considerar a los siguientes, entre otros, los principales obstáculos contra
el buen entendimiento bilateral y los espasmódicos intentos de integración, que describe
Marcelo Gullo: la acción política y cultural-ideológica de Inglaterra y Estados Unidos, la
herencia de la rivalidad entre España y Portugal, y el desconocimiento mutuo, cargado de
prejuicios. En cualquier caso, la conflictiva relación entre ambos socios llevó a que ambos
países “crecieran de espaldas” el uno con el otro.
Esta relación entre los países más grandes de la subregión latinoamericana trajo apa-
rejado que, como describe Mónica Hirst, a mediados de la década de los ochenta las condi-
ciones para el inicio de un proceso de integración argentino-brasileño eran particularmente
adversas. Es por ello que se destaca especialmente la visión política y el papel que jugaron
Alfonsín, Sarney y las nuevas democracias en ambos países que, antes que dejarse vencer por
las asimetrías existentes y los efectos crecientemente conflictivos de ellas sobre la relación
bilateral, privilegiaron la identificación de intereses comunes.
Además de la importancia del proceso de democratización por el que atravesaba la re-
gión, hay otros factores que operaron como ejes articuladores del acercamiento entre Argentina
y Brasil, tales como la grave coyuntura de los años ochenta, producto de la crisis de la deuda
externa, el agotamiento de un modelo de desarrollo económico y, en el caso argentino, el aisla-
miento internacional durante el gobierno militar, como bien señala María Alejandra Torres.
A diferencia del Tratado de Asunción, que dio nacimiento al MERCOSUR, los Acuer-
dos Alfonsín - Sarney contenían referencias específicas respecto de las democracias. Ya en
la Declaración de Foz do Iguaçu del 30 de noviembre de 1985, los Presidentes Raúl
Alfonsín y José Sarney destacaron que “dentro de la tradición de continuidad de la relación bila-
teral, los éxitos recientemente alcanzados por las dos naciones en sus respectivos procesos de consolidación
democrática han traído condiciones particularmente propicias para el perfeccionamiento de sus vínculos
en sus más variados sectores, como así también para una colaboración más íntima y estrecha en el plano
internacional”.
La importancia asignada al retorno democrático, la superación de la hipótesis de con-
flicto y la consideración de las asimetrías existentes fueron los aspectos más destacados sobre
los cuales se construyó la integración con Brasil. En efecto, los primeros acuerdos bilaterales
de los gobiernos democráticos de ambos países –el Acta de Foz de Iguazú (1985), el Acta
para la Integración Argentino-Brasileña (1986) y el Tratado de Integración, Cooperación y
Desarrollo (1988)–, definían un modelo de integración basado en un desarrollo endógeno
y abierto, a través de acuerdos sectoriales e intraindustriales y de cooperación, así como de
liberalización comercial. Es importante señalar que los acuerdos sectoriales apuntaban a sub-
sanar una de las más importantes deudas en la relación bilateral: el desconocimiento mutuo
de los actores económicos. De esta manera, los Protocolos bilaterales negociados en esos años
4. Fraga, Rosendo. “El MERCOSUR y el Bicentenario. Antecedente del MERCOSUR en 1882”, Revista Temas, N° 1,
2008.
5. Gullo, Marcelo. “Argentina y Brasil: la gran oportunidad”, Ed. Biblos, 2005.
6. Hirst, Mónica, “El MERCOSUR y las Nuevas Circunstancias para su Integración”, Revista de la CEPAL, N° 46, 1992.
7. Torres, María Alejandra, “Las Relaciones Argentino-Brasileñas: del Conflicto a la Cooperación”, Integración en Ideas,
IDELA/UNT, 2000.
| 30 Pablo Grinspun

aportaron resultados importantes, principalmente en materia de generación de comercio y
conocimiento mutuo. Argentina logró revertir diez años de balanza deficitaria con Brasil,
logrando en 1989 un superávit de cerca de 500 millones de dólares, duplicando las exporta-
ciones de años anteriores, además de aumentar, significativamente, el componente de manu-
facturas industriales en ese flujo, en buena medida gracias al Protocolo más emblemático de
toda la época, el de Bienes de Capital.
La integración por sectores con Brasil tenía en cuenta las asimetrías de tamaño entre
ambos países, tratando de resolver estas diferencias sector por sector, sin el efecto derrame al
resto del aparato productivo. El proyecto estratégico consistía, básicamente, en una integra-
ción intrasectorial, basada en la modernización y desarrollo conjunto de sectores existentes,
pero que mostraban una pérdida de competitividad global, y la inclusión en común de sec-
tores relativamente “nuevos” y de mayor contenido tecnológico (área nuclear, biotecnología,
comunicaciones, etc.). Sin embargo, si bien al comienzo los avances logrados fueron signifi-
cativos, la dinámica disminuyó a medida que los temas por resolver se tornaron más compli-
cados, habiendo fracasado la armonización de políticas y los mecanismos de ajustes previstos
ante desequilibrios en el intercambio sectorial.
A partir del año 1990, con nuevos gobiernos en ambos países, se produce un cambio
rotundo en el paradigma económico. Con la suscripción del Acta de Buenos Aires, que define
la creación de un Mercado Común entre Argentina y Brasil en el término de cinco años, a
los que luego en 1991 se sumaron Paraguay y Uruguay en el Tratado de Asunción, se definió
una estrategia de integración diferente, colocando al mecanismo de la integración como una
opción de racionalidad estratégica que acompañara la gran reforma económica y apertura
comercial, principalmente de Argentina, en un contexto internacional donde primaban los
preceptos del Consenso de Washington.
Sin embargo, pese a este cambio fundamental en lo económico, los valores que repre-
senta la democracia continuaron siendo los principales valores comunes de los países inte-
grantes. Es de destacar que la incorporación de Paraguay se produce una vez finalizada la
dictadura de 17 años del general Alfredo Stroessner. Es por esta razón que se puede afirmar
que el nuevo gobierno argentino, a la cabeza del Dr. Menem, no implicó una ruptura en el
acercamiento entre Argentina y Brasil sino que, por el contrario, significó una profundiza-
ción del mismo.
Para la Argentina, la interdependencia entre democracia e integración estuvo presente
desde el retorno mismo de la democracia en nuestro país. Al respecto, vale la pena recordar
el mensaje del Dr. Raúl Alfonsín en la Apertura del 104° Período de Sesiones Ordinarias del
Congreso de la Nación - 1º de mayo de 1986, que resumía el sentir de la dirigencia demo-
crática argentina:
“S iempre se ha hablado de la necesidad de la integración latinoamericana, pero des-

afortunadamente, nunca fue algo más que una simple declaración o la enunciación
de una esperanza...
En la eficiencia y seriedad para alcanzar la integración, estoy convencido, se juega
el futuro independiente del continente. Entonces, así como para alcanzar la democracia en
el seno de nuestras sociedades fue necesario deponer un debate ideológico sofisticado para
luchar unidos contra el autoritarismo, aquí también se impone el mismo método: la unión
a través de lo esencial.
Si deseamos poner en marcha un proyecto para las generaciones futuras, si estamos
decididos a luchar por un gran avance en nuestra América latina, es indispensable pensar
en el espacio regional.
Ahora bien, una condición necesaria para que esto se logre es la generalización de

la democracia en el continente. Y esto no es sólo una expresión ideológica, es estricta-
mente una necesidad.
Es así porque todo gobierno autoritario se basa en la expresión de un sector
minoritario o en un apoyo externo, o ambas cosas a la vez. Si se basa en un
sector minoritario, el gobierno carece de integración interna, y es por lo tanto
imposible que se integre regionalmente.
Si por otro lado se basa en un apoyo externo, buscará su alineamiento con una poten-
cia, y no con la integración regional como medio de fortalecerse.
En síntesis, considero al espacio económico regional como el ámbito más adecuado
para el crecimiento nacional, y a la democracia como la condición necesaria para
que la voluntad y la posibilidad de integración estén presentes en los pueblos
y en los gobiernos.”
El éxito del MERCOSUR
Suele escucharse que el MERCOSUR ha fracasado, ya que no sólo no alcanzó a conformar el

Mercado Común, sino que es una Unión Aduanera imperfecta que no logra perfeccionarse y
muy por el contrario adopta cada vez más y mayores perforaciones.
Si bien podemos encontrar múltiples razones para las dificultades que, semestre tras
semestre, se presentan en las mesas de negociación, considero un simplismo excesivo atri-
buir al aspecto comercial y económico una preponderancia substancial a la hora de juzgar al
MERCOSUR como proyecto de política exterior de nuestros países.
El MERCOSUR no es tan sólo una unión aduanera imperfecta, es mucho más que ello.
En todo caso, para ser rigurosos, se trata de un mercado común imperfecto, ya que hay un
sinnúmero de aspectos, más allá de los estrictamente comerciales, en los cuales sus miembros
han tejido, a través de los años, un sólido entramado de normas y relaciones en prácticamente
todos y cada uno de los temas que conforman la agenda política y económica, aún en aquellos
en los que aún no se ha podido alcanzar una coordinación o política común.
Además, la evolución del MERCOSUR demuestra que los temas sociales y de repre-
sentatividad han ido ganando espacio en su institucionalidad y en la mesa de negociación. La
creación del Foro Consultivo Económico y Social y su creciente participación en las reuniones
de los órganos del MERCOSUR y la más reciente creación del Parlamento, son muestras de
ello.
En síntesis, se puede afirmar que, más allá del carácter esencialmente comercial dado
al MERCOSUR en sus inicios, el proceso de integración es un éxito de la política exterior
nacional, ya que continúan vigentes las ideas vectores que le dieron nacimiento, esto es al-
canzar una integración mucho más profunda a partir de los principios de la democracia en
un período de consolidación de las mismas y la concepción de amistad y cooperación de la
integración argentino - brasileña de los años ochenta. w
| 32 Pablo Grinspun

Migraciones en democracia:
de la Ley 22.439 a la 25.871
Héctor D. Dellepiane*
Carlos R. Rubio Reyna**
A
l cumplirse en el próximo mes de febrero del 2010, los seis años de vigencia de la Ley
de Migraciones, Nro. 25.871, el momento resulta propicio para examinar algunos de
los avances logrados desde su sanción.
Realizamos este ejercicio sobre la base de la experiencia que hemos adquirido en la
función consular y diplomática. Procuraremos señalar algunos aspectos puntuales que hacen
a la misión que la normativa, la doctrina y la jurisprudencia han reconocido al Ministerio
de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto en la generación y ejecución de la
política migratoria nacional y destacaremos importantes funciones y tareas coadyuvantes que
los funcionarios del Servicio Exterior de la Nación estamos llamados a cumplir.
Conforme al art. 18, inciso 28, de la Ley de Ministerios 22.520, la Cancillería es el
departamento de estado que debe: “Intervenir, desde el punto de vista de la política exterior,
en la elaboración y ejecución de la política de migración e inmigración en el plano interna-
cional y en lo relacionado con la nacionalidad, derechos y obligaciones de los extranjeros y su
asimilación e integración con la comunidad nacional”. Esta atribución legal da cuenta y se
armoniza con otras concordantes y relacionadas en lo que corresponde a la inmigración. Asi-
mismo, en el inciso 7 del mismo artículo, se destacan las atribuciones conferidas en materia
de argentinos en el exterior: “Entender en la protección y asistencia de los ciudadanos e inte-
reses de los argentinos en el exterior, así como fortalecer sus vínculos con la República”.
Esta distribución de competencias implica que más allá de las funciones específicas
asignadas a la Dirección Nacional de Migraciones, al Ministerio del Interior y a cualquier
otra jurisdicción del gobierno nacional, en todo tema que suponga una conexión con otros
estados, organismos internacionales o multilaterales, o con compatriotas en el exterior, nues-
tro Ministerio es llamado a cumplir con una función legal.
Por fuera del marco normativo interno, una compleja trama de convenios, instituciones y
disposiciones del Derecho Internacional Público requieren que cada estado asegure que sus re-
sidentes, sean nacionales o extranjeros, gocen de los derechos y garantías previstos en la Decla-
ración Universal de los Derechos Humanos y los distintos regímenes surgidos en su soporte.
El examen de esa coherencia; la aplicación de la normativa en lo que respecta a la labor
en materia de visados y certificados de radicación; el advertir situaciones que puedan implicar
incumplimientos, y en su caso, sostener consensos y explicar en sedes internacionales cuando
un déficit en la observancia de los acuerdos se traduce en impugnación o cuestionamiento,
constituyen en muchas ocasiones, el camino mediante el cual el Servicio Exterior propende
* Ministro Plenipotenciario del Servicio Exterior de la Nación, Subdirector General de Asuntos Consulares.
** Ministro Plenipotenciario del Servicio Exterior de la Nación, Director de Migraciones Internacionales.
Migraciones en democracia: de la Ley 22.439 a la 25.871 33 |

a un trato más humano y equitativo para con nuestros compatriotas en el exterior o para con
extranjeros en la República.
Más específicamente, el Reglamento Consular destaca la gravitación de la normativa
y costumbre internacionales al disponer en su artículo 104: “Los funcionarios consulares
son, de oficio, representantes legítimos de los argentinos y sus intereses en el extranjero. Por
lo tanto vigilarán que éstos gocen de los derechos acordados por los tratados, la costumbre
internacional y las leyes locales. La protección corresponde de oficio en los casos que expresa-
mente se determinan en este reglamento, debiendo tenerse presente que, en última instancia,
dicha función es de competencia diplomática. No rehusarán su protección justa, por ninguna
causa, aunque no estén inscriptos o no residan en su circunscripción consular si acreditan su
condición de argentinos de un modo fehaciente.”
Y esto es así por cuanto, una y otra vez en la historia reciente, guerras, conflictos y si-
tuaciones de injusticia se han ensañado con poblaciones no nacionales en jurisdicción de los
distintos estados. A menudo, la protección que debe ejercer el estado de la nacionalidad de
los migrantes se ha revelado ausente ó impotente para detener el abuso. En otras ocasiones de
conflicto civil, no se encuentran afectados extranjeros sino nacionales. En procura de encauzar
y resolver ambas situaciones, la comunidad internacional ha creado el régimen internacional
de los derechos humanos, sobre la base de su universalidad, indivisibilidad e inalienabilidad.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos (AG 48/217) ampara a toda perso-
na –sin importar su condición migratoria–; su artículo 2 dispone: “Toda persona tiene todos
los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza,
color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o
social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición.”
Fue precisamente la Ley de Migraciones 25.871 que devolvió a nuestro país a una situa-
ción compatible con las previsiones de la Declaración. El régimen jurídico previo había sido
sancionado por la dictadura militar en 1982 bajo el nombre de Ley General de Migraciones y
Fomento de la Inmigración. Este Decreto Ley reconocía como su objetivo en el artículo 2: “El
Poder Ejecutivo, de acuerdo con las necesidades poblacionales de la República, promoverá
la inmigración de extranjeros cuyas características culturales permitan su adecuada integra-
ción en la sociedad argentina.” Estas previsiones se complementaban con regulaciones más
exhaustivas, a menudo protegidas por la reserva, como lo documenta el artículo 6: “Todo
programa de asentamiento de inmigrantes, ya sea público o privado, nacional o provincial,
deberá adecuarse a los lineamientos y pautas de la política de inmigración. Deberá darse in-
tervención al Ministerio del Interior, el que resolverá si el programa se ajusta, en cuanto a las
condiciones de admisibilidad de los extranjeros y su localización, a aquellos lineamientos”.
El estatuto sancionado en 1982 sobre aquellas premisas tuvo una vigencia formal de 22
años. En este período, lejos de promoverse la adecuada integración de los migrantes a la so-
ciedad argentina, se desconoció la situación geográfica y política de nuestra nación, profunda
y vibrantemente vinculada por la geografía, la sociedad, la historia y proyectos comunes, al
entorno sudamericano y regional. La respuesta institucional a una natural inmigración alen-
tada por factores de atracción como las diferencias de modo de vida y salario fue, en el mejor
de los casos, el desconocimiento y la prescindencia. En otros, la marginación, la exclusión y
la precarización más absolutas, bajo la amenaza, a menudo cumplida, de la represión.
Se privó a quienes, residiendo y trabajando en territorio nacional, lo hacían sin haber
sido beneficiarios del criterio de admisión que consultara el arbitrio de la autoridad del mo-
mento de toda posibilidad de acceder a la documentación que les permitiera ver su identidad
reconocida como sujetos de derechos.
El régimen del Decreto Ley de la dictadura incluyó previsiones específicas que obli-
gaban a la denuncia a directores de establecimientos hospitalarios y escuelas, de cualquier
| 34 Héctor D. Dellepiane - Carlos R. Rubio Reyna

situación de indocumentación que observaran. La acción de la policía migratoria auxiliar y, en
su caso, la expulsión con detención preventiva y prohibición de reingreso no requería de revi-
sión judicial y podía ser ejecutada directamente desde la Dirección Nacional de Migraciones.
Se agravió así a cientos de miles de inmigrantes que fueron imposibilitados de acceder
al estatus jurídico que les correspondía a tenor del derecho internacional público. La aplica-
ción de la Ley exageró las consecuencias jurídicas de la irregularidad migratoria en perjuicio
de los únicos migrantes que nuestro país recibe en cantidad significativa: paraguayos, boli-
vianos, nacionales de otros países limítrofes y del MERCOSUR.
En el siguiente cuadro, se observan, en distintos momentos de las rondas censales na-
cionales, la participación de la corriente migratoria limítrofe con relación a la población total
y a la extranjera de otras procedencias:
Cuadro Nº 1: Participación de la Población Extranjera

Censos Nacionales. República Argentina, 1869-2001
Año Población total Población extranjera Población limítrofe Población limítrofe

Población total Población total Población extranjera
1869 1.736.923 12,1 2,4 19,7
1895 3.954.911 25,4 2,9 11,5
1914 7.885.237 29,9 2,6 8,6
1947 15.893.811 15,3 2,0 12,9
1960 20.013.793 13,0 2,3 17,9
1970 23.364.431 9,5 2,3 24,1
1980 27.926.693 6,8 2,7 39,6
1991 32.615.528 5,0 2,6 52,1
2001 36.260.130 4,2 2,7 66,0
Se observa en el Cuadro 1 que el influjo de la población limítrofe sobre la total ha guardado

una relación constante a lo largo de nuestra historia, entre el 2 y el 2,9%. Adicionalmente,
se observa, en los años setenta, la interrupción de otras corrientes inmigratorias y el propor-
cional crecimiento de los limítrofes con relación a los no-nacionales.
La ronda censal del año 2000 indicó que el total de extranjeros en el país era de
1.531.940 personas. De este total, los limítrofes más Perú aportaban 1.011.260, con partici-
pación dominante en esta categoría de Paraguay (32,5%) y Bolivia (23,3%). El Censo exhibe
también una preponderancia de la franja etárea entre los 24 y 50 años, que representa al 55%
del influjo total de migrantes. Internacionalmente, se reconoce a este segmento como el más
productivo en términos de la inserción laboral y el menos costoso en materia de beneficios
sociales.
La dictadura militar fue superada en 1983 con la recuperación democrática. Algunos
avances fueron logrados a iniciativa del gobierno de Raúl Alfonsín, al derogarse la Ley de Re-
sidencia 4144, promulgada en 1902, con el objeto de expulsar sumariamente a inmigrantes
y residentes extranjeros cuando la administración aducía que su presencia comprometía a la
seguridad nacional o al orden público. Lamentablemente, la comprensión de los déficits de la
legislación migratoria de base –que concedía las mismas facultades, al art 95. inc. B– todavía

requirió de varios años y del avance del proceso de integración regional que conocemos como
MERCOSUR.
En un esfuerzo por recuperar gobernabilidad sobre la inmigración, el nuevo gobierno
democrático también dictó una amnistía migratoria mediante la cual se permitió la docu-
mentación de quienes podían acreditar haber llegado al país con antelación al 30 de noviem-
bre de 1983. Esta posibilidad rigió hasta el 29 de marzo de 1985 y posibilitó la radicación
de 156.769 personas.
Las expulsiones masivas y el régimen de secreto y abierta arbitrariedad imperante fue-
ron paulatinamente superados. Un mayor control de legalidad fue alcanzado, en razón de la
labor de los tribunales, la acción de los migrantes organizados, las ONGs, el reclamo diplo-
mático y consular de los países de origen de los migrantes y las recomendaciones y adverten-
cias de los organismos multilaterales e internacionales.
Sin embargo, a despecho de las amnistías, la inmigración irregular limítrofe no cesaba.
Es que los criterios de admisión que resultaban de la aplicación del Decreto Reglamentario
4805/63 y con posterioridad, sus sucesores el 1434/87 y el 1023/94, al contemplar la figura
del trabajador migrante, la reglaban sobre la base de su contratación formal por parte de una
entidad llamante y excluían la figura del trabajador migrante autónomo, que es el que la Re-
pública recibe mayoritariamente de los países limítrofes, en razón de los factores de atracción
antes expuestos. Se trata de personas aptas para el trabajo que ingresan sin contrato, pero que
rápidamente alcanzan ocupación provechosa al abrigo de una relación laboral.
Entonces, aún más que en la actualidad, la informalidad y la precariedad laboral eran
la regla general que regían a la mayoría de las contrataciones. La normativa migratoria es-
taba diseñada para exigir el ingreso al país del migrante con visa de trabajo a tenor de un
contrato laboral escrito y notarizado que formaba parte de los documentos intervenidos por
el funcionario consular al emitir el Permiso de Ingreso Consular. Los migrantes limítrofes
carecían de posibilidades prácticas de lograr empleos de tal nivel de formalidad, ingresaban
como turistas y devenían en indocumentados o simplemente “ilegales”, en la calificación
con la que se los estigmatizaba.
El estatus de clandestinidad con la que se sancionaba al migrante indocumentado se
producía automáticamente, no sólo a consecuencia de su ingreso por un paso fronterizo no
habilitado o no operativo, sino también por ejercer actividades no compatibles con el criterio
bajo el cual había sido admitido o, por expiración del plazo de permanencia. En todas estas
situaciones, la administración había diseñado un modo de bloquear cualquier posibilidad
de regularización, al no contemplar supuestos de saneamiento o reconversión de categorías.
Quienes se encontraban en alguna instancia de infracción debían abandonar el territorio na-
cional y volver a ingresar en la categoría que les pudiera corresponder.
El estado de sospecha al migrante alentado por la concepción de seguridad nacional y
1. El concepto de crisis de gobernabilidad migratoria es expuesto por Lelio Mármora en “Crisis de gobernabilidad y nuevas
políticas migratorias en América Latina”, bibliografía del XXIX Curso Interamericano sobre Migraciones Internacionales,
2007, en donde el autor la caracteriza como “el aumento de migrantes en situación irregular, la ruptura de la funcionalidad
poblacional migratoria, los conflictos sociales generados alrededor de las migraciones, el “negocio migratorio” y los problemas
de relaciones bilaterales y multilaterales de los gobiernos alrededor del tema.
2. Ver María Inés Pacceca, en “Legislación, Migración Limítrofe y Vulnerabilidad Social”, publicado en Realidad Económica,
Nro. 171, página 123.
3. La lenta evolución nacional en democracia hacia un régimen superador es presentado por Enrique Oteiza en Políticas Mi-
gratorias y Derechos Humanos en la Argentina, Post Nueva Ley de Migraciones; ponencia ante el Foro Internacional UNESCO
sobre el “Nexo entre ciencias sociales y políticas”, Córdoba, 21 al 23 de febrero del 2006, publicada por el Instituto de Inves-
tigaciones Gino Germani.
4. La Corte Suprema, en el siguiente caso, revisó la calificación de ilegalidad y falló en beneficio del apelante en una sentencia
que impugna muchos de los vicios descriptos “NI, I - HSING C/ S/C. DE CIUDADANÍA (RECURSO EXTRAORDINA-
RIO), S.C. N.13, L.XLII”.

los supuestos de conflicto con países vecinos alimentaron un modo perverso de razonamiento
que exacerbó el desamparo: el migrante debía probar que su admisión era legítima. La ad-
ministración procedía sobre la base de que todo inmigrante limítrofe era infractor. En este
estado de cosas, aún quienes habían cumplido cabalmente debían acreditar una y otra vez,
al obtener la residencia temporaria, al renovarla y al solicitar el DNI para Extranjeros, la
probidad de su condición.
Las políticas públicas ignoraban la existencia de un mercado laboral fatalmente distor-
sionado; se descuidaban aspectos de salud pública que resultaban agravados en la medida en
que se bloqueaba ó dificultaba al migrante el acceso a la red hospitalaria; a la seguridad, a la
vivienda popular, al empleo, a la justicia y a la agremiación sindical, en burla de todas las
previsiones constitucionales.
En pleno siglo XX y en medio de una naciente democracia, cerca de un millón de
personas en plena capacidad de producción se encontraban marginados institucionalmente y
reducidos a la condición de parias, sin derechos y sin esperanza, aprisionados por un estatuto
que había hecho de la irregularidad migratoria una infracción criminal que podía ser juz-
gada, sancionada y ejecutada por la propia administración en instancias tan sumarias como
arbitrarias.
En 1987, la repetida impugnación judicial resuelve a la administración a derogar el
decreto reglamentario de la Ley y se sanciona uno nuevo, que repite el vicio de sostener los
mismos criterios de admisión. Los considerandos señalan a la gravedad de la crisis socioeco-
nómica que restringe “la capacidad de recepción”.
Cinco años más tarde, una nueva amnistía migratoria favorece a 211.144 personas so-
bre la base de la presentación de contratos laborales. La medida provee un espacio de gestión
que es nuevamente desaprovechado, al sancionarse un reglamento de migración, el 1023/94,
que mantiene la selectividad de la política migratoria. Sendas crisis económicas y políticas
sacuden a Perú y Bolivia, con la consecuente afluencia de migrantes hacia nuestro país.
La actividad legislativa en materia migratoria entre 1992 y 1999 fue activa y mucho
más adecuada a la tradición argentina de apertura respecto de los inmigrantes. Durante ese
lapso se presentaron diez proyectos para la sanción de una nueva ley. Seis de ellos procuraban
modificar la ley 22.439, para hacerla más respetuosa de los derechos y garantías constitucio-
nales; los cuatro restantes se proponían su sustitución lisa y llana.
Varios legisladores conocían el proyecto que la Asamblea General de las Naciones
Unidas había propuesto en su resolución 45/158, aprobada el 18 de diciembre de 1990, para
una Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares y el mismo comenzó a ser más ampliamente reconocido como
el mejor modo de superar la cultura del control migratorio y refundar leyes, reglamento y
prácticas administrativas en una perspectiva que considerara al migrante en su dimensión
humana y social.
En el campo regional, el diálogo bilateral con Bolivia, Perú y Paraguay advirtió sobre
la necesidad de dar cauce a las aspiraciones de pleno derecho por parte de los nacionales de
aquellos países que se encontraban sumergidos en una condición de irregularidad. Surge
así un enfoque práctico, que permitió concluir durante 1998 convenios de migración con
Bolivia y Perú que posibilitaron la regularización de sus trabajadores en el territorio de la
otra parte. Los convenios expresan haber tenido en cuenta: “...los instrumentos en materia
de protección de los derechos humanos adoptados en los ámbitos de la Organización de los
5. Ver a este respecto, “Migrantes: ley inconstitucional y práctica arbitraria” de Pablo Ceriani y la “Presentación ante el Co-
mité para la Eliminación de la Discriminación Racial, julio de 2004”, publicaciones ambas del Centro de Estudios Legales y
Sociales (CELS).

Estados Americanos, particularmente, la Declaración Universal de Derechos Humanos del
día 10 de diciembre de 1996...”, y reconocieron: “la responsabilidad compartida de ambos
gobiernos en la adopción de medidas que organicen y orienten los flujos migratorios entre
las Partes, para que efectivamente sirvan como vehículos de integración...”, y: “la necesidad
de otorgar un marco jurídico adecuado a los trabajadores inmigrantes de ambas partes, que
contribuyen al desarrollo productivo de sus economías y al enriquecimiento social y cultural
de sus sociedades”.
Es justamente el situar el debate migratorio en la dimensión de los Derechos Humanos
el elemento clave que permite producir soluciones efectivas a temáticas que sólo pueden
complicarse en detrimento de los migrantes, cuando se las analiza desde el derecho soberano
de los estados. Los estados son constituidos para garantizar el goce de los derechos de sus ha-
bitantes. Tanto el estado de origen como el de acogida y/o el de tránsito son llamados a cum-
plir con una responsabilidad propia y diferenciada en el recorrido del migrante. Todos deben
confluir para proveer soluciones cuando los derechos de los migrantes resultan afectados. A
ese fin, se deben proveer remedios que sean compatibles con el orden jurídico internacional,
reconozcan la dignidad de las personas y las faculten a ser agentes de progreso y promoción
personal y social.
En el orden jurídico argentino, ambos convenios marcaron un mejor rumbo al esta-
blecido por el Decreto-Ley entonces vigente y sus reglamentos. Al surgir de instrumentos
internacionales, poseían preeminencia constitucional y, en definitiva, se había provisto a
soluciones que consultaban preferencialmente a los nacionales de aquellos países. Hasta esa
fecha, las posibilidades de regularización o amnistía migratoria habían sido extendidas sobre
una base general. El fin de la política de desconocimiento intencional y forzado de la inmi-
gración limítrofe o mercosuriana comenzó con estos acuerdos.
La doctrina discute el valor real que para los migrantes significaron estas novedades
como mecanismo efectivo de regularización. Se exigía a los autónomos presentar constancia
de inscripción en la AFIP, que a menudo resultaba de difícil obtención para cuentapropistas.
Los plazos previstos para la regularización y para la obtención de la residencia temporaria
eran cortos y apremiantes, los costos en materia de tasas e integración de aportes a menudo
involucraban sumas en exceso de la capacidad contributiva de los beneficiados. Con todo, a
partir de 1998 se comienza a despertar el interés de los otros países de origen de migrantes
en situación de indocumentación por hallar una solución que contemplara mejor cada caso
nacional. Todas estas novedades comenzaron a informar un camino regional de superación.
El convenio migratorio con Paraguay de 1999 poseía las mismas características de los
firmados con Bolivia y Perú. Argentina lo ratificó pero el Legislativo de Paraguay concluyó
bloqueándolo en razón de una oposición fundada en las consecuencias que la inscripción
impositiva podría tener para sus connacionales. Las organizaciones de migrantes temían que
una vez ingresados al sistema formal, los azares de la actividad los hicieran interrumpir pagos
impositivos y que tal circunstancia, se usará luego para forzar su expulsión. Finalmente, en
el 2001 una versión mejorada del precedente que incorporó las modificaciones que sendos
protocolos adicionales con Bolivia y Perú habían logrado, alcanzó aprobación legislativa.
Regionalmente, la discusión sobre temas migratorios comenzó en 1999, al conformarse
la Conferencia Sudamericana de Migraciones (CSM) como foro político de consulta no vin-
culante integrado por los Ministerios de Relaciones Exteriores. La reunión preconstitutiva se
realizó el 13 de julio en Lima, Perú, y la I Reunión formal de la CSM se efectuó el 19 de mayo
6. Ver Susana Novick, “Evolución reciente de la política migratoria argentina” ponencia publicada por el Instituto de Investi-
gaciones Gino Germani, y “Los acuerdos bilaterales celebrados por Argentina con Bolivia, Paraguay y Perú” de Ezequiel Texidó
y Nora Pérez Vichich, publicado por Estudios Migratorios Internacionales, Nro. 66, OIT - Ginebra 2004.

del 2000 en Buenos Aires. La CSM respondió al llamamiento de la Conferencia Internacional
de Población para abordar regionalmente la temática migratoria. La OIM oficia de Secretaría
Técnica de todos los procesos similares a escala global, lo que garantiza seguimiento y retroa-
limentación con los avances logrados en otras áreas.
Este diálogo, alentado por las Cancillerías y participado por los distintos servicios de
inmigración, se orientó prontamente en la dirección del respeto a la Declaración Universal
de los Derechos Humanos y a entender el hecho migratorio como una dimensión de coope-
ración en la que los países comprometidos debían asegurar los beneficios de un trato digno
e igualitario a sus migrantes, que permitiera que los mismos pudieran aportar y beneficiarse
del crecimiento social y económico de los países de acogida sin que se vieran obligados a
romper lazos con el país de origen. Las áreas de protección consular fueron definidas como
prioritarias y necesarias.
Simultáneamente, en el MERCOSUR, la dimensión humana y social de la integración
comenzó a ser considerada por el Subgrupo de Trabajo de Relaciones Laborales, Empleo y Se-
guridad Social, y en especial por parte de la Confederación de Centrales Sindicales del Cono
Sur, que a partir del 2000 insistieron en instalar un aspecto que había sido olvidado tras la
ratificación de Ouro Preto en 1994. Por su parte, la Reunión de Ministros de Educación co-
menzó a elaborar programas de confluencia educativa que tuvieran en cuenta las necesidades
futuras del desarrollo regional y satisficieran los requerimientos de competitividad y justicia
social en un marco de gobernabilidad democrática. La situación de las poblaciones migrantes
al interior del MERCOSUR comenzó así a recibir mayor atención. Intensas negociaciones
entre los socios concluyeron en el Acuerdo de Residencia para Nacionales Partes del MER-
COSUR, Bolivia y Chile, que se firmó el 6 de diciembre de 2002 en la ciudad de Brasilia.
Este Acuerdo significó la consagración del criterio de admisión en base a la nacionali-
dad del MERCOSUR de los migrantes. Ya no importaría el carácter formal o no del empleo
que tuviera el peticionante. Bastaba con que fuera nacional de alguno de los países del MER-
COSUR, Bolivia y Chile para que se pudiera fundar la petición de radicación. El trámite
requería asimismo de sendas certificaciones de no antecedentes penales, en el país de origen y
el de destino. Fue ratificado por nuestro país e implementado por la Ley 25.902, sancionada
el 9 de junio del 2004. Aún cuando todavía no es normativa mercosuriana, por cuanto se está
a la espera del depósito del instrumento de ratificación de Paraguay, cuando se produjo su
sanción legislativa, el nefasto Decreto-Ley 22.439 ya había sido derogado y desde el 20 de
enero del 2004 regía la Ley de Migraciones 25.871.
La 25.871 representó un cambio copernicano con relación a lo existente. Al artículo 3
destaca como su primer objetivo el de: “Fijar las líneas políticas fundamentales y sentar las
bases estratégicas en materia migratoria, y dar cumplimiento a los compromisos interna-
cionales de la República en materia de derechos humanos, integración y movilidad de los
migrantes.”
Se receptó expresamente, en el artículo 23, inciso l, el criterio de nacionalidad MER-
COSUR para la obtención de la residencia para los migrantes de los países del MERCOSUR
y sus Asociados. La sola acreditación de la identidad y la producción de la documentación
de no antecedentes criminales alcanzan para acceder a una residencia temporaria de dos
años renovable, con entradas múltiples. A su vez, se garantizan a los extranjeros los mismos
derechos civiles que tienen los ciudadanos argentinos, en particular la igualdad de trato en
materia de trabajo, empleo y seguridad social.
El régimen de exclusión para los indocumentados del que dimos cuenta previamente
fue fulminado por el artículo 7: “En ningún caso la irregularidad migratoria de un extranjero
impedirá su admisión como alumno en un establecimiento educativo, ya sea éste público o
privado; nacional, provincial o municipal; primario, secundario, terciario o universitario. Las

autoridades de los establecimientos educativos deberán brindar orientación y asesoramiento
respecto de los trámites correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migra-
toria”. Y el 8: “No podrá negársele o restringírsele en ningún caso, el acceso al derecho a la
salud, la asistencia social o atención sanitaria a todos los extranjeros que lo requieran, cual-
quiera sea su situación migratoria. Las autoridades de los establecimientos sanitarios deberán
brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites correspondientes a los efectos de
subsanar la irregularidad migratoria”.
En justa reacción a un pasado de discriminación e intolerancia, se establece en los
siguientes artículos: “13. A los efectos de la presente ley se considerarán discriminatorios
todos los actos u omisiones determinados por motivos tales como etnia, religión, naciona-
lidad, ideología, opinión política o gremial, sexo, género, posición económica o caracteres
físicos, que arbitrariamente impidan, obstruyan, restrinjan o de algún modo menoscaben el
pleno ejercicio sobre bases igualitarias de los derechos y garantías fundamentales reconocidos
en la Constitución Nacional, los Tratados Internacionales y las leyes. Y “14. El Estado en
todas sus jurisdicciones, ya sea nacional, provincial o municipal, favorecerá las iniciativas
tendientes a la integración de los extranjeros en su comunidad de residencia, especialmente
las tendientes a: a) La realización de cursos de idioma castellano en las escuelas e institucio-
nes culturales extranjeras legalmente reconocidas; b) La difusión de información útil para la
adecuada inserción de los extranjeros en la sociedad argentina, en particular aquella relativa a
sus derechos y obligaciones; c) Al conocimiento y la valoración de las expresiones culturales,
recreativas, sociales, económicas y religiosas de los inmigrantes; d) La organización de cur-
sos de formación, inspirados en criterios de convivencia en una sociedad multicultural y de
prevención de comportamientos discriminatorios, destinados a los funcionarios y empleados
públicos y de entes privados”.
Se pone un freno expreso a la práctica de sancionar a los dependientes y excusar a los
empleadores en el siguiente artículo: “16. La adopción por el Estado de todas las medidas
necesarias y efectivas para eliminar la contratación laboral en el territorio nacional de in-
migrantes en situación irregular, incluyendo la imposición de sanciones a los empleadores,
no menoscabará los derechos de los trabajadores inmigrantes frente a sus empleadores en
relación con su empleo”.
Al mismo tiempo, se obliga al organismo de aplicación, la Dirección Nacional de Mi-
graciones, a contemplar entre sus misiones planes permanentes de regularización, conforme
al artículo: “17. El Estado proveerá lo conducente a la adopción e implementación de medi-
das tendientes a regularizar la situación migratoria de los extranjeros”.
Fresco aún el pasado de abuso y arbitrariedad, la Ley busca prevenir su recurrencia
cuando dispone que toda cancelación de residencia debe seguir un trámite administrativo y
judicial para producir sus efectos. Así lo dispone el artículo 61 “al constatar la irregularidad
de la permanencia de un extranjero en el país, y atendiendo a las circunstancias de profesión
del extranjero, su parentesco con nacionales argentinos, el plazo de permanencia acreditado
y demás condiciones personales y sociales, la Dirección Nacional de Migraciones deberá
conminarlo a regularizar su situación en el plazo perentorio que fije para tal efecto, bajo
apercibimiento de decretar su expulsión. Vencido el plazo sin que se regularice la situación,
la Dirección Nacional de Migraciones decretará su expulsión con efecto suspensivo y dará
intervención y actuará como parte ante el Juez o Tribunal con competencia en la materia, a
efectos de la revisión de la decisión administrativa de expulsión”.
Se han efectuado precedentemente menciones puntuales que apuntan a exhibir la di-
ferencia profunda del nuevo ordenamiento, y su coherencia con el proceso previo de produc-
ción normativa a escala bilateral, regional y global. Producida la sanción de la nueva Ley, la
Dirección Nacional de Migraciones dispuso la cancelación de trámites de expulsión que no
| 4 0 Héctor D. Dellepiane - Carlos R. Rubio Reyna

estuvieran fundados en condenas judiciales y se abocó al diseño de un Programa de Regulari-
zación Documentaria, de un universo poblacional que las estimaciones oficiales evaluaban en
700.000 personas. Tal el caudal de irregularidad y consecuente marginación que constituían
el legado del régimen previo.
Patria Grande fue el nombre con el que se dio difusión al programa de regularización
documentaria destinado a otorgar residencia, conforme al criterio de nacionalidad del art.
23, inciso l de la 25.871, a todos los ciudadanos del MERCOSUR que se encontraran en te-
rritorio nacional. Al efecto, se proveyeron dos vías de trámite: la primera destinada a otorgar
residencias precarias contra la identificación de los peticionantes. Producida la misma, se
entregaba a los recurrentes una certificación de residencia precaria sin expresión de caduci-
dad y/o vencimiento. Este certificado podía ser usado para acreditar residencia conforme a la
Ley, tramitar la inscripción del causante en la AFIP y el ANSES. Simultáneamente, se infor-
maba al peticionante que debía reunir sus certificados de nacimiento y de no antecedentes
del país de origen y de Argentina para obtener su residencia temporaria. Recién alcanzado
ese estadio, se debía pagar el arancel fijado en Pesos 200 por beneficiario, mayor de edad no
impedido. Existe el beneficio de gratuidad para quienes acrediten indigencia mediante un
trámite sumario ante la municipalidad que les corresponda o la Justicia de Paz. Este canal
administrativo involucraba una amnistía, toda vez que supone la regularización de quien ya
se encontraba en el país y comenzó a monopolizar el nombre de Patria Grande.
El otro canal de tramitaciones dispuesto por la Dirección Nacional de Migraciones se
conoció como MERCOSUR. Por él ingresaban las solicitudes de residencia temporaria de
nacionales del MERCOSUR con visa no vencida. Interesa destacar que el beneficio del cri-
terio de admisión por nacionalidad ha sido otorgado por la normativa a todos los países del
MERCOSUR ampliado. Esto es, el grupo nuclear de Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay;
los asociados Chile y Bolivia; y a Perú, Ecuador, Colombia y Venezuela. Al mismo tiempo, se
atendió a las dificultades para obtener los documentos de identidad, nacimiento y anteceden-
tes que aquejaban a muchos peticionantes al habilitarse a efectos migratorios, la presentación
de documentos sustitutivos provistos por las representaciones consulares de los recurrentes.
Al 30 de abril del 2009, las cifras de Patria Grande exhibían estos saldos:
Cuadro Nº 2: Peticiones de radicación MERCOSUR recibidas por la DNM

Fuente: Oficina de Temas Internacionales, DNM
País de nacimiento Trámites de recurrentes Trámites de recurrentes Total general

ingresados al país ingresados al país
antes del 17/04/06 después del 17/04/ 06
Venezuela 217 3.115 3.332
Ecuador 930 4.495 5.425
Colombia 1.247 13.538 14.785
Brasil 4.600 9.727 14.327
Chile 5.360 12.311 17.671
Uruguay 10.790 7.003 17.793
Perú 47.464 53.625 101.089
Bolivia 105.017 97.790 202.807
Paraguay 248.086 55.519 303.605
Total general 423.711 257.123 680.834

Se observa que el número total de peticiones que involucran regularización es menor
al inicialmente estimado, toda vez que se esperaban unas 700.000. Es posible que haya
habido un número significativo de regularizaciones al amparo de otros criterios tales como
reunificación familiar por nacimiento de hijo o por matrimonio, sea como fuere, la doctrina
aún estudia cómo reconciliar las expectativas iniciales con los saldos actuales. Destácase,
asimismo, que los trámites presentados por recurrentes que no se encontraban residiendo
en el país al momento de la sanción del programa implican una afluencia de unos 85.000
inmigrantes por año, cifra que guarda relación con el crecimiento vegetativo de la población
y que mantiene la proporcionalidad, que se destacó en el cuadro 2, entre población total e
inmigración limítrofe.
En la acción consular interesa potenciar la capacidad operativa de nuestras representa-
ciones limítrofes para que incrementen el número de actuaciones vinculadas con radicaciones
de inmigrantes. A partir del 2007, la Disposición DNM 4871 delegó en nuestros consulados
la facultad de otorgar la visa MERCOSUR a todo ciudadano de los países del MERCOSUR
que la solicite. Esta tarea permite aliviar la presión sobre las tramitaciones procesadas por
la DNM en el país y permite a los ciudadanos del MERCOSUR ingresar a la República con
la documentación migratoria ya expedida y aquella vinculada a su identificación ante el
Registro Nacional de las Personas, ordenada y preparada, para una más rápida obtención del
Documento Nacional de Identidad para Extranjeros.
También es de considerar que en defecto de acción útil de las representaciones consula-
res de los migrantes en la República y de Acuerdos de Simplificación de Legalizaciones, los
consulados argentinos deben legalizar certificados de nacimiento y no antecedentes de quie-
nes requieren presentarlos para lograr la visa temporaria, y en su caso, la permanente ante la
DNM. Una estimación cuantitativa de las actuaciones consulares a realizar en cada país del
MERCOSUR parte de duplicar los números dados en el cuadro 2.
La doctrina reclama con insistencia por la sanción de un reglamento que potencie la
aplicación de la Ley 25.871. Interesa a los autores destacar que la propia Ley dio cuenta de
su reglamentación al derogar toda disposición que no fuera consistente consigo misma, y
en beneficio de la DNM, generalmente se reconoce que las partes menos reglamentadas por
disposiciones previas, han sido acertadamente instrumentadas por el cuerpo de ordenanzas
que anima a Patria Grande.
Es de destacar, asimismo, que el 17 de enero del 2007 fue ratificada por la Ley 26.202,
la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y sus Familias. Esta Convención Internacional provee una posibilidad adicional
para enderezar la normativa y prácticas migratorias nacionales hacia estándares de mayor
exigencia y apego con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
Las buenas prácticas reunidas por nuestro país desde el 2004 han permitido superar
una impasse regional, en la que nuestros socios del MERCOSUR también supieron compar-
tir con nosotros legislaciones similares a las que superamos con la Ley 25.871. Tanto Chile
como Uruguay, Bolivia, Perú, Paraguay y Brasil han avanzado, cuando no legislativamente,
a través de mecanismos de reforma constitucional o de tratados y acuerdos en el seno del
7. Al presente, Argentina es parte de la Convención de la Apostilla que salvo Colombia, no tiene otros adherentes en el MER-
COSUR. Con Brasil existe un Acuerdo de Simplificación de Legalizaciones válido exclusivamente a efectos migratorios, que
permite que documentos de cada país intervenidos con el sello creado por el Acuerdo sean válidos en el otro sin legalización
consular. Se ha trabajado en el Foro Especializado Migratorio del MERCOSUR en un Acuerdo de Simplificación de Legaliza-
ciones que haría posible –en el mediano plazo– una solución similar para todos los socios.
8. Ver Nora Pérez Vichich, “Nuevas aproximaciones a las Políticas Migratorias: La experiencia en el Proceso de Integración del
MERCOSUR”, ponencia en el Tercer Encuentro de Expertos en Migraciones entre la Unión Europea y los Países de América
Latina y el Caribe, Bruselas, 10 y 11 de marzo del 2006.

MERCOSUR, a mejor asegurar y empoderar a nuestros propios connacionales, otros ciuda-
danos del MERCOSUR y, en general, a los extranjeros.
La acción conjunta en estas materias se materializa a través de los Ministerios de Rela-
ciones Exteriores en la Conferencia Sudamericana de Migraciones y a un nivel eminentemen-
te operativo, con participación de las Cancillerías, pero bajo la impronta de la Conferencia de
Ministros del Interior y las Direcciones de Inmigración, en el Foro Especializado Migratorio
del MERCOSUR.
A nivel global, las buenas prácticas adquiridas y la consecuencia con la mejor norma-
tiva y consenso internacionales son articulados en el Foro Global de Migración y Desarrollo,
un proceso surgido a consecuencia del Diálogo de Alto Nivel sobre Migración y Desarrollo
propugnado por la Conferencia de Población de las Naciones Unidas.
Estos avances logrados se postulan como irreversibles por cuanto han sido alcanzados
en las distintas dimensiones de la realidad del hecho migratorio: el individual a través del
reconocimiento a los derechos y a la dignidad de cada migrante; el bilateral, que permite al
estado de origen y al de destino ejercer la responsabilidad que comparten en una gobernabili-
dad democrática del proceso migratorio; el regional, en el que se interactúa con otras fuerzas
y dinamismos en el espacio de integración común; y el global, donde se exhibe y se reclama
coherencia a otros países y regiones.
El carácter polivalente del hecho migratorio lo exhibe en una enorme potencialidad
cuando se ilumina su supuesto básico: salvo situaciones derivadas de catástrofes bélicas, am-
bientales o sanitarias, la migración es consecuencia de grandes diferencias estructurales que
tornan el trabajo improductivo en países o regiones. Hay aquí posibilidades de coopera-
ción internacional destinadas a cerrar esas brechas en un contexto de buena gobernanza. Los
compromisos asumidos en el marco de los Objetivos del Milenio apuntan a la necesidad de
resolver la migración, de modo de asegurar, para crecientes comunidades, que el ejercicio del
derecho a migrar sea una opción y no un dictado de la pobreza y de la falta de oportunidades.
Entenderlo así permitiría a los países desarrollados recuperar gobernabilidad migratoria a
través de una mayor justicia en la estructura económica mundial. A menudo, la gravitación
que ejercen las grandes economías puede ser modulada de modo que no impida el desarrollo
de sectores en capacidad de generar empleo en el mundo en desarrollo. En otras ocasiones,
se trata de generar pequeños proyectos que viabilicen las economías que tienen tasas altas
de emigración. Todas estas estrategias son efectivas para generar arraigo y se constituyen
en alternativas prácticas y racionales a los estatutos de exclusión al interior de cada país, la
militarización de fronteras o la erección de muros.
Que nuestro país pueda estar haciendo contribuciones útiles también en estos temas es
el resultado fructífero de la mejor coherencia institucional y las buenas prácticas, que se han
generado al abrigo de la Ley de Migraciones 25.871. w
9. Ver Félix Córdova Moyano, en “La promoción del desarrollo sustentable de las regiones compartidas, para la atención de las
asimetrías regionales: un camino hacia la profundización de la integración”, Temas de Política Exterior, Comercio y Relaciones
Internacionales, Año I, Nro. 1, septiembre 2008.

El camino de la cultura
argentina en el exterior
Sergio Baur*
L
a recuperación de la democracia en Argentina implicó de inmediato una profundiza-
ción y ampliación de la vida cultural del país. Las primeras grandes señales fueron el
regreso de un gran número de intelectuales y creadores que habían pasado los años de la
dictadura exiliados en el exterior, y el de todos aquellos que, proscriptos en su propia tierra,
despertaban públicamente después de un largo exilio interior.
Sin duda las generalizaciones omiten y reducen los espacios de interpretación de cada
historia; no todas las expectativas de incorporación y reconocimiento a la vida cultural en
democracia resultaron exitosas y alguna, como el caso de Julio Cortázar, parece teñida de una
serie de frustraciones que impidieron que el escritor exiliado durante años en París, pudiera
encontrar los interlocutores naturales que debieron haber celebrado su llegada en ese histó-
rico momento.
Los años de la dictadura censuraron en el país aquellas manifestaciones culturales que
cuestionaban y condenaban el cercenamiento de la condición imprescindible por la que se
rige la cultura: la libertad de expresión. Hacia el exterior, la difusión de algunas manifesta-
ciones culturales se vieron teñidas por eventos asépticos, que no alcanzaban el reconocimien-
to que la cultura argentina había logrado por su calidad, compromiso y desenvolvimiento a
lo largo de más de un siglo.
Sin embargo, durante esos años la cultura argentina en el exterior también tuvo su
gestión de la mano de los grupos de exiliados que mantuvieron vivo el pensamiento de nues-
tro país a través de las cátedras universitarias, de encuentros, exposiciones, desde la tribuna
académica o en la redacción de algunos medios de prensa, demostrando que la presencia viva
de una cultura nacional libre no podía ser aniquilada, más allá de la arbitraria voluntad de
quienes trataban de impedirlo.
Hoy, la historia rescata y actualiza el papel que muchos colectivos de exiliados tuvieron
en los países en los que fueron acogidos, como la presencia de los “argen-mex”, que contribu-
yeron al desarrollo cultural e intelectual de México, donde se insertó un capítulo de nuestra
historia cultural a través de las cátedras universitarias, de la militancia académica de muchos
intelectuales argentinos que no claudicaron a sus ideales y a su convicción. Las ciudades de
Barcelona, Madrid, París y Roma fueron también escenarios de una cultura argentina exilia-
da, testimonio de la reivindicación de todas aquellas voces tristemente calladas en nuestro
país.
La llegada de profesionales argentinos a distintas ciudades del mundo sentaron las
bases para el desarrollo de ciertas disciplinas, como el psicoanálisis o la odontología en el
caso de España, que produjeron un arraigado concepto en esas sociedades, que vincularon
* Minsitro del Servicio Exterior de la Nación. Licenciado en Historia. Ha sido Profesor de la Universidad de Buenos Aires
y Belgrano. Entre 1997 y 2004 estuvo a cargo de la sección cultural de la Embajada de la República en España. Actualmente
se desempeña en la Dirección de Asuntos Culturales de la Cancillería argentina. Es miembro del Consejo Asesor del Museo
Nacional de Bellas Artes.
El camino de la cultura argentina en el exterior 45 |

la disciplina con el origen argentino del profesional, como sinónimo de calidad y alto valor
académico.
Para la antropología e historia cultural de esos años quedaran documentos que sinte-
tizan, a través de la narración y del discurso lo acontecido en aquellos años. Películas como
“El exilio de Gardel” de Pino Solanas, los textos de Julio Cortázar, o correspondencias aún
inéditas de redes de intelectuales que, alentados por recuperar a sus colegas desaparecidos,
impulsaron el circuito cultural en el exilio, como vehículo de denuncia e información.
La llegada de la ansiada democracia al país en 1983 supuso la recuperación de ese ale-
targado vacío y, como siempre es necesario recurrir a un hito que sintetice el espíritu de una
época, creo que la instalación que tuvo lugar en la Avenida 9 de Julio, de Marta Minujin,
“Partenón de libros”, significó el monumento cultural a la nueva democracia. Cubierta de
libros prohibidos durante la dictadura, la gigantesca estructura metálica, que reproducía
a escala el célebre monumento de la democracia ateniense, constituyó con la presencia del
público, el emblema de una nueva etapa de la cultura de nuestro pueblo: participativa, sin
censuras y con la posibilidad de acceder a todas las vertientes del pensamiento.
De esa manera, los libros de Rodolfo Walsh, Haroldo Conti, Paco Urondo, Julio Cortá-
zar, Griselda Gambaro, y tantos otros, regresaron a las manos del lector, desprendidos desde
una acción performática que implicaba la voluntad de una sociedad por recuperar su cultura
fragmentada.
No hay duda que hechos de esta magnitud influyeron en las nuevas políticas culturales
que se gestarían desde el ámbito de la política exterior nacional, para difundir una cultura
argentina renovada, recuperando aspectos de su memoria y pasado reciente, promoviendo la
diversidad cultural que nuestro país tradicionalmente había ofrecido en su estructura crea-
tiva. La tarea de difundir ese amplio compromiso del estado en materia cultural es una
función inherente a la Cancillería argentina, a través de su Dirección General de Asuntos
Culturales.
Hasta el año 1976, esa gestión estuvo presidida por grandes personalidades de la cul-
tura nacional; citar y esbozar la trayectoria de todos ellos escaparía a los propósitos de este
artículo, pero, a modo de referencia, cabe señalar que Manuel Mujica Láinez, Ernesto Sábato,
Ernesto Garzón Valdés, acompañaron a este Ministerio en la tarea de promoción cultural en
el exterior.
Por la extensión del presente trabajo, se destacarán aquellas actividades que resulten re-
presentativas de las distintas modalidades de gestión de políticas culturales hacia el exterior.
La documentación disponible en los archivos de la Cancillería Argentina es sumamente rica
y variada. Las firmas de Convenios Culturales, las memorias anuales, que reflejan cada una de
las actividades llevadas a cabo por nuestras misiones en el exterior, la programación elaborada
desde el ámbito de la Dirección General de Asuntos Culturales a lo largo de los veinticinco
años de democracia en nuestro país, excedería ampliamente el formato de este artículo.
Por ello, el mismo solo aludirá a los conceptos y modalidades de gestión de las distintas
administraciones y también de aquellos eventos, que ya sea por su repercusión e inserción en
la agenda cultural internacional, como por su carácter distintivo, sinteticen el amplio espec-
tro de actividades culturales argentinas en el exterior.
Desde la recuperación democrática, la primera figura que ocupó el cargo de Director
General de Asuntos Culturales designada por el Presidente Raúl Alfonsín, a través de su
Canciller Dante Caputo, fue Ramiro de Casasbellas, periodista y escritor, que colaboró en
los años 50 en la revista Poesía Buenos Aires; estuvo vinculado literariamente a Noé Jitrik
1. Longoni, Ana y Bruzzone Gustavo. El siluetazo. Adriana Hidalgo editora. Buenso Aires, 2008.
2. Gociol, Judith; Invernizzi, Hernán. Un golpe a los libros. EUDEBA. Buenos Aires, 2002.
| 46 Sergio Baur

y Paco Urondo, trabajó en la Revista Primera Plana y fue convocado por Jacobo Timerman
para trabajar en el diario La Opinión.
La recuperación democrática argentina coincidió históricamente con un nuevo modelo
de gestión cultural en el exterior, llevado a cabo por España y México en el marco de las
naciones iberoamericanas, países que comprendieron el espacio que la cultura ofrecía en las
relaciones internacionales. España consolidaba en esos años su democracia, y llevó a la prác-
tica en las relaciones culturales internacionales, un modelo de cooperación cuyo epicentro
geográfico se centraba en los países hispanoparlantes de nuestro continente.
Entre las primeras gestiones de Ramiro de Casasbellas al frente de la Dirección de
Asuntos Culturales merece destacarse el resultado obtenido de la Reunión de Comisión Mix-
ta Cultural entre España y Argentina, de cuyos puntos más representativos, se desprende
el espíritu de esos años, en el que se deja de manifiesto “la reactivación e intensificación de
los intercambios culturales bilaterales, y a la luz de las históricas etapas que viven ambos
pueblos, a saber, el restablecimiento del sistema democrático iniciado en la Argentina el 10
de diciembre de 1983, y el afianzamiento del proceso democrático en España”. Por la parte
española, el diplomático Inocencio Arias, uno de los creadores de la nueva cooperación cul-
tural, presidió esa reunión.
En el programa cultural propuesto por ese encuentro bilateral se advierte la necesidad
de ambos países de recuperar, desde las actividades expositivas, aquellos capítulos que por
tantos años habían quedado postergados y hasta olvidados. Nuestro país proponía la reali-
zación de una muestra sobre el filete porteño; la revalorización de la figura de Roberto Arlt,
relacionando su obra con la actividad cinematográfica, incluyendo testimonios fotográficos,
de una de las figuras claves de las letras argentinas; Arlt, que durante los tiempos previos a
la Guerra Civil española visitó la Península en carácter de corresponsal del diario Crítica, fue
un testigo privilegiado de esos tensos días. Se incluiría también una muestra de artesanías
argentinas, integrada por películas de Jorge Prelorán, documentalista de las “culturas mori-
bundas” como él las definía, reivindicando a las culturas originarias de nuestro país. España
ofrecía, para ser expuesta en la Argentina, una exposición sobre la Guerra Civil española y
otra sobre humor gráfico español, manifestación que ocupó un lugar sobresaliente durante
los últimos años del franquismo, y también en el proceso de transición democrática que vivió
ese país desde el año 1975.
La industria editorial, el teatro, la música y el intercambio educativo también serían
los pilares de esta agenda fundacional de nuestros dos países, que coincidían en desplegar las
múltiples posibilidades que la cultura ofrecía a sus jóvenes democracias.
Un hecho fundamental de la cooperación cultural internacional durante la gestión de
Ramiro Casasbellas fue la reunión celebrada en Buenos Aires el 28 de septiembre de 1984 de
cuatro países europeos (España, Francia, Italia y Portugal) y cuatro de América Latina (Ar-
gentina, Brasil, Colombia y México) para elaborar un Acuerdo que preveía la edición de más
de cien obras emblemáticas de la literatura del continente americano en sus cuatro lenguas y
para establecer los objetivos de la Colección Archivos conjuntamente con la UNESCO.
Desde sus orígenes, Archivos se propuso “instaurar una nueva manera de leer los textos
latinoamericanos, modelando cada uno de sus volúmenes como una síntesis exhaustiva y
rigurosamente articulada de diferentes enfoques”.
En dicha reunión se fijaron las contribuciones de los países que participarían de este
proyecto, que ha dejado hasta el presente sesenta obras literarias publicadas, cuyas ediciones
críticas han reunido a los principales especialistas de cada país. La continuidad del Proyecto
3. Acta Final de la segunda reunión plenaria de la Comisión mixta cultural argentina-española. Buenos Aires, 6 de julio de 1984.

Archivos ha logrado un exitoso resultado para la literatura argentina, a través de catorce
obras publicadas, habiendo sido la última “Sobre héroes y tumbas” de Ernesto Sábato, bajo
la edición crítica de María Rosa Lojo, a comienzos del presente año, hecho que fue posible
por el patrocinio económico brindado desde la Cancillería Argentina.
En 1986, Ramiro de Casasbellas, este hijo de gallegos republicanos, como lo llamaban
sus compañeros de tantos años de actividad periodística, fue reemplazado por el cineasta
Mario Sábato, para hacerse cargo de la Subsecretaría de Cultura de la Nación.
Mario, hijo de Ernesto Sábato, quien también había ocupado ese cargo de Director de
Asuntos Culturales de la Cancillería y miembro de una familia de intelectuales argentinos
con fuerte compromiso político, evoca con alegría y satisfacción su paso por esta área de la
administración pública.
Quienes acompañaron a Mario Sábato en su gestión recuerdan sus excesos de humor y
excelente predisposición para desempeñar su tarea. En una entrevista al ex funcionario con
motivo de la redacción de este artículo, manifestó que en el momento en que fue designado
Director de Asuntos Culturales: “Vivíamos una situación privilegiada. Nuestro país tenía un
súbito y enorme prestigio en el mundo. El Presidente Alfonsín era un símbolo de la demo-
cracia y los derechos humanos. Y la cultura argentina, como siempre, tenía una espléndida
vitalidad. Pero, claro, nunca dejamos de ser un país de contrastes: la Argentina pacata y
represora no había muerto”.
Convencido del rol que ocupa en nuestro país la cultura, Sábato considera que la misma
“es el mejor ariete que tenemos para abrir mercados, derrumbar prejuicios y establecer una
sólida y muy prestigiosa relación con el resto del mundo. Muchos de nuestros artistas, inte-
lectuales y científicos tenían (y siguen teniendo) un valor, una originalidad y una potencia
que nos prestigian donde los llevemos”.
Las prioridades estratégicas en la planificación de su gestión se centraron en fortale-
cer culturalmente la incipiente integración con Brasil, como así también tuvo en cuenta la
importancia de “exportar” la cultura democrática a los países vecinos que todavía sufrían
regímenes dictatoriales.
Sin embargo, más allá de las consideraciones políticas de fortalecer un área geográfica
determinada, según las prioridades estratégicas de la política exterior nacional, el entonces
director valorizó y tomó en cuenta aquellas acciones que se daban en algunos países, donde
había embajadores y funcionarios encargados de los temas culturales o cónsules con vocación
e iniciativa para esos temas. Esa condición trató de ser potenciada y estimulada a través de
un plan de acción global en materia de promoción cultural, identificando las misiones cuyos
funcionarios difundían la vitalidad de nuestra cultura.
Mario Sábato recuerda que, entre las actividades que llevó a cabo, destacaría las edi-
ciones de la revista AC. Cada número de esta revista tomaba un tema central vinculado a la
cultura nacional, y era desarrollado por personalidades altamente representativas de esos te-
mas. La revista era lo contrario a un “house organ”, y su objetivo era difundir contenidos que
actualizaran temáticas de la cultura contemporánea de nuestro país. AC significaba Asuntos
Culturales, se editaron siete números dirigidos por Mario Sábato, quien además de escribir
los editoriales, participaba en la redacción de algunos artículos. Cada número eran monote-
mático: La libertad, La mentira, La marginalidad, La mujer, El psicoanálisis, y dos números
de temática más amplia: Fin de siglo, comienzo de milenio y Contrastes, del frenesí a los
matices. Esta publicación contaba con el auspicio del Programa de Naciones Unidas para el
desarrollo, y su producción periodística estaba a cargo de Patricio Lóizaga.
4. Revista AC (Asuntos Culturales), N° 1. “Fin de siglo, nuevo milenio.” Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la
República Argentina. Producciones Gráficas. Buenos Aires, diciembre 1988.
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Una larga lista de colaboradores participaron de AC: Claudio España, Félix Luna,
Eduardo Rovner, Horacio Salas, Graciela Fernández Meijide, León Klimovsky, Jorge Laffor-
gue, Ricardo Monti, Rodolfo Rabanal, Fernando Sabsay, Manuel Sadosky, Hebe Clementi,
Josefina Delgado, Alina Diaconú, Maria Rosa Lojo, Ana María Shua, Hugo Paredero, Ernes-
to Schoo, Octavio Fernández Moujan, Gregorio Klimovsky, entre otros. Las ediciones se ilus-
traban, además de las fotografías, con obras de Rómulo Macció, Jorge de la Vega, Antonio
Berni, Norma Bessonet, Juan Pablo Renzi, Gustavo López Armentía.
Asimismo, en el marco de esa política de difusión, la Dirección de Asuntos Culturales
realizó producciones televisivas y programas de radio destinados al exterior. En palabras del
entonces director y cineasta: “La actividad que fomentábamos era tan rica, tan novedosa, tan
libre y tan plural como la que sacudía a nuestro país en aquel momento. Hubo que vencer
resistencias, claro está. Lo que impulsábamos estaba muy lejos de lo que habitualmente
recibían nuestras embajadas. Hubo indignaciones, ofensas, reticencias. Pero el apoyo que
tuvimos, sobre todo de los jóvenes diplomáticos, compensó con creces los disgustos.”
Patricio Lóizaga asumió en 1989 como Director General de Asuntos Culturales de la
Cancillería. Gestor cultural, pionero en nuestro país en la reformulación de políticas para la
difusión de la cultura, el nuevo director había sido el fundador de la Revista Cultura, cuyo
primer número coincidió con la recuperación democrática en Argentina.
La incorporación de Patricio Lóizaga a la función pública, con el propósito de promover
la cultura en el exterior, revestía un interés especial, ya que, desde su militancia política y sus
distintas cátedras universitarias, el nuevo Director había planteado siempre la asimetría que
existía entre la excelencia del producto cultural nacional y una administración cultural débil.
Estas consideraciones lo llevaron, desde las distintas funciones que ocupó, a realizar
estudios sobre las industrias culturales nacionales, que fueron volcados en publicaciones que
resultaron imprescindibles para el estudio de la materia, como su trabajo dedicado al análisis
de los Indicadores Culturales o el Primer catálogo de las revistas culturales argentinas, reali-
zado conjuntamente con la Biblioteca Nacional.
El nuevo aporte que realizó Lóizaga en su gestión en el área cultural de la Cancillería
fue convocar en el ámbito de la dirección a entidades culturales a través de consejos asesores.
Cada una de las manifestaciones artísticas contaba con especialistas que asesoraban sobre los
distintos cursos de acción a seguir en el exterior. El crítico de artes plásticas Raúl Santana y
el escritor Mario Goloboff formaron parte, entre otros especialistas, de estos consejos.
Su concepción de la gestión cultural, como un aspecto importante del pensamiento
contemporáneo, lo llevaba a considerar que la misma debe contar con “recursos humanos que
tengan la capacidad de gestionar un proceso que incluya el financiamiento de la producción
cultural”, no dejando de lado que la capacitación de aquellos que forman parte de esa tarea
estuviese “signada por el conocimiento de nuestra tradición cultural, la imaginación y una
profunda formación estética”.
Su alejamiento de esta función para hacerse cargo de la Dirección académica del Insti-
tuto de Administración Pública (INAP), lo mantuvo de todas maneras vinculado con el área
de la Cancillería que había dirigido, debido a sus permanentes propuestas de exposiciones y
actividades culturales en el exterior, entre las que se destaca la muestra de retratos de Jorge
Luis Borges llevada a cabo en el Círculo de Bellas Artes de Madrid con motivo del centenario
del nacimiento del escritor.
Su corta gestión en este ámbito fue sucedida por la Emb. Elsa Kelly, con quien Patricio
Lóizaga crearía años más tarde la Escuela de Administración Cultural.
5. Revista AC (Asuntos Culturales), N° 2. “Contrastes del frenesí a los matices”. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.
Producciones Gráficas. Buenos Aires, enero de 1989.

La Emb. Kelly privilegió la formación de los consejos creados por su antecesor, ins-
titucionalizando los mismos e incorporando nuevas figuras a las comisiones asesoras. Con-
siderando la importancia de las industrias culturales en toda gestión destinada al exterior,
el asesoramiento de la galerista Ruth Benzacar y de Carlos Castagnino resultaron de gran
utilidad para la promoción de las artes plásticas.
La presencia de una funcionaria proveniente de la carrera diplomática en la Dirección
de Asuntos Culturales, promovió la actividad y propuestas de las misiones argentinas en el
exterior, solicitando un plan de acción anual y pautas para establecer la prioridad en materia
de gestión cultural en cada uno de los destinos, considerando que una planificación resulta
imprescindible para trazar los ejes de una política cultural sustentable.
Desde su asunción, la Emb. Kelly advirtió la importancia que tenía la presencia argen-
tina en actividades permanentes de la agenda cultural internacional, como la Bienal de Artes
plásticas de Venecia. Un detallado análisis de las características de este evento, demostró que
lograr una sintonía acorde con los lineamientos y temática que proponía la muestra de artes
plásticas más representativa del mundo, ayudaría a que nuestros artistas pudieran dialogar
de manera más fluida con los envíos de otros países. Para ello se debía articular el envío con
los conceptos propuestos por el curador general. Desde su gestión, la Emb. Kelly consideró
la importancia de que nuestro país tuviera un Pabellón permanente en la Bienal de Venecia,
que constituye desde siempre una aspiración de nuestra comunidad artística.
Coincidió con su gestión el restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre nues-
tro país y el Reino Unido, hecho que promovió un proyecto de realizar, en un museo pres-
tigioso de ese país, una exposición de arte argentino. Sentando las bases de dicho proyecto,
se decidió que el espacio sería el Museo de Arte Moderno de la ciudad de Oxford. La Emb.
Elsa Kelly recuerda sus primeras reuniones con quien sería el curador de esta muestra, Da-
vid Elliott. El curador viajó a nuestro país para tomar contacto con los principales artistas y
coleccionistas a fin de formular la exposición, que incluyó obras de las primeras vanguardias
nacionales hasta las manifestaciones del arte social argentino. Elliott, entusiasta de la plástica
de nuestro país, concluía en el catálogo de la muestra: “El arte argentino ha actuado con es-
píritu de afirmación y transgresión, cuestionando las nociones establecidas respecto al lugar
que el arte ocupa en la sociedad moderna y lo que éste puede y no puede provocar”.
A partir de 1991, Kive Staiff, quien había ocupado durante muchos años la Dirección
artística del Teatro San Martín, se hace cargo de la Dirección General de Asuntos Culturales,
designado por el entonces Canciller Guido Di Tella. De larga trayectoria en la producción
teatral, el periodismo cultural y autor de numerosos ensayos en esta materia, Kive Staiff re-
cuerda su paso por la Cancillería como una importante etapa de su vida profesional.
Entrevistado para este artículo, el actual Director del Teatro San Martín de la ciudad
de Buenos Aires reconoce haber aprendido mucho de la diplomacia argentina, no sólo a tra-
vés de los viajes oficiales que tuvo que realizar mientras se desempeñó en la función, sino a
través de muchos de los miembros de su cuerpo permanente y con quienes en la actualidad
mantiene una fluida relación, a casi quince años de haberse alejado del cargo.
Incansable militante de las manifestaciones artísticas argentinas, Kive Staiff dice que
“hay suficientes motivos en el país para estar orgullosos de nuestra cultura”. Concibe a la
cultura como una prolongación de la educación y considera que no es casual que de este lado
del mundo hayan surgido personalidades como la de Jorge Luis Borges, que puede ser consi-
derado como el modelo de escritor durante el siglo XX por todo el mundo.
En cuanto a la relación de la cultura con las relaciones internacionales, el ex Director
6. Elliott, D., Basualdo, C., Pacheco, M., King, J. Cat. Ex. “Art from Argentina Argentina 1920-1994”. The Museum of
Modern Art Oxford. Oxford, 1994.
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considera que establecer una buena oferta cultural para el exterior no es simplemente una
regalía, sino una inversión, que puede facilitar y acercar cualquier relación.
Asimismo, manifiesta que durante su gestión confirmó la premisa de que, “a los ojos de
los extranjeros, la cultura argentina es muy importante, y un ejemplo de ello es que el públi-
co del exterior queda fascinado por nuestra actividad teatral y por la producción de muchos
de nuestros autores literarios”.
Durante su gestión, el Director se propuso como principal objetivo privilegiar a la
“cultura como fenómeno colectivo, no sólo la cultura remitida a sus talentos, sino como
motor de la sociedad”.
Esta propuesta de trabajo pudo ser puesta en práctica con la presencia argentina en la
Feria del Libro de Bogotá, en la que la República fue “País Invitado de Honor”. En esa opor-
tunidad se extendió el concepto de cultura más allá del fenómeno literario y artístico, incorpo-
rando en la delegación y en la programación a jugadores de fútbol que constituían verdaderas
figuras del imaginario cultural-popular de Colombia, como Adolfo Pedernera, Néstor Pipo
Rossi y Alfredo Di Stéfano, todos ellos fundadores del fútbol profesional en ese país.
La presencia de los deportistas, en el recuerdo de Kive Staiff, provocó conmoción entre
los bogotanos, como pudo verse durante un intervalo en una función de ballet en el Teatro
Colón de esa ciudad: cuando el público advirtió la presencia de los deportistas, hacían cola
para lograr sus autógrafos y saludar a quienes eran los ídolos del fútbol en ese país.
América Latina fue el espacio cultural privilegiado por su gestión, y bajo el lema “La
cultura que fluye”, una importante delegación artística argentina desembarcó en Chile en
mayo de 1996. En sus propias palabras y como tributo a una larga historia común, nos decía:
“A los Andes remite la historia de nuestra independencia y a partir de entonces la Cordillera
ha sido la voluntad que ambos pueblos debieron ejercitar para unirse”.
Los espacios culturales de la ciudad de Santiago vieron las expresiones más contempo-
ráneas de nuestra cultura: el Museo de Arte Contemporáneo de la Universidad de Chile al-
bergó las obras de León Ferrari, Norberto Gómez, María Juan Heras Velasco y Pablo Suárez;
el teatro estuvo representado por los grupos Periférico de Objetos y La Banda de la Risa. Ati-
lio Stampone y el trío de Néstor Marconi en el capítulo dedicado al tango y la presencia de
los poetas Arturo Carrera y Olga Orozco, de los novelistas María Esther de Miguel y Eduardo
Gudiño Kieffer y de Ernesto Schoo y Ana María Shua en numerosas actividades literarias.
El alto interés que siempre ha producido la industria cinematográfica nacional en pú-
blicos y mercados del exterior se vio fortalecido en estos años con la incorporación de jóvenes
realizadores, que introdujeron nuevas temáticas y creaciones más alternativas.
Con el título de “A passage to Argentina” y bajo la coordinación del crítico Claudio
España, la Dirección de Asuntos Culturales y la colaboración del Instituto Nacional del Cine
y de las Artes Audiovisuales, se impulsaron las Jornadas de cine argentino en las ciudades
de Nueva York, Los Ángeles, Miami, Londres y Toronto entre 1995 y 1996. En este ciclo se
realizó una mirada retrospectiva del cine nacional, comenzando con la Guerra Gaucha de Lu-
cas Demare de 1942, hasta las proyecciones del célebre “Gatica” de Leonardo Fabio de 1993,
“Cortázar” de Tristán Bauer de 1994 y “Una sombra ya pronto serás”, de Héctor Olivera, de
1994. De esta manera, más de una veintena de películas argentinas itineró por esas ciudades,
mostrando otro aspecto de la identidad cultural de nuestro país.
A finales de 1996 Kive Staiff se alejó de este cargo para asumir la Dirección del Teatro
Colón y fue reemplazado por quien ocupaba hasta ese momento la dirección de ese gran
teatro: Sergio Renán. Actor, director de teatro y de cine, en el año 1974 dirige su primera
película, “La Tregua”, la que se destaca por ser nominada a los premios Oscar de la Academia
de Hollywood.
Entre sus propuestas, Renán definió, al asumir sus funciones, los objetivos culturales

de la Argentina en el “tablero internacional”, considerando que siempre hay una vinculación
con la política exterior, que desde luego se va modificando. El MERCOSUR y el Sudeste
Asiático fueron áreas de particular interés, aunque eso no significaba descuidar otras regio-
nes, ya que “un Ministerio del exterior debe tener una fortísima presencia cultural”.
Difundir la cultura es llevar afuera compañías de teatro, muestras de artistas plásticos,
cantantes y orquestas. Pero también es, dijo Renán, recurrir a los medios de alcance masivo.
“Es obvio que una difusión cultural televisiva supone una cantidad de receptores y tiene
mucha mayor llegada que un concierto. La actividad, digamos, ortodoxa, se va a seguir
haciendo, pero se le va a dar un fuerte impulso a los videos y a todo lo que se refiera a la di-
fusión televisiva”, comentó Renán en una entrevista concedida al diario La Nación al asumir
el cargo. En esa oportunidad también manifestó que “el mundo como objetivo es una buena
ocasión para afirmar el propio desarrollo de las actividades culturales argentinas”.
La concentración en los medios audiovisuales y el uso de programas televisivos relaciona-
dos con la cultura argentina en canales culturales de cable impulsaron la idea de incorporar al
cineasta Mario Sábato para preparar distintos programas de televisión que abordaran temáticas
de la cultura argentina para ser distribuidos y proyectados en canales homólogos del exterior.
El modelo que buscaba el entonces director se asemejaba a instituciones como el Bri-
tish Council, los servicios culturales de las Embajadas de Francia y del Instituto de Coope-
ración Iberoamericana (ICI), actual AECI, y para ello creó en la última etapa de su gestión,
la Fundación ARCADE (Arte y Cultura para Difusión Exterior), con la participación de
patrocinadores privados y oficiales.
Las voces favorables y disidentes no tardaron en ser escuchadas, ya que, para muchos,
la institución “depositaría parcialmente la tarea de difundir la cultura argentina en la buena
voluntad de los empresarios”, tal como se puede leer en un artículo del diario Clarín del
mes de mayo de 1999, que además de analizar los alcances de este proyecto, constituye una
fuente interesante sobre distintas consideraciones del ejercicio de la “diplomacia cultural” y
el debate que el tema suscitó en aquel tiempo en nuestro medio.
La Argentina en 1997 fue “País Invitado de Honor” en la Feria del Libro de Guada-
lajara, con una nutrida representación cultural, entre cuyos escritores se encontraban Carlos
Ulanovsky, Héctor Yánover, Cristina Piña, María Esther de Miguel, María Rosa Lojo, Gui-
llermo Saccomano, Rodrigo Fresán y Luisa Valenzuela, quien compartió junto al escritor
Carlos Fuentes la última sesión de la Feria.
La música popular y el rock estuvieron presentes en los grupos Divididos, Las Tangue-
ras, la Orquesta de Tango de la Ciudad de Buenos Aires y Jairo, quienes acompañaron las
actividades literarias de una de las ferias más prestigiosas de nuestro continente, como así
también el humor gráfico de la mano de Quino, Fontanarrosa, Caloi y Rep.
La programación y producción de este evento buscaron los puntos de encuentro tan
variados que se cruzan entre la cultura mexicana y argentina, representada por la amistad
literaria, como la de Jorge Luis Borges y Alfonso Reyes, la connotación académica de la edi-
torial Fondo de Cultura Económica en la formación de muchos de nuestros universitarios, y
de los artistas que a través de tantas décadas deslumbraron a los públicos de los dos países.
El amplio espacio concedido a la Argentina en el ámbito de la Feria de Guadalajara
permitió la realización de diversos homenajes a los íconos de la cultura argentina, a través de
una exposición sobre “El Eternauta” de Héctor Germán Oesterheld y del dibujante Francis-
co Solano López, un ciclo de cine dedicado a la obra de Julio Cortázar y una mesa redonda
dedicada al análisis del mito de Evita en la cultura nacional.
7. Pomeraniec, Hinde. “Las malas artes de la diplomacia”. Diario Clarín. Buenos Aires, 9 de mayo de 1999.
8. Seitz, Maximiliano. “Guadalajara abre sus puertas al libro argentino”. Diario La Nación. Bs. As., 29 de noviembre de 1997.
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Siguiendo con la metodología de este artículo, y teniendo en cuenta la imposibilidad
de mencionar las múltiples acciones de cada una de las gestiones, se ponderan sólo algunas
que resultan distintivas por su carácter o impacto en la promoción de la cultura argentina en
el exterior. Tal es el caso, durante esa gestión, de la colaboración que la Dirección de Asuntos
Culturales realizó con el director de teatro Kado Kostzer, quien fue invitado al Festival de Chi-
chester –una ciudad al sur de Inglaterra –, a dirigir a la célebre artista Leslie Caron en la obra
“Cartas de amor” de Bruno Villien, basada en la correspondencia de Chopin y George Sand.
Durante la gestión de Sergio Renán en el año 1997, se llevó a cabo un proyecto museo-
gráfico conjunto entre los gobiernos de Argentina y Chile sobre la Patagonia, en la sección
del Museo del Hombre, dependiente del Museo Británico de Londres. La muestra analizaba
la historia natural, la prehistoria y la etnografía de la región más austral del mundo. Las
colecciones provenientes del mismo museo y de otros de Argentina y Chile fue curada por el
Prof. Luis Borrero y Alfredo Prieto. El catálogo contaba con textos de la célebre antropóloga
Anne Chapman y de Collin Mc Ewan, responsable de la muestra.
La importancia de esta exposición, además de su alto contenido simbólico, significó
la posibilidad de exhibir, por primera vez, algunos de los objetos de la cultura selknam que
habían sido recolectados por la expedición de Fitz Roy en 1831.
Antes de concluir su tarea, Sergio Renán promovió la edición de un número especial
de la Revista LÁPIZ, una de las publicaciones más prestigiosas internacionales en idioma
español e inglés, sobre artes plásticas contemporáneas, dedicada al arte argentino. Este nú-
mero monográfico abordó la evolución y características desde las vanguardias históricas hasta
los movimientos más recientes. El mismo fue elaborado por destacados expertos y teóricos
argentinos, fragmentos que fueron reunidos por el equipo editorial de la revista. El propósito
de esta publicación fue difundir a través de una revista con alcance internacional las nuevas
tendencias y los lenguajes del arte argentino fuera del país. En este número colaboraron Bea-
triz Sarlo, Marcelo Pacheco, Andrea Giunta entre otros críticos y especialistas.
En el mismo sentido, conjuntamente con la Agencia Española de Cooperación Interna-
cional y la Casa de América de Madrid, se cofinanció el libro “Miradas: el cine argentino de
los noventa”. El libro se presentó en la 25ª edición del Festival Iberoamericano de Huelva.
Con el cambio de administración en el año 1999, el Emb. Estrada Oyuela asume como
Director por un corto período, y en la segunda mitad del año 2000, el Dr. Adalberto Ro-
dríguez Giavarini, designó a la Sra. Teresa Anchorena en el cargo de Representante especial
para asuntos culturales internacionales. Vinculada a la gestión cultural, la Sra. Anchorena
había sido directora del Centro Cultural Recoleta y Subsecretaria y Secretaria de Cultura de
la ciudad de Buenos Aires.
Entrevistada para este artículo, la actual legisladora porteña se refirió a los objetivos
de su gestión, en los que se priorizaron la búsqueda de un lugar significativo de la cultura
argentina en el mundo, considerando que sus mejores embajadores son los artistas en sus más
diversas manifestaciones.
Para lograr esta meta, nos comentó, se debe promover una actividad cultural de cali-
dad, cuya presentación compita con las exigencias internacionales. Como ejemplo, señaló
que para el envío de la Bienal de la Habana del año 2000, la realización de un buen catálogo
daba a los artistas la visibilidad y difusión necesaria.
Considera que para establecer una programación cultural sustentable destinada al ex-
terior es necesario conformar los presupuestos con la participación de fondos públicos y pri-
vados, y que la tarea fundamental de todo gestor cultural, es convencer a sus superiores de la
importancia de la cultura como elemento representativo de una nación.
De su experiencia en la administración cultural municipal, el elemento distintivo que
encontró al asumir su cargo en la Cancillería es la vasta red de funcionarios y consejeros

culturales que prestan funciones en el exterior, que de por sí constituyen una red existente.
Asimismo, escuchar las propuestas que emanaban de las mismas representaciones diplo-
máticas constituía una manera de evaluar aquellos temas que resultaban más oportunos y
necesarios en los diferentes destinos.
Durante su gestión, siguiendo esta metodología, se pudo realizar un convenio con un
canal de cable chino, donde se transmitían programas de tango producidos en la Argentina.
Ese canal para China, de pocos abonados, alcanzaba un número de sesenta millones de per-
sonas. Experiencias similares demostraron que la pauta principal en este tipo de gestiones es
poner los recursos humanos en funcionamiento.
Para Teresa Anchorena es fundamental, desde las estructuras estatales, promover la cir-
culación de jóvenes artistas y productores por el mundo. Son ellos los mejores representantes
y promotores culturales. La idea de que Argentina es un “mosaico cosmopolita”, ubica al país
en una ventaja comparativa frente a un mundo globalizado.
La cultura es siempre “una buena noticia”, manifiesta la ex directora, y de esa realidad
se desprende que la misma es un espacio de conciliación y de acuerdo inmejorable.
La promoción de las industrias culturales fue otro de los objetivos de su gestión, a
través de traducciones, envíos de editoriales independientes a las ferias internacionales del
libro, que de alguna manera contribuyen a convertir al producto cultural en un producto de
exportación.
El cambio de década produjo en el ámbito de la cultura internacional una revaloriza-
ción de las artes plásticas, que ya venía perfilándose desde la década anterior. La proliferación
de las bienales de artes visuales, las ferias de arte contemporáneo, mega exposiciones en los
principales centros expositivos del mundo, conjuntamente con la consolidación de la pro-
fesión de curador, produjo en el mundo del arte un significativo ámbito de encuentro y de
diálogo para la cultura.
En este sentido, la gestión jerarquizó en su programación la presencia argentina en la
Bienal de Venecia, que constituye por sí misma una plataforma de alta visibilidad para los
países participantes.
El carácter nómade de la Argentina en la Bienal, dada la falta de un pabellón perma-
nente, localizó al envío nacional en la 49° edición del año 2001, en el Fondaco dei Tedes-
chi, edificio en donde funcionaba el correo veneciano. Los artistas invitados fueron Leandro
Erlich y la rosarina Graciela Sacco, bajo la curaduría de la recientemente fallecida Irma de
Arestizábal. La buena recepción de esta producción brindó a ambos artistas la consolidación
y proyección de sus respectivas carreras internacionales.
Un aspecto que creo es necesario destacar en esta gestión, por su carácter innovador,
es la aplicación del concepto de reciprocidad cultural: cuando un país extranjero solicitaba a
una institución museística o cultural argentina un espacio para realizar una exposición, se le
proponía que una exposición argentina visitara ese país como devolución cultural.
De esta manera se logró un acuerdo con la Federación Rusa, a través de una muestra de
íconos rusos y de vanguardia artística soviética en el Centro Cultural Recoleta, enviando una
exposición de platería criolla a la ciudad de Moscú en el edificio del Kremlin.
También resulta interesante la realización de la muestra “Del Río de la Plata al Yang
Tse”, curada por el Sr. Isaac Lisenberg, en la cual se exhibió un importante grupo de obras de
artistas argentinos en el Museo de Arte de Shanghai en septiembre de 2001.
Al finalizar esta gestión, asume la Dirección de Asuntos Culturales el Arq. Alberto
Petrina, de larga trayectoria en el medio de la conservación del patrimonio cultural y una
personalidad muy activa en la Comisión Nacional de Museos, Monumentos y lugares his-
tóricos; curador de numerosas muestras y actualmente Director Nacional de Patrimonio y
Museos de la Secretaría de Cultura de la Presidencia de la Nación.
| 54 Sergio Baur

Los primeros años de esta década coincidieron con una profundización de la produc-
ción cinematográfica nacional, que posibilitó incluir en las programaciones culturales en el
exterior ciclos de jóvenes realizadores, cuyas obras eran no sólo demandadas por los mercados
externos, sino que resultaban premiadas en los principales festivales de cine internacional.
De esta manera se realizó la Primera Muestra de Cine Argentino en Hollywood,
organizada por la Cancillería y el Consulado General de la República en Los Ángeles, en
conjunto con nuestro Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales y la “American
Cinematheque”.
La muestra, denominada “New Argentine Cinema 2002”, incluyó la proyección de los
films “El Bonaerense”, la segunda obra de Pablo Trapero; “Taxi: un encuentro”, que marcó
el debut de la directora Gabriela David, así como “Mercano, el Marciano”, opera prima de
Juan Antín.
En el ámbito de las artes plásticas, el Arq. Petrina promovió la muestra “Arte Argenti-
no del siglo XX” en el instituto Cultural Peruano-Norteamericano de la ciudad de Lima en
septiembre de 2002. En un artículo aparecido en el diario La Nación acerca de los objetivos
de esta muestra, el Director manifestó que este “proyecto de la Cancillería de llevar obras del
patrimonio del Museo Provincial de Bellas Artes de Buenos Aires y del Sívori fue acelerado
por las limitaciones de un presupuesto cada día más acotado, pero también responde a un
cambio de estrategia. Pensar en lo nuestro, en nuestros vecinos y en fortalecer los lazos cultu-
rales –que tienen su correlato económico es una estrategia del Palacio San Martín.”
Bajo la curaduría del embajador Alberto Petrina, y de María Isabel de Larrañaga, direc-
tora del Museo Sívori, se exhibieron obras de Fader y Malinverno, Kemble, Carlos Gorriare-
na, Luis Benedit, Alicia Penalba y Alfredo Hlito, entre otros.
Su gestión también coincide con la celebración de la 50° Bienal de Venecia, en junio
de 2003, en la que el artista argentino residente en Alemania, Charly Nijensohn, con la cu-
raduría de Mercedes Casanegra, fue invitado a participar con su video instalación: Un acto
de intensidad.
“Eva Perón. Imágenes de una pasión”, fue la muestra que el Arq. Petrina realizó bajo
su curaduría en el Centro de Artes Visuales/Museo del Barro de la ciudad de Asunción del
Paraguay. La muestra fue coordinada por la Cancillería con el patrocinio de los gobiernos de
las provincias de Buenos Aires y Córdoba y de la ciudad de Buenos Aires, en conmemoración
de los 50 años de la muerte de Eva Perón.
Esta exposición contó con obras de los artistas: Carlos Gorriarena, Nicolás García Uri-
buru, Daniel Santoro, Miguel Alfredo D´Arienzo, Ernesto Bertani, Remo Bianchedi, Víctor
Quiroga, Andrés Compagnucci, Nora Iniesta y Federico Klemm, así como los fotógrafos
Annemarie Heinrich, Alfredo Mazzorotolo y Facundo de Zuviría, entre otros.
A finales del año 2003, la Lic. Gloria Bender asume la Dirección de Asuntos Culturales.
Especializada en el ámbito de las letras, la nueva directora, conocedora de la administración y
del funcionamiento del área, considera que desde el inicio de su gestión se produce un cambio
organizativo fundamental, como fue la reconstrucción presupuestaria del área que preside.
Con ese hecho, su mirada para la gestión adquiere una perspectiva global, evaluando cuál es
la situación existente y solicitando a las representaciones diplomáticas en el exterior sugeren-
cias de cursos de acción, que conformarán aspectos relevantes de la programación anual. Esta
nueva situación permitió incorporar un sentido más federal en la utilización de los recursos,
para democratizar el acceso a los mismos a artistas de todo el territorio nacional.
De esa manera se compatibiliza una metodología de gestión con los proyectos especia-
les –desprendidos de la agenda cultural internacional– con aquellos programas ejecutivos
vigentes. La propuesta centró su principal interés en Latinoamérica, en consonancia con la
política exterior nacional.

Cada etapa traza sus propias características, y pondera determinadas acciones de la
cultura vinculadas a la coyuntura de un sector. La globalización editorial que se llevó a cabo
durante las dos últimas décadas y la crisis económica de los primeros años de esta década,
contribuyeron a la consolidación de las editoriales independientes en nuestro país.
Probablemente, nunca se haya llevado a cabo un fenómeno cultural de tal envergadura,
como respuesta a diversos factores y poniendo la creatividad al servicio de la sociedad como
en el caso de este tipo de editoriales, que con la convicción de que los libros resultan herra-
mientas indispensables para el crecimiento de toda sociedad, desafiaron las pautas del merca-
do, incluyendo en sus productos talento, un profundo carácter cultural, el descubrimiento y
promoción de nuevas voces literarias y el desarrollo de un pensamiento alternativo.
No pudiendo ser ajenos a esa situación, las relaciones culturales internacionales de estos
últimos años han convocado a la nueva industria editorial, para convertirla en los protago-
nista de las ferias internacionales del libro, de los encuentros de editores y de programas de
subsidio, como una manera de compromiso frente a esta tendencia cultural.
En estos últimos años de gestión, nuestra diplomacia cultural se ha concentrado en la
promoción de pequeñas editoriales argentinas, cuyos catálogos representan un acervo lite-
rario argentino indispensable para toda tarea de difusión del pensamiento de nuestro país.
Agrupados en una asociación denominada EDINAR, este colectivo plantea: “a través de esta
alianza, discutir y construir posiciones intelectuales sobre las políticas del libro, para inter-
venir en ellas, impulsar y apoyar estrategias gremiales, participar activamente en las políticas
culturales estatales, promover iniciativas privadas, relacionarnos de manera colectiva con ins-
tituciones nacionales y extranjeras, participar con presentaciones colectivas en ferias del libro
internacionales, nacionales, regionales y municipales, difundir nuestra producción en forma
conjunta con la publicación de catálogos y promociones comunes, trabajar en colaboración
con bibliotecas y organizaciones relacionadas con el libro y la lectura.”
De esta manera se construye una bibliodiversidad argentina que constituye en el pre-
sente un gran atractivo de promoción cultural en el exterior.
La participación en 2007 de la Argentina como “País Invitado de Honor” en las ferias
de La Habana y Caracas demostró la eficacia de este colectivo editorial. Por otro lado, las artes
plásticas, siempre atentas a los pulsos culturales del mundo contemporáneo, reconocieron en
la presencia de “Eloisa Cartonera”, paradigma de una editorial independiente, no sólo una
forma de hacer accesibles los textos literarios, sino de considerar al libro como un objeto de
arte, ya que cada ejemplar cuenta con un diseño propio realizado por cartoneros que, agru-
pados en este proyecto, reciclan no sólo los materiales con que se realizan los libros sino que
los intervienen plásticamente.
Esta editorial, llamada Cooperativa Editorial Latinoamericana, fue invitada por los cu-
radores de la Bienal de San Pablo en 2006 para trabajar con cartoneros paulistas en el predio
de esa Bienal durante toda su duración.
La gestión cultural contemporánea se caracteriza por una abundante agenda cultural
internacional, en la que se destaca más la presencia de los países que los hechos y eventos
aislados. La multiplicidad de ferias internacionales del libro, bienales, ferias de arte, festi-
vales de teatro y de cine, como así también de música, vídeo y danza, distribuidos en cada
rincón del mundo, obligan a los programadores culturales a seleccionar sus participaciones
y presencias.
Cada evento en sí mismo se ha convertido en un foro multidisciplinario que convoca
al resto de las manifestaciones artísticas para establecer diálogos y correspondencias entre
9. Batkis, Laura. “27° Bienal de San Pablo: Renovado criterio curatorial”. Arte al día, N° 138. Buenos Aires, septiembre
2006.
| 56 Sergio Baur

ellas. De esa manera, la tradicional Bienal de Venecia incluye en sus programaciones ciclos de
danza, cine y teatro. Los festivales de teatro incluyen muestras documentales, y cada evento
propuesto en la agenda cultural de la contemporaneidad introduce programas pedagógicos
para fortalecer el carácter social que justifique acciones de alto impacto.10
Esta última etapa de la gestión cultural de la Cancillería ha acompañado las nuevas
tendencias que se han generado durante estos últimos años, bajo la premisa de promover la
diversidad cultural que naturalmente ofrece el país, y de esa manera se ha patrocinado en
un mismo año, la actuación de una orquesta wichi en una conferencia sobre desertificación
organizada por las Naciones Unidas en Argel, y la presencia del artista Guillermo Kuitca,
como representante oficial de la Bienal de Venecia en 2007.
En aquella oportunidad el Canciller Jorge Taiana visitó el taller del artista Guillermo
Kuitca previo a su partida a Venecia, para expresarle que desde la Cancillería, “estamos muy
orgullosos de que nos represente en esta Bienal, es una gran satisfacción por su reconocimien-
to mundial, por el valor de su arte y porque creemos que expresa esa creatividad argentina,
que es esencial para nosotros. En efecto –aseguró el Canciller– en los últimos años la sociedad
argentina ha demostrado una gran creatividad, que ha sido un elemento sustancial para salir
de la crisis, y quizás las primeras manifestaciones de salida fueron las artísticas”.
Un capítulo especial de este trabajo debería estar dedicado a la relación de la cultura
y los derechos humanos, par de vocablos inseparables. El interés y reconocimiento manifes-
tado por los distintos operadores culturales internacionales sobre la producción argentina
en todas las manifestaciones expresivas y artísticas sobre este tema, coinciden ampliamente
con las programaciones culturales destinadas al exterior. En ese sentido, se han promovido
exposiciones fotográficas como “En negro y blanco - Fotografías del Cordobazo al Juicio de
las Juntas”, una compilación de trabajos de reporteros gráficos realizada por Pablo Cerolini, o
la presencia de escritores y especialistas en actividades literarias, cuyo aporte a la memoria de
nuestro pasado reciente resulta ineludible en el análisis de nuestra cultura contemporánea.
La gestión de la Emb. Gloria Bender también se caracteriza por crear alianzas estra-
tégicas con otros organismos de la cultura nacional que, respondiendo a intereses similares,
participan de actividades y proyectos especiales de promoción cultural en el exterior. Es el
caso de la presencia de la Fundación ArteBA, Feria de arte contemporáneo de Buenos Aires,
que en casi todas las últimas ediciones de la Bienal de arte de Venecia ha colaborado con el
diseño del catálogo oficial de nuestro envío.
Considera la actual Directora que “la imagen cultural del país es muy fuerte en el exte-
rior” y que debe existir una consolidación de esa imagen en las distintas variables que ofrecen
los canales de expresión.
Los últimos años han estado densamente poblados de actividades que reflejan la impor-
tancia que América Latina va generando en el ámbito de la agenda cultural. La consolidación
de la Bienal del Mercosur en la ciudad de Porto Alegre es un espacio que desde lo regional
proyecta el talento artístico hacia otras latitudes. La Argentina participa de la convocatoria
con envíos contundentes, además de incluir en la organización de la muestra a curadores
nacionales. Los propósitos de este evento refuerzan la idea de identidad y de transformación;
en sus sucesivas ediciones, desde el arte precolombino de la región hasta las expresiones más
jóvenes de la creación artística, se han dado lugar estableciendo un punto de encuentro en la
expansión cultural de los países del Mercosur.11
De la misma manera nuestro país es también sede de un evento similar, privilegiando
su lugar geográfico, a través de la Bienal del Fin del Mundo en la ciudad de Ushuaia.
10. Thornton, Sarah. Siete días en el mundo del arte. Editorial Edhasa. Buenos Aires, 2009.
11. Sexta Bienal do Mercosul. Zona Franca. Fundación Bienal do Mercosul. Porto Alegre, setembro de 2007.

Merece también destacarse el impulso que se le ha brindado a la difusión del idioma
español en el exterior durante esta gestión, teniendo en cuenta que el idioma se ha convertido
para la cultura argentina en un valor agregado, ya que el crecimiento de los niveles de interés,
en especial en las jóvenes generaciones por incorporar nuestra lengua como segundo idioma
ha crecido exponencialmente.
De esta manera, desde hace seis años la Dirección General de Asuntos Culturales con-
duce acciones de promoción y difusión de la Enseñanza del Español como Lengua Extranjera
(ELE) en la Argentina. A tal efecto, se realiza anualmente un relevamiento estadístico anual,
con proyecciones sobre la situación nacional; también se difunde el examen oficial argentino
“Certificado de Español: Lengua y Uso” (CELU) a las representaciones Argentina en la Re-
pública del Brasil y durante el año pasado se amplió a Alemania y a Francia, donde se aplicó
el examen por primera vez.
Ante el requerimiento de los coordinadores de este número de la revista, intenté sólo
trazar los grandes lineamientos del compromiso que desde la Cancillería se ha asumido con
la cultura durante estos años desde la recuperación de nuestra democracia. Cada funcionario,
desde su trabajo en el país o desde el exterior, ha contribuido a la promoción y difusión cul-
tural, que constituye una fuente ineludible de la construcción de nuestra historia cultural.
La cultura, como representación de la sensibilidad de un pueblo, profundiza sus con-
ceptos y contenidos cuando se proyecta hacia el exterior. En cada acción hay una síntesis
del pasado y del presente de una nación, su memoria colectiva, sus fuentes, tradiciones y
sentimientos.
La diplomacia cultural es una herramienta de la política exterior y la acción cultural en
el exterior debe acompañarla. w
El autor agradece a todas las personas entrevistadas para este artículo.
| 58 Sergio Baur

Cohesión social y diplomacia participativa
Gustavo Infante*
Introducción
E
l presente artículo propone el desarrollo de una diplomacia participativa, ampliando
las instancias existentes que permiten involucrar de manera directa a los ciudadanos en
la elaboración de la política exterior argentina.
Para ello se analiza el respeto del principio de soberanía popular en Argentina, como
fundamento y expectativa de una renovada voluntad de participación y como parte esencial
de un esquema de cohesión social en democracia.
Finalmente se comentan las características de la diplomacia participativa y las moda-
lidades de participación ciudadana que podrían contribuir institucionalmente a la política
exterior y a reforzar la cohesión social del país.
I. Soberanía popular
“el pueblo…es hoy el fundamento y el punto de referencia común a todos los gobiernos es-
tatales, excepto el teocrático… ésta es la herencia común que el siglo XX ha transmitido
al siglo XXI”
Eric Hobsbawm
En diciembre de 2008 la República Argentina completó, por primera vez en su historia, 25

años de ejercicio continuo de la democracia sin que esta fuera interrumpida o menoscabada
por la imposición de la fuerza basada en el empleo de las armas. A lo largo de ese período sin
precedentes se realizaron seis elecciones presidenciales, catorce para Diputados Nacionales,
cinco para Senadores Nacionales, y una para la conformación de la Asamblea Constituyente
de 1994. Este desempeño se vió robustecido con la celebración regular de elecciones de Go-
bernadores y Legisladores provinciales.
El repaso de la cronología electoral no es un intento de encontrar satisfacción en un
mero formalismo institucional, perspectiva que tomada asiladamente se agota en fiscalizar el
cumplimiento ritual de elecciones periódicas. La cronología tampoco diluye por sí misma el
escepticismo con que en ocasiones se relativiza la participación ciudadana aduciendo que se
sostiene en la obligatoriedad del voto.
* Ministro del Servicio Exterior de la Nación. Licenciado en Ciencia Política graduado en la Universidad Nacional de Rosa-
rio. Ha prestado servicios en las Embajadas ante la República de Chile y Canadá. Actualmente se desempeña en la Dirección de
Negociaciones Económicas Internacionales de la Cancillería Argentina.
1. Hobsbawm, Eric, Las perspectivas de la democracia, en “Guerra y Paz en el Siglo XXI”, Crítica, 2007, pág. 105/106.
2. Establecidas por la reforma constitucional de 1994 y realizadas desde 2001.
Cohesión social y diplomacia participativa 59 |

Sin embargo, el ejercicio y el respeto por el voto ciudadano constituye uno de los
valiosos y capitales logros de la democracia argentina. Para dar una adecuada dimensión al
avance histórico que representan los pasados 25 años debe recordarse que fueron precedidos
por medio siglo de frecuente desconocimiento de los derechos de los ciudadanos y creciente
recurso a la violencia, con el consiguiente saldo en decenas de miles de víctimas.
Desde 1983, los esfuerzos de reconstrucción debieron realizarse con un trasfondo ins-
titucional debilitado por la ausencia de la práctica democrática al que se agregó la necesidad
de procesar y resolver acuciantes problemas sociales y económicos. Pero la consolidación de
la legitimidad de la soberanía del pueblo permitió enfrentar y superar rebeliones militares,
calamidades económicas y conflictos institucionales, evitando en muchas ocasiones sumar
mayores pérdidas de vidas a las que ya lamentablemente se habían sufrido.
El acatamiento a la Constitución Nacional encauzó la solución de crisis políticas me-
diante las soluciones de emergencia previstas en los marcos apropiados. En enero de 2002, la
crisis provocada por la inestabilidad en la titularidad del Poder Ejecutivo nunca desbordó los
canales y remedios institucionales disponibles, que brindaron la contención necesaria para
encaminar el desencuentro político y recurrir oportunamente a la ineludible y legitimado-
ra expresión de la voluntad popular. Otro dato relevante se aprecia en el escaso número de
intervenciones federales en los gobiernos provinciales, de las que desde 1983 solamente se
registraron seis casos en cuatro provincias.
Así, las principales crisis sufridas por la República se resolvieron de maneras que pre-
sentan un histórico contraste con el arrasamiento de las instituciones a todo nivel causado por
los derrocamientos de gobiernos civiles por la vía armada. En gran medida, la diferencia se
debe a que la sociedad argentina reconoce que sin la soberanía popular libremente expresada
desaparece toda legitimidad y todo sustento para cualquier alternativa de gobierno.
Por otra parte, un componente intrínseco del proceso de reconstrucción de la demo-
cracia argentina ha sido potenciar al ciudadano poniendo decisiones clave al alcance de su
resolución directa:
• La reforma surgida de la Asamblea Constituyente de 1994 suprimió la interme-

diación del Colegio Electoral en las elecciones del Presidente y Vicepresidente
de la Nación (art. 94) y de las Legislaturas Provinciales en las de los Senadores
Nacionales (art. 54). De esta manera la totalidad de las autoridades políticas de
la República surgen del ejercicio del voto directo de los ciudadanos argentinos,
incluyendo a 35.683 de ellos residentes en el exterior, cuya participación se im-
plementa a través de los Embajadas y Consulados de la República.
• A estas instancias se agregará el Parlamento del MERCOSUR, cuyos integrantes

serán elegidos de manera directa a partir de 2010, correspondiendo en el caso
argentino hacerlo efectivo en los comicios de 2011.
• Asimismo, la Reforma Constitucional de 1994 consagró la convocatoria al voto
3. Dos veces en Corrientes, dos en Santiago del Estero y una vez en Catamarca y Tucumán.
http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=590951
http://www.slideshare.net/oflores/intervencin-federal-dr-flores-2009
4. La habilitación fue dispuesta por la Ley 24.007/91 y el Registro de Electores pasó de 8.814 en 1993 a 35.683 en 2005. El
voto en el exterior no es obligatorio. http://www.mininterior.gov.ar/elecciones/electores/arg_ext.asp
5. Creado en 2005, el Parlamento del MERCOSUR realizó su primera sesión el 7 de mayo de 2007. Actualmente está integra-
do por parlamentarios designados por los Congresos de los países miembros, excepto en el caso de Paraguay, en el que se los ha
elegido directamente. http://www.parlamentodelmercosur.org/index1.asp#
| 60 Gustavo Infante

directo de los ciudadanos en los casos de Iniciativa Popular de Leyes (art. 39) y de
las Consultas Populares vinculante y no vinculante (art. 40) .
En el complejo proceso de apertura a los ciudadanos y a la sociedad civil, la política exterior

y la Cancillería no han sido actores menores. La consulta no vinculante incluída en la Cons-
titución tiene como antecedente la realizada el 25 de noviembre de 1984 por el gobierno del
Presidente Raúl Alfonsín, sobre el Tratado de Paz y Amistad con Chile y que contó con una
participación de 13 millones de votantes (70% del electorado, siendo un voto no obligato-
rio), con un resultado de 81% a favor de la firma del tratado, 17% en contra y 1% en blanco.
Esta fue la única oportunidad en Argentina, y en América Latina, de una experiencia de este
tipo. Probablemente estas convocatorias queden reservadas para coyunturas históricas cuya
propia particularidad y envergadura las hacen poco frecuentes.
Asimismo, desde un punto de vista institucional, el MERCOSUR ha sido un impor-
tante generador de mecanismos de consulta y participación, destacando los siguientes:
• el Foro Consultivo Económico y Social (FCES), uno de los seis órganos oficiales
del MERCOSUR (creado en 2000);
• el programa Somos MERCOSUR, establecido en 2005 para involucrar a la ciu-
dadanía en el proceso de desarrollo del bloque regional, y
• las Cumbres Sociales, cuyos resultados son presentados a las Cumbres de Presi-
dentes.
La participación argentina en estas instancias es coordinada por la Representación Especial

para la Integración y la Participación Social (REIPS), creada en noviembre de 2003. La
REIPS canaliza los resultados alcanzados en el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil, in-
tegrado por aproximadamente 1.300 organizaciones sociales y 20 comisiones temáticas, así
como por una amplia red de “organizaciones comunitarias, empresas, sindicatos, organismos
no gubernamentales, universidades, movimientos sociales, cooperativas y entidades inter-
medias”.
Esta realidad parece contraponerse con una aparente apatía ciudadana expresada en el
aumento del porcentaje de abstención en las elecciones presidenciales, que pasó del 15% en
1983 y 1989 al 18% en 1995 y 1999, para saltar al 22% y 24% en 2003 y 2007 respectiva-
mente. Como se aprecia, estos últimos valores fueron los más bajos desde la recuperación de-
mocrática y sin duda reflejan todavía los efectos de la descomunal y trágica crisis de 2001.
Aún así, una participación electoral reciente del 75% promedio es un dato significativo
6. Lamentablemente estas posibilidades han sido poco utilizadas. Para impulsar las Iniciativas deben cumplirse requisitos
reglamentarios muy exigentes y los temas sobre las que pueden presentarse se excluyen los proyectos referidos a reforma cons-
titucional, tributos, presupuesto, materia penal y, fundamental para nuestro tema, tratados internacionales. Respecto a las con-
sultas no vinculantes solo puede convocarlas el Poder Ejecutivo o el Legislativo. Un análisis sobre estas y otras modalidades en
América Latina puede consultarse en Zovatto, Daniel, Las instituciones de la democracia directa a nivel nacional en América Latina.
Balance comparado: 1978-2007, en Democracia directa en Latinoamérica, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2008.
7. ¿Podrá serlo en el futuro una propuesta de solución para la cuestón de las Islas Malvinas y del Atlántico Sur?
8. Para detalles sobre la organización y actividades de la REIPS puede consultarse su sitio en la siguiente dirección:
http://ccsc.mrecic.gov.ar/objetivos.htm
Asimismo, los resultados de la Cumbre Social realizada en Tucumán en 2008 se reseñan en un documento PDF que puede
descargarse en el siguiente sitio: http://www.037.com.ar/libro3/quemercosurqueremos.html
9. En la elección de 2007 el voto en blanco registró un récord de 6,4%. En las elecciones legislativas el porcentaje de absten-
ción y voto en blanco es mayor. Los datos han sido consultados en los siguientes sitios:
Ministerio de Interior de la República Argentina http://www.elecciones2009.gov.ar/informacion/datos_histo.htm
Atlas Electoral de Andy Tow http://towsa.com/andy/totalpais/index.html

y positivo en el contexto político argentino y es además consistente con otros indicadores,
como el Informe Latinobarómetro 2008, que presenta los siguientes resultados de sus en-
cuestas en Argentina:
• un 60% de los consultados apoya la democracia y un 67% la considera indispen-

sable para ser un país desarrollado, pero solo un 34% está satisfecho con ella.
• la mayoría cree que no puede haber democracia sin partidos políticos o Congreso
Nacional (70 y 75% respectivamente) pero pocos evalúan que los partidos o el
Congreso estén realizando un buen trabajo (22 y 42% en cada caso).
• un 63% entiende que “Votar para elegir a los que defienden mi posición es más
efectivo para influir en cambiar las cosas”, frente a un 14% que prefiere participar
en movimientos de protesta y exigir los cambios en forma directa10.
Respecto a la concurrencia a las elecciones, cabe preguntarse sobre el verdadero efecto de la

obligatoriedad del voto, atento que las frecuentes anmistías dictadas tras las elecciones pro-
bablemente han reducido el efecto disuasivo de las penalidades previstas por la no emisión
del voto. Esto no es necesariamente negativo ya que, si asumimos que las sanciones no son
sentidas como una amenaza efectiva, entonces la participacion electoral podría considerase
mayormente “voluntaria” y los porcentajes de la misma no son inusuales comparados con los
de otras democracias11.
De esta manera se puede concluir que en la Argentina existe un débil respaldo al desem-
peño de los actores políticos pero no un cuestionamiento categórico a los mecanismos de repre-
sentación, que incluso lograron antes de 2001 un nivel importante de convocatoria. La actitud
favorable a la participación también puede observarse en las múltiples y variadas organizacio-
nes sociales que en todo el país buscan resolver situaciones de diversa urgencia y entidad.
Un conjunción positiva surge entonces entre el sólido respeto por la voluntad popular,
la adhesión que despierta la democracia y la disposición social para actuar, conformando una
base para continuar ampliando las posibilidades de participación ciudadana. Este es un obje-
tivo en sí mismo para dar vigencia plena de la ciudadanía, pero además es un sostén esencial
para el fortalecimiento de la cohesión social.
2. Cohesión social
“¿Hay alguien que crea realmente que cuando las clases trabajadoras, las mujeres y las
minorías étnicas y raciales estaban excluídas de la participación política, sus intereses
eran adecuadamente considerados y protegidos por aquellos que tuvieron el privilegio de
gobernarlos?” 12
Robert Dahl
La cita precedente contribuye a recordar el camino recorrido por distintos grupos sociales
en pos de la participación política, expresada principalmente por el ejercicio del voto, un
camino que en democracia no cesa de recorrerse en la medida que la sociedad perfecciona el
10. Un 18% cree que no es posible influir para que las cosas cambien.
11. Daniel Zovatto G., Participación electoral en América Latina. Tendencias y perspectivas 1978-2002. El documento puede con-
sultarse en:
http://www.onpe.gob.pe/modEscaparate%5Ccaratulas%5Czovatto.pdf
12. Dahl, Robert A., Yale University Press, 2006, pág. 5.

reconocimiento de derechos establecidos, incorpora la conciencia de otros nuevos y asimila a
los titulares de los mismos.
Desde esa perspectiva es oportuno recordar la deuda social pendiente en América Lati-
na, claramente descripta por la CEPAL:
“la región se caracteriza por tener la mayor desigualdad en la distribución del ingreso, y
este rasgo ha tendido, con escasas excepciones, a exacerbarse con los impactos de la globa-
lización. Tal disociación entre crecimiento y equidad, así como las secuelas de una mayor
volatilidad del crecimiento en términos de incremento de la pobreza y la vulnerabilidad
asociada con la inestabilidad del ingreso de los hogares, ejercen un efecto negativo en la
cohesión social. Por otra parte, el crecimiento y el mayor acceso a la información y las comu-
nicaciones generan expectativas de mayor bienestar pero ellas chocan con la concentración de
la riqueza. Esta percepción de injusticia social, junto con la frustración de las expectativas
de movilidad social y acceso a los recursos y al consumo, deterioran la confianza sistémica,
merman la legitimidad de la democracia y exacerban los conflictos.”13
Las desigualdades se ven potenciadas por la exclusión y el prejuicio que, con diferente in-
tensidad, se mantienen vigentes en América Latina en materia racial, de género e incluso
religioso. De manera explícita, las consecuencias se observan en los indicadores sociales, en
la creciente concentración de la riqueza y particularmente en una violencia criminal que ha
desplazado a la ideológica. Quizás el aspecto más dramático es el carácter estructural que
progresivamente adquiere la injusticia, consolidando un orden social en el que los bienes
económicos, culturales y políticos socialmente generados se distribuyen asimétricamente,
limitando y erosionando las posibilidades de participación política de quienes los reciben
parcialmente o no tienen acceso a ellos, marco en el que “una estructura común de acción política
resulta imposible y la democracia es un dominio privilegiado que opera a favor de quienes cuentan con
los mayores recursos”14.
Es claro que situaciones de este tipo constituyen una negación de los principios demo-
cráticos. Evitarla es un imperativo que se presenta en toda América Latina y el Caribe. Su
gravedad y el apremio en enfrentarla ha sido comprendida por los 22 países de la Comunidad
Iberoamericana que en la Declaración de Santiago (2007), denominada “Cohesión social y
políticas sociales para alcanzar sociedades más inclusivas en Iberoamérica”, determinaron acciones
para cumplir “el objetivo común de progresar hacia niveles crecientes de inclusión, justicia, protección y
asistencia social, y a fortalecer los sentimientos de solidaridad, de pertenencia e identidad sociales”15.
Desde este punto de vista la cohesión social abarca pero no se agota en la reducción de
la pobreza, la distribución de la riqueza y la promoción de oportunidades de progreso. Asi-
mismo, queda incompleta si un mayor acceso al consumo de bienes y servicios resulta en un
fortalecimiento del individualismo en perjuicio del interés y solidaridad comunitaria. El cre-
cimiento económico en un país donde todos los sectores sociales se benefician pero cuyas es-
tructuras de inequidad perduran, refleja distorsionadamente la evolución de esa sociedad16.
Por lo tanto, remediar las injusticias en el plano económico es urgente pero insuficiente
y requiere de una intensa acción en el aspecto político a fin de enfatizar la cohesión social en
democracia, es decir “los procesos y mecanismos que pueden debilitar o fortalecer la creencia en los valo-
13. Cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe, LC/G.2335, enero de 2007, LA CEPAL, Nacio-
nes Unidas, pág. 18.
14. Held, David, La democracia y el orden global, Paidós, 1997, págs. 210-211.
15. http://www.oei.es/xviicumbredec.htm La Declaración de la XVII Cumbre se incluye como anexo al presente artículo.
16. A estas insuficiencias se refiere y analiza Bernardo Kliksberg en su trabajo ¿Cómo avanzar la participación social en América
Latina, el continente más desigual?

res y prácticas democráticas como forma de resolver conflictos sociales y avanzar en el bien común”17.
Este concepto cubre un entramado de vínculos que reconoce un denominador com-
partido: hacer efectivo el mayor involucramiento posible por parte de los ciudadanos. Las
políticas que se diseñen y apliquen para ello deben basarse necesariamente en una pluralidad
de disciplinas y de jurisdicciones gubernamentales. En este marco, es posible concebir ac-
ciones que desde la actividad diplomática profesional promuevan una participación estable
y creciente de los ciudadanos y contribuyan, en su medida, a una estructura de valores gene-
radores de cohesión social. A ello se orienta la diplomacia participativa que se explica en el
siguiente punto.
3. Diplomacia participativa
“Mucha gente piensa en cambiar el mundo,
pero pocos piensan en cambiar ellos mismos.”
Leon Tolstoy
Toda política es local. Esta conocida afirmación del análisis político parece desubicada en
tiempos de la globalización, pero mantiene su vigencia. La mayoría de los temas que tienen
relevancia en las elecciones para cargos de gobierno, desde lo municipal a lo nacional, son
los que afectan de manera más directa la vida cotidiana, es decir esencialmente locales. Los
factores internacionales, lejos de estar ausentes, colorean estas agendas con progresiva inten-
sidad. El formidable desarrollo de las tecnologías de la información, la comunicación y el
conocimiento, brinda nuevas herramientas de acción social, para las que el escenario interna-
cional no es un obstáculo sino un respaldo y una fuente de estímulos y referencias. Surge así
una amplia red de canales de contacto que permite a las personas e instituciones informarse,
organizarse y actuar internacionalmente con escasa o nula mediación de los gobiernos nacio-
nales o de las Cancillerías18.
Sin embargo, nada ha surgido aún que rivalice con el Estado Nación en cuanto a otor-
gar legitimidad al ejercicio de la ciudadanía, con el conjunto de derechos y deberes que ello
implica y que otorgan identidad y sentido de pertenecia a los titulares de los mismos. Si
bien el desarrollo del derecho y de las instituciones internacionales ha habilitado innovado-
ras instancias de acceso directo a los ciudadanos, los Estados continúan siendo las unidades
esenciales de la estructura internacional y su conducta, al menos en los países democráticos,
debe dar cumplimiento a los mandatos indicados por sus ciudadanos.
En función de ello, el rol y la acción de los diplomáticos ha variado ante las capacidades
adquiridas por múltiples actores sociales y gubernamentales y frente a una agenda crecien-
temente multifacética y compleja. En el cuadro siguiente se cotejan las características de
dos modelos de diplomacia: la primera se encuentra centrada en las relaciones interestatales,
mientras que la segunda reconoce la diversidad del mundo contemporáneo.
Nota: cuadro de elaboración propia en base al trabajo de Brian Hocking, Multistakeholder

Diplomacy: foundations, forms, functions and frustrations, Centre for the Study of Foreign Policy
and Diplomacy, George Eliot Building, 2005.
17. Sorj, Bernardo y Martuccelli, Danilo, El Desafío Latinoamericano. Cohesión social y democracia, Siglo XXI Editora Iberoame-
ricana, 2008.
18. Esta conducta respecto a la Cancillería no es inusual entre entidades gubernamentales de un mismo país.

Modelos de diplomacia
Centrada en el Estado Modelo con múltiples actores interesados
Contexto f El Estado es la autoridad indiscutible f Se reconocen otras esferas de autoridad

y generalmente excluyente. (organismos internacionales) y de referencia
(sociedad civil).
Formas de f Conducida entre gobiernos mediante f La multiplicidad de canales no

aplicación canales bilaterales y multilaterales. gubernamentales convive con los dirigidos
por los gobiernos.
f Se desarrolla fuera de las fronteras
nacionales. f Las formas son fluídas, pueden ser
difusas y se encuentra en permanente
f Confidencialidad.
desarrollo.
f Incorpora elementos, contactos y

presencia dentro de las fronteras del país.
f Mayor apertura, transparencia y

rendición de cuentas.
f Tensiones institucionales y choque de

expectativas entre los actores con intereses.
Participantes f Principalmente los diplomáticos f Se incorpora a otras instituciones

profesionales, como guardianes y del Estado, a organizaciones no
promotores de los intereses soberanos y gubernamentales y asociaciones
cuyas atribuciones internacionales se basan corporativas (sindicatos, empresariales,
en los principios de soberanía estatal. etc.), idealmente bajo la coordinación
de la Cancillería.
f Los actores no estatales son
“consumidores“ de diplomacia. f Los diplomáticos asumen un rol de
facilitadores y promotores de intereses
sociales planteados por actores que cumplen
múltiples funciones de manera alternativa
(demandantes, oferentes, opositores, etc.).
f Los actores no estatales pueden ser

“productores” de diplomacia.
Funciones f Gestión de las relaciones entre entidades f Complementa los procesos diplomáticos
soberanas. intercambiando recursos a través de redes
de políticas y de procesos de intercambio
f Definición y promoción de los intereses
de información y de seguimiento.
nacionales.
f Definición y promoción del interés
nacional insertado en los globales.
Patrones de f Centrados en el Gobierno, con carácter f Flujos de información multidireccional,

comunicación jerárquico y excluyente aunque se reconoce en base a redes, con patrones generalmente
la necesidad de la difusión. abiertos e inclusivos, aunque pueden ser
inestables.

Como vemos, la diplomacia actual y sus ejecutores natos, los diplomáticos19, han ganado
espacios para un rol profesional que no se diluye sino que asimila nuevas agendas, recursos y
procedimientos. Pero su contribución efectiva a la cohesión social en democracia será insufi-
ciente si no se desarrolla como una diplomacia participativa, decidida a incorporar activamente
la intervención directa del ciudadano como un requisito para la elaboración, aplicación, exa-
men y revisión de la política exterior. Ello fortalecerá el desarrollo de espacios de intercambio
entre la Cancillería, los agentes sociales en general y los ciudadanos en particular, recibiendo,
procesando y respondiendo a sus contribuciones y reclamos.
Al efecto, es oportuno establecer que la diplomacia participativa se distingue pero tam-
bién se complementa con otros conceptos similares como los que se indican a continuación.
Diplomacia ciudadana: abarca las acciones de la sociedad civil, en sus múltiples facetas, para
incidir principalmente en gobiernos y organizaciones internacionales respecto al tratamien-
to de temas que afectan bienes públicos o intereses comunes de alcance global, regional o
bilateral. La diplomacia participativa responde a esta movilización de los actores sociales y
plantea establecer los canales apropiados para estructurar su intervención de manera estable,
cooperativa y proactiva20.
Diplomacia abierta: aquella cuya gestión y resultados están abierta al escrutinio del público.
La diplomacia participativa comparte con ella el compromiso con la transparencia, la difu-
sión y el acceso a la información. Ello no implica descartar el mantenimiento de los niveles
de reserva adecuados a las diferentes etapas de los procesos de negociación, a fin de que estos
no pierdan fluidez en pos de la conciliación de intereses entre todas las partes interesadas,
nacionales y extranjeras.
Diplomacia pública: esta es definida como aquella que combina las actividades del Estado y
de los actores no estatales para ejercer influencia directa sobre la opinión pública de otros
Estados, contribuyendo al mantenimiento y la promoción del poder de atracción (soft power)
del propio país21. La diplomacia participativa es un complemento natural de esta variante. Si
la diplomacia pública tiene que ganar el apoyo de los agentes nacionales a fin de que estos se
asocien con la acción del Estado en el extranjero, la diplomacia participativa busca un respal-
do similar pero con énfasis en el reconocimiento de los aportes ciudadanos y el desarrollo de
una interrelación que por sí misma fortalece la cohesión social.
En síntesis, la característica esencial de la diplomacia participativa es asumir como iniciativa

propia y de manera proactiva la articulación institucional de la intervención que les cabe
en la actividad diplomática a las asociaciones y organizaciones no gubernamentales y a los
ciudadanos mismos.
19. El Servicio Exterior de la Nación está regido por la Ley 20.957, promulgada el 5 de junio de 1975, y el decreto reglamen-
tario 1973 de 1986. Dicha ley establece que el SEN es “el instrumento de ejecución de la política exterior nacional”.
20. Otra definición de diplomacia ciudadana la encuadra como la contribución para la resolución de conflictos interestatales
mediante el establecimiento de vínculos entre las sociedades civiles de ambas partes. También conocida como diplomacia “pa-
ralela” o de “múltiples carriles”, está vinculada a las cuestiones de seguridad. Para un tratamiento de este punto se recomienda
el artículo de Khatchik Derghougassian, IBSA no gubernamental: movilización social, diplomacia ciudadana y gobernabilidad de
seguridad en la integración Sur-Sur, incluído en la compilación realizada por Juan Tokatlian India, Brasil y Sudáfrica: El impacto de
las nuevas potencias regionales, Universidad de San Andrés, Libros del Zorzal, 2007, pág. 211.
21. Bátora, Jozef, Multistakeholder Public Diplomacy of Small and Medium-Sized States: Norway and Canada Compared, Depart-
ment of Political Science, University of Oslo. Paper presented to the International Conference on Multistakeholder Diplomacy,
Mediterranean Diplomatic Academy, Malta, February 11-13, 2005, pag. 2.

Evidentemente, la Cancillería no opera a puertas cerradas. En el trabajo diplomático
cotidiano, tanto en el país como en el extranjero, es habitual que identifiquemos, más allá de
los organismos públicos correspondientes, a las asociaciones públicas, cámaras empresaria-
les, universidades o personalidades cuya consulta nos auxiliará a concluir con éxito nuestras
gestiones, sea esta elaborar la posición frente una negociación, conducir una misión de expor-
tadores u organizar una agenda de eventos culturales. En esas situaciones, el objetivo de la
gestión define a nuestros interlocutores y así se forjan lazos preferenciales con distintos ámbi-
tos específicos. Un enfoque de diplomacia participativa, sin descuidar estos lazos, extiende la
vinculación a otros agentes sociales y fundamentalmente en forma directa con el ciudadano.
El proceso a desarrollar abarcaría tres etapas: la convocatoria y recepción de los aportes
de la ciudadanía, su análisis y evaluación por parte de la Cancillería y la posterior respues-
ta a la sociedad. La experiencia de la propia Cancillería y de otros organismos, así como la
registrada internacionalmente, muestra que la variedad de canales de consulta es amplia,
debiendo evaluar el modo óptimo de adaptarlos a las necesidades y objetivos de nuestra
diplomacia.
Desde un punto de vista operativo, la experiencia en MERCOSUR permite adelantar
que será necesario habilitar estructuras dedicadas a este propósito o reforzar las existentes.
Sin embargo, ello dependerá en gran medida de las modalidades a adoptar y del ritmo de su
implementación, sin ser un impedimiento para su desarrollo.
Quizás la opción de mayor alcance es la consulta sobre temas específicos, abierta duran-
te un período determinado durante el cual se reciben las contribuciones de los interesados y
luego se elabora un informe público con la respuesta gubernamental.
Un valioso ejemplo al respecto es el sitio organizado por el Departamento de Relacio-
nes Exteriores de Canadá con el fin de “proporcionar a los canadienses la oportunidad para el
debate y aportes para el desarrollo de políticas”22. En el mismo se han propuesto, entre otros,
temas tales como la participación de Canadá en las Américas, la prosperidad del país en una
economía global en transformación, la promoción de la democracia, la difusión de la cultura
y el know-how canadiense en el extranjero, el Ártico, el papel de Canadá en América del Norte
y la renovación de las instituciones multilaterales
En cada caso este Departamento plantea una serie de preguntas para iniciar el debate.
Para participar del mismo solo es necesario registrarse en el sitio y cumplir determinadas
reglas de comportamiento. Los alumnos y profesores universitarios, así como las ONGs, son
alentados a presentar documentos con propuestas políticas. El debate y los documentos son
resumidos, distribuídos a las áreas correspondientes del Departamento y publicados en el sitio
web. El proceso concluye con la publicación de la respuesta del Departamento sobre el tema.
Una característica distintiva de esta modalidad es facilitar el acceso del ciudadano de
manera individual al ejercicio de su derecho a la opinón a título personal, sin la intermedia-
ción de organización alguna. El patrón de activismo social que se registre en respuesta a cada
tema guardará relación con la medida en que los distintos grupos sienten que sus intereses
son afectados, pero ello no debe desalentar la participación individual.
Otros ejemplos de canales de participación son los siguientes:
• Mesas redondas o seminarios temáticos, como los organizados por distintas áreas de
la Cancillería.
• Audiencias públicas previas a la toma de decisiones.
• Publicación de proyectos de normas o propuestas políticas23.
22. http://www.international.gc.ca/cip-pic/discussions/index.aspx
23. Este es un procedimiento en general vinculado a normas técnicas. En Argentina, por ejemplo, el Servicio Nacional de

• Monitoreo de resultados.
Con toda su importancia, la modalidad que adopte la consulta no es el nudo central del ejer-
cicio, lugar que, desde el punto de vista del organismo público, le corresponde al análisis y
procesamiento de los aportes y demandas recibidos y a la elaboración de las correspondientes
respuestas en un informe público. Este no debe ser necesariamente el último eslabón, en la
medida que puede ser oportunamente revisado y puesto nuevamente a consideración.
En este marco, debería generarse un equilibrio entre el interés de la sociedad civil por
hacer efectiva su incidencia y las posibilidades de la Cancillería para asimilarla, teniendo en
cuenta que es uno de los multiples elementos que condicionan la elaboración de la política
exterior. Una correspondencia entre ambas posturas no siempre será posible, pero ello no
debe debilitar el compromiso de ninguno de los participantes.
Al respecto, es importante que todos los involucrados sean cautelosos respecto a las
expectivas que se generan en este proceso. El mismo no es una instancia de solución de con-
flictos entre el Estado y los ciudadanos, ni mucho menos una subrogación de la acción de los
órganos políticos de la democracia representativa sino un complemento de los mismos. Se
pretende así facilitar al ciudadano el ejercicio de su derecho de participación y recibir así su
contribución para facilitar la tarea de elaboración y aplicación de la política exterior.
Sin duda esta tarea de articulación y los esfuerzos requeridos para concretarla implican
un proceso de mutuo aprendizaje para todos los actores. Una deseable regularidad en su
aplicación y las experiencias resultantes contribuirán a su progresivo mejoramiento y con-
solidación.
Conclusión
“Cuando todo lo que haces, te lleva demasiado tiempo, y lo haces demasiado tarde,
no puedes esperar que la gente se encuentre todavía allí. Todos se han ido24.”
Ernest Hemingway
América Latina se apresta a celebrar el bicentenario de su independencia. La construcción

de una democracia igualitaria, equitativa e inclusiva requerirá energías similares a las exi-
gidas en aquellos tiempos fundacionales. Un desafío inserto en un mundo que recorre una
transición con rumbo incierto, sin que haya desaparecido el riesgo del uso de la fuerza como
recurso para el ejercicio efectivo del poder y que cierra la primera década del siglo XXI con
la segunda peor crisis económica enfrentada por el sistema capitalista, con un costo social
aún poco claro.
Sólo una democracia re-legitimada por el progreso concreto de sus ciudadanos y con
ideales y acciones compartidas por los países de la región tendrá la fortaleza suficiente para
enfrentar, aprovechar o contribuir a los cambios que sobrevengan en el escenario internacio-
nal. La participación de los ciudadanos será un elemento clave para sustentar estas acciones
y por ello la diplomacia profesional debe incorporar nuevas formas institucionales para esti-
mular y asimilar las inquietudes y propuestas de la ciudadanía.
Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) ha establecido un sistema de consulta pública no vinculante por el cual ”los pro-
yectos de resolución estarán en consulta durante 30 ó 60 días corridos, […] podrán participar los ciudadanos, sectores corpo-
rativos de la cadena agroalimentaria (productores, procesadores, transportistas, distribuidores), organismos del sector público,
organizaciones de la sociedad civil, etc”. Ver el sitio: http://www.senasa.gov.ar/contenido.php?to=n&in=878&io=9507
24. The snows of Kilimanjaro. The complete short stories of Ernest Hemingway, Book Of the Month Club, New York, 1987.

Así, la Cancillería habrá hecho más que política exterior: habrá contribuido de manera
directa a fortalecer la cohesión democrática. Las convicciones y los avances logrados nos alien-
tan a creer que, en el 2033, Argentina festejará 50 años de una democracia vital y fortalecida,
con ciudadanos ejerciendo a pleno sus derechos y contribuyendo a que una sólida política ex-
terior sea un rasgo que identifique a la República y que la distinga internacionalmente. w

Argentina y la Antártida
en tiempos de Conmemoraciones
Máximo E. Gowland*
Introducción: Las Conmemoraciones - Un marco para algunas reflexiones
L
a conmemoración del Bicentenario de la Independencia de nuestro país, que se aproxi-
ma, llegará para producirse entre dos fechas que tienen particular relevancia para el
Sistema del Tratado Antártico: el 50 Aniversario de la firma del Tratado durante 2009
e idéntico Aniversario de su entrada en vigor, en junio de 2011. Este último aniversario,
tiene el ingrediente adicional de que, justamente en esa fecha, será conmemorado en Buenos
Aires en ocasión de la realización de la XXXIV Reunión Consultiva del Tratado Antártico
(RCTA), de la que nuestro país será anfitrión.
Estas fechas ofrecen un excelente marco para unas breves reflexiones sobre lo que sig-
nifica el Tratado Antártico para la comunidad internacional al aproximarse su primer medio
siglo de vigencia y como base de varios otros instrumentos que integran el denominado “Sis-
tema del Tratado Antártico” (el Sistema). También nos invitan a reflexionar sobre lo realizado
más recientemente por nuestro país en el contexto del Sistema. Por cierto, ambos campos de
reflexión pueden abordarse con la mirada puesta en los nuevos desafíos que se perciben para
el Sistema en la actualidad a partir de los avances tecnológicos, tales como el incremento del
turismo antártico en sus más diversas variantes, los desarrollos en materia de bioprospección,
los fenómenos naturales de alto impacto en la Antártida –como el cambio climático– la cre-
ciente escasez de agua potable en el planeta o las necesidades futuras de recursos minerales,
entre otras cuestiones. Todos estos aspectos han, de algún modo, generado nuevas formas de
interacción y relación del hombre –y también de los Estados– con la Antártida, a partir de
una estructura normativa que tiende a regular, con creciente meticulosidad, las actividades
que allí se desarrollan.
Surgimiento del Tratado Antártico

El Tratado Antártico constituye uno de los ejemplos más exitosos de interacción entre Esta-
dos en el ámbito internacional que conoce la historia reciente. Para comprender la verdadera
dimensión de este logro es oportuno, entonces, recordar el momento histórico en el cual
comenzó a gestarse su negociación.
* Consejero del Servicio Exterior de la Nación. Se desempeña en la Dirección General de Asuntos Antárticos de la Cancillería
Argentina. Ha sido delegado alterno argentino en Reuniones Consultivas del Tratado Antártico en 1998, 1999, 2008 y 2009;
y ante la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA) en 1997, 1998, 2007 y 2008.
Argentina y la Antártida en tiempos de Conmemoraciones 71 |

Finalizada la Segunda Guerra Mundial y ya establecidas las bases de la Guerra Fría, a
raíz de las actividades que varios países se encontraban desarrollando en la Antártida, existía
el temor de que el conflicto que tenía lugar en otras partes del planeta pudiera eventual-
mente propagarse al sur del paralelo de 60° S. Existían, ya para esa época, varios países que
reclamaban para sí soberanía sobre distintos sectores en la Antártida. Promediando la década
de los años 50, buena parte de las miradas internacionales convergían con interés sobre la
Antártida y eran innegables las intenciones, tanto de Estados Unidos como de la Unión
Soviética, de unirse a los demás reclamantes de soberanía e impulsar, también ellos, sendos
reclamos territoriales. De haberse finalmente concretado esto último, ello habría trasladado,
definitivamente y en forma integral, el contexto de la Guerra Fría a la Antártida, lo cual de
alguna manera resultaba poco atractivo para ambas potencias.
Ello llevó a que se ideara el marco del Año Geofísico Internacional (1957/58) para im-
pulsar la paz, la ciencia y la cooperación internacional como forma de desactivar la eventual
competencia –incluso militar– que pudiera desarrollarse en torno a la Antártida. Un año
dedicado a la cooperación, a la investigación y a la ciencia, que contó con la participación de
doce países, entre ellos los siete reclamantes de soberanía –Argentina, Australia, Chile, Fran-
cia, Nueva Zelandia, Noruega, y Reino Unido– a quienes luego se sumaron en las actividades
Bélgica, Japón, Sudáfrica, Estados Unidos y la Unión Soviética. Fue entonces que Estados
Unidos presentó al resto de los participantes una propuesta tendiente a alcanzar un acuerdo
que tuviera por ejes la libertad de investigación científica en la Antártida y la cooperación
con fines científicos como puntales de la paz, así como la no militarización del Continente.
Las consultas e intercambios que siguieron durante buena parte de 1958 y 1959 derivaron
finalmente en la firma del Tratado en diciembre de 1959. El Tratado se convirtió, así, en la
columna vertebral de lo que luego se conocería como el Sistema del Tratado Antártico y per-
mitió dejar atrás algunos intentos iniciales de internacionalización de la Antártida.
Las virtudes del Tratado
Con su conclusión, el Tratado logró instalar la noción de que podía abstraerse al Continen-
te antártico de los conflictos que transcurrían en otros lugares del mundo. En 1959, con
la Guerra Mundial un recuerdo aún latente y algunos otros conflictos bélicos regionales
recientemente superados, con varios reclamos de soberanía sobre la Antártida –algunos de
ellos superpuestos–, dicha noción era, y continúa siendo hoy, un logro no menor. Una parte
sustancial de ese logro puede atribuirse a la capacidad del Tratado para adaptarse construc-
tivamente a los cambios y evoluciones registrados en el plano internacional en referencia a
la Antártida.
El texto mismo del Tratado, de tan sólo catorce artículos, no pretende ser exhaustivo
y, en consecuencia, posee la suficiente flexibilidad para absorber cambios y enfrentar circuns-
tancias no previstas en el momento de su celebración. El breve texto contiene, sin embargo,
disposiciones muy importantes que también permiten explicar la actualidad y vigencia del
sistema.
1. Los reclamos de soberanía de Chile y el Reino Unido se superponen al Sector Antártico Argentino. El chileno en forma par-
cial y el británico en forma total. Argentina y Chile se reconocen mutuamente los sectores que no se encuentran superpuestos y
a su vez desconocen toda pretensión del Reino Unido sobre territorio antártico alguno. Esta última posición fue recientemente
ratificada en una Declaración Conjunta de legisladores de ambos países, suscripta en la Antártida en marzo de 2009. Rebagliati,
Orlando, La Antártida. Reseña de su situación jurídica y política internacional. Ediciones Dunken, Buenos Aires (1996).
2. Rebagliati, Orlando - La Antártida. Reseña de su situación jurídica y política internacional. Ediciones Dunken, Buenos Aires
(1996).
| 72 Máximo E. Gowland

Uno de los pilares fundamentales del Tratado –quizás el de mayor relevancia– es el
delicado equilibrio normativo que quedó plasmado en su Artículo IV que, a través de su cui-
dadosa redacción, permitió resguardar adecuadamente las pretensiones territoriales de varios
países reclamantes de soberanía y, a la vez, las posiciones que, al respecto, tenían otros países
con interés en la región, así como los fundamentos que daban sustento a dichas posiciones,
logrando de esta manera desactivar una situación potencialmente conflictiva de muy difícil
solución. Otro de los pilares del Tratado, que garantizó la preservación de la Antártida para
la paz y la ciencia, es la prohibición de llevar a cabo actividades militares en la Antártida.
En cuanto al tratamiento a dar a aquellos temas antárticos que pudieran ir surgiendo
con el tiempo y que no podían preverse en 1959, el Tratado también fue creativo y estable-
ció, a través de su Artículo IX, un sistema de reuniones periódicas denominadas Reuniones
Consultivas del Tratado Antártico (RCTAs). Así, a partir de la posterior entrada en vigor el
Tratado, en 1961, comenzaron las RCTAs, realizadas periódicamente con la participación de
aquellos países con voz y voto dentro del esquema elaborado (Partes Consultivas), a los que
se fueron sumando luego otras Partes Adherentes (No Consultivas). Merece destacarse aquí
otro de los elementos centrales del funcionamiento de los órganos e instrumentos principales
del Sistema, cual es la toma de decisiones por consenso. Si bien el nada sencillo logro del
consenso podría aparecer inicialmente como un obstáculo para los avances, es justamente
el hecho de lograrse finalmente ese consenso –muchas veces trabajoso– lo que en definitiva
aporta mayor solidez y perdurabilidad a las decisiones adoptadas en los diversos ámbitos del
Sistema y es esto, a la vez, lo que ha permitido que tanto el Tratado como los demás instru-
mentos hayan devenido en experiencias exitosas y duraderas.
Actualidad del Tratado Antártico
Realizadas las RCTAs anualmente en forma sucesiva en el territorio de cada Parte Consultiva
por orden alfabético en inglés, se celebró, en abril de 2009, la XXXII RCTA en Baltimore,
EE.UU., oportunidad en la cual, con la presencia de Ministros y Cancilleres de 28 Partes
Consultivas y varias Partes Adherentes, se conmemoró el 50 Aniversario de la firma del
Tratado. En tal ocasión se adoptaron, en Washington DC, una Declaración Ministerial sobre
el 50 Aniversario del Tratado Antártico y una Declaración Ministerial sobre el Año Polar
Internacional (2007-2008) y la Ciencia Polar.
A través de la primera Declaración se reafirmaron los principios y los compromisos de
las Partes para con el mantenimiento del Sistema creado a partir del Tratado. La segunda
Declaración, por su parte, realzó la importancia de los logros científicos recientes alcanzados
en torno a las regiones polares, poniendo de manifiesto particularmente las preocupaciones
por los severos efectos del cambio climático sobre los polos y por la adecuada preservación
del medio ambiente antártico.
3. En su Artículo I, el Tratado establece: “La Antártida se utilizará exclusivamente para fines pacíficos. Se prohibe, entre otras,
toda medida de carácter militar, tal como el establecimiento de bases y fortificaciones militares, la realización de maniobras
militares, así como los ensayos con toda clase de armas. (...)”
4. De acuerdo con lo establecido por el Artículo IX del Tratado, Partes Consultivas son las Partes Contratantes con voz y
voto para participar en las RCTAs. Entre ellas se encuentran las Partes mencionadas en el preámbulo del Tratado –los doce
signatarios originales– que mantienen en forma indefinida el status consultivo y las Partes Contratantes que posteriormente
adhirieron al Tratado conforme su Artículo XIII, y que para mantener dicha condición, deberán demostrar su interés en la
Antártida a través de investigaciones científicas importantes o mediante el mantenimiento de una estación científica o expe-
diciones científicas.
5. En la Declaración por el 50 Aniversario del Tratado, las Partes renovaron su compromiso con los objetivos y propósitos
del Tratado; reafirmaron la importancia de la contribución hecha al Tratado por su Artículo IV para asegurar la continuada

El Sistema edificado sobre la base del Tratado Antártico
Los instrumentos del Tratado Antártico y del Sistema que lo complementa han facilitado la
preservación de esta región tan particular, quizás el último lugar del planeta en mantenerse
en estado prístino. De hecho, han permitido modificar el foco central de la actividad que
se desarrolla en la Antártida. En efecto, durante el siglo XIX y buena parte del siglo XX
prevaleció un interés meramente económico, reflejado en la caza de focas y lobos marinos, la
explotación de los recursos vivos marinos, los intentos de avance sobre recursos minerales,
en particular los hidrocarburos y el desarrollo del turismo. Esta situación evolucionó hacia
un enfoque que hoy tiene su principal eje en la preservación del medio ambiente antártico,
considerado como un aspecto esencial para la subsistencia del planeta.
Ello derivó en el posterior desarrollo de tres acuerdos firmados al amparo del Tratado
que, ampliando la dimensión política del acuerdo en si mismo, abordaron cuestiones concre-
tas que surgían a partir de distintos tipos de actividades que se desarrollaban en la Antártida.
Dos de esos acuerdos se convirtieron en pilares centrales del Sistema. En primer lugar, la
Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA),
adoptada en 1980 –en vigor desde 1982–. En segundo término y adoptado algunos años más
tarde en 1991, el Protocolo al Tratado Antartico sobre Protección del Medio Ambiente (el
Protocolo) –en vigor desde 1998–. La tercera, la Convención para la Conservación de Focas
Antárticas (CCFA) –adoptada en 1972–, ha tenido menor relevancia debido a su aplicación
limitada y a la eliminación del motivo central que le dio origen, la caza de lobos marinos y
focas con finalidad comercial.
Por cierto, los dos primeros instrumentos mencionados tuvieron por finalidad abordar
dos de las preocupaciones centrales en pos de la preservación de la Antártida. Por un lado,
a partir de la CCRVMA, la creación de instrumentos apropiados para controlar y regular la
pesca y sus impactos sobre los ecosistemas en los océanos australes. Por el otro, el Protocolo,
un instrumento con capacidad para regular y controlar distintos tipos de actividades –cada
vez mayor en número y de creciente variedad– que pudieran desarrollarse en la Antártida.
Identificados así los instrumentos centrales que abordan la actividad antártica y que
conforman el Sistema del Tratado Antártico, corresponde entonces una breve evaluación
acerca de cuáles han sido los principales logros alcanzados durante los primeros cincuenta
años de vida del Tratado, complementado en años más recientes por este delicado sistema de
instrumentos internacionales.
i. El Tratado y su Secretaría Permanente
En adición al objetivo central del Tratado que es el mantenimiento de la paz en la región,
armonía en la Antártida; destacaron la importancia del Protocolo y renovaron su compromiso bajo el Artículo 7 del Protocolo,
que prohibe toda actividad relacionada con los recursos minerales, salvo con finalidad de investigación científica; acordaron
trabajar mancomunadamente para comprender mejor los impactos del cambio climático sobre el medio ambiente antártico y los
ecosistemas asociados y alientan a otros Estados, comprometidos con los objetivos del Tratado, a formar parte del Sistema, en
los términos requeridos por el Tratado. (Declaración Ministerial de Washington sobre el 50 Aniversario del Tratado Antártico
– adoptada el 6 de abril de 2009).
Vale destacar que la sesión conmemorativa de Washington se realizó en forma conjunta con los Miembros del Consejo Artico.
6. Sánchez, Rodolfo A. Antártida - Introducción a un Continente Remoto. Editorial Albatros, Buenos Aires, 2007.
7. El Protocolo –adoptado en la RCTA de Madrid en 1991– se negoció inicialmente con cuatro anexos sobre: Evaluación de
Impacto Ambiental (I); Conservación de Flora y Fauna Antárticas (II); Gestión de Residuos (III); Prevención de la Contami-
nación Marina (IV) y entró en vigor en 1998. Posteriormente un quinto anexo sobre Protección y Gestión de zonas, entró en
vigor en 2002. Finalmente un sexto anexo sobre Responsabilidad surgida de emergencias ambientales, fue acordado en 2005,
aunque aún no entró en vigor.

este instrumento ha constituido el marco y puntal fundamental de numerosos proyectos de
cooperación científica y logística. Estos han servido para recabar y difundir gran cantidad de
valiosa información, permitiendo así una mejor comprensión de la Antártida y lo que sig-
nifica para la subsistencia del planeta. Puede sostenerse que, ante el panorama de compleja
incertidumbre que generaría una eventual desarticulación del sistema implementado a partir
del Tratado, éste, con los años, se ha visto fortalecido y su mantenimiento cuenta con el aval
de las principales naciones antárticas, entre ellas la Argentina, tal como quedó de manifiesto
en las recientes declaraciones ministeriales con motivo del 50 Aniversario antes menciona-
das. Con ello, existe una participación de cada vez más países –se ha pasado de los 12 Estados
signatarios originales a los actuales 47 Estados Parte en el Tratado (28 Partes Consultivas
con voz y voto y 19 Partes Adherentes –sin voto–) todas las cuales desarrollan proyectos
científicos y sostienen un amplio abanico de actividades cooperativas entre sí, y ello es fiel
testimonio de esta vocación de sostener el Tratado y su Sistema.
Como otro aspecto relevante de la consolidación del Tratado, es oportuna una breve
referencia al establecimiento de su Secretaría Permanente en Buenos Aires. Luego de treinta
años de no contar con una Secretaría Permanente, ya que hasta entonces era solamente ro-
tativa, a partir de la XVII RCTA (Venecia-1992) se consolidó la idea de establecerla para
ayudar en el desarrollo de las RCTAs y con las tareas del Comité para la Protección del Medio
Ambiente (CPA) que fue creado por el Protocolo. La Argentina presentó su candidatura y,
luego de largos años de negocaciones, objeciones y contratiempos, finalmente en 2001, en
la XXIV RCTA (San Petersburgo), tras un apoyo unánime y luego del levantamiento de la
objeción británica, se aprobó que fuera designada Buenos Aires como sede, en lo que ha cons-
tituido un importantísimo logro de la diplomacia argentina. La creación de este organismo
permanente también es testimonio de la voluntad y vocación de la comunidad antártica de
continuar con la vigencia y desarrollo del esquema actual y proyectar el Tratado y sus instru-
mentos conexos hacia el futuro.
ii. La Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA)
Como segundo componente del Sistema cabe atraer la atención sobre lo realizado por la
CCRVMA (o CCAMLR por su sigla en inglés) que recientemente –en 2007– celebró sus
25 años de vigencia y operatividad y que ha abordado la compleja problemática de la pre-
servación de los recursos vivos marinos en la región10. Actualmente 34 Estados son Partes
en la CCRVMA, aunque sólo 25 de ellos son Miembros de la Comisión con voz y voto en la
adopción de medidas de conservación y demás decisiones.
Surgida a raíz de un vertiginoso interés por la pesca de krill a partir de los años 70, se
percibió el delicado impacto que la sobreexplotación de ese recurso podía llegar a tener sobre
la cadena trófica y los ecosistemas asociados de la región. El Convenio, concebido como un
8. La Secretaría Ejecutiva del Tratado Antártico funciona en su sede en Buenos Aires desde 2004. De estructura pequeña, tiene
por finalidad asistir a las RCTAs y al CPA con relación a los requerimientos del Tratado y el Protocolo. A su vez reúne, cen-
traliza y administra la documentación de las reuniones y la información provista por las Partes; elabora y publica los informes
de las RCTAs y del CPA y administra su propia página de internet (www.ats.aq). Desde el 1 de septiembre de 2009 asumirá
como Secretario Ejecutivo el Dr. Manfred Reinke (Alemania) –recientemente electo–, quien reemplazará al Sr. Johannes Huber
(Países Bajos) luego de cuatro años en ejercicio del cargo.
9. CCRVMA en su artículo primero establece: “La presente Convención se aplica a los recursos vivos marinos antárticos de la
zona situada al sur de los 60° de latitud Sur y a los recursos vivos marinos antárticos de la zona comprendida entre dicha latitud
y la Convergencia Antártica que forman parte del ecosistema marino antártico”. (www.ccamlr.org)
10. Los únicos recursos vivos marinos antárticos no regulados por la CCRVMA son los cetáceos, cuya regulación a se realiza a
través de la Comisión Ballenera Internacional creada por la Convención Internacional para la Regulación de la Caza de Ballenas
(Washington, 1946).

medio de conservación y no de ordenación pesquera, fue, desde su entrada en vigor, adqui-
riendo cada vez más relevancia en la preservación de los recursos pesqueros. En años recientes,
éstos se han convertido en el objetivo de una industria pesquera multinacional que ha crecido
a paso acelerado, tanto en sus dimensiones, tecnificación y voracidad, como en la complejidad
del entramado legal y jurídico que le da sustento y, de alguna manera, genera los huecos por
donde permea la actividad ilegal o depredatoria que tanto afecta al medio marino y que pue-
de llegar a socavar la eficacia de la CCRVMA si no es abordada con contundencia.
En el ámbito de la CCRVMA es posible afirmar entonces que es esta última actividad
–la pesca ilegal o depredatoria– la que constituya quizás la preocupación central de hoy a la
hora de valorar si la Convención y el trabajo de su Comisión han resultado una experiencia
exitosa. No es menos cierto que una actividad de estas características, al margen de la ley,
se ve favorecida por las enormes extensiones de los océanos australes y las condiciones cli-
máticas adversas, todo lo cual limita la capacidad o efectividad de patrullajes que pudieran
desarrollarse en la región, ya sea desde jurisdicciones nacionales sobre islas subantárticas11, o
bien por medio los instrumentos y mandatos provistos por la propia CCRVMA12. Sin dudas,
todos los mecanismos de control que se han implementado en el seno de la CCRVMA a lo
largo de su existencia –Medidas de Conservación, Sistema de Observadores Científicos; Sis-
tema de Inspecciones; Documentos de Capturas; Monitoreo Satelital de buques, exigencias
en materia de artes de pesca, límites de captura establecidos, etc.– han contribuido como
herramientas de cierta eficacia para permitir un mejor manejo y conservación de los recursos
que de otra manera habrían evidenciado una severa depredación.
Como todo sistema normativo, es perfectible, y varios países están procurando la adop-
ción de nuevas medidas o mecanismos que permitan al organismo preservar su condición de
vanguardista en la materia13. Se requiere de medidas creativas con las que el organismo pueda
mantenerse adelantado a las nuevas problemáticas en la medida en que éstas se vayan pro-
duciendo. No obstante ello, deben evitarse avances que pretendan fomentar una aplicación
de la CCRVMA fuera del área de la Convención, o bien su imposición a terceros estados que
no son parte, en desmedro de alternativas previstas por el derecho internacional, como en la
CONVEMAR.14 No cabe duda, sin embargo, que de no haber sido por la actividad llevada
a cabo en el marco de la CCRVMA hasta ahora, la situación en los océanos australes sería
ciertamente mucho más crítica hoy en día.
iii. El Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente
Así como la CCRVMA se ocupa de los recursos vivos vinculados con los mares, surgió, en un
sentido similar, el Protocolo para preservar los restantes valores y recursos en el Continente
11. Existen, dentro del área de la CCRVMA, islas que son de soberanía indiscutida de ciertos Estados Miembros. Ej: Kerguelén
y Crozet (Francia); Príncipe Eduardo y Marion (Sudáfrica); Bouvet (Noruega); Heard y McDonald (Australia). Se encuentran
también en el área de la CCRVMA las Islas Georgias del Sur y Sandwich del Sur, ilegalmente ocupadas por el Reino Unido.
12. La CCRVMA y las medidas adoptadas en consecuencia, obligan a los Estados Parte en la Convención. Para terceros estados,
el área de la CCRVMA constituye alta mar, con excepción de las aguas jurisdiccionales de las islas subantárticas. (ver supra).
13. Durante el año 2008 se conformó un Panel de Evaluación de Desempeño de la CCRVMA, con miras a analizar los de-
sarrollos y efectividad del organismo frente a los crecientes desafíos de la problemática pesquera en la región de los océanos
australes. Si bien la Argentina –junto con otros países– inicialmente no favoreció la conformación de dicho panel, finalmente
éste fue integrado con tres expertos argentinos (Dres. Enrique Marschoff, Ramiro Sánchez y Marcelo Kohen) sobre un total de
nueve, que fueron elegidos por los Miembros de la CCRVMA. El panel elaboró un extenso informe y ha efectuado una serie de
recomendaciones que se encuentran bajo análisis de los Miembros y serán abordadas en la XXVIII Reunión de la CCRVMA
en octubre de 2009.
14. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982) – Sus artículos 116 a 120 contienen disposiciones
relativas a las obligaciones de los Estados con respecto a la conservación y administración de los recursos vivos en la alta mar.
Estas obligan a un número mucho mayor de estados que los Miembros de la CCRVMA.

antártico. Con el creciente interés en la explotación de recursos minerales en la Antártida
apareció la necesidad de su regulación. Tras los primeros impulsos de la década del 70 y el
posterior proceso de negociación durante los 80 de la Convención sobre Regulación de Re-
cursos Minerales Antárticos (CRARMA), que nunca entro en vigor15, se comprendió que la
explotación de dichos recursos abriría una puerta difícil de cerrar más adelante y que podía
derivar en una explotación desmedida, con consecuencias potencialmente muy riesgosas para
el medio ambiente antártico. Con tal motivo, la inercia que dio impulso inicial a esa conven-
ción derivó en las negociaciones de lo que se convertiría en el Protocolo al Tratado Antártico
sobre Protección del Medio Ambiente.
A través de sus anexos, el Protocolo ha podido abordar los principales problemas para
la preservación del medio ambiente antártico que también, al igual que ocurre con la proble-
mática pesquera en la región, van aumentando en número y complejidad con el tiempo. Las
disposiciones del Protocolo actualmente abarcan un amplio espectro de actividades y de he-
cho su texto prevé un mecanismo de enmienda para cada uno de sus anexos, atento que para
algunas de ellas las disposiciones vigentes pueden llegar a no ser suficientes o pueden surgir
nuevas actividades en el futuro no previstas por el Protocolo. En este sentido, cabe mencionar
dos tipos de actividades que han registrado significativos desarrollos recientes, despertando
gran interés en las principales Partes Consultivas:
a) En primer lugar, figura el turismo antártico, actividad que llevó a que se triplicara el
número de visitantes a la Antártida en los últimos diez años y que concentra cada vez
mayor interés de la industria turística internacional. Con la salvedad, quizás, de las pro-
yecciones previstas para la temporada estival 2009/10, con motivo de la crisis económica
internacional, el turismo ha venido creciendo de manera sostenida en cantidad de pasa-
jeros y buques. Como tal, está generando nuevas derivaciones en la Antártida por vía, no
sólo del posible impacto ambiental acumulativo de buques y visitantes –particularmente
en los sitios más visitados– sino también por los peligros derivados de las características
propias de la navegación antártica16 y los potenciales desarrollos que puedan darse en la
Antártida en el futuro en materia de logística e infraestructura asociada al turismo. Es
oportuno señalar aquí que más del 95% del turismo antártico se desarrolla en la región
de la Península Antártica, es decir, en el Sector Antártico Argentino; y más del 90 % del
turismo antártico pasa por la ciudad de Ushuaia en su trayecto hacia o desde la Antártida,
con todo lo que ello puede implicar –y debería ya estar generando– en materia de desa-
rrollos para la región austral del país.
Con respecto a este tema es oportuno señalar, por último, que existe una marcada ten-
dencia reciente, en el ámbito de las RCTAs, que procura limitar el desarrollo de infra-
estructura terrestre en la Antártida destinada al turismo. Sobre el punto y con miras a
salvaguardar los derechos que eventualmente podría tener nuestro país, las delegaciones
argentinas han efectuado expresas reservas de su derecho a desarrollar y establecer, en el
momento que se estime oportuno, estructuras terrestres con capacidad de alojamiento
para visitantes.17
b) En segundo lugar, pero igualmente importante, se encuentra el complejo tema de la
15. Tras el extenso proceso de negociación y firma de la Convención, en 1989, tanto Australia como Francia resolvieron no ra-
tificar CRARMA. Australia con alguna preocupación de que la actividad de extracción podía eventualmente afectar su reclamo
de soberanía. Ambos países, con la fuerte presión ejercida por sus sectores ecologistas sobre los respectivos gobiernos.
16. En recientes temporadas, se registraron incidentes de buques turísticos como el hundimiento sin fatalidades del buque MV
Explorer en las inmediaciones de las Islas Shetland del Sur (octubre 2007); o las varaduras de los buques MV Ushuaia (dicembre
2008) y MV Ocean Nova (febrero 2009).
17. Ver párrafo 167, Informe Final de la XXXII RCTA. Baltimore, EE.UU., 2009.

bioprospección en la Antártida, donde las extremas condiciones ambientales y climáticas
que se presentan han favorecido que numerosas especies de flora y fauna, al igual que mi-
croorganismos, hayan desarrollado características y capacidades que permitirían avances
significativos en el campo de la biotecnología, con potencial para derivar en valiosas apli-
caciones en diversos ámbitos –ej.: industria, medicina y farmacología– las que podrian
redundar en beneficios para la humanidad. Por cierto, este tema presenta aristas de gran
complejidad y delicadas connotaciones políticas y económicas, debido a la participación
del sector privado especializado en biotecnología y su eventual interés en el patentamien-
to de sus descubrimientos, vis a vis las disposiciones el Articulo III.1c del Tratado.18
Las dos cuestiones mencionadas han concentrado el interés y el accionar más reciente de
varias Partes Consultivas, al procurar ir generando algún marco regulatorio de estas ac-
tividades por vía de su tratamiento en las RCTAs, así como también por medio de otras
reuniones específicas de expertos. Es de prever que se continuará avanzando en este senti-
do y no debe descartarse que pueda inclusive considerarse, en un futuro no muy lejano, la
adopción de determinados tipos de reglamentación como anexos adicionales al Protocolo
o convenciones específicas sobre éstas u otras materias que podrían incluir, en un eventual
nuevo contexto, nuevamente la temática de la explotación de recursos minerales –aunque
esto último no se vislumbra en el futuro próximo, dada la vigencia del Protocolo–.
La Argentina en el contexto antártico. Su relación con el Sistema
Nuestro país cuenta con un extenso historial de actividad y presencia en el continente antárti-
co, que data ya desde los recorridos que realizaban los foqueros criollos que partían del Puer-
to de Buenos Aires en 1820 en sus expediciones de caza de focas y lobos marinos en las Islas
Shetland del Sur. A su vez, desde el 22 de febrero de 1904, funciona, ininterrumpidamente,
la primera Base Científica y Estación Meteorológica argentina, junto con la primera Oficina
antártica de Correos, en Base Orcadas (Isla Laurie-Orcadas del Sur). La Argentina cuenta
además con el mayor número de bases antárticas (6 permanentes y 7 temporarias) y el centro
de investigación antártica más antiguo, el Instituto Antártico Argentino, creado en 1951.
Todos éstos, elementos que ponen de relieve la innegable vocación antártica de nuestro país y
que complementan otros antecedentes históricos, jurídico-políticos, geográficos y geológicos
que avalan y dan sustento a nuestra posición con respecto al Sector Antártico Argentino. A su
vez, merece destacarse que la Argentina ha sido un actor central en las negociaciones de los
principales instrumentos que componen el Sistema y es activo participante en los diversos fo-
ros antárticos. Este compromiso –al igual que el mantenimiento de nuestra reivindicación de
soberanía en el marco de la vigencia de los instrumentos internacionales pertinentes– se ha
mantenido a través del tiempo y de los sucesivos gobiernos como una Política de Estado. En
tal sentido, es nuestro deber recordar los aportes efectuados por diplomáticos profesionales
de nuestro país que se han destacado en los procesos de negociación internacional y que han
influido favorablemente para los intereses argentinos en los resultados alcanzados.
En el seno de la CCRVMA, la Argentina mantiene una posición de estricto cum-
plimiento de la Convención, respetándose la facultad de aquellos Estados con jurisdicción
indiscutida sobre sus islas subantárticas, de regular y controlar la actividad de manera más
18. El Artículo III.1 dispone: “Con el fin de promover la cooperación internacional en la investigación científica en la An-
tártida, prevista en el Artículo II del presente Tratado, las Partes Contratantes acuerdan proceder, en la medida más amplia
posible: […] c) al intercambio de observaciones y resultados científicos sobre la Antártida, los cuales estarán disponibles
libremente…”.

estricta que la propia CCRVMA. Cabe destacar que, en este sentido, la Argentina ha soste-
nido sistemáticamente que, con relacion a las aguas adyacentes a las Islas Georgias del Sur
y Sandwich del Sur, son aplicables estrictamente la Convención y las medidas dictadas en
su consecuencia, desconociéndose por lo tanto las medidas adoptadas allí ilegalmente y en
forma unilaterial por el Reino Unido.19
La promulgación de la Ley 25.263 sobre el Régimen de Recolección de Recursos Vivos
Marinos Antárticos proporcionó un marco normativo más claro para regular la actividad
desarrollada por buques de pabellón nacional en el ambito de la CCRVMA y permitió la
implementación de su crucial sistema de monitoreo satelital sobre los buques de pabellón
nacional, así como también medidas de control con respecto –por ejemplo– al ingreso a
puertos nacionales de buques que eventualmente puedan haber estado realizando actividad
de pesca ilegal.
En cuanto a nuestra participación en las pesquerías de la CCRVMA, si bien se hace
con pocos buques nacionales, tal vez esto pueda –o deba– incrementarse en el futuro, es-
pecialmente si continúa la merma de algunos recursos marinos en aguas de la zona econó-
mica exclusiva argentina al norte de los 60°S que nos obligue a mirar más allá. Una mayor
participación legal y responsablemente regulada en las pesquerías de CCRVMA, de hecho
también estimularía el mayor uso de los mecanismos previstos por la Convención, tales como
un creciente intercambio de observadores científicos con otros países, lo que se traduce en
una mayor presencia que favorece un mejor cumplimiento de los objetivos de la Convención.
Para ello resultaría beneficioso, y de interés a la vez, poder eventualmente asignar un mayor
número de recursos nacionales –aéreos o marítimos– a las tareas de vigilancia y control de
las actividades pesqueras que se llevan a cabo en el área de la Convención, lo que también
permitiría, eventualmente, una participación más activa a través del Sistema de Inspecciones
previsto por la Convención.
Nuestra cercanía con la Antártida debe ser motivo de estímulo y preocupación a la
vez. Más allá de nuestro interés por proteger adecuadamente nuestro Sector Antártico Ar-
gentino, lugar donde ocurre una amplia mayoría de las actividades antárticas, debemos estar
dispuestos a preservar el Continente en forma integral, dado que todo lo que ocurra allí, muy
probablemente nos afectará a nosotros antes que a cualquier otro país. Consecuentemente,
resulta oportuno que todas las actividades que se llevan a cabo en el Continente cuenten con
el grado adecuado de supervisión y control previstos en el Protocolo y sus anexos y se ajusten
en forma estricta a sus disposiciones, por ejemplo, llevando a cabo las evaluaciones de impac-
to correspondientes al tipo de actividad a desarrollar.
Esta necesidad es la que llevó a la creación e instrumentacion del Comité para la Pro-
tección del Medio Ambiente previsto en el Protocolo como órgano de expertos que debe
asesorar a la RCTA en todas las cuestiones relativas a este instrumento.20 En algo más de diez
años de existencia del Comité, la Argentina ha mantenido también allí un rol significativo,
acercando numerosas propuestas que el Comité ha hecho suyas, varias de las cuales han ido
delineando sus criterios de trabajo.
En el plano nacional, si bien existen disposiciones internas que hasta el presente permi-
tieron la adecuada aplicación del Protocolo a la actividad antártica bajo supervisión de nues-
tro país, los avances hacia una ley nacional más abarcativa de implementación del Protocolo
19. Con respecto a la controversia argentino-británica en el seno de la CCRVMA, ver punto XIII del Informe Final de la XV
Reunión de la CCRVMA.
20. En la actualidad, si bien no es requisito indispensable, el Comité para la Protección del Medio Ambiente (CPA) sesiona
como tal en el ámbito de las RCTAs. Participan en él representantes de los países que han ratificado el Protocolo. La Argentina
lo hizo mediante la Ley 24.216.

han resultado algo más complejos. No obstante ello, es oportuno destacar que este proceso
de elaboración normativa ha avanzado significativamente en tiempos recientes y se encuentra
aproximando sus últimas instancias.
Volvemos así al Tratado Antártico y a su Secretaría Ejecutiva, cuya sede permanente,
como antes se expresó, se encuentra en nuestro país. Uno de los roles centrales que ha pasa-
do a desempeñar este organismo es justamente la sistematización y publicación de toda la
información ambiental que surge a partir de la implementacion que de las disposiciones del
Protocolo efectúan las Partes. Es una tarea valiosa, que permite difundir lo que se realiza en
el plano interno y conocer lo que realizan otros países, especialmente a través de los meca-
nismos de intercambio de información que impulsan tanto el Tratado como el Protocolo.
Estas funciones complementan otras, que ya vimos anteriormente, como las de asistencia a
los Estados anfitriones en los desarrollos de las RCTAs y en la elaboración de los informes
finales pertinentes.
Lo expuesto pone de relieve, entonces, la importancia que reviste para nuestro país
velar de cerca por el adecuado funcionamiento de la Secretaría que, si bien en la actualidad
es de estructura pequeña, podría en un futuro verse ampliada en sus funciones, necesidades
y dimensiones. Deberemos entonces estar muy presentes en el acompañamiento de cualquier
desarrollo que pudiera existir en tal sentido.
Conclusiones
Como cierre, y retomando nuevamente la referencia a las conmemoraciones, vale mencionar

que, en vísperas de nuestro Bicentenario, hemos comenzado ya con los preparativos para ofi-
ciar de anfitriones, en junio de 2011, de la XXXIV RCTA en Buenos Aires, ocasión en la que
se conmemorará el 50 Aniversario de la entrada en vigor del Tratado. Se presentará entonces
una inmejorable oportunidad para renovar el compromiso y la vocación antártica de nuestro
país. En el interín y durante el Bicentenario, nuestro país será también sede de la reunión
anual del Comité Científico de Investigaciones Antárticas (SCAR), la mayor concentración
anual de científicos especializados en la materia.
La conmemoración de un Bicentenario como Nación, unido al 50 Aniversario del Tra-
tado, invita a la reflexión y nos permite ver, entre otras cosas, cómo varios países con roles
muy disímiles en el contexto internacional, e inclusive enfrentados en conflictos de índole
variada, han sabido convivir e interactuar al amparo de un instrumento internacional. La
historia de nuestra Nación no ha estado exenta de conflictos y desencuentros, desde su mismo
surgimiento hasta el día de hoy. Quizás estas conmemoraciones puedan servirnos para extraer
lecciones del Tratado e intentar reflejar hacia nuestro interior algunos ejemplos positivos en
materia de búsqueda de consensos que permiten evolucionar y crecer, tal como se aprecia en
el ámbito antártico.
Puede ser también momento para repensar cuál es la importancia que asignamos a la
Antártida y a la vinculación con nuestro Sector Antártico Argentino. La Argentina conti-
nental sudamericana es el territorio continental más cercano a la Antártida y como tal, debe
ser de nuestra máxima preocupación lo que allí pueda ocurrir. Debemos ser entonces los
primeros interesados en la consolidación de todos los instrumentos y mecanismos previstos
en el Sistema del Tratado y ser los más activos participantes e impulsores de su evolución y
desarrollos futuros.
Tampoco estaría de más repensar una mejor coordinación entre autoridades federa-
les, provinciales y municipales para el establecimiento y desarrollo de importantes centros
de apoyo logístico, científico y académico vinculados a nuestra actividad antártica desde el

extremo sur de la Patagonia, en Ushuaia. Uno de los elementos a tener en cuenta es que,
como hemos visto, la mayor parte de las decisiones adoptadas en el marco del Sistema se
fundamentan en la ciencia. El cambio de paradigma, de la actividad de ocupación a la acti-
vidad científica, debe ser fuertemente acentuado si la Argentina pretende volver a ser, como
en los orígenes del Tratado, un país líder en la Antártida. Ello conlleva fortalecer la ciencia
antártica a través de la adecuada provisión de materiales, personal y presupuesto al Instituto
Antártico Argentino.
No deberíamos desaprovechar tampoco el enorme potencial que nos da la cercanía al
Continente Antártico para asistir a programas nacionales antárticos de otros países que, de
una forma u otra, precisan de esa inmediatez. Quizás sean estos aspectos los centrales para
dar renovado impulso al mandato del Tratado de brindar cooperación internacional, a la vez
que fortalecer nuestra innegable vocacion antártica.
En la década del 50, cuando se originó el Sistema, y desde décadas antes, la Argentina,
a través de su actividad antártica, la ciencia y la diplomacia, fue líder entre un puñado de paí-
ses desarrollados que dieron origen al Sistema. El Bicentenario nos provee una oportunidad,
no sólo de pensar en la importancia de la Antártida para la Argentina, lo que es hoy más evi-
dente que hace cincuenta años, sino de analizar de qué manera mejor organizar la actividad
antártica y actualizar nuestra infraestructura y medios logísticos allí utilizados, –recuperan-
do prontamente nuestro propio buque rompehielos–, el personal científico y los elementos y
financiamiento para dicha actividad y la ciencia, todo lo cual coadyuvará a la gravitación de
nuestro país en las decisiones que se adoptan en el Sistema. En el Bicentenario, la conclusión
es que, en un Sistema con 28 Partes Consultivas, debido a sus intereses prioritarios fundados
en su legítimo reclamo de soberanía, la Argentina debe mantener y acrecentar su protagonis-
mo e influencia en dicho Sistema.
La Argentina se encuentra en el umbral de este Bicentenario. Es una fecha en la cual
buscaremos resignificar nuestra propio concepto de Nación. En el momento de la gestación
de aquella Nación, la Antártida era prácticamente desconocida, y no fue hasta entrado el
siglo XX que nuestra interacción con ella adquirió sus verdaderas dimensiones. Quizás sean
estos tiempos, los tiempos de aniversarios, conmemoraciones y por qué no, renacimientos,
las mejores oportunidades para tomar verdadera conciencia de lo que significamos como Na-
ción y como Nación con vocación antártica. Quién sabe, tal vez eso hasta pueda ayudarnos a
comprendernos mejor a nosotros mismos. w

Los acuerdos limítrofes
argentino-chilenos de 1991
Gustavo C. Bobrik*
A
rgentina y Chile nacieron a la vida independiente como parte de un mismo territorio:
el de España en América. Los nuevos Estados americanos trataron de mantener la ex-
tensión territorial que cada uno de ellos poseía como unidad administrativa española.
Las diferencias que surgieron a causa de la indeterminación de algunas de ellas generaron, en
varios casos, prolongados e intrincados debates. En nuestro caso, la discusión recayó sobre la
Patagonia, el Estrecho de Magallanes y la Tierra del Fuego.
La atribución de territorios fue solucionada por el Tratado de Límites de 1881 don-
de se acordó una línea de separación de territorios, la línea del límite internacional. Esto
significaba que no se discutiría más por territorio y que si había alguna discusión entre las
Partes, la misma sólo podría plantearse con respecto a la ubicación de la línea en el terre-
no. La demarcación de la totalidad de la línea del límite demandó varios años de trabajo y
cuando se terminó, las comisiones de límites fueron disueltas. No fueron previstas tareas de
mantenimiento. Comprobado el deterioro de los hitos, básicamente a causa del clima y del
lugar de emplazamiento, fue necesario crear un organismo que se ocupase de su conservación,
mantenimiento y reposición. Con ese propósito se firma en 1941 el Protocolo para la Reno-
vación y Reposición de Hitos Fronterizos, por cuyo intermedio se crea la Comisión Mixta
Demarcadora de Límites, a la que se le asigna como primera tarea el levantamiento de una
carta oficial del límite internacional.
Siguiendo el procedimiento establecido, la Comisión Mixta de Límites debe confeccio-
nar primero la cartografía sobre la que se va a dibujar la línea del límite internacional. Apro-
bada la misma, se intercambian los proyectos de traza. Cada delegación estudia y compara la
línea de la contraparte con la propia y luego se reúnen para considerar las diferencias, si las
hubiere. Definida la línea de común acuerdo, la Comisión Mixta debe aprobarla y represen-
tarla sobre la cartografía aprobada. También debe señalar, si hubiera considerado necesario
hacerlo, el lugar de emplazamiento de los hitos a erigir. Una vez volcada esta información, se
redacta la memoria legal y técnica correspondiente y se remiten las hojas topográficas apro-
badas a las respectivas instituciones cartográficas nacionales para su impresión, publicación y
distribución. A partir del momento en el que la Comisión Mixta de Límites aprueba la línea
que representa el recorrido de la traza del límite sobre la cartografía por ella misma confec-
cionada, esa línea se transforma en la única representación oficial del límite internacional,
* Ministro Plenipotenciario. Egresado del Instituto del Servicio Exterior de la Nación, Promoción XVII.
1. Protocolo para la Renovación y Reposición de Hitos Fronterizos, Buenos Aires, 16 de abril de 1941, en MINISTERIO DE
RELACIONES EXTERIORES, Instrumentos internacionales de carácter bilateral suscriptos por la República Argentina (Hasta el 30 de
junio de 1948), Buenos Aires, 1950, t. II, p. 712. “Artículo 3º.- La Comisión Mixta se reunirá en Buenos Aires en el término
de un mes de canjeadas las actas de las ratificaciones de este Protocolo, para resolver de común acuerdo el plan de trabajos y
dar comienzo de inmediato a las operaciones inherentes; plan que para los casos en que lo estime conveniente, la Comisión
considerará como primera operación el levantamiento en detalle de una carta oficial correspondiente a una faja de terreno
suficiente a ambos lados del límite”.
Los acuerdos limítrofes argentino-chilenos de 1991 83 |

y toda la cartografía que se confeccione a partir de ese momento, tanto en Argentina como
en Chile, debe representar obligatoriamente esa misma traza.
Los proyectos de traza que intercambian las respectivas delegaciones no deberían di-
ferir porque representan una línea acordada. Sin embargo, pueden plantearse dudas a causa
de una representación incompleta o inexacta del terreno. Si esto ocurre, debe confeccionarse
una carta topográfica con mayor detalle y si esto no es suficiente, debe recurrirse al arbitraje
técnico.
Los acuerdos
El 29 de agosto de 1990, en oportunidad de la visita efectuada por el presidente argentino a

Chile, los presidentes Carlos Menem y Patricio Aylwin firmaron una Declaración Conjunta
en la que ordenaron a la Comisión Mixta de Límites acelerar los trabajos y elaborar un in-
forme sobre las cuestiones pendientes de demarcación. El 10 de septiembre de 1990 la Co-
misión Mixta dio cumplimiento al mandato presidencial, lo que fue asentado en el Acta Nº
132 y sus dos anexos, el “Informe en común sobre el estado de situación de las cuestiones aún
pendientes, vinculadas a la demarcación del límite internacional” (anexo Nº 1) y los “Puntos
o sectores en los que existen cuestiones pendientes vinculadas con la demarcación del límite
internacional” (anexo Nº 2).
Poco tiempo después el Presidente de Chile retribuyó la visita y el 2 de agosto de 1991
firmó con su par argentino una Declaración Presidencial sobre Límites en la que presenta-
ban los tres acuerdos firmados por los Ministros de Relaciones Exteriores ese mismo día: el
“Acuerdo entre el Gobierno de la República Argentina el Gobierno de la República de Chile
para precisar el límite en la zona comprendida entre el Monte Fitz Roy y el Cerro Daudet”,
que corresponde a la región de los hielos continentales y fue agregado como Anexo I;
la “Decisión y bases para someter a arbitraje el recorrido de la traza del límite entre la República
Argentina y la República de Chile en el sector comprendido entre el Hito 62 y el Monte Fitz
Roy, de la 3a. Región, definida en el número 18 del Informe del Tribunal Arbitral de 1902
y analizada en detalle en el párrafo final del número 22 del citado Informe”, agregado como
Anexo II; y las “Instrucciones comunes de los Gobiernos de la República Argentina y de la
2. Protocolo para la Renovación y Reposición de Hitos Fronterizos, Buenos Aires, 16 de abril de 1941, MINISTERIO DE
RELACIONES EXTERIORES, op. cit., Buenos Aires, 1950, t. II, p. 713. “Artículo 8º.- Cuando al ejecutar un amojonamiento
se produjera un desacuerdo sobre la ubicación de la línea divisoria los Comisionados actuantes ejecutarán en conjunto el
levantamiento de un plano a mayor escala de la zona cuestionada y lo acompañarán de un informe por cada una de las partes.
Con estos elementos las Cancillerías de ambos países resolverán lo que corresponda. En caso de disidencia entre estas últimas,
los Gobiernos las someterán al arbitraje de un perito de un tercer Estado, el que será nombrado de común acuerdo dentro del
plazo de un mes de conocida ésta”.
3. DECLARACION CONJUNTA de los Presidentes de los Presidentes de la República Argentina y de la República de Chile,
Santiago de Chile, 29 de agosto de 1990, Puntos 16 y 17, ARBITRAJE RELATIVO AL RECORRIDO DE LA TRAZA DEL
LIMITE ENTRE EL HITO 62 Y EL MONTE FITZ ROY, Memoria Argentina, Anexo Documental – Tomo II, 1992, Nº 122,
pp. 1062.
4. Comisión Mixta Demarcadora de Límites Argentino-Chilena, Acta N° 132, Buenos Aires, 10 de septiembre de 1990,
ARBITRAJE RELATIVO AL RECORRIDO DE LA TRAZA DEL LIMITE ENTRE EL HITO 62 Y EL MONTE FITZ ROY,
Memoria Argentina, Anexo Documental – Tomo II, 1992, Nº 117, pp. 1063-1078.
5. Declaración Presidencial sobre Límites entre la República Argentina y la República de Chile, Buenos Aires, 2 de agosto de
1991, ARBITRAJE RELATIVO AL RECORRIDO DE LA TRAZA DEL LIMITE ENTRE EL HITO 62 Y EL MONTE FITZ
ROY, Memoria Argentina, Anexo Documental – Tomo II, 1992, Nº 121, pp. 1091-1096.
1991, Anexo Nº I, ARBITRAJE RELATIVO AL RECORRIDO DE LA TRAZA DEL LIMITE ENTRE EL HITO 62 Y EL
MONTE FITZ ROY, Memoria Argentina, Anexo Documental – Tomo II, 1992, Nº 121, pp. 1097-1102.
1991, Anexo Nº II, ARBITRAJE RELATIVO AL RECORRIDO DE LA TRAZA DEL LIMITE ENTRE EL HITO 62 Y EL
| 84 Gustavo C. Bobrik

República de Chile a sus respectivas Comisiones de Límites”, agregadas como Anexo III.
a. El Acuerdo entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República de

Chile para precisar el límite en la zona comprendida entre el Monte Fitz Roy y el Cerro
Daudet.
En el preámbulo se explican los motivos que inspiraron a los gobiernos a establecer una
nueva línea limítrofe. Se aclara que se tenía presente que el tramo en cuestión era el tramo
no demarcado más extenso de la frontera común, debido a sus especialísimas y rigurosas
condiciones y a que en su mayor parte se encuentra cubierto por hielo. Se explica que esas
circunstancias hacían difíciles, onerosos y prolongados los estudios y trabajos destinados
a demarcarla y que, a pesar de ello, los gobiernos están decididos a superar esas dificulta-
des aplicando el art. 4 del Tratado de Paz y Amistad. A continuación se reconoce que la
fórmula adoptada se basa en la voluntad de facilitar exclusivamente la demarcación de esa
zona de la frontera común y se aclara que esa solución no podrá ser invocada como ante-
cedente para efectuar futuras demarcaciones y tampoco podrá ser interpretada como una
derogación de principios jurídicos.
El nuevo límite se describe en los Artículos, donde se indica que el límite está forma-
do por los tramos de rectas comprendidos entre los puntos que allí se enumeran y que la
traza descripta queda representada en cartas anexas que formaban parte del mismo. En el
Artículo 2 se identifican las coordenadas de los puntos indicados en el Artículo 1. En el
Artículo 3 se precisa que como este Acuerdo constituye una nueva delimitación, entrará
en vigencia una vez que se canjeen los instrumentos de ratificación, previa aprobación del
mismo por los respectivos Parlamentos por así disponerlo la Constitución Nacional de
cada una de las Partes.
Este acuerdo fue muy cuestionado, especialmente en la República Argentina. La ob-
jeción principal era la transformación de la cuenca del río Santa Cruz en recurso hídrico
compartido.
Los gobiernos firman el 10 de diciembre de 1996 un Protocolo adicional con el pro-
pósito de precisar su alcance, pero las objeciones continúan10. Asumen entonces que lo
dispuesto en 1991 no será aprobado e inician contactos para negociar otro en su reem-
plazo. Los intercambios se aceleran cuando en la República Argentina, el gobierno y la
oposición, acuerdan que la solución del problema es una cuestión de Estado que debe ser
resuelta antes de la celebración de las elecciones presidenciales de 1999. Finalmente, el 16
de diciembre de 1998 se firma el nuevo Acuerdo11.
1991, Anexo Nº III, ARBITRAJE RELATIVO AL RECORRIDO DE LA TRAZA DEL LIMITE ENTRE EL HITO 62 Y EL
9. DIRECCIÓN DE INFORMACIÓN PARLAMENTARIA, op. cit., Buenos Aires, 1984, pp. 398-399. “Artículo 4º: “Las
Partes se esforzarán por lograr la solución de toda controversia entre ellas mediante negociaciones directas, realizadas de buena
fe y con espíritu de cooperación. Si, a juicio de ambas Partes o de una de ellas, las negociaciones directas no alcanzaren un
resultado satisfactorio, cualquiera de las Partes podrá invitar a la otra a someter la controversia a un medio pacífico elegido de
común acuerdo”.
10. PROTOCOLO ADICIONAL AL ACUERDO PARA PRECISAR EL LÍMITE EN LA ZONA COMPRENDIDA ENTRE
EL MONTE FITZ ROY Y EL CERRO DAUDET, firmado el 10 de diciembre de 1996, REVISTA MILITAR, Protocolo
Adicional al Acuerdo para precisar el límite en la zona comprendida entre el Monte Fitz Roy y el Cerro Daudet, Enero/Marzo 1997, Nº
738, Buenos Aires, pp. 13-15.
11. ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
DE CHILE PARA PRECISAR EL LÍMITE ENTRE EL MONTE FITZ ROY Y EL CERRO DAUDET, Buenos Aires, 16 de
diciembre de 1998.

En el preámbulo se indica que las Partes desean completar la demarcación de la fron-
tera común teniendo presentes el tratado de límites de 1881, el protocolo de 1893 y los
demás instrumentos aplicables, y recordando los propósitos señalados en la declaración
presidencial del 2 de agosto de 1991.
En el Artículo I se divide el tramo del límite internacional que corre entre el Monte
Fitz Roy y el Cerro Daudet, en dos secciones: la primera, identificada como Sección A, se
extiende desde el Cerro Murallón hasta el Cerro Daudet y la segunda, identificada como
Sección B, desde la cumbre del Monte Fitz Roy hasta el Cerro Murallón. En la Sección A
la línea del límite parte del cerro Murallón y, siguiendo una combinación de divisorias de
aguas y segmentos de recta, llega al cerro Daudet; en la Sección B, la línea desciende desde
la cumbre del Monte Fitz Roy por una divisoria de aguas hasta un punto determinado por
coordenadas desde el que prosigue en línea recta hasta otro punto determinado por coor-
denadas, continuando por el paralelo del lugar hacia el Occidente para llegar finalmente
al cerro Murallón. Esa línea debe ser trazada dando cumplimiento a lo dispuesto en los
instrumentos aplicables que se establecen en el Protocolo sobre Reposición y Colocación
de Hitos en la Frontera Argentino-Chilena de fecha 16 de abril de 1941 y en el Plan de
Trabajos y Disposiciones Generales que rige a la Comisión Mixta de Límites Argentina-
Chile, en particular el Punto 1. 21 de este último12. También se encomienda a la Comisión
Mixta de Límites la confección conjunta de cartografía a escala 1:50.000, como requisito
imprescindible para llevar a cabo la demarcación y se advierte que en el sector compren-
dido entre el monte Fitz Roy y el cerro Daudet no será aplicable el Protocolo Específico
Adicional sobre Recursos Hídricos Compartidos de fecha 2 de agosto de 1991.
En el Artículo II se precisa el datum geodésico de las coordenadas indicadas en el artí-
culo anterior. En el Artículo III se deja claramente establecido que la cuenca del río Santa
Cruz es un recurso hídrico propio de la República Argentina y que las aguas que fluyen
hacia los fiordos oceánicos serán consideradas a todos los efectos como recurso hídrico
propio de la República de Chile13. En los Artículos IV y V las Partes se comprometen a
proteger y conservar el medio ambiente y a cooperar en caso de catástrofe. Finalmente, en
el Artículo VII disponen que el presente Acuerdo entre en vigor en la fecha del canje de
los instrumentos de ratificación.
La traza descripta en el Artículo I fue representada en una imagen satelital a escala
1:100.000 y agregada como Anexo II.
Este Acuerdo fue aprobado por ley 25.110, promulgado y ratificado por el Poder Eje-
cutivo14.
En la actualidad la región se encuentra en proceso de demarcación.
12. COMISIÓN MIXTA DE LÍMITES ARGENTINA – CHILE, ACTA NÚMERO CIENTO OCHO (108) ANEXO N°
39, PROTOCOLO RELATIVO A LA REPOSICIÓN Y COLOCACIÓN DE HITOS EN LA FRONTERA ARGENTINO
– CHILENA – PLAN DE TRABAJOS Y DISPOSICIONES GENERALES (P.T. y D.G.) – REGLAMENTO TÉCNICO
(R.T.). PLAN DE TRABAJOS Y DISPOSICIONES GENERALES (P.T. y D.G.).
13. ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
DE CHILE PARA PRECISAR EL LÍMITE ENTRE EL MONTE FITZ ROY Y EL CERRO DAUDET, Buenos Aires, 16 de
diciembre de 1998 “ARTICULO III: En el marco del presente Acuerdo las Partes declaran que todas las aguas que fluyen hacia
y desaguan por el río Santa Cruz serán consideradas a todos los efectos como recurso hídrico propio de la República Argentina.
Asimismo, serán consideradas a todos los efectos como recurso hídrico propio de la República de Chile las aguas que fluyen
hacia los fiordos oceánicos. Cada parte se compromete a no alterar, en cantidad y calidad, los recursos hídricos exclusivos que
corresponden a la otra Parte en virtud del presente Acuerdo”.
14. Boletín Oficial de la República Argentina el 2 de julio de 1999.

b. La Decisión y bases para someter a arbitraje el recorrido de la traza del límite entre la Re-
pública Argentina y la República de Chile en el sector comprendido entre el Hito 62 y el
Monte Fitz Roy, de la 3a. Región, definida en el número 18 del Informe del Tribunal Arbi-
tral de 1902 y analizada en detalle en el párrafo final del número 22 del citado Informe.
Por intermedio de este acuerdo los gobiernos resolvieron que la solución de esta cuestión
fuera sometida a la decisión de un Tribunal Arbitral compuesto por cinco juristas latinoa-
mericanos. Uno de ellos sería elegido por Argentina, el otro por Chile y los tres restantes
de común acuerdo. Los elegidos fueron, Dr. Rafael Nieto Navia, colombiano, Reynaldo
Galindo Pohl, salvadoreño, Pedro Nikken, venezolano, Santiago Benadava, chileno y Ju-
lio Barberis, argentino.
El 31 de octubre de 1991, los Cancilleres de ambos países, Guido Di Tella y Enrique
Silva Cimma firmaron en Santiago de Chile el Compromiso Arbitral, por cuyo inter-
medio se establecieron las bases para el desarrollo del proceso, se fijaron las etapas del
procedimiento y se le asignó al Tribunal la función específica de resolver la controversia
decidiendo el recorrido de la traza del límite en el sector comprendido entre el Hito 62
y el Monte Fitz Roy, interpretando y aplicando el Laudo de 1902 de conformidad con el
derecho internacional15.
El tramo del límite en cuestión se encuentra ubicado entre los lagos San Martín y
Viedma (Provincia de Santa Cruz) en una zona cordillerana cercana a la Laguna del
Desierto.
A invitación del Gobierno de Brasil, las Partes acordaron que la sede del Tribunal Ar-
bitral fuera la ciudad de Río de Janeiro. La Organización de Estados Americanos facilitó
las oficinas del Comité Jurídico Interamericano en esta ciudad para el funcionamiento del
Tribunal. El 16 de diciembre de 1991 se constituyó el Tribunal Arbitral, el que a conti-
nuación designó como Presidente al Juez colombiano Dr. Rafael Nieto Navia y dictó las
reglas para su propio funcionamiento. Designó, asimismo, como Secretario al brasileño
D. Rubem Amaral.
El 31 de agosto de 1992 fueron presentadas las Memorias. Allí las Partes desarrollaron
sus respectivos argumentos, que acompañaron con documentación anexa histórico-diplo-
mática y cartográfica, y presentaron sus peticiones. Las Contramemorias fueron presenta-
das el 16 de agosto de 1993. En estos escritos, cada Parte contestó los argumentos de la
contraparte contenidos en las correspondientes Memorias.
El Tribunal Arbitral, en pleno, visitó la zona entre el 5 y el 15 del mes de febrero de
1994. A continuación se celebraron las audiencias orales. Tuvieron lugar en Río de Janei-
ro, sede del Tribunal, entre el 11 de abril y el 18 de mayo.
El Tribunal Arbitral dictó Sentencia el 21 de octubre de 1994. El fallo dio la razón a la
República Argentina por tres votos (Nieto Navia, Nikken y Barberis) contra dos (Galindo
Pohl y Benadava)16.
El 31 de enero de 1995, la República de Chile presentó Recursos de Revisión y en sub-
sidio, de Interpretación y Modo de Ejecución, pidiendo además suspender la demarcación y
ejecución de la Sentencia de 21 de octubre de 1994. El 13 de octubre de 1995, el Tribunal
Arbitral Internacional dicta otra Sentencia que resuelve rechazar, por cuatro votos contra
15. Compromiso para someter a arbitraje el recorrido de la traza del límite entre la República Argentina y la República de
Chile en el sector comprendido entre el Hito 62 y el Monte Fitz Roy, ARBITRAJE RELATIVO AL RECORRIDO DE LA
TRAZA DEL LIMITE ENTRE EL HITO 62 Y EL MONTE FITZ ROY, Memoria Argentina, Anexo Documental – Tomo II,
1992, Nº 122, pp. 1121-1128.
16. Sentencia del 21 de octubre de 1994 §§ 151 y 171, pp. 102- 103 y 112-113, respectivamente.

uno la solicitud de revisión y por unanimidad, la solicitud de interpretación en subsidio17.
El 21 de febrero de 1995, el Perito Geógrafo del Tribunal, D. Rafael Mata Olmo,
presentó el Informe sobre los trabajos de reconocimiento y topográficos de demarcación,
previos a la erección de los hitos, y de los conducentes a la elaboración de la carta con el
recorrido de la traza del límite fijado por dicho Tribunal.
c. Las Instrucciones comunes de los Gobiernos de la República Argentina y de la República

de Chile a sus respectivas Comisiones de Límites.
Por intermedio de este acuerdo, ambos Gobiernos acordaron cuál iba a ser el recorrido
de la traza limítrofe (la línea del límite) en los 22 puntos e instruyeron “a sus respectivas
Comisiones de Límites para que demarquen la línea del límite en las zonas que se detallan
a continuación, conforme se indica en cada caso”.
De esta manera se resolvieron las siguientes cuestiones: Hito en la orilla norte del Ca-
nal Beagle, sector entre el cerro Daudet y el punto de longitud 72º 57’ Oeste de la Sierra
Baguales, cerros W y Tres Hermanos Sur, cerro Cap, cerro Volcánico, cerro Pantojo, cerro
Campana, cerro Paimún, cerro Rahue, volcán Copahue, cerro Mora, volcán Tupungatito o
Bravard, cerro Las Polleras, sector al oeste del Ventisquero del río Plomo entre las latitu-
des 32º 57’ Sur y 33º 01’ Sur, cerro Dos Hermanas, cerro de los Patos o Tres Quebradas,
cerro Puntiagudo o Lamas, sector Paso San Francisco – cerro Tres Cruces, cerro Agua de la
Falda, cero Bayo, cumbre sur de la Corrida de Cori y cerro negro o Volcán18.
Conclusiones
Las consecuencias de la Sentencia Arbitral recaída en el caso del Canal Beagle puso a los dos
países al borde de la guerra19. Luego de un prolongado y laborioso proceso se firmó en 1984
el Tratado de Paz y Amistad, que puso fin a las cuestiones originadas por el laudo arbitral de
1977. Allí se acordó un sistema de solución de controversias que fue implementado una vez
que ambos países estuvieron gobernados por autoridades elegidas democráticamente, para
resolver las cuestiones limítrofes pendientes.
Este proceso arrojó como resultado un acuerdo para precisar el límite en la zona com-
prendida entre el Monte Fitz Roy y el Cerro Daudet, la decisión de someter a arbitraje el
recorrido de la traza del límite en el sector comprendido entre el Hito 62 y el Monte Fitz Roy
así como que se impartieran instrucciones comunes a las respectivas Comisiones de Límites
para solucionar las otras cuestiones pendientes. Pero no terminó allí. El primero de estos
acuerdos dio lugar a nuevas negociaciones bilaterales de las que resultaron un protocolo adi-
cional en 1996 y un nuevo acuerdo en 1998; el segundo, dio lugar a la sentencias arbitrales
del 21 de octubre de 1994 y ésta a la del 13 de octubre de 1995; y el tercero permitió que la
Comisión Mixta de Límites pudiera demarcar la línea del límite internacional y poner fin a
22 cuestiones pendientes20.
17. Sentencia del 13 de octubre de 1995, § 155, p. 62.

18. Declaración Presidencial sobre Límites entre la República Argentina y la República de Chile, Buenos Aires, 2 de agosto
de 1991, Anexo Nº III, ARBITRAJE RELATIVO AL RECORRIDO DE LA TRAZA DEL LIMITE ENTRE EL HITO 62 Y
EL MONTE FITZ ROY, op. cit., Tomo II, 1992, Nº 121, pp. 1108-1120.
19. REPORT OF INTERNATIONAL AWARDS (R.I.A.A.), Dispute between Argentina and Chile concerning the Beagle
Channel, Report and Decision of the Court of Arbitration 18 February 1977, Volume XXI, pp. 53-264 y DIRECCIÓN DE
INFORMACIÓN PARLAMENTARIA, op. cit., Serie Estudios e Investigaciones Nº 1, Buenos Aires, 1984, pp.137-271.
20. DIRECCIÓN DE INFORMACIÓN PARLAMENTARIA, Documentos sobe el Conflicto Argentino-Chileno en la Zona Austral,

Los acuerdos limítrofes de 1991 fueron el resultado de la implementación del mecanis-
mo de solución de controversias previsto en el Tratado de Paz y Amistad y su implementación
fue decidida por autoridades libremente elegidas a ambos lados de la Cordillera de los Andes.
Tuvieron un importante significado político porque a partir de ese momento comenzaron a
estrecharse las relaciones argentino-chilenas de una forma nunca vista por varias generaciones
de argentinos y permitieron, no sin alguna que otra zozobra, consolidar una relación que,
aún cuando no está exenta de diferencias, posibilita cada vez más un intercambio cordial y
constructivo.
Y dejaron también muchas enseñanzas profesionales.
Pusieron de manifiesto que las cuestiones de límites seguían siendo abordadas por am-
bas partes con una concepción territorial y no como lo que eran, cuestiones limítrofes, donde
el problema a resolver era el de la identificación del recorrido de la línea del límite sobre el
terreno. Basta señalar, como uno de los tantos ejemplos que podrían destacarse, que la cues-
tión de la determinación del recorrido de la traza del límite entre el Hito 62 y el Monte Fitz
Roy fue “territorializada” bajo la denominación de “cuestión de la Laguna del Desierto” en
lugar de ser identificarla como lo que era, una cuestión limítrofe consistente en identificar en
el terreno el recorrido de una determinada línea entre el hito 62 y el Monte Fitz Roy.
Permitieron comprobar la relevancia de los archivos. Las horas de trabajo empleadas
en los mismos y los resultados obtenidos a causa de ello, demostraron la relevancia que tiene
un archivo adecuadamente administrado, catalogado y conservado, confirmando que son una
memoria viva de gestión y no un mero depósito de documentos como pudo comprobarse
tanto en el Archivo Histórico de la Provincia de Santa Cruz como en el Archivo del Superior
Tribunal de dicha Provincia.
Demostraron la utilidad de la planificación. En el año 1983 la Comisión Nacional de
Límites Internacionales propuso a la Dirección América del Sur un plan de inspección con-
sistente en llevar al terreno a los funcionarios del Servicio Exterior que se ocupaban de las
cuestiones limítrofes pendientes en las diferentes áreas del Ministerio. Esto permitió que los
profesionales se familiarizaran con el objeto de estudio y que en todo el circuito administra-
tivo del expediente hubiera un funcionario que hubiese participado en alguno de los viajes de
inspección. Recabadas las opiniones pertinentes, el expediente volvía al área de origen para
su guarda, a la espera del momento en que se adoptase una decisión política sobre el caso, lo
que ocurrió en 1990.
Por último, puso de manifiesto que una labor de la naturaleza de la descripta, al igual
que muchas otras que se desarrollan en la Cancillería, exige el desempeño de profesionales
de distintas categorías que, actuando en equipos que perduren en el tiempo, se potencien
en las tareas a su cargo. En tal esquema, quienes recién se incorporan a las labores se irán
enriqueciendo con las vivencias y los conocimientos que les aportarán sus colegas más expe-
rimentados del Cuerpo Permanente del Servicio Exterior de la Nación. En el tema limítrofe,
este proceso permitió que una generación de profesionales experimentados formara a una
nueva generación, transmitiéndole no sólo sus conocimientos específicos sino también su
experiencia previa en otros casos y confirmando la utilidad que tiene la especialización en el
desarrollo de la carrera de los funcionarios. w
Serie Estudios e Investigaciones Nº 1, Buenos Aires, 1984, pp. 395-426.

Por una seguridad
ambiental colectiva
Vicente Guillermo Arnaud*
T
eniendo en mente una integración ambiental planetaria en un mundo interdepen-
diente, es que en marzo de 1974, siendo Representante de la Argentina, enuncié por
primera vez en Nairobi, en ocasión del Segundo Período de Sesiones del Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente –PNUMA– la idea de un sistema de Seguridad
Ecológica Colectiva, convencido de la urgente necesidad de su concreción para la supervi-
vencia de la humanidad, con la esperanza, ante la evidencia del general deterioro ambiental,
de que progresaran las decisiones políticas conducentes a procesos de integración de calidad
ambiental, primero bilaterales, luego subregionales, regionales y continentales, orientados a
un sistema global de Seguridad Ambiental Colectiva.
La preservación de la calidad del ambiente es un problema muy presente, muy vigente
y muy afligente, es un reclamo social desatendido, que exige la aplicación de una ecopolítica
para un desarrollo sustentable y sostenible, con racionalidad ambiental, económica y social
y una óptima y armoniosa utilización de los recursos naturales que evite su depredación y
desaprovechamiento.
Reconociendo la necesidad de una acción concertada para la preservación de la cali-
dad del medio, los procesos de integración regional como la Unión Europea, el Mercosur,
el NAFTA y otros, las cuencas de ríos internacionales, los Estados vecinos entre sí, tienen
acuerdos al respecto, tratados cada vez más comprensivos y exigentes, respondiendo y dando
forma concreta a la aplicación de los principios acordados por la comunidad internacional
formativos del moderno Derecho Ambiental o de la Polución.
Estos convenios son insuficientes ante el problema de la contaminación, de caracterís-
ticas únicas, muy especiales, ya que no existe la no contaminación. Contaminación hay siem-
pre, provocada por la misma naturaleza, por los animales, por el hombre desde que existe, y
no hay industria que no contamine. La contaminación no reconoce espacios ni fronteras, no
existe la autonomía ambiental, no hace distinción de países desarrollados o en desarrollo, no
distingue ideologías y está presente en países democráticos, comunistas, socialistas, en los de
economía liberal y en los de economía centralmente planificada, no discrimina entre pobres
o ricos, razas, colores de piel o religiones. Así los casos de contaminación de la atmósfera,
de las aguas de los ríos internacionales, la gripe aviaría, las patologías que afectan a ganados
y cultivos y en consecuencia a la alimentación humana y a la economía, la confrontación al
cambio climático, etc.
La contaminación afecta la calidad del ambiente. ¿Y qué es el ambiente? El ambiente
es TODO. Ambiente es el aire; es la atmósfera; es el agua; es el suelo; es la familia; es el
lugar en donde habitamos, en donde estudiamos, en donde trabajamos y nos recreamos; es la
biósfera. La preservación de la calidad del ambiente es una necesidad y una obligación, es un
* Embajador del Servicio Exterior de la Nación. Ex Presidente de la Academia Argentina de Ciencias del Ambiente.
Por una seguridad ambiental colectiva 91 |

derecho y un deber. Es el primero de los derechos humanos: el derecho a la vida, sin el cual
no tienen razón de ser los demás. Preservar la calidad del ambiente, al igual que el cuidado
de la salud, ambos estrechamente vinculados y cada vez más costosos, significa ampliar la
posibilidad de supervivencia.
Lo ambiental se caracteriza por ser una materia intersectorial y multidisciplinaria.
Debe ser tratado simultáneamente desde distintos ángulos del conocimiento, así científico,
legal, económico, social.
Tan especial, tan global es el tema ambiental que considero que no deberíamos dife-
renciar un Derecho Ambiental nacional de otro internacional y sí simplemente referirnos a
un Derecho Ambiental, esencialmente preventivo, comprensivo para lo local e internacional,
pues si bien surgen particularidades en su tratamiento local o nacional, conforme a los dis-
tintos sistemas jurídicos y religiosos, normalmente sus soluciones son las mismas o deben
adaptarse de problemas similares en cualquier parte del mundo, lo que sería obvio en los
casos que son transfronterizos o afectan recursos naturales compartidos.
Esencial para la preservación de la calidad del ambiente es la acción preventiva y la
cooperación. Lamentablemente se actúa cuando el daño se ha producido. Dados los costos
sólo se reacciona frente a las crisis, lo que causa un daño y costos mayores. Las decisiones para
la preservación de la calidad del ambiente generalmente quedan en el orden conceptual, no
se hacen cosas y se resisten a hacerlas. Es el caso de la negativa de EE.UU., el mayor conta-
minante industrial, de ratificar el Protocolo de Kyoto, bajo el egoísta y malsano, incluso para
sí mismo, pretexto de que hacerlo sería “penalizar a la industria de EE.UU.”, según reiterada
declaración del ex presidente W. Bush. Es auspicioso que el presidente Barack Obama, pese a
la crisis financiera, haya presentado sus primeras medidas ambientales y energéticas, volviendo
a crear el cargo de Delegado a cargo de las políticas sobre calentamiento global designando a
Todd Stern y pronunciándose a favor de una reducción del 80% en las emisiones de gases de
efecto invernadero para el 2050, tema a tratarse a fines del 2009 en Copenhagen durante la
XV Conferencia de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
En oportunidad de tener que intervenir, en 1971, en las Naciones Unidas en Nueva
York, como Representante de la Argentina en los trabajos preparatorios de la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, junio de 1972), hicimos referencia
como básico en este tema al principio del derecho romano “sic utere tuo ut alienum non laedas”
–“usa tu propiedad de tal manera de no causar perjuicio a la de otro”.
Dicho principio es a su vez clarificado por el que expusimos en las Naciones Unidas
como fundamental, el principio de la buena vecindad, que lo encontramos en el Preámbulo
y en el artículo 74 de la Carta de las Naciones Unidas, y teniendo en cuenta que la buena
vecindad económica es una de las normas reconocidas del Derecho Internacional Económi-
co, introdujimos como principio rector para el nuevo Derecho Ambiental en formación el
principio de la Buena Vecindad Ecológica, que justifica para lo ambiental la limitación
y condiciona el ejercicio de la soberanía de un Estado. El concepto de soberanía absoluta e
ilimitada –“Doctrina Harmon”– no tiene hoy vigencia pues está sujeto a regulación jurídica
y al jus cogens u obligación jurídica independiente de la voluntad de las Partes.
El principio de la buena vecindad ecológica fue reconocido por los países latinoameri-
canos que lo incorporaron en la Resolución 334 (XV) “la Declaración Universal de Derechos
Humanos y los países en desarrollo”, adoptada en el XV período de sesiones de la CEPAL, en
Quito, el 30 de marzo de 1973, cuyo párrafo dispositivo 6 expresa: “Manifiesta que para la
mejor utilización de los recursos naturales se deberá tener en cuenta el principio de la buena
vecindad ecológica”. Este principio también fue incluido en la IV Reunión de Países No
Alineados, en Argel, el 9 de septiembre de 1973 en su “Declaración de los Jefes de Estado o
Gobierno sobre los aspectos económicos”.
| 92 Vicente Guillermo Arnaud

Buscando adaptar nuevos elementos propicios a la calidad del ambiente concebimos
mocionar el concepto de Ecodesarrollo para un desarrollo ambientalmente racional y en
la Reunión del Consejo de Administración del PNUMA, en Kenia, en marzo de 1974, se
aceptó y definió el Ecodesarrollo como “ un estilo de desarrollo en el que se buscan soluciones
específicas para problemas concretos de cada ecorregión, teniendo en cuenta los contextos
ecológicos y culturales, así como las necesidades presentes y a largo plazo”. Este concepto
de Ecodesarrollo se anticipó al de Desarrollo Sostenible o Duradero tratado en el Informe
“Nuestro Futuro Común” al que luego siguió el de Desarrollo Sustentable.
En el mismo período de sesiones del PNUMA, 1974, la Argentina, en una secuencia de
actividad pionera internacional en pro de la preservación de la calidad del ambiente, enunció
por primera vez la propuesta de un sistema universal de Seguridad Ecológica Colectiva en
un todo conforme y ampliando los sistemas universales de seguridad colectiva y seguridad
económica colectiva que se consideran en las Naciones Unidas. Este concepto lo reiteró el
Canciller argentino en su intervención en la Asamblea General de las Naciones Unidas en
1974. En la Segunda Comisión, de Asuntos Económicos y Financieros, de la Asamblea de
ese mismo año, el entonces Director Ejecutivo del PNUMA, Sr. Maurice Strong, se refirió
a una “Global Environmental Security”, concordando con nuestra propuesta de seguridad
ecológica colectiva.
Aquí quiero mencionar que Margaret Becket, Secretaria de Relaciones Exteriores de
Gran Bretaña, quien al fijar la posición de su país en la reunión del Consejo de Seguridad del
17 de abril del 2007, manifestó: “Sin lugar a dudas, para el Reino Unido el cambió climático
es una cuestión de seguridad, pero no una cuestión de seguridad estrictamente nacional. Co-
bra una nueva dimensión. Se trata de nuestra seguridad colectiva en un mundo frágil y cada
vez más interdependiente. El Reino unido propuso celebrar este debate porque considera que
si afronta las repercusiones del cambio climático en pro de esa seguridad colectiva, el mundo
podrá adoptar posiciones más sensatas para empezar a forjar una economía mundial con bajas
emisiones de carbono, sin perjuicio del desarrollo, pero desarrollo sostenible”.
Reconociendo la operatividad del concepto de seguridad ecológica colectiva, el 16 de
diciembre de 1974 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 3326
que en el párrafo preambular siete dice: “Convencida de la necesidad y urgencia de lograr la
explotación y el consumo racional y óptimo de los recursos naturales, de evitar su despilfarro,
y de controlar la contaminación, intensificando a esos efectos la cooperación internacional, en
un marco de seguridad ecológica colectiva”. También en la Resolución 3326, en su párrafo
4.c) se hace referencia al concepto de ecodesarrollo como un método que permite a los países
llevar a cabo un desarrollo en el que “se tengan en cuenta, “inter alia”, sus condiciones eco-
nómicas, políticas, sociales, geográficas, ecológicas y regionales”.
Así tenemos: Buena Vecindad Ecológica f Ecodesarrollo f conducentes, como eslabo-
nes vinculantes, a una f Seguridad Ecológica Colectiva f hacia un Nuevo Orden de Vida.
En anticipación a la “Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo” que tuvo lugar en Río de Janeiro en junio de 1992, en América Latina se die-
ron a conocer llamamientos para una acción ambiental internacional conjunta de los países
americanos.
El presidente de Costa Rica, Lic. Rafael Angel Calderón Fournier, el 14 de diciem-
bre de 1990 hizo conocer su “Proclama sobre el Ambiente - Hacia un Nuevo Orden
Ecológico de Cooperación Internacional”, señalando entre los fundamentos que “debe-
mos revisar los instrumentos del derecho internacional que inciden directa o indirectamente
sobre el uso de los recursos naturales y la calidad del ambiente, a fin de incorporar en ellos
el principio de la prioridad del beneficio global sobre el beneficio de una nación indivi-
dual, paralelamente, cada país debe emprender una actualización semejante de su legislación

interna, con el propósito de supeditar los derechos del individuo a aquellos de la humanidad,
en donde el entorno resulte amenazado”.
En ocasión de celebrarse en Guadalajara, México, el 19 de julio de 1991, la Primera
Cumbre Iberoamericana, el “Grupo de los Cien”, compuesto por destacados intelectuales
latinoamericanos preocupados por el deterioro ecológico, presentó a los mandatarios una
propuesta de “Alianza Ecológica Latinoamericana”, que en su síntesis final expresa: “Se-
ñores presidentes: Somos parte de un problema global que exige soluciones globales. No-
sotros necesitamos definir una política ambiental que proteja eficazmente nuestra rica bio-
diversidad. La concertación que entre ustedes logren para establecer una Alianza Ecológica
Latinoamericana, y la decisión política que la acompañe en cada una de las naciones será
–estamos seguros– una medida que beneficiará a las generaciones presentes y futuras de la-
tinoamericanos y será un ejemplo a seguir por otros jefes de Estado en otros continentes; el
medio ambiente es un tema que debe ser incluido en la agenda en que se debate el porvenir
de los seres humanos”.
Posteriormente uno de los firmantes, el escritor paraguayo Augusto Roa Bastos, insis-
tió en impulsar esta propuesta de Alianza Ecológica sobre la base del primero de los derechos
humanos, que es el derecho a la vida, para lo que se debe proteger la naturaleza humana al
mismo tiempo que su morada natural.
Reunidos los presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua
y Panamá, con la presencia del primer ministro de Belice, en Managua, Nicaragua, el 5 de
junio de 1992, dieron a conocer la “Declaración de Managua”, cuyo apartado 32 dice que
“en ocasión de la Cumbre Mundial de la Tierra, en Brasil, reiteramos nuestro llamado para la
construcción de “un nuevo orden ecológico internacional”.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, de
1992, elaboró y aprobó el “Programa 21” que señala el amplio ámbito de asuntos para una
acción de cooperación internacional de preservación de la calidad del ambiente, bienestar
humano y desarrollo sustentable y sostenible.
En ocasión de la Primera Cumbre de las Américas, en Miami, en diciembre de 1994,
que lanzó el ALCA, en la Declaración de Principios entre sus objetivos se señala “garantizar
el desarrollo sostenible y conservar nuestro medio ambiente para las generaciones futuras”
y en el apartado 23 del Plan de Acción se propone una “alianza para la prevención de la
contaminación”.
Un tema de importancia internacional que principalmente afecta a los países produc-
tores y exportadores agropecuarios, como es el caso de la Argentina, es el reconocimiento,
conforme a un interés común, que la seguridad alimentaria y la defensa de la sanidad animal
y vegetal es hoy política de Estado de todos los países.
¿Cuáles son las principales medidas internacionales de seguridad alimentaria que hoy
reconocen y aplican los países importadores y los productores y exportadores agropecuarios?
Para alejar la posibilidad de la aftosa, del mal de la vaca loca y otras enfermedades los
mercados internacionales recurren a imponer la trazabilidad de las carnes, que es la posibi-
lidad técnica de identificar al animal desde su nacimiento hasta llegar al final de la cadena de
comercialización; “desde el animal en el campo hasta el bife en el plato”.
Otra medida es el principio o enfoque precautorio, que expresa que “cuando haya
peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse
como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para im-
pedir la degradación del ambiente”. Este principio, que países de la Unión Europea aplican
a las importaciones agropecuarias, es también aplicable para la prevención de contaminación
en los casos de realización de obras o instalación de industrias que puedan afectar ambiental-
mente en forma sensible a países vecinos y a recursos naturales compartidos.

También el multifuncionalismo, surgido de una reforma a la Política Agraria Común
–PAC– de la Unión Europea que señala que “El contenido de esta reforma garantizará que la
agricultura sea un sector versátil, sostenible, competitivo y extendido por todo el territorio
europeo, inclusive en las regiones con problemas específicos, que sea capaz de conservar el
entorno rural, preservar la Naturaleza y realizar una aportación clave a la vitalidad de la vida
rural, además de responder a las inquietudes del consumidor y a sus exigencias de calidad y
salubridad de los alimentos, la protección del medio ambiente y la salvaguardia del bienestar
de los animales”.
Asimismo la Unión Europea aplica la etiqueta verde diseñada para advertir a los con-
sumidores sobre los productos inocuos para su salud.
El 12 de octubre de 2003 entró en vigor en EE.UU. la Ley de Bioterrorismo que exi-
ge que toda importación de alimentos y bebidas sea informada antes de su llegada a territorio
norteamericano, para evitar un atentado terrorista por medio de los alimentos.
Estas medidas universales de seguridad alimentaria y de sanidad animal y vegetal exi-
gen una gran aceptación en pro del interés general, para beneficio económico y la concerta-
ción de acuerdos de cooperación internacional. Ejemplo de cooperación contra la aftosa es la
Decisión 25 del Consejo del Mercado Común del Mercosur, del 8 de diciembre de 2005, que
propone “la erradicación de la Fiebre Aftosa de las Américas”, y ya su Comité Mercosur Libre
de Fiebre Aftosa celebró 16 reuniones hasta fines del 2008.
Persiguiendo un amplio alcance y mayor precisión para un sistema global de coopera-
ción para la preservación internacional de la calidad del ambiente, ante la evidencia del cada
vez más acelerado deterioro ambiental, causado por el crecimiento demográfico, el “progreso”
por la actividad humana destructiva e indiferente por la sabiduría de la naturaleza, los desas-
tres por fenómenos naturales y los fenómenos del calentamiento global y efecto invernadero,
recordando que la contaminación no reconoce espacios ni fronteras y no discrimina, en razón
de que la ecología es una ciencia que trata la preservación de la calidad del ambiente y en
cambio el ambiente es TODO, nos corregimos y reemplazamos la nominación de Seguridad
Ecológica Colectiva por la de Seguridad Ambiental Colectiva, aunque de iguales efectos.
¿Qué objetivos persigue una Seguridad Ambiental Colectiva?
• La prevención y cooperación internacional, inclusive egoísta, para el ejercicio del

derecho a la supervivencia.
• La salvaguardia de la salud.
• Institucionalizar una responsabilidad colectiva, en donde el interés general se im-
ponga sobre el interés local e individual.
• La preservación de la calidad del ambiente coordinando la consideración del impac-
to geográfico, ambiental, económico y social.
• El ecodesarrollo armónico, equilibrado, sustentable y sostenible en todas las regio-
nes, actuando con ecoeficiencia.
• La preservación de los recursos naturales (tierra, agua, aire), de la biodiversidad, de
la fauna (ictícola y terrestre), de la flora (bosques y pasturas), de la tierra y el suelo
agrícola (erosión, deforestación, desertización), de los recursos minerales, de las ca-
pas freáticas, de la tropósfera (incluso su contenido hídrico), de la biósfera.
• El mancomunar esfuerzos para asegurar la provisión y calidad del agua potable; evi-
tar y controlar la contaminación del agua, la descarga de aguas cloacales, desechos
industriales y materias nocivas.
• La administración internacional racional y óptima de la unidad física que son las
cuencas hídricas internacionales y los acuíferos.

• El estudio y acuerdos para la posibilidad de la alteración del curso natural de las
aguas de los ríos y la construcción y utilización de presas.
• El estudio y control de las inundaciones.
• Urgente acción conjunta mundial para la disminución de las emisiones de gases
causantes de efecto invernadero, que mitigue el calentamiento global y el cambio
climático.
• El desarrollo de programas internacionales de producción agropecuaria, atendiendo
a la sanidad animal y vegetal para una seguridad alimentaria.
• Acordar el equilibrio, por medio de la consulta e intercambio de información previa,
en los emprendimientos de explotación, desarrollo, construcción e industrialización,
teniendo en cuenta su impacto ambiental, por medio de procedimientos reconoci-
dos que fijen límites de contaminación flexibles, tolerables, actualizados, aceptados
internacionalmente.
• Estimular la industria del reciclado.
• El establecimiento de una legislación común, preventiva, contra los delitos ambien-
tales.
• Mitigar los efectos de las guerras.
Tony Blair, se refirió a la interdependencia del mundo, a la necesidad de un marco acordado

internacionalmente ante la amenaza del cambio climático y la necesidad de proteger al am-
biente del desastre. Dice: “hoy no podemos tener una visión coherente del interés nacional
sin una visión coherente de la comunidad internacional. Son retos que nos afectan a todos y
que sólo pueden ser enfrentados en conjunto. Y ya no podemos esperar a ver qué sucede con
estos desafíos globales, como en el pasado. Exigen una respuesta preventiva y no sencillamen-
te reactiva, actuando a menudo fuera de nuestro propio territorio”. Señala que “A todos nos
interesa la estabilidad y todos tememos el caos. Ese es el impacto de la interdependencia”.
Agrega. “La globalización genera interdependencia. La interdependencia genera la necesidad
de un sistema de valores comunes”. Propone: “Finalmente, necesitamos una Organización
de Medio Ambiente en la ONU acorde con la importancia que el tema ha adquirido en la
agenda internacional”.
La propuesta de Blair no es nueva. El catedrático español Ramón Tamames, planteó
la posibilidad de la creación de un “Consejo de Seguridad Medioambiental de las Naciones
Unidades” –CESMA– ante el Club de Roma en su reunión de Hannover del 4 de junio de
1989, idea que logró unanimidad en el apoyo a la decisión de dirigirse a las Naciones Unidas
para comenzar a hacerla operativa. Luego Tamames presentó formalmente su propuesta al
Capítulo Español del Club de Roma el 9 de junio de 1989 y el 19 de julio, en la asamblea del
Capítulo se le encomendó que encabezara un grupo de trabajo para redactar la propuesta.
Néstor Kirchner, presidente de la Argentina, en su alocución introductoria en la Mesa
de Trabajo de la IV Cumbre Unión Europea-América Latina y Caribe, celebrada en Viena el
12 de mayo de 2006, al referirse a los temas ambientales comenzó diciendo: “En cuanto a la
protección del medio ambiente, la solución global se impone, pues el mundo es uno solo y
lo que se hace en una región se le hace al mundo todo y al hombre y la mujer concretos que
componen la humanidad”.
Europa lleva a cabo acuerdos regionales con la aplicación de disposiciones ambientales
comunes para los 27 países de la Unión Europea. Conforme al Protocolo de Kyoto sobre el
cambio climático los países de la Unión Europea –15 entonces– acordaron recortar sus emi-
siones de gases contaminantes de efecto invernadero en un 8% en comparación con 1990,
teniendo el 2012 como meta. En el 2005 tuvieron un 1,6% menos. Preocupados por los nu-
merosos e importantes casos de deterioro ambiental, la Unión Europea acordó en marzo del

2007 reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero al menos de un 20% para el 2020,
en comparación con los niveles de 1990, aspirando a que en el futuro la acompañen países de
otras regiones a un recorte del 30%.
Varios países, entre los que figuran EE.UU., China, Rusia, Arabia Saudita, Australia,
objetan las obligaciones que impone el Protocolo de Kyoto señalando que excluye, dicen
injustamente, a las naciones en desarrollo de los límites para las emisiones.
La renuncia de soberanía que se hace cuando se acuerdan obligaciones internacionales
que hacen a la preservación de la calidad del ambiente está relacionada con los beneficios que
en consecuencia se logran. La soberanía no es algo para ser atesorado, estéril e infecundo, sino
para que sus custodios la usen en beneficio de sus propios intereses, como es el caso cuando
un Estado se incorpora a un organismo internacional.
Aceptada universalmente la necesidad de preservar la calidad del ambiente, de detener
el deterioro ambiental, sólo es necesaria la decisión política, que no debe demorarse. Los go-
bernantes y políticos de todos los países, que tienen la misión de prever el futuro y asegurar
el bienestar de sus ciudadanos, deben rápidamente convenir, concertar una acción de co-
operación ambiental internacional, orientada a una seguridad ambiental colectiva, inclusive
egoísta, por la supervivencia. w

El Terrorismo
La posición argentina
Orlando Rubén Rebagliati*
José Ignacio Tobella**
1. Conceptualización del terrorismo
L
a definición del término “terrorismo” dista mucho de ser un aspecto en el que se ha
llegado a un acuerdo. Tanto en el ámbito académico como en el de los organismos in-
ternacionales y en la legislación interna de muchos países, existen definiciones que no
son aceptadas en forma unánime ya sea por otros académicos u otros países.
El término “terrorismo” ya fue utilizado en conferencias internacionales en el marco de
la Sociedad de las Naciones, como la de Varsovia (1927) y Bruselas (1930), determinándolo
como crímenes contra la vida, libertad o integridad física de las personas o contra bienes del
Estado o particulares, motivados por razones políticas. En la Conferencia de Madrid (1933)
se condenaron como actos terroristas aquellos actos que crearan un peligro o un estado de
terror para la población en su conjunto.
A modo de ejemplo podemos citar algunas definiciones:
• El experto australiano Grant Wardlaw, quien define al terrorismo como el uso, o la

amenaza del uso, de la violencia por parte de un individuo o grupo, tanto si actúa
a favor o contra la autoridad establecida, cuando esa acción pretende crear una an-
gustia extrema o efectos inductores de miedo sobre un grupo seleccionado y mayor
que el de las víctimas inmediatas, con el propósito de obligarlo a que acceda a las
demandas de los perpetradores.
• La definición oficial del FBI es: El terrorismo es el uso ilegal de la fuerza o la violen-
cia contra personas o propiedades a fin de intimidar o ejercer coerción sobre el Go-
bierno, la población civil o cualquier otro segmento, persiguiendo objetivos sociales
o políticos.
• Por su parte, Walter Laqueur, académico estadounidense, caracteriza al terrorismo

como “El empleo sistemático de la violencia o la amenaza de usarla, un método de
combate o una estrategia para lograr ciertos objetivos, con el propósito de inducir
un estado de temor en la víctima, que no se ajusta a las normas humanitarias y en
cuya estrategia es fundamental la publicidad”.
* Embajador Extraordinario y Plenipotenciario del Servicio Exterior de la Nación. Doctor en Derecho y Ciencias
Sociales. Ex Consejero Legal. Actual Representante Especial para Asuntos de Terrorismo y Otros Delitos Conexos.
** Ministro Plenipotenciario del Servicio Exterior de la Nación. Presta funciones en la Representación Especial para
Asuntos de Terrorismo y Otros Delitos Conexos desde septiembre de 2003.
El Terrorismo - La posición argentina 99 |

• Alex Peter Schmid, autor holandés, da esta extensa definición: Terrorismo es un mé-
todo productor de ansiedad, basado en la acciones violentas repetidas por parte de un
individuo o grupo clandestino o por agentes de un estado, por motivos idiosincráti-
cos, criminales o políticos, en los que –a diferencia del asesinato– los blancos direc-
tos de la violencia no son los objetivos principales. Las víctimas humanas inmediatas
de la violencia son generalmente elegidas al azar (blancos de oportunidad) de una
población blanco, y son utilizadas como generadoras de un mensaje. Los procesos de
comunicación basados en la amenaza –y en la violencia– entre el terrorista (organi-
zación terrorista), las víctimas puestas en peligro y los blancos principales son usados
para manipular las audiencias blanco, convirtiéndolas en blanco del terror, objetivos
de demandas o de atención, según que se busque primariamente su intimidación, su
coerción o la propaganda.
• Boaz Ganor, Director del Instituto de Política Internacional sobre Contraterrorismo

de Israel, cita la definición de Binyamin Netanyahu: “Terrorismo es el ataque de-
liberado y sistemático a civiles para provocar temor con fines políticos” y, a su vez,
brinda la siguiente definición propia: “Terrorismo es la utilización intencional de
violencia o la amenaza del uso de violencia contra civiles o contra blancos civiles,
con el objeto de alcanzar fines políticos”.
• El académico argentino Juan Belikow da la siguiente descripción del fenómeno te-

rrorista: El terrorismo es la adhesión a una práctica perversa destinada a imponer la
ejecución de una acción no deseada a una persona por medio del uso de la violencia
(o amenaza del uso de la misma) que generalmente victimiza a terceros (lo cual es
lógico ya que no tiene sentido victimizar a quien es el destinatario del acto terroris-
ta. –esto es, quien tiene que modificar su actitud, accionar o comportamiento– por-
que sencillamente no podría hacerlo) y que engendra un temor extremo de efectos
psicológicos que hace prácticamente imposible la resistencia a esa imposición. El
terrorismo no es pues más que un medio o herramienta de poder.
• El español Fernando Reinares denomina terrorismo internacional, en primer lugar,

al que se practica con la deliberada intención de afectar la estructura y distribución
del poder en regiones enteras del planeta o incluso a escala misma de la sociedad
mundial. En segundo término, aquel cuyos actores individuales y colectivos hayan
extendido sus actividades por un significativo número de países o áreas geopolíticas,
en consonancia con el alcance de los propósitos declarados. Este autor distingue este
terrorismo internacional del que califica como terrorismo transnacional, que sería el
que de una u otra manera atraviesa fronteras estatales, básicamente porque quienes
lo ejecutan mantienen estructuras organizativas o desarrollan actividades violentas
en más de un país.
• El académico británico Paul Wilkinson caracteriza el terrorismo como el uso siste-

mático de asesinato, lesiones y destrucción, o la amenaza de ellos, para crear un cli-
ma de terror, para hacer pública una causa y para intimidar a un grupo más amplio
para que consientan los objetivos de los terroristas.
• El Tratado de la Unión Europea (Maastricht, 7/2/1992) considera al terrorismo como

forma grave de delincuencia, pero no define el “terrorismo” en sí. La Decisión marco
del 13/6/2002 define los delitos de terrorismo como actos intencionados, en particular
| 100 Orlando Rubén Rebagliati - José Ignacio Tobella

secuestro o toma de rehenes, liberación de sustancias peligrosas, o provocación de in-
cendios, inundaciones o explosiones, cuyo efecto sea poner en peligro vidas humanas.
También considera actos terroristas los actos que puedan lesionar gravemente a un
país o a una organización internacional, cuando su autor los cometa con el fin de in-
timidar gravemente a una población u obligar indebidamente a los poderes públicos
o desestabilizar gravemente o destruir las estructuras fundamentales políticas.
• Por su parte, la Decisión marco del 28/11/2008 considera que “el terrorismo cons-
tituye una de las violaciones más graves de los valores universales de la dignidad
humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, el respeto de los derechos humanos
y de las libertades fundamentales, en los que se basa la Unión Europea. También re-
presenta uno de los ataques más graves contra la democracia y el Estado de Derecho,
principios que son comunes a los Estados miembros y en los que se basa la Unión
Europea.”
• La Resolución 1566 (2004) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas indica
en su párrafo 3: “Recuerda que los actos criminales, inclusive contra civiles, cometi-
dos con la intención de causar la muerte o lesiones corporales graves o de tomar re-
henes con el propósito de provocar un estado de terror en la población en general, en
un grupo de personas o en determinada persona, intimidar a una población u obligar
a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto, o a abstenerse
de realizarlo, que constituyen delitos definidos en los convenios, las convenciones y
los protocolos internacionales relativos al terrorismo y comprendidos en su ámbito,
no admiten justificación en circunstancia alguna por consideraciones de índole po-
lítica, filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa u otra similar e insta a todos los
Estados a prevenirlos y, si ocurren, a cerciorarse de que sean sancionados con penas
compatibles con su grave naturaleza”.
• En ese orden de cosas, en 2005 en el informe final del Grupo de Expertos de Alto Ni-
vel sobre las Amenazas, los Desafíos y los Cambios, nombrado por el Secretario Gene-
ral de la Organización de las Naciones Unidas, indica como acto terrorista “Cualquier
acto, además de los actos ya especificados en los convenios y convenciones vigentes
sobre determinados aspectos del terrorismo, los Convenios de Ginebra y la Resolu-
ción 1566 (2004) del Consejo de Seguridad, destinado a causar la muerte o lesiones
corporales graves a un civil o a un no combatiente, cuando el propósito de dicho acto,
por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un Gobierno
o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo.”.
• El entonces Secretario General de la ONU, Kofi Annan, en su discurso en la Cumbre

Internacional sobre Democracia, Terrorismo y Seguridad (Madrid, 8 a 10 de marzo
de 2005) definió al terrorismo como “Cualquier acto destinado a causar la muerte
o lesiones corporales graves a un civil o a un no combatiente, cuando el propósito
de dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar
a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o abstenerse de
hacerlo.”.
• En la legislación de algunos países se establecen definiciones de terrorismo, acto

terrorista o delito terrorista. Así, según el Código Penal de Bélgica modificado por
la ley de infracciones terroristas de 2003 se considera delito terrorista el que, por su

naturaleza o contexto, puede causar perjuicio grave a un país o a una organización
internacional y es cometido intencionalmente con el fin de intimidar gravemente
a la población u obligar ilegalmente a los poderes públicos o a una organización
internacional a cumplir o abstenerse de cumplir un acto, o desestabilizar grave-
mente o destruir las estructuras políticas, constitucionales, económicas o sociales
fundamentales de un país o de una organización internacional.
• La ley penal de Egipto incluye la siguiente definición de terrorismo: Significará

todo uso de fuerza, violencia, amenaza o amedrentamiento a los que recurre un
delincuente para ejecutar un esquema criminal individual o colectivo, con el fin de
perturbar el orden público, o exponer la seguridad de la sociedad al peligro, si esto
puede dañar las personas o provocar miedo (horror) entre ellas, exponer sus vidas,
libertad o seguridad al peligro, dañar el medio ambiente, causar detrimento en
las comunicaciones, transporte, propiedad y valores, edificios públicos o privados,
ocupando o tomando posesión de ellos, impidiendo u obstaculizando la labor de
autoridades públicas, lugares de culto, o instituciones educativas, o interrumpiendo
la aplicación de la constitución, leyes o normas.
• En Estados Unidos se considera “terrorismo internacional” cuando las actividades:

a) involucran actos violentos o actos peligrosos para la vida humana que constituyen
una violación de las leyes penales de los Estados Unidos o de cualquier Estado; b)
tienen la intención de intimidar o ejercer coerción sobre la población civil, influen-
ciar la política de un gobierno por la intimidación o coerción, o afectar la conducta
de un gobierno mediante la destrucción en masa, asesinato o secuestro y c) suceden
en principio fuera de la jurisdicción territorial de los Estados Unidos, o trascienden
los límites nacionales en cuanto a los medios mediante los que ellos son cometidos,
las personas que aparentemente intentan intimidar o ejercer coerción, o el lugar
donde los perpetradores operan o buscan refugio.
• En cambio, el llamado “terrorismo doméstico” comprende actividades que: a) in-

volucran actos peligrosos para la vida humana que constituyen una violación de las
leyes penales de los Estados Unidos o de cualquier Estado; b) tienen la intención
de intimidar o ejercer coerción sobre la población civil, influenciar la política de un
gobierno por la intimidación o coerción, o afectar la conducta de un gobierno me-
diante la destrucción en masa, asesinato o secuestro; y c) suceden en principio dentro
de la jurisdicción territorial de los Estados Unidos.
• Según la Ley de Delitos Terroristas de Irlanda de 2005, “actividad terrorista” es toda

actividad cuya intención sea intimidar seriamente a la población, obligar indebida-
mente a un Gobierno o a una organización internacional a ejecutar o abstenerse de
ejecutar un acto, desestabilizar gravemente o destruir estructuras fundamentales
políticas, constitucionales, económicas o sociales de un estado o de una organización
internacional.
• Para la Ley del 20/3/1998 de Protección de Servicios de Seguridad de Noruega, “ac-

tos de terrorismo” son el uso ilegítimo o la amenaza de hacer uso, de poder o violen-
cia contra personas o propiedades en un intento de presionar sobre las autoridades
del país o la población, o la sociedad en general, con el fin de lograr un fin político,
religiosos o ideológico.

• Otro aspecto que se debe tener presente es el de la “financiación del terrorismo”, que
está definida en la Convención Internacional para la Represión de la Financiación
del Terrorismo (aprobada por la Argentina por la ley 26.024) como “La provisión
o recolección de fondos, por el medio que fuere, directa o indirectamente, ilícita
y deliberadamente, con la intención de que se utilicen, o a sabiendas de que serán
utilizados, en todo o en parte, para cometer un acto destinado a causar la muerte
o lesiones corporales graves a un civil o a cualquier otra persona que no participe
directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado, cuando el
propósito de dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población
u obligar a un gobierno a o a una organización internacional a realizar un acto o
abstenerse de hacerlo”.
2. Marco Jurídico Internacional e Interno
La República Argentina ha evidenciado, con medidas concretas, su decisión de colaborar

con todos los medios a su alcance para el éxito en la lucha antiterrorista. Es por ello que ha
puesto en práctica en el ámbito jurídico interno las resoluciones de las Naciones Unidas, de
la OEA y de los organismos especializados, la Organización de la Aviación Civil Internacio-
nal (OACI) y la Organización Marítima Internacional (OMI), así como del MERCOSUR. Se
debe tener en cuenta que las Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
en materia de lucha contra el terrorismo son adoptadas en el marco del Capítulo VII de la
Carta, por lo que resultan de cumplimiento obligatorio para los Estados miembros.
En ese sentido cabe consignar los siguientes datos ilustrativos de lo dicho precedente-
mente:
a) por Decreto 253 (17-03-00) se aprueba la Resolución 1267 (1999) del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, que establece el congelamiento de fondos y acti-
vos financieros de los talibanes;
b) por el Decreto 1035 (15-08-01) se adopta la Resolución 1333 (2000) del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, disponiendo el congelamiento de fondos y
activos financieros de Ben Laden y de la organización Al-Qaida y de las personas y
entidades asociadas a ellos;
c) por Decreto 1235 (5-10-2001) se aprueba la Resolución 1373 (2001) del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, mediante la cual se reafirma la necesidad de
luchar con todos los medios, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas,
contra las amenazas a la paz y la seguridad internacionales representadas por los ac-
tos de terrorismo, en particular contra la financiación de actos de terrorismo, y con-
tra la circulación de terroristas o de grupos terroristas mediante controles eficaces de
fronteras y controles de la emisión de documentos de identidad y de viaje;
d) por Decreto 623 (16/04/2002) se aprueba la Resolución 1390 (2002) del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, que mantiene las medidas dispuestas por las
Resoluciones 1333 (2000) y 1267 (1999) y decide que todos los Estados miembros
adopten las disposiciones siguientes respecto de Osama bin Laden, los integrantes
de la organización Al-Qaida, los talibanes y otras personas, entidades, empresas
y grupos con ellos asociados: Congelar los fondos, activos financieros y recursos

económicos; impedir la entrada a su territorio y tránsito por el mismo e impedir el
suministro de armas y materiales conexos;
e) por Decreto 826 (30/09/2003) se adopta la Resolución 1452 (2002) del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, por la que se exceptúa del congelamiento de fon-
dos y activos financieros de los talibanes y de Al Qaida aquellos que los Estados deter-
minen para sufragar gastos básicos (alimentos, alquileres o hipotecas, medicamentos
y tratamientos médicos, etc.) o gastos extraordinarios (cuando el Estado lo notifique
al Comité establecido por la Resolución 1267 (1999) y éste lo haya aprobado);
f) por Decreto 1521 (01/11/2004) se estableció que el Ministerio de Relaciones Ex-

teriores, Comercio Internacional y Culto dará a conocer, mediante resoluciones
ministeriales, las Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
adoptadas en el marco del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, que de-
cidan medidas obligatorias para los Estados Miembros, que no impliquen el uso de
fuerza armada y conlleven sanciones, y de sus modificatorias, como así también los
listados de las personas o entidades sujetas a sanciones identificadas por el Consejo
de Seguridad.
Por otra parte, la Argentina ha firmado y ratificado las siguientes Convenciones:
• Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aero-
naves (Ley 18.730).
• Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves (Ley 19.793).
• Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil
(Ley 20.411).
• Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacio-
nalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos (Ley 22.509).
• Convención sobre Protección Física de Materiales Nucleares (Ley 23.620).
• Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que pres-
ten servicio a la aviación civil internacional (Ley 23.915).
• Convención Internacional contra la toma de Rehenes (Ley 23.956).
• Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación
marítima (Ley 24.209).
• Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección (Ley
24.722).
• Convenio Internacional para la represión de los Atentados Terroristas cometidos con
Bombas (Ley 25.762).
• Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas
fijas emplazadas en la plataforma continental (Ley 25.771).
• Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo (Ley
26.024).
• Convención Interamericana contra el Terrorismo (Ley 26.023).
Actualmente se encuentran en trámite de aprobación legislativa el Convenio Internacional

para la Represión de los Actos de Terrorismo Nuclear y el Protocolo de Enmiendas a la Con-
vención sobre Protección Física de Materiales Nucleares.
En el plano interno, teniendo en cuenta las obligaciones que surgen de las disposicio-
nes adoptadas por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en virtud del Capítulo VII,

de cumplimiento obligatorio, la Argentina mantiene una intensa actividad de inteligencia
y operacional preventiva con el objeto de detectar y/o neutralizar la actividad de grupos o
entidades vinculadas con organizaciones terroristas calificadas como tales por el Consejo. Se
efectúan controles en aeropuertos, frontera fluvial, marítima y terrestre y la Dirección Na-
cional de Migraciones ha aumentado el control de ingreso de personas, particularmente de
países que merecen especial consideración.
Además, por Resolución Ministerial Nº 187 del 7/02/02, se creó en el ámbito del
Ministerio de Relaciones Exteriores la Oficina del Representante Especial para Asuntos del
Terrorismo y Otros Delitos Conexos (RETOD) con el objeto de llevar a cabo la coordinación
de políticas, acciones y medidas relevantes para el cumplimiento de la Resolución 1373
(2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y otras resoluciones relacionadas
con ésta que se adopten en el ámbito de las Naciones Unidas. También es competencia de
dicha Oficina el tratamiento de las políticas, acciones y medidas que resulten de la actuación
de la República en el ámbito interamericano, en el marco regional del MERCOSUR y del
Mecanismo 3 más 1 de Seguridad en la Triple Frontera, así como en el de las Cumbres de
las Américas, Iberoamericana y otras, el Grupo de Río y en el orden bilateral, tanto en el
ámbito de la competencia de este Ministerio como en las relaciones con otros Organismos y
Reparticiones del Estado.
La Representación Especial mantiene contacto permanente con los organismos nacio-
nales responsables del combate contra la amenaza terrorista, participa en las reuniones de los
Puntos de Contacto Nacionales del Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) y
en las de los Grupos de Trabajo Permanente y Especializado del MERCOSUR. Mantiene un
estrecho vínculo con el CICTE, especialmente en materia de coordinación de actividades y
capacitación de personal.
Cabe destacar que por Ley 25.246 –modificada por el Decreto 1500/01, por las leyes
26.087, 26.119 y 26.268, y reglamentada por los Decretos 169/01 y 1025/01– se creó la
Unidad de Información Financiera (UIF) en el ámbito del Ministerio de Justicia, Seguridad
y Derechos Humanos, encargada del análisis, tratamiento y transmisión de información a fin
de prevenir el lavado de dinero de activos procedentes de diversos delitos, incluido el tráfico
ilícito de estupefacientes, así como el financiamiento del terrorismo.
El Gobierno argentino ha comprometido todos sus esfuerzos y recursos para esclarecer
el atentado terrorista perpetrado en 1994 contra la Asociación Mutual Israelita Argentina
(AMIA). Por Decreto 398/03, el Presidente de la Nación instruyó para que se adopten las
medidas necesarias para que el Juzgado a cargo de la investigación tenga acceso a la informa-
ción clasificada en poder de las fuerzas de seguridad, relacionada con el atentado. En febrero
de 2005, se creó una Unidad Fiscal Especial para Investigación de la Causa AMIA, a fin de
profundizar la investigación de dicho atentado.
Como consecuencia del avance en la causa, en noviembre de 2006 el Gobierno argen-
tino solicitó a la INTERPOL la difusión del pedido de captura internacional de ocho ciuda-
danos iraníes y uno libanés. El Comité Ejecutivo de dicho organismo policial internacional
aprobó, el 14 de febrero de 2007, la difusión de las cédulas rojas para seis integrantes de
dicho grupo. Dicha decisión fue apelada por la parte iraní. La Asamblea General de la or-
ganización aprobó, el 7 de noviembre de 2007, la difusión de las cédulas rojas para esas seis
personas, cinco iraníes y un libanés.
El 4 de julio de 2007 se promulgó la ley 26.268 que modifica el Código Penal al
introducir la figura de la asociación ilícita terrorista. Dicha figura está definida como la
participación en una asociación ilícita para, mediante la comisión de delitos, aterrorizar a
la población u obligar a un Gobierno u organización internacional a realizar un acto o abs-
tenerse de hacerlo, cuando concurran las siguientes características: tener un plan de acción

destinado a la propagación del odio étnico, religioso o político; estar organizada en redes
operativas internacionales; y disponer de armas de guerra, explosivos, agentes químicos o
bacteriológicos u otro medio idóneo para poner en peligro la vida o la integridad de un
número indeterminado de personas. También se reprime a quien financiare una asociación
ilícita terrorista o a uno de sus integrantes, independientemente de que se produzca el delito
objeto de dicha asociación.
Por Decreto 1225 del 11 de septiembre de 2007 se aprobó la Agenda Nacional para la
Lucha contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo que define veinte obje-
tivos prioritarios que constituyen la estrategia del Estado nacional contra la financiación del
terrorismo.
3. Posición de la República Argentina

en Materia de Lucha contra el Terrorismo
La República Argentina considera que los actos de terrorismo constituyen una amenaza a
la paz y seguridad internacionales, a la vida y dignidad humana, a la convivencia pacífica y
civilizada, y ponen en peligro la estabilidad, la democracia y el desarrollo socio-económico
de las naciones.
La Argentina asigna una alta prioridad a la lucha contra el terrorismo internacional y a
la adopción de todas aquellas medidas aprobadas por la comunidad internacional organizada,
tendientes a su prevención y erradicación. Se debe tener presente que la Argentina ha sufrido
en su propio territorio los embates de este flagelo en los casos de los atentados a la Embajada de
Israel (1992) y a la Asociación Mutual Israelita Argentina (1994). En este contexto, ha compro-
metido su más amplia cooperación y participa activamente en el ámbito multilateral, regional
y subregional, así como en sus relaciones bilaterales, una ininterrumpida labor en la materia.
El Gobierno argentino estima imprescindible, para combatir el terrorismo de la me-
jor forma, una activa participación y colaboración de toda la comunidad internacional, así
como una cooperación orgánica y permanente, jurídicamente legítima y basada en el respeto
absoluto del derecho internacional, el derecho internacional humanitario, el derecho inter-
nacional de los derechos humanos, el derecho internacional de los refugiados y los propósitos
y principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas. En este sentido, la Argentina
participa activamente en los trabajos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
y del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre la necesaria vinculación
entre los derechos humanos y la lucha contra el terrorismo. Cabe tener en mente que existe
un delicado equilibrio entre la defensa que el Estado debe realizar ante una agresión terroris-
ta y el respeto y garantía de los derechos humanos.
La Argentina considera a las Naciones Unidas, particularmente al Consejo de Seguri-
dad y sus órganos competentes, así como a los organismos hemisféricos y regionales (Organi-
zación de los Estados Americanos y el MERCOSUR), los ámbitos más apropiados para una
efectiva acción de prevención y erradicación del terrorismo
4. Participación en Organismos Internacionales
De acuerdo con su posición en materia de lucha contra el terrorismo, la Argentina participa

en diversos organismos internacionales, tanto en el ámbito internacional general como en el
hemisférico y regional.
Así, en cumplimiento de la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las

Naciones Unidas, la Argentina ha informado al Comité Contra el Terrorismo (CTC) de dicho
Consejo de Seguridad las medidas que adopta en su ámbito interno como consecuencia de
esa Resolución.
A la fecha ha producido seis informes al Comité, los que proporcionan una visión de-
tallada de las acciones y medidas emprendidas. El último de ellos fue presentado en octubre
de 2006; posteriormente no ha habido más requerimientos del Comité. Dichos informes
pueden ser consultados en www.un.org/spanish/sc/ctc/informes1.shtml .
La Argentina también informa al Comité creado por la Resolución 1267 (1999), encar-
gado de supervisar la aplicación de las sanciones a las personas y entidades pertenecientes o
asociadas a Al-Qaeda, Osama bin Laden o a los talibanes, y al de la Resolución 1540 (2004),
sobre proliferación de armas de destrucción masiva, acerca de las acciones tomadas en cum-
plimiento de las mismas.
Desde el año 2000, la Argentina es miembro pleno del Grupo de Acción Financie-
ra Internacional (GAFI) y del Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD). Se
trata de dos entidades intergubernamentales, en cuyos ámbitos se propende al desarrollo y
promoción de políticas nacionales e internacionales para combatir el lavado de dinero y la
financiación del terrorismo.
La Argentina ha desarrollado una activa labor en la lucha contra el terrorismo en el ám-
bito regional. A tal efecto es ilustrativa una relación de los principales hechos en este sentido:
a) Impulsó la creación del Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) durante

la Segunda Conferencia Interamericana contra el Terrorismo (Mar del Plata, 1998) y
participó activamente en las tareas de elaboración del nuevo Estatuto del CICTE, que
fue aprobado en la XXXIV Asamblea General de la OEA. El Comité provee asisten-
cia para la realización de cursos de capacitación y entrenamiento para el personal de
los estados miembros involucrados en la lucha contra el terrorismo y otorga becas.
b) Presentó un anteproyecto de Convención Interamericana contra el Terrorismo y

participó posteriormente de manera activa en el proceso de elaboración del proyecto
de Convención; finalmente votó a favor del texto que fue adoptado en junio de 2002
por la Asamblea General de la OEA en Barbados. La Convención fue aprobada por
ley 26.023 y ratificada, y el CICTE es el foro principal para el seguimiento de la
aplicación de la Convención.
c) Participó y otorgó su aprobación a las decisiones de los Ministros de Relaciones

Exteriores del Grupo de Río sobre el Tratamiento del Terrorismo y la Seguridad
Internacional.
d) En ocasión del II Período Ordinario de Sesiones del CICTE (San Salvador, enero
de 2003), la Argentina ofreció ser la sede de una Conferencia de la OEA sobre Se-
guridad Cibernética, que se celebró en Buenos Aires los días 28 y 29 de julio de
2003 y dio los primeros pasos para el desarrollo de una estrategia interamericana
de seguridad cibernética. Canadá organizó la segunda reunión de expertos sobre el
tema en marzo de 2004, en Ottawa, quedando a cargo del representante argentino
la coordinación de uno de los paneles de trabajo como reconocimiento a la tarea que
realiza nuestro país en materia de seguridad cibernética. Como resultado de las re-
uniones de expertos surgió una propuesta que fue recogida por la Asamblea General
de la OEA, en su XXXIV Período de Sesiones, que dispone la creación de una red
interamericana de vigilancia y alerta de incidentes informáticos.

e) En el marco del Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE), la Argentina
participó de la Primera Reunión de Puntos de Contacto Nacionales (PCN), que
tuvo lugar en la ciudad de Washington, en julio de 2003. Estos PCN son el enla-
ce principal entre el CICTE y los Gobiernos de los países miembros de la OEA y
conforman una red interamericana de información y asistencia sobre terrorismo. La
RETOD es el PCN de la Argentina.
f) En cuanto a la frecuente interrelación entre narcotráfico y terrorismo, la Argentina

–a través de la Dirección General de Asuntos Internacionales de Drogas de la Can-
cillería y de la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción
y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR)– mantiene una activa presencia
en el ámbito internacional, particularmente en la Comisión Interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (CICAD).
En el ámbito del MERCOSUR funciona el Foro Especializado Terrorismo (FET) que sesiona
dentro del ámbito de las Reuniones de Ministros del Interior y Justicia del MERCOSUR. En
dicho foro se coordinan actividades antiterroristas, se intercambia información sobre control
de fronteras, se mantienen contactos con organismos técnicos relacionados con actividades
antiterroristas, se elaboran informes regionales y se organizan cursos de capacitación, todo
ello entre los países miembros y asociados del MERCOSUR.
En relación con la llamada Triple Frontera (Argentina, Brasil y Paraguay) los servicios de
inteligencia y las fuerzas de seguridad mantienen la zona en observación. En 1996 se creó el
Comando Tripartito de la Triple Frontera, integrado por fuerzas de seguridad de los tres países.
En 1998 fue acordado el Plan de Seguridad de la Triple Frontera que, entre otros, mantiene
actualizado el intercambio de información migratoria sobre nacionales de una serie de países.
Como complemento de las diversas acciones que se llevan a cabo en la zona de la Triple
Frontera, la Cancillería argentina impulsó la creación del Grupo 3 más 1 de Seguridad en
la Triple Frontera (Argentina, Brasil y Paraguay), con la incorporación de Estados Unidos,
cuya primer reunión tuvo lugar en Buenos Aires y en la Triple Frontera, en diciembre de
2002. Se trata de un mecanismo informal en el que se considera la cooperación en materia de
detección de financiamiento del terrorismo y su relación con el lavado de dinero, el tráfico de
drogas y de armas, así como la cooperación en cuanto a inteligencia y control de fronteras.
El mecanismo se reúne una vez al año en forma alternativa en las capitales de los miembros.
En este marco se puso en marcha el Grupo de Inteligencia Financiera de la Triple
Frontera (GIF-TF), cuyas reuniones tuvieron lugar en Buenos Aires, en mayo de 2004, en
Asunción del Paraguay, en octubre de 2005, y en Washington, en mayo de 2006.
Los países integrantes del 3 más 1 han determinado en sus reuniones que no se han
detectado actividades operativas de terrorismo en la Triple Frontera, de acuerdo a la infor-
mación disponible.
De todo lo expuesto se puede concluir que la posición y las acciones que lleva a cabo la
Argentina para prevenir y erradicar el terrorismo internacional no sólo responden a las obli-
gaciones internacionales asumidas por la República en la materia, sino que se enmarcan en
la convicción de la necesaria colaboración y cooperación con la comunidad de naciones para
combatir esa amenaza.
Los esfuerzos realizados en esta materia habrán de continuar y acrecentarse en la medi-
da en que el terrorismo internacional y delitos conexos prosigan actuando con procedimien-
tos y recursos crecientes y novedosos. w

Democracia, republicanismo
y lectura de la historia
Juan Ignacio Roccatagliata*
A
l cumplirse 25 años de democracia en la Argentina, más aún si este hecho ocurre de
forma tan cercana al bicentenario, se impone un llamado a la reflexión sobre este gran
logro alcanzado por nuestro país, pero al mismo tiempo surgen sentimientos encon-
trados respecto al rumbo de la Argentina.
Un reciente trabajo dirigido por José Nun sobre las ideas centrales a partir de los cua-
les la Argentina y Brasil se miran, se piensan, se describen a sí mismos y entre sí, muestra
variadas perspectivas que revelan que los argentinos coinciden en cierta sensación de frus-
tración relativa a distintos aspectos de nuestro país. Este sentimiento se traduce en ideas de
“fracaso” y “decadencia”.
Por otra parte, en este aniversario de la democracia se encuentran en el centro del de-
bate las instituciones propiamente dichas: qué es la democracia; que relación tiene con los
conceptos de república o federalismo son preguntas que han inspirado numerosos trabajos
reflexivos, y han sido, sobre todo, los principios que guiaron el proceso de independencia y de
construcción de la Argentina (proceso este último en el que aún nos encontramos).
Aquí abordamos dos aspectos que se relacionan: el vínculo entre democracia y repúbli-
ca y las posibles lecturas de la historia que surgen a partir de aquel vínculo.
Quizá la República es uno de los ideales que la Argentina más se debe a sí misma lo-
grar. El concepto de República remite, como uno de sus núcleos centrales, a una voluntad
de no-dominación. A diferencia del liberalismo, cuyo núcleo duro es la no-interferencia, el
republicanismo considera que el poder de los individuos es fundamental para su desarrollo
personal, para su libertad – entendida como capacidad de hacerse a sí mismo. Se busca, no la
libertad en relación con el Estado, sino el equilibrio de los poderes: dentro del Estado, entre
éste y los ciudadanos y entre éstos mismos.
Para la tradición republicana, que abarca a pensadores como Tucídides, Platón, Ma-
quiavelo, Harrington, Rousseau, Jefferson, Hamilton y Tocqueville, entre otros, las leyes del
Estado no son una carga para el individuo, sino que son precisamente las que posibilitan la
libertad, impidiendo que ninguno de los miembros de la sociedad tenga tanto poder como
para dominar a otro. Por esta razón, a partir de este concepto surge la idea de ciudadano.
Continuando este razonamiento, el papel que el republicanismo asigna al Estado es
distinto al del Estado liberal en el sentido que, en este último caso, se argumenta que el Es-
tado debe permanecer “neutral” frente al desenvolvimiento de los actores sociales, mientras
que para el republicanismo, el Estado actúa conformando el entramado legal que regula los
* Licenciado en Ciencias Políticas de la UBA, egresó del Instituto del Servicio Exterior de la Nación en el año 2006
y actualmente se desempeña en la Dirección de Asuntos Regionales.
1. Pasiones Nacionales: Política y cultura en Brasil y Argentina. José Nun (supervisor), Alejandro Grimson (compilador) y
otros. Editorial Edhesa. Buenos Aires, 2007.
2. Republicanismo: Una teoría sobre la libertad y el gobierno. Philip Pettit. Editorial Paidós, Buenos Aires 1997.
Democracia, republicanismo y lectura de la historia 109 |

comportamientos de los actores civiles y estatales, de modo tal que cada ciudadano participe
en la sociedad con relativa igualdad de poder.
El Estado Republicano actúa, también, promoviendo valores y formando a los ciuda-
danos. Frente a estos valores, se contraponen males en la conducta ciudadana. Entre estos
valores existe una lista copiosa: austeridad, solidaridad, igualdad, justicia, patriotismo, acti-
vismo político o cívico.
Estos valores se derivan de la tradición republicana clásica: R. H. Barrow destaca en su
historia sobre los romanos que estos ciudadanos fueron una de las sociedades más discipli-
nadas de su tiempo y de este modo sostuvieron los valores que siempre estuvieron presentes
en dicha civilización como aquellos que se tenían por ideales. Fueron éstos: el respeto por los
valores eternos y los dioses (Pietas), el respeto por las relaciones humanas y su valor (humani-
tas) que surgía de la importancia de cada individuo y su libertad (libertas), el respeto por la
tradición (mores), la importancia de la palabra empeñada (fides), la formación de uno mismo
(severitas) y el sentido de responsabilidad (gravitas).
Entre estos valores, probablemente el patriotismo, pero más aún la igualdad y la orga-
nización institucionalizada de la sociedad, se convirtieron en los principios más fuertes del
ideal republicano en nuestros días. Quizá se deba sobre todo a los conceptos derivados de
Maquiavelo, quien reelabora los ideales de la antigüedad clásica greco-romana.
La importancia del patriotismo en la defensa de la República se encuentra estrecha-
mente vinculada con la participación ciudadana en los asuntos públicos. La igualdad y la
austeridad tienen en Maquiavelo un lugar privilegiado, dando a estos valores una importan-
cia tal que son ellos quienes sostendrán el resto de los valores de la República (la “virtud”);
es decir, sin igualdad la república se quiebra. Esta visión es la que sostenía un importante
grupo de pensadores de los primeros tiempos de la República en los Estados Unidos. Se trata
de ideas provenientes de los orígenes de la colonización de ese país. Por esta razón, no sola-
mente surgió el debate sobre la conveniencia o no de industrializar los Estados Unidos entre
hombres como Jefferson y Hamilton, sino también sobre la importancia de una equitativa
distribución de la tierra, hecho que permitiría, según quienes defendían el modelo agrícola,
mantener la igualdad necesaria para la base de la República. Lo mismo ocurre con la orga-
nización, ya que una República se basa en instituciones sólidas, porque son éstas las que
preservan el principio de no-dominación. Esta es la idea que sostiene Hamilton en “El fe-
deralista”: un Estado fuerte –no sobredimensionado, sino con instituciones respetadas– para
una sociedad libre y dinámica.
Pero el Estado no solamente interviene en la sociedad a través de la regulación norma-
tiva. Lo hace, como ya se dijo, formando a los ciudadanos, inculcando los valores republica-
nos; y lo hace a través del sistema de educación pública. Aquí el Estado deja, nuevamente,
de ser “neutral”. El Estado conforma y promueve un sistema educativo no meramente para
transmitir conocimiento, sino para formar. Es decir, que implica una idea de sociedad, de
valores, un proyecto político, dado que otorga contenido a lo público. Se trata de una de las
maneras de constituir un “pueblo”, que se diferencia de otras; lo hace a partir de la educación
pública.
Vimos algunas diferencias con el liberalismo, pero nuestro cuadro básico de la tradición
republicana no está completo sin introducir la idea de comunitarismo, para el cual los valores
3. El Republicanismo y la filosofía política contemporánea. Roberto Gargarella en “Teoría y filosofía política, A. Borón (com-
pilador). Editorial CLACSO - EUDEBA, Buenos Aires 1999.
4. Los Romanos. R. H. Barrow. Editorial Fondo de Cultura Económica. México, 2006.
5. Discursos sobre la primera década de Tito Livio. Maquiavelo. Editorial Alianza. Madrid, 1996.
| 110 Juan Ignacio Roccatagliata

tradicionales de la “comunidad” prevalecen. A diferencia de esta idea de sociedad, el repu-
blicanismo comparte con el liberalismo la idea de libertad –entendida a partir de distintos
puntos de vista, como vimos– y la idea de que la historia de la sociedad no está atada a la
tradición, al origen, sino que se trata de una visión prospectiva, con una mirada al futuro; los
valores son una decisión. Como dice Gargarella, para el comunitarismo la pregunta central
es ¿A qué comunidad pertenezco?, mientras que para el republicanismo se trata de ¿Qué
sociedad queremos constituir?
Ahora bien, este ideal republicano fue, en mayor o menor medida, el que se encontró en
las raíces del movimiento de independencia y en la construcción posterior de la Argentina.
Dado que aún nos encontramos en este proceso, cabe reflexionar sobre la vigencia de este
ideal y sus posibles implicaciones en el funcionamiento de la sociedad argentina.
A 25 años de democracia, notamos que luego de casi 200 años de vida como país, el
ideal republicano aún es una cuestión pendiente. Aparece claramente cuáles son las ideas
fuerza del republicanismo para la construcción de la Argentina: los valores, la igualdad –en-
tendida como la promoción del “poder” realizarse de los ciudadanos, es decir, promover la
tan mentada igualdad de oportunidades–, el papel activo del Estado y la construcción de la
idea de “pueblo” a partir de la educación pública –no solamente con el objetivo de canalizar
información o “conocimiento”, sino formando.
Laclau analiza las lógicas de constitución de lo social, del “pueblo”, y revela meca-
nismos de construcción comunes a todas las sociedades. Este mecanismo es el que Laclau
defiende al tratar la lógica del Populismo como construcción social. Sin embargo, dice el
autor, solamente la lógica del Populismo constituye “el pueblo”. Esta es una lógica similar a
la del Nacionalismo. Implica el delineamiento de una frontera (demandas y valores que un
grupo en proceso de constitución opone a otro ya constituido) y la trasformación de uno de
los elementos de la sociedad en símbolo, es decir, que sea capaz de incluir los elementos di-
versos, y hasta contradictorios, que conforman el “pueblo”. En sociedades que se encuentran
previamente fracturadas, la frontera surgirá al interior de la misma. No obstante, podemos
pensar en una frontera al exterior (el Nacionalismo) o una frontera que sea más fuerte que las
internas o las externas: el ideal de Ser; o sea, ¿Qué sociedad queremos constituir?
La igualdad de oportunidades, los valores republicanos, la organización institucional
que permita una construcción en el largo plazo, el papel formador de la educación pública,
son parte de un símbolo capaz de constituir al “pueblo”, ya que abrazan a un muy amplio
conjunto de “demandas” sociales –concepto de Laclau–, y (revisar) de actores sociales. El
Republicanismo probablemente deba convertirse, tras 25 años de democracia, en el símbolo
constitutivo de lo social.
A partir de esta perspectiva, incluso la evaluación de los logros de estos 25 años de de-
mocracia –y de la Argentina en su historia– puede aparecer en forma diferente a la creencia
instalada, como muestra el estudio ya citado dirigido por José Nun, de que estamos ante un
gran fracaso como proyecto de país.
Que nuestra frontera sea interna o se coloque como ideal es fundamental, porque nos
permite pasar de hacer una lectura de nuestra trayectoria como fragmentada a otra con ciertas
líneas de continuidad – para lo bueno y lo malo.
Surge una llamativa distancia entre ciertos hechos históricos y muchas lecturas “que-
bradas” de la historia: como si ciertos bienes o males fueran exclusivo patrimonio de tal o
6. La comunidad liberal. Ronald Dworkin. Editorial Universidad de los Andes. Bogotá, 1996.
7. El Republicanismo y la filosofía política contemporánea. Roberto Gargarella en “Teoría y filosofía política, A. Borón (com-
pilador). Editorial CLACSO - EUDEBA, Buenos Aires 1999.
8. La razón populista. Ernesto Laclau. Editorial Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires, 2008.

cual grupo político o generacional. No tardamos en descubrir, por ejemplo, que el proyecto
exportador de fines del siglo XIX había comenzado a funcionar con anterioridad al proyecto
político de aquellas generaciones. Pero éstas se van diluyendo cuando uno se acerca con ma-
yor serenidad a los hechos. No sería tan difícil afirmar que el proyecto de industrialización
de la Argentina es más bien una etapa histórica complementaria, y no sustitutiva, de los 60
años precedentes. Una lectura complementaria de la historia –que implica analizar las dife-
rencias como transformaciones y no tanto como quiebres absolutamente discontinuos de la
historia– puede influir, también, en la evaluación de estos 25 años de democracia.
Estas lecturas se aplican, asimismo, al período histórico que nos convoca. En el plano
de la equidad social, la Argentina no ha hecho precisamente avances significativos durante
los años de democracia. No obstante esta realidad innegable, a partir de 1983 debe evaluarse
lo recorrido por la Argentina contemplando los aspectos negativos, como puede ser el au-
mento de la pobreza y la desigualdad, pero también los positivos. Sería reiterativo afirmar la
importancia de los primeros años de democracia en la consolidación, al menos en sus aspectos
básicos, de las instituciones constitucionales. Un aspecto menos claro es el relativo al desem-
peño económico de la Argentina desde 1983 en adelante. Será fácil nombrar las crisis econó-
micas, el crecimiento de la pobreza y la desigualdad. Pero probablemente es más complejo
analizar el crecimiento de la economía y la evolución de la renta por habitante.
Este análisis requiere una comparación de las estadísticas entre la Argentina, los países
de América Latina y otros países en desarrollo. No se pretende analizar el conjunto de la
economía argentina, sino la evolución de su PBI y renta por habitante en los últimos veinte
años. Si se toman los datos del Informe sobre el Desarrollo Humano 2007-2008 del PNUD,
obtendremos resultados que llaman la atención. Se escogió esta fuente ya que la misma con-
templa a todos los países miembros de la ONU, además de comparar indicadores que hacen
al nivel de vida general, como la educación y la salud, en series temporales. Si se observa la
evolución del ingreso per cápita de la Argentina desde 1987, se descubrirá que se ha incre-
mentado en 3.0 veces (Corea del Sur en 4.5, Tailandia en 3.3, China en 3.1, Singapur en
2.3 y Brasil en 1.9, por nombrar algunos ejemplos). En esta serie con datos del PNUD (que
corresponden a una elaboración basada en la información del Banco Mundial) se observa que
la Argentina es el país de la región que más creció en su ingreso por habitante desde 1987.
Según el último informe del PNUD, la Argentina es el país con el mayor ingreso per
cápita, con 14.280 dólares con Paridad del Poder Adquisitivo (PPA) para el año 2005 –es
decir, no contempla el alto crecimiento de la economía durante 2006 y 2007, y el país con el
mejor índice de desarrollo humano de la región10.
Por otra parte, el volumen de la economía argentina figura en el puesto 18 a nivel mun-
dial, según el PNUD, con 553,3 millones de dólares (PPA) en el año 2005 –tampoco toma
en cuenta el crecimiento del año 2006.
A finales de la década del ochenta (1987), el PNUD mostraba que el ingreso por habi-
tante de la Argentina era algo menor que el de Chile, un tercio mayor que el de Brasil y un
tercio menor que el de Francia; en 2007, el ingreso por habitante se mostraba, en paridad del
poder adquisitivo, algo mayor que el de Chile, más del doble del de Brasil y dos tercios del
de Francia. En términos comparativos queda claro que la Argentina creció.
Probablemente, en el intrincado mundo de las estadísticas internacionales puedan en-
contrarse otros datos, pero ¿Por qué elegir los que nos convencen del fracaso y no los que
9. Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD, www.un.org. Las fuentes del PNUD son las estadísticas del Banco Mundial,
según consta en el informe.
10. Según el Informe del PNUD, es de 0,869 (el índice se compone de diferentes indicadores económicos, educativos, de
salud, demografía y pobreza entre otros).

permiten pensar en la construcción del país? Claro que si existieran razones racionales se
explicaría. Pero no es el caso, sino todo lo contrario (la paridad de poder adquisitivo otorga
una variable constante para comparar en el tiempo y entre países). Se trata también de una
decisión la visión que se tiene del propio país. No se trata de voluntarismos, pero la lectura
de las estadísticas tiene un fuerte contenido decisorio. Claro que pueden realizarse otras
articulaciones. Las estadísticas internacionales son complejas y mucho más su comparación.
Es tan difícil conocer la realidad exacta de un país como fácil es basarse en las realidades pro-
bables para mostrar un bien o un mal exagerados. Quizá sea este último el caso de la Argen-
tina. Si se toman estadísticas en dólares corrientes, con un peso devaluado, está claro que la
Argentina sale perjudicada. Pero si las lecturas se basan en una moneda con paridad de poder
adquisitivo (como recomienda Naciones Unidas para una comparación más aproximada a la
realidad) entonces la Argentina se muestra en otro lugar.
Ponderando las dificultades técnicas y políticas en las mediciones y comparaciones de
este tipo de estadísticas, se puede observar que existe una tendencia en el crecimiento del
ingreso per cápita de la Argentina desde 1987 hasta aquí que no puede ser obviada. Del mis-
mo modo, no puede dejarse pasar que la economía argentina se encuentra entre las primeras
20 del mundo y que si se cruza el volumen de la economía con el ingreso por habitante y el
índice de desarrollo humano, la Argentina se encuentra entre las primeras 12 del mundo (en
relación al total de los países del mundo, el Índice de Desarrollo Humano del año 2007 se
encuentra en el lugar 38).
Esta situación no significa negar las cuestiones sociales, institucionales y la inestabi-
lidad económica que aún nos aqueja, sino ofrecer una visión de la Argentina a partir de una
concepción diferente de la historia del país. Mirar a la Argentina desde un lugar distinto al
construido por la sensación de fracaso y frustración.
Si observáramos con serenidad la historia de otras naciones no tardaríamos en advertir
que son pocos los momentos de apogeo y más los de mediocridad; más aún, comprobaríamos
que la historia no es lineal sino que se mueve en ondas de ascensos y descensos. Es el caso de
China, de los países europeos, de Medio Oriente y Rusia. Es cierto que muchas de las civili-
zaciones antiguas perecieron, pero la mayor parte se transforma. En la larga historia de China
los momentos de esplendor se cuentan escasos, y aún hoy, con la extraordinaria expansión
de su economía, tiene enormes dificultades para alcanzar un nivel de vida elevado. Europa
misma tuvo su apogeo en los últimos cuatro siglos, plagados de ascensos y descensos, de
triunfos y tragedias.
A 25 años de democracia quizá falta comprender que las formaciones culturales pueden
no ser la realidad misma; y que ésta es lo que nos debemos proponer construir, y que estamos
construyendo. Pero la construcción requiere no disfrutar más con la sensación de fracaso, con la
rabia con el país, que con la mirada serena de los logros de la Argentina en su historia de 200
años y en los últimos 25. Los logros de la democracia no son menores, incluso a la luz de sus
fallas. Un proyecto de país, algo que se reclama como una falta de los años de democracia, no
es algo que no exista, pero requiere de los valores, la organización y una visión integradora.
Una construcción del “pueblo” a partir de una lógica republicana –donde la frontera
no se encuentra en el interior de la sociedad, sino que la conforma el ideal de Ser– permite
concluir que los logros y cuestiones pendientes de los últimos años de democracia son el re-
sultado de las virtudes y defectos compartidos y no de una historia quebrada entre modelos
sociales cerrados en sí mismos; queremos hacer hincapié en la complementariedad que existe
en el proceso de construcción de la Argentina, y que las necesarias diferencias en la visión de
las cuestiones públicas implican una transformación y quizá no tanto un quiebre histórico
que nos lleve, una y otra vez, a re fundar la Nación, condenándonos a la fatiga infructuosa del
eterno retorno del tiempo que nos consumiría como “pueblo”.

La visión del tiempo que tiene el republicanismo (en ocasiones en el texto se escribe
con mayúsculas, otras con minúsculas) es integradora11 y enfocada hacia el futuro (en el sen-
tido que no es un bien crucial la tradición sino la construcción). Y quizá la consolidación
de este ideal en el que la Argentina se embanderó desde sus orígenes, es uno de los aspectos
más importantes de fortalecer, como guía, como ideal de Ser. Porque la democracia puede
tener mucho significados diversos. La propuesta es la de otorgarle una lógica de construcción
social republicana que implica una visión distinta –integradora– del tiempo y de la historia,
e implica una centralidad de valores como la igualdad, la austeridad y un papel del Estado
formador de una civilización que aporte elementos centrales a la humanidad con miras a los
próximos 100 años. w
11. Cabe recordar que cuando Jefferson asume la Presidencia como Republicano dice en su discurso inaugural que todos los
norteamericanos son Republicanos y Federalistas –el partido de Hamilton– , señalando, así, uno de los principios básicos del
republicanismo que es la unidad social – como describe Tocqueville en la ”Democracia en América”. En Historia de los Estados
Unidos Maldwyn Jones. Editorial Cátedra. Madrid, 1995.

Democracia e inclusión social:
el rol de las nuevas tecnologías
Olga del Carmen Cavalli*
Rafael Galetto**
E
n nuestra región, la lección aprendida luego de las políticas económicas prevalecientes
en los años noventa demostró que para afianzar el proceso democrático no es suficiente
contar con un índice de ingreso per cápita creciente, sino que, además, éste debe ser
complementado con inclusión social creciente y desarrollo humano, procesos que permitan
reducir las desigualdades y brechas sociales existentes.
En la actualidad, y a pesar de los progresos en la difusión de las Tecnologías de la Infor-
mación y Comunicación (TICs) y la correspondiente innovación que éstas conllevan, las bre-
chas de acceso a las mismas y la desigualdad, tanto dentro como entre los países, persisten y,
en algunos casos, tienden a agravarse. A modo de ejemplo, la International Communication
Union (ITU) estima que alrededor de 800.000 ciudades, lo que representa miles de millones
de personas en todo el mundo, aún carecen de cualquier tipo de conexión a las TICs.
Cómo pueden las nuevas tecnologías ayudar a disminuir las brechas sociales en un mundo
en constante y dinámica innovación que no perdona el “quedarse atrás” es el tema de este artí-
culo, que consideramos de vital importancia para la política exterior de una Argentina decidida
a implementar políticas que profundicen el proceso de democratización con inclusión social.
Conectados y nuevos excluidos: la brecha digital
Existen variadas definiciones del término “brecha digital”; las mismas intentan describir el
fenómeno que separa a los individuos, grupos familiares, empresas y áreas geográficas que
tienen la oportunidad de acceder a las TICs, y aquellos que quedan excluidos de ellas. Su
estudio y comprensión es relevante, ya que los efectos de la brecha se reflejan en cambios
profundos que modelarán la estructura de las sociedades en los próximos años. La rápida
difusión de la tecnología y los métodos de acceso a la información, así como el vertiginoso
* Asesora del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina y
profesora universitaria. Es Ingeniera en Electrónica y Electricidad, Master en Administración de Empresas y en Re-
gulación de Telecomunicaciones y Doctora en Dirección de Empresas. Es miembro del Grupo Asesor del Secretario
General de Naciones Unidas para el Foro de Gobernanza de Internet.
** Secretario de Embajada de Tercera Clase del Servicio Exterior de la Nación. Licenciado en Relaciones Internacio-
nales (USAL), Economista (UBA) y Magister en Relaciones y Negociaciones Internacionales (FLACSO), se desempe-
ña actualmente en el Grupo Especial de Asuntos Tecnológicos (GETEC) de la Cancillería.
1. Algunos de los contenidos de este artículo forman parte de la investigación para la tesis doctoral de la Ing. Olga Cavalli
sobre Gobernanza de Internet y Desarrollo.
2. Cavalli, Olga. “Internet access in Latin America: from assymetry to universal access” en Kleinwachter, Wolfgang (ed.) “The
power of ideas: Internet Governance in a Global Multi-stakeholder environment”, Germany Land of Ideas, Berlín, 2007, p. 51.
3. Khan, Sarbuland. “Digital opportunity, digital divide” en Kleinwachter, W. op. cit., p.152.
Democracia e inclusión social: el rol de las nuevas tecnologías 115 |

desarrollo de contenidos y programas de aplicación, hacen que tanto la correcta definición de
brecha digital como el estudio de sus consecuencias sean totalmente nuevos para gobiernos e
instituciones, planteando complejos desafíos.
Una primera definición podría contemplar al menos dos principales dimensiones de
la brecha digital: en el ámbito internacional y en el ámbito doméstico, dentro de cada país
entre sus regiones y grupos sociales. Las disparidades mayores existen hoy entre los países
generadores de la tecnología y el resto. En la actualidad, más del 80 % de los usuarios de
Internet vive en países desarrollados, mientras que el porcentaje restante está distribuido en
el resto del mundo.
La brecha digital doméstica muestra las diferencias existentes hacia el interior de un
país, enfocado sobre segmentos socioeconómicos, niveles educativos o distribución espacial
de la población. La brecha digital doméstica está presente en todos los países en mayor o
menor medida y está relacionada con otras desigualdades que ya existen en las sociedades,
las que se acentúan con la difusión de la tecnología. El grado de educación de las personas
también incide en el uso de la tecnología, ya que cuanto más alto sea su nivel educativo ma-
yor será la capacidad de comprender las transformaciones y los desafíos que para la actividad
cotidiana plantea el uso de herramientas más complejas.
Estado de situación
Para comprender su distribución y poder esbozar un mapa de la brecha digital en Argentina

es necesario evaluar diversos factores que la conforman y dan dimensión a su alcance. Como
se ve claramente en la tabla de la página siguiente, es necesario analizar la distribución del
ingreso entre distintas regiones del país.
Reiteradas crisis han acentuado las asimetrías entre regiones argentinas. Así, las re-
giones con ingreso per cápita más pobres muestran valores similares a países como Haití o
Nicaragua y los correspondientes a la Ciudad de Buenos Aires son comparables a algunos
países de Europa del Este. Las regiones Noroeste y Noreste presentan las mayores asimetrías,
con graves problemas estructurales. A pesar de que estas regiones tienen un 22 % de la po-
blación, sólo les corresponde el 9 % del PBI, un 8,5 % de líneas telefónicas fijas, 12 % de las
computadoras personales y el 9,5 % de los usuarios de Internet. Gran cantidad de recursos
se concentran en la Provincia de Buenos Aires, con un 46 % de la población, el 60 % del PBI,
el 63 % de las líneas fijas, el 66 % de las computadoras personales y el 66 % de los usuarios
de Internet. Las regiones Pampeana y Patagonia, presentan una correlación más equilibrada
entre su población, su participación en el PBI y sus infraestructuras de comunicaciones.
Acceso: la importancia de la infraestructura
Las telecomunicaciones, el acceso a la información y su relación con el conocimiento, resultan

muy importantes en el desarrollo de las personas. Tanto es así que actualmente se considera
que si alguna no tiene acceso a ellas, se entiende que no está completamente equipada para su
inserción en la sociedad moderna. La problemática del desempleo en la sociedad moderna no
4. ALADI, Asociación Interamericana de Integración, “La Brecha Digital y su repercusión en sus países miembros”, Julio 2003.
5. Fuente: Internet Statistics www.internetstats.com
6. Telefónica de Argentina, La sociedad de la Información en la Argentina, 2004.
7. Fuente:INDEC - Prince y Cooke.
| 116 Olga del Carmen Cavalli - Rafael Galetto

Región / Provincia PBI per cápita en $
Ciudad de Buenos Aires 24.508
Provincia de Buenos Aires 7.098
Patagonia 9.748
Chubut 10.924
Neuquén 8.666
Río Negro 7.510
Santa Cruz 15.021
Tierra del Fuego 12.517
Cuyo 5.501
Mendoza 4.438
San Juan 4.418
San Luis 12.017
Noreste 3.196
Corrientes 3.177
Formosa 1.609
Chaco 2.782
Misiones 4.451
Pampeana 6.680
Córdoba 6.715
La Pampa 8.449
Santa Fe 7.239
Entre Ríos 4.694
Noroeste 3.236
Catamarca 3.338
Jujuy 2.651
La Rioja 6.572
Santiago del Estero 1.707
Tucumán 3.451
Salta 3.505
Fuente: Indec, año 1999.
está sustentada en la falta de trabajo en forma homogénea, sino en la variada “empleabilidad”

de los individuos. De esta manera, quedan marginados del mercado laboral aquellos que no
cuentan con la capacitación suficiente, mientras que en algunos sectores industriales es escasa
la oferta de profesionales con las calificaciones adecuadas.
Si bien no es la misma brecha digital la causa de un menor crecimiento económico, la
relativa o escasa difusión de servicios de telecomunicaciones e informática en una economía
puede ser un serio freno al crecimiento. En sociedades con un acceso intensivo al conoci-
miento, la inversión en infraestructura de servicios de telecomunicaciones e informática tiene
consecuencias directas sobre el capital humano, el que tiene rendimientos crecientes bajo el
efecto de los cambios tecnológicos.
A fin de establecer la existencia de una brecha entre las economías avanzadas y las de la
región latinoamericana, se podría tener en cuenta el peso relativo de la inversión en telecomuni-
caciones e informática de los países. Con base en evidencias empíricas es posible afirmar que este

tipo de inversiones, en relación al PBI, es mayor en las economías avanzadas, las que invierten
en estas tecnologías proporcionalmente mucho más que las economías de latinoamérica.
La brecha digital es un fenómeno multidimensional, explicado por la situación de la
tecnología en general y en especial por las vinculadas a las telecomunicaciones y a la infor-
mática, la infraestructura física, las condiciones demográficas y geográficas, el ingreso de la
población y su distribución, el nivel educativo y las políticas públicas de acceso. Todos estos
factores actúan en mayor o menor medida en la determinación de dicha brecha. Sin perjuicio
de esta afirmación, existe, en el actual estadio de desarrollo tecnológico de la Red, una causa
inicial, que descansa en la insuficiencia de la infraestructura, en particular, en lo relacionado
con la telefonía fija. De esta manera, el componente infraestructural es previo y crítico para
el desarrollo de la red y para dar soporte a las actividades que en ella se producen, como el
acceso a Internet, comercio electrónico, e-learning, entre otros servicios y aplicaciones.
Estos factores parecen indicar que una primera causa de la brecha digital se relaciona en
forma unívoca con el déficit de la infraestructura telefónica fija. Como consecuencia de ello,
los países que exhiben una infraestructura menos desarrollada tienen un limitado acceso a la
red de servicios. Existen también otros factores que afectan el uso de servicios de telecomu-
nicaciones e informática: la población y su tamaño y la distribución de esa población sobre
el territorio y las dificultades geográficas del mismo. El resultado es una mayor dispersión
demográfica sobre superficies extensas y accidentadas, mayor costo en la instalación, desarro-
llo y operación de las infraestructuras. Este hecho tiene una particular incidencia en todos los
países latinoamericanos, que se caracterizan por una mala distribución de la población en los
territorios nacionales, con un alto porcentaje de población urbana.
Debe recordarse que, al menos hasta este momento, Internet es un fenómeno urbano; cla-
ra prueba de ello es que las economías de escala derivadas de la producción y el uso de las infra-
estructuras, se aprovechan mejor en los grandes centros urbanos. En los próximos años, dada la
mayor difusión del acceso a Internet en forma inalámbrica, esta situación podría modificarse.
Una gran cantidad de países desarrolla estrategias para la inserción de estas tecnologías
en la sociedad a través de medidas e iniciativas públicas, así como también de proyectos
apoyados por organismos multilaterales o instituciones nacionales. Si bien esto contribuye
a disminuir la brecha digital, la región latinoamericana atraviesa procesos complejos y su-
mamente inestables de tipo económico y político, que afectan el correcto desarrollo de estos
proyectos, prolongándolos o, en algunos casos, cancelándolos. La falta de estabilidad econó-
mica y política es el factor determinante de la imposibilidad de generar políticas de mediano
y largo alcance que contemplen planes de alfabetización digital.
El achicamiento de la brecha digital se debe basar en la modificación de las causas que
la producen, lo que no es una tarea sencilla, dado que es necesario enfrentar problemas es-
tructurales que subyacen en los países, como el nivel de desarrollo económico, educacional,
de infraestructura, etc. Esto hace que las recomendaciones propuestas en diferentes proyectos
de desarrollo sean preferentemente de corto plazo, a fin de provocar efectos inmediatos. La
brecha digital es un problema generalizado, que afecta a todos los países, en diferente forma
y magnitud, lo que implica el desarrollo de soluciones adaptadas a cada realidad para un pro-
blema común. Esta batalla debe ser llevada a cabo en todos los frentes y por el conjunto de
la sociedad. De otra manera, el retraso económico de los países en desarrollo, particularmente
en los de la región latinoamericana, será persistente.
No sólo la universalización de los servicios esenciales de telecomunicaciones que inclu-
yen un paquete mínimo para el conjunto de la población es el camino para su sustentabilidad
8. Fuente: Cepal.

en el tiempo. La realidad del mercado muestra distintos niveles de penetración o bien las
desconexiones de servicio por falta de pago, exponiendo dificultades de otra índole para con-
seguir que el conjunto de la población disponga de estos servicios mínimos, por lo que sería
necesario pensar en acciones directamente dirigidas al fomento de la demanda.
Resulta complejo vislumbrar las consecuencias económicas, políticas y sociales que
emanan del cambio generado por el acceso a la información o bien por su ausencia total o
parcial, dada su relativa novedad. No hay duda alguna sobre la gran velocidad de avance
de la convergencia tecnológica que se está produciendo, hecho que lleva a meditar sobre la
profundidad de los cambios económicos y el desarrollo en el futuro. Este cambio no puede
dejar de impactar en la sociedad, en especial sobre el empleo. Así, el alcance de la revolución
digital se proyecta sobre el hogar, el trabajo, la empresa, la enseñanza, la salud, la gestión y
el suministro de los servicios públicos e inclusive a las formas de participación de los ciuda-
danos en el seno de la estructura democrática.
La participación en las nuevas condiciones de la era de la información requiere de una
transformación cultural, en el sentido de la comprensión de la naturaleza, alcance y conse-
cuencias esperables de las transformaciones consiguientes. Esa observación es válida para go-
biernos, directivos de empresas, instituciones de la educación y para todos aquellos agentes
naturalmente gestores del cambio en el seno de la sociedad.
En una primera aproximación conceptual, la principal característica de la Sociedad de
la Información es su capacidad de garantizar un proceso continuado de canalización efectiva
de la información y de su producto principal, que es el conocimiento y las habilidades de-
sarrolladas sobre éste hacia sectores cada vez más amplios de la población. Necesariamente,
debe entenderse que esto es algo más que un proceso: es un cambio de gestión e implica una
cultura, instituciones y procesos por medio de los cuales todos los actores de un conjunto
social comparten una actitud activa hacia la creación, diseminación, difusión, aplicación y
evaluación del conocimiento.
El conocimiento es difícil de medir por medios tradicionales, dado que tiene caracte-
rísticas que lo hacen singular: insumo económico que no pierde valor al compartirse, que
luego de producida su reproducción casi no presenta costos marginales y que prácticamente
es accesible a todos por las nuevas tecnologías, lo que lo diferencia notablemente del capital
y de la mano de obra.
Sumadas a las estrategias tradicionales de desarrollo de los países, debe diseñarse una
estrategia de construcción de la Sociedad de la Información basada en algunos ejes funda-
mentales. Uno de ellos es la infraestructura, ya que el acceso e intercambio de información
por parte de los individuos es un factor clave y, en este sentido, la infraestructura debe ser
mejorada continuamente. El hecho de que la infraestructura basada en las TICs permite la
circulación de la información a costos cada vez más reducidos, no garantiza por sí solo el
aprovechamiento de la información por los individuos o las organizaciones que, aplicándola,
mejorarían sus perspectivas económicas, laborales y sociales. Existe aquí la necesidad de in-
corporar estrategias de educación, para que esas infraestructuras cumplan su verdadero papel
de elemento multiplicador del desarrollo y de enriquecimiento del capital humano.
Los “derrames” de las TICs
Destáquese entonces, luego del análisis anterior realizado, la importancia de las TICs en pa-
labras del Coordinador Ejecutivo de la Global Alliance for Information and Communication Tech-
nologies for Development (GAID): “…las TICs pueden reducir la pobreza al transformar la economía
de un país en más eficiente y globalmente competitiva. Además de reducir las desigualdades de ingreso,

la tecnología tiene el potencial de mejorar los servicios educativos y de salud, incrementar la inclusión
social y promover un gobierno democrático más eficiente…”.
Vayamos por partes en este rico análisis. En primer lugar, desde el punto de vista eco-
nómico – comercial, las TICs no sólo pueden ayudar a ganar mercados en el exterior (a través
de las técnicas del e-commerce bien utilizado), sino que además permiten maximizar las ven-
tajas de menores costos laborales10, al reducir las distancias geográficas y permitir localizar
la producción y los servicios en países que ofrecen esta ventaja, sin que esto implique quedar
alejados de los centros de decisión.
Por otra parte, el acceso a las nuevas tecnologías puede además ayudar a las economías
en desarrollo a “saltar” ciertas etapas intermedias hacia el desarrollo. En el caso de la infraes-
tructura en telecomunicaciones, el ejemplo más claro de esto es el reemplazo de los cables de
cobre por tecnología sin cable (teléfonos celulares, wi-fi, etc.) que requiere menor inversión
fija y mantenimiento que la tradicional, resultando además de mayor efectividad en países
con población dispersa y territorio irregular.
No menos importante que lo anterior es el impacto de las TICs en la difusión del
conocimiento. La eliminación de las barreras geográficas a modo de moderno proceso de
destrucción creativa schumpeteriano constituye un típico derrame de las TICs en beneficio
de toda la sociedad.
Asociado con esto se encuentran las posibilidades del sector educativo y un problema
tradicional de los países en vías de desarrollo: la “fuga de cerebros”. Para complementar una
buena difusión del conocimiento con un sistema educativo eficaz es necesario contar con los
recursos humanos especializados (el área de ciencia y tecnología es clave aquí) una vez ter-
minada su formación. Políticas estatales que favorezcan su desarrollo profesional en el país
e incluso su repatriación una vez perfeccionada su formación en el exterior, constituyen un
imperativo. En esta línea se inscribe el Programa “Raíces” llevado a cabo por el Ministerio de
Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva en conjunto con la Cancillería.
El desarrollo de una sociedad en proceso de democratización es un fenómeno mucho
más complejo de lo que podemos llegar a presentar en este artículo. En este proceso, la tec-
nología es una condición necesaria pero no suficiente. Otros elementos que no pueden estar
ausentes incluyen un buen (y transparente) marco regulatorio, el desarrollo de una amplia
infraestructura de Internet y telecomunicaciones (que permita incrementar la conectividad),
como señalábamos anteriormente, apoyo financiero (a través de agencias de desarrollo o de la
inversión privada) y otras condiciones socio-culturales. Veamos a continuación algunos de los
pasos que está llevando a cabo la comunidad internacional en esta dirección.
Metas y pasos intermedios

La comunidad internacional estableció siete objetivos internacionales de desarrollo (IDGs)
como centro de la lucha contra la pobreza y la posibilidad de crear mayores oportunidades
para todos, especialmente los grupos más marginales, en el nuevo milenio11. Los siete IDGs
son:
9. Kahn, S. op. cit, p.154.

10. “Falling through the net?” The Economist, September 21st 2000.
11. Mayor información acerca de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) puede encontrarse en el anexo III del Informe
País 2005 “Objetivos de Desarrollo del Milenio: un compromiso con la erradicación de la pobreza, la inclusión social y la no discriminación”,
también disponible en http://www.politicassociales.gov.ar/odm

• Reducir la proporción de personas que viven en la extrema pobreza a la mitad entre
1990 y 2015.
• Incorporar a todos los chicos en edad escolar a la educación primaria para el año
2015.
• Alcanzar en el año 2015 una mayor equidad de género mediante una mejor parti-
cipación económica de la mujer y la eliminación de las disparidades de género en la
educación.
• Reducir en dos tercios la mortalidad infantil entre 1990 y 2015.
• Reducir en tres cuartos la mortalidad materna entre 1990 y 2015.
• Dar acceso a los servicios de salud para todos aquellos que los necesiten hacia el año
2015.
• Implementar estrategias nacionales de desarrollo sustentable de manera de revertir

la pérdida de recursos naturales ambientales para el 2015.
Incrementar la difusión de las TICs puede contribuir fuertemente a la realización de cada

uno de estos objetivos, tanto en forma directa (por ejemplo, capacitación del personal médico
y educativo en su uso) como indirecta (a través del aprovechamiento de las oportunidades de
la nueva economía digital).
Para ello, y como consecuencia del Plan de Acción de Génova de mayo 2001, la Digital
Opportunity Task Force (DOT Force) identificó una serie de acciones concretas a ser llevadas
a cabo:
• Impulsar adecuadas políticas regulatorias y de acceso a Internet, a través del desarro-

llo de Estrategias Nacionales (que incluyan gobierno electrónico) y de participación
universal.
• Mejorar la conectividad y disminuir los costos de acceso. La adopción del IPV612 es

fundamental en este aspecto13.
• Desarrollar los recursos humanos adecuados para el manejo y la difusión de las TICs,
mediante objetivos de capacitación, educación, creación y difusión de conocimiento
e iniciativas compartidas.
• Incentivar la participación de empresarios en las redes de comercio electrónico glo-

bal y otras, que vinculen al país con los principales mercados externos y sirvan para
dar impulso a la economía.
12. Para mayor información acerca de las ventajas de este nuevo Protocolo, consúltense las ponencias del Seminario “El im-
pacto del IPv6 en el sector público” organizado en marzo de 2008 por el Grupo Especial de Asuntos Tecnológicos (GETEC)
del MRECIC. Las mismas se pueden encontrar en la página web de esta Cancillería, http://www.mrecic.gov.ar - La Cancillería
- Sociedad de la Información.
13. Latif, Latid. “Widening the Internet address space: towards IPv6” en Kleinwachter, W. op. cit., p. 227.

Responsabilidades: a modo de conclusión
Dada la problemática común de los países latinoamericanos, sería deseable que logren, den-
tro de sus esquemas de integración, un fluido intercambio de información a fin de coordinar
sus intereses comunes en cuanto a los problemas existentes para lograr el rápido desarrollo
de la Sociedad de la Información y por consiguiente la disminución de la brecha digital. Una
labor coordinada a favor de intereses comunes podría lograr la presentación de posiciones ho-
mogéneas y consensuadas en los organismos y foros internacionales. Existe ya una iniciativa
que interconecta a los portales educativos de la región, denominada la red RELPE14 o Red
de Portales Educativos para la Educación de América Latina. Argentina participa en esta
iniciativa a través de su portal educativo estatal Educ.ar.
La experiencia internacional ha mostrado que, sin políticas públicas fortalecidas, el
impacto de las nuevas tecnologías o bien no es aprovechado o bien puede construir nuevas
formas de exclusión, individuales o colectivas. Siendo la Sociedad de la Información un fenó-
meno global, las aproximaciones al mismo deberían ser llevadas adelante en forma colectiva y
convergente. Argentina fue en la década pasada un país precursor de innovaciones en materia
tecnológica y regulatoria. Su renovada red de infraestructura de telefonía fija y móvil ha sido
de las más desarrolladas y evolucionadas de la región y del mundo.
La vasta geografía nacional excluye en forma natural y constante a una gran parte de la
población del acceso a servicios esenciales de telecomunicaciones. Es en este sentido que la
puesta en marcha de un plan de expansión de la red de comunicaciones actual a estos luga-
res se torna fundamental para evitar la exclusión de muchos argentinos que viven en zonas
alejadas y rurales.
También debemos mencionar la exclusión cercana, la que se mezcla con la vida cotidia-
na de las grandes ciudades. Silenciosa y casi imperceptible para muchos análisis económicos
y técnicos, existe una gran cantidad de gente que tampoco accede a servicios esenciales de
comunicaciones, aún viviendo a pocos metros de grandes edificios de oficinas o sedes de
empresas transnacionales. Por falta de recursos económicos, de recursos educativos, o simple-
mente por ignorancia, son analfabetos digitales.
Como lo señala S. Kahn15, se entiende que es el gobierno quien tiene responsabilidad
primaria por el bienestar de sus ciudadanos, junto con el deber de diseñar e implementar
estrategias que lleven al desarrollo nacional. En el caso de las TICs, sin embargo, es fuerte
además la participación de otros actores que, con distintas responsabilidades pero no menos
importancia, buscan que los beneficios de las TICs lleguen a todos.
Como lo destacan los sucesivos documentos de la Cumbre Mundial de la Sociedad de
la Información (WSIS)16, sólo a través de la cooperación internacional entre gobiernos y di-
versos actores como sociedad civil, ONGs, redes diversas, etc. se podrán utilizar y aprovechar
las TICs como herramienta de desarrollo.
La otra alternativa, esto es, el modelo tradicional de gobierno compuesto por jugado-
res con roles estrictos, poco flexibles y cooperación limitada, no hará más que profundizar
el déficit de gobierno en todos los niveles, lo que llevará a su vez a una mayor desigualdad y
exclusión social. w
14. Red RELPE: www.relpe.org, Educar: www.educ.ar

15. Kahn, S. op. cit, p.155.
16. Destacamos a modo de ejemplo el párrafo 29 de la Agenda de Túnez para la sociedad de la Información (junio 2006):
“La gestión internacional de Internet debería ser multilateral, transparente y democrática y hacerse con la plena participación de los gobiernos,
el sector privado, la sociedad civil y las organizaciones internacionales.”

Declaraciones de la
Declaración del APSEN en adhesión

a la democracia y a los derechos humanos
E
l 10 de diciembre de 2008 la Asociación Profesional remitió al Señor Presidente del
Honorable Senado de la Nación, Ing. Julio César Cobos, y al Señor Presidente de la Ho-
norable Cámara de Diputados, Dr. Eduardo Alfredo Fellner, la presente Declaración:
“La Asociación Profesional del Cuerpo Permanente del Servicio Exterior de la

Nación, que agrupa y representa a los funcionarios diplomáticos de carrera de la
República Argentina, desea adherir, por este medio, a la celebración de los 25
años del retorno a la democracia en nuestro país.
Compartimos con nuestra sociedad toda, el compromiso por los valores demo-
cráticos, la vigencia plena de las libertades individuales y el respeto irrestricto de
los derechos humanos.
En esta fecha, en la que también se cumple el 60º aniversario de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, destacamos, asimismo, el hito de haber
completado, en el presente año, la ratificación de todos los instrumentos auspi-
ciados por las Naciones Unidas en la materia.
El camino recorrido –el período más largo desde la Ley Sáenz Peña a la fecha
sin alteración del Estado de Derecho– nos debe servir de impulso en fortalecer y
profundizar, especialmente en los umbrales del Bicentenario, lo que ya constituye
un patrimonio esencial de todos y cada uno de los argentinos.
A ello nos comprometemos, una vez más, como servidores públicos que deseamos
seguir aportando nuestra vocación y profesionalidad para el mayor engrandeci-
miento de la Nación.”
El contenido del presente texto fue entregado también a diferentes medios de prensa.
Homenaje al ex Presidente de la Nación,

Dr. Raúl Ricardo Alfonsín
E
n reunión celebrada el 1° de abril de 2009 los integrantes de la Comisión Directiva
de la Asociación Profesional rindieron un homenaje al ex Presidente de la Nación, Dr.
Raúl Ricardo Alfonsín, cuyo lamentable fallecimiento se produjo el 31 de marzo del
corriente. Se resaltó en esa oportunidad el invalorable accionar y la incansable lucha del Dr.
Alfonsín a favor del restablecimiento y consolidación de la democracia y el respeto de los
Declaraciones 123 |
derechos humanos en nuestro país. Asimismo, la Comisión dispuso la publicación de un
aviso en los diarios La Nación y Clarín, adhiriendo al profundo dolor que esta irreparable
pérdida ha causado al pueblo argentino. w
| 124 Asociación Profesional del Cuerpo Permanente del Servicio Exterior de la Nación

Revista Temas 2

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Democracia e inclusión social: el rol de las nuevas tecnologías

Declaraciones de la Asociación Profesional del Cuerpo Permanente

Presidente Alberto L. Davérède

Vocales Titulares Jorge Perren

Vocales Suplentes Eduardo Tempone

Embajador Alberto L. Davérède

Democracia y Derechos Humanos 13 |

a. Los juicios a las juntas

| 14 Fabián Oddone

c. Es el pasado que vuelve…

Democracia y Derechos Humanos 15 |

d. La revisión del pasado: la madurez de una sociedad

| 16 Fabián Oddone

2. Democracia y derechos humanos

Democracia y Derechos Humanos 17 |

3. La incorporacion del derecho internacional de los derechos humanos

a. Los nuevos tiempos

Mientras se desarrollaban los ejes de acción señalados anteriormente, la Argentina comenzó, a

b. La participación argentina en el sistema internacional de protección

La labor en los organismos internacionales es igualmente intensa. La aceptación de la jurisdic-

| 18 Fabián Oddone

22. Res 10/26 de 2009 del Consejo de Derechos Humanos.

Democracia y Derechos Humanos 19 |

Por la historia vivida y los compromisos asumidos, un capítulo de especial trascendencia ha

24. Junto con España, Australia y la República Checa.

| 20 Fabián Oddone

4. La incorporacion de los derechos humanos: decisiones y consecuencias

a. La reforma de la Constitución Nacional

El proceso de incorporación del derecho internacional de los derechos humanos se hizo en

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| 22 Fabián Oddone

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