EL BIEN COMÚN Y LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA

BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA: LA GEOMÁTICA APLICADA A

LOS TERRITORIOS INDÍGENAS

Margarita Benavides, Richard Smith

BIODIVERSIDAD Y MERCADOS EN LA AMAZONÍA

INDÍGENA

A raíz de una investigación anterior en la que analizamos los cambios en la

economía indígena en cinco países amazónicos, notamos que la articulación
de los pueblos indígenas a la economía de mercado ha significado a menudo
una amenaza a la biodiversidad de sus territorios1 (Smith y Wray 1996;
Benavides y otros 1996). A diferencia de las actividades de subsistencia
tradicionales (agricultura en pequeña escala combinando diversos cultivos,
caza, pesca y recolección), que se basan en el uso poco intensivo de una
gran diversidad de recursos naturales, la demanda del mercado conduce
generalmente a la extracción intensiva y selectiva de los recursos, lo que
pone en peligro la regeneración

1. Los términos "pueblo indígena" y "territorios indígenas" son términos que estón siendo
debatidos ampliamente en el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas de la Comisión de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas con el fin de llegar a un acuerdo sobre sus
contenidos para la redacción de un instrumento internacional sobre los derechos de pueblos
indígenas (García 1993; Roldón 1999). El término "pueblo indígena" y el concepto de
"territorio indígena" han sido adoptados por el Convenio 169 de la OIT ( 1989) firmado por el
Perú. Se entiende por "territorio" de los pueblos indígenas “lo que cubre la totalidad del hábitat
de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna u otra manera” (OIT
1989, Convenío 169, artículo 13).
546 MARGARITA BENAVIDES, RICHARD SMITH

de ciertas especies. A mediano y largo plazo, el impacto de este proceso

sobre la integridad de los ecosistemas es aún motivo de investigación y
debate (véase Alves 1999; Brondizio y otros 1999; Nepstad y otros 1992,
1999a y 1999b).
El manejo tradicional del bosque amazónico por los pueblos indígenas
está caracterizado por el uso de baja intensidad de los recursos naturales.
Éstos son destinados a satisfacer las necesidades básicas de una población
local asentada en forma dispersa que, por lo tanto, presenta una densidad
(habitante por área) bastante baja. Cada asentamiento local satisface sus
necesidades directamente del medio ambiente de su entorno y según cómo
éstas se vayan presentando. Así, las funciones de los ecosistemas y la
reproducción natural de la biodiversidad en la localidad del asentamiento no
están en general bajo una presión que amenace su supervivencia.
La articulación de estos asentamientos indígenas locales a la economía
de mercado, sobre todo durante las últimas cuatro décadas, ha producido
una serie de transformaciones que tuvieron un impacto directo en la
relación entre el indígena y su medio ambiente (Smith yWray 1996). Entre
éstas se incluyen la tendencia marcada al agrupamiento de la población
alrededor de un centro comercial, una escuela o un punto estratégico de
transporte, y la consecuente tendencia a intensificar el uso de los recursos
con valor comercial de su entorno. Como resultado, el impacto
relativamente benigno en la extracción de los recursos propios del sistema
tradicional indígena se va perdiendo (Benavides y otros 1996; véase mapa
1).
Sin embargo, a pesar de la articulación de la mayor parte de los
pueblos indígenas al mercado y de la intensificación en la extracción de
ciertos recursos, es en los territorios indígenas donde aún se mantienen las
mayores áreas de bosques y de biodiversidad (Chirify otros 1991). Esto
debido a que en gran parte de los casos, y especialmente en aquellas zonas
distantes de los centros de comercio donde tienen tierras y recursos abun-
dantes, los pueblos indígenas todavía dan más énfasis a las actividades
tradicionales de subsistencia que a las vinculadas al
EL BIEN COMÚN Y LA GESTiÓN SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA 547

mercado, a diferencia de las poblaciones inmigrantes colonas y de las

empresas agro industriales y extractivas, cuya actividad sí está dirigida al
mercado.
No obstante, en la medida en que los pueblos indígenas se vayan
articulando cada vez más al mercado, la tendencia será también al
predominio del uso intensivo y selectivo de los recursos, con lo cual se
harán cada vez más notorios los impactos negativos sobre el medio
ambiente y la biodiversidad. Las comunidades, organizaciones indígenas y
ONG van tomando conciencia de esta situación, y algunas están elaborando
propuestas para el manejo de recursos naturales en territorios indígenas.
Estas propuestas buscan establecer límites a la extracción intensiva y no
sostenible de recursos, para lo que ponen en marcha sistemas de uso
diversificado de los ecosistemas tomando en cuenta su capacidad de rege-
neración, de modo que la población local pueda beneficiarse eco-
nómicamente de estas experiencias en el corto y largo plazo. Para que esto
sea posible se requiere, entre otras cosas, cambios en las características de
la demanda del mercado. De ahí que creemos en la propuesta optimista de
Antonio Brack (1999) en el sentido de que hay una tendencia en los agentes
del mercado a una mayor conciencia ecológica que conduciría a una
creciente demanda de una diversidad de recursos propios de nuestro medio
ambiente, y a precios que hagan viable su manejo.

LA BIODIVERSIDAD Y EL BIEN COMÚN

El tema biodiversidad y mercado debe considerarse dentro de un marco

conceptual que tome en cuenta dos factores importantes:
• el régimen de acceso, tenencia y propiedad sobre los recursos
naturales; y,
• la gestión sostenible en el uso de estos mismos recursos.

Régimen de propiedad y tenencia

Sugerimos analizar el acceso, la tenencia y la propiedad sobre los recursos
naturales utilizando la tipología que presentamos abajo y que consiste en
contrastes de dos niveles:
548 MARGARITA BENAVlDES, RICHARD SMITH

- En el primer nivel se contrastan, por un lado, los sistemas de

propiedad institucionalizados bajo normas reconocidas y, por el otro,
la situación de acceso abierto en la cual no rigen normas que controlen
el acceso y uso de recursos naturales.
- En el segundo nivel, dentro de las formas institucionalizadas, se
cruzan los contrastes entre lo común/individual y entre lo
privado/público (estatal o municipal).

Esto nos presenta cinco regímenes principales de acceso, tenencia y

propiedad sobre los recursos naturales2 (véase cuadro 1).

2. Esto tipología se diferencio de lo que presentan Ostrom y otros (1999), que contrastan
los siguientes sistemas de propiedad de recursos: acceso abierto, propiedad de grupos,
propiedad individual y propiedad gubernamental (véase también Arnold 1998; Bromley y
Cernea 1989; McCay y Acheson 1987; Ostrom 1990 y Rose 1994). Pensamos que lo tipología
de Ostrom no capto todos los sutilezas y variaciones del acceso, control y propiedad sobre
recursos existentes en América Latino.
EL BIEN COMÚN Y LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA 549

En los países andinos se presentan actualmente los cuatro sistemas

institucionalizados. Cada uno de estos sistemas condiciona los arreglos
institucionales para la gestión de los recursos. La economía política seguida
durante la última década, basada en la primacía absoluta de las "reglas de
mercado", favorece los dos sistemas de acceso individual, sobre todo en el
contexto de recursos naturales de valor comercial, a expensas de los
sistemas de tipo común. Pensamos que es fundamental para el futuro
bienestar de todos los pobladores encontrar espacios para la existencia
simultánea de los cuatro regímenes institucionalizados de acceso y tenencia.
En los países andinos es usual encontrar casos de propiedad
institucionalizada (principalmente de tipo común/público) que se tornan en
situaciones de acceso abierto.
A continuación describimos cada uno de estos sistemas de acceso,
tenencia y propiedad:

• Los recursos naturales y culturales comunes privados son compartidos

por un grupo de personas que crean instituciones (normas y
mecanismos) para administrarlos y manejarlos, excluyendo a otros.
Estas formas grupales de gestión de bienes pueden o no ser reconocidas
por ley; son las formas conocidas internacionalmente como "propiedad
común". En estos casos operan, aunque a menudo distorsionados, los
principios de acceso y beneficio para todos los miembros del grupo3.
En las zonas rurales de la Amazonia podemos incluir bajo esta
categoría las comunidades nativas y campesinas, las cooperativas y
diversas formas de organización local para aprovechar los recursos en
áreas privadas (véase mapa 2).
• Los recursos naturales y culturales comunes públicos constituyen el
patrimonio que pertenece a todos los ciudadanos y es administrado
directamente por el gobierno central, el municipal o por algún ente
público. Por lo general las reglas

3. Sobre la problemática de la gestión de bienes bajo el régimen común privado se ha

escrito mucho (véase Arnold 1998; Berkes y FoIke 1998; Brosius y otros 1998; McCay y
Acheson 1987; McGrath y otros 1993; Ostrom 1990).
550 MARGARITA BENAVlDES, RICHARD SMITH

y normas para su administración son establecidas por procesos legislativos

y son de acceso público. Este patrimonio incluye en las áreas rurales de la
Amazonia peruana, entre otras, las áreas naturales protegidas, las tierras de
libre disponibilidad, los recursos del subsuelo, los bosques, los recursos
ictiológicos y los bienes de valor histórico y cultural.
Los recursos naturales y culturales individuales privados son los que
pertenecen y/o son gestionados por individuos o empresas privadas. En
general, las formas individuales de propiedad son reconocidas y
reglamentadas por la ley. Dentro de este marco general, cada individuo o
empresa está libre de establecer sus propias normas e instituciones para la
gestión de su propiedad. Operan en estos casos los principios de acceso y
beneficio individual. En el caso de las áreas rurales de la Amazonia,
incluimos en esta categoría las propiedades sobre la tierra de individuos o
empresas. En general, las entidades empresariales que explotan concesiones
entregadas por el Estado sobre recursos forestales y de subsuelo son de tipo
individual-privado; las concesiones en sí se mantienen como bienes
públicos.
Los recursos naturales y culturales individuales públicos son los que
pertenecen al Estado, a la municipalidad o a algún otro ente público y cuyos
derechos de acceso y explotación hayan sido cedidos a terceros (empresas
mineras, empresas petroleras, empresas madereras). Normalmente, la
concesión de recursos públicos a terceros se hace bajo un régimen de
normas establecidas por el Estado o por el ente público en la cual éstos
mantienen la propiedad, salvaguardando así los intereses públicos. Es el
caso, en la Amazonía peruana, de los recursos forestales, ictiológicos,
hídricos e hidrocarburos. La experiencia nos enseña que existe mucha
corrupción y abuso en estos arreglos.
Estos cuatro sistemas para acceder y gestionar los recursos se oponen a
situaciones de "acceso abierto" en las cuales no existen derechos definidos o
arreglos institucionalizados que controlen
EL BIEN COMÚN Y LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA 551

el acceso y uso del recurso. El acceso abierto también se da en los casos en

los que están definidos los derechos y las reglas de acceso a los recursos,
pero que no se respetan, en cuyo caso, en los hechos, se actúa como si
fuesen recursos de acceso abierto. Es la situación de muchos recursos de la
Amazonia -sobre todo en la extracción de la biodiversidad, incluyendo la
uña de gato, la sangre de grado y los árboles maderables- sobre los cuales,
aun bajo un régimen de propiedad pública o estatal, no existe ningún
control efectivo en cuanto a su extracción y comercialización. En el caso de
las comunidades nativas también es común que terceros sigan accediendo
ilícitamente a recursos forestales o a recursos gen éticos a través del
conocimiento indígena, acerca del cual aún no existen acuerdos sobre
propiedad, acceso y uso.
Una situación de acceso abierto permite que el recurso se aproveche
sin rendir cuentas a nadie, sin reglas claras o instituciones que velen por el
buen uso y la sostenibilidad del recurso. Los que aprovechan el acceso
abierto de los recursos los extraen, en muchos casos, sin límites y hasta que
desaparezcan. En el caso de la biodiversidad amazónica, es urgente evitar
que siga ocurriendo esta situación de acceso abierto, para lo que se requiere
establecer normas y arreglos institucionales claros y asegurar desde el
Estado no sólo la integridad de la propiedad individual privada sino
también la de la propiedad común privada y la común pública.

La gestión sostenible

Cada vez es más importante que una propuesta para sacar provecho
comercial de un recurso natural, y sobre todo de algún aspecto previamente
desconocido de la biodiversidad amazónica, vaya acompañada de una
propuesta de manejo sostenible del recurso.
El Perú es uno de los países en los que han prevalecido históricamente
instituciones de tenencia y manejo colectivo de los ecosistemas locales y
sus recursos naturales, como son las comunidades nativas y campesinas y
una diversidad de otros arreglos
552 MARGARITA BENAVIDES, RICHARD SMITH

locales. Estas instituciones de propiedad común ofrecen enormes ventajas

culturales y sociales para la gestión de la biodiversidad porque sus usuarios,
por lo general, tienen una visión de conjunto del área a la que acceden,
están unidos por estrechos vínculos sociales y tienen interés en mantener los
recursos para que más adelante puedan ser aprovechados por sus
descendientes. También suelen tener mecanismos institucionalizados para la
toma y cumplimiento de decisiones relacionadas con el acceso y uso de los
recursos. Normalmente esto no sucede con un conjunto de parceleros o con
empresarios.
Entendemos que la gestión sostenible de recursos de propiedad común
comprende un proceso en el que un grupo de familias (o unidades
domésticas) que viven relativamente cerca desarrollan estrategias y normas
para el acceso y uso de los recursos en una forma viable a largo plazo4. Las
normas comprenden una serie de acuerdos con relación al acceso al área o a
los recursos a ser manejados, el ritmo o forma de extracción y los beneficios
que se reciben.
Por lo general, estas normas cubren los ámbitos de lo colectivo y de lo
individual. La situación de acceso y tenencia de un caso de manejo de
recursos puede ser cualquiera de los cuatro tipos de acceso, tenencia y
propiedad sobre los recursos que ya describimos, o puede combinar de
diferentes maneras las cuatro formas. Por ejemplo, en un caso el recurso
puede ser formalmente un bien común titulado a una comunidad, pero bajo
un arreglo acordado internamente el acceso y uso pueden ser individuales;
en otro caso el recurso puede ser, por ejemplo, una concesión de un bien
público (un área de bosque) a una cooperativa.

4. Esta definición y los factores que a continuación elaboramos están basados en la Hipótesis de
Trabajo, producto de discusiones internas de los participantes de la Inves. tigación sobre el Manejo
Comunitario de Recursos Naturales en la Amazonia (ACRI)que se está llevando a caba bajo la coordinación
de Richard Smith, co-autor de este artículo, en un marco institucional que incluye al lnstitiuto de Pesquisa
Ambiental da Amazonia (Belem, Brasil!. Oxfam América (EUA). Woods HoIe Research Center (EUA) y el
Instituto del Bien Común (Lima, Perú). Sobre el complejo concepto de 'comunidad' en el contex. to de! uso
sostenible de recursos naturales, véase Agrawal 1997.
EL BIEN COMÚN Y LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA 553

El arreglo institucional para el manejo también puede permitir una

explotación individual de un recurso común bajo normas comunes,
lo que da lugar a beneficios individuales y comunes. En todos los
casos, la clave es el arreglo institucionalizado entre los que tienen
derecho al acceso y/o propiedad normando el uso del recurso en
forma sostenible.
El éxito de una gestión comunitaria de recursos naturales depende
de muchos factores condicionantes. A continuación proponemos
algunos factores que, a nuestro parecer, son los más importantes:

• Percepción de amenaza a la sostenibilidad de los recursos. Los

miembros de la comunidad o del grupo de usuarios perciben que la
integridad de un recurso, un conjunto de recursos o un área se ve
amenazada por actividades productivas o extractivas no sostenibles,
lo que los lleva a actuar para impedir y remediar esta situación.
• Las instituciones comunitarias. Las familias que componen el grupo de
usuarios crean instituciones que les permiten llegar a acuerdos y
resolver problemas sobre el uso y manejo de recursos en una forma
participativa; tales instituciones hacen posible la implementación y
el cumplimiento eficiente de los acuerdos tomados. Estos arreglos
institucionales del grupo de usuarios tienen que ser compatibles con
otras instituciones de la comunidad más amplia de la cual forman
parte.
• Seguridad de acceso y tenencia. Las familias que participan en el
manejo del recurso tienen asegurado el acceso, tenencia y/o
propiedad sobre el recurso que están manejando, lo que elimina la
inseguridad que pueda desanimar cumplir con los arreglos
institucionales o poner en riesgo el capital o mano de obra invertido
en el manejo.
• Percepción de beneficios. Cada familia participante percibe que los
beneficios económicos que recibe son mayores de lo que le cuestan
las actividades de manejo local de recursos naturales en términos de
tiempo, sacrificio en la cosecha o producción y dinero. Esto está
íntimamente ligado a la posibili
554 MARGARITA BENAVIDES, RICHARD SMITH

dad de acceder a un mercado favorable para su cosecha o producción.

• Diversidad de estrategias. El sistema de manejo toma en cuenta la
diversidad de recursos y ecosistemas que se encuentran en el área. Las
familias que participan intentan diversificar sus estrategias económicas
de producción, extracción, consumo e intercambio. Ellas también
buscan el uso y manejo de una diversidad de recursos naturales.

Hay que tomar en cuenta que estos factores interactúan en un sistema

regional dinámico, dominado por grupos económicos que controlan
diferentes segmentos de la economía de mercado en cada región,
promueven modelos particulares de producción y consumo e imponen las
normas de interacción social. Las comunidades locales son parte de esta red
socioeconómica, y es importante que vayan adquiriendo cada vez más
poder a través de sus organizaciones representativas, con el fin de negociar
con los agentes del mercado y el Estado para hacer prevalecer condiciones
favorables al manejo sostenible de sus recursos.

LOS TERRITORIOS INDÍGENAS, ÁMBITO IMPORTANTE PARA EL

MANEJO SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD
Los pueblos indígenas luchan desde hace más de tres décadas por legalizar
la propiedad común sobre sus territorios ancestrales, pues tienen conciencia
de que para vivir del bosque amazónico y a la vez permitir su regeneración
se requieren extensas áreas con relación a la población que la habita. En las
zonas aún poco colonizadas las organizaciones indígenas han utilizado co-
mo estrategia la titulación de comunidades nativas en forma colindante
(véase mapa 3), con lo cual han legalizado amplias áreas indígenas y creado
de esta manera una base de propiedad territorial para el manejo comunitario
de los recursos naturales.
A pesar de que se están reconociendo y titulando comunidades nativas
en el Perú desde que se promulgó la Ley de Comunidades Nativas en 1974,
no existen aún cifras básicas confiables sobre población indígena
amazónica, número de pueblos indíge
EL BIEN COMÚN Y LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA 555

nas existentes, número de comunidades reconocidas y tituladas o área

titulada. Las cuatro fuentes que desde la década de los 70 han intentado
reunir los datos pertinentes para todo el país se contradicen en todas las
categorías de información. Por ejemplo, como se ve en el cuadro 2, el
Instituto Lingüístico de Verano (ILV), utilizando criterios lingüísticos,
establece un listado de 60 pueblos indígenas diferentes en la Amazonia
peruana (1978), mientras el reciente Atlas compilado bajo el auspicio de
GEF /PNUD/UNOPS (1997) concluye que existen 42 pueblos indígenas
diferentes. Notamos la misma variabilidad en las cifras disponibles con
relación a la población indígena.
Las cifras sobre el número de comunidades son igualmente confusas.
Según el Censo Indígena (INEI 1993), éste se llevó a cabo en 1145
"comunidades indígenas" de la región amazónica, sin especificar claramente
cómo se define la "comunidad indígena" en este contexto ni cuál es su
relación con la oficialmente reconocida comunidad nativa. En cambio, el
Atlas del GEF/PNUD/UNOPS nos presenta un registro de 930 comunidades
nativas reconocidas y tituladas de un estimado de 1495 comunidades
existentes.
Si utilizamos las cifras más recientes (GEF/PNUD/UNOPS 1997;
véase cuadros 3 y 4)5, calculamos que actualmente el 10,16% de la
Amazonia peruana está bajo propiedad u otras formas de acceso y
conducción legal de las comunidades nativas.
(Para mayor detalle en los datos y la metodología utilizada para llegar a
estas cifras véanse los cuadros 3 y 4.)
Considerando las 565 comunidades que según GEF/PNUD/UNOPS
aún están pendientes de reconocer y titular (CN existentes menos CN
tituladas) y las demandas de creación de reservas comunales, calculamos
que un área adicional de 8 983 275 ha puede ser reconocida a favor de los
pueblos indígenas. En este caso, creemos que en un futuro próximo
probablemente más de 20% de la Amazonia peruana estará bajo propiedad
legal o gestión de los pueblos indígenas.

5. Utilizamos aquí las cifras del Atlas GEF/PNUD/UNOPS (1997) por ser el más reciente
y por conocer su metodología para recoger y analizar los datos.
556 MARGARITA BENAVIDES, RICHARD SMITH
EL BIEN COMÚN Y LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA 557

Como hemos visto, hay una gran variabilidad en las cifras disponibles
con relación a la población indígena y el número de grupos étnicos de la
Amazonia peruana. Sin embargo, son las cifras que tenemos disponibles y,
por tanto, las que podemos usar. Si tomamos las cifras de población del
censo de 1993 (INEI 1993) obtenemos un promedio actual de 26 hectáreas
de tierras legalizadas por habitante indígena en la Amazonia peruana; si se
consiguen legalizar las extensiones que estimamos anteriormente bajo
propiedad y gestión de los pueblos indígenas, el promedio subiría a 56
hectáreas por habitante.
558 MARGARITA BENAVIDES, RICHARD SMITH

Según el estudio de Smith (1981) acerca del Proyecto Especial Pichis-

Palcazu, lo recomendable para garantizar una base adecuada para la
economía indígena mixta que incluye agricultura, ganadería y recolección
de productos del bosque con suficiente espacio para el futuro crecimiento
poblacional es 10 unidades-equivalentes6 de tierras productivas, 70
hectáreas de tierras para la producción forestal (clase F1 y F2) Y 50
hectáreas de tierras de protección (clase X) por familia. Tratándose de los
ecosistemas amazónicos, ésta es una proporción que aún consideramos
viable.
En 1981, las 26 226 hectáreas tituladas a favor de las comunidades
nativas amueshas del valle del Palcazu representaban el 40% del mínimo
requerido según los cálculos de Smith (ob. cit.). Sin embargo, el promedio
nacional actual de 26 hectáreas de tierras (sin clasificación) por habitante
indígena está en el límite para un uso sostenible en el corto plazo7. Si
consideramos el crecimiento demográfico en las comunidades, no hay
muchas razones para que los indígenas amazónicos sean optimistas en el
largo plazo.
Al mismo tiempo, debemos tomar en cuenta que esta cifra ha sido
obtenida calculando un promedio con base en todas las áreas demarcadas,
tituladas y cedidas actualmente. Sin embargo, en realidad las extensiones
disponibles para las comunidades nativas no son homogéneas. En el caso de
la selva central (Satipo, Perené, Villa Rica) existen comunidades que tienen
hasta menos de una hectárea por habitante, y en esos casos el manejo
sostenible de los recursos se hace prácticamente imposible; mientras, otras
comunidades en la selva baja tienen promedios mucho más altos de
hectáreas por habitante.

6. Una unidad-equivalente iguala a una hectárea de tierra clasificada apta para cultivos
anuales (clase A) tres hectáreas de tierra clasificada apta para pastos (clase P) o cinco hectáreas
de tierra clasificada apta para cultivos permanentes (clase C).
7. Considerando el promedio de cinco personas por familia con 26 hectáreas por persono
se llega al mínimo requerido de 130 hectáreas por familia.
EL BIEN COMÚN Y LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA 559

AMENAZAS A LA INTEGRIDAD DE LOS TERRITORIOS

INDÍGENAS Y DE SUS RECURSOS NATURALES

Factores externos que ponen en riesgo los territorios indígenas.

A pesar de los avances alcanzados en la titulación de comunidades nativas8,

las invasiones de los territorios indígenas continúan, principalmente en
aquellas zonas de expansión de la frontera agrícola y en áreas abandonadas
por la población a causa de la violencia política. Es el caso de los valles del
Apurímac y el Ene, donde los cultivadores de coca se expanden
agresivamente sobre territorios indígenas y de varios valles de la selva
central donde los colonos, muchas veces de acuerdo con funcionarios del
Estado, aprovechan para ocupar tierras de asháninkas desplazados que están
en pleno proceso de retorno (Benavides 1992; Fabián y Espinoza 1997). A
raíz de esta situación se producen enfrentamientos y la intervención del
Estado es sumamente débil en lo que atañe a su obligación de hacer respetar
los derechos indígenas sobre sus territorios. Tales derechos están
respaldados, entre otros, por la Ley de Comunidades Nativas y el Convenio
169 de la OIT, que es también ley peruana desde el momento que el Go-
bierno peruano lo firmó.
La Constitución peruana de 1993 desconoció la condición de
inembargable e inalienable de las comunidades nativas, con lo que abrió las
puertas a su posible disolución y fraccionamiento. La disolución de las
comunidades nativas podría ser una amenaza a su integridad en el futuro;
hasta donde sabemos, todavía no se ha presentado ningún caso, pues la
mayoría de los pueblos indígenas consideran que la propiedad comunal les
da mayor garantía sobre la propiedad de sus tierras que la propiedad
individual.

8. En los últimos 15 años los avances en la demarcación de las comunidades nativas, base
para su titulación, han sido posibles principolmente por el esfuerzo realizado por
organizaciones indigenas y ONG, y gracias al financia miento de la cooperación internacional.
560 MARGARITA BENAVIDES, RICHARD SMITH

Las comunidades nativas son altamente vulnerables a las actividades

mineras y de hidrocarburos (La Torre 1998). Según la ley peruana el
subsuelo es propiedad del Estado, por lo cual éste tiene derecho a disponer
de estos recursos y entregarlos en concesión a terceros. El problema surge
cuando para acceder a los recursos del subsuelo las entidades que van a
explotar hidrocarburos o minerales deben acceder a los territorios de las
comunidades nativas. Según la ley, la comunidad debe llegar a un acuerdo
con la empresa de hidrocarburos o minera en un plazo de 30 días. De lo
contrario, se le impone el régimen de servidumbre, a través del cual el
Estado establece un monto irrisorio que debe pagar la empresa a la
comunidad por realizar actividades de exploración o extracción en su
propiedad.
Más o menos dos terceras partes de la Amazonia peruana están
zonificadas en lotes petroleros. Gran parte de estos lotes se sobreponen a los
territorios indígenas. La amenaza de imposición de la servidumbre ha
obligado a comunidades y organizaciones indígenas a llegar a acuerdos con
empresas de hidrocarburos para permitirles desarrollar actividades dentro de
sus propiedades comunales. Por lo general los acuerdos están lejos de ser
equitativos, por las diferencias en el poder de negociación entre ambas
partes. Preocupa de manera especial a las comunidades y organizaciones el
impacto que puedan tener estas actividades en el medio ambiente, sobre
todo en las aguas, que son frecuentemente contaminadas por derrames
petroleros. Un área de alta contaminación petrolera que debería haberse
declarado en emergencia desde hace mucho es la de los ríos Tigre y
Corrientes, donde la OXY explota petróleo desde hace más de 20 años con
una tecnología obsoleta. Las federaciones de comunidades nativas de esta
zona han denunciado numerosas veces la muerte de niños y adultos a causa
de la contaminación de los ríos (La Torre 1998). Otro tema que no recibe la
atención que merece por sus graves impactos ambientales y sociales es el de
la explotación de oro en Madre de Dios.
También se presentan casos en los que pueblos indígenas que se
encuentran en áreas designadas por el Estado peruano como
EL BIEN COMÚN Y LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA 561

áreas naturales protegidas, ven restringidos sus derechos de propiedad y

autonomía en la toma de decisiones, pues se sobrepone un área de
propiedad pública sobre sus territorios comunales.

Factores internos que ponen en riesgo los recursos naturales en territorios

indígenas

Existen también factores internos que ponen en riesgo la sus tentabilidad

del uso de los recursos naturales de una comunidad o un territorio indígena.
En las últimas décadas ha habido una tendencia a concentrar en un mismo
centro poblado decenas de familias que originalmente se encontraban
dispersas en el bosque, con el fin de brindarles acceso a servicios de
educación, salud y transporte y de facilitarles la articulación al mercado. La
intensificación de las actividades agrícolas, de caza, pesca, recolección y
extracción de recursos en el entorno de los centros poblados ha tenido en
muchos casos un impacto negativo en el medio ambiente, lo que se
manifiesta en una "escasez" de recursos para la subsistencia de estas
poblaciones.

EL SISTEMA DE INFORMACIÓN SOBRE COMUNIDADES NATIVAS

(SICNA), HERRAMIENTA PARA LA DEFENSA Y MANEJO DE LOS
TERRITORIOS INDÍGENAS

El SICNA es un sistema digital de información georreferenciada sobre

comunidades nativas de la Amazonia peruana que tiene como objetivo
central poner a disposición de las comunidades, organizaciones indígenas y
de las entidades que trabajan con ellas información sistematizada, precisa y
actualizada que contribuya a la defensa de sus territorios y al manejo
sostenible de sus recursos. El SICNA es a la vez una red de personas e
instituciones que están en comunicación permanente para la acumulación y
análisis de la información y para experimentar las maneras de utilizar la
información a favor de las mismas comunidades. Pertenece a
562 MARGARITA BENAVIDES, RICHARD SMITH

un consorcio de organizaciones indígenas y ONG, fundadoras del proyecto

en 1996, constituido por la Organización Regional AIDESEP Iquitos
(ORAl), Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV-Perú),
Oxfam América Inc., el Centro del Desarrollo del Indígena Amazónico
(CEDIA) y el Instituto del Bien Común (IBC). Este último actúa como
Secretaría Ejecutiva del Consorcio y, mediante su Laboratorio SIG, como
ejecutor del proyecto.
La información contenida en el SICNA es de cuatro tipos:

• Un mapa base digital del sistema hidrográfico de la Amazonia peruana

creado mediante la digitalización de las cartas nacionales (IGN-DMA)
a escala 1:100000 sobre un tablero desde donde se ingresa la
información al programa SIG9.
• Los linderos de cada comunidad nativa que son ploteados sobre el
mapa de la hidrografía sobre la base de las coordenadas UTM de los
hitos accesibles tomados con GPS10 durante una visita a la comunidad
y la información sobre los linderos según los planos hechos por el
Ministerio de Agricultura para la titulación de cada comunidad.
• Una base de datos de 230 campos con información sobre nombre, etnia,
demografía, ubicación, régimen legal-administrativo, vivienda,
educación, salud, iglesias y producción económica, que es asociada al
polígono de linderos de cada comunidad. Esta información es
recolectada durante la visita a la comunidad.

9. El SIG (Sistema de Información Geográfica) es un tipo de software que permite almacenar por
separado en coberturas diferentes tanto información espacial como tabular para luego hacer los análisis
requeridos. En este caso se utiliza el software Arclnfo PC y el ArcView, productos del Environmental
Systems Research Institute, Redlands, CA.
10. El GPS (Global Positioning System) es un aparato que triangula las lecturas de tiempo-distancia
tomadas de un mínimo de tres satélites para calcular la posición geográfica del aparato en el momento de la
lectura. En este caso se utiliza el GPS Geoexplorer II de marca Trimble.
EL BIEN COMÚN Y LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE lA BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA 563

Otras capas de información georreferenciada, tales como concesiones

petroleras, escuelas, postas médicas, centros poblados (indígenas y no
indígenas), aeropuertos, carreteras y caminos.
Los integrantes del Laboratorio SIG del IBC, en coordinación con las
organizaciones de comunidades nativas regionales y locales, realizan la
recolección de datos primarios durante largos períodos de trabajo de campo.
El trabajo de campo está organizado por cuencas y por las federaciones de
comunidades dentro de cada cuenca, lo que permite visitar todas las
comunidades, sean éstas reconocidas/tituladas o no. Durante la visita a la
comunidad, el técnico, acompañado por miembros de ella, ubica los hitos
accesibles y toma la posición geográfica de cada punto con GPS. Si la
comunidad colinda con otra, se busca un acuerdo entre las dos sobre la
ubicación de los hitos. Además, el técnico establece la ubicación de otros
puntos importantes de la comunidad, que pueden ser la escuela, la posta
médica, el campo de aterrizaje, etcétera.
Luego, en el laboratorio, los puntos geográficos son ploteados sobre el
mapa base. Mediante una fórmula logarítmica, se establecen las
coordenadas geográficas de todos los hitos del lindero. Para esto se utiliza
como entrada de datos la distancia y acimut de cada segmento del lindero
según el plano oficial que acompaña al título más las coordenadas tomadas
con GPS de un hito. El proceso se repite desde cada hito conocido para cada
comunidad. Los resultados son comparados y se hacen los ajustes
necesarios; luego el polígono es sobrepuesto al mapa base.
Durante la visita a cada comunidad el técnico aplica un cuestionario de
230 preguntas a las autoridades y/o a la asamblea comunal. El cuestionario
está diseñado para recoger datos de diversos tipos, como se puede apreciar
en el cuadro 7. En lo posible se consulta con los profesores y encargados de
puestos de salud, además de los dirigentes comunales. Muchos datos de tipo
legaladministrativo tienen que buscarse entre la documentación acumulada
en el Ministerio de Agricultura, la oficina regional del
564 MARGARITA BENAVIDES, RICHARD SMITH

PEIT, los Registros Públicos y en las oficinas de organizaciones y ONG que

trabajan con las comunidades. Los datos de cada comunidad están
ingresados en un formato de base de datos y ligados mediante el programa
SIG al polígono que representa el lindero de la comunidad.

El SICNA tiene el propósito de actualizar esta información de manera

periódica y de agregar progresivamente información adicional, en especial
sobre los recursos renovables y no renovables.
El producto final es una enorme base de datos georreferenciada sobre
comunidades nativas organizada en diferentes coberturas o capas de
información. Cada capa puede ser manipulada, consultada y analizada por
separado o en combinación con otras. De este producto se derivan los
mapas impresos combinando las diferentes capas de información según la
necesidad (véase mapa 4).
Hasta el momento el SICNA ha recolectado y procesado información
de 200 comunidades reconocidas y tituladas, 25 comunidades reconocidas,
38 asentamientos que desean ser reconoci
EL BIEN COMÚN Y LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA 565

dos como comunidades nativas y 645 asentamientos ribereños del

departamento de Loreto. Para el caso de los asentamientos ribereños la base
de datos es de 30 campos. Las 200 comunidades de las cuales se ha
sistematizado información pertenecen a 15 cuencas y están organizadas en
13 federaciones indígenas. La recolección de la información se ha realizado
en coordinación con ORAI (Organización Regional AIDESEP Iquitos) y las
federaciones base de ésta; para ciertos casos se ha contado con la colabo-
ración de CEDIA, Proyecto Pacaya Samiria (WWF), SNV-Perú, Centro de
Capacitación Campesina de la Amazonia (CENCCA) y algunas
municipalidades de la región.
Los mapas producidos se han entregado a ORAI, a las federaciones y a
la Dirección General del Ministerio de AgriculturaLoreto y sus
dependencias (PETT e INRENA). La base de datos completa ha sido
instalada en ORAI, que ha utilizado los mapas en las negociaciones con
instituciones gubernamentales y en proyectos para nuevas titulaciones de
comunidades nativas. Las federaciones de Loreto han utilizado los mapas
en acciones de defensa de los territorios indígenas ante empresas de
hidrocarburos y forestales que han intentado entrar ilegalmente en las
comunidades. La base de datos sobre comunidades nativas demarcadas y
asentamientos ribereños de la Reserva Nacional Pacaya Samiria (RNPS) ha
sido instalada en el Programa Pacaya Samiria (WWF) con sede en Iquitos.
Al igual que los mapas, la base de datos está siendo utilizada en la
elaboración del Plan Maestro de la Reserva. Estos pasos marcan el inicio de
algunas aplicaciones del SICNA que se irán multiplicando con el tiempo.
Resolviendo una serie de problemas y contando con un equipo
adecuado, se calcula que el SICNA puede sistematizar información de las
casi 1500 comunidades nativas estimadas en aproximadamente cuatro años
más. Existe el propósito de que paralelamente se aplique el SICNA a
algunas experiencias piloto de manejo territorial, para lo cual deberá
incluirse mayor información sobre los recursos naturales.
Consideramos que el SICNA contribuye a la defensa, ordenamiento y
consolidación territorial de las comunidades indígenas
566 MARGARITA BENAVIDES, RICHARD SMITH

a través del mapeo preciso de las áreas comunales tituladas y de la

identificación de comunidades reconocidas sin titular y de comunidades
indígenas sin reconocimiento oficial. Los mapas permiten identificar las
áreas de posible ampliación territorial o de creación de reservas comunales
u otras áreas naturales protegidas. Además, sirven como instrumento de
negociación para la defensa y recuperación de territorios con instituciones
gubernamentales y no gubernamentales nacionales, regionales y locales.
El SICNA contribuye a la gestión comunal, intercomunal y municipal
poniendo a disposición de la población local tanto los mapas como la
información sistematizada como base para la toma de decisiones y el
planteamiento de propuestas de desarrollo local.
El SICNA puede contribuir en el futuro al manejo territorial y de los
recursos en áreas de comunidades nativas al dar, a través de los mapas, una
visión espacial de los territorios indígenas y sus ecosistemas.
Superponiendo a ésta otra información referente a la situación actual de los
ecosistemas y los recursos naturales a través del uso de imágenes satelitales
(véase mapa 5) y otras fuentes, se puede contribuir en el futuro en procesos
de zonificación ecológico-económica y en la creación de modelos para el
desarrollo sostenible.

CONCLUSIÓN: RETOS HACIA EL FUTURO

En este artículo hemos mostrado cifras que nos conducen a afirmar que los
territorios que están y estarán en el futuro bajo conducción de los pueblos
indígenas constituyen áreas significativas de la Amazonia peruana y que, a
pesar de los impactos ambientales sufridos, son en este momento las áreas
donde más protegida se encuentra la biodiversidad. La defensa y buen
manejo de los territorios indígenas es una condición para que las comunida-
des puedan desarrollarse en forma sostenible y autónoma. Con tal fin,
opinamos que las diferentes instancias involucradas en esta tarea deberán
afrontar diversos retos.
EL BIEN COMÚN Y LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA 567

Uno de ellos es el fortalecimiento de sus instituciones comunales e

intercomunales en aspectos de regulación del acceso y uso de los recursos
naturales y la sistematización de los conocimientos tradicionales de manejo
de los recursos naturales de modo que puedan combinarlos con tecnologías
modernas y responder así al nuevo contexto de articulación al mercado.
Si tiene la voluntad política de contribuir al desarrollo sostenible de los
pueblos indígenas y de la región amazónica, el Estado deberá considerar
que es su responsabilidad crear condiciones de seguridad legal y real para
los pueblos indígenas sobre sus territorios. Esto implica descentralizar y
establecer políticas que contribuyan al desarrollo de las regiones y
localidades creando condiciones de mercado favorables al uso sostenible de
la biodiversidad. Es urgente generar participación real e informada de los
pueblos indígenas en la toma de decisiones con relación a la creación de
áreas naturales protegidas y de proyectos de desarrollo que involucren sus
territorios, de modo que estas iniciativas no se conviertan en restricciones
de sus derechos de propiedad y acceso a sus recursos naturales. Finalmente,
pensamos que el Gobierno debe desarrollar servicios de educación y salud
para las comunidades nativas tomando en cuenta las propuestas de los
pueblos indígenas y en un marco de interculturalidad.
Las ONG ambientalistas nacionales e internacionales tienen cada vez
más influencia en la toma de decisiones del Gobierno y de los organismos
multilaterales. Un reto importante para estas organizaciones es negociar
alianzas con los habitantes locales y sus organizaciones representativas para
contribuir con ellos en el manejo de sus recursos naturales sin restringir sus
derechos de propiedad y autonomía a favor del Estado y considerando las
necesidades de los pueblos indígenas en el corto, mediano y largo plazo.
En este contexto, el SICNA puede ser una herramienta útil para las
diferentes partes interesadas e involucradas en la defensa y gestión
sostenible de los territorios indígenas y, por ende, de la biodiversidad
amazónica.
568 MARGARITA BENAVIDES, RICHARD SMITH

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