CARLOS F.

BALBÍN DIRECTOR

Proceso Contencioso
Administrativo Federal
Tomo I

© Balbín, Carlos F.
© de esta edición, AbeledoPerrot S.A., 2014
Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723

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ISBN 978-950-20-2644-2 obra

ISBN 978-950-20-2645-9 v. 1
SAP 41707294

Argentina

Balbín, Carlos F.
Proceso contencioso administrativo federal/ Carlos F. Balbín ; dirigido por Carlos F. Balbín. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Abeledo
Perrot, 2014.
v. 1, 704 p.; 24x17 cm.
ISBN 978-950-20-2645-9
1. Derecho Contencioso Administrativo. I. Balbín, Carlos F., dir. II. Título
CDD 342
 CONTRIBUCIONES DOCTRINARIAS

BALBÍN, Carlos F., "El alcance del control judicial sobre las decisiones estatales".

VINCENTI, Rogelio, "La legitimación en el proceso contencioso administrativo federal".

DUFFY, Marcelo D. y FACIO, Rodolfo,"Proceso contencioso Administrativo Federal. Habilitación de la

Instancia Judicial".

LAVIÉ PICO, Enrique, "El plazo de caducidad en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos".

CANDA, Fabián O., "Excepciones del proceso contencioso administrativo federal: la habilitación de la
instancia judicial y otras defensas".

HEILAND, Liliana, "La competencia en lo Contencioso Administrativo Federal".

TREACY, Guillermo, "Las medidas cautelares y la Administración Pública: la difícil conciliación del interés
público con el interés privado".

FERNÁNDEZ, Sergio G., "La acción meramente declarativa en el Contencioso Administrativo".

LÓPEZ CASTIÑEIRA, José Luis1, "La prueba en el contencioso administrativo".

FURNARI, Esteban, "Ejecución de sentencias".

SARMIENTO, María José, "Acción de lesividad en la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo".

VALLEFÍN, Carlos, "La acción de amparo. Notas sobre el artículo 43 de la Constitución Nacional y la ley
16.986".

BIOTTI, María Alejandra y GILARDI MADARIAGA DE NEGRE, Cecilia, "Amparo por mora de la Administración. La
mora judicial".

GALLEGOS FEDRIANI, Pablo,"Recursos directos".

 PRÓLOGO

El presente trabajo tiene por objeto —por un lado— recopilar las normas jurídicas aplicables en el
Proceso Contencioso Administrativo Federal. Es sabido que no existe un Código Procesal y, por tanto, es
necesario recurrir a distintas reglas jurídicas. Cierto es que el tronco —como todos sabemos— está
constituido por el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, pero con el paso del tiempo se han
incorporado otras tantas reglas que nos exigen armar un verdadero rompecabezas jurídico e intentar
encastrar las piezas entre sí de modo coherente y sistemático.

Así, las reglas procesales —además del Código Procesal Civil y Comercial— están dispersas en la ley
de Demandas contra la Nación, la ley de Procedimientos Administrativo, la ley sobre medidas cautelares
en los procesos en que el Estado sea parte, las leyes de ejecución de sentencias cuando se condene al
Estado a pagar sumas de dinero y las leyes sobre recursos directos, entre otras. Esta obra intenta
justamente compilar de modo ordenado ese conjunto de reglas dispersas.

Asimismo somos conscientes que el Derecho Administrativo ha cambiado y sigue haciéndolo en los
últimos tiempos y es razonable que así sea con el propósito de reconstruirse bajo el molde del Estado Social
y Democrático de Derecho. Y también creemos importante advertir que en los años más recientes se han
modificado leyes de fondo y procesales sobre Derecho Administrativo. Por caso, el régimen de las medidas
cautelares, los procesos colectivos, las regulaciones estatales, las contrataciones estatales, la
responsabilidad estatal y las nuevas sociedades del Estado. Pues bien, estas reformas nos exigen releer
las normas procesales —muchas veces dispersas y desordenadas— y adaptarlas al nuevo esquema
jurídico.

Por el otro, nos hemos propuesto darle cuerpo a las normas escritas y aquí transcritas a través de su
interpretación por las sentencias judiciales, de modo que tras las reglas procesales hemos incorporado la
doctrina judicial de los últimos años que consideramos más relevante y que ha contribuido de modo decisivo
en la conformación de nuestro Derecho Administrativo federal y, más aún, en el marco de orfandad
legislativa procesal.

De todos modos creemos que el mayor mérito de este trabajo es la participación de los propios actores
judiciales a través de sus opiniones doctrinarias. Por eso, hemos convocado a integrantes del Poder Judicial
a escribir sobre temas procesales centrales, a saber: competencia; legitimación; habilitación de la instancia;
plazo de caducidad; excepciones; prueba; medidas cautelares; ejecución de sentencias; amparo; acción
meramente declarativa; amparo por mora; acción de lesividad y recursos directos, entre otros.

Así, los artículos de doctrina con un sentido práctico y útil permiten darle al texto un matiz más profundo
y enriquecedor, en particular, por parte de quienes interpretan y construyen el derecho desde la resolución
de los casos judiciales concretos. Quisiera destacar especialmente el trabajo, esfuerzo y compromiso de
los autores que son hacedores de esta obra: BIOTTI, María Alejandra; CANDA, Fabián; DUFFY, Marcelo;
FACIO, Rodolfo; FERNÁNDEZ, Sergio; FURNARI, Esteban; GALLEGOS FEDRIANI, Pablo;
GILARDIMADARIAGA DE NEGRE, Cecilia; HEILAND, Liliana; LAVIÉ PICO, Enrique; LÓPEZ CASTIÑEIRA, José Luis;
SARMIENTO, María José; TREACY, Guillermo y VALLEFÍN, Carlos.

Por último, agradezco a los colaboradores que trabajaron sobre la recopilación y análisis de la
jurisprudencia. Una tarea trabajosa y artesanal. ALONSO REGUEIRA, Enrique; PARDO, Rodrigo Matías; RUBIO,
Santiago y VOCOS CONESA, Juan Martín. También participaron desinteresadamente Andrés A SCARATE,
Ignacio DI CESARE y María Gimena OLMOS SONNTAG. A su vez, Pablo LISTE, Gala RAMOS y Federico
TABOADA trabajaron en el armado, compilación y correcciones.
CAPÍTULO I - ACCESO A LA JURISDICCIÓN: CAUSA JUDICIAL Y
LEGITIMACIÓN

I.1. NORMATIVA

CONSTITUCIÓN NACIONAL

Artículo 1º

La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal...

Artículo 41

Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el
desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades
presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo.
El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca
la ley.

Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los

recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad
biológica, y a la información y educación ambientales.

Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren
las jurisdicciones locales.

Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos,

y de los radiactivos.

Artículo 42

Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de

consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información
adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno.

Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el

consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al
control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios
públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios.

La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de

conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional,
previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las
provincias interesadas, en los organismos de control.

Artículo 43
 Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no
exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de
particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución,
un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en
que se funde el acto u omisión lesiva.

Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a

los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como
a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las
asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará
los requisitos y formas de su organización.

Toda persona podrá interponer esta acción para tomar conocimiento de los datos a ella
referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos, o los privados
destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación, para exigir la
supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquéllos. No podrá afectarse el
secreto de las fuentes de información periodística.

Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera la libertad física, o

en caso de agravamiento ilegítimo en la forma o condiciones de detención, o en el de
desaparición forzada de personas, la acción de hábeas corpus podrá ser interpuesta por el
afectado o por cualquiera en su favor y el juez resolverá de inmediato, aun durante la vigencia
del estado de sitio.

Artículo 86

El Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso

de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna
autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás
derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos
u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas
públicas.

El Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal. Es designado y removido por el

Congreso con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de
las Cámaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores. Durará en su cargo
cinco años, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez.

La organización y el funcionamiento de esta institución serán regulados por una ley

especial.

Artículo 108

El Poder Judicial de la Nación será ejercido por una Corte Suprema de Justicia, y por los
demás tribunales inferiores que el Congreso estableciere en el territorio de la Nación.

Artículo 116

Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento

y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución, y por las
leyes de la Nación, con la reserva hecha en el inc. 12 del artículo 75: y por los tratados con
las naciones extranjeras: de las causas concernientes a embajadores, ministros públicos y
cónsules extranjeros: de las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima: de los asuntos
en que la Nación sea parte: de las causas que se susciten entre dos o más provincias; entre
una provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias; y entre una
provincia o sus vecinos, contra un Estado o ciudadano extranjero.

Artículo 117
 En estos casos la Corte Suprema ejercerá su jurisdicción por apelación según las reglas
y excepciones que prescriba el Congreso; pero en todos los asuntos concernientes a
embajadores, ministros y cónsules extranjeros, y en los que alguna provincia fuese parte, la
ejercerá originaria y exclusivamente.

LEY 27

Capítulo I. Naturaleza y funciones generales del Poder Judicial Nacional

Artículo 1

La Justicia Nacional procederá siempre aplicando la Constitución y las leyes Nacionales,

a la decisión de las causas en que se versen intereses, actos o derechos de Ministros o
agentes públicos, de simples individuos, de Provincia o de la Nación.

Artículo 2

Nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es
requerida a instancia de parte.

Artículo 3

Uno de sus objetos es sostener la observancia de la Constitución Nacional, prescindiendo,

al decidir las causas, de toda disposición de cualquiera de los otros poderes nacionales, que
esté en oposición con ella.

Artículo 4

Conoce y decide en todos los asuntos regidos por la Constitución y Leyes Nacionales, y
en todas las causas expresadas en los artículos 100 [116] y 101 [117] de la Constitución pero
cuando fuere llamada, de conformidad con el artículo 100 [116], a juzgar entre vecinos de
diferentes Provincias, lo hará con arreglo a las respectivas leyes provinciales.

Artículo 5

No interviene en ninguno de los casos en que, compitiendo ese conocimiento y decisión

a la jurisdicción de Provincia no se halle interesada la Constitución ni ley alguna Nacional.

Capítulo III

Artículo 20

Los Juzgados de Sección conocen en primera instancia, de todas las causas que se
expresan en el artículo 100 de la Constitución, sin incluir en ellas las exceptuadas en el artículo
101 de la misma Constitución, de las contenciosas administrativas y demás que interesen al
Fisco Nacional, mas en las de contrabando, lo harán, por ahora, tanto en el territorio de la
Provincia de Buenos Aires, cuanto en el resto de la República, ajustándose a las respectivas
leyes y disposiciones dictadas y vigente en ellas.
 LEY 48

Artículo 2

Los Jueces Nacionales de Sección conocerán en primera instancia de las causas

siguientes:

Inciso 5º. Toda acción fiscal contra particulares o corporaciones, sea por cobro de
cantidades debidas o por cumplimiento de contratos, o por defraudación de rentas nacionales,
o por violación de reglamentos administrativos.

Inciso 6º. En general todas aquellas causas en que la Nación o un recaudador de sus
rentas sea parte.

Artículo 21

Los Tribunales y Jueces Nacionales en el ejercicio de sus funciones procederán aplicando

la Constitución como ley suprema de la Nación, las leyes que haya sancionado o sancione el
Congreso, los Tratados con Naciones extranjeras, las leyes particulares de las Provincias, las
leyes generales que han regido anteriormente a la Nación y los principios del derecho de
gentes, según lo exijan respectivamente los casos que se sujeten a su conocimiento en el
orden de prelación que va establecido.

I.2. JURISPRUDENCIA

1. Jurisdicción, causa y legitimación

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al

confirmar la sentencia de primera instancia, rechazó el amparo interpuesto por la Asociación
por los Derechos Civiles para que se declarara la inconstitucionalidad del artículo 12 de la ley
26.124 y de la Decisión Administrativa 495/2006, dictada en su consecuencia, por ser
violatorias del principio de legalidad e importar una delegación legislativa realizada en
manifiesta contradicción con lo previsto en los artículos 19, 28 y 75, inciso 8, de la Constitución
Nacional. La apelante, ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, reitera los mismos
argumentos que presentó ante las instancias anteriores y afirma, dogmáticamente, que las
normas cuestionadas son violatorias del principio de legalidad y de división de poderes; que
estos principios constituyen un "derecho humano fundamental"; y que, por ese motivo, resulta
"evidente que el derecho invocado posee un carácter colectivo en los términos del artículo 43
de la Ley Fundamental" y que su organización tiene legitimación para impugnar las citadas
normas mediante una acción judicial. Estas afirmaciones, sin embargo, no resultan
suficientes —en los términos de la jurisprudencia del Alto Tribunal— para demostrar que el
reclamo tiene "suficiente concreción e inmediatez", ni tampoco que la acción haya sido
promovida en defensa de un derecho de incidencia colectiva. En definitiva, la asociación no
logra desvirtuar la conclusión de la cámara en cuanto a que su demanda persigue la
declaración general y directa de inconstitucionalidad de normas o actos de otros poderes, lo
que obsta a la intervención del Poder Judicial de la Nación. Corte Sup., 03/08/2010,
"Asociación por los Derechos Civiles (ADC) v. Estado Nacional - Ley 26.124 (DECI 495/06",
Fallos 333:1217.

— El Poder Judicial de la Nación sólo interviene en el conocimiento y decisión de "causas"

(artículo 116 de la Constitución Nacional), y que la legitimación procesal constituye un
presupuesto necesario para que exista una causa o controversia en los términos de la
jurisprudencia de este Tribunal. En este sentido, se ha dicho que la existencia de "caso"
presupone la de "parte", esto es la de quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se
beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso. La "parte" debe
demostrar que persigue en forma concreta la determinación del derecho debatido y que tiene
un interés jurídico suficiente en la resolución de la controversia o, como lo ha sostenido esta
Corte, que los agravios expresados la afecten de forma "suficientemente directa" o
"substancial". La ampliación de la legitimación derivada de la reforma constitucional del año
1994 no ha modificado la exigencia de tal requisito ya que los nuevos sujetos legitimados
también deben acreditar que su reclamo tiene "suficiente concreción e inmediatez" y no se
trata de un mero pedido en el que se procura la declaración general y directa
de inconstitucionalidad de normas o actos de otros poderes. Asimismo, es importante recordar
que la reforma constitucional no ha ampliado el universo de sujetos legitimados para la
defensa de cualquier derecho, sino como medio para evitar discriminaciones y tutelar los
derechos mencionados en el segundo párrafo del artículo 43 del texto constitucional, es decir,
los que "protegen al ambiente, a la competencia, al usuario, al consumidor, así como los
derechos de incidencia colectiva en general. Corte Sup., 03/08/2010, "Asociación por los
Derechos Civiles (ADC) v. Estado Nacional - Ley 26.124 (DECI 495/06", Fallos 333:1217.

— Una de las consecuencias derivadas de la "separación de poderes" o "distribución" de

los poderes, principio fundamental de nuestra estructura política y organización jurídica (arts.
1 y afines de la Constitución Nacional), es que corresponde a los tribunales de justicia conocer
y decidir las causas que lleguen a sus estrados y hacer cumplir sus decisiones, según las
reglas y excepciones que prescriba el Congreso. Corte Sup., 15/06/2010, "Administración
Federal de Ingresos Públicos v. Intercorp SRL", Fallos 333:935.

— Si bien se ha admitido que, en pos de adecuar el citado principio a las necesidades de

la vida cotidiana, en ciertas oportunidades y bajo estrictas condiciones el Poder Ejecutivo u
organismos de la administración realicen funciones jurisdiccionales, ello ha sido bajo la
condición de que tal ejercicio no implique un total desposeimiento de atribuciones en perjuicio
del Poder Judicial, pues lo contrario implicaría autorizar la supresión o, cuanto menos, la
omisión del principio de división de poderes, sin cuya vigencia la forma republicana de
gobierno queda sin base que la sustente y, en consecuencia, las funciones estatales resultan
potencialmente desquiciadas con el consiguiente desamparo de las libertades
humanas. Corte Sup., 15/06/2010, "Administración Federal de Ingresos Públicos v. Intercorp
SRL", Fallos 333:935.

— No debe perderse de vista que la disposición constitucional que niega al Presidente de

la República el ejercicio de funciones judiciales o el derecho de conocer en causas pendientes
o de restablecer las fenecidas responde al propósito de poner a cubierto a los habitantes de
los abusos del gobierno y al de marcar la línea divisoria de los tres poderes que
lo integran". Corte Sup., 15/06/2010, "Administración Federal de Ingresos Públicos v.
Intercorp SRL", Fallos 333:935.

— Una participación menor e irrelevante que se reserva a los jueces (en el caso, art. 92
de la ley 11.683) en los procesos de ejecución no sólo violenta el principio constitucional de la
división de poderes sino que además desconoce los más elementales fundamentos del
principio de la tutela judicial efectiva y de la defensa en juicio consagrados tanto en el art. 18
de la Constitución Nacional como en los Pactos internacionales incorporados con tal jerarquía
en el inc. 22 de su art. 75 (confr. el art. 8º del Pacto de San José de Costa Rica, el art. XVIII
de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; art. 11 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos; art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos). Corte Sup., 15/06/2010, "Administración Federal de Ingresos Públicos v. Intercorp
SRL", Fallos 333:935.

— No existe obstáculo para que los tribunales federales, de oficio y en cualquier etapa del
proceso, resuelvan acerca de la justiciabilidad de las cuestiones sometidas ante ellos;
máxime, cuando dicho recaudo no puede ser suplido por la conformidad de las partes ni por
su consentimiento de la sentencia que decide el punto afirmativamente. Corte Sup.,
11/08/2009, "PROCURAR v. Estado Nacional y otros", Fallos 332:1883.

El planteo efectuado por el peticionario debe ser rechazado in limine, dado que los
términos de la presentación de fs. 3/4 impiden tener por configurado en autos el presupuesto
necesario y fundamental para instar el ejercicio de la jurisdicción de esta Corte. En efecto, la
jurisdicción atribuida al Poder Judicial de la Nación en los artículos 108, 116 y 117 de la
Constitución Nacional se ejerce en las causas de carácter contencioso a las que se refiere el
artículo 2º de la ley 27, esto es, en casos en los que pretende, de modo efectivo, la
determinación del derecho debatido entre partes adversas, el que debe estar fundado en
un interés específico, concreto y atribuible al litigante. Corte Sup., 21/10/2008, "Iannuzzi,
Mario v. Provincia Entre Ríos y otro (Estado Nacional)", Fallos 331:2287.

— La existencia de "caso", "causa" o "asunto" presupone —como surge del propio artículo
116 de la Ley Fundamental y ha sido recordado precedentemente— la de "parte", esto es, la
de quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la
resolución adoptada al cabo del proceso. En ese orden de ideas, al decidir sobre legitimación
resulta necesario determinar si hay un nexo lógico entre el status afirmado por el litigante y el
reclamo que se procura satisfacer, el cual resulta esencial para garantizar que aquél sea una
parte propia y apropiada que puede invocar el poder judicial federal o que los agravios
alegados la afecten de forma "suficientemente directa", o "sustancial", esto es, que posean
"suficiente concreción e inmediatez" para poder procurar dicho proceso. Corte
Sup., 21/10/2008, "Iannuzzi, Mario v. Provincia Entre Ríos y otro (Estado Nacional)", Fallos
331:2287.

— Que, por lo tanto, el demandante no ha justificado un agravio diferenciado respecto de

la situación en que se hallan los demás ciudadanos, y tampoco puede fundar su legitimación
para accionar en el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes. De otro
modo, admitir la legitimación en un grado que la identifique con el "generalizado interés de
todos los ciudadanos en el ejercicio de los poderes del gobierno...", "...deformaría las
atribuciones del Poder Judicial en sus relaciones con el Ejecutivo y con la Legislatura y
lo expondría a la imputación de ejercer el gobierno por medio de medidas cautelares". Corte
Sup., 21/10/2008, "Iannuzzi, Mario v. Provincia Entre Ríos y otro (Estado Nacional)", Fallos
331:2287.

— El actor promovió acción de amparo contra el Estado Nacional, Ministerio de Economía

y Producción de la Nación, a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la resolución MEP
125/2008. Pretendió asimismo la citación como terceros interesados de cada uno de los
gobiernos provinciales y del señor Defensor del Pueblo de la Nación. Afirmó que en su
condición de consumidor, ve afectados sus intereses, desde que la aplicación de la norma
impugnada produce el encarecimiento y el peligro de desabastecimiento de productos que
como los alimenticios le resultan indispensables, circunstancia que —según alega—
constituye un interés personal y directo, y lo legitima para deducir esta acción. La Corte
Suprema de Justicia de la Nación desestimó in limine la acción. Corte Sup., 28/05/2008,
"Zatloukal, Jorge v. Estado Nacional (Ministerio de Economía y Producción)", Fallos 331:1364.

— En el art. 42 de la Constitución Nacional se reconocen los derechos de los

consumidores y usuarios de bienes y servicios a obtener la protección de sus intereses, a la
vez que se impone a las autoridades el concreto ejercicio de esa protección. Por otra parte, el
art. 43 autoriza a interponer la acción de amparo "...en lo relativo a los derechos que protegen
al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos
de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que
propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y
formas de su organización". Según surge de las normas referidas, la Constitución Nacional
reconoce legitimación para promover la acción de amparo a sujetos potencialmente diferentes
de los afectados en forma directa por el acto u omisión, que en forma actual o inminente,
lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos o
garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley. De esa previsión constitucional
de los sujetos a quienes se reconoce legitimación procesal para requerir el amparo, no se
sigue —como parece entenderlo el actor— la automática aptitud para demandar, sin examen
de la existencia de cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción. Corte
Sup., 28/05/2008, "Zatloukal, Jorge v. Estado Nacional (Ministerio de Economía y
Producción)", Fallos 331:1364.

— La existencia de "causa" presupone la de "parte", esto es la de quien reclama o se

defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo
del proceso. La "parte" debe demostrar la existencia de un interés jurídico suficiente o que los
agravios expresados la afecten de manera suficientemente directa o sustancial, que posean
suficiente concreción e inmediatez para poder procurar dicho proceso a la luz de las pautas
establecidas en los arts. 41 a 43 de la Constitución Nacional, Fallos 331:1364.

— El demandante no puede expresar un agravio diferenciado respecto de la situación en

que se hallan los demás ciudadanos, y tampoco puede fundar su legitimación para accionar
en el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes. De otro modo, admitir la
legitimación en un grado que la identifique con el "generalizado interés de todos los
ciudadanos en el ejercicio de los poderes del gobierno...", "...deformaría las atribuciones del
Poder Judicial en sus relaciones con el Ejecutivo y con la Legislatura y lo expondría a la impu-
tación de ejercer el gobierno por medio de medidas cautelares". Corte Sup., 28/05/2008,
"Zatloukal, Jorge v. Estado Nacional (Ministerio de Economía y Producción)", Fallos 331:1364.

— El de "ciudadano" es un concepto de notable generalidad, y su comprobación, en la

mayoría de los casos, no basta para demostrar la existencia de un interés "especial" o
"directo", "inmediato", "concreto" o "sustancial" que permita tener por configurado un "caso
contencioso", por lo que la impugnación constitucional que se pretende someter al escrutinio
de esta Corte Suprema, más allá del acierto o error con el cual el demandante interpreta el
texto tachado como repugnante a la Ley Fundamental, no puede ser asimilada al supuesto de
"casos contenciosos" previstos en el art. 2º de la ley 27, como los únicos en los que los
tribunales federales, de todas las instancias, pueden ejercer su jurisdicción, ya que el examen
de las diversas argumentaciones que sostienen la pretensión planteada permite concluir que
no se verifica en el sub lite la presencia de un interés jurídico inmediato o directo que dé lugar
a una controversia actual o concreta y, sobre esta base insoslayable, que se presente un
asunto apto de ser juzgado y definido por este Tribunal constitucional en la instancia originaria
promovida con sustento en el art. 117 de la Ley Suprema. Corte Sup., 28/05/2008, "Zatloukal,
Jorge v. Estado Nacional (Ministerio de Economía y Producción)", Fallos 331:1364.

— La reforma constitucional de 1994 amplió el espectro de sujetos legitimados para

accionar por la vía del amparo, que tradicionalmente estaba limitada a aquellos que fueran
titulares de un derecho subjetivo individual, pero esta amplitud no se ha dado para defensa de
cualquier derecho, sino sólo con relación a los mecanismos tendientes a proteger ciertos
derechos de incidencia colectiva. —Del dictamen de la Procuración General, al que remitió la
Corte Suprema—. Corte Sup., 04/09/2007, "Asociación de Generadores de Energía Eléctrica
de la República Argentina c/Estado Nacional - Secretaría de Energía de la Nación", Fallos
330: 3836.

— La Cámara Federal de Apelaciones de Posadas confirmó la sentencia de

primera instancia que hizo lugar a la demanda que Juan Carlos Ramírez —en su condición de
pescador comercial— había articulado contra la Entidad Binacional Yacyretá (en adelante
EBY) para que se le reconocieran los daños y perjuicios ocasionados por el quebranto de la
actividad comercial pesquera que desarrolla, a raíz de la construcción de la represa
Hidroeléctrica Yacyretá. La Corte Suprema, por mayoría, admite el recurso y rechaza la
demanda. Corte Sup., 05/06/2007, "Ramírez, Juan C. v. Entidad Binacional Yacyretá", Fallos
330:2548.
 — Según los términos del art. 116 de la Constitución Nacional, no compete a los jueces
hacer declaraciones generales o abstractas, porque es de la esencia del Poder Judicial decidir
colisiones efectivas de derechos" (Fallos 2:253; 95:51; 130:157, entre muchos otros). Si para
determinar la jurisdicción de la Corte y de los demás tribunales de la Nación, no existiese
limitación derivada de la necesidad de un juicio, de una contienda entre partes, entendida ésta
como un &'pleito o demanda en derecho instituida con arreglo a un curso regular de
procedimiento&', según el concepto de Marshall, la Corte Suprema dispondría de
una autoridad sin contralor sobre el Gobierno de la República, y podría llegar el caso de que
los demás poderes le quedaran supeditados con mengua de la letra y del espíritu de la Carta
Fundamental. El Poder Judicial de la Nación no se extiende a todas las violaciones posibles
de la Constitución, sino a las que le son sometidas en la forma de un caso por una de las
partes. Si así no sucede, no hay caso y no hay, por lo tanto, jurisdicción acordada. Corte
Sup., 05/06/2007, "Ramírez, Juan C. v. Entidad Binacional Yacyretá", Fallos 330:2548.

— No se configura un "caso" o "causa" en los términos de la doctrina del Alto Tribunal, por
falta de un perjuicio concreto debidamente demostrado. En efecto, en lo atinente a la
pretensión de reconocimiento de daños y perjuicios por el obrar ilícito del Estado, a la cual se
hizo lugar, es necesario tener en cuenta que únicamente la pérdida o el sacrificio de derechos
e intereses incorporados al patrimonio son susceptibles de generar un derecho a tal
resarcimiento. En ese orden de ideas, no puede entenderse que exista en cabeza del actor
un derecho o interés con esas características, basado en el supuesto deber del Estado de
mantener una determinada cantidad y calidad de especies de peces en el Río Paraná. De otro
modo, se extendería de manera irrazonable la responsabilidad del Estado al punto de
constituirlo en garante de ventajas económicas del demandante sin que exista deber legal de
hacerlo. Corte Sup., 05/06/2007, "Ramírez, Juan C. v. Entidad Binacional Yacyretá", Fallos
330:2548.

— El art. 43 del texto constitucional reconoce expresamente, como legitimados

para interponer la acción expedita y rápida de amparo, a sujetos potencialmente diferentes de
los afectados en forma directa —entre los que se encuentran las asociaciones— por el acto u
omisión que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, derechos reconocidos por la Constitución, un tratado o
una ley, entre otros, los de incidencia colectiva. Así, la reforma constitucional de 1994 amplió
el espectro de los sujetos legitimados para accionar, que tradicionalmente se limitaba a
aquellos que fueran titulares de un derecho subjetivo individual. Corte Sup., 31/10/2006,
"Mujeres por la Vida -Asociación Civil sin fines de lucro - Filial Córdoba v. Estado Nacional",
Fallos 329:4593.

— La actora es una asociación entre cuyos fines se encuentra —como surge de su

estatuto organizativo— promover y defender el establecimiento de condiciones sociales que
posibiliten y favorezcan la efectiva prestación del derecho a la vida de la persona desde el
momento de la concepción y el goce del respeto de su dignidad intrínseca a lo largo de la vida
(v. fs. 38/42 y escrito de inicio de fs. 46/61, en especial, fs. 46 vta., in fine/47), circunstancia
que permite concluir que aquélla se encuentra legitimada para demandar como lo ha hecho.
Se configura un caso contencioso, en los términos del art. 116 de la Constitución Nacional y
del art. 2º de la ley 27, para suscitar la jurisdicción, toda vez que existe un perjuicio concreto
y actual derivado de la norma cuestionada. Por ello, corresponde revocar la sentencia apelada
en cuanto negó legitimación a la actora. Corte Sup., 31/10/2006, "Mujeres por la Vida -
Asociación Civil sin fines de lucro - Filial Córdoba v. Estado Nacional", Fallos 329:4593.

— Que la tutela de derechos supraindividuales o colectivos incorporada como garantía de

raigambre constitucional e infraconstitucional, en nada excluye ni retacea la exigencia
de exponer cómo tales derechos han sido lesionados por una conducta antijurídica, en qué
consistiría esa actividad o esas omisiones, quién es el autor de ellas y cuál es el daño en
concreto que se pretende reparar —ya sea por vía de la recomposición ambiental o de
su indemnización— o el daño futuro que se desea legítimamente evitar; pero, en todos los
casos, siempre ha de tratarse de un daño respecto del cual pueda predicarse que llena el
recaudo de certidumbre. Corte Sup., 29/08/2006, "Asociación de Superficiarios de la
Patagonia v. Yacimientos Petrolíferos Fiscales SA y otros", Fallos 329-3493.

— Que no obstan a tal conclusión las características especiales que presenta un "proceso
complejo" como el que se persigue substanciar en el sub lite, el interés público comprometido,
la naturaleza del daño ambiental, la dificultad probatoria del nexo adecuado de causalidad
entre el hecho o conjunto de hechos contaminantes y el eventual daño, ni el criterio que deberá
adoptar este Tribunal para evaluar la prueba, circunstancias señaladas por la actora y
receptadas unánimemente por la doctrina, y que evaluará el juzgador en la etapa procesal
oportuna. Tampoco se opone a ello el carácter solidario de la responsabilidad frente a la
sociedad que establece el art. 31 de la ley 25.675, pues ese principio no puede obstaculizar
ni restringir el legítimo derecho que tienen los demandados de identificar al verdadero autor
del eventual daño o acreditar su no pertenencia al grupo causante de aquél, mediante las
medidas probatorias que estimen adecuadas. Para todo ello
resulta inequívocamente indispensable que los sindicados como responsables por el
demandante conozcan con exactitud los hechos y circunstancias cuya omisión han
denunciado con la defensa en estudio. Corte Sup., 29/08/2006, "Asociación de Superficiarios
de la Patagonia v. Yacimientos Petrolíferos Fiscales SA y otros", Fallos 329-3493.

— El bien jurídico protegido no autoriza, en suma, a interponer una demanda en términos

tales que la asemejen más a una justificada y compartida preocupación de todos
los integrantes de una comunidad por un medio ambiente sano, que a una fundada petición
formulada por una parte legitimada, en orden a la consecución de los objetivos que dieron
lugar a su constitución como persona jurídica, apta para poner en marcha la instancia
jurisdiccional con la modalidad por la que ha optado la actora y para dar lugar a que el Poder
Judicial de la Nación ejerza la atribución que le ha encomendado la Carta Magna de resolver,
con arreglo al derecho vigente, los conflictos litigiosos suscitados entre partes (arts. 116 y 117
de la Constitución Nacional; ley 27,art. 2º). Corte Sup., 29/08/2006, "Asociación de
Superficiarios de la Patagonia v. Yacimientos Petrolíferos Fiscales SA y otros", Fallos 329-
3493.

— Pese a que la Constitución Nacional no menciona en forma expresa el hábeas corpus

como instrumento deducible en forma colectiva, tratándose de una pretensión esgrimida a
favor de la totalidad de los detenidos en establecimientos policiales y/o en comisarías
superpobladas de la Provincia de Buenos Aires —en el caso, por estar en riesgo su salud y
su vida debido a las condiciones de higiene—, es lógico suponer que si se reconoce la tutela
colectiva de los derechos citados en el párrafo segundo del art. 43 de la Constitución Nacional,
con igual o mayor razón la Carta Magna otorga las mismas herramientas a un bien jurídico de
valor prioritario y del que se ocupa en especial, no precisamente para reducir o acotar su tutela
sino para privilegiarla. Corte Sup., 03/05/2005, "Verbitsky, Horacio", Fallos 328:1146.

— La existencia de legitimación activa constituye un requisito ineludible para la existencia

de un "caso" o "causa" que habilite la intervención de un tribunal de justicia (art. 116, Ley
Fundamental), ya que la justicia nacional no procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los
casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte (art. 2º, ley 27) y su ausencia
tornaría inoficiosa la consideración de los planteamientos formulados por el apelante. Corte
Sup., 18/12/2003, "Asociación de Esclerosis Múltiple de Salta v. Ministerio de Salud", Fallos
326:4931.

— Una constante jurisprudencia de la Corte, elaborada sobre la base de lo establecido en

los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, ha expresado que esos casos son aquellos en
los que se persigue, en concreto, la determinación del derecho entre partes adversas, motivo
por el cual no hay causa "cuando se procura la declaración general y directa
de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes", ni, por ende, existe
facultad alguna en cabeza del Poder Judicial de la Nación que lo autorice, en tales
circunstancias, a formular declaraciones. Corte Sup., 18/12/2003, "Asociación de Esclerosis
Múltiple de Salta v. Ministerio de Salud", Fallos 326:4931.

— Si bien el art. 86 de la Carta Magna prescribe que ese organismo tiene legitimación
procesal, ello no significa que los jueces no deban examinar, en cada caso, si corresponde
asignar a aquél el carácter de titular de la relación jurídica sustancial en que se sustenta la
pretensión, como es exigible en todo proceso judicial. Sostuvo V.E. que la ley
24.284excluye expresamente, del ámbito de competencia del órgano en cuestión, al Poder
Judicial (art. 16, párr. segundo) y establece que si iniciada su actuación "se interpusiese por
persona interesada recurso administrativo o acción judicial, el defensor del pueblo debe
suspender su intervención" (art. 21). Corte Sup., 18/12/2003, "Asociación de Esclerosis
Múltiple de Salta v. Ministerio de Salud", Fallos 326:4931.
 — En el caso "sub examine", varias asociaciones locales de esclerosis múltiple se han
presentado en autos y es la Asociación de Esclerosis Múltiple de Salta quien ha iniciado la
presente acción judicial, a la que el Defensor del Pueblo adhirió. De esta forma, con lo
establecido por las normas que regulan la actuación del organismo y lo recién mencionado,
basta para rechazar su legitimación procesal en la presente causa, tornándose inoficioso
considerar los agravios por él vertidos en su recurso. Respecto del agravio atinente a la
viabilidad de la vía elegida en el "sub lite", resulta oportuno mencionar que el amparo es el
procedimiento judicial más simple y breve para tutelar real y verdaderamente los derechos
consagrados por la Ley Fundamental. En este sentido, la Corte ha dicho reiteradamente que
tiene por objeto una efectiva protección de derechos y ha explicitado "la imprescindible
necesidad de ejercer esa vía excepcional para la salvaguarda del derecho fundamental de la
vida y de la salud" (Fallos 325:292 y sus citas). Corte Sup., 18/12/2003, "Asociación de
Esclerosis Múltiple de Salta v. Ministerio de Salud", Fallos 326:4931.

— La Corte ha declarado que "...el derecho a la vida es el primer derecho natural de la

persona humana preexistente a toda legislación positiva que resulta garantizado por la
Constitución Nacional (Fallos 302:1284; 310:112 y 323:1339)". Asimismo, ha entendido que
la vida de los individuos y su protección —en especial el derecho a la salud— constituye un
bien fundamental en sí mismo, que, a su vez, resulta imprescindible para el ejercicio de
la autonomía personal. El derecho a la vida, más que un derecho no enumerado en los
términos del art. 33 de la Ley Fundamental, es un derecho implícito, ya que el ejercicio de los
derechos reconocidos expresamente requiere necesariamente de él y, a su vez, el derecho a
la salud —especialmente cuando se trata de enfermedades graves— está íntimamente
relacionado con el primero y con el principio de autonomía personal, toda vez que un individuo
gravemente enfermo no está en condiciones de optar libremente por su propio plan de vida.
A mayor abundamiento, sostuvo también que el derecho a la salud, desde el punto de vista
normativo, está reconocido en los tratados internacionales con rango constitucional (art.
75, inc. 22) entre ellos, el art. 12, inc. c del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales; inc. 1, arts. 4º y 5º de la Convención sobre Derechos Humanos —Pacto
de San José de Costa Rica— e inc. 1, del art. 6º del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos, extensivo no sólo a la salud individual sino también a la salud colectiva. Corte
Sup., 18/12/2003, "Asociación de Esclerosis Múltiple de Salta v. Ministerio de Salud", Fallos
326:4931.

— Que resultan aplicables al sub examine las consideraciones vertidas por el Tribunal en
la sentencia dictada en la fecha en los autos C.1592.XXXVI "Cámara de Comercio, Ind. y Prod.
de Rcia. v. AFIP s/ amparo" —a la que corresponde remitirse, en lo pertinente, por razones de
brevedad— toda vez que en las presentes actuaciones, al igual que en dicho precedente, la
acción de amparo ha sido deducida respecto de derechos de carácter patrimonial,
puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los
potenciales afectados, por encontrarse la protección de esa clase de derechos al margen de
la ampliación del universo de legitimados establecida por el art. 43 de la Constitución Nacional.
Tales consideraciones conducen a negar legitimación procesal a la entidad actora para
promover el presente amparo en procura de una decisión judicial que declare
la inconstitucionalidad de normas tributarias y su consiguiente inaplicabilidad al conjunto de
sus asociados. Corte Sup., 26/08/2003, "Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos v. Estado
Nacional", Fallos 326:2998.

— Los planteos de la actora, enderezados a la impugnación de inconstitucionalidad,

configuran —como dije— alegaciones abstractas sobre la supuesta violación del derecho de
trabajar, de propiedad y de capacidad económica de sus representados, producida mediante
reglamentos que tilda de irrazonables, pero sin que se haya aportado al sub examine elemento
probatorio concreto alguno sobre tales extremos, razón por la cual resultan —en la mejor de
las hipótesis— agravios meramente conjeturales. Corte Sup., 16/04/2002, "Cámara de
Comercio e Industria de Santiago del Estero v. Administración Federal de Ingresos Públicos",
Fallos 325:645.

— Máxime cuando, al actuar la Cámara de Comercio, Industria y Producción de

Resistencia representando al conjunto de sus asociados, ha realizado meros planteamientos
genéricos, sin particularizar en el caso específico de ninguno de ellos, ni sugerir que tal
situación, al menos indiciariamente, se reproduce en el resto del colectivo por el cual
actúa. Corte Sup., 16/04/2002, "Cámara de Comercio e Industria de Santiago del Estero v.
Administración Federal de Ingresos Públicos", Fallos 325:645.

— Debe encuadrarse como hábeas corpus —art. 43, párr. 4º, Constitución Nacional— y
no como amparo —párr. 1º— la demanda entablada contra el Estado nacional para que
garantice el derecho a votar de los detenidos sin condena dentro de sus establecimientos
carcelarios en igualdad de condiciones que el resto de los ciudadanos, pues la lesión al
derecho que se pretende tutelar se integra con la restricción provisoria de la libertad. Corte
Sup., 09/04/2002, "Mignone, Emilio F.", Fallos 325:524.

— Corresponde expedirse, en primer término, sobre la legitimación de los actores para

deducir la presente acción de amparo en defensa de sus intereses y el de sus representados.
En tal sentido, el art. 43 de la Constitución Nacional reconoce expresamente legitimación
para interponer la acción expedita y rápida de amparo sujetos potencialmente diferentes de
los afectados en forma directa, entre ellos, las asociaciones, por el acto u omisión que, en
forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta, derechos reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley, entre otros, los
de incidencia colectiva. Corte Sup., 01/06/2000, "Asociación Benghalensis y otros v. Estado
nacional", Fallos 323:1339.

— La incorporación de intereses generales o difusos a la protección constitucional, en

nada enerva la exigencia de exponer cómo tales derechos se ven lesionados por un acto
ilegítimo o por qué existe seria amenaza de que ello suceda, a los efectos de viabilizar la
acción de amparo. En efecto, según aclaró la Corte, "no ha sido objeto de reforma, en tal
sentido, la exigencia de que el Poder Judicial intervenga en el conocimiento y decisión de
&'causas&' (art. 116, Constitución Nacional), con el alcance que este Tribunal reiteradamente
otorgó a dicha expresión. Así, desde antiguo señaló que dichas &'causas&' son aquéllas en
las en las que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes
adversas". Más aún, agregó que "desde otro ángulo, ha de puntualizarse que la protección
que el nuevo texto constitucional otorga a los intereses generales, no impide verificar si éstos,
no obstante su compleja definición, han sido lesionados por un acto ilegítimo, o existe
amenaza de que lo sean". Corte Sup., 01/06/2000, "Asociación Benghalensis y otros v. Estado
nacional", Fallos 323:1339.

— Siempre que la petición no tenga un carácter simplemente consultivo, no importe

una indagación meramente especulativa, sino que responda a un caso que busque precaver
los efectos de un acto en ciernes al que se atribuya ilegitimidad y lesión al régimen
constitucional federal, constituye una causa en los términos de la Ley Fundamental. Corte
Sup., 01/06/2000, "Asociación Benghalensis y otros v. Estado nacional", Fallos 323:1339.

— De la interacción de los términos "habitante" y "afectado", empleados respectivamente

en los arts. 41 y 43 de la Constitución Nacional, se infiere que pueden interponer acciones de
amparo los habitantes cuyo medio ambiente se vea afectado por actos de autoridades
públicas o privadas dictados con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta. Corte Sup., 23/05/2000,
"Daneri, Jorge O. y otros v. P. E. N. s/ recurso de hecho", Fallos 323:1261.

— Carecen de legitimación los actores, sea en su condición de ciudadanos o bien de

diputados nacionales, para promover una demanda declarativa de certeza
e inconstitucionalidad con relación —en la especie— al régimen de coparticipación federal,
pues el de "ciudadanos" es un concepto de notable generalidad, cuya comprobación no basta
para demostrar la existencia de un interés especial, concreto e inmediato que permita tener
por configurado un "caso contencioso", y en cuanto a la calidad de diputados nacionales, ella
los habilita para actuar como tales en el ámbito del órgano que integran, y con el alcance
otorgado a tal función por la Constitución Nacional. Corte Sup., 31/03/1999, "Gómez Diez,
Ricardo y otros v. Congreso de la Nación", Fallos 322:528.

— Que en el art. 42 de la Constitución Nacional se reconocen los derechos de los

consumidores y usuarios de bienes y servicios a obtener la protección de sus intereses, a la
vez que se impone a las autoridades el concreto ejercicio de esa protección. Se dispone,
asimismo, que la legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y
solución de conflictos y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia
nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios
y de las provincias interesadas, en los organismos de control. Corte Sup., 07/05/1998,
"Consumidores Libres Coop. Ltda. de Provisión de Servicios de Acción Comunitaria", Fallos
321:1352.

— Por otra parte, el nuevo texto del art. 43 autoriza a interponer la acción de amparo "...en
lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al
consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, al afectado, al
defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la
ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización". Corte Sup., 07/05/1998,
"Consumidores Libres Coop. Ltda. de Provisión de Servicios de Acción Comunitaria", Fallos
321:1352.

— La Constitución Nacional reconoce legitimación para promover la acción de amparo a

sujetos potencialmente diferentes de los afectados en forma directa por el acto u omisión que,
en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta, derechos o garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley. Corte
Sup., 07/05/1998, "Consumidores Libres Coop. Ltda. de Provisión de Servicios de Acción
Comunitaria", Fallos 321:1352.

— Falta la definición del perjuicio invocado por los demandantes, que se limitan a
caracterizar la intervención dispuesta por el Poder Ejecutivo como un acto lesivo, sin concretar
de qué modo ésta incide en el derecho de los usuarios, en cuyo interés se declara haber
dictado —precisamente— dicho acto. Corte Sup., 07/05/1998, "Consumidores Libres Coop.
Ltda. de Provisión de Servicios de Acción Comunitaria", Fallos 321:1352.

— No compete a los jueces hacer declaraciones generales o abstractas, porque es de la

esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos. En efecto, si para
determinar la jurisdicción de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de los demás
tribunales de la Nación no existiese limitación derivada de la necesidad de un juicio, de una
contienda entre partes, la Suprema Corte dispondría de una autoridad sin contralor sobre el
gobierno de la República, y podría llegar el caso de que los demás poderes le quedaran
supeditados con mengua de la letra y el espíritu de la Constitución Nacional. Corte Sup.,
17/12/1997, "Rodríguez, Jorge en: Nieva, Alejandro y otros v. Poder Ejecutivo Nacional",
Fallos 320:2851.

— El Poder Judicial de la Nación conferido a la Corte Suprema de Justicia y a los tribunales

nacionales por la Constitución Nacional se define como el que se ejercita en las causas de
carácter contencioso a las que se refiere el art. 2º de la ley 27. Dichas causas son aquéllas en
las que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas
y, por ello, no se da una causa que permita el ejercicio del Poder Judicial cuando se procura
la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros
poderes. Corte Sup., 17/12/1997, "Rodríguez, Jorge en: Nieva, Alejandro y otros v. Poder
Ejecutivo Nacional", Fallos 320:2851.

— No está en la órbita del Poder Judicial de la Nación la facultad de expedirse en forma

general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los poderes Legislativo y
Ejecutivo, pues el fin y las consecuencias del control encomendado a la justicia sobre las
actividades de esos poderes requieren que la exigencia de un caso o controversia judicial sea
observada rigurosamente para la preservación del principio de la división de poderes. Corte
Sup., 17/12/1997, "Rodríguez, Jorge en: Nieva, Alejandro y otros v. Poder Ejecutivo Nacional",
Fallos 320:2851.

— Es condición para el examen de la constitucionalidad de las leyes u otros actos de

la autoridad, que el control ocurra como aspecto de un litigio común y como medida tendiente
a superar el obstáculo que deriva de aquéllos para el reconocimiento del derecho invocado
por la parte que los impugna. Corte Sup., 17/12/1997, "Rodríguez, Jorge en: Nieva, Alejandro
y otros v. Poder Ejecutivo Nacional", Fallos 320:2851.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

 — Que no compete a los jueces hacer declaraciones generales o abstractas; es de la
esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos (Fallos 2:253; 24:248;
94:444; 94:51; 130:157; 243:177; 256: 103; 263:397; 308:2147; 330:2548). Dicha necesidad
surge de los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, que encomiendan a los tribunales el
conocimiento y decisión de todas las "causas" y "casos" o "asuntos" que versen —entre otras
cuestiones— sobre puntos regidos por la Constitución Nacional; expresiones estas últimas
que, al emplearse de modo indistinto, han de considerarse sinónimas. De ahí que, al
reglamentar el originario art. 100 (actual 116) de la Constitución Nacional, el art. 2 de la ley
27expresa que la justicia nacional "nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los
casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte" (Fallos 322:528 y causas
M.391.XXXIX "Mendoza, Provincia de v. Estado Nacional s/ acción de inconstitucionalidad" y
N.308.XLI "Provincia del Neuquén v. Estado Nacional (Ministerio del Interior)", sentencias del
26 de marzo de 2009 y del 23 de febrero de 2010, respectivamente). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala I, 17/09/13, "Gil Domínguez Andrés v. EN - PEN - ley 26854s/ amparo ley 16.986",
Causa 17.124/2013.

— Sobre la base de tales disposiciones constitucionales, en una constante jurisprudencia,

el Máximo Tribunal expresó que dichos casos "son aquellos en los que se persigue en
concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas", motivo por el cual no
hay causa "cuando se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las
normas o actos de los otros poderes"; ni, por ende, existe facultad alguna en cabeza del Poder
Judicial de la Nación que lo autorice, en tales circunstancias, a formular dichas declaraciones
(Fallos 307:2384; 311:2580; 326:2777; y causa "Provincia del Neuquén", ya citada). C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala I, 17/09/2013, "Gil Domínguez Andrés v. EN - PEN - ley
26.854s/ amparo ley 16.986", Causa 17.124/2013.

— La existencia de "caso", según ha precisado la Corte Suprema, presupone la de "parte",

esto es la de quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con
la resolución adoptada al cabo del proceso. En este orden de ideas, la "parte" debe demostrar
que persigue "en forma concreta la determinación del derecho debatido" y que tiene
"un interés jurídico suficiente en la resolución de la controversia" o que los
agravios expresados la afectan de forma "suficientemente directa" o "substancial". C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala I, 17/09/2013, "Gil Domínguez Andrés v. EN - PEN - ley
26.854s/ amparo ley 16.986", Causa 17.124/2013.

— La ampliación de la legitimación derivada de la reforma constitucional del año 1994 no

ha modificado la exigencia de ese requisito, ya que los nuevos sujetos legitimados también
deben acreditar que su reclamo tiene "suficiente concreción e inmediatez" y que no se trata
de un mero pedido en el que se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad
de normas o actos de otros poderes (Fallos 333:1217). En definitiva, de esa previsión
constitucional de los sujetos a quienes se reconoce legitimación procesal para requerir el
amparo no se sigue la automática aptitud para demandar, sin examen de la existencia de
cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I,
17/09/2013, "Gil Domínguez Andrés v. EN - PEN - ley 26.854s/ amparo ley 16.986", Causa
17.124/2013.

— Respecto de cuándo debe considerarse que existe una "causa" o "caso" judicial en los
términos de los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional (correspondientes a los artícu-
los 100 y 101 del texto anterior a la reforma de 1994), en principio existe consenso en requerir
la configuración de un litigio concreto, entre partes adversarias, en el que por la afirmación del
derecho de una se contradiga la procedencia del derecho de la otra, y en tanto los derechos
en juego sean de índole personal, propia, concreta e inmediata, con respecto a la pretensión
ejercida en la demanda o en la contestación, y se caractericen por ser sustanciales —es decir,
no meramente accesorios—, y actuales, por oposición a los simplemente eventuales (una
formulación en este sentido, puede encontrarse en la causa de Fallos 313:863, en especial el
considerando nº 12). En líneas generales, puede afirmarse que en la jurisprudencia se ha
desarrollado una óptica que vincula los conceptos de legitimación y de causa, de manera que
a falta del interés suficiente, no sólo faltará la legitimación, sino que, directamente, no se
configurará una causa en los términos constitucionales. Así, se ha interpretado que la
legitimación procesal constituye un presupuesto necesario para que exista un caso, causa o
controversia que deba ser resuelto por el Poder Judicial, como resolvió la Corte Suprema en
Fallos 325:2395; 326:3007 y 333:1212, entre muchos otros. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II,
15/05/2014, "Asociación de Hoteles Restaurantes Confiterías v. Estado Nac. Ministerio de
Economía y otro", Causa 32.865/2010.

— La legitimación procesal activa, al tener base en lo sustancial, se vincula con la

condición jurídica en que se encuentran ciertas personas con relación al derecho reivindicado
en el pleito de que se trate, vínculo que puede suscitarse por la titularidad sobre aquél derecho,
o bien por otras circunstancias igualmente idóneas; como fuese, dicha condición será el
elemento que torna posible que la sentencia a dictarse decida válidamente sobre las
cuestiones de fondo que suscitan la controversia. Así, dicha aptitud procesal reside en poder
de los sujetos directamente afectados, que deben liminarmente acreditar que han sido
negativamente incididos en su esfera de derechos, dicho ello desde ya sin perjuicio de lo que
quepa resolver en punto a las cuestiones de fondo suscitadas en el pleito. En todo caso,
respecto de los alcances de la legitimación procesal activa, una idea sobre la que parece
haber consenso radica en la exigencia de un interés concreto, personal y directo en el litigante
(bajo otras fraseologías, esta situación lo convertirá en titular de una relación jurídica
sustancial que amerita un esclarecimiento jurídico y suscita la existencia de "causa").
Ciertamente que al exigir esa clase de interés, se evita la promoción de acciones en defensa
de la pura legalidad, o el dictado de resoluciones que sólo traduzcan un ejercicio académico,
especulativo o consultivo, desprovisto por ende de efectos legales concretos sobre el genuino
destinatario de la lesión. Es que la parte demandante debe demostrar que persigue en forma
concreta la determinación del derecho debatido y que tiene un interés jurídico suficiente en la
resolución de la controversia suscitada, o bien que los agravios expresados la afecten de
forma suficientemente directa o substancial. Sólo así sería posible que la acción cumpla la
finalidad de fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en conflicto. C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala II, 15/05/2014, "Asociación de Hoteles Restaurantes Confiterías v. Estado
Nac. Ministerio de Economía y otro", Causa 32.865/2010.

— El control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa, exige

que el requisito de la existencia de un "caso contencioso", "causa" o "controversia" sea
observado rigurosamente, no para eludir cuestiones de repercusión pública, sino para la
trascendente preservación del principio republicano de división de poderes, al excluir al Poder
Judicial de una atribución que, como la de expedirse en forma general y abstracta sobre la
constitucionalidad de las normas emitidas por los otros departamentos del gobierno, no le ha
sido reconocida por el artículo 116 de la Constitución Nacional. El fundamento último de este
criterio reside en la necesidad de salvaguardar el principio constitucional de división de
poderes, como fue ya señalado por el Alto Tribunal en Fallos 30:281 al afirmar que: "...uno de
los caracteres esenciales del Poder Judicial, consiste en pronunciarse en casos particulares,
y no sobre principios generales, ni por vía de medida general ...el juez que declarase
la inconstitucionalidad de una ley, sin ocasión de un pleito, se saldría de su esfera de acción
y penetraría en la del Poder Legislativo". C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 16/08/2012,
"Proconsumer v. EN - Secretaría de Comunicaciones Resol. 8/09 s/proceso de conocimiento",
Causa 34.059/2009.

— En el artículo 2º de la ley 27 se prescribe que la Justicia Nacional: "...nunca procede de

oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de
parte". Tal ha sido la interpretación acordada al punto por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación a través de una invariable jurisprudencia, según la cual, si para determinar la
jurisdicción de la Corte y de los demás tribunales de la Nación no existiese la limitación
derivada de la necesidad de un juicio, de una contienda entre partes, entendida esta como un
pleito o demanda en derecho instituida con arreglo a un curso regular de procedimiento, según
el concepto de Marshall, el Poder Judicial dispondría de una autoridad sin contralor sobre el
gobierno de la República, pudiendo llegarse al caso en que los demás poderes del Estado le
quedaran supeditados con mengua de la letra y del espíritu de la Carta Fundamental. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala II, 16/08/2012, "Proconsumer v. EN - Secretaría de Comunicaciones
Resol. 8/09 s/proceso de conocimiento", Causa 34.059/2009.

— La existencia de "caso", "causa" o "asunto" presupone la de "parte", esto es la de quien

reclama o se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución
adoptada al cabo del proceso. En este orden de ideas, la "parte" debe demostrar la existencia
de un interés jurídico suficiente o —como lo ha expresado el Alto Tribunal en Fallos 306:1.125;
307:1.379; 308:2.147; 310:606; entre muchos otros— que los agravios expresados la afecten
de forma "suficientemente directa", o "substancial", esto es, que posean "suficiente concreción
e inmediatez" para poder procurar dicho proceso a la luz de las pautas establecidas por la
reforma constitucional de 1994 a los artículos 41 a 43 de la Constitución Nacional. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala II, 16/08/2012, "Proconsumer v. EN - Secretaría de Comunicaciones
Resol. 8/09 s/proceso de conocimiento", Causa 34.059/2009.

— De conformidad con el criterio sostenido por la Corte Suprema de Justicia de la

Nación —en reiterados precedentes— la declaración de inconstitucionalidad de una norma
debe responder a un "caso", "causa" o "controversia". Así, se ha dicho que "no se da una
causa o caso contencioso que permita el ejercicio del Poder Judicial conferido a los tribunales
nacionales cuando se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las
normas o actos de otros poderes"; ni por ende, existe facultad alguna que autorice, en tales
circunstancias, a formular dichas declaraciones. En efecto, los arts. 116 y 117 de
la Constitución Nacional encomiendan a los tribunales de la República el conocimiento y
decisión de todas las "causas" y "casos" o "asuntos" que versen —entre otras cuestiones—
sobre puntos regidos por la Constitución y, por otra parte, el art. 2º de la ley 27, establece que
la justicia nacional "...sólo ejerce su jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida
a instancia de parte". En estos términos, las "causas" que habilitan la actuación judicial, son
aquellas "en las que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre
partes adversas". C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 13/02/2013, "Reyes Martín Dante Arnaldo
v. PJN-Corte Sup., s/ amparo ley 16.986", Causa 23.710/2012.

— Los requisitos antes indicados no se cumplen en el sub lite, en la medida en que no se

ha probado concretamente la existencia de actividad de la contraparte, que —por aplicación
de la norma cuya declaración de inconstitucionalidad se pretende— hubiese impedido la
participación del actor en un concurso o la inscripción para ingresar al Poder Judicial de la
Nación. De modo tal que, el agravio resulta conjetural e hipotético, ya que no se probó
comportamiento configurativo del requisito del "acto en ciernes", que pueda válidamente
originar una relación jurídica concreta con la demandada. Adviértase, que el actor no
ha invocado, ni acompañado elementos que permitan concluir que hubiese mediado una
declaración denegatoria de la autoridad, ni existido siquiera un reclamo específico al Estado
Nacional - PJN. Es más, como ha sido ponderado por el Sr. Juez de primera instancia, el
apelante ha solicitado la declaración de la causa "como de puro derecho"; en tanto, en
definitiva, reputa —equivocadamente— que esos hechos y actos no resultan necesarios a los
fines de la inconstitucionalidad pretendida. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 13/02/2013,
"Reyes Martín Dante Arnaldo v. PJN-Corte Sup., s/ amparo ley 16.986", Causa 23.710/2012.

— La presente acción de amparo deducida —como lo reconoce el propio recurrente—

tiende a obtener una declaración general y directa de inconstitucionalidad del art. 11 del
Reglamento para la Justicia Nacional, sin que hubiese mediado acto alguno de aplicación del
demandado. En consecuencia, se impone concluir que —en la especie— no se encuentre
configurada la existencia de un "caso contencioso" o "causa" que justifique la intervención del
Poder Judicial de la Nación. Es que, se excedería en mucho la función que a este Poder del
Estado le ha sido encomendada si, sin acto del Administrador que tenga concreción directa,
actual y bastante, se emitiera un pronunciamiento por medio del cual se juzgase, en definitiva,
el sistema normativo cuestionado. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 13/02/2013, "Reyes
Martín Dante Arnaldo v. PJN-Corte Sup., s/ amparo ley 16.986", Causa 23.710/2012.

— No compete a los jueces hacer declaraciones abstractas porque es de la esencial del

Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos. La necesidad ineludible de que exista
una controversia efectiva surge de los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional y por
derivación del art. 2º de la ley 27, que dispone el ejercicio de la jurisdicción en los casos
contenciosos en que es requerida a instancia de parte. Así, la legitimación procesal constituye
un presupuesto necesario para que exista un caso, causa o controversia que deba ser resuelto
por el Poder Judicial, y "no se da una causa o caso contencioso que permita el ejercicio del
Poder Judicial conferido a los tribunales nacionales cuando se procura la declaración general
y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de otros poderes", ni por ende, existe
facultad alguna que autorice, en tales circunstancias, a formular dichas declaraciones. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala III, 08/04/11, "Defensor del Pueblo de la Nación v. EN- Ley 25.790-Dtos
1460/05 1462/05", Causa 39.721/2007.

— En efecto, los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional encomiendan a los tribunales
de la República el conocimiento y decisión de todas las "causas" y "casos" o "asuntos" que
versen —entre otras cuestiones— sobre puntos regidos por la Constitución y, por otra parte,
el art. 2º de la ley 27, establece que la justicia nacional "...sólo ejerce su jurisdicción en los
casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte". En estos términos, las "causas"
que habilitan la actuación judicial, son aquellas "en las que se persigue en concreto la
determinación del derecho debatido entre partes adversas". C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III,
08/04/11, "Defensor del Pueblo de la Nación v. EN-Ley 25.790-Dtos 1460/05 1462/05", Causa
39.721/2007.

— De esta forma, el ejercicio de la función jurisdiccional requiere que los litigantes

demuestren la concurrencia de la afectación de un interés jurídicamente protegido o tutelado
y susceptible de tratamiento judicial. Por otro lado, la inexistencia del derecho subjetivo a la
legalidad, determina que —salvo hipótesis excepcionales— la reacción impugnatoria no
pueda ser promovida por quien no se encuentra personal y directamente perjudicado. Este
factor opera como límite negativo. No basta cualquier interés; concretamente, no alcanza
el interés en la legalidad, sino que se torna indispensable un interés calificado. C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala III, 08/04/11, "Defensor del Pueblo de la Nación v. EN-Ley 25.790-Dtos
1460/05 1462/05", Causa 39.721/2007.

— Es deber de los tribunales fallar con arreglo a la situación fáctica y jurídica existente a
la fecha de la sentencia (Corte Sup., Fallos 292:140; 300:844; 304:1020; 313:344 y 1375;
entre otros), aunque éstas sean sobrevinientes al recurso de apelación. Sobre dicha base, es
necesario desentrañar la subsistencia de un interés actual del actor que, eventualmente,
permita el tratamiento de la apelación, dado que está vedado a los jueces dictar
pronunciamientos inoficiosos por referirse a planteos que se han tornado abstractos al no
decidir un conflicto actual (Fallos 315:2093; 320:2603; 322:1436; 329:1898; y sus citas), en
tanto la desaparición de este presupuesto procesal —caso o controversia— implica la del
poder de juzgar (Fallos 315:123, consid. 4). En efecto, el objeto del proceso es la reclamación
que una parte dirige frente a la otra y ante el juez. En torno a esta reclamación giran todas y
cada una de las vicisitudes procesales. No es el bien de la vida concreto a que el proceso
afecta —también denominado objeto de la pretensión u objeto litigioso—, pues la
consideración que de tal objeto material se hace en el proceso viene envuelta en la
determinación jurídica con que el objeto mismo es contemplado; y tal determinación particular
es decisiva a los efectos de la fijación objetiva del proceso, como lo demuestra el observar
que un mismo objeto material puede ser objeto de un sinnúmero de procesos distintos, según
el punto de vista con que se contemple en cada supuesto. En el caso, el objeto del proceso
se configuró con la petición efectuada por la parte actora para que el juez declare
la inconstitucionalidad del régimen instaurado por la demandada que le impedía adquirir las
divisas necesarias para realizar un viaje al exterior, cuya efectiva realización hace
desaparecer tanto la pretensión como la controversia misma. De modo que no cabe confundir
el objeto del proceso, concluido por haberse realizado el viaje en que se fundó la pretensión,
con los elementos de la pretensión (sujetos, bien de la vida u objeto litigioso, y la mutación de
la realidad implicada), que pueden mantener eventualmente virtualidad, y en tal caso ser
fundamento de otra pretensión para su alegada devolución a terceros. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala IV, 06/09/2012, "Ginni Cynthia Roxana v. En-PEN-AFIP", Causa 23. 141/2012.

— La Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y la asociación Consumidores

Libres Cooperativa Limitada de Provisión de Servicios de Acción Comunitaria demandaron a
la empresa Telecom Personal SA en los términos del artículo 55 de la ley 24.240, con el objeto
de que ésta fuera condenada a: 1) aclarar en los contratos celebrados con los usuarios del
servicio de telefonía móvil que el costo de las llamadas provenientes de los teléfonos públicos
queda a cargo de los clientes; 2) instrumentar un sistema para poner en conocimiento a los
usuarios sobre las llamadas que provienen de teléfonos públicos, en el momento de
recibirlas; 3) obtener el reintegro del costo de las llamadas recibidas desde teléfonos públicos,
en razón de que los clientes no fueron previamente advertidos de que se hallaba a cargo de
ellos. Asimismo, los actores demandaron a la Comisión Nacional de Comunicaciones, en su
carácter de autoridad regulatoria, a fin de que en ejercicio de sus funciones de fiscalización
de la prestación del servicio de telefonía móvil, garantizara que la empresa demandada
brindase a sus clientes una información veraz, detallada y suficiente de las características y
modalidades de cobro de ese servicio, y adoptara las medidas necesarias para que Telecom
Personal SA procediera al reintegro de las sumas percibidas en demasía. La Cámara resolvió
hacer lugar, parcialmente, al recurso de apelación interpuesto por las demandantes, revocar
la sentencia apelada en cuanto declaró que la cuestión era abstracta, y ordenar a la empresa
demandada a que cumpla de manera adecuada con su obligación de informar a los usuarios
vinculados por los contratos celebrados con anterioridad y con posterioridad a la interposición
de la demanda acerca de la modalidad de cobro de las llamadas provenientes de teléfonos
públicos, así como a instrumentar un mecanismo de aviso previo a la entrada de una llamada
de esa clase. Asimismo corresponde ordenar a la Comisión Nacional de Comunicaciones a
que fiscalice el cumplimiento de las medidas ordenadas en la sentencia; y rechazar el recurso
de apelación interpuesto por las demandantes en cuanto al reclamo relativo a la devolución
de las sumas cobradas por los usuarios por las llamadas provenientes de la telefonía móvil, y
confirmar la sentencia apelada en cuanto ha sido materia de agravio al respecto. C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala V, 13/03/2012, "ACIJ y otro v. Telecom Personal SA y otro", Causa
18.079/2006.

— En el artículo 42 de la Constitución Nacional se establece que "...los consumidores y

usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de
su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad
de elección, y a condiciones de trato equitativo y digna. Las autoridades proveerán a la
protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia
contra toda forma de distorsión de los mercados...". Del texto trascripto se desprende que el
espíritu de la reforma constitucional del año 1994, al implementar los nuevos derechos y
garantías, tuvo en particular consideración la situación de los usuarios y consumidores. En el
artículo 42, el legislador se dirigió concretamente a establecer la protección del consumidor,
las garantías a los competidores (productores y oferentes de bienes y servicios) y la
transparencia del mercado. Del mismo modo, dispone sobre el derecho a una información
adecuada y veraz, y resguarda tanto los derechos patrimoniales como los personales, a la
vida y a la salud. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 13/03/2012, "ACIJ y otro v. Telecom
Personal SA y otro", Causa 18.079/2006.

— Corresponde en primer lugar examinar el agravio relacionado con la pretensión de las

asociaciones demandantes, tendiente a que en los contratos celebrados por la empresa
accionada se informe a los clientes del servicio de telefonía móvil que el costo de las llamadas
provenientes de los teléfonos públicos queda a cargo de ellos, que en primera instancia fue
declarada abstracta. Cabe anticipar que esta cuestión no ha devenido abstracta, porque
el examen detenido del asunto revela que aún subsiste el perjuicio o gravamen ocasionado a
los usuarios por la falta de cumplimiento adecuado del deber de información en los contratos
de prestación del servicio. Si bien la empresa agregó en los nuevos contratos de adhesión
una cláusula relativa a la modalidad de cobro de las llamadas entrantes de teléfonos públicos,
lo cierto es que mediante ella no parece haber satisfecho la obligación de informar de una
manera adecuada y veraz. Ello así pues, la empresa tiene el deber de comunicar a sus clientes
la modalidad de cobro de la manera más simple, clara y sencilla; es decir, expresando lisa y
llanamente que el costo de las llamadas entrantes de teléfonos públicos queda a cargo del
cliente que las recibe. Cualquier otra expresión menos clara, susceptible de
otra interpretación, o que exija por parte del cliente el conocimiento de todas las condiciones
generales y particulares de prestación del servicio es susceptible de ser calificada como un
cumplimiento inadecuado o incompleto del deber de informar de manera adecuada. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala V, 13/03/2012, "ACIJ y otro v. Telecom Personal SA y otro", Causa
18.079/2006.

— En el caso no ha quedado probada la existencia de una lesión personal, clara y directa

en los derechos patrimoniales de los usuarios del servicio de telefonía móvil susceptible de
ser útilmente remediada por la sentencia que pone fin al proceso; extremo éste que constituye
uno de los requisitos necesarios para reconocer legitimación suficiente a las asociaciones
demandantes. En tal sentido corresponde señalar que, en primer término, los perjuicios
alegados por las asociaciones aparecen como meramente conjeturales en la medida en que
ellos resultan de una apreciación esencialmente especulativa acerca de la conducta que
hubiera asumido concretamente cada uno de los clientes que recibió una llamada proveniente
de un teléfono público; en el supuesto de haber sido informado de manera adecuada, y
advertido al momento de la entrada de aquélla. Es decir, si hubiera optado por aceptarla, y
asumir el costo de la llamada; o rechazarla, y rehusar el pago de ella. Por otra parte, aún
asumiendo como cierto la hipótesis de que un determinado porcentaje de los clientes hubiera
optado por rechazar esas llamadas, tampoco resulta posible estimar, ni siquiera por
vía incidental, cuál hubiera sido la proporción de clientes y de llamadas rechazadas sobre la
totalidad del universo de los clientes y llamadas involucrados, ni el costo económico
respectivo. En consecuencia, la pretensión de reintegro no es susceptible de ser satisfecha
por una sentencia de condena. En otras palabras, y tal como se ha expresado, en la especie
no se ha cumplido con el requisito de que la lesión debe ser susceptible de remedio por la
sentencia cuyo dictado se solicita al tribunal. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 13/03/2012,
"ACIJ y otro v. Telecom Personal SA y otro", Causa 18.079/2006.

2. Legitimaciones colectivas

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— El derecho cuya protección procura la actora en el sub examine es de incidencia

colectiva referente a intereses individuales homogéneos, y se encuentran cumplidos los
recaudos para hacer viable una acción colectiva en los términos de la doctrina sentada por
esta Corte en el precedente "Halabi". Por tanto, las cuestiones traídas a conocimiento de esta
Corte son sustancialmente análogas a las examinadas en la causa "PADEC". Corte Sup.,
06/03/2014, "Unión de Usuarios y Consumidores v. Telefónica Comunicaciones Personales
SA - ley 24.240y otro".

— Existe un hecho único susceptible de ocasionar una lesión a los derechos de una
pluralidad de sujetos: la imposición por parte de Telefónica Comunicaciones Personales SA
de la "Tasa de Control, Fiscalización y Verificación" y del "Aporte al Fondo Fiduciario del
Servicio Universal" a sus usuarios. Además, la pretensión de la actora está concentrada en
los "efectos comunes" para toda la clase de los sujetos afectados, en tanto la conducta
cuestionada afectaría por igual a todos los usuarios del servicio de telefonía móvil prestado
por la demandada. Corte Sup., 06/03/2014, "Unión de Usuarios y Consumidores el Telefónica
Comunicaciones Personales SA - ley 24.240 y otro".

— De no reconocer legitimación procesal a la actora, se produciría una clara vulneración

del acceso a la justicia, pues no aparece justificado que cada uno de los posibles afectados
del colectivo involucrado promueva su propia demanda. Ello es así puesto que la escasa
significación económica de las sumas en cuestión, individualmente consideradas, permite
suponer que el costo que insumiría a cada usuario accionar en forma particular resultaría muy
superior a los beneficios que derivarían de un eventual pronunciamiento favorable. Así lo
demuestran las constancias de la causa, de las que surge que, en el caso del usuario
allí individualizado, las sumas abonadas en concepto de "tasa" fueron de $ 0,96 y $ 1,48, para
los meses de enero y marzo de 2001. Corte Sup., 06/03/2014, "Unión de Usuarios y
Consumidores el Telefónica Comunicaciones Personales SA - ley 24.240 y otro".

— Por otra parte, el reclamo deducido en autos se en marca dentro del objeto estatutario
de la asociación actora, en tanto ésta declara entre sus propósitos "difundir y defender los
derechos de los usuarios y consumidores que resultan del artículo 42 de la Constitución
Nacional, promoviendo la protección de su salud, seguridad e intereses económicos de los
mismos y a una información adecuada y veraz..." (cfr. Art. 2º del estatuto, obrante a fs.
31). Corte Sup., 06/03/2014, "Unión de Usuarios y Consumidores v. Telefónica
Comunicaciones Personales SA - ley 24.240 y otro".

— Los actores, invocando su carácter de ciudadanos electores de la Provincia de Santa

Cruz, usuarios, consumidores y beneficiarios de los derechos reconocidos en la Constitución
Nacional y provincial y en las leyes dictadas en su consecuencia, promueven acción de
amparo en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional y de la ley 16.986 a fin de
obtener que se declare la inconstitucionalidad del decreto del PEN 1277/2012 y de su anexo,
por el cual se aprueba la reglamentación de la ley 26.741, así como también de toda otra
norma dictada en su consecuencia. Cuestionan el decreto en cuanto aducen que lesiona,
restringe, altera y amenaza, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, los derechos de la
provincia, puesto que priva a esta última de administrar sus propios recursos naturales tal
como lo venía haciendo, y sus propios derechos, respecto del uso de la riqueza petrolera y su
renta, cuya tutela constitucional ha sido consagrada en los arts. 42 y 43 de la Ley
Fundamental, pues dicha potestad es ahora ejercida por la Comisión de Planificación y
Coordinación Estratégica del Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas, lo cual
conculcaría las leyes 17.319 y 26.197 que establecen el Régimen Nacional de Hidrocarburos,
la ley local 3117 de la materia, los arts. 17, 31, 99, inc. 2º, 121, 123 Y 124, de la Constitución
Nacional, y 48, 52, 57 y 73, de la Constitución de la Provincia de Santa Cruz. Corte Sup.,
10/12/2013, "Roquel, Héctor Alberto v. Santa Cruz, Provincia de (Estado Nacional) s/ acción
de amparo".

— La invocación, por parte de los demandantes, de la calidad de "ciudadanos electores

de la Provincia de Santa Cruz, usuarios, consumidores y beneficiarios de los derechos
reconocidos en la Constitución Nacional y provincial y por las leyes dictadas en consecuencia,
respecto del uso de la riqueza petrolera y su renta" sin la demostración de un perjuicio
concreto, es insuficiente para sostener la legitimación a los fines de impugnar la
constitucionalidad de una norma. En efecto, cabe poner de manifiesto que el de "ciudadano"
es un concepto de notable generalidad y su comprobación, en la mayoría de los casos, no
basta para demostrar la existencia de un interés "especial" o "directo", "inmediato", "concreto"
o "sustancial" que permita tener por configurado un "caso contencioso". Corte
Sup., 10/12/2013, "Roquel, Héctor Alberto v. Santa Cruz, Provincia de (Estado
Nacional) s/ Acción de amparo".

— Constituye un presupuesto necesario que exista un caso o controversia que deba ser
resuelto por el Tribunal, pues la justicia nacional no procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción
en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte (artículo 2º de la ley 27).
En el tradicional precedente de Fallos 156: 318, ha definido a esas causas como los asuntos
en que se pretende de modo efectivo la determinación del derecho debatido entre partes
adversas que debe estar fundado en un interés específico, concreto y atribuible en forma
determinada al litigante. Asimismo, la existencia de "causa" presupone la de "parte", esto es
la de quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la
resolución adoptada al cabo del proceso. La "parte" debe demostrar la existencia de un interés
jurídico suficiente o que los agravios expresados la afecten de manera suficientemente directa
o sustancial, que posean suficiente concreción e inmediatez para poder procurar dicho
proceso a la luz de las pautas establecidas en los artículos 41 a 43 de la Constitución Nacional.
De dichas previsiones constitucionales no se sigue la automática aptitud para demandar, sin
el examen de la existencia de cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción, en
atención a que no ha sido objeto de reforma la exigencia de que el Poder Judicial intervenga
en el conocimiento y decisión de "causas" (arts. 108, 116 y 117 de la Constitución
Nacional). Corte Sup., 10/12/2013, "Roquel, Héctor Alberto v. Santa Cruz, Provincia de
(Estado Nacional) s/ acción de amparo".

— La impugnación constitucional que se pretende someter al escrutinio de esta Corte

Suprema no puede ser asimilada al supuesto de "casos contenciosos" previsto en el artículo
2º de la ley 27, como los únicos en los que los tribunales federales, de todas las instancias,
pueden ejercer su jurisdicción, ya que el examen de las diversas argumentaciones que
sostienen la pretensión planteada permite concluir que no se verifica en el sub lite la presencia
de un interés jurídico inmediato o directo que dé lugar a una controversia actual o concreta y,
sobre esta base insoslayable, que se presente un asunto apto de ser juzgado y definido por
este Tribunal constitucional en la instancia originaria promovida con sustento en el artículo
117 de la Ley Suprema, por lo que corresponde declarar sin más trámite la inadmisibilidad de
la pretensión. Corte Sup., 10/12/2013, "Roquel, Héctor Alberto v. Santa Cruz, Provincia de
(Estado Nacional) s/ acción de amparo".

— La parte actora interpuso demanda contra Swiss Medical SA con el objeto de que se
declarara la ineficacia de las cláusulas contenidas en el contrato tipo que vincula a la empresa
con sus afiliados, en cuanto contemplan el derecho de aquélla a modificar unilateralmente las
cuotas mensuales y los beneficios de los planes que ofrece, la exime de responsabilidad por
daños y perjuicios derivados de la impericia, culpa, dolo, imprudencia o negligencia de sus
prestadores, así como de responsabilidad por la suspensión de servicios (cláusulas 3.1, 3.2,
3.3 y 3.4.2). Asimismo, solicitó que se condenara a Swiss Medical SA a dejar sin efecto
los aumentos del valor de las cuotas mensuales que habían sido dispuestos. La actora fundó
su legitimación en los artículos 52 y 53 de la ley 24.240 y en los artículos 42 y 43 de la
Constitución Nacional, sobre la base de que estaba en juego un derecho de incidencia
colectiva, más allá de los intereses individuales de los consumidores del servicio de medicina
prepaga prestado por la demandada. La cuestión debatida se reduce exclusivamente a
determinar si, de acuerdo con las disposiciones de los artículos 42 y 43 de la Constitución
Nacional, PADEC se encuentra legitimada para demandar a Swiss Medical SA a fin de obtener
la declaración de ineficacia de la clausula contractual que autoriza a esa sociedad a modificar
unilateralmente el valor de las cuotas mensuales de sus afiliados y la consecuente supresión
de los aumentos ya dispuestos. Corte Sup., 21/08/2013, "PADEC v. Swiss Medical SA".

— Que la categoría de los derechos de incidencia colectiva referente

a intereses individuales homogéneos se encuentra admitida en el segundo párrafo del artículo
43 de la Constitución Nacional e incluye, entre otros, los derechos personales o patrimoniales
derivados de afectaciones al ambiente y a la competencia, a los derechos de los usuarios y
consumidores y a los derechos de sujetos discriminados. En estos casos puede no haber un
bien colectivo involucrado, ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles.
Sin embargo, hay un hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y por lo
tanto es identificable una causa fáctica homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica porque
en tales casos la demostración de los presupuestos de la pretensión es común a todos
esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que individualmente se sufre. Hay una
homogeneidad fáctica y normativa que lleva a considerar razonable la realización de un solo
juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la
prueba del daño. Corte Sup., 21/08/2013, "PADEC v. Swiss Medical SA".

— La procedencia de este tipo de acciones requiere la verificación de una causa fáctica

común, una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de ese hecho
y la constatación de que el ejercicio individual no aparece plenamente justificado. Sin perjuicio
de lo cual, también procederá cuando, pese a tratarse de derechos individuales, exista un
fuerte interés estatal en su protección, sea por su trascendencia social o en virtud de las
particulares características de los sectores afectados. De manera que, el primer elemento a
comprobar es la existencia de un hecho único o complejo que causa una lesión a una
pluralidad relevante de derechos individuales. Corte Sup., 21/08/2013, "PADEC v. Swiss
Medical SA".

— El segundo elemento consiste en que la pretensión debe estar concentrada en los

efectos comunes y no en lo que cada individuo puede peticionar. De tal manera, la existencia
de causa o controversia, en estos supuestos, no se relaciona con el daño diferenciado que
cada sujeto sufra en su esfera, sino con los elementos homogéneos que tiene esa pluralidad
de sujetos al estar afectados por un mismo hecho. Corte Sup., 21/08/2013, "PADEC v. Swiss
Medical SA".

— Como tercer elemento es exigible que el interés individual considerado aisladamente,

no justifique la promoción de una demanda, con lo cual podría verse afectado el acceso a la
justicia. Sin perjuicio de ello, como se anticipó, la acción resultará de todos modos procedente
en aquellos supuestos en los que cobran preeminencia otros aspectos referidos a materias
tales como el ambiente, el consumo o la salud o afectan a grupos que tradicionalmente han
sido postergados, o en su caso, débilmente protegidos. En esas circunstancias, la naturaleza
de esos derechos excede el interés de cada parte, y al mismo tiempo, pone en evidencia la
presencia de un fuerte interés estatal para su protección, entendido como el de la sociedad
en su conjunto. En tal sentido, los artículos 41, 42 y 43, párrafo segundo, de la Constitución
Nacional brindan una pauta en la línea expuesta. Corte Sup., 21/08/2013, "PADEC v. Swiss
Medical SA".

— En el caso se cuestiona el contrato tipo que suscriben quienes se afilian a Swiss Medical
SA para acceder al servicio de medicina prepaga en cuanto contempla el derecho de esta
última a modificar unilateralmente las cuotas mensuales. De manera que existiría un hecho
único que sería susceptible de ocasionar una lesión al derecho de una pluralidad de sujetos.
La pretensión está concentrada en los "efectos comunes" para toda la clase de sujetos
afectados, lo que permite tener por configurado el segundo requisito expuesto en el
considerando 10. Al respecto debe repararse en que el contrato impugnado contiene cláusulas
que alcanzan por igual a todo el colectivo de afiliados de la demandada. Finalmente, de no
reconocer legitimación procesal a la actora, se produciría una clara vulneración del acceso a
la justicia. En efecto, en el caso se impugna una cláusula con sustento en la cual, según señala
la actora, se habrían dispuesto, entre los años 2002 y 2004, tres aumentos de la cuota
mensual en el orden del 11% y del 12%, por lo que no aparece justificado que cada uno de
los posibles afectados del colectivo involucrado promueva su propia demanda. Ello es así,
puesto que la escasa significación económica individual de las sumas involucradas permite
suponer que el costo que insumiría a cada usuario accionar en forma particular resultaría muy
superior a los beneficios que derivarían de un eventual pronunciamiento favorable. Corte
Sup., 21/08/2013, "PADEC v. Swiss Medical SA".

— En cuanto a los sujetos habilitados para demandar en defensa de derechos como

los involucrados en el sub lite, es perfectamente aceptable dentro del esquema de nuestro
ordenamiento que determinadas asociaciones deduzcan, en los términos del ya citado
segundo párrafo del Artículo 43, una acción colectiva con análogas características y efectos
a la existente en el derecho norteamericano. Corte Sup., 21/08/2013, "PADEC v. Swiss
Medical SA".

— La asociación actora tiene entre sus propósitos "la defensa de los derechos de los
consumidores y usuarios tutelados por el artículo 42 de la Constitución Nacional y los tratados
con jerarquía constitucional..." y "...la defensa de los derechos de los consumidores cuando
sus intereses resulten afectados y/o amenazados, mediante la interposición de acciones
administrativas y judiciales y la petición a las autoridades ya sea en representación grupal,
colectiva o general" (confr. artículo 2º, ap. 1 y 2 de su estatuto, obrante a fs. 10/14). En
consecuencial no se advierten óbices para que deduzca, en los términos del párrafo segundo
del Artículo 43 de la Constitución Nacional, una acción colectiva de las características de
la intentada en autos. Corte Sup., 21/08/2013, "PADEC v. Swiss Medical SA".

— La circunstancia de que se haya demandado por la vía de un proceso ordinario no

constituye un obstáculo para la aplicación de los criterios expuestos en el precedente "Halabi",
pues esta Corte ha advertido que el propio texto constitucional autoriza el ejercicio de acciones
apropiadas para la defensa de intereses colectivos con prescindencia de las
figuras expresamente diseñadas en él o en las normas procesales vigentes. Es oportuno
recordar, en ese sentido, que al interpretar el ya mencionado Artículo 43 de la Constitución
Nacional, el Tribunal admitió que la protección judicial efectiva no se reduce únicamente al
amparo strictu sensu sino que es susceptible de extenderse a otro tipo de remedios
procesales de carácter general como el hábeas corpus colectivo, pues es lógico suponer que
si se reconoce la tutela colectiva de los derechos citados en el párrafo segundo, con igual o
mayor razón la Constitución otorga las mismas herramientas a un bien jurídico de valor
prioritario y del que se ocupa en especial, no precisamente para reducir o acotar su tutela sino
para privilegiarla. Corte Sup., 21/08/2013, "PADEC v. Swiss Medical SA".

— Tampoco es posible soslayar que, a partir de las modificaciones introducidas en el año

2008, la Ley de Defensa del Consumidor admite la posibilidad de que por vía de una acción
colectiva puedan introducirse planteos como el que en autos se formula. En efecto, sólo de
esta forma puede explicarse que el legislador, al regular las "acciones de incidencia colectiva",
haya expresamente contemplado un procedimiento para hacer efectivas las sentencias que
condenen al pago o restitución de sumas de dinero. Tal intención se advierte en el artículo 54
del precepto, que prevé para este tipo de procesos que "...Si la cuestión tuviese contenido
patrimonial [la sentencia] establecerá las pautas para la reparación económica o el
procedimiento para la determinación sobre la base del principio de reparación integral. Si se
trata de la restitución de sumas de dinero se hará por los mismos medios que fueron
percibidas; de no ser ello posible, mediante sistemas que permitan que los afectados puedan
acceder a la reparación y, si no pudieran ser individualizados, el juez fijará la manera en que
el resarcimiento sea instrumentado, en la forma que más beneficie al grupo afectado...". Corte
Sup., 21/08/2013, "PADEC v. Swiss Medical SA".

— El tribunal de origen deberá encuadrar el trámite de la presente en los términos del

artículo 54 de la ley 24.240. A tales efectos, deberá: identificar en forma precisa el
colectivo involucrado en el caso, supervisar que la idoneidad de quien asumió su
representación se mantenga a lo largo del proceso, arbitrar un procedimiento apto para
garantizar la adecuada notificación de todas aquellas personas que pudieran tener un interés
en el resultado del litigio, de manera de asegurarles tanto la alternativa de optar por quedar
fuera del pleito como la de comparecer en él como parte o contraparte, e implementar medidas
de publicidad orientadas a evitar la multiplicación o superposición de procesos colectivos con
idéntico objeto al presente. Corte Sup., 21/08/2013, "PADEC v. Swiss Medical SA".
 — En determinados supuestos, si bien no hay un bien colectivo sino que se afectan
derechos individuales enteramente divisibles, sin embargo hay un hecho, único o continuado,
que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una causa fáctica homogénea.
Y ese dato tiene relevancia jurídica porque en tales casos la demostración de los presupuestos
de la pretensión es común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño
que individualmente se sufre. Hay una homogeneidad fáctica y normativa que lleva a
considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa
juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba del daño. La procedencia de este
tipo de acciones requiere la verificación de una causa fáctica común, una pretensión procesal
enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de ese hecho y la constatación de que el
ejercicio individual no aparece plenamente justificado. El primer elemento es la existencia de
un hecho único o complejo que causa una lesión a una pluralidad relevante de
derechos individuales. El segundo elemento consiste en que la pretensión debe estar
concentrada en los efectos comunes y no en lo que cada individuo puede peticionar, como
ocurre en los casos en que hay hechos que dañan a dos o más personas y que pueden motivar
acciones de la primera categoría. Como tercer elemento es exigible que el interés individual
considerado aisladamente, no justifique la promoción de una demanda, con lo cual podría
verse afectado el acceso a la justicia. Corte Sup., 26/06/2012, "Cavalieri, Jorge y otro v. Swiss
Medical S.A", Fallos 335:1080.

— Se discute si la asociación co-actora goza de legitimación para ser parte en estos autos,
en los que se pretende la provisión, por parte de la empresa de medicina prepaga demandada,
del equipo de ventilación mecánica y los accesorios pertinentes para el tratamiento del
síndrome de apnea obstructiva para todos los afiliados de Swiss Medical que padezcan de
esa enfermedad. No concurre el primero de los presupuestos mencionados en "Halabi" toda
vez que la asociación no ha logrado identificar la existencia de ese hecho —único o
complejo— que cause una lesión a una pluralidad relevante de sujetos. De las constancias de
la causa y de los dichos de los actores surge que el señor Cavalieri solicitó la provisión del
equipamiento ya aludido, necesario para el tratamiento de la afección que padece, y que la
demandada Swiss Medical no dio respuesta a su reclamo. En tales condiciones, no se advierte
que la situación planteada en el sub lite lesione intereses individuales homogéneos que la
asociación pueda válidamente defender, al no extraerse siquiera de manera indiciaría
la intención de la prepaga de negarse sistemáticamente a atender planteos de sus afiliados
semejantes a los del señor Cavalieri. Corte Sup., 26/06/2012, "Cavalieri, Jorge y otro v. Swiss
Medical S.A", Fallos 335:1080.

— Tampoco se encuentra configurado el segundo de los requisitos exigidos en el

precedente "Halabi" toda vez que, conforme surge de la documentación acompañada y de los
términos de la demanda, la pretensión se encuentra focalizada exclusivamente en las
particulares circunstancias del actor y no en efectos comunes de un obrar de la demandada
que pudiera extenderse a un colectivo determinado o determinable. En consecuencia,
corresponde en el caso rechazar la pretensión de Proconsumer por carecer de legitimación
activa, sin perjuicio de que la presente causa continúe su trámite respecto del co-actor
Cavalieri. Corte Sup., 26/06/2012, "Cavalieri, Jorge y otro v. Swiss Medical SA", Fallos
335:1080.

— En materia de legitimación procesal corresponde, como primer paso, delimitar con

precisión tres categorías de derechos: individuales, de incidencia colectiva que tienen por
objeto bienes colectivos, y de incidencia colectiva referentes a intereses individuales
homogéneos. En todos esos supuestos, la comprobación de la existencia de un "caso" es
imprescindible, ya que no se admite una acción que persiga el control de la mera legalidad de
una disposición. Sin embargo es preciso señalar que el "caso" tiene una configuración típica
diferente en cada uno de ellos, siendo esto esencial para decidir sobre la procedencia formal
de pretensiones, como se verá en los considerandos siguientes. También es relevante
determinar si la controversia en cada uno de esos supuestos se refiere a una afectación actual
o se trata de la amenaza de una lesión futura causalmente previsible. Corte Sup., 24/02/2009,
"Halabi, Ernesto v. PEN Ley 25.873 Dto. 1563/04". Fallos 332:111.

— La regla general en materia de legitimación es que los derechos sobre bienes

jurídicos individuales son ejercidos por su titular. Ello no cambia por la circunstancia de
que existan numerosas personas involucradas, toda vez que se trata de obligaciones con
pluralidad de sujetos activos o pasivos, o supuestos en los que aparece un litisconsorcio activo
o pasivo derivado de la pluralidad de sujetos acreedores o deudores, o bien una
representación plural. En estos casos, no hay variación en cuanto a la existencia de un
derecho subjetivo sobre un bien individualmente disponible por su titular, quien
debe, indispensablemente, probar una lesión a ese derecho para que se configure una
cuestión justiciable. A esta categoría de derechos se refiere el primer párrafo del artículo 43
de la Constitución Nacional en que encuentra cabida la tradicional acción de amparo, instituida
por vía pretoriana por esta Corte en los conocidos precedentes "Siri" y "Kot" y consagrada
más tarde legislativamente. Esta acción está destinada a obtener la protección de derechos
divisibles, no homogéneos y se caracteriza por la búsqueda de la reparación de un daño
esencialmente individual y propio de cada uno de los afectados. Corte Sup., 24/02/2009,
"Halabi, Ernesto v. PEN Ley 25.873 Dto. 1563/04". Fallos 332:111.

— Los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos (art. 43 de
la Constitución Nacional) son ejercidos por el Defensor del Pueblo de la Nación, las
asociaciones que concentran el interés colectivo y el afectado. En estos supuestos existen
dos elementos de calificación que resultan prevalentes. En primer lugar, la petición debe tener
por objeto la tutela de un bien colectivo, lo que ocurre cuando éste pertenece a toda la
comunidad, siendo indivisible y no admitiendo exclusión alguna. Por esta razón sólo se
concede una legitimación extraordinaria para reforzar su protección, pero en ningún
caso existe un derecho de apropiación individual sobre el bien ya que no se hallan en juego
derechos subjetivos. No se trata solamente de la existencia de pluralidad de sujetos, sino de
un bien que, como el ambiente, es de naturaleza colectiva. Es necesario precisar que estos
bienes no tienen por titulares a una pluralidad indeterminada de personas, ya que ello
implicaría que si se determinara el sujeto en el proceso éste sería el titular, lo cual no es
admisible. Tampoco hay una comunidad en sentido técnico, ya que ello importaría la
posibilidad de peticionar la extinción del régimen de cotitularidad. Estos bienes no pertenecen
a la esfera individual sino social y no son divisibles en modo alguno. En segundo lugar, la
pretensión debe ser focalizada en la incidencia colectiva del derecho. Ello es así porque la
lesión a este tipo de bienes puede tener una repercusión sobre el patrimonio individual, como
sucede en el caso del daño ambiental, pero esta última acción corresponde a su titular y
resulta concurrente con la primera. Corte Sup., 24/02/2009, "Halabi, Ernesto v. PEN Ley
25.873 Dto. 1563/04". Fallos 332:111.

— Cuando se ejercita en forma individual una pretensión procesal para la prevención o

reparación del perjuicio causado a un bien colectivo, se obtiene una decisión cuyos efectos
repercuten sobre el objeto de la causa pretendi, pero no hay beneficio directo para el individuo
que ostenta la legitimación. En este tipo de supuestos, la prueba de la causa o controversia
se halla relacionada con una lesión a derechos sobre el bien colectivo y no sobre el patrimonio
del peticionante o de quienes éste representa. Puede afirmarse, pues, que la tutela de los
derechos de incidencia colectiva sobre bienes colectivos corresponde al Defensor del Pueblo,
a las asociaciones y a los afectados, y que ella debe ser diferenciada de la protección de los
bienes individuales, sean patrimoniales o no, para los cuales hay una esfera de disponibilidad
en cabeza de su titular. Corte Sup., 24/02/2009, "Halabi, Ernesto v. PEN Ley 25.873 Dto.
1563/04". Fallos 332:111.

— La Constitución Nacional admite en el segundo párrafo del art. 43 una tercera categoría
conformada por derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales
homogéneos. Tal sería el caso de los derechos personales o patrimoniales derivados de
afectaciones al ambiente y a la competencia, de los derechos de los usuarios y consumidores
como de los derechos de sujetos discriminados. En estos casos no hay un bien colectivo, ya
que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin embargo, hay un hecho,
único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una causa
fáctica homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica porque en tales casos la demostración
de los presupuestos de la pretensión es común a todos esos intereses, excepto en lo que
concierne al daño que individualmente se sufre. Hay una homogeneidad fáctica y normativa
que lleva a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la
cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba del daño. Corte Sup.,
24/02/2009, "Halabi, Ernesto v. PEN Ley 25.873 Dto. 1563/04". Fallos 332:111.

— No hay en nuestro derecho una ley que reglamente el ejercicio efectivo de las
denominadas acciones de clase en el ámbito específico que es objeto de esta litis. Este
aspecto resulta de gran importancia porque debe existir una ley que determine cuándo se da
una pluralidad relevante de individuos que permita ejercer dichas acciones, cómo se define la
clase homogénea, si la legitimación corresponde exclusivamente a un integrante de la clase
o también a organismos públicos o asociaciones, cómo tramitan estos procesos, cuáles son
los efectos expansivos de la sentencia a dictar y cómo se hacen efectivos. Frente a esa falta
de regulación —la que, por lo demás, constituye una mora que el legislador debe solucionar
cuanto antes sea posible, para facilitar el acceso a la justicia que la Ley Suprema
ha instituido—, cabe señalar que la referida disposición constitucional es claramente operativa
y es obligación de los jueces darle eficacia, cuando se aporta nítida evidencia sobre la
afectación de un derecho fundamental y del acceso a la justicia de su titular. Esta Corte ha
dicho que donde hay un derecho hay un remedio legal para hacerlo valer toda vez que sea
desconocido; principio del que ha nacido la acción de amparo, pues las garantías
constitucionales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar en la
Constitución e independientemente de sus leyes reglamentarias, cuyas limitaciones no
pueden constituir obstáculo para la vigencia efectiva de dichas garantías. La eficacia de las
garantías sustantivas y procesales debe ser armonizada con el ejercicio individual de los
derechos que la Constitución también protege como derivación de la tutela de la propiedad,
del contrato, de la libertad de comercio, del derecho de trabajar, y la esfera privada, todos
derechos de ejercicio privado. Por otro lado, también debe existir una interpretación armónica
con el derecho a la defensa en juicio, de modo de evitar que alguien sea perjudicado por una
sentencia dictada en un proceso en el que no ha participado. En la búsqueda de la efectividad
no cabe recurrir a criterios excesivamente indeterminados alejados de la prudencia que dicho
balance exige. Corte Sup., 24/02/2009, "Halabi, Ernesto v. PEN Ley 25.873 Dto. 1563/04".
Fallos 332:111.

— La procedencia de este tipo de acciones requiere la verificación de una causa fáctica

común, una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de ese hecho
y la constatación de que el ejercicio individual no aparece plenamente justificado. Sin perjuicio
de lo cual, también procederá cuando, pese a tratarse de derechos individuales, exista un
fuerte interés estatal en su protección, sea por su trascendencia social o en virtud de las
particulares características de los sectores afectados. El primer elemento es la existencia de
un hecho único o complejo que causa una lesión a una pluralidad relevante de
derechos individuales. El segundo elemento consiste en que la pretensión debe estar
concentrada en los efectos comunes y no en lo que cada individuo puede peticionar, como
ocurre en los casos en que hay hechos que dañan a dos o más personas y que pueden motivar
acciones de la primera categoría. De tal manera, la existencia de causa o controversia, en
estos supuestos, no se relaciona con el daño diferenciado que cada sujeto sufra en su esfera,
sino con los elementos homogéneos que tiene esa pluralidad de sujetos al estar afectados por
un mismo hecho. Como tercer elemento es exigible que el interés individual considerado
aisladamente, no justifique la promoción de una demanda, con lo cual podría verse afectado
el acceso a la justicia. Sin perjuicio de ello, como se anticipó, la acción resultará de todos
modos procedente en aquellos supuestos en los que cobran preeminencia otros aspectos
referidos a materias tales como el ambiente, el consumo o la salud o afectan a grupos que
tradicionalmente han sido postergados, o en su caso, débilmente protegidos. En esas
circunstancias, la naturaleza de esos derechos excede el interés de cada parte, y al mismo
tiempo, pone en evidencia la presencia de un fuerte interés estatal para su protección,
entendido como el de la sociedad en su conjunto. En tal sentido, los artículos 41, 42 y 43,
párrafo segundo, de la Constitución Nacional, brindan una pauta en la línea expuesta. Corte
Sup., 24/02/2009, "Halabi, Ernesto v. PEN Ley 25.873 Dto. 1563/04". Fallos 332:111.

— El actor promovió acción de amparo en virtud de considerar que las disposiciones de

la ley 25.873 y de su decreto reglamentario 1563/04 vulneran los derechos establecidos en
los artículos 18 y 19 de la Carta Constitucional en la medida en que autorizan la intervención
de las comunicaciones telefónicas y por Internet sin determinar "en qué casos y con qué
justificativos" esa intromisión puede llevarse a cabo. La referida intervención importa una
violación de sus derechos a la privacidad y a la intimidad, y además pone en serio riesgo el
"secreto profesional" que como letrado se ve obligado a guardar y garantizar (arts. 6º inc. f,
7º, inc. c y 21, inc. j, de la ley 23.187). Su pretensión no se circunscribe a procurar una tutela
para sus propios intereses sino que, por la índole de los derechos en juego, es representativa
de los intereses de todos los usuarios de los servicios de telecomunicaciones como también
de todos los abogados. Como se anticipó en el considerando 7º, corresponde resolver el
alcance del pronunciamiento. Al respecto, este Tribunal considera cumplidos los recaudos
que, para las acciones colectivas, se delinean en esta sentencia. En efecto, existe un hecho
único —la normativa en cuestión— que causa una lesión a una pluralidad relevante de
derechos individuales. La pretensión está concentrada en los efectos comunes para toda la
clase de sujetos afectados, con lo que se cumple el segundo requisito expuesto en el
considerando anterior. La simple lectura de la ley 25.837 y de su decreto reglamentario revela
que sus preceptos alcanzan por igual y sin excepciones a todo el colectivo que en esta causa
representa el abogado Halabi. Finalmente, hay una clara afectación del acceso a la justicia,
porque no se justifica que cada uno de los posibles afectados de la clase de
sujetos involucrados promueva una demanda peticionando la inconstitucionalidad de la
norma, con lo que se cumple el tercero de los elementos señalados en el considerando
anterior. Corte Sup., 24/02/2009, "Halabi, Ernesto v. PEN Ley 25.873 Dto. 1563/04". Fallos
332:111.

— Un vacío legal no es óbice para que los jueces arbitren las medidas apropiadas y
oportunas para una tutela efectiva de los derechos constitucionales que se aducen
vulnerados. Basta la comprobación inmediata de un gravamen para que una garantía
constitucional deba ser restablecida por los jueces en su integridad, sin que pueda alegarse
en contrario la inexistencia de una ley que la reglamente: las garantías individuales existen y
protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas por la Constitución
e independientemente de las leyes reglamentarias. En apoyo de tal afirmación, esta Corte
sostuvo que ya a fines del siglo XIX señalaba Joaquín V. González: "No son, como puede
creerse, las &'declaraciones, derechos y garantías&', simples fórmulas teóricas: cada uno de
los artículos y cláusulas que las contienen poseen fuerza obligatoria para los individuos, para
las autoridades y para toda la Nación. Los jueces deben aplicarla en la plenitud de su sentido,
sin alterar o debilitar con vagas interpretaciones o ambigüedades la expresa significación de
su texto. Porque son la defensa personal, el patrimonio inalterable que hace de cada hombre,
ciudadano o no, un ser libre e independiente dentro de la Nación Argentina" ("Manual de la
Constitución argentina", en Obras completas, vol. 3, Buenos Aires, 1935, núm. 82; confr.,
además, núms. 89 y 90). Los preceptos constitucionales tanto como
la experiencia institucional del país reclaman de consuno el goce y ejercicio pleno de las
garantías individuales para la efectiva vigencia del Estado de derecho e imponen a los jueces
el deber de asegurarlas. Corte Sup., 24/02/2009, "Halabi, Ernesto v. PEN Ley 25.873 Dto.
1563/04". Fallos 332:111.

— Es posible distinguir tres tipos de acciones: la primera diseñada para los supuestos en
que el ejercicio individual de las pretensiones mediante procesos individuales resulte
perjudicial para el enjuiciado o para los miembros del colectivo por crear el riesgo de
sentencias contradictorias o disímiles respecto de los sujetos individuales, que impongan
comportamientos incompatibles a la parte opuesta del grupo o que, en la práctica, sean
dispositivas de los intereses de otros miembros no partes, o que sustancialmente menoscaben
o eliminen la posibilidad de proteger sus intereses. El segundo tipo es aquel concerniente a
los supuestos en que la contraparte del grupo ha evidenciado una conducta positiva u omisiva
por motivos vinculados a aquél, lo que torna apropiado una resolución condenatoria o
declarativa que involucre a todo el conjunto. El tipo restante se presenta cuando el juez otorga
primacía a los puntos fácticos o jurídicos comunes a los integrantes del grupo por sobre
cualquier cuestión que afecte sólo a sus miembros individuales, de manera tal que la acción
del colectivo es siempre superior a la acción individual. Corte Sup., 24/02/2009, "Halabi,
Ernesto v. PEN Ley 25.873 Dto. 1563/04". Fallos 332:111.

— Ante la ausencia de pautas adjetivas mínimas que regulen la materia, se

torna indispensable formular algunas precisiones, con el objeto de que ante la utilización que
en lo sucesivo se haga de la figura de la "acción colectiva" que se ha delineado en el presente
fallo se resguarde el derecho de la defensa en juicio, de modo de evitar que alguien pueda
verse afectado por una sentencia dictada en un proceso en el que no ha tenido la posibilidad
efectiva de participar. Es por ello que esta Corte entiende que la admisión formal de toda
acción colectiva requiere la verificación de ciertos recaudos elementales que hacen a su
viabilidad tales como la precisa identificación del grupo o colectivo afectado, la idoneidad de
quien pretenda asumir su representación y la existencia de un planteo que involucre, por sobre
los aspectos individuales, cuestiones de hecho y de derecho que sean comunes y
homogéneas a todo el colectivo. Es esencial, asimismo, que se arbitre en cada caso un
procedimiento apto para garantizar la adecuada notificación de todas aquellas personas que
pudieran tener un interés en el resultado del litigio, de manera de asegurarles tanto la
alternativa de optar por quedar fuera del pleito como la de comparecer en él como parte o
contraparte. Es menester, por lo demás, que se implementen adecuadas medidas de
publicidad orientadas a evitar la multiplicación o superposición de procesos colectivos con un
mismo objeto a fin de aventar el peligro de que se dicten sentencias disímiles o contradictorias
sobre idénticos puntos. Corte Sup., 24/02/2009, "Halabi, Ernesto v. PEN Ley 25.873 Dto.
1563/04". Fallos 332:111.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— En el precedente "Halabi", la Corte Suprema —tras remarcar que la comprobación de

la existencia de un "caso" es imprescindible, en tanto no se admite una acción que persiga el
control de la mera legalidad de una disposición— formuló las siguientes precisiones sobre la
legitimación relativa a los intereses individuales homogéneos: (i) hay un hecho único o
continuado, que provoca una lesión a una pluralidad relevante de derechos individuales; (ii) la
pretensión procesal debe estar enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de ese hecho;
(iii) la homogeneidad fáctica y normativa "lleva a considerar razonable la realización de un
solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte; y (iv) es "exigible que
el interés individual considerado aisladamente no justifique la promoción de una demanda,
con lo cual podría verse afectado el acceso a la justicia. Sin perjuicio de ello, la acción resultará
de todos modos procedente en aquellos supuestos en los que cobran preeminencia otros
aspectos referidos a materias tales como el ambiente, el consumo o la salud o afectan a
grupos que tradicionalmente han sido postergados o, en su caso, débilmente protegidos. En
esas circunstancias, la naturaleza de esos derechos excede el interés de cada parte y, al
mismo tiempo, pone en evidencia la presencia de un fuerte interés estatal para su protección,
entendido como el de la sociedad en su conjunto". C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I,
17/09/2013, "Gil Domínguez Andrés v. EN-PEN-ley 26854s/ amparo ley 16.986", Causa
17.124/2013.

— No se trata de la necesidad de promover demandas autónomas de inconstitucionalidad,

sino de que en el marco de cada medida cautelar que se solicite, el afectado podrá impugnar
la vulneración a los principios constitucionales. Empero, aun cuando, en la hipótesis más
favorable para el actor, se entendiera que su pretensión tiende efectivamente a evitar la
promoción de una pluralidad de demandas individuales, debería decirse que, de un lado,
no explica por qué razón "el ejercicio individual no aparece plenamente justificado", ni, por
ende, de qué modo se produciría "una clara vulneración del acceso a la justicia". Es decir,
no expone concretamente qué obstáculo existiría para que las personas que se considerasen
afectadas en sus derechos constitucionales, por la ley involucrada, pudieran formular en el
ámbito de cada caso los planteos de inconstitucionalidad pertinentes. De otro lado, no revela
razonablemente de qué manera los derechos enunciados en el memorial, en una
muy extensa, amplia y variada lista, tendrían encuadramiento en los supuestos que la propia
Corte Suprema admitió como aptos para hacer viable la promoción de la acción por alguno de
los integrantes de la pluralidad relevante de individuos —en "un solo juicio"—, a pesar de que
se haya constatado que el ejercicio individual "aparece plenamente justificado". C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala I, 17/09/2013, "Gil Domínguez Andrés v. EN-PEN-ley 26854s/ amparo ley
16.986", Causa 17.124/2013.

— No existirá legitimación activa cuando se aleguen derechos de terceros, máxime

cuando no se ostenta la representación de aquellos, debidamente acreditada. Dicho
señalamiento se formula, concretamente, con respecto a la situación personal de los
pasajeros o clientes de los establecimientos hoteleros, claramente diferenciables es éstos
últimos sujetos que promueven, junto con una asociación sectorial, la presente acción. Por
cierto que no se advierte circunstancia que enerve a los pasajeros en cuestión de,
eventualmente, encauzar un proceso judicial para la defensa de una eventual lesión del
derecho a la intimidad u otros que estimen vulnerados, a resultas del accionar de la DNPDP,
lo cual ratifica que corresponde descartar que un sujeto de derecho ajeno al afectado directo
ejerza la respectiva defensa, máxime sin contar con mandato o representación legal
alguno. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 15/05/2014, "Asociación de Hoteles Restaurantes
Confiterías v. Estado Nac. Ministerio de Economía y otro", Causa 32.865/2010.

— Ahora bien: bajo tal parámetro, si bien las actoras —las sociedades Albizia y Nava—
no se encuentran habilitadas para la tutela de los derechos propios y personales de sus
respectivos clientes, sí al menos se les debe reconocer legitimación procesal activa para
objetar una actuación administrativa (intimación) que las tiene como claras destinatarias, y
que puede incidir en la situación jurídica y esfera de derechos que hace a su desenvolvimiento
comercial, de cara a la autoridad de aplicación de la ley 25.326. En otras palabras, no se
conciben, prima facie, obstáculos para reconocerles aptitud a los efectos de instar una acción
en la cual se ventile la regularidad del obrar administrativo que ha sido puntual y
concretamente dirigido contra ellas. En tales condiciones, es con el preciso alcance y
limitaciones que se derivan de las consideraciones precedentes que cabe admitir la
legitimación activa de las accionantes, y concluir que media —a este solo efecto— un "caso"
o "causa" judicial, dicho ello más allá de lo que corresponda resolver sobre el mérito y
procedencia de los planteos sustanciales traídos a esta instancia Por cierto que la así
denominada "legitimación asociacional" no merecería mayores objeciones, en tanto la
organización pluriindividual aludida tienda a tutelar los derechos de sus asociados. En todo
caso, la cobertura por representación sólo abarcaría a éstos, es decir: a los establecimientos
hoteleros u otros afiliados que concurren a conformarla, sin poder extenderse a la
reivindicación de los derechos de los clientes de dichos establecimientos comerciales. De este
modo, el reconocimiento de la legitimación de la Asociación no implica otra cosa que la
traslación al plano supraindividual de la legitimación reconocida a los hoteles de pasajeros,
quienes titularizan de modo inmediato y directo la relación jurídica sustancial sobre la que
queda abierta la controversia. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 15/05/2014, "Asociación de
Hoteles Restaurantes Confiterías v. Estado Nac. Ministerio de Economía y otro", Causa
32.865/2010.

— La actora es una asociación civil cuyo objeto social consiste, en cuanto aquí importa,
en la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios de bienes y servicios, en
especial los enunciados en los artículo 42 de la Constitución Nacional y en la ley
24.240, velando por el fiel cumplimiento de las leyes, decretos y resoluciones de carácter
nacional, provincial o municipal que hayan sido dictadas para proteger al consumidor (ver
literales a) y g) del artículo 2º del Estatuto; ver fs. 51/51 vta.). En este contexto se encuadra la
pretensión actoral tendiente a que judicialmente se ordene al Estado Nacional - Secretaría de
Comunicaciones a que reglamente el régimen de portabilidad numérica en materia de
telefonía fija dentro del plazo de sesenta días corridos y consecuentemente, ponga en marcha
y se encuentre disponible para todos los usuarios de toda la Nación Argentina en el término
de sesenta días contados a partir de la finalización del lapso otorgado para su reglamentación.
Sentado ello, resulta necesario recordar que la Constitución Nacional—con su reforma del año
1994— amplió la legitimación para estos derechos de tercera generación que consagró el
legislador. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, efectuó precisiones al dictar
sentencia en la causa "Halabi". C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 16/08/2012, "Proconsumer v.
EN - Secretaría de Comunicaciones Resol. 8/09 s/proceso de conocimiento", Causa
34.059/2009.

— La actora se encuentra legitimada para accionar, por cuanto en su carácter de

asociación tendiente a la protección de los derechos de los usuarios y consumidores (ver su
Estatuto, oportunamente referenciado), inicia el presente proceso a efectos de que se ordene
al Estado Nacional a que reglamente y ponga en práctica la portabilidad numérica —
compromiso asumido con el dictado del decreto Nº 764/2000— lo que denota que en el sub
lite se verifica la existencia del necesario y fundamental presupuesto para instar el ejercicio
de la jurisdicción atribuida al Poder Judicial de la Nación en los términos de los artículos 108
y 116 de la Constitución Nacional, como lo es la existencia de una causa de carácter
contencioso (artículo 21 de la ley 27), puesto que se pretende —de modo efectivo— la
determinación del derecho debatido entre partes adversas (doctrina de Fallos 156:318)
fundado en un interés, específico, concreto y atribuible en forma determinada a los sujetos
tutelados por la litigante. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 16/08/2012, "Proconsumer v. EN -
Secretaría de Comunicaciones Resol. 8/09 s/proceso de conocimiento", Causa 34.059/2009.

— Los planteos de la Asociación están dirigidos a la protección de los derechos de los

usuarios o potenciales usuarios de telefonía fija, concebida ésta bajo un cariz colectivo, no
resultando determinante el factor patrimonial en el reclamo (elemento que tornarían inviable
la pretensión actoral), sino la reglamentación y efectivización de la portabilidad numérica,
derecho con raigambre constitucional (ver artículo 42 de la Carta Magna), vinculado a la libre
elección del prestador del servicio de telefonía fija. Así las cosas, en autos no se verifica el
obstáculo relativo al factor económico de las pretensiones, cuyo ejercicio y tutela corresponde,
en exclusiva, a cada uno de los potenciales afectados. Es que, como resulta de la pretensión
articulada en autos, se advierte una causa fáctica común y un reclamo procesal centrado en
el aspecto colectivo de los efectos de dicha causa (al margen de lo que cada usuario
pudiera individualmente reclamar), por manera que la acción incoada no se relaciona con el
eventual daño que cada individuo pudiera experimentar en su ámbito singular, sino con los
elementos homogéneos que conciernen a las consecuencias que recaen sobre la pluralidad
de sujetos afectados por las secuelas que derivan de una misma causa. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala II, 16/08/2012, "Proconsumer v. EN - Secretaría de Comunicaciones Resol.
8/09 s/proceso de conocimiento", Causa 34.059/2009.

— Las apelantes fundan su legitimación para demandar concretamente en el artículo 55

de la Ley 24.240, que habilita a las asociaciones de consumidores y usuarios constituidas
como personas jurídicas reconocidas por la autoridad de aplicación, para accionar cuando
resulten objetivamente afectados o amenazados intereses de los consumidores o usuarios.
En particular, invocan que en el artículo 54 de la Ley de Defensa al Consumidor
(texto incorporado con la ley 26.361 BO 7/4/200, se dispone que "Si la cuestión tuviese
contenido patrimonial establecerá las pautas para la reparación económica o el procedimiento
para su determinación sobre la base del principio de reparación integral. Si se trata de la
restitución de sumas de dinero se hará por los mismos medios que fueron percibidas; de no
ser ello posible, mediante sistemas que permitan que los afectados puedan acceder a la
reparación y, si no pudieran ser individualizados, el juez fijará la manera en que el
resarcimiento sea instrumentado, en la forma que más beneficie al grupo afectado. Si se trata
de daños diferenciados para cada consumidor o usuario, de ser factible se establecerán
grupos o clases de cada uno de ellos y, por vía incidental, podrán éstos estimar y demandar
la indemnización particular que les corresponda". C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V,
13/03/2012, "ACIJ y otro v. Telecom Personal SA y otro", Causa 18.079/2006.

3. Acceso a la información

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— La Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal revocó la sentencia de grado e hizo lugar a la acción de amparo deducida por el
Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).
En consecuencia ordenó al Estado Nacional —Ministerio de Desarrollo Social— a "brindar
la información íntegra requerida por la actora en la nota presentada el 1º de julio de 2008",
referida a determinados datos de las transferencias en gastos corrientes realizadas por la
demandada al sector privado en los conceptos "Ayuda social a las personas" y "Transferencias
a Otras Instituciones Culturales y Sociales sin Fines de Lucro" otorgadas durante 2006 y 2007.
El pedido tenía por objeto, esencialmente, conocer en detalle la ayuda, social a personas
físicas y jurídicas, los padrones de aquéllas, las transferencias tramitadas y los subsidios
otorgados, como así también su alcance territorial. A su vez., el reclamo abarcaba la
petición —más genérica— según la cual debía obligarse "a la accionada a disponer todas las
medidas necesarias a efectos de generar una adecuada y accesible política de transparencia
e información en la gestión de los planes sociales administrados por dicho Ministerio durante
los años 2006 y 2007". La Corte Suprema de Justicia de la Nación confirmó la sentencia. Corte
Sup., 26/03/2014, "CIPPEC v. Estado Nacional - Ministerio de Desarrollo Social".

— En lo que se refiere a la legitimación exigible a la actora para requerir la información en

cuestión, es indispensable señalar que en el Reglamento de acceso a la información pública
para el Poder Ejecutivo Nacional se establece que "Toda persona física o jurídica, pública o
privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información, no siendo necesario acreditar
derecho subjetivo, interés legítimo ni contar con patrocinio letrado" (art. 6º del anexo VII
del decreto 1172/2003). Por su parte, en la ley 25.326, de Protección de los Datos Personales,
a la que en distintos aspectos remite el decreto 1172/2003, se dispone que "Los datos
personales objeto de tratamiento sólo pueden ser cedidos para el cumplimiento de los fines
directamente relacionados con el interés legítimo del cedente y del cesionario y con el previo
consentimiento del titular de los datos, al que se le debe informar sobre la finalidad de la cesión
e identificar al cesionario o los elementos que permitan hacerlo" (art. 11, ap. 1.). Corte
Sup., 26/03/2014, "CIPPEC v. Estado Nacional - Ministerio de Desarrollo Social".
 — En el ámbito regional, la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información
Pública, aprobada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos en
la resolución 2607 (XL-0/10) expresamente señala que toda persona puede
solicitar información a cualquier autoridad pública sin necesidad de justificar las razones por
las cuales se la requiere (art. 5º, ap. e). En consonancia con ese instrumento, el Comité
Jurídico Interamericano ha señalado que "...[t]oda información es accesible en principio. El
acceso a la información es un derecho humano fundamental que establece que toda persona
puede acceder a la información en posesión de órganos públicos, sujeto sólo a un régimen
limitado de excepciones, acordes con una sociedad democrática y proporcionales al interés
que los justifica..." (CJI/res. 147, LXXIII-0/08). Asimismo, en las Recomendaciones sobre
Acceso a la Información elaboradas por la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos del
Consejo Permanente de la OEA se señala que los Estados deben establecer un procedimiento
claro, simple y sin costo (en la medida de lo posible), mediante el cual las personas puedan
solicitar información y, a tales efectos, recomienda que se acepten "...solicitudes
de información sin que el solicitante deba probar un interés personal, relación con
la información, o justificación para la solicitud..." (AG/res. 2288 (XXXVII-0/07), ap. VI, punto
C). Corte Sup., 26/03/2014, "CIPPEC v. Estado Nacional - Ministerio de Desarrollo Social".

— En el ámbito de Naciones Unidas, la Convención contra la Corrupción, adoptada el 31

de octubre de 2003 y aprobada por la ley 26.097, prevé que, para combatir la corrupción, los
estados miembros deberán adoptar las medidas necesarias para aumentar la transparencia
en su administración pública. Para ello podrán incluir, entre otras cosas, "...La instauración de
procedimientos o reglamentaciones que permitan al público en general obtener, cuando
proceda, información sobre la organización, el funcionamiento, y los procesos de decisiones
de la administración pública y, con el debido respeto a la protección de la intimidad y de los
datos personales, sobre las decisiones y actos jurídicos que incumban al público...". Corte
Sup., 26/03/2014, "CIPPEC v. Estado Nacional - Ministerio de Desarrollo Social".

— Como puede advertirse, en materia de acceso a la información pública existe un

importante consenso normativo y jurisprudencial en cuanto a que la legitimación para
presentar solicitudes de acceso debe ser entendida en un sentido amplio, sin
necesidad de exigir un interés calificado del requirente. En efecto, se trata de información de
carácter público, que no pertenece al Estado sino que es del pueblo de la Nación Argentina y,
en consecuencia, la sola condición de integrante de la comunidad resulta suficiente para
justificar la solicitud. De poco serviría el establecimiento de políticas de transparencia y
garantías en materia de información pública si luego se dificulta el acceso a ella mediante la
implementación de trabas de índole meramente formal. Ello es así ya que el acceso a
la información tiene como propósito coadyuvar a que los integrantes de la sociedad ejerzan
eficazmente el derecho a saber, por lo que el otorgamiento de la información no puede
depender de la acreditación de un interés legítimo en ésta ni de la exposición de los motivos
por los que se la requiere. Corte Sup., 26/03/2014, "CIPPEC v. Estado Nacional - Ministerio
de Desarrollo Social".

— Una interpretación que permita la coexistencia armónica de las

disposiciones existentes en el ordenamiento nacional en materia de datos personales y de
acceso a la información, lleva a sostener que las disposiciones del art. 11 de la ley 25.326, en
cuanto subordinan la cesión de esos datos a la existencia de un interés legítimo, no alcanzan
a aquellos supuestos relativos a información personal que forma parte de la gestión pública.
Por ello, la restricción contemplada en el precepto debe entenderse como un límite a la
circulación de datos personales entre personas públicas o privadas que se dedican a su
tratamiento, mas no parece posible extender sin más sus previsiones a supuestos de interés
público como el planteado en autos, pues ello significaría desconocer, o cuanto menos
obstaculizar, el pleno goce de un derecho humano reconocido tanto en nuestra Constitución
Nacional como en los Tratados Internacionales que la República Argentina ha suscripto. En
síntesis, el hecho de que la información de registros públicos requerida involucre datos de
terceros no aparece como una razón dirimente para exigir al solicitante un interés calificado,
máxime cuando la única norma que regula lo relativo al acceso a la información pública para
el Poder Ejecutivo Nacional expresamente descarta tal posibilidad. Corte Sup., 26/03/2014,
"CIPPEC v. Estado Nacional - Ministerio de Desarrollo Social".

— Aun cuando por hipótesis pudiera sostenerse la aplicación al caso del art. 11 de la ley
25.326 en los términos que pretende la recurrente, lo cierto es que al representar el derecho
de acceso a la información, de por sí, un interés legítimo en cabeza de cada uno de
los integrantes del cuerpo social, la presentación efectuada por la actora no podría
desestimarse por aplicación del citado precepto. Lo hasta aquí expuesto en materia de
legitimación no obsta, como se verá a continuación, a la recta interpretación que corresponde
efectuar del art. 16 del decreto 1172/2003. Esto es, si la información, en el caso, debe ser
provista o si, por el contrario, se configura alguno de los supuestos de excepción que el
ordenamiento contempla para negar el acceso. Corte Sup., 26/03/2014, "CIPPEC v. Estado
Nacional - Ministerio de Desarrollo Social".

— La actora, en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, promovió acción

de amparo contra el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
(PAMI) con el objeto de que se hiciera entrega de "...la información relativa al presupuesto en
concepto de publicidad oficial de dicho organismo para el año 2009 y a la inversión publicitaria
de dicha institución correspondiente a los meses de mayo y junio de 2009 detallada según el
rubro (medios gráficos, radiales, televisivos, cinematográficos, sitios de internet y vía pública)
y medio de comunicación, productora o programa al cuál fue asignada; el tipo de campaña al
cual corresponde la pauta asignada en cada caso y la indicación de la agencia de publicidad
o intermediario a través de la cual se procedió a contratar espacios en los medios. Sostuvo
que la negativa a brindar la información configuraba una violación al derecho constitucional
de acceso a la información pública consagrado en los artículos 1º, 14, 33 Y 75, inciso 22, de
la Carta Magna, que disponen la aplicación con jerarquía constitucional de los
tratados internacionales (artículo 19, de la Declaración Universal de Derechos Humanos;
artículo 13, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 19, del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos). Asimismo solicitó la aplicación del decreto n.
1172/03 de "Acceso a la Información Pública". La Corte Suprema de Justicia de la Nación
confirmó la sentencia que acogió la acción de amparo. Corte Sup., 04/12/2012, "Asociación
Derechos Civiles v. EN-PAMI (dto. 1172/03)", Fallos 335:2393.

— Por hallarse en juego el derecho de "acceso a la información", aun cuando el recurrente

no posea naturaleza estatal, dadas sus especiales características y los importantes y
trascendentes intereses públicos involucrados, la negativa a brindar la información requerida
constituye un acto arbitrario e ilegítimo en el marco de los principios de una sociedad
democrática e implica, en consecuencia, una acción que recorta en forma severa derechos
que son reservados —como se verá— a cualquier ciudadano, en tanto se trate de datos
de indudable interés público y que hagan a la transparencia y a la publicidad de gestión de
gobierno, pilares fundamentales de una sociedad que se precie de ser democrática. Es
menester recordar que el derecho de buscar y recibir información ha sido
consagrado expresamente por la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre
(artículo IV) y por el artículo 13.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la
Corte Interamericana ha dado un amplio contenido al derecho a la libertad de pensamiento y
de expresión, a través de la descripción de sus dimensiones individual y social. Corte
Sup., 04/12/2012, "Asociación Derechos Civiles v. EN-PAMI (dto. 1172/03)", Fallos 335:2393.

— La Corte Interamericana en el caso Claude Reyes y otros señaló que "...la Corte estima
que el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a "buscar" y a
"recibir" "informaciones", protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a
la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de
restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las
personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de
forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una
respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado
pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser
entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación
personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción. Su entrega a una
persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda
conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento
y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control
del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social,
del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas
por el Estado de forma simultánea". Corte Sup., 04/12/2012, "Asociación Derechos Civiles v.
EN-PAMI (dto. 1172/03)", Fallos 335:2393.
 — La importancia de esta decisión internacional consiste en que se reconoce el carácter
fundamental de dicho derecho en su doble vertiente, como derecho individual de toda persona
descrito en la palabra "buscar" y como obligación positiva del Estado para garantizar el
derecho a "recibir" la información solicitada. La sentencia de la Corte fortalece como
estándar internacional la idea de que este derecho corresponde a toda persona; es decir que
la legitimidad activa es amplia y se la otorga a la persona como titular del derecho, salvo los
casos de restricción. El fundamento central del acceso a la información en poder del Estado
consiste en el derecho que tiene toda persona de conocer la manera en que sus gobernantes
y funcionarios públicos se desempeñan, mediante el acceso a la información. El Estado y
las instituciones públicas están comprometidos a respetar y garantizar el acceso a
la información a todas las personas. El Estado debe adoptar las disposiciones legislativas o
de otro carácter que fueren necesarias para promover el respeto a ese derecho y asegurar su
reconocimiento y aplicación efectivos. El Estado está en la obligación de promover una cultura
de transparencia en la sociedad y en el sector público, de actuar con la debida diligencia en
la promoción del acceso a la información, de identificar a quienes deben proveer
la información, y de prevenir los actos que lo nieguen y sancionar a sus infractores. Corte
Sup., 04/12/2012, "Asociación Derechos Civiles v. EN-PAMI (dto. 1172/03)", Fallos 335:2393.

— En cuanto a la legitimación pasiva cabe señalar que para que los Estados cumplan con
su obligación general de adecuar su ordenamiento interno con la Convención Americana en
este sentido, no solo deben garantizar este derecho en el ámbito puramente administrativo o
de instituciones ligadas al Poder Ejecutivo, sino a todos los órganos del poder público. En este
sentido, la jurisprudencia de la Corte permitiría afirmar que, al regular y fiscalizar
las instituciones que ejercen funciones públicas, los Estados deben tener en cuenta tanto a
las entidades públicas corno privadas que ejercen dichas funciones. Lo importante es que se
centre en el servicio que dichos sujetos proveen o las funciones que ejercen. Dicha amplitud
supone incluir corno sujetos obligados no solamente a los órganos públicos estatales, en
todas sus ramas y niveles, locales o nacionales, sino también a empresas del Estado,
hospitales, las instituciones privadas o de otra índole que actúan con capacidad estatal o
ejercen funciones públicas. Corte Sup., 04/12/2012, "Asociación Derechos Civiles v. EN-PAMI
(dto. 1172/03)", Fallos 335:2393.

— En materia de protección judicial del derecho al acceso a la información en poder del

Estado, la CIDH ha enfatizado "...la necesidad de que exista un recurso sencillo, rápido y
efectivo para determinar si se produjo una violación al derecho de quien solicita información
y, en su caso, ordene al órgano correspondiente la entrega de la información. Para ello se
debe tomar en cuenta que es práctica corriente la negativa a suministrar la información que
se solicita a las instituciones o el silencio ante un pedido y que la celeridad en la entrega de
la información es indispensable en esta materia" (...) "...De acuerdo a lo dispuesto en los
artículos 2 y 25.2.b de la Convención si el Estado Parte en la Convención no tiene un recurso
judicial para proteger efectivamente el derecho se encuentra obligado a crearlo" (confr.
CIDH párr. 128, Estudio especial citado y Corte IDH, párr. 137, sentencia de mención) y dentro
de las obligaciones estatales, afirmó que "...si el ejercicio de los derechos y libertades
protegidos por dicho tratado no estuviese ya garantizado, el Estado tiene la obligación de
adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos
tales derechos y libertades" (confr. CIDH párr. 130, estudio especializado citado y Corte IDH,
pronunciamiento mencionado, párrs. 162, 163). Asimismo el tribunal internacional observó en
cuanto al sistema de restricciones "que (...) establece la presunción de que toda información
es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones (...) y que corresponde al Estado
demostrar que al establecer restricciones al acceso a la información bajo su control ha
cumplido con los anteriores requisitos" (...) "restricciones que deben estar orientadas a
satisfacer un interés público imperativo, escogiendo aquel que restrinja en menor escala el
derecho protegido, proporcional al interés que la justifica y conducente para el logro del
objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho" (CIDH
Estudio especial citado, párrs. 92 y 93). Corte Sup., 04/12/2012, "Asociación Derechos Civiles
v. EN-PAMI (dto. 1172/03)", Fallos 335:2393.

— La clasificación de la información de los organismos de inteligencia (artículos 23, inc.

2º, de la ley 25.326 y 16 de la ley 25.520) no es óbice para que los jueces, a pedido de parte,
puedan verificar si está comprometido el interés público y hacer efectiva la garantía del hábeas
data (artículo 43, tercer párrafo de la Constitución Nacional). Para que tal derecho tenga
efectiva concreción, la Secretaría se encuentra obligada a manifestar si tiene o no los datos
requeridos; y si los tuviese sólo podría negarse a revelarlos en los términos del artículo
17, incisos 1º y 2º, de la ley 25.326, vale decir, mediante "decisión fundada (...) en función de
la protección de la defensa de la Nación, del orden y la seguridad pública, o de la protección
de los derechos e intereses de terceros". Por su parte, los jueces cuentan con la potestad de
verificar, a instancias del interesado, si las razones dadas por el organismo justifican la
negativa a suministrar la información, para lo cual podrán "tomar conocimiento personal y
directo de los datos solicitados asegurando el mantenimiento de su confidencialidad" (artículo
40, inc. 2º, de la ley aludida); confidencialidad o secreto que también imponen los artículos 17
de la ley 25.520 y 12 del decreto 950/2002. Corte Sup., 19/04/2011, "R. P., R. D. v. Estado
Nacional - Secretaría de Inteligencia del Estado", Fallos 334:445.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La necesidad de que exista un recurso sencillo, rápido y efectivo para determinar si se

produjo una violación al derecho de quien solicita información y, en su caso, ordene al órgano
correspondiente la entrega de la información, también fue objeto de atención tanto por parte
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso "Claude de Reyes y otros vs.
Chile", como por nuestro máximo Tribunal federal al receptar esa jurisprudencia para resolver
la causa "Asociación Derechos Civiles v. EN-PAMI s/amparo ley 16.986", sentencia del 4 de
diciembre de 2012 (LL 2013-A, 362); y en ambos casos, cabe destacar, se tuvo en cuenta que
es práctica corriente la negativa a suministrar la información que se solicita a las instituciones
o el silencio ante un pedido y que la celeridad en la entrega de la información es indispensable
en esta materia. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 31/10/2013, "Fitz Patrick, Mariel v. EN -
JGM", Causa 1409/2013.

— No se puede admitir el planteo de falta de causa o controversia que expone el apelante,

fundado en la ausencia de gravamen jurídico de la amparista, porque ésta "invoca un daño
meramente conjetural, inactual, no justificado". Ello es así, porque en el sub lite la actora, de
profesión periodista, cuestiona la negativa de la Administración de suministrarle la información
que había requerido y ambas partes fundan sus derechos en diferentes disposiciones
normativas. En tales condiciones, se configura una controversia definida, concreta, real y
sustancial, que requiere una decisión jurisdiccional de carácter definitivo, o como lo ha definido
la Corte Suprema, un "caso" o "controversia" de carácter contencioso en los términos de los
arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, que son aquellos en los que se persigue, en
concreto, la determinación del derecho o prerrogativa debatidos entre partes adversas ante
la existencia de una lesión actual o, al menos, una amenaza inminente a dicho derecho o
prerrogativa. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 31/10/2013, "Fitz Patrick, Mariel v. EN - JGM",
Causa 1409/2013.

— La Jueza de primera instancia hizo lugar a la acción de amparo promovida por la

Asociación por los Derechos Civiles (ADC) y, en consecuencia, ordenó al Jefe de Gabinete
de Ministros que —dentro del plazo de 20 días— suministre el resto de la información
requerida por la actora; ello, con exclusión de aquélla que se encuentre exceptuada por el
ordenamiento legal. La Cámara confirmó la sentencia. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV,
10/05/2011, "Asociación Derechos Civiles v. EN - JGM - Dto. 1172/03", Causa 13.224/2010.

— El particular obtuvo una respuesta a la solicitud, cuyo contenido pretende cuestionar en

este proceso, por lo que, en principio, no resultaría aplicable la solución prevista por el art. 14
del Reglamento para el caso de silencio o ambigüedad. No puede interpretarse que
la indicación de la vía del amparo por mora efectuada en esa norma "sea una
opción excluyente del amparo previsto por la ley 16.986, lo cual implicaría un claro exceso
reglamentario". La vía elegida por el actor "resulta idónea para el tratamiento de la pretensión,
ya que la información es útil cuando es oportuna". La naturaleza de la petición "no resulta
compatible con un pronunciamiento cautelar en el marco de un proceso de conocimiento, ya
que la concesión de esta última impediría un resarcimiento en especie del demandado en
caso de que la sentencia definitiva resultase eventualmente desestimatoria". La cuestión
planteada exige una sentencia de mérito que, en un plazo razonablemente breve, defina si
corresponde el acceso a la información, o no, exigencia que sólo podría cumplirse
satisfactoriamente a través del amparo. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 10/05/2011,
"Asociación Derechos Civiles v. EN - JGM - Dto. 1172/03", Causa 13.224/2010.
4. Carácter de ciudadano

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Se promovió acción de amparo con el objeto de obtener un pronunciamiento judicial

que restablezca los derechos de los que el actor dice ser titular, en su doble condición de
ciudadano interesado y de Diputado Nacional, y que habrían sido lesionados durante el trámite
parlamentario del proyecto de ley que luego fue sancionado con el número 26.522. Fundó su
legitimación activa en la afectación a sus intereses particulares en participar en la deliberación
previa a la sanción de esa norma. La Corte Suprema de Justicia de la Nación desestimó su
pretensión. Corte Sup., 15/06/2010, "Thomas, Enrique v. ENA", Fallos 333:1023.

— La invocación de la calidad de ciudadano, sin la demostración de un perjuicio concreto,

es insuficiente para sostener la legitimación a los fines de impugnar la constitucionalidad de
una norma. En efecto, cabe poner de manifiesto que el de "ciudadano" es un concepto de
notable generalidad y su comprobación, en la mayoría de los casos, no basta para demostrar
la existencia de un interés "especial" o "directo", "inmediato", "concreto" o "sustancial" que
permita tener por configurado un "caso contencioso". Debe rechazarse la demanda si "el
demandante no puede expresar un agravio diferenciado respecto de la situación en que se
hallan los demás ciudadanos, y tampoco puede fundar su legitimación para accionar en
el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes". De otro modo, admitir la
legitimación en un grado que la identifique con el "generalizado interés de todos los
ciudadanos en ejercicio de los poderes de gobierno", "deformaría las atribuciones del Poder
Judicial en sus relaciones con el Ejecutivo y con la legislatura y lo expondría a la imputación
de ejercer el gobierno por medio de medidas cautelares". Corte Sup., 15/06/2010, "Thomas,
Enrique v. ENA", Fallos 333:1023.

— El carácter de ciudadano no basta para demostrar la existencia de un interés especial

o directo que permita tener por configurado un caso contencioso en los términos del art. 2 de
la ley 27 (Adla, 1852-1880, 354), pues admitir la legitimación en un grado que la identifique
con el generalizado interés de todos los ciudadanos en el ejercicio de los poderes del
gobierno, deformaría las atribuciones del Poder Judicial en sus relaciones con el Ejecutivo y
con la Legislatura. Corte Sup., 28/5/2008, "Zatloukal, Jorge v. Estado Nacional (Ministerio de
Economía y Producción)".

— Corresponde desestimar in limine la petición formulada ante la Corte Suprema por un

vecino de la provincia de Buenos Aires —bajo la denominación de medida
cautelar autosatisfactiva—, tendiente a que inaudita parte se ordene al Poder Ejecutivo
Nacional y al Gobierno de la provincia de Entre Ríos que dispongan el inmediato desbloqueo
de la ruta 136, a los fines de permitir el libre tránsito por el Puente Internacional General San
Martín (Gualeguaychú-Fray Bentos), pues, no existe un "caso" o "causa" que autorice
la intervención jurisdiccional del Tribunal, en cuanto el peticionario no ha justificado un agravio
diferenciado respecto de la situación en que se hallan los demás ciudadanos, y tampoco
puede fundar su legitimación para accionar en el interés general en que se cumplan la
Constitución y las leyes. Corte Sup., 21/10/2008, "Iannuzzi, Mario v. Provincia Entre Ríos y
otro (Estado Nacional)".

5. Carácter de legislador

Corte Suprema de Justicia de la Nación

 — Un legislador tampoco tendría legitimación activa cuando lo que trae a consideración
de un tribunal de justicia es la reedición de un debate que ha perdido en el seno del Poder
Legislativo por el juego de las mayorías y minorías respectivas. Por el contrario, dicha
legitimación podría eventualmente resultar admisible cuando se trata de la afectación de
un interés concreto y directo a su respecto. Corte Sup., 15/06/2010, "Thomas, Enrique v.
ENA", Fallos 333:1023.

— Carecen de legitimación los actores, sea en su condición de ciudadanos o bien de

diputados nacionales, para promover una demanda declarativa de certeza
e inconstitucionalidad con relación —en la especie— al régimen de coparticipación federal,
pues el de "ciudadanos" es un concepto de notable generalidad, cuya comprobación no basta
para demostrar la existencia de un interés especial, concreto e inmediato que permita tener
por configurado un "caso contencioso", y en cuanto a la calidad de diputados nacionales, ella
los habilita para actuar como tales en el ámbito del órgano que integran, y con el alcance
otorgado a tal función por la Constitución Nacional. Corte Sup., 31/3/99, "Gómez Diez, Ricardo
y otros v. Congreso de la Nación".

6. Defensor del Pueblo

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— La Corte Suprema de Justicia de la Nación, por mayoría, declaró inadmisible el recurso

(art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) interpuesto contra la sentencia
que había declarado desierto el recurso de apelación del Defensor del Pueblo contra la
resolución de primera instancia que había rechazado la demanda promovida con el fin de que
se declare la inconstitucionalidad de las normas atinentes a la renegociación de contratos de
servicios públicos. Corte Sup., 26/03/2014, "Defensor del Pueblo de la Nación v. Estado
Nacional".

— El juez Maqueda, en disidencia, sostuvo que las resoluciones que declaran desierto un
recurso no son, en razón de su naturaleza fáctica y procesal, impugnables por la vía del art.
14 de la ley 48, salvo que lo decidido revele un exceso ritual susceptible de frustrar la garantía
de la defensa en juicio, circunstancia que a su entender se verifica en el caso, por lo que
declara procedente el recurso y deja sin efecto la sentencia recurrida. Advirtió que la sentencia
recurrida no atendió a los términos de la apelación del Defensor del Pueblo de la Nación, ya
que en él se identificó de manera concreta, la afectación que el plexo normativo impugnado,
produciría sobre los intereses de los usuarios y consumidores y también que tal perjuicio sería
consecuencia de la aplicación de una norma (art. 4º de la Ley 25.790) cuya validez se puso
en tela de juicio por contradecir expresamente las previsiones del art. 82 de la Constitución
Nacional. Agregó que la decisión de la Cámara, al declarar inadmisible el recurso de
apelación, se ha visto revestida de un injustificado rigorismo formal en la manera de apreciar
la insuficiencia técnica del recurso y resulta, por lo tanto, incompatible con el derecho de
defensa en juicio, máxime si se encuentran involucrados derechos de los usuarios y
consumidores cuya tutela garantiza el art. 42 de la CN. Corte Sup., 26/03/2014, "Defensor del
Pueblo de la Nación v. Estado Nacional" (disidencia del juez Maqueda).

— No se encuentra en tela de juicio la legitimación del Defensor del Pueblo de la Nación,

pues desde el inicio del proceso fue aceptado como parte actora conjuntamente con la doctora
Manetti sin que ello fuera materia de debate. Sin embargo, la falta de tratamiento de esta
cuestión de manera alguna conduce necesariamente a concluir en que la sentencia dictada
sólo producía efectos para los inmuebles supuestamente "individualizados", tal como juzgó la
Cámara, toda vez que, precisamente, el reconocimiento implícito de su carácter de legitimado
activo supone la existencia de una especial vinculación con la cuestión debatida y que las
consecuencias de lo resuelto, pese a que se trata de un sujeto diferente de los afectados,
producirá de todos modos efectos jurídicos, pues al haber tenido éxito su pretensión, reportará
alguna utilidad o beneficio a quienes representa o, desde otra perspectiva, evitará un perjuicio
o un menoscabo en sus derechos. Corte Sup., 11/08/2009, "Defensor del Pueblo de la Nación
c/Estado Nacional - PEN - Mº de Eco. Obras y Serv. Púb. y otros s/amparo ley 16.986", Fallos
332: 1759.

— Si bien la sentencia anterior de la Corte Suprema se confirmó lo resuelto en el anterior

fallo de la Cámara respecto de la nulidad de las resoluciones impugnadas por los amparistas
sin pronunciarse en forma expresa acerca de la intervención en autos del Defensor del
Pueblo, ello no puede sino interpretarse en el sentido de que su participación resultaba
conducente —al margen de los derechos que la doctora Manetti reclamó con relación a su
propiedad— en la inteligencia de que sus planteos se encontraban vinculados a la protección
de derechos de incidencia colectiva, los cuales adquieren una particular dimensión social por
tratarse de la defensa de usuarios de un servicio esencial, función constitucional que
fue invocada por dicho órgano desde el inicio de las actuaciones. Ello es así, pues de lo
contrario la participación del Defensor del Pueblo se vería limitada a acompañar al usuario
que alega una afectación de sus derechos en forma directa y, de este modo, se privaría de
contenido a la actuación procesal de quien, pese a encontrarse habilitado a procurar una
adecuada tutela judicial a tenor de lo dispuesto por los arts. 43 y 86 de la Constitución
Nacional, sólo obtendría sentencias sin mayor eficacia que meras declaraciones de carácter
teórico en caso de que sus pretensiones fueran admitidas, con total desconocimiento de las
funciones encomendadas por la Ley Fundamental. Corte Sup., 11/08/2009, "Defensor del
Pueblo de la Nación c/Estado Nacional - PEN - Mº de Eco. Obras y Serv. Púb. y
otros s/amparo ley 16.986", Fallos 332: 1759.

— La Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal, tras considerar que el Defensor del Pueblo de la Nación se encontraba legitimado
para promover el presente amparo, confirmó la sentencia de la instancia anterior en cuanto
declaró la ilegitimidad del art. 2º, inc. a, del decreto 1570/01, de la reprogramación dispuesta
por la resolución 6/02 del Ministerio de Economía —modificada por su similar 46/02 y su
anexo—, del art. 2º del decreto 214/02 y la inconstitucionalidad de los arts. 1º, 2º y 3º
del decreto 1316/02. Asimismo, desestimó el planteo de nulidad interpuesto por el Estado
Nacional y dispuso que cada ahorrista que se considerase afectado y con derecho a percibir
su acreencia bancaria debería concurrir ante los tribunales que correspondiesen, a fin de
acreditar su reclamo patrimonial, ejerciendo sus derechos subjetivos en la singularidad de
cada caso. La Corte Suprema de Justicia de la Nación revocó la sentencia apelada y rechazó
acción de amparo. Corte Sup., 26/06/2007, "Defensor del Pueblo de la Nación v. Estado
Nacional". Fallos 330:2800.

— La pauta a la cual es menester atenerse, como principio, a fin de determinar en cada

caso la existencia de legitimación procesal —entendida como la aptitud para ser parte en un
determinado proceso— está dada por la titularidad, activa o pasiva, de la relación jurídica
sustancial controvertida en el pleito. El ordenamiento jurídico, sin embargo, contempla casos
de legitimación anómala o extraordinaria que se caracterizan por la circunstancia de que
resultan habilitadas para intervenir en el proceso, como partes legítimas, personas ajenas a
la relación jurídica sustancial en el que aquél se controvierte. En estos casos se produce una
disociación entre los sujetos legitimados para demandar y los sujetos titulares de la respectiva
relación sustancial. En estos términos, el Defensor del Pueblo de la Nación es un legitimado
anómalo o extraordinario. Para determinar los supuestos en que la figura del Defensor del
Pueblo tiene aptitud para demandar corresponde examinar los arts. 43 y 86 de la Constitución
Nacional, desde que, tal como se expresó ut supra, "fuera de los casos expresamente
previstos, nadie puede hacer valer en el proceso en nombre propio, un derecho ajeno". Corte
Sup., 26/06/2007, "Defensor del Pueblo de la Nación v. Estado Nacional". Fallos 330:2800.

— En el art. 86 de la Constitución Nacional se prescribe que el Defensor del Pueblo "tiene

legitimación procesal". Esta disposición debe ser complementada con lo establecido en el art.
43 del mismo cuerpo normativo. En este aspecto, debe recordarse que las normas
constitucionales deben ser analizadas como un conjunto armónico, en que cada una ha
de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás. Es decir, que las normas
constitucionales no deben ser interpretadas en forma aislada e inconexa, sino como partes de
una estructura sistemática considerada en su totalidad, evitando que la inteligencia de alguna
de ellas altere el equilibrio del conjunto. La ampliación del universo de los sujetos legitimados
para accionar tras la reforma constitucional de 1994 —entre los que se encuentra el Defensor
del Pueblo de la Nación— no se ha dado para la defensa de todo derecho, sino como medio
para proteger derechos de incidencia colectiva. En este sentido, en el citado art. 43, segundo
párrafo, se establece que podrán interponer acción de amparo "contra cualquier forma de
discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al
usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el
afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas
conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de organización". Estos derechos
supraindividuales o colectivos pueden caracterizarse como aquellos que, teniendo por titulares
a una pluralidad indeterminada de personas, presentan como objeto de tutela una pretensión
general de uso o goce de un bien jurídico insusceptible de fragmentación en cabeza de cada
reclamante, desde que tienen ante todo un carácter impersonal. Estos se hallan en una
especie de comunión tipificada por el hecho de que la satisfacción de uno solo implica, por
fuerza, la satisfacción de todos, así como la lesión de uno solo constituye, ipso facto, lesión a
la entera comunidad. Corte Sup., 26/06/2007, "Defensor del Pueblo de la Nación v. Estado
Nacional". Fallos 330:2800.

— Queda exceptuada de la legitimación del Defensor del Pueblo contemplada en el art.

43, segundo párrafo, de la Carta Magna la protección de los derechos que son de carácter
patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a
cada uno de los potenciales afectados. En estos casos será cada individuo, titular del derecho
lesionado quien podrá demandar su reparación. La reforma de 1994 de ningún modo ha
querido conferir la legitimación al Defensor del Pueblo para reemplazar a los particulares en
la defensa de sus derechos patrimoniales. Es que la legitimación del Defensor del Pueblo se
encuentra condicionada a que la acción u omisión que se intenta cuestionar por vía judicial,
provoque un perjuicio a un derecho supraindividual, indivisible y no fraccionable en cuotas
adjudicables a cada uno de sus titulares. En consecuencia, esta legitimación es improcedente
en los casos en los que se encuentra en juego solamente el interés particular. Corte
Sup., 26/06/2007, "Defensor del Pueblo de la Nación v. Estado Nacional". Fallos 330:2800.

— Resulta claro que la acción de amparo que ha dado origen a estos autos —que tiene
por objeto la declaración de inconstitucionalidad del art. 2º, inc. a, del decreto
1570/01(abarcando a toda otra norma de igual o inferior jerarquía que complementen a
aquéllas), y de los arts. 1º, 2º y 3º del decreto 1316/02— no ha sido promovida en defensa de
algún derecho de los aludidos en los considerandos precedentes. Se trata de un reclamo que
tiene por finalidad la defensa del derecho que cada depositante tiene sobre sus depósitos y
no de un derecho de incidencia colectiva en los términos del art. 43 de la Ley Fundamental.
Esta solución no se modifica por el hecho de que, como en el sub lite, sean cientos de miles
los supuestos afectados por las normas cuestionadas. Corte Sup., 26/06/2007, "Defensor del
Pueblo de la Nación v. Estado Nacional". Fallos 330:2800.

— En el caso de autos lo que uniría a los sujetos es un "problema común" y no la

afectación a un derecho de incidencia colectiva el que, conforme a lo establecido ut supra, no
resulta de una multiplicidad de derechos subjetivos lesionados, sino de la incidencia del
agravio en lo colectivo. Se está en presencia de un interés sectorial, que no es más que la
sumatoria de los derechos individuales de ese grupo de personas (depositantes bancarios),
calificado por la concurrencia de intereses similares a todos ellos. Corte Sup., 26/06/2007,
"Defensor del Pueblo de la Nación v. Estado Nacional". Fallos 330:2800.

— Cabe revocar la sentencia que hizo lugar a la acción de amparo incoada por el Defensor
del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para que se deje sin efecto la resolución
de la Secretaría de Comunicaciones de la Nación, por la cual se autorizó el cobro del servicio
de informaciones a los usuarios del servicio telefónico —resolución 2926/99 (Adla, LIX-E,
5430)—, pues dicho órgano de control de la administración local carece de legitimación para
cuestionar en juicio la validez de los actos emanados de las autoridades nacionales en tanto
no tiene la personería legal de los particulares afectados ni representa a la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. Corte Sup., 31/10/2006, "Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos
Aires v. Secretaría de Comunicaciones - resolución 2926/99", Fallos 329:4542.

— El Defensor del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no constituye

la autoridad de aplicación de la ley 24.240 (Adla, LIII-D, 4125) en el ámbito local, ya que no es
un órgano de gobierno local ni actúa por delegación de él, sino con absoluta independencia
funcional y sin sujeción a instrucciones u órdenes. Corte Sup., 31/10/2006, "Defensoría del
Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires v. Secretaría de Comunicaciones - resolución 2926/99",
Fallos 329:4542.

— Si bien el art. 13 inc. h de la ley 3 de la Ciudad de Buenos Aires (Adla, LIX-A, 909)
establece que el Defensor del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires está facultado
para promover acciones incluso en el fuero federal, dicha potestad está limitada a la actuación
en juicio en defensa de los derechos individuales o colectivos ante los tribunales de la justicia
ordinaria de la Capital, o cuando las leyes nacionales o federales hayan sido aplicadas en el
ámbito local por órganos de esta última naturaleza. Corte Sup., 31/10/2006, "Defensoría del
Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires v. Secretaría de Comunicaciones - resolución 2926/99",
Fallos 329:4542.

— Así como el Defensor del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires carece de
legitimación para cuestionar en juicio los actos de las autoridades nacionales, el Defensor del
Pueblo de la Nación no está facultado para objetar los actos de los órganos de gobierno local
dictados en virtud de lo dispuesto por sus propias leyes, toda vez que su competencia está
limitada a la protección de los derechos e intereses de los individuos y de la comunidad frente
a los actos, hechos u omisiones de las autoridades nacionales. Corte Sup., 31/10/2006,
"Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires v. Secretaría de Comunicaciones
- resolución 2926/99", Fallos 329:4542.

— Debe rechazarse el planteo efectuado por el Defensor del Pueblo de la Nación en el

sentido de que adhiere a lo actuado por el Defensor del Pueblo de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y solicita que se lo tenga por parte legítima en el pleito por cuanto, en la acción
de amparo no son admisibles las incidencias ni las tercerías. Corte Sup., 31/10/2006,
"Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires v. Secretaría de Comunicaciones
- resolución 2926/99", Fallos 329:4542.

— Resulta formalmente admisible el recurso extraordinario deducido contra la sentencia

que hizo lugar a la acción de amparo promovida a fin de que se deje sin efecto la resolución
de la Secretaría de Comunicaciones de la Nación que autorizó el cobro del servicio
de informaciones a los usuarios del servicio telefónico, toda vez que se ha cuestionado la
validez de un acto de autoridad nacional y la decisión final del pleito ha sido contraria a
ella. Corte Sup., 31/10/2006, "Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires v.
Secretaría de Comunicaciones - resolución 2926/99", Fallos 329:4542.

— El Defensor del Pueblo de la Nación no se encuentra legitimado para actuar en una

acción de amparo interpuesta por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal donde
se peticionó se declare la inconstitucionalidad de los arts. 1 y 2 de la ley 24.977. La ley
24.284excluye expresamente, del ámbito de competencia del órgano amparista, al Poder
Judicial (art. 16, párrafo segundo), y establece que si iniciada su actuación "se interpusiese
por persona interesada recurso administrativo o acción judicial, el defensor del pueblo debe
suspender su intervención" (art. 21). En el caso, como es de público conocimiento, varios
profesionales afectados por la reforma introducida por la ley 24.977 han iniciado acciones
judiciales con el mismo objeto aquí perseguido: que se les permita continuar como
responsables no inscriptos en el Impuesto al Valor Agregado, a pesar de tener una facturación
anual que no supera el tope de $36.000. De esta forma, con lo establecido por las normas que
regulan la actuación del aquí actor y lo recién mencionado, basta para rechazar la legitimación
procesal de dicho organismo en la presente causa. Corte Sup., 21/08/2003, "Defensor del
Pueblo de la Nación v. Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos", Fallos 326:2777.

— Si bien el art. 86 de la Constitución Nacional prescribe que el Defensor del Pueblo "tiene
legitimación procesal", ello no significa que los jueces no deban examinar, en cada caso, si
corresponde asignar a aquél el carácter de titular de la relación jurídica sustancial en que se
sustenta la pretensión, como es exigible en todo proceso judicial. No debe perderse de vista
que dilucidar la cuestión relativa a la legitimación procesal del actor "constituye un presupuesto
necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el tribunal", pues
la justicia nacional "nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos
contenciosos en que es requerida a instancia de parte" (art. 2º de la ley 27). Una constante
jurisprudencia de la Corte —elaborada sobre la base de lo establecido por los arts. 116 y 117
(100 y 101 antes de la reforma de 1994) de la Constitución Nacional— ha expresado que
dichos casos "son [aquellos] en [los] que se persigue en concreto la determinación del derecho
debatido entre partes adversas", motivo por el cual no hay causa "cuando se procura la
declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros
poderes"; ni, por ende, existe facultad alguna en cabeza del Poder Judicial de la Nación que
lo autorice, en tales circunstancias, a formular dichas declaraciones. Corte Sup., 21/12/2000,
"Defensor del Pueblo de la Nación v. Poder Ejecutivo Nacional", Fallos 323:4098.

— La ley 24.284excluye expresamente del ámbito de competencia del órgano

demandante al Poder Judicial (art. 16, párr. segundo), y establece que si iniciada su actuación
"se interpusiere por persona interesada recurso administrativo o acción judicial, el defensor
del pueblo debe suspender su intervención" (art. 21). En el caso de autos, el
amparo interpuesto tiene por objeto que, a raíz de las objeciones planteadas a la validez del
dec. 1517/98, sea mantenida la exención de que gozaban los servicios de medicina prepaga
con anterioridad a la ley 25.063 o —como lo ha interpretado el a quo— que se declare
aplicable la alícuota del 10,5% aprobada por el Congreso, en lugar de la del 21% resultante
de dicho decreto. Como es de público conocimiento, la mayoría de las empresas que prestan
servicios denominados de "medicina prepaga" y personas adheridas a tales sistemas
han iniciado acciones judiciales con el mismo objeto, muchas de las cuales han llegado a
conocimiento y decisión de esta Corte. Lo establecido por las normas que regulan la actuación
del defensor del pueblo mencionadas basta para rechazar su legitimación procesal en la
presente causa. Corte Sup., 21/12/2000, "Defensor del Pueblo de la Nación v. Poder Ejecutivo
Nacional", Fallos 323:4098.

— No resulta atendible la invocación por parte de aquél de "los derechos de incidencia

colectiva" y la "defensa de los usuarios" cuando, como ocurre en la especie, las personas y
empresas que se han considerado afectadas en sus derechos subjetivos por la norma cuya
validez se cuestiona, han tenido la oportunidad de acudir al Poder Judicial en procura de su
adecuada tutela. Corte Sup., 21/12/2000, "Defensor del Pueblo de la Nación v. Poder
Ejecutivo Nacional", Fallos 323:4098.

— Que el art. 16 de la ley 24.284, dispone que el Poder Judicial queda exceptuado del
ámbito de competencia de la Defensoría del Pueblo y concretamente el art. 20 del mismo
ordenamiento establece que si la queja del afectado se formula contra personas, actos hechos
u omisiones que no están bajo la competencia del Defensor del Pueblo, o si se formula fuera
del término previsto legalmente, el Defensor del Pueblo estará facultado para derivar la queja
a la autoridad competente. Corte Sup., 12/09/1996, "Frías Molina, Nélida N. v. Caja Nac. de
Prev. para el Personal del Estado y Servicios Públicos", Fallos 319:1828.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El juez de primera instancia rechazó la demanda interpuesta por el Defensor del Pueblo
de la Nación, con costas en el orden causado. Para así decidir, consideró que la demanda no
trataba la afectación de un derecho de incidencia colectiva —en cuyo caso la legitimación del
Defensor del Pueblo no ofrecía dudas—, sino de la pretendida vulneración de los derechos de
los usuarios de los servicios de energía eléctrica que prestan las empresas concesionarias
citadas al proceso, como corolario de los aumentos de tarifas que supuestamente
sobrevendrían a consecuencia de los incrementos en sus respectivas remuneraciones —
como así también, de la posibilidad que se otorga al ENRE de efectuar una revisión de los
cuadros tarifarios— establecidas en el marco de la renegociación contractual aprobada
mediante los decretos impugnados. Destacó que, en definitiva, en la medida que el Defensor
del Pueblo para fundar la legitimación invocada, aludía a los daños que sufrirían los usuarios
por el aumento de las tarifas, quedaba claro que la pretensión esgrimida no se encontraba
focalizada en la incidencia colectiva del derecho, sino, en rigor, en derechos de carácter
patrimonial y puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a
cada uno de los potenciales afectados. Asimismo, señaló que no cambiaba la solución en
razón de que el objeto de la demanda consistiera en la declaración de inconstitucionalidad
del art. 4ºde la ley 25.790, en razón de que no era esta circunstancia lo que calificaba a la
acción colectiva sino la afectación de un derecho de esa naturaleza; lo que no tenía lugar
cuando el daño quedaba limitado al pretendido aumento de las tarifas que abonan los
usuarios, desde que el derecho de incidencia colectiva no se configura por la sumatoria de
derechos individuales. Apeló el Defensor del Pueblo de la Nación y la Cámara desestimó sus
agravios. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 08/04/11, "Defensor del Pueblo de la Nación v.
EN-Ley 25.790-Dtos 1460/05 1462/05", Causa 39.721/2007.
 — En los términos en los que ha sido articulada la pretensión, no aparece acreditada la
legitimación del Defensor del Pueblo de la Nación para demandar en virtud de una lesión
a intereses colectivos. Por el contrario, el planteo aparece sustentado en el interés genérico a
la legalidad, que no es apto ni suficiente a tal fin, pues para poder reclamar judicialmente es
necesario que exista un perjuicio y, por ende un "caso", dado que no resulta suficiente
cuestionar la legalidad por la legalidad misma. En efecto, el Defensor del Pueblo de la Nación,
en el escrito de inicio, sostuvo que iniciaba la presente acción en tutela de los derechos
de incidencia colectiva del conjunto de usuarios de los servicios públicos involucrados, por
cuanto "...dichos aumentos repercutirán, sin dudas, en las tarifas de los servicios de
electricidad que deben abonar los usuarios". En estos términos, se advierte que la pretensión
ha sido estructurada en torno a un perjuicio patrimonial eventual e incierto, en orden a
un incremento de la remuneración de los demandados que podría implicar una suba en las
tarifas de los servicios, cuando —por ende— el actor sólo detentaba, en rigor, un mero interés
en perseguir el control de la legalidad de las disposiciones cuestionadas, dado que no
resultaba posible determinar —en ese estado— representación alguna. Y, siendo ello así, más
allá de la calificación que pudiese merecer el derecho invocado, lo cierto es que ni siquiera ha
quedado probada la existencia de una lesión, para conferir a la presente el necesario carácter
de "causa" o "caso", cuya comprobación se impone en todo supuesto, aún para la categoría
de incidencia colectiva. En tales condiciones, no resulta posible considerar que —en la
especie— se encuentre configurada la existencia de un "caso" que permita ejercer la
jurisdicción con el alcance que ha sido atribuida (conf. art. 116CN). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala III, 08/04/11, "Defensor del Pueblo de la Nación v. EN-Ley 25.790-Dtos 1460/05
1462/05", Causa 39.721/2007.

I.3. DOCTRINA

EL ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL SOBRE LAS DECISIONES ESTATALES. POR

CARLOS F. BALBÍN

SUMARIO: I. Introducción.- II. El concepto de caso judicial. La legitimación; los derechos colectivos y los efectos
absolutos de las sentencias.- III. Las cuestiones polí-ticas.- IV. La discrecionalidad. Los principios generales del
Derecho. Los concep-tos jurídicos indeterminados. La discrecionalidad técnica. La teoría de la deferencia. Los
hechos y su interpretación.- V. El control objetivo de legalidad por los jueces.- VI. La potestad judicial de
reemplazar las decisiones del Poder Ejecutivo.- VII. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

El modelo de control de la Administración Pública es, entre nosotros, claramente judicial;

es decir, cualquier decisión estatal puede ser revisada por los jueces —en el marco de un
proceso— y, a su vez, el criterio judicial es irrevisable por otros órganos.

En otros modelos normativos se distingue entre las jurisdicciones judiciales y

administrativas; así, el control de las decisiones estatales es propio de los tribunales
administrativos (jurisdicción administrativa) y solo los actos privados del Estado son
revisados por los jueces (jurisdicción judicial). Cabe agregar que —en esos otros modelos—
las decisiones de los tribunales administrativos son irrecurribles ante la jurisdicción judicial.
 Sin perjuicio de ello (esto es, el modelo judicial), el juez solo interviene ante un caso
judicial. La Corte dijo tradicionalmente que los jueces sólo pueden ejercer sus poderes
jurisdiccionales en el marco de un "caso". De modo que el primer límite en el alcance del
control es el concepto jurídico dogmático de "caso judicial". El fundamento normativo de esta
categoría básica es el artículo 116, CN—antes artículo 110, CN— que establece que el
Poder Judicial debe intervenir en "el conocimiento y decisión de todas las causas...". Por su
parte, el artículo 2 de la ley 27 sobre naturaleza y funciones generales del Poder Judicial,
dispone que "los jueces nacionales de sección conocerán en primera instancia en las
causas...".

A partir de este cuadro normativo, la Corte delineó —desde sus orígenes— el concepto
de caso judicial como presupuesto de habilitación del poder jurisdiccional de los
magistrados. Los jueces, entonces, según su propia jurisprudencia —reiterada y
concordante—, entienden que sólo existe caso judicial y, consecuentemente, proceso e
intervención de los jueces —en ejercicio de su poder jurisdiccional— cuando estén
presentes los siguientes elementos de orden público, a saber: 1) un derecho subjetivo,
entendido éste como un interés exclusivo, concreto, inmediato y sustancial; 2) el acto u
omisión lesiva estatal, 3) el daño o perjuicio diferenciado sobre el derecho y, por último, 4)
el nexo causal entre las conductas lesivas y el daño diferenciado. Además, el caso judicial
debe llevar a una solución concreta y no simplemente a declaraciones judiciales abstractas.

A su vez, otro criterio delineado por los jueces y que marca nítidamente el alcance del
control sobre la Administración Pública es que las decisiones judiciales solo tienen efectos
entre las partes. Es decir, el alcance relativo de las sentencias.

Es claro, entonces, que los jueces controlan pero solo casos concretos y con efectos
limitados, pues el decisorio judicial no comprende a otros sujetos ni tampoco otros casos.

En conclusión, solo si se constatasen tales extremos el juez controla pero —aún así—
surgen otros límites en el ejercicio del poder jurisdiccional como veremos más adelante.

II. EL CONCEPTO DE CASO JUDICIAL. LA LEGITIMACIÓN; LOS DERECHOS COLECTIVOS Y

LOS EFECTOS ABSOLUTOS DE LAS SENTENCIAS

Es evidente que la reforma constitucional de 1994, básicamente en su art. 43, modificó

el marco descrito en el apartado anterior y consecuentemente ensanchó el acceso al
proceso y los efectos de las sentencias y, por tanto, el alcance del control judicial. Así, el
concepto de "caso judicial" que ciertamente subsiste entre nosotros tras la reforma del texto
constitucional —tal como lo señaló enfáticamente la Corte— comprende los derechos
subjetivos y también los derechos colectivos y —a su vez— en este último caso se reconoce
el alcance absoluto de las decisiones judiciales. En efecto, cabe recordar que la Corte
sostuvo que "la legitimación derivada de la reforma constitucional del año 1994 no ha
modificado la exigencia de tal requisito ya que los nuevos sujetos legitimados también deben
acreditar que su reclamo tiene suficiente concreción e inmediatez y no se trata de un mero
pedido en el que se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de
normas o actos de otros poderes"1. Pues bien, estos conceptos se analizarán en el capítulo
sobre legitimación procesal y, por tanto, allí nos remitimos. Continuemos con los otros límites
y su interpretación por los propios jueces.

III. LAS CUESTIONES POLÍTICAS

El primer límite al control judicial fue históricamente la idea de que ciertas decisiones
estatales tienen un contenido o proyección de carácter político y, por este motivo y por
aplicación del principio de división de poderes, los jueces no deben controlarlas. Por
ejemplo, las declaraciones sobre los estados excepcionales o el trámite sobre formación y
aprobación de las leyes.
 Algunos intérpretes y corrientes judiciales distinguieron así entre los actos políticos,
institucionales y administrativos. ¿Cuál es el sentido de esta clasificación? Es simple, el acto
político o institucional no está sujeto al control del juez. Creemos que estas teorías deben
ser abandonadas porque, entre otras razones, la Constitución dice claramente que
"corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento
y decisión de todas las causas" y, a su vez, garantiza el acceso a la justicia.

Cabe recordar que la Corte en un principio aceptó este criterio restrictivo llamándole
"cuestiones políticas no justiciables". En el caso "Cullen" del año 1893 el Tribunal dijo que
"el Dr. Cullen... no produce un verdadero caso judicial, en la acepción propia de este
concepto jurídico; pretende expresamente el restablecimiento del Gobierno provisorio que
representa el poder político de la Provincia y que mande suspender la intervención que se
realiza en ella por el Poder Ejecutivo en cumplimiento de una ley... [el actor pretende] una
sentencia de naturaleza política y de efecto puramente político, controlando y revocando
disposiciones y actos del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo de la Nación, en materia
de la exclusiva competencia de dichos poderes; lo que se encuentra fuera de las
atribuciones de esta Corte, como ha sido también declarado por los tribunales de los Estados
Unidos"2.

Luego, la Corte avanzó y aceptó el control sobre estos actos en tanto lesionasen o
pudiesen lesionar derechos subjetivos y sólo en este aspecto3.

En este derrotero cabe transcribir en sus partes pertinentes el fallo de Corte del año 2003
en los autos "Moliné O'Connor" donde los jueces sostuvieron que "respecto a las decisiones
judiciales, se advierte una trascendente evolución, que muestra una tendencia, cada vez
mayor, si no a la eliminación total de una categoría de actos exentos de control judicial, sí a
circunscribirlos a límites precisos. Así sucede, por ejemplo, con la jurisprudencia que...
consagró la injusticiabilidad de las aludidas cuestiones... [que] viene delineando los
contornos de esta categoría de cuestiones, hasta llegar a nuestros días, en donde
prácticamente no existen bloques temáticos de la actividad de los poderes del Estado que
carezcan de control judicial... esa evolución de la jurisprudencia de la Corte en materia de
cuestiones políticas no justiciables nos alerta sobre un definido avance en la consolidación
del Estado de Derecho"4.

Otro antecedente importante en el marco de este capítulo es el caso "Bussi". Allí se

discutió si el rechazo del diploma de un diputado por el Congreso por inhabilidad moral
puede ser revisado por los jueces. Dijo la Corte que "en razón del interés institucional que
presenta la causa, corresponde precisar el criterio con que pueden ser revisadas las
decisiones de la Excma. Cámara de Diputados de la Nación en el ámbito del artículo 64 de
la Constitución Nacional...". El Tribunal estableció dos principios básicos y quizás
contrapuestos que luego intentó conciliar bajo el marco constitucional:

a) "en primer lugar, el Tribunal ha sostenido la regla general de la no justiciabilidad de

las decisiones que se adoptan dentro de la esfera de competencia propia de otro poder. Esta
interpretación es consistente con los precedentes de este Tribunal que lo ha sostenido desde
el año 1865... También es coherente dentro del sistema jurídico argentino, en el que se
adopta el principio de división de poderes que obliga a los magistrados a respetar la
independencia de las otras autoridades de la Nación sin que sea posible juzgar el modo en
que ellas ejercen sus competencias...";

b) "en segundo lugar, se ha dicho que no hay otro poder por encima del de esta Corte
para resolver acerca de la existencia y los límites de las atribuciones constitucionales
otorgadas a los departamentos Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y del deslinde de
atribuciones de éstos entre sí...";
 c) "por lo expuesto, surge un campo de tensión en la satisfacción de ambos principios
de modo simultáneo, lo que obliga a ponderar un razonable equilibrio. De dicho balance
surge que los jueces no pueden opinar sobre el modo en que se ejercitan las facultades de
otros poderes, pero deben establecer sus límites".

Finalmente, concluyó que:

d) "es el pueblo el que elige a sus representantes quien valora la idoneidad y no la

Cámara de Diputados de la Nación"5.

Sin embargo, existen ciertos retrocesos entre los pareceres del Tribunal, tal como ocurrió
en los casos "Rodríguez"6sobre la privatización de los servicios aeroportuarios
complementarios y "Prodelco"7acerca de la modificación de las tarifas del servicio básico
telefónico. En ambos precedentes irrumpieron nuevamente con fuerza las teorías sobre las
cuestiones políticas y, consecuentemente, el retroceso del control judicial sobre los actos
estatales.

Adelantemos que, según nuestro criterio, todas estas teorías deben reconducirse hacia
el concepto de la discrecionalidad estatal. El criterio es simple y por demás claro, todos los
actos estatales deben sujetarse al control de los jueces y éstos pueden invalidar o no el acto
estatal, según su conformidad con el modelo jurídico.

IV. LA DISCRECIONALIDAD. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. LOS CONCEPTOS

JURÍDICOS INDETERMINADOS. LA DISCRECIONALIDAD TÉCNICA. LA TEORÍA DE LA
DEFERENCIA. LOS HECHOS Y SU INTERPRETACIÓN

IV.1. El concepto y su alcance

Las funciones estatales se ejercen conforme el ordenamiento jurídico y según los

mandatos precisos y predeterminados o estándares de libertad y discrecionalidad. Es decir,
en este último caso, el propio orden jurídico decide dejar librados ciertos aspectos al
operador que es quien debe regular o aplicar las normas8.

Así, por ejemplo, el Poder Legislativo legisla y ejerce este poder exclusivamente según
las reglas prefijadas por el bloque normativo (Constitución y tratados) o, en su caso, suma
en tal contexto el estándar de oportunidad o mérito (libertad). Por su parte, el Poder Ejecutivo
puede ejercer el poder de administrar —cumplir y hacer cumplir la ley— de conformidad con
las reglas predeterminadas o siguiendo, además, su propio criterio de oportunidad o mérito.

Por último, el Poder Judicial debe juzgar según las reglas preestablecidas (reglas,
principios y criterios hermenéuticos) y de conformidad con ciertos valores, pero en ningún
caso por estándares de oportunidad o mérito (es decir, libertad o discrecionalidad).

Pues bien, en los primeros dos casos, esto es, potestades de legislar y administrar, el
aspecto discrecional puede estar o no presente; en tanto en el tercero, esto es, potestades
de juzgar, no existe discrecionalidad porque el acto de juzgamiento es simplemente justo o
injusto y no oportuno o inoportuno.

Por un lado, el juez es quien —en principio— resuelve el contenido, contorno y perfiles
del Estado de Derecho con carácter definitivo e irrefutable, o sea que el juez es quien dice
qué es el derecho. Sin embargo, el modelo reconoce ciertas decisiones de carácter definitivo
en el ámbito de los otros poderes, sin perjuicio de su sujeción al ordenamiento y su
consecuente control judicial. Esas decisiones son potestades discrecionales de los poderes
políticos, que tienen legitimidad de orden democrático porque sus miembros son elegidos
por el Pueblo.
 Esta perspectiva nos ayudará quizás a estudiar el concepto de facultades estatales
discrecionales o regladas en un marco más amplio, para luego avanzar en su estudio
particular y más profundo.

Cabe aclarar que el ordenamiento jurídico, es decir el marco en el que el Estado ejerce
sus funciones según el principio de legalidad, es básicamente un conjunto de reglas y
principios, de modo que el ejercicio del poder estatal no es, en ningún caso, absolutamente
libre. La discrecionalidad es simplemente el plus de libertad que está presente en ciertos
casos y sin perjuicio del cumplimiento de las reglas y principios preexistentes.

Entonces aquí convergen dos encrucijadas. Por un lado, cuál es el contenido de ese
arbitrio o liberalidad, es decir, en qué consiste y, por el otro, cuáles son sus límites.

La discrecionalidad nos plantea el modo en que se relaciona el Poder Legislativo y el

Ejecutivo; es decir, por un lado, la ley y, por el otro, el reglamento y el acto. Así, el Congreso
en su condición de representante del Pueblo debe dictar las leyes (planificación de las
políticas públicas) y, por su parte, el Ejecutivo debe aplicar la ley (ejecución de tales
políticas). Pues bien, éste es básicamente el contenido del principio de legalidad, es decir,
las conductas del Ejecutivo deben situarse bajo las leyes y de conformidad con éstas.

Sin embargo, el nexo entre el legislador y el Ejecutivo tiene dos aristas que es necesario
distinguir, según cuáles sean las potestades que éste ejerce, y con el propósito de aplicar la
ley y ejecutar así las políticas públicas:

(1) por un lado, cuando el Ejecutivo ejerce potestades de regulación complementarias al

legislador, en cuyo caso el vínculo es entre ley y reglamento; (2) por el otro, cuando el
Ejecutivo ejerce facultades materiales de administración —aplicación lisa y llana del bloque
normativo— y aquí el nexo es entre la ley y la decisión de alcance particular del Poder
Ejecutivo.

En este contexto, estudiaremos ese vínculo en uno de sus aspectos, esto es, el modo
de relacionarse la ley y la decisión particular del Ejecutivo. Es decir, las reglas o —en su
caso— las reglas y el marco de libertad que el Ejecutivo debe seguir cuando ejerce sus
potestades y consecuentemente decide con alcance particular (en especial, los actos
administrativos)9.

Antes de continuar, cabe preguntarse cuál es el sentido de estas categorías

(reglado/discrecional). Creemos que su valor no es actualmente el control o el alcance de
éste (esto es, si los jueces deben o no controlar el ejercicio de tales poderes o con qué
alcance) sino el modo en que los jueces deben revisar esos aspectos libres del Ejecutivo.
Adelantemos que, en un caso, el juez debe controlar con reglas más precisas y, en el otro,
con reglas más inespecíficas respetando el margen de arbitrio que el legislador reconoció al
Poder Ejecutivo.

Sin embargo, cabe precisar que en términos históricos y con el objeto de recortar las
potestades discrecionales y así extender el campo sobre el cual recae el control judicial, se
crearon varios conceptos dogmáticos cuyo alcance sí es revisable por los jueces sin
limitaciones. En efecto, el intérprete incorporó las ideas de: a) conceptos jurídicos
indeterminados, y b) discrecionalidades técnicas. A su vez, se advirtió que los principios
generales del Derecho constituyen reglas —ciertamente más laxas— que permiten controlar
el ejercicio de los poderes libres o discrecionales. El juez debe subsumir los hechos reales
en el marco jurídico (reglas) y cuando no existen reglas, entonces, debe recurrir a los
principios generales (reglas más imprecisas).

Pues bien, la discrecionalidad conceptualmente es la potestad del Ejecutivo de elegir

entre dos o más soluciones igualmente posibles dentro del ordenamiento jurídico. De modo
que cualquiera de las soluciones es indiferente en términos jurídicos de valor. Así, el
Ejecutivo puede optar por cualquiera de las soluciones según su propio arbitrio o criterio.
¿Este criterio es jurídico? Sí, en tanto esté incorporado en el orden jurídico. Pues bien, el
criterio discrecional está contenido en el ordenamiento jurídico, pero no existen reglas
específicas predeterminadas que guíen su ejercicio y, por eso, justamente es libre.

A su vez, las potestades del Ejecutivo son claramente regladas cuando su ejercicio
depende de criterios casi automáticos, es decir cuando aquél debe, ante un supuesto de
hecho determinado, aplicar las consecuencias prefijadas claramente por el orden jurídico.
En tal caso el operador (Poder Ejecutivo) no puede optar entre dos o más consecuencias
legalmente plausibles e igualmente válidas en términos de derecho, sino que debe limitarse
a aplicar el consecuente —preciso y predeterminado—.

En este punto de nuestro razonamiento es necesario preguntarse sobre el límite entre el

poder reglado y el discrecional. Entendemos que ciertos aspectos deben estar regulados
necesariamente por las leyes dictadas por el Congreso. Por caso, el qué (aquello que el
Ejecutivo puede o no hacer), es decir, las competencias del Poder Ejecutivo deben estar
regladas por la ley. En ningún caso éste puede reconocerse a sí mismo competencias, sin
perjuicio de que sí puede, respetando el principio de legalidad, decidir el cómo y cuándo en
el ejercicio de aquéllas.

La ley debe, entonces, decir necesariamente si el Ejecutivo puede actuar; de modo tal
que el Poder Ejecutivo no puede intervenir según su propio criterio o arbitrio sino que sólo
puede hacerlo cuando el legislador le dé autorización en ese sentido. Este concepto es
básicamente el postulado de las competencias estatales.

Debemos preguntarnos aquí qué otros aspectos prevé o, en su caso, debe prever la ley
porque éste es el meollo de la discrecionalidad. Veamos: (a) ¿qué puede hacer el
Ejecutivo?, (b) ¿cuándo puede hacerlo? y, por último, (c) ¿cómo puede hacerlo?

El legislador necesariamente debe decirnos: (a) si el Ejecutivo puede o no hacerlo (el

qué); pero —a su vez— puede reconocerle a éste la facultad de decidir (b) en qué momento
(el cuándo) y, por último, (c) de qué modo hacerlo (el cómo).

El cuándo es el tiempo en el que el Ejecutivo decide actuar, pudiendo elegir entre dos o
más momentos plausibles (aspecto temporal). Por su parte, el cómo comprende la
posibilidad del operador jurídico de optar, en el marco de un mismo hecho, entre dos o más
consecuencias posibles. Así, el operador debe elegir entre varios caminos y, luego,
justificarlo (motivarlo).

Entonces, el operador debe: a) comprobar e interpretar el hecho real, b) interpretar el

supuesto de hecho que prevé la ley, c) subsumir el hecho real en el supuesto de
hecho, d) elegir entre los distintos modos de resolver (discrecionalidad propiamente dicha)
y, finalmente, e) aplicar el consecuente jurídico. Asimismo, la decisión discrecional
(elección entre los distintos modos de resolver) está condicionada por los fines de la ley y
las circunstancias del caso, además de los principios generales del derecho y los derechos
fundamentales, tal como veremos más adelante.

Cierto es que las normas que regulan las actuaciones del Poder Ejecutivo pueden
incorporar —además del qué— los otros aspectos sobre su ejercicio (esto es: el cómo y
el cuándo). Si el legislador así lo hace, esas potestades son regladas ya que el ordenamiento
prevé reglas específicas respecto de su ejercicio. En caso contrario, estamos ubicados ante
potestades libres o discrecionales del Ejecutivo ya que no existen reglas preestablecidas y
de alcance preciso. El ejercicio supuestamente libre por el Ejecutivo, es decir el cuándo y
el cómo (ya excluimos el qué) nace del reconocimiento de ese ámbito de arbitrio por el
propio legislador.
 Tal como expusimos en los párrafos anteriores, no existen potestades íntegramente
libres porque, como mínimo, el qué debe estar reglado por el legislador. Es decir, el acto
particular a dictar por el Ejecutivo no es íntegramente discrecional —en ningún caso—
, porque al menos el Legislador debe regular el qué.

Obvio es también que si el órgano competente reguló todos los otros aspectos, es decir
el cuándo y el cómo y —además— con densidad y profundidad, entonces, el asunto está
reglado y, consecuentemente, el acto que dicte el Ejecutivo sigue igual suerte. El Ejecutivo
sólo debe comprobar el hecho real (su materialidad) y subsumirlo en el supuesto de hecho
previsto en la norma y, tras ello, aplicar la regla (el consecuente), ya que no puede actuar
de otro modo. En efecto, cuando el Estado constata el hecho y subsume el hecho real en el
hecho normado, debe aplicar el único consecuente posible (reglado).

Si el órgano competente sólo regló algunos de esos aspectos, entonces, las potestades
son en parte discrecionales y el acto dictado en su consecuencia también reviste, al menos
parcialmente, ese carácter.

Por ejemplo: la ley dispone que "quedarán sujetas a sanción por el Banco Central ...las
infracciones a la presente ley (ley 21.526), sus normas reglamentarias y resoluciones que
dicte el Banco Central... en ejercicio de sus facultades". En particular, entre las prohibiciones
que prevé la ley, cabe señalar las siguientes: explotar por cuenta propia empresas
comerciales, industriales, agropecuarias o de otra clase, salvo con expresa autorización del
Banco Central; constituir gravámenes sobre sus bienes sin previa autorización del Banco
Central; aceptar en garantía sus propias acciones; operar con sus directores y
administradores y con empresas o personas vinculadas con ellos, en condiciones más
favorables que las acordadas de ordinario a su clientela y emitir giros o efectuar
transferencias de plaza a plaza, con excepción de los bancos comerciales" (art. 28).

A su vez, el legislador añade que "las sanciones serán aplicadas por el presidente...o la
autoridad competente, a las personas o entidades o ambas a la vez, que sean responsables
de las infracciones enunciadas precedentemente, previo sumario...en forma aislada o
acumulativa: 1. Llamado de atención; 2. Apercibimiento; 3. Multas; 4. Inhabilitación
temporaria o permanente para el uso de la cuenta corriente bancaria. 5. Inhabilitación
temporaria o permanente para desempeñarse como promotores, fundadores, directores,
administradores, miembros de los consejos de vigilancia, síndicos, liquidadores, gerentes,
auditores, socios o accionistas de las entidades comprendidas en la presente ley; 6.
Revocación de la autorización para funcionar".

Finalmente, el Banco Central —dice la ley— reglamentará la aplicación de las multas,

"teniendo en cuenta para su fijación los siguientes factores: magnitud de la infracción;
perjuicio ocasionado a terceros; beneficio generado para el infractor; volumen operativo del
infractor; responsabilidad patrimonial de la entidad" (art. 41).

Por su parte, el Banco Central estableció por vía reglamentaria los elementos a ponderar
dentro de cada factor de graduación de las multas (Comunicación A 5520). En particular,
respecto del factor "magnitud de la infracción" dispuso que: "cuando la infracción se
configure por hechos susceptibles de apreciación pecuniaria se tendrá en cuenta el monto
total a que arriben las operaciones en infracción durante todo el lapso en que ella se
verifique". A su vez, "cuando las transgresiones, por sus características, no sean
mensurables en dinero, para determinar su magnitud se evaluarán las siguientes pautas: 1)
Relevancia de la norma incumplida dentro del sistema de normas que regulan la actividad
financiera, 2) extensión del período en que se verificó, 3) si existió continuidad o casos
aislados de incumplimiento dentro del período verificado, 4) cantidad de casos particulares
que configuran el incumplimiento normativo".
 Pues bien, el legislador en el presente caso reguló el qué y el cuándo, pero solo
parcialmente el cómo. Por caso, si cualquier entidad constituyese gravámenes sobre sus
bienes sin previa autorización del Banco Central (conductas prohibidas), éste debe aplicar
las sanciones tipificadas (el qué), previo sumario administrativo (el cuándo). Estos aspectos
son evidentemente reglados. Luego, el Banco Central debe elegir qué sanción aplicar (esto
es: llamado de atención; apercibimiento; multas; inhabilitación temporaria o permanente
para el uso de la cuenta corriente bancaria; inhabilitación temporaria o permanente para
desempeñarse como directores; o revocación de la autorización para funcionar). En este
punto el ejercicio es libre o discrecional (esto es: elegir la sanción a aplicar). A su vez, si el
Banco Central aplicase la sanción de multa, entonces, la decisión sobre el monto es
reglada/discrecional. En efecto, el legislador estableció ciertas reglas a seguir sobre el monto
de las multas (magnitud de la infracción; perjuicio ocasionado a terceros; beneficio generado
para el infractor; volumen operativo del infractor y responsabilidad patrimonial de la entidad),
pero —a su vez— es libre porque no previó montos fijos ni tampoco límite mínimo o máximo.

Asimismo, el Banco Central reguló qué debe entenderse por "magnitud de la infracción"
dándole así mayor precisión a la regla a aplicar (esto es, mayor densidad sin llegar
al extremo del campo reglado. Por caso, si la ley dijese que debe aplicarse una multa de
pesos mil a cualquier entidad que constituyese gravámenes sobre sus bienes sin previa
autorización del Banco Central; aquí, evidentemente el ejercicio del poder y su acto
consecuente son claramente reglados).

Este ejemplo nos permite concluir, entonces, que es posible que el legislador regule
todos los aspectos del caso (qué, cómo y cuándo), y sin embargo, el acto sea igualmente
discrecional porque el grado de densidad o desarrollo de las reglas es mínimo.

En efecto, si el Legislador dice que el Poder Ejecutivo debe aplicar multas, pero no
establece el monto o los límites de éste, el acto que dicte el Ejecutivo (en el ejemplo anterior,
el Banco Central) es parcialmente discrecional en tanto puede optar entre: pesos mil, diez
mil, cien mil o así sucesivamente, y cumplir el mandato legislativo.

En este estado del razonamiento es posible inferir otra conclusión, a saber: así como
no existen potestades enteramente discrecionales es sumamente difícil hallar en el
ordenamiento jurídico potestades íntegramente regladas. Por tanto, las potestades estatales
son más o menos regladas y más o menos discrecionales. Es decir, los actos son casi
siempre reglados y a su vez discrecionales.

Veamos otro ejemplo. La ley de Empleo Público (ley 25.164) establece que "el personal
vinculado por una relación de empleo público regulada por la presente ley, y que revista en
la planta permanente, no podrá ser privado de su empleo ni ser objeto de medidas
disciplinarias, sino por las causas y en las condiciones que expresamente se establecen".
Pues bien, ¿cuáles son las faltas? Por caso, el incumplimiento reiterado del horario
establecido; las inasistencias injustificadas que no exceden de diez (10) días discontinuos
en el lapso de doce meses inmediatos anteriores y siempre que no configuren abandono de
tareas, y el incumplimiento de los deberes; entre otros.

A su vez, el legislador dice que la sanción a aplicar se debe graduar "en base a la
gravedad de la falta cometida, y los antecedentes del agente". Finalmente, las sanciones
son las siguientes: a) apercibimiento; b) suspensión de hasta treinta (30) días en un año,
contados a partir de la primera suspensión; c) cesantía y d) exoneración.

En el caso de las infracciones antes descriptas (por ejemplo, el incumplimiento reiterado

del horario establecido), las sanciones a aplicar son las siguientes: apercibimiento o
suspensión de hasta treinta días. Por su parte, el decreto 1421/02 reglamentó tales
mandatos en los siguientes términos: "el personal que sin causa justificada incurra en
incumplimiento del horario fijado se hará pasible de las siguientes sanciones, de acuerdo
con la magnitud del incumplimiento del horario y las circunstancias del caso: (1 y 2) primer
y segundo incumplimiento: sin sanción; (3) tercer incumplimiento: primer apercibimiento; (4)
cuarto incumplimiento: segundo apercibimiento; (5) quinto incumplimiento: tercer
apercibimiento o un (1) día de suspensión; (6) sexto incumplimiento: de uno a dos días de
suspensión; (7) séptimo incumplimiento: de uno a dos días de suspensión; (8) octavo
incumplimiento: de dos o tres días de suspensión; (9) noveno incumplimiento: de dos a tres
días de suspensión y (10) décimo incumplimiento: de tres a cuatro días de suspensión".

Ahora bien, en este contexto normativo, si la Administración comprueba que el agente

no cumplió con el horario reglamentario en cinco oportunidades y de modo injustificado,
debe sancionarlo con apercibimiento o un día de suspensión en el trabajo. Pues bien, ese
acto: ¿es reglado o discrecional? Entendemos que en parte es reglado y en parte
discrecional. Por un lado, el elemento competencia es reglado (es decir, en caso de
constatarse el incumplimiento —el hecho real—, el Ejecutivo debe sí o sí sancionarlo) y otro
tanto ocurre con el antecedente (esto es, la conducta reprochable: el incumplimiento del
horario). Por el otro, el consecuente (sanciones) es en parte reglado y en parte discrecional.
Así, por ejemplo, el tipo de sanción es discrecional (apercibimiento o suspensión) y, a su
vez, en caso de suspensión, el acto es reglado (un día).

En cualquier caso el juez controla los aspectos reglados del acto discrecional; de ahí que
sea relevante discernir tales elementos.

IV.2. La redefinición de la categoría jurídica de discrecionalidad

El concepto de regla es, según nuestro criterio, el pivote central de distinción entre los
aspectos reglados y discrecionales de las decisiones estatales. Sin embargo, la diferencia
entre potestades regladas y discrecionales no es la existencia de reglas sino el contenido
de éstas. En verdad en el ordenamiento jurídico siempre existen reglas, pero las reglas
específicas describen poderes reglados y, a su vez, las reglas generales e inespecíficas se
corresponden con poderes discrecionales porque permiten al Poder Ejecutivo optar entre
dos o más soluciones jurídicamente posibles.

Entonces, el criterio a seguir es el grado de densidad o especificidad de las reglas. Así

si éstas son específicas y su contenido es denso, cabe concluir que las potestades son
regladas y el acto a dictarse en su consecuencia es también reglado. Por el contrario, si las
reglas son inespecíficas, entonces las potestades y los actos consecuentes son
discrecionales. En efecto, este mandato vago e impreciso del ordenamiento permite al Poder
Ejecutivo elegir entre dos o más soluciones plausibles dentro del marco jurídico.

En consecuencia, es necesario abandonar el concepto de discrecionalidad como

supuestos a resolver por el Poder Ejecutivo en el que no existen reglas (es decir, falta o
ausencia de reglas). Pues bien, es posible que no existan reglas en el marco particular y
estrecho integrado por el derecho específico aplicable (supuestos de hecho), pero no en el
ordenamiento jurídico general.

Veamos, el ejercicio de ciertas potestades es, según el entendimiento mayoritario,

discrecional porque el Legislador no previó reglas al respecto. Sin embargo, en cualquier
caso existen reglas que surgen del resto del ordenamiento jurídico y, particularmente, de los
principios generales del Derecho. Claro que estas reglas prevén mandatos más laxos y, por
tanto, imprecisos.

Así, cabe distinguir entre diversas situaciones, según las reglas preexistentes y su
densidad: (a) la existencia de una regla clara y detallada sobre el ejercicio del Poder
Ejecutivo, en cuyo caso la potestad es claramente reglada; (b) la inexistencia de reglas
específicas, de modo que la potestad es discrecional; (c) la existencia de reglas, pero
imprecisas o incompletas, en cuyo caso el poder estatal es parcialmente discrecional.
 En definitiva es una cuestión de grado, es decir, cuánto de libertades o arbitrio dejó el
orden jurídico librado al Poder Ejecutivo cuando éste deba aplicar las reglas al caso
concreto.

IV.3. Los elementos de la decisión estatal

Hemos dicho que la competencia, entre los elementos del acto, es siempre reglada.
Pero, ¿qué ocurre con los otros elementos? Es obvio que ciertos elementos del acto son
habitualmente discrecionales porque, en caso contrario, el acto estatal siempre sería
reglado. En principio, los elementos procedimiento y finalidad son reglados y los otros, en
particular el objeto, a veces es reglado y en otros casos discrecional.

La Corte en el precedente "APDH"10 consideró que los elementos reglados del acto son
la competencia, la forma, la causa y la finalidad. Por su parte, en el caso "Solá"11 y en igual
sentido, el Tribunal sostuvo que el control judicial de los actos discrecionales encuentra en
parte su ámbito de actuación en los elementos reglados de la decisión (así: forma, causa,
finalidad y competencia). Por último, en el antecedente "González, Alejandro"12 los jueces
dijeron que "no cabe duda de que el control judicial de los actos denominados
tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentran su ámbito de actuación
en los elementos reglados de la decisión; entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la
competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto".

En verdad y tal como expusimos en el apartado anterior, creemos que todo elemento del
acto estatal es más o menos reglado o, dicho en otros términos, más o menos discrecional.
En síntesis, los actos son en parte reglados y en parte discrecionales, y con sus elementos
ocurre otro tanto. Entonces, es necesario abandonar estos criterios de actos
reglados/discrecionales y elementos reglados/discrecionales como conceptos
contrapuestos, reemplazándolos por la idea de aspectos reglados o discrecionales que —
casi siempre— entrecruzan el acto y sus elementos.

Por ejemplo, ¿el fin es un elemento reglado? Comúnmente se dice que sí, pero esto es
relativo. Por un lado, el fin debe estar previsto en las leyes o el ordenamiento en general
pero, por el otro, es posible que el Ejecutivo, partiendo de ese fin general, deba integrar este
elemento en el caso puntual, definiendo así el fin del acto en términos más específicos y en
un marco de libertad. Por tanto es plausible afirmar que el fin es en parte reglado y en parte
discrecional.

En conclusión, ciertos aspectos de los elementos del acto estatal son reglados, y otros
discrecionales.

IV.4. El criterio de la oportunidad, mérito y conveniencia

Ahora bien, descripto el concepto cabe preguntarnos ¿cuál es el criterio que debe seguir
el Ejecutivo para ejercer sus facultades discrecionales? Ante todo, ya sabemos que no es el
criterio normativo específico y preciso porque justamente el ordenamiento jurídico dejó en
manos de éste la elección entre diferentes soluciones plausibles. Creemos que la respuesta
es relativamente sencilla, a saber, la oportunidad, el mérito y la conveniencia.

La discrecionalidad y la oportunidad son dos conceptos fuertemente entrelazados y casi

imposibles de escindir en términos lógicos y prácticos. Una vez que nos ubicamos en el
campo de la discrecionalidad y que, por tanto, el Ejecutivo puede elegir legítimamente entre
dos o más opciones igualmente válidas, el móvil a seguir para resolver es el mérito u
oportunidad. Éste es el criterio por el cual el Poder Ejecutivo resuelve, en el caso concreto
y singular, de un modo y no de otro, dentro del marco de alternativas legales.
 En síntesis, el carácter discrecional es la posibilidad del Ejecutivo de optar entre dos o
más soluciones plausibles jurídicamente y el criterio de oportunidad o mérito es el motivo
por el cual el Ejecutivo, en el caso puntual, eligió esa solución entre varias.

¿En qué consiste el criterio de oportunidad o mérito? Entendemos que el concepto de

oportunidad o mérito es el modo en que el Ejecutivo decide interpretar y rellenar el concepto
de interés público en el caso concreto —ya definido por el Legislador en términos más
abstractos a través del bloque de legalidad—. Es decir, el Ejecutivo debe optar entre dos o
más soluciones posibles según el criterio de oportunidad o mérito; esto es, el Ejecutivo debe
componer el interés colectivo en el caso concreto, según su propio criterio, y de conformidad
con el marco jurídico general.

IV.5. Los principios generales del derecho

La ley debe decir si el Poder Ejecutivo puede actuar y, a su vez, reconocerle el grado de
libertad. Así, el carácter discrecional nace de modo expreso o implícito del marco jurídico y,
a su vez, reconoce ciertos límites. ¿Cuáles son los límites en el ejercicio de las facultades
discrecionales? Las reglas inespecíficas, es decir, los límites normativos que surgen del
propio ordenamiento jurídico. Así, el Legislador establece cuál es el campo de discreción
por silencio o por mandato expreso y, además, cuáles son los límites de éste.

De modo que los límites en el ejercicio de las potestades discrecionales nacen de las
mismas normas de reconocimiento, o lisa y llanamente del ordenamiento jurídico en
general —bloque normativo—. En efecto, por un lado, la propia ley que reconoce el ejercicio
de las potestades discrecionales constituye el límite. Por el otro, el bloque jurídico; así,
cualquier regla de mayor o menor densidad que esté en el ordenamiento jurídico y que
resulte aplicable al caso —es decir, las reglas en sentido estricto (normas jurídicas) y los
tópicos (principios generales del derecho)—.

Analicemos este último aspecto porque es el más sinuoso y escurridizo entre los límites.
En particular, entre los principios, el más paradigmático es quizás el carácter razonable y no
arbitrario de las decisiones estatales. ¿En qué caso el acto estatal discrecional es razonable
y, por tanto, cumple con este mandato general? Las decisiones estatales discrecionales son
razonables cuando: a) el acto y sus consecuencias son adecuadas respecto del fin que
persigue el legislador, b) los medios son proporcionados y conducentes a ese fin, c) las
medidas son las menos gravosas en términos de derechos y, finalmente, d) las ventajas son
mayores que las desventajas respecto de los derechos controvertidos13.

IV.6. La motivación de las decisiones estatales

La motivación de la decisión estatal discrecional es un presupuesto básico porque si no

está motivada no es posible controlarla o, al menos, el control es más difuso y, por tanto,
débil. Es simple, el Ejecutivo debe explicar por qué optó por una de las tantas soluciones
jurídicamente posibles y el juez, entonces, controlar si aquél cumplió con el ordenamiento
jurídico. El acto es arbitrario o no —básicamente— por el análisis de los motivos que
justificaron su dictado, de allí que sea sustancial conocer cuáles son las razones.

No se trata simplemente de contar cuáles son los hechos del caso o el derecho aplicable
sino de explicar las razones que, a partir de los hechos y según el derecho, el Ejecutivo
consideró relevantes al momento de decidir del modo en que lo hizo. Es decir, el Poder
Ejecutivo debe explicar por qué optó, entre dos o más soluciones posibles, por una y no por
otra, y tal relato debe estar debidamente justificado y razonado.

Si el Ejecutivo no da razones sobre su opción, aun cuando la decisión sea jurídicamente

válida, no es posible controlarla en términos ciertos. Quizás la decisión del Ejecutivo sea
razonable pero, ¿cómo es posible afirmarlo si desconocemos cuáles son esas razones? En
particular, el Ejecutivo debe explicar: (a) los antecedentes del caso (materialidad e
interpretación de los hechos reales); (b) el supuesto de hecho (interpretación de la regla
jurídica); (c) la subsunción del hecho en el supuesto de hecho, (d) el interés público
comprometido y (e) el nexo entre los antecedentes, el interés público en el caso particular,
y su decisorio14.

IV.7. Los conceptos jurídicos indeterminados y la discrecionalidad técnica

Estas categorías jurídicas se construyeron históricamente como conceptos excluidos del

campo discrecional por tratarse de cuestiones sustancialmente diversas.

Por un lado, el concepto jurídico indeterminado es aquél que arroja una única solución
justa, de modo que es diferente del concepto discrecional que, como ya hemos dicho,
permite al intérprete optar entre dos o más soluciones (alternativas)15. Sin embargo, creemos
que el proceso de integrar el concepto (esto es, determinar el concepto jurídico) debe
hacerse por medio de criterios discrecionales. Por eso, el llamado concepto indeterminado
debe ser subsumido —según nuestro criterio— entre las potestades discrecionales.

Desde otro ángulo, ciertamente diverso y tal como surgió históricamente, se ha sostenido
que son categorías jurídicas distintas. Así, la discrecionalidad se asienta en el consecuente
jurídico (por ejemplo, las sanciones a aplicar, trátese de apercibimiento o multas) mientras
que el concepto indeterminado recae sobre el supuesto de hecho (por ejemplo, las
conductas indecorosas). El intérprete debe, entonces, determinar el supuesto de hecho
normativo (rellenar el concepto no determinado, por caso las conductas indecorosas),
subsumir el hecho real en él y, finalmente, decidir qué consecuente jurídico va a aplicar —
apercibimiento o multas— (discrecionalidad).

En verdad, más que distinguir entre conceptos indeterminados y potestades

discrecionales, es necesario —y más razonable— diferenciar el trabajo interpretativo y el
ejercicio de las potestades discrecionales. Es decir, el Poder Ejecutivo en el ejercicio de sus
funciones debe interpretar (hechos y derecho) y decidir (de modo reglado o discrecional). El
punto crítico es saber si cuando el Ejecutivo interpreta —como paso previo a la aplicación
de las normas jurídicas— ejerce poder discrecional. Por un lado, cuando el juez aplica la ley
no ejerce poder discrecional, sin perjuicio de que el modo de decir el derecho esté
atravesado por su subjetividad. Por el otro, y en sentido contrario, creemos que cuando el
Poder Ejecutivo interpreta (esto es, trabaja sobre el supuesto de hecho, los hechos reales y
la subsunción de éstos en aquél) y aplica el derecho (consecuente jurídico), hace uso de
poderes discrecionales. ¿Por qué? Porque el Ejecutivo al interpretar debe integrar el material
jurídico (léase el supuesto de hecho) con el interés público. De modo que el supuesto de
hecho indeterminado (conductas indecorosas) debe integrarse con el interés público
conformado por el Ejecutivo.

Entonces, nos preguntamos, el hecho real es necesariamente decoroso o no decoroso.

Entendemos que no; pues bien, ese hecho es decoroso o no según el supuesto de hecho
(norma), las circunstancias del caso (el hecho real y sus circunstancias) y cómo el Poder
Ejecutivo traslade el interés público (esto es, el fin de las normas) al caso concreto(interés
público específico). Es decir, el interés público específico no es simplemente interpretado
sino básicamente conformado y moldeado por el Ejecutivo y esto supone ejercer poderes
discrecionales.

Pensemos en el ejemplo típico del concepto jurídico indeterminado (la oferta más
conveniente en los procesos de selección del contratista), aquí el Poder Ejecutivo debe: a)
interpretar el supuesto de hecho (el concepto de oferta más conveniente); b) verificar e
interpretar los hechos reales (ofertas); c) subsumir los hechos reales en el supuesto de
hecho (este trabajo consiste en ubicar las ofertas en el concepto de oferta más conveniente;
es decir, un trabajo de adecuación entre hechos y normas). Pues bien, el Poder Ejecutivo
debe recurrir no sólo a las reglas hermenéuticas sino también al concepto de interés público
y éste debe integrarse con valoraciones libres o discrecionales de aquél. Así, el concepto de
interés público debe conformarse con discrecionalidad o subjetividad, de modo que no es
meramente interpretativo sino configurativo.

En el marco de los llamados conceptos jurídicos indeterminados, el Poder Ejecutivo

ejerce un poder más o menos discrecional con el objeto de configurar dicho concepto. Por
tanto, la discrecionalidad está presente en el supuesto de hecho (cuando se trate de
conceptos jurídicos indeterminados) y en el consecuente jurídico (siempre que el legislador
reconozca al Ejecutivo potestades discrecionales propiamente dichas).

En conclusión, creemos que el criterio más acertado —concepto de

discrecionalidad expansivo— es aquel que reconoce el uso de la discrecionalidad en ambos
supuestos (interpretación de los conceptos jurídicos indeterminados y discrecionalidad
propiamente dicha).

Por otro lado, los conceptos técnicos han sido considerados como aquellos que el
conocimiento técnico o científico define de un modo unívoco y, por tanto, existe una única
solución posible ante el caso concreto. En general, se cree que en el presente marco el
ámbito de discrecionalidad está dado únicamente por la elección de un criterio técnico por
sobre otros para aplicarlo luego a las actividades estatales, pero una vez elegido el método
científico específico, la posibilidad de optar por una u otra solución desaparece. Sin
embargo, no siempre es así. Es cierto que a veces el conocimiento científico ofrece un solo
método o, en el marco del método aceptado, un único resultado, pero en otros casos no; por
eso, la discrecionalidad técnica sólo debe excluirse del concepto de discrecionalidad estatal
cuando el conocimiento científico ofrece un procedimiento, método y resultado unívoco, de
modo tal que —en verdad— no se trata de un criterio libre sino reglado por el ámbito
científico. Por el contrario, en aquellos casos en que la ciencia propone dos o más técnicas,
procedimientos o soluciones igualmente válidas o plausibles entonces estamos ante un caso
discrecional.

Las reflexiones precedentes nos permiten concluir que las ideas antes desarrolladas,
esto es, el concepto indeterminado y la discrecionalidad técnica, tienen un valor relativo en
el proceso de reducción del campo discrecional. En definitiva, creemos que estos conceptos
deben reconducirse nuevamente al ámbito clásico reglado/discrecional.

IV.8. El control judicial

Por un lado, la Constitución garantiza en su artículo 18 el acceso a la justicia de todos

los habitantes, en sentido concordante con los tratados internacionales (art. 75, inc. 22, CN).
Por el otro, el artículo 116, CN, dice que "corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales
inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas", sin exclusiones. Por
tanto, en caso de indeterminaciones del modelo (vaguedades, ambigüedades, lagunas y
contradicciones) debemos estar por la interpretación que resulte más favorable al acceso
rápido y sencillo ante el juez.

La zona de discrecionalidad estatal está dentro del marco jurídico y, por tanto, del control
del juez, con el límite de que éste no puede sustituir al Poder Ejecutivo cuando elige una de
las soluciones normativamente posibles en términos justificados y razonados. Así, la
decisión del Ejecutivo es válida e irremplazable, salvo los supuestos de violación de los
principios o las reglas del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el juez debe declarar la
nulidad de las decisiones.

Entonces, ante el ejercicio de una potestad discrecional: ¿hasta dónde debe llegar el
control judicial? ¿Qué debe controlar el juez? El juez debe controlar, primero, si el legislador
previó el ejercicio de la potestad bajo estudio (competencia). Segundo, si es o no potestad
discrecional y cuál es su alcance. Tercero, el control de los aspectos reglados. Cuarto,
cuáles son las reglas a aplicar (por ejemplo, los principios de razonabilidad, proporcionalidad
e igualdad). Quinto, darle contenido —en su caso— a los conceptos indeterminados. Sexto,
luego de circunscripto el ámbito de discrecionalidad propiamente dicha (elección entre dos
o más soluciones posibles) y sus límites, entonces, analizar si su ejercicio cumplió con las
reglas generales. Séptimo, superado el paso anterior, el juez debe declarar su validez
aunque no comparta el criterio de oportunidad o mérito seguido por el Ejecutivo.

Hemos dicho que el juez debe controlar la discrecionalidad estatal y, en caso de

arbitrariedad, anular el acto. Éste es nulo cuando no esté motivado o cuando, a pesar de
estar motivado, sea arbitrario o irrazonable.

Es decir, el juez debe analizar si el acto, según el ordenamiento jurídico, es en verdad

discrecional y si cumple con el ordenamiento jurídico, en particular, el carácter razonable de
las decisiones estatales.

De todos modos, el juez debe respetar el núcleo propio discrecional (mérito, oportunidad)
por el principio de división de poderes y la legitimidad democrática del Ejecutivo; tratase
entonces de un núcleo de apreciación propio del Poder Ejecutivo (valoración y decisión por
éste). Otro criterio de justificación de ese núcleo propio es que —en verdad— el legislador
es quien habilitó al Ejecutivo a ejercer ese poder discrecional.

También en otros casos, es plausible explicar ese núcleo irreductible e irremplazable por
razones materiales y no simplemente jurídicas (por ejemplo, cuando no sea posible repetir
los hechos como ocurre en los exámenes de mérito).

IV.9. Los precedentes judiciales

Entre los precedentes más relevantes de la Corte, cabe citar los siguientes.

El caso "Almirón" (1983). Aquí el Tribunal sostuvo que "...la exigencia de la visión en los
dos ojos no guarda relación de proporción con el objetivo de estudiar el profesorado de
geografía, por el contrario, significa un atentado, en el caso, al pleno ejercicio de los
derechos de aprender y enseñar consagrados en el artículo 14 de la Constitución Nacional".
Remarcó que las facultades discrecionales deben ser ejercidas en términos razonables y
que "...la circunstancia de que la Administración obrase en ejercicio de facultades
discrecionales en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria,
pues es precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que
otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos
concretos de la parte interesada, verificar el cumplimiento de dicho presupuesto".

Luego, en el antecedente "Comunidad Homosexual Argentina" (1991)16la Corte sostuvo

que "la resolución por la cual el Poder Ejecutivo, sin arbitrariedad y con explícita enunciación
de las razones que deciden su juicio, deniega la autorización necesaria para constituir una
sociedad anónima por considerar que su objeto es contrario al interés público, no es
susceptible de ser revisado por el Poder Judicial mientras no se demuestre que importa
violación a los derechos y garantías constitucionales". Los jueces interpretaron que la
asociación reclamante no tenía como principal objeto el bien común y que, por esa razón, el
acto de denegación —según su criterio—, no fue arbitrario ni ilegítimo.

En el caso "Consejo de Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea

Permanente por los Derechos Humanos" (1992) el Tribunal adujo que "mientras en algunos
supuestos el ordenamiento jurídico regula la actividad administrativa en todos sus
aspectos —reemplazando así el criterio del órgano estatal para predeterminar qué es lo más
conveniente para el interés público y reducir su actividad a la constatación del presupuesto
fáctico definido por la norma en forma completa y la aplicación de la solución que la ley
agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicación legal automática)—, en
otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la norma en el caso concreto para
que realice una estimación subjetiva que completará el cuadro legal". Asimismo, la Corte
dijo respecto del alcance del control de los jueces que "frente al reconocimiento de que
no existen actos reglados ni discrecionales cualitativamente diferenciables, sino únicamente
actos en los que la discrecionalidad se encuentra cuantitativamente más acentuada que la
regulación y a la inversa (Tribunal Supremo español, sentencia del 24 de octubre de 1962)
al no poder hablarse hoy en día de dos categorías contradictorias y absolutas como si se
tratara de dos sectores autónomos y opuestos sino más bien de una cuestión de grados, no
cabe duda de que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente
discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación en los elementos
reglados de la decisión, entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la
forma, la causa y la finalidad del acto. La revisión judicial de aquellos aspectos
normativamente reglados se traduce así en un típico control de legitimidad... ajeno a los
motivos de oportunidad, mérito o conveniencia tenidos en mira a fin de dictar el acto".

Luego, en el antecedente "Solá" (1997) la Corte remarcó claramente el control de los

actos discrecionales. Así, el control judicial comprende, tal como dijo en otros precedentes,
los elementos reglados (competencia, forma, causa y finalidad) y el carácter razonable del
acto. En efecto, "este tribunal ha reconocido que el control judicial de los actos denominados
tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación,
por un lado, en los elementos reglados de la decisión —entre los que cabe encuadrar,
esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto... y por otro, en
el examen de su razonabilidad... Es precisamente la legitimidad —constituida por la
legalidad y la razonabilidad— con que se ejercen tales facultades, el principio que otorga
validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos
concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas exigencias...".

En el caso "Alitt" (2006)17, el Tribunal expuso que "resulta prácticamente imposible negar
propósitos de bien común a una asociación que procura rescatar de la marginalidad social
a un grupo de personas y fomentar la elevación de su calidad de vida, de sus niveles de
salud física y mental, evitar la difusión de dolencias infecciosas, prolongarles la vida, abrir
proyectos para que la única opción de vida deje de hallarse en los bordes de la legalidad o
en el campo de arbitrariedad controladora y, en definitiva, evitar muertes, violencia y
enfermedad". Respecto de las potestades discrecionales, sostuvo que el Estado no puede
arbitrariamente negar la personería jurídica a una asociación sino sólo sobre la base de
pautas claras y objetivas que muestren conformidad con el texto constitucional. Finalmente,
el Tribunal afirmó que "el arbitrio de la administración no implica arbitrariedad y, por ende,
debe ser controlado judicialmente. Actividad discrecional no es igual a facultad de decir que
sí o que no, según le plazca a la administración, y mucho menos cuando se trata de conceder
la personalidad jurídica, porque están comprometidos derechos de base constitucional".

A su vez, en el antecedente "Editorial Río Negro SA v. Provincia de Neuquén" (2007) 18,

el Tribunal señaló que si bien "no existe un derecho subjetivo por parte de los medios a
obtener publicidad oficial, el Estado no puede asignar los recursos por publicidad de manera
arbitraria, en base a criterios irrazonables". Es más, dijo el Tribunal que "es el Estado quien
tiene la carga de probar la existencia de motivos suficientes que justifiquen la interrupción
abrupta de la contratación de publicidad oficial". Los jueces argumentaron que el Estado
puede dar o no publicidad y que esta "decisión permanece dentro del ámbito de la
discrecionalidad estatal". Pero, luego, agregaron que "si decide darla, debe hacerlo
cumpliendo dos criterios constitucionales: a) no puede manipular la publicidad, dándola y
retirándola a algunos medios en base a criterios discriminatorios; 2) no puede utilizar la
publicidad como un modo indirecto de afectar la libertad de expresión. Por ello, tiene a su
disposición muchos criterios distributivos, pero cualquiera sea el que utilice deben mantener
siempre una pauta mínima general para evitar desnaturalizaciones". La Corte se expidió en
sentido concordante en los casos "Editorial Perfil" (2011)19 y "Artear SA" (2014)20.
 En el caso "Schnaiderman" (2008)21, el Tribunal repitió que "el control judicial de los actos
denominados tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito
de actuación, por un lado, en los elementos reglados de la decisión, entre los que debe
encuadrar, esencialmente, a la competencia, a la forma, a la causa y a la finalidad del acto...
y, por el otro, en el examen de su razonabilidad...". A su vez, en el antecedente "Silva
Tamayo" (2011)22, el Tribunal adujo que "si bien no existen formas rígidas para el
cumplimiento de la exigencia de motivación explícita del acto administrativo, la cual debe
adecuarse, en cuanto la modalidad de su configuración, a la índole particular de cada acto
administrativo, no cabe la admisión de fórmulas carentes de contenido, de expresiones de
manifiesta generalidad o, en su caso, circunscribirla a la mención de citas legales, que
contemplan una potestad genérica no justificada en los actos concretos". Y agregó que "la
circunstancia de que la entidad administrativa obrare en ejercicio de facultades
discrecionales, en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria,
como tampoco de la omisión de los recaudos que, para el dictado de todo acto
administrativo, exige la ley 19.549. Es precisamente la legitimidad —constituida por la
legalidad y la razonabilidad— con que se ejercen tales facultades, el principio que otorga
validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos
concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas exigencias".

Por último, en el caso "Rodríguez, Nelson" (2012), la Corte sostuvo que "la calificación
que recibió el actor como prescindible para el servicio efectivo, como el posterior acto
administrativo que dispuso su pase a retiro obligatorio, no cumplen con las exigencias que
establecen [las leyes]..... En efecto, al tratar el caso del demandante, la Junta de
Calificaciones N 1 —año 2004— se limitó a citar, como único fundamento para discernir la
mentada calificación, lo dispuesto por la resolución 670/04 del Ministerio del Interior". Y
concluyó que "se puede advertir, de esta manera, que en ningún momento existió una
verdadera valoración, por parte de los órganos legalmente habilitados para hacerla, de las
aptitudes morales, profesionales, físicas e intelectuales, conducta, concepto y todo otro
antecedente del actor....."23.

En conclusión, es posible sintetizar el criterio judicial de la Corte en los siguientes trazos:

1- En primer lugar, el Tribunal aceptó el control sobre las conductas discrecionales del
Poder Ejecutivo en términos de legitimidad, es decir, legalidad y razonabilidad.

2- En segundo lugar, el criterio es el de control amplio en los antecedentes "Maderera

Lanín" (1977)24, "Almirón" (1983), "Fadlala" (1984)25, "Ducilo SA" (1990)26, "APDH" (1992),
"Jalife" (1994)27, "Solá" (1997), "ALITT" (2006), "Editorial Río Negro" (2007) "Schnaiderman"
(2008), "Silva Tamayo" (2011) y "Editorial Perfil" (2011). Y restrictivo en otros. Por ejemplo,
"Astilleros Alianza" (1991)28 y "CHA" (1991).

3- En tercer lugar, el Tribunal utilizó las reglas de: (a) control de los elementos reglados,
(b) carácter razonable del acto y (c) criterio de proporcionalidad.

4- En cuarto y último lugar, los jueces han comenzado a exigir, al menos en ciertos
casos, que el Estado motive de modo suficiente —motivación razonable— sus actos
discrecionales (casos "Schnaiderman" —2008—, "Silva Tamayo" —2011— y "Rodríguez"
—2012—, entre otros).

IV.10. El criterio de los jueces federales en lo contencioso administrativo

Hemos desarrollado anteriormente el criterio teórico dogmático sobre las potestades

discrecionales del Poder Ejecutivo y, por último, los antecedentes de la Corte.

Por su parte, los jueces contenciosos siguen básicamente la idea de la discrecionalidad

y sus límites, sin distinguir entre éste y los conceptos jurídicos indeterminados, tal como
veremos más adelante29. A su vez, la idea de discrecionalidad técnica se entremezcla con
la discrecionalidad. En síntesis, el criterio rector de los jueces es la discrecionalidad.

Pues bien, dicho esto, cabe preguntarse cuál es el alcance del control judicial, es decir,
más puntualmente qué aspectos —en el análisis de los casos concretos— los jueces
deciden revisar y, en su caso, anular o sustituir.

Veamos, entonces, los distintos aspectos y luego cuáles son objeto de control o no, en
el contexto de los casos judiciales. Los aspectos plausibles de control son los siguientes: a)
los elementos reglados básicos; b) los antecedentes fácticos (descripción y materialidad); c)
el trabajo de interpretación (hechos, reglas y subsunción de los hechos en las reglas) y d) la
discrecionalidad (motivación, legitimidad y razonabilidad30).

a) Los elementos reglados básicos: el órgano competente y los procedimientos

esenciales, en especial, el ejercicio del derecho de defensa.

b) En particular, los antecedentes fácticos: la descripción de los hechos (antecedentes

de hecho que sirven de sustento al acto) y su materialidad.

c) El trabajo de interpretación propiamente dicho: la interpretación de los hechos reales;

la interpretación de las reglas jurídicas —supuestos de hecho— y la subsunción de los
hechos reales en los supuestos de hecho (reglas jurídicas).

d) La discrecionalidad: la motivación del acto estatal (es decir, las razones y su relación
con el objeto y el fin del acto), y el cumplimiento de los principios generales del Derecho (en
especial, su razonabilidad31).

En general, los jueces controlan fuertemente los antecedentes fácticos y el

contexto procedimental, tal como veremos más adelante; sin embargo, respecto de la
interpretación y la discrecionalidad del acto, el control es más atenuado, salvo el
cumplimiento de los principios generales (razonabilidad, proporcionalidad, igualdad y no
discriminación). Llevemos este análisis sobre los precedentes judiciales concretos.

(1) Así, por ejemplo, cabe analizar el control sobre el ejercicio del poder disciplinario y
su discrecionalidad.

Respecto del poder disciplinario del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal,
los jueces sostienen que "las sanciones impuestas por el Tribunal de Disciplina remiten a la
definición de faltas supuestamente deontológicas, esto es, de infracciones éticas más que
jurídicas propiamente dichas, en cuyo diseño juegan enunciados generales o inespecíficos,
que si bien no resultarían asimilables en un sistema punitivo abstracto fundado en una
situación de supremacía general, caben perfectamente bajo un régimen de supremacía
especial, como expresión tanto de la disciplina interna de la organización como por la
cercanía moral de los títulos del órgano sancionador, pares del inculpado, interpretando un
sistema ético que les envuelve a ambos" (interpretación de los supuestos de hecho). "Por
consiguiente, la subsunción del supuesto fáctico concreto dentro de la fórmula de la
infracción deontológico profesional, es, como principio, resorte primario de quien está
llamado —porque así lo ha querido la ley— a valorar comportamientos que, precisamente,
pueden dar lugar a la configuración de infracciones, limitándose la revisión judicial a las
hipótesis en las que ha mediado indefensión o la decisión resulte manifiestamente arbitraria"
(subsunción del hecho real en el supuesto de hecho)32.

En otros precedentes sobre el ejercicio del poder sancionador discrecional, se sostuvo

que "según el régimen jurídico aplicable, la aceptación por el letrado del cargo para el que
se lo propone, existiendo inscripción voluntaria previa en el referido registro, no queda
librada a la libre decisión del profesional, debiendo justificar su eventual no aceptación"
(interpretación del supuesto de hecho). "Sin embargo, la referida dificultad no es más que
fruto de la propia conducta asumida por el doctor....." (materialidad e interpretación de los
hechos reales)33.

A su vez, en otros casos y en sentido concordante con los anteriores, los jueces revisaron
los hechos (antecedentes fácticos), al señalar que aquí "no se discute la existencia de los
hechos" y agregaron que "el letrado, en concreto, nada dice". Por último, respecto de las
sanciones (potestades discrecionales) dijeron que "la intensidad de la sanción aplicada... su
determinación y graduación es resorte primario de la autoridad administrativa, principio que
sólo cede ante una manifiesta arbitrariedad.... el importe de la multa fijado no aparece como
manifiestamente arbitrario si se tiene en cuenta la entidad de la infracción cometida, ni
resulta desproporcionado teniendo en cuenta la falta que se imputa y las circunstancias de
hecho" (discrecionalidad)34. En igual sentido se sostuvo que "por lo demás, se impuso al
profesional la sanción de llamado de atención, es decir, la más leve ...circunstancia que
impide desvirtuar la decisión que se impugna como excesiva o irrazonable"
(discrecionalidad)35.

En relación con la aplicación de la Ley de Defensa del Usuario y Consumidor y, en

particular, sobre la graduación de las sanciones aplicadas por la Autoridad de Aplicación
(potestades discrecionales) se sostuvo que "aun tratándose de una manifestación de las
potestades discrecionales, éstas en ningún caso pueden resultar contrarias al derecho". Y
agregó que "la actuación administrativa debe ser racional y justa". Asimismo "el quantum de
la multa fue fijado por la autoridad de aplicación de acuerdo con las pautas precedentemente
citadas y los antecedentes de la firma sumariada" (aspectos reglados y materialidad e
interpretación de los hechos reales). En conclusión, "la función judicial no puede reemplazar
la acción de los otros poderes, ni asumir sus responsabilidades o sustituirlos en las
facultades que a ellos les conciernen y que —precisamente— en el ejercicio de la potestad
sancionatoria se reconoce al órgano competente un razonable margen de apreciación en la
graduación de la pena a imponer" (discrecionalidad)36.

En los casos en que se debatió sobre las decisiones del Banco Central y su
razonabilidad, se fijó claramente el límite en el control de la discrecionalidad. Pues bien, "la
cámara del fuero tiene dicho que no procede la revisión judicial de la oportunidad o acierto
del ejercicio de la policía bancaria sino sólo su control de legalidad y razonabilidad, a fin de
que no se violen los límites infranqueables de la Constitución Nacional" (discrecionalidad).
Una vez más, los jueces revisaron los hechos (materialidad de los hechos): "no se encuentra
controvertido en autos el hecho mismo del faltante de caja". Así, el actor "sostiene que los
hechos...deberían ser interpretados a la luz de quien actúa como un buen hombre de
negocios" y, por su parte, el tribunal concluyó que "corresponde estar a los hechos
verificados oportunamente... los cuales configuraron la conducta objetivamente infraccional
imputable al actor" (interpretación del supuesto de hecho y subsunción de los hechos
reales). Finalmente, "no se han aportado elementos de juicio que permitan demostrar que la
multa impuesta haya sido fijada por fuera de los límites legales o sin arreglo a las
circunstancias del caso" (discrecionalidad)37. Asimismo, en otros precedentes, los jueces
volvieron sobre los hechos; así, "se advierte que la materialidad de los hechos denunciados
se encuentra adecuadamente acreditada y, con ello, el incumplimiento a lo establecido en
la Comunicación A 4770" (materialidad de los hechos y subsunción de los hechos en las
normas). Y recordaron que "el Banco Central como titular del poder de policía en materia
financiera y cambiaria, debe velar por el normal funcionamiento del sistema en su conjunto,
y en tal sentido, tiene facultades suficientes para valorar por sí la situación en que se
encuentran las entidades sujetas a su control" (interpretación de los hechos). Y, luego,
añadieron que "tratando de encarrilar aquellas que se encuentren frente a determinadas
dificultades, conforme a pautas que están sujetas a su discreción, salvo que en su ejercicio
se haya incurrido en arbitrariedad o ilegalidad..." (interpretación de los supuestos de hecho).
Por último, en cuanto a la graduación de las multas (discrecionalidad) los jueces sostuvieron
que "la apreciación de la gravedad de las faltas es, en principio, materia reservada a la
autoridad de control, a menos que el ejercicio de tal facultad trasunte ilegitimidad o
arbitrariedad manifiestas... En este sentido, la discrecionalidad ejercida por el Banco Central
constituye un supuesto de discrecionalidad técnica en la medida en que su tarea es
específica como ente rector del sistema" (discrecionalidad técnica entendida simplemente
como discrecionalidad)38.

Más recientemente, los jueces afirmaron que "el magistrado interviniente realiza una
verdadera reconstrucción histórica con el objeto de determinar si los hechos propuestos por
las partes son ciertos o no" (materialidad de los hechos). Y, a su vez, con el objeto de
interpretar las reglas jurídicas (supuestos de hecho) y subsumir allí los hechos reales
(subsunción del hecho en el supuesto de hecho), resaltaron que "las facultades
procedimentales y sancionatorias atribuidas por la ley al BCRA, no se hallan dirigidas a
individuos cualesquiera, sino a cierta clase de personas que desarrollan una actividad
específica... quienes se someten a él con motivo de su libre decisión de emprender esa
actividad". Y argumentaron que "el estudio de las constancias de autos" (materialidad de los
hechos) "permite colegir con claridad que las fases ilícitas de las conductas reprochadas a
los recurrentes se encuentran debidamente acreditadas" (interpretación de los hechos y las
reglas). Es más, "para la ponderación del obrar de aquellos a quienes la ley les ha asignado
una específica responsabilidad... corresponde estar, en principio, al juicio técnico elaborado
por la autoridad que tiene a su cargo la supervisión de esa actividad; ello, claro está, dentro
del alcance del control de legitimidad y razonabilidad... el Tribunal está obligado a seguir
cuando revisa actos dictados por un órgano estatal altamente especializado en la
complejidad técnica de la competencia que se le ha asignado y de cuyo pronunciamiento
sólo cabría apartarse ante supuesto de palmaria y manifiesta arbitrariedad".

¿Por qué el control es —en principio— limitado? Los jueces ensayaron aquí dos
argumentos: a) el BCRA es un "órgano estatal altamente especializado en la complejidad
técnica de la competencia que se le asignó" y b) los particulares "conocían y aceptaron" el
marco jurídico aplicable.

En cuanto a la graduación de las sanciones, adujeron que "tal estimación constituye en

principio una facultad propia del BCRA y que las medidas aplicadas sólo son revisables por
la justicia en los supuestos de ilegitimidad o arbitrariedad manifiesta... debiéndose calificar
el arbitrio o margen de apreciación del BCRA, como una discrecionalidad técnica"
(discrecionalidad). Y concluyeron que el acto ha sido dictado por autoridad competente
(contexto básico normativo); de conformidad con los hechos y antecedentes de la causa
(materialidad del hecho) y el derecho aplicable (interpretación de las reglas jurídicas);
describe adecuadamente los hechos (interpretación de los hechos reales); y, finalmente, no
puede imputarse arbitrariedad en la razonable valoración de tales extremos (subsunción de
los hechos reales en los supuestos de hecho)39.

Asimismo, en el precedente "Romero Díaz v. BCRA" el tribunal reiteró que "la revisión
judicial que se realiza en el marco de recursos directos contra sanciones impuestas por el
BCRA no alcanza a la oportunidad o acierto del ejercicio de la policía bancaria sino sólo su
control de legalidad y razonabilidad, a fin de que no se violen los límites infranqueables de
la Constitución Nacional—conf. Sala II, 'Banco Cabildo SA', el 31/08/93; y esta Sala, 'Ruiz
Antonio y otros', el 5/8/10; 'Banco Municipal de Rosario y otros', 15/11/11; entre muchos
otros—" (discrecionalidad). A su vez, recordó que, según la Corte, "las diferentes medidas
adoptadas por el órgano de control, sea para el mantenimiento de la actividad bancaria como
en su definitivo cierre, son cuestiones eminentemente técnicas cuya evaluación excede la
competencia del órgano judicial toda vez que su decisión no escapa a motivos de política
financiera y económica y corresponde al BCRA —por delegación expresa de la ley— como
titular del poder de policía financiero velar por el sistema en su conjunto con facultades
suficientes para valorar los procedimientos y medidas que cada caso requiere y el momento
de su dictado. Sobre el particular, el Tribunal expresó que la conveniencia o no de la
instrumentación de los criterios políticos en materia financiera o de su aplicación es uno de
los temas tradicionalmente considerados ajenos a la competencia de los jueces (Fallos
300:700; 303:1776)". Luego, la Cámara sostuvo que "la resolución 252/00 resulta legítima
por reunir los requisitos de validez de los actos administrativos exigidos en los arts. 7 y 8 de
la ley 19.549" (elementos reglados). Luego analizó los hechos reales y los supuestos de
hecho así como su subsunción. En efecto, "la conducta de los directivos y el síndico de la
entidad —en los cuales debe suponerse una especial versación técnica (financiera y
contable) y jurídica vinculada a la actividad— distó de ajustarse a la que era exigible en
razón de esas circunstancias (confr. Fallos 323:1146 y cctes.), e implicó la violación del
deber de obrar con la lealtad y la diligencia de un buen hombre de negocios, previsto en el
artículo 59 de la ley de sociedades. Finalmente, se refirió al ejercicio del poder discrecional.
Así, "las multas aplicadas a los sancionados aquí actores no se advierten, en modo alguno,
ilegítimas o desproporcionadas". En síntesis, "la revisión judicial de la resolución impugnada
se verificó '...por un lado, en los elementos reglados de la decisión —entre los que cabe
encuadrar, esencialmente, a la competencia, a la forma, a la causa y a la finalidad del acto
(Fallos 315:1361)— y por otro, en el examen de su razonabilidad...' (conf. Fallos 331:735;
asimismo, conf. Fallos 334:1909)"40.

Respecto del ejercicio de poderes sancionatorios discrecionales sobre navegación, la

Cámara sostuvo que "en materia de responsabilidad profesional de la navegación se
acepta —por vía de principio— la competencia técnica de quienes tienen a su cargo la
instrucción promovida por los incidentes de la navegación y, consiguientemente, las
conclusiones a que ellos arriban están impregnadas de un fuerte carácter pericial que obliga
a ser cuidadoso al momento de tratar su posible revisión, sin que ello exima a la autoridad
administrativa del deber de fundar en forma adecuada sus opiniones, con mención de las
pruebas de que se ha valido y con demostración de que su uso ha sido coherente y responde
a los principios de la sana lógica". Y agregó que "el organismo naval ha cumplido con todas
las exigencias impuestas en el trámite del sumario sin que pueda sostenerse que se ha
vulnerado en momento alguno el derecho de defensa de los imputados"41.

Sin perjuicio de los casos expuestos en los párrafos anteriores, cierto es que el poder
discrecional del Poder Ejecutivo no se circunscribe al ejercicio de poderes sancionatorios.
Veamos, pues, otros casos.

(2) Otro precedente interesante es el caso "Di Cione" en el que se discutió sobre el
ejercicio de potestades claramente discrecionales del Poder Ejecutivo en el otorgamiento de
licencias.

El marco normativo establecía que "cuando la cancelación se haya debido a

antecedentes administrativos y/o judiciales desfavorables, la Autoridad de
Aplicación podrá acordar o denegar tal solicitud" (licencias de radioaficionados). En este
caso, la Autoridad de Aplicación puede otorgar o rechazar libremente —sin pautas
preestablecidas legalmente— el permiso de radioaficionado. Dijeron los jueces que "en
estos ámbitos la autoridad administrativa cuenta con un margen de apreciación derivado de
su particular especialización y de las circunstancias técnicas y fácticas que rodean la
operación del servicio de que se trata, que le confiere la facultad de llevar a cabo una
valoración subjetiva de los intereses comprometidos, seleccionando alternativas entre varias
igualmente válidas". Sin embargo, "la circunstancia de que la entidad administrativa obrare
en ejercicio de facultades discrecionales, en manera alguna puede constituir un justificativo
de su conducta arbitraria, como tampoco la omisión de los recaudos que, para el dictado de
todo acto administrativo, exige la ley 19.549". Aquí también se planteó si el juez debe o no
reconstruir el proceso valorativo realizado por la Administración y se concluyó que "no
compete, por ello, al juez, reconstruir el proceso valorativo... solo le asiste... la posibilidad
de determinar si la decisión adoptada por éste (Administración) está debidamente
justificada..."42.

(3) El ejercicio del poder de organización de los sistemas de contralor o auditoría.

Los jueces afirmaron que "la circunstancia que la Administración obre en ejercicio de
facultades enmarcadas en un plano de discrecionalidad técnica, en modo alguno puede
constituir un justificativo de su proceder arbitrario, puesto que es precisamente la
razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a los actos...
de donde la ausencia de todo argumento debidamente sustentado en orden a los extremos
ya mencionados que precisamente conciernen a la valoración de circunstancias
determinantes para la emisión o no del acto administrativo, permite advertir 'prima facie' una
notoria deficiencia en el plano de la fundamentación de la resolución impugnada"
(antecedentes de hecho). Así, "los hechos que constituyen los aspectos relevantes de la
realidad material sobre la que se apoya la decisión administrativa, debe reconocerse que
comportan a su vez los límites y parámetros objetivos al ejercicio de las facultares ya
referidas (conf. Gamero Casado y Fernández Ramos...)."43

(4) El ejercicio del poder de ordenar el cese, traslado o ascenso del personal estatal.

En el precedente "Irusta" se sostuvo que "respecto del acto administrativo por el cual se
dispuso el pase a retiro de un miembro de las fuerzas armadas o de seguridad... se ha dicho
que constituye un acto que hace a la organización de las mismas... y se vincula íntimamente
con la particular relación de jerarquía que necesariamente debe imperar en el orden
castrense. Ello así, una disposición de tal naturaleza no puede —en principio— ser
cuestionada en su discrecionalidad técnica ante los tribunales, so pena de desplazar en los
jueces el comando de las fuerzas militares... sin que ello importara la adopción de una
medida de naturaleza sancionatoria o bien, descalificatoria, tanto del personal, como de su
desempeño en la fuerza"44. A su vez, en el antecedente "Silva Tamayo" la Cámara dijo que
las razones de servicio invocadas para reemplazar al actor por otro agente eran suficientes
para motivar esa medida porque formaba parte del ámbito de decisiones atinentes a la
política administrativa ejercidas con una razonable amplitud de criterio y no se había
afectado la estabilidad del actor45. Finalmente, en el precedente "Rodríguez, Nelson", la
Cámara sostuvo que la autonomía funcional y las facultades discrecionales de orden técnico
de las juntas de calificaciones de la Policía Federal no colocan a la actividad administrativa
al margen del ordenamiento jurídico, ya que ella puede ser sometida al control de legalidad
de su actuación46.

(5) El diseño de las políticas públicas.

Por último, en el caso "Unión de Usuarios y Consumidores" se planteó nítidamente el

lado discrecional de las decisiones estatales. En particular, se discutió sobre la validez
del decreto 104/91 y el trato supuestamente desigualitario entre los usuarios de las líneas
de los ferrocarriles de pasajeros Sarmiento y Mitre ("cuestiones vinculadas con la prestación
del servicio, la aceptación de rutas de carga, la frecuencia de circulación, la capacidad
transportadora de las formaciones, la forma en la que TBA opera el servicio...", entre otros
aspectos). Allí los jueces de Cámara dijeron que la resolución judicial de primera instancia
se remitió a "cuestiones atinentes al grado de acierto o error, la conveniencia y la
oportunidad de la decisión adoptada por el Poder Ejecutivo, en el ámbito de la prestación de
un servicio público y de un contrato de concesión; aspectos que —en principio— no se
encuentran sometidos al conocimiento del Poder Judicial". Y agregaron que "en vista de la
naturaleza primordialmente técnica que concierne al ejercicio de las potestades regulatorias
y de control involucradas, la administración cuenta con un margen de apreciación que le
confiere la facultad de llevar a cabo una valoración subjetiva de los intereses
comprometidos, seleccionando alternativas entre varias igualmente válidas... por lo que, ha
de reconocerse entonces que los criterios de evaluación técnica, tanto respecto de los
deberes cuyo cumplimiento debe garantizar el concesionario, como en orden a las restantes
condiciones en que se debe prestar el servicio, comportan el regular ejercicio de facultades
discrecionales por parte del Poder Ejecutivo". En tal sentido "el control judicial del acto
administrativo reconoce como límite real y lógico, aquellas cuestiones que se deben resolver
por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico y que sólo puede ser
formulado por un organismo especializado de la administración, el cual en sí mismo escapa
por su naturaleza al control jurídico, que es propio del órgano jurisdiccional; de tal suerte
que, verificados los presupuestos fácticos tenidos en cuenta para el ejercicio de la
competencia, la valoración de los aspectos y consecuencias técnicas que de ellos se
derivan, queda circunscripta en un ámbito de discrecionalidad característico de la actuación
de los organismos de aplicación (Parejo Alfonso...)". Y concluyó que "no se ha acreditado
que mediante la norma en cuestión se encuentre configurada una manifiesta violación del
derecho a la igualdad". Pues bien, "debe reconocerse que, en concreto, las diferencias que
se hubieren podido admitir en orden al equipamiento de las respectivas líneas de transporte
ferroviario involucradas, ciertamente responden a extremos objetivos... debidamente
comprobados y correctamente valorados por la autoridad de aplicación" (interpretación de
los hechos, supuestos de hecho y subsunción entre éstos)47.

V. EL CONTROL OBJETIVO DE LEGALIDAD POR LOS JUECES

Cabe preguntarse aquí si el Poder Judicial puede controlar las transgresiones del Poder
Ejecutivo al ordenamiento jurídico en el marco de un caso judicial impulsado simplemente
en miras al cumplimiento del principio de legalidad (control objetivo), y no en razón de las
lesiones sobre los derechos subjetivos (control subjetivo).

Es innegable que ante una acción promovida en virtud de la lesión sobre un derecho, el
juez debe controlar y, en su caso, hacer cesar la violación sobre ese derecho; es decir,
desde el interés particular del recurrente. Así, finalmente, el proceso judicial es un modo de
control indirecto sobre el Poder Ejecutivo, esto es, el juez en principio sólo debe intervenir
en caso de que la Administración haya obrado en perjuicio de los derechos de las personas
causándoles daños concretos.

Dijo la Corte en el antecedente "Polino", entre otros, que "la atribución de declarar la
invalidez constitucional de los otros poderes reconocida a los tribunales federales ha sido
equilibrada poniendo como límite infranqueable la necesidad de un caso concreto —en el
sentido antes definido— para que aquélla sea puesta en juego. Por sus modalidades y
consecuencias, el sistema de control constitucional en la esfera federal excluye, pues, el
control genérico o abstracto, o la acción popular". Y agregó luego que "la condición de
ciudadano que hace valer el recurrente, no es apta —en el orden federal— para autorizar la
intervención de los jueces a fin de ejercer su jurisdicción. Ello por cuanto dicho carácter es
de una generalidad tal que no permite, en el caso, tener por configurado el interés concreto,
inmediato y sustancial que lleve a considerar la presente como una causa, caso o
controversia, único supuesto en que la mentada función puede ser ejercida"48.

En igual sentido, se sostuvo que el demandante "tampoco puede fundar su legitimación

para accionar en el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes... De otro
modo, admitir la legitimación en un grado que la identifique con el generalizado interés de
todos los ciudadanos en el ejercicio de los poderes del gobierno... deformaría las
atribuciones del Poder Judicial"49.

Más recientemente, la Corte señaló —en sentido coincidente con los precedentes antes
citados— que "la asociación no logra desvirtuar la conclusión de la cámara en cuanto a que
su demanda persigue la declaración general y directa de inconstitucionalidad de normas o
actos de otros poderes, lo que obsta a la intervención del Poder Judicial..."50. Así, "admitir la
legitimación en un grado que la identifique con el generalizado interés de todos los
ciudadanos en ejercicio de los poderes de gobierno... deformaría las atribuciones del Poder
Judicial en sus relaciones con el Ejecutivo y con la legislatura y lo expondría a la imputación
de ejercer el gobierno por medio de medidas cautelares"51.

VI. LA POTESTAD JUDICIAL DE REEMPLAZAR LAS DECISIONES DEL PODER EJECUTIVO

Aquí cabe analizar si el juez puede modificar o sustituir las decisiones estatales en caso
de anulación de éstas. Por nuestro lado, creemos que el juez puede, a veces, modificar el
acto, pero en ningún caso sustituirlo por otro, salvo que el nuevo acto esté impuesto de
modo claro y reglado por el ordenamiento jurídico. Por su parte, la Corte aceptó que el
juez —ante la declaración de nulidad— modifique el acto sancionador, reduciendo el monto.

A su vez, en el campo de los derechos sociales el juez no sólo debe anular las conductas
estatales (omisiones) sino básicamente exigir prestaciones positivas al Estado. Así, es
común que cuando el juez resuelve el reconocimiento cierto de derechos sociales, y más
aún en procesos colectivos, defina —a su vez— los lineamientos básicos de las políticas
públicas. El problema nace, entonces, cuando el Estado no planificó políticas públicas e
incumplió consecuentemente con el deber de reconocer derechos sociales y nuevos
derechos. Si bien el juez puede limitarse simplemente a condenar y no decir más, ese
mandato por sí solo en el contexto de estos derechos supone introducirse en el terreno
propio de las políticas públicas, entre otras razones, por su impacto sobre el presupuesto
estatal y los recursos públicos. Existen casos paradigmáticos resueltos por la Corte, entre
ellos: "Verbitsky" (2005)52 sobre el estado de las cárceles, "Mendoza" (2006)53 respecto de
la contaminación y recuperación del Riachuelo y "Badaro" (2006)54 sobre el reajuste de los
haberes jubilatorios. Por ejemplo, en el primero de los precedentes citados, el Tribunal dijo
que "a diferencia de la evaluación de políticas, cuestión claramente no judiciable,
corresponde sin duda alguna al Poder Judicial de la Nación garantizar la eficacia de los
derechos, y evitar que éstos sean vulnerados, como objetivo fundamental y rector a la hora
de administrar justicia y decidir las controversias. Ambas materias se superponen
parcialmente cuando una política es lesiva de derechos, por lo cual siempre se argumenta
en contra de la jurisdicción, alegando que en tales supuestos media una injerencia indebida
del Poder Judicial en la política, cuando en realidad, lo único que hace el Poder Judicial, en
su respectivo ámbito de competencia y con la prudencia debida en cada caso, es tutelar los
derechos e invalidar esa política sólo en la medida en que los lesiona". El Tribunal también
aclaró que "no se trata de evaluar qué política sería más conveniente para la mejor
realización de ciertos derechos, sino evitar las consecuencias de las que clara y
decididamente ponen en peligro o lesionan bienes jurídicos fundamentales tutelados por la
Constitución".

Otro aspecto es si el juez, luego de anular el acto estatal, puede o no reemplazarlo por
otro —tal como planteamos al inicio de este apartado—. En principio, se sostuvo con énfasis
que ello no es posible porque si bien el juez puede invalidarlo no se le permite en ningún
caso sustituir a los poderes Ejecutivo o Legislativo por aplicación del principio de separación
de los poderes.

Sin embargo, existe actualmente una grieta en este bloque expositivo y ocurre cuando
el acto deba dictarse en ejercicio de potestades claramente regladas. En efecto, el juez
puede invalidar el acto dictado por el Poder Ejecutivo y dictar otro en su reemplazo porque
simplemente interviene como ejecutor de la ley sin discrecionalidad de su parte.
Puntualmente, la Corte reconoció el poder de los jueces de anular y modificar en parte los
actos sancionadores y no sólo en razón del argumento antes expuesto, es decir el ejercicio
de facultades regladas, sino también en los casos específicos de reducción del monto de las
multas dictadas en ejercicio de poderes discrecionales. Así, el Tribunal no sólo declaró la
invalidez del acto por exceso de punición sino que luego lo modificó parcialmente,
imponiendo al infractor multas inferiores55.

VII. CONCLUSIONES

En conclusión, si bien nuestro modelo de control del Estado (Poder Ejecutivo) es

claramente judicial, cierto es que existen decisiones (acciones u omisiones) que no están
alcanzadas por los jueces y su poder de control y juzgamiento. Por un lado, aquellas que no
es posible articular como "casos judiciales" —por ejemplo, el control objetivo de legalidad en
donde no se controvierten derechos subjetivos—. Así, es plausible que ciertas decisiones
del Ejecutivo sean claramente ilegales y arbitrarias, pero en tanto no lesionen derechos de
las personas, no cabe residenciarlas ante los jueces. Es verdad que los procesos en los que
se debaten derechos colectivos ensancharon el cauce del proceso y, por tanto, el control de
los jueces, pero de todos modos el control objetivo sigue siendo un límite que no es posible
traspasar en nuestro modelo institucional.

A su vez, el caso judicial y su configuración plantean cuestiones complejas que, según

cómo sean resueltas, delimitan el contorno del control judicial con mayor o menor extensión.
Así, por ejemplo, el concepto de derecho (trátese del derecho subjetivo o colectivo), el daño
(cierto o eventual; diferenciado o no) y el nexo de causalidad (entre las conductas estatales
y el daño sobre los derechos).

Por otro lado, las cuestiones políticas han sido limitadas y controladas indirectamente
por los jueces a través de los derechos lesionados por éstas.

Quizás, el aspecto más controvertido —tal como hemos desarrollado en los apartados
anteriores— es el de la discrecionalidad estatal y su control. El criterio judicial es trabajar
básicamente sobre el concepto de discrecionalidad, sin distinguirlo de los conceptos
jurídicos indeterminados y de otras manifestaciones discrecionales (técnicas). Asimismo, los
jueces reconocen al Poder Ejecutivo el conocimiento de tales cuestiones en principio ajenas
al Poder Judicial (en particular, en el marco de las llamadas relaciones especiales de
sujeción) y el control limitado al cumplimiento de los principios generales del Derecho (en
especial, la legitimidad y razonabilidad, entre otros).

Por último, los jueces —en general— reconocen el ejercicio de ese poder discrecional
en otros campos, tal es el caso, de los supuestos de hecho y su interpretación (conceptos
indeterminados).

LA LEGITIMACIÓN EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL.

POR ROGELIO W. VINCENTI

SUMARIO: I. Introducción.- II. El caso o causa judicial. Conceptos generales.- III. Partes adversas. Partes
e interés.- IV. Aspectos procesales de la legitimación.- V. Legitimación individual.- VI. Legitimación colectiva.-
VII. Legitimación de órganos y entes estatales.- VIII. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

El art. 116 de la Constitución Nacional, al definir la materia judicial, establece que

corresponde a los jueces federales el conocimiento y decisión de todas las causas que
versen sobre puntos regidos por aquélla, por las leyes de la Nación —con la reserva hecha
en el art. 75, inc. 12)— y por los tratados con las naciones extranjeras, así como en los
demás casos que ahí se mencionan.

A su vez, el art. 2º de la ley 27 prescribe que la justicia federal nunca procede de oficio
y que ejerce su jurisdicción solamente en los casos contenciosos en que es requerida a
instancia de parte.

De tal forma que el caso judicial constituye un requisito indispensable para el ejercicio
de la función jurisdiccional56.

En el orden nacional, que es el que ahora nos interesa y al que circunscribiremos este
análisis57, la configuración de un "caso" o "controversia" judicial supone la concurrencia de
varios elementos. La existencia de partes adversas que persigan la determinación del
derecho o prerrogativa entre ellas, que se trate de un efectivo conflicto y no la búsqueda de
una respuesta a una consulta o situación hipotética, que mantenga actualidad al momento
del pronunciamiento judicial, es decir que no se trasforme en abstracta porque ello haría
inoficiosa la decisión, entre otros que también se ha encargado de sistematizar la doctrina58.

Entre todos aquellos requisitos, la existencia de una parte legitimada constituye un

presupuesto del caso o causa judicial. La parte debe demostrar que cuenta efectivamente
con un interés suficiente para requerir la intervención judicial y el juez, por su parte, debe
constatarlo pues su ausencia es un obstáculo para ejercer jurisdicción.

De ahí es que resulte trascendente examinar el concepto de parte legitimada —que no

siempre concurre— pues, como bien se ha destacado, es la llave de acceso al proceso
judicial59.

Al respecto, la Corte Suprema ha señalado en forma reiterada que dilucidar la cuestión

relativa a la legitimación procesal del actor constituye un presupuesto necesario para
que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por los órganos judiciales, pues la
justicia nacional no procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en
que es requerida a instancia de parte (art. 2º de la ley 27)60.

Por otro lado, es necesario tener presente que la legitimación es un concepto que ha
sufrido cambios en los últimos tiempos por la aparición de nuevos sujetos habilitados para
demandar con sustento en la reforma constitucional de 1994, por ejemplo en materia de
amparo colectivo, o incluso en los nuevos procesos de incidencia colectiva o procesos de
clase, con reconocimiento expreso por parte de la Corte Suprema en el precedente
"Halabi"61.

En las líneas que siguen nos detendremos en los distintos aspectos que presenta el
requisito de legitimación activa para demandar u obtener un pronunciamiento judicial, con
base en la jurisprudencia de los tribunales, en especial de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, que ha ido delineado y precisando el concepto, así como con la ayuda siempre
valiosa de la doctrina de los autores.

II. EL CASO O CAUSA JUDICIAL. CONCEPTOS GENERALES

Antes de ingresar de lleno al estudio de la legitimación es necesario recordar que los

casos o controversias contenciosos a los que se refieren los arts. 116 y 117 de
la Constitución Nacional son aquellos en los que se persigue, en concreto, la determinación
del derecho o prerrogativa debatidos entre partes adversas62. De ahí que el caso exige una
discusión judicial entre partes cuyas pretensiones se contrapongan y un derecho lesionado
que el pronunciamiento deba reparar. Así lo ha señalado el máximo Tribunal en un lejano
precedente de 1940 cuando de modo muy claro sostuvo que "para que haya caso
contencioso, en el sentido del art. 2º de la ley federal 27, se requiere una controversia entre
partes que respectivamente afirman y contradicen sus pretendidos derechos"63.

También constituye una doctrina firmemente instalada, por la aplicación en reiterados

precedentes, la que enseña que "no compete a los jueces hacer declaraciones abstractas,
porque es de la esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos"64.

En orden a justificar esta exigencia, el Alto Tribunal indicó que si no existiese la limitación
derivada de la necesidad de un juicio, de una contienda entre partes, entendida ésta como
un pleito o demanda en derecho instituida con arreglo a un curso regular de procedimiento,
los tribunales dispondrían de una autoridad sin control sobre el gobierno de la República y
podría llegar el caso de que los demás poderes del Estado le quedaran supeditados con
mengua de la letra y del espíritu de la Constitución Nacional65.
 Con ello se busca asegurar el principio de división de poderes, pues de acuerdo con la
jurisprudencia del Tribunal, "las consecuencias del control encomendado a la justicia sobre
las actividades ejecutiva y legislativa requieren que el requisito de la existencia de un 'caso'
o 'controversia judicial' sea observado rigurosamente para la preservación del principio de
división de poderes"66.

Con relación a las características que debe reunir la controversia que se somete a
conocimiento de los tribunales, en cuanto ahora resulta de interés, cabe señalar que debe
ser un caso contencioso, entendiendo por tal al que enfrenta a dos o más partes con
posiciones o posturas encontradas. No puede ser un caso abstracto o una cuestión
meramente académica, como podría ser requerir una opinión sobre cómo debe interpretarse
una norma en un caso pero sin referencia a una situación particular que involucre a las
partes. Tampoco existe un caso cuando el planteo constituye una hipótesis abstracta o
meramente conjetural sin consecuencias jurídicas, porque los jueces no tienen por misión
esclarecer algún punto oscuro de derecho sino resolver o decidir casos reales y efectivas
colisiones de derecho.

En efecto, los tribunales no pueden atender pretensiones donde la aplicación de las

normas o actos de los otros poderes no haya dado lugar a un litigio contencioso para cuyo
fallo se exija el examen del punto constitucional propuesto, o cuando se requiera un
pronunciamiento que resuelva un caso hipotético y no una efectiva colisión de derechos67.

Por otra parte, cabe recordar que, si bien la reforma constitucional de 1994 amplió la
legitimación para deducir amparos, en la medida en que el actual texto del art. 43 de la
Constitución Nacional incluye a nuevos sujetos además del afectado (defensor del pueblo,
asociaciones), de ello no se puede extraer como conclusión que se haya suprimido el
requisito del caso o causa. En efecto, en términos ilustrativos, el Alto Tribunal ha señalado
que "de la ampliación constitucional de los sujetos a quienes se reconoce legitimación
procesal para requerir el amparo no se sigue la automática aptitud para demandar,
sin examen de la existencia de cuestión susceptible de instar el ejercicio de la
jurisdicción"68 y, en particular, que en estos casos quien alegue padecer una afectación de
sus derechos, demuestre un interés concreto, inmediato y sustancial a fin de viabilizar la
acción de amparo69.

En síntesis, conviene retener que la controversia debe ser definida, concreta, real y
sustancial, debe admitir un remedio específico por medio de una decisión de carácter
definitivo, entendida como diferente de una opinión que advierta cuál sería la norma en un
estado de hecho hipotético.

III. PARTES ADVERSAS. PARTES E INTERÉS

De todo lo dicho se desprende que, para que los órganos judiciales puedan resolver una
controversia, se requiere la existencia de "parte", es decir de quien reclama o se defiende y,
por ende, de alguien que se beneficia o perjudica con la resolución que se adopte al cabo
del proceso.

Pero además esta parte debe estar legitimada y con ello se introduce otro concepto, el
de la legitimación.

En efecto, junto a la capacidad genérica para ser parte en cualquier proceso —llamada
también legitimatio ad processum—, la legitimación, o legitimatio ad causam, implica la
aptitud para ser parte en un proceso concreto. Esta aptitud viene determinada por la posición
en que se encuentra el peticionario respecto de la pretensión procesal, que tiene por
finalidad activar la tutela jurisdiccional del Estado y permitir que el órgano judicial tramite y
resuelva las pretensiones que le son sometidas a su decisión70.
 La exigencia de parte legitimada impide un proceso contencioso con una sola parte,
situación que se puede presentar cuando el Estado, latu sensu, se enfrenta a sí mismo en
un litigio, circunstancia que conduce al rechazo de la intervención judicial por la falta de caso,
salvo supuestos excepcionales que examinaremos más adelante.

Por otro lado, la legitimación requiere la efectiva demostración de un nexo lógico entre
el estatus afirmado por el litigante y el reclamo cuya satisfacción procura por medio del pleito
que intenta someter a conocimiento del tribunal, y ello es esencial para garantizar que aquél
sea una parte propia y apropiada que pueda invocar el poder judicial71.

Aquel nexo lógico se da si la parte demuestra que tiene un interés jurídico suficiente en
la resolución de la controversia, porque la posibilidad de obtener tutela judicial se relaciona
con la existencia de un interés que pueda darle apoyo. En tal sentido, ese interés se da
cuando la situación de hecho es tal que el actor sufrirá un daño sin la declaración legal
requerida, de modo que la intervención de los magistrados se presenta como un medio
necesario para evitarlo. Por ello, cuando no existe ese interés concreto y sustancial en
cabeza del accionante, no hay caso o controversia que determine la intervención de la
jurisdicción de los tribunales federales.

En principio y en términos generales, la parte estará legitimada para intervenir en juicio

si es titular de la relación jurídica sustancial tanto en su faz activa como pasiva.

También se ha exigido que el requirente demuestre una afectación en su esfera de

derechos en forma "suficientemente directa", "sustancial", "particular", "especial",
"diferenciado", "distinto al de los demás", esto es que exista suficiente concreción e
inmediatez para poder procurar el proceso.

Pero junto a estos supuestos de legitimación de la parte afectada, cabe reconocer que
el ordenamiento jurídico contempla otros casos, que se pueden calificar como legitimación
anómala o extraordinaria, que se caracterizan por la circunstancia de que resultan
habilitadas para intervenir en el proceso, como partes legítimas, personas ajenas a la
relación jurídica sustancial en el que aquél se controvierte. Se produce, así, una disociación
entre los sujetos legitimados para demandar y los sujetos titulares de la respectiva relación
sustancial.

Completando este panorama, la doctrina de los precedentes jurisprudenciales enseña

que hay que delimitar con precisión tres categorías de derechos: individuales, de incidencia
colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, y de incidencia colectiva referentes a
intereses individuales homogéneos72, y en todos ellos la comprobación de la existencia de
un "caso" es imprescindible —aunque tiene una configuración típica diferente en cada uno
de ellos—, porque no se admite una acción que persiga el control de la mera legalidad de
una disposición.

En materia de derechos individuales, en principio, la legitimación corresponde al

afectado, aunque veremos que a veces se presentan dificultades para definirla con
precisión. Mayores problemas presenta la legitimación para defender intereses colectivos,
tanto por parte de individuos afectados con vocación de representar a otros en igualdad de
condiciones como por parte de otros sujetos que el ordenamiento contempla a tales fines.
En concreto, el defensor del pueblo, las asociaciones e incluso algunos órganos estatales.

IV. ASPECTOS PROCESALES DE LA LEGITIMACIÓN

Antes de examinar los distintos supuestos de legitimación y las dificultades particulares

que cada uno de ellos presenta, es necesario completar este marco general con algunas
referencias a cuestiones procesales que derivan de este instituto, en especial a la relación
entre legitimación y procedencia del reclamo y a la oportunidad procesal en la que se debe
resolver el tema.

La legitimación es requisito para intervenir en el proceso y habilitar al órgano judicial a

que lo resuelva pero nada predica en torno a la procedencia sustancial de reclamo, pues
bien puede suceder que en la sentencia de fondo el juez rechace la pretensión por falta de
derecho.

En términos ilustrativos se ha dicho que es un requisito procesal de admisión de la

pretensión; no de la existencia del proceso. Opera no sobre la existencia de la pretensión
sino sobre su eficacia y lo hace para posibilitar la emisión de una sentencia que, entrando
en el fondo del litigio, se pronuncie y lo solucione de una manera eficaz73.

Esto también demuestra la necesidad de resolver esta cuestión al inicio del pleito para
evitar que al cabo de su trámite la decisión judicial concluya en que el actor carecía de
legitimación para demandar. Sin embargo, se debe reconocer que no siempre es fácil ni
posible hacerlo en las etapas iniciales del proceso.

La ausencia de legitimación en quien demanda (o en su contraparte) puede aparecer en

forma manifiesta al momento de instarse la actuación judicial. Ello ocurre cuando quien lo
hace carece de todo interés concreto en el dictado de un pronunciamiento; pero también
puede suceder que esta falta de standing no resulte evidente en ese momento o incluso
puede permanecer oculta o disimulada durante el trámite de la causa o requerir algún tipo
de investigación para hacerse ostensible recién al momento de dictar la sentencia. En este
último caso, debe ser resuelta igualmente de manera previa, ya que su ausencia
imposibilitaría el ejercicio de la jurisdicción sobre el fondo del asunto discutido, so riesgo de
realizar un pronunciamiento en abstracto.

El Código Procesal Civil y Comercial de la Nación prevé la posibilidad de plantear

como excepción la falta de legitimación para obrar en el actor o en el demandado y, por
razones de economía procesal y de una más pronta afirmación de la seguridad jurídica,
admite su tratamiento y resolución en forma previa a la sentencia en la medida en que resulte
manifiesta74, es decir cuando pueda definirse con las solas constancias de la causa y sin
necesidad de pruebas.

En caso de no concurrir esta última circunstancia, el juez la puede considerar en la

sentencia definitiva (art. 347, inc. 3º). La doctrina sostiene que la falta de legitimación (si
bien como excepción o defensa) "sólo puede resolverse como artículo de previo y especial
pronunciamiento en el supuesto de que la ausencia de legitimación aparezca en forma
manifiesta" pero ello "no constituye obstáculo para que el juez, en la sentencia definitiva, y
valorando los elementos de juicio aportados durante el transcurso del proceso se pronuncie
acerca de la existencia o inexistencia de legitimación"75.

En tales condiciones, advertido de la falta de legitimación del requirente el tribunal así

debe declararlo, pues, como ya se ha destacado, la existencia de un caso —y, por ende, la
de parte legitimada— es un presupuesto para la actuación judicial76.

V. LEGITIMACIÓN INDIVIDUAL

Hemos vistos que para ser parte legitimada en un proceso contencioso administrativo se
debe acreditar un interés especial, que exista una afectación suficientemente directa o
sustancial a los derechos cuyo reconocimiento se pretende en el juicio. También que ello
normalmente se traduce en la titularidad de la relación jurídica sustancial que vincula a las
partes en conflicto.
 La Corte Suprema ha destacado como regla general en materia de legitimación, que los
derechos sobre bienes jurídicos individuales son ejercidos por su titular y que ello no cambia
por la circunstancia de que existan numerosas personas involucradas, toda vez que se trata
de obligaciones con pluralidad de sujetos activos o pasivos, o supuestos en los que aparece
un litisconsorcio activo o pasivo derivado de la pluralidad de sujetos acreedores o deudores,
o bien una representación plural. En estos casos, no hay variación en cuanto a la existencia
de un derecho subjetivo sobre un bien individualmente disponible por su titular, quien debe,
indispensablemente, probar una lesión a ese derecho para que se configure una cuestión
justiciable77.

Como ejemplos característicos que justifican la calidad de parte en el proceso en estos

casos se pueden mencionar los reclamos judiciales que se formulen contra el Estado
derivados de una relación de empleo público, aquellos que tengan como origen una relación
contractual (v.gr. contratistas, concesionarios), o incluso extracontractual (impugnación de
actos administrativos por parte del afectado, demandas por resarcimiento de daños y
perjuicios, repeticiones de impuestos, etc.).

En general en estos casos no hay inconvenientes en reconocer legitimación a los actores

pero hay que admitir que en otras situaciones el tema presenta dificultades. Un buen ejemplo
es el caso "Rizzo", en el que el apoderado de una lista de abogados que pretendía competir
en los comicios para elegir representantes del estamento de los abogados impugnó la ley
26.855 y el decreto del Poder Ejecutivo Nacional que convocaba a elecciones. Uno de los
agravios del Estado Nacional contra la sentencia que había admitido el amparo era,
precisamente, la falta de legitimación del actor. Al resolver la causa, la Corte Suprema se
ocupó expresamente de tratar la cuestión. Dijo, entonces, "...el actor invoca el carácter de
apoderado de una agrupación integrada por abogados de la matrícula federal que participa
en los procesos de elección de los representantes de ese estamento técnico en el Consejo
de la Magistratura. Señala que las disposiciones de la ley 26.855, además de establecer un
sistema de selección de representantes que no respeta lo establecido en el artículo 114 de
la Constitución Nacional, impone requisitos para la participación en los comicios a celebrarse
que proscriben a la agrupación. De manera que se encuentra acreditada la existencia de un
interés 'concreto', 'directo' e 'inmediato' de su parte en obtener la declaración de
inconstitucionalidad de las disposiciones"78.

Sin perjuicio de ello, en ocasiones los individuos accionan no ya en defensa de un

derecho propio sino de uno más general y es aquí donde se presentan situaciones que
requieren una definición en torno a la legitimación activa. Los supuestos pueden ser varios.

V.1. El ciudadano

Desde antiguo los tribunales han resuelto que la condición de ciudadano y el simple
interés de éste por el respeto de la legalidad en forma genérica no otorgan legitimación
suficiente para ocurrir a la jurisdicción, cuando no se acredita la existencia de una
determinada relación con la cuestión que se debate. Es que la inexistencia del derecho
subjetivo a la legalidad determina que, salvo hipótesis excepcionales, la reacción
impugnatoria no pueda ser promovida por quien no se encuentra personal y directamente
perjudicado, pues no basta cualquier interés sino uno calificado. De modo tal que la sola
invocación del carácter de ciudadano no es suficiente para accionar judicialmente79.

Es que la calidad de ciudadano es un concepto de notable generalidad y su

comprobación no es suficiente para demostrar la existencia de un interés especial o directo
e inmediato, concreto o sustancial que permita tener por configurado un caso contencioso,
único supuesto que autoriza la intervención de los jueces nacionales80. Aquella condición,
sin otro interés concreto jurídicamente protegido, no otorga legitimación para demandar.
 También obsta a que se considere legitimado el ciudadano cuando no puede expresar
un agravio diferenciado respecto de la situación en que se hallan los demás ciudadanos y
aquél tampoco puede fundar su legitimación para accionar en el interés general en que se
cumplan la Constitución y las leyes. En estos casos, la jurisprudencia considera que se trata
de un daño abstracto81.

Por aplicación de tales criterios, se rechazó la legitimación de un ciudadano que había

invocado su calidad de elector y presidente de mesa en una elección anterior y que, por lo
tanto, ante la posibilidad de ser convocado nuevamente para desempeñar esa función en
virtud de normas que consideraba inconstitucionales, demandaba la declaración de
inconstitucionalidad de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional por el que convocaba a una
consulta popular sobre los términos del arreglo de los límites con Chile en la zona del Canal
de Beagle. En este caso, el Alto Tribunal consideró que el actor carecía de un interés
suficientemente concreto que lo legitimara para demandar82.

También concluyó que no había caso contencioso cuando la cuestión había sido
propuesta por quien —invocando el derecho de defender las instituciones y la integridad de
la Nación y lo establecido en los arts. 21 y 33 de la Constitución— demandaba al Poder
Ejecutivo Nacional por inconstitucionalidad de la ley 23.172, de aprobación del Tratado de
Paz y Amistad firmado con la República de Chile y por nulidad de los decretos-leyes
21.178/56 y 2191/57, porque, a su entender, destruían la base territorial de la Provincia de
Santa Cruz. En esa oportunidad la Corte Suprema recordó que tampoco se da una causa o
caso contencioso que permita el ejercicio del Poder Judicial conferido a los tribunales
nacionales cuando se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las
normas o actos de los otros poderes, porque no está entre sus funciones expedirse en forma
general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los otros poderes83.

En otro precedente similar recordó que "los jueces no pueden tomar por sí una ley o una
cláusula constitucional y estudiarla en teoría, sino sólo aplicarla a las cuestiones que se
suscitan o se traen ante ellos por las partes a fin de asegurar el ejercicio de derechos o el
cumplimiento de obligaciones, no resultando apto a esos fines el interés personal 'de
ciudadano'"84.

Por considerar que la invocación de ciudadano no constituye una afectación concreta de

un interés distinto al que tienen todos los ciudadanos electores sobre la regularidad
constitucional de las leyes, rechazó la legitimación en una demanda que impugnaba un
proceso de reforma de la constitución de una provincia85, y lo mismo sucedió cuando se
demandó contra el proceso de reforma de la Constitución Nacional86.

En igual sentido, se rechazó in limine la acción de amparo promovida para que se

declarase la inconstitucionalidad de la resolución ministerial 125/08, por considerar que
afectaba el principio de legalidad en material fiscal, en el marco de competencias delineado
en la Constitución Nacional, y que el régimen de retenciones móviles a las exportaciones de
productos agrícolas que se había establecido por esa vía, violaba el sistema constitucional
de distribución de la recaudación impositiva.

La Corte Suprema entendió que el demandante no podía expresar un agravio

diferenciado respecto de la situación en que se hallaban los demás ciudadanos, ni podía
fundar su legitimación para accionar en el interés general en que se cumplan la Constitución
y las leyes, en tanto no se verificaba un interés jurídico inmediato o directo que configurara
una controversia actual o concreta87.

Por los mismos argumentos resolvió que no existía un "caso" o "causa" que justificara la
intervención jurisdiccional cuando un vecino de una provincia solicitaba que se ordenase el
inmediato desbloqueo de una ruta para permitirle el libre tránsito88.
 En general, cuando ciudadanos invocando esa condición o la de electores, sin otra
circunstancia que los diferencie del resto de los ciudadanos, cuestionan la
inconstitucionalidad de normas o actos tanto del Poder Legislativo como del Ejecutivo, no
se configura un caso contencioso por ausencia de legitimación y ello es así, porque aquéllos
no pueden demostrar un perjuicio concreto distinto al de los demás y porque no pueden
fundarla en el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes. Así se resolvió
cuando ciudadanos de Santa Cruz, con sustento en esa condición y en la de integrantes del
cuerpo electoral de aquella provincia, impugnaban un decreto del Poder Ejecutivo Nacional
reglamentario de la ley 26.741 y cualquier otra norma dictada en su consecuencia89, cuando
una ciudadana y un profesor de derecho cuestionaban una ley de Congreso90, o cuando un
abogado reclamaba que se declarara inconstitucional la ley que había modificado la
composición y el funcionamiento del Consejo de la Magistratura de la Nación91.

Del mismo modo, se resolvió que un ciudadano invocando esa condición y la de abogado
en causa propia no estaba legitimado para demandar que se ordenara judicialmente al Poder
Ejecutivo que cesara en cualquier conducta que amenazara su salud o la de la población
del país, con motivo de ciertas normas que, en opinión del actor, restringían la importación
de insumos médicos. En esa oportunidad, al confirmar la sentencia de primera instancia que
había rechazado el amparo por falta de caso o causa, la cámara de apelaciones entendió
que el actor no había acreditado encontrarse en una situación de enfermedad u otra
cualquiera que requiriera de la importación de productos médicos, de modo que las
supuestas restricciones al ingreso de esos insumos no le ocasionaba un perjuicio real,
concreto, actual y especial que justificara el despliegue de la excepcional vía del amparo,
máxime cuando aquél había dicho que contaba con un sistema de salud prepago y había
calificado de "potencial" el riesgo para su salud, que igualmente estaría cubierto por su
servicio de medicina privada92.

También se examinó la legitimación en un amparo planteado por una periodista para

acceder a información pública que la Administración le había negado, porque le reclamaba
que primero acreditara tener interés legítimo para disponer de la información. En este caso,
el Estado aducía que aquélla carecía de interés jurídico porque invocaba un daño
meramente conjetural, inactual, no justificado y, por lo tanto, no se configuraba un caso
judicial, pero el tribunal desestimó este planteo, porque la actora, de profesión periodista,
cuestionaba la negativa de la Administración de suministrarle la información que había
requerido y ambas partes fundaban sus derechos en diferentes disposiciones normativas,
de modo tal que se planteaba controversia definida concreta, real y sustancial, que requería
una decisión jurisdiccional de carácter definitivo93.

V.2. El legislador

No son pocas las veces que los legisladores inician procesos para cuestionar actos del
Poder Ejecutivo o incluso leyes sancionadas por el Congreso.

Al respecto, existe una doctrina judicial consolidada por numerosos precedentes que
indica que en estos casos aquéllos carecen de legitimación para demandar judicialmente.
El fundamento es claro, el carácter de diputados nacionales o senadores sólo habilita para
actuar como tales en el ámbito del órgano que integran y con el alcance que otorga a tales
funciones la Constitución Nacional. Por lo demás, los legisladores tampoco cuentan con
legitimación para actuar en "resguardo de la división de poderes", ante un eventual conflicto
entre normas dictadas por el Poder Ejecutivo y leyes sancionadas por el Congreso, porque
aquéllos no lo representan en juicio, con prescindencia de que este último cuerpo posea o
no aquel atributo procesal94.

Con ello se busca evitar que los legisladores que han obtenido un resultado adverso en
la discusión y votación de un proyecto legislativo adoptado por alguna de las cámaras del
Congreso vuelvan a reeditar la cuestión por vía judicial. Así expresó claramente la Corte
Suprema al resolver la causa "Gómez Diez", citada, criterio que reiteró en otras similares en
las que legisladores invocaban haber sufrido un menoscabo a sus funciones de participar
en la deliberación de los proyectos de ley o cuestionaban actos del Poder Ejecutivo por
considerar que afectaban sus funciones de control político95.

Sobre la base de tales pautas, se descartó la legitimación de un diputado nacional que

impugnaba una ley sancionada por el Congreso aduciendo que se había visto privado de
ejercer sus facultades. El Alto Tribunal entendió que no se producía aquella afectación de
carácter personal en el actor, que tampoco en el proceso judicial se debía examinar una
cuestión contenciosa para definir los alcances de los derechos, inmunidades y prerrogativas
del actor en su condición de legislador, máxime cuando del análisis del caso no surgía la
necesaria convicción que demostrase el modo en que el demandante inequívocamente
había sido privado de ejercer las atribuciones que le asisten como legislador, tanto durante
el tratamiento llevado a cabo en las comisiones que había intervenido como en oportunidad
de la consideración de los diversos dictámenes que realizó la Cámara de Diputados, de la
votación en general del proyecto del dictamen de mayoría y su ulterior tratamiento y votación
en particular96.

Como se puede apreciar, los legisladores no representan a la cámara que integran ni

tampoco a la provincia que los eligió, más en este último caso se puede constatar un
precedente en el que la Corte Suprema admitió la legitimación de un senador nacional por
la Provincia de Santiago del Estero que, invocando ese carácter y por su propio derecho,
demandaba judicialmente a esa provincia y al Estado Nacional por entender que el
interventor federal, al pretender reformar la constitución provincial, se había extralimitado en
sus funciones97.

Distinta es la situación de los legisladores que demandan en defensa de un derecho

propio que estiman ha sido vulnerado por el cuerpo legislativo, situación que se puede
plantear cuando se ven impedidos de ingresar y tomar posesión del cargo para el cual fueron
elegidos por el electorado, o cuando no pueden ejercer su función específica en la cámara
que integran.

Con relación al primer tema, esto es la negativa de una cámara legislativa de aceptar el
título de un legislador electo y de tomarle juramento para incorporarlo al cuerpo, en los
últimos años se han registrado varios precedentes. En general se discutía si ello era o no
una cuestión política no justiciable —otro aspecto controversial del caso judicial— y la Corte
Suprema, por aplicación de la doctrina de su par norteamericana en el caso "Powell v. Mc.
Cormack", sustancialmente similar, consideró que había caso judicial porque el actor
accionaba en defensa de un derecho propio.

En términos elocuentes aquélla dijo que la formulación, en la doctrina de las "political

questions", de la existencia de una "clara atribución" a los poderes políticos, no impide a los
tribunales hacer lugar al reclamo del peticionario cuando éste sostiene que la Cámara de
Diputados no tiene competencia para actuar como lo hizo, esto es, que habiendo sido
proclamado legislador por las autoridades electorales pertinentes y reuniendo todos los
requisitos que la Constitución Nacionalexige para ser diputado, sólo corresponde proceder
a su incorporación. Esa determinación es una cuestión justiciable. Dicho con otro giro,
planteada una causa, no hay otro poder por encima del de la Corte para resolver acerca de
la existencia y los límites de las atribuciones constitucionales otorgadas a los departamentos
legislativos, judicial y ejecutivo, y del deslinde de atribuciones de éstos entre sí y con
respecto a los de las provincias98.

Por aplicación de tales principios, se admitió la legitimación de una senadora nacional

que cuestionaba un acto del presidente de la cámara que integraba por haberla excluido,
ilegítimamente según sostenía, de una comisión parlamentaria. En este caso, el cuerpo
legislativo afirmaba que no existía un caso judicial porque la decisión había sido adoptada
por el pleno de la cámara en ejercicio de facultades propias y excluyentes y porque la
legitimación de la peticionaria se limitaba a su intervención en el recinto, sin poder acudir al
Poder Judicial en busca de un resultado distinto al que obtuvo en la cámara.

Sin embargo, como se dijo, la cámara de apelaciones desestimó estos planteos porque
en el pleito se debía resolver si la senadora tenía o no un derecho adquirido a integrar una
comisión bicameral permanente para la cual había sido designada y si, por ende, al dictarse
el decreto que la excluía de la comisión, se había incurrido en una violación de los límites
normativos impuesto al y por el Congreso con afectación de derechos individuales99.

Mayor controversia suscita la posibilidad de que los legisladores puedan accionar

judicialmente en período de receso de las sesiones ordinarias o extraordinarias del
Congreso de la Nación, en defensa del derecho a intervenir en el trámite legislativo por
ejemplo cuando el Poder Ejecutivo Nacional dicta un decreto de necesidad y urgencia. Como
se sabe, la Constitución ordena al Jefe de Gabinete de Ministros que remita el decreto al
Congreso para su consideración dentro del plazo de diez días de su emisión (art. 99, inc.
3º), pero puede suceder que el decreto se haya dictado durante el período en que no sesiona
el cuerpo legislativo y, en tal caso, surge la duda de si los legisladores pueden impugnarlo
judicialmente alegando que se ve afectado el derecho-deber de controlar las razones que
justificaron su dictado, tal como exige el propio texto constitucional.

Esta situación se planteó cuando el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 2010/09
(B.O. 15/12/2009) y un grupo de legisladores lo impugnó judicialmente y obtuvo una medida
cautelar en primera instancia que dispuso suspender sus efectos. Al tratar el recurso de
apelación que dedujo el Estado Nacional, la cámara de apelaciones, por su sala de feria,
tuvo que examinar el planteo de falta de legitimación de los diputados para actuar en sede
judicial.

Así, en el limitado marco de conocimiento que supone un incidente de medida cautelar,

el tribunal de feria entendió que los legisladores nacionales estaban legitimados para
interponer una acción tendiente a cuestionar la constitucionalidad de un decreto de
necesidad y urgencia, y solicitar con carácter cautelar que se suspendiera su vigencia. Para
ello consideró que no se había convocado a sesiones extraordinarias del Congreso para dar
tratamiento parlamentario al decreto impugnado y, por lo tanto, se estaría cercenando el
ejercicio de las atribuciones de los legisladores100.

Un supuesto particular de legitimación de los legisladores se da en materia de acceso a

la información pública, pues se discute si aquéllos están legitimados para ejercer este
derecho en las mismas condiciones que los demás ciudadanos o si, por el contrario, deben
procurarse la información por las vías que les otorga su carácter de legislador (v. gr. el
pedido de informes al Poder Ejecutivo, interpelaciones a los ministros o en oportunidad de
participar de la sesión en la que el Jefe de Gabinete de Ministros debe concurrir a cada
cámara legislativa para informar sobre la marcha del gobierno [arg. arts. 71, 100, inc. 11,
101 y conc. de la Constitución Nacional])101.

Como es bien sabido, ante la ausencia de una ley específica en el orden nacional, esta
materia está regulada por el Reglamento de Acceso a la Información Pública, aprobado por
el decreto 1172/03, cuyo art. 6º prevé que "toda persona física o jurídica, pública o privada,
tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información, no siendo necesario acreditar
derecho subjetivo, interés legítimo ni contar con patrocinio letrado".

Con sustento en esta disposición normativa en varias oportunidades los legisladores

solicitaron información pública y ante la negativa de la Administración de suministrársela
concurrieron a los tribunales.

En sede judicial, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal reconoció legitimación a dos senadores nacionales que habían requerido amparo
porque la Administración les negaba toda la información que habían solicitado. Para resolver
de este modo se tuvo especialmente en cuenta la disposición del art. 6º del Reglamento de
Acceso a la Información Pública102.

VI. LEGITIMACIÓN COLECTIVA

Si bien la legitimación individual presenta algunas situaciones problemáticas, hay que

reconocer que es en el campo de la legitimación colectiva donde mayores cambios se han
producido, en especial por la nueva redacción del art. 43 de la Constitución Nacional y en
general por el fenómeno más o menos reciente de los procesos de clase.

A ello se suman las decisiones judiciales, en particular los de la Corte Suprema que han
ido delineando los perfiles de esta clase de legitimación.

Ya se ha visto que, además de los supuestos de legitimación de la parte afectada, el

ordenamiento jurídico contempla otros casos, que se pueden calificar como legitimación
anómala o extraordinaria, que se caracterizan por la circunstancia de que resultan
habilitadas para intervenir en el proceso, como partes legítimas, personas ajenas a la
relación jurídica sustancial en el que aquél se controvierte. Con ello se produce una
disociación entre los sujetos legitimados para demandar y los sujetos titulares de la
respectiva relación sustancial.

Esta situación se presenta en distintos tipos de procesos y en diversas materias. El art.

43 de la Constitución Nacional prevé que, en los casos de amparos colectivos, podrán
deducirlo tanto el afectado como el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan
a los fines que aquel mismo precepto resguarda (conf. primero y segundo párrafos), pero no
es la única disposición que contempla la legitimación colectiva, pues también se puede
mencionar que las asociaciones sindicales con personería gremial cuentan con ella para
defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y
colectivos de los trabajadores (art. 31, inc. a, de la ley 23.551)103, o al Colegio Público de
Abogados de la Capital Federal para demandar judicialmente en defensa de los intereses
generales de los matriculados (art. 21, inc. j, de la ley 23.187).

La Ley de Defensa del Consumidor también prevé la legitimación del consumidor o

usuario afectado, por su propio derecho, de las asociaciones de consumidores, de la
autoridad de aplicación nacional o local, el defensor del pueblo y el Ministerio Público Fiscal
(arts. 52 y 52 de la ley 24.240, texto según la redacción de la ley 26.361).

Lo propio hace la Ley General del Ambiente que otorga legitimación para procurar la
recomposición del ambiente al afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones no
gubernamentales de defensa ambiental (art. 30 de la ley 25.675).

A ello se agregan los precedentes jurisprudenciales que examinaron este tema —a los
que nos referiremos más adelante—, que permiten tener una idea aproximada de la
importancia de esta cuestión e incluso de las controversias que todavía suscita.

Para abordar este tema es preciso tener presente dos premisas. Por un lado, que si bien
la reforma constitucional de 1994 amplió el espectro de sujetos legitimados para accionar
por la vía del amparo, que tradicionalmente estaba limitada a aquellos que fueran titulares
de un derecho subjetivo individual, ello no exime de la obligación de verificar si concurren
los presupuestos del caso judicial, así como que esta amplitud no se ha dado para la defensa
de cualquier derecho, sino sólo con relación a los mecanismos tendientes a proteger ciertos
derechos de incidencia colectiva.

Por el otro, en tanto, como lo expuso la Corte Suprema en el caso "Halabi", hay que
delimitar con precisión tres categorías de derechos: individuales, de incidencia colectiva que
tienen por objeto bienes colectivos, y de incidencia colectiva referentes a intereses
individuales homogéneos, porque si bien en todos los casos se debe comprobar
la existencia de un "caso" —desde que no se admite una acción que persiga el control de la
mera legalidad de una disposición—, se da una configuración típica diferente en cada uno
de ellos.

En el caso de los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos
(segunda categoría), los legitimados para accionar son el defensor del pueblo de la Nación,
las asociaciones que concentran el interés colectivo y el afectado.

Para que se configure esta categoría deben concurrir dos elementos: en primer término,
la petición debe tener por objeto la tutela de un bien colectivo. Ello sucede cuando éste
pertenece a toda la comunidad, es indivisible y no admite exclusión alguna. No hay en estos
casos, dice la Corte Suprema, un derecho de apropiación individual sobre el bien ya que no
se hallan en juego derechos subjetivos. Tampoco se trata solamente de la existencia de
pluralidad de sujetos, sino de un bien que, como el ambiente, es de naturaleza colectiva.

Es necesario precisar que estos bienes no tienen por titulares a una pluralidad
indeterminada de personas, ya que ello implicaría que si se determinara el sujeto en el
proceso éste sería el titular, lo cual no es admisible. Tampoco hay una comunidad en sentido
técnico, ya que ello importaría la posibilidad de peticionar la extinción del régimen de
cotitularidad. Estos bienes no pertenecen a la esfera individual sino social y no son divisibles
en modo alguno104.

El segundo elemento que se debe considerar es que la pretensión debe ser focalizada
en la incidencia colectiva del derecho. Ello es así porque la lesión a este tipo de bienes
puede tener una repercusión sobre el patrimonio individual, como sucede en el caso del
daño ambiental, pero esta última acción corresponde a su titular y resulta concurrente con
la primera.

Puede afirmarse, pues, que la tutela de los derechos de incidencia colectiva sobre bienes
colectivos corresponde al defensor del pueblo, a las asociaciones y a los afectados, y que
ella debe ser diferenciada de la protección de los bienes individuales, sean patrimoniales o
no, para los cuales hay una esfera de disponibilidad en cabeza de su titular.

La tercera categoría es la de los derechos de incidencia colectiva referentes a intereses

individuales homogéneos. Ella se presenta en el caso de los derechos personales o
patrimoniales derivados de afectaciones al ambiente y a la competencia, de los derechos de
los usuarios y consumidores como de los derechos de sujetos discriminados.

El Alto Tribunal se encarga de aclarar que en esta situación no hay un bien colectivo, ya
que se afectan derechos individuales enteramente divisibles, pero, sin embargo, hay un
hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable
una causa fáctica homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica porque en tales casos la
demostración de los presupuestos de la pretensión es común a todos esos
intereses, excepto en lo que concierne al daño que individualmente se sufre. Hay una
homogeneidad fáctica y normativa que lleva a considerar razonable la realización de un solo
juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a
la prueba del daño105.

La procedencia de este tipo de acciones requiere la verificación de tres elementos: una

causa fáctica común, una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los
efectos de ese hecho y la constatación de que el ejercicio individual no aparece plenamente
justificado. Sin perjuicio de lo cual, también procederá cuando, pese a tratarse de derechos
individuales, exista un fuerte interés estatal en su protección, sea por su trascendencia social
o en virtud de las particulares características de los sectores afectados.
 Con estos conceptos generales veamos a continuación algunas situaciones particulares
que presenta la legitimación colectiva.

VI.1. El afectado

El mayor inconveniente que presenta el afectado consiste en determinar si puede

representar a la clase, o si cumple los requisitos definidos por la jurisprudencia del Alto
Tribunal.

Ello sucede cuando su pretensión no se limita a procurar la tutela de sus propios

intereses sino que, por el contrario, considerando la índole de los derechos involucrados,
aquélla comprende o incluye a los intereses del sector, del grupo, de la clase o de la
comunidad toda106.

Más cercano en el tiempo, se reconoció legitimación al afectado para la defensa de

derechos de incidencia colectiva, ya sea en la categoría de bienes colectivos (como la
defensa del ambiente)107 o con relación a pretensiones referentes a intereses individuales
homogéneos (v.gr. "Halabi", cit.).

Aun así, en algunos casos se presentan situaciones de difícil resolución, en torno

precisamente a determinar si el afectado representa a la clase cuando se trata de intereses
individuales homogéneos.

En tal sentido, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativa

rechazó el planteo de tramitar como acción de clase el amparo que dedujeron un grupo de
profesionales matriculados con el fin de que se declarase la inconstitucionalidad de la
decisión de la Asamblea de Delegados del Colegio Público de la Capital Federal de
incrementar el monto de la cuota anual y el bono por derecho fijo108.

Para así resolver, consideró que, en principio, la pretensión no aparecía como

representativa de la clase relativa a todos los abogados que ejercen su profesión en la
Ciudad, aun cuando los aumentos alcancen a todos ellos y deban ser pagados por éstos,
sino como un interés propio de quienes asumieron la posición minoritaria en la Asamblea en
la que se adoptó esa decisión.

En materia de servicios públicos, se resolvió que no tramite como acción de clase, sino
como amparo individual, la acción que promovió un usuario del servicio de electricidad para
cuestionar la creación de un "coeficiente estacional" incorporado a las facturas sin que exista
un acto administrativo general o particular que así lo hubiera creado109.

El tribunal confirmó la sentencia de primera instancia que había entendido que el actor
carecía de legitimación para representar a todos los usuarios porque se trataba de derechos
patrimoniales individuales, enteramente divisibles, en la medida en que podría y debían ser
articulados por los afectados directos. Y ello porque la opción conferida a los usuarios del
servicio público de distribución de electricidad para la supresión del cálculo del "factor de
estabilización", la concreta existencia de coeficientes positivos o negativos —según los
promedios y rango del consumo— y el carácter y efecto fluctuante de dicho coeficiente sobre
la facturación de cada usuario, descartaba de manera ostensible la presencia de intereses
individuales homogéneos en los distintos individuos participantes del universo cuya
agrupación y representación pretendía el actor.

Del mismo modo se consideró que un profesor de derecho no contaba con legitimación
para actuar en defensa de derechos de incidencia colectiva referentes a derechos
individuales homogéneos no patrimoniales, a fin de obtener la declaración de
inconstitucionalidad de varias disposiciones de la ley 26.854 de medidas cautelares contra
el Estado, porque el actor no había indicado concretamente qué obstáculo existiría para que
las personas afectadas en sus derechos constitucionales pudieran formular el mismo planteo
en cada caso individual110.

VI.2. EL Defensor del Pueblo de la Nación

Es extensa la doctrina sobre la legitimación del Defensor del Pueblo de la Nación, casi
tanta como casos jurisprudenciales han tratado la cuestión. Ello nos exime de abundar en la
materia, pero no es obstáculo para formular algunas breves reflexiones sobre el punto.

En este sentido, cabe recordar que la ampliación del universo de los sujetos legitimados
para accionar tras la reforma constitucional de 1994 —entre los que se encuentra el
Defensor del Pueblo de la Nación— no se ha dado para la defensa de todo derecho, sino
como medio para proteger derechos de incidencia colectiva111 y, por aplicación de este
criterio, se han resuelto los diferentes casos en los que aquel órgano pretendía acceder a la
sede judicial.

Por otra parte, además del supuesto del art. 43, segundo párrafo, la Constitución
Nacional otorga expresamente legitimación procesal al defensor del pueblo para cumplir
también en ese ámbito sus funciones (art. 86)112.

Al precisar la fuente de su legitimación, en fecha reciente la Corte Suprema expresó que,

en el caso del Defensor del Pueblo de la Nación aquélla no se deriva, por regla, del carácter
de titular de la relación jurídica sustancial en que sustenta su pretensión sino de una expresa
autorización constitucional que lo habilita, en ciertos supuestos y bajo determinadas
condiciones, a representar en juicio a terceros. En estos casos se produce una disociación
entre los sujetos legitimados para demandar y los sujetos titulares de la respectiva relación
sustancial113.

VI.3. Las asociaciones

Tal vez la mayor evolución en materia de legitimación colectiva se encuentre en el campo

de actuación de las asociaciones, ya sea que propendan a la protección del ambiente, de la
competencia, de los derechos de los usuarios y consumidores (art. 43, segundo párrafo, de
la Constitución Nacional), o que defiendan intereses sectoriales (v.gr. cámaras
empresariales, colegios profesionales, etc.).

El estudio pormenorizado de este punto también excede los límites de este trabajo114,
pero ello no impide recordar algunos precedentes que trataron la legitimación procesal de
las asociaciones.

Acá mantiene actualidad el criterio por el cual si bien la ampliación del universo de los
sujetos legitimados para accionar tras la reforma constitucional de 1994 —entre los que se
encuentran las asociaciones— no se ha dado para la defensa de todo derecho, sino como
medio para proteger derechos de incidencia colectiva. Junto a esta premisa también se
debe examinar si entre los objetivos de la asociación se contempla que pueda demandar en
defensa de los intereses de sus asociados. Este es el parámetro más usual para resolver en
torno a la legitimación de las asociaciones.

En uno de los primeros precedentes sobre el tema, la Corte Suprema reconoció

legitimación a la Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República
Argentina (AGUEERA) para interponer acción de amparo ya que fue creada por el decreto
1192/92 con la finalidad de proveer a la defensa de los intereses de sus asociados, que son
precisamente los "grandes usuarios" de electricidad (art. 3º del estatuto aprobado por el art.
5º del decreto mencionado)115.
 Pero el reconocimiento para demandar está vinculado con la defensa de los derechos
de incidencia colectiva, no cuando una asociación busca proteger los derechos individuales
de sus integrantes. En tal sentido, se resolvió que la Asociación de Generadores de Energía
Eléctrica de la República Argentina (AGEERA), no tiene legitimación para actuar en la causa
tendiente a que se declare la nulidad de la resolución de la Secretaría de Energía de la
Nación 406/92, toda vez que las razones en las que intenta sustentar su demanda, antes
que proteger intereses colectivos de sus socios o demostrar el perjuicio que le acarrearía a
la asociación el acto que impugna, tienden a defender los intereses individuales de
aquéllos116.

En igual sentido se resolvió cuando una cámara empresarial cuestionaba la

constitucionalidad de distintos artículos de la ley 25.239, en cuanto modificaba la ley 11.683.
En este caso, la Corte Suprema sostuvo que si el estatuto de la entidad actora no le otorgaba
potestad para estar en juicio en representación de sus asociados por un reclamo referente
a derechos patrimoniales propios de cada uno de éstos, la cámara empresarial carecía de
legitimación117.

Los tribunales reconocieron legitimación a una asociación que demandaba la

inconstitucionalidad de una ley que modificaba la composición y el funcionamiento del
Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación118.

En materia de control de la actividad administrativa vinculado a los servicios públicos, en

especial a su regulación, los tribunales admitieron la legitimación de un grupo de
asociaciones de usuarios y consumidores que demandaban al Poder Ejecutivo de la Nación
para que cumpliera con el procedimiento de selección y designación de los directores de un
ente regulador119.

Con respecto a la legitimación de las asociaciones de usuarios y consumidores para

accionar de manera colectiva en defensa de derechos individuales homogéneos, cabe
recordar el pronunciamiento de la Corte Suprema en la causa "PADEC", que reconoció
aquella calidad a la asociación que demandaba por la vía prevista en los arts. 52, 53 y 54de
la ley 24.240, contra una prestadora de medicina prepaga, con el objeto de que se declarase
la ineficacia de una cláusula inserta en el contrato tipo que vinculaba a la empresa con sus
afiliados, en cuanto contemplaba el derecho de la empresa a modificar unilateralmente las
cuotas mensuales120.

Para decidir de este modo, examinó y resolvió varias cuestiones. En primer término, que
la asociación tenía entre sus fines la defensa de los derechos de los consumidores y
usuarios tutelados por el art. 42 de la Constitución Nacional y, por lo tanto, legitimación para
la defensa de los derechos de incidencia colectiva, referentes a intereses individuales
homogéneos de aquéllos, pues de otra manera se produciría una clara vulneración del
acceso a la justicia porque que no se justificaba que cada uno de los posibles afectados del
conjunto involucrado promoviera su propia demanda.

También señaló que no es obstáculo para aplicar los criterios del precedente "Halabi"
que la causa tramite por la vía del proceso ordinario y no por amparo, porque el texto
constitucional autoriza el ejercicio de acciones apropiadas para la defensa de intereses
colectivos, con prescindencia de las figuras expresamente diseñadas en él o en las normas
procesales vigentes.

Sobre la base de estas premisas, entendió que en la causa se daban los requisitos para
un proceso colectivo121.

Por el contrario, en otro caso consideró que una asociación no estaba legitimada para
defender intereses individuales homogéneos, dado que no concurría el primero de los
requisitos que había establecido en "Halabi", porque la asociación no había probado un
hecho único o complejo generador de una lesión a una generalidad relevante de
sujetos, sino que surgía de las constancias de la causa que la empresa de medicina prepaga
no había dado respuesta al requerimiento de uno de sus afiliados. Por ello no se daba una
lesión a aquella clase de intereses, que son los que válidamente la asociación puede
defender122.

VII. LEGITIMACIÓN DE ÓRGANOS Y ENTES ESTATALES

Además del caso del defensor del pueblo, al que la Constitución Nacional otorga
legitimación, se han planteado otros en los que se discutió si órganos y entes estatales
también tienen aquella aptitud para instar la actuación de los tribunales en defensa de
intereses colectivos.

La Corte Suprema rechazó la pretensión de que tramite en instancia originaria la

demanda de una provincia porque ésta carecía de legitimación para impugnar la
constitucionalidad del art. 45, primer párrafo, de la ley federal de radiodifusión 22.285, de los
decretos nacionales 310/98 y 2/99 y de resoluciones de la Secretaría de Comunicaciones
de la Nación y del Comité Federal de Radiodifusión, si los intereses que invocaba no se
vinculaban con una situación que afectara directamente al Estado local, ya que los
habilitados para efectuar el reclamo eran los particulares afectados por dichas normas, pero
no la provincia que no operaba ninguna frecuencia ni ve cercenados sus derechos123.

Aclarando su posición también señaló que no aparece un interés directo de la provincia

si su intervención no tiende al resguardo de sus propios intereses, sino al de terceros,
máxime cuando se trata de un interés individual y no uno de alcances colectivos o difusos.

Tampoco concurre un interés de tales características cuando la provincia alega accionar

contra normas nacionales porque, según entiende, conculcan competencias procesales
propias del Estado local o afectan los intereses de los habitantes de la provincia124.

En otro caso se resolvió que no se encuentra afectado un interés directo o propio de la

provincia si la pretensión tiene como único propósito excluir de la relación jurídica a un ente
autárquico provincial, que cuenta con personalidad jurídica propia (art. 33, Código Civil) y,
por ende, con capacidad para estar en juicio en defensa de sus derechos125.

En materia de intereses colectivos y de protección del medio ambiente, se registra un

precedente interesante. Una universidad nacional demandó la nulidad e inconstitucionalidad
de unos permisos de desmonte otorgados por una autoridad provincial. Fundó su interés en
que se habrían afectado los derechos de las comunidades aborígenes que habitan en las
zonas en cuestión, por haberse violado el principio de libre consentimiento fundado previo,
así como el derecho a habitar un ambiente sano y equilibrado.

Al examinar la legitimación de la actora, después de recordar su jurisprudencia acerca

de los sujetos legitimados para accionar en defensa de derechos de incidencia colectiva, la
Corte Suprema indicó que la universidad expresamente había aclarado que no lo hacía por
un interés propio, nacido de un daño individualmente considerado, sino por el daño
ambiental.

Así, tras señalar el alcance de la autonomía universitaria, concluyó en que la legitimación

para accionar que pretendía arrogarse la universidad en ejercicio de una atribución conferida
por una ley al Estado Nacional, excedía las facultades propias de aquella entidad autónoma.
Ello es así, dijo, porque las personas públicas tienen un campo de actuación limitado por su
especialidad y la acción entablada no estaba dirigida a alcanzar ninguno de los objetivos
para los que fue creada la universidad126.
 Por lo demás, la universidad tampoco estaba "afectada" en los términos de los arts.
43 de la Constitución Nacional y 30 de la ley 25.675, porque no había justificado un agravio
diferenciado respecto de la situación en que se hallan los demás ciudadanos, ni podía actuar
en representación de las comunidades aborígenes porque el ordenamiento les reconoce a
estas últimas una esfera de disponibilidad en cabeza de sus titulares y, por lo tanto, no los
podía ejercer la universidad con fundamento en las disposiciones de su propio estatuto.

VIII. CONCLUSIONES

El poder jurisdiccional se debe ejercer en una causa o caso contencioso, por expreso
mandato constitucional y legal, y la existencia de caso presupone la de parte legitimada para
accionar.

La legitimación es un requisito para intervenir en el proceso y, a su vez, un presupuesto

habilitante para que el órgano judicial pueda dar trámite y, eventualmente, resolver las
pretensiones del peticionario.

El ordenamiento procesal prevé que su dilucidación se realice en las etapas iniciales del
proceso cuando el juez resuelva la excepción de falta de legitimación si es manifiesta, pero
también se puede articular este planteo como defensa de fondo y, en este caso, el órgano
judicial deberá hacerlo en la sentencia en forma previa, pues si concluye que no hay parte
legitimada, entonces, no podrá expedirse sobre el fondo del asunto sometido a su decisión.

Sin embargo, hay que tener presente que la legitimación de la parte que insta la
actuación judicial no significa que el juez hará lugar a la pretensión, pues bien puede suceder
que en la sentencia de fondo se la rechace por falta de derecho. Por ello se dice que la
legitimación es un nexo lógico entre el estatus afirmado por el litigante y el reclamo cuya
satisfacción procura por medio del pleito que intenta someter a conocimiento del tribunal.

En situaciones habituales, tendrá legitimación el titular de la relación jurídica sustancial

que se discuta en el pleito, pero también pueden darse situaciones atípicas pues el
ordenamiento jurídico contempla casos de legitimación extraordinaria, que se caracterizan
por la circunstancia de que resultan habilitadas para intervenir en el proceso, como partes
legítimas, personas ajenas a la relación jurídica sustancial en el que aquél se controvierte.
Con ello se produce una disociación entre los sujetos legitimados para demandar y los
sujetos titulares de la respectiva relación sustancial.

En la jurisprudencia de la Corte Suprema se advierte el especial énfasis en delimitar con

precisión tres categorías de derechos para establecer los sujetos legitimados para su
defensa jurisdiccional: individuales, de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes
colectivos, y de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos.

No obstante, es necesario recordar que en todos los supuestos se requiere verificar

la existencia de un caso o causa para habilitar la intervención de órgano judicial —desde
que no se admite una acción que persiga el control de la mera legalidad de una disposición—
, ya sea que se trate de los procesos de amparo colectivo que contempla el art. 43 de la
Constitución Nacional o de otros de iguales características, aunque, claro está, se da una
conformación típica diferente en cada uno de ellos.

Precisamente los mayores cambios en esta materia se producen con la posibilidad de

admitir estas legitimaciones extraordinarias, por sujetos que no resultan ser titulares de la
relación jurídica sustancial, por medio de procesos colectivos.

Así, además de la intervención del Defensor del Pueblo de la Nación también se

contempla la legitimación de las asociaciones de usuarios y consumidores o de otras que
propendan a la protección de derechos de incidencia colectiva, y en los procesos que aquél
y éstas inicien se deberá tener presente la triple categoría de derechos que pueden estar
involucrados en el pleito.

Hemos visto por medio de distintos precedentes que no siempre resulta fácil
establecer ab initio o en la sentencia de fondo si la parte requirente está legitimada, en
especial cuando se trata de legitimaciones colectivas.

Con todo, la legitimación sigue siendo uno de los puntos centrales para el desarrollo del
proceso contencioso administrativo, que requiere seguir profundizando su estudio en casos
singulares y concretos para contribuir al control judicial de la actividad administrativa y, al
mismo tiempo, dotar de mayores certezas al proceso.

CAPÍTULO II - HABILITACIÓN DE LA INSTANCIA JUDICIAL

II.1. NORMATIVA

LEY 3952, CONFORME DIGESTO JURÍDICO ARGENTINO

Artículo 1

Los tribunales federales conocerán de las acciones civiles que deduzcan contra la Nación
sea en su carácter de persona jurídica o de persona de derecho público, sin necesidad de
autorización previa legislativa; pero no podrán darles curso sin que se acredite haber
producido la reclamación del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo y su denegación
por parte de éste.

Artículo 2

Si la resolución de la Administración demorase por más de seis (6) meses después de

iniciado el reclamo ante ella, el interesado requerirá el pronto despacho, y si transcurrieren
otros tres (3) meses sin producirse dicha resolución, la acción podrá ser llevada directamente
ante los Tribunales, acreditándose el transcurso de dichos plazos.
 LEY 19.549

Artículo 23

Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:

a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias

administrativas.

b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación

del reclamo interpuesto.

c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo 10.

d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9.

Artículo 24

El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:

a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente
en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el
resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10.

b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación
mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias
administrativas.

Artículo 25

La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo
perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:

a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;

b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo
resuelto negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la
denegatoria;

c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de

aplicación, desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia
administrativa;

d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren

conocidos por el afectado.

Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse
por vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la
resolución definitiva que agote las instancias administrativas.

Artículo 26

La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter

definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que
corresponda en materia de prescripción.

Artículo 30
 El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente
sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o
autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los
artículos 23 y 24.

El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual
demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas.

Artículo 31

El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días
de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren
otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta
en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que
fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo
interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar fundadamente
los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) y
sesenta (60) días respectivamente.

La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.

Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30
sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos
artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente.

Artículo 32

El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será

necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:

a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un

gravamen pagado indebidamente;

b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.

DECRETO 1759/72 - T.O. 1991

Artículo 90

El recurso jerárquico deberá interponerse ante la autoridad que dictó el acto impugnado
dentro de los quince (15) días de notificado y será elevado dentro del término de cinco (5) días
y de oficio al Ministerio o Secretaría de la Presidencia en cuya jurisdicción actúe el órgano
emisor del acto.

Los ministros y secretarios de la Presidencia de la Nación resolverán definitivamente el

recurso; cuando el acto impugnado emanare de un ministro o secretario de la Presidencia de
la Nación, el recurso será resuelto por el Poder ejecutivo nacional, agotándose en ambos
casos la instancia administrativa.

Ver artículos concordantes del decreto 1759/72.

 II.2. JURISPRUDENCIA

1. Agotamiento de la instancia administrativa

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— La Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal, revocó el pronunciamiento que declaró no habilitada la instancia judicial por haberse
entablado la demanda una vez vencido el plazo del art. 25 del Decreto-Ley 19.549. Para ello
declaró la inconstitucionalidad del art. 31 de la norma porque sostuvo que condicionaba el
acceso a la justicia del reclamo por el reconocimiento de un derecho frente a la inactividad de
la Administración. El Estado Nacional interpuso recurso extraordinario. La Corte Suprema de
Justicia de la Nación estableció el alcance de la norma. La condición que impone el art. 31 de
la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo para plantear la demanda en cuanto a "que
deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el art. 25
(caducidad la instancia)" debe interpretarse que sólo rige cuando el reclamo sea
resuelto expresamente en contra del interesado, es decir, cuando haya resolución
denegatoria, mas no cuando se hubiera producido el silencio de la Administración y
no existiera un acto expreso, conforme el art. 26, que admite la posibilidad, ante el silencio de
la Administración para iniciar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que
corresponda en materia de prescripción (del dictamen de la Procuradora Fiscal que la Corte
hace suyo). Corte Sup., 11/02/2014, "Biosystems SA v. EN -Mº Salud -Hospital
Posadas s/contrato administrativo", La Ley 5/03/2014.

— La imposición de un plazo de caducidad para demandar frente al silencio administrativo,

además de no ser congruente con la finalidad de la opción procesal de dicho instituto
consagrada en el art. 26 de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, tampoco lo es
con el modo de contar el plazo de caducidad previsto en el art. 25 de la norma para deducir la
demanda, pues en los supuestos contemplados en este artículo, el término se computa a partir
de la notificación del acto que agota la vía administrativa y, en el supuesto del silencio, no
podría dar comienzo por la inexistencia de acto administrativo que notificar (del dictamen de
la Procuradora Fiscal que la Corte hace suyo). Corte Sup., 11/02/2014, "Biosystems SA v. EN
- Mº Salud -Hospital Posadas s/contrato administrativo", La Ley 5/03/2014.

— Si en el caso correspondía habilitar la instancia judicial, por no haber acto administrativo

que denegara el reclamo de la actora, no corresponde declarar la inconstitucionalidad del art.
31 de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, a efectos de posibilidad de plantear
reclamo judicial (del dictamen de la Procuradora Fiscal que la Corte hace suyo). Corte Sup.,
11/02/2014, "Biosystems SA v. EN -Mº Salud -Hospital Posadas s/contrato administrativo",
La Ley del 5/03/2014.

— La decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporáneo,

tramitado en el caso como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en
sede judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el término para deducir los recursos
administrativos, ha quedado clausurada la vía recursiva y, por ende, la posibilidad de agotar
la vía administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de instancia judicial (art.
23, inc. a), de la ley 19.549). Corte Sup., 11/02/2014, "Biosystems SA v. EN - Mº Salud -
Hospital Posadas s/contrato administrativo", La Ley del 5/03/2014.
 — La finalidad del reclamo administrativo previo consiste en producir una etapa
conciliadora anterior al pleito, que dé a la administración la posibilidad de revisar el caso,
salvar algún error y promover el control de legitimidad de lo actuado por los
órganos inferiores". Corte Sup., 11/10/2001, "The First National Bank of Boston v. Fisco
Nacional —DGI— s/Dirección General Impositiva", Fallos 324:3335.

— La finalidad del reclamo administrativo previo consiste en sustraer a los entes estatales
de la instancia judicial en una medida compatible con la integridad de los derechos, facultad
de la que cabe prescindir en supuestos justificados, como, por ejemplo, cuando se advierte
la ineficacia cierta de este procedimiento, pues son inadmisibles las conclusiones que
conducen a un injustificado rigor formal y que importan asimismo un ilógico dispendio
administrativo y jurisdiccional". Corte Sup., 11/10/2001, "The First National Bank of Boston v.
Fisco Nacional —DGI— s/Dirección General Impositiva", Fallos 324:3335.

— Si la actora efectuó un pedido de pronto despacho después de haber transcurrido el

plazo establecido por el art. 74 del reglamento de la ley 11.683 (decreto 137/79), computado
a partir de la fecha de interposición del recurso respectivo, y posteriormente, al encontrarse
vencido el plazo de treinta días fijado por el art. 10 de la ley 19.549, promovió la demanda
judicial, es inoficioso determinar si la presentación de dos escritos después de la interposición
del aludido recurso (con los que se acompañó prueba documental) era susceptible de
postergar el dies a quo del término fijado a la administración para resolverlo". Corte
Sup., 11/10/2001, "The First National Bank of Boston v. Fisco Nacional —DGI— s/Dirección
General Impositiva", Fallos 324:3335.

— La ausencia de todo pronunciamiento en sede administrativa respecto de que las

presentaciones de la parte implicaran la postergación del plazo para resolver, y de todo reparo
en cuanto a la oportunidad o eficacia del pedido de pronto despacho, obsta a que se articulen
tales cuestiones en la causa judicial, toda vez que la propia conducta del organismo fiscal fue
la que determinó al actor a proseguir el reclamo en el cauce que lo hizo como forma de
salvaguardar sus derechos". Corte Sup., 11/10/2001, "The First National Bank of Boston v.
Fisco Nacional —DGI— s/Dirección General Impositiva", Fallos 324:3335.

— Si la actora —Colegio de bioquímicos del Chaco— luego de efectuar su reclamo por

mora en la cancelación de facturas por prestaciones efectuadas, puso en dos oportunidades
en conocimiento de la demandada —Instituto de Previsión Social— que aquél no había sido
resuelto, la conclusión del a quo de considerar que se había operado el plazo de caducidad
frente al silencio del instituto demandado, constituye una decisión de injustificado rigor formal
y comporta una inteligencia de las reglas aplicables contraria al principio "in dubio pro actione",
no sólo porque la mecánica aplicación del plazo del art. 11 de la ley 848 omite valorar la
puntual conducta de la actora, sino porque premia la actitud negligente de la administración y
hace jugar en contra del particular la figura del silencio administrativo instituida en su favor;
por lo que corresponde su descalificación por arbitrario como acto jurisdiccional, siendo
procedente el recurso extraordinario interpuesto". Corte Sup., 04/11/1993, "Colegio
Bioquímico del Chaco v. Instituto de Previsión Social de la Provincia del Chaco", Fallos
316:2477.

— Si bien las cuestiones de derecho público local son ajenas a

la instancia extraordinaria, existe cuestión federal bastante para apartarse de dicha regla en
tanto la resolución impugnada incurre en un injustificado rigor formal que atenta contra la
garantía de la defensa en juicio (art. 18, Constitución Nacional), y omite ponderar argumentos
conducentes para una adecuada solución del litigio". Corte Sup., 04/11/1993, "Colegio
Bioquímico del Chaco v. Instituto de Previsión Social de la Provincia del Chaco", Fallos
316:2477.

— La finalidad del reclamo administrativo previo es producir una etapa conciliatoria

anterior al pleito, dar a la administración la posibilidad de revisar el caso, salvar algún error y
promover el control de legitimidad de lo actuado, propósito fundado en motivos de indudable
prudencia que aconsejan que el Fisco no sea llevado a juicio sin haber tenido previamente la
posibilidad de tomar conocimiento de los extremos en los que el particular sustenta su
reclamación y evaluarlos para pronunciarse sobre su procedencia". Corte Sup., 30/07/1991,
"Gasparri y Cía. S. A.", La Ley 1991-E, 640 - DJ 1992-1, 423 -Revista Impuestos 1991-B,
2100.
 — A la interpretación de normas procesales es aplicable el principio con arreglo al cual las
leyes deben interpretarse teniendo en cuenta el contexto general y los fines que las informan,
en tanto con ello no se fuerce indebidamente la letra o el espíritu del precepto que rige el
caso". Corte Sup., 30/07/1991, "Gasparri y Cía. S. A.", La Ley 1991-E, 640 - DJ 1992-1, 423 -
Revista Impuestos 1991-B, 2100.

— Habiéndose reclamado la indemnización por la rescisión del contrato de obra pública,

con fundamento en la presunta responsabilidad del Estado por su accionar legítimo,
corresponde revocar la decisión que denegó la habilitación de la instancia considerando que
la legitimidad del acto que dispuso la rescisión del contrato ya no podía aducirse judicialmente
por haber vencido el plazo fijado por el art. 25 de la ley 19.549, pues no ha tenido en cuenta
el principio rector en materia, de in dubio pro actione, y ha omitido considerar que tal solución
impide de manera efectiva la posibilidad de la demandante de acceder a la justicia, con
menoscabo de su derecho de defensa". Corte Sup., 27/06/1989, "Mackentor SA v. Obras
Sanitarias de la Nación", Fallos 312:1017.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— "Con respecto (...) a la aplicación al caso del fallo de esta Cámara, en pleno, in re
"Petracca", cabe destacar que la mencionada doctrina plenaria fue elaborada sobre la base
de las disposiciones de la ley 19.549, y la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el
precedente "Daus", del 18/07/2006 declaró que los requisitos de admisibilidad de la acción
previstos en dicha ley no son aplicables en el ámbito de las fuerzas armadas y de seguridad —
criterio que no varía aun cuando el decreto 9101/72 haya sido derogado por el decreto
722/96— puesto que la aplicación supletoria de la ley 19.549 a los procedimientos especiales
no puede ser extendida a disposiciones restrictivas de derechos (conf. esta Cámara, Sala III,
in re, "Capdevilla, Raúl Víctor", del 16/03/2009)". C. Nac. Cont. Adm. Fed., en pleno,
25/08/2010, "Fernández, Viviana Beatriz v. Mº de Salud y Acción Social y Secretaría de la
Función Pública s/empleo público", Causa 16.679/96.

— El actor interpuso demanda contra el Estado Nacional - Ministerio del Interior - Policía
Federal Argentina, con el fin de impugnar los actos administrativos que dispusieron su pase a
disponibilidad y su posterior pase a retiro, y por el otro la pretensión de resarcimiento del daño
moral. Que en lo que respecta a la aplicación de la Ley 19.549, más allá de la discusión sobre
el alcance que se debe otorgar a la doctrina que exceptúa la aplicación de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos a los organismos militares y de defensa y seguridad (Corte
Sup., "Bagnat", Fallos 311:255; "Tajes", Fallos 322:551; "Sire", Fallos 312:1250; y C. Nac.
Apel. Cont. Adm. Fed., en pleno, "Marroquín Urquiola", del 14/09/2000), lo cierto es que el
Máximo Tribunal ha declarado expresamente que "los requisitos de admisibilidad de la acción
contencioso administrativa previstos en la Ley 19.549, no son aplicables en el ámbito de las
fuerzas armadas y de Seguridad" (Corte Sup., "Daus, Oscar Normando v. Mº del Interior y
otros s/daños y perjuicios", expte. D. 478. XXXIX, del 18/07/06). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala
II, 14/08/2012, "Brugna, Rosana Marina y otros v. EN -Mº Economía (Ley 25053)
y otro s/empleo público".

— Miguel Ángel Calbo entabló demanda contra el Estado Nacional - Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos - Secretaría de Seguridad - Gendarmería Nacional, con el
propósito de que se declare la nulidad e ilegitimidad del artículo tercero de la resolución Nº
933/97 dictada por el Secretario de Seguridad Interior y del artículo segundo de la disposición
Nº 215/00 del Director Nacional de Gendarmería, disponiéndose la aplicación de lo dispuesto
en los apartados A y B del inciso cuarto del artículo 2.430 de la Reglamentación del Título II,
Capítulo IV de la ley 19.101 y, en consecuencia se le abonen las retribuciones denominadas
"viático en el exterior" y "gastos de instalación y traslado". Que en el caso, conforme surge de
los términos del escrito de inicio, la actora planteó una acción declarativa
de inconstitucionalidad de la Resolución de Ministerio de Economía y Producción 47/07 por
arbitraria e ilegítima en tanto dispuso que el importador debe solicitar, con carácter previo a
oficializar el despacho de importación, un certificado de importación de manufacturas diversas.
El "ritualismo inútil" es un principio jurídico que subsiste como tal, no obstante haber sido
normativamente suprimido por la reforma que la ley 25.344 (art. 12) introdujo al art. 32 de la
Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, correspondiendo su aplicación en los casos en
que exista una conducta previsible de la demandada que así lo determine (esta Sala en su
anterior integración in re: "Castillo, Carlos Abraham y otros v. Dirección General de
Fabricaciones Militares s/empleo público", 23/10/2001). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II,
12/05/2011, "Calbo, Miguel Ángel v. EN - M Justicia —SSI— GN - Resol. 933/97 s/personal
militar y civil de las FF.AA. y de Seg.".

— El instituto de la habilitación de la instancia decide el acceso a la justicia, no el resultado

del pleito y mucho menos los posibles fundamentos de la sentencia a dictarse (esta Sala, en
su integración anterior, "Schapiro Electrocivil SRL" del 22/04/1993, "Macera Albe" del
18/07/1995 y "Zaratiegui" del 3/12/1985, entre otros). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II,
12/05/2011, "Calbo, Miguel Ángel v. EN -M Justicia —SSI— GN -Resol. 933/97 s/personal
militar y civil de las FF.AA. y de Seg.".

— Los actores interpusieron ante esta cámara recurso directo en los términos del arto 39
de la ley 25.164 y solicitaron la: declaración de nulidad de la resolución 805/11 del Ministerio
de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, así como de la resolución 1548/11 del
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Para encauzar y
hacer efectiva la revisión judicial del acto administrativo cuestionado, mediante
una interpretación que resguarde la garantía constitucional deI acceso a la justicia (art. 18 de
la Constitución Nacional) y el principio in dubio pro actione, rector en materia de habilitación
de instancia (Corte Sup., Fallos 313:83, entre muchos otros), debe considerarse que los
accionantes habrían iniciado un recurso directo ante esta cámara, porque pudieron
razonablemente considerar que esa vía resultaba apta para defensa de sus derechos (arg.
Corte Sup., Fallos 329:6053, que hace suyo el dictamen de la Procuradora Fiscal). Tal
temperamento no se contrapone con la jurisprudencia que surge del precedente "Wendler,
Héctor Eladio v. Administración Nacional de Aduanas s/art. 40ley 22.140", fallado por la Corte
Suprema el 24 de agosto de 1993, porque el máximo Tribunal nada dijo sobre la conversión
del recurso directo en demanda ordinaria (dictamen Procuración Fiscal en sentido
concordante con lo decidido por la Corte Sup. Fallos 323:1919 y fundamentalmente porque
las modificaciones normativas sobre el tema justifican esta decisión. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala II, 5/05/2011, "Multiscope SA v. EN -Mº Economía -resol 47/07 -AFIP -
D.G.A. s/proceso de conocimiento".

— Los actores se desempeñan, y otros se han desempeñado como docentes, o bien con
funciones docentes en establecimientos educativos incorporados a la enseñanza oficial
dependientes del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y, en tal
condición, iniciaron demanda contra el Estado Nacional -Ministerio de Educación, Ciencia y
Tecnología (Secretaría General del Consejo Federal de Cultura y Educación), como así
también contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. En tal contexto, el objeto
demandado consiste en requerir el pago del beneficio instrumentado por medio del "fondo
de incentivo docente" establecido por la ley 25.053, las diferencias por pago fuera de término
de dicho ítem, y los aportes y contribuciones destinados a la seguridad social
correspondientes, por los períodos no prescriptos. En materia de agotamiento de la vía
administrativa, existe consenso generalizado en interpretar que ésta sólo es exigible en
aquéllos casos que tratan sobre la impugnación de actos administrativos de alcance particular
o general, definitivos o equiparables a tales. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 11/10/2012,
"Mango, Liliana Beatriz y otros v. EN -S.I.D.E. -Resol 17/00 s/empleo público".

— La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha interpretado que "[d]ado que el derecho

a accionar judicialmente para obtener el reconocimiento del crédito que invoca la actora nació
de la relación instaurada entre las partes, que se plasmó en el contrato que celebraron, y no
del acto administrativo que rechazó su petición de cobro, no era necesaria la deducción de la
acción dentro del plazo de caducidad sino del correspondiente a la acción ordinaria" (Fallos
316:2454). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 11/10/2012, "Mango, Liliana Beatriz y otros v. EN
-S.I.D.E. -Resol 17/00 s/empleo público".

— Los actores, en su condición de docentes en actividad y pasivos que se desempeñan

o han desempeñado funciones en establecimientos educativos incorporados a la enseñanza
oficial dependientes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, promovieron demanda contra
el Estado Nacional -Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología -Secretaría General del
Consejo Federal de Cultura y Educación- y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, a fin de obtener el cobro de diferencias salariales generadas en la incorrecta liquidación
e incumplimiento de pago de la denominada asignación "Incentivo Docente" prevista en la ley
25.053, por la cual se creó el Fondo Nacional de Incentivo Docente. Toda vez que los actores
demandan al Estado Nacional, la cuestión se encuentra regulada por el art. 30 de la ley
19.549 el cual requiere el reclamo administrativo previo —en cuanto interesa en el caso—
para iniciar la demanda contencioso administrativa, sin perjuicio de que el mencionado
régimen legal prevé excepciones a dicho reclamo en el art. 32, el cual en su inc. e) disponía
que dicho reclamo no era necesario cuando "Mediare una clara conducta del Estado que haga
presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un
ritualismo inútil", siendo derogado por el art. 12 de la ley 25.344. Sin perjuicio de ello, en
el fallo plenario "Córdoba, Salvador y otros v. EN -Dirección General de Fabricaciones
Militares s/empleo público", del 18/03/2011, esta Cámara fijó como doctrina legal que "el
ritualismo inútil traduce un principio jurídico que subsiste como tal, no obstante haber sido
normativamente suprimido por la reforma". Es decir, que corresponde la aplicación de dicho
principio en los casos en que exista una conducta previsible de la demandada que así lo
determine (confr. Sala II, "Castillo, Carlos Abraham y otros v. Dirección de Fabricaciones
Militares s/empleo público", del 23/10/2001). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 1/03/2012,
"Gardebled Hnos. SA v. EN -DNV -resol 777/01 y otras s/proceso de conocimiento".

— La habilitación de la instancia implica una decisión que se refiere única

y exclusivamente al acceso a la justicia, y atento que la misma constituye la máxima garantía
que brinda el estado de derecho, es necesario que el obrar del tribunal se efectúe con extrema
prudencia en cuanto a la admisibilidad de los reclamos impetrados, claro está, que ello debe
suceder previa revisión de los requisitos legalmente exigidos, pero sin caer en exigencias
ritualistas y formalismos inútiles (confr. esta Sala, "Mettini, Juan Carlos v. EN -
P.N.A. s/personal militar y civil de las FF. AA. y de Seg.", del 29/05/2006, entre otros). C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala IV, 1/03/2012, "Gardebled Hnos. SA v. EN -DNV -resol 777/01 y
otras s/proceso de conocimiento".

— En la presente causa se demanda a la Dirección Nacional de Vialidad, organismo

descentralizado del Estado Nacional, por la fijación de un plazo y la condena al cumplimiento
del pago de los intereses que la referida parte considera a ella debidos con base en el art. 48
de la ley 13.064. De ese modo, es necesario concluir en que la admisibilidad formal de la
demanda corresponde que sea examinada en los términos del régimen aplicable al reclamo
administrativo previo, a la luz de lo prescripto en el art. 30 de la ley 19.549, y que, por
consiguiente, para considerar al silencio de la administración como expresión negativa de su
voluntad, sean observados los plazos —de 90 y 45 días— especialmente estipulados en el
art. 31 de la citada ley. A la situación planteada corresponde examinarla a la luz de las
disposiciones de los arts. 30 y siguientes de la ley 19.549 y, en su caso, la configuración de
un supuesto de ritualismo inútil que lleve a exceptuar la exigencia de tener que agotar la vía
administrativa del modo allí indicado (plenario de la Cámara, en autos: "Córdoba, Salvador y
otros v. EN -Dirección General de Fabricaciones Militares s/ empleo público", 18/05/2011). En
tales condiciones, y con prescindencia del mérito o no que en justicia tenga la demanda
de autos, cuestión que se examinará en su oportunidad, parece razonable admitir, en este
estado del proceso, que la confirmación de la improcedencia formal de la demanda, por
resultar prematura, conduciría a un resultado de excesivo rigor formal e inútil, con afectación
del derecho a un oportuno acceso a la revisión judicial de la actividad administrativa que se
debe reconocer a toda parte. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 15/11/2011, "Comoglio, Laura
Inés y otro v. CNCET y otro".

— La demanda fue promovida por la actora en su condición de agente de inteligencia de

la Secretaría de Inteligencia de la Nación, con el objeto de que se le abonen las diferencias
salariales originadas en la incorrecta aplicación de las normas que rigen la relación que la une
con la demandada. Si una norma especial prevé la posibilidad de formular un reclamo de
manera facultativa para quien pretende el reconocimiento de una situación jurídica
determinada o a fin de que se deje sin efecto una decisión perjudicial, esa vía previa no puede
convertirse en obligatoria en virtud de lo dispuesto en una norma de carácter general cuya
aplicación supletoria tampoco procede, no sólo por la existencia de una regulación específica
sino, además, en razón de que se trata de una cláusula restrictiva de derechos (conf. Fallos
311:255; 312:1250; 322:551; 327:4681 y 329:2886, doctrina reiterada en las causas "Arce" y
"Garabito", del 11/09/2012 y 18/09/2012, respectivamente; entre muchas otras). C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala V, 28/02/2012, "Hamra, Elvira Beatriz y otros v. EN -Mº Educación
(Ley 25053) y otro s/empleo público".
 — Empleados de la Dirección General de Fabricaciones Militares promovieron juicio
contra el Estado nacional para cobrar la diferencia entre la suma percibida a título
de indemnización por retiro voluntario y la que tendrían que haber recibido según sus
estimaciones. El juez de primera instancia declaró no habilitada la instancia judicial con
sustento en la falta de reclamo administrativo previo. Concedido el recurso de apelación, la
Cámara revocó el pronunciamiento de grado por entender que en la especie dicho reclamo
constituía un ritualismo inútil, con sustento en que los arts. 30 y 31 de la ley de procedimientos
administrativos 19.549 —texto según ley 25.344—, en cuanto establecen la obligatoriedad del
reclamo administrativo previo a las demandas judiciales contra el Estado nacional y un
procedimiento especial a seguir frente al silencio de la Administración, es inaplicable cuando
dicho reclamo constituye un ritualismo inútil —en el caso, el demandado
ha expresado invariable y reiteradamente su posición contraria frente a casos idénticos—, ya
que tales normas no suprimieron el principio jurídico que veda el ritualismo inútil. C. Nac. Cont.
Ad. Fed., sala II, 23/10/2001, "Castillo, Carlos A. y otros v. DGFM", DJ 2002-1, 313 - La Ley
2002-A, 972.

2. Plazo de caducidad para la interposición de la acción

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— En el marco de una causa en la que se dedujo demanda contencioso-administrativa la

Cámara, confirmando el pronunciamiento del anterior, declaró no habilitada la instancia
considerando extemporánea la demanda por haber vencido el plazo previsto en el artículo 25
de la ley 19.549. Contra dicha decisión la demandante dedujo apelación federal. La Corte
Suprema de Justicia de la Nación, en queja y por mayoría, confirmó la sentencia apelada, por
cuanto para que el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo pueda examinar el fondo
de la pretensión, el actor debe cumplir las condiciones de admisibilidad establecidas en el
Cód. Procesal y los requisitos específicos establecidos en el título IV de la ley 19.549". Corte
Sup., 04/02/1999, "Gorordo Allaria de Kralj, Haydée M. v. Ministerio de Cultura y Educación",
La Ley 1999-E, 186.

— Dada la condición de presupuesto procesal del plazo de caducidad establecido en

el art. 25 de la ley 19.549, el juez de 1ª instancia está facultado para examinar de oficio su
cumplimiento y rechazar en caso contrario "in limine" la pretensión, pues su falta no requiere
la expresa denuncia del demandado". Corte Sup., 04/02/1999, "Gorordo Allaria de Kralj,
Haydée M. v. Ministerio de Cultura y Educación", La Ley 1999-E, 186.

— La decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo un

recurso extemporáneo —en el caso, tramitado como denuncia de ilegitimidad— no es
susceptible de ser impugnada en sede judicial, pues si el interesado deja vencer el término
para deducir los recursos administrativos la vía recursiva queda concluida y por tanto la
posibilidad de agotar la administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de
la instancia judicial. Ello así, según lo establecido en el art. 1º, inc. "e", apart. 6º, de la ley
19.549 y el carácter perentorio y obligatorio que tal cuerpo legal confiere a los plazos para
recurrir". Corte Sup., 04/02/1999, "Gorordo Allaria de Kralj, Haydée M. v. Ministerio de Cultura
y Educación", La Ley 1999-E, 186.

— La no revisabilidad judicial del acto administrativo que rechaza, en cuanto al fondo, una
denuncia de ilegitimidad, se deriva de su condición de remedio extraordinario toda vez que
está previsto para asegurar el control de legalidad y eficacia de la actividad administrativa, y
a través de él, el respeto de los derechos e intereses de los administrados. Ello no causa
lesión al derecho de defensa de quien omite articular dentro del término perentorio fijado en
el dec. 1759/72 el recurso administrativo pertinente, pues sería irrazonable otorgar el mismo
efecto a la denuncia de ilegitimidad que a un recurso deducido en término" Corte Sup.,
04/02/1999, "Gorordo Allaria de Kralj, Haydée M. v. Ministerio de Cultura y Educación", La Ley
1999-E, 186.
 — Los actos administrativos no impugnados judicialmente en el plazo que dispone el art.
25 de la ley 19.549, devienen firmes e irrevisables a pedido del interesado debido a la
caducidad operada. En consecuencia, si el acto administrativo que se ataca no fue
oportunamente impugnado por vía judicial, no es admisible la acción por cobro de pesos o
reclamo de daños y perjuicios basados en el accionar ilegítimo de la administración. Corte
Sup., 20/08/1996, "Alcántara Díaz Colodrero, Pedro v. Banco de la Nación Argentina", La Ley
1997-A, 71.

— En virtud de lo dispuesto por el art. 12 de la ley 19.549 se presume que toda la actividad
de la Administración guarda conformidad con el ordenamiento jurídico. Dicha presunción
subsiste hasta tanto no se declare lo contrario por el órgano competente. Corte Sup.,
20/08/1996, "Alcántara Díaz Colodrero, Pedro v. Banco de la Nación Argentina", La Ley 1997-
A, 71.

— Corresponde habilitar la instancia extraordinaria, toda vez que los agravios planteados,
consistentes en la inaplicabilidad del plazo para demandar previsto en el art. 25 de la ley
19.549, por no consistir el objeto de la pretensión en la anulación de actos administrativos sino
en la devolución de sumas de dinero y el pago de daños y perjuicios, suscitan cuestión federal,
pues se halla en tela de juicio la interpretación y aplicación de la norma federal y la decisión
de la Alzada ha sido contraria al derecho que en ella se fundó. Para decidir las cuestiones
planteadas, el tribunal no se encuentra limitado por los argumentos de las partes o del a
quo. Corte Sup., 20/08/1996, "Alcántara Díaz Colodrero, Pedro v. Banco de la Nación
Argentina", La Ley 1997-A, 71.

— Contra la sentencia de la Cámara Contencioso Administrativo Federal que revocó el

fallo de primera instancia y declaró operada la caducidad del plazo para demandar, la
actora interpuso el recurso extraordinario fundado en la inaplicabilidad del plazo previsto en la
ley de procedimientos administrativos en virtud de lo dispuesto en el art. 7º, última parte, de
dicho cuerpo legal, y la inconstitucionalidad de aquél por ser irrazonable y lesivo de la garantía
constitucional del debido proceso. La Corte sostuvo que los plazos de caducidad previstos en
el art. 25 de la ley 19.549 constituyen una prerrogativa procesal propia de la Administración
Pública, consecuencia del denominado régimen exorbitante del derecho privado que impera
en la relación ius administrativa. Corte Sup., 05/04/1995, "Gypobras SA v. Estado Nacional —
Ministerio de Educación y Justicia—", La Ley 1995-E, 478.

— La limitación temporal del ejercicio de la acción procesal administrativa prevista en

el art. 25 de la ley 19.549 no es susceptible de impugnación constitucional, toda vez que
constituye una reglamentación razonable del derecho de defensa en juicio en tanto no lo
suprime, desnaturaliza o allana. Corte Sup., 05/04/1995, "Gypobras SA v. Estado Nacional —
Ministerio de Educación y Justicia—", La Ley 1995-E, 478.

— La existencia de términos para demandar a la Administración se justifica por la

necesidad de dar seguridad jurídica y estabilidad a los actos administrativos. Se trata de evitar
una incertidumbre continua en el desenvolvimiento de la actividad de la administración, pues
de lo contrario se afectaría el principio constitucional de la seguridad jurídica, que constituye
una de las bases de nuestro ordenamiento, cuya tutela compete a los jueces. Corte Sup.,
05/04/1995, "Gypobras SA v. Estado Nacional —Ministerio de Educación y Justicia—", La Ley
1995-E, 478.

— El art. 7º de la ley 19.549 en cuanto determina que los contratos administrativos se

regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las
disposiciones del título III del mencionado cuerpo normativo, no permite sostener que la misma
pauta —aplicación analógica y no directa— se extienda al título IV en que se regula la
impugnación judicial de los actos administrativos. Corte Sup., 05/04/1995, "Gypobras SA v.
Estado Nacional —Ministerio de Educación y Justicia—", La Ley 1995-E, 478.

— La referencia a las leyes especiales que el art. 7º "in fine" de la ley 19.549 efectúa indica
que el legislador no descartó la aplicación de un ordenamiento general, que en materia de
procedimiento y de impugnación judicial, no puede ser otro que la ley 19.549, tal como lo
ratifica el art. 1º inc. 6º del decreto 9101/72 al establecer la aplicación supletoria del citado
cuerpo normativo a los procedimientos atinentes al régimen de contrataciones del Estado. En
consecuencia, es indudable la aplicación del art. 25 de la ley nacional de procedimientos
administrativos a los pleitos relativos a relaciones jurídicas originadas en contratos celebrados
por la administración. Corte Sup., 05/04/1995, "Gypobras SA v. Estado Nacional —Ministerio
de Educación y Justicia—", La Ley 1995-E, 478.

— Cabe reconocer validez constitucional a las normas provinciales que establecen un

término para la iniciación de demandas contencioso-administrativas, en cuanto se limiten a la
reglamentación del ejercicio de las acciones acordadas en los ordenamientos locales y no
restringen derechos acordados por las leyes de la Nación. Corte Sup., 05/04/1995, "Gypobras
SA v. Estado Nacional —Ministerio de Educación y Justicia—", La Ley 1995-E, 478.

— La Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal confirmó la sentencia de la instancia anterior y, en consecuencia, hizo lugar a la
defensa de caducidad opuesta por la demandada en los términos del art. 25 de la ley 19.549.
Para así decidir, consideró que dicha excepción fue interpuesta en tiempo oportuno —al
contestar a demanda— y que, de tener la pretensión resarcitoria de autos como causa
la anulación del decreto que dispuso la cesantía del actor, se debió agotar
previamente la instancia administrativa mediante la vía de impugnación, según lo dispuesto
por los arts. 23 y 25 de la ley 19.549. Finalmente, expresó que la carta documento remitida al
presidente de la Nación carecía de efectos, pues aun cuando pudiera ser considerada como
recurso, habría sido extemporánea. Resulta acertado lo expresado en el fallo acerca de que
es inadmisible la acción de indemnización por daños sin cuestionar dentro del plazo del art.
25 de la ley 19.549 la legitimidad del acto administrativo que desestima la pretensión o cuyo
contenido excluye el pago de lo reclamado. Ello no obstante, se advierte que la alzada omitió
ponderar que de la mera confrontación de las constancias del expediente surgía que el
decreto que dispuso la cesantía del actor fue impugnado judicialmente en término, pues desde
la fecha en que se entendió que había quedado notificado, hasta el día de presentación de la
demanda, no habían transcurrido los 90 días hábiles judiciales requeridos por aquella
norma. Corte Sup., 6/07/2004, "Bottaro, Oscar E. v. Estado Nacional", Fallos 327:2818.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— No es admisible la acción de cobro de pesos o indemnización de daños sin impugnar,

dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha
desestimado la misma pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado". C. Nac.
Cont. Adm. Fed., en pleno, 24/04/1986, "Petracca e Hijos, S. A. y otros v. Gobierno Nacional
- Ente Autárquico Mundial 78", La Ley 1986-D, 10 - DJ 1986-2, 633.

— La impugnación de los actos administrativos prevista en los incs. a), y b), del art. 23 de
la ley 19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la administración, está sujeto al
plazo instituido por su art. 25". C. Nac. Cont. Adm. Fed., en pleno, 24/04/1986, "Petracca e
Hijos, S. A. y otros v. Gobierno Nacional -Ente Autárquico Mundial 78", La Ley 1986-D, 10 -
DJ 1986-2, 633.

— La presente causa fue iniciada a fin de reclamar por daños y perjuicios derivados de la
disposición que ordenó el cese de la actora en la prestación de servicios en la ANSES.
Reclamó por el lucro cesante y por el daño moral y psicológico que aquella medida le generó.
Los actos administrativos que no se impugnaron judicialmente dentro del plazo establecido
por el art. 25 de la ley 19.549 devienen firmes e irrevisables a pedido del interesado debido a
la caducidad operada (Fallos 179:240) razón por la cual no es admisible el reclamo de daños
y perjuicios basados en el accionar ilícito de la administración, consecuencia lógica de la
naturaleza accesoria —en el ámbito del derecho administrativo— de las pretensiones en virtud
de la presunción de legitimidad que ostentan los actos administrativos (art. 12, ley 19.549),
por cuanto se presume que toda la actividad de la administración guarda conformidad con el
ordenamiento jurídico, subsistiendo en tanto no se declare lo contrario por el órgano
competente. Al no mediar declaración de ilegitimidad no puede haber resarcimiento o pago de
suma de dinero alguna pues falta la causa de tales obligaciones. Corte Sup., 20/08/1996,
"Alcántara Díaz Colodrero, Pedro v. Banco de la Nación Argentina"; C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala IV, 11/02/2010, "Jensen, Cristián Alcides y otro v. Comfer y Otro -Resols 1/97 y
6/97 s/daños y perjuicios".

— La Dra. Patricia Natalia Arce inició demanda por los daños y perjuicios que sufrió con
motivo del dictado de la resolución nº 3850/04 por parte del Consejo Superior de la
Universidad de Buenos Aires. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
sostiene que los actos administrativos no impugnados judicialmente, devienen firmes e
irrevisables, razón por la cual, en tal caso, no es admisible la acción por cobro de pesos o el
reclamo de daños y perjuicios basados en el accionar ilícito de la administración (Fallos
319:1476; 327:2818; 333:2001 y causa S. 762.XLVI "Sánchez Granel, Eduardo Alberto y otros
v. BCRA s/ daños y perjuicios", pronunciamiento del 22 de mayo de 2012, entre otros). C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala II, 14/08/2012, "Brugna, Rosana Marina y otros v. EN -Mº Economía
(Ley 25053) y otro s/empleo público".

— En autos de instauró demanda, a los fines de obtener el recupero de créditos fiscales

correspondientes a operaciones conexas al transporte internacional por los períodos de
agosto, octubre y diciembre de 1997, en consecuencia, ordenó a la AFIP -DGI al pago de la
suma de $ 84.654,95 con más los intereses previstos en el art. 52 de la ley 11.683.
Corresponde distinguir de manera precisa las dos vías reguladas en el Cap. IV de la L.N.P.A.,
pues se trata de dos ámbitos diversos y sólo en uno surge la necesidad de sujetar la
posibilidad de demandar judicialmente a la Administración en un lapso de tiempo determinado,
por lo que el plazo de caducidad sólo resulta razonable frente a la impugnación de actos
administrativos (es decir, en la vía impugnativa), lo que no sucede frente al reclamo previo (o
vía reparatoria), pues las razones de seguridad jurídica que requieren lograr la estabilidad del
acto concurren únicamente en el primer supuesto, mas no en el caso en que, si bien la decisión
que recaiga con motivo de ese reclamo previo constituye formalmente un acto administrativo,
su esencia es diferente en la medida que no importa una modificación del status jurídico del
particular, razón por la cual no está sujeto a los requisitos de impugnación —administrativa y
judicial— de los arts. 23 y 24 de la LPNA, solución receptada por la ley en su redacción
anterior, que excluía del instituto de la caducidad a la resolución denegatoria final —expresa
o tácita— del reclamo administrativo previo (cfr. esta Sala, "Biosystems SA v. EN —Mº
Salud— Hospital Posadas s/contrato administrativo", 18/04/2011). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala II, 29/03/2011, "Pregal, Delia Rosa v. EN -Anses s/daños y perjuicios".

— Los actores se desempeñan, y otros se han desempeñado como docentes, o bien con
funciones docentes en establecimientos educativos incorporados a la enseñanza oficial
dependientes del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y, en tal
condición, iniciaron demanda contra el Estado Nacional -Ministerio de Educación, Ciencia y
Tecnología (Secretaría General del Consejo Federal de Cultura y Educación), como así
también contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. En tal contexto, el objeto
demandado consiste en requerir el pago del beneficio instrumentado por medio del "fondo
de incentivo docente" establecido por la ley 25.053, las diferencias por pago fuera de término
de dicho ítem, y los aportes y contribuciones destinados a la seguridad social
correspondientes, por los períodos no prescriptos. En materia de agotamiento de la vía
administrativa, existe consenso generalizado en interpretar que ésta sólo es exigible en
aquéllos casos que tratan sobre la impugnación de actos administrativos de alcance particular
o general, definitivos o equiparables a tales. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 4/08/2011,
"Compañía Naviera Horamar SA v. AFIP -DGI s/dirección general impositiva".

— La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha interpretado que "[d]ado que el derecho

a accionar judicialmente para obtener el reconocimiento del crédito que invoca la actora nació
de la relación instaurada entre las partes, que se plasmó en el contrato que celebraron, y no
del acto administrativo que rechazó su petición de cobro, no era necesaria la deducción de la
acción dentro del plazo de caducidad sino del correspondiente a la acción ordinaria" (Fallos
316:2454). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 4/08/2011, "Compañía Naviera Horamar SA v.
AFIP -DGI s/dirección general impositiva".

3. Incidente de habilitación de la instancia

Corte Suprema de Justicia de la Nación

 — Los actores, en su condición de ex empleados del entonces Tribunal de Cuentas de la
Nación, interpusieron reclamo administrativo ante el Ministerio de Economía, Obras y
Servicios Públicos a fin de solicitar el pago de diferencias salariales. El reclamo fue rechazado
por la resolución MEYOSP 955/95. Agotada la vía administrativa, dedujeron una acción
judicial. Ese proceso, sin embargo, culminó en el año 2007 por haberse declarado la
caducidad de la instancia. Finalmente, el 9 de noviembre de 2007, los actores interpusieron
una nueva acción judicial con similar objeto, que es la que da origen a la presente causa. La
decisión adoptada en las instancias anteriores —en cuanto no se tuvo por habilitada
la instancia por considerarse que se encontraba cumplido el plazo previsto en el art. 25 de
la ley 19.549—, comporta un exceso de rigor formal y, a su vez, frustra irreparablemente el
acceso a la justicia del apelante (Fallos 323:1919; 327:4681; 331:415, entre otros). Es
imprescindible señalar que en el año 1998, cuando los actores se notificaron del rechazo del
reclamo administrativo, la ley 19.549 no prescribía un plazo perentorio para la interposición de
la demanda judicial, respecto a los casos en los cuales correspondía agotar la vía mediante
un reclamo administrativo previo. Corte Sup., 19/11/2013, "Mazzafera, Francisco José y otro
v. EN (ex T.C.N.) s/empleo público".

— Nuestro sistema se asienta sobre la base de una amplia revisión por parte del Poder
Judicial de los actos emanados de la Administración Pública, aunque sometida a ciertas
condiciones de procedencia de la acción —habilitación de la competencia judicial por el
agotamiento de la instancia administrativa, integrada con el plazo de caducidad de la acción
o recurso de que se trate— que pretenden asegurar que sea la misma administración —
también positivamente sometida al ordenamiento jurídico, como consecuencia del principio de
legalidad administrativa— quien resuelva sus conflictos jurídicos, cumpliendo así con un
aspecto necesario de su competencia constitucional de administrar conforme con el mismo
ordenamiento, y que el cuestionamiento judicial de los actos administrativos no lleve —por la
natural extensión de los plazos de prescripción— a la inseguridad de la efectiva ejecución de
los cometidos administrativos. Corte Sup., 26/10/1993, "Serra, Fernando H. y otro v.
Municipalidad de Buenos Aires", La Ley 1995-A, 401 - DJ 1995-2, 1280.

— Cuando se opera la caducidad de la instancia procesal administrativa, la cuestión

queda incluida dentro de la zona de reserva de los otros poderes y sustraída al conocimiento
del órgano jurisdiccional. Corte Sup., 26/10/1993, "Serra, Fernando H. y otro v. Municipalidad
de Buenos Aires", La Ley 1995-A, 401 - DJ 1995-2, 1280.

— La actuación del Poder Judicial en situaciones en las que se produjo la caducidad de

la acción procesal administrativa, viola el principio de la división de poderes y, por lógica
consecuencia, se encuentra en colisión con el sistema que el legislador estructuró para el
funcionamiento de las instituciones previstas en la Constitución Nacional. Corte Sup.,
26/10/1993, "Serra, Fernando H. y otro v. Municipalidad de Buenos Aires", La Ley 1995-A, 401
- DJ 1995-2, 1280.

— Una de las características fundamentales que diferencian la caducidad de la acción

contencioso-administrativa de la prescripción, es el especial mandato de no intervención
dirigido al juez cuando la caducidad se ha operado. Corte Sup., 26/10/1993, "Serra, Fernando
H. y otro v. Municipalidad de Buenos Aires", La Ley 1995-A, 401 - DJ 1995-2, 1280.

— La prerrogativa que tiene la Administración Pública ante la caducidad de la acción

contencioso-administrativa, esto es, revocar el acto o consentir la habilitación de su revisión
judicial pese a su relativa firmeza, puede ser renunciada por ella de modo expreso o tácito, o
aplicarse sólo y estrictamente a aquellos casos en que la pretensión hecha valer en la acción
o recurso intentado se dirija principalmente a hacer cesar la nueva situación jurídica que
emane del acto administrativo o precise de la declaración de invalidez del acto para posibilitar
la procedencia de la acción que dicha presunción obstaculiza. Corte Sup., 26/10/1993, "Serra,
Fernando H. y otro v. Municipalidad de Buenos Aires", La Ley 1995-A, 401 - DJ 1995-2, 1280.

— Si el derecho del actor a accionar judicialmente para obtener el reconocimiento de su

crédito nació de la relación contractual trabada con la Administración y no del acto
administrativo que rechazó su petición, no era necesaria la deducción de la acción dentro del
plazo de caducidad sino del correspondiente a la prescripción de la acción ordinaria. Corte
Sup., 26/10/1993, "Serra, Fernando H. y otro v. Municipalidad de Buenos Aires", La Ley 1995-
A, 401 - DJ 1995-2, 1280.
 — El rechazo de la excepción de caducidad de la acción contencioso-administrativa tiene
para la Administración Pública carácter de resolución definitiva, pues produce gravamen
suficiente para la procedencia del recurso extraordinario. Corte Sup., 26/10/1993, "Serra,
Fernando H. y otro v. Municipalidad de Buenos Aires", La Ley 1995-A, 401 - DJ 1995-2, 1280.

— La posibilidad de demandar al Estado exige, por un lado que el ejercicio de sus

funciones no sea afectado por las demandas de los particulares y, al mismo tiempo, que las
garantías de los habitantes no sean, tampoco, menoscabadas por privilegios que se tornen
írritos a la luz del texto constitucional. Corte Sup., 26/10/1993, "Serra, Fernando H. y otro v.
Municipalidad de Buenos Aires", La Ley 1995-A, 401 - DJ 1995-2, 1280.

— Resulta arbitraria la sentencia que adopta de oficio una defensa que había sido
renunciada tácitamente por quien tenía la posibilidad de alegarla. Corte Sup., 13/03/1990,
"Cohen, Rafael v. Instituto Nacional de Cinematografía", La Ley 1990-C, 317 - DJ 1990-2, 449.

— La denegación de la habilitación de la instancia sólo resulta admisible en aquellos

supuestos en que el incumplimiento de los requisitos exigidos para la admisibilidad de la
acción sea planteado por el demandado, dentro de los términos y por la vía que a tal efecto
dispone el ordenamiento formal. Corte Sup., 13/03/1990, "Cohen, Rafael v. Instituto Nacional
de Cinematografía", La Ley 1990-C, 317 - DJ 1990-2, 449.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La falta de habilitación de la instancia puede ser declarada previo al traslado de la

demanda en los supuestos de incumplimiento de los requisitos exigidos para la admisibilidad
de la acción. C. Nac. Cont. Adm. Fed., en pleno, 15/04/1999, "Romero, Gerardo v. Estado
Mayor General del Ejército", La Ley 1999-E, 140.

— Los plazos establecidos en el art. 25 de la ley 19.549, al igual que los demás requisitos
de admisibilidad formal, deben ser examinados previo a correr traslado de la demanda
contencioso-administrativa. C. Nac. Cont. Adm. Fed., en pleno, 15/04/1999, "Romero,
Gerardo v. Estado Mayor General del Ejército", La Ley 1999-E, 140.

— La demanda fue promovida por la actora en su condición de defensora pública oficial

adjunta de la Defensoría General de la Nación, con el objeto de que se le abonen las
diferencias salariales originadas en la labor que desarrolló durante los períodos comprendidos
entre el 14 de septiembre de 2001 y 29 de octubre de 2004, por un lado, y entre el 9 de marzo
y el 15 de noviembre de 2005. Cuando la cuestión atinente a la habilitación de la instancia
judicial fue aceptada por el juez de primera instancia sin que el demandado la haya
cuestionado en la etapa procesal correspondiente, el tratamiento de este punto en la sentencia
importa vulnerar los principios procesales de preclusión a la luz de la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación (Fallos 313:228) y los precedentes de esta Sala (causas:
"Berchio, Alicia Cristina y otros v. Consejo Nacional de Educación Técnica s/empleo público",
pronunciamiento del 9 de mayo de 1996, y "López Puleio, María Fernanda v. EN -M. Público
de la Defensa -Resol 1365/06 y 222/07 s/empleo público", pronunciamiento del 4 de agosto
de 2011). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 10/05/2012, "Bisserier Díaz, Pamela v. EN -D.G.N. -
Períodos 24/9/01 29/10/04 9/03 y 15/11/05 s/empleo público".

II.3. DOCTRINA
 PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. HABILITACIÓN DE LA
INSTANCIA JUDICIAL. POR MARCELO D. DUFFY Y RODOLFO E. FACIO

SUMARIO: I. Introducción.- II. Habilitación de la instancia. Agotamiento de la vía administrativa. Plazo de

caducidad. Una breve referencia histórica.- III. El agotamiento de la vía administrativa. Breve ubicación
conceptual.- IV. El agotamiento de la vía. ¿Fundamento constitucional? ¿Prerrogativa? ¿Fundamento legal?
¿Compatibilidad constitucional? ¿Otros fundamentos? Jurisprudencia de la Corte Suprema. Opinión de la
doctrina. Nuestra opinión.- V . Es quema de la LNPA. Las dos vías: "impugnatoria" y "reclamatoria".- VI. El
agotamiento de la vía administrativa mediante el tránsito de alguna de las dos vías es un principio general.- VII.
El agotamiento de la vía administrativa por impugnación de los actos administrativos de alcance particular.- VIII.
El agotamiento de la vía administrativa y el silencio de la administración.- IX. Ago tamiento de la vía
administrativa y principio de congruencia.- X. Agotamiento de la vía administrativa por impugnación de actos
administrativos aplicativos de un acto administrativo de alcance general.- XI. Agotamiento e impugnación directa
del acto de alcance general. El reclamo "impropio".- XII. Agotamiento y reclamo administrativo previo.- XIII. Las
vías administrativas: ¿Son optativas? ¿Son complementarias?.- XIV. Algunas precisiones sobre el esquema de
la doble vía en la LNPA.- XV. Agotamiento de la vía administrativa y exc epciones. Planteo
de inc onstitucionalidad de normas. Ritualismo inútil. Acción declarativa. Acción de amparo. Algunas decisiones
judiciales recientes. El principio del informalismo siempre juega en favor del particular.- XVI. Agotamiento de la
vía administrativa y control judicial: a pedido de parte y de oficio.

I. INTRODUCCIÓN

Una de las particularidades que define a la ley nacional de procedimientos

administrativos 19.549 (LNPA), es la significativa importancia que ha ido adquiriendo
progresivamente, a lo largo del tiempo, desde el momento mismo de su sanción. Ello es así,
no sólo por haber primado sobre dificultades y objeciones técnicas-jurídicas (que las hubo y
no pocas), sino por haber supervivido a los delicados conflictos que se suscitaron —y se
suscitan— en torno a ella considerando la variedad, magnitud e importancia de los distintos
intereses en juego 1 .

Esta singularidad que cabe predicar respecto de la LNPA en su conjunto se vuelve

particularmente notoria en lo que concierne a su título IV, denominado "Impugnación judicial
de los actos administrativos", que, como es claro, regula materias propias del régimen de
impugnación judicial del obrar administrativo. Es decir, ordena el llamado "proceso
contencioso administrativo" en sentido lato, que, a pesar de su título, no se ciñe al examen
y control judicial de los actos de alcance particular sino que también se extiende a los de
proyección general e, incluso, a las conductas y/o vías de hecho administrativas.

La trascendencia de esta sección es indiscutible y notoria por la proyección que tiene en

distintos ámbitos, ya sea éste jurídico, político o, incluso, filosófico, y se examine desde una
eventual perspectiva "causalista" o "finalista". En efecto, por un lado, ajusta y somete la
conducta de la administración 2 al postulado de la legitimidad 3 , fundamento central de
nuestro sistema constitucional (artículos 19 y 28 de la Ley Suprema), ya que es indudable
que la sujeción de la administración pública al derecho es uno de los principios del Estado
de Derecho, sobre todo si se repara en que la administración "es hoy una organización
muy ext ensa a la que se dota de poderes muy incisivos sobre la libertad, la hacienda y
muchos otros aspectos de la vida de los ciudadanos" 4. Por otro lado, hace efectivo el juego
de los "frenos y contrapesos" ("checks and balances" , en su versión norteamericana) entre
los distintos órganos estatales, en especial, entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial,
dando, de tal modo, vida real al principio de separación de los poderes y con ello, también
al referido Estado de Derecho 5. Al mismo tiempo, interrelaciona y pone en justa y concreta
dimensión las distintas prerrogativas reconocidas por la Ley Fundamental tanto a las
"Autoridades de la Nación" como a los particulares. Por ello es que se dijo que, en términos
generales, la ley 1 9.549 ha sabido conjugar las prerrogativas administrativas con las
garantías del particular 6.
 Ello es lógico si se comparte la idea de que el derecho administrativo debe ser entendido
como un instrumento de preservación de las prerrogativas estatales y de la garantía de los
derechos individuales, de que el derecho administrativo es, simultáneamente, poder y
libertad, prerrogativa y garantía 7. No puede ignorarse que hace un siglo atrás ya se
afirmaba, en el ámbito del derecho administrativo, que la "necesidad y fin del Estado, su
razón jurídica, es la seguridad e inviolabilidad de los derechos", y que el gobierno, como
representación del Estado, sólo puede desarrollar su tarea "por medio de la instrumentalidad
de una organización política creada para que ejerza esa autoridad y autorizada para
ejercerla" 8 .

La incorporación en la ley de una sección como el título IV fue justificada por uno de sus
autores en la ausencia de un código en lo contencioso administrativo en el orden federal 9 así
como en la imperiosa necesidad de cubrir semejante vacío 10 , "pues debe quedar bien en
claro cuándo y en qué plazos un acto administrativo —de alcance particular o de alcance
general— puede ser impugnado judicialmente" 11 . Justamente por esas circunstancias, el
régimen que establece ese título resulta bien disímil del contenido en los títulos I, II y III y
está revestido de una especialidad propia, de neto corte procesal administrativo, que
comprende aspectos esenciales en la materia —más allá de sus falencias y/o lagunas—
como son los requisitos y presupuestos de admisibilidad que deben cumplirse para que las
pretensiones de los particulares basadas en el derecho administrativo puedan ser atendidas
por los tribunales federales.

En este contexto, el proceso "administrativo", o, en términos más usuales, como dijimos,

"contencioso administrativo", presenta varias diferencias notables con el proceso civil: una
en la etapa inicial, otras durante el desarrollo del juicio, y otra en la etapa final de ejecución.
Ahora sólo nos interesa la primera de esas características, que da lugar a lo que se ha dado
en llamar la "habilitación de la instancia".

El tema presenta una insoslayable relación con el ejercicio del derecho constitucional de
acceso a la jurisdicción —concretamente, la jurisdicción contencioso administrativa— y con
el principio constitucional de tutela judicial efectiva. Ello es así porque el incumplimiento de
los extremos que constituyen la habilitación de la instancia puede provocar la pérdida del
derecho a la revisión judicial de la actividad de la administración 12 .

II. HABILITACIÓN DE LA INSTANCIA. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA. PLAZO DE

CADUCIDAD. UNA BREVE REFERENCIA HISTÓRICA

Si bien en la primera fase del ciclo constitucional de nuestro país, comprendido entre los
años 1853 y 1860, el sistema forjado consagraba: la interdicción al Poder Ejecutivo Nacional
para ejercer funciones judiciales (artículo 95 de la Ley Suprema); la garantía de la
inviolabilidad de la defensa en juicio de la persona y de sus derechos (artículo 18 de la Ley
Fundamental); y la competencia de la Corte Suprema y los "tribunales inferiores" para decidir
todas las causas en que la Nación fuera parte (artículo 100 de la Constitución Nacional), "a
la hora de enjuiciar al Estado, la historia no fue tan sencilla ni lineal. Que el Poder Judicial
conociera en los asuntos en que el Estado nacional fuera parte, se interpretó, en un primer
momento, con el alcance restringido de 'parte actora' en un proceso judicial" 13 . En este
orden de ideas, la Corte Suprema sostuvo que era un atributo inherente a su soberanía que
el Estado no fuera arrastrado ante los tribunales sin su exp reso consentimiento y que, por
consiguiente, el sentido del artículo 100 de la Ley Fundamental —por aplicación de la
jurisprudencia norteamericana— era el de habilitar la intervención en juicio de la Nación en
tanto fuera parte demandante 14 . ¿Cómo habría, entonces, de prestarse ese
consentimiento?: ocurriendo al Congreso, pues éste es quien se halla investido del poder de
"arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación" 15 (actual artículo 75, inciso 7º,
de la Constitución Nacional) 16 .

Las dificultades prácticas que trajo aparejado este sistema —que se proyectaron, incluso,
sobre el funcionamiento mismo del Poder Legislativo— dio lugar a la aparición de otra
institución, que reemplazó "parcialmente" a la llamada "venia legislativa": la reclamación
administrativa previa que concibió la ley 3952, de "Demandas contra la Nación", de 1900
(artículo 1º) 17 . Al respecto, cabe destacar que la progresiva superación de las limitaciones
iniciales que tuvo esta figura —por los encuadres propios de la época basados,
fundamentalmente, en unas exégesis literal de la noción "causa civil" 18 citada por la ley 19 y
en la influencia de la doctrina sobre la "doble personalidad del Estado"—, así como la
posterior sanción de la ley 11.634 (de 1932), fueron dando mayor envergadura al "reclamo",
a expensas de la referida "venia".

De ese modo, aun ante la imposibilidad formal de interponer el recurso jerárquico (que
apareció reglado en 1933 20 ), sólo resultaba exigible para acceder a la instancia judicial la
promoción previa de una reclamación administrativa en los términos previstos por las citadas
leyes 3952 y 11.634, la cual no estaba sujeta a ningún plazo al efecto (salvo los que pudieran
ocurrir en virtud del instituto de la prescripción).

Esa situación se modificó sustancialmente con la aparición de la LNPA.

Ya veremos que en algunos casos las pretensiones que los particulares quieran formular
deben transitar primero un camino ante la propia administración y sólo después resulta
posible acudir a la instancia judicial, mientras que en otros casos las pretensiones pueden
ser presentadas ante los jueces directamente sin haber transitado previamente aquel
camino.

En los casos en que es necesario hacerlo, aparece la figura de la "habilitación de la

instancia" judicial, o, como la definió la Corte Suprema, la habilitación de la competencia de
la rama judicial del gobierno para revisar la validez de los actos emanados del Poder
Ejecutivo y de los órganos que se le subordinan en la medida en que causen estado por
cerrar la discusión en sede administrativa 21 . Este concepto involucra, a su vez, otros dos
conceptos propios del derecho administrativo, conocidos como recaudos de admisibilidad
de la acción contencioso-administrativa, o, como lo ha señalado también la Corte Suprema,
"las condiciones bajo las cuales el Estado puede ser llevado a juicio" 22 ; ellos son: (1) el
agotamiento de la vía administrativa y (2) la observancia de ciertos plazos para promover la
demanda judicial.

Tales recaudos, que rigen, como regla —según veremos—, cada vez que pretenda
demandarse a la administración, centralizada o descentralizada, se hallan contemplados de
un modo general —y primordial— en la LNPA, que puede ser considerada como la columna
vertebral del proceso contencioso administrativo, en sus artículos 23, 24, 25, 30, 31 y 32. En
esa construcción, la ley combinó dos técnicas procesales basadas en principios diversos, lo
cual suscitó no pocos interrogantes en la materia en cuanto a su compatibilidad y
funcionamiento 23 .

De esos dos recaudos aquí nos ocuparemos únicamente del primero: el agotamiento de
la vía administrativa.

III. EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA. BREVE UBICACIÓN CONCEPTUAL

Con antecedente en el sistema español de "justicia retenida" de mediados del siglo XIX,
trasladado luego a los regímenes contencioso administrativos de Iberoamérica 24, la figura
importa, en una primera aproximación, la obtención de un pronunciamiento no susceptible
de ser impugnado por algún otro medio en sede administrativa, por haber alcanzado la
máxima instancia en el marco de un procedimiento o provenir del funcionario superior
competente para decidir la cuestión planteada, de modo que ésta última pueda ser
válidamente sometida, en caso de estimarse ilegítima la solución, a un posterior control
judicial 25.
 En el marco de la clasificación que tradicionalmente se formula en la materia 26,
constituye entonces un presupuesto de admisibilidad de la pretensión procesal
administrativa, no de su procedencia; en otros términos, hace a su formulación pero no a la
viabilidad y razón de la "cuestión de fondo" involucrada.

IV. EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA. ¿FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL? ¿PRERROGATIVA?

¿FUNDAMENTO LEGAL? ¿COMPATIBILIDAD CONSTITUCIONAL? ¿OTROS FUNDAMENTOS?
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA. OPINIÓN DE LA DOCTRINA. NUESTRA
OPINIÓN

Resulta de sumo interés indagar sobre los fines que inspiraron y se tuvieron en cuenta
para validar el sistema del agotamiento de la vía administrativa, ya que no hay en el texto
de nuestra Ley Fundamental norma alguna que, de manera expresa y como presupuesto
procesal 27 , lo exija o lo justifique 28 . Además, algunas apreciaciones formuladas
recientemente por la Corte Suprema parecerían dejar abierta la posibilidad de un reexamen
de esta cuestión, lo que no es extraño si se atiende a la trascendencia de la materia y de
sus consecuencias 29 .

En esa indagac ión , no cabe soslayar que tanto la Constitución Nacional de 1853, en su
artículo 97, como la que emergió al cierre del denominado "ciclo de ejercicio del Poder
Constituyente originario" en 1860, en su artículo 100 30, y la que se halla vigente con la
reforma del año 1994, en su artículo 116, previeron, con claridad, que el conocimiento y
decisión de "todas" las causas que versen sobre puntos regidos por ella o por las leyes
federales eran de indiscutible conocimiento de la Corte Suprema y de los tribunales
"inferiores" de la Nación.

Las respuestas a esta indagación que se ensayaron tanto en la jurisprudencia como en

la doctrina argentina han hecho hincapié en diversos aspectos, no exc luyentes entre sí pero
que impiden, verdaderamente, subsumirlas en una sola, sin perjuicio de la evidente relación
que exi ste entre ellas. Por el contrario, transitan un espectro que se ext iende desde lo que
podría estimarse la consecuencia de un postulado general de eficacia y eficiencia en el
desenvolvimiento de las funciones atribuidas a la administración —y demás órganos del
Estado —, con lo que parecería cobrar mayor incidencia o peso específico una perspectiva
de índole "administrativa" (en la que no aparecen ajenos los derechos de los particulares),
hasta otra, de índole —p odría decirse— político-institucional, que se asentaría en la idea
central de mantener y/o preservar el principio constitucional de división de los poderes.

La Corte Suprema se ha pronunciado sobre el agotamiento de la vía

administrativa —c oncretamente, en lo que atañe a la interposición de los recursos
pertinentes. En efecto, declaró que "es de la esencia de los recursos contencioso
administrativos el previo agotamiento de las instancias administrativas" y que al haber
prescindido de dicho agotamiento la sentencia recurrida "ha exc edido su competencia legal
con desmedro de la que cabe reconocerle al Ministro de Trabajo, pues éste ha visto detraída
de su conocimiento una cuestión acerca de la cual le correspondía, en sede administrativa,
la decisión final [...] la impugnación que se formula [...] con base en la vulneración del
principio de la separación de los poderes es fundado" 31 .

Aun cuando en ese caso estaba involucrado un esquema legal distinto al esquema de la
LNPA, lo importante es que en la fundamentación del fallo hay, por un lado, una alusión a la
esencia o naturaleza del agotamiento de la vía administrativa, por otro lado, una explícita
vinculación entre el agotamiento de la vía y el principio de separación de poderes, y, además,
una cita expresa del artículo 23, inciso 'a', de la LNPA.

La Corte Suprema expuso el mismo fundamento constitucional, esto es, el principio de

división de poderes, aunque con un mayor desarrollo, respecto de "las condiciones bajo las
cuales el Estado puede ser llevado a juicio" 32 . Dijo, en ese sentido, que: (i) "los plazos de
caducidad previstos para la habilitación de la instancia contencioso administrativa [...]
constituyen una prerrogativa propia de la Administración Pública, para que, en virtud de los
postulados del Estado de Derecho —entre los que se encuentran la justiciabilidad del Estado
y la división de poderes—ella puede estar en juicio; (ii) "la demandabilidad del Estado exige
que sea en condiciones tales que, por un lado, el ejercicio de sus funciones no sea afectado
por las demandas de los particulares; pero, por otro, que las garantías de los habitantes no
sean, tampoco menoscabadas por privilegios que se tornen írritos a la luz del texto
constitucional"; (iii) el "especial tratamiento que el ordenamiento confiere a la Administración
Pública, consecuencia, a su vez, del denominado 'régimen exorbitante del derecho privado'
[...] que impera en la relación ius administrativa, da sustento jurídico a la institución de los
plazos de caducidad, cuya brevedad [...] se justifica por la necesidad de dar seguridad y
estabilidad a los actos administrativos, buscando siempre que esos dos extremos
precedentemente señalados —prerrogativa estatal y garantías del particular—encuentren su
armónico equilibrio constitucional"; (iv) "la habilitación de la instancia judicial aparece como
el atributo que la propia Constitución Nacional, en su art. 100 [artículo 116 en la numeración
actual], confiere al órgano judicial para juzgar —en su calidad de componente de la trilogía
del Poder estatal— a los otros poderes" [...] al mismo tiempo, el art. 100 señala al Poder
Judicial que su intervención queda excluida en aquellas materias que, por su propio mandato
o por una razonable opción legislativa, han sido reservadas a los otros máximos órganos del
Poder estatal"; (v) "cuando se opera la caducidad de la instancia procesal administrativa, la
cuestión queda incluida dentro de la zona de reserva de los otros poderes y sustraída al
conocimiento del órgano jurisdiccional"; (vi) "esta interpretación es coherente con el sistema
establecido por el legislador —y por el Poder Ejecutivo en su ámbito de competencia—cuyos
elementos principales y las relaciones determinantes que funcionalmente los vinculan,
imponen, necesariamente, que el acto administrativo agote en primer término la vía
impugnatoria en aquella sede, a través de su estructura orgánica jerárquica, de manera que
[...] su justiciabilidad esté dada una vez que sea emitido por el órgano final según la
distribución de competencias establecida por el ordenamiento jurídico", y ello se
complementa con un breve plazo de caducidad; (vii) "la actuación del Poder Judicial en
situaciones donde se produjo la caducidad de la acción procesal administrativa, violaría el
principio de la división de poderes y, por lógica consecuencia, se encontraría en colisión con
el sistema que el legislador, interpretando la Constitución Nacional, estructuró para el
funcionamiento de las instituciones en ella forjadas"; (viii) "la actuación del Poder Judicial en
situaciones donde se produjo la caducidad de la acción procesal administrativa violaría el
principio de división de poderes y, por lógica consecuencia, se encontraría en colisión con
el sistema que el legislador, interpretando la Constitución Nacional, estructuró para el
funcionamiento de las instituciones en ellas forjadas"; (ix) el sistema establecido "por el
legislador en una opción interpretativa de la Constitución Nacional [...] y que, como tal,
merece una actitud deferente por parte del Poder Judicial"; (x) ese sistema constituye una
aplicación razonable de la idea directriz de la división de poderes, que opera
sincrónicamente con el principio pro actione derivado de la idea directriz del debido proceso,
con arreglo al artículo 18 de la Constitución Nacional y a los pactos con jerarquía
constitucional; (xi) por el juego de esas ideas directrices, esta prerrogativa de la
administración pública puede ser renunciada por ella, expresa o tácitamente 33 .

El fundamento constitucional allí destacado por el Tribunal es claro y concreto: el respeto

al principio de división de poderes 34 . Aun cuando toda la construcción gira primordialmente
en torno al cumplimiento del plazo para demandar, también hace referencia explícita al
agotamiento de la vía administrativa, por lo que a ella puede ser extendida válidamente dicha
construcción; además, como vimos, ambos requisitos conforman los "recaudos de
admisibilidad de la acción contencioso-administrativa" o "las condiciones bajo las cuales el
Estado puede ser llevado a juicio".

La doctrina ha criticado ese razonamiento, mediante un interesante desarrollo

conceptual 35 .
 Con independencia de esas críticas, nos parece útil formular algunas apreciaciones. Y
por ello nos hemos extendido en la transcripción de los fundamentos expuestos por la Corte
Suprema.

Advertimos que entre esos fundamentos hay una doble línea argumental. Los
considerandos 7, 8, 9, 10 y 11 del fallo, que resumimos en los puntos (i) a (v) inclusive,
fundan la habilitación de la instancia directamente en las disposiciones y principios de la
Constitución Nacional, concretamente en el artículo 116 y en la división de poderes. En los
considerandos 12 a 17, que resumidos en los puntos (vi) a (xi) inclusive, se realiza
un examen de compatibilidad entre la Constitución Nacional y el esquema legal de la
habilitación de la instancia.

Creemos que las dos líneas argumentales se excluyen. O la habilitación de la instancia

tiene, como prerrogativa, un fundamento constitucional directo, en su texto y en sus
principios. O la habilitación de la instancia delineada en la LNPA no tiene fundamento
constitucional directo como prerrogativa y comporta un privilegio que es producto de una
creación legal que no es incompatible ni con el texto ni con los principios de la Ley
Fundamental.

Si ocurre lo primero, no existe ninguna posibilidad válida de que el legislador se aparte

de la Constitución Nacional, es decir, ningún esquema normativo puede prescindir de la
prerrogativa constitucional involucrada. Si ocurre lo segundo, el legislador sí podría atenuar
los recaudos de admisibilidad de la demanda contencioso administrativa que él mismo ha
creado, en cuyo caso debe examinarse la compatibilidad de ese esquema con la
Constitución Nacional, o bien directamente suprimirlos y ello no daría lugar a objeciones
constitucionales.

De acuerdo con nuestra mirada, la habilitación de la instancia no reconoce un

fundamento directo, ni expreso ni implícito, en disposiciones o principios constitucionales 36 .
Y la exigencia de agotar la vía administrativa y cumplir el plazo de caducidad para demandar,
tal como están regulados en la LNPA y en el decreto 1759/72, no comportan, en sí mismos
y por regla, obstáculos inconstitucionales para el pleno goce de los derechos
constitucionales a la tutela judicial efectiva y al debido proceso 37 . Creemos que se trata de
una regulación normativa formulada por el Estado con atribuciones para hacerlo 38 .

Por lo demás, lo ocurrido al menos hasta el 1972 corrobora nuestro criterio.

No perdemos de vista, claro está, que el propio sistema vigente cuenta con
algunas excepciones que lo hacen más flexible. Además, nuestro punto de vista pondera,
ciertamente, el deber que los jueces tenemos de determinar en cada caso concreto, y según
las circunstancias comprobadas, si existe algún impedimento para gozar de los referidos
derechos constitucionales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva 39 .

Un ejemplo de lo que dijimos recién está dado por la supresión, por la ley 25.344, de la
figura del "ritualismo inútil" que, como excepción a la exigencia del reclamo administrativo
previo, originariamente contemplaba la LNPA en los artículos 30 y 32 de la LNPA. La Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, en pleno, mantuvo la
vigencia de la excepción a pesar de su derogación formal, en tanto el ritualismo inútil traduce
un principio jurídico que subsiste como tal 40 . Y lo hizo recordando que "en el reconocimiento
normativo de la citada excepción se había plasmado una centenaria jurisprudencia
desarrollada con sustento en principios y garantías constitucionales". La alusión apunta a la
jurisprudencia que ha elaborado la Corte Suprema desde mucho tiempo atrás 41 .

Con ello ingresamos en otro campo y en otra perspectiva, que apuntan a la finalidad, a
la utilidad y a la conveniencia del esquema que prevé el agotamiento de la vía administrativa.
 En la doctrina puede hallarse un completo enunciado de los diversos argumentos que se
han expuesto para justificar la existencia del agotamiento de la vía administrativa, como los
siguientes: 1) permitir una etapa conciliatoria anterior al litigio; 2) dar a la Administración
Pública ocasión de corregir errores en mérito a los argumentos del administrado; 3) impedir
que ella sea llevada a juicio sin aviso previo; 4) posibilitar al superior jerárquico el control de
la legitimidad y conveniencia de actos emitidos por los subordinados, para respetar
cabalmente la autonomía administrativa y evitar prematuras interferencias en los procesos
decisorios; 5) ahorrar el escándalo de presentar al Estado como demandado judicialmente
en causas indefendibles; 6) facilitar la función judicial al plantear en su sede una contienda
ya delimitada y con la economía que significa haberse producido las pruebas principales; 7)
asegurar una mejor tutela del interés público mediante la investigación y evaluación de los
hechos por organismos técnicos especializados 42 .

La Corte Suprema ha dado algunos argumentos en favor de la importancia del

agotamiento de la vía administrativa, al sostener que "la finalidad del reclamo administrativo
previo es producir una etapa conciliatoria anterior al pleito, dar a la administración la
posibilidad de revisar el caso, salvar algún error y promover el control de legitimidad de lo
actuado [...] la exi gencia de la reclamación administrativa previa tiene por objeto sustraer a
los entes estatales de la instancia judicial en una medida compatible con la integridad de los
derechos, evitando juicios innecesarios, y constituye una facultad que puede ser renunciada
y de la que se puede prescindir en supuestos justificados como por ejemplo, cuando se
advierte la ineficacia cierta del procedimiento [...] pues son inadmisibles las conclusiones
que conducen a un injustificado rigor formal y que importan un ilógico dispendio
administrativo y jurisdiccional" 43.

La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal ha

sostenido que la exi gencia del agotamiento de la instancia administrativa, si bien puede
interpretarse como una prerrogativa del Estado que tiene por objeto dar oportunidad para
zanjar la cuestión por sí mismo, evitando la intervención del Poder Judicial, también debe
ser exa minado atendiendo a su finalidad de garantía de una mayor protección del particular,
proporcionándole un medio sencillo y económico para satisfacer sus pretensiones, que le
permite conocer íntegramente la posición de defensa de la administración antes de decidir
sobre su oportunidad de acudir a la vía judicial 44.

Consideramos que al listado de razones que se han exp uesto para justificar
la exi gencia de agotar la vía administrativa debe añadirse el principio de colaboración en
tanto juega aquí un rol especialmente relevante 45. En el ámbito doctrinario nacional hoy se
considera, pacíficamente, que el particular no es un litigante, que no lo es ni siquiera en los
procedimientos administrativos recursivos o de reclamación, y que en su relación con él la
administración no es un tercero convocado a decidir, como juez, acerca de sus derechos o
intereses. Por esa razón, aquél debe ser considerado como un colaborador suyo 46. Sin
embargo, ello no siempre fue aceptado, según el tiempo y el lugar que se exa mine 47.

La Corte Suprema ha reconocido ese rol de "colaborador de la administración en la

realización de un fin público", y aclaró que ello era así "aun cuando [el interesado] defiende
sus derechos subjetivos" 48. Hizo ese reconocimiento en diversos supuestos, relativos: (i) a
los contratistas del Estado 49, (ii) a la impugnación de un acto de cesantía 50, y (iii) en la
aplicación del derecho previsional; específicamente en este último supuesto, dijo que "los
organismos previsionales no son partes contrarias con intereses contrapuestos a los de los
administrados, sino órganos de control y aplicación práctica de la legislación de la seguridad
social para el cumplimiento de cuyos fines están obligados a coadyuvar al esclarecimiento
de la verdad material en cada caso particular" 51.

La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal también

ha hecho su reconocimiento sobre la condición de colaborador del particular 52 . Así, lo ha
considerado al oferente 53 y al interesado en general, que no es un litigante en el
procedimiento administrativo 54 , sino que participa en las actuaciones y puede controlar su
desarrollo 55 , incluso cuando es sumariado 56 .

Esa condición es comprensible desde que la relación de inmediatez que existe entre la
actividad de la administración y la satisfacción del interés público comporta el factor decisivo
de la función administrativa y del procedimiento administrativo 57 . Creemos que desde la
perspectiva de la jurisprudencia de la Corte Suprema 58 puede afirmarse que también la
administración desempeña un papel de colaboración con el particular. Si no debe incurrir
"en prácticas que impliquen comprometer los intereses superiores que ella está obligada a
preservar", parece indiscutible que, en el cumplimiento de su función típica, la administración
debe poner a disposición del particular su infraestructura, sus recursos humanos y
materiales, según cada esquema organizativo, para facilitar, a su vez, el rol de colaborador
de aquél. Se construye, de ese modo, una relación de colaboración mutua. Después de todo,
como se ha dicho, a la administración le importa reparar sus yerros para actuar con eficacia
y mantener su prestigio, y el particular que reclama contribuye a satisfacer un interés
público 59 .

Y podría añadirse, con todo, que el agotamiento de la vía administrativa puede contribuir,
como se decía hace poco más de cien años, al buen desempeño de la administración, el
que forma parte, junto con las buenas costumbres, de la moralidad administrativa 60 .

V. ESQUEMA DE LA LNPA. LAS DOS VÍAS: "IMPUGNATORIA" Y "RECLAMATORIA"

El agotamiento de la vía administrativa se traduce en el sistema de la LNPA —y su

decreto reglamentario—, en la interposición de los recursos administrativos o en la
articulación de un reclamo administrativo previo, con la finalidad de obtener el acto
administrativo que cause estado, y, así, dejar habilitada la instancia judicial.

La LNPA diseñó, pues, un doble sistema: por un lado, se estructuró sobre la base de una
serie de recursos administrativos, sujetos a plazos breves para demandar, y al denominado
"reclamo impropio", en los artículos 23, 24 y 25; y, por otro, se contempló el reclamo
administrativo previo —originariamente no sujeto a plazos, aunque sí lo está en el texto
vigente 61 —para acceder a la justicia, en los artículos 30, 31 y 32.

De esa manera, aparecieron: la "vía impugnatoria", como un mecanismo para impugnar

actos administrativos de alcance particular y de alcance general, en el que se utilizan los
recursos previstos en el decreto reglamentario 1759/72 y el "reclamo impropio"; y la "vía
reclamatoria" como camino para demandar cuando no se cuestionan actos administrativos
individuales o de alcance general.

La Corte Suprema ha señalado una distinción expresa entre las dos "vías", afirmando
que la primera persigue la declaración de ilegitimidad del acto administrativo impugnado y
que la segunda tiende a la reclamación de un derecho, aun originado en una relación jurídica
preexistente 62.

Con posterioridad a las modificaciones introducidas por la ley 25.344 a la LNPA, la Corte
Suprema reiteró 63 esa distinción entre las dos vías referidas 64 .

La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal mantuvo

ese criterio 65 .

VI. EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA MEDIANTE EL TRÁNSITO DE ALGUNA DE

LAS DOS VÍAS ES UN PRINCIPIO GENERAL
 La obligación de transitar alguna de las dos vías, "impugnatoria" o "reclamatoria", antes
de demandar judicialmente al Estado Nacional surge con claridad de los artículos 23, 24 y
30 de la LNPA.

El artículo 23 prevé que "Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance
particular: a) c uando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las
instancias administrativas". b) c uando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión,
impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto. c) c uando se diere el caso de
silencio o de ambigüedad a que se alude en el artícu lo 10. d ) c uando la Administración
violare lo dispuesto en el artículo 9".

Como se ve, para impugnar judicialmente un acto administrativo de alcance particular

definitivo la norma sujeta el "podrá" al cumplimiento de una condición prevista en el inciso
'a' —e sto es, el agotamiento de la vía administrativa—, lo que, en la realidad, equivale a
imponer el cumplimiento insoslayable de esa condición para controvertir judicialmente un
acto de alcance particular; y, eso lleva, por consiguiente, a deducir que el "podrá" significa
en realidad "deberá" 66.

Explícitamente, la sujeción de la posibilidad de demandar al previo agotamiento de la vía

administrativa es aplicable únicamente a los actos administrativos definitivos.

Sin embargo, ello no impide que esa sujeción alcance también al supuesto enunciado
en el inciso 'b'. Ello es así en tanto en el primero se prevé una ampliación del concepto de
acto definitivo, esto es, los asimilables 67.

Más dudoso es lo que ocurre con el inciso 'c', es decir, cuando el silencio o la ambigüedad
que equivalen a una denegación provienen de un órgano de jerarquía inferior, ya que según
alguna jurisprudencia y un sector de la doctrina debe procurarse un
pronunciamiento, exp reso o tácito (silencio), del órgano de jerarquía superior antes de
acudir a la instancia judicial 68 y de acuerdo con otro sector de la doctrina el agotamiento no
es necesario 69 .

En cambio, la referida sujeción claramente no resulta aplicable en el supuesto del inciso

'd' por cuanto, por un lado, las vías de hecho no son actos administrativos —sino que implican
un comportamiento de hecho o material— y por tanto escapan a los principios que los
regulan 70 , por otro lado, la gravedad de la violación jurídica requiere la inmediata
intervención judicial, y, además, de acuerdo con el artículo 25, inciso 'd', de la LNPA el plazo
para impugnarla corre desde que se toma conocimiento 71 .

El artículo 24 establece que "El acto de alcance general será impugnable por vía
judicial: a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e
inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó
y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10. b)
cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación
mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias
administrativas". Esta disposición es más clara aún, ya que el paso previo por la
administración —en alguna de esas dos maneras—para cuestionar judicialmente un acto de
alcance general es explícito 72 .

Y el artículo 30 dice que "El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser
demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o
Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se
trate de los supuestos de los artículos 23 y 24". También esta norma es clara cuando exige
un tránsito previo por la administración antes de demandarla ante el Poder Judicial.
 A partir del juego de esas normas, puede afirmarse que el principio general, o criterio
básico, es el agotamiento de la vía administrativa 73 . Es claro, también, que como todo
principio general, reconoce excepciones 74 .

Veamos a continuación cómo funciona el esquema de agotamiento de la vía

administrativa.

VII. EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA POR IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS DE ALCANCE PARTICULAR

Los actos administrativos de alcance particular 75 deben ser impugnados mediante los
recursos administrativos que prevé el decreto reglamentario 1759/72. Ello es así a partir del
juego del artículo 23 de la LNPA y del artículo 73 de su reglamento que, ubicado en su Título
VIII, establece: "Los actos administrativos de alcance individual, así como también los de
alcance general, a los que la autoridad hubiere dado o comenzado a dar aplicación, podrán
ser impugnados por medio de recursos administrativos en los casos y con el alcance que se
prevé en el presente título [...] Los recursos podrán fundarse tanto en razones vinculadas a
la legitimidad, como a la oportunidad, mérito o conveniencia del acto impugnado o al interés
público".

En ese mismo título, el RLNPA establece, en los artículos 74 y 75, las siguientes
premisas relativas a la legitimación para interponer los recursos y a la competencia del
órgano que deberá resolver:

—"Los recursos administrativos podrá ser deducidos por quienes aleguen un derecho
subjetivo o un interés legítimo"; y

—"Serán competentes para resolver los recursos administrativos contra actos de alcance
individual los organismos que se indican al regularse en particular cada uno de aquéllos. Si
se tratare de actos dictados en cumplimiento de otros de alcance general, será competente
el organismo que dictó la norma general sin perjuicio de la presentación del recurso ante la
autoridad de aplicación, quien se lo deberá remitir en el término de cinco (5) días".

Vemos que los actos administrativos de alcance particular con calidad de definitivos son
impugnables por medio de la interposición de los recursos administrativos previstos en el
RLNPA. La definición de acto administrativo definitivo surge del texto de la ley. En efecto,
de la lectura del artículo 23, inciso 'b', de la LNPA puede advertirse que los actos
administrativos son definitivos cuando deciden sobre el "fondo de la cuestión" 76.
Normalmente, esos actos ponen fin a la tramitación en sede administrativa. Asimismo, la
propia ley acepta la equiparación, como definitivos, de los actos que sin decidir el "fondo de
la cuestión" impidan totalmente la tramitación del reclamo interpuesto.

Los incisos 'a y 'b' del artículo 23 de la ley forman parte —c omo dijimos— de la regla
general del agotamiento de la vía administrativa. No compartimos —p or las razones que ya
indicamos más arriba—el punto de vista de la doctrina que sostiene que los actos asimilables
a definitivos pueden ser impugnados judicialmente sin necesidad de agotar la vía con
fundamento en que el inciso 'b' no lo prevé de modo expreso 77 .

¿Cómo se realiza la impugnación de los actos administrativos definitivos y asimilables a

tales?

La respuesta requiere examinar los distintos supuestos que pueden presentarse en

función de la autoridad que haya dictado el acto que se quiera impugnar:

(I) Actos administrativos dictados por órganos de jerarquía inferior al rango de ministro o secretario
de la Presidencia de la Nación
 Pueden ser impugnados de dos maneras.

Una manera posible es la interposición del recurso de reconsideración, previsto en los

artículos 84 y siguientes del RLNPA. Ese artículo prescribe, en la parte que ahora nos
interesa: "Podrá interponerse recurso de reconsideración contra todo acto administrativo
definitivo o que impida totalmente la tramitación de reclamo o pretensión del administrado y
contra los interlocutorios o de mero trámite que lesionen un derecho subjetivo o un interés
legítimo...".

Sobre la base de ese texto normativo, es posible hacer dos apreciaciones:

a. La interposición del recurso de reconsideración es solamente una alternativa, no es

obligatoria. Así se desprende, por un lado, del artículo 84 cuando contempla expresamente
que "podrá" interponerse recurso de reconsideración. No advertimos aquí ninguna razón
para concluir en que el "podrá" deba ser entendido como "deberá" 78 . Y así surge, por otro
lado, del artículo 89 cuando, al aludir al recurso jerárquico, advierte que "No será necesario
haber deducido previamente recurso de reconsideración". La expresión "deberá" que utiliza
el artículo 84 con relación al plazo dentro del cual debe interponerse el recurso de
reconsideración tiene sentido en la medida en que el interesado opte por deducir dicho
recurso, que, reiteramos, no es obligatorio.

b. Se hace una explícita referencia a "todo acto administrativo definitivo o que impida
totalmente la tramitación de reclamo o pretensión". A la luz de la LNPA, se trata de los actos
que resuelven el "fondo de la cuestión" o de los que aun cuando no deciden ese punto
impiden totalmente la tramitación de la pretensión.

El plazo para interponer el recurso de reconsideración es de diez días y corre desde la

notificación del acto que se impugna; debe ser presentado ante el mismo órgano que lo
dictó, el que, a su vez, tiene un plazo de treinta días para resolverlo, que se cuenta desde
su interposición o, en su caso, desde la presentación del alegato —o del vencimiento del
plazo para hacerlo— si se hubiera recibido prueba (artículos 84 y 86 del RLNPA). Si el
recurso no es resuelto dentro del plazo fijado, el interesado tiene la posibilidad de considerar
que el recurso fue denegado tácitamente, sin que haya necesidad de requerir pronto
despacho (artículo 87).

Un dato particular e interesante radica en que el recurso de reconsideración lleva

implícito, en subsidio, el recurso jerárquico, por lo que si la reconsideración es rechazada el
trámite ser remitido a la autoridad superior; la remisión debe ser realizada, dentro de los
cinco días, de oficio si el rechazo es exp reso o a pedido del interesado si el rechazo es
tácito (artículo 88). El interesado tiene derecho a mejorar o ampliar los fundamentos de su
recurso dentro de los cinco días contados desde la recepción del trámite por la autoridad
superior (artículo 88). En verdad, los cinco días deben contarse desde que el interesado
tiene conocimiento de que el trámite fue remitido 79.

La otra manera posible es la deducción del recurso jerárquico, regulado en los artículos
89 a 92 del RLNPA. Su interposición es obligatoria. Así surge del artículo 89 cuando indica
que "El recurso jerárquico procederá contra todo acto administrativo definitivo o que impida
totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del administrado. No será necesario haber
deducido previamente recurso de reconsideración; si se lo hubiere hecho, no será
indispensable fundar nuevamente el jerárquico, sin perjuicio de lo exp resado en la última
parte del artículo anterior", esto es —c omo se vio en el párrafo que antecede —, mejorar o
ampliar los fundamentos del recurso dentro de los cinco días contados desde la recepción
del trámite por el órgano superior.
 Además, dentro del esquema del agotamiento de la vía administrativa es lógico que éste
sea el recurso obligatorio ya que la revisión del criterio que afecta al particular será realizada
por una autoridad superior de la administración.

El plazo para deducirlo es quince días contado desde la notificación del acto que se
impugna; debe ser presentado ante el órgano que lo dictó y éste debe remitirlo —d e
oficio —, en el plazo de cinco días, a la autoridad superior 80, es decir, al ministerio o
secretaría de la Presidencia de la Nación en cuya jurisdicción actúe el órgano emisor del
acto (artículo 90, primera parte). El ministerio o secretaría de la Presidencia tiene un plazo
de treinta días para resolver el recurso, que se cuenta desde la recepción o en su caso, de
la presentación del alegato —o del vencimiento del plazo para hacerlo— si se hubiera
recibido prueba (artículos 90, segunda parte, y 91). Aquí tampoco es necesario solicitar
pronto despacho para que se produzca la denegación por silencio (artículo 91).

(II) Actos administrativos dictados por un ministro o un secretario de la Presidencia de la Nación

Para tratar este supuesto, es necesario recordar, preliminarmente, que el artículo 100
del RLNPA dice: "Las decisiones definitivas o con fuerza de tales 81que el Poder Ejecutivo,
los ministros o los secretarios de la Presidencia de la Nación dictaren en recursos
administrativos y que agoten las instancias de esos recursos sólo serán susceptibles de la
reconsideración prevista en el artículo 84 de esta reglamentación y de la revisión prevista
en el artículo 22 de la ley".

El artículo es claro. Si el acto resuelve un recurso jerárquico, agota la vía administrativa

y por tanto no es necesario recurrirlo. Ello, de todos modos, no es un impedimento para que
el interesado pueda —v oluntariamente—plantear el recurso de reconsideración o el recurso
de revisión. Nos parece que la exp resión "sólo serán susceptibles" es indicativa del carácter
opcional de la interposición de esos dos recursos mencionados. Y aun cuando no se
compartiera esa apreciación, la conclusión tiene otro fundamento, dado por la coherencia
entre la LNPA y su decreto reglamentario, ya que en la primera, en su artículo 23, se alude
al agotamiento de las instancias administrativas, y en el segundo, en el artículo 100 que
estamos viendo, se hace referencia a las decisiones que "agotan las instancias" 82.

Sin embargo, el artículo no contempla otra situación: el acto que no es dictado para
resolver un recurso jerárquico sino que es dictado originariamente. Compartimos la opinión
de la doctrina que sostiene la carga de interponer el recurso jerárquico 83 , ya que esa
solución es coherente con las razones que —según recordamos antes— sustentan el
principio general del agotamiento de la vía administrativa 84 .

Ahora bien, una vez interpuesto el recurso jerárquico, debemos preguntarnos: ¿qué
autoridad debe resolverlo? 85 De acuerdo con el artículo 90 del RLNPA, segundo párrafo,
"cuando el acto impugnado emanare de un Ministro o Secretario de la Presidencia de la
Nación, el recurso será resuelto por el Poder Ejecutivo Nacional, agotándose en ambos
casos la instancia administrativa". La norma es clara y no genera, en sí misma, ninguna
duda.

Empero, el interrogante que nos formulamos aparece, más allá de la claridad del texto
reglamentario, con la reforma constitucional de 1994. Esto es así en la medida en que dicha
reforma incorporó la figura del jefe de gabinete de ministros con las atribuciones que le
concede el artículo 100 de la Ley Fundamental. Para responder aquel interrogante
previamente debe contestarse otro interrogante: ¿en qué posición, desde la perspectiva del
principio de jerarquía propio del derecho administrativo, se ubica el jefe de gabinete con
respecto al Poder Ejecutivo Nacional y a los ministros y secretarios de la Presidencia de la
Nación?
 Un sector de la doctrina lo ubica en una posición de jerarquía superior respecto de los
ministros 86 . Otro sector de la doctrina, además de esa posición de superioridad, le otorga
una posición de coordinación con el Poder Ejecutivo Nacional 87 .

La Procuración del Tesoro de la Nación ha considerado que el recurso jerárquico

interpuesto contra un acto dictado por un ministro debe ser resuelto por el Poder Ejecutivo
Nacional y no por el jefe de gabinete 88 .

De acuerdo, pues, con el criterio vigente en el ámbito de la administración pública, a

partir de la opinión de su máximo organismo de asesoramiento jurídico, es atribución del
Poder Ejecutivo Nacional resolver el recurso jerárquico que se interponga contra un acto
dictado originariamente por un ministro o secretario de la Presidencia de la Nación y la vía
administrativa queda agotada con esa decisión presidencial 89 .

(III) Actos administrativos dictados por el jefe de Gabinete de Ministros

Las mismas consideraciones que expusimos en el punto precedente son aplicables aquí.
No encontramos razones para que en la solución de los diversos supuestos aquéllas no
puedan ser aplicadas.

(IV) Actos administrativos dictados por el Poder Ejecutivo Nacional

En este supuesto surgen las siguientes preguntas: ¿El acto dictado por el Poder
Ejecutivo Nacional agota por sí mismo la vía administrativa o es necesario recurrirlo para
tener por agotada la vía?

Por razones obvias, los actos emanados del Poder Ejecutivo Nacional no pueden ser
impugnados mediante un recurso jerárquico. No hay un órgano de mayor jerarquía en el
ámbito de la administración. Menos sentido aun tendría la impugnación, con arreglo al artícu-
lo 100 del RLNPA, si se trata de un acto dictado por el Poder Ejecutivo Nacional en la
decisión de un recurso jerárquico.

Por tanto, la pregunta inicial cobra relevancia sólo tratándose de un acto originariamente
dictado por el Poder Ejecutivo Nacional. Dicho acto puede ser impugnado mediante el
recurso de reconsideración.

¿Es obligatorio ese camino? Un sector de la doctrina opina que es obligatorio interponer
el recurso de reconsideración, por cuanto según el artículo 100 del RLNPA sólo agotan la
vía administrativa las decisiones que el Poder Ejecutivo Nacional dicte "en recursos
administrativos", por lo que, en sentido contrario, las decisiones dictadas de oficio no tienen
tal efecto 90 . Otro sector de la doctrina sostiene que el recurso de reconsideración
únicamente es obligatorio si el acto fue dictado sin audiencia del interesado 91 . Creemos
que por la jerarquía del Poder Ejecutivo Nacional, como la máxima autoridad de la
administración, no tiene sentido exigir como regla el agotamiento de la vía administrativa.
Precisamente en función de esa jerarquía consideramos que la administración ya se
ha expedido. Sólo podría tener sentido agotar la vía, como opción, no como exigencia, si el
interesado no tuvo oportunidad de ser oído, para que pueda ejercer sus derechos
constitucionales, y, al mismo tiempo, para dar oportunidad a la administración que pondere
los planteos y argumentos que el particular tenga para exponer.

La Corte Suprema parece haber optado por la no obligatoriedad de recurrir en sede

administrativa las decisiones del Poder Ejecutivo Nacional para tener por agotada la vía 92.
En efecto, en un caso en que se impugnaba el artículo 2º del decreto 1388/1996, que dispuso
la cesación en un cargo de director 93 , la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, al acoger el planteo formulado por el Estado Nacional,
declaró no habilitada la instancia por la falta de agotamiento de la vía administrativa en los
términos de los artículos 23 y 25 de la LPA. La cámara señaló que "ningún efecto cabía
asignarle a la carta documento que el actor remitió con fecha 23 de enero de 1997 al
Presidente de la Nación, toda vez que aun cuando —por hipótesis—pudiera ser formalmente
tomada como recurso, éste habría sido extemporáneo" 94 . De ello se desprende que la
cámara exigió la impugnación del decreto por medio de los recursos administrativos.

El Alto Tribunal descalificó la decisión, con fundamento en que "la alzada omitió ponderar
que de la mera confrontación de las constancias del expediente surgía que el decreto que
dispuso la cesantía del actor fue impugnado judicialmente en término, pues desde la fecha
en que se entendió que había quedado notificado (10 de diciembre de 1996) hasta el día de
presentación de la demanda (9 de mayo de 1997 [...]), no habían transcurrido los 90 días
hábiles judiciales requeridos por aquella norma". Como puede apreciarse, para comprobar
si se habían cumplido los recaudos de admisibilidad examinó el cómputo del plazo de
caducidad y soslayó explícitamente el examen del agotamiento de la vía administrativa. Con
ello, es razonable concluir en que el Tribunal tomó posición en el sentido de que no es
obligatorio agotar la vía frente al dictado de actos administrativos por el Poder Ejecutivo
Nacional; con mayor razón aun si se repara en que no surge del fallo de la Corte, ni de la
sentencia de la cámara ni del decreto 1388/1996 que el interesado haya tenido participación
en su dictado.

(V) Actos administrativos dictados la autoridad superior de un ente autárquico

El artículo 94 del RLNPA prevé que "Contra los actos administrativos definitivos o que
impiden totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del recurrente —emanadas del
órgano superior de un ente autárquico, incluidas las universidades nacionales— procederá,
a opción del interesado, el recurso administrativo de alzada o la acción judicial pertinente".
Y el artículo 95 del mismo reglamento contempla que "La elección de la vía judicial hará
perder la administrativa; pero la interposición del recurso de alzada no impedirá desistirlo en
cualquier estado a fin de promover la acción judicial, ni obstará a que se articule ésta una
vez resuelto el recurso administrativo".

De la lectura de esas dos normas pueden hacerse diversas apreciaciones.

En primer lugar, involucran la relación de tutela que existe entre las entidades
descentralizadas autárquicas y la administración central, noción que, como bien se sabe,
difiere del concepto de jerarquía. La relación de esta naturaleza es importante hacia adentro
del esquema de la entidad autárquica. Por ello, si un órgano grado inferior emite un acto
administrativo, el interesado deberá agotar la vía administrativa por medio del recurso
jerárquico hasta lograr la decisión de la máxima autoridad.

En segundo lugar, el recurso de alzada es optativo. Esa condición queda reforzada

cuando se permite expresamente que una vez interpuesto el recurso pueda ser desistido y
se acuda directamente a la instancia judicial.

El artículo 97 del RLNPA dice: "El recurso de alzada podrá deducirse en base a los
fundamentos previstos por el artículo 73, in fine. Si el ente descentralizado autárquicamente
fuere de los creados por el Congreso en ejercicio de sus facultades constitucionales, el
recurso de alzada sólo será procedente por razones vinculadas a la legitimidad del acto;
salvo que la ley autorice el control amplio.

Vimos en el punto VII que, en términos del artículo 73 del RLNPA, "Los recursos podrán
fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, mérito o
conveniencia del acto impugnado o al interés público". Aquí, con relación al recurso de
alzada, el reglamento hace una excepción: si el ente autárquico fue creado por el Congreso
Nacional 95 , el fundamento del recurso únicamente puede girar en torno de razones de
ilegitimidad de la decisión impugnada, a excepción de que la ley autorice un control amplio,
es decir, que abarque también razones de oportunidad, mérito y conveniencia.

El recurso de alzada debe ser resuelto por el ministro o secretario de la Presidencia de

la Nación en cuya jurisdicción actúe el ente autárquico, será competente para resolver en
definitiva el recurso de alzada (artículo 97 del reglamento).

Resulta necesario hacer una salvedad sobre este capítulo del RLNPA, en especial sobre
el texto del artículo 94. Dicha salvedad apunta al status de las universidades nacionales en
virtud de la reforma constitucional de 1994, en tanto se les reconoce, en el artículo 75 inciso
19 de la Ley Fundamental, una clara autonomía. Ciertamente, una vez vigente esa reforma
constitucional se sancionó la ley 24.521, de educación superior, que prevé, entre otros
aspectos de relevancia en este sentido, en su artículo 30, que las universidades nacionales
sólo pueden ser intervenidas por el Congreso Nacional, o durante su receso y ad
referéndum de ese cuerpo legislativo, por el Poder Ejecutivo Nacional, que debe
establecerse un plazo determinado —que no puede ser superior a los seis meses—, que
únicamente es viable en algunos supuestos (conflicto insoluble del o de la institución que
haga imposible su normal funcionamiento; grave alteración del orden público; y manifiesto
incumplimiento de la presente ley) y que la intervención nunca podrá menoscabar la
autonomía académica.

Desde esa perspectiva, es posible afirmar que a partir del juego del concepto
constitucional de autonomía universitaria y de la sanción de la ley 24.521, se ha suprimido
una nota de la descentralización autárquica como es el control tutelar de legitimidad ejercido
por la administración central, concretamente el control que admite el artículo 97 del
RLNPA 96 . Así parece haberlo reconocido la Corte Suprema 97 .

VIII. EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA Y EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN

Ya adelantamos que en caso de silencio alguna jurisprudencia y un sector de la

doctrina exigen agotar la vía administrativa 98 . Desde esta mirada, si el silencio proviene de
un órgano que, según el principio de la jerarquía administrativa, tiene un rango inferior,
deberá provocarse el pronunciamiento del órgano que tenga rango superior.

Empero, este punto requiere alguna precisión.

Veamos las diversas hipótesis posibles.

Las pretensiones de naturaleza recursiva pueden ser consideradas tácitamente

denegadas por el mero transcurso de los plazos fijados en el RLNPA para que la
administración los resuelva, sin que sea necesario pedir el pronto despacho. Ello surge
claramente de los artículos 87 y 91 del RLNPA. Este supuesto no presenta ninguna dificultad
interpretativa, ya que el silencio se produce de una manera mecánica ante el vencimiento
de los plazos.

Las pretensiones no recursivas, en cambio, no tienen una previsión específica. Sobre

este dato, precisamente, algunos autores sostienen que en ese caso no es necesario el
agotamiento de la vía puesto que se aplica directamente el artículo 10 de la LNPA 99 .

Si se aceptara que en este caso sí es necesario agotar la vía administrativa, debe

repararse en que no hay una manera establecida de hacerlo. Ello requiere, ante todo,
recordar algunas características del silencio.

En primer lugar, el silencio implica una falta de respuesta, una falta de actividad o de
acción. Según la Real Academia Española, el silencio, en su segunda acepción significa
"falta u omisión de algo por escrito" y en su tercera acepción significa "pasividad de la
administración ante una petición o recurso [a la que la ley da un significado estimatorio o
desestimatorio]" 100 .

En segundo término, ¿de qué modo se produce el silencio?

De acuerdo con el artículo 10 de la LNPA, hay una primera pasividad de la administración

ante el vencimiento del plazo de sesenta días —genérico sino existe un plazo específico—
sin una respuesta a las "pretensiones que requieran un pronunciamiento concreto"; el
interesado debe instar, mediante el pedido de pronto despacho, esa respuesta; si ésta no
se produce en el plazo de treinta días, hay una segunda inactividad que permite, pues,
considerar que el silencio se ha configurado.

Con arreglo al artículo 31 de la LNPA, aparece una primera pasividad si, una vez
transcurrido el plazo de noventa días, la administración no ofrece una respuesta al reclamo
formulado; el interesado debe disipar esa situación por medio de un pedido de pronto
despacho; si no surge la respuesta en el plazo de cuarenta y cinco días, queda configurado
otro supuesto de silencio. El artículo permite que el Poder Ejecutivo Nacional, a
requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia
pública, pueda ampliar fundadamente los plazos indicados hasta un máximo de ciento veinte
días y sesenta días respectivamente.

¿Cómo se distingue entre uno y otro supuesto?

Debemos considerar que el supuesto previsto en el artículo 10 de la LNPA sólo cuenta

con la referencia a que se trate de "pretensiones que requieran un pronunciamiento
concreto" (sin respuesta, claro está). Sólo en ese supuesto adquiere sentido, lógicamente,
la figura del silencio 101 . Habrá que determinar, pues, cuándo se configura una pretensión
que "requiera un pronunciamiento concreto". En algunos casos es evidente que no 102 .

Pero en aquellos casos en que sí se exige el "pronunciamiento concreto", ¿cómo se

practica la distinción entre ambos supuestos?

Una respuesta doctrinaria ofrece un criterio interesante. Dicha mirada parte de la base
de que el objeto del reclamo previo del artículo 30 de la LNPA está conformado por las
omisiones. Para trazar la diferencia entre esas omisiones y el silencio del artículo 10 de la
ley, apunta que el silencio es conceptualmente formal en algunos casos y material en otros
casos, se subraya que el silencio en los términos del artículo 10 de la LNPA debe configurar
un aspecto material. Sobre esas premisas, se afirma que las omisiones estatales suponen
un deber estatal preexistente, el derecho correlativo del particular y el incumplimiento del
Estado. Paralelamente, si no existe un derecho preexistente, el particular debe peticionar
con arreglo al artículo 10 de la ley para configurar la decisión estatal 103 .

Quedaría por preguntarse, todavía, relativamente a los casos en que se requiera un

pronunciamiento concreto de la administración y se considerase que debe agotarse la vía
¿cómo se haría efectivo ese agotamiento? Una opinión doctrinaria propone formular una
presentación ante la autoridad competente para resolver el recurso jerárquico 104 .

Trataremos más adelante los aspectos concernientes al reclamo administrativo previo

de los artículos 30 y ss. de la LNPA.

IX. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO DE CONGRUENCIA

El artículo 30 de la LNPA, en su segundo párrafo, contempla que "El reclamo versará

sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y
será resuelto por las autoridades citadas". Estas últimas son, de acuerdo con el primer
párrafo, un ministerio, una secretaría de la Presidencia o la autoridad superior de una entidad
autárquica.

Es claro que esta disposición normativa se encuentra ubicada en el segmento de la ley

referente a la vía reclamatoria. Sin embargo, no se han encontrado razones que impidan su
aplicación a la vía recursiva, pues se trata de un principio general aplicable tanto a los
recursos como a la reclamación 105 .

La Corte Suprema se ha pronunciado en ese sentido, al indicar que el interesado debe

someter a juzgamiento los mismos temas y motivos propuestos a decisión administrativa y
alegar y acreditar la invalidez de las razones que motivaron la emisión del acto administrativo
que se considera ilegítimo 106 . Desde otra perspectiva, ha admitido que la administración
puede "mejorar en la instancia judicial los fundamentos desarrollados en sede administrativa
y explayar los que —poco importa su motivo— allí se hubieran omitido, atribución que hace
inexorablemente a una buena defensa en juicio de sus intereses, que, en definitiva, atañen
a toda la comunidad" 107 .

La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal también

se ha expresado en el sentido de que debe existir congruencia entre los temas y motivos
propuestos a la decisión administrativa y lo sometido al juzgamiento de los magistrados 108 .

X. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA POR IMPUGNACIÓN DE ACTOS

ADMINISTRATIVOS APLICATIVOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE GENERAL

Cuando el acto de alcance general haya sido aplicado concretamente mediante un acto
administrativo de alcance particular, la impugnación debe ser realizada de la manera en que
vimos en el punto VII, es decir, mediante los recursos administrativos pertinentes 109 .

XI. AGOTAMIENTO E IMPUGNACIÓN DIRECTA DEL ACTO DE ALCANCE GENERAL. EL

RECLAMO "IMPROPIO"

El artículo 24 de la LNPA prevé la forma en que se instrumenta la impugnación judicial

de los actos administrativos de alcance general; es decir, de aquéllos que crean "situaciones
abstractas, impersonales y objetivas; que tienen por objeto una pluralidad de personas o de
casos indeterminados o indeterminables" 110 .

El precepto contempla, en esencia, dos mecanismos distintos: el primero, que la doctrina

ha identificado como "impugnación directa" o, en palabras de Linares —e n formulación más
ensayada —, de reclamo "impropio", mediante el que se ataca el acto general con
independencia de su aplicación a un caso particular; y el segundo, calificado como
"impugnación indirecta", en la que sucede esto último.

En lo que concierne a la primera hipótesis, el inciso "a" de la norma en comentario indica

que el acto de alcance general puede ser objetado por vía judicial, "cuando un interesado a
quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos,
haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o se diere
alguno de los supuestos previstos en el ar t. 1 0".

Como recuerda Cassagne, el antecedente de esta disposición se encuentra, según lo

declarado en su exp osición de motivos, en el anteproyecto del Código del Contencioso
Administrativo de la Nación, redactado por una Comisión que integraron Marienhoff, Bidart
Campos, Bosch y Cozzi. "Este Anteproyecto, en línea con la tendencia legislativa vigente en
España a partir de la sanción de la ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1956
y de la evolución que se produjo en el Derecho francés a partir de principios del siglo pasado,
introdujo, en el Derecho argentino, una formulación ciertamente original y atípica, ampliando
el ámbito de protección de los derechos subjetivos vulnerados por reglamentos y demás
actos de alcance general" 111.

A modo de introito, resulta de importancia poner de relieve que la norma configura el

umbral de una problemática de sumo interés para el derecho administrativo, que ha captado
la atención tanto de la jurisprudencia como de la doctrina vernáculas, cual es el control de
la denominada actividad reglamentaria de la administración, en la que, por lo demás, no
agota su finalidad.

En efecto, si bien exi ste consenso en cuanto a que el reglamento constituye la especie
más importante de la categoría "actos de alcance general", la doctrina ha señalado que no
es la única, pues también exi sten otro tipo de actos, de carácter no normativo 112—esto es,
que no integran el ordenamiento y se agotan con su cumplimiento— cuya crítica podría
resultar alcanzada, como principio, por la previsión en comentario 113. Es lo que ocurriría, se
dice, con un llamado licitación o con un concurso de precios. En este orden de ideas, Aguilar
Valdez ha señalado que la amplitud de la norma "permite incluir la impugnación de actos de
alcance general dictados por la Administración en ejercicio de facultades 'organizativas' (por
ejemplo, el que establece un asueto administrativo, un cambio en el horario de atención al
público, etc.) así como los dictados en función de facultades denominadas 'internas', como,
por ejemplo, las llamadas 'circulares' e 'instrucciones' que, no por ser ejercidas al amparo
de competencias de tal índole, se encuentran exe ntas de la posibilidad de afectar los
derechos e intereses de los particulares" 114. Y ello, se ha argüido, es así porque lo que en
definitiva resulta objeto de fiscalización judicial en la crítica a este tipo de actos no es tanto
la materia como la potestad ejercida por la administración o por los órganos que lleven a
cabo una actuación semejante, cuyos límites sustanciales y formales están siempre regidos
por el derecho administrativo 115. No obstante, la exi stencia y demostración concreta y
fehaciente de esa afectación a derechos y/o intereses particulares será la que en verdad
permita, a nuestro juicio, la realización válida de tal actuación crítica.

Por lo demás, y en la medida en que la LNPA no establece distinciones de ninguna

especie, lo interesante es que la norma fija un régimen general único de impugnación para
el tipo de actos de que trata, con independencia de que constituyan "reglamentos" en
estrictos términos técnico-jurídicos 116 .

Es justamente en este aspecto en que el "reclamo impropio" guarda semejanza con los
recursos administrativos, pues ambos traducen el ejercicio de una pretensión de carácter
impugnatorio. Sin embargo, si en el examen del fenómeno del "agotamiento de la instancia
administrativa previa" 117 se hace hincapié en el efecto cancelatorio del acceso a la instancia
judicial que tiene su incumplimiento (artículo 23, inciso 'a', y 24, inciso 'b', LNPA), se advierte
una diferencia sustancial entre el "reclamo" y los "recursos" pues, en el primer caso, la
ausencia de su interposición sólo tendría carácter "dilatorio" de la pretensión judicial. En
otras palabras, de promoverse la demanda omitiendo su planteo previo, ello conduciría
únicamente a que la primera fuese declarada prematura y rechazado su tratamiento por tal
motivo. De tal modo, el reclamo estaría principalmente destinado a cumplir una función "pre-
contenciosa", de control (artículo 83 del RLNPA), como recaudo anterior a la habilitación de
la vía judicial.

En esta línea expositiva, otra diferencia que surge entre el "reclamo impropio" y los
"recursos administrativos" —se ha dicho— es que la deducción del primero es "facultativa"
para el particular. En efecto, en razón de lo se desprende del texto del artículo 24 LNPA,
aquél puede elegir entre formular tal planteo o esperar a que se haga aplicación del acto
general mediante otro de alcance individual, y cuestionar éste último siguiendo la vía
recursiva pertinente. Sin embargo, no existe un criterio único sobre el punto 118 .

Así, lo que fue una novedad a comienzos de la década del '70 del siglo pasado no ha
perdido virtualidad alguna con el paso del tiempo, si se considera el progresivo incremento
de la actividad reglamentaria que se ha suscitado en el país, no sólo como consecuencia
directa de una decisión de naturaleza eminentemente política sino, en particular y de modo
complementario, a raíz de la reforma constitucional que se produjo en el año 1994. Ésta
sumó al reconocimiento que ya tenían los llamados "decretos de ejecución" (artículo 99,
inciso 2º, de la Constitución Nacional; ex artículo 86, inciso 2º), el de los "delegados" (artículo
76 CN) y, en especial, el de sus pares de "necesidad y urgencia" (artículo 99, inciso 3º, CN),
cuyo permanente empleo por parte del Poder Ejecutivo Nacional al momento de su
"aparición" puso en tela de juicio —al menos teóricamente—el carácter excepcional con que
fueron concebidos (cfr. artículo 99, inciso 3º, primera parte, CN).

Por tales motivos, la regulación del control judicial de la actividad reglamentaria que lleva
a cabo la administración —y también los poderes Legislativo y Judicial 119 — se vuelve una
materia de fundamental importancia; máxime, si se tiene en cuenta no sólo que aquélla
resulta, en definitiva, una potestad "condicionada" por el ordenamiento jurídico de base en
tanto requiere, como regla, una habilitación legal (artículo 99, inciso 2º, CN); sino porque
frente a ella aparecen, cual murallas incólumes, los derechos fundamentales de las personas
así como, en particular, el principio de legalidad constitucional (artículo 19 CN) y el de "tutela
judicial efectiva", que ha reconocido expresamente nuestra Carta Magna al incorporar a su
texto las previsiones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos 120 , entre
otros.

Sobre esa base, corresponde examinar los recaudos que la ley exige para poder llevar
adelante la "impugnación directa" de un acto administrativo de alcance general, así como
las consecuencias de tal obrar.

La primera cuestión que aparece en el análisis se relaciona con los motivos que pueden
dar lugar a la impugnación. ¿Se circunscriben sólo a cuestiones de "legitimidad", vinculadas
a defectos en los elementos que lo componen, o se extiende también a la oportunidad,
mérito o conveniencia que dan lugar al dictado del acto?

En la medida en que no existe obstáculo para que los presupuestos y elementos del acto
administrativo se proyecten a los reglamentos así como a los demás actos de alcance
general (artículo 7º, LNPA), fácil es admitir la viabilidad de la crítica fundada en razones de
"ilegitimidad". Y ello es así, porque los vicios que aquéllos pueden padecer ponen en juego
las categorías de invalidez que contempla la LNPA, que definen el régimen y las causas
concretas de impugnación a su respecto (artículos 14 y 15 LNPA).

Sobre el punto, no puede dejar de señalarse la especial importancia que tiene que el
reglamento resulte acorde a lo que estatuyen la Constitución Nacional, las leyes que en su
consecuencia se dictan y los tratados con las potencias extranjeras, pues lo contrario
importaría el máximo grado de transgresión al ordenamiento jurídico, que no sólo encuadra
en la noción genérica de "violación de la ley" que refiere el inciso 'b' del artículo 14 de la
LNPA, sino que altera el principio de supremacía constitucional que enuncia el artículo 31
de la Constitución Nacional.

Desde otra perspectiva, no cabe descartar la posibilidad de objetar el acto de alcance

general con fundamento en las razones de "oportunidad, mérito y conveniencia" que pueden
haber dado pie a su dictado aunque tal actuación importe, en mayor o menor medida, evaluar
el ejercicio de los poderes discrecionales en que se basó la administración para dictar el
reglamento. Sin embargo, ello será posible —se ha dicho— en tanto se incurra en
arbitrariedad o desviación de poder.

Una cuestión distinta —aunque conexa—es la atinente al carácter manifiesto que puede
ostentar el vicio que padece el acto de alcance general, cuyo efecto primordial es que hace
caer la presunción de legitimidad que ostenta (artículo 12 LNPA) y, consecuentemente,
impide a la administración que comience a aplicarlo, ya sea motu proprio, mediante el
planteo de una medida cautelar o de una acción de amparo, o por excepción, al oponerse el
afectado a su ejecución 121 .

Antes de seguir adelante, corresponde hacer hincapié en la innecesariedad de

que exista un acto administrativo de aplicación posterior para la procedencia de la
impugnación directa de un reglamento. En este sentido, la ley ha establecido dos
procedimientos facultativos y autónomos de impugnación que importan, en esencia,
conceder la opción al particular para atacar directamente el acto de alcance general, a través
de la vía del "reclamo impropio" en tratamiento, o esperar su aplicación mediante un acto
particular, el que deberá recurrir a fin de agotar a su respecto la instancia administrativa
previa.

Así las cosas, el precepto en comentario exige —en lo que constituye uno de los aspectos
más controvertidos de la materia— la afectación cierta e inminente de derechos subjetivos,
esto es, la existencia de una lesión o de una amenaza próxima en las prerrogativas del
particular.

Como se advierte, la cuestión no es menor si se considera que la impugnación judicial

directa de un acto de alcance general encuentra frente a sí una inveterada corriente
jurisprudencial, compartida por la Corte Suprema, que declama la inexistencia de causa en
los términos de los artículos 116 y 117 de la Ley Fundamental, cuando lo que se procura es
la declaración general, directa y en abstracto de inconstitucionalidad de las normas u actos
de otros poderes (Fallos 114:8; 299:393; 307:2384; 308:1489, y 2268, voto del juez
Petracchi; 311:2580; 313:594; 320:1556; 321:551; y 332:1433, entre otros).

La certeza significa, en su acepción etimológica, "conocido como verdadero, seguro,

indubitable" 122 . La cualidad de "inminente" importa, a su vez, "que amenaza o está para
suceder prontamente" 123 . No obstante, Cassagne —parafraseando a Rejtman Farah—
precisa que este último recaudo "alude al plazo en que comienza la vigencia de la norma y
no a la proximidad temporal entre la emisión del reglamento y el daño", aunque aclara que,
en definitiva, "será una cuestión que los jueces resolverán en cada caso a la luz de los
hechos concretos y de los derechos que lesiona el reglamento objeto de la impugnación" 124 .

Si bien el texto de la norma exige la presencia de "derechos subjetivos" afectados 125 ,

estimamos que la evolución legislativa ocurrida en este ámbito impide que la fórmula sea
interpretada literalmente, de modo de dejar afuera situaciones jurídicas subjetivas otrora
identificadas como "intereses legítimos", así como también a los derechos de incidencia
colectiva.

En tal sentido, es indiscutible —al menos, en nuestra República—que la reforma del año
1994 introdujo sustanciales cambios en materia de legitimación procesal (en particular, en
los artículos 42 y 43 CN), que no pueden soslayarse en el procedimiento administrativo
previo so pena de afectar el postulado de la tutela judicial efectiva que, como ya he indicado,
cuenta con expresa recepción constitucional a través de los distintos tratados que se han
incorporado a su texto (artículo 75, inc. 22, CN). No se desconoce que estas nuevas
situaciones han generado una importante gama de dificultades y complicaciones en su
aplicación práctica a los casos concretos —la jurisprudencia tanto de la Corte federal como
de los tribunales especializados han dado muestras acabadas de tal circunstancia 126—, mas
lo cierto es que ellas han sido reconocidas por el constituyente y el legislador, de lo que
resulta que la limitación que surge del texto del artículo 24, inciso 'a', si no ha perdido razón
de ser, ha abandonado el alcance ceñido que inicialmente tuvo.

Lo relevante será, entonces, poder determinar si en el caso concreto el impugnante tiene

o no derecho a exigir una determinada conducta de la administración por resultar afectado
por un acto de alcance general; "es decir, debe poder demostrarse que se es titular de la
situación jurídica en cuestión, sea en relación de exclusividad o de concurrencia con otros
sujetos" 127 . A pesar de ello, la solución del intríngulis dista de ser sencilla 128 .

El precepto requiere, asimismo, que el interesado interponga un "reclamo" ante la

autoridad que dictó el acto que objeta.

Más allá de la semejanza terminológica que puede observarse, lo cierto es que este
recaudo resulta bien distinto de la reclamación administrativa previa que contemplaron,
sucesivamente, la ley 3952 y el artículo 30 de la LNPA. Ello es así, como ya se indicó, en
tanto en el primer caso se persigue la invalidación de un acto, finalidad que no se tiene en
cuenta en el segundo.

La característica más significativa que tiene este tipo de "reclamo" es que no requiere el
agotamiento de la instancia administrativa previa, esto es, no exige que contra el acto que
eventualmente lo deniegue se deduzca recurso alguno. Debe considerarse, también, que no
hay un lapso establecido para su resolución, lo que no impide la configuración del silencio
administrativo, de conformidad con lo estatuido en el artículo 10 de la LNPA.

No obstante, cabe advertir que, en la medida en que configura un presupuesto para una
eventual demanda judicial contra el ente emisor del respectivo acto de alcance general (vgr.,
el Estado Nacional o un ente descentralizado), la falta de cumplimiento a su respecto sólo
puede ser opuesta por él, de exhibir la condición de legitimado pasivo en el juicio respectivo.
Quedan al margen, entonces, los pleitos en que el acto de alcance general está destinado
a regular relaciones entre privados, como ocurre en ocasiones 129 .

A su vez, se ha formulado una distinción en la materia teniendo a la vista los cambios

que en este ámbito introdujo la reforma constitucional del año 1994. En tal sentido, el
reconocimiento expreso de ciertos reglamentos de sustancia legislativa como son los
decretos delegados y los de necesidad y urgencia (artículos 76 y 99, inciso 3º, CN), y la
regulación llevada a cabo a su respecto por el Congreso Nacional (ley 26.122) ha dado lugar
al interrogante sobre si las previsiones de la ley 19.549 en materia de "reclamo impropio"
se extienden también a estos supuestos.

Al respecto, dice Aguilar Valdez, "Un importante sector de la doctrina ha entendido que
cuando se trata de la impugnación de reglamentos de naturaleza legislativa —ya sea que se
trate de un reglamento de necesidad y urgencia o de uno delegado—, el recurso a las vías
contempladas en el art. 24 de la LPA no resulta obligatorio sino optativo para el particular.
De acuerdo con otro criterio, cuando se intenta cuestionar reglamentos delegados y de
necesidad y urgencia la previa deducción de las vías administrativas no sólo es innecesaria
sino que, en rigor, resulta inadmisible. Para ello se ha sostenido que el sistema de recursos
y de reclamos previstos en la LPA no puede ser utilizado para atacar actos de naturaleza
legislativa como son los reglamentos de necesidad y urgencia y los reglamentos delegados;
antes bien, los seguidores de este criterio entienden que, por tratarse del ejercicio de una
competencia de naturaleza legislativa, el control de dicho reglamentos le corresponde por
principio al Congreso Nacional. Este ha sido el criterio seguido por la Procuración del Tesoro
de la Nación (...) así como también por cierta jurisprudencia de la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal" 130 .

Más allá de lo antedicho, el carácter necesario que exhibe el planteo del "reclamo
impropio" se vuelve más evidente, frente a la vigencia de la doctrina del "sometimiento
voluntario a un régimen jurídico", admitida hace tiempo por el máximo Tribunal de la
Nación 131 .

Ello es así, sin perjuicio de haberse objetado por la doctrina el trasvasamiento a este
ámbito de la técnica del "acto consentido"; y de las limitaciones estatuidas —incluso por la
Corte Suprema— en la materia; vgr., la restricción de la doctrina a los casos en que sólo
están en juego derechos de naturaleza renunciable; la necesidad de que el particular haya
contado con la alternativa real de someterse o no al régimen en cuestión, para que la
sujeción sea producto de una conducta deliberada en los términos del artículo 897 del
Código Civil; que no haya hecho reservas; etc. (Fallos 331:901 y 2316; 333:311; entre otros).

En lo que concierne al tiempo necesario para intentar la impugnación directa en sede

administrativa, es menester tener en cuenta que no existe previsión alguna al respecto en la
LNPA, más allá de lo que proceda en materia de prescripción. Al respecto, apunta Mairal,
"obsérvese también que no existe plazo previsto para el reclamo contra el reglamento que
prevé el inciso a del art. 24, LPA Es lógico que así sea, pues, por una parte, no puede dársele
al reglamento un privilegio del cual la misma ley no goza, ya que la constitucionalidad de
esta última es argüible en todo momento. Además, no puede esperarse que todas las
personas descubran inmediatamente los vicios de un acto general que, quizá, recién se les
comience a aplicar en el futuro (piénsese, por ejemplo, en una reglamentación que establece
condiciones irrazonablemente discriminatorias contra quienes comiencen a desempeñar
determinada actividad con relación a quienes ya la ejercen a la fecha de su entrada en
vigencia). Finalmente, tampoco es compatible con la existencia de un plazo la exigencia del
carácter cierto e inminente de la afectación, ya que estos extremos pueden no encontrarse
reunidos sino tiempo después de la sanción del reglamento y por su carácter impreciso
tampoco permiten hacer correr el plazo desde que ellos aparecen" 132 .

De tal peculiaridad, a su vez, se ha derivado la inviabilidad en este ámbito de la denuncia

de ilegitimidad 133 y las consecuentes restricciones que de ella surgen para el control judicial,
según la jurisprudencia de la Corte Suprema 134 .

Por otro lado, el órgano competente para resolver la crítica parecería ser, de acuerdo a
lo que se deduce de los términos del artículo 24, inciso 'a', de la LNPA, "la autoridad que lo
dictó". En rigor de verdad, la ley sólo prevé de manera expresa la "interposición" del reclamo
ante ella, mas no su decisión, ni tampoco que ésta goce de calidad de "irrecurrible". Ello
surge, en realidad, de la norma reglamentaria (artículo 73 del RLNPA), lo que ha sido
considerado como el ejercicio de una "autolimitación" —aun en su poder jerárquico— por
parte de la administración.

Un sector de doctrina se ha encargado de enunciar las distintas hipótesis que podrían

presentarse, ya sea que medie sólo un acto de alcance general, o que haya tenido aplicación
a través de otro, de índole particular 135 .

En respuesta a ese interrogante, la Procuración del Tesoro de la Nación ha considerado

que el "reclamo impropio" puede ser resuelto tanto por el órgano que dictó el reglamento
como por su superior jerárquico 136 .

¿Cuál es el plazo que tiene la autoridad para resolver?

En rigor de verdad —como ya señalamos—, tampoco ha sido contemplado expresamente

en la ley. Algunos autores, sin embargo, sostienen que podría invocarse al efecto el genérico
lapso de 10 días que refiere el artículo 1º, apartado 'e', de la LNPA 137 ; o bien el del "silencio"
contemplado en el artículo 10 de la LNPA —que parece una solución más acertada en la
medida en que lo cita expresamente el artículo24, inciso 'a' in fine 138—, todo a opción del
interesado.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 73, primer párrafo, in fine, del RLNPA, cabe tener
en cuenta que la decisión que resuelve el "reclamo impropio" es irrecurrible. Por ende,
procede sin más la demanda judicial de nulidad 139 .

Ahora bien, una vez que el reclamo de marras ha sido intentado, para alcanzar la
instancia jurisdiccional es necesario prestar atención a dos situaciones:
 a) Si se da el rechazo formal de la pretensión mediante un acto administrativo expreso,
el período para deducir válidamente la demanda contenciosa es de 90 días hábiles
judiciales, computados desde la notificación de aquél (artículo 25, inciso 'b', LNPA);

b) Por el contrario, si la administración no responde y da lugar a una situación de

"silencio", se ha sostenido, como principio, que no existe plazo de caducidad para interponer
la demanda una vez que aquél se configuró, de conformidad con lo establecido por los
artículos 10 y 26 de la LNPA. Al respecto, la primera disposición establece, "El silencio o la
ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un
pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando
disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales
no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de
sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y
si transcurrieren otros treinta días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay
silencio de la Administración". Por su parte, el citado artículo 26 prevé que, "La demanda
podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber
transcurrido los plazos previstos en el art. 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia
de prescripción" (énfasis añadido).

Sin embargo, la reforma de la ley 25.344 al texto del artículo 31 de la LNPA ha suscitado
serios interrogantes al permitir una exégesis distinta en relación con este último supuesto,
que se contrapondría al principio general recién referido.

En efecto, dicho precepto, en su tercer párrafo, prevé que "Los jueces no podrán dar
curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en
forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos
previstos en el artículo 25 y en el presente" (énfasis añadido).

Como puede advertirse sin mayor esfuerzo, la norma no alteró la solución originalmente
prevista por la LNPA para el caso de que mediara un rechazo formal de la pretensión
intentada, pues, en el mejor de los casos, reiteró la obligación de respetar el plazo de
caducidad del citado artículo 25, que ya contemplaba este precepto en su inci so 'b '.

No obstante, dados los amplios términos utilizados y en una primera aproximación,

habría dejado abierta la posibilidad de una conclusión distinta para la hipótesis de que la
denegación del reclamo se materializara sin respuesta exp resa.

De tal manera, si bien tradicionalmente se ha aseverado que el "silencio" no puede

asimilarse a un "acto" que haga viable la ext ensión a su respeto de la perentoriedad que
contempla el artículo 25 de la LNPA, lo cierto es que el artículo 31 de la ley, en la redacción
que el legislador dio a su tercer párrafo, permitiría —d e lege lata — la siguiente
interpretación:

i. Considerar, de acuerdo a los amplios términos utilizados, que en la actualidad el plazo

de caducidad en referencia se ext iende también al supuesto del "silencio", por lo que
deberían respetarse no sólo las etapas que enuncia el artículo 10 LNPA sino ahora también
la limitación temporal estatuida para el acceso a la instancia judicial. Esta tesis encontraría
sustento en —n ada menos que— la inveterada jurisprudencia de la Corte Suprema, que ha
sostenido desde antaño que la primera fuente de interpretación de la ley es su letra, y que
a ella corresponde atenerse cuando sus palabras son claras, sin formular distinciones donde
no las hay bajo la exc usa de dilucidarlas. Ello es así, a fin de respetar su espíritu y la
intención de su autor, misión primera y esencial del Poder Judicial 140.

No obstante, estimamos que tal intento resultaría falaz e inadmisible. Principalmente, en

razón de que la reforma no alteró ni suprimió el contenido de los citados artículos 10 y 26
LNPA 141, que mantienen, entonces, toda su vigencia. Por lo demás —y desde otra
perspectiva —, no parecería correcto, desde la mejor técnica interpretativa, dar a las normas
adjetivas, ante la duda, un alcance restrictivo de los derechos sustantivos involucrados.
Sobre tal base, cabría colegir lo siguiente:

ii. En atención a la naturaleza jurídica que ostenta la actuación que lleva a cabo y se
impone a la administración —que tiene la obligación legal y constitucional de expedirse
acerca de las pretensiones que se someten a su conocimiento como correlato directo del
derecho que tienen los particulares al denominado "debido proceso adjetivo" (artículo 1º,
inciso 'f', de la LNPA 142 y el artículo 18 CN) y a "peticionar a las autoridades" (que
comprende su respuesta; artículo 14 CN)—, y a la consecuente imposibilidad material de
asimilar el "silencio" a un "acto", la previsión del tercer párrafo del artículo 31 de la LNPA no
puede entenderse comprensiva del ámbito en examen, resultando ajena a él. Sólo tiene
sentido frente a la presencia de una decisión explícita del órgano involucrado (artículo 25,
inciso 'b', LNPA). La razón de ser de semejante exégesis halla sustento, además, en que el
referido "silencio" no constituiría sino una situación "anómala" en el obrar natural que se
espera y exige de la administrador.

Sentado lo que antecede, corresponde ahora tratar el que resulta uno de los temas más
trascendentes —y espinosos, por cierto—de la impugnación "directa" de un reglamento: qué
alcance tiene o corresponde asignar a la sentencia que lo deja sin efecto 143 .

Al respecto, se han ensayado dos grandes posiciones antagónicas sobre el punto, cada
una con poderosos argumentos y renombrados sostenedores, que discurren —en esencia—
sobre la viabilidad de la condición erga omnes que puede atribuirse a dicha actividad.

Como se advierte —aun en una primer acercamiento al dilema—, la solución que se

adopte no es menor, pues importará reconocer y aceptar —o no— la proyección de la
actividad invalidatoria ejercida por un particular con carácter objetivo (esto es, respecto del
resto del ordenamiento jurídico) y subjetivo (con alcance aun a quienes no la han instado ni
participado de ella 144 ), en relación con un conglomerado de normas destinadas, como se
recordó, a reglar "situaciones abstractas, impersonales; que tienen por objeto una pluralidad
de personas o de casos indeterminados o indeterminables" 145 .

Así, una primera postura 146 , que reniega de esta posibilidad, ha hecho hincapié en los
siguientes motivos fundamentales, partiendo de la transposición de la solución dada por la
jurisprudencia y la doctrina constitucional vernácula en materia de inconstitucionalidad de
las leyes, a la invalidación de reglamentos ilegítimos. En tal sentido, ha sostenido que:

a. Si se aceptara el efecto erga omnes de la declaración de ilegitimidad del acto de

alcance general se estaría violando el principio cardinal de separación de los poderes, pues
implicaría que el Poder Judicial se arrogara atribuciones que, de acuerdo al esquema
diseñado por nuestra Ley Fundamental, son inherentes —en el caso— al Poder Ejecutivo
Nacional;

b. Por otro lado, se estaría dando un efecto "extra partes" a la sentencia que invalidara
el acto de alcance general, cuando el artículo 116 de la Constitución Nacional sólo faculta al
Poder Judicial a intervenir en "casos" o "causas", entendidas como controversias entre
partes definidas y contrapuestas 147 . Finalmente,

c. Tras calificarse como una dificultad "sistemática y funcional", se ha afirmado que el

carácter "difuso" que se reconoce al sistema de control de constitucionalidad argentino
resulta más compatible con la limitación de los efectos de las sentencias a las partes
litigantes.

Por su parte, el criterio opuesto ha intentado dar respuesta a estas objeciones, del
siguiente modo:
 a. Con relación a la vulneración del principio de división de poderes, se ha indicado que
en nuestro sistema constitucional el Poder Judicial es el "auténtico y fiel intérprete" de la Ley
Fundamental, por lo que es propia —y no de otro órgano—la declaración que formula en una
causa en tal sentido. Constituiría, dice Cassagne parafraseando a Bosch, "un modo de
control constitucional ciertamente más intenso &'e incluso más lógico&' al reconocerse al
Poder Judicial la posibilidad de frenar el abuso normativo en que pudieran incurrir tanto el
Legislativo como el Ejecutivo, asegurando la uniformidad interpretativa, pues la ley o el
reglamento resultan privados de su eficacia general, con lo que se consolida el principio de
igualdad ante la ley (art. 16, CN)" 148 .

b. En relación con la eventual transgresión de lo estatuido en el artículo 116 de la

Constitución Nacional, reconocida la necesidad de la presencia de una "causa" y descartada
la posibilidad de que los jueces formulen declaraciones abstractas o respondan
consultas —que nadie discute—, lo cierto es que la naturaleza de la función declarativa de
inconstitucionalidad en ambos casos en nada varía, con lo que no se advierte con claridad
cómo se produciría la violación apuntada. Así, en cuanto a la diferencia entre declarar la
inconstitucionalidad con efecto entre las partes y hacerlo erga omnes, se ha dicho que
"aceptar que aquel Poder puede desconocer la eficacia de leyes y decretos con relación a
las partes que promueven el correspondiente litigio, equivale a aceptar que puede volver a
hacerlo en todos los casos sometidos a su consideración; por lo que, desde el punto de vista
que ahora consideramos, prácticamente no existe diferencia alguna en permitir que el Poder
Judicial realice por un solo acto lo que se le exige que haga repetidamente en todas las
oportunidades análogas. Que en la práctica las dos situaciones son semejantes, no cabe
duda, pues a todos los ciudadanos les es dable recorrer el mismo camino que el primer
demandante y obtener la misma declaración" 149 . Este argumento, agregamos, encontraría
especial abono en la actualidad con el reconocimiento de los denominados derechos de
tercera generación (arts. 41 y 42 CN), y lo resuelto por la Corte Suprema 150 . Por último,

c. La dificultad "funcional" que se entiende emerge del carácter difuso del control
constitucional argentino se resolvería si la declaración correspondiente se
reconociera, exclusivamente y con efectos generales, en cabeza del más Alto Tribunal de la
República. "En efecto, si como la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha
señalado, ella es el intérprete final de la Constitución, resulta mucho más lógico y compatible
con el principio de igualdad que los efectos de la anulación de un acto de alcance general
se extiendan por igual a todos los destinatarios de las normas que resulten invalidadas por
el fallo" 151 .

La Corte Suprema, por lo demás, no ha resultado ajena a esta controversia: varios de

sus pronunciamientos lo muestran claramente 152 . Sin embargo, tampoco
permiten —anuestro juicio—llegar a una solución única y definitiva sobre el punto.

Como se desprende sin dificultad de lo señalado en los párrafos previos, el debate se

encuentra lejos de estar terminado.

Sobre el particular, no podemos dejar de efectuar una —mínima—reflexión. Es claro que

la visión que avala y postula el reconocimiento de la condición erga omnes a la declaración
judicial de invalidez y/o inconstitucionalidad de un acto administrativo de alcance general es
irresistiblemente seductora, incluso, por las inocultables bondades que indirectamente trae
aparejadas, en especial, en materia de celeridad, economía, eficacia y eficiencia e, incluso,
seguridad jurídica. Sin embargo, no cabe olvidar, por un lado, que la actividad impugnatoria
es, en definitiva, un "derecho" con que cuentan los particulares, y son ellos quienes se
encuentran en inmejorables condiciones para evaluar hasta qué punto resultan
eventualmente "afectados" por la normativa en disputa, así como para decidir el curso de
acción a seguir a su respecto. No hay que olvidar que, en pos de alcanzar "un mundo
feliz" —en célebre apotegma de Huxley—, la Humanidad ha cometido en no pocas ocasiones
atroces iniquidades. En tal sentido, la propia jurisprudencia nacional da cuenta —y enseña—
que no siempre es la misma la percepción y el efecto que de un fenómeno tienen los
involucrados 153 . Recordemos, con palabras de Linares Quintana, que el derecho
constitucional y la ciencia elaborada a su respecto no plasman sino la "lucha por la
libertad" 154 (conclusión ésta que, sin duda, puede predicarse con relación al nuestro). Por
el otro, que el Judicial es también un "poder" del Estado, gobernado por hombres, con todas
sus virtudes —de lo que la jurisprudencia da inveterada gala— pero también con todas sus
limitaciones y defectos. De ahí, justamente, si no para evitarlos al menos para minimizar sus
consecuencias 155 , es que se haya aseverado que la misión más delicada de la Corte
Suprema —y la del Poder Judicial en general—es la de saberse mantener dentro de la órbita
de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los demás poderes 156 .

Por lo demás, sea que la admisión del "reclamo impropio" importe la derogación total o
parcial o el reemplazo del acto de alcance general por otro de igual naturaleza, no cabe
olvidar que ello es "sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las normas
anteriores y con indemnización de los daños efectivamente sufridos por los administrados"
(artículo 83 del decreto 1759/72, reglamentario de la LPA).

Finalmente, ¿es necesaria en todos los casos la interposición de este tan especial tipo
de "reclamo"?

En un primer momento, y con sustento en lo que establecía el artículo 32, inciso 'e', de
la LNPA 157 antes de ser reformado por la ley 25.344, la doctrina primero y la jurisprudencia
después descartaron la obligatoriedad de deducir el reclamo "impropio" cuando, por mediar
una "clara conducta del Estado", podía presumirse válidamente que su promoción constituía
un "ritualismo inútil".

Si bien este estado de cosas cambió radicalmente con la sanción del referido cuerpo
legal, que sesgó severamente el contenido del artículo 32 eliminando, en lo que interesa,
la excepción de marras 158 , la jurisprudencia siguió entendiendo que, más allá de la
supresión en cuestión, la situación —de extrema obviedad— que ella contemplaba no había
quedado descartada por completo 159 ; motivo por el cual estimó que la hipótesis, de
presentarse, se mantenía vigente.

XII. AGOTAMIENTO Y RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO

Tal como ha señalado Pozo Gowland 160recientemente, el procedimiento

administrativo es aquél que regula la actuación del Estado en el ejercicio de la función
administrativa. Se ocupa tanto de las relaciones de la administración con los particulares,
como de los aspectos vinculados a su organización y a las modalidades bajo las cuales
ejerce su función. Por su parte, el proceso contencioso administrativo es un sistema de
control de la actuación del Estado, que tiene lugar en la solución de conflictos que aquél
tiene con los particulares, de acuerdo —y con sujeción—a la decisión final de los jueces.

Ya vimos que para transitar de una etapa a la otra e instar así la revisión judicial del obrar
estatal, la LNPA contempló dos mecanismos distintos, de singular finalidad: la vía
"reparatoria" o "resarcitoria" 161, por medio del denominado " reclamo administrativo previo "
establecido en sus artículos 30 a 32, y la vía "impugnatoria de acto", regulada en los artículos
23 para los actos de alcance individual y 24 para los de alcance general.

En lo que a la primera figura concierne, el artículo 30 de la LPA dispone, "El Estado

nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo
reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad
superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los arts. 23 y
24. El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual
demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas".
 Como recordamos previamente, aunque en la primera fase del ciclo constitucional
argentino (ocurrida entre los años 1853-1860), el sistema forjado consagraba: la interdicción
al Poder Ejecutivo para ejercer funciones judiciales (anterior artículo 95, actual ar t. 1 09
CN); la garantía de la inviolabilidad de la defensa en juicio de la persona y de sus derechos
(ar t. 1 8 CN); y la competencia de la Corte y los "tribunales inferiores" para decidir todas las
causas en que la Nación fuera parte (anterior artículo 100, actual 116 CN), a la hora de
enjuiciar al Estado la situación no fue tan sencilla.

En efecto, como dice Mairal,"La adopción de la Constitución de 1853 significó una

definitiva toma de posición en favor del sistema judicialista. En efecto, su modelo fue la
Constitución norteamericana, tanto que en este aspectos los principales artículos
pertinentes de la nuestra (94 a 103) 162son en gran medida una traducción del ar t. I II de
aquélla, y los Estados Unidos son uno de los principales ejemplos del régimen de jurisdicción
única y judicial que ofrece el derecho comparado. Más aún, como señala Bosch, el ar t. 9 5,
único de los artículos citados que tiene una fuente distinta (la Constitución chilena de 1833),
difiere de dicha fuente por la omisión de la primera frase que, al atribuir al Poder Judicial
competencia exc lusiva solamente en 'las causas civiles y criminales', permitía en Chile la
interpretación de que las contencioso-administrativas no estaban incluidas en dicha
atribución". Y añade que, al tomar como modelo a la Constitución norteamericana de 1787,
nuestros constituyentes adoptaron también su interpretación judicial, en particular, la
doctrina de la revisión constitucional de las leyes que ya había sido sentada medio siglo
antes en el célebre precedente "Marbury vs. Madison". Ello, sin perjuicio de las leyes
argentinas sobre jurisdicción federal —e n particular, la 27, de 1862 —, que atribuyeron a los
tribunales de esa índole competencia sobre 'las causas contencioso administrativas y demás
que interesen al fisco nacional' (ley cit., ar t. 2 0) 163.

Sin embargo, según el autor citado, el derecho norteamericano también sirvió de modelo
"para incorporar en nuestro país una teoría limitativa del control judicial sobre la
Administración: la inmunidad soberana. Esta teoría, al proponer la indemandabilidad del
Estado, desembocó en nuestro país en la exi gencia de la venia legislativa como requisito
previo para demandar a la Nación" 164.

Así, como también vimos, nuestra Corte Suprema consideró, en un primer momento, que
la Nación sólo podía participar en un pleito en la medida en que revistiera la condición de
parte actora, por ser un atributo inherente a su soberanía la necesidad de que manifestara
su expreso consentimiento en caso contrario (cf. Fallos 1:317) 165 166 . En tal hipótesis, el
y

modo en que se pensó que esa expresión se llevara a cabo fue —como se adelantó— a
través de la actuación del Congreso Nacional, por ser él quien se halla investido del poder
para "arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación" (actual artículo 75, inciso
7º, CN).

Sin embargo, las dificultades prácticas que trajo aparejadas este sistema —incluso para
el desenvolvimiento mismo del Poder Legislativo—dio lugar, como vimos, a que haya surgido
otra institución, que fue reemplazando progresivamente a la referida "venia legislativa": la
reclamación administrativa previa que concibió la ley 3952, de "Demandas contra la Nación",
de 1900.

Al respecto, apunta Gordillo que "Esta ley fue interpretada en forma restrictiva,
entendiéndose poco después que ella no era aplicable cuando el Estado actuaba como
'poder público' por lo que fue necesario dictar otra ley, la 11.634, para aclarar definitivamente
que toda vez que se demandara al Estado, por cualquier causa que fuera, no haría falta la
venia legislativa sino únicamente "la previa reclamación administrativa. Una copiosa
jurisprudencia y algunas normas expresas, fueron progresivamente limitando a través del
tiempo la exigibilidad de la reclamación administrativa como requisito previo a la
interposición de una demanda judicial, hasta el punto de cuestionarse al presente tanto su
conveniencia o necesidad como su misma existencia" 167 .
 De tal modo, para acceder a la instancia judicial sólo resultaba exigible la formulación
previa de una reclamación en los términos de la ley mencionada, la cual no estaba sujeta a
ningún plazo salvo los que pudieran ocurrir en virtud de la aplicación del instituto de la
prescripción 168 .

Hemos visto que este cuadro de situación se modificó sustancialmente con la aparición
de la ley 19.549 (LPA) al introducir, mediante su artículo 23, la noción del "agotamiento de
las instancias administrativas" como requisito de admisibilidad de las pretensiones
tendientes a impugnar actos de esa índole.

Así, el referido "agotamiento" se estructuró mediante la instauración de un plazo para la

interposición de recursos en sede administrativa, más otro de caducidad para promover la
correspondiente acción contenciosa judicial.

El cuerpo legal mencionado también contempló, en su artículo 30, un "reclamo

administrativo previo", no sujeto inicialmente a plazos de ninguna especie para habilitar la
instancia judicial, salvo los de prescripción 169 .

Se ha formulado el interrogante de si la obligatoriedad de cumplir con el paso por el

procedimiento administrativo con anterioridad a enjuiciar al Estado es incompatible con el
derecho a la tutela judicial efectiva derivado del art. 18 de la Constitución nacional, de su
Preámbulo —en cuanto habla de "afianzar la justicia"—y de los tratados internacionales con
jerarquía constitucional reconocidos por el artículo 75, inciso 22, CN (Pacto de San José de
Costa Rica, Declaración Americana de los Derechos del Hombre, y Declaración Universal
de Derechos Humano).

Si bien en posición no unánime, Monti se ha inclinado por la negativa. Al efecto, ha dicho

que "los Estados que suscribieron los instrumentos internacionales citados pueden
reglamentar razonablemente el derecho a acceder a esa tutela judicial, y la regulación legal
de los recaudos de habilitación de la instancia para someter a juicio al Estado, en particular,
en lo referente al agotamiento de la vía administrativa, no niega el derecho a esa tutela, sino
que sólo la sujeta a recaudos que, de acuerdo a lo expuesto, no aparecen como
irrazonables. A ello se agrega que (...) aun en los casos en que las normas internan imponen
esos requisitos, las excepciones que surgen de las normas y las creadas
jurisprudencialmente a su obligatoriedad son numerosas, por lo que más razonable se torna
aún el sistema por la interpretación jurisprudencia, administrativa y judicial, que se hace de
aquél. Por ello, frente al argumento de que el requisito del agotamiento de la vía ostenta sólo
base legal y podría afectar las disposiciones constitucionales citadas o los tratados que
cuentan con jerarquía constitucional, debe recordarse que el art. 14 de la Ley Fundamental
establece claramente que nuestros derechos están sujetos a las leyes que reglamenten su
ejercicio" 170 .

La finalidad de la institución —en concordancia con lo señalado en el capítulo

introductorio—, fue múltiple: tender a "a) producir una etapa conciliatoria anterior al pleito; b)
dar a la Administración la oportunidad de revisar el asunto y revocar el error; c) promover el
control de legitimidad y conveniencia de los actos de los órganos inferiores; d) facilitar la
tarea de los tribunales al llevar ante los jueces una situación contenciosa ya planteada; e)
permitir la mejor defensa del interés público" 171 .

Como es de suponer, una de las cuestiones que se planteó en la doctrina nacional fue
establecer si se estaba frente a una vía exc luyente o complementaria de la recursiva. Las
opiniones, es ampliamente sabido, no fueron unánimes y dieron lugar a un extenso y rico
debate 172 . No obstante, tanto la Corte Suprema en destacado precedente ("Mackentor" 173 )
como los tribunales especializados 174 se terminaron inclinando por la primera posición, sin
que importase desconocer las dificultades —esencialmente, de encuadre— que en algunos
supuestos ello suscita. Así, no es posible articular el reclamo previo cuando han vencido los
plazos para impugnar un acto por la vía recursiva o por la acción judicial 175 .

Por otro lado, en lo relativo a la legitimación para accionar 176 , considerando su

importancia nuclear 177 , vale la pena destacar que la LPA importó, al momento de su
sanción y en palabras de Maiorano, un destacado avance sobre lo que por entonces se
preveía en la materia respecto del proceso judicial 178 . La doctrina vernácula se inclinó por
admitir, como principio, que todo aquél que viera afectado un derecho subjetivo o un interés
legítimo (personal y directo) se hallaba habilitado para actuar en la instancia previa (arg. art.
3º, decreto 1759/72), más allá de las observaciones que se formularon con relación a la
segunda categoría 179 . Sin embargo, en la medida en que ni la ley 180 , su reglamentación,
el Código procesal supletoriamente aplicable 181 , ni la Constitución definieron el alcance de
tales conceptos, su verdadera dimensión pasó, justamente, por la concreción de esta labor
previa, que sin duda llevaron a cabo (desde diversas ópticas) los autores y la jurisprudencia.

En realidad, de lo que se trata, sostiene Mairal, es de decidir qué grado de protección

jurídica se otorgará a los intereses que esgrimen los particulares. El interrogante a dilucidar
no es cuál es el grado de protección jurídica que corresponde a determinada concepción de
derecho subjetivo, "como si dicha concepción fuera un dato tomado de la naturaleza de las
cosas e independiente del intérprete". La pregunta que hay que hacerse es, entonces, cuál
es la concepción de derecho subjetivo que mejor se aviene con el grado de protección
jurídica que se considera, conforme al momento del país, social y axiológicamente preferible.
De ello concluye en que, a los fines de la legitimación, se requiere una concepción de
derecho subjetivo ajustada a nuestras instituciones y necesidades 182 .

Sin perjuicio de lo apuntado, tanto la práctica que se fue acuñando a lo largo de los
años 183 como los posteriores cambios legislativos que se sucedieron —en particular, la
reforma constitucional del año 1994— hicieron perder actualidad a la LPA y generaron
nuevos dilemas, que escaparon a sus previsiones expresas; en especial, en lo relativo a los
denominados "derechos de tercera generación", y a la "ampliación" de los casos de
legitimación activa, que importó el reconocimiento e incorporación de nuevos actores a la
relación jurídica sustancial (arg. arts. 42 y 43 CN).

Justamente, con sustento en lo establecido en el ar t. 4 3 CN, dice Jeanneret de Pérez

Cortés, "En consecuencia, se ext iende la protección judicial de modo exp reso a aquellos
supuestos en los que no exi ste sólo un conflicto meramente individual sino que —e nfocada
la cuestión desde el agravio a los derechos— se hace patente la dimensión o repercusión
social de la afectación, su incidencia colectiva; y la dimensión social, colectiva de un interés
general comprometido. Se ha recordado que desde antes la doctrina defendía esos
derechos e intereses bajo el ropaje de otros conceptos, tales como &'intereses difusos&',
&'de pertenencia difusa&', &'colectivos&', &'derechos de tercera generación&'. Pero en el
actual texto constitucional encontrarían cabida no sólo los derechos de pertenencia común,
colectiva, difusa, de una pluralidad de personas indeterminadas y que atañen a un bien
único, indivisible y no fraccionado (como el &'derecho a un ambiente sano...&'), sino también
derechos e intereses de pertenencia particular, y de objeto divisible, cuya afectación
adquiere dimensión social e incide en intereses colectivos o generales —s in dejar de afectar
a cada sujeto particular—[entre los que pueden] citarse como ejemplos (...) los derechos de
los consumidores y usuarios de bienes y servicios, en la relación de consumo. Asimismo, en
el mencionado ar t. 4 3 se reconoce legitimación para promover dicho amparo al afectado
por el acto o la omisión de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y a sujetos diferentes: el
Defensor del Pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines. Y el nuevo marco
constitucional se completa con la legitimación reconocida (...) al Ministerio Público en el ar t.
1 20" 184.

Aparte de su importancia académica y procesal, la temática exh ibe especial relevancia

en el ámbito del procedimiento administrativo y, en particular, en el del reclamo previo. En
tal orden de ideas, basta advertir no sólo la variedad de situaciones que aquél puede abarcar
sino también la exi gencia que, de manera específica, impone el artículo 30 LPA en cuanto
a que él verse "sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual
demanda judicial". Esta previsión (que no pasó desapercibida para la doctrina), permitió
otrora la elaboración de conclusiones objetivamente disvaliosas para la actuación en el
procedimiento administrativo, por la limitación que conllevan, que encontraron sustento nada
menos que en el principio de congruencia 185 .

Sobre tal base, una exégesis acorde con las pautas constitucionales actualmente
vigentes parece imponer, sin hesitación, una visión amplia en materia de legitimación para
intentar el reclamo administrativo previo.

En cuanto al órgano ante quien debe deducirse este reclamo, la ley 25.344 introdujo dos
modificaciones al texto original del artículo 30 LPA 186 , al indicar que es "el Ministerio o
Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica".

La primera, consistió en suprimir la expresión "al Comando en Jefe que corresponda",

que respondió a la época en que la LPA fue sancionada pero pronto perdió razón de ser,
porque los reclamos derivados de cuestiones atinentes a las Fuerzas Armadas y de
Seguridad pasaron a ser resueltos, respectivamente, por los Ministerios de Defensa y de
Interior de la Nación.

La segunda tuvo que ver con incluir entre los receptores del reclamo a las secretarías de
la Presidencia así como a las "autoridades superiores de los entes autárquicos", coherente
este último agregado con la supresión de la excepción que, a su respecto, establecía el
anterior artículo 32, en su inciso f, de la LNPA. Por ende, dichos entes quedan ahora
comprendidos entre los organismos ante los cuales es necesario plantear el reclamo como
recaudo previo para el acceso a la instancia judicial, sin perjuicio del retroceso que ello ha
importado, para un sector de la doctrina 187 . Para otro, en cambio, la expansión no parece
criticable, "toda vez que se trata de personas públicas estatales que llevan a cabo cometidos
típicamente administrativos y se someten a un régimen de Derecho público. Por ende, si el
reclamo administrativo previo rige para la Administración central, en virtud de la naturaleza,
fines y régimen jurídico aplicable, no nos parece cuestionable que también se lo aplique para
los entes autárquicos" 188 .

La doctrina nacional ha debatido sobre el alcance de la expresión "entidad autárquica".

Mayoritariamente, en función del carácter restrictivo para el acceso a la justicia que tiene el
reclamo previo, se ha concluido en que la mención que hace el art. 30 LPA no comprende
otras formas de descentralización jurídica. En línea con lo expuesto, se ha sostenido que no
abarca a otras formas empresariales o societarias (empresas del Estado, sociedades mixtas
o de economía mixta, y sociedades del Estado), más allá de que el art. 32 de la ley 19.549,
con la reforma de su par 25.344, no las incluya en la excepción. Y se añade, "si el legislador
hubiera querido que, previamente a promover la demanda, se interpusiera ante esos
organismos el reclamo administrativo previo, habría procedido de la misma forma en que lo
hizo con las entidades autárquicas" 189 . Ello, sin perjuicio del interés concreto que la
cuestión pueda tener en la actualidad —que estimamos exiguo—, atendiendo al profundo
proceso de transformación que sufrió en nuestro país el denominado "sector empresarial del
Estado", a partir de la sanción de la ley 23.696.

En lo que concierne al alcance del control de la administración pública central sobre las
entidades autárquicas, se ha dicho —siguiendo a Marienhoff— que él depende de que tales
personas jurídicas hayan sido creadas por el Poder Ejecutivo o por el Legislativo. En el
primer caso, por implicar ello una autolimitación de sus propias facultades, el control es
amplio; no sólo comprende la legitimidad de la actuación, sino su oportunidad, mérito y
conveniencia. En cambio, en el segundo el control es restringido, limitado sólo a la
legitimidad del acto, porque no se trata de un superior jerárquico; la existencia del ente
responde al ejercicio de atribuciones constitucionales por parte del Congreso. Sin embargo,
el control siempre existe, pues autarquía no significa independencia.
 En cuanto al trámite del "reclamo administrativo previo", precisa Gordillo que
"corresponde que sea hecho en la Secretaría de Estado, como norma. Sobre esto nada
dicen los decretos-leyes y aunque las normas reglamentarias en los recursos jerárquico y
de alzada parecen indicar que el trámite se hace en el Ministerio respectivo, de todos modos
entendemos que la necesidad y la organización administrativas llevarán ineluctablemente a
tramitarlo en las secretarías de Estado, para su posterior elevación al ministro del ramo, o
autoridad superior del ente descentralizado, a fin de que emita la resolución" (art. 30,
segundo párrafo, in fine, LPA). Ello, sin perjuicio de alguna situación excepcional 190.

El artículo 30 LNPA también refiere que el reclamo previo debe versar "sobre los mismos
hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial"; exigencia que ha sido
criticada por considerársela un resabio del dogma revisor del proceso contencioso
administrativo 191 .

Esta imposición, que resulta aplicación del denominado "principio de congruencia", ha

sido entendida por la doctrina especializada en el sentido de que el reclamo debe respetar
y ajustarse a las pretensiones y a los hechos que luego se invocarán en la demanda judicial;
en otros términos, al contenido fáctico y a los derechos de fondo cuyo reconocimiento allí se
persiga. No comprende, en cambio, su fundamentación jurídica y ext rajurídica. En tal
sentido, no puede obviarse que, además del referido principio, existen otros vigentes en el
procedimiento administrativo como el que postula el "informalismo a favor del administrado",
que a su vez comprende la innecesariedad de asistencia letrada para su desenvolvimiento,
o el de "verdad material", que relativizan al primero.

En este orden de ideas, la Corte Suprema ha descalificado expresamente la viabilidad

del reclamo previo —empleado, en el caso, para evitar el curso de la prescripción— por no
mediar coherencia "entre lo solicitado ante la autoridad administrativa (derogación del
decreto 1464/73 —ver fs. 9—) y lo pretendido en sede judicial (pago de indemnización por
daños y perjuicios)" (cfr. Fallos 320:2289, en especial, considerando 10).

Por el contrario, la concordancia que, en general, se observa en la doctrina vernácula

con relación a la cuestión recién tratada, se desvanece cuando se aborda e intenta definir el
efecto que la interposición del reclamo de marras produce sobre el plazo de prescripción.
En rigor de verdad, el debate gira en torno a determinar si dicha actuación "interrumpe" o
"suspende" el plazo citado. La particularidad que se advierte en este ámbito es que los dos
criterios esbozados tienen, por fundamento principal, la misma norma jurídica (lo que
denota prima facie la incorrecta técnica legislativa empleada al formularla y sancionarla).

Así, sobre la base fundamentalmente de lo estatuido en el artículo 1º, inciso 'e', apartado
9º, in fine, de la ley 19.549 192 , un sector (en el que sobresale Cassagne) propone —dando
énfasis al verbo "reiniciar"—, que la promoción del reclamo previo interrumpe el plazo de
prescripción. En aval de esta postura se cita también, como es de suponer, el principio "in
dubio pro actione" y sus consecuencias.

No está de más recordar que la interrupción importa la eliminación del lapso extintivo
que pudiera haber transcurrido hasta ese momento, debiendo computarse uno nuevo a partir
de que aquélla cese. En esta línea, dice el art. 3998 del Código Civil, "Interrumpida la
prescripción, queda como no sucedida la posesión que le ha precedido; y la prescripción no
puede adquirirse sino en virtud de una nueva posesión" (énfasis añadido).

La opinión opuesta —que hizo propia Comadira—sostiene, por el contrario, que mientras
tramita el reclamo el término de prescripción queda suspendido. Se argumenta, al efecto,
que en los apartados 7º y 9º, del inc. e, del art. 1º de la LPA se reguló la "interrupción" de
los plazos necesarios para plantear recursos administrativos; y la "suspensión" como regla
general en materia de paralización de actuaciones administrativas practicadas ante órganos
competentes, que incluye los períodos de prescripción.
 Al respecto, vale la pena rememorar que el art. 3983 del Código Civil señala que "El
efecto de la suspensión es inutilizar para la prescripción, el tiempo por el cual ella ha
durado; pero aprovecha para la prescripción no sólo el tiempo posterior a la cesación de la
suspensión, sino también el tiempo anterior en que ella se produjo" (lo resaltado no aparece
en el texto original).

La jurisprudencia especializada, por su parte, parece haberse inclinado hacia la primera

postura 193 .

A continuación, el artículo 31, LPA establece los pasos a seguir para el acceso a la
instancia judicial. Así, dispone que, "El pronunciamiento acerca del reclamo deberá
efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado
requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél
iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los
efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de
prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por razones
de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se
encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) días
respectivamente.

La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.

Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y
30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en
esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente".

En primer lugar, es importante insistir y poner de relieve que no existe plazo para deducir
el reclamo previo en sede administrativa, salvo el de prescripción de la acción. La ley 25.344
no innovó en la materia, y la doctrina está conteste en que el principio ya consagrado en
la ley 3952 se mantiene vigente.

Por otro lado y como surge de su simple lectura, la norma es bastante clara en cuanto
al tiempo de que dispone la Administración para exp edirse respecto de la presentación
en examen una vez intentada (90 días hábiles administrativos 194 ); el modo en que debe
proceder el particular en caso de que, cumplido ese lapso, la autoridad no se expida
(requerimiento de un "pronto despacho"); y el tiempo que, a su vez, debe aguardar para
poder promover válidamente la demanda judicial (45 días hábiles), la que deberá ser
deducida "en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el art. 25, sin perjuicio de
lo que fuere pertinente en materia de prescripción".

Es menester destacar que los términos establecidos para la actuación en sede

administrativa, con la debida fundamentación y a petición del organismo interviniente,
pueden ser ampliados por el Poder Ejecutivo —dice la norma— hasta ciento veinte (120) y
sesenta (60) días, según se trate de la resolución del reclamo o del pedido de pronto
despacho, respectivamente. Ello, siempre que medien "razones de complejidad o
emergencia pública" (con las dudas que esta noción conlleva 195 ), y se encuentren en curso,
pues parece que, por definición y como regla, no puede "ampliarse" un plazo que ya ha
fenecido (arg. art. 572 Cód. Civil) 196 . La doctrina se ha preguntado si resultaría válido que
el titular del Ejecutivo dispusiera una ampliación de plazos con carácter general. La
respuesta, a nuestro entender, debe ser negativa, no sólo por el carácter excepcional que el
ejercicio de tal atribución ostenta (lo que a su vez impone que en cada caso se justifique su
empleo) sino, y en particular, porque la solución opuesta atentaría contra, al menos, una de
las finalidades reconocidas al procedimiento administrativo, así como contra los principios
que lo ordenan. Con certeza, alentaría —indirectamente— su incumplimiento, con grave
afectación de la seguridad jurídica y del derecho a una tutela judicial efectiva 197 .
 Por lo demás, la falta de precisión del legislador en la redacción de este aspecto de la
norma en comentario se advierte con nitidez, en la medida en que no definió si
la sustanciación del trámite de ampliación temporal por el Ejecutivo conllevaba
la suspensión o no del plazo involucrado (con las bondades y desventajas que cada solución
aporta).

También es claro, de conformidad con lo establecido en el artículo en comentario, que

la denegación "expresa" del reclamo previo es "irrecurrible" en sede administrativa, lo que
habilita la instancia judicial. Esta calidad conjuga —se ha dicho— con la situación de vía no
optativa ni alternativa de la impugnativa. Nada dice, sin embargo, de manera expresa, en
relación con el rechazo "tácito" o "silencio" de la Administración.

Sentado lo expuesto y sin que importe restar trascendencia a los aspectos tratados en
los párrafos que anteceden, el verdadero dilema que encierra el precepto en comentario de
acuerdo a la redacción que le dio la ley 25.344, que ha acaparado la atención de la doctrina
y suscitado un intenso debate, es la aplicación del plazo de caducidad previsto en el ar t. 2 5
de la LPA —tradicionalmente concebido para la impugnación de actos— al reclamo
administrativo previo. En especial, frente al paradojal supuesto de (eventual) "silencio" de la
Administración, porque es por todos sabido que ella tiene la obligación legal y constitucional
de expedirse (arg. artículo 1º, inciso 'f', apartado 3, LPA 198 , y artículo 18 CN). Ello es así, a
pesar de no ser parte del "procedimiento" esta discusión.

En este marco, cabe recordar que un sector de la doctrina nacional ha sostenido sin
ambages que las modificaciones que la ley 25.344 introdujo a su par 19.549 parecen haber
estado enderezadas a obstaculizar el acceso a la jurisdicción.

Por lo pronto, esta aseveración cobra especial relevancia si se compara el régimen que
resulta aplicable a la actuación del particular (que contempla para sí términos breves,
severos y perentorios), respecto del concebido para el Estado Nacional, sujeto sólo a plazos
de prescripción (artículo 27 LPA) 199 . Ello, obviamente, atendiendo al postulado general de
igualdad que resguarda el artículo 16 CN 200.

Las dificultades apuntadas resultarían, según dicha visión crítica, de:

a. La elongación de los plazos otorgados a la Administración para resolver el reclamo

previo;

b. Su exp ansión a supuestos que, inicialmente, no lo comprendían, o para los que no

era necesario; y

c. La incertidumbre ocasionada en materia de configuración del "silencio negativo", para

demandar al Estado ante los tribunales 201 .

Con miras a examinar este último punto (pues los restantes ya los he tratado),
descartamos en forma liminar los estudios y consideraciones que se han realizado en torno
a la posibilidad de articular el reclamo previo en la "vía impugnatoria" una vez superado el
lapso del artículo 25, LPA; o a la de deducir uno nuevo frente a la (falta de) definición del
inicial 202 . Ello es así, en un caso, por oponerse a la diferencia "ontológica" que existiría
entre las vías de actuación administrativa (impugnatoria y resarcitoria, excluyentes entre
sí 203 204 ), reconocida expresamente por la Corte federal en jurisprudencia vigente 205 ; en el
y

segundo, en función de lo establecido en el texto actual de la ley 19.549, que no parecería

dejar margen de duda al respecto 206 , más allá de algunas originalidades que se han
propuesto. La decisión tiene en miras evitar, en definitiva, que el análisis se convierta en un
ejercicio meramente académico.

(I) Denegación del RAP por acto expreso

 En lo atinente a este supuesto, no está de más recordar que, con anterioridad a la ley
25.344, la doctrina no estaba conteste acerca de la extensión del plazo del artículo 25, LNPA
al acto expreso que desestimaba un reclamo administrativo previo. Un sector en doctrina
negaba tal posibilidad, al considerar que significaba entrelazar indebidamente las
previsiones fijadas para dos vías indiscutiblemente distintas, mediante un ejercicio de
interpretación inadmisible, por resultar restrictivo de derechos. Otro, por el contrario,
entendió que ante la resolución expresa del reclamo que lo desestimaba, total o
parcialmente, "la demanda debía interponerse dentro del plazo perentorio de 90 días hábiles
judiciales, por aplicación del art. 25, inc. a), ya que el art. 31 no estableció un plazo
especial" 207 .

La discusión, no obstante, quedó zanjada con la sentencia de la Corte federal in

re "Mackentor", quien se inclinó por la tesis contraria a su aplicación.

A pesar de ello, en función de los términos que consagró la reforma legislativa del año
2000, se entendió que el Congreso había adoptado el criterio opuesto (que sostenía, entre
otros, Marienhoff 208 ) estableciendo que, denegado en forma explícita el reclamo —ante la
imposibilidad de recurrir esta decisión (arg. Artículo 31 LNPA)—, debía promoverse la
demanda contencioso administrativa dentro del lapso perentorio contemplado en el artículo
25 de la ley 19.549, a efectos de habilitar la instancia judicial (artículo 31, LNPA).

(II) Denegación tácita del RAP

Con antelación a la modificación introducida, actualmente vigente, se consideraba que

"ante el silencio de la Administración por falta de pronunciamiento dentro de los 90 días de
formulado, el interesado podía requerir pronto despacho y si transcurrían otros 45
días, podía iniciar demanda en cualquier momento, con el límite que resultase del plazo de
prescripción aplicable" (énfasis añadido) 209 .

En este orden de ideas, Balbín adujo que la ley 19.549, en su texto previo a la reforma,
no contenía norma alguna que estableciese la aplicación del plazo de caducidad de su
artículo 25 a la vía "reclamatoria" en general 210 . Sin embargo, las opiniones no se
mantuvieron uniformes frente al rechazo del reclamo por acto expreso 211 .

El criterio, por lo pronto, sufrió un duro embate con la sanción de la ley 25.344, pues
justificó distintas interpretaciones en función de la redacción que imprimió al artículo 31,
LNPA. Cabe destacar que ellas transitaron todo el arco de posibilidades exegéticas 212 ,
desde su inconstitucionalidad hasta su vigencia plena.

En este sentido, se sostuvo que una lectura lineal del artículo 31 de la LNPA —en
especial, de su primer párrafo— podía conducir a la conclusión (irrazonable por cierto) de
que el plazo de caducidad del artículo 25 de ese ordenamiento sólo se aplica cuando se
verifica el estado de silencio mas no cuando hay denegación expresa. Ello es así, en la
medida en que la disposición prevé que, vencido el plazo de noventa días para resolver el
reclamo, el interesado sólo tiene la obligación de "requerir" pronto despacho (no de esperar
su respuesta), con lo que el mero transcurso de cuarenta y cinco días más lo habilitaría a
"iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los
efectos previstos en el artículo 25".

Esta tesis constituiría, a según nuestro entender, una clara inconsecuencia dikelógica en
materia de principios y finalidades (lo que, como regla, no se presume en el obrar del
legislador 213 ), pues indirectamente se estaría "premiando" el incumplimiento del deber de
pronunciarse que pesa sobre la administración, en tanto persona ética por excelencia, y de
manera simultánea se estaría "castigando" al particular que actuó en debido tiempo y forma,
instando los mecanismos legales previstos, justamente, para la obtención de una respuesta
de su contraparte 214 .
 Desde una perspectiva distinta, un sector de la doctrina ha sostenido que la intención del
Legislativo parece haber sido, más allá de la defectuosa redacción de la norma 215 , imponer
la aplicación del plazo de caducidad en ambos supuestos pues, de lo contrario, "se trataría
de una solución claramente incongruente, ya que no existen razones que justifiquen un
tratamiento diferencial en ambas situaciones".

Así, se ha considerado, en función de lo estatuido en los párrafos primero y segundo del

artículo 31, LNPA, que la ley 25.344 equiparó los efectos de la resolución exp resa con los
de la tácita, obligando así al particular, en ambos casos, a accionar judicialmente dentro del
plazo de caducidad del artículo 25, LNPA para habilitar la instancia 216 . Se trataría de lo que
ha sido llamado una "concatenación de plazos", o un "régimen de términos encadenados".
Esta solución, vale destacarlo, ha sido harto discutida en doctrina, tanto de lege
lata como de lege ferenda.

En este orden de ideas, se ha propuesto una exégesis diversa que, según apunta,
privilegia el principio de tutela judicial efectiva y la garantía de debido proceso. Así, que el
plazo del citado artículo 25 "sólo se aplique ante el supuesto de rechazo por acto exp reso
del reclamo previo y no cuando se verifica el silencio negativo" (énfasis añadido) 217 .

En aval de esta postura se ha brindado una extensa nómina de argumentos que van
desde el alcance de los términos y locuciones empleados en el art. 31 ("caducidad" vs.
"prescripción"), pasando por la interrelación coherente de las soluciones contempladas para
el "silencio" en las dos vías previstas (reparatoria y resarcitoria), hasta la finalidad del
instituto y razones de estricta justicia 218 .

En la jurisprudencia especializada pasó otro tanto.

En definitiva, el "silencio negativo" no debería ser visto como una sanción para la
administración con causa en su morosidad, sino como un derecho que asiste al particular
(en la medida en que éste se comporte diligentemente) y, como tal, nunca ser utilizado en
su contra 219 .

No obstante, ante la falta de certeza sobre la respuesta final al interrogante, la doctrina

propuso soluciones "alternativas".

En efecto, de admitirse que en este supuesto se aplique el plazo de caducidad del artícu-
lo 25, LNPA, una de las respuestas intentadas para minimizar su efecto es la no
presentación del "pronto despacho", pues sólo a partir de tal actuación comenzaría a correr
el término que, una vez agotado, dispararía el de caducidad. Se consagraría de tal modo,
con este comportamiento omisivo, el derecho del particular a "seguir esperando" la decisión
obligatoria que compete a la Administración.

Otro proceder en la misma dirección, esta vez para activar el dictado del acto
administrativo pertinente, podría ser la promoción de la acción de amparo por mora que
contempla el artículo 28 LNPA, siempre, obviamente, una vez superado el lapso de noventa
días y antes de la interposición del pronto despacho. Finalmente, otra alternativa podría
consistir en interponer la queja ante el superior, de conformidad con lo que prevén los artícu-
los 71 y 72 del RLNPA.

Po su parte, una cuestión que se relaciona tangencialmente con la omisión de la

administración de expedirse en tiempo y forma resulta ser cuando ella lo hace tardíamente.
En tal caso, dicho proceder impone evaluar si el deber todavía persiste y se mantiene
incólume a pesar de haber vencido el plazo legal al efecto; y qué consecuencias tiene, tanto
a su respecto como para el particular, lo que a su vez dependerá —sustancialmente— del
momento en que la decisión se adopte. Algún autor ha evaluado tales hipótesis en época
reciente, y formulado propuestas de solución 220 .
 Como regla general estimamos que, por tratarse de un comportamiento "anormal" de la
Administración, la duda (en la medida en que importe la eventual pérdida de un derecho)
debe jugar siempre en beneficio del particular, en tanto ello no signifique dispensar o
justificar comportamientos negligentes de éste último.

La problemática a que hecho alusión en los párrafos precedentes trajo consigo, casi
ineluctablemente, el debate sobre la constitucionalidad del art. 31 LPA.

Al respecto vale destacar que, prácticamente desde su sanción, surgieron en doctrina

opiniones encontradas en relación con el punto sub discussio 221 , todo lo cual contribuyó a
generar un cuadro de inseguridad jurídica. Así, mientras autores como Cassagne o Gordillo
tildaron de irrazonable e inconstitucional la extensión del plazo de caducidad del art. 25, LPA
al supuesto de "denegación tácita", con fundamento en diversos principios y derechos de
base constitucional 222 ; otros, como Hutchinson o Monti, sostuvieron lo contrario, alegando
que si bien podía discutirse la justicia de la solución, no advertían argumentos sólidos que
habilitasen la adopción de semejante declaración 223.

Las desavenencias perduraron casi catorce años.

No obstante, al menos en su faz "práctica", la duda se volatilizó hacia comienzos del año
en curso por obra de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Ello, aclaramos —aunque
resulte de Perogrullo—, sin que a la solución adoptada pueda otorgársele carácter absoluto
o perenne, que no existe en Derecho 224 .

En efecto, el 11 de febrero del 2014 el Tribunal supremo dictó sentencia en los autos
B.674.XLVII. "Biosystems SA v. EN — Mº Salud — Hospital Posadas s/ contrato
administrativo", mediante la que definió el conflicto de marras 225—valga adelantar— en pos
de la viabilidad constitucional de la norma en comentario, con el matiz que le dio.

Con miras a comprender la dimensión de la decisión, corresponde señalar que, el 1º de

marzo de 2004, la empresa actora interpuso reclamo administrativo ante el Ministerio de
Salud de la Nación, a efectos de que se le abonaran diversas sumas de dinero a causa del
incumplimiento de pago de un contrato celebrado para la provisión de insumos a un hospital,
y, ante su falta de resolución, el 15 de marzo de 2007 solicitó "pronto despacho".

No obstante, la indefinición se mantuvo, por lo que Biosystems SA promovió, el 16 de

abril de 2008, la demanda origen de este pleito.

Teniendo en cuenta la data del "pronto despacho" (15/03/2007), el Estado Nacional alegó
que los 45 días del art. 25 LPA habían vencido el 26/06/2007; y los 90 días hábiles judiciales
también contemplados en dicha norma, el 02/11/2007. Por ende, concluyó que, al momento
de plantear demanda, los referidos plazos se hallaban largamente vencidos, lo que
imposibilitaba tener por habilitada esa instancia.

La Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal revocó la sentencia de grado apelada, que había declarado no habilitada la
instancia judicial por haberse entablado demanda una vez vencido el plazo del art. 25 de
la ley 19.549.

Al efecto, los jueces declararon la inconstitucionalidad del artículo 31 de ese cuerpo

normativo, según la modificación introducida por la ley 25.344, por vulnerar el acceso a la
justicia de un reclamo, frente a la inactividad de la Administración.

Para resolver de tal modo, adujeron:

 a. Que, en los términos en que había quedado redactada la norma, soslayaba la función
de garantía cumplida por el silencio administrativo, que surgía de los arts. 10 y 26 LPA; y
atentaba contra la defensa en juicio, al verse comprometido el principio pro actione,
colocando en desventaja al particular que formulaba un reclamo y urgía su decisión
mediante el pedido de pronto despacho;

b. Que la reforma no guardaba coherencia con la finalidad del plazo de caducidad, que
es dar certeza a las relaciones jurídicas fijando un límite temporal para que el acto
administrativo quede firme; pues, en casos como el examinado, no existía acto alguno cuya
estabilidad estuviese en juego. Ello, atento a que lo que perseguía la actora era el
reconocimiento de una situación jurídica preexistente mediante una resolución
administrativa o, en su ausencia, por una declaración judicial. Añadieron que el art. 25 LPA
establece que el punto de partida para el cómputo del plazo perentorio es la notificación al
interesado del pronunciamiento expreso que agota la vía administrativa; y que, en caso de
silencio, no se había presentado dicha circunstancia (arg. arts. 10 y 26 LPA; y art. 44 del
decreto 1759/72); finalmente,

c. Que sólo en la vía impugnatoria surgía la necesidad —o conveniencia— de sujetar la

posibilidad de demandar judicialmente a la Administración en un tiempo determinado. Ello,
por cuanto las razones de seguridad jurídica que exigían lograr la estabilidad del acto
concurrían únicamente en ese ámbito. "No así en el caso del acto administrativo que
resuelve el reclamo previo, ya que la esencia de este último es diferente en la medida que
no importa una modificación del estatus jurídico del particular".

La Corte federal revocó esta decisión.

En primer lugar, reconoció la condición de "presupuesto procesal" del plazo de caducidad

del artículo 25 de la LNPA; y la facultad del juez para examinar de oficio su cumplimiento y
rechazar in limine la pretensión cuando aquél no concurriese, no sólo en función de lo que
ya había resuelto en otro precedente 226 , sino también por lo dispuesto en el artículo 31, in
fine, de la LNPA.

A continuación, recordó que antes de la sanción de la ley 25.344 227 ya había

interpretado que dicho término "no se aplicaba a las acciones judiciales deducibles frente a
las denegaciones administrativas —tácitas y expresas— de reclamos", por tratarse, en
esencia, de hipótesis distintas.

Aclaró que, con relación a la vía impugnatoria de actos, la Administración tenía la

obligación de decidir las cuestiones que se le plantearan en término; y, si no lo hacía, el
particular contaba con distintas opciones al efecto (esperar el dictado de la resolución, o
acudir a las instancias administrativa o judicial; artículos 10, 28, 23 y 26, LNPA). "Ello es así,
porque si para acceder a la vía jurisdiccional se requiriera un acto expreso, la autoridad
administrativa podría impedir las demandas judiciales con sólo no resolver las peticiones
que se le plantearan. Para evitar tales excesos (...) nació el instituto del silencio de la
Administración, de modo que —frente a la inactividad de la autoridad administrativa— el
interesado cuente con la facultad de recorrer la vía judicial como si hubiese una
resolución expresa, aunque no exista".

Sobre tal base, examinó si correspondía declarar la inconstitucionalidad del artículo 31,
LNPA, con la reforma de la ley 25.344, como había hecho la cámara.

Tras advertir sobre la importancia del control a ejercer y la gravedad que conlleva una
declaración de aquel tenor, la Corte aseveró que en el caso no era necesario un
pronunciamiento en tal sentido, en la medida en que podía ser resuelto adecuadamente con
otros argumentos.
 Así las cosas, estimó que la previsión del citado artículo 31 de que la demanda "deberá
ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el art. 25" debía
interpretarse como que sólo regía "cuando el reclamo sea resuelto expresamente en contra
del interesado, es decir, cuando haya una resolución denegatoria, mas no cuando se hubiera
producido el silencio de la Administración y no exi stiera acto exp reso".

"Con tal comprensión de la norma, ella no es descalificable por lesiva a principio

constitucional alguno, en tanto éstos no se hallan directamente afectados si se atiende a
que el art. 26 de la LNPA admite la posibilidad de que ante el silencio de la Administración
la demanda pueda iniciarse en cualquier momento, y sin perjuicio de lo que corresponda en
materia de prescripción (conf. arts. 31 y 26 de la LNPA)".

En esta línea, puntualizó que "la imposición de un plazo de caducidad para demandar
frente al silencio administrativo, además de no ser congruente con la finalidad de la opción
procesal de dicho instituto consagrada en el art. 26 de la LNPA, tampoco lo es con el modo
de contar el plazo de caducidad previsto en el art. 25 de la LNPA para deducir la demanda,
pues en los supuestos contemplados en este artículo dicho término se computa a partir de
la notificación del acto que agota la vía administrativa (con los efectos del art. 44 del decreto
1759/72 si se hiciere en contravención a sus normas) y, en el supuesto del silencio, no podría
dar comienzo por la inexistencia de acto administrativo que notificar".

En este contexto, adujo que una "atenta lectura" del art. 31 daba la pauta de que sólo
operaba la caducidad de la acción cuando se impugnaba el acto administrativo que
denegaba el reclamo. Y aclaró que la referencia simultánea que aquél hacía al art. 25 y a
"lo que fuere pertinente en materia de prescripción", no podía ser entendida "como una
redacción descuidada o desafortunada del legislador, sino que la sucesión entre ambos
indica que ante la opción del interesado de entablar demanda, 'la que deberá ser interpuesta
en los plazos perentorios' ha sido establecido para el supuesto de que el reclamo sea
resuelto expresamente en contra del particular y para el caso de silencio administrativo
regirá 'lo que fuere pertinente en materia de prescripción'". Ello permite sostener "que no se
aplica el término de caducidad del art. 25 de la LNPA cuando se configura el silencio; de lo
contrario, la remisión a los plazos de prescripción sería innecesaria".

Añadió que esta última referencia conjugaba con lo previsto en el art. 26 de la LPA. "No
es dable suponer que la ley haya querido dar a dos conceptos análogos efectos jurídicos
diferentes".

Por último, aseveró que el criterio expuesto resultaba congruente con lo que ya había
resuelto, en instancia extraordinaria, en diversos precedentes que citó 228 .

Sobre tal base, concluyó en que correspondía entender habilitada la instancia judicial en
el caso, por no haber acto administrativo que hubiere denegado el reclamo de la parte
actora (arg. artículos 31, 26 y 10 LNPA).

Es notoria la trascendencia que tiene este pronunciamiento para el derecho

administrativo. Y ello, no sólo por haber dado fin a catorce años de polémica (el menos
relevante de sus efectos), sino por haber definido un aspecto de suma importancia para la
protección de intereses y prerrogativas de base constitucional y para el desenvolvimiento
mismo del accionar de la Administración, disipando la incertidumbre que se había suscitado
a su respecto y afianzando, consecuentemente, el valor seguridad jurídica en el orden
federal.

Es cierto que la conclusión que postula la Corte, que surgiría —según sus dichos— de
una "atenta lectura" del art. 31 de la LPA vigente, no parecería tan "nítida" si se la enfrenta
a: la redacción anterior que tenía ese precepto y sus diferencias con la actual; al notorio
debate que ya existía en la doctrina y la jurisprudencia a su respecto; y a la especialidad del
tribunal a quo, que, obviamente, no desconocía la polémica.

Sin embargo, estimamos —si se quiere desde una perspectiva "finalista"— que estas
peculiaridades no ensombrecen las virtudes de la decisión adoptada, que importó, en
esencia, negar la asimilación del "silencio" a un "acto ficto".

Prueba de tal circunstancia es la especial atención que le brindó tanto la doctrina como
la jurisprudencia.

Como adelantamos, los tribunales especializados también se hicieron eco —casi en

forma inmediata—de lo resuelto por la Corte federal.

A modo de ejemplo, me permito citar las resoluciones que, junto a mis colegas de Sala,
adoptamos en los autos Nº 17229/2012, caratulados "Zuetta, Eladio Delfor / EN — Mº.
Economía - Resol. 235, 166 y 334/11 y otros s/ proceso de conocimiento", el 22 de mayo de
2014; y en el Expte. Nº 17181/2012, "Vicentin, Edgardo Luis v. EN —Mº Economía - Resol.
235, 166 y 334/11 y otros s/ proceso de conocimiento", el 10 de junio de 2014 229 .

Otro punto que incorporó de modo expreso la ley 25.344 en su artículo 12 fue el exa men
de oficio por parte de los jueces de los requisitos de admisibilidad de la pretensión
contencioso administrativa.

En rigor de verdad, lo que el legislador hizo fue plasmar en la norma el criterio que adoptó
la Corte Suprema en la materia.

En este sentido, no está de más rememorar que el punto fue considerado en distintas
ocasiones por el máximo Tribunal de la República. Así, en Fallos 311:1174 ("Felipe Martínez
Pérez", del 28/06/1988), afirmó que si por el principio de eventualidad procesal, la actora
había tratado el tema vinculado a la habilitación de la instancia pero la demandada no había
opuesto defensa alguna sobre el asunto, su introducción de oficio por la Suprema Corte de
Buenos Aires fuera de la oportunidad prevista por los arts. 24 y 36 del Código Contencioso
Administrativo local excedió los términos en que quedó trabada la litis, con la consecuente
lesión a la garantía de la defensa en juicio. Y en Fallos 313:228 ("Rafael Cohen", del
13/03/1990), dejó sin efecto la sentencia que había rechazado de oficio la habilitación de la
instancia contencioso-administrativa, fundándose en que el actor dejó vencer los plazos para
impugnar en sede administrativa la resolución cuya nulidad perseguía, y en que la
interposición de una denuncia de ilegitimidad y el posterior recurso de alzada no resultaban
eficaces para reabrir plazos fenecidos y posibilitar su revisión judicial. Ello, en la medida en
que la actitud del tribunal había implicado suplir la actividad de las partes con grave
desmedro de la garantía de la defensa no sólo del actor sino también de la demandada. Por
lo demás, en Fallos 315:2217 ("Construcciones Taddía SA", del 06/10/1992), y en Fallos
316:239 ("José Luis Irazola", del 2/03/1993) reiteró estos conceptos.

Como puede advertirse, dos fueron los argumentos centrales en que se basaba esta
línea jurisprudencial: por un lado, la referida garantía de la defensa, que impone —entre otros
aspectos— un equilibrio de trato entre las partes; por el otro, el carácter "patrimonial" del
fondo involucrado en la defensa de falta de habilitación, por esencia, renunciable. En otros
términos, se entendió que no se estaba ante una exigencia de orden público.

Sin embargo, en Fallos 322:73 ("Gorordo Allaria de Kralj", del 4/02/1999) la Corte (por
mayoría ajustada) cambió de criterio. En lo que a este trabajo concierne —porque, como se
recordará, dos fueron los temas que la decisión involucró 230—, el Alto Tribunal señaló:

a. que el agravio relativo a la imposibilidad de que el juez de primera instancia denegara

de oficio la habilitación de la instancia judicial por no ser ello compatible con la garantía del
art. 18 de la Constitución Nacional suscita cuestión federal suficiente para su examen en la
instancia del art. 14 de la ley 48 (Fallos 313:228);

b. que si bien este Tribunal en los casos "Cohen" y "Construcciones Taddia SA" se había
pronunciado contra la posibilidad de que se revisara de oficio o a instancia de los fiscales el
cumplimiento de los recaudos de admisibilidad de la acción procesal administrativa con
anterioridad a la traba de la litis, un nuevo examen de esta delicada y trascendente cuestión
conducía a modificar dicho criterio y a concluir en sentido opuesto al antes referido.

c. que para que el órgano jurisdiccional pudiera analizar el fondo la pretensión que ante
él se deducía era preciso que concurriesen ciertas circunstancias establecidas por el
derecho procesal conocidas como requisitos o presupuestos procesales. Su estudio, que
condicionaba la admisibilidad de la pretensión, podía ser efectuado no sólo a requerimiento
de la demandada sino también, dada su naturaleza, en una etapa preliminar en la cual el
juez podía desestimar oficiosamente la demanda (art. 337 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación), sin que por ello se convirtiera en intérprete de la voluntad implícita
de una de las partes ni se alterase el equilibrio procesal de los litigantes, en desmedro de la
parte contraria.

d. que, en el proceso contencioso administrativo, el actor, además de las condiciones de

admisibilidad establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, debía
cumplir con aquellos requisitos específicos de este tipo de proceso previstos en el título IV
de la ley 19.549, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el juez estaba facultado a
verificar.

e. que, la revisión de oficio in limine litis de los requisitos de admisibilidad antes de correr
traslado de la demanda también estaba establecida en diversas leyes federales que
regulaban procesos contencioso administrativos especiales (art. 3 de la ley 16.986; arts. 84
y 85 de la ley 11.683; arts. 1175 y 1176 de la ley 22.415; y arts. 1 y 2 del decreto-ley 14.715,
régimen de contestación de demandas del Banco Central) y en la mayoría de los códigos
procesales administrativos provinciales (de Buenos Aires; Catamarca; Córdoba; Corrientes;
Chaco; Entre Ríos, etc.).

En función de todo lo expuesto, la Corte concluyó en que, dada la condición de

presupuesto procesal del plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549, el
juez de primera instancia estaba facultado para examinar de oficio su cumplimiento y
rechazar en caso contrario in limine la pretensión (art. 337 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación), "pues su falta no requería la expresa denuncia por parte del
demandado" (considerando 10).

Se ha señalado que la incorporación de esta temática al artículo 31 de la LNPA es

criticable, "toda vez que allí se regula una cuestión ajena al procedimiento administrativo y
propia del proceso contencioso administrativo" 231 .

Las excepciones al reclamo previo.

Están contempladas en el art. 32 de la ley 19.549.

Antes de la reforma, dicha norma establecía:

"El reclamo administrativo previo a que se refiere los artículos anteriores no será
necesario si mediare una norma exp resa que así lo establezca y cuando:

a) Un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los plazos
del artículo 31;
 b) Antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo, el administrado se hubiere
presentado expresando su pretensión en sentido contrario;

c) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un

gravamen pagado indebidamente;

d) Se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado o se intentare una acción

de desalojo contra él o una acción que no tramite por vía ordinaria;

e) Mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del
procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil;

f) Se demandare a un ente descentralizado con facultades para estar en juicio".

Por su parte, la ley 25.344 dio a este precepto la siguiente redacción, actualmente
vigente:

"El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será
necesario si mediare una norma exp resa que así lo establezca y cuando:

a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un

gravamen pagado indebidamente;

b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por

responsabilidad ext racontractual".

Como puede advertirse, la amplitud que inicialmente tenía la norma era tal, que hizo
pensar a un sector de la doctrina nacional que la regla en la materia era, en realidad, la
inexigibilidad absoluta del reclamo previo 232 .

Sin embargo, aunque la severa reducción de exenciones que llevó adelante la reforma
fue, en general, cuestionada por los especialistas, cosechó algunas voces de
"entendimiento" o comprensión en relación con ciertos cambios. Así sucedió respecto de los
supuestos contenidos en los anteriores incisos a, y b. Se dijo, a tal fin, que la innovación era
acertada porque la experiencia había demostrado su nula utilización, además de producir
una distorsión en el ámbito propio de la vía reclamativa. "Ello es así, porque (...) su objeto
no es la revocación o modificación de actos administrativos —para lo cual ha sido prevista la
vía impugnatoria—sino obtener una conducta positiva o negativa de la Administración" 233 .

En lo atinente a los daños derivados de la responsabilidad del Estado (inciso d), se

aprecia una (no tan sutil) distinción en la redacción de ambos textos, pues el actual carece
de la referencia genérica que hacía su antecesor a este tan especial capítulo del derecho
administrativo, para circunscribirlo sólo a la especie "extracontractual". Sobre tal base, si lo
que se pretende es el resarcimiento de los daños derivados de incumplimientos
contractuales (lícitos o ilícitos) es menester la articulación del reclamo administrativo previo.
A esta hipótesis también se le ha visto un costado positivo 234 .

De todos modos, es importante recordar que cuando se pretende el cobro de daños,

contractuales o extracontractuales, fundados en la ilegitimidad de un acto, es condición sine
qua non de esa pretensión impugnarlo en sede administrativa y judicial, por resultar
accesoria y subordinada a este accionar. Así lo ha resuelto la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso administrativo Federal, en pleno, en los autos
"Petracca" 235 y, con posterioridad, la Corte federal in re "Alcántara Díaz Colodrero" 236 y
"Navas" 237 .
 La supresión de la innecesariedad del reclamo previo cuando se trata de "acciones de
desalojo contra el Estado" (inciso d), no ha sido objeto de crítica severa si se atiende a que
se trata, justamente, de una "acción de índole civil" y, por ende, ajena como principio a la ley
19.549. Circunstancias semejantes han conducido al mismo razonamiento en relación con
las "acciones que no tramiten por la vía ordinaria" (inc. d, cit.), sin perjuicio de que en
supuestos especiales, como son los casos de las acciones de amparo (ley 16.986 y artículo
43 CN) y declarativa de certeza (artículo 322 CPCCN), se pueda desbordar el continente del
Derecho Privado. Sin embargo, la innecesariedad citada no cambia.

La exención eliminada más discutida fue la que el art. 32 contempló en su inciso e, que
desechaba la exigencia de interposición del reclamo en sede administrativa cuando, por
mediar una "clara conducta del Estado" que hiciera presumir la ineficacia cierta del
procedimiento, esa actividad resultase un "ritualismo inútil".

Sin embargo, la doctrina, primero, y la jurisprudencia, después, la mantuvieron

pretorianamente vigente por considerarla sustentada en disposiciones de rango supralegal,
y derivación directa de la garantía de la tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 18
de la Ley Fundamental y en diversos tratados incorporados a ella con jerarquía
constitucional 238 .

Los ejemplos son copiosos en la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso

administrativo Federal 239 . En especial, cabe traer a la memoria lo resuelto por dicho
Tribunal, en pleno, en los autos "Córdoba Salvador y otros v. EN - Dirección General de
Fabricaciones Militares s/ empleo público", con fecha 18/5/11, oportunidad en la que dejó
sentado —como doctrina legal obligatoria— que: el "ritualismo inútil" traduce un principio
jurídico que subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente suprimido por la
reforma que la ley 25.344 (artículo 12) introdujo al artículo 32, inciso 'e', de la ley 19.549,
respecto al reclamo administrativo previo. De modo que, corresponde su aplicación cuando
resulte procedente.

Finalmente, la reforma eliminó el inciso f, de la disposición en comentario,

que exceptuaba del reclamo previo a las demandas dirigidas contra un ente autárquico, lo
que resultó coherente con el nuevo texto del artículo 30, que ahora lo incluye entre los
sujetos pasivos de reclamación.

Como adelantemos, el añadido no aparece, prima facie, como excesivo o arbitrario

frente al carácter de personas públicas estatales que ostentan y a los cometidos que llevan
a cabo, lo cual, sin embargo, no ha permitido esquivar la crítica a su respecto.

XIII. LAS VÍAS ADMINISTRATIVAS: ¿SON OPTATIVAS? ¿SON COMPLEMENTARIAS?

Cuando se hallaba vigente el texto original de la LNPA 240 , un sector de la doctrina

entendió que la ley había consagrado dos vías distintas que respondían a supuestos de
aplicación diferentes, esto es, la vía "impugnatoria" para agotar la instancia administrativa
cuando se pretendía cuestionar actos de esa índole, y la vía "reclamatoria", cuando se
trataba de demandas que no persiguieran tal objeto 241 .

Otros autores sostenían que las vías administrativas eran alternativas y por ello los
particulares podían optar libremente por una o por otra, de un modo indistinto. Se buscaba,
así, eludir los plazos perentorios que la reglamentación 242 fijaba —y fija—para interponer los
recursos administrativos ya que la reglamentación no establece ningún plazo para la
presentación del reclamo administrativo previo 243 .

La modificación introducida por la ley 21.686 pareció haber dado una respuesta al
interrogante, en tanto el artículo 30 —en esa versión— prescribía que "Recurrido un acto en
todas las instancias administrativas correspondientes las cuestiones planteadas y
resueltas expresamente en esa vía por la última instancia no podrán reiterarse por vía de
reclamo; pero sí podrán reiterarse las no planteadas y resueltas y las planteadas y no
resueltas". Esa formulación textual no dejaba dudas en cuanto a que el cuestionamiento
recursivo de los actos administrativos producía el agotamiento de la vía administrativa y que
dicha vía no podía ser transitada nuevamente por conducto del reclamo. Y a partir de esa
premisa podía concluirse, implícitamente, en que no había alternativa posible entre ambas
vías administrativas: los actos administrativos debían ser impugnados por medio de los
recursos administrativos y así se agotaba la vía administrativa.

La Corte Suprema se pronunció en el sentido de la primera postura, al sostener: "cabe

distinguir entre la vía impugnatoria —que presupone el agotamiento de las instancias
administrativas reglamentadas en los arts. 23 y ss. de la ley 19.549— cuyo resultado sería
necesariamente la declaración de ilegitimidad del acto administrativo, de la reclamación del
reconocimiento de un derecho —aun originado en una relación jurídica preexistente—
basada en lo dispuesto por los arts. 30 y concordantes de ese mismo cuerpo legal, inclusive
en los casos en que hubiese mediado reclamación administrativa previa, los que no estarían
sujetos al plazo del art. 25" 244 . La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal mantuvo este criterio 245 .

Empero, el párrafo aludido fue suprimido por la ley 25.344, de modo que no hay ninguna
posibilidad de que un acto administrativo impugnado por medio de todos los recursos
administrativos exigibles según el RLNPA pueda ser cuestionado por vía del reclamo. Al
mismo tiempo que suprimió ese párrafo, la ley 25.344 incorporó el siguiente pasaje al artícu-
lo 30: "La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa".
Puede verse que el texto legal vigente prevé, con claridad, que la manifestación expresa de
la voluntad de la administración en sentido negativo sobre la pretensión contenida en el
reclamo previo agota la vía administrativa —reclamatoria— y que no es obligatorio para el
particular formular una nueva impugnación en sede administrativa frente a dicha decisión.

Un criterio similar a ése ya había sido expuesto por la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo Federal, al señalar: "La circunstancia de que, en efecto,
medie un pronunciamiento administrativo no implica siempre, fatalmente, que el interesado
se encuentre obligado a cuestionarlo dentro de los límites temporales determinados por el
ordenamiento jurídico, siendo fundamental, en tal sentido, valorar no sólo la naturaleza y
condiciones bajo las cuales se suscita la intervención administrativa, sino primordialmente,
la naturaleza de la petición interpuesta. El carácter de una petición formulada por un
administrado no puede verse súbitamente transformado, ciertamente, por el hecho de que
la administración deba resolver una solicitud. Tal criterio resulta particularmente aplicable en
el caso en donde el órgano interviniente se limita a denegar una intimación del interesado
sin modificar en lo más mínimo la situación jurídica anterior del solicitante, sin imponerle
carga o restricción alguna y sin —en suma— disminuir la posición jurídica antecedente.
Designar la negativa del Instituto como "acto administrativo" no es erróneo (la actividad de
la Administración Pública se resuelve, al fin de cuentas, en una constelación de actos
administrativos); endosarle, en cambio, la preclusividad propia del sistema impugnatorio
resulta excesivo, máxime cuando la intimación (o solicitud) del interesado fue arbitrada como
petición autónoma y desvinculada de la vía recursiva [...] un sencillo ejemplo alcanzará para
ilustrar el punto. Basta imaginar qué hubiera sucedido —de seguir el criterio que informa la
decisión recurrida—si el actor, en lugar de serle vedado el pago de las diferencias salariales,
le hubiesen negado la percepción del sueldo [...] nada más es necesario añadir al respecto,
como no sea puntualizar que en función de la naturaleza del crédito reclamado el
demandante ni siquiera estaba constreñido a formular una intimación previa (necesaria a
otros efectos patrimoniales) al ente autárquico demandado. Resultaría, por ende, paradojal,
que la decisión administrativa provocada ante su petición tuviera por principal efecto mutilar
elípticamente el ámbito de protección de su derecho" 246 .

XIV. ALGUNAS PRECISIONES SOBRE EL ESQUEMA DE LA DOBLE VÍA EN LA LNPA

 Puede apreciarse, en lo que hemos visto, que el agotamiento de la vía administrativa no
tiene un significado literal en el sentido de exigir el tránsito por "todas" las instancias
previstas en una organización administrativa determinada hasta alcanzar la autoridad de
máxima jerarquía, empleando a ese efecto "todos" los recursos contemplados por el
ordenamiento. En rigor de verdad, el principio general es que para acceder a la impugnación
en sede judicial sólo basta con acudir a una instancia administrativa adicional a la que
pertenece el funcionario autor del acto originalmente impugnado, hipótesis que en algunos
casos ni siquiera es así. Según vimos, es lo que ocurre, en algunos supuestos, con las
decisiones provenientes del Poder Ejecutivo Nacional.

Como correlato de lo antedicho, tampoco es necesario el empleo de "todos" los recursos

administrativos disponibles según las normas específicas, puesto que el único recurso que
se requiere con carácter obligatorio es el denominado "recurso jerárquico". Esta regla, a su
vez, también admite excepciones, como sucede, por ejemplo, frente a las vías de hecho o
en los denominados "recursos directos" donde la interposición de otros remedios no
específicos descarta su procedencia 247 / 248 . Es por ello que se ha señalado que el
agotamiento de la vía administrativa supone "tan sólo, haber interpuesto los recursos
administrativos que resulten obligatoriamente exigibles según el ordenamiento aplicable", lo
que demuestra la "independencia conceptual y funcional, no siempre advertida por los
autores ni por la jurisprudencia, entre el sentido de los recursos administrativos —mecanismo
de autocontrol administrativo y garantes tanto de la jerarquía administrativa como de la
protección de los derechos de los particulares en esa sede—y el concepto de &'agotamiento
de la vía administrativa&' que se predica, exclusivamente, como instituto del &'proceso
administrativo&', presupuesto de admisibilidad judicial de la pretensión anulatoria" 249 .

XV. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA Y EXCEPCIONES. PLANTEO DE

INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS. RITUALISMO INÚTIL. ACCIÓN DECLARATIVA.
ACCIÓN DE AMPARO. ALGUNAS DECISIONES JUDICIALES RECIENTES. EL PRINCIPIO DEL
INFORMALISMO SIEMPRE JUEGA EN FAVOR DEL PARTICULAR

Entre las excepciones al agotamiento de la vía administrativa podemos encontrar los

siguientes supuestos: planteos de inconstitucionalidad de normas, ritualismo inútil, acción
declarativa y acción de amparo.

Expondremos a continuación algunas decisiones de la Cámara Nacional de Apelaciones

en lo Contencioso Administrativo Federal sobre este tópico.

(I) Planteo de inconstitucionalidad de normas

En un caso en que se demandó a la Administración Federal de Ingresos Públicos, con

el objeto de obtener la entrega de un certificado para adquirir un vehículo con franquicia para
personas con discapacidad, la inconstitucionalidad de una ley 250 y de un decreto 251 , la
cámara sostuvo que "no asiste razón al Estado Nacional cuando señala que el demandante
debió haber agotado la instancia administrativa para luego acceder a los tribunales, toda vez
que comporta un excesivo rigor formal el exigir a los particulares, que sigan de manera
ineludible y en extremo el procedimiento reglado por el artículo 24 de la ley 19.549 [...] si se
considera que la cuestión no puede ser dirimida en sede administrativa ya que sólo el Poder
Judicial se halla habilitado para pronunciarse sobre la validez constitucional de las normas
[...] ya que 'entre nosotros, rige el sistema de control judicial, que es difuso, en tanto tal
custodia está depositada en el quehacer de todos y cada uno de los jueces: Es elemental
en nuestra organización constitucional, la atribución que tienen y el deber en que se hallan
los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su
decisión, comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si guardan o no
conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición con
ella'..." 252 .

(II) Ritualismo inútil

 En dos casos que presentan analogía, la parte interesada había formulado un reclamo
en sede administrativa con la finalidad de que se liquidara y abonara unas acreencias; antes
de que venciera el plazo de 90 para que la administración se expidiera sobre el reclamo —en
los términos del artículo 31 de la LNPA—se promovió demanda; posteriormente se presentó
un pedido de pronto despacho; al contestar la demanda, el Estado Nacional (Dirección
Nacional de Vialidad) opuso la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa.
Pueden encontrarse en la cámara dos soluciones diferentes. Una solución dio razón a la
parte demandante con fundamento en que (i) se encontraba configurado un supuesto de
ritualismo inútil, (ii) rige el principio in dubio pro actione y (iii) el argumento referente al
incumplimiento del plazo previsto en el artículo 31 de la LNPA no era atendible dado el
tiempo transcurrido sin respuesta alguna 253 . La otra solución dio razón al Estado Nacional
con sustento en que (i) "la prematura presentación que realiza la actora en sede judicial no
resulta subsanable por el solo hecho de que en la actualidad la administración haya dejado
vencer los plazos, toda vez que el transcurso de los plazos es inexcusable", (ii) "si los
principios inspiradores del procedimiento administrativo son, entre otros, la eficacia, la
verdad material, el informalismo y el debido proceso, no hay razones para no reclamar
también del particular interesado la eficacia en la defensa de sus derechos, respetando, con
objetividad, los plazos previstos para interponer acción o recurso contra el Estado y
tornándolo, a través de esa diligencia, en un colaborador de la seguridad jurídica implicada
en la estabilidad de las relaciones administrativas", y (iii) "no puede tenerse por válida la
aplicación de la doctrina del 'ritualismo inútil' [...] toda vez que no [se] probó una clara
conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento [...] toda vez
que la actora sólo se limita a acompañar [...] un solo caso" en el que se había autorizado el
depósito de las sumas reclamadas 254 .

En otro juicio en que se demandó por el cobro de una suma de dinero que —según se
alegó—debía Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA) y/o el Ministerio
de Agricultura Ganadería y Pesca, el Estado Nacional opuso la excepción de falta de
agotamiento de la vía administrativa en tanto no se había presentado ningún reclamo ante
la Unidad de Coordinación y Evaluación de Subsidios al Consumo Interno (UCESCI). La
cámara desestimó el planteo con fundamento en que (i) disponer el reenvío a sede
administrativa con la finalidad de que se presentara un nuevo reclamo administrativo ante la
UCESCI habría comportado un ritualismo inútil por el excesivo rigor formal y un
desconocimiento del principio in dubio pro actione y (ii) a partir de la disolución de la ONCCA,
la UCESCI, creada por el decreto 193/2011, es la autoridad encargada de administrar e
implementar el mecanismo previsto en la resolución 9/2007 del ex Ministerio de Economía
y Producción, y de otorgar y pagar los subsidios involucrados 255 .

En otro caso, en que se demandó al Estado Nacional y al Gobierno de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires (CABA) a raíz de una errónea liquidación del denominado
"incentivo docente" previsto en la ley 25.053, originada en una relación de empleo público,
la cámara sostuvo que la cuestión no se encuentra regida por el título IV de la LNPA, en
razón de la condición de la CABA y de que no se impugnaba ningún acto administrativo, de
modo que la instancia judicial se encontraba habilitada respecto de dicha parte co-
demandada 256 .

(III) Acción declarativa

El artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación prevé: "Podrá
deducirse la acción que tienda a obtener una sentencia meramente declarativa, para hacer
cesar un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidades de una relación
jurídica, siempre que esa falta de certeza pudiera producir un perjuicio o lesión actual al
actor y éste no dispusiera de otro medio legal para ponerle término inmediatamente. El Juez
resolverá de oficio y como primera providencia, si corresponde el trámite pretendido por el
actor, teniendo en cuenta la naturaleza de la cuestión y la prueba ofrecida".
 En un caso en que se promovió una acción declarativa de certeza, en los términos del
referido artículo del código procesal, con el objeto de que (i) se pusiera fin al estado de
incertidumbre en torno al real cumplimiento de los términos y condiciones originales de la
emisión de unos títulos públicos y (ii) se declarase el derecho a exigir el cumplimiento de las
obligaciones con los alcances establecidos en las condiciones de emisión de los títulos
públicos, el Estado Nacional (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas) planteó
la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa con sustento en la presencia
de un proceso contencioso administrativo asentado en la impugnación de un obrar
administrativo. La cámara desestimó la excepción con fundamento en que (i) no cuestionaba
la legitimidad y la legalidad de decretos, resoluciones, disposiciones y otros actos
administrativos relativos a las condiciones de emisión de títulos de la deuda pública nacional,
(ii) la opción procesal no era una acción de condena, (iii) la instancia judicial se hallaba
habilitada en atención a los términos en los que fue promovida la demanda, que no
presentaba una naturaleza reclamatoria ni impugnatoria 257 .

(IV) Acción de amparo

El artículo 43 de la Constitución Nacional contempla, en su primera parte, que "Toda

persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro
medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de
particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta
Constitución, un tratado o una ley...".

La cámara sostuvo que la admisibilidad de la acción prevista en el artículo 43 no exige

el agotamiento de la vía administrativa, sino que la existencia de medios judiciales más
idóneos descarta la vía expedita y rápida, salvo que la existencia y el empleo de los
remedios judiciales impliquen demoras o ineficacias que neutralicen derechos o
garantías 258 . También ha dicho que el referido artículo 43 sólo condiciona la posibilidad de
interponer la acción de amparo a la inexistencia de otro remedio judicial más idóneo,
modificando el criterio sustentado en el artículo 2º, inciso 'a', de la ley 16.986 que impedía
admitir la acción de amparo cuando existieran recursos o remedios judiciales o
administrativos que permitieran obtener la protección del derecho o garantía constitucional
de que se trate 259 .

Desde esa mirada, antes de la promoción de una acción de esta naturaleza no es

necesario agotar la vía administrativa 260 .

Empero, la Corte Suprema extendió la relevancia del agotamiento de la vía incluso a la

acción de amparo.

En un caso, rechazó la demanda con fundamento en que esa vía procesal no se

encontraba expedita ya que estaba pendiente de resolución un recurso jerárquico que la
empresa demandante había presentado en sede administrativa y que ello impedía que el
Tribunal examinara la cuestión que se planteaba a su conocimiento y decisión. Dijo que "la
futura conculcación de los derechos que se invoca, ante el riesgo de una hipotética
adjudicación de la zona franca a otro oferente, puede hallar reparación adecuada en la sede
administrativa pertinente, o eventualmente, y para el supuesto de que así no fuera, por
medio de la correspondiente demanda judicial, oportunidad en la cual las partes contarán
con la amplitud propia del juicio ordinario y podrán obtener el dictado de las medidas
cautelares pertinentes u obtener la reparación de los daños que ilegítimamente se hayan
ocasionado" 261 .

En otro caso, desestimó la demanda con sustento en que la decisión de un consejo

académico —el Consejo Académico de la Universidad Nacional de La Plata— de dejar sin
efecto un llamado a concurso debía ser cuestionada por la vía prevista en el artículo 32 de
la ley 24.521, lo cual requiere el agotamiento previo de la instancia administrativa, pues ésa
es la vía más idónea en términos del artículo 43 de la Constitución Nacional. Esa vía
quedaría desprovista de sentido —añadió—si se aceptara el cuestionamiento de decisiones
de carácter universitario que no emanen de su máxima autoridad, sobre todo si no existe
"una situación de urgencia que tornara necesaria la restitución inmediata de los derechos
que el actor decía conculcados" 262 .

Cierto es que, como bien se ha subrayado, en ninguno de ambos casos se hallaba en

juego derechos personalísimos 263 .

Esos derechos, en cambio, sí estaban involucrados en un caso en que se procuraba

obtener, del Instituto de Obra Social de la Provincia de Entre Ríos, la cobertura integral de
los gastos necesarios para la preservación de la salud y la integridad física. Al dejar sin
efecto la sentencia que había rechazado la demanda, la Corte Suprema señaló que no era
aplicable "el principio según el cual el amparo no procede cuando el afectado tiene a su
alcance una vía administrativa a la cual acudir, pues los propios valores en juego y la
normalmente presente urgencia del caso, se contraponen al ejercicio de soluciones de esa
índole", y enfatizó el rango constitucional que tienen las normas que consagran el derecho
a la salud 264 .

(V) El principio del informalismo

Es bien sabido que este principio, reconocido expresamente en el artículo 1º, inciso 'c',
de la LNPA, ha sido consagrado en favor de los particulares. Esto es indudable y parece
claro. Sobre esa premisa, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal ha remarcado, por un lado, que la administración tiene la obligación
de dar curso a las impugnaciones presentadas por los particulares aun cuando ellas
adolezcan de faltas formales 265 , y, asimismo, ha enfatizado que "el principio del
informalismo se concibe siempre a favor del particular, como un modo de no frustrar los
remedios procesales que la ley les acuerda, por lo que "carece de lógica invocar su
aplicación [por parte de la administración] para rechazar la vía reclamatoria intentada por la
actora para habilitar la instancia judicial" 266 .

XVI. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA Y CONTROL JUDICIAL: A PEDIDO DE PARTE

Y DE OFICIO

La Corte Suprema expuso, durante unos años, un criterio claro en el sentido de que los
jueces no podían revisar de oficio, ni a instancia de los fiscales, si los recaudos de
admisibilidad se hallaban cumplidos. El fundamento central de ese criterio radicó en que las
decisiones judiciales que desconocen o acuerdan derechos no debatidos en la causa son
incompatibles con las garantías de los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional, pues el
juzgador no puede convertirse en intérprete de la voluntad implícita de una de las partes sin
alterar, de tal modo, el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte
contraria 267 .

Después de unos años, el Tribunal cambió ese criterio, tras haber realizado un
nuevo examen de esa "delicada y trascendente" cuestión, y admitió la facultad de los jueces
para examinar de oficio el cumplimiento de los recaudos que condicionan la admisibilidad
de la pretensión contencioso administrativa, concretamente, allí, del plazo de caducidad
previsto en el artículo 25 de la LNPA 268 . Los fundamentos, indudablemente conocidos,
fueron los siguientes: (i) el artículo 337 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
que permite desestimar oficiosamente la demanda, sin que por ello el juez "se convierta en
el intérprete de la voluntad implícita de una de las partes ni se altere el equilibrio procesal
de los litigantes en desmedro de la parte contraria", (ii) además condiciones de admisibilidad
establecidas en el código procesal, debe cumplirse con los requisitos específicos de este
tipo de proceso previstos en el título IV de la LNPA, (iii) la revisión de oficio in limine litis de
los requisitos de admisibilidad antes de correr traslado de la demanda también está
establecida en diversas leyes federales que regulan procesos contencioso administrativos
especiales.

Posteriormente, ese criterio fue convalidado por el legislador. Así lo

reconoció expresamente la Corte Suprema 269 . En efecto, el Congreso Nacional, mediante
la ley 25.344, modificó la LNPA y ahora no sólo admite la facultad de los jueces de
comprobar de oficio el cumplimiento de los recaudos de admisibilidad sino que establece
esa tarea como una obligación de los magistrados, en el artículo 31 de la ley: "Los jueces
no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar
de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y
los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente".

Ese criterio, favorable al control de oficio fue criticado severamente por un sector de la
doctrina 270 .

La Corte Suprema, en tiempo relativamente reciente, ratificó ese criterio 271 .

XVII. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA Y CONTROL JUDICIAL DE OFICIO: UN

CASO PARTICULAR

En un caso en el que se cuestionaba una declaración como "inepto para las funciones
de su grado" realizada por la Junta Superior de Calificaciones de Oficiales y Suboficiales del
Ejército, se interpuso un recurso y/o denuncia de ilegitimidad. El ejército comunicó al
interesado que el recurso no era procedente, puesto que la calificación no comportaba una
sanción sino un hecho objetivo, y advirtió que quedaba agotada la vía administrativa por lo
que las futuras presentaciones no serían tenidas en consideración. La demanda fue dirigida
a obtener la declaración de nulidad de la última parte de la comunicación recién referida.

La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal declaró

no habilitada la instancia judicial por cuanto había sido promovida fuera del plazo de
caducidad del artículo 25 de la LNPA. El interesado interpuso recurso extraordinario federal
y recurso de inaplicabilidad de ley. Ambos fueron concedidos.

En el fallo plenario dictado a raíz del recurso de inaplicabilidad de ley, la cámara fijó,
como doctrina legal 272 , que "la falta de habilitación de la instancia puede ser declarada
previo al traslado de la demanda en los supuestos de incumplimiento de los
requisitos exigidos para la admisibilidad de la acción, y los plazos establecidos en el art. 25
de la ley 19.549, al igual que los demás requisitos de admisibilidad formal, deben
ser examinados previo a correr traslado de la demanda contencioso-administrativa" 273 .
Contra esa decisión, la parte interesada dedujo recurso extraordinario federal.

La Corte Suprema dejó sin efecto el fallo plenario y devolvió la causa para que se dictara
un nuevo pronunciamiento. Para decidir de ese modo, el Tribunal expresó que "las
cuestiones planteadas en el recurso de inaplicabilidad de ley y las propuestas en el
recurso extraordinario federal no son las mismas [...] en el primero el actor [...] sostuvo que
el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción contencioso administrativa,
en particular, la interposición de la demanda dentro de los plazos previstos en el art. 25 de
la ley 19.549, no podía ser examinado de oficio; cuestión que el plenario resolvió de manera
adversa a su parte [...] en el recurso extraordinario planteó una cuestión que en sentido
lógico es anterior y, por ello, resulta en sí diferente de la decidida en el plenario; como lo es
la relativa a que, de acuerdo con la doctrina de Fallos 311:255 y 312:1250 (vigente a la fecha
de interposición de la demanda), las previsiones del art. 25 de la ley 19.549 no resultaban
aplicables a los organismos militares y de seguridad, ni de oficio, ni a pedido de parte" y
añadió que "lo resuelto en la causa 'Tajes' (Fallos 322:551) a cuyos fundamentos cabe
remitirse por razón de brevedad, el art. 25 de la ley 19.549 no es aplicable a los
procedimientos tramitados ante los organismos milita res; por lo que corresponde
descalificar el pronunciamiento cuestionado".

XVIII. AGOTAMIENTO Y CONSECUENCIAS NO DE CUMPLIR CON EL RECAUDO

Queda por examinar, todavía, los efectos que tiene el incumplimiento de este recaudo.
La relevancia de esos efectos está dada, como advertimos en el punto I, al comienzo del
capítulo, el incumplimiento de los extremos que constituyen la habilitación de la instancia
puede provocar la pérdida del derecho a la revisión judicial de la actividad de la
administración, y, con ello, que lo resuelto por la administración en el procedimiento instado
en su sede quede firme.

El tema, como también dijimos, presenta una insoslayable relación con el ejercicio del
derecho constitucional de acceso a la jurisdicción —concretamente, la jurisdicción
contencioso administrativa—y con el principio constitucional de tutela judicial efectiva.

Esta consecuencia, que cobra mayor relevancia si se considera el carácter perentorio de

los plazos previstos para la interposición de recursos administrativos, como lo prescribe el
artículo 1º, inciso 'e', de la LNPA 274 y la actual obligación de los magistrados de comprobar
de oficio que la instancia judicial se encuentre debidamente habilitada, establecida, como se
sabe, en el artículo 31 de la ley, no se agota ahí: tiene, por el contrario, proyección en otros
ámbitos.

Antes de continuar —y sin perjuicio de lo que señalaremos en el capítulo

correspondiente—es necesario puntualizar que la referida perentoriedad de los plazos para
recurrir en el procedimiento es un condición que no se extiende a aquellos supuestos en los
que se acciona contra un acto administrativo de alcance general mediante el denominado
"reclamo impropio" contemplado en el artículo 24 de la LNPA, o en los casos en que resulta
procedente el "reclamo previo" del artículo 30 de la ley. En esas situaciones, al no existir un
lapso fijado para su interposición en sede administrativa, se mantiene latente la facultad de
deducir la pretensión en ese ámbito para que, en caso de ignorancia o desconocimiento,
pueda ser sometida luego a la evaluación de los jueces, sin perjuicio, obviamente, de que
ínterin no opere el correspondiente plazo de prescripción, único límite legal en la materia.
Vale destacar que la ley 25.344 sólo supeditó el planteo judicial de tales situaciones al plazo
de caducidad del art. 25 de la LPA —con las dudas y críticas que esa decisión trajo
aparejadas 275 —mas nada estipuló en relación con la etapa previa.

En cuanto a las restantes derivaciones de la falta de agotamiento de la instancia

administrativa, sobresalen, según nuestra mirada, las siguientes:

a) En primer lugar, la falta de impugnación oportuna del acto administrativo impide

cuestionarlo posteriormente, no sólo en forma directa sino también por vía reconvencional,
como defensa o excepción, alegando su ilegitimidad en caso de que, vgr., la administración
persiguiese su cumplimiento. Ello es así, porque esa cuestión habría quedado "firme" y, de
esa manera, cerrada la posibilidad de un nuevo debate. La Corte Suprema ha expresado
este criterio.

En efecto, en un caso, con motivo de una ejecución fiscal en la que el tribunal de grado
hizo lugar a la excepción de "pago total documentado" en los términos del artículo 92 de
la ley 11.683, de procedimiento tributario, por entender que la administración había recibido
del demandado, sin reservas, el pago del capital adeudado en concepto de obligaciones con
el sistema de seguridad social correspondientes a un período determinado (razón por la cual
aquélla no podía reclamar luego reliquidación e intereses, en los términos del artículo 624
Código Civil, como lo hizo), la Corte Suprema revocó la decisión con sustento en que esa
cuestión había sido examinada y resuelta en la instancia administrativa previa, en sentido
contrario al que invocaba el demandado, por lo que no podía cuestionarse en esa instancia
judicial. Concretamente, puntualizó: "4º) Que el certificado de deuda que encabeza estas
actuaciones (...) ha sido emitido a raíz de que quedó firme el acta rectificatoria labrada por
el ente recaudador en la inteligencia de que el pago efectuado por José Justo Maulini el 31
de agosto de 1989 no produjo efectos cancelatorios de la deuda inicialmente liquidada
porque no fue realizado según el coeficiente de actualización aplicable en aquel momento.
En consecuencia, el organismo administrativo imputó la suma abonada por el contribuyente
como un ingreso a cuenta y procedió a recalcular la deuda, con su reajuste e intereses (...).
La impugnación planteada por José Justo Maulini fue rechazada mediante la resolución
007/96 del Departamento Impugnaciones de la Dirección General Impositiva. Respecto de
ella no se interpuso recurso para ante la Cámara Federal de la Seguridad Social. 5º) Que
de lo expresado resulta que la defensa opuesta por la parte demandada, y que ha sido
admitida por el a quo, no constituye en rigor la excepción de "pago total documentado",
prevista por el art. 92 de la ley 11.683 (t.o. en 1978), pues no consiste en sostener que ha
sido abonado el saldo resultante de la reliquidación a la que se hizo referencia —cuyo cobro
pretende obtener el Fisco mediante este juicio de apremio— sino que se funda en la
atribución de efectos cancelatorios al pago efectuado en agosto de 1989, cuestión que ya
ha sido debatida en las actuaciones administrativas y fue resuelta en forma adversa a la
posición sostenida por el contribuyente mediante una resolución que se encuentra
firme" 276 .

b) En segundo término, la falta de ejercicio oportuno de actividad crítica sobre un acto

que se entiende inválido, de modo que agote adecuadamente la instancia administrativa
previa a su respecto, impide, a su vez, la procedencia de pretensiones de naturaleza no
impugnatoria, en la medida en que éstas tengan algún grado de conexidad y/o accesoriedad
con él.

Es insoslayable la cita, sobre este punto, del criterio establecido por la Cámara Nacional
de Apelaciones en lo Contencioso administrativo Federal, en pleno 277 , en el sentido de
que —como criterio jurisprudencial de hermenéutica general, distinto incluso de algunas
concepciones delineadas en el ámbito del derecho común— no resulta admisible la acción
contencioso-administrativa posterior que procura obtener el reconocimiento de créditos
incompatibles con lo dispuesto por un acto administrativo cuya validez no pudo ser revisada
judicialmente por haber sido consentido por los afectados. Regla que en estos supuestos no
admite excepciones, puesto que se trata de derechos patrimoniales, por esencia
renunciables de modo expreso o tácito 278 .

La Corte Suprema ha mostrado pronunciamientos —más allá de la importante proyección

que ostentan en materia de contratos administrativos— resueltos de manera consecuente
con este criterio.

En uno de ellos 279 , tras explicar cuál es la finalidad y razón de ser que tienen los plazos
de caducidad en el procedimiento administrativo, el Tribunal estimó que su aplicación no
procedía en el caso en razón de que "el reconocimiento del crédito que invoca la actora
nació de la relación instaurada entre las partes, que se plasmó en el contrato que celebraron,
y no del acto administrativo que rechazó su petición, en la medida en que éste en nada
afecta a los términos de la relación jurídica originalmente establecida entre los contratantes".
De ese modo, dejó abierta la posibilidad de que en un supuesto distinto 280fuera necesaria
la declaración de invalidez para hacer caer la presunción de legitimidad que ostenta todo
acto administrativo (ar t. 1 2, LPA) y proceder así la reparación de los daños originados.

En otro caso 281, después de recordar lo que el recurrente había señalado en su remedio
federal, esto es, que la nulidad del acto administrativo que dispuso su cesantía (dando origen
al reclamo de daños) había sido previamente desestimada en otro proceso por no haber
sido promovido dentro del plazo del artículo 25 de la LNPA, decisión que se encontraba
firme, el Tribunal concluyó en que esta circunstancia impedía volver a exa minar la alegada
ilegitimidad del acto separativo y, por obvia consecuencia suya, la viabilidad de la reparación
pretendida, en la medida en que aquélla era causa directa de ésta.
 En la misma fecha, la Corte Suprema afirmó que los actos administrativos no
impugnados judicialmente en el plazo que establece el ar t. 2 5 de la ley 1 9.549, devienen
firmes e irrevisables a pedido del interesado debido a la caducidad operada (doctrina de
Fallos 179: 249, especialmente ps. 2 79/280), razón por la cual, en tal caso, no es admisible
la acción por cobro de pesos o el reclamo de los daños y perjuicios basados en el accionar
ilícito de la administración [...] dicha conclusión es una consecuencia lógica de la naturaleza
accesoria —en el ámbito del derecho administrativo— de pretensiones como las antes
indicadas respecto de la acción de nulidad, en virtud de la presunción de legitimidad que
ostentan los actos administrativos (art. 12 de la ley 19.549), por cuyo mérito se presume que
toda la actividad de la administración guarda conformidad con el ordenamiento jurídico,
presunción que subsiste en tanto no se declare lo contrario por el órgano competente [...] al
no mediar declaración de ilegitimidad no puede haber resarcimiento o pago de suma de
dinero alguna pues falta la causa de tales obligaciones" 282 .

EL PLAZO DE CADUCIDAD EN LA LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS. POR ENRIQUE LAVIÉ PICO

SUMARIo: I. Cuestiones generales.- II. Aspectos generales del agotamiento de la vía administrativa.- III. Plazo
de caducidad en la LNPA.- IV. Impugnación judicial de los actos administrativos.- V. Conclusiones.

I. CUESTIONES GENERALES

Dentro de los aspectos que tipifican la acción contencioso-administrativa y la distinguen

de las restantes acciones judiciales se encuentran las condiciones de admisibilidad. Éstas
se refieren a la obligación del agotamiento de la instancia administrativa previa y a la
interposición de la demanda dentro del plazo de caducidad. En el orden nacional estas
cuestiones se encuentran reguladas por la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos
(LNPA), que distingue entre la vía recursiva o impugnatoria y la vía reclamativa283.

En ese sistema, la sumisión de la Administración a la Ley y al Derecho es el marco en

cuyo seno la decisión debe precisamente producirse y es garantizada por la existencia de la
justicia administrativa284.

El principio de legalidad —propio del Estado de Derecho— presupone que toda violación
formal o material a la legalidad sea rectificada por la propia estructura administrativa o resulte
al menos susceptible de ser impugnada ante quienes tienen a su cargo el ejercicio de la
función jurisdiccional285.

Por ello la actuación de los jueces es, en ese marco, de fundamental importancia en el
derecho administrativo, porque resuelven los conflictos entre los ciudadanos y la
Administración pública, definiendo el equilibrio entre los derechos de los particulares y las
prerrogativas de los poderes públicos286.

Al respecto conviene recordar primero que la actuación de la administración debe

adecuarse o encuadrarse dentro o en los límites que establece, entre otros287, el principio
de legalidad, que exige que la administración adecue su accionar de acuerdo con el
ordenamiento jurídico, máxime considerando que la sujeción de la administración a la ley
constituye uno de los principios capitales del Estado de derecho.

En efecto uno de los recaudos clave para catalogar a un Estado como de derecho es el
de la primacía de la ley, del que se desprende el principio de legalidad administrativa288.
 Que además el principio de legalidad traduce la exigencia de encuadrarse dentro de las
normas y los valores del sistema jurídico, por lo cual también puede entenderse como una
forma de garantía de las funciones estatales que asegura plenamente su realización289.
Significa, entonces, en la dinámica de un Estado de derecho, el sometimiento de cualquier
órgano estatal a las disposiciones del ordenamiento jurídico290.

De ello surge la circunstancia que la administración no puede obrar sin que el

ordenamiento la autorice expresamente. Lo característico de la norma administrativa es que
confiere poderes, que habilita a la administración para un obrar determinado, y dichos
poderes han debido ser atribuidos de un modo positivo por el ordenamiento. Así la exigencia
primaria del principio de legalidad reposa en la necesidad de una previa atribución de
potestades por el ordenamiento, para que la administración pueda actuar291.

Sobre este punto Coviello señala que: "[E]l contenido actual de la vinculación de la
Administración a la ley u ordenamiento jurídico, traducida en el principio de legalidad
administrativa, muestra que la norma jurídica no es vista como un límite externo de actuación
de los poderes públicos, en el sentido de que frente a un poder de libre determinación inicial
sólo se oponen los límites impuestos por el ordenamiento —doctrina de la vinculación
negativa de la Administración por la ley—, sino, al contrario, como una condición o
habilitación previa del ordenamiento para la actuación administrativa —doctrina de la
vinculación positiva—. En definitiva, estos principios jurídicos fueron cristalizados
normativamente en la Ley Fundamental alemana de 1949, cuyo art. 20.3, establece que el
Poder Ejecutivo está "sometido" a la ley y al derecho"292.

Es justamente ante el obrar administrativo fuera de los límites legales impuestos que
cobra importancia el control de legalidad realizado a través del proceso establecido en el
ordenamiento jurídico pertinente.

Sobre la base de ello y para el conocimiento y la decisión de las controversias, de los

conflictos o de las causas administrativas, existe un tipo especial de proceso, llamado
"administrativo" o "contencioso administrativo", que implica el ejercicio de la función judicial
para el examen de las pretensiones administrativas y, en particular, en el Título IV de la
LNPA se regula de manera parcial el tema y su inclusión en la ley responde a la necesidad
de cubrir el vacío legislativo resultante de la ausencia de un código nacional que contemple
de manera específica la materia contencioso administrativa293.

También resulta importante señalar que para el reconocimiento pleno y efectivo del
derecho y con el fin de brindar seguridad jurídica a los ciudadanos, debería considerarse la
implementación de un Código Contencioso Administrativo Nacional, que como bien señala
Cassagne294 es una herramienta imprescindible para poder encauzar de una manera
orgánica y sistemática todos los mecanismos que tienden a la realización de una tutela
judicial efectiva.

Por tales razones ante la ausencia en el orden federal de un código contencioso

administrativo tanto el procedimiento como el proceso administrativo se rigen por las
disposiciones de la LNPA y su reglamentación junto con la aplicación del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación en forma supletoria en el caso del procedimiento
administrativo (dec. 1759/72, art. 106) y por analogía o en forma supletoria respecto del
proceso contencioso administrativo. Y cada disposición que integra los citados cuerpos
normativos no debe ser interpretada aisladamente, sino de manera integral para asegurar la
vigencia de las diferentes disposiciones que son aplicables a cada situación295.

II. ASPECTOS GENERALES DEL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

Las reglas básicas sobre la cual descansa el procedimiento administrativo en la

Argentina, es el llamado agotamiento de la vía administrativa que, en pocas palabras,
significa que la administración no puede ser emplazada en juicio, si antes no se ha producido
una decisión previa y formal, emanada de la máxima instancia administrativa competente al
efecto. Esta regla se aplica, además, en las dos vías procesales que pueden ser articuladas
ante la Administración, esto es, la del recurso y la del reclamo296. En igual sentido se señaló
que se agota la instancia administrativa cuando el acto administrativo emana de la más alta
autoridad administrativa competente en la materia y contra el que no procede un recurso
obligatorio para el particular. Por su parte la habilitación de la instancia judicial, a efectos de
cuestionar determinada actividad u omisión de la administración, es la resultante del
agotamiento de la instancia administrativa. En el orden nacional, de acuerdo a las
prescripciones de la LNPA, este requisito fue consagrado en dos modulaciones diferentes
según el tipo de acción a iniciarse297.

La vía recursiva implica una situación en la que la Administración ha fijado su posición

mediante la declaración que formula al emitir el acto administrativo cuestionado y la
resolución expresa dispara el plazo de caducidad del art. 25 de la LNPA y, en cambio, la
omisión en resolver el recurso sólo limita la promoción de la acción judicial al plazo de
prescripción298.

La vía del reclamo tiene lugar cuando la Administración no se ha expedido aun a través
del dictado de un acto administrativo particular y se pretende el reconocimiento de un
derecho, un dar, un hacer o un no hacer de aquélla. A tales fines debe presentar un reclamo
administrativo previo previsto en el art. 30 de la LNPA299.

III. PLAZO DE CADUCIDAD EN LA LNPA

El especial tratamiento que el ordenamiento confiere a la Administración Pública,

mediante la configuración del régimen exorbitante que disciplina su accionar y da contenido
a la relación jurídico-administrativa, reconoce como uno de sus elementos componentes, en
calidad de prerrogativa procesal, a los plazos breves de caducidad para accionar contra el
Estado300.

Por ello la demanda debe ser presentada dentro del plazo de caducidad establecido en
la LNPA. La razón o justificación de la caducidad es la seguridad jurídica, que aconseja
limitar en el tiempo la posibilidad de cuestionar la conducta de la Administración —por acción
y omisión— y que, luego de cierto plazo, dicha conducta se considere consentida y firme.
Por ello la caducidad, que por la razón expuesta tiene plazos breves, debe aplicarse a los
casos de pronunciamientos expresos que resuelvan las pretensiones formuladas por las
vías: recursiva y reclamativa, en las que la Administración tiene asumida su posición301.

En la vía recursiva o impugnativa de los arts. 23 y 24, cuando existe resolución expresa,
el plazo para interponer la demanda es de 90 días hábiles judiciales, a contar según se
indica en los incisos a) b) y c) del art. 25; plazo que se reduce a 30 días hábiles judiciales,
si por leyes especiales la impugnación debe efectuarse por un recurso directo, que habrá de
tramitar, en su caso, en la Cámara Contencioso Administrativa302.

La Corte Suprema ya señaló que la existencia de términos para demandar a la

Administración se justifica, por la necesidad de otorgar seguridad jurídica y estabilidad a los
actos administrativos, con el fin de evitar la incertidumbre continua en la actividad
administrativa y la afectación que de ella se derivaría para el principio constitucional de
aquella seguridad, base fundamental de nuestro ordenamiento cuya tutela innegable
compete a los jueces303.

Por tales razones los plazos de caducidad establecidos en el artículo 25 de la LNPA

constituyen una prerrogativa de la Administración Pública para que en virtud de los
postulados del Estado de Derecho —entre los que se encuentran la justiciabilidad del Estado
y división de poderes— ella pueda estar en juicio. Esto significa la posibilidad de habilitar la
competencia del poder judicial para revisar la validez de los actos emanados del Poder
Ejecutivo. De ello se deriva que, si no se respetan los límites temporales establecidos para
el control judicial de los actos administrativos, la acción puede ser
considerada extemporánea por tardía, por encontrarse vencidos los plazos para
interponerla. En consecuencia los actos administrativos no impugnados judicialmente en el
plazo que establece el artículo 25 de la ley devienen firmes e irrevisables debido a la
caducidad operada304.

IV. IMPUGNACIÓN JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Este tópico se encuentra regulado, básicamente en el Título IV de la Ley Nacional de

Procedimientos Administrativos (LNPA).

En principio corresponde resaltar que uno de los grandes problemas de la doctrina radica
entre la coincidencia o discordancia que presentan las categorías de "acto administrativo de
alcance general" y de "reglamento".

Al respecto señala Hutchinson que: "Toda la doctrina nacional, o por lo menos su sector
más importante, entendía antes de la sanción de la ley 19.549/72 que los actos
administrativos de alcance general o con contenido general, no son otra cosa que los
vulgarmente llamados reglamentos administrativos". Afirma también que posteriormente al
dictarse el decreto ley 19.549/72, éste emplea esta terminología al mencionar en algunas de
sus disposiciones a los actos administrativos de alcance general305.

Por su lado Gordillo advierte que no corresponde, en el derecho administrativo argentino,

hacer una distinción como la que se encuentra en la doctrina comparada306, entre
reglamento y acto administrativo de alcance general. En particular señala, en cuanto al
régimen de impugnación, que dentro del concepto de reglamento cabe incluir, sin
distinciones a todos los actos administrativos de alcance general dictados en ejercicio de la
actividad administrativa307. También apunta que el decreto-ley utiliza solamente la
terminología de acto administrativo de alcance general, pero todo parece indicar que lo hace
en referencia al reglamento, y no en el sentido de la distinción española308.

Cassagne, por su parte, sostiene que "... el rasgo que realmente tipifica al reglamento es
su pertenencia al ordenamiento jurídico externo aparte de las restantes notas inherentes a
su naturaleza materialmente legislativa (publicidad, obligatoriedad, generalidad, etc.) En ese
sentido, el reglamento viene a constituir una especie dentro del género de los actos de
alcance general que puede emitir la Administración Pública"309.

Sobre el punto Grecco describe la situación, en torno a la terminología aplicable,

precisando primero que "océanos de tinta han corrido para caracterizar al reglamento
administrativo"310 y luego lo define como el acto normativo de la administración pública, en
la medida que "...no todo acto administrativo de alcance general es sin embargo o constituye
un reglamento, porque la realidad muestra la configuración de actos administrativos que
tienen alcance general y sin embargo no pueden ser catalogados como reglamentos, porque
aquello que realmente caracteriza al reglamento es su carácter de norma y éste está dado
por la incorporación al ordenamiento jurídico; o a la inversa, ...porque es una norma, se
incorpora al ordenamiento jurídico".

Agrega este prestigioso autor que aquello que caracteriza a un acto como reglamentario
es la repetibilidad, la reiterabilidad, de los supuestos de hecho, en la medida que no es lo
mismo un reglamento que establezca un régimen de licencia para el personal de un órgano
administrativo que el acto por el cual se llama a un concurso o licitación. Estos últimos agotan
su eficacia en la mera emisión, se consumen al ser dictados. En cambio los actos de alcance
general que no dan lugar a esa reiterabilidad de los supuestos fácticos, sencillamente son
actos de alcance general extranormativos, pero no son reglamentos311.
 Esta última distinción realizada entre acto administrativo de alcance general y
reglamento, resulta la más apropiada o por lo menos, a mi juicio, describe mejor las
diferencias existentes entre ambas disposiciones.

Igualmente se coincida o no con esta distinción en modo alguno el criterio que se adopte
modifica el análisis pretendido en este trabajo con respecto al plazo de caducidad.

IV.1. Diferentes formas de impugnación de los actos administrativos

La ley nacional de procedimientos administrativos y su reglamentación establecen:

IV.1.a) El artículo 23 regula la impugnación judicial de los actos administrativos de

alcance particular y allí se establece que podrá ser impugnado por vía judicial: a) cuando
revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias
administrativas, b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente
la tramitación del reclamo interpuesto, c) cuando se diere el caso de silencio o de
ambigüedad a que se alude en el art. 10 y d) cuando la Administración violare lo dispuesto
en el art. 9.

En la impugnación contra actos administrativos de alcance particular, el plazo para

resolver los recursos de reconsideración, jerárquico y de alzada es de 30 días hábiles
administrativos, sin que resulte necesario interponer pronto despacho para promover la
impugnación judicial (arts. 86, 87, 91 y 98 del reglamento). En su caso la resolución expresa
del recurso que agota la vía administrativa dispara el plazo del artículo 25 de la LNPA,
mientras que el pronto despacho no resuelto no obliga a interponer la demanda, salvo
cuando venza el plazo de prescripción aplicable312.

En síntesis la norma dispone que el acto impugnado sea definitivo o sea aquél que
resuelve la cuestión de fondo, porque ello persigue como objetivo que se centralice la
revisión jurisdiccional de la actividad administrativa una vez resuelta la cuestión de fondo,
con el fin de que no sean sometidos a juzgamiento actos procedimentales de trámite
dictados en forma previa a la resolución de fondo313 y el agotamiento de la instancia se
vincula con la exigencia que el acto cause estado, esto es, la circunstancia de que se hayan
agotado a su respecto las instancias de recurso en sede administrativa, o bien no sea
susceptible de recurso alguno en dicha sede314.

En cuanto a los actos asimilables a definitivos Hutchinson destaca que no es necesario

agotar la vía administrativa porque el inciso b) permite impugnar de manera directa la validez
del acto de trámite interlocutorio que cierra la vía administrativa y, además, considera que
no resulta conveniente extender a este inciso la exigencia del anterior cuando la ley no lo
hace315.

Con relación a la referencia efectuada en la norma del silencio administrativo éste puede
definirse como una ficción que la ley establece en beneficio del interesado y en virtud del
cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la solicitud
de aquél cuando la administración incumple el deber que tiene de resolver y se dan los
demás requisitos exigidos por la ley. El silencio debe entenderse, siempre, como un
complemento de la obligación de resolver316.

De tales disposiciones resulta que en caso de peticiones en general, de índole no

recursiva, para configurar el silencio habilitante de la vía judicial es preciso presentar un
pedido de pronto despacho —denunciar la mora administrativa— y luego dejar transcurrir
los plazos fijados por el artículo 10 de la LNPA. En relación con las peticiones recursivas
éstas se pueden considerar, en cambio, tácitamente denegadas, sin necesidad de requerir
el pronto despacho y por el solo transcurso de los plazos establecidos para su resolución
(arts. 87 y 01 de la RLNPA)317.
 Las vías de hecho entrañan un hecho producido por la Administración apartándose de
la ley, actuando de manera ilegal, en forma contraria a lo que la norma manda, sin que su
actuación vaya precedida del acto administrativo necesario como expresión de su voluntad
y por ello es razonable que, en atención a la gravedad inusitada que suponen las vías de
hecho éstas sean impugnables judicialmente sin previo agotamiento de las vía
administrativa318.

IV.1.b) El artículo 24 sólo menciona a los actos de alcance general (y no a los

reglamentos) y prescribe contra ellos dos formas de impugnación: a) la impugnación directa
y b) la impugnación indirecta a través de los actos definitivos de aplicación.

a) La impugnación directa está prevista en el art. 24 inc. a) de la ley 19.549319, por vía
de la reclamación administrativa, y establece una serie de requisitos en cuanto a la
legitimación, condiciones de impugnación y agotamiento de la instancia administrativa.

b) La impugnación indirecta está regulada en el art. 24, inc. b) de la LNPA320 y se rige,

en los aspectos señalados, por las reglas aplicables a la impugnación de los actos
administrativos de alcance individual, habida cuenta que los actos de alcance general se
impugnan a través de los actos de aplicación correspondientes321.

Si se trata de la impugnación directa de un acto administrativo de alcance general

mediante el reclamo impropio (art. 24 inc. a) la LNPA remite al artículo 10 de la citada ley y
ello significa que el órgano competente tiene el plazo de 60 días hábiles administrativos para
la resolución del reclamo impropio. Para agotar la vía administrativa el interesado debe
solicitar pronto despacho, y transcurridos otros 30 días hábiles sin que medie resolución, el
interesado puede considerar que el reclamo fue tácitamente denegado quedándole abierta
la posibilidad de deducir demanda judicial de nulidad, sin plazo de caducidad pero con plazo
de prescripción322.

De la regulación normativa surge que la impugnación de los reglamentos puede

realizarse de modo genérico y abstracto, por medio del recurso directo dirigido contra su
validez total o parcial o de modo concreto o específico, por medio del recurso indirecto,
dirigido contra los actos aplicativos o particulares que de él resultan, que puede llegar a ser
un pronunciamiento general sobre la validez del reglamento basándose en la tesis de los
vicios de orden público323.

En tales términos, como quedó expresado en los párrafos anteriores, el art. 24 de la ley
19.549 establece el medio procesal a través del cual debe agotarse la vía administrativa
para luego estar habilitado para realizar la impugnación judicial de los reglamentos
provenientes de la Administración Pública; sin embargo, esta norma no determina qué
efectos posee la declaración de nulidad324.

IV.1.b.1. Consideraciones comunes para ambos tipos de impugnaciones previstas en el

art. 24 de la LNPA:

a) Jurisdicción competente: La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos no ha

resuelto la cuestión atinente a la jurisdicción competente para el enjuiciamiento de la validez
o invalidez de los reglamentos. Cassagne define la cuestión señalando que: "Cuando se
halle en juego al interpretación de una norma o principio de Derecho Administrativo y en la
medida que ello fuera esencial para el resultado del proceso, será competente la justicia
contencioso-administrativa"325.

Además agrega que los reglamentos pueden ser pasibles de impugnación tanto por
causas inherentes a su objeto o contenido como también respecto de los presupuestos
concernientes a la voluntad del órgano y a los elementos que integran el acto administrativo
(forma, sujeto o subjetivo, causa y finalidad).
 Grecco comparte dicho criterio, y señala que "...aquello que resulta fiscalizable en la
impugnación de las disposiciones normativas de la Administración, es, sustancialmente, el
correcto ejercicio de la potestad atribuida; y puesto que los extremos que disciplinan tal
ejercicio son precisados en el derecho Administrativo, concurre una especie de postulado
de la universalidad del recurso contra reglamentos según el cual no existen
materias exentas..." y, a su vez, destaca como excepción al principio que medie una
atribución jurisdiccional en sentido adverso326.

b) Otro requisito común es la aplicación del plazo del artículo 25 de la LNPA respecto de
los actos pasibles de nulidad absoluta: El problema que señalan los autores es con respecto
a si al vencimiento del plazo que estipula el art. 25 de la ley opera la extinción definitiva de
la acción de nulidad absoluta, teniendo en cuenta que esta acción es imprescriptible327.

La doctrina señala que interpretar estrictamente la aplicación del plazo de caducidad,

además de ser una solución injusta; en el caso de los reglamentos refuerza la vigencia de
normas ilegales y conculca el principio de imprescriptibilidad del régimen de la nulidad
absoluta.

Como solución la doctrina propone la posibilidad de replantear la cuestión en sede

administrativa, especialmente en los casos de nulidad absoluta o de manifiesta violación de
alguna disposición de la Constitución Nacional328.

c) Efectos de la sentencia anulatoria: La ley 19.549 ha omitido realizar un

pronunciamiento concreto al respecto en la medida que no determina qué efectos posee la
declaración de nulidad de un acto administrativo de alcance general o reglamento,
obviamente que aquí no está en discusión que dicha decisión produce efectos entre las
partes, como ocurre en toda contienda judicial; sin embargo, no puede negarse que la
decisión del tribunal produce indirectamente efectos "erga omnes", con respecto a todos los
administrados comprendidos en el acto.

En ese sentido Bianchi señala que el art. 24 de la ley 19.549 establece el medio procesal
a través del cual debe agotarse la vía administrativa para luego estar habilitado para realizar
la impugnación judicial de los reglamentos provenientes de la Administración Pública; sin
embargo, esta norma no determina qué efectos posee la declaración de nulidad329.

IV.2. Los plazos previstos para la impugnación en el artículo 25 de la LNPA

La ley 19.549, con las modificaciones introducidas por su similar 21.686 y por la ley
25.344, estableció en los arts. 23 y 24 una vía para la impugnación judicial de los actos
administrativos de alcance particular y general. A la vez, en lo que aquí interesa, el art. 25
de la LNPA subordinó la promoción de demandas impugnativas al plazo de noventa (90)
días hábiles judiciales, cuando la pretensión deba articularse por vía de acción y, en ese
caso, el plazo debe computarse desde la notificación del acto que agote la instancia
administrativa, según se trate de actos de alcance particular o bien de la impugnación directa
o indirecta de actos de alcance general (art. 25, inciso a, b y c)330. Por tales circunstancias
ante el silencio de la Administración el plazo no empieza a computarse.

En el caso de la impugnación de vías de hecho o de hechos administrativos, el plazo se

computa desde que ellos fueren conocidos por el afectado (art. 25, inciso d).

En cambio en el caso de que una norma expresa establezca la impugnación del acto
administrativo por vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la
notificación de la resolución definitiva que agote la instancia administrativa (art. 25, último
párrafo).
 La jurisprudencia ha establecido que el plazo para acceder a la revisión judicial del acto
administrativo es un plazo de caducidad, caracterizado por lo perentorio, automático y fatal
de sus efectos, desde que acarrea la imposibilidad de impugnar de manera judicial el acto
por no ejercer la acción en el tiempo establecido y ello produce, en consecuencia, la firmeza
o su convalidación y lo convierte en un acto válido, inatacable y eficaz331.

En cuanto a la validez constitucional de los plazos a los que se encuentra sujeta el inicio
de las demandas contra el Estado y más allá de las posturas a favor y en contra, lo cierto es
que como afirma Diez, en el estado actual de nuestra jurisprudencia, la sujeción de las
acciones contencioso administrativas a plazos de caducidad como el contemplado por el
artículo 25 de la LNPA no resulta pasible de descalificación desde el punto de vista
constitucional332.

En igual sentido la CNCAF señaló que el art. 25 de LNPA, no resulta inconstitucional, en

tanto establece un período razonable para plantear la impugnación judicial, atendiendo a la
específica necesidad de salvaguardar la ejecutoriedad de los actos administrativos y sin
perjuicio de los plazos de prescripción de derechos, que por otra vía se puede intentar hacer
valer333.

IV.3. Silencio de la administración y vía reclamatoria

Además de lo ya señalado caber agregar que en lo que respecta al régimen

administrativo federal, el silencio es una respuesta de la administración que la ley presume
en determinadas circunstancias frente a la petición deducida por un interesado y que no es
sino el reverso indispensable del derecho de petición. El silencio se ha establecido en
beneficio del particular, y no sólo en el silencio positivo, donde ello es evidente en tanto la
petición resulta estimada, sino también en el negativo, pues de ese modo se evita la
indefensión del particular, lo que impide que la administración inutilice toda vía revisora
ulterior, merced a incumplir el deber de resolver ante la petición del interesado que intenta
obtener una respuesta334.

Fue la solución ideada frente a la inactividad administrativa, para evitar que se impidiera
el acceso a la instancia judicial frente a la exigencia del agotamiento de la vía administrativa.
Fue instaurado como un instrumento complementario de la exigencia de la reclamación
administrativa previa, para que cuando no fuera resuelta, ello no fuera un obstáculo que
impidiera ejercer la acción judicial335.

En el caso de silencio de la Administración en la vía recursiva, que tiene lugar cuando

ella omite resolver el recurso interpuesto "La demanda podrá iniciarse en cualquier momento
cuando el acto adquiera carácter de definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en
el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción"336.

En la vía reclamo del artículo 30, la LNPA en el art. 31 seguía el mismo criterio, señala
Pozo Gowland y explica que: ante la resolución expresa del reclamo que lo desestima, total
o parcialmente, la demanda debía interponerse dentro del plazo perentorio de 90 días
hábiles judiciales, por aplicación del art. 25 inc. a), ya que el art. 31 no estableció un plazo
especial; en cambio, ante el silencio de la Administración por falta de pronunciamiento dentro
de los 90 días de formulado, el interesado podía requerir pronto despacho y si transcurrían
otros 45 días, podía iniciar la demanda en cualquier momento, con el límite que resultase
del plazo de prescripción aplicable.

Luego explica que el caso de silencio en el reclamo administrativo tuvo un cambio

relevante con motivo de la reforma a la LNPA introducida por la ley 25.344. Allí se dispuso
que transcurrido el plazo de 90 días de formulado el reclamo sin ser resuelto, "el interesado
requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco —45— días, podrá
aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los
efectos previstos en el art. 25, sin perjuicios de lo que fuere pertinente en materia de
prescripción". Ello planteó en la doctrina y la jurisprudencia si configurado el silencio de la
Administración luego de interpuesto el pedido de pronto despacho, se disparaba el plazo de
90 días hábiles judiciales para interponer la demanda, bajo pena de caducidad"337.

Destaca que algunos autores, con una interpretación estricta del texto del artículo 31 y
limitada a lo allí dispuesto, consideraron el inicio del plazo de caducidad vencido el plazo de
45 días de interpuesto el pronto despacho. Otros se expresaron en sentido contrario,
limitando el inicio del plazo de caducidad sólo frente a la resolución expresa del reclamo.
Por último, otro sector se inclinó de manera directa por la inconstitucionalidad de la norma.

De manera reciente la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió en la causa

"Biosystems", el 11 de febrero de 2014, compartiendo los argumentos de la señora
Procuradora Fiscal, que no correspondía declarar la inconstitucionalidad del artículo 31 de
la LNPA pues consideró que debe entenderse, de acuerdo con la interpretación allí
realizada, que correspondía habilitar la instancia judicial al no haber acto administrativo que
denegara el reclamo de la actora y, en consecuencia, aun habiéndose interpuesto pronto
despacho, ante el silencio de la Administración, el actor, por la concordancia de los arts. 31,
26 y 10 de la citada norma, podía entablar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio
de lo que correspondiere en cuanto a los plazos de prescripción.

En primer lugar en el fallo citado se aclaró que "atento a la condición de presupuesto

procesal del plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549, el juez está
facultado para examinar de oficio su cumplimiento y rechazar in limine la pretensión cuando
aquél no concurra (Fallos 327:1607), circunstancia que actualmente se encuentra impuesta
a los magistrados por el art. 31 in fine de la LNPA, con la reforma introducida por la ley
25.344".

También se precisa que en el supuesto de la vía impugnatoria el silencio con carácter

denegatorio es una opción del particular y, por ende, no rige el plazo de caducidad del art.
25 de la LNPA para impugnar ante la mora administrativa. Además el art. 26 de la ley citada
establece que la demanda podrá iniciarse en cualquier momento, y sin perjuicio de lo que
corresponda en materia de prescripción, cuando se verifiquen el silencio negativo previsto
en el art. 10 de la LNPA.

En los fundamentos considerados en el fallo mencionado, con relación a la vía del

reclamo, se destaca que "la condición que impone el art. 31, LNPA, para plantear la
demanda en cuanto a "que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los
efectos previstos en el art. 25 (caducidad instancia)" debe interpretarse que sólo rige cuando
el reclamo sea resuelto expresamente en contra del interesado, es decir, cuando haya una
resolución denegatoria, mas no cuando se hubiera producido el silencio de la Administración
y no existiera acto expreso".

También allí se destacó que "con tal comprensión de la norma, ella no es descalificable
por lesiva a principio de constitucionalidad alguno, en tanto éstos no se hallan directamente
afectados si se atiende a que el art. 26 de la LNPA admite la posibilidad de que ante el
silencio de la Administración la demanda pueda iniciarse en cualquier momento, y sin
perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción (conf. arts. 31 y 26 de la LNPA)".

Además con una destacada claridad se señaló que "la imposición de un plazo de
caducidad para demandar frente al silencio administrativo, además de no ser congruente
con la finalidad de la opción procesal de dicho instituto consagrada en el art. 26 de la LNPA,
tampoco lo es con el modo de contar el plazo de caducidad previsto en el art. 25 de la LNPA
para deducir la demanda, pues en los supuestos contemplados en este artículo dicho
término se computa a partir de la notificación del acto que agota la vía administrativa (con
los efectos del art. 44 del decreto 1759/72 si se hiciere en contravención a sus normas) y,
en el supuesto del silencio, no podría dar comienzo por la inexistencia de acto administrativo
para notificar".

Y se destaca que de "...una atenta lectura del art. 31 da la pauta de que sólo operará la
caducidad de la acción cuando se impugna el acto administrativo que deniega el reclamo
administrativo". A su vez se afirma que la opción del interesado de entablar la demanda en
los plazos perentorios previstos en el art. 25 de la LNPA ha sido establecido para el supuesto
de que el reclamo sea resuelto de manera expresa en contra del particular y para el caso
del silencio administrativo regirá "lo que fuere pertinente en materia de prescripción".
Además ello permite sostener que no se aplica el término de caducidad del art. 25 de la
LNPA cuando se configura el silencio porque, de lo contrario, la remisión a los plazos de
prescripción sería innecesaria338.

V. CONCLUSIONES

Si consideramos que la estructura de la LNPA debería estar diseñada en cuanto al

régimen del procedimiento administrativo allí establecido y con relación a sus consecuencias
en el campo judicial como una protección a los ciudadanos339, resulta claro que en la práctica
ello no así, habida cuenta las dificultades interpretativas que resultan a la hora de su
aplicación en cada caso concreto.

Por ello para el adecuado funcionamiento del sistema republicano y para que
efectivamente se posibilite un adecuado control de la cosa pública y la defensa de los
intereses particulares en sus relaciones con la administración, se necesita de un sistema de
tutela administrativa y judicial sencillo, claro, que pueda ser conocido en todo sus alcances
y requerimientos con carácter previo a que se susciten eventuales conflictos340.

En efecto resulta claro que en la actualidad el procedimiento administrativo, en la forma

que se encuentra regulado no alcanza para garantizar de manera efectiva los derechos de
los ciudadanos. Basta con señalar las modificaciones aisladas realizadas y las numerosas
interpretaciones existentes con relación a cuestiones vinculadas, entre otras, a la aplicación
de plazos, que luego, en los hechos, resulta un impedimento fatal para el acceso a la justicia.

Al respecto Bianchi con una claridad impecable señaló que "mientras al administrado se
le impone una fuerte celeridad impugnatoria para acceder a la instancia judicial, una vez que
ésta ha sido alcanzada, se le oponen todas las trabas y controles posibles para demorar el
curso del proceso" y agrega que "la LPA no está diseñada para proteger los derechos de los
administrados, sino para preservar a la Administración de las demandas que éstos
plantean".

Sobre la base de ello cabe recordar las respectivas convenciones internacionales

incorporadas en la Constitución Nacional de la República Argentina, que otorgaron rango
constitucional al principio de la tutela judicial efectiva.

Conforme a ello resulta que en la Declaración Americana de los Derechos del Hombre,
en el artículo XVIII, se establece que: "Toda persona puede concurrir a los tribunales para
hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por
el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen en perjuicio suyo, algunos
de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente".

Por su parte la Declaración Universal de Derechos Humanos, dispone en el art. 8 que:

"Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la constitución o por la ley"...; a su vez, el art. 10, establece que: "Toda
persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con
justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y
obligaciones...", y el art. 17, prescribe que: "...toda persona tiene derecho a la propiedad,
individual y colectivamente...Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad".

Además la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (llamada Pacto de San
José de Costa Rica), establece en el art. 8º inc. 1º, que: "Toda persona tiene derecho a ser
oída públicamente con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o
tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la
ley,...para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o
de cualquier otro carácter", y a su vez el art. 25 prescribe que: "Toda persona tiene derecho
a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención...".

Por último, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Adla, XLVI-B, 1107),
dispone en el art. 14, que: "Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de
justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías
por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la
substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la
determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil".

En los textos analizados, se advierte, de manera concreta, que los tratados propugnan
por el derecho a un libre acceso a la función jurisdiccional y que una interpretación o
consideración contraria o restrictiva implicaría vulnerar la Constitución en sí misma, en la
medida que las normas antes citadas no sólo integran la carta magna sino que además
cuentan con una jerarquía superior a las leyes341.

Por otra parte no debemos olvidar que el fin del Estado consiste en la realización de la
justicia, cuyo sentido se encuentra universalmente admitido en todos los pueblos y ha sido
definida como "el hábito según el cual uno, con constante perpetua voluntad da a cada cual
su derecho"342.

Justamente la realización de la justicia a través del Poder Judicial constituye un pilar

fundamental del Estado de Derecho. Ello así porque sólo existirá un auténtico Estado de
Derecho "allí donde sean reconocidos a los ciudadanos derechos y libertades y éstos sean
garantizados por un juez imparcial cuyas sentencias, fundadas en el derecho, al cual él
también está sujeto, se imponen por igual a gobernantes y gobernados"343.

Por último resulta importante señalar que para el reconocimiento pleno y efectivo de la
protección integral de los derechos y con el fin de brindar seguridad jurídica a los
ciudadanos, deberían regularse, a través de un Código Contencioso Administrativo
Nacional, las instituciones del derecho administrativo que garanticen, en la actualidad, la
obtención de tales fines, porque como bien señala Cassagne344 es una herramienta
imprescindible para poder encauzar de una manera orgánica y sistemática todos los
mecanismos que tienden a la realización de una tutela judicial efectiva.

EXCEPCIONES DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL: LA

HABILITACIÓN DE LA INSTANCIA JUDICIAL Y OTRAS DEFENSAS. POR FABIÁN O.
CANDA

SUMARIO: I. La excepción de falta de habilitación de la instancia.- II. Otras excepciones.

I. LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE HABILITACIÓN DE LA INSTANCIA

1. La habilitación de la instancia. Concepto y finalidad

Concepto de origen netamente pretoriano345, la habilitación de la instancia judicial

constituye una de las notas características del proceso contencioso administrativo346,
verificable actualmente tanto en la legislación nacional y provincial como en el derecho
comparado347.

Se trata de un presupuesto procesal348en razón del cual quien demanda al Estado debe
probar que éste reviste la calidad de sujeto enjuiciable; esto es, que con anterioridad al inicio
del proceso se ha agotado la instancia administrativa (o que su situación encuadra en alguno
de los supuestos que eximen tal agotamiento) y que la acción ha sido interpuesta dentro del
breve plazo de caducidad que preceptúa la normativa349. En el proceso nacional, la
necesidad del agotamiento de la vía y cumplimiento del plazo de caducidad surgen del Título
IV de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (LNPA) 19549350.

La razón de ser de este instituto radica, en palabras de la Corte, en que sea la propia
Administración —sometida al ordenamiento jurídico como consecuencia del principio de
legalidad— quien resuelva sus conflictos jurídicos, cumpliendo así con un aspecto necesario
de su competencia constitucional de administrar (finalidad que se logra sometiendo la
cuestión primeramente —como regla— a la vía administrativa) y, por otro lado, "que el
cuestionamiento judicial de los actos administrativos no lleve —por la natural extensión de
los plazos de prescripción— a la inseguridad de la efectiva ejecución de los cometidos
administrativos" (extremo que se asegura mediante la imposición de plazos breves de
caducidad para el inicio de la acción contenciosa)351.

Este requisito de admisibilidad de la pretensión352 debe ser controlado por el juez y el

fiscal del proceso en dos oportunidades secuenciales: al recibir la demanda (control inicial,
oficioso y necesario)353 y al evaluar las excepciones que eventualmente pudiere interponer
el Estado accionado (control posterior, a pedido de parte y eventual que se sucederá sólo
en el caso en que el Estado oponga al progreso de la acción la excepción de "falta de
habilitación de la instancia")354.

Debe advertirse que si los requisitos de la habilitación de la instancia no se cumplen, la

Administración no es enjuiciable y, consecuentemente, el juez carece de jurisdicción para
llevar adelante el proceso355.

Si el juez no tiene por habilitada la instancia y su decisión queda firme, el proceso

concluirá de un modo anormal pues la causa será archivada sin llegarse a la resolución de
la pretensión procesal de fondo356.

Es por ello que la Corte ha sostenido que la resolución que declara no habilitada la
instancia judicial puede asimilarse a una sentencia definitiva, puesto que de quedar firme
clausuraría totalmente el acceso del actor a la jurisdicción357.

La preparación de la demanda contenciosa exige prestar la mayor atención a esta

cuestión, ya que constituye una carga en cabeza del accionante que, de no cumplirse,
autoriza al rechazo liminar de la acción358.

Debemos advertir, antes de dar paso al estudio del procedimiento de evaluación de la

admisibilidad, que la habilitación de la instancia plantea al juez la necesidad de un juicio
prudencial, típico de la relación ius administrativa, en que habrá de valorar —de un lado—
una prerrogativa estatal de naturaleza procesal (pues los requisitos que se exigen, en
concreto, para la habilitación —agotamiento de vía y plazo breve de caducidad—
constituyen prerrogativas de tal tipo) y, de otro, la garantía de acceso a la jurisdicción, como
manifestación del derecho de defensa y del principio de tutela judicial efectiva.

En tal afán, es uniforme la jurisprudencia del máximo tribunal, en cuanto a que el principio
que debe primar es el de "in dubio pro actione", de modo tal que ante la duda sobre la
admisibilidad o no de la acción basada en la acreditación de la habilitación de la instancia,
se debe tener a ésta por configurada359, pues no debe perderse de vista que la cuestión que
se decide en la habilitación es el acceso a la justicia y no el resultado del pleito ni los posibles
fundamentos de la sentencia a dictarse360.

Por último, es dable señalar que el tratamiento de la habilitación implica establecer un

nexo entre procedimiento y proceso, toda vez que para verificar si se ha agotado la vía debe
el juez analizar lo actuado en sede administrativa y determinar —en ocasiones— la
regularidad del tratamiento (al menos en el plano formal) dado a los recursos o reclamos
presentados por el particular en dicha sede361.

2. El procedimiento de habilitación de la instancia

a) La comunicación previa de la demanda a la Procuración del Tesoro de la Nación.

Constitucionalidad

Presentada la acción por ante el fuero contencioso contra algún organismo de la

administración central o descentralizada362 y sorteado el juzgado que habrá de intervenir, el
juez debe remitir por oficio a la Procuración del Tesoro de la Nación copia de la demanda
junto con la prueba documental, tras lo cual dará "vista al fiscal, para que se expida acerca
de la procedencia y competencia del tribunal". Una vez "admitido el curso de la acción", se
corre traslado de la demanda por el plazo de treinta días "o el mayor que corresponda, para
que se opongan todas las defensas y excepciones dentro del plazo para contestar la
demanda"363.

El requisito de comunicación a la Procuración del Tesoro de la Nación ha sido objetado

constitucionalmente, con fundamento en la violación del principio de igualdad y del derecho
de defensa, por haberse entendido que otorga al Estado accionado el privilegio de tomar
conocimiento de la demanda antes de su notificación, permitiéndole contar con un plazo
más extenso para articular su defensa.

Tal como fue puesto de relieve por Galeano en su estudio sobre la cuestión, los
pronunciamientos del fuero habían sido disímiles, a la fecha en la cual el planteo
constitucional llegó a conocimiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación364.

La Corte sostuvo al respecto que la tacha constitucional partía de un presupuesto

infundado, tal era la idea de que el plazo de 60 días que el Estado tiene para contestar
demanda "sería el plazo máximo que puede otorgarse" a éste, sin que se haya probado que
el hecho de contar con más tiempo "implique conceder una ventaja injusta al gobierno sobre
su contraparte"; "ocasione una dilación o demora excesiva" o "le irrogue un gasto de tal
magnitud que impida o torne demasiado oneroso su acceso a la justicia", razón por la cual
"no se comprende cuál sería el perjuicio que le provoca al demandante comunicar al Estado
que ha iniciado un juicio en su contra", lo que lleva a desechar que se haya vulnerado el
principio de igualdad o la garantía de defensa en juicio. La norma no luce innecesaria o
caprichosa —dice el tribunal— pues tiene como objeto que el órgano encargado de la
defensa estatal "cuente con la información necesaria para mejorar sus políticas de actuación
judicial".

En suma, la Corte Suprema reafirma la constitucionalidad de la ley 25.344 y su

reglamentación porque configura una razonable reglamentación del derecho de acceso a la
justicia sin que en el caso se haya probado que su vigencia impida tal acceso365.
b) El trámite de habilitación

b.1) El control de oficio

No fue históricamente pacífica la jurisprudencia relativa a la posibilidad de efectuar un

control judicial oficioso de la habilitación de la instancia.

En una primera etapa, tal control fue admitido con base en las razones expuestas en la
Exposición de motivos de la LNPA, tendientes a evitar que el juez adopte una decisión
respecto de la admisión del proceso que luego deba modificar en atención a los nuevos
elementos incorporados por el accionado al oponer la excepción de falta de habilitación.

En la causa "Cohen", sin embargo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo

que el control oficioso implicaba, por un lado, desconocer o acordar derechos no debatidos
en la causa, con agravio a las garantías de los arts. 17 y 18CN y, por el otro, violar el principio
de separación de poderes, al sustituir el juez la voluntad de la administración, que bien
podría renunciar a un derecho patrimonial o a la firmeza de un acto administrativo. Con
arreglo a ello, resolvió que la falta de habilitación sólo podía ser opuesta por la
Administración accionada en oportunidad de contestar demanda366.

Este criterio fue luego abandonado por la Corte en el caso "Gorordo", en el que calificó
al requisito de la habilitación como un presupuesto procesal que condiciona la admisibilidad
de la acción y que, consecuentemente, puede ser evaluado por el juez de oficio "sin que por
ello se convierta en el intérprete de la voluntad implícita de una de las partes ni se altere el
equilibrio procesal de los litigantes..."367.

Más allá del interesante debate jurisprudencial y doctrinario que la cuestión suscitó368,
en la actualidad el deber del juez de controlar de oficio la habilitación de la instancia se
encuentra expresamente previsto en la LNPA, art. 31, modificado por Ley Nro. 25344.

Con todo, posteriormente a la aludida reforma, la Corte Suprema de Justicia de la Nación

sostuvo (en un obiter dictum del fallo "Resch" que sembró alguna duda en la doctrina) que
los jueces no estaban facultados para denegar de oficio la habilitación de la instancia,
aunque años después, en la causa "Ramírez" transcribió el aludido art. 31 LNPA en lo
atinente a la imposibilidad judicial de correr traslado de la demanda sin verificar de oficio la
habilitación de la instancia369, con lo cual tanto desde el punto de vista del derecho positivo
como de la jurisprudencia del más alto tribunal se desprende la procedencia del control
oficioso de la habilitación de la vía judicial.

Sentado lo anterior, corresponde que nos ocupemos del trámite de dicha habilitación.

La práctica tribunalicia indica que presentada la demanda y recibidas las actuaciones por
el juzgado sorteado, es usual que si el juez abriga dudas en punto a la competencia del
tribunal, remita la causa al fiscal sólo en lo atinente a esta cuestión. Si el dictamen fiscal es
favorable a la intervención del juzgado y el magistrado comparte el criterio, girará
nuevamente las actuaciones al ministerio público para que se expida —siguiendo la
terminología de la ley 25.344— sobre "la procedencia de la acción"370.

En sentido estricto, el fiscal y el juez valoran —en esta etapa liminar del proceso—
la admisibilidad de la acción, pues la procedencia hace al fondo de la cuestión y debe ser
objeto de tratamiento en oportunidad de la sentencia definitiva.

Por eso, creemos que es más apropiado el vocabulario elegido por el legislador de la
misma ley 25.344 cuando en otro pasaje determina que "Admitido el curso de la acción" se
dará traslado a la accionada (art. 9, énfasis agregado) pues consideramos que al ser un
presupuesto de la pretensión, la habilitación de la instancia constituye un requisito
de admisibilidad y no de procedencia del proceso371.

Si la Administración no reúne las cualidades de sujeto enjuiciable por no encontrarse

habilitada la instancia, el juez carece de jurisdicción para tratar y resolver la pretensión
planteada en la demanda. Es por ello que, hasta tanto este presupuesto de admisibilidad se
tenga por configurado, el proceso principal no avanza.

En mi concepto, la declaración oficiosa de habilitación de la instancia es en su naturaleza

sustancialmente análoga a la providencia que declara —también oficiosamente— por
competente al juzgado (art. 4ºCPCCN), sin que quepa entenderse que el control judicial de
la habilitación constituya un "incidente" dentro del proceso por solo hecho de haberse dado
intervención al fiscal. Ello es así, dado que técnicamente no hay planteo alguno de cuestión
incidental ni se requiere dar traslado a la otra parte (Estado demandado) para que se expida
(cfr. arts. 178 y 180CPCCN).

De considerarse que la habilitación de la instancia tramita por vía incidental (otorgándole

así a este concepto un alcance amplio)372, deberá puntualizarse que dicha cuestión no da
lugar a la "formación" de un incidente que tramite por cuerda separada del principal (mientras
que este último continúa avanzando)373, sino que se trataría de uno de los
supuestos excepcionales en los cuales la cuestión incidental obsta al progreso del proceso
principal (cfr. art. 176CPCCN), toda vez que el Título IV de la LNPA establece que "Los
jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los arts. 23, 24 y 30 [es decir,
contra actos individuales, generales, hechos u omisiones] sin comprobar de oficio en forma
previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos
en el artículo 25 y en el presente"(plazos de caducidad de la acción)374.

La norma es clara en cuanto a que no se correrá traslado de la demanda (acto procesal

que implica avance del proceso principal) hasta tanto se verifique el cumplimiento de los
requisitos propios de la habilitación de la instancia.

Recuérdese que es atribución de los fiscales velar por la competencia y la jurisdicción

de los tribunales del fuero (art. 25 inc. j) de la LOMPN 24.946), de modo que una vez recibida
en "vista" la causa para que se expida acerca de la habilitación de la instancia (conforme lo
preceptúa el art. 8 de la ley 25.344), el órgano extrapoder emitirá opinión al respecto.

Puede acontecer que la fundamentación del actor en lo relativo a la habilitación de la

instancia resulte nula o insuficiente, supuesto en el cual el fiscal solicitará normalmente al
juez que requiera al demandante el cumplimiento de su deber de acreditar en debida forma
dicho presupuesto procesal375. Corrido traslado de lo solicitado por el fiscal al actor, éste se
manifestará y, conferida nueva vista al fiscal, el juez habrá de decidir en definitiva.

También puede suceder que la documental acompañada en la demanda para fundar la

habilitación resulte insuficiente y que el juez no haya solicitado liminarmente y antes de dar
vista al fiscal las actuaciones administrativas.

En este caso, el fiscal solicitará al juez que requiera el expediente labrado en sede
administrativa con motivo de la pretensión del actor y una vez obtenido aquél se expedirá
sobre la habilitación, haciendo lo propio luego el tribunal.

Cuando el fiscal dictamina en sentido contrario a la habilitación de la instancia, es común

que el juez corra traslado de esa opinión al actor. Si bien el dictamen fiscal no produce
efectos directos en el proceso376, es dable apuntar que conferir traslado al actor del dictamen
que aconseja el rechazo de la habilitación es el criterio que mejor condice con la tutela del
derecho de defensa del accionante, si se atiende a las consecuencias que acarrea la
eventual decisión judicial de denegar la habilitación377.
 No es necesario, en cambio, que una vez contestado el traslado por el actor se confiera
una nueva vista al fiscal, pues éste ya emitió opinión y de esta manera duplicaría su
intervención. Por lo demás, con los elementos hasta entonces reunidos —dictamen y
contestación— el juez está en condiciones de resolver, sin olvidar que tanto el actor como
el fiscal pueden apelar lo que el juez en definitiva decida sobre la habilitación.

Por último, si al presentar su acción el actor fundó adecuadamente la habilitación y

acompañó documental en apoyo de sus dichos, el fiscal puede aconsejar la habilitación de
la instancia, prima facie y sin perjuicio de lo que pudiera surgir de la contestación de la
demanda. Estamos en el supuesto en el cual el juez no ha solicitado el expediente
administrativo en el que tramitó el asunto, pero de las constancias acompañadas por el actor
se desprende, en principio, que agotó la vía e interpuso la acción en tiempo. En este caso,
razones de economía procesal que atienden, asimismo, al hecho de que la declaración de
habilitación no causa preclusión, pues la cuestión puede ser reeditada en oportunidad de la
contestación de la demanda por vía de la excepción de falta de habilitación que puede
interponer el accionado, permiten esta habilitación prima facie, pues como se ha sostenido
"Al examinar la condiciones de admisibilidad de la acción... antes de declarar habilitada la
instancia judicial y correr traslado de la demanda, el juez debe seguir criterio análogo al que
rige para determinar la competencia del tribunal... y atender de modo principal a
la exposición de los hechos que el actor hace en su demanda y, después, y sólo en la medida
que se adecue a ellos, al derecho que invoca"378.

b.2) El control por vía de excepción

Admitido el curso de la acción, el juez correrá traslado de la demanda para que dentro
del plazo de contestación se opongan las defensas y excepciones que el accionado estime,
entre las cuales se encuentra la de "falta de habilitación de la instancia"379.

Anticipamos ya que la decisión judicial por la cual se habilitó la instancia no causa

preclusión y puede ser revisada en oportunidad de presentarse la aludida excepción380. De
no articularse excepción en tal sentido, ya no puede resolverse luego la inadmisibilidad de
la instancia381.

Articulada y estimada favorablemente la excepción, la sentencia (con efectos asimilables

a un decisorio definitivo, según ya dijéramos)382 puede ser recurrida por el actor —
perjudicado al revocarse la habilitación de instancia que había sido declarada de oficio— en
instancia de apelación e inclusive por vía del recurso extraordinario, cuando correspondiese,
en atención al mentado carácter definitivo apuntado.

Ciertamente, esta excepción habrá de afincarse en la falta de agotamiento de la vía

administrativa o en el incumplimiento del breve plazo de caducidad para accionar, dado que
éstos son los dos requisitos establecidos en el ya aludido art. 31 LNPA para la admisibilidad
de la acción.

La carencia de un Código Procesal Administrativo y la aplicación del CPCCN que,

ciertamente, no contempla esta excepción típica del contencioso, conduce a que deba
asignársele, en cada caso, el trámite que mejor convenga a la economía del proceso, lo cual
de común lleva a que se resuelvan como de previo y especial pronunciamiento383.

El criterio es en nuestro parecer razonable, pues si se trata —como postulamos— de un

presupuesto procesal, no guarda sentido transitar todo el proceso para recién en la instancia
de resolución de la cuestión de fondo analizar y declarar la falta de habilitación.

Una cuestión de interés es la relativa al sujeto legitimado para oponer la excepción que
nos ocupa. Sobre el punto, la jurisprudencia ha sostenido que en tanto prerrogativa de
derecho público, la falta de habilitación no puede ser invocada por un particular, razón por
la cual ha sido desestimada liminarmente cuando el Estado demandado no la opone y sí lo
hace una persona física o jurídica de derecho privado que pretende valerse de aquélla384.

De otro lado, cuando la cuestión de la habilitación no es clara, el criterio debe ser

favorable a la prosecución del proceso, aguardándose a que, en su caso, el Estado articule
la defensa de falta de habilitación. En tal sentido, la Cámara del Fuero ha revocado un
rechazo liminar de la acción, prefiriendo —en atención a la diversidad de opiniones
suscitadas sobre el agotamiento de la vía y el modo en que había que contabilizar el plazo
de caducidad— escuchar previamente al Estado accionado385.

Tampoco corresponde hacer lugar a la excepción cuando ella se apoya en razones

meramente formales. Así, se rechazó una excepción fundada en que al momento de
iniciarse la acción la vía no estaba habilitada, pues el reclamo administrativo había sido
articulado con posterioridad a la fecha de inicio la demanda. Sí, como pasaba en el
precedente en comentario, dicho reclamo fue denegado administrativamente mientras se
desarrollaban las actuaciones judiciales, constituiría un inconducente y excesivo rigor formal
declarar no habilitada la vía y obligar al actor a iniciar un nuevo proceso de idénticas
características386.

Quien opone la excepción —desde otro ángulo— debe haber actuado diligentemente,
pues si en sede administrativa se le indicó al particular que contra determinado acto procedía
un recurso administrativo que aquél artículo, no se puede luego en sede tribunalicia sostener
la inhabilitación de la instancia con fundamento en que, conforme a la normativa, debió
seguir un iter procedimental distinto387.

Igual criterio desestimatorio de la excepción de falta de habilitación se siguió en un caso

en el cual se indicó al administrado que la vía estaba agotada induciéndolo a accionar
judicialmente para, una vez en esta sede, argumentar que el actor no había interpuesto un
reclamo impropio388.

3. El agotamiento de la vía y el cumplimiento de los plazos de caducidad

En el derecho administrativo nacional, el modo de agotamiento de la vía administrativa

depende de la conducta de la Administración que resulta cuestionada.

Las situaciones posibles, son las que siguen:

a) Situación de pasividad no reprochable

Es el caso en el cual la Administración no ha hecho —ni ha dejado de hacer— nada

censurable. Se encuentra en un no hacer, pero ese no hacer no es antijurídico (a diferencia
de la omisión formal o material, en la que se enrostra al Estado no hacer lo
que jurídicamente debía).

Pensemos el caso de quien concurre a solicitar una autorización para construir, una
licencia para conducir, un beneficio de la promoción industrial, etc. Ciertamente, considera
que tiene derecho a lo que pide, pero no puede imputar a la Administración —al menos hasta
ese momento— ninguna conducta reprochable.

En tal caso, la solicitud del particular encuadra como una simple pretensión del art. 10
LNPA y tiene por objeto un pronunciamiento concreto que el órgano o ente requerido deberá
producir en el plazo de sesenta días, transcurrido el cual habrá de interponerse pronto
despacho y, si persiste el silencio, el particular podrá interpretar que se le ha denegado lo
pedido, pudiendo interponer la acción judicial en cualquier momento389, conforme lo prevé
el art. 26 de la LNPA390.
 Si lo solicitado se deniega expresamente a través de un acto administrativo, estamos
ante una nueva situación, que trataremos seguidamente.

b) Acto administrativo individual

Si la Administración ha dictado un acto administrativo de alcance individual, sea definitivo

(pone fin a la cuestión de fondo) o asimilable a definitivo (sin resolver la cuestión de fondo
impide la prosecución del procedimiento, vgr. la caducidad, del procedimiento u otro modo
anormal de terminación de éste) estamos en la hipótesis del art. 23 de la LNPA, por lo que
es exigible el agotamiento de la vía por medio de los recursos administrativos.

Los recursos se encuentran regulados en el reglamento de la Ley (RLNPA, decreto

1759/72) y entre ellos descuella, por su carácter obligatorio para el agotamiento, el recurso
jerárquico, previsto en los arts. 89 a 92.

Si una nota caracteriza a los recursos es la relativa exigüidad de los plazos de

interposición: 15 días hábiles administrativos, en el mejor de los casos (recursos jerárquico
y de alzada), diez días para el de reconsideración.

Cuando se notifica un acto de alcance individual que agota la vía administrativa, debe
advertirse tal circunstancia al particular notificado pues de lo contrario el plazo para accionar
se alarga en sesenta días hábiles judiciales (es decir, pasa a ser de 150 días hábiles
judiciales: 90 días —plazo ordinario, art. 25 LNPA— más 60 días de "gracia" por el error en
la notificación —cfr. art. 40 RLNPA—)391.

Si bien la norma no exige expresamente que además de señalar el agotamiento de la

vía, deba informarse el plazo para la interposición de la acción, la jurisprudencia ha
interpretado que dicha información es necesaria392.

c) Acto administrativo general

Los actos administrativos de alcance general (reglamentarios y no normativos) pueden

ser impugnados de modo directo o indirecto (art. 24 LNPA).

c.1) Impugnación directa

En el primer caso, corresponde articular el reclamo que prevé el art. 24 inc. a) de la ley,
al que la doctrina denomina —a fin de distinguirlo del reclamo administrativo previo—
"reclamo impropio".

Se trata de una especie de reclamo que tiene en común con su género (y a diferencia
de los recursos) la ausencia de plazo breve de caducidad para su articulación393, pero —de
otro lado— comparte con el "recurso" su condición de mecanismo impugnatorio de un acto
administrativo (de alcance general).

El reclamo impropio no es de articulación necesaria cuando ello importe un inconducente

y excesivo rigor formal, dilatorio de la defensa en juicio394. En suma, la jurisprudencia aplica
la excepción del ritualismo inútil a aquellos casos en los que la Administración ya se
ha expedido con carácter reiterado a favor de la constitucionalidad o legalidad del
reglamento atacado395.

Tampoco es menester la presentación del reclamo impropio cuando se cuestiona la

constitucionalidad de normas dictadas por el PEN, pues —se sostiene— es el Poder Judicial
el órgano habilitado para pronunciarse al respecto396.
 Interpuesto el reclamo impropio, la Administración puede resolverlo expresamente (con
lo cual queda habilitada la vía judicial) u omitir hacerlo. En este último irregular supuesto, el
silencio se configura bajo las reglas del art. 10 y 26 de la LNPA, dado que la norma remite
al aludido art. 10. Por lo tanto, el reclamante habrá de esperar 60 días hábiles
administrativos, requerir pronto despacho y aguardar 30 días más. Vencido ese plazo tendrá
habilitada la vía judicial, pudiendo articular la acción en cualquier momento, excepto en lo
relativo a los plazos de prescripción.

En relación con el plazo de caducidad del art. 25 LNPA, se ha entendido que no juega
cuando lo que se impugna judicialmente es un acto administrativo de alcance general397.

c.2) Impugnación indirecta

La impugnación indirecta procede cuando el acto de alcance general se aplica a través

de actos individuales y contra éstos se articulan recursos administrativos en los que, en rigor,
se ataca al acto reglamentario.

En relación con el carácter de actos administrativos de aplicación de otros de alcance

general que la Procuración del Tesoro de la Nación le asigna a los recibos y liquidaciones
de haberes (obligando, de tal modo, a impugnarlos individualmente so riesgo de quedar
firmes)398, la jurisprudencia del fuero ha seguido un criterio distinto, al sostener que los
decretos que disponen rebajas salariales son de inmediata aplicación (esto es,
autoaplicativos) y que las liquidaciones efectuadas en razón de aquellos decretos deben ser
entendidas como su ejecución material, es decir un mero desarrollo del decreto impugnado
y no un acto de aplicación399.

d) Hechos u omisiones antijurídicas

Cuando la Administración ha actuado a través de meros comportamientos materiales

productores de efectos jurídicos (hechos jurídicos) o bien ha omitido hacer algo que el
ordenamiento jurídico le obligaba a hacer400, el modo de cuestionar su conducta es a través
del reclamo administrativo previo regulado en los arts. 30 a 32 de la LNPA.

La existencia de dos vías para cuestionar el obrar administrativo fue puesta de relieve
por la jurisprudencia de la Corte Suprema al diferenciar entre la vía impugnatoria, que
presupone el agotamiento de las vías administrativas en los términos del art. 23 y ss. de la
LNPA y la reclamatoria de reconocimiento de un derecho, basada en lo dispuesto por los
arts. 30 y ss. de la misma ley401.

El régimen del reclamo administrativo previo ha sido modificado por la Ley Nro. 25.344,
generando tal modificación controversias en cuanto al alcance y constitucionalidad de la
nueva redacción, especialmente en lo relativo a la aplicación del plazo de caducidad ante la
hipótesis de silencio administrativo.

El texto actual del art. 31 prevé que la Administración debe expedirse dentro de los
noventa días de formulado el reclamo y que, vencido ese plazo, el interesado interpondrá
pronto despacho. De transcurrir cuarenta y cinco días más, "podrá aquél iniciar la demanda,
la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el art.
25".

En suma, de la letra de la norma se desprende que configurado el silencio administrativo,

comienza a correr automáticamente el plazo de caducidad de 90 días para iniciar la acción
judicial pertinente.

Las consecuencias de la modificación son notorias, tanto en relación con el sistema de

la ley y su reglamentación (que en las demás regulaciones del silencio —arts. 10 y 26 de la
Ley y arts. 87, 91 y 98 del RLNPA— no prevé que deba iniciarse la acción en el plazo de
caducidad del art. 25 LNPA) como respecto del reclamo administrativo previo en sí, pues
era discutido doctrinal y jurisprudencialmente si correspondía aplicar el mentado plazo de
caducidad no ya al silencio administrativo, sino al acto que resuelve expresamente el
reclamo previo402.

En lo que a la reforma del art. 31 atañe, la doctrina se mostró dividida en sus opiniones403,
pues mientras algunos autores sostuvieron la inconstitucionalidad de la carga de impugnar
en el plazo del art. 25 el "acto presunto" derivado del silencio, otros entendieron que para
salvar la constitucionalidad de la nueva redacción había que interpretar que no sólo ante el
silencio, sino también ante el acto que resuelve expresamente el reclamo, corresponde
aplicar el plazo de caducidad; mientras que un tercer sector propició que el plazo se aplique
cuando hay acto denegatorio expreso y no cuando media silencio404.

En el ámbito jurisprudencial, una de las salas de la Cámara argumentó que en los casos
en que se fijan plazos en el art. 25 de la ley, el dies a quo está dado por la notificación al
interesado del pronunciamiento expreso405, por lo cual la referencia que en el art. 31 se hace
al art. 25 no podría comprender a los supuestos de silencio, por la falta de notificación de
dicha circunstancia al particular.

Sostuvo, también, que el art. 26 de la ley dispone que la demanda podrá iniciarse en
cualquier momento cuando el acto fuera definitivo por haber transcurrido los plazos previstos
en el art. 10, por lo que debía concluirse que el plazo de caducidad rige si hubo acto expreso.
Cuando hay silencio —afirma la Cámara— el particular puede iniciar demanda, pero no
opera en su contra plazo de caducidad alguno.

Finaliza señalando que todo órgano al que se le formula una petición debe dar una
respuesta (cita, al respecto, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, art. XXIV) y que resulta evidente que una inteligencia del art. 31 que obligue a
demandar en un plazo perentorio y fatal frente al silencio de la Administración y sin ser
notificado de decisión expresa alguna, "resulta abiertamente contrario a la letra y al espíritu
del mentado derecho constitucional y violatorio al debido proceso y a la tutela judicial
efectiva", por lo cual entiende no aplicable el plazo de caducidad al supuesto del reclamo
administrativo previo ante el cual la Administración guarda silencio406.

Finalmente, la Corte Suprema al analizar en el caso "Biosystems" la constitucionalidad

del actual art. 31 LNPA se remitió al dictamen fiscal de la Procuración General, en el cual la
Dra. Monti sostuvo que era posible una interpretación que salvara la impugnación
constitucional. En tal sentido, entendió que cuando la norma dice que la demanda "¨deberá
ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el arto
25¨ (caducidad la instancia) debe interpretarse que sólo rige cuando el reclamo sea
resuelto expresamente en contra del interesado, es decir, cuando haya una resolución
denegatoria, mas no cuando se hubiera producido el silencio de la Administración y
no existiera un acto expreso"407.

Por mi parte, considero que asiste siempre al particular el derecho de exigir una
respuesta fundada y expresa y, a tal efecto, cuenta con remedios procesales tales como el
amparo por mora (art. 28 LNPA).

Considero, también, que no puede exigirse al administrado que interponga el pronto

despacho y desencadene así el plazo de 45 días y, vencido éste, automáticamente el de 90
días para impugnar judicialmente. Queda en sus manos —una vez vencido el plazo inicial
de 90 días para que la Administración resuelva— articular el pronto despacho en el momento
en que crea y considere más conveniente, sin temor a perder derecho alguno, pues el
reclamo administrativo interfiere el plazo de prescripción del derecho408.
e) Vías de hecho

Ante comportamientos materiales de la Administración, groseramente lesivos de un

derecho o garantía constitucional (art. 9 LNPA) no corresponde agotar la vía administrativa,
sino ocurrir directamente a sede judicial.

Recuérdese que la vía de hecho reconoce dos especies: la típica (antes descripta) y la
atípica que se configura ante el acto que se ejecuta estando pendiente un recurso
administrativo que suspende o que se ejecuta pese a no haber sido notificado el acto (art.
9 incs. a) y b).

En suma, la conducta material gravemente antijurídica y agraviante de derechos

constitucionales hace perder a la Administración la prerrogativa del agotamiento de la vía,
aunque no la del plazo de caducidad, dado que la ley estipula que el plazo de 90 días para
iniciar la acción se computará, en este supuesto, desde que las vías de hecho fueren
conocidas por el afectado (art. 25 inc. d).

Frente a la vía de hecho, el acceso a la jurisdicción es directo, pero sometido al plazo de

caducidad del art. 25 LNPA.

f) Actos, hechos u omisiones manifiestamente ilegítimos o arbitrarios

Cuando la Administración actúe de modo palmariamente contrario a derechos emanados

de la Constitución, de un tratado o de una ley, el afectado ha de contar con un recurso
sencillo y rápido inicialmente creado por vía pretoriana y hoy constitucionalizado en el art.
43 del texto supremo, que es la acción de amparo.

Esta acción procederá siempre que no exista una vía judicial más idónea, de modo que,
en situación de amparo, el actor no debe recorrer las vías administrativas sino que debe
iniciar, directamente, la aludida acción.

Ello es coherente, pues el amparo es un proceso urgente diseñado para dar respuesta
judicial célere en aquellos casos en que la conducta es ostensiblemente contraria a un
derecho de raigambre constitucional, derivado de un tratado o de una ley.

En estos casos, la acción procede de modo directo, sin que corresponda efectuar
reclamo o recurso alguno previo en sede administrativa, aunque sí se encuentra
condicionada por el plazo de caducidad de 15 días hábiles judiciales que establece la
vigente Ley 16.986.

g) Normas de rango legal (DNU y reglamentos delegados)

Cuando, en las excepcionales circunstancias en que lo permite la Constitución, el PEN

emite disposiciones de rango legal (decretos de necesidad y urgencia o reglamentos
delegados, arts. 99 inc. 3 y 76, respectivamente de la CN), el particular al cual estas
disposiciones agravien debe accionar directamente en sede judicial sin quedar, tampoco,
alcanzado por el plazo de caducidad del art. 25 de la LNPA.

En suma, habrá de acudir directamente y en cualquier momento (salvo lo atinente a la

prescripción del derecho) cuestionando el DNU o el reglamento delegado ante los estrados
tribunalicios409.

h) Actos administrativos cuya suspensión se pretenda

 En el supuesto de dictarse un acto que padece una nulidad absoluta, causa un perjuicio
grave o afecta al interés público, el particular afectado podrá solicitar a la Administración la
suspensión de sus efectos en sede administrativa en los términos del art. 12 LNPA.

Sabemos que la Administración no es propensa ni a tratar esta pretensión con la

celeridad que esta medida cautelar por excelencia lo requiere ni a reconocerla, por lo que
cabe preguntarse si es jurídicamente viable intentar la interposición de la medida cautelar
directamente en sede judicial.

La cuestión podría ser planteada en los siguientes términos: siendo la cautelar accesoria
de un cauce principal, si para la procedencia de ese cauce principal es menester,
previamente, haberle dado a la administración la oportunidad de revisar sus actos en sede
propia a través de los recursos administrativos410 ¿no será indispensable permitirle
asimismo analizar y decidir la suspensión —accesoria de aquel principal— antes de llevar
la pretensión ante los jueces?

Esa es la doctrina que se extrae de un conocido precedente de la Corte Suprema, en el

que se sostuvo que la existencia de una vía legal apta para la protección de los
derechos excluye, en principio, la admisibilidad de un amparo (que en el caso era articulado
con finalidad cautelar, dado que su objeto residía en la suspensión de un acto
administrativo), ya que el sólo hecho de haberse planteado un recurso administrativo
pendiente de decisión, resultaba suficiente para resolver su improcedencia411.

Este criterio es de recibo por varias de las salas de la cámara del fuero federal de la
Capital Federal, habiéndose sostenido que la suspensión no puede disponerse en vía
judicial sin previamente acreditar su petición y denegación en sede administrativa412.

La fundamentación reside en que el proceso administrativo es por esencia revisor de

actos, por lo que al ser necesario el agotamiento de la vía administrativa previa, va de suyo
que también el pedido de suspensión de los efectos del acto requiere generalmente, un
previo pedido en tal sentido a la propia administración. Peticionada en sede administrativa
dicha suspensión, de la denegatoria expresa o tácita puede acudirse a la vía judicial, aun
cuando exista un recurso pendiente sobre el fondo en sede administrativa413.

Sin embargo, otra de las Salas del fuero federal de la Capital advierte que la exigencia
de que en toda medida cautelar se requiera previamente la suspensión del acto en sede
administrativa, constituye una cuestión a ponderar prudentemente en cada caso y que
cuando se deduce un similar pedido en ambas sedes, es en principio una intempestiva
interferencia al Poder Judicial pronunciarse anticipadamente en un asunto sometido a su
consideración, sin haberse acreditado que en el caso se haya producido un rechazo o la
oportuna decisión414.

En suma, tres salas exigen la petición previa en sede administrativa y una cuarta señala
que se trata de una cuestión a ponderar en cada caso pero, de encontrarse la pretensión
cautelar sometida a ambas sedes, corresponde aguardar la decisión de la administración.

No puede obviarse que esta jurisprudencia pone al particular en la necesidad de requerir

primero en sede administrativa la suspensión, a efectos de evitar un rechazo de la pretensión
cautelar en los tribunales, por no haberse acreditado tal requisito.

Ciertamente, la sanción de la Ley de Medidas Cautelares 26.854 viene a confirmar este

criterio, al establecer que el pedido de suspensión judicial de un acto encontrándose
pendiente el agotamiento de la vía, sólo procederá si se ha solicitado previamente la
suspensión en sede administrativa "y que la decisión de ésta fue adversa a su petición, o
que han transcurrido cinco (5) días desde la presentación de la solicitud sin que ésta hubiera
sido respondida"415.
II. OTRAS EXCEPCIONES

La excepción de falta de habilitación de la instancia constituye una defensa típica

y exclusiva del proceso contencioso administrativo. El resto de las excepciones, en cambio,
son comunes con las del proceso civil y comercial, por lo que su desarrollo dogmático no
difiere del efectuado por el derecho procesal privado.

Ello no obstante, pondremos énfasis en algunas cuestiones que se observan en la

práctica del proceso contencioso al tramitar y resolver el resto de las excepciones
susceptibles de articulación.

II.1. Excepción de incompetencia

Prevista como excepción de previo y especial pronunciamiento en el art. 347 inc. 1 del
CPCCN, procede cuando la demanda se interpone ante un órgano judicial distinto al que le
corresponde intervenir en el proceso de acuerdo con las reglas atributivas de competencia,
salvo que ésta sea prorrogable416.

II.1.1. Competencia de los tribunales

Desde un punto de vista jurídico, pero genérico, la competencia implica la aptitud legal
para obrar.

Si nos referimos a la competencia de los poderes estatales, podremos decir que se trata
de la aptitud dada por el ordenamiento jurídico a tales poderes, para el ejercicio de sus
respectivas funciones.

Si restringimos el concepto a la competencia del Poder Judicial, postularíamos que se

refiere a la aptitud dada por el ordenamiento jurídico a los jueces, para decidir conflictos con
fuerza de verdad legal, bajo las normas procesales que correspondan según la materia.

Y si, por fin, buscáramos definir la competencia del fuero contencioso administrativo
federal, diríamos que es aquella aptitud dada por el ordenamiento jurídico a los jueces de
dicho fuero, para resolver conflictos con fuerza de verdad legal bajo las normas procesales
que rigen al derecho administrativo nacional.

Destacan en esta definición, cuatro elementos:

a) Normativo: una norma atribuye la competencia;

b) Subjetivo: esa competencia es atribuida sólo a los jueces contencioso administrativos,

que son jueces de la Nación (no ejercen esa competencia los denominados tribunales
administrativos nacionales —porque no integran el Poder Judicial— ni los jueces
provinciales —porque no tienen competencia federal—);

c) Material: la resolución de conflictos con fuerza de verdad legal;

d) Formal o procesal: la competencia se ejerce en un proceso que se rige por las reglas
propias de la materia administrativa.

II.1.2. Competencia del fuero contencioso: qué dicen las normas

Decíamos que la competencia surge, necesariamente, del ordenamiento jurídico.

 Ahora bien: ¿qué dicen las normas que regulan la competencia de los tribunales
nacionales en punto a las atribuciones del fuero contencioso administrativo?

En el año 1950, se dictó la ley de organización de la justicia nacional 13.998, aún vigente,
que dispuso en su art. 45, inc. a), que los juzgados contencioso administrativo federales
serán competentes en "las causas... Contencioso administrativas".

Luego del inope aporte la norma nada agrega, con lo cual y como veremos, serán los
jueces, a través de sus precedentes, los que acabarán delineando dicha competencia.

II.2.3. Competencia contenciosa y norma procesal aplicable

Una de las razones de ser de un fuero, es el manejo y aplicación de una norma procesal
específica que permita aplicar a la materia de fondo reglas procesales afines.

Si la ausencia de precisiones normativas en punto a la competencia del fuero constituye

una primera desilusión sobre este punto, la segunda llega enseguida después, al verificarse
que la competencia del fuero contencioso administrativo federal se ejerce aplicando el
Código Procesal... Civil y Comercial Federal.

A resultas de ello, las reglas del proceso contencioso son las de dicho código, pero
claramente moduladas por la materia publicística, es decir, por las notas propias del derecho
administrativo con sus prerrogativas y garantías.

Ello incidirá sobre la jurisdicción y sobre la competencia, pues, por ej. de no encontrarse
habilitada la instancia (prerrogativa procesal de la Administración), el juez carece de
jurisdicción y de competencia para intervenir417.

II.2.4. La competencia contenciosa en la actual jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la

Nación

Ahora bien, ¿qué elementos debe tener en cuenta un litigante a la hora de definir si inicia
una causa en el fuero contencioso administrativo federal?

Ciertamente, ante la orfandad de criterio normativo la posición sostenida por los

tribunales y, dentro de éstos, por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, deviene de
conocimiento indispensable.

No es un nuestra intención efectuar un repaso histórico de la jurisprudencia del tribunal

desde su conformación en los inicios de la organización nacional, sino centrarnos en los
parámetros actuales de fijación de la competencia contencioso administrativa federal.

Un análisis de precedentes del máximo tribunal cercanos en el tiempo permite inferir

criterios diversos.

En ciertos casos, la Corte tuvo en cuenta para asignar competencia al fuero contencioso
el tipo de acto cuestionado en el proceso y la naturaleza de las partes.

Así, asignó la competencia cuando: a) los actos cuestionados tienen naturaleza

administrativa (criterio material); b) intervienen en el litigio entidades nacionales (criterio
subjetivo)418.

Más cerca en el tiempo, la Corte mantuvo como criterio la valoración del elemento
subjetivo (que el Estado sea parte en el pleito) pero agregó como estándar la naturaleza de
la norma de preponderante aplicación para determinar la competencia contenciosa.
 Es decir, no es tan relevante el acto o norma que se cuestiona en el juicio como sí lo es
la norma de fondo que servirá para dirimir la controversia.

Dijo el tribunal que correspondía atribuir competencia al fuero contencioso cuando era
parte en el conflicto un órgano de la Administración Pública y, fundamentalmente, cuando
las normas aplicables para resolver el pleito tenían naturaleza administrativa. En el caso, la
acción tenía por objeto que las prestadoras del servicio telefónico se abstuvieran de cobrar
el denominado CER (coeficiente de estabilización de referencia) por la utilización de redes
de telecomunicaciones y la medida cautelar autónoma se había dirigido no sólo contra
dichas prestadoras sino también contra el órgano competente en materia de regulación, esto
es, la Secretaría de Comunicaciones419.

En el mencionado caso, tanto el juez de primera instancia como la CNCAF habían

resistido la competencia del fuero, con fundamento en que no se cuestionaban actos de un
órgano o ente del Estado Nacional y que se trataba de una cuestión entre particulares, pues
en definitiva el actor pretendía que la prestadora del servicio público (empresa privada) no
le cobrase el CER.

En el año 2006, la Corte volvió a ocuparse de la cuestión, al propiciar el criterio del

derecho administrativo como rama del saber de preponderante aplicación para determinar
la competencia del fuero. En efecto, en el caso "Cometrans"420, sostuvo que el fuero federal
en lo contencioso administrativo era competente para entender en la demanda de desalojo
deducida por la concesionaria de inmuebles ubicados en la Estación Terminal Retiro en base
a la nulidad del anterior contrato de concesión, si la resolución de la causa importa el estudio
en forma directa de normas vinculadas no sólo a dicho contrato, sino además de actos que
emanan de organismos públicos, demostrándose la prioritaria relevancia que los aspectos
propios del derecho administrativo asumen para la solución.

Casi contemporáneamente, empero, exigió la configuración de un doble requisito, similar

pero no idéntico al exigido en el ya comentado "Comité de Seguimiento...", pues tuvo en
cuenta la persona demandada (Estado Nacional, criterio subjetivo) y que los hechos del caso
habían sucedido en ejercicio de la función administrativa (en "Comité..." lo relevante fue que
se habían cuestionado "actos administrativos").

Con ello, el espectro competencial se amplía respecto del contemplado en "Comité",

pues el acto administrativo es sólo una manifestación posible del ejercicio de la función
administrativa, que no se agota con dichos actos sino que también puede involucrar hechos
u omisiones susceptibles de ser imputados a la administración y llevados a juicio.

Se trató, pues, de un caso en el cual fue demandado el Estado por lesiones sufridas por
el actor mientras era policía, es decir, mientras se encontraba en ejercicio de la función, sin
que obste a ello que puedan también regir, subsidiariamente, normativas o institutos
derivados del derecho común421.

Al año siguiente, en la causa "Obra Social Bancaria Argentina v. Superintendencia de

Servicios de Salud - resol. 666/05"422, la Corte consideró que al cuestionarse un acto
administrativo emitido por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, la
causa era de competencia contenciosa. Se reúnen en este caso tres estándares clásicos de
la competencia contenciosa: la conducta (acto administrativo), el sujeto (el Estado) y el tipo
de función en crisis (administrativa).

Podría pensarse que es redundante sostener como requisitos diversos el acto

administrativo y la función administrativa, pues si se dicta un acto administrativo se lo hace
en ejercicio de esa función, lo cual es exacto.
 Tal vez, de todos modos, no esté de más la precisión pues sí puede haber actos que
emanen subjetivamente de la administración y que, sin embargo, no sean administrativos ni
dados en ejercicio de esa función. En tales casos estamos ante los denominados "actos de
objeto privado" que no se rigen por el derecho administrativo. Así, si un particular quisiera
accionar contra la denegatoria de apertura de una cuenta corriente emanada de un banco
estatal, tendría que ocurrir a los tribunales de derecho privado.

El valioso estándar de la norma de preponderante aplicación para resolver el pleito como

elemento para determinar la competencia del fuero contencioso fue ampliado por la Corte
en el caso "Giraldo"423 al sentarse el criterio de los principios de principal aplicación para
definir la intervención del fuero. En dicho precedente, la acción de daños por explosión de
una caja electricidad (presuntamente por presencia de gas) que causó daños físicos a
particulares se dirigió contra EDESUR, Metrogas, ENARGAS y ENRE.

En su dictamen, el Procurador General (al que se remitió luego la Corte) propició la

competencia contencioso administrativa federal, porque para determinar la responsabilidad
de los entes reguladores en la falta de control se debían aplicar "principios propios del
derecho público". Agregó que no obstaba a la competencia de la justicia contencioso
administrativa federal la circunstancia de que, ante la ausencia de normas propias del
derecho público que regulen la materia, se apliquen subsidiariamente disposiciones de
derecho común, ya que ellas pasan a integrarse en el plexo de principios de derecho
administrativo en el que se encuadra el caso.

En igual sentido se pronunció el máximo tribunal en el conocido precedente "Barreto"424,

en el cual tuvo en cuenta que la relación jurídica en cuestión tenía origen y naturaleza
administrativa, por lo que las normas de derecho común aplicables en subsidio pasaban a
integrarse en el plexo de principios de derecho administrativo en el que se encuadra el caso.

En otros casos, en fin, el tribunal aunó ambos temperamentos al sostener la competencia

del fuero fundada en que era necesario aplicar normas y principios del derecho
público vinculadas con las facultades y deberes propios de la administración425.

II.2.5. La competencia contenciosa en la jurisprudencia del fuero

Un estudio de los principales precedentes del fuero sobre esta controvertida cuestión no
puede obviar el célebre plenario de la por entonces Cámara Civil, Comercial y Contencioso
administrativo federal en la causa "Boccardo" (30 de mayo de 1978), en el que se sostuvo
que son las normas de fondo de preponderante aplicación las que determinarán la
competencia contencioso administrativa.

Este criterio desplaza la importancia de a) el sujeto llevado a juicio (no habrá,

necesariamente, competencia contenciosa porque esté demandado el EN); b) la pretensión
procesal cuestione un acto administrativo; pues lo importante no es el sujeto ni la conducta
cuestionada, sino la norma que sirve para resolver la cuestión de fondo.

El estándar del mencionado plenario tiene, aún, importante incidencia en la

jurisprudencia del fuero contencioso.

Ese ascendiente deriva de la lógica del criterio escogido: si la creación de diferentes

fueros tuvo por fin permitir que jueces versados en las diversas ramas del saber jurídico
diriman las controversias propias de esa porción del conocimiento, es lógico que intervenga
el juez contencioso cuando la cuestión de fondo verse sobre materia de derecho público,
administrativo.

Así, se ha sostenido que la competencia de la Justicia Nacional en lo Contencioso

Administrativo Federal se verifica cuando se produce la subsunción del caso al derecho
administrativo426 y no sólo cuando se advierte la presencia de un órgano de la
Administración o la existencia de actos administrativos cuestionados427.

En suma, cuando las normas y principios en juego son de derecho público, la

competencia será la contencioso administrativa aún cuando pudieren resultar aplicables, en
su caso, normas del derecho común428.

Si resulta primordial analizar un complejo normativo integrado por disposiciones legales,

reglamentarias y convencionales de carácter iuspublicista, la justicia competente será la
contenciosa429.

En otros casos, sumó al criterio normativo el subjetivo, adhiriendo así a la posición

sustentada en doctrina por Lino Palacio, para quien el carácter contencioso administrativo
de una causa judicial se encuentra determinado por la concurrencia de dos factores: el
subjetivo, que está dado por la circunstancia de ser parte en el conflicto un órgano de la
Administración Pública, y el objetivo, que deriva de la norma o normas aplicables430.

En otros precedentes puntualizó que la competencia del fuero contencioso administrativo

se define por la materia en debate, por su contenido jurídico y por el derecho que se intenta
hacer valer, o sea, la subsunción del caso en el derecho administrativo431.

Era un caso en el que se cuestionaba la normativa estatal que impone condiciones para
la compra de moneda extranjera, se sostuvo que ese tema versaba sobre el poder de policía
que le compete al Banco Central de la República Argentina en materia cambiaria y a la AFIP
en materia de fiscalización en materia tributaria, por lo que se declaró la competencia del
fuero por ser necesario aplicar normas y principios del derecho público vinculadas con las
facultades y deberes propios de la administración para resolver la controversia, con
independencia del destino que los actores pretendan asignar a las divisas.

II.2.6. Oportunidades para su planteo y tratamiento

Durante el curso del proceso el juez tiene dos oportunidades para definir su competencia:
al serle presentada la demanda (art. 4 y 337 2ª parte del CPCCN) o al serle opuesta
una excepción sobre el punto (art. 347, inc. 1 y 352 del citado código).

En tal sentido, debe destacarse que desde la sanción de la Ley 17.454, modificada por
la Ley 22.434, la legislación procesal ha excluido el art. 87 del Código anterior (que
autorizaba un nuevo análisis de la cuestión en oportunidad de recibirse la causa a prueba
en las cuestiones de hecho o de correrse el segundo traslado en las de derecho) por
considerar suficientes las dos oportunidades anteriormente mencionadas432.

Sobre el tópico la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente

que el juez que se declaró competente y dio traslado de la demanda no se encuentra
habilitado para reexaminar la competencia del fuero, porque la oportunidad para plantear
cuestiones de ese tipo reconoce la limitación establecida por expresas disposiciones
procesales y, no obstante el carácter de orden público de las normas que la reglan, la misma
condición tienen los preceptos tendientes a logra la pronta terminación de los proceso, en
tanto no se opongan a ello principios fundamentales que pudieran impedirlo433.

La norma establece que una vez firme la cuestión de competencia, las partes no podrán
argüir la incompetencia ni podrá ésta ser declarada de oficio. No obstante ello, la
incompetencia federal podrá ser declarada en cualquier momento por la Corte y por los
tribunales federales con asiento en las provincias en cualquier estado del proceso (art.
352CPCCN).
 En relación con esta excepción, cabe señalar que la Ley 26.854 amplió la vía de la
inhibitoria a casos en los cuales intervienen jueces de la misma circunscripción, en la medida
en que el Estado Nacional o alguno de sus entes fueren parte en el proceso 434. De este
modo, en el proceso contencioso se reconoce un alcance mayor a la inhibitoria,
posibilitándose que el planteo de la cuestión de competencia proceda por cualquiera de las
dos vías: declinatoria (formulada ante el juez que entiende en la causa para que decline la
competencia) o inhibitoria (formulada ante el juez que no interviene en la causa pero que
el excepcionante considera que debe intervenir).

En los procesos no alcanzados por la ley 26.854 rige la regla general del art. 7 del
CPCCN que reserva la inhibitoria para los planteos entre jueces de distinta jurisdicción, lo
que ha permitido a la doctrina y jurisprudencia sostener que esta vía es la idónea para
planteos de incompetencia territorial435.

Asimismo, la Ley 26.854 modifica la modalidad de resolución de las cuestiones de

competencia cuando se trate de un proceso posiblemente contencioso administrativo, al
establecer que todo conflicto de competencia planteado entre un juez contencioso y uno de
otro fuero será resuelto por la Cámara Contencioso Administrativo Federal y que cualquier
conflicto entre la aludida Cámara y un juez o Cámara de otro fuero será asimismo resuelto
por la Cámara Federal de Casación en lo Contencioso Administrativo Federal, tribunal
creado por Ley 26.853436.

II.3. Falta de personería

El CPCCN establece que se admitirá como excepción previa la de falta de personería en

la demandante, en el demandado o sus representantes, por carecer de capacidad civil para
estar en juicio o de representación suficiente (art. 347 inc. 2).

Esta excepción puede sustentarse en dos razones: a) la ausencia de capacidad procesal

en el actor o en el demandado, entendiendo por capacidad a la aptitud para realizar
personalmente o por medio de un mandatario convencional actos procesales válidos; b) la
falta, defecto o insuficiencia de la representación —necesaria o voluntaria— de quienes
comparecen al proceso en nombre de aquéllos, que se suscita cuando se omite acompañar
en el primer escrito los documentos que acreditan el carácter invocad (salvo que por razones
de urgencia se admita la gestión procesal) u otros supuestos tales como la calidad
inadecuada de quien otorga la representación; la falta de capacidad del mandatario; la
insuficiencia del documento con el que se procura acreditar la representación o cuando en
razón de la naturaleza del poder o de los términos en que fue otorgado el representante
carezca de facultades para intervenir en el proceso (arts. 46, 47 y 48CPCCN)437.

Toda vez que la excepción de falta de personería se encuentra estrechamente vinculada

con la representación procesal regulada por el art. 46 del CPCCN, la jurisprudencia ha
interpretado que resulta esencialmente subsanable por lo previsto en el segundo párrafo del
mencionado artículo438. En razón de ello, la admisión de la defensa trae como consecuencia
inmediata la fijación de un plazo para subsanar, mas no la nulidad de lo actuado por quien
invocó una representación insuficiente. Admitida la excepción, el juez debe fijar el plazo
dentro del cual habrán de subsanarse los defectos, vencido éste sin que el actor cumpla con
la subsanación, se lo tiene por desistido del proceso. Subsanada la falta de personería, se
declarará reanudado el plazo para contestar la demanda439.

En el proceso contencioso administrativo se ha reconocido que los poderes otorgados

por las autoridades de entes públicos no estatales rigen aún en el caso de ser cambiadas
ulteriormente dichas autoridades, resultando dicho cambio insuficiente para fundar la falta
de personería. Para llegar a esta conclusión la Cámara asimiló el ejercicio de la función de
los entes públicos no estatales con la función pública, puntualizando que en esta última se
entiende la continuidad de los mandatos, salvo revocación expresa440.
 También se ha hecho notar que los poderes otorgados conforme previsiones
establecidas para actuar ante tribunales administrativos no son suficientes para hacerlo en
igual calidad en sede judicial441.

Desde el punto de vista de la eficacia, se ha establecido que la resolución por la que se

admite la excepción de falta de personería y se ordena subsanar el defecto reviste el
carácter de sentencia interlocutoria y debe ser notificada personalmente o por cédula (art.
135, inc. 13 del CPCCN)442.

III.4. Falta de legitimación

El CPCCN admite como de previo y especial pronunciamiento la excepción de falta de

legitimación para obrar en el actor o en el demandado, "cuando fuere manifiesta, sin
perjuicio, en caso de no concurrir esta última circunstancia, de que el juez la considere en la
sentencia definitiva" (art. 347 inc. 3).

Esta excepción comprende las siguientes situaciones: a) el actor o el demandado no son

los titulares de la relación jurídica sustancial en que se funda la pretensión, con
prescindencia de la fundabilidad de ésta o bien el primero carece de un interés jurídico
tutelable; b) no concurre, respecto de quien se presenta como sustituto procesal, el requisito
que lo autoriza para actuar en tal carácter; c) media una hipótesis de litisconsorcio necesario
y la pretensión no fue interpuesta por o frente a todos los sujetos procesalmente
legitimados443.

Cuando el rechazo se funde en el carácter no manifiesto de la excepción el juez debe

abstenerse de efectuar valoración alguna respecto de su procedencia, cuestión que podrá
analizar al final del proceso, en oportunidad de dictar sentencia, aún en el caso de haber
sido aquélla interpuesta sólo como de previo y especial pronunciamiento444.

La legitimación define "una condición o cualidad que se refiere a la relación sustancial,

que se pretende que existe, entre las partes del proceso y el interés sustancial en litigio o
que es el objeto de la decisión reclamada. Consiste respecto del demandante, en ser la
persona que de conformidad con la ley sustancial está legitimada para que por sentencia de
fondo o mérito se resuelva si existe o no el derecho o relación jurídica sustancial pretendida
en la demanda"445. En similar sentido se ha afirmado que "la legitimación consiste en la
competencia del sujeto para alcanzar o soportar los efectos jurídicos de la reglamentación
de intereses perseguida, competencia que, a su vez, deriva de la específica posición del
sujeto respecto de los intereses que se trata de regular. En otras palabras, es la idoneidad
de la persona para realizar un acto jurídico eficaz inferida de su posición respecto del acto.
De allí que exista falta de legitimación cuando el actor o el demandado no son las personas
especialmente habilitadas por la ley para asumir tales calidades con referencia a la materia
concreta sobre la cual versa el conflicto procesal"446.

No puede obviarse la relación entre legitimación y caso, pues la legitimación procesal

constituye un presupuesto necesario para que exista una causa o controversia, y
la existencia de "caso" presupone la de "parte", esto es la de quien reclama o se defiende y,
por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del
proceso, debiendo aquélla demostrar que persigue en forma concreta la determinación del
derecho debatido y que tiene un interés jurídico suficiente en la resolución de la controversia
o que los agravios expresados la afecten de forma suficientemente directa o substancial447.

III.4.1) La falta de legitimación para cuestionar actos de otros órganos o entes estatales. El caso de
las sanciones de naturaleza penal

Los órganos o entes estatales carecen de legitimación para cuestionar judicialmente

actos de sus superiores.
 En tal orden de ideas, la Corte declaró la falta de legitimación del INADI para cuestionar
actos del Poder Ejecutivo. El Instituto contra la Discriminación (entidad autárquica) accionó
con fundamento en la potestad revocatoria de sus propios actos administrativos que asiste
a la Administración448.

Cuando se trate de un conflicto interadministrativo de naturaleza patrimonial, la

resolución debe hallarse, en principio, en las disposiciones de la Ley 19.983 que establece
un procedimiento administrativo para su tratamiento y resolución y la imposibilidad de
revisión judicial atento tratarse de cuestiones que se suscitan entre agencias de la misma
Administración.

En tal orden de ideas, y efectuando una interpretación literal del art. 1º de la ley
19.983 que dispone que no proceden las reclamaciones pecuniarias de cualquier naturaleza
o causa entre organismos administrativos del Estado nacional, la CNCAF sostuvo en un fallo
plenario (cuya doctrina ha rehusado recientemente a revisar) que "Lo dispuesto por el art.
1º de la Ley 19.983 es óbice para que el Poder Judicial revise la legitimidad de una multa
administrativa impuesta a una persona estatal"449.

Esta doctrina de la CNCAF no tuvo eco en jurisprudencia posterior del máximo tribunal
federal, pues luego del plenario "YPF v. ANA" la Corte Suprema revocó un fallo del fuero
contencioso que había aplicado la doctrina aludida y sostuvo que "el art. 1º de la ley
19.983 no es óbice para que el Poder Judicial revise la legitimidad de una multa
administrativa impuesta a una persona estatal", fundándose en que no se podía vedar la
revisión judicial cuando se tratase de "la imposición de sanciones penales"450. Estableció así
la Corte una excepción al principio de no revisión judicial de las controversias
interadministrativas, en aquellos casos en que se trate de conflictos de naturaleza
penal451 criterio que ha sido objeto de crítica por la doctrina452, pero que fuera mantenido por
el máximo tribunal en tiempos más cercanos453.

Aquellas fundadas objeciones doctrinales454 tal vez expliquen la renuencia de la Cámara

a revisar la doctrina de su antiguo plenario.

Lo que concierne a la ejecución de las multas, empero, puede presentar algún matiz,
pues la Procuración del Tesoro de la Nación tiene sentada doctrina en cuanto a que tal
ejecución puede y debe ser resuelta mediante la ley 19.983455, de modo que el ejecutado
estatal carecería, en razón de la persona, de legitimación pasiva para ser ejecutado en sede
judicial por una multa aplicada por otro órgano o ente del mismo Estado Nacional.

III.5. Litispendencia

Se configura esta excepción, prevista en el CPCC como de previo y especial

pronunciamiento (art. 347, inc. 4) cuando existe otro proceso pendiente entres las mismas
partes, en razón de la misma causa y por el mismo objeto, es decir, coexisten dos
pretensiones cuyos elementos son idénticos. Mediante esta excepción se procura evitar que
una misma pretensión sea objeto de un doble conocimiento con el riesgo de que recaigan
sentencias contradictorias. Para que proceda debe haber otro proceso pendiente en el cual
se haya practicado la notificación de la demanda y en el cual las partes guarden idéntica
postura jurídica —actor o demandado—, además de tratarse de procesos susceptibles de
sustanciarse por los mismos trámites456.

Con particular atinencia a los procesos contencioso administrativos, se ha advertido que

no existen diferencias que justifiquen un tratamiento diferenciado de este excepción
respecto de los procesos civiles y comerciales457.

La defensa suele ser opuesta en los procesos contenciosos con la finalidad de neutralizar
las ejecuciones fiscales que inicia la Administración. Al respecto, la jurisprudencia ha
sostenido que la excepción de litispendencia en los procesos de ejecución fiscal no es
admisible si se funda en la existencia de otro juicio ordinario, puesto que el objeto que se
persigue y los efectos de la sentencia a dictarse en cada uno de los pleitos difiere458.

III.6. Defecto legal

La excepción de defecto legal está enunciada entre las de previo y especial

pronunciamiento por el CPCN (art. 347 inc. 5) y "...resulta viable cuando el escrito de
demanda interpuesto no reúne las solemnidades y condiciones de claridad que se imponen
en el art. 330 del Código Procesal, por resultar ininteligible a consecuencia de imprecisiones,
ambigüedades u omisiones, que impidan u obstaculicen el ejercicio de la defensa
contraria"459.

Cuando el accionante incumple la obligación "...que el ordenamiento procesal le impone

en la última parte del art. 330 del Código Procesal, se ve afectado el derecho de defensa, el
que debe primar por sobre los demás intereses en juego, resultando en consecuencia viable
la excepción de defecto legal"460.

Al respecto, la Corte Suprema ha sostenido que para la procedencia de la excepción en

análisis "...es menester que la omisión u oscuridad de la demanda coloquen al contrario en
verdadero estado de indefensión, al no permitirle oponer las defensas adecuadas u ofrecer
las pruebas conducentes"461.

En el citado caso "Etchepar"462 la Corte Suprema agregó que si el defecto imputado no

impidió a la accionada, de conformidad con los términos de la contestación de la demanda,
el ejercicio amplio de su derecho de defensa, corresponde rechazar esta defensa.

Cuando la pretensión procesal radica en el cobro de pesos, es menester indicar aunque

sea aproximadamente la suma que se pretende463. Sin perjuicio de ello, no pueden dejar de
contemplarse supuestos especiales que justifican hacer excepción a ese principio464.

Ciertamente, el deber de cumplir con los requisitos de la demanda alcanza asimismo al

Estado cuando actúa como parte actora. En ese orden, se sostuvo que procedía la defensa
de defecto legal si la administración pretendía el resarcimiento derivado de daños suscitados
por pagos indebidos efectuados por el demandado a presuntos exportadores en concepto
de reintegros a las exportaciones, pero omitía individualizar las operaciones irregulares,
sustituyéndolas por un período determinado, aunque posiblemente no todas las operaciones
de ese segmento temporal resultaban alcanzadas por los vicios mencionados465.

Desde el punto de vista subjetivo la excepción procede cuando no se individualizan los

nombres del actor o demandado; el acto omite denunciar el domicilio real. Respecto de la
pretensión, la excepción es pertinente cuando hay indeterminación cuali o cuantitativa del
objeto mediato de aquélla o cuando el objeto inmediato está formulado de modo tal que
impide determinar el tipo de pronunciamiento judicial que se requiere. También es
procedente cuando los hechos son expuestos de manera no clara y ello impide la adecuada
defensa de la accionada. Puede asimismo ser opuesta ante incumplimientos formales que
repercuten sobre el derecho de defensa de la contraria, como podría ser el caso del
acompañamiento de documentos extranjeros sin traducción466.

III.7. Cosa juzgada

Como excepción de previo y especial pronunciamiento el CPCC contempla también a la

cosa juzgada, requiriendo para su procedencia que del examen integral de las dos
contiendas se desprenda que se trata del mismo asunto o que por existir "continencia,
conexidad, accesoriedad o subsidiariedad" la sentencia firme ya ha resuelto lo requerido en
el nuevo juicio (art. 347 inc. 6).
 Esta excepción se acuerda para asegurar la inmutabilidad o irrevocabilidad de las
cuestiones resueltas con carácter firme en un proceso anterior y evitar así una segunda
sentencia eventualmente contradictoria. Para ello, debe suscitarse una triple identidad en
ambos procesos: sujetos, objeto y causa petendi, al igual que en la ya estudiada
litispendencia. Con todo, cuando dicha triple identidad no surja con total claridad deberá
reconocerse a los jueces una dosis de discrecionalidad para establecer si los litigios,
considerados en su conjunto, son o no idénticos, contradictorios o susceptibles de
coexistir467.

La excepción de cosa juzgada al constituir un presupuesto ineludible de la seguridad

jurídica, es exigencia de orden público y posee jerarquía constitucional, alcanzando tanto a
las cuestiones planteadas y debatidas en el proceso expresamente decididas por los jueces,
como a aquellas que pudiendo haber sido propuestas, no lo fueron468.

III.8. Transacción, conciliación y desistimiento del derecho

Se trata de modos anormales de terminación del proceso cuya eficacia equivale a la de

la cosa juzgada. Para su procedencia, se requiere la triple identidad de sujeto, objeto y causa
del modo y con los alcances vistos en la cosa juzgada469.

Su tratamiento específico corresponde efectuarlo en oportunidad de estudiar los modos

anormales de finalización del proceso, a los que remitimos.

III.9. Prescripción

El art. 346 CPCC contempla la posibilidad de interponer esta excepción como de previo
y especial pronunciamiento "si la cuestión fuere de puro derecho".

Entendida en su faz liberatoria, la excepción de prescripción se sustenta en que, si bien

la ley protege los derechos subjetivos, no ampara —en cambio— la desidia, negligencia o
abandono. Como nos lo recuerda Borda, "Los derechos no pueden mantener su vigencia
indefinidamente en el tiempo, no obstante el desinterés del titular, porque ello conspira
contra el orden y la seguridad. Transcurridos ciertos plazos legales, mediando petición de
parte interesada, la ley declara prescriptos los derechos no ejercidos"470.

Se trata, pues, de una institución que procura fundamentalmente mantener el orden,

concluir situaciones inestables y dar seguridad y firmeza a los derechos, disipando
incertidumbres del pasado"; poniendo para ello un límite temporal al ejercicio de las
acciones471.

Particularmente interesante es la cuestión atinente a la incidencia del procedimiento

administrativo sobre el plazo de prescripción y el modo en el que juegan respecto de este
instituto los recursos, reclamos y la iniciación de las actuaciones administrativas472 de cara
a lo establecido en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y en el Código Civil,
máxime teniendo en cuenta el criterio sentado por la Corte en el precedente "Filcrosa",
mantenido hasta nuestros días473.

CAPÍTULO III - COMPETENCIA

 III.1. NORMATIVA

CÓDIGO PROCESAL CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACIÓN

Parte General - Libro Primero - Disposiciones generales

Título I - Órgano judicial

Capítulo I - Competencia1

Carácter

Art. 1º - La competencia atribuida a los tribunales nacionales es improrrogable.

Sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales y por el artículo 12, inciso 4,
de la Ley 48, exceptúase la competencia territorial en asuntos exclusivamente patrimoniales,
que podrá ser prorrogada de conformidad de partes. Si estos asuntos son de índole
internacional, la prórroga podrá admitirse aún a favor de jueces extranjeros o de árbitros que
actúen fuera de la República, salvo en los casos en que los tribunales argentinos tienen
jurisdicción exclusiva o cuando la prórroga está prohibida por Ley.

Prórroga expresa o tácita

Art. 2º - La prórroga se operará si surgiere de convenio escrito mediante el cual los

interesados manifiesten explícitamente su decisión de someterse a la competencia del juez a
quien acuden. Asimismo, para el actor, por el hecho de entablar la demanda; y respecto del
demandado, cuando la contestare, dejare de hacerlo u opusiere excepciones previas sin
articular la declinatoria.

Indelegabilidad

Art. 3º - La competencia tampoco podrá ser delegada, pero está permitido encomendar a
los jueces de otras localidades la realización de diligencias determinadas.

Los jueces nacionales podrán cometer directamente dichas diligencias, si fuere el caso, a
los jueces de paz o alcaldes de provincias.

Declaración de incompetencia

Art. 4º - Toda demanda deberá interponerse ante juez competente, y siempre que de la
exposición de los hechos resultare no ser de la competencia del juez ante quien se deduce,
deberá dicho juez inhibirse de oficio.

Consentida o ejecutoriada la respectiva resolución, se remitirá la causa al juez tenido por

competente.
 En los asuntos exclusivamente patrimoniales no procederá la declaración de
incompetencia de oficio, fundada en razón del territorio.

Reglas generales

Art. 5º - La competencia se determinará por la naturaleza de las pretensiones deducidas

en la demanda y no por las defensas opuestas por el demandado.

Con excepción de los casos de prórroga expresa o tácita, cuando procediere, y sin
perjuicio de las reglas especiales contenidas en este Código y en otras leyes, será juez
competente:

1) Cuando se ejerciten acciones reales sobre bienes inmuebles, el del lugar donde esté
situada la cosa litigiosa. Si éstas fuesen varias, o una sola pero situada en diferentes
jurisdicciones judiciales, será el del lugar de cualquiera de ellas o de alguna de sus partes,
siempre que allí tenga su domicilio el demandado. No concurriendo tal circunstancia, será el
del lugar en que esté situada cualquiera de ellas, a elección del actor.

La misma regla regirá respecto de las acciones posesorias, interdictos, restricción y límites
del dominio, medianería, declarativa de la prescripción adquisitiva, mensura y deslinde y
división de condominio.

2) Cuando se ejerciten acciones reales sobre bienes muebles, el del lugar en que se
encuentren o el del domicilio del demandado, a elección del actor. Si la acción versare sobre
bienes muebles e inmuebles conjuntamente, el del lugar donde estuvieran situados estos
últimos.

3) Cuando se ejerciten acciones personales, el del lugar en que deba cumplirse la

obligación expresa o implícitamente establecido conforme a los elementos aportados en el
juicio y, en su defecto, a elección del actor, el del domicilio del demandado o el del lugar del
contrato, siempre que el demandado se encuentre en él, aunque sea accidentalmente, en el
momento de la notificación.

El que no tuviere domicilio fijo podrá ser demandado en el lugar en que se encuentre o en
el de su última residencia.

4) En las acciones personales derivadas de delitos o cuasidelitos, el lugar del hecho o el

del domicilio del demandado, a elección del actor.

5) En las acciones personales, cuando sean varios los demandados y se trate de

obligaciones indivisibles o solidarias, el del domicilio de cualquiera de ellos, a elección del
actor.

6) En las acciones sobre rendición de cuentas, el del lugar donde éstas deban
presentarse, y no estando determinado, a elección del actor, el del domicilio de la
administración o el del lugar en que se hubiere administrado el principal de los bienes. En la
demanda por aprobación de cuentas regirá la misma regla, pero si no estuviere especificado
el lugar donde éstas deban presentarse, podrá serlo también el del domicilio del acreedor de
las cuentas, a elección del actor.

7) En las acciones fiscales por cobro de impuestos, tasas o multas y salvo disposición en
contrario, el del lugar del bien o actividad gravados o sometidos a inspección, inscripción o
fiscalización, el del lugar en que deban pagarse o el del domicilio del deudor, a elección del
actor. La conexidad no modificará esta regla.

8) En las acciones de separación personal, divorcio vincular y nulidad de matrimonio así

como las que versaren sobre los efectos del matrimonio, el del último domicilio conyugal
efectivo o el del domicilio del cónyuge demandado a elección del cónyuge actor. Si uno de los
cónyuges no tuviera su domicilio en la República, la acción podrá ser intentada ante el juez
del último domicilio que hubiera tenido en ella, si el matrimonio se hubiere celebrado en la
República. No probado dónde estuvo radicado el último domicilio conyugal, se aplicarán las
reglas comunes sobre competencia.

En los procesos por declaración de incapacidad por demencia o sordomudez, y en los

derivados de los supuestos previstos en el artículo 152 bis del Código Civil, el del domicilio
del presunto incapaz o inhabilitado; en su defecto, el de su residencia. En los de rehabilitación,
el que declaró la interdicción.

9) En los pedidos de segunda copia o de rectificación de errores de escrituras públicas, el

del lugar donde se otorgaron o protocolizaron.

10) En la protocolización de testamentos, el del lugar donde debe iniciarse la sucesión.

11) En las acciones que derivan de las relaciones societarias, el del lugar del domicilio
social inscripto. Si la sociedad no requiere inscripción, el del lugar del domicilio fijado en el
contrato; en su defecto o tratándose de sociedad irregular o de hecho, el del lugar de la sede
social.

12) En los procesos voluntarios, el del domicilio de la persona en cuyo interés se

promueven, salvo en el proceso sucesorio o disposición en contrario.

13) Cuando se ejercite la acción por cobro de expensas comunes de inmuebles sujetos al
régimen de propiedad horizontal o cualquier otra acción derivada de la aplicación de ese
régimen, el del lugar de la unidad funcional de que se trate.

Reglas especiales

Art. 6º - A falta de otras disposiciones será tribunal competente:¿1) En los incidentes,

tercerías, obligaciones de garantía, citación de evicción, cumplimiento de acuerdos de
conciliación o transacción celebrados en juicio, ejecución de sentencia, regulación y ejecución
de honorarios y costas devengadas en el proceso, y acciones accesorias en general, el del
proceso principal.

2) En los juicios de separación de bienes y liquidación de la sociedad conyugal, el del

juicio de divorcio o nulidad de matrimonio.

3) En la exclusión del cónyuge, tenencia de hijos, régimen de visitas, alimentos y

litisexpensas, el del juicio de divorcio, de separación personal, o de nulidad de matrimonio,
mientras durare la tramitación de estos últimos. Si aquéllos se hubiesen iniciado con
anterioridad, pasarán a tramitar ante el juzgado donde quedare radicado el juicio de divorcio,
de separación personal, o de nulidad de matrimonio.

No existiendo juicio de divorcio, de separación personal o de nulidad de matrimonio en

trámite, y no probado dónde estuvo radicado el último domicilio conyugal, se aplicarán las
reglas comunes sobre competencia.

Mediando juicio de inhabilitación, el pedido de alimentos contra el inhabilitado deberá

promoverse ante el juzgado donde se sustancia aquél.

4) En las medidas preliminares y precautorias, el que deba conocer en el proceso principal.

5) En el pedido de beneficio de litigar sin gastos, el que deba conocer en el juicio en que
aquél se hará valer.

6) En el juicio ordinario que se inicie como consecuencia del ejecutivo, el que entendió en
éste.
 7) En el pedido de determinación de la responsabilidad establecida en el artículo 208, el
que decretó las medidas cautelares; en el supuesto del artículo 196, aquél cuya competencia
para intervenir hubiese sido en definitiva fijada.

Capítulo II - Conflictos de competencia

Procedencia

Art. 7º - Las cuestiones de competencia sólo podrán promoverse por vía de declinatoria,
con excepción de las que se susciten entre jueces de distintas circunscripciones judiciales, en
las que también procederá la inhibitoria.

En uno y otro caso, la cuestión sólo podrá promoverse antes de haberse consentido la
competencia de que se reclama.

Elegida una vía no podrá en lo sucesivo usarse de otra.

Declinatoria e inhibitoria

Art. 8º - La declinatoria se sustanciará como las demás excepciones previas y, declarada

procedente, se remitirá la causa al juez tenido por competente.

La inhibitoria podrá plantearse hasta el momento de oponer excepciones o de contestar

la demanda si aquel trámite no se hallare establecido como previo en el proceso de que se
trata.

Planteamiento y decisión de la inhibitoria

Art. 9º - Si entablada la inhibitoria el juez se declarase competente, librará oficio o exhorto

acompañando testimonio del escrito en que se hubiere planteado la cuestión, de la resolución
recaída y demás recaudos que estime necesarios para fundar su competencia.

Solicitará, asimismo, la remisión del expediente o, en su defecto, su elevación al tribunal

competente para dirimir la contienda.

La resolución sólo será apelable si se declarase incompetente.

Trámite de la inhibitoria ante el juez requerido

Art. 10.— Recibido el oficio o exhorto, el juez requerido se pronunciará aceptando o no la

inhibición.

Sólo en el primer caso su resolución será apelable. Una vez consentida o ejecutoriada,
remitirá la causa al tribunal requirente, emplazando a las partes para que comparezcan ante
él a usar de su derecho.

Si mantuviese su competencia, enviará sin otra sustanciación las actuaciones al tribunal

competente para dirimir la contienda y lo comunicará sin demora al tribunal requirente para
qué remita las suyas.

Trámite de la inhibitoria ante el Tribunal Superior

Art. 11.— Dentro de los cinco (5) días de recibidas las actuaciones de ambos jueces, el
tribunal superior resolverá la contienda sin más sustanciación y las devolverá al que declare
competente, informando al otro por oficio o exhorto.

Si el juez que requirió la inhibitoria no remitiere las actuaciones dentro de un plazo

prudencial a juicio del tribunal superior, éste lo intimará para que lo haga en un plazo de DIEZ
(10) a QUINCE (15) días, según la distancia, bajo apercibimiento de tenerlo por desistido de
su pretensión.

Sustanciación

Art. 12.— Las cuestiones de competencia se sustanciarán por vía de incidente. No

suspende el procedimiento, el que seguirá su trámite por ante el juez que previno, salvo que
se tratare de cuestiones de competencia en razón del territorio.

Contienda negativa y conocimiento simultáneo

Art. 13.— En caso de contienda negativa o cuando dos (2) o más jueces se encontraren
conociendo de un mismo proceso, cualquiera de ellos podrá plantear la cuestión de acuerdo
con el procedimiento establecido en los artículos 9 a 12.

III.2. JURISPRUDENCIA

1. Cuestiones generales

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Que el juez nacional, mediante oficio remitido a esta Corte, solicita la remisión de la
causa en virtud "de que la resolución de incompetencia allí dictada no habría alcanzado aún
grado de firmeza, en tanto se ha deducido recurso de apelación contra dicho decisorio, el cual
no ha merecido proveído y que prima facie resultaría temporánea". Que en tales condiciones,
resulta de aplicación la doctrina del Tribunal según la cual, cuando se encuentra pendiente de
resolución la apelación interpuesta, corresponde con carácter previo a determinar la
competencia, que se resuelva el recurso deducido (Fallos: 312:1624; 323:3341, y más
recientemente, Fallos: 327:3898 y 328:318, entre otros). Corte Sup., 26/05/2010, "Baldomero,
Santiago s/ quiebra", Causa C. 993. XLV.

— La justicia federal resulta competente para conocer en la causa, puesto que

al instaurarse una demanda contra el Estado Nacional o una entidad nacional, el fuero federal
surte por razón de la persona, en virtud de lo dispuesto por los arts. 116 de la Constitución
Nacional y 2º, inc. 6º y 12 de la ley 48 (Fallos: 308:2033; 310:2340; 312:592). El fuero
contencioso-administrativo es el competente para conocer, dado que para resolver la
controversia se deberán aplicar normas y principios propios del derecho público, donde resulta
clara la prioritaria relevancia que los aspectos propios del derecho administrativo asumen para
su solución (Fallos: 327:471). Corte Sup., 23/03/2010, "Kweitel Mercedes Carina v. Estado
Nacional- Ministerio de Economía s/ empleo público", Causa C.1008.XLV.

— Si el objeto de la pretensión consiste en obtener la declaración de inconstitucionalidad

de la ley local 2875 —que dispuso la creación de un Registro Público de Comercio y Contralor
de Personas Jurídicas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y estableció que las funciones
y competencias de Inspección General de Justicia podrían traspasarse al Gobierno de la
Ciudad—, así como que se establezca que el registro y la fiscalización de las
sociedades extranjeras son asuntos de materia federal y que no pueden traspasarse a un
órgano local —lo que implicaría declarar la inconstitucionalidad del art. 34 del Código de
Comercio y de las leyes 21.768 y 22.280—, el conocimiento de la causa corresponde a la
justicia federal —fuero contencioso administrativo en Capital Federal—, toda vez que para
resolver la controversia será necesario aplicar normas y principios del derecho público
vinculadas con las facultades y deberes propios de la administración. Corte Sup., 26/10/2010,
"Fiscalía General Cámara Nac. Apel. Comercial v. Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires s/proceso de conocimiento", Fallos: 333:2055.

— Si bien para dilucidar las cuestiones de competencia es preciso atender, de modo

principal, a la exposición de los hechos de la demanda —art. 4 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación—, se torna imprescindible examinar el origen de la acción, así como
la relación de derecho existente entre las partes (Fallos: 311:1791 y 322:617, entre muchos
otros). Corte Sup., 9/3/2010, "Robles, Manuel Regino v. Frutihortícola Don Carlos SA y
otros s/ accidente acción civil", Causa C. 535. XLV.

— A fin de resolver cuestiones de competencia, se ha de atender de modo de principal a

la exposición de los hechos que el actor efectúa en su demanda (art. 4º del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación) y después, sólo en la medida en que se adecue a ellos, al
derecho que invoca como fundamento de su pretensión (doctrina de Fallos: 324:4495; 326:86;
327:855; 328:3906, entre muchos otros). Corte Sup., 22/12/2009, "Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires v. Obra Social Dirección Nacional de Vialidad s/ cobro de pesos", Causa C. 757.
XLV.

— Cabe destacar que la excepción de incompetencia fue resuelta y rechazada por la

Jueza civil, el 24/12/2008, decisión que se halla firme y consentida por el demandado pues no
apeló tal decisorio. En este sentido, es inadmisible el planteo de inhibitoria efectuado
en extraña jurisdicción, resuelto el 02/02/2009, y dichas actuaciones inoficiosas, pues es
doctrina de la Corte que elegida una vía, declinatoria o inhibitoria, no puede en lo
sucesivo intentarse la otra (v. Fallos 315:156). Corte Sup., 08/09/2009, "Cabral, Irma v.Tello
José s/daños y perjuicios", Causa C.232.XLV.

— Conforme dispone el art. 5º, inc. 3º, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
en cuanto a las pretensiones personales fundadas en derechos creditorios de origen
contractual, el fuero principal está constituido por el lugar en que deba cumplirse la
obligación, expresa o implícitamente previsto conforme a los elementos aportados en el juicio
y, a falta de ese lugar, el actor puede deducir su pretensión ante el juez del lugar del domicilio
del demandado, o del lugar del contrato, siempre que éste se encuentre en él, aunque sea
accidentalmente, al momento de la notificación, situación que no se presenta en el caso en
que tanto el lugar de celebración, el del pago como la jurisdicción registral se encuentran en
una misma ciudad. Corte Sup., 28/10/2008, "General Motors Argentina SRL s/inhibitoria",
Causa C. 499. XLIV.

— Si la provincia demandante optó por litigar ante la justicia local en un juicio

por expropiación de urgencia de inmuebles propiedad del Estado Nacional —pudiendo
haberlo hecho por la vía de juicios originarios ante la Corte—, y luego al declinar esta su
competencia a favor de la justicia federal, la demandante consintió tácitamente tal
circunstancia —por no haber apelado— quedando firme la decisión que otorgó la competencia
al fuero de excepción, esta decisión no afecta el privilegio que le asiste al Estado Nacional de
litigar ante la justicia federal (art. 116 de la Constitución Nacional). Corte Sup., 14/10/2008,
"Gobierno de la Provincia de San Luis v. Estado Nacional y otro s/expropiación", Causa
C.441.XLIV.

— El alcance de la acordada 24/06 debe entenderse en el sentido de que las secretarías

colaboradoras de primera instancia y cámaras continuarán afectadas a las causas
comprendidas por las acordadas aludidas en todos los procesos en que hubiere mediado
radicación ante las secretarías colaboradoras con el fuero en lo contencioso administrativo,
sea que se trate del proceso principal o de pretensiones accesorias, con la amplia
comprensión que contempla el art. 6º del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación
(según resolución de la Administración General del 31 de agosto de 2006). Corte Sup.,
12/08/2008, "Pichuaga, Rosa Juana - inc. med. v. PEN - ley 25.561 - dtos. 1570/01 y
214/02 s/amparo ley 16.986", Causa C. 897. XLII.
 — Si bien el forum conexitatis reglado en el art. 6º del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación posibilita la sustanciación de causas relacionadas entre sí ante un mismo
magistrado, su aplicación constituye una excepción a las reglas generales para determinar la
competencia, ya que importa el desplazamiento de un juicio a favor de otro juez con
fundamento en la conveniencia de concentrar ante un solo tribunal todas las acciones que se
hallen vinculadas por la misma relación jurídica. Corte Sup., 03/06/2008, "Cejas, Ubaldo G. y
ot. v. Villagra G. y ot. s/nulidad act. ju.", Causa C. 671. XLIII.

— El conflicto de competencia suscitado al ser recurrida la medida cautelar interpuesta en

el marco de un juico por daños y perjuicios derivados de la supuesta conducta concretada por
las empresas accionadas en infracción a derechos intelectuales- en especial, los vinculados
con los conocimientos técnicos no patentados e información no divulgada y con la experiencia
adquirida referida a la industria de la semilla, debe resolverse aplicando el artículo 6º inciso
4º, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, el cual establece que en las medidas
preliminares y precautorias será competente el juez que deba conocer en el proceso principal,
además de estarse al relato de los hechos efectuado en la demanda. Corte Sup., 29/04/2008,
"Nidera SA v. Leguizamón, Eduardo Martín y otros s/medidas precautorias", Causa C. 1366.
XLIII.

— La admisión del fórum conexitatis estatuido en el art. 6º del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación posibilita la sustanciación ante un mismo magistrado de causas
vinculadas entre sí y su aplicación constituye una causal de excepción a las reglas generales
que determinan la competencia contenidas en dicho código e importan admitir el
desplazamiento de la competencia natural en favor de otro juez, lo que obedece a la
conveniencia de concentrar ante un solo tribunal todas las acciones que se hallen vinculadas
a una misma relación jurídica (Fallos: 328:3903, entre otros). Corte Sup., 29/04/2008, "Lin Shu
Jan v. Sánchez, Yuliana y otros s/ desalojo: otras causales", Causa C. 1254. XLIII.

— La asociación civil Defensa del Consumidor de Viedma (DECOVI) promovió un amparo

colectivo ante el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro contra Camuzzi
Gas del Sur SA, tendiente a que se declare la inconstitucionalidad, ilegalidad y arbitraria
aplicación del "Programa de Uso Racional de la Energía" (PURE), aprobado por el decreto
181/04del Poder Ejecutivo Nacional y diversas resoluciones de la Secretaría de Energía de la
Nación y del Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS). Sostuvo que esa empresa
distribuidora del servicio de gas domiciliario a los usuarios residentes en aquella provincia
ejecuta el PURE, por el que se imponen recargos a los usuarios residenciales del servicio de
gas natural por supuestos excesos de consumo, en flagrante violación al deber de información
y sin darles posibilidad a los usuarios para que controlen su aplicación, al mismo tiempo que
vulnera las previsiones de las resoluciones 624/05 y 881/05 de la Secretaría de Energía de la
Nación. Debido a que la solución de la causa depende esencialmente de la aplicación
e interpretación de normas de derecho federal debe tramitar en la justicia federal, y cuando la
competencia de ésta surge ratione materia es improrrogable, privativa y excluyente de los
tribunales provinciales, sin que el consentimiento ni el silencio de las partes sean hábiles para
derogar esos principios. Corte Sup., 08/04/2008, "Camuzzi Gas del Sur SA s/inhibitoria
en autos caratulados "Decovi s/amparo" Causa 21.684/06 STJ - Sec. 4", Causa C.994.XLIII.

— Las cuestiones de competencia pueden prosperar aún después de concluido un

proceso si no ha existido negligencia por parte de quién promovió el incidente con el pedido
de inhibitoria. Corte Sup., 08/04/2008, "Corporación de productores del Nordeste Argentino S.
A s/competencia por vía de inhibitoria", Fallos: 331: 760.

— En las pretensiones personales fundadas en derechos creditorios, según el art.

5º, inciso 3º, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, el fuero principal está
constituido por el lugar en que la obligación deba cumplirse, expresa o implícitamente previsto
conforme a los elementos aportados en el juicio y, a falta de ese lugar, el actor puede deducir
su pretensión ante el juez del lugar del domicilio del demandado, o del lugar del contrato,
siempre que éste se encuentre en él, aunque sea accidentalmente, al momento de la
notificación. Corte Sup., 08/04/2008, "Corporación de productores del Nordeste Argentino S.
A s/competencia por vía de inhibitoria", Fallos: 331: 760.

— El planteamiento de cuestiones de competencia debe efectuarse en la primera

oportunidad posible para su rápida resolución por parte del órgano competente, a fin de evitar
un dispendio de actividad jurisdiccional, tal como aconteció en el sub examine, donde
han intervenido dos jueces y dos cámaras y el litigante todavía no encuentra tribunal para que
entienda en su proceso. Por ello, pienso que elementales razones de economía procesal
permiten dejar de lado reparos procedimentales, con el objeto de no seguir dilatando la
resolución del tema, lo que obviamente va en desmedro de la adecuada prestación del servicio
de justicia. Corte Sup., 26/02/2008, "Richero, Hortensio Enzo v. EN - Cámara de Diputados
de la Nación - resol. 806/02 s/ empleo público", Causa C. 1144. XLIII.

— Sentado lo anterior, cabe señalar, por un lado, que el juez en lo contencioso

administrativo federal de esta Capital aceptó sin reparos la competencia que le asignó la
Cámara Federal de Apelaciones de La Plata y, por el otro, que la causa se elevó al tribunal de
alzada de aquel magistrado únicamente para que resuelva la apelación contra la decisión que
desestimó el pedido de caducidad de la medida cautelar. Ambas circunstancias impedían a la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal examinar de oficio
la competencia del fuero para seguir entendiendo en el sub lite. Corte Sup., 26/02/2008,
"Richero, Hortensio Enzo v. EN - Cámara de Diputados de la Nación - resol. 806/02 s/ empleo
público", Causa C. 1144. XLIII.

— La oportunidad para plantear cuestiones de competencia reconoce la limitación

establecida por expresas disposiciones procesales. En efecto, no obstante el carácter de
orden público de las normas que la reglan, la misma condición tienen los preceptos tendientes
a lograrla pronta terminación de los procesos, en tanto no se opongan a ello principios
fundamentales que pudieran impedirlo (Fallos: 307:569; 311:621 y el precedente "Rezk",
publicado en Fallos: 324:2493). Corte Sup., 26/02/2008, "Richero, Hortensio Enzo v. EN -
Cámara de Diputados de la Nación - resol. 806/02 s/ empleo público", Causa C. 1144. XLIII.

— Si la pretensión consiste en obtener la repetición de una suma de dinero abonada sobre

la base de los montos ejecutados por una municipalidad en concepto de tasa, al tratarse de
una acción ordinaria posterior a un juicio ejecutivo, debe deducirse ante la justicia provincial
donde tramitó el juicio de apremio, pues este proceso fijó implícitamente la competencia de
esa jurisdicción para entender en el juicio de repetición posterior según el art. 6º, inc.
6º del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, sin que obste que la actora también
haya planteado la inconstitucionalidad del gravamen. Corte Sup., 23/10/2007, "YPF v.
Municipalidad de Concepción del Uruguay s/ordinario", Causa C. 683. XLIII.

— No es óbice a la declaración de incompetencia de la Corte Suprema para entender en

su jurisdicción originaria la circunstancia de que se haya dado trámite a la demanda, dado que
la declinatoria de la competencia puede ser articulada por medio de la excepción previa que
contempla el art. 347, inc. 1º, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación e, incluso,
decidida de oficio por el Tribunal, en cualquier estado de la causa, en virtud de la
naturaleza excepcional de la competencia originaria. Corte Sup., 09/10/2007, "Las Curain,
Laura Verónica y otros v. Buenos Aires, Provincia de y otros s/daños y perjuicios", Causa L.
122. XL.

— Si el objeto principal de la acción no se dirige contra la compañía minera que integran

las sociedades que son partes en este proceso sino que es una acción entre ellas tendiente a
la constitución de un tribunal arbitral, resulta aplicable el art. 5, inc. 3º, del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación que establece, en materia de competencia territorial, que el
fuero principal está determinado por el lugar en que deba cumplirse la obligación
compromisoria en tanto surja en forma expresa del convenio o resulte implícitamente
establecido. Corte Sup., 15/05/2007, "CRI Holding Sucursal Argentina v. Compañía Arg. de
Comodoro Rivadavia Exp. de Petr. SA s/ordinario", Causa C. 1078. XLII.

— Corresponde dejar sin efecto el pronunciamiento que —al declarar la competencia del
juzgado federal de La Plata que previno en el juicio sobre daño ambiental para entender
respecto del abordaje— desconoció lo resuelto anteriormente por la Corte Suprema que, por
aplicación del fuero de atracción (art. 552 de la ley 20.094), dispuso que todas las causas que
se promovieran contra los buques y sus armadores derivadas del siniestro, debían
sustanciarse ante el tribunal federal de esta Ciudad de Buenos Aires donde tramita el juicio
de abordaje, destacando para así decidir lo dispuesto en los arts. 5º inc. 4º del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación y 111 inc. 7) de la ley 1893, decisión que
torna inconducente todo estudio sobre eventuales prórrogas de jurisdicción que pudieran
haber realizado las partes en el juicio de abordaje. Corte Sup., 03/05/2007, "Municipalidad de
Magdalena v. Shell CAPSA y otros", Fallos: 330: 2017.

— De acuerdo con lo dispuesto por el art. 6º, inc. 4º, del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación, en las medidas preliminares y precautorias, será juez competente el que deba
conocer en el proceso principal. Corte Sup., 17/04/2007, "Capparelli, Mario Augusto y otro v.
Asociación Civil del Hospital Alemán s/medidas preliminares y de prueba anticipada", Fallos:
330:1827.

— Las personas en cuyo beneficio y garantía ha sido establecida la competencia federal

pueden renunciar a ese derecho, y será en estas situaciones de prorrogabilidad cuando surge
la jurisdicción concurrente. En el supuesto en que la persona que tiene derecho a la justicia
federal sea demandada ante jueces locales, podrá consentir dicha jurisdicción y contestar
demanda sin oponer excepciones, pero, por el contrario, no podrá en ningún caso renunciar
la jurisdicción federal cuando ha sido demandado ante los tribunales federales. Corte
Sup., 17/04/2007, "Banco de la Nación Argentina v. Córdoba, Provincia de s/acción
contencioso administrativa", Fallos: 330:1807.

— Si bien para determinar la competencia corresponde atender de modo principal a

la exposición de los hechos que el actor hace en la demanda y después, sólo en la medida en
que se adecue a ello, al derecho que se invoca como fundamento de la acción, también se ha
dicho que, a tal fin, se debe indagar la naturaleza de la pretensión, examinar su origen, así
como la relación de derecho existente entre las partes. Corte Sup., 13/03/2007, "Lage, Mirta
v. EN - ENTEL s/empleo público", Fallos: 330:811.

— Corresponde a la justicia nacional en lo civil (art. 43 del decreto-ley 1285/58) entender

en la pretensión tendiente a obtener el cobro de un impuesto local contra una empresa que
tiene domicilio en la Capital Federal si la Municipalidad de Concordia optó por la facultad que
le confiere el art. 5º, inc. 7º, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, para accionar
ante el juez del domicilio del deudor y la competencia no se encuentra atribuida a los jueces
de otro fuero. Corte Sup., 26/09/2006, "GCBA v. Morixe Hnos. SA s/ej. fisc. - otros", Fallos:
329:4194.

— Los actores promueven demanda contra la Provincia de Buenos Aires y contra un

miembro de las fuerzas policiales de ese Estado con el objeto de obtener una indemnización
por los daños y perjuicios sufridos a raíz de la muerte de la hija de los demandantes. Atribuyen
responsabilidad a la provincia en tanto la menor fue baleada por un suboficial dependiente de
la policía local en ejercicio de sus funciones (mientras perseguía a dos personas sorprendidas
cuando intentaban abrir la puerta de un vehículo estacionado en la vía pública) y mediante el
uso del arma reglamentaria provista por la repartición. Afirman que, además, la demandada
cumplió en forma defectuosa con la obligación de entrenar al suboficial, tanto técnica como
psicológicamente, para cumplir adecuadamente con sus funciones. Los miembros del Alto
Tribunal que suscriben esta decisión consideraron que debía abandonarse la generalizada
calificación del concepto de "causa civil" para estos casos. Corte Sup., 21/03/2006, "Barreto,
Alberto Damián y otra v. Buenos Aires, Provincia de y otro s/daños y perjuicios", Fallos:
329:759.

— Corresponde rechazar la inhibitoria y declarar la incompetencia de la Corte Suprema,

si la intervención como tercero de la Provincia de La Rioja —en virtud de la liquidación del
Banco de la Provincia de La Rioja— sin haber interpuesto declinatoria sobre la base
de invocar su condición de aforada a la competencia originaria del Tribunal, importó un
consentimiento tácito de prorrogar la jurisdicción en favor de la justicia federal de grado y, por
ende, su voluntad de que la causa siguiera tramitando por ante el juzgado contencioso
administrativo federal que venía entendiendo en el asunto. Corte Sup., 21/03/2006, "Bertoni,
Emilio José v. Banco Central de la República Argentina (La Rioja citada como
tercero) s/ daños y perjuicios", Fallos: 329: 772.

— Quedan excluidos del concepto de "causa civil" los supuestos en los que, a pesar de
demandarse restituciones, compensaciones o indemnizaciones de carácter civil, se requiere
para su solución la aplicación de normas de derecho público provincial o el examen o revisión,
en sentido estricto, de actos administrativos, legislativos o judiciales de las provincias en los
que éstas procedieron dentro de las facultades propias reconocidas por los arts. 121 y ss. de
la Constitución Nacional. Corte Sup., 21/03/2006, "Barreto, Alberto Damián y otra v. Buenos
Aires, Provincia de y otro s/daños y perjuicios", Fallos: 329:759.

— El daño que se atribuye a la actuación de una provincia en el ámbito del derecho

público, como consecuencia del ejercicio imperativo del "poder de policía de seguridad"
entendido como una "potestad pública" propia del Estado, es una materia cuya regulación
corresponde al campo del derecho administrativo y de resorte exclusivo de los gobiernos
locales (art. 121 y concordantes de la Constitución Nacional), y encuentra su fundamento en
principios extraños a los propios del derecho privado. Corte Sup., 21/03/2006, "Barreto,
Alberto Damián y otra v. Buenos Aires, Provincia de y otro s/daños y perjuicios", Fallos:
329:759.

— Es ajeno a la competencia originaria de la Corte Suprema el examen de un caso que

se califica como de responsabilidad civil de un Estado provincial, cuando se atribuya a la falta
de servicio o remita al examen de materias no regladas por disposiciones dictadas por el
Congreso de la Nación, sino por las autoridades locales de gobierno, en ejercicio de una
atribución no delegada a la Nación. Corte Sup., 21/03/2006, "Barreto, Alberto Damián y otra
v. Buenos Aires, Provincia de y otro s/daños y perjuicios", Fallos: 329:759.

— Cabe admitir la prórroga de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia

de la Nación, en favor de los tribunales inferiores de la Nación, cuando dicha jurisdicción
corresponde ratione personae, constituyendo una prerrogativa que como tal puede ser
renunciada. Corte Sup., 21/03/2006, "Olivo, Raúl y otra v. San Luis, Provincia de y
otros s/ daños y perjuicios", Fallos: 329:805.

— Si la declinatoria fue resuelta por el juez de la quiebra rechazando el planteo, y tal

decisión se encuentra firme y consentida por el demandado, quien con posterioridad al
rechazo de la incompetencia que planteara ante el juez de la quiebra no apeló tal decisión y
solicitó medidas atinentes a la continuación del trámite, es inadmisible continuar con el planteo
de inhibitoria que efectuara en extraña jurisdicción. Corte Sup., 07/03/2006, "Industrias
Siderúrgicas Grassi s/ quiebra s/ incidente promovido por Parecar SA", Fallos: 329: 565.

— En los procesos por declaración de incapacidad por demencia o sordomudez, y en los

derivados de los supuestos previstos en el artículo 152 bis del Código Civil, el del domicilio
del presunto incapaz o inhabilitado; en su defecto, el de su residencia. En los de rehabilitación,
el que declaró la interdicción. En atención a lo normado por los arts. 5º incs. 8º y 12, 235
segunda parte del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, el juez del lugar donde se
encuentre el centro de internación es el más indicado para adoptar las medidas urgentes
necesarias para dar legalidad y controlar las condiciones en que el tratamiento se desarrolla,
sin perjuicio de que resuelva declarar su incompetencia o, en su caso, requiera la intervención
del juez del domicilio del causante a los fines previstos en el art. 5º, inc. 8º, segundo párrafo,
del código mencionado, si así correspondiere. Corte Sup., 27/12/2005, "T., R.
A. s/internación", Fallos: 328:4832.

— Corresponde que la causa continúe su trámite ante la justicia ordinaria si el Banco

Central de la República Argentina aún no ha intervenido en el proceso y cuando el fuero
federal se establece ratione personae puede ser declinado y su renuncia debe admitirse en
todos los casos en que sea explícita o resulte de la prórroga de la jurisdicción consentida en
el proceso. Corte Sup., 25/11/2005, "Asoc. Pers. Jer. Prof. y Técnico Municip. San Martín v.
Banco Río y otro s/amparo", Fallos: 328:4097.

— El demandado en extraña jurisdicción —impedido de hacer valer la incidencia por vía

de inhibitoria— debe plantear su defensa por vía de declinatoria o esperar la petición
de exequátur de la sentencia extranjera y oponer la falta del requisito de competencia del juez
que la dictó, y en esta oportunidad cabe también plantear las cuestiones vinculadas a la
eventual vulneración del orden público interno. Corte Sup., 28/07/2005, "Pan American
Energy LLC (sucursal Argentina) v. Forestal Santa Bárbara SRL y otros (citados como terceros
Salta, Provincia de y el Estado Nacional entre otros) s/ acción declarativa", Fallos: 328: 2789.

— Corresponde radicar ante el fuero de la Seguridad Social la acción que tiene por objeto
determinar si una deuda previsional ha sido bien ejecutada conforme a lo dispuesto en el art.
2º, inc. e) de la ley 24.655 o si por el contrario debe admitirse la repetición reclamada, ya que
en dicho fuero se ha ventilado la causa que genera la promoción de ésta (art. 6, inc. 6º, del
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Corte Sup., 07/06/2005, "Compañía de
Acrílico SA v. AFIP s/ repetición de aportes y contribuciones", Fallos: 328:1979.

— Es competente el fuero en lo civil y comercial federal para entender en una acción

meramente declarativa donde se demanda a un banco con el objeto de que se fijen los
alcances de la relación jurídica que mantienen las partes derivada de un contrato de mutuo a
raíz del dictado del decreto 214/2002 y de las Comunicaciones "A" 3507 y 3761 del Banco
Central de la República Argentina, toda vez que, a pesar de que no se demande al Estado
nacional, a un ente autárquico o descentralizado, ni se debata sobre el alcance de un acto
administrativo, la pretensión consiste en despejar la incertidumbre que generan las normas
impugnadas en un contrato celebrado entre dos particulares y sometido a las normas de
derecho privado. Corte Sup., 28/04/2005, "Moure, Manuel c. Poder Ejecutivo Nacional y
otros", Fallos: 328:2819.

— No opera, en el caso, el fuero de atracción de los juicios sucesorios, pues no se

configura el supuesto contemplado en el art. 3284, inc. 4º, del Código Civil, desde que, según
se desprende de los términos de la demanda, a cuya exposición de los hechos se debe
atender de modo principal para determinar la competencia (arts. 4º y 5º del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación) ella no fue incoada por un acreedor contra el causante, sino
que la actora, que reviste la calidad de heredera en el citado sucesorio, procura obtener
la intangibilidad y disponibilidad de bonos de consolidación otorgados originariamente en
dólares estadounidenses. Asimismo, la Justicia Nacional en lo Contencioso Administrativo
Federal resulta competente, pues la materia debatida atañe a cuestiones que se relacionan
con facultades inherentes a la Administración, como es el arreglo del pago de la deuda pública,
por lo que la pretensión deducida se desenvuelve en la esfera propia del Derecho
Administrativo. Corte Sup., 23/12/2004, "Romani Ferreira, Alba Rosa c. Poder Ejecutivo
Nacional", Fallos: 327:6055.

— El juez competente para entender en las diligencias preliminares es el que deba

conocer en el proceso principal (art. 6º, inc. 4º, del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación). Del dictamen de la Procuración General, al que remitió la Corte Suprema. Corte Sup.,
16/03/2004, "Consejo Prof. Ciencias Económicas PBA v. Consejo Prof. Ciencias Económicas
CABA s/ diligencias preliminares", Fallos: 327:568.

— Si la pretensión consiste en obtener que se determine un precio justo a abonar en

concepto de tasa retributiva de servicio de aguas y cloacas la cuestión no se encuentra ceñida
a una relación contractual entre particulares sino que se halla en tela de juicio la aplicación
del régimen de tarifas vigente como así también normas vinculadas al contrato de concesión
celebrado entre el Estado Nacional y Aguas Argentinas y resulta clara la relevancia que los
aspectos propios del derecho administrativo asumen para la solución del caso, por lo que
corresponde que continúe su trámite ante la justicia nacional en lo contencioso-administrativo
federal. Corte Sup., 09/03/2004, "Manzo, Félix v. Aguas Argentinas SA s/proceso de
conocimiento", Fallos: 327:471.

— El supuesto en que se persigue el cobro de honorarios devengados con motivo de una

actuación profesional en un reclamo de reajuste de haberes previsionales no presenta las
notas de conexidad y accesoriedad con la causa principal —aquella en la que el abogado
desarrolló su tarea profesional— que podrían eventualmente justificar que el art. 43, inc. c, del
decreto-ley 1285/58 sea desplazado por la disposición del art. 6º, inc. 1º del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación. Corte Sup., 06/02/2004, "Perazzolo, Juan Orlando v. Argüello,
Irma Ramona s/ ejecución de honorarios, astreintes y otros", Fallos: 327:21.

— La instancia originaria de la Corte Suprema puede ser prorrogada por las provincias en
favor de la justicia federal de grado de su jurisdicción, tanto expresa como tácitamente,
siempre que no se adviertan razones institucionales o federales que lo impidan. Corte
Sup., 04/07/2003, "Asociación de Maestros y Prof. (AMP) v. Minist. de Educ. de La
Rioja s/ ejecutivo", Fallos: 326:2126.

— Es improcedente la inhibitoria planteada luego de haber aceptado la competencia en el

beneficio de litigar sin gastos de un modo inescindible con el proceso principal (Voto del juez
Vázquez). Corte Sup., 19/09/2000, "Altamirano, Rolando Ricardo v. Ministerio del Interior
Prefectura Naval Argentina s/ accidente de trabajo art. 1113 CC", Fallos: 323:2733.

— Según el art. 6º, inc. 5º del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, que
determina las reglas especiales de la competencia, en los pedidos de beneficio de litigar sin
gastos será juez competente el que deba conocer en el juicio en que aquél se hará valer. Corte
Sup., 25/09/1997, "Lew, Benjamín Jorge y otro v. Estado Nacional - Ministerio del Interior -
Policía Federal s/ beneficio de litigar sin gastos", Fallos: 320:1999.

— La competencia para entender en el incidente no puede sino corresponder al mismo

magistrado que interviene en el juicio principal, debido a la interdependencia por
accesoriedad existente entre ambos. Corte Sup., 10/08/1995, "Banco Español del Río de la
Plata Ltdo. v. Pérez, Roberto y otros s / cobro ejecutivo", Fallos: 318:1453.

— Para determinar la competencia ha de estarse a la naturaleza de las pretensiones y de

los hechos expuestos por el actor al demandar, atendiendo al estado de cosas existente en el
momento de la demanda y su contestación, de modo que, radicado un juicio ante los tribunales
competentes, no es admisible la ulterior invocación del fuero federal sobre la base de un hecho
sobreviniente cual es la intervención de un tercero en un incidente iniciado en la etapa de
ejecución de la sentencia. Corte Sup., 10/08/1995, "Banco Español del Río de la Plata Ltdo.
v. Pérez, Roberto y otros s / cobro ejecutivo", Fallos: 318:1453

— Es competente para entender en una acción por división de condominio, el juez del
lugar donde está situada la cosa litigiosa de acuerdo a lo previsto en el art. 5º, inc. 1º, 2º ap.
del Código Procesal Civil y Comercial. Corte Sup., 23/02/1993, "La Patricia SCA. v.
Establecimiento El Recreo y otros s/ división de condominio", Fallos: 316:197.

— Si la acción esgrimida por el usuario de un servicio telefónico exige precisar el sentido

y los alcances de normas federales, como son las dictadas por el Estado nacional en ejercicio
de las facultades que le confiere la ley nacional de telecomunicaciones 19.798, dicha
circunstancia determina la competencia federal ratione materiae. Ello así, el conocimiento de
las cuestiones aludidas compete al fuero en lo Civil y Comercial Federal o al Contencioso-
administrativo. Cuando de acuerdo con los hechos expuestos en la demanda, no aparecen
cuestionados actos emanados de la administración nacional o de entes públicos estatales, no
puede considerarse comprendido el caso —prima facie— entre las causas-contencioso
administrativas. Corte Sup., 08/09/1992, "Davaro, Saúl c. Telecom S. A.", Fallos: 315:1883.

— El art. 7º del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación condiciona la

admisibilidad —por oportunidad— de la deducción de cuestiones de competencia por
declinatoria o inhibitoria, entre jueces de distinta jurisdicción, a la ausencia de una prórroga
jurisdiccional implícita. Corte Sup., 26/10/1989, "Municipalidad Gral. E. Mosconi v.
YPF. s/ cobro tasas actividades varias A/88", Fallos: 312: 2010.

— Razones de economía y conveniencia práctica tornan aconsejable que el Tribunal

que interviene en el proceso ordinario lo haga también en el incidental de petición del beneficio
de litigar sin gastos, en razón de su vinculación directa con el principal. Corte
Sup., 13/04/1989, "Ranieri, Salvador y otros s/ cuestión de competencia por inhibitoria",
Fallos: 312:477.

— Ejercitando el juez exhortado una jurisdicción delegada, no puede plantear contienda

alguna de competencia, debiendo cumplir con lo solicitado en la rogatoria de acuerdo con lo
dispuesto en el art. 13 de la ley 48. Corte Sup. 01/01/1932, "Di Tella, Torcuato v. López,
Andrés", Fallos: 165:433.

— El embargo preventivo decretado por un juez federal sobre los sueldos

correspondientes ante un juez local en juicio ejecutivo seguido contra el mismo,
está autorizado por el artículo 13 de la ley 48 y debe ser practicado, sin perjuicio de que el
ejecutado haga valer sus derechos en el juicio que se le sigue, dado que si un embargo u otra
medida de carácter procesal es delegada por un juez federal a otro de carácter local, no es
éste el que puede juzgar de su legalidad, suplantando su autoridad y jurisdicción al juez de la
causa, sino que es litigante interesado el que hará valer los derechos que considere le
corresponden ante el Juez que conoce del juicio, y cuya competencia no ha sido
desconocida. Corte Sup. 28/07/1926, "Montiel Ruiz, Antonio v. Argañaraz, Bautista", Fallos:
146:408.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La competencia de este Fuero aparece definida en virtud de la subsunción del caso al

derecho administrativo. No determina una solución distinta la circunstancia que se demande
a la Nación o a un ente autárquico o descentralizado o que se discuta el alcance de un acto
administrativo o de lo resuelto en el marco de un procedimiento administrativo, pues la
competencia en lo contencioso administrativo requiere que, además de ser parte en el pleito
una persona aforada, la pretensión esté regida preponderantemente por el derecho
administrativo. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 04/02/2014, "Nunziatin. Ana María v. EN —
BCRA - AFIP - RESOL. 3210,3356/12 s/ amparo", Causa 28.221/2013.

— A fin de determinar la competencia debe examinarse el objeto de la demanda y los

términos en que fue planteada; y, también, los hechos y el derecho que sirvieron de
fundamento (arts. 4º, primera parte, y 5º, primera parte, del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación; Fallos: 330:811). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 5/12/2013, "AMERICA TV SA
v. AFSCA y otro s/proceso de conocimiento", Causa 58525/2012.

— Corresponde examinar qué tipo de normas se encuentran involucradas a fin de resolver

si, en el caso, debe intervenir el fuero civil y comercial federal o el contencioso administrativo
federal. Para que el fuero contencioso administrativo federal sea competente, debe agregarse
el factor objetivo, es decir, que las normas en examen sean normas de derecho público y
resulte clara la prioritaria relevancia que los aspectos propios del derecho administrativo
asumen para su solución (Fallos: 327:471; 330:811; 333:2055). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala
I, 5/12/2013, "AMERICA TV SA v. AFSCA y otro s/ proceso de conocimiento",
Causa 58525/2012.

— A fin de determinar la competencia corresponde examinar el objeto de la demanda y

los términos en los que fue planteada; así como, también, los hechos y el derecho que
sirvieron de fundamento (arts. 4º, primera parte, y 5º, primera parte, del Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación; Fallos: 330:811). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 08/08/2013,
"Granja Tres Arroyos SACAFEI v. Carnes Magallanes y Cia Ltda s/ proceso de
conocimiento", Causa 56411/2012.

— Sin perjuicio del resultado que finalmente se alcance en la sentencia de fondo acerca
de la naturaleza de las relaciones jurídicas sustanciales, lo cierto es que el modo en que ha
sido propuesta la demanda surte la jurisdicción federal en razón de las personas en tanto la
pretensión de los actores está dirigida a un sujeto aforado (art. 116 de la CN y arts. 2º inc. 6º
y 12 de la Ley 48); la competencia del Juez en lo Contencioso-Administrativo dada la materia
sobre la que se genera el reclamo formulado (art. 45 inc. a) de la Ley Nº 13.998) y en la medida
que la pretensión aparece regida preponderantemente por normas y principios de derecho
administrativo. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 22/02/2013, "Pugh, Jorge Hernán y otros v.
EN-M Educación - Ley 25053 y otros/ empleo público", Causa 28.741/2011.

— Para determinar la competencia corresponde atender de modo principal a la exposición

de los hechos que el actor hace en la demanda y después, sólo en la medida en que se adecue
a ello, al derecho que se invoca como fundamento de la acción (doctrina de Fallos: 323:470 y
2342; 325:483). Con ese propósito, es necesario indagar en la naturaleza de la
pretensión, examinar su origen, así como la relación de derecho existente entre las partes (cfr.
Fallos 332:284 y "Oracle Argentina SA v. Municipalidad de General Deheza s/acción
declarativa de certeza", del 10 de abril de 2012). Más precisamente, es menester señalar que
la competencia del fuero contencioso-administrativo se define por la materia en debate, por
su contenido jurídico y por el derecho que se intenta hacer valer, o sea, la subsunción del caso
en el derecho administrativo (cfr. Fallos 324:3863; 321:720; 329:3912; 332:1738; 333:2055;
entre otros). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 21/12/2012, "Somoza Valeiro María del Carmen
v. BCRA-Comunicación A 5318 s/amparo ley 16.986", Causa 31.828/12.
 — La competencia especializada en lo contencioso administrativo no se define por el
órgano productor del acto ni porque intervenga en el juicio del Estado lato sensu, sino por la
materia en debate, por su contenido jurídico y por el derecho que se procura hacer valer, esto
es, por la subsunción al caso del derecho administrativo —art. 45, inc. a), de la ley 13.998—
(Fallos: 164:186; 244:252; 253:25; 295:112; 303:568, entre otros). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala IV, 1/11/2012, "Gómez Cristian Ricardo y otro v. EN - M Economía- BCRA - AFIP -
Resol. 3210/11 s/Amparo ley 16.986", Causa 27.350/2012.

— A contrario de la observación formulada por el Sr. Fiscal General en autos, cabe

precisar que, con la concesión de los recursos, esta Cámara se encuentra compelida y por
cierto habilitada para conocer respecto de los agravios formulados en aquéllos, contra la
resolución declinatoria, quedando así de manifiesto el error interpretativo en que se incurre
tanto en el mencionado dictamen como en el auto por el que se dispuso elevar la causa a la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, pues luce de toda obviedad que mal puede existir un
conflicto negativo (susceptible de ser dirimido por la Corte Suprema o cualquier otro Tribunal),
si no mediaron decisiones encontradas y firmes en materia competencial. Precisamente
habida cuenta de los recursos interpuestos contra la declinatoria dispuesta por la Sra. Juez
de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal, sólo quedaría planteada la
contienda en caso de quedar firme dicha decisión. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II,
25/10/2012, "Proconsumer v. Banco Comafi SA s/proceso de conocimiento", Causa
14.941/12.

— La competencia del fuero contencioso-administrativo aparece definida no sólo en virtud

del órgano productor del acto o por la intervención en él del Estado latu sensu o porque se
impugne un acto administrativo, sino fundamentalmente, por la subsunción del caso en el
derecho administrativo; o en su caso, en normas y principios propios del derecho tributario. C.
Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 25/10/2012, "Proconsumer v. Banco Comafi SA s/proceso de
conocimiento", Causa 14.941/12.

— Salvo supuestos de prórroga expresa o tácita autorizados por la ley, la competencia de

los tribunales nacionales no puede quedar librada al arbitrio del actor (según la norma o
normas invocadas en apoyo de su pretensión). En los conflictos planteados debe atenderse,
de modo principal, a la exposición de los hechos que se realiza en la demanda, tal
como expresamente lo dispone el art. 4del CPCCN. Frente a esa exposición, el Juez deberá
decidir —inclusive con abstracción del régimen normativo alegado—, en primer término, si el
caso encuadra en el ámbito de su competencia y, en caso afirmativo y en la oportunidad
adecuada, cuáles son las consecuencias jurídicas derivadas de los hechos en la concreta
situación a definir por medio de la sentencia. Autorizada doctrina y jurisprudencia han
puntualizado que no es la norma invocada, en su pura literalidad, la que —por vía de
principio— individualiza la pretensión, sino los hechos expuestos en la medida de su eficacia
para proyectar un efecto jurídico particular. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 25/10/2012,
"Proconsumer v. Banco Comafi SA s/proceso de conocimiento", Causa 14.941/12.

— Como principio, corresponde al árbitro resolver lo atinente a su propia jurisdicción

(aun cuando se cuestione la validez o existencia del acuerdo donde está incorporada la
cláusula arbitral, o cuando la validez o existencia misma de dicha cláusula es atacada
o aun cuando la arbitrabilidad ha sido cuestionada...). Si en autos se controvierte la validez
o existencia de tal decisión preliminar de jurisdicción, sobre la base la eventual
e invocada inexistencia de un compromiso arbitral por parte del Estado Nacional, tal cuestión
controvertida no atañe al supuesto e hipotético juez sustituido (en el caso, el de la quiebra)
por el árbitro, sino a una cuestión que exhibe prelación lógica y jurídica: la existencia de
compromiso arbitral, esto es, la determinación acerca de si el "juez natural" (el órgano judicial),
ha sido o no sustituido. Así, no se admite la inhibitoria requerida por la justicia en lo comercial,
quedando de tal modo planteada una contienda positiva de competencia, que deberá ser
dirimida por el Alto Tribunal, de conformidad con lo dispuesto por el art. 24 inc. 7 del dec.
1285/58, a quien se elevarán los autos en cumplimiento de lo establecido en el art. 10, 3er.
parágrafo CPCC. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 09/08/2012, "EN-Procuración del Tesoro
de la Nación - v. Tribunal Arbitral (Arbitraje 12364 CCI-Exp 111-195270/95", Causa 26.236/11.

— Las cuestiones de competencia entre jueces nacionales de primera instancia deben ser
resueltas por la cámara de que dependa el juez que primero hubiese conocido (art. 24, inc. 7º
del decreto Ley 1285/58), lo que determina el conocimiento de este tribunal a los fines de
dirimir la contienda. En dicha tarea se debe atender de modo principal a la exposición de los
hechos que el actor efectúa en la demanda (art. 4º del Código Procesal Civil y Comercial) y
después, sólo en la medida en que se adecue a ellos, al derecho que invoca como fundamento
de su pretensión (Fallos: 319:218, 323:470; 324:4495). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala
IV, 29/03/2012, "Cohen Watkins Eduardo v. EN - RENAPA — ADA s/ amparo ley 16.986",
Causa 38.234/11.

— Que para determinar la competencia debe estarse de manera principal a la exposición

de los hechos que la accionante hace en la demanda y al derecho invocado como fundamento
de su pretensión (Fallos: 305:1453, 1465; 306:1056 y 308:2230, entre otros). C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala IV, 01/03/2012, "Budip Marta Inés y otros v. EN-M Educación - (ley 25-
053) s/ empleo público", Causa 24.211/2011.

— Para determinar la competencia debe estarse de manera principal a la exposición de

los hechos que la accionante hace en la demanda y al derecho invocado como fundamento
de su pretensión (Fallos: 305:1453, 1465; 306:1056 y 308:2230, entre otros). C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala II, 1/12/2011, "Link María Eugenia y otros v. EN - Mº Educación - Ley 25053 y
otro s/ empleo público", Causa 25.187/2011.

— Para establecer la competencia corresponde atender de modo principal a la exposición

de los hechos que la actora hace en su demanda (conf. arts. 4º y 5º del Código de rito) y,
después, sólo en la medida en que se adecue a ello, al derecho que invoca como fundamento
de la acción (doctrina de Fallos: 323:470; 325:483, entre muchos otros), aunque también se
ha dicho que, a tal fin, se debe indagar la naturaleza de la pretensión, examinar su origen, así
como la relación de derecho existente entre las partes (Fallos: 321:2917; 322:617;
326:4019). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 29/11/2011, "Cablevisión SA. v. EN - Mº
Economía - SCI resol 50/10 y 36/11 s/medida cautelar (autónoma)", Causa 30.966/11.

— La determinación de la competencia en razón de la materia es de suma importancia

porque delimita el ejercicio de la potestad de juzgar. En efecto, tal examen configura el primer
control de constitucionalidad que este tribunal está llamado a ejercer (Corte Suprema de
Justicia de la Nación, Fallos: 32:120; 331:793). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 29/11/2011,
"Cablevisión SA. v. EN - Mº Economía - SCI resol 50/10 y 36/11 s/medida cautelar
(autónoma)", Causa 30.966/11.

— Aun cuando todavía no ha finalizado el proceso expropiatorio de Austral Líneas Aéreas

Cielos del Sur SA, el Estado Nacional ejerce el control operativo de la empresa y de las
decisiones societarias, al mismo tiempo que cubre las necesidades financieras derivadas de
los déficits operativos tanto en lo que respecta a las inversiones como al tratamiento de los
pasivos. De ello deriva, también, que cualquier pago que aquélla tenga que realizar
tendrá incidencia directa en el Tesoro Nacional. En tales condiciones, los reclamos
pecuniarios dirigidos a proteger o afectar el patrimonio de los contendientes en el sub lite
pueden ser equiparados a los reclamos patrimoniales entre organismos o entidades del
Estado Nacional a los que se refiere la ley 19.983; los que por afectar únicamente al patrimonio
estatal, están sujetos a lo que en última instancia decidan al respecto el Procurador del Tesoro
o el Presidente de la Nación. A iguales conclusiones llegó la Sala III de esta Cámara, en
oportunidad de examinar y resolver un planteo de similares características, que involucraba a
la AFIP-DGI y a Aerolíneas Argentinas SA (v. Expte. Nº 13.010/2007. "Aerolíneas Argentinas
SA v. EN - AFIP-DGI - reso1s. 417/06 228/06 s/ Dirección General Impositiva", 16/12/10). C.
Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV (por mayoría), 17/11/2011, "Austral Líneas Aéreas Cielos del
Sur SA. (TF 31117-I) v. DGI", Causa 14.385/11.

— Para determinar la competencia corresponde atender de modo principal a la exposición

de los hechos y las pretensiones deducidas que la actora hace en la demanda (confr. Art.
5 deI CPCCN). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 10/05/2011, "Nicolás María Cristina v. EN
AFIP-Disp. 315/02 s/ Proceso de Conocimiento", Causa 179.148/02.

— Teniendo en cuenta que el reclamo de la accionante se fundamentó en la impugnación

de un acto emitido por la AFIP que desestimó su solicitud de indemnización por fallecimiento
de su hermano y que, para ello resulta: necesario analizar en principio, las normas del
Convenio Colectivo de Trabajo nº 56/92 "E" y del art. 256 de la Ley de Contrato de Trabajo,
resulta claro que el derecho de fondo es de naturaleza laboral. Corresponde declarar
la incompetencia del fuero contencioso administrativo federal y remitir los autos al Juzgado
Nacional de Trabajo. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 10/05/2011, "Nicolás María Cristina v.
EN-AFIP-Disp. 315/02 s/ Proceso de Conocimiento", Causa 179.148/02.

— En un conflicto negativo de competencia, para la determinación del juez que resulta

competente, en principio, se debe atender de modo principal a la exposición de los hechos
que el actor hace en la demanda, como así también a la naturaleza de las pretensiones
deducidas en ella (arts. 4º, primer párrafo y 5º, primer párrafo del CPCCN). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala II, 26/04/2011, "Scorpino Carlos Rómulo (ejecución de honorarios) v. Lafiosca
Antonio y otro s/ proceso de ejecución", Causa 20.614/09.

— Si una resolución emitida por la AFIP dispone reasignar tareas, resulta necesario
analizar las normas del Convenio Colectivo de Trabajo aprobado por el Laudo nº 15/91 en
cuanto comprende a todos los agentes permanentes de la DGI, el contenido de la materia en
debate atañe a relaciones jurídicas que se rigen y resuelven exclusivamente por
la interpretación y aplicación de disposiciones del derecho laboral. Corresponde declarar
la incompetencia del fuero contencioso administrativo y remitir los autos a la justicia del trabajo
a fin de que el titular del Juzgado de este fuero reasuma la jurisdicción que declinó. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala II, 26/04/2011, "Portillo Mario Luciano v. EN-AFIP DGI (Legajo
Z024561/96)", causa 13.685/2010.

— Del escrito inicial no surge que —en la especie— vayan a aplicarse directa
e inmediatamente normas ni principios de derecho administrativo. Corresponde resolver el
conflicto negativo de competencia planteado en estas actuaciones, declarando que el
conocimiento de la presente corresponde al Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo
Comercial Nº 23, por lo que deberán remitirse las actuaciones para que reasuma la
competencia oportunamente declinada. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 9/03/2011, "DYAT
SA v. EN - Mº Producción - SAGP Y A - Resol. 536/08 (Expte. 602278/04) s/proceso de
conocimiento", Causa 35.655/09.

— En general, los actos pueden consagrar derechos y establecer obligaciones

provenientes de las varias ramas jurídicas: derecho civil, del derecho del trabajo, del derecho
de la seguridad social, del derecho comercial o de cualquier otro ámbito normativo. En estos
supuestos es el fondo el que determina la competencia y el que permite juzgar rectamente la
cuestión; el derecho administrativo sólo puede ser quizás relevante en aspectos
"procedimentales" y "adjetivos". Y del escrito inicial no surge que —en la especie— vayan a
aplicarse directa e inmediatamente normas ni principios de derecho administrativo. Nótese
que en el escrito inicial y en las actuaciones se puso en primer plazo la ley 9643, norma que
no excede el derecho común (art. 33 de la ley 9643). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V,
9/03/2011, "DYAT SA v. EN - Mº Producción - SAGP Y A - Resol. 536/08 (Expte.
602278/04) s/proceso de conocimiento", Causa 35.655/09.

— Las causas en las que ha recaído un "acto típicamente jurisdiccional" definido por la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación como aquél "que importa la
decisión de un conflicto mediante la adecuación de las normas aplicables, como resulta
característico de la función jurisdiccional encomendada a los jueces" (Fallos: 318:1001, cons.
4º) —ya sea que se encuentre firme o no, por carecer de notificación (circunstancia que no
modifica la existencia de ese acto procesal), o que dé por terminado el proceso por alguna de
las formas de extinción previstas en la ley—, deben continuar su trámite por ante el juez que
lo dictó. Corresponde que en las causas —en las que se ha dictado sentencia que ordena
llevar adelante una ejecución—, sea remitida al Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo Federal que previno (Sala IV: "AFIP-DGI v. Pipaso SA s/ ejecución
fiscal - AFIP", 28 de septiembre de 2010). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 8/02/2011,
"AFIP —DGI— v. Club Alemán de Equitación s/ ejecución fiscal-AFIP", Causa 26.941/05.

— La ley 16.986, en su art. 16, prohíbe la articulación de cuestiones de competencia en

las acciones de amparo. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 02/11/2010, "Asociación Derechos
Civiles v. EN - SMC s/amparo ley 16.986", Causa 5.111/10.

— Una cuestión que versa acerca de la competencia territorial para conocer en asuntos
de naturaleza patrimonial es por esencia prorrogable (art. 1, 2º párrafo del CPCCN), prórroga
que puede operar en forma expresa o tácita, configurándose este último supuesto en la forma
descripta en el art. 2, última parte del Cód. cit. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 3/12/2009,
"Centro de Carniceros y Mataderos de Azul SA v. SAGP y A - Resol. 1336 (Exp. S01:
229664/02)", Causa 8.741/05.

— La competencia territorial es esencialmente prorrogable expresa o implícitamente (art.

2del CPCCN) y la declinatoria puede ser declarada de oficio cuando es absoluta —esto es en
razón de la materia, valor o grado— pero no cuando es relativa, es decir, en razón del
territorio. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 27/10/2009, "Nextel Comunications Argentina v.
EN —SC— y otro s/ proceso de conocimiento", Causa 10.008/09.

— En función de la suerte seguida en la composición del proceso frente a la desvinculación

de una de las partes que había sido llamadas en posición de demandada, el Estado Nacional
(Secretaría de Transportes) —lo que quedó firme y pasado en autoridad de cosa juzgada—
cabe concluir sin esfuerzo que la controversia ha quedado acotada a dos sujetos, el particular
actor y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires demandado que no permiten que
el proceso quede en conocimiento de este Fuero en virtud de la inteligible doctrina que emerge
del art. 352 del CPCCN por lo que corresponde remitirlo a la Justicia en lo Contencioso
Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sin perjuicio de lo
establecido por el art. 354, inc. 1º del CPCCNC. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III,
14/04/2009,"Aguilera Penayo Angelina y Otros v. EN-GCBA s/ Amparo Ley 16.986", Causa
11.754/08.

— La facultad que tienen las cámaras para resolver cuestiones de competencia, en los
términos del art. 24, inc. 7º del decreto-ley 1285/58, no incluye la atribución excepcional de
que goza la Corte Suprema para decidir las contiendas declarando la competencia de un tercer
magistrado que no intervino en el conflicto (Fallos: 289:56; 310:1555 y 322:589). C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala II, 09/09/2008, "Peco, Tomás v. PEN - ley 25.561 Dto. 1570/01
214/02 s/amparo ley 25.561", Causa 92.625/02.

— Las decisiones que versan sobre cuestiones de competencia no autorizan la apertura

de la instancia extraordinaria, por no constituir sentencia definitiva a los fines del art. 14 de
la ley 48 (Fallos: 301:615; 302:417; 304:749; 311:605; 313:249 y 323:2329). C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala III, 04/04/2007, "Luncheon Tickets SA - Inc. Med. v. Municipalidad General
Viamonte (Pcia. de Bs. As.) s/ proceso de conocimiento", Causa 48.302/06.

— La Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Multicanal SA y otro v.

CONADECO - dto. 527/05 y otro s/ proceso de conocimiento", 12 de junio de 2007, resolvió
la competencia de la Justicia Contencioso Administrativo Federal ponderando que
correspondía declarar la competencia del juez federal para conocer en la causa que tramita
ante la justicia provincial, toda vez que concurrían dos presupuestos para decidir esa
competencia de excepción. Por un lado, que la materia del pleito es de naturaleza federal,
tanto en lo que concierne a la interpretación de la Ley de Defensa de la Competencia (Fallos:
316:2561; 324:3381; 325:1702 y 329:972) como en lo atinente a la aplicación e inteligencia de
la Ley de Radiodifusión (Fallos: 318:359; 320:1022; 325:1201; 326:3142; 327:4969; 328:4296
y 329:976), por lo que estaban reservadas al conocimiento de la justicia de excepción
y excluidas de la competencia de los tribunales locales. Por otra parte, que la competencia
federal también correspondía en razón de las personas por distinta vecindad de las partes
litigantes, ya que los actores que demandaron en jurisdicción local tienen domicilio en una
provincia y las demandadas (entre las que se incluye a una de las actoras en los autos
"Multicanal SA y otro v. CONADECO"), que dicen no prestar servicios ni en aquella localidad
ni en la provincia, están domiciliadas en la Ciudad de Buenos Aires (art. 116 de la Constitución
Nacional). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 19/03/2006, "Grupo Radio Noticias SRL v.
Cablevisión y otros s/ proceso de conocimiento", Causa 20.661/07.

— Un nuevo conflicto negativo de competencia entre una Cámara Federal y un juzgado

de este fuero debe ser dirimido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación la cual, de
conformidad con lo dispuesto en el art. 24, inc. 7 del decreto 1285/58, debe conocer en las
cuestiones de competencia que se planteen entre jueces y tribunales del país que no tengan
un órgano superior jerárquico común que debe resolverlos (Cons. 4º). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala I, 02/03/2006, "Sánchez Sara María v. PEN Ley 25.561 dtos. 1570/01
214/02 s/ proc de conocimiento", Causa 35.927/04.
 — Si bien, tal como resulta del marco regulatorio de la generación, transporte y consumo
de la energía eléctrica, la dilucidación de la presente controversia entre la sociedad
distribuidora en territorio provincial y el generador corresponde a la jurisdicción nacional, el
legislador ha atribuido el ejercicio primario de ella a un organismo administrativo —el ENRE—
, correspondiendo a esta Cámara conocer solamente de los recursos judiciales que contra sus
resoluciones pudieran interponer los afectados. Ello así, no teniendo esta última competencia
actual para conocer en la causa que tramita en el tribunal provincial ante el cual la distribuidora
ha promovido la acción, es obvio que carece de facultades para requerirle a aquél que
se inhiba de seguir entendiendo en ella; pretensión que puede ser planteada por el citado
organismo, por vía de inhibitoria ante ese tribunal local, y en caso de mantener éste su
competencia, el conflicto deberá ser planteado ante la Corte Suprema de la Nación en los
términos del inc. 7 del art. 24 decreto-ley 1285/58. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I,
13/04/2004, "Turbine Power Co SA v. Empresa de Energía de Río Negro SA —
ENRE— (expte. 11.757/02)", Causa 33.538/2003.

— El art. 16 de la ley 16.986 —en cuanto veda la articulación de cuestiones de

competencia en el marco legal de la acción de amparo— sólo tiende a impedir el
planteamiento de defensas o excepciones previas que obstaculicen la celeridad del trámite
que debe imprimirse a estas causas, pero no impide la declaración de incompetencia
que expresamente contempla el art. 4 de dicho texto legal (Fallos: 310:2680 y 322:2247). La
prohibición contenida en el mencionado artículo está más bien dirigida a la demandada y lo
que la ley quiere evitar son las dilaciones (cfr. Rivas, Adolfo Armando, El Amparo, La Rocca,
1990, ps. 232/3), no existiendo razones que justifiquen la denegación del recurso de
apelación interpuesto por los accionantes contra la resolución por la que se declara —de
oficio— la incompetencia y ordena la remisión de la causa a otro tribunal. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala III, 26/03/2002, "Queja en autos: Erle Timoteo y otro v. PEN — Ley 25.561, Dto.
1570/01 y 214/02 s/amparo ley 16.986", Causa 98.642/02.

— Será juez competente en los incidentes, tercerías, obligaciones de garantía, citación de

evicción, cumplimiento de acuerdos de conciliación o transacción celebrados en juicio,
ejecución de sentencia, regulación y ejecución de honorarios y costas devengadas en el
proceso, y acciones accesorias en general, el juez que actuó en el proceso principal. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala I, 07/03/2002, "Falcón Ignacio v. EN - Mº de Economía- s/amparo ley",
Causa 2917/02.

— La regla de competencia que fija el art. 21 de la ley 21.499 (establecida ya en el art.

6º de la ley nº 189, y en el art. 18 de la ley nº 13.264) no hace sino consagrar el criterio habitual
para el ejercicio de las acciones reales consignado en el art. 5º, incs. 1º y 2º del CPCCN),
naturaleza de la cual participa la acción expropiatoria. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I,
26/04/2001, "Arroyo Marta Susana v. DNV (Dto. 1652/91) s/expropiación - servidumbre
administrativa", Causa 27.425/2000.

— Si en un recurso directo contra sanciones dictadas contra distintas empresas

por infracciones cometidas en diferentes jurisdicciones, alguna de las cuales corresponde a la
jurisdicción de este tribunal, resulta criterioso que, a fin de evitar conflictos jurisdiccionales y
en atención a que se ha sancionado a través de un único acto, sea necesario atender a otros
principios generales fundantes de la jurisdicción como lo es el del domicilio del demandado,
conforme a lo establecido en el art. 5º, inc. 3º del CPCCN. Ello es así, con mayor razón,
teniendo en cuenta que también las demandantes tienen su domicilio en Cap. Fed. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala IV, 14/12/2000, "Porto Cervo SA y otro v. SICYM (Disp.DNCI 347/00)
(Expte. 64-2898/97 y acumulados)", Causa 20.716/00.

— La competencia territorial es esencialmente prorrogable expresa (por convenio escrito,

art. 2º, inc. 1) del CPCCN o implícitamente, por el actor, al presentar su demanda, en atención
al interés y comodidad de los justiciables y cuando ésta es aceptada pacíficamente por la
accionada. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 3/07/2000, "Cía. de Servicios Aeroportuarios SA
v. EN s/medida cautelar (autónoma)", Causa 12.426/2000.

— Para determinar cuál es el juez competente para entender en un juicio en el que se

demanda el desalojo de un inmueble en los términos de la ley 17.091, no se debe tener en
cuenta la disposición contenida en el inc. 1 del art. 5del CPCCN Ello es así pues en esa
disposición se hace referencia a las acciones reales sobre bienes inmuebles mencionadas en
el art. 2757 del CC (reivindicatoria, confesoria y negatoria) y el desalojo es —como principio—
una acción personal. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 20/10/1994,"Ferrocarriles Arg. v. CIA.
MACH s/ Lanzamiento ley 17.091".

— Toda vez que —salvo supuestos de prórroga expresa o tácita autorizada por la ley— la
competencia de los tribunales nacionales no puede quedar librada al arbitrio de la actora
(según la norma o normas que invocare en apoyo de su pretensión), es pertinente señalar que
en los conflictos planteados debe atenderse, de modo principal, a la exposición de los hechos
que se realizan en la demanda; tal como expresamente lo dispone el art. 4º del Cód. Procesal.
Frente a esa exposición, el juez deberá decidir —inclusive con abstracción del régimen
normativo alegado—, en primer término si el caso encuadra en el ámbito de su competencia
y, en caso afirmativo y en la oportunidad adecuada, cuales son las consecuencias jurídicas
derivadas de los hechos en la concreta situación a definir por medio de la sentencia. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., en pleno, 30/05/1978, "Boccardo e Hijos, Miguel y otros c. Banco Hipotecario
Nacional".

2. Cuestiones especiales

2.1. Responsabilidad del Estado Nacional

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Toda vez que la actividad jurisdiccional que se pretende se encuentra vinculada con
actos dictados por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, y está en juego
la responsabilidad extracontractual del Estado, la causa es de la competencia de la justicia
nacional en lo contencioso administrativo federal. Corte Sup., 30/04/2013, "Unión de
Consumidores de Argentina v. Telefónica de Argentina SA y otros s/Sumarísimo", Causa C.
917.XLVII.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— En tanto se reclamó una indemnización al Estado Nacional con fundamento en una

actividad irregular que habría desplegado el Poder Judicial de la Nación, corresponde declarar
la competencia de este fuero para continuar con el trámite de la demanda. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala I, 06/05/2014, "Rey Méndez Rodríguez, Ramiro Hernán v. Ventura, Andrea Inés y
otro s/consignación", causa 37.297/2013.

— La parte actora —cuyo domicilio real se encuentra en la Provincia de Buenos Aires—

promovió demanda con la finalidad de que se condene, entre otros sujetos
allí individualizados, al Estado Nacional y al Municipio de Morón al pago de una indemnización
por los daños y perjuicios alegados con motivo de los hechos ocurridos el 1º de agosto de
2003 en la localidad de Haedo, Partido de Morón, Provincia de Buenos Aires. Una vez corrido
el traslado de la demanda, aquel municipio solicitó que se citara al Estado provincial en los
términos del artículo 94 del código procesal. Si bien esa petición fue acogida en
la instancia inferior, el Fiscal de Estado de la Provincia de Buenos Aires opuso excepción
de incompetencia contra aquella decisión. Es indudable que la pretensión contenida en la
demanda no tiene encuadramiento dentro del contorno de "causa civil" que precisó la Corte
Suprema en el precedente "Barreto". En efecto, en el referido precedente, se limitó dicho
contorno a los litigios regidos exclusivamente por normas y principios de derecho privado,
tanto en lo que concierne a la relación jurídica de que se trata como en el examen sobre la
concurrencia de cada uno de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial ventilada y,
en su caso, en la determinación y valuación del daño resarcible. En este contexto, se halla en
juego el principio de raigambre constitucional referente a que los estados provinciales no están
sometidos a la jurisdicción de los tribunales inferiores de la Nación. La Corte Suprema ha
dicho que para no violentar ese principio los jueces de la causa deben tomar las medidas
apropiadas, por lo que, en casos como el que aquí se presenta, deberán, como lo hizo la jueza
en la resolución apelada, reconsiderar la admisibilidad de la aplicación del instituto procesal
en cuestión frente a la Provincia de Buenos Aires (Fallos: 329:5543; 331:194). Por tanto, es
fácil concluir en que la intervención procesal de la Provincia en estas actuaciones no puede
mantenerse. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 08/04/14, "Cortese Candela - Inc. Citación
Terceros Y Otro v. EN-Mº Economía-Secretaría de Transporte y otros s/Daños y perjuicios",
causa 22.780/2012.

— El actor promovió demanda contra el Estado Nacional (Ministerio de Justicia) y contra

la Provincia de Buenos Aires por los daños y perjuicios derivados, por un lado, de la prisión
preventiva que sufrió, y, por el otro, del hecho accidental acaecido el 15 de marzo de ese
mismo año durante su detención en una comisaría de la policía provincial. La Corte Suprema
de Justicia de la Nación, mediante una remisión al dictamen de la Procuración General de la
Nación, declaró su competencia originaria. Tiempo después, el Alto Tribunal —a raíz de un
cambio en su línea jurisprudencial— declaró su incompetencia para entender por vía de
su instancia originaria en este juicio, con remisión, dada la sustancial analogía, a lo que había
decidido en la "Tapia, Juan Domingo y otros v. Estado Nacional y otro (Provincia de
Mendoza) s/ daños y perjuicios", el 19 de febrero de 2008. La Provincia de Buenos Aires
solicitó a que, en cumplimiento de lo que había ordenado el Alto Tribunal, la apartara de este
proceso. Ese planteo debe ser acogido. En efecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
declaró su incompetencia para conocer en esta causa y la devolvió al juzgado de
primera instancia. Para así decidirlo, el Alto Tribunal remitió a los fundamentos que
había expuesto en una causa en la cual: (i) los actores habían demandado al Estado Nacional
con el objeto de obtener una indemnización de daños por la muerte de su hijo, ocurrida "como
consecuencia de no habérsele efectuado un trasplante cardiopulmonar urgente"; (ii) el juez de
primera instancia ordenó la citación, como tercero, de la Provincia de Buenos Aires; (iii) la
Corte Suprema señaló: (ii.a) que, de acuerdo con el criterio establecido en el precedente
"Barreto" (Fallos: 329:759), allí no se verificaba una causa de naturaleza civil; (ii.b) que "el
tribunal de la causa deberá sujetarse a la precisa conclusión enfatizada [...] en el sentido de
que esta clase de pretensiones deben promoverse en las jurisdicciones respectivas que
correspondiesen según la persona que, en uno u otro caso, se optare por dar intervención:
ante la justicia federal de serlo el Estado Nacional o un ente de igual carácter, o ante los
tribunales locales en caso de emplazarse a la provincia"; (ii.c) que "denegada la radicación del
proceso ante esta instancia originaria y frente a la intervención de terceros perseguida,
corresponde reiterar lo decidido por esta Corte en el citado precedente 'Aragnelli' [...] con
arreglo a lo cual el juez de la causa deberá adoptar las medidas apropiadas para no violentar
el principio recordado, de raigambre constitucional, de que los estados provinciales no están
sometidos a la jurisdicción de los tribunales inferiores de la Nación, a cuyo fin deberá
reconsiderar la resolución [...] en cuanto a la admisibilidad en el sub lite del instituto procesal
en cuestión frente a la Provincia...". Dados los claros términos del pronunciamiento dictado
por la Corte Suprema y de la sentencia a la cual allí remitió, es fácil concluir en que no puede
mantenerse la intervención procesal de la Provincia de Buenos Aires en esta causa. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala I, 13/09/13, "Robledo Edgardo Claudio v. EN-Mº JUSTICIA s/daños y
perjuicios", causa 25.835/2001.

— De acuerdo con la pretensión articulada en el escrito de demanda, surge que el actor

persigue el resarcimiento de los daños y perjuicios que se han producido como consecuencia
de la conducta adoptada por la Policía Federal Argentina, ante la negativa a dar acabado
cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 4 de agosto de 2000 mediante la cual se
declaró la nulidad del acto administrativo de desvinculación de esa Institución, bajo la
calificación de Inepto para el Servicio Efectivo en estos términos, se advierte que la cuestión
planteada en la litis remite a materia propia que exige —en forma preponderante— la
aplicación de normas y principios de derecho administrativo. En efecto, la controversia
de autos versa sobre la responsabilidad del Estado Nacional, en un ámbito en el que se halla
establecida una relación de empleo público, habida cuenta de la vinculación que une al
actor —como personal integrante de la Policía Federal Argentina— con el demandado. Siendo
ello así, corresponde concluir que se encuentran verificados los presupuestos para admitir la
competencia de este fuero, en atención a la naturaleza contencioso administrativa de la
cuestión de autos; así como que en su decisión resulta claramente involucrada la inteligencia
y aplicación de normas y principios de derecho público. Por ello y toda vez que cuando el
Estado Nacional es parte en el pleito, el requisito aludido en punto a que la pretensión se
encuentre regida de modo preponderante por el derecho administrativo cobra particular
importancia a efectos de discernir la atribución de competencia entre jueces federales en lo
Contencioso Administrativo, y en lo Civil y Comercial. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III,
22/04/2014, "Corregidor Néstor Abel v. EN- Mº SEGURIDAD- PFA s/personal militar y civil de
las FFAA y de Seg", causa 51.633/2007.

2.2. Cobro de jubilaciones en moneda extranjera

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La parte actora —titular de una pensión otorgada por gobierno extranjero en

moneda extranjera— promovió acción de amparo contra el Estado Nacional (Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas) y/o el Banco Central de la República Argentina a fin de que
judicialmente se declare la inconstitucionalidad e inaplicabilidad de las comunicaciones "A" nº
5264 y nº 5318 de este último organismo estatal. Los Juzgados Federales de Primera
Instancia de la Seguridad Social, creados en el art. 1º de la ley 24.655, son los competentes
para entender en todas aquellas causas contenciosas relativas a la solidaridad, seguridad y
bienestar derivadas de disposiciones legales o reglamentarias del derecho de la Seguridad
Social, tal como surge de lo dispuesto en el art. 2º de esa misma ley. La naturaleza de la
pretensión procesal contenida en la demanda hace a una relación jurídica de neto corte
previsional. Esa circunstancia, sumada al principio de la especialización impone declarar
la incompetencia del fuero contencioso administrativo federal en razón de la materia. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala I, 04/10/2012, "Martínez Nicolasa", Causa 31.817/2012 y 13/12/2012,
"Scursi Juan y otros", Causa 35184/2012.

— Si la actora dedujo acción de amparo contra el Banco Central de la República Argentina

(BCRA) y el Poder Ejecutivo Nacional a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la
Comunicación "A" 5318 del BCRA y toda otra norma por la que se le impida el cobro de su
jubilación española en la moneda de origen y solicitó el dictado de una medida cautelar
tendiente a que se le abone su jubilación extranjera en la moneda de origen, toda vez que
para resolver la cuestión de autos deberá examinarse la actuación del BCRA en ejercicio del
poder de policía en materia cambiaria, para lo que deberán aplicarse normas y principios de
derecho público, corresponde atribuir la competencia para entender en autos al Juzgado del
Fuero Nº 7 (cfr. Sala IV, "Gómez Cristian Ricardo y otro v. EN - Mº Economía - BCRA - AFIP
- Resol. 3210/11 s/amparo ley 16.986", 01/11/12). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 21/12/12,
"Somoza Valeiro María del Carmen v. BCRA-Comunicación A 5318 s/amparo ley 16.986",
Causa 31.828/12.

2.3. Tribunales arbitrales

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Si de lo que se trata es de establecer la existencia, o no, de actos administrativos

emanados del Estado Nacional que hubieran sometido determinadas cuestiones
controvertidas a un procedimiento arbitral, resulta incuestionable que, por la índole de las
cuestiones planteadas, ellas remiten al análisis y decisión de aspectos que, de modo particular
y exclusivo, son propios del derecho administrativo. El hecho de que el sometimiento a
arbitraje de aquéllas cuestiones, en cuanto concierne a la fallida Papel del Tucumán SA,
hubiera sido autorizado por el juez de la quiebra carece de relevancia a los fines de analizar
y decidir si, por parte del Estado Nacional, medió —o no— un acto de la Administración
que exteriorice el sometimiento de tales cuestiones al arbitraje (materia que de suyo es ajena
al fuero de atracción). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 9/08/12, "EN-Procuración del Tesoro
de la Nación - v. Tribunal Arbitral (Arbitraje 12364 CCI-Exp 111-195270/95", Causa 26.236/11.

2.4. Personal militar

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El actor persigue que se le reconozca que las afecciones que padece han sido
causadas y/o agravadas por actos de servicios y que se condene al Estado Nacional-
Ministerio de Seguridad y Derechos Humanos- Gendarmería Nacional, a pagarle
una indemnización en concepto de daños y perjuicios, como así también que se fije un
resarcimiento por no haber ascendido (pérdida de chance) y que, en consecuencia, se
modifique su haber de retiro (a dos grados superiores), con más el pago de los retroactivos
devengados, intereses y costas. En estos términos, se advierte que la cuestión planteada en
la litis remite a materia propia que exige —preponderantemente— la aplicación de normas y
principios de derecho administrativo. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 20/09/12, "Dávalos
Alejandro v. EN- M Seguridad- GN s/ daños y perjuicios", Causa 14.784/2011.

— Si bien el actor se halla en situación de retiro y requiere que —como consecuencia de

lo que se decida en la presente causa— se modifique el haber que percibe, lo cierto es que la
pretensión resarcitoria articulada en autos, excede el ámbito de la jurisdicción del Fuero
Federal de la Seguridad Social, que —en principio— se centra en la concesión de la jubilación
o retiro, de conformidad con lo previsto en el art. 2, inc. c), de la ley 24.655, que alude a "las
demandas que versen sobre la aplicación de regímenes de retiros...de las Fuerzas Armadas
y de Seguridad". C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 20/09/12, "Dávalos Alejandro v. EN- M
Seguridad- GN s/ daños y perjuicios", Causa 14.784/2011.

2.5. Precio de comercialización del servicio de televisión por cable

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Si la actora cuestiona (en lo sustancial) que se le impida fijar libremente el precio al que
pretende ofrecer y comercializar sus servicios, determinándose un margen máximo de utilidad
y obligándole a reintegrar determinadas sumas de dinero percibidas por su prestación, cabe
descartar la competencia de la justicia en lo penal económico, toda vez que el art. 16de la ley
20.680, en cuanto atribuye a ese fuero el conocimiento de los recursos que se deduzcan
contra actos que impongan sanciones por infracciones a esa ley, contempla un supuesto
claramente distinto (en esta causa no se impugna una sanción que se haya aplicado con
fundamento en el citado precepto normativo sino que la actora procura obtener una medida
cautelar que suspenda los efectos de varios actos administrativos, a partir de cuestionar su
validez por entender que fueron dictados por autoridad incompetente, porque carecen de
vigencia las normas que le sirven de sustento así como por tener otros vicios que
los invalidarían en los términos de la ley 19.549). En igual sentido se expidió la sala A de la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico, por remisión al dictamen del Fiscal
general que actúa en dicha sede, al resolver un conflicto de competencia suscitado entre aquel
fuero y el contencioso administrativo federal, oportunidad en la que se puso de resalto que no
se trataba de un recurso de apelación contra una resolución por la que se imponían sanciones,
sino de la impugnación de una norma de alcance general dictada por el Secretario de
Comercio Interior invocando las facultades conferidas por el inc. c) del art. 2º, de la ley
20.680 y concordantes. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 29/11/11, "Cablevisión SA. v. EN -
Mº Economía - SCI resol 50/10 y 36/11 s/medida cautelar (autónoma)", Causa 30.966/11.

— Corresponde que la justicia nacional en lo contencioso administrativo federal entienda

en la causa en la que se impugnan actos de índole administrativa sobre una materia de
idéntica naturaleza, como es la determinación del precio de la comercialización del servicio de
televisión por cable que presta la actora (arg. doctrina de Fallos: 325:957); puesto que para
resolver la cuestión en debate deberán aplicarse normas y principios del derecho público,
donde resulta clara la prioritaria relevancia que los aspectos propios del derecho
administrativo asumen para su solución. De modo que la materia en debate, su contenido
jurídico y el derecho que se intenta hacer valer, permite considerar al sub lite como una causa
contencioso administrativa, en los términos del art. 45, inc. a), de la ley 13.998 presente. C.
Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 29/11/11, "Cablevisión SA. v. EN - Mº Economía - SCI resol
50/10 y 36/11 s/medida cautelar (autónoma)", Causa 30.966/11.

2.6. Sanciones

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Si bien la ley 19.550 no prevé cuáles son los tribunales competentes para conocer en
las causas que se originan en virtud de las sanciones establecidas en el art. 302, la multa
impuesta por la Inspección General de Justicia debe reputarse de carácter administrativo, toda
vez que ha sido impuesta por un acto de esa naturaleza emanado de un organismo del Estado
Nacional, por lo cual si la sanción se encuentra firme, no correspondiendo recurso alguno
contra su imposición, el debate no requiere el examen de temas reglados por el derecho
societario y su cobro judicial debe perseguirse por el trámite de ejecución fiscal que tiene un
procedimiento especial (arts 604 y 605 del CPCCN), siendo competente la justicia en lo
contencioso administrativo federal. Corte Sup., 16/12/2008, "Estado Nacional - Inspección
General de Justicia - resol. 1554/04 v. Marino, José Alberto s/proceso de ejecución",
CausaC.375.XLIV.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El art. 25 de la ley 25.246 prescribe: "[l]as resoluciones de la Unidad de Información

Financiera previstas en este capítulo serán recurribles por ante la justicia en el fuero
contencioso administrativo, aplicándose en lo pertinente las disposiciones de la Ley 19.549 de
Procedimientos Administrativos". En este sentido, el art. 25 del decreto reglamentario 290/07
establece que: "[l]as resoluciones emitidas por la Unidad de Información Financiera previstas
en el capítulo IV de la Ley podrán recurrirse en forma directa por ante la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal". Ahora bien, las resoluciones previstas
en el referido capítulo IV de la ley 25.246 son aquellas por las que se imponen sanciones
por incumplimiento al régimen allí previsto (conf. arts. 23 y 24). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala
IV, 23/02/2012, "HSBC Bank Argentina SA v. UIF - Resol. 40/10 (10/11) - (EXP 1526/09)",
causa 6.888/2011.

2.7. Pesca
 Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El art. 59 de la ley 24.922instituye, como única vía de revisión de los actos

administrativos que dispongan la aplicación de sanciones en el marco del Régimen Federal
de Pesca establecido por la ley 24.922, un recurso directo ante la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal; esto quiere decir
que en el citado artículo se prevé una única competencia ordinaria de vía judicial específica,
correspondiente a esta Cámara. La existencia del remedio específico impide la promoción de
la vía impugnatoria ordinaria. Cuando el afectado tiene expedita la revisión judicial a cargo de
esta Cámara con arreglo a lo establecido en la ley de la materia, no está facultado para elegir
la vía o el órgano judicial en busca de la protección de sus derechos, en apartamiento de las
previsiones de la ley. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 31/05/12, "ABH Pesquera SA v. SAGP
y A - Disp. 416/04 (Expte. 800-2.367/02)", Causa 26.652/11.

2.8. Incentivo Docente previsto por la Ley 25.053

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Los actores —docentes en actividad y pasivos de establecimientos

educativos incorporados a la enseñanza oficial dependiente del Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires— promovieron demanda contra el Estado Nacional (Ministerio de
Educación, Ciencia y Tecnología, Secretaría General del Consejo Federal de Cultura y
Educación) y contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a fin de cuestionar
la errónea aplicación del incentivo docente previsto por la ley 25.053 y de obtener el cobro de
las diferencias salariales generadas por su incorrecta liquidación. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala III, 22/02/13, "Pugh Jorge Hernán y otros v. EN - M. Educación - ley
25.053s/ empleo público", Causa 28.741/2011.

— Sin perjuicio del resultado que finalmente se alcance en la sentencia de fondo acerca
de la naturaleza de las relaciones jurídicas sustanciales, lo cierto es que el modo en que ha
sido propuesta la demanda surte la jurisdicción federal en razón de las personas en tanto la
pretensión de los actores está dirigida a un sujeto aforado (art. 116 de la CN y arts. 2 inc. 6º y
12 de la Ley 48); la competencia del Juez en lo Contencioso Administrativo dada la materia
sobre la que se genera el reclamo formulado (art. 45 inc. a) de la Ley 13.998) y en la medida
que la pretensión aparece regida preponderantemente por normas y principios de derecho
administrativo (conf. esta Sala, "Svarman, José Haroldo y otros v. EN- Mº Educación (ley
25.053) y otro s/ empleo público", del 31/10/11). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 22/02/13,
"Pugh Jorge Hernán y otros v. EN- M Educación-LEY 25053s/ empleo público", Causa
28.741/2011.

2.9. Conflictos laborales

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Este Tribunal resulta competente para conocer del conflicto negativo suscitado entre
ambos magistrados, de conformidad con lo dispuesto en el art. 24 inc. 7º del decreto ley
1285/58. Para determinar la competencia corresponde atender de modo principal a
la exposición de los hechos y las pretensiones deducidas que la actora hace en la demanda
(confr. art. 5 deI CPCCN). Teniendo en cuenta que el reclamo de la accionante se fundamentó
en la impugnación de un acto emitido por la AFIP que desestimó su solicitud de indemnización
por fallecimiento de su hermano y que, para ello resulta: necesario analizar en principio, las
normas del Convenio Colectivo de Trabajo nº 56/92 "E" y del art. 256 de la Ley de Contrato
de Trabajo, resulta claro que el derecho de fondo es de naturaleza laboral. Corresponde
declarar la incompetencia del fuero contencioso administrativo federal y remitir los autos al
Juzgado Nacional de Trabajo. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 10/05/2011, "Nicolás María
Cristina v. EN-AFIP-Disp. 315/02 s/ Proceso de Conocimiento", Causa 179.148/02.

2.10. Recurso directo por ley de migraciones

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— En el artículo 98 de la ley 25.871 se establece que "serán competentes para entender

en lo dispuesto en los Títulos V y VI los Juzgados Nacionales de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo Federal o los Juzgados Federales del interior del país, hasta tanto
se cree un fuero específico en materia migratoria". La ley establece un remedio judicial que
permite la revisión de lo actuado en sede administrativa en una única instancia jurisdiccional,
que se agota con la intervención del juzgado, en tanto no dispone la viabilidad de una alzada
contra dicha decisión. Ello es así, por cuanto se lo denomina "recurso", término que revela la
voluntad del legislador de establecer un sistema de revisión judicial abreviada, limitada a
la intervención del juzgado de primera instancia. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 15/05/2012,
"Chen Chunlin v. EN-ley 25.871 - DNM-Disp. 2869/10 (Expte. 5867/09) s/recurso directo para
juzgados", Causa 14.301/2010.

2.11. Conflictos interadministrativos, ley 19.983

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Con el fin de resolver las contiendas suscitadas entre distintas reparticiones de un

mismo departamento gubernamental, en el orden nacional la ley 19.983 establece dos
requisitos fundamentales para su aplicación: a) que se trate de un conflicto pecuniario,
cualquiera sea su naturaleza o causa y b) que se suscite entre organismos administrativos del
Estado Nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las entidades autárquicas. De
darse ambos, la contienda interadministrativa debe ser resuelta por el Procurador del Tesoro
de la Nación o por el Poder Ejecutivo Nacional, según el monto en disputa. Ello resulta así por
tener los organismos entre los que se suscita el conflicto un superior común y porque las
causas repercutirán necesariamente en el patrimonio del Estado. C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala IV, 17/11/2011, "Austral Líneas Aéreas Cielos del Sur SA. (TF 31117-I) v.
DGI", causa 14.385/11.

2.12. Cobro de aportes y contribuciones de obras sociales

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

 — Los actores iniciaron la presente acción con el objeto de que se declare
la inconstitucionalidad del Decreto 1478/97, y se reduzca el aporte al 3% el aporte al IOSE,
colocando en igualdad de condiciones que el resto de los beneficiarios de las restantes obras
sociales civiles. Finalmente, solicitaron el reintegro de las sumas deducidas de sus haberes
en tal concepto. Cabe recordar que el IOSE se encuentra comprendido en las previsiones del
artículo 1 inc. h) de la ley 23.660, ya que sus fines esenciales coinciden con los establecidos
en esa ley (conf. art. 3ley 23.660 y art. 807 Dto. 1866/66). Por ello, y teniendo en cuenta que
los actores solicitan la restitución de los aportes descontados de sus haberes, en vulneración
a las previsiones de dicha ley, corresponde que entienda en los presentes autos el fuero de la
seguridad social, rama que se ocupa de lo concerniente a las obras sociales. Máxime,
teniendo en cuenta que en el artículo 2º inc. f) de la ley 24.655 se determina la competencia
de la Justicia Federal de la Seguridad Social en "las causas actualmente asignadas a la
Justicia Nacional de Primera Instancia del Trabajo por el artículo 24 de la ley 23.660 referida
"al cobro judicial de los aportes, contribuciones, recargos, interese y actualizaciones
adeudados a las Obras Sociales..." sin realizar distinción alguna entre personal en actividad y
en situación de retiro. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 14/04/2011, "Jarpa Eduardo y otros
v. EN - Mº Defensa - Ejercito - IOSE Dto. 1478/97 s/ personal militar y civil de las FFAA y de
Seg", Causa 23.862/2008.

2.13. Servidumbres administrativas

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El reclamo por el pago de cánones por una servidumbre administrativa constituida por
la autoridad nacional es de competencia del fuero Contencioso Administrativo Federal —y no
del Civil y Comercial Federal— debido a la índole de la materia y al carácter
preponderantemente público de la regulación jurídica invocada. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala
I, 24/08/2004, "Roca Jalil Eduardo Héctor y otros v. ENARGAS s/ Daños y Perjuicios", Causa
108.310/2002.

— La Justicia Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal (y no Civil y Comercial

Federal) es competente para entender en una demanda de usucapión promovida por
EDESUR SA contra un consorcio de propietarios de esta Ciudad, con el objeto que se declare
la posesión veinteañal, en relación a la servidumbre administrativa de electroducto, por
prescripción adquisitiva respecto del centro de transformación de la actora que es utilizado
para la prestación del servicio público a su cargo en atención a la índole de la materia y el
carácter preponderantemente público de las normas que la rigen. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala III, 10/07/2006, "EDESUR SA v. Consorcio de Propietarios Viamonte
550/60 s/ proceso de conocimiento", Causa 31.136/2005.

2.14. Tribunal Fiscal de la Nación

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Como ha sostenido esta Cámara, si el objeto de la impugnación, es la caducidad de un

plan de facilidades de pago que la Administración tuvo por producida como consecuencia de
advertir la falta de constancias que acrediten el cumplimiento al régimen de pagos en el que
la actora incluyó sus obligaciones impositivas, no se trata de una sanción que encuadre en
el inciso b) del art. 159 de la ley 11.683, pues no es más que la consecuencia necesaria
del incumplimiento del contribuyente a las condiciones establecidas en el otorgamiento del
beneficio. Tampoco reviste el carácter de acto determinativo de la obligación tributaria,
susceptible de habilitar la competencia del Tribunal Fiscal en los términos del inc. a) de la
norma citada, pues el fisco se limitó a anular los beneficios de los diferimientos, sin sujetarse
al procedimiento de determinación, el que sólo debe sustanciarse cuando el contribuyente no
presenta la declaración jurada o la Dirección General Impositiva impugna la presentada (conf.
arts. 16 y ss. de la ley 11.683 t.v.). Por ello, la caducidad de los diferimientos impositivos
concedidos no encuadra en ninguno de los supuestos contemplados en los arts. 159 y 165 de
la ley 11.683 (t.v.) para habilitar la competencia del Tribunal Fiscal de la Nación. C. Cont. Adm.
Fed., sala II, 20/03/2012, "Asesores Industriales SRL Empresa Serv Ev (TF 33908-I) v. DGI",
Causa 39.225/2011.

— Si el acto impugnado no es de naturaleza determinativa de un impuesto, ni tampoco

comporta acto de sanción pecuniaria en orden a lo dispuesto por el art. 159, inc. a) y b) de
la ley 11.683. En tales términos, resulta ajeno a la competencia del Tribunal Fiscal. El
organismo recaudador debe sujetarse a dicho procedimiento cuando el contribuyente no
presenta la declaración jurada o la Dirección General Impositiva impugna la presentada (arts.
16 y ss. de la ley 11.683 t.v.), tampoco puede sostenerse que se trate de una sanción que
encuadre en el inciso b) del art. 159 de la ley 11.683, lo que no fue alegado por la parte. Los
argumentos expuestos por el recurrente en punto a la vinculación del acto impugnado con la
determinación impositiva, carecen de relevancia para modificar la naturaleza de la resolución
discutida, y en consecuencia para prorrogar la competencia del tribunal administrativo, sin
perjuicio del derecho del actor de articular las vías que corresponden. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala II, 24/05/2011, "Compañía Agroindustrial La Oriental SA (TF 331731) v. DGI",
Causa 6.937/11.

— Esta sala ha sostenido reiteradamente que la circunstancia de no haber cumplido

la autoridad fiscal con el trámite de determinación de oficio establecido en la ley 11.683 no
obsta a la competencia del Tribunal Fiscal en la materia, habida cuenta de que ante él podían
oponerse las defensas que no se tuvo oportunidad de utilizar en sede administrativa, entre
ellas —si procediere— la de nulidad del procedimiento seguido ("Reginal Lee SAIC; 12/02/87
y "Amat SAIy C", 19/8//92). De no ser así, la administración podría eludir la competencia del
Tribunal Fiscal mediante el simple arbitrio de no seguir el procedimiento establecido en las
leyes que rigen la materia. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 31/05/2012, "Petrobras Argentina
SA v. EN - AFIP-DGI - Resol. 2/11 (DV RECU) s/ medida cautelar (autónoma)", Causa 26/12.

— El elemento determinante para suscitar la competencia del Tribunal Fiscal de la Nación

no es la forma sino la sustancia del acto apelado. En la especie, mediante la impugnación
y exclusión de los gastos a los que se refieren los artículos 17 y 80 de la Ley del Impuesto a
las Ganancias (texto ordenado por el decreto 649/97) y del crédito fiscal al que se refiere el
artículo 12 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (t.o. dec. 280/97) computados en su favor
por el contribuyente, el Fisco modificó la medida de los respectivos hechos imponibles, por
haber considerado como no computables, es decir, no realizados, a los gastos pagados en
efectivo y deducidos del balance o cuyo crédito fiscal fue computado con fundamento en la
ley que rige uno de los impuestos a cuyo pago intimó al contribuyente. De manera que, en
sustancia, el acto apelado equivale a un acto de determinación de los impuestos referidos. C.
Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 12/07/2011, "Mera Miguel Ángel (TF 27870-I) v. DGI", Causa
4.384/2011.

III.3. DOCTRINA
 LA COMPETENCIA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. POR LILIANA HEILAND2

SUMARIO: I. Introducción.- II. Oportunidades procesales para decidir la competencia.- III. Categorías que hoy
imperan. Dos importantes enfoques.- IV. Aplicación práctica de las categorías expuestas.- V. Conclusión.

I. INTRODUCCIÓN

Inexistencia de norma general atributiva de competencia

Hace más de 20 años y desempeñándome por entonces como Fiscal Federal ante los
Juzgados contenciosos de esta Capital3, critiqué el excesivo protagonismo que el legislador
atribuyó al fuero para decidir la medida de su propia jurisdicción4. Hoy, pasados otros tantos
y ya con los lentes del Juez, observo con pena que aquella situación no cambió, lo que
obstaculiza el servicio de justicia5.

De entrada, porque la competencia configura una condición más de acceso al proceso

que desmesuradamente elonga sus tiempos e inciden en su resultado, dada la natural
inclinación de resolver según especialización. En la práctica cotidiana suelen verificarse un
sinnúmero de conflictos cuyas vicisitudes nos afectan absolutamente a todos,
Administración, Magistrados y particulares, por igual6.

También, porque las particularidades del proceso administrativo no aceptan soluciones

improvisadas, ni la aplicación directa de principios utilizados por otras ramas del derecho 7.
Máxime, de cara a la bienvenida ampliación en el control de los actos administrativos8.

Finalmente, porque tras la búsqueda del Juez competente discurre una historia cargada
de sentidos e intenciones que fueron variando con el devenir del tiempo9, tras las cuales se
agitan nuevas y viejas polémicas no agotadas, singularmente coloreadas por poder,
servicios y sociedad, en constante movilización10.

Muy libremente visualizada la situación, se trata hoy de encontrar Juez competente para
determinados conflictos administrativos, deslindando el campo de aquello que ingresa en la
órbita de la justicia ordinaria y/o federal, no contenciosa. Búsqueda que se dificulta ante la
hermenéutica constitucional que no distingue, en nuestra ciudad Capital, entre Jueces
nacionales y federales11, y que anuncia una competencia rebelde a la definición. Sin que a
todo ello obste, que es la ley desde su sacralización y abstracción, la que debería articular
los límites de toda jurisdicción.

Es sabido, que no obstante el amplio arco temporal transcurrido desde la creación de los
tribunales en lo contencioso federal12 (y a diferencia de lo ocurrido en la inmensa mayoría
de los ámbitos provinciales, extranjeros y aún del autónomo de la Ciudad de Buenos Aires),
nunca llegó a dictarse norma específica para determinar su jurisdicción y tampoco sus
procedimientos13, los que continúan diagramados sobre las bases del civil y comercial
ordinario, incluso del ritual penal14.

Por el año 1950, hubo un símil de intento hegemónico que no fue complementado ni
modificado por norma posterior. Lo hizo la ley 13.998 (Organización de la Justicia Nacional)
que transformó los viejos juzgados creados por la ley 12.833 en "Juzgados Nacionales de
Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de la Capital Federal", atribuyéndoles
conocimiento "en las causas contencioso-administrativas". No aclaró empero, qué debía
entenderse y/o qué comprendía dicho rótulo. Salvo la atribución que allí efectuó respecto a
los tributos nacionales, sus demás conceptos son casi tautológicos y poco aportaron a la
solución del problema. El fuero nació así, sin precisiones, sin proceso y sin contenido.
 Paradójicamente, viene gestándose un proceso normativo inverso al ansiado. Se trata
de leyes puntuales que, lejos de contribuir a otorgar coherencia y unidad a la riquísima línea
jurisprudencial que los años sedimentaron, enlaza soluciones fragmentarias15.

Es más, en ocasiones, el legislador siguió una pauta que disolvió el tradicional proceso
ordinario, al instaurar recursos directos que borraron la intervención de la doble instancia16,
lo que es particularmente inquietante cuando se recurren medidas de naturaleza penal.

Hubo también leyes desconcertantes que en algunas ocasiones revirtieron las

competencias tradicionalmente atribuidas a otros fueros, disponiendo en contra de pacíficos
criterios preexistentes. Como la ley 24.463 (de Solidaridad Previsional) que reformó el
sistema integrado de jubilaciones y pensiones y el procedimiento judicial de la seguridad
social, la que aun cuando por corto tiempo, invirtió el criterio tradicional de atribución por la
materia y mantuvo la Alzada en otro Fuero17. Otro ejemplo es la ley 26.831 (Mercado de
Capitales)18 que atribuyó competencia al fuero federal contencioso en cuestiones atinentes
ciertos actos y/o pretensiones de la Comisión Nacional de Valores, tradicionalmente
atribuidas al fuero Comercial19.

Esta casuística legislativa que no cesa de acumular competencias, es otro importante

motivo para unificar, de una vez y con claridad, un aspecto tan complejo a la hora de
interponer una demanda y que conspira con la prestación del servicio de justicia.

II. OPORTUNIDADES PROCESALES PARA DECIDIR LA COMPETENCIA

A. Principio general. Excepciones

La falta de sistema normativo específico para el proceso que nos ocupa, también obligó
a tomar prestadas del ritual civil las oportunidades en que el Juez de origen puede,
válidamente, desprenderse del conocimiento de un asunto que considera ajeno a su
competencia. Lo que sólo sucede en dos oportunidades: al inicio de la acción o al tiempo de
resolver una incidencia de tal naturaleza por las partes planteada (arts. 4, 10 y 352 del
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación)20.

La solución luce acertada y se ajusta a la idea que impide prolongar indefinidamente la

decisión frente a trascendentes razones de seguridad jurídica y economía procesal,
comprensivas de la necesidad de obtener una rápida y eficaz decisión judicial que ponga fin
a la controversia.

Tal como lo sostiene nuestro Máximo Tribunal "...la oportunidad para el planteo de
cuestiones de competencia, dada la idéntica naturaleza de la jurisdicción ejercida por los
tribunales nacionales, reconoce la limitación establecida por las correspondientes
disposiciones procesales, pues sin perjuicio del carácter de orden público de las normas que
la reglan, ...la misma condición tienen los preceptos legales que tienden a lograr la pronta
terminación de los procesos, en tanto no se opongan a ello principios fundamentales que
pudieran impedirlo"21.

Naturalmente, también es extemporánea la declaración si medió la tramitación de todo

un proceso judicial, con oportunidad de audiencia, prueba y hasta se dictó sentencia de
fondo. Esta aclaración no es extraña y tiende a evitar situaciones perversas y
lamentablemente no tan raras. Hay casos en que, dictada la sentencia de fondo, es el
Tribunal de Alzada el que entendiendo por vía de apelación, se limita empero a declarar la
incompetencia del referido fuero22. Sin duda, con clara afectación de la cosa juzgada y
agravio a los derechos de defensa y propiedad23.

Es más, muy recientemente la propia Corte Suprema dio un sano ejemplo. Volvió sobre
sus pasos y revocando su decisión anterior (tomada por vía originaria) mantuvo la
competencia que antes había declinado. Así lo hizo, al advertir que "al momento de emitir el
decisorio recurrido las actuaciones se encontraban en estado de disponer el llamado de
autos para sentencia..."24.

A las reglas expuestas excepcionan dos tipos de decisiones. Las de la Corte Suprema
cuando interviene en instancia originaria y las de los Jueces Federales con asiento en las
provincias. Estos últimos están habilitados para declararse incompetentes "en cualquier
estado del proceso"; salvo en conflictos suscitados entre jueces federales25.

B. Competencia y tutela cautelar en la ley 26.854

Recientemente el Poder Legislativo sancionó la ley 26.854, específica para regular la

tutela cautelar en causas en que es parte o interviene el Estado Nacional y/o sus entes
descentralizados (art. 1).

Para lo que ahora importa, en su art. 2, se aparta de la solución que analógicamente y

sin mayores inconvenientes, el fuero venía aplicando.

Con arreglo a lo previsto por el art. 196 del Código ritual civil, el Juez incompetente debía
"abstenerse" de dictar medidas cautelares. Si lo hacía, la decisión no perdía validez aunque
no prorrogaba su competencia. Marco procesal que apuntaba pues a priorizar la tutela
judicial efectiva (urgente), razón de ser de la cautela, por sobre aspectos atinentes a la
competencia del Juez26.

Hoy, la finalidad del referido art. 2 parece ser la opuesta. Aun cuando el nuevo texto
mantiene el criterio de abstención para el Juez incompetente, lo obliga a expedirse sobre la
competencia en forma, al menos concomitante, a la resolución de la cautelar. Lo que de
entrada parece conspirar con la urgencia; máxime, de cara a situaciones no tan extrañas de
dudas en la atribución.

El problema se agrava cuando el mismo texto niega eficacia a la cautela dictada por Juez
o Tribunal incompetente. Eficacia, que restringe a los supuestos que taxativamente allí
indica27 y que queda supeditada a razones diferentes a las tradicionales.

La conclusión a que arriba la letra de la ley es difícil de compartir y un tanto

desconcertante. A ello suma que los debates parlamentarios nada explican sobre tan
importante cambio.

En suma, desde la perspectiva que ofrece el nuevo texto, no sólo se supedita la

resolución de la medida cautelar a otra decisión expresa (previa o al menos concomitante)
sobre la competencia; sino que, para las situaciones no comprendidas en las excepciones
(del art. 2 inc. 2)28, la cautela pierde eficacia.

¿Qué ocurre si la cautela se otorgó, está trabada y el demandado opone excepción de

incompetencia triunfando en tal pretensión?, ¿la cautela pierde eficacia? ¿logra así el Estado
otro camino para hacerla caer? Son éstas algunas cuestiones no previstas, que deberán
también pretorianamente resolverse.

También vislumbran otras. Lo hacen de cara a la segunda parte del art. 20 de la ley
26.854.

Ese texto legal prescribe que "...todo conflicto de competencia planteado entre un juez
del fuero contencioso administrativo y un juez de otro fuero, será resuelto por la Cámara
Contencioso Administrativo Federal; mientras que cuando el conflicto de competencia se
suscitare entre la Cámara Contencioso Administrativo y un Juez o Cámara de otro fuero, el
conflicto será resuelto por la Cámara Federal de Casación en lo Contencioso Administrativo
Federal".

La literalidad del nuevo texto, como norma posterior en el tiempo, modifica el sistema de
organización de la justicia Nacional. Sistema con arreglo al cual si el conflicto de
competencia se plantea entre jueces y tribunales que no tengan órgano superior jerárquico
común, es la Corte Suprema quien decide, salvo que dichas cuestiones o conflictos se
planteen entre jueces nacionales de primera instancia, supuesto en que resolvería la
Cámara del Juez que previno29.

Nuevamente, brotan interrogantes:

La nueva norma, ¿se aplica sólo en el ámbito de las medidas cautelares? El predominio
que otorga el texto a la Cámara Contenciosa por sobre sus pares ¿arrastra también al juicio
principal? Si el conflicto negativo de competencia está trabado en el juicio principal ¿basta
que se requiera una medida cautelar para modificar el Tribunal de Alzada que decide? Si se
efectiviza la creación de la Cámara Federal de Casación en lo Contencioso30, ¿el tribunal
unificador ya no será la Corte Suprema de Justicia?

III. CATEGORÍAS QUE HOY IMPERAN. DOS IMPORTANTES ENFOQUES

A. Derecho de preponderante aplicación en la controversia. El fondo sobre las formas

Tal como recientemente lo recordó la Corte Federal, la materia y las personas

constituyen dos categorías distintas de casos cuyo conocimiento atribuye la Constitución
Nacional a la justicia federal. En uno u otro supuesto, dicha jurisdicción no responde a un
mismo concepto o fundamento. En el primero y para lo que ahora importa, lleva el propósito
de afirmar atribuciones del gobierno federal en las causas relacionadas con la Constitución,
tratados y leyes nacionales. En el segundo, procura asegurar esencialmente, la
imparcialidad de la decisión y la armonía nacional31.

A partir de la creación del fuero contencioso federal y urgida por el vacío legal apuntado,
la Cámara Federal con asiento en la Capital Federal (integrada en sus inicios por tres
especialidades: Contencioso, Civil y Comercial y Penal) elaboró una rica jurisprudencia
cuyos lineamientos de base, hoy se mantienen.

Ya por el año 1959, apuntó al carácter objetivo de las normas de preponderante

aplicación. En autos "J.R. Kudrnac y Cía. SRL" señaló que "...el verdadero fundamento de
la competencia del fuero especializado en materia contencioso administrativa está dado
por la norma objetiva que, de manera preponderante, ha de utilizarse para dirimir la
contienda judicial ventilada. Es decir, se procura que las cuestiones propias del derecho
administrativo sean sustanciadas y resueltas por jueces especializados en tal disciplina..."32.

Concordantemente, por el año 1978, emitió otro fallo plenario no menos importante, que
ratificó la línea. En "Miguel Boccardo e Hijos Emp. Const. S I y otros" afirmó que
correspondía "...determinar 'prima facie' si la situación jurídica se desenvuelve en la esfera
del derecho administrativo o si, ...se está frente a una relación ..., regida por los principios
propios del derecho común. Pero ello, obviamente, sólo en la medida necesaria para dirimir
el conflicto y sin que implique avanzar juicio definitivo sobre cuál ha de ser, en última
instancia, el régimen legal aplicable...". Asimismo, ya por aquél entonces indicó "...que el
ámbito del derecho administrativo no se desnaturaliza por la aplicación supletoria de
institutos del derecho común, llamados a integrar su regulación específica, conforme con el
principio general del art. 16 del Código Civil..."33.

Pasados casi 40 años de la formulación de esta doctrina, se sigue entendiendo hoy, que
la competencia especializada en lo contencioso no se define por el órgano productor del
acto ni porque intervenga en juicio el Estado latu sensu, sino por la subsunción del caso al
derecho administrativo. Esto es, por su contenido jurídico y por la rama del derecho de
preponderante aplicación.

Varios fallos aclaran además, que en nada incide a los efectos del Juez competente, que
se impugne un acto administrativo (de alcance particular o general), pues no son las normas
de procedimiento las que deciden la cuestión. La competencia, la voluntad y la forma de los
actos administrativos se rigen por el derecho administrativo: es a través de actos
administrativos como normalmente se expide la Administración Pública. Ese aspecto
adjetivo no puede desplazar la influencia de las reglas de fondo que rigen el caso, ya que
sólo a la luz de éstas podrán aplicarse rectamente las primeras34.

Conforme a la línea jurisprudencial expuesta, debe pues estarse a las normas

sustantivas fundamento de la pretensión, al fondo del litigio, ya que éstas prevalecen sobre
las que atienden al aspecto meramente procedimental relativo a los vicios que el acto
pudiera contener.

Por lo demás, la competencia por razón de la materia y en particular la federal es

improrrogable por su propia naturaleza, sin que pueda ser alterada por la voluntad o silencio
de los litigantes35; siempre claro está, con arreglo a las oportunidades procesales
ya expuestas.

No obstante el tiempo transcurrido y la pluralidad de fueros federales y nacionales en

funcionamiento, machaconamente insisto en que sigue confundiéndose la competencia
contencioso-administrativa federal con las demandas contra el Estado Nacional.

En suma, no es la presencia del Estado en cualquiera de sus manifestaciones, la que

decide la competencia. Lo hace la sustancia, el derecho de fondo, de preponderante
aplicación. Deviene competente el contencioso federal cuando media lo que Linares llamó
"doble grado de juridicidad" y/o doble juridicidad36; cuando el derecho administrativo rige
tanto en cuanto a la forma como en cuanto al fondo de los actos y/o conductas
impugnadas37.

Emergencia Pública y Régimen Cambiario ("corralito financiero"): Plenario Cámara Federal

Contenciosa "Jaimovich v. EN (PEN)" (2002)

Mucho más acá en el tiempo (año 2002), la Cámara Federal se hizo oír en otro Plenario.
Lo hizo en etapa de singular zozobra y tortuosos conflictos en los que se interpusieron
decenas de miles de acciones que colapsaron los tribunales argentinos, en especial, el
federal contencioso. Fuero ante el cual llegaron a presentarse más de 200.000 acciones de
amparo38.

En sustancia, se cuestionaba el nuevo orden jurídico diagramado con raíz en la

emergencia declarada, por entonces, por la ley 25.561 (Emergencia Pública y Reforma del
Régimen Cambiario).

En ese particular momento de nuestra historia se reunió el Pleno para "unificar criterios"
y decidir sobre la atribución de competencia en una acción de amparo interpuesta por un
particular contra el Poder Ejecutivo Nacional. Se cuestionaba allí la constitucionalidad de
normas cambiarias que impedían al actor cumplir un contrato de mutuo, pactado
originalmente en dólares estadounidenses.

Mayoría y minoría coincidieron en la incompetencia del fuero contencioso administrativo,

por lo que la discusión quedó circunscripta al fuero de atribución.
 Finalmente la mayoría dispuso que: "es competente la Justicia en lo Civil y Comercial
Federal en los juicios en que se cuestione la constitucionalidad de la aplicación del
coeficiente de estabilización de referencia (CER) —decreto 214/02 (arts. 4º, 6º y
12), decreto 320/02,resolución 47/02— en los préstamos con garantía hipotecaria otorgada
a través de entidades financieras".

La minoría postuló la intervención de la Justicia Nacional en lo Civil. Fundó su postura

en el carácter nacional de los jueces capitalinos y en que se perseguía el cumplimiento de
un contrato privado que el Estado afectó con fundamento en la emergencia. Insistió en que
se trataba "... de una relación de derecho privado sobre la que incide una norma, cuyo
planteo de inconstitucionalidad ... excluye la defensa directa ... del Estado y debe ser
debatido no con el órgano del que emanó aquélla .... sino con la otra parte del contrato
jurídico, deudora de la prestación y de quien no podrá prescindirse al trabar la litis"39.

La postura triunfante, coincidiendo en que se perseguía el cumplimiento de un contrato

de derecho privado afectado por una norma de emergencia, priorizó la intervención del fuero
federal por entender que el Estado Nacional "... ha sido correctamente demandado ... atento
a que se encuentra afectado el desenvolvimiento de una actividad de interés estatal..."40.

Corte Suprema de Justicia: "Viejo Roble" (2003)

A casi un año de "Jaimovich", la Corte Suprema de Justicia emitió una sentencia, que no
obstante haberse tomado en tiempos de dura coyuntura, es a la fecha, la decisión más
receptiva y abarcadora de las reglas hasta ahora expuestas41.

El disparador de ese valioso fallo fue un conflicto puntual que vinculaba a dos particulares
que discutían el régimen cambiario (dec. 214/02 y dos Comunicaciones "A" del Banco
Central de la República Argentina) en tanto afectaban un contrato de mutuo pactado
originalmente en dólares estadounidenses que dio lugar a mutuas atribuciones de
competencia entre las Cámaras Federales en lo contencioso y en lo civil, respectivamente.

La Corte, trepando por encima de los límites que fijaba el caso, orientó el camino a seguir
en otros posibles, visualizados según se demandara exclusiva y/o concomitantemente, a
sujetos públicos.

Luego de recordar el carácter nacional de los Jueces de la Capital, indicó que el Estado
no es parte sustancial cuando se lo demanda por actividad legislativa42. Lo
determinante "...es la naturaleza de las relaciones jurídicas involucradas y las normas que
se utilizarán para resolver la controversia", a lo que debe estarse por sobre el ejercicio de
autoridad que el estado de emergencia traduce. La solución de cada conflicto corresponderá
a los distintos fueros "... de acuerdo con la materia que se debata y con los criterios
tradicionales de delimitación de competencia entre ellos".

La emergencia advirtió "...se proyecta por igual, sobre relaciones regidas tanto por el
derecho público como por el derecho privado y la existencia de un estado de esa
naturaleza..." no hace automáticamente al contenido público del pleito que otorgue
competencia a los jueces en lo contencioso administrativo federal.

Es más, aclaró que, cuando la pretensión se dirija contra el Estado, exclusivamente

como emisor de normas, el Juez competente deberá indagar si hay "caso" contencioso (toda
vez que ello no ocurre cuando se pretende una declaración general y directa de
inconstitucionalidad).

Con sano espíritu distributivo agregó que una solución diferente conduciría a que todas
las causas que se vean afectadas por normas de emergencia deban ser resueltas por dicho
fuero, situación francamente inaceptable que colapsaría además el sistema de
administración de justicia43.

Si se demanda a una entidad financiera (que por ley 25.587, imponía el Fuero Federal)
y/o conjuntamente al Estado (como emisor de normas) en una relación entre particulares
regida por el derecho privado (contrato de mutuo), corresponde atribuir competencia al fuero
nacional en lo civil y comercial federal.

Por último, si en el pleito intervenían sólo particulares (casos de mutuos hipotecarios o

prendarios) o se demandaba a aquéllos y al Estado (como legislador) la situación también
se regía por el derecho común, por lo que debía ventilarse ante la justicia ordinaria de la
Capital (que también es nacional) en los fueros civil, comercial, laboral, etc., según
corresponda por la materia sustancial44.

Las implicancias de esta doctrina trascienden en el tiempo. Basta para visualizar la

actitud del legislador, quien inmerso en la rutina de la excepción, metódicamente viene
prorrogando la emergencia45. A lo que hoy suma, la emisión de otras tantas normas
restrictivas, también en materia cambiaria46.

Situación que hace ya más de una década, con filosa inteligencia, describía el Juez
Muñoz: "...al comenzar el siglo se nos dijo que aunque no estamos en una situación de
emergencia económica podemos llegar a estarlo, que estamos en una potencial emergencia
fiscal, que es necesario prevenir, se trataría de una emergencia preventiva. Sobre tan
endebles bases se sancionó la ley 25.344 declarando una emergencia económica y
financiera que aparentemente no existía. Después y siempre sobre la base de esa
emergencia, se sancionó la ley 25.414 de delegación de atribuciones legislativas; luego
la ley 25.453 que instaura un régimen de equilibrio fiscal con equidad..." y de déficit cero47.

B. Parte nominal y sustancial. Concepto y formas para detectarla

Es cierto que conforme al esquema constitucional vigente corresponde a la Corte

Suprema y tribunales inferiores de la Nación conocer de los asuntos en que la Nación es
parte48, quien tiene derecho al fuero federal49.

A los efectos de que la Nación pueda ser tenida como parte en el juicio, es necesario
que ella participe nominalmente —ya sea como actora, demandada o tercero— y
sustancialmente, es decir que tenga en el litigio un interés directo de tal manera que la
sentencia que se dicte le resulte obligatoria.

La noción de parte debe pues visualizase, acudiendo a la doctrina de la participación

nominal y sustancial50. Categorías que la Corte Federal viene analizando con riqueza
argumental particularmente sugerente y de muy práctica aplicación.

Se trata de aquellas situaciones en que se pretende incluir como parte en el juicio (y/o
como litisconsorte y/o como tercero) a una persona al efecto de integrar con ella la relación
jurídica sustancial fundamento de la pretensión. No es raro que ello ocurra; generalmente
tras el disfraz de una supuesta omisión en el cumplimiento de funciones estatales
específicas. Se pretende traer a juicio a la Nación, para provocar por vía subjetiva una
competencia que no es preponderante de derecho público.

Asimismo, esa calidad de parte debe surgir en forma manifiesta de la realidad jurídica y
más allá de la voluntad de los litigantes en sus expresiones formales; pues lo contrario,
importaría dejarles librada la determinación de la competencia del Tribunal, lo que
corresponde evitar51, imponiéndose también la pretensora el deber de individualizar y
concretar los hechos u omisiones gravosas, en que hubiera incurrido la autoridad de que se
trate52.
IV. APLICACIÓN PRÁCTICA DE LAS CATEGORÍAS EXPUESTAS

A. Conflictos más usuales con el Fuero Contencioso y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires

Al son del nuevo estatus jurídico reconocido a la Ciudad de Buenos Aires en la última
reforma constitucional (1994)53, se le asignó un régimen de gobierno autónomo, con
facultades propias de legislación y jurisdicción, insusceptible de ampliarse, restringirse o
modificarse por ley54.

La acotada extensión de este trabajo impide profundizar en el interesante aspecto

referido a tan particularizado perfil55y/o a la resignación de facultades jurisdiccionales
propias. Status que es evidente, no se identifica con el de municipal y que más bien parece
acercarse al de las provincias56.

Dejando el problema solamente esbozado y circunscribiéndome al propósito aquí fijado,

sólo puedo referir algunos de los más usuales conflictos entre ambos fueros suscitados.

Ejecuciones Fiscales iniciadas por el Gobierno de la Ciudad contra el EN y/o sus entes

A pocos años de la creación y puesta en funcionamiento del fuero contencioso local,

surgieron los primeros conflictos de competencia con su par federal57.

Entre ellos, visualiza la demanda del Fisco local por cobro de tributos. El conflicto estalló
cuando las respectivas ejecuciones las promovió contra autoridades federales; cuando
pretendió traer a juicio como ejecutada, a la Nación.

¿Debía el Fisco local litigar ante el respectivo fuero local? La justicia local declinó su
competencia atribuyéndola al contencioso federal, invocando para ello el art. 116 de la
Constitución Nacional. Esta última hizo lo propio, pero atribuyéndola a la Corte Suprema
como único tribunal que satisfacía las prerrogativas del estado Nacional y del local (arts. 116
y 117CN). También, y apuntando ya a la materia, por no tener asignada competencia para
conocer en tributos locales sino en los nacionales (art. 45 inc. 6º, ley 13.998).

Como último tribunal, la Corte devolvió los autos a conocimiento del contencioso federal,
insistiendo, en esencia, en que la Ciudad de Buenos Aires no es provincia argentina 58, lo
que aleja ese decisivo privilegio59.

Una vez puestos en funcionamiento los Juzgados Federales de Ejecuciones Fiscales

Tributarias60, a ellos se trasladó esta atribución de competencia61.

Tributario local

Es posible que una de las aplicaciones más potentes de la doctrina federal que atribuye
competencia en razón de la materia y/o del derecho de preponderante aplicación, se
proyecte en pleitos en que el Gobierno Nacional no es parte; en los que el demandado es el
Gobierno de la Ciudad. Pleitos en que no se discute un tributo nacional sino uno local62.

Me refiero a dos recientes casos, también zanjados por la Corte Suprema.

El primero en el tiempo, atañe al transporte de energía eléctrica. El otro, a las

telecomunicaciones63. Los dos trataron conflictos positivos de competencia trabados entre
las respectivas Cámaras contenciosas: la local y la federal; y terminaron asignados al
contencioso federal.
 Para ello, aún admitiendo el origen local del tributo cuestionado, la Corte indicó que lo
medular del planteo exigía, esencial e ineludiblemente, determinar si la pretensión de la
Ciudad de gravar con un impuesto local (al transporte interjurisdiccional de energía eléctrica
y al servicio público de telecomunicaciones, respectivamente), invadía o no un ámbito que
es propio de la Nación, ya que versa sobre la preservación de las órbitas de competencia
entre las jurisdicciones locales y el Gobierno Federal64.

En "Transnoa" la actora (invocando su condición de titular de la concesión del servicio

público del transporte de energía eléctrica en diferentes provincias argentinas) había
promovido la demanda contra la Ciudad de Buenos Aires cuestionando su pretensión
tributaria (de gravar con ingresos brutos) por considerarla violatoria del régimen nacional de
la energía eléctrica (leyes 15.336 y 24.065)65.

Concordantemente, en "Impsat" la actora invocaba su carácter de licenciataria

prestadora de servicios públicos de telecomunicaciones y dirigía su pretensión de
inconstitucionalidad contra leyes tarifarias locales que establecieron un canon anual66.

B. Conflictos con otros fueros federales

Desde su origen, la Corte insiste en que la competencia de los tribunales federales es

por naturaleza restrictiva y de excepción67.

En este ámbito pues, la atribución de competencia la dará la materia y/o la rama del
derecho de preponderante aplicación. Criterio al que parece razonable anudar una equitativa
distribución de competencias fundada en división de trabajo68, lo que ayuda a suavizar
rispideces, contribuyendo a otorgar aspectos omnicomprensivos a encontrada
jurisprudencia.

1) Con Civil y Comercial Federal

La delgada línea que separa los contornos de los fueros federales contencioso y civil
viene ancestralmente enredada, con copioso aporte de soluciones no del todo predecibles
aunque igualmente válidas mutando a Fiscales y Jueces en adivinos de ocasión.

A lo que se agrega un hecho curioso. No obstante que el fuero Federal Civil y Comercial
nació con atribución de competencia legal genérica, en relación al contencioso (de atribución
especial)69, la evolución histórica de ese mandato no muestra paralela sintonía. Durante el
siglo pasado y gran parte del presente, aquel mandato sólo se cumplió espasmódicamente,
para recuperar cierta presencia recién en el último lustro.

Pienso, o más bien siento, que el desdoblamiento de estos dos fueros tal como hoy
discurre parece transpolar sus orígenes. El desplazamiento de competencias entre ellos
suscitado no justifica la tarea que insume y el tiempo que nos quita, lo que no disimula el
posterior desarrollo del ejercicio de la jurisdicción en cada uno de ellos.

Al respecto, son suficientemente ilustrativas las últimas estadísticas disponibles

de expedientes ingresados por ante cada uno de ellos70.

Responsabilidad del Estado

Aquella línea divisoria que recién mencioné, caóticamente se desvanece al buscar juez
competente para demandas donde se reclaman daños y perjuicios contra el Estado Nacional
(y/o sus reparticiones).

No intento detenerme a visualizar si la responsabilidad del Estado prevista en el Código

Civil configura norma de derecho público o de derecho privado71, o si esa responsabilidad
ya aparecía contemplada en norma específica anterior72. Tampoco sobre las finalidades que
perseguía o persigue el uso alternativo del derecho público y el privado, particularmente en
el ámbito de la organización administrativa73. Creo, no obstante, que el instituto debería ser
pensado a través de las categorías del derecho administrativo y no del civil, no obstante que
es difícil referirse a estas normas como círculos cerrados y perfectamente diferenciados que
recíprocamente, se excluyan74.

La compleja situación descripta es sustento de pronunciamientos que, con similares

argumentos pero opuesta mirada, deciden en favor o en contra de la competencia de uno u
otro fuero75. Aún cuando esta suerte de diabólica lotería perdura en el tiempo, la balanza
atributiva parece venir inclinando hacia el contencioso, camino que también parece transitar
la Corte Suprema.

Así por ejemplo, cuando a principios de 2007 comenzaron a reclamarse indemnizaciones

de daños por los trágicos sucesos acaecidos en el local bailable "República de Cromañón",
ese Máximo Tribunal atribuyó competencia al contencioso federal. Lo hizo en una contienda
negativa originada en la demanda de un particular contra el Gobierno de la Ciudad y el
Gobierno Nacional a través de la Superintendencia Federal de Bomberos76.

La Corte descartó la atribución local apuntando al carácter federal del problema (por
razón de la persona) y entendió aplicables "...de manera sustancial, principios propios del
derecho público, atento a que debe examinarse la responsabilidad extracontractual del
Estado en el marco de su actuación por medio de sus órganos de seguridad y en su calidad
específica de tal".

Con igual orientación decidió en otra contienda negativa (trabada esta vez, entre ambos
fueros federales), donde no era demandada la Nación. Se trataba de un pleito que vinculaba
a dos particulares y en el cual la actora, como concesionaria de bienes inmuebles (ubicados
en la Terminal Retiro), solicitaba el desalojo de la demandada y/o de quien resulte poseedor
ilegítimo de un local en la referida estación.

A tal fin afirmó que se requería el estudio directo de normas vinculadas al contrato de
concesión (celebrado entre el Estado Nacional y la demandada) y de actos administrativos
base de la acción "... resultando clara, la prioritaria relevancia que los aspectos propios del
derecho administrativo ... para la solución del caso..."77.

Sistema de Salud

Otro nicho de conflictos con el fuero civil y comercial —a los que últimamente se agregó
el previsional y de la seguridad social— anuda a los concernientes al sistema de salud
implementado por el Estado Nacional. Sistema que involucra tanto a las obras sociales como
a las prestadoras privadas de servicios médicos asistenciales.

Más allá de las vacilaciones habidas, aún desde sus orígenes78, lo cierto es que hoy
puede afirmarse que el tema no sólo involucra a las "obras sociales" sino también a todas
aquellas prestadoras privadas del sistema de salud. Supuestos en los que se atribuyó
competencia al fuero federal en lo civil y comercial, atento involucrar una prestación que no
remite directa o inmediatamente a normas y/o principios del derecho administrativo79.

Se da aquí pues, otra situación en que, sin intervenir directamente la Nación (usualmente
el pleito sólo vincula a particulares), igualmente se atribuye competencia a la justicia federal;
en la especie civil y comercial, por la materia. Interviene el fuero federal, esta vez porque así
lo prescribe la ley (art. 38 de la ley 23.661, en coincidencia con el art. 15) ypor no haber
derecho público de preponderante aplicación.
 Este enfoque irradia soluciones vinculadas a la prestación de servicios médicos
asistenciales de la Dirección Nacional de Prestaciones Médicas - Programa Federal de
Salud (PROFE). Usualmente, cuando se pretende obtener la entrega y/o la prestación de
diferentes servicios de esa índole80.

No debe confundirse el conflicto aquí expuesto con aquellos que atañen al

cuestionamiento y/o reintegro de aportes previsionales, aun de afilado activo de una obra
social, pues en estos casos, resulta competente el fuero de la Seguridad Social.

Es que, la ley 24.655 (que creó la Justicia Federal de la seguridad social) otorgó a dicho
fuero, el conocimiento de los procesos relativos a la ejecución de las obligaciones
contemplados en el art. 24 de la ley 23.660. Norma en relación a la cual la Corte Suprema
ha realizado una interpretación "razonablemente extensiva". Lo hizo otorgando a dichos
jueces el conocimiento de las obligaciones allí regladas y teniendo en cuenta "...la específica
versación que en la materia posee dicho fuero ...no obstante tratarse de un afiliado activo
de la obra social..."81.

2) Con Seguridad Social

Por el año 1996, la ley 24.655 creó los Juzgados Federales de Primera Instancia de la
Seguridad Social (art. 1º), atribuyéndoles específica competencia (art. 2º)82.

A partir de ese momento, la materia seguridad social tuvo nueva jurisdicción. También,
camino más largo, dado que el matiz federal abrió las puertas de la Corte Suprema de
Justicia.

La jurisprudencia especializada elaboró interesante doctrina, con sustento en las leyes

24.655 (de creación de la Justicia Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social) y
24.557 (de Riesgo de Trabajo). Indicó que es clara la voluntad del legislador de concentrar
en ese fuero el conocimiento de causas que versen sobre la aplicación de normas de la
seguridad social, ya sea las atientes a recursos financieros o al otorgamiento de
prestaciones, así como la situación de los afiliados correspondientes a cada subsistema (de
jubilaciones, de salud, de asignaciones familiares, de riesgo laboral, de desempleo)83.

Por su parte, y más allá de las rispideces interpretativas que anudan a la delimitación de
competencias en torno a las "obras sociales", los Tribunales Federales de la Seguridad
Social vienen insistiendo en un elemento atributivo no menor. Consiste en que la
competencia en causas relativas o reglamentarias del derecho de la Seguridad Social, se
fija en razón de la materia y no de las personas; extendiéndose la interpretación del art. 2º de
la ley 24.655, aún a supuestos específicamente no considerados por el legislador84.

Es que, la ley 24.655 no tuvo como fin delimitar "taxativamente" la competencia del fuero
federal de la seguridad social, sino reconocer su autonomía jurisdiccional85. Lo que aparece
robustecido si se tiene en cuenta que el principio de especialización en la materia también
conjuga con la no sustracción de las causas, del ámbito jurisdiccional propio de la Justicia
Federal.

Jubilaciones extranjeras y reconocimiento de beneficios previsionales especiales

Las últimas medidas cambiarias decididas por la Nación (y/o sus entes descentralizados)
también afectaron los haberes previsionales.

Ello derivó en la interposición de acciones en las que se cuestiona la inconstitucionalidad

y/o se plantea la nulidad y/o inaplicabilidad de normas del BCRA y/o de la AFIP
(concordantes y consecuentes86), en tanto dispusieron la "pesificación" de la
jubilación extranjera que el beneficiario previsional venía percibiendo. Juicios intentados al
efecto de obtener plena disposición del haber, en la moneda enviada por el país de origen.

Las soluciones hasta el momento aportadas, tienen como sustento la línea de

base expuesta. Línea que hace prevalecer las normas sustantivas fundamento de la
pretensión, el fondo del litigio, por sobre los aspectos meramente procedimentales relativos
a los vicios que el acto administrativo pudiera contener. Desde esa óptica y advirtiendo que
la relación jurídica, sustento de la demanda, remite prioritariamente a cuestiones vinculadas
al sistema previsional de jubilaciones y pensiones, como así también al análisis de normas
y principios atinentes a la Seguridad Social, se remiten las actuaciones a ese fuero federal
especializado.

Solución que no varía, aún si se controvierte la constitucionalidad de una norma jurídica.

Se afirma, una vez más, que ello "...no modifica(ba) esa asignación de competencia pues —
por expreso mandato de la Constitución Nacional— todos los jueces de cualquier jerarquía o
fuero están obligados a interpretar y aplicar la Ley Fundamental y las leyes de la Nación en
las causas cuyo conocimiento les corresponde..."87.

Similar razonamiento se viene utilizando cuando se persigue el reconocimiento y/u

otorgamiento de beneficios previsionales, especiales. Por ejemplo, los reconocidos
a excombatientes o veteranos de la Guerra de Malvinas (consistentes en una pensión no
retributiva establecida por leyes 23.109, 23.848 y 24.241 y sus modificatorias). El argumento
para excluir la competencia contenciosa atañe a que la pretensión no se rige
preponderantemente por el derecho administrativo sino por el derecho de la seguridad
social88.

Impuesto a las ganancias sobre beneficios previsionales

Algunos beneficiarios del sistema previsional argentino que sufren descuentos en sus
haberes por aplicación del impuesto a las ganancias, intentan su cese. A tal fin, plantean la
inconstitucionalidad de la aplicación del impuesto, argumentando en esencia, que las
jubilaciones y pensiones no constituyen una renta derivada de actividad productiva o
ganancia, sino un débito que la sociedad tiene con el jubilado, originado en aportes y
contribuciones que hoy percibe por medio de su respectiva caja previsional.

Derecho tributario y previsional trastocan aquí con significados diferentes, persiguiendo

finalidades distintas. De allí las enormes dudas del encuadre jurisdiccional.

Una primer mirada con enfoque en el tributo nacional cuestionado sugiere la

competencia del fuero contencioso. Una más profunda empero, ajustada al sustento
argumental de la generalidad de las demandas, lleva a la solución opuesta.

Es que usualmente, los agravios apuntan a la violación de normas conceptos y/o

principios propios de la seguridad social, lo que impone evaluar si deben éstos prevalecer
por sobre el tributo nacional que se cuestiona. Es que, habitualmente en estos pleitos, la
parte actora se planta frente al juicio haciendo hincapié en su posición de beneficiaria del
sistema. Afirma que el beneficio y las razones de su otorgamiento deben prevalecer por
sobre las razones del tributo, lo que obliga a ahondar en la esencia misma de los fines
tutelares de la legislación previsional89.

Así lo viene entendiendo, justamente, ese Fuero especializado, afirmando que la Justicia
Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social es competente para entender en
acciones en que el titular de un beneficio, intenta la declaración de inconstitucionalidad de
la ley 20.628 (t.o. Dec. 649/97) en cuanto incorpora a jubilados y pensionados a las
obligaciones impositivas allí establecidas. Así lo es "...atento que la naturaleza de la materia
en discusión participa del derecho de la seguridad social, por lo que cabe inferir que se
encuentra comprendida dentro del ámbito de competencia adjudicada a la justicia federal a
partir del dictado de la ley 24.655 que, en su art. 1º, dispuso la creación de los referidos
juzgados, y que en el inc. b) de su art. 2º, estableció que serían competentes para entender
en las demandas que versen sobre la aplicación del SIJP establecido por la ley 24.241"90.

V. CONCLUSIÓN

Es imposible abarcar aquí el tema asignado, plagado de detalles que el tiempo acumula.
Resultado quizás, de verse el Juez contencioso compelido a resolver sin criterio atributivo
genérico, forzado a hacerlo no como intérprete de un orden normativo preexistente, sino
contribuyendo casuísticamente a crearlo. Tarea que sin duda, implicó e implica, asumir un
rol que naturalmente lo excede.

Por ello, y luego de algunas dudas en punto al enfoque de este trabajo que osadamente
acepté, me pareció de utilidad, actualizar aquel otro vetusto que sobre el mismo tema en
1989 escribí91. Fundamentalmente, porque cuando urgida por los tiempos lo desempolvé,
con asombro noté que los años no habían debilitado su esencia. Y hacerlo además, tratando
de sistematizar lo que hoy vive el fuero contencioso federal, aportando información práctica
que anude con la mayor coherencia posible, decisiones que aunque muchas veces
respondieron a problemas de coyuntura, siempre fueron producto de ardua tarea.

La falta de norma atributiva específica fue y es un problema que perdura en el tiempo.

Su onda expansiva me lleva a releer un prólogo que hace casi 30 años, Tomás Ramón
Fernández escribía en Madrid. Por aquel entonces, haciéndose eco de un magistral discurso
que pronunció Otto Bachof, al tomar posesión de la dignidad rectoral en Tubinga, por el año
1958.

En diferentes tiempos, lugares y con otras realidades, a los dos catedráticos

preocupaba "...la radical transformación de la relación del hombre con la Ley; la pérdida por
ésta de su carácter de regla general y abstracta directamente extraída de la razón humana
y su correlativa conversión en un mero acto de conformación política, en una medida
vinculada estrictamente a una situación concreta y a menudo negociada entre grupos
contrapuestos de intereses, siempre discutible, por lo tanto; la transformación del
Parlamento en una máquina dominada por el aparato de los partidos y la consiguiente
aparición del peligro del absolutismo de la mayoría que ha terminado por minar la antigua
confianza en el legislador"92.

La enseñanza sigue valiendo por estos tiempos y por estas tierras. Más aún, al son de
los tambores que anuncian la próxima confección y/o sanción de un Código Contencioso-
Administrativo, para el fuero federal.

Ojalá sea esta vez y reúna a los mejores, a los más idóneos para que al margen de
presiones políticas y/o intereses menores diagramen un sistema inteligible y eficaz, que
recepte los aciertos de normas vigentes, proyectos anteriores y reposada jurisprudencia.

El tiempo es vasto para sembrar y cosechar, invita a seria reflexión y responsable debate
previo. Ojalá se haga, además, con criterio uniformador del ordenamiento jurídico; con
sustento en la razón jurídica, que no debe ser sustituida por la razón de estado. ¡La
oportunidad es magnífica!

CAPÍTULO IV - ÓRGANO JUDICIAL

 IV.1. NORMATIVA Y JURISPRUDENCIA

CÓDIGO PROCESAL CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACIÓN

Parte General - Libro Primero - Disposiciones generales

Título I - Órgano judicial

Capítulo III - Recusaciones y excusaciones

Recusación sin expresión de causa

Art. 14.— Los jueces de primera instancia podrán ser recusados sin expresión de causa.

El actor podrá ejercer esta facultad al entablar la demanda o en su primera presentación;

el demandado, en su primera presentación, antes o al tiempo de contestarla, o de oponer
excepciones en el juicio ejecutivo, o de comparecer a la audiencia señalada como primer acto
procesal.

Si el demandado no cumpliere esos actos, no podrá ejercer en adelante la facultad que le

confiere este artículo.

También podrá ser recusado sin expresión de causa un juez de las cámaras de
apelaciones, al día siguiente de la notificación de la primera providencia que se dicte.

No procede la recusación sin expresión de causa en el proceso sumarísimo ni en las

tercerías, en el juicio de desalojo y en los procesos de ejecución.

Límites

Art. 15.— La facultad de recusar sin expresión de causa podrá usarse una (1) vez en cada
caso. cuando sean varios los actores o los demandados, sólo uno (1) de ellos podrá ejercerla.

Consecuencias

Art. 16.— Deducida la recusación sin expresión de causa, el juez recusado se inhibirá
pasando las actuaciones, dentro del primer día hábil siguiente, al que le sigue en el orden del
turno, sin que por ello se suspendan el trámite, los plazos, ni el cumplimiento de las diligencias
ya ordenadas.

Si la primera presentación del demandado fuere posterior a los actos indicados en el

segundo párrafo del artículo 14, y en ella promoviere la nulidad de los procedimientos
recusando sin expresión de causa, dicha nulidad será resuelta por el juez recusado.
Recusación con expresión de causa

Art. 17.— Serán causas legales de recusación:

1) El parentesco por consanguinidad dentro del cuarto grado y segundo de afinidad con
alguna de las partes, sus mandatarios o letrados.

2) Tener el juez o sus consanguíneos o afines dentro del grado expresado en el inciso
anterior, interés en el pleito o en otro semejante, o sociedad o comunidad con alguno de los
litigantes, procuradores o abogados, salvo que la sociedad fuese anónima.

3) Tener el juez pleito pendiente con el recusante.

4) Ser el juez acreedor, deudor o fiador de alguna de las partes, con excepción de los
bancos oficiales.

5) Ser o haber sido el juez autor de denuncia o querella contra el recusante, o denunciado
o querellado por éste con anterioridad a la iniciación del pleito.

6) Ser o haber sido el juez denunciado por el recusante en los términos de la ley de
enjuiciamiento de magistrados, siempre que la Corte Suprema hubiere dispuesto dar curso a
la denuncia.

7) Haber sido el juez defensor de alguno de los litigantes o emitido opinión o dictamen o
dado recomendaciones acerca del pleito, antes o después de comenzado.

8) Haber recibido el juez beneficios de importancia de alguna de las partes.

9) Tener el juez con alguno de los litigantes amistad que se manifieste por gran familiaridad
o frecuencia en el trato.

10) Tener contra el recusante enemistad, odio o resentimiento que se manifieste por
hechos conocidos. En ningún caso procederá la recusación por ataques u ofensa inferidas al
juez después que hubiere comenzado a conocer del asunto.

Oportunidad

Art. 18 - La recusación deberá ser deducida por cualquiera de las partes en las
oportunidades previstas en el artículo 14. Si la causal fuere sobreviniente, sólo podrá hacerse
valer dentro de quinto día de haber llegado a conocimiento del recusante y antes de quedar
el expediente en estado de sentencia.

Tribunal competente para conocer de la recusación

Art. 19.— Cuando se recusare a uno (1) o más jueces de la Corte Suprema o de una
cámara de apelaciones, conocerán los que queden hábiles, integrándose el tribunal, si
procediere, en la forma prescripta por la ley orgánica y el Reglamento para la Justicia Nacional.

De la recusación de los jueces de primera instancia conocerá la cámara de apelaciones

respectiva.

Forma de deducirla

Art. 20.— La recusación se deducirá ante el juez recusado y ante la Corte Suprema o
cámara de apelaciones, cuando lo fuese de uno (1) de sus miembros.

En el escrito correspondiente, se expresarán las causas de la recusación, y se propondrá

y acompañará, en su caso, toda la prueba de que el recusante intentare valerse.
Rechazo in limine

Art. 21.— Si en el escrito mencionado en el artículo anterior no se alegase concretamente

alguna de las causas contenidas en el artículo 17, o la que se invoca fuere manifiestamente
improcedente, o si se presentase fuera de las oportunidades previstas en los artículos 14 y
18, la recusación será desechada, sin darle curso, por el tribunal competente para conocer de
ella.

Informe del magistrado recusado

Art. 22.— Deducida la recusación en tiempo y con causa legal, si el recusado fuese un (1)
juez de la Corte Suprema o de Cámara se le comunicará aquélla, a fin de que informe sobre
las causas alegadas.

Consecuencia del contenido del informe

Art. 23.— Si el recusado reconociese los hechos, se le tendrá por separado de la causa.

Si los negase, con lo que exponga se formará incidente que tramitará por expediente
separado.

Apertura a prueba

Art. 24.— La Corte Suprema o cámara de apelaciones, integradas al efecto si procediere,

recibirán al incidente a prueba por diez (10) días, si hubiere de producirse dentro de la ciudad
donde tiene su asiento el tribunal. El plazo se ampliará en la forma dispuesta en el artículo
158.

Cada parte no podrá ofrecer más de tres (3) testigos.

Resolución

Art. 25.— Vencido el plazo de prueba y agregadas las producidas, se dará vista al juez
recusado y se resolverá el incidente dentro de cinco (5) días de contestada aquélla o vencido
el plazo para hacerlo.

Informe de los jueces de primera instancia

Art. 26.— Cuando el recusado fuera un (1) juez de primera instancia, remitirá a la cámara
de apelaciones dentro de los cinco (5) días, el escrito de recusación con un informe sobre las
causas alegadas, y pasará el expediente al juez que sigue en el orden del turno o, donde no
lo hubiere, al subrogante legal para que continúe su sustanciación. Igual procedimiento se
observará en caso de nuevas recusaciones.

Trámite de la recusación de los jueces de primera instancia

Art. 27.— Pasados los antecedentes, si la recusación se hubiese deducido en tiempo y

con causa legal, la cámara de apelaciones, siempre que del informe elevado por el juez
resultare la exactitud de los hechos, lo tendrá por separado de la causa.

Si los negare, la cámara podrá recibir el incidente a prueba, y se observará el

procedimiento establecido en los artículos 24 y 25.

Efectos

Art. 28.— Si la recusación fuese desechada, se hará saber la resolución al juez subrogante
a fin de que devuelva los autos al juez recusado.
 Si fuese admitida, el expediente quedará radicado ante el juez subrogante con noticia al
juez recusado, aun cuando con posterioridad desaparecieren las causas que la originaron.

Cuando el recusado fuese uno (1) de los jueces de la Corte Suprema o de las cámaras de
apelaciones, seguirán conociendo en la causa el o los integrantes o sustitutos legales que
hubiesen resuelto el incidente de recusación.

Recusación maliciosa

Art. 29.— Desestimada una recusación con causa, se aplicarán las costas y una multa de
hasta pesos novecientos mil ($ 900.000) por cada recusación, si ésta fuere calificada de
maliciosa por la resolución desestimatoria.

Excusación

Art. 30.— Todo juez que se hallare comprendido en alguna de las causas de recusación
mencionadas en el artículo 17 deberá excusarse. Asimismo podrá hacerlo cuando existan
otras causas que le impongan abstenerse de conocer en el juicio, fundadas en motivos graves
de decoro o delicadeza.

No será nunca motivo de excusación el parentesco con otros funcionarios que intervengan
en cumplimiento de sus deberes.

Oposición y efectos

Art. 31.— Las partes no podrán oponerse a la excusación ni dispensar las causales
invocadas. Si el juez que sigue en el orden del turno entendiese que la excusación no procede,
se formará incidente que será remitido sin más trámite al tribunal de alzada, sin que por ello
se paralice la sustanciación de la causa.

Aceptada la excusación, el expediente quedará radicado en el juzgado que corresponda,

aun cuando con posterioridad desaparecieren las causas que la originaron.

Falta de excusación

Art. 32.— Incurrirá en la causal de "mal desempeño", en los términos de la ley de

enjuiciamiento de magistrados, el juez a quien se probare que estaba impedido de entender
en el asunto y a sabiendas haya dictado en él resolución que no sea de mero trámite.

Ministerio Público

Art. 33.— Los funcionarios del ministerio público no podrán ser recusados. Si tuviesen
algún motivo legítimo de excusación, deberán manifestarlo al juez o tribunal y éstos podrán
separarlos de la causa, dando intervención a quien deba subrogarlos.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— El inciso cuarto del art. 17 del Código Procesal Civil y Comercial de la

Nación, expresamente excluye, como fundamento de excusación, la calidad de acreedor,
deudor o fiador de los bancos oficiales. El examen de los motivos graves de decoro y
delicadeza que justifiquen el apartamiento requerido, exige un especial cuidado en su
ponderación. Corte Sup., "Lema, Armando Enrique y otra s/ acción de amparo", Fallos:
326:1609.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Bajo el régimen actualmente vigente del Código Procesal Civil y Comercial, un

Organismo del Estado puede recusar a un juez sin expresión de causa en todos los juicios en
que sea parte. C. Nac. Cont. Adm. Fed., en pleno, 10/07/1984, "Inversai SA y otra v. Banco
Central de la República Argentina s/ daños y perjuicios y revisión de convenio".

— No procede aceptar la excusación o la recusación de un magistrado de

primera instancia o de Cámara, con fundamento en los incisos 2º y 3º del artículo 17
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación en los procesos deducidos por los
tenedores de bonos de la deuda pública afectados por los decretos 214/02 y 471/02 —con
sus modificaciones— y ley 25.561". C. Nac. Cont. Adm. Fed., en pleno, 26/02/04, "Pérez de
Castro, Álvaro v. PEN - Ley 25.561 - Dtos. 1570/01 214/02 s/amparo sobre ley 25.561", Causa
115.554/02.

— El Tribunal no desconoce que determinadas cohibiciones aseguran el indiscutible valor

de neutralidad del juez. Pero simultáneamente es su obligación velar para que las decisiones
judiciales, además de ser justas y legales, resulten también eficaces, es decir, oportunas. Las
causales de excusación de que se trate no deben prevalecer sobre la necesidad de superar
la situación de privación de justicia que de otro modo se produciría. Un marco procesal
impreciso no puede suprimir la garantía constitucional de la defensa en juicio de la persona y
de los derechos que consiste en obtener una decisión judicial acerca de las cuestiones
controvertidas; y por eso, con apoyo constitucional, procede encontrar una solución que
atienda a esa exigencia (Fallos: 318: 2125). La conformación de un derecho excepcional debe
ser admitida cuando las fórmulas del derecho normal no resultan aptas para brindar la tutela
suficiente a los valores establecidos. C. Nac. Cont. Adm. Fed., en pleno, 19/02/02, "Waitzel
Rodolfo Pedro y otro v. PEN-dto. 1570/01 - Resol. 23/02 s/ amparo ley 16.986".

— El art. 17 del CPCCN, al que remite el art. 40 de la ley 23.187, establece que serán
causales legales de recusación con causa, en lo que aquí interesa, "...tener contra el
recusante enemistad, odio, resentimiento que se manifieste por hechos conocidos..." —inc.
10—. Si de autos no surge ningún elemento de prueba que evidencie que el Tribunal de
Disciplina hubiere patentizado una conducta que importe odio o resentimiento contra el actor,
no se dan los presupuestos del inc. 10 de la norma citada para que prosperen las recusaciones
con causa formuladas, las que fueron bien rechazadas por el Tribunal de Disciplina. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala II, 12/04/12, "R. J. C. v. CPACF (Expte. 25243/10)", Causa 43.035/11.

— En los procesos de ejecución no procede la recusación sin expresión de causa, con

la expresa salvedad de los juicios ejecutivos mencionados en el segundo párrafo del art. 14 in
fine del CPCC que es una de las modalidades de aquéllos y están regulados en los arts. 520
al 594 del CPCC (Sala I "AFIP —DGI— v. Antilaf SA s/ ejecución fiscal —DGI—", 10 de
febrero de 2005). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 10/05/11, "AFIP - DGI - CI Kim Suck
Won s/ejecución fiscal", Causa 179/11.

— Las causales de recusación son personales al magistrado interviniente, pues emanan

de su particular relación con las partes o con el objeto de la controversia sujeta a su decisión;
de manera que no puede efectuarse cuando la resolución que fundamenta la causal invocada
es imputable, no al titular del Juzgado que se recusa, sino a otro magistrado que en reemplazo
de aquél —por hallarse en uso de licencia— fue expresamente autorizado por la Cámara
para intervenir en la causa. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 22/02/93, "Mantaras, Manuel
Clodomiro y otra v. BCRA s/ juicio de conocimiento".

— Los motivos que determinan la excusación del juez de la causa en los términos del art.
30, 2da. parte CPCCN deben ser analizados con criterio amplio aunque no despojado de
prudencia. Nadie más indicado para apreciar si median o no motivos íntimos de decoro o
delicadeza que el propio juez, por lo que imponerle la continuación en el conocimiento de la
causa a pesar de su oposición, podría significar forzarlo en el fuero íntimo. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala II, 4/06/92, "Inc. de recusación con causa en los autos: CHACOFI SACIFI v.
DNV s/ ord.".

— De conformidad con el art. 33 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, el

tribunal ante el que formulan su excusación los funcionarios del Ministerio Público, tiene la
facultad de separarlos de la causa. Circunstancia que determina, a su vez, la facultad de
aceptar o no la excusación según cuales sean los argumentos esgrimidos por quien se excuse
(CSJN, Fallos 318:1010). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 14/01/2014, "Subexpediente Nº 1
- Campagnoli, José María v. EN-M Público Fiscal y otro s/amparo ley 16.986", Causa
56656/2013.

— Deben apreciarse con especial prudencia y estrictez los fundamentos de abstención

que se invoquen. Puesto que, si bien el código adopta una fórmula flexible que remite a
motivaciones subjetivas del magistrado y tiende a respetar todo escrúpulo serio que éste
manifieste en orden a una posible sospecha sobre la objetividad de su
actuación; expresamente dispone que sólo pueden considerarse procedentes, para esta
causal de excusación, "motivos graves". De modo que resultan inadmisibles las excusaciones
que traduzcan un exceso de susceptibilidad o simples razones de delicadeza personal. C.
Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 07/03/2013, in re "Luis Losi SA - INC. EXC. v. EN- DNV (Expte.
9958/07) s/ proceso de conocimiento", Causa 5.257/2013.

— La parte actora sólo puede ejercer la facultad de recusar al juez interviniente,

sin expresión de causa, en las oportunidades previstas por el art. 14 del Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación. Si la recusación sin expresión de causa no se cumple en esos actos
procesales (al entablar la demanda o en la primera presentación), la parte actora no podrá en
adelante ejercer la facultad que le confiere el art. 14 del Código Procesal, toda vez que ésta
no renace ante la intervención de un nuevo juez. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 12/10/12,
"Tremoulet, Luis Alberto y otros v. EN - M. Seguridad - PNA - Dto. 1104/05 752/09 s/personal
militar y civil de las FF.AA. y de Seg.", Causa 1.720/2012.

— La facultad de recusar sin expresión de causa puede usarse una vez en cada caso
(con. art. 15 C.P.C.C.) y, de ello, se deduce —en primer lugar— que si el actor se abstuvo de
recusar en la oportunidad fijada por la ley y el proceso pasa a conocimiento de otro juez, aquél
no puede recusar sin expresión de causa al nuevo magistrado interviniente. En efecto, el art.
15 del Código Procesal impide que la facultad renazca ante la intervención de un nuevo juez,
sea por haber sido designado en substitución del anterior, sea como consecuencia de
la excusación o de la recusación con causa de este último. De modo tal que, ni siquiera la
recusación articulada por el demandado da lugar a una nueva del actor. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala III, 12/10/12, "Tremoulet, Luis Alberto y otros v. EN - M. Seguridad - PNA - Dto.
1104/05 752/09 s/personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg.", Causa 1.720/2012.

— Para que sea procedente la excusación ella debe resultar de efectivas circunstancias
que demuestren que la inhibición responde a causas avaladas en serios fundamentos, pues
la sola delicadeza personal, en modo alguno, justifica la excusación del magistrado. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala III, 18/11/08, "Domínguez Benavides Claudia Dina v. EN - PJN -
Consejo Magistratura- Resol. 83/07 s/ amparo ley 16.986".

— Si bien los motivos de excusación son más amplios que los de recusación y cubren
ciertos casos de violencia moral, en los que sólo el Magistrado conoce la medida en que pesan
sobre su conciencia; no por ello la interpretación de la causal deja de ser restrictiva, pues se
altera el funcionamiento judicial y se modifica la asignación de la causa. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala III, 17/08/2007, "Santa Marina Alberto Patricio y otro - Inc. Exc v. EN- CSJN -
Consejo de la Magistratura - Dto. 5046/51 s/ empleo público", Causa 23.824/07.

— No corresponde hacer lugar a la recusación con causa impetrada en los términos del
art. 17, inc. 10 del CPCCN cuando la competencia del ejecutante a la segunda audiencia
se instrumentó a través de la fuerza pública pues la arbitrariedad aducida en el ejercicio de la
actividad jurisdiccional no es causal de recusación ni expresiva de por sí de enemistad, odio
o resentimiento (conf. Fassi, CPCC, t. I, p. 10). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 11/08/92,
"FN (DGI v. Iorcansky, M. J. s/ ejecución".

— Habiéndose configurado la causal prevista por el art. 17, inc. 7 del CPCCN corresponde
hacer lugar a la recusación con causa toda vez que si bien en principio el prejuzgamiento —
como causal de recusación con causa— es de interpretación restrictiva, a fortiori respecto de
lo expresado al dictarse medidas precautorias (conf. C. Nac. Civ., Sala A, LL 114-852; Sala B,
LL 116-822; C. Com., Sala A, LL Rep. XX, p. 1.257, Fallo N 2308-5). Ello es así en tanto al
pronunciarse sobre ésta el juez hubiera apreciado prima facie, la situación jurídica y
verosimilitud del derecho de las partes (C. Nac. Civ., Sala E, J.A. Rep. 1978 fs. 562 N 10; C.
Nac. Civ., Sala C, Rep. 1984, p. 741, N 16, ídem. J.A. 1986-I, síntesis), sin llegar a anticipar
su criterio mediante afirmaciones precisas, que excedan el alcance de una conclusión
provisoria (conf. esta Sala in re, 3-11-86, "E. F. A. v. David Pustelnik SA" y sus citas). C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala III, 07/07/92, "Locati, Enrique y otros v. UBA s/ Incidente de recusación
con causa".

— La actuación de un magistrado impuesta por el ejercicio de atribuciones específicas,

importa juzgamiento y no configura en principio la causal de prejuzgamiento contemplada en
el artículo 17, inciso 7º, del código procesal. Al respecto, cabe recordar que las sentencias
anteriores de los jueces no configuran un presupuesto apto para fundar la causal de
prejuzgamiento (Fallos 306:2070 y sus citas; 323:823; 324:265). Por el contrario, dicha
circunstancia se configura cuando un magistrado, sin que el estado del proceso lo exija,
anticipa o deja entrever su opinión sobre el fondo de la causa o alguno de los aspectos que
sólo corresponden decidir en la sentencia definitiva. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV,
27/03/14, "Stegeman Oscar Antonio y otro v. EN - Congreso de la Nación - Diputados y
otro s/ medida cautelar (autónoma)", Causa: 5794/04.

— El instituto en tratamiento tiene por finalidad asegurar una recta administración de

justicia y una conducta imparcial e independiente a los magistrados, obligados a actuar
objetivamente y con neutralidad, y hacer insospechables sus decisiones. El instituto de
la excusación —al igual que la recusación con causa— es un mecanismo de interpretación
restrictiva, con supuestos taxativamente establecidos —arts. 30 y 17 del Cód. Procesal— para
casos extraordinarios, teniendo en cuenta que su aplicación provoca el desplazamiento de la
legal y normal competencia de los jueces y la consecuente alteración del principio
constitucional del juez natural, y que la necesidad de evitar la privación de justicia pone límites
al deber de Poder Judicial de la Nación apartamiento que establecen las leyes para tutela de
la imparcialidad de los magistrados (Fallos 326:1512). Se ha sostenido que la mera existencia
de una cuenta corriente a favor del juez en la institución bancaria privada ejecutante, no lo
convierte en su acreedor o deudor —en tanto ni siquiera se invoca la existencia de un
crédito exigible por uno u otro—, siendo que tampoco se advierte en el caso la posibilidad de
que la titularidad de la cuenta corriente pudiera producir en el ánimo del magistrado una
coerción moral que le impidiera sentenciar con toda libertad de conciencia. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala IV, 23/08/13, "HSBC BANK ARGENTINA SA v. UIF-Resol. 141/12 sum. 672/10",
Causa 36549/2012.

— Los motivos expresados por la jueza excusante, si bien son plausibles y demuestran
delicadeza con quien tiene que resolver un concurso en el que ella participa, no son suficientes
para un apartamiento de la causa. No se trata de una relación personal que conlleve una
violencia para resolver una cuestión que le atañe directamente, y, por otro lado, la decisión
que se dicte en la ocasión es parte de la actividad jurisdiccional que debe desarrollar. C. Nac.
Ap. Cont. Adm. Fed., sala IV, 25/10/2012, "Christelo Fernando Pablo - INC. EXC. y otros v.
EN - CSJN - Consejo Magistratura - Dto. 5046/51 (AC11/02 H03)".

— No procede la recusación sin causa formulada respecto de la totalidad de los miembros

de una Sala de la Cámara, pues ella debe estar referida al juez y no al tribunal; y tratándose
de jueces de las Cámaras de Apelaciones sólo puede dirigirse a uno de sus vocales (art.
14CPCCN). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 10/12/92, "Asociación de Productores Arg. de
Cine y Video Publicitario v. ARTEAR SA s/ juicio de conocimiento".

— A tenor de lo dispuesto por el art. 15 del Código Procesal la facultad de recusar sin
causa podrá usarse una vez en cada caso. De ello se deduce, en primer lugar, que si el
proceso ha pasado a conocimiento de otros jueces con motivo de una recusación deducida
por la demandada, la parte actora ya no puede ejercer la facultad que le confiere el art. 14,
cuarto párrafo, del Código Procesal, respecto de los nuevos magistrados intervinientes. En
segundo lugar, la norma mencionada impide que dicha facultad renazca ante la intervención
de otros jueces, sea por haber sido designados en substitución de los anteriores, sea como
consecuencia de la excusación o de la recusación con causa de alguno de estos últimos
(confr. Sala III in re: "Presedo Juan José v. Estado Nacional (Mº de Defensa) s/ Retiro Militar",
"Fisco Nacional (DGI) v. Capocotta Julián s/ Ejecución fiscal", "Incidente de Recusación
en autos: Sol Petróleo SA v. Estado Nacional s/ medida cautelar", del 26/9/91, 5/11/91 y
14/6/94, respectivamente). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 28/04/98, "Coll Bernardo Abel v.
Obras Sanitarias de la Nación (E.L.) y otro s/ Contrato obra pública", Causa nº 27.862/94.

Capítulo IV - Deberes y facultades de los jueces

Deberes

Art. 34.— Deberes. Son deberes de los jueces:

1. Asistir a la audiencia preliminar y realizar personalmente las demás diligencias que este
Código u otras leyes ponen a su cargo, con excepción de aquéllas en las que la delegación
estuviere autorizada.

En el acto de la audiencia, o cuando lo considere pertinente, si las circunstancias lo

justifican, podrá derivar a las partes a mediación. Los términos del expediente judicial
quedarán suspendidos por treinta (30) días contados a partir de la notificación del mediador a
impulso de cualquiera de las partes y se reanudará una vez vencido. Este plazo podrá
prorrogarse por acuerdo expreso de las partes.

En los juicios de divorcio, separación personal y nulidad de matrimonio, en la providencia

que ordena el traslado de la demanda, se fijará una audiencia en la que deberán comparecer
personalmente las partes y el representante del Ministerio Público, en su caso. En ella el juez
tratará de reconciliar a las partes y de avenirlas sobre cuestiones relacionadas con la tenencia
de hijos, régimen de visitas y atribución del hogar conyugal.

2. Decidir las causas, en lo posible, de acuerdo con el orden en que hayan quedado en
estado, salvo las preferencias establecidas en el Reglamento para la Justicia Nacional.

3. Dictar las resoluciones con sujeción a los siguientes plazos:

a) Las providencias simples, dentro de los tres (3) días de presentadas las peticiones por
las partes o del vencimiento del plazo conforme a lo prescripto en el artículo 36, inciso 1)
einmediatamente, si debieran ser dictadas en una audiencia o revistieran carácter urgente;

b) Las sentencias interlocutorias y las sentencias homologatorias, salvo disposición en

contrario, dentro de los diez (10) o quince (15) días de quedar el expediente a despacho,
según se trate de juez unipersonal o de tribunal colegiado;

c) Las sentencias definitivas en juicio ordinario salvo disposición en contrario, dentro de

los cuarenta (40) o sesenta (60) días, según se trate de juez unipersonal o de tribunal
colegiado. El plazo se computará, en el primer caso, desde que el llamamiento de autos para
sentencia, dictado en el plazo de las providencias simples, quede firme; en el segundo, desde
la fecha de sorteo del expediente, que se debe realizar dentro del plazo de quince (15) días
de quedar en estado;

d) Las sentencias definitivas en el juicio sumarísimo, dentro de los veinte (20) o treinta
(30) días de quedar el expediente a despacho, según se trate de juez unipersonal o tribunal
colegiado. Cuando se tratare de procesos de amparo el plazo será de diez (10) y quince (15)
días, respectivamente.

En todos los supuestos, si se ordenase prueba de oficio, no se computarán los días que
requiera su cumplimiento.

4. Fundar toda sentencia definitiva o interlocutoria, bajo pena de nulidad, respetando la

jerarquía de las normas vigentes y el principio de congruencia.

5. Dirigir el procedimiento, debiendo, dentro de los límites expresamente establecidos en

este Código:

I. Concentrar en lo posible, en un mismo acto o audiencia, todas las diligencias que sea
menester realizar.
 II. Señalar, antes de dar trámite a cualquier petición, los defectos u omisiones de que
adolezca, ordenando que se subsanen dentro del plazo que fije, y disponer de oficio toda
diligencia que fuere necesaria para evitar o sanear nulidades.

III. Mantener la igualdad de las partes en el proceso.

IV. Prevenir y sancionar todo acto contrario al deber de lealtad, probidad y buena fe.

V. Vigilar para que en la tramitación de la causa se procure la mayor economía procesal.

VI. Declarar, en oportunidad de dictar las sentencias definitivas, la temeridad o malicia en

que hubieran incurrido los litigantes o profesionales intervinientes.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— El ordenamiento procesal les impone a los magistrados el deber de dirigir el

procedimiento y velar por el adecuado cumplimiento de los deberes de lealtad, probidad y
buena fe (confr. art. 34 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Corte Sup.,
15/3/2011, "Radio y Televisión Trenque Lauquen SA — Inc. Competencia— v. EN s/ medida
cautelar (autónoma)", Causa R. 169. XLIV y R. 218. XLIV.

— Los jueces —en el cumplimiento de su misión constitucional de discurrir los conflictos

litigiosos— tienen el deber de examinar autónomamente la realidad fáctica subsumiéndola en
las normas jurídicas que la rigen. Atribución que por ser propia y privativa de la función
jurisdiccional lleva a prescindir de los fundamentos y calificaciones normativas que postulen
las partes, aun cuando concordaren en ellos; y que encuentra su único límite en el respeto al
principio de congruencia, de raigambre constitucional, en cuanto invalida todo
pronunciamiento que altere la causa petendi o introduzca planteos o defensas
no invocadas. Corte Sup., 18/10/2006, "Calas, Julio Eduardo v. Córdoba, Provincia de y
otro s/ acción de amparo", Fallos: 329: 4372.

— Corresponde admitir la denuncia por retardo de justicia si el plazo del art. 34, inc. 3º,
ap. c, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación no fue debidamente observado ya
que el llamamiento de autos para sentencia estuvo en condiciones de decretarse con mucha
anterioridad a la fecha en que efectivamente se lo dispuso (art. 268 del Código citado). Corte
Sup., 20/12/2005,"R., M. A. s/ retardo de justicia en autos: "R., M. A. v. OSECAC y
otros s/ responsabilidad médica", Fallos: 328: 4615.

— La Corte ha destacado que los magistrados tienen el deber de examinar los litigios y
dirimirlos según el derecho vigente, calificando de modo autónomo la realidad fáctica y
subsumiéndola en las normas jurídicas que la rigen, con prescindencia de los fundamentos
que enuncien las partes Fallos: 311:290; 313:924; 314:420 y 535, entre muchos otros; art.
34del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Corte Sup., 29/09/1998, "Niesi, Oscar
Ángel v. Instituto de Servicios Sociales Bancarios", Causa N. 104. XXXIII.

— Teniendo en cuenta que frente a una "denominación errónea el juzgador debe, en

ejercicio de su potestad iura novit curia, calificarla como corresponde, se debe examinar
el incidente que se ha suscitado en el marco de las disposiciones que regulan el procedimiento
relativo a la agregación de la prueba documental. Corte Sup., 29/04/2014, "Córdoba, Provincia
de el Estado Nacional", Causa C.930.XLVIII.

— La sala omitió hacerse cargo del principio iura novit curia con base en afirmaciones
dogmáticas que no reflejan un tratamiento adecuado de la controversia (Fallos: 310:927, 1589,
2114, Y 311:1171, entre otros), toda vez que resulta notorio, por lo expresado en el párrafo
anterior, que la aplicación de la LCT no hubiera modificado en manera alguna la causa
petendi ni, por ende, menoscabado el derecho de defensa y los principios procesales que
resguardan la bilateralidad, la igualdad de las partes y el equilibrio procesal. Es evidente, al
respecto, que los jueces acudieron a la directriz contenida en el art. 163, inc. 6, del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación para calificar jurídicamente la conducta de las partes
según la ley aplicable, pero resignaron su proyección a la horade establecer la cuantía de la
reparación de un daño que, conforme la lectura de la sala, la misma ley (LCT) presume. En
tales condiciones, corresponde dejar sin efecto lo resuelto con arreglo a conocida doctrina del
Tribunal sobre arbitrariedad de sentencias, y recordar una vez más que los jueces "en el
cumplimiento de su misión constitucional de discurrir los conflictos litigiosos, tienen el deber
de examinar autónomamente la realidad fáctica subsumiéndola en las normas jurídicas que
las rigen. Atribución que por ser propia y privativa de la función jurisdiccional lleva a prescindir
de los fundamentos y calificaciones normativas que postulen las partes, aun cuando
concordaren en ellos; y que encuentra su único límite en el respeto al principio de
congruencia". Corte Sup., 16/04/2013, "Cómoli, Daniel Alberto y otros v. Banco de la Nación
Argentina", Causa C.585.XLI.

— Que la prolongación indefinida de una medida precautoria constituye una verdadera

desviación del objetivo tenido en cuenta por el legislador al establecer el instituto cautelar. En
efecto, la finalidad de tales medidas es asegurar el cumplimiento de un eventual
pronunciamiento favorable (Fallos: 327:2490; 330:4076), objetivo que podría verse
desnaturalizado cuando el excesivo lapso transcurrido desde su dictado les hace perder su
carácter provisorio, permitiendo a quienes las requieren obtener de forma anticipada el objeto
principal de su pretensión. En estos supuestos, el derecho que fue originalmente ejercido en
forma regular y con respaldo jurídico, se ve desvirtuado de los propósitos y fines para los que
fue concebido, ocasionando de esta forma un daño procesal a una de las partes que interviene
en el pleito. Se configura así un supuesto de antifuncionalidad, que no encuadra estrictamente
en la mala fe procesal pero constituye un abuso del derecho que no debe ser tolerado por los
magistrados, a quienes el ordenamiento procesal les impone el deber de dirigir el
procedimiento y velar por el adecuado cumplimiento de los deberes de lealtad, probidad y
buena fe (confr. art. 34 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Corte Sup.,
15/3/2011, "Radio y Televisión Trenque Lauquen SA — Inc. Competencia— v. EN s/ medida
cautelar (autónoma)", Causa R. 169. XLIV y R. 218. XLIV.

— En primer término se debe señalar que, más allá del nomen iuris que la ejecutada le ha
asignado a su planteo, lo cierto es que pretende cuestionar la representación invocada por el
letrado, y no la carencia de legitimación para demandar a la Sociedad Italiana de Beneficencia.
A tal conclusión se llega sin esfuerzo alguno, si se tiene en cuenta que el fundamento del
planteo radica en que el letrado peticionario manifestó que "actúa en su carácter de apoderado
de la Sociedad Italiana de Beneficencia - Hospital Italiano, sin acreditar suficientemente que
se encuentra habilitado para ello". De tal manera, y teniendo en cuenta que frente a una
denominación errónea el juzgador debe, en ejercicio de su potestad iura novit curia, calificarla
como corresponde, se debe examinar si el incidente debe ser admitido sobre la base de la
previsión contenida en el inc. 2º del art. 347 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación. Corte Sup., 30/10/2007, "Sociedad Italiana de Beneficencia en Bs. As. (Htal. Italiano)
v. Chaco, Provincia del", Causa S.228.XL.

— La incorrecta indicación por parte de la demandada del momento en que comenzó el

curso de la perención, el plazo aplicable, o el tiempo en que ésta se cumplió, no vinculan al
Tribunal, pues ello es materia de apreciación del juez por aplicación de las disposiciones
legales pertinentes. Corte Sup., 18/10/2006, "Calas, Julio Eduardo v. Córdoba, Provincia de y
otro s/acción de amparo", Fallos: 329: 4372.

— El principio iuria curia novit, por el que se concede a los jueces la potestad de suplir el
derecho que las partes no invocan o que lo hacen erróneamente, no puede ser entendido con
un alcance tal que no sólo sustituya instrumentalmente la vía procesal elegida por el
demandante mediante la calificación jurídica apropiada, sino que incluso altere la naturaleza
y alcances de la pretensión que se promueve, supliendo una actuación que, en el ámbito del
principio dispositivo vigente en el proceso civil, es personal de todo sujeto que peticiona ante
el Poder Judicial (Voto de la mayoría, al que no adhirieron los Dres. Carlos S. Fayt y Juan
Carlos Maqueda). Corte Sup., 19/09/2006, "Estado Nacional (Secretaría de Cultura de la
Presidencia de la Nación) v. Chaco, Provincia del (Tribunal Superior de la Provincia del
Chaco) s/interdicto de obra nueva", Fallos: 329: 3879.

— Si los elementos incorporados a la causa permiten resolver la prescripción opuesta

como defensa de fondo de manera inequívoca, no resulta necesario diferir su consideración
para el pronunciamiento definitivo (art. 34, inc. 5, del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación y aplicación del principio iura curia novit). Corte Sup., 23/05/2006, "P. F., K. C. S. v.
Mendoza, Provincia de y otros s/ daños y perjuicios", Fallos: 329: 1862.

— Corresponde apercibir al letrado que con su petición configuró un dispendio de

jurisdicción improcedente, y hacerle saber que deberá abstenerse de reiterar conductas que
afecten los deberes de lealtad, probidad y buena fe en lo sucesivo, bajo apercibimiento de
aplicársele una sanción más severa (arts. 34, incs. 5º y 6º y 35 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación). Corte Sup., 16/09/2003, "Herederos de Luis Francisco Buono v.
Distrinea SA", Fallos: 326: 3512.

— Las facultades de una sala de cámara para imponer medidas disciplinarias han sido
reconocidas por la Corte cuando se han ejercido en una causa judicial, en decisiones
jurisdiccionales de la sala que intervino a raíz de recursos de apelación y fueron fundadas en
razones que hacen a la actuación jurisdiccional del juez, como las que se refieren al criterio o
forma con que el magistrado ha resuelto cuestiones jurídicas planteadas. Corte
Sup., 24/10/1997, "Santa Marina, Alberto Patricio s/ res. 95/95 Cámara Federal de La Plata",
Fallos: 320: 2262.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El hecho de que la señora jueza haya dado encuadramiento a la situación del actor en
una solución jurídica distinta de la que fue objeto en el escrito de inicio no provoca ninguna
lesión al derecho de defensa de la parte demandada, toda vez que en la calificación de los
hechos y determinación de la norma aplicable ella actuó con independencia de los
argumentos expuestos por las partes, en virtud del principio iura novit curia, que sólo
encuentra límite en la invocación de un hecho que no haya sido propuesto en la demanda
pero no en la calificación de ese hecho a la luz de las normas jurídicas ya que comporta una
facultad que deriva de los principios esenciales que organizan la función judicial. C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala I, 18/05/12, "Rodríguez Manuel Lizardo v. EN Gendarmería
Nacional s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg.", Causa 49.210/94.

— Cabe resaltar que si bien la resolución ME y P 603/2003 fue introducida al juicio con
posterioridad a la sentencia, aquella fue dictada antes del cobro del arancel. Por tanto, si bien
no fue alegada por las partes ni contemplada por la jueza de grado, corresponde examinar
dicha resolución por aplicación del principio iura novit curia C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I,
22/11/11, "Eastman Chemical Argentina SA v. EN - DGA Resol. 998/07 (DE ASAT) (Expte.
15.389/05) s/ Dirección General de Aduanas", Causa 29.536/2007.

— Por el principio de "iuria novit curia", el juez puede calificar autónomamente los hechos
del caso y subsumirlos en las normas jurídicas cualesquiera sean las invocadas, en tanto no
se alteren los supuestos fácticos (Corte Sup. Fallos: 288:279, 296:633, 297:42). C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala I, 19/05/11, "Bunge Argentina SA (TF 24622-A) v. DGA", Causa 14.604/10.

— La equivocada articulación del recurso ante un órgano incompetente no implica la

pérdida del derecho a oponer las defensas correspondientes en la instancia correcta (cfr. Sala
I, "Iochpe", 17/07/01) por lo que en atención a la declaración de incompetencia del Tribunal
Fiscal que se confirma y por aplicación del principio iura novit curia la Cámara se encuentra
habilitada para calificar el procedimiento y asignarle al recurso interpuesto la vía procedente
(cfr. Sala I, "La Casa del Filtro y Accesorios SA", 27/07/93 y "Medina", 21/03/96; Sala V
"Volkswagen Argentina SA (TF 14.257 A) Incidente v. DGA" 11/11/02). En consecuencia, es
apropiado el criterio adoptado en la instancia de origen, a fin de remitir las actuaciones a la
repartición respectiva de la DGI, a efectos de que se le dé el trámite correspondiente. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala II, 11/09/12, "Visteon SA (TF31431-I) v. DGI", Causa 27.424/12.

— Calificar la realidad del caso y subsumirla en los principios y normas que se consideran
pertinentes para una recta solución de la litis, traduce no sólo una facultad, sino además, un
deber de los magistrados (Corte Sup., Fallos: 310:2733 y 314:420 —entre otros—, y Sala III
de esta Cámara: "El Brujo SRL v. EN - Mº Economía- Resol. 485/05 s/DGA", 26/11/09, en esp.
el Consº VI; y esta Sala con su anterior integración, in re: "Gómez, Eduardo Ramón v. EN -
Mº Interior - SIDE Dto. 628/92 502/03 s/personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg. - expte.
19.426/05", 21/12/10). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 28/02/12, "Inc SA (TF 28845-A) v.
DGA.", Causa 35.242/11.

— La articulación equivocada del recurso ante un órgano incompetente no implica la

pérdida del derecho a oponer las defensas correspondientes en la instancia correcta (cfr. Sala
I, "Iochpe", 17/7/01) por lo que —en atención a la declaración de incompetencia del Tribunal
Fiscal que se confirma y por aplicación del principio iura novit curia— la Cámara se encuentra
habilitada para calificar el procedimiento y asignarle al recurso interpuesto la vía procedente
(cfr. Sala I, "La Casa del Filtro y Accesorios SA", 27/7/93 y "Medina", 21/3/96; Sala V
"Volkswagen Argentina SA (T.F. 14.257-A) Incidente v. DGA" 11/11/02). En este caso la
repartición respectiva de la DGI C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 24/05/11, "Compañía
Agroindustrial La Oriental SA (TF 331731) v. DGI", Causa 6.937/11.

— La inconducta a la que alude el art. 45 del CPCCN es aquella contraria a los deberes
de lealtad, probidad y buena fe (art. 34, inc. 5.d.) manifestada en forma persistente a través
de las distintas etapas del proceso y que castiga las actitudes evidentemente obstrucionistas
y dilatorias, que constituyan un abuso deliberado de las garantías que la ley ha establecido
para la defensa de los derechos litigiosos (Fassi, Santiago C. y Yáñez, César D.,Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación-Comentado Anotado y Concordado, t. I, Astrea, Bs.
As., 1988, p. 322 y Sala I, "Fisco nacional (DGI) v. Bozzi Hermanos SA", 13/07/99) (Cons.
7). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 23/09/08, "Dolder, Guillermo Andrés v. PEN - ley 25.561-
Dtos. 1570/01 214/02 s/ proceso de conocimiento-ley 25.561", Causa 8.618/04.

— Los jueces tienen la facultad y el deber de discurrir los conflictos litigiosos según el
derecho vigente, calificando autónomamente la realidad fáctica y subsumiéndola en la norma
jurídica que la rige, con prescindencia de los fundamentos que enuncian las partes ("El Brujo
SRL v. EN —Mº Economía— Resol. 485/05 s/DGA", sentencia del 26/11/2009, voto del juez
Fernández, consid. VI; cfr. también Fallos 310:2733 y 314:420). Ello, siempre sin lesionar
garantías constitucionales y sin apartarse de lo que tácitamente resulta de los términos de la
litis (Fallos 300:1015). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 28/09/12, "Family Park SA (TF 18895-
I) y acum. v. DGI", Causa 175/2012.

— La inconducta a la que alude la norma procesal (art. 45CPCCN) es aquella contraria a

los deberes de lealtad, probidad y buena fe (art. 34, inc. 5, d) manifestada en forma persistente
a través de las distintas etapas del proceso y, además, que ha sido prevista para castigar
actitudes evidentemente obstruccionistas y dilatorias, que constituyan un abuso deliberado de
las garantías que la ley ha establecido para la defensa de los derechos litigiosos (confr. Fassi,
Santiago C. y Yáñez, Cesar D.,Código Procesal Civil y Comercial de la Nación- Comentado,
anotado y concordado, t. 1, Astrea, Buenos Aires, 1988, p. 322 y Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, "Fisco Nacional (DGI) v. Bozzi
Hermanos SA", del 13/7/99). Asimismo, resulta necesario que la parte actúe sin razón
valedera y tenga, además, conciencia de la propia sinrazón (Sala V, "González Bailon,
Eduardo Miguel v. Honorable Cámara de Diputados de la Nación", del 8/5/02 y Sala II, "EN -
FAA v. Sociedad Aeronáutica San Fernando SRL", del 11/5/01). Es que la calificación de la
conducta de las partes como temeraria o maliciosa requiere la concurrencia en
forma indubitable del elemento subjetivo que manifieste la intención de perturbar el curso del
proceso con articulaciones dilatorias o desleales. De lo contrario, se correría el riesgo de
restringir el derecho de base constitucional de la defensa en juicio. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala III, 08/06/11, "Abastecimientos Hospitalarios SA v. EN MSYAS - Hospital Nacional
Prof. Alejandro Posadas s/ contrato administrativo", Causa 29.827/2003.

— La Corte federal ha hecho especial hincapié en que toda sentencia debe ser congruente
con lo solicitado en la demanda (Fallos: 308:1087 y 312:2004, entre otros); y que, aunque los
jueces pueden reparar los errores referentes al derecho en que se fundan las pretensiones de
las partes —en razón del principio iura novit curia—, no están habilitados para hacerlo
respecto de los hechos en que ellas se apoyan, alterando la base fáctica del litigio o la causa
petendi (cfr. Fallos: 182:398; 313:915; 322:2525; 324:1234; 325:3045; 326:1027; 327:5837,
entre muchos otros). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 14/08/12, "Editorial Perfil SA y otro v.
EN-Jefatura de Gabinete de Ministros-SMC s/amparo ley 16.986", Causa 18.639/06.

Potestades disciplinarias
 Art. 35.— Para mantener el buen orden y decoro en los juicios, los jueces y tribunales
deberán:

1) Mandar que se teste toda frase injuriosa o redactada en términos indecorosos u

ofensivos, salvo que alguna de las partes o tercero interesado solicite que no se lo haga.

2) Excluir de las audiencias a quienes perturben indebidamente su curso.

3) Aplicar las correcciones disciplinarias autorizadas por este Código, la ley orgánica, el
Reglamento para la Justicia Nacional, o las normas que dicte el Consejo de la Magistratura.
El importe de las multas que no tuviesen destino especial establecido en este Código, se
aplicará al que le fije la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Hasta tanto dicho tribunal
determine quiénes serán los funcionarios que deberán promover la ejecución de multas, esa
atribución corresponde a los representantes del Ministerio Público Fiscal ante las respectivas
jurisdicciones. La falta de ejecución dentro de los treinta días de quedar firme la resolución
que las impuso, el retardo en el trámite o el abandono injustificado de éste, será considerado
falta grave.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Las facultades disciplinarias reconocidas a los jueces por los arts. 35 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación y 18 del decreto-ley 1285/58, para mantener el buen
orden y decoro de los juicios, no se superponen ni se confunden con las atribuciones de
idéntica naturaleza conferidas al tribunal de disciplina del Colegio Público de Abogados por
la ley 23.187,en tanto estas últimas persiguen el objetivo más amplio de asegurar el correcto
ejercicio la abogacía en los ámbitos de la actuación profesional. Corte Sup., 04/12/2012,
"Iturbe, Osear Isaac v. Municipalidad de General Pueyrredón".

— La multa, como corrección disciplinaria, se encuentra prevista no sólo en el decreto

1285/58, sino también en otras normas procedimentales, con iguales fundamentos y
finalidades, tales como el Código de Procedimientos Civil y Comercial de la Nación (arts. 35
y 45) o el reglamento de la ley 19.549, aprobado por el decreto 1759/72 (t.o. 1991), que regula
la forma en que se desarrollan las actuaciones ante la Administración y también confiere al
órgano administrativo las potestades necesarias para mantener el buen orden y decoro en
esos procedimientos. Corte Sup., 20/03/2007, "Conductil SACIFIA v. Music House Jujuy SRL",
Fallos: 330:1036.

— Las facultades disciplinarias reconocidas a los jueces por los arts. 35 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación y 18 del decreto-ley 1285/58, para mantener el buen
orden y decoro de los juicios, no se superponen ni se confunden con las atribuciones de
idéntica naturaleza conferidas al tribunal de disciplina del Colegio Público de Abogados por
la ley 23.187,en tanto estas últimas persiguen el objetivo más amplio de asegurar el correcto
ejercicio de la abogacía en todos los ámbitos de la actuación profesional. Corte
Sup., 16/11/2004, "Lagomarsino, Marcos Ricardo y otro", Fallos: 327:5039.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Una consideración adicional, merecen algunas de las manifestaciones vertidas por el

letrado apoderado de la actora en la expresión de agravios. En efecto, entiendo que los
términos utilizados en el escrito recursivo —tales como los que fueron explicitados en el
considerando III, in fine—, resultan inapropiados, habida cuenta lo cual ameritan una seria
advertencia ya que, más allá del acierto o equívoco en la resolución adoptada en la instancia
anterior, resulta agraviante referirse a lo decidido por la Señora Jueza de la causa del modo
mencionado. Aún en caso de carecer de intención de injuriar, ni de afectar la dignidad de la
Magistrada, lo cierto es que, en toda presentación, deben evitarse expresiones que puedan
generar una ofensa o menoscabo a la dignidad de la función ejercida; por lo que se llama la
atención a la dirección letrada y representación de la actora firmante del escrito de agravios. C.
Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 11/10/12, "Redón José Luis v. EN - M. de Defensa Seguridad y
DD.HH. - PNA - dto. 2547/90 s/personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg.", Causa
21.875/2004.
 — La inconducta a la que alude la norma procesal (art. 45CPCCN) es aquella contraria a
los deberes de lealtad, probidad y buena fe (art. 34, inc. 5, d) manifestada en forma persistente
a través de las distintas etapas del proceso y, además, que ha sido prevista para castigar
actitudes evidentemente obstruccionistas y dilatorias, que constituyan un abuso deliberado de
las garantías que la ley ha establecido para la defensa de los derechos litigiosos. Asimismo,
resulta necesario que la parte actúe sin razón valedera y tenga, además, conciencia de la
propia sinrazón. Es que la calificación de la conducta de las partes como temeraria o maliciosa
requiere la concurrencia en forma indubitable del elemento subjetivo que manifieste
la intención de perturbar el curso del proceso con articulaciones dilatorias o desleales. De lo
contrario, se correría el riesgo de restringir el derecho de base constitucional de la defensa en
juicio. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 08/06/11, "Abastecimientos Hospitalarios SA v. EN
MSYAS - Hospital Nacional Prof. Alejandro Posadas s/ contrato administrativo", Causa
29.827/2003.

— Es en principio de exclusiva incumbencia del Juez de la causa, la apreciación de la

conducta y del alcance de las expresiones usadas por los litigantes, quedando a su arbitrio la
aplicación de las pertinentes correcciones u observaciones que ellas merezcan. La resolución
que ordena testar frases que no guardan el debido decoro, no importa una sanción disciplinaria
(confr. Fassi, "Código Procesal Civil y Comercial", T. I, p. 123). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala
III, 21/02/95, "Daniel Roberto Solda y Asoc. SA v. ANA".

— Las facultades disciplinarias reconocidas a los jueces por el artículo 35 del CPCCN y
el artículo 18 del decreto ley 1.285/58, modificado por ley 24.289 de Organización de la
Justicia Nacional, son consecuencia del deber de dirección del proceso que es inherente —
por esencia— a quien ejerce el poder jurisdiccional, pues su inmediación respecto de las
partes le permite conducir el trámite de la causa con el necesario orden y respeto que toda
contienda judicial debe exhibir. No se confunden con las atribuciones conferidas al Tribunal
de Disciplina del Colegio Público de Abogados por la ley 23.187, en tanto estas últimas
persiguen el objetivo más amplio de asegurar el correcto ejercicio de la abogacía en el ámbito
profesional. Ello se justifica por cuanto los bienes y valores en juego resultan distintos (Sala
III "B. E. T. v. CPACF", 12/6/03). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 3/03/05, "AFIP DGI -
Incidente v. IMAR Sociedad Anónima", Causa 15.310/04.

Deberes y facultades ordenatorias e instructorias

Art. 36.— Aún sin requerimiento de parte, los jueces y tribunales deberán:

1) Tomar medidas tendientes a evitar la paralización del proceso. A tal efecto, vencido un
plazo, se haya ejercido o no la facultad que corresponda, se pasará a la etapa siguiente en el
desarrollo procesal, disponiendo de oficio las medidas necesarias.

2) Intentar una conciliación total o parcial del conflicto o incidente procesal, pudiendo
proponer y promover que las partes deriven el litigio a otros medios alternativos de resolución
de conflictos.

En cualquier momento podrá disponer la comparecencia personal de las partes para

intentar una conciliación.

3) Proponer a las partes fórmulas para simplificar y disminuir las cuestiones litigiosas
surgidas en el proceso o respecto de la actividad probatoria. En todos los casos la mera
proposición de fórmulas conciliatorias no importará prejuzgamiento.

4) Ordenar las diligencias necesarias para esclarecer la verdad de los hechos

controvertidos, respetando el derecho de defensa de las partes. A ese efecto, podrán:

a) Disponer, en cualquier momento, la comparecencia personal de las partes para requerir

las explicaciones que estimen necesarias al objeto del pleito;
 b) Decidir en cualquier estado de la causa la comparecencia de testigos con arreglo a lo
que dispone el artículo 452, peritos y consultores técnicos, para interrogarlos acerca de lo que
creyeren necesario;

c) Mandar, con las formalidades prescriptas en este Código, que se agreguen documentos
existentes en poder de las partes o de terceros, en los términos de los artículos 387 a 389.

5) Impulsar de oficio el trámite, cuando existan fondos inactivos de menores o incapaces,

a fin de que los representantes legales de éstos o, en su caso, el Asesor de Menores, efectúen
las propuestas que estimen más convenientes en interés del menor o incapaz, sin perjuicio de
los deberes propios de dicho funcionario con igual objeto.

6) Corregir, en la oportunidad establecida en el artículo 166, incisos 1) y 2), errores

materiales, aclarar conceptos oscuros, o suplir cualquier omisión de la sentencia acerca de
las pretensiones discutidas en el litigio, siempre que la enmienda, aclaración o agregado no
altere lo sustancial de la decisión.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— En atención a la reposición planteada a fs. 257/258 y a la carátula (art. 2º del

reglamento aprobado por la acordada 4/2007) con ella acompañada, en la que consta un sello
que podría corresponder al tribunal a quo, como medida para mejor proveer (art. 36 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación), requiérase a la Sala III de la Cámara Federal de
Apelaciones de La Plata que informe si el recurrente ha presentado, junto con el escrito del
recurso extraordinario obrante a fs. 226/239, la carátula a la que se hizo referencia —o copia
de ella— y, en caso afirmativo, el motivo por el cual no ha sido incorporada oportunamente en
el expediente. Corte Sup., 28/11/2013, "Caja Previsión Social Agrimensores Arquit. y Técnic."
Causa C.479.XLIX.

— En mérito a lo que surge de las exposiciones efectuadas ante el Tribunal en

la audiencia pública celebrada el 7 de marzo de 2012, y en el marco de las previsiones
contenidas en el artículo 36, incisos 20 y 30 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación, sin perjuicio de lo que en definitiva se resuelva con relación a cuestiones pendientes,
convócase a los presidentes de la "Comunidad Qom Potae Napocna Navogoh (La
Primavera)", señor Félix Díaz, y de la "Asociación Civil Comunidad Aborigen La Primavera",
señor Cristino Sanabria, al señor gobernador y a la señora fiscal de Estado de la Provincia de
Formosa, al presidente del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) y a los
representantes que al efecto se designen de la Universidad Nacional de Formosa y de la
Administración de Parques Nacionales, a la audiencia que se llevará a cabo en el despacho
presidencial de esta Corte y será presidida por los integrantes del Tribunal. Corte
Sup., 22/05/2012, "Comunidad Indígena Toba La Primavera - Navogoh el Formosa, Provincia
de y otros s/medida cautelar".

— El proceso judicial no es un óbice "para que las partes deriven el litigio a otros medios
alternativos de resolución" (art. 36, inc. 2 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación),
a lo que cabe agregar que la causa se encuentra en condiciones de que se lleve a cabo
la audiencia prevista en el art. 360 del citado código, oportunidad en la cual corresponderá
que aquéllas sean invitadas "a una conciliación o a encontrar otra forma de solución" (artículo
citado, inc. 1). Corte Sup., 06/12/2011, "San Luis, Provincia de v. Estado
Nacional s/ cumplimiento de contrato", Causa S. 501. XLV.

— En atención a las cuestiones debatidas en autos, y al dictado del decreto

563/2010, como medida para mejor proveer (art. 36 del Código Procesal Civil y Comercial de
la Nación), requiérase a las partes que, en el término de 20 días, informen de modo preciso y
en forma circunstanciada acerca de los títulos de la deuda pública nacional que son objeto de
esta litis. Y, en concreto, si se abonan (y de qué forma) los servicios financieros y la
amortización de dichos bonos y si existen pagos pendientes o fueron totalmente cancelados,
o bien si tales bonos fueron canjeados por otros títulos. A tal fin, notifíquese. Corte
Sup., 10/08/2010, "Birella, Ida v. Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo", Causa B. 316. XLV.
 — En atención a lo expresado por el señor Procurador General, como medida para mejor
proveer (art. 36 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), requiérese a la actora
para que en el término de cinco días informe al Tribunal en forma detallada acerca de los
títulos de la deuda pública de su propiedad, respecto de los que inició este amparo, así como
su estado actual. Cumplido, vuelvan los autos a la Procuración General de la Nación. Corte
Sup., 20/08/2008, "Isola, Horacio A. v. PEN ley 25.561 dtos. 1570/01 214/02
471/02 s/ amparo ley 16.986", Causa I. 157. XLI.

— Que con arreglo a las atribuciones reconocidas en el art. 36 del Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación, a fs. 607 el Tribunal convoca a las partes a una audiencia, acto que
concluye el 5 de octubre pasado y en el cual, con la única asistencia de la parte actora, la
Provincia de Entre Ríos se somete a la jurisdicción de los tribunales nacionales inferiores con
asiento en la Capital Federal. Corte Sup., 26/06/2007, "Silberman, Jorge Oscar v. Entre Ríos,
Provincia de y otros (Estado Nacional entre otros) s/ daños y perjuicios", Causa S. 805. XL.

— En atención a lo expuesto, a fin de poder dilucidar lo que mejor responda a los delicados
derechos en juego, solicito a V.E., que ordene con carácter de urgente, en el uso de las
facultades que le confiere el art. 36 inc. 4º del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación. Corte Sup., 20/06/2007, "Recurso de Hecho: Guarino, Humberto José y Duarte de
Guarino, María Eva s/ guarda preadoptiva", Causa G, 1551, XLII.

— Que con el mismo fundamento e igual objeto en que hicieron pie los pronunciamientos
adoptados el 20 de junio de 2006, el 7 de febrero y el 23 de febrero, ambos de 2007,
corresponde poner nuevamente en ejercicio las atribuciones re conocidas al Tribunal en el art.
32 de la ley 25.675 y en el art. 36 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y, en
consecuencia, disponer la realización de una audiencia de carácter público que se celebrará
en la sede de este Tribunal, a la que se convocará a las partes y a los terceros intervinientes
a fin de que expresen oralmente las observaciones que estimen conducentes con respecto al
Plan Integrado para el Saneamiento de la Cuenca Matanza Riachuelo presentado, en materia
de prevención y recomposición, por el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, así como con relación al informe formulado por la
Universidad de Buenos Aires sobre la factibilidad de aquel plan, con arreglo a lo ordenado a
dicha entidad a fs. 1047. Corte Sup., 12/06/2007, "Mendoza, Beatriz Silvia y otros v. Estado
Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río
Matanza - Riachuelo)", Causa M. 1569. XL.

— Que por ello, debe descalificarse el fallo que, en ausencia de elementos probatorios
cuya producción correspondía a la demandada, fijó un importe de condena basado sólo en el
reconocimiento de ésta, sin siquiera acudir para su determinación a las facultades
ordenatorias e instructorias que confiere a los jueces el art. 36 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación a fin de descubrir la verdad real sobre la formal; ello, con menoscabo
de las garantías de la defensa en juicio y el debido proceso (Fallos: 317:1413). Corte Sup.,
27/02/2001, "Expreso Cafayate Sociedad Anónima, Comercial, Industrial, Financiera,
Inmobiliaria, de Mandatos y Agropecuaria v. Ingenio y Refinería San Martín del Tabacal SA".

— Que la tacha de arbitrariedad que el apelante aduce constituye causa bastante para
decidir la apertura y acogimiento del recurso deducido. En efecto, la descalificación por el a
quo del tope indemnizatorio legal no satisface las exigencias que esta Corte ha especificado
en conocidos pronunciamientos (Fallos: 236:27 y muchos otros), pues atribuyó irrazonabilidad
al salario mínimo vital vigente a la fecha del despido a partir de su cotejo con el salario
denunciado por el actor, sin advertir que éste fue negado por la demandada y no fue objeto
de prueba en la causa. Además, comparó la indemnización por despido sobre la base de esa
remuneración denunciada, sin siquiera acudir para su determinación —en ausencia de
elementos probatorios— a las facultades ordenatorias e instructorias que confiere a los jueces
el art. 36 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Corte Sup., 27/10/1994, "Paz,
Domingo Gualterio c. Compañía General de Comercio e Industria SA", Fallos: 317: 1413.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Las medidas adoptadas con fundamento en las facultades ordenatorias otorgadas por
el código procesal, como evidentemente lo es la dispuesta en el auto impugnado, son —por
principio— inapelables (esta sala, causas "Espuña SRL - RQU II" y "Soto Pastor Juan y otros
v. EN-Mº Seguridad-GN-Dto. 2769/93 927/11 s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de
Seg.", pronunciamientos del 12 de julio de 2012 y del 11 de marzo de 2014. C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala I, 08/05/2014, "Ramírez Federico y otros v. EN-M. Seguridad —GN— dto.
2769/93 927/11 s/Personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg.", Causa 23295/2012.

Sanciones conminatorias

Art. 37.— Los jueces y tribunales podrán imponer sanciones pecuniarias compulsivas y
progresivas tendientes a que las partes cumplan sus mandatos, cuyo importe será a favor del
litigante perjudicado por el incumplimiento.

Podrán aplicarse sanciones conminatorias a terceros, en los casos en que la ley lo

establece.

Las condenas se graduarán en proporción al caudal económico de quien deba

satisfacerlas y podrán ser dejadas sin efecto, o ser objeto de reajuste, si aquél desiste de su
resistencia y justifica total o parcialmente su proceder.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Corresponde dejar sin efecto las resoluciones que persisten en la aplicación de las
astreintes omitiendo considerar las serias alegaciones del demandado acerca de que no
pretendió sustraerse al cumplimiento de las obligaciones a su cargo —lo que
tornaría injustificadas las sanciones impuestas cualquiera sea su importe— y de que la
desproporción que existe entre los importes estimados administrativamente y el monto de la
condena fijado en sede judicial provocaría un enriquecimiento sin causa. Corte Sup.,
13/03/2012, "Mercado, Florentino v. ENTEL Residual", Fallos: 335: 246.

— Cabe dejar sin efecto la aplicación retroactiva de astreintes a que dio lugar el a quo,
pues omite considerar que dichas sanciones tienen como finalidad compeler el cumplimiento
de un mandato judicial y que alcanzan a quienes, después de dictadas, persisten en
desentenderse injustificadamente de aquél. Corte Sup., 02/03/2010, "Caraballo, Jorge Oscar
y otros v. Policía Federal Argentina y otro", Fallos: 333: 138.

Corresponde dejar sin efecto la sentencia que redujo la suma fijada en concepto de
astreintes ya que omitió considerar las serias alegaciones de la demandada acerca de que no
ha pretendido sustraerse al cumplimiento de las obligaciones a su cargo —lo que
tornaría injustificadas las sanciones impuestas cualquiera sea su importe — y de que la
evidente desproporción que existe entre los importes fijados y el monto de la condena
provocaría un enriquecimiento sin causa, además de afectar el desarrollo de actividades
esenciales del Estado por las cuantiosas sumas que debe afrontar. Corte Sup., 14/04/2009,
"Noroña, Nicolás v. Ferrocarriles Argentinos", Fallos: 332:846.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Las sanciones conminatorias, como las previstas en el art. 37 del CPCCN, deben ser
fijadas como una sanción por el incumplimiento de un mandato judicial, en donde se haya
demostrado por parte del deudor la contumacia o alzamiento contra la orden judicial, y que se
encuentra dirigido a salvaguardar el principio de autoridad y de justicia (confr. esta Sala —en
su anterior integración— in re: "Benítez Suares, Dora v. UBA s/empleo público", 09/06/11).
Asimismo, el art. 666 bis in fine del Código Civil establece que "...podrán ser dejadas sin efecto
o reajustadas si aquél desiste de su resistencia y justifica total o parcialmente su proceder".
Por ello, como presupuestos indispensables para su procedencia se requieren, entre otros,
una resolución firme y una conducta renuente, con ánimo doloso o al menos gravemente
negligente del incumplidor (conf. esta Sala —en otra composición— in re: "González, Cristian
Gonzalo y otros v. EN-Mº de Defensa-Ejército Argentino dto. 2000/91 s/Personal Militar y Civil
de las Fuerzas Armadas y de Seg.", 11/09/08). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 04/10/12,
"Vaira y Del Grosso SRL v. ANA s/Dirección General de Aduanas", Causa 4.749/90.
 — La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha considerado que ajustar el requerimiento
de pago al trámite y plazos previstos en los artículos 31 y 32 del decreto 1116/2000, cuya
aplicación deviene inexcusable en atención al carácter de orden público que revisten las
normas de la ley de consolidación, trae aparejado la irrenunciabilidad e imperatividad de esas
disposiciones (C. 1919.XLI - RHE "Caraballo, Jorge Oscar y otros v. Policía Federal Argentina
y otro", 02/03/10, Fallos 333:138), lo que conduce de manera inexcusable a la necesidad de
valorar con prudencia y adecuada ponderación las circunstancias particulares configuradas
en el caso, para establecer si ha existido una demora injustificada y susceptible de reproche
por parte del Estado en el cumplimiento de sus deberes de modo sustente la imposición de
una sanción. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 4/10/12, "Vaira y Del Grosso SRL v.
ANA s/Dirección General de Aduanas", Causa 4.749/90.

— Si la sentencia que hizo lugar al amparo por mora interpuesto —consentida por la
demandada— resulta cuestionada por el propio actor, quien pretende la aplicación de
sanciones conminatorias y disciplinarias, por el incumplimiento de la accionada, aún no se
verifica la situación descripta en el art. 37 del C.P.C.C.N toda vez que el a quo —luego de
verificar la mora administrativa requerida a los fines de la procedencia de la acción incoada
(conf. art. 28 de la ley 19.549)—, ordenó a la demandada que dictara el acto administrativo
que resolviera la petición del amparista y le concedió al efecto un plazo de diez días hábiles
de quedar firme o consentida la sentencia, el que no se encuentra cumplido a instancias del
propio actor. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 05/07/12, "Ceballos Sergio Daniel v. AFSCA
(Exp 2988/11-COMFER 1225/96) s/amparo por mora", Causa 1.928/12.

— Las astreintes deben ser fijadas como una sanción por incumplimiento de un mandato
judicial, en donde se haya demostrado por parte del deudor contumacia o alzamiento contra
una orden judicial, y que se encuentra dirigida a salvaguardar el principio de autoridad y de la
justicia. En el caso se han desoído los planteos formulados por la accionada en punto a que
se encontraba materialmente imposibilitada de dar cumplimiento a la emisión de los
certificados de aportes y contribuciones, situación que debió ser resuelta oportunamente por
el juez de Primera Instancia y como requisito previo a aplicar las sanciones que aquí se
cuestionan. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II 9/06/11, "Benítez Suárez, Dora - sanción v.
UBA s/empleo público", Causa 16.086/11.

— No corresponde dejar sin efecto las astreintes, ni reducirlas cuando la accionada no ha

cesado en su conducta renuente y no dio cumplimiento con la sentencia. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala II, 24/02/11, "Blanco Arturo Antonio v. UBA s/ amparo por mora", Causa 8.523/01.

Capítulo V - Secretarios. Oficiales primeros

Deberes

Art. 38.— Los secretarios tendrán las siguientes funciones además de los deberes que en
otras disposiciones de este Código y en las leyes de organización judicial se les impone:

1) Comunicar a las partes y a los terceros las decisiones judiciales, mediante la firma de
oficios, mandamientos, cédulas y edictos, sin perjuicio de las facultades que se acuerdan a
los letrados respecto de las cédulas y oficios, y de lo que establezcan los convenios sobre
comunicaciones entre magistrados de distintas jurisdicciones.

Las comunicaciones dirigidas al Presidente de la Nación, ministros y secretarios del Poder

Ejecutivo y magistrados judiciales, serán firmadas por el juez.

2) Extender certificados, testimonios y copias de actas.

3) Conferir vistas y traslados.

4) Firmar, sin perjuicio de las facultades que se confieren al prosecretario administrativo o

jefe de despacho, las providencias de mero trámite, observando, en cuanto al plazo, lo
dispuesto en el artículo 34, inciso 3) a). En la etapa probatoria firmará todas las providencias
simples que no impliquen pronunciarse sobre la admisibilidad o caducidad de la prueba.
 5) Dirigir en forma personal las audiencias testimoniales que tomare por delegación del
juez.

6) Devolver los escritos presentados fuera de plazo.

Art. 38 bis.— Los prosecretarios administrativos o jefes de despacho o quien desempeñe

cargo equivalente tendrán las siguientes funciones además de los deberes que en otras
disposiciones de este Código y en las leyes de organización judicial se les impone:

1) Firmar las providencias simples que dispongan:

a) Agregar partidas, exhortos, pericias, oficios, inventarios, tasaciones, división o partición

de herencia, rendiciones de cuentas y, en general, documentos o actuaciones similares.

b) Remitir las causas a los ministerios públicos, representantes del fisco y demás
funcionarios que intervengan como parte.

2) Devolver los escritos presentados sin copia.

Art. 38 ter.— Dentro del plazo de tres días, las partes podrán requerir al juez que deje sin
efecto lo dispuesto por el secretario, el prosecretario administrativo o el jefe de despacho. Este
pedido se resolverá sin substanciación. La resolución será inapelable.

Recusación

Art. 39.— Los secretarios de primera instancia únicamente podrán ser recusados por las
causas previstas en el artículo 17.

Deducida la recusación, el juez se informará sumariamente sobre el hecho en que se

funde, y sin más trámite dictará resolución que será inapelable.

Los secretarios de la Corte Suprema y los de las cámaras de apelaciones no serán

recusables; pero deberán manifestar toda causa de impedimento que tuvieren a fin de que el
tribunal lo considere y resuelva lo que juzgare procedente.

En todos los casos serán aplicables, en lo pertinente, las reglas establecidas por la
recusación y excusación de los jueces.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El secretario del juzgado carece de facultades para suscribir una resolución que admite
o deniega una medida cautelar correspondiendo declarar su nulidad y, en consecuencia,
remitir las actuaciones a los efectos de que la magistrado interviniente se pronuncie conforme
a derecho. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I 25/06/02, "Rodríguez Nélida Inc. Med. v. PEN Ley
25.561 Dtos. 1570/01 214/02 s/amparo ley 16.986", Causa 133.841/02.

— El art. 120 deja a salvo la posibilidad de que el interesado peticione ante el juez de
acuerdo con lo autorizado en el art. 38CPCCN a fin de despejar cualquier duda que
eventualmente pudiera suscitarse a raíz de que el mismo texto establece que la resolución
que tuviera por no presentado el escrito o documento no admite "más trámite ni recurso".
Parece claro que al conocer del remedio que prevé el art. 38, el magistrado debe examinar si
el proveído del secretario se ajusta o no a las disposiciones del art. 120, pero no se halla
facultado a apartarse de ellas. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 17/07/92, "Deutsche Bank
Aktien-Gesells v. BCRA s/ nulidad de resol.".

— Se rechazó in limine la impugnación, entre uno de los fundamentos se dispuso que al

tiempo de cuestionar la providencia, se encontraba vencido el plazo de tres días previsto en
el art. 38 ter del Código Procesal. Por otro lado, se argumentó que la suscripción de la
providencia en cuestión por el "prosecretario de cámara" no encuentra reparos en su
legitimidad, a tener de las funciones que le han sido reconocidas en el Reglamento de la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (conf., art. 38, 160
del CPCC; Reglamento cit., art. 27). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 24/09/13, "Caimi,
Gabriela Beatriz v. EN - PJN s/ daños y perjuicios", Causa 35.870/2010.

— Las providencias suscriptas por el secretario no resultan susceptibles de apelación sino

sólo de reposición ante el juez, siendo su resolución "inapelable", en los términos del art.
38 ter del código de rito. Por lo demás, y en cualquier caso, la liquidación practicada a fs. 159
y vta. tampoco alcanzaría el monto mínimo de apelación en los términos del art. 242, segundo
párrafo, del mismo cuerpo legal. C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala IV, 16/05/13, "Jara Virgilio
y otros v. EN-Mº Justicia-GN-Dto. 1082/73 s/Personal Militar y Civil de las FF.AA. y de SEG.".

— Según se establece en el art. 38, inc. 3 del Código Procesal, es deber de los secretarios
"conferir vistas y traslados". Ello así, el traslado del recurso extraordinario se encuentra dentro
de los deberes que el código de rito impone al citado funcionario. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala IV, 28/02/95, "Guerrero, José - 10185-I v. DGI", Causa nº 2.549/94.

CAPÍTULO V - PARTES EN EL PROCESO

V.1. NORMATIVA Y JURISPRUDENCIA

CÓDIGO PROCESAL CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACIÓN

Parte General - Libro Primero - Disposiciones generales

Título II - Partes

Capítulo I - Reglas generales

Domicilio

Art. 40.— Toda persona que litigue por su propio derecho o en representación de tercero
deberá constituir domicilio legal dentro del perímetro de la ciudad que sea asiento del
respectivo juzgado o tribunal.
 Ese requisito se cumplirá en el primer escrito que presente, o audiencia a que concurra,
si es ésta la primera diligencia en que interviene. En las mismas oportunidades deberá
denunciarse el domicilio real de la persona representada.

Se diligenciarán en el domicilio legal todas las notificaciones por cédula, que no deban
serlo en el real.

El domicilio contractual constituido en el de la parte contraria no es eficaz para las

notificaciones que deben ser realizadas en el domicilio del constituyente.

Falta de constitución y de denuncia de domicilio

Art. 41.— Si no se cumpliere con lo establecido en la primera parte del artículo anterior,
las sucesivas resoluciones se tendrán por notificadas en la forma y oportunidad fijadas por el
artículo 133, salvo la notificación de la audiencia para absolver posiciones y la sentencia.

Si la parte no denunciare su domicilio real, o su cambio, las resoluciones que deban

notificarse en dicho domicilio se cumplirán en el lugar en que se hubiere constituido, y en
defecto también de éste, se observará lo dispuesto en el primer párrafo.

Subsistencia de los domicilios

Art. 42.— Los domicilios a que se refieren los artículos anteriores subsistirán para los
efectos legales hasta la terminación del juicio o su archivo, mientras no se constituyan o
denuncien otros.

Cuando no existieren los edificios, quedaren deshabitados o desaparecieren, o se alterare

o suprimiere su numeración, y no se hubiese constituido o denunciado un nuevo domicilio,
con el informe del notificador se observará lo dispuesto en la primera o segunda parte del
artículo anterior, según se trate, respectivamente, del domicilio legal o del real.

Todo cambio de domicilio deberá notificarse por cédula a la otra parte. Mientras esta
diligencia no se hubiese cumplido, se tendrá por subsistente el anterior.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Como correctamente lo expresa la parte actora, a la fecha del libramiento de la cédula

en cuestión no había sido notificado el nuevo domicilio procesal constituido por la incidentista
a fs. 182, por lo que subsistía, de acuerdo a lo establecido por el art. 42 del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación—último párrafo— el de fs. 171, transcripto en el cuerpo de la
cédula. En esas condiciones resulta válido el acto impugnado y, en consecuencia,
corresponde tener por notificada a la provincia de la providencia de fs. 463 con la actuación
de fs. 464. Corte Sup., 23/12/1997, "Caja Complementaria de Previsión para la Actividad
Docente v. Consejo Provincial de Educación de la Provincia del Chubut".

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— De conformidad con lo establecido por el art. 3de la ley 11.683 (T.O. 1998), el domicilio
fiscal produce los efectos del domicilio constituido siéndole de aplicación las disposiciones de
los arts. 41, 42 y 133 del CPCCN (Esta Sala "Fisco v. Bellcar, 18/8/84, "Queja en autos:
"Fisco Nacional- DGI v. Tiempo Hábil SRA s/ Ej. fiscal, 8/8/95, Sala II "Fisco Nacional - DGI
RQU v. Zapatería Sarli SRL, 3/10/96). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 15/06/05, "AFIP-DGI
v. Constru S. A. s/ ejecución fiscal", Causa 35.001/04.

— La providencia mediante la cual se tenían por recibidas las actuaciones del archivo no
fue notificada a la actora conforme lo previsto en el artículo 135, inciso 8º, del CPCCN en su
domicilio real por haber dejado de subsistir el domicilio constituido en virtud de haber sido
archivadas las actuaciones, de conformidad con lo dispuesto en el art. 42 del CPCCN razón
por la cual no pudo enterarse de la prosecución del juicio y ejercer debidamente su derecho
de defensa. Esta circunstancia resulta suficiente para declarar nulo todo lo actuado en su
consecuencia, incluso las regulaciones de honorarios efectuadas en la instancia anterior y en
esta instancia y las actuaciones posteriores. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 09/10/07, "Boldt
SA v. Banco de la Nación Argentina", Causa 1.970/03.

— No se observa de qué modo puede vulnerar el derecho a la intimidad la obligación de

denunciar el domicilio real de una persona. No puede dejar de advertirse que en el art. 11 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos se garantiza que nadie puede ser objeto
de injerencias arbitrarias o abusivas, las que en modo alguno podrían configurarse por el
simple hecho de denunciar el domicilio a los efectos de hacer posible el cobro de una deuda
fiscal. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 12/06/01, "Abdala, Héctor Jorge —Incidente II— y
otros v. EN (PEN) s/proceso de conocimiento", Causa 14.533/98.

— Como regla general no es admisible sostener que el domicilio fiscal, una vez
denunciado, subsiste indefinidamente y que por tanto son válidas todas las notificaciones
realizadas en él, con prescindencia del hecho de que el contribuyente o responsable
permanezca o no en ese lugar, tal como si el domicilio constituido al que se refieren los artícu-
los 40 y 41 del CPCCN pudiera fijarse antes del juicio y persistir después de él,
haciéndolo extensivo a todos los deberes y obligaciones impositivos que vinculan al
contribuyente o responsable con el Fisco a lo largo de toda su existencia. La obligación de
denunciar el domicilio fiscal y mantenerlo actualizado, establecida en el art. 3 de la ley 11.683
y en la resolución general 301 de 1998 y sus modificatorias, no relevan al Fisco del deber de
verificar si el domicilio denunciado es aquél en que el contribuyente o responsable tienen su
residencia o actividad y en el que pueden ser útilmente notificados; a cuyo efecto en el art.
3 de esa resolución se le atribuyen amplios poderes, inclusive el de solicitar su rectificación,
impugnarlo, y fijarlo de oficio. Máxime, si se tiene en cuenta que el procedimiento de
determinación de oficio tiene forma de juicio contradictorio y la vista del art. 17 de la ley 11.683
constituye un acto de fuerza equivalente al que en el proceso judicial tiene la citación del
demandado, de trascendental importancia por su vinculación directa con la garantía
constitucional de la defensa en juicio (Fallos: 316:247; 321:1596; 323:52 y 327:5965). En
consecuencia, la cédula de notificación debe ser dirigida al lugar en que efectivamente reside
y no a un domicilio ficticio, a tal efecto los arts. 153 y 154 del Reglamento de la Oficina de
Notificaciones aprobado por la acordada 19/80, y sus modificatorias (inclusive la resolución
188 del 26 de abril de 2007 del Consejo de la Magistratura que aún no se encontraba vigente
pero cuyo texto tiene alcance aclaratorio) disponen que la notificación de conformidad con
el art. 141 del CPCCN se practicará cuando se informe que la persona a notificar vive allí y no
se la encontrare en la segunda oportunidad después de haber dejado el aviso de ley. Estos
requisitos deben ser cumplidos al realizar la notificación personal a la que se refiere el art.
100, incs. b) y e) de la ley 11.683, por cuanto éste último remite al régimen del Código
Procesal en la materia. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 31/03/09, "Boidi, Patricia Edith (TF
26.611) v. DGI", Causa 18.357/07.

— El domicilio fiscal —consignado en la boleta de deuda— produce los efectos del

domicilio Constituido, siéndole de aplicación a las disposiciones de los arts.
41, 42 y 133 del CPCCN(art. 13 de la ley 11.683). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 14/08/96,
"Fisco Nacional (DGI) 2064 v. El Grillo Sport SACIF s/ ejecución fiscal —DGI—", Causa
53.587/95.

— El domicilio fiscal —consignado en la boleta de deuda— produce los efectos del

domicilio Constituido, siéndole de aplicación a las disposiciones de los arts.
41, 42 y 133 del CPCCN(art. 13 de la ley 11.683). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 14/08/96,
"Fisco Nacional (DGI) 2064 v. El Grillo Sport SACIF s/ ejecución fiscal —DGI—", Causa
53.587/95.

Muerte o incapacidad

Art. 43.— Cuando la parte que actuare personalmente falleciere o se tornare incapaz,
comprobando el hecho, el juez o tribunal suspenderá la tramitación y citará a los herederos o
al representante legal en la forma y bajo el apercibimiento dispuestos en el artículo 53, inciso
5.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

 — A fs. 96/98 se presentó Ricardo Temi acreditando el fallecimiento de la demandada
e invocando su calidad de único heredero de su cónyuge a fin de tomar la intervención
procesal que le corresponde en las presentes actuaciones (conf. copia certificada de la partida
de defunción de fs. 96 y copia simple de la libreta de matrimonio de fs. 97). Por providencia
de fs. 99 se lo tuvo por presentado, por parte y por constituido el domicilio procesal; asimismo
se tuvo por contestada la vista conferida a fs. 89, mediante la cual se había dispuesto oír a las
partes respecto del contenido de la ley 25.820. La parte actora interpuso recurso de
revocatoria contra esa providencia en razón de que el presentante de fs. 96/98 sólo había
adjuntado una copia simple de la libreta de matrimonio y esa documentación era insuficiente
para probar el vínculo invocado. Después de haberse corrido traslado de ese recurso,
el interesado acompañó copia certificada de la partida de matrimonio mediante la cual acreditó
en legal forma su condición de cónyuge de la demandada. En tales condiciones, las razones
aducidas en el recurso intentado han quedado privadas de sustento, motivo por el cual debe
mantenerse la providencia dictada a fs. 99 y continuarse el trámite de las presentes
actuaciones con Ricardo Temi como nuevo demandado (conf. arg. art. 43 del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación). Corte Sup., 28/07/2005, "Rennis Alberto Juan", Causa
R.483.XL.

— Sin perjuicio de otras consideraciones, al plantear el recurso extraordinario el apelante

adujo que su incapacidad sólo había sido conocida con el peritaje de fs. 179/189 y que el
magistrado no había suspendido la tramitación de las actuaciones según lo dispuesto por el
art. 43 del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires, a pesar de que
de acuerdo con el art. 34, inc. 5, del mismo ordenamiento debía disponer de oficio toda
diligencia que fuera necesaria para evitar nulidades, aparte de que si se declaraba su
demencia la causa adolecía de un vicio insalvable como era la falta de intervención del señor
Asesor de Menores. Corte Sup., 18/04/1997, "Gervasio, Carlos Alberto v. Provincia de Buenos
Aires", Fallos: 320:647.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El art. 43 del CPCCN impone al juez la obligación de suspender la tramitación de la

causa y de citar a los herederos o a los representantes legales por lo que no resulta
procedente colocar en cabeza del cónyuge supérstite la carga de dar cumplimiento con la
obligación legal si el magistrado no le confirió el carácter de parte en el proceso mal pudo
impulsar el procedimiento en representación de los otros herederos por no ser administrador
del sucesorio. Una eventual conducta negligente del viudo de ningún modo podría resultar en
un perjuicio a los restantes herederos que ignoran la existencia de los actuados. El magistrado
debió —de oficio— intimar al viudo para que informe el juzgado donde tramita la sucesión y la
correcta denominación de los autos para luego requerir el domicilio de los herederos y citarlos
por cédula o por edictos, bajo apercibimiento de seguir el juicio en rebeldía, en el primer caso,
y de nombrarles defensor en el segundo (Fenochietto-Arazi,Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación. Com y conc., t. 1, 2ª ed. actualizada, Astrea, p. 196). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala II, 02/02/06, "Bercovich Samuel v. Estado Nacional —CSJN— Mº de
Justicia s/ Empleo Público", Causa 14.365/92.

Sustitución de parte

Art. 44.— Si durante la tramitación del proceso una de las partes enajenare el bien objeto
del litigio o cediere el derecho reclamando, el adquirente no podrá intervenir en él como parte
principal sin la conformidad expresa del adversario. Podrá hacerlo en la calidad prevista por
los artículos 90, inciso 1 y 91, primer párrafo.

Temeridad o malicia

Art. 45.— Cuando se declarase maliciosa o temeraria la conducta asumida en el pleito por
alguna de las partes, el juez le impondrá a ella o a su letrado o a ambos conjuntamente, una
multa valuada entre el diez y el cincuenta por ciento del monto del objeto de la sentencia. En
los casos en que el objeto de la pretensión no fuera susceptible de apreciación pecuniaria, el
importe no podrá superar la suma de $ 50.000. El importe de la multa será a favor de la otra
parte. Si el pedido de sanción fuera promovido por una de las partes, se decidirá previo
traslado a la contraria.
 Sin perjuicio de considerar otras circunstancias que estime corresponder, el juez deberá
ponderar la deducción de pretensiones, defensas, excepciones o interposición de recursos
que resulten inadmisibles, o cuya falta de fundamento no se pueda ignorar de acuerdo con
una mínima pauta de razonabilidad o encuentre sustento en hechos ficticios o irreales o que
manifiestamente conduzcan a dilatar el proceso.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Si bien lo relativo a la aplicación de medidas disciplinarias, así como lo atinente a la

valoración de la conducta de las partes y sus letrados, constituyen materias reservadas a los
jueces de la causa y ajenas a la instancia extraordinaria, corresponde hacer excepción a tal
doctrina cuando, como ocurre en el caso, resulta irrazonable la solución impuesta por el a quo
con apoyo en el art. 565, párrafo segundo, del Código de Comercio y en el art. 45 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación, que también ha sido mencionado para fundar la
decisión. En efecto, ello es así, pues las variaciones en la exposición de las causales de
resolución del contrato que la sentencia le reprocha a YPF SA, o el hecho de que hayan sido
declaradas improcedentes las causales basadas en la pérdida de confianza o en la pretendida
participación de la actora en la maniobra fraudulenta de la que fue objeto la demandada,
son insuficientes para considerar, como lo hizo el a quo, que la defensa ejercida
en autos "...constituye una defensa opuesta sin razón valedera (o una defensa temeraria)...".
En consecuencia, tal como fue afirmado por el Tribunal al fallar el caso registrado en Fallos:
319:1586, cabe concluir que "...descartada la existencia de temeridad..., el pronunciamiento
carece de fundamentación suficiente y constituye una seria ofensa a la garantía de defensa
en juicio, pues configura un reproche por el solo hecho de litigar, insuficiente como
fundamento de la sanción impugnada...", razón que justifica (y así se dispone) la revocación
de lo decidido, en este aspecto, con sustento en la doctrina de la arbitrariedad de sentencias
(disidencia de la jueza Highton de Nolasco y los jueces Fayt y Petracchi). Corte
Sup., 07/04/2009, "Parodi Combustibles SA v. YPF SA", Fallos: 332:777.

— La petición dirigida a que se apliquen a la demandada las sanciones previstas por el

art. 45 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación no puede prosperar, pues la defensa
de la parte contraria no demuestra una conducta temeraria o maliciosa. Corte Sup.,
26/02/2002, "Logiúdice, Ángel v. INPS - Caja Nac. de Prev. de la Industria, Com. y Act.
Civiles", Fallos: 325:273.

— La tesis jurídica defendida por la provincia no demuestra por sí sola la existencia de

una conducta temeraria o maliciosa, pues el allanamiento efectuado por la
demandada, aunque tardío, no constituye suficiente sustento de la sanción requerida, dado
que al momento de contestar la demanda la cuestión vinculante permitía, aunque de una
manera opinable, dar diversos alcances a lo que se había demandado. En tales condiciones,
no se advierte la necesaria correlación entre la imputada falta de fundamento de los planteos
efectuados y el propósito especial que tipifica a la causal de malicia procesal. Corte
Sup., 31/08/1999, "Yacimientos Petrolíferos Fiscales SA v. Buenos Aires, Provincia de".
Causa Y.63.XXXII.

— El error imputado en la redacción de una cédula de notificación no implicaría malicia ni

temeridad en la conducta de los letrados. Corte Sup., 16/02/1999, "Bulacio, Luis Alberto y otra
v. Buenos Aires, Provincia de y otra s/ daños y perjuicios", Fallos: 322:139.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El criterio que preside la aplicación de la sanción del art. 45 del CPCCN es de carácter
restrictivo, toda vez que debe ser confrontado con el adecuado ejercicio del derecho de
defensa que atañe a las partes y ostenta raigambre constitucional (Sala II "Dolder, Guillermo
Andrés v. PEN - Ley 25.561s/proceso de conocimiento", 23/09/2008). Y se
requiere, inexorablemente, para su configuración la presencia del elemento subjetivo (Sala II
"De All José Antonio - Incidente v. Entel s/Varios", 13/03/97). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I,
23/09/10, "Panorama TV SRL (E.F.) v. Comisión Nacional de Telecomunicaciones y
otros s/proceso de conocimiento", Causa 4.619/92.
 — Para que pueda atribuírsele a una parte conducta maliciosa o temeraria, es necesario
que ésta actúe sin razón valedera y que tenga, además, conciencia de la propia sinrazón.
Sobre estos conceptos, arroja luz lo expresado por Enrique M. Falcón en su Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación, Anotado, Concordado, Comentado (t. I, p. 342): "[l]a actuación
en el proceso según el deber de lealtad, probidad y buena fe, tiene como contrapartida la
temeridad y malicia, esto es la actuación sin medir las consecuencias con el objeto de causar
un perjuicio. Temeridad y malicia suponen una conducta mañosa, la maniobra desleal, las
articulaciones de mala fe y sin apoyo jurídico o fáctico alguno, máxime cuando son reiteradas
y nadie puede tener ninguna duda de que no obedecen a un simple error o a distintas
posibilidades que brinda una jurisprudencia divergente sobre el punto, o a nuevos enfoques
susceptibles de hacerla variar, sino que trasuntan claramente dolo procesal. Se configura (la
temeridad) por lo tanto, frente a la conciencia de la propia sinrazón. De allí que no sea
suficiente, para calificar una conducta como temeraria, el elemento objetivo representado por
la falta de fundamento o por la injusticia de la pretensión o de la oposición. Es además
necesario el factor subjetivo que se manifiesta a través de la conciencia de que tales
circunstancias concurren en el caso concreto. La malicia es la conducta procesal que se
manifiesta mediante la formulación de peticiones exclusivamente destinadas a obstruir el
normal desenvolvimiento del proceso o retardar su decisión" (confr. esta Sala en
otra integración "Fisco Nacional —DGI— v. Polero y Fleire SA s/ ejecución fiscal —DGI—"
causa Nº 15.866/94, 20/06/96). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 13/09/12, "Moyano de
Llambías Julia Rosa y otros v. Estado Nacional (Mº de Justicia) s/empleo público", Causa
17.173/93.

— La inconducta a la que alude la norma procesal (art. 45CPCCN) es aquella contraria a

los deberes de lealtad, probidad y buena fe (art. 34, inc. 5, d) manifestada en forma persistente
a través de las distintas etapas del proceso y, además, que ha sido prevista para castigar
actitudes evidentemente obstruccionistas y dilatorias, que constituyan un abuso deliberado de
las garantías que la ley ha establecido para la defensa de los derechos litigiosos (confr. Fassi,
Santiago C. y Yáñez, César D.,Código Procesal Civil y Comercial de la Nación- Comentado,
anotado y concordado, t. 1, Astrea, Buenos Aires, 1988, p. 322 y Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, "Fisco Nacional (DGI) v. Bozzi
Hermanos SA", del 13/7/99). Asimismo, resulta necesario que la parte actúe sin razón
valedera y tenga, además, conciencia de la propia sinrazón (Sala V, "González Bailon,
Eduardo Miguel v. Honorable Cámara de Diputados de la Nación", del 8/5/02 y Sala II, "EN -
FAA v. Sociedad Aeronáutica San Fernando SRL", del 11/5/01). Es que la calificación de la
conducta de las partes como temeraria o maliciosa requiere la concurrencia en
forma indubitable del elemento subjetivo que manifieste la intención de perturbar el curso del
proceso con articulaciones dilatorias o desleales. De lo contrario, se correría el riesgo de
restringir el derecho de base constitucional de la defensa en juicio. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala III, 08/06/11, "Abastecimientos Hospitalarios SA v. EN MSYAS - Hospital Nacional
Prof. Alejandro Posadas s/ contrato administrativo", Causa 29.827/2003.

Capítulo II - Representación procesal

Justificación de la personería

Art. 46.— La persona que se presente en juicio por un derecho que no sea propio, aunque
le competa ejercerlo en virtud de una representación legal, deberá acompañar con su primer
escrito los documentos que acrediten el carácter que inviste.

Si se invocare la imposibilidad de presentar el documento, ya otorgado, que justifique la

representación y el juez considerase atendibles las razones que se expresen, podrá acordar
un plazo de hasta VENE (20) días para que se acompañe dicho documento, bajo
apercibimiento de tener por inexistente la representación invocada.
 Los padres que comparezcan en representación de sus hijos no tendrán la obligación de
presentar las partidas correspondientes, salvo que el juez, a petición de parte o de oficio, los
emplazare a presentarlas, bajo apercibimiento del pago de las costas y perjuicios que
ocasionaren.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Que al tiempo de ser sancionado el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación por
la ley 17.454, se encontraba en vigor el art. 3º, inc. 2º, ap. c, de la ley 11.357 que establecía
a favor del marido la presunción de contar con un mandato para administrar los bienes de su
mujer. En tales condiciones, el art. 46 del citado código de rito, al determinar que el marido
que comparecía a juicio en nombre de la mujer no tenía obligación de presentar las partidas
correspondientes salvo que el juez dispusiera lo contrario, no hacía otra cosa que fijar una
regla que se refería a la comprobación del vínculo conyugal en miras a la actuación de un
mandato que, por entonces, era presumido por la ley. Ahora bien, la ley 17.711 derogó el
citado art. 3º, inc. 2º, ap. c, de la ley 11.357 y, por consecuencia de ello, perdió virtualidad lo
dispuesto por el art. 46 del Código Procesal aprobado por la ley 17.454, ya que esta última
norma no podía entenderse como vinculada a la actuación de un mandato legal que había
sido suprimido del ordenamiento jurídico. En su caso, quedó en claro a partir de ese momento,
que el marido no podía actuar en juicio en nombre de su esposa sin mandato, criterio que
confirmó el art. 1276, tercer párrafo, del Código Civil, también reformado por la ley 17.711.
Cabe observar, por último, que si bien la referencia del citado art. 46 a la representación de la
mujer ejercida por el marido fue innecesariamente conservada por las reformas
procesales instrumentadas por las leyes 22.434 y 25.488, finalmente desapareció con la
sanción de la ley 25.624. Corresponde dejar sin efecto el pronunciamiento que
declaró extemporánea la apelación interpuesta por la demandada, con fundamento en que la
notificación efectuada al cónyuge —codemandado— por la representación que había ejercido
en otra actuación judicial, era suficiente para notificar a la recurrente, pues la ley
17.711 derogó al art. 3º, inc. 2º, ap. c, de la ley 11.357, por lo que perdió virtualidad lo
dispuesto por el art. 46 del Código Procesal aprobado por ley 17.454, ya que no podía
entenderse vinculado a la actuación de un mandato legal suprimido del ordenamiento
jurídico. Corte Sup., 26/09/2006, "Estancia y Cabaña Orión SRL v. Victorio Américo Gualtieri
y otro s/ordinario", Fallos: 329:4020.

— Al haberse invocado la representación de la demanda y no haberse justificado

ese extremo, la alzada debió haber intimado - dentro de un plazo perentorio - a que la
presentante subsanara esa deficiencia y no declarar mal concedido el recurso de apelación
ya que dicho recaudo era compatible con las atribuciones del tribunal (arts. 34, inc. 5º, ap. b;
46, segundo párrafo; 354, inc. 4º y 354 bis del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación). Corte Sup., 29/04/1997, "Chareun, Raúl Emilio y otro v. Ferrocarriles Argentinos",
Fallos: 320:730.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Constituye un presupuesto procesal que las partes que actúen en el proceso tengan
capacidad civil para obrar en juicio. En caso de que lo hagan a través de un representante,
éste debe poseer un poder válido y suficiente, presupuesto que debe ser controlado, aún de
oficio por el juez (arg. art. 34, inc. 5 b del CPCCN). Incluso, la mera aceptación de la
personería por la contraparte no puede suplir dicho recaudo ritual (conf. art. 46 del Cód. cit.),
como pretende el apelante, al sostener que la accionada no cuestionó su representación en
sede administrativa, ya que nadie está obligado a seguir litigando contra quien no es su
adversario, así lo haya admitido en algún momento, por error o por cualquier otro motivo (conf.
Fassi-Yañez,CPCCN, Com. Anot. y Conc., t. I, Astrea, Bs. As. 1988, p. 346). C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala I, 31/03/1997, "Fabrini Juan Carlos v. Superintendencia de Seguros de la
Nación y otro s/ juicios de conocimiento", Causa 8.669/93.

— La excepción de falta de personería se encuentra estrechamente vinculada con la

representación procesal regulada por el art. 46 del CPCCN esencialmente subsanable por
imperativo de lo normado en el segundo párrafo del mencionado artículo. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala V, 13/08/2001, "Senasa y Calidad Agroalimentaria (Resol. 195/99) v. Frega León
Vivaldo s/proceso de conocimiento", Causa 36.993/2000.
Presentación de poderes

Art. 47.— Los procuradores o apoderados acreditarán su personalidad desde la primera

gestión que hagan en nombre de sus poderdantes, con la pertinente escritura de poder.

Sin embargo, cuando se invoque un poder general o especial para varios actos, se lo
acreditará con la agregación de una copia íntegra firmada por el letrado patrocinante o por el
apoderado. De oficio o a petición de parte, podrá intimarse la presentación del testimonio
original.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Corresponde revocar la decisión del magistrado de grado que no aceptó que el

apoderado del organismo demandado —que no se encontraba presentado aún en la causa—
dejara nota en el libro de asistencia, haciendo caso omiso a que éste revestía el carácter de
apoderado con anterioridad a los hechos y a que la documentación presentada por la
demandada era susceptible de subsanar la inobservancia apuntada, pues cuando por un
medio serio y objetivo se puede comprobar que el expediente no se encontraba en el casillero
el día de nota correspondiente, debe tenerse por no cumplida la notificación automática.
Una interpretación restrictiva, que sólo permitiese justificar la falta de las actuaciones por la
firma de la parte o de su apoderado, constituiría un excesivo formalismo, al margen de
principios procesales que podría en definitiva minorar el adecuado ejercicio del derecho de
defensa en juicio. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 14/11/2013, "Spinosa Melo Oscar
Federico —inc. ejecución de sentencia— v. Estado Nacional—M de Relaciones Exter. Comer.
Internacional y Culto s/ proceso de ejecución".

— Constituye un presupuesto procesal que las partes que actúen en el proceso a través
de un representante, acompañen poder válido y suficiente. La ausencia o insuficiencia de este
presupuesto debe ser controlado de oficio por el juez (conf. Sala V in re "Robledo, Héctor
Pedro v. EN", 22/11/95). Si de las constancias de la causa surge que se hallan agregadas
al expediente copias del poder general judicial y administrativo a favor del letrado patrocinante
de la actora, quien ha sido tenido por presentado, por parte, tanto en sede administrativa como
en sede judicial, en ésta última mediante control de oficio realizado al momento de dictarse la
primera providencia, no se encuentra configurado el supuesto del art. 347, inc 2º del CPCCN,
atento que no existe falta, defecto o insuficiencia de la representación invocada. C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala II, 14/08/12, "Pocitos del Valle SA v. DNCI-Disp. 385/11 (Exp
S01:330946/09)", Causa 46.272/11.

— En cuanto a la omisión de acompañar la copia del poder en ocasión de correrse el

traslado del recurso a la demandada, este hecho no puede servir de fundamento válido para
plantear la excepción de falta de personería, toda vez que el requisito se cumple solicitando
que se subsane tal omisión. Que sin perjuicio de ello, en la medida que la propia
administración a fs. 37 tuvo por parte al Dr. Kapusta en mérito al poder general judicial y
administrativo acompañado, perdió sustento la exigencia de acompañar copia de aquél con el
oficio del traslado del recurso. Por lo demás, ordenar una nueva intimación importaría un
dispendio jurisdiccional que atenta contra los principios de celeridad y economía procesal,
máxime cuando la demandada pudo corroborar la aptitud para estar en juicio de quien actúa
en representación de la recurrente con la sola toma de vista del expediente, donde se
encuentran agregados tres ejemplares del poder que acredita la personería. C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala II, 14/08/12, "Pocitos del Valle SA v. DNCI-Disp. 385/11 (Exp
S01:330946/09)", Causa 46.272/11.

Gestor

Art. 48.— Cuando deban realizarse actos procesales urgentes y existan hechos o
circunstancias que impidan la actuación de la parte que ha de cumplirlos, podrá ser admitida
la comparecencia en juicio de quien no tuviere representación conferida. Si dentro de los
cuarenta (40) días hábiles, contados desde la primera presentación del gestor, no fueren
acompañados los instrumentos que acrediten la personalidad o la parte no ratificase la
gestión, será nulo todo lo actuado por el gestor y éste deberá satisfacer el importe de las
costas, sin perjuicio de su responsabilidad por el daño que hubiere producido.
 En su presentación, el gestor, además de indicar la parte en cuyo beneficio pretende
actuar, deberá expresar las razones que justifiquen la seriedad del pedido. La nulidad, en su
caso, se producirá por el solo vencimiento del plazo sin que se requiera intimación previa.

La facultad acordada por este artículo sólo podrá ejercerse una (1) vez en el curso del
proceso.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Si la parte tomó conocimiento del hecho el 14 de diciembre próximo pasado y supo de

la existencia del vicio alegado en la notificaci6n de fs. 11, no cabe admitir la calidad de gestora
prevista en el art. 48 del ordenamiento procesal, pues la mera alegación de no haber podido
contactar a su patrocinada dos días después, fecha en la que se efectuó la presentación
del incidente de redargución de falsedad, no pone de manifiesto la existencia de razones
serias que justifiquen el acogimiento de un instituto que es de aplicación restrictiva. Corte
Sup., 26/06/2012, "Breda, Antonia Manuela el Consorcio de propietarios Av. San Juan
1370/72 y otros si daos y perjuicios", Causa B. 962. XLVII.

— En razón de que su apoderada solo efectuó la ratificación del escrito una vez vencido
el plazo legal para hacerlo, corresponde declarar la nulidad de la presentación (art. 48 del
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) efectuada por el letrado patrocinante de la
actora que dedujo, en calidad de gestor, recurso de aclaratoria respecto del fallo de la Corte
Suprema. Corte Sup., 29/11/2005, "Ascensores Ibel SRL v. Administración Federal de
Ingresos Públicos - DGI", Fallos: 328. 4237.

— El vencimiento del plazo fijado en el art. 48 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación acarrea la nulidad de todo lo actuado por el mero transcurso del término perentorio y
fatal de cuarenta días hábiles contados desde la primera presentación del gestor. Corte
Sup., 03/05/2005, "Sterin Teramo, Rafael Gregorio José v. Jerez, Enrique y otro", Fallos: 328:
1144.

— Corresponde desestimar el recurso de queja contra la sentencia que

declaró inadmisible la presentación y decretó la nulidad de todo lo actuado en su
consecuencia ya que, si bien es cierto que el art. 48 del Código Procesal Civil y Comercial de
la Nación permite, bajo ciertas condiciones, invocar la representación de un tercero, también
lo es que obliga, dentro de un plazo perentorio, a acompañar el instrumento acreditante que
lo justifique o a que tal actuar sea ratificado por el representado. Corte Sup., 27/05/2004,
"Páez, Ernesto Ohel v. Unidad de Control Previsional y Administración Nacional de la
Seguridad Social", Fallos: 327:1694.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La facultad acordada por el art 48 del CPCCN sólo puede ejercerse una vez en el curso
del proceso. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 27/11/07, "Bonnahon María Zulma v. EN-PEN-
Dto 1.570/01 s/ amparo sobre ley 25.561", Causa 8.393/02.

— Si las razones invocadas oportunamente para peticionar la prórroga del plazo para
apelar no impedían la presentación del recurso, el cual pudo ser interpuesto en los términos
del art. 48 del CPCCN, aplicable de conformidad con las previsiones del art. 116 de la ley
11.683, no se verifica la afectación al derecho de defensa de la parte actora, en la medida en
que, contando con representación letrada bien pudo valerse de los instrumentos legales del
pedido de vista o la presentación por gestor para ejercer adecuadamente los
derechos invocados. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 18/10/12, "Bao Rodríguez Maximino
(TF 33750-I) v. DGI", Causa 17.254/12.

— La gestión del art. 48 del CPCCN es un instituto de carácter excepcional y restrictivo,

por el que se admite —ante razones de urgencia y frente a la necesidad imperiosa de realizar
determinada actuación— que se presente por otro quien carece de la representación
correspondiente. Como contrapartida, la norma legal citada requiere que, dentro del plazo de
cuarenta días hábiles, se acompañe el poder de la parte a quien se pretendió representar, o
que ésta ratifique lo actuado. Caso contrario, sobreviene la nulidad de lo actuado, sin que sea
necesaria intimación previa, ni sustanciación alguna (Sala V, "Ferry Líneas Argentinas SA v.
Min. de Economía (Fondo Marina Mercante) s/ contrato de obra pública", 2/5/96). Ese plazo
es perentorio y la falta de cumplimiento de esos recaudos determina la nulidad de todo lo
actuado por el gestor, que —en cuanto se encuentra determinado por la ley— debe ser
declarada de oficio y opera automáticamente, sin que obste a ello la circunstancia que la parte
contraria en juicio haya consentido el procedimiento, pues como principio, no resulta de
aplicación lo dispuesto por el art. 169 de CPCCN (Fenochietto-Arazi,Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, comentado y concordado, t. I, Astrea, 1983, ps. 204/05 y esta Sala,
"Columbia Cía Arg. de Seguros SA (T.F. 9370-A) v. DGA", 8/4/99). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala III, 09/12/05, "Calles Hebe Lilian v. COMFER- Resol. 202/04 s/ amparo ley 19.986",
Causa 27.387/04.

Efectos de la presentación del poder y admisión de la personería

Art. 49.— Presentado el poder y admitida su personería, el apoderado asume todas las
responsabilidades que las leyes le imponen y sus actos obligan al poderdante como si él
personalmente los practicare.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— La caducidad de la prueba caligráfica no es obstáculo para que los jueces, haciendo

uso de las facultades que el código de rito local les concede paralelamente a las obligaciones
que pone en cabeza de las partes, la produzcan en busca de la verdad jurídica objetiva,
máxime cuando el fracaso del peritaje caligráfico fue consecuencia del error cometido por el
apoderado del tercerista, al que se sumaron las inadvertencias del apoderado de la
contraparte y del mismo tribunal actuante. Corte Sup., 19/08/2004, "Banco de Mendoza SA v.
Enrique A. Pérez y otra", Fallos: 327:3128.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Corresponde revocar la decisión del magistrado de grado que no aceptó que el

apoderado del organismo demandado —que no se encontraba presentado aún en la causa—
dejara nota en el libro de asistencia, haciendo caso omiso a que éste revestía el carácter de
apoderado con anterioridad a los hechos y a que la documentación presentada por la
demandada era susceptible de subsanar la inobservancia apuntada, pues cuando por un
medio serio y objetivo se puede comprobar que el expediente no se encontraba en el casillero
el día de nota correspondiente, debe tenerse por no cumplida la notificación automática.
Una interpretación restrictiva, que sólo permitiese justificar la falta de las actuaciones por la
firma de la parte o de su apoderado, constituiría un excesivo formalismo, al margen de
principios procesales que podría en definitiva minorar el adecuado ejercicio del derecho de
defensa en juicio. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 14/11/2013, "Spinosa Melo Oscar
Federico —inc. ejecución de sentencia— v. Estado Nacional—M de Relaciones Exter. Comer.
Internacional y Culto s/ proceso de ejecución".

Obligaciones del apoderado

Art. 50.— El apoderado estará obligado a seguir el juicio mientras no haya cesado
legalmente en el cargo. Hasta entonces las citaciones y notificaciones que se hagan, incluso
las de las sentencias definitivas, tendrán la misma fuerza que si se hicieren al poderdante, sin
que le sea permitido pedir que se entiendan con éste. Exceptúanse los actos que por
disposición de la ley deban ser notificados personalmente a la parte.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Configura falta de ética en los términos del Tribunal de Disciplina del CPACF la renuncia
del profesional planteada en la proximidad de la realización de actos tan trascendentes como
la celebración del debate oral en el proceso penal, tal el caso, la cual
produce indefectiblemente la alteración del tiempo y curso del proceso (Cons. 6º). C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala II, 15/02/05, "Saruubinsky Grafin Norberto Carlos v. CPACF", Causa
38.627/03.
 — Lo esencial es que al formular el letrado su renuncia, ésta no debe perjudicar la defensa
en juicio y por ello no puede ser intempestiva, debiendo el abogado realizar los actos
profesionales que sean indispensables para el interés del cliente (por ejemplo, apelar); es
decir, el letrado no está compelido a aceptar el cargo pero luego de hacerlo no puede
apartarse caprichosamente. Tales recaudos están debidamente respetados cuando se asiste
en debida forma a su cliente y le otorga un amplio plazo de 30 días hábiles para que designe
un nuevo defensor y que recién luego de haber transcurrido ampliamente dicho término
renunciar en el expediente penal. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 14/02/02, "Casalotti,
Marcelo P. v. CPACF", Causa 25.862/00.

Alcance del poder

Art. 51.— El poder conferido para un pleito determinado, cualesquiera sean sus términos,
comprende la facultad de interponer los recursos legales y seguir todas las instancias del
pleito.

También comprende la facultad de intervenir en los incidentes y de ejercitar todos los actos
que ocurran durante la secuela de la litis, excepto aquellos para los cuales la ley requiera
facultad especial, o se hubiesen reservado expresamente en el poder.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Un juicio en que se demanda la inconstitucionalidad de una ley de la Provincia de

Buenos Aires y la devolución de impuesto abonado por aplicación de dicha ley, no es
un incidente de un juicio sucesorio y, en consecuencia, su tramitación requiere en el
apoderado facultades expresas. Corte Sup., "Gangoiti, Carlos v. Provincia de Buenos Aires",
Fallos: 155:187.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Habida cuenta de que de la lectura del poder acompañado a no surge que el actor haya
conferido facultades para desistir de la acción a sus letrados apoderados, y en función de lo
dispuesto en los arts. 51 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y 1.881 y 1.884
del Código Civil, debe ser rechazado su pedido. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 11/03/2014
"Vergara Ignacio y otros v. EN-M§ Seguridad-GN Dto 1246/05 752/09 s/personal militar y civil
de las FFAA y de Seg", Causa 3509/2012.

Responsabilidad por las costas

Art. 52.— Sin perjuicio de la responsabilidad civil o criminal por el ejercicio del mandato,
el mandatario deberá abonar a su poderdante las costas causadas por su exclusiva culpa o
negligencia, cuando éstas fueran declaradas judicialmente.

El juez podrá, de acuerdo con las circunstancias, establecer la responsabilidad solidaria

del mandatario con el letrado patrocinante.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— El art. 52 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación impone una obligación de
reembolso de las costas ya afrontadas por el poderdante, cuando medie una declaración
judicial de culpa o negligencia. Corte Sup., 10/12/1997, "Flores, Aurelio s/ concurso civil v.
Competrol SA y otros s/ incidente", Causa F. 1174. XXXII.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La responsabilidad por las costas requiere de una actuación impropia del letrado
apoderado, que refleje falta de idoneidad, impericia profesional, y actúa como una sanción por
su culpa o negligencia en el ejercicio del mandato, la que debe ser expresamente declarada
por el juez —art. 52 del CPCC—. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 20/03/97, "Leiro Jorge v.
EN (IOSE) s/ personal militar y civil de las FFAA. y de Seg.", Causa 3.435/96.
Cesación de la representación

Art. 53.— La representación de los apoderados cesará:

1) Por revocación expresa del mandato en el expediente. En este caso, el poderdante

deberá comparecer por sí o constituir nuevo apoderado sin necesidad de emplazamiento o
citación, so pena de continuarse el juicio en rebeldía. La sola presentación del mandante no
revoca el poder.

2) Por renuncia, en cuyo caso el apoderado deberá, bajo pena de daños y perjuicios,
continuar las gestiones hasta que haya vencido el plazo que el juez fije al poderdante para
reemplazarlo o comparecer por sí. La fijación del plazo se hará bajo apercibimiento de
continuarse el juicio en rebeldía. La resolución que así lo disponga deberá notificarse por
cédula en el domicilio real del mandante.

3) Por haber cesado la personalidad con que litigaba el poderdante

4) Por haber concluido la causa para la cual se le otorgó el poder.

5) Por muerte o incapacidad del poderdante. En tales casos el apoderado continuará

ejerciendo su personería hasta que los herederos o representante legal tomen la intervención
que les corresponda en el proceso, o venza el plazo fijado en este mismo inciso. Mientras
tanto, comprobado el deceso o la incapacidad, el juez señalará un plazo para que los
interesados concurran a estar a derecho, citándolos directamente si se conocieran sus
domicilios, o por edictos durante dos (2) días consecutivos, si no fuesen conocidos, bajo
apercibimiento de continuar el juicio en rebeldía en el primer caso y de nombrarles defensor
en el segundo.

Cuando el deceso o la incapacidad hubieren llegado a conocimiento del mandatario, éste

deberá hacerlo presente al juez o tribunal dentro del plazo de diez (10) días, bajo pena de
perder el derecho a cobrar los honorarios que se devengaren con posterioridad. En la misma
sanción incurrirá el mandatario que omita denunciar el nombre y domicilio de los herederos, o
del representante legal, si los conociere.

6) Por muerte o inhabilidad del apoderado. Producido el caso, se suspenderá la

tramitación del juicio y el juez fijará al mandante un plazo para que comparezca por sí o por
nuevo apoderado, citándolo en la forma dispuesta en el inciso anterior. Vencido el plazo fijado
sin que el mandante satisfaga el requerimiento, se continuará el juicio en rebeldía.

Unificación de la personería

Art. 54.— Cuando actuaren en el proceso diversos litigantes con un interés común, el juez
de oficio o a petición de parte y después de contestada la demanda, les intimará a que
unifiquen la representación siempre que haya compatibilidad en ella, que el derecho o el
fundamento de la demanda sea el mismo o iguales las defensas. A ese efecto, fijará una
audiencia dentro de los diez (10) días y si los interesados no concurriesen o no se aviniesen
en el nombramiento de representante único, el juez lo designará eligiendo entre los que
intervienen en el proceso.

Producida la unificación, el representante único tendrá, respecto de sus mandantes, todas

las facultades inherentes al mandato.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Debe rechazarse el planteo de caducidad de la instancia de la queja —efectuado en

razón de no haber existido, una vez denunciado el fallecimiento del codemandado recurrente,
impulso del trámite— si corresponde hacer efectiva la previsión del art. 53 del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación y, al haberse cumplido la obligación prevista en el primer párrafo
de dicha norma, procede la intervención del Defensor Oficial, a fin de no incurrir en un exceso
de rigor formal, en desmedro de una buena y rápida administración de justicia. Corte
Sup., 12/09/2006, "García, Julio Héctor y otros v. Estado Nacional - Estado Mayor General del
Ejército y otros", Fallos: 329:3869.

— La circunstancia de que el letrado apoderado del actor invoque haber intentado durante
ese período la citación de su mandante para notificarle su renuncia resulta irrelevante a los
fines de la declaración de la caducidad de la instancia en virtud de lo dispuesto por el art.
53, inc. 2º, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Corte Sup., 20/06/1996,
"Miedzylewki, Zelek v. Buenos Aires, Provincia de y otro s/ ordinario", Fallos: 319:1024.

— Corresponde dejar sin efecto la sentencia que, para rechazar la recusación fundada en
el vínculo pariental entre el juez y un apoderado de la actora, sostuvo que el profesional no
había ejercido el mandato en el juicio, si existía la posibilidad latente de comparecer en tanto
no hubiera cesado la representación por revocación o renuncia (Voto de los Dres. Rodolfo C.
Barra y Carlos S. Fayt). Corte Sup., 04/05/1993, "Don Pedro de Albariño SA y otro v.
Inchauspe de Ferrari, María Isabel", Fallos: 316:826.

— En atención a lo solicitado por la parte recurrida en el sentido de que se aplique a los

abogados de la actora la sanción prevista en el art. 53, inc. 5º in fine, del Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación, por entender que los mismos no comunicaron al tribunal la muerte
de su cliente acaecida el 9 de enero de 1983, habiendo deducido la apelación federal el 7 de
marzo, corresponde pronunciarse de conformidad con lo resuelto provisionalmente por el
máximo organismo judicial provincial quien entendió que debía considerarse prima
facie cumplida en término la prescripción de dicha norma, ¨toda vez que es atribución de la
Corte Suprema Nacional, como juez del recurso, expedirse en definitiva sobre la concurrencia
de tales recaudos¨, pues si bien el recurrido acompaña elementos demostrativos de la
publicidad de la noticia del deceso del actor, de lo aportado no se desprende que
necesariamente los letrados apoderados hayan tenido conocimiento de tal circunstancia en
un momento distinto al que manifestaron en su descargo. En consecuencia, la comunicación
al a quo de la muerte del poderdante fue hecho en término, y no cabe sanción alguna. Corte
Sup., "Matoff, Quirino v. Roberto Humer y/u otros", Fallos: 306:617.

— Los apoderados tienen la obligación de proseguir el juicio hasta la cesación legal del
mandato. En consecuencia, la deserción del recurso de apelación declarada por la Cámara
en el juicio seguido contra el Instituto Nacional de Acción Social, por no haberse expresado
agravios dentro del término legal, no puede ser referida a la revocación del poder por parte de
la demandada al dictarse el decreto 14.829/57. Corte Sup., "Giarrizo, Carlos v. Instituto
Nacional de Acción Social", Fallos: 245:198.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Lo esencial es que al formular el letrado su renuncia, ésta no debe perjudicar la defensa

en juicio y por ello no puede ser intempestiva, debiendo el abogado realizar los actos
profesionales que sean indispensables para el interés del cliente (por ejemplo, apelar); es
decir, el letrado no está compelido a aceptar el cargo pero luego de hacerlo no puede
apartarse caprichosamente. Tales recaudos están debidamente respetados cuando se asiste
en debida forma a su cliente y le otorga un amplio plazo de 30 días hábiles para que designe
un nuevo defensor y que recién luego de haber transcurrido ampliamente dicho término
renunciar en el expediente penal. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 14/02/02, "Casalotti,
Marcelo P. v. CPACF", Causa 25.862/00.

Revocación

Art. 55.— Una vez efectuado el nombramiento común, podrá revocarse por acuerdo
unánime de las mismas partes o por el juez a petición de alguna de ellas, siempre que en este
último caso hubiese motivo que lo justifique. La revocación no producirá efectos mientras no
tome intervención el nuevo mandatario.

La unificación se dejará sin efecto cuando desaparecieren los presupuestos mencionados

en el primer párrafo del artículo anterior.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

 — No corresponde hacer lugar a lo solicitado por las demandadas, en el sentido de que
"se tenga por unificada la personería de las accionadas" en la persona de una de ellas, ¨quien,
al absolver posiciones, obligará a sus litisconsortes¨, si, aparte de que lo peticionado no
está autorizado por ley ni es impuesto por la índole del litis consorcio, la unificación de
personería es ajena al incidente propuesto. Corte Sup., "Guardia, Aurelio v. Urdinarrain de
Campos, Cornelia, y otras", Fallos: 224:661.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El art. 54CPCCN debe ser interpretado con criterio restrictivo, en razón del derecho
constitucional de defensa en juicio (conf. C. Civ., Sala B, 29-4-80, ED, 88/609) debiendo
recurrirse a la unificación cuando quede evidenciada la inconveniencia de la representación
separada (Idem, Sala A, 27-2-70, LL, T. 140, p. 794). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II,
10/07/92, "Paillas, Mario Ramón y otros v. EN (Min. de Defensa) s/ retiro militar.

— La unificación de la personería trata de obtener una mayor celeridad y economía en el

desarrollo del proceso, evitándose las inútiles dilaciones que necesariamente ocasiona
la existencia de litisconsortes. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 10/07/92, "Paillas, Mario
Ramón y otros v. EN (Min. de Defensa) s/ retiro militar.

— No se encuentran reunidos los requisitos del art. 54 del Código Procesal cuando las
codemandadas no actúan con un interés común y el fundamento de la pretensión deducida
en la demanda contra cada una de ellas es diverso. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 09/09/99,
"Centro Empresarial Cataratas del Iguazú SRL y Asoc. U.T.E. v. EN —Administración de
Parques Nacionales— Resol. 661/96 y otro s/contrato administrativo", Causa 34.805/96.

Capítulo III - Patrocinio letrado

Patrocinio obligatorio

Art. 56.— Los jueces no proveerán ningún escrito de demanda o excepciones y sus
contestaciones, a legados o expresiones de agravios, ni aquéllos en que se promuevan
incidentes o se pida nulidad de actuaciones y, en general, los que sustenten o controviertan
derechos, ya sea en procesos de jurisdicción voluntaria o contenciosa, si no llevan firma de
letrado.

No se admitirá tampoco la presentación de pliegos de posiciones ni de interrogatorios que

no lleven firma de letrado, ni la promoción de cuestiones, de cualquier naturaleza, en las
audiencias, ni su contestación, si la parte que las promueve o contesta no está acompañada
de letrado patrocinante.

Falta de firma del letrado

Art. 57.— Se tendrá por no presentado y se devolverá al firmante, sin más trámite ni
recursos, todo escrito que debiendo llevar firma de letrado no la tuviese, si dentro del segundo
día de notificada por ministerio de la ley la providencia que exige el cumplimiento de ese
requisito no fuese suplida la omisión.

Ello tendrá lugar suscribiendo un abogado el mismo escrito ante el secretario o el oficial
primero, quien certificará en el expediente esa circunstancia, o por la ratificación que por
separado se hiciere con firma de letrado.

Dignidad
 Art. 58.— En el desempeño de su profesión, el abogado será asimilado a los magistrados
en cuanto al respecto y consideración que debe guardársele.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Incurre en exceso ritual manifiesto, que afecta la garantía de la defensa en juicio, el

pronunciamiento que tuvo por no presentado el recurso que carecía de firma de letrado
patrocinante pues, previamente a la intimación formulada bajo apercibimiento de lo dispuesto
en el art. 57 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, el actor acompañó junto con
su letrado patrocinante —y con la firma de éste— la póliza de seguro de caución, tendiente a
acatar lo ordenado en el art. 15 de la ley 18.820 y evitar la deserción del recurso. Corte
Sup., 15/08/2006, "Salem, Julio Esam v. Administración Federal de Ingresos Públicos", Fallos:
329:3218.

— Corresponde dejar sin efecto el pronunciamiento que con excesivo rigor rechazó la
apelación y su respectivo memorial por un error material cometido por el letrado al no
presentar los respectivos escritos con la firma de su parte, ni haber acreditado mandato
suficiente para hacerlo en su representación, sin haberlo intimado previamente a cumplir con
dicho requisito, a sabiendas de que con su resolutorio se dejaba firme una sentencia, la cual
no tuvo en consideración los hechos y el derecho en que se fundó la defensa. Corte
Sup., 29/11/2005, "Juárez, Marta Lucrecia v. Tula, Hugo César s/ filiación", Fallos: 328: 4107.

— Aquellas decisiones emanadas de los órganos del Poder Judicial que importen un
cuestionamiento a la labor profesional del abogado deben ponderar que, como principio, ese
ejercicio constituye un servicio necesario e indispensable para la realización en plenitud de la
justicia. Nuestro ordenamiento así lo ha entendido y reconocido explícitamente al exigir para
los abogados un trato similar al de los magistrados (art. 58 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación). Corte Sup., 25/11/2003, "Guille, Edgardo Mario v. Guillochón, Carlos
Eduardo y otro", Causa G.20.XXXV.

— La demandante había solicitado que se intimara al demandado a cumplir con lo

dispuesto por el art. 56 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (fs. 66), no obstante
lo cual el a quo ordenó derechamente el desglose de las actuaciones mencionadas mediante
las cuales pretendió ejercer su derecho de defensa en el proceso (contestación de la demanda
y ofrecimiento de prueba), con el solo argumento de que se hallaba suspendido en la matrícula
para el ejercicio profesional, sin otorgar la oportunidad de reparar tal deficiencia en los
términos de la norma legal citada de esta manera, el a quo ha omitido el tratamiento de
articulaciones conducentes para la solución de la cuestión a resolver, oportunamente
planteadas por las partes, y ha prescindido de la normativa aplicable al caso, todo lo cual
descalifica la sentencia como acto judicial válido. Corte Sup., 20/03/2003, "Carosella,
Guillermo v. Lundquist, María E. y otro s/ daños y perjuicios", Causa C.1649.XXXVI.

— Si la demandante había solicitado que se intimara al demandado a cumplir con lo

dispuesto por el art. 56 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, no obstante lo cual
el a quo ordenó derechamente el desglose de las actuaciones mediante las cuales pretendió
ejercer su derecho de defensa en el proceso, con el solo argumento de que se hallaba
suspendido en la matrícula para el ejercicio profesional, sin otorgar la oportunidad de reparar
tal deficiencia en los términos de la norma legal citada, la sentencia omitió el tratamiento de
articulaciones conducentes para la solución de la cuestión a resolver, oportunamente
planteadas por las partes y prescindió de la normativa aplicable al caso. Corte Sup.,
20/03/2003, "Carosella, Guillermo v. Lundquist, María E. y otro s/ daños y perjuicios", Fallos:
326: 697.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El art. 56 del Código Procesal establece que los jueces no proveerán ningún escrito en
el que se sustenten o controviertan derechos si no llevan firma de letrado. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala I, 19/05/98, "Roldán Héctor Omar y otro v. Prefectura Naval Argentina - Disp. DPSJ
JS1 63A/97", Causa 6.751/98.
 — El deber de los profesionales no consiste sólo en preparar escritos que necesariamente
deben llevar su firma, sino en el ejercicio pleno de la dirección del proceso y en el cabal
cumplimiento de las obligaciones que ello importa ("Finocchietto Arazi "Código Procesal Civil
y Comercial", T.I, p. 227). En el caso el letrado debió impulsar el procedimiento para finalizar
la sucesión que le había sido confiada (Cons. IV). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 08/11/05,
"Damboriana, Roberto Eduardo v. CPACF", Causa 25.657/04.

— El letrado patrocinante no está facultado para constituir un nuevo domicilio que tenga
efectos sobre su patrocinado, sin la conformidad del apoderado, a menos que lo haga al solo
efecto de la notificación de la regulación de sus honorarios. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV,
09/11/00, "Metrogas SA v. Resolución Regulatoria 6/10/95 (Enargas) Expte. Nº 1242/95",
Causa 13.350/97.

Capítulo IV - Rebeldía

Rebeldía. Incomparencia del demandado no declarado rebelde

Art. 59.— La parte con domicilio conocido, debidamente citada, que no compareciere
durante el plazo de la citación o abandonare el juicio después de haber comparecido, será
declarada en rebeldía a pedido de la otra.

Esta resolución se notificará por cédula o, en su caso, por edictos durante dos (2) días.
Las sucesivas resoluciones se tendrán por notificadas por ministerio de la Ley.

Si no se hubiere requerido que el incompareciente sea declarado rebelde, se aplicarán las

reglas sobre notificaciones establecidas en el primer párrafo del artículo 41.

Efectos

Art. 60.— La rebeldía no alterará la secuela regular del proceso.

El rebelde podrá oponer la prescripción en los términos del artículo 346.

La sentencia será pronunciada según el mérito de la causa y lo establecido en el artículo

356, inciso 1. En caso de duda, la rebeldía declarada y firme constituirá presunción de verdad
de los hechos lícitos afirmados por quien obtuvo la declaración.

Serán a cargo del rebelde las costas causadas por su rebeldía.

Prueba

Art. 61.— A pedido de parte, el juez abrirá la causa a prueba, o dispondrá su producción
según correspondiere conforme al tipo de proceso; en su caso, podrá mandar practicar las
medidas tendientes al esclarecimiento de la verdad de los hechos autorizadas por este
Código.

Notificación de la sentencia

Art. 62.— La sentencia se hará saber al rebelde en la forma prescripta para la notificación
de la providencia que declara la rebeldía.

Medidas precautorias
 Art. 63.— Desde el momento en que un litigante haya sido declarado en rebeldía podrán
decretarse, si la otra parte lo pidiere, las medidas precautorias necesarias para asegurar el
objeto del juicio, o el pago de la suma que se estime en concepto de eventuales costas si el
rebelde fuere el actor.

Comparecencia del rebelde

Art. 64.— Si el rebelde compareciere en cualquier estado del juicio, será admitido como
parte y, cesando el procedimiento en rebeldía, se entenderá con él la sustanciación, sin que
ésta pueda en ningún caso retrogradar.

Subsistencia de las medidas precautorias

Art. 65.— Las medidas precautorias decretadas de conformidad con el artículo 63,
continuarán hasta la terminación del juicio, a menos que el interesado justificare haber
incurrido en rebeldía por causas que no haya estado a su alcance vencer.

Serán aplicables las normas sobre ampliación, sustitución o reducción de las medidas
precautorias.

Las peticiones sobre procedencia o alcance de las medidas precautorias tramitarán por
incidente, sin detener el curso del proceso principal.

Prueba en segunda instancia

Art. 66.— Si el rebelde hubiese comparecido después de la oportunidad en que ha debido

ofrecer la prueba y apelare de la sentencia, a su pedido se recibirá la causa a prueba en
segunda instancia, en los términos del artículo 260, inciso 5, apartado a).

Si como consecuencia de la prueba producida en segunda instancia la otra parte resultare

vencida, para la distribución de las costas se tendrá en cuenta la situación creada por el
rebelde.

Inimpugnabilidad de la sentencia

Art. 67.— Ejecutoriada la sentencia pronunciada en rebeldía, no se admitirá recurso

alguno contra ella.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Corresponde desestimar la queja que lejos de rebatir la aseveración de los tribunales

de ambas instancias en punto a la índole extemporánea del incidente de nulidad se limita, sin
más, a endilgarle un reproche de excesivo ritualismo, proceder que, frente a las prescripciones
procesales pertinentes, se revela falto del debido sustento, máxime si se repara en que el
propósito del incidente era controvertir una resolución de rebeldía motivada por la propia
negligencia de la interesada, al haber omitido acompañar oportunamente el instrumento que
acreditaba la personería alegada por su representante. Las consecuencias legales imputadas
a la rebeldía, en tanto resultan de la conducta procesal de los litigantes por ella alcanzados,
no plantean problema de índole constitucional. Corte Sup., 21/03/2006, "Goisin, Silvio v. Obra
Social para la Actividad Docente", Fallos: 329:717.

— Corresponde dejar sin efecto la sentencia que desestimó el planteo de nulidad si se

violaron las formas substanciales del juicio pues se siguió un proceso en rebeldía contra una
persona jurídica distinta de la obligada —al notificar el traslado de la demanda a una sociedad
homónima—, que no fue traída en legal forma al juicio, y en desmedro de sus intereses
patrimoniales, violentándose en consecuencia la garantía constitucional de defensa en
juicio. Corte Sup., 19/08/2004, "Bravo, Roberto Oscar v. Bendito, Aldo y otro", Fallos:
327:3112.
 Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La declaración de rebeldía produce una presunción de verdad de los hechos afirmados

por el actor en su demanda (art. 60 y 356, inc. 1del CPCCN). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I,
11/02/10, "Damele Alberto Rubén y otros v. EN —Mº I y V— Subsecretaría Transporte por
Agua y Puertos s/empleo público", Causa 18.340/01.

— El procedimiento administrativo no se cumplió regularmente en tanto la Aduana no

anotició a la importadora del traslado del art. 1101 del Código Aduanero, tampoco utilizó el
medio más eficaz a fin de poner en conocimiento de la declaración de rebeldía en su contra
(Sala V, "Navarro, Toribio Torcuato (T.F. 10.430-A) v. DGA", 12/07/2000) y no notificó la
condena dispuesta por la resolución aduanera, lo cual, en consecuencia colocó a la
aseguradora en un estado de indefensión frente a la supuesta infracción cometida por la
citada sociedad que no puede ser convalidado. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 25/09/08,
"Chubb de Fianzas y Garantías SA (TF 18133-A) v. DGA", Causa 10.503/05.

— El art. 43 del CPCCN impone al juez la obligación de suspender la tramitación de la

causa y de citar a los herederos o a los representantes legales por lo que no resulta
procedente colocar en cabeza del cónyuge supérstite la carga de dar cumplimiento con la
obligación legal si el magistrado no le confirió el carácter de parte en el proceso mal pudo
impulsar el procedimiento en representación de los otros herederos por no ser administrador
del sucesorio. Una eventual conducta negligente del viudo de ningún modo podría resultar en
un perjuicio a los restantes herederos que ignoran la existencia de los actuados. El magistrado
debió —de oficio— intimar al viudo para que informe el juzgado donde tramita la sucesión y la
correcta denominación de los autos para luego requerir el domicilio de los herederos y citarlos
por cédula o por edictos, bajo apercibimiento de seguir el juicio en rebeldía, en el primer caso,
y de nombrarles defensor en el segundo (Fenochietto-Arazi,Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación. Com y conc., t. 1, 2ª ed. actualizada, Astrea, p. 196). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala II, 02/02/06, "Bercovich Samuel v. Estado Nacional —CSJN— Mº de
Justicia s/ Empleo Público", Causa 14.365/92.

— Cuando en las actuaciones administrativas aduaneras el contribuyente había

consignado su domicilio en la Cap. Fed., la Aduana no puede alegar válidamente la ignorancia
de este domicilio por lo que no se verificaron los presupuestos necesarios para que la Aduana
procediera a notificar por edicto la declaración de rebeldía, Astreaart. 1013, inc. H) del CA—
procediendo la nulidad de lo actuado en el expediente administrativo a partir de la
improcedente notificación por edictos. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 29/04/03, "Editorial
Kyrios (T.F. 13.414-A) v. DGA", Causa 15.060/01.

— La trascendencia de la imposibilidad de oponer excepciones y defensas y de las

consecuencias que con lleva el estado de rebeldía (conf.art. 59 del CPCCN) impone que la
apreciación de la validez de la notificación del traslado de la demanda sea efectuada con
criterio rigurosos (Fenochietto, Carlos Eduardo, "Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación, comentado, anotado y concordado", T. 2, Ed. Astrea-2001, págs. 360/01). C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala III, 27/03/06, "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas v. Iriniz Alcira Inés s/ proceso de conocimiento", Causa 28.678/99.

— La comparecencia del rebelde, luego del dictado de la sentencia de la primera instancia,

no admite retrogradar el procedimiento. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 16/04/02, "Enhosa
v. Americasa Coop.Ltda. s/contrato administrativo", Causa 23.641/98.

— Entre las resoluciones que causa gravamen irreparable se encuentra la que declara la
rebeldía de cualquiera de las partes (cfr. Palacio, Derecho Procesal Civil, t. V, Abeledo-Perrot,
1993, ps. 14 y, en igual sentido Fenochietto-Arazi,CPCCN, com. y conc., t. I, Astrea, 1983, p.
530). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 05/06/01, "Masi, Rosa v. Mº de Cultura y Educación -
Secretaría de la Función Pública", Causa 35.213/2000.

— La declaración de rebeldía del demandado crea, en caso de duda (art. 60 del CPCCN),
una presunción de verdad a favor de la contraparte, pero no resulta suficiente para producir la
convicción en el juez acerca de la verdad de los hechos en que se funda la demanda, por lo
que debe ser reforzada mediante otros medios de prueba. Aún en los supuestos de rebeldía,
corresponde siempre determinar si mediante la prueba producida y la presunción legal se han
acreditado los hechos en que se apoya el derecho pretendido (Sala I, "Casa de Moneda
Sociedad del Estado v. Municipalidad de Alta Gracia", 6/8/98). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala
IV, 29/09/09, "Cruz Carlos Enrique y otros v. Dir. Gral. de Fabricaciones Militares s/ Empleo
público", Causa 5.329/02.

— Corresponde confirmar la sentencia que rechazó la demanda interpuesta por los

actores contra la Dirección General de fabricaciones Militares a fin de obtener el
reconocimiento de las diferencias salariales entre lo efectivamente percibido a partir de julio
de 1992 y lo que debieron haber percibido de computarse en sus remuneraciones el
suplemento "compensación funcional" representativo del 25% de sus salarios —que según
sostuvieron se había abonado al personal que había permanecido en servicio activo en los
entes residuales— porque la carga de acreditar los presupuestos fácticos exigidos por la
norma sobre cuya base se sustentó la pretensión de autos recae principalmente sobre la parte
actora (art. 377 del CPCCN) y, si bien en el caso la parte demandada ha sido declarada
rebelde, ello no autoriza a tener por cierto los dichos de su contraria cuando las pruebas
agregadas a la causa no crean convicción en el juzgador acerca de su veracidad. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala IV, 29/09/09, "Cruz Carlos Enrique y otros v. Dir.Gral. de Fabricaciones
Militares s/ Empleo público", Causa 5.329/02.

— La declaración de rebeldía del sumariado no exime a la Aduana de investigar la verdad

de los hechos, arbitrando los medios para otorgarle al sumariado todas las posibilidades de
su derecho de defensa que ha de aplicarse también en el procedimiento administrativo (Fallos:
233:74 y 253:485 y esta Sala, "Trulli Adriana M. - TF 20.443-I v. DGI, 5/5/2005). C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala IV, 02/10/07, "Aseguradora de Créditos y Garantías SA (TF 10.541-A) v.
DGA", Causa 25.999/04.

— Del texto mismo del artículo 70 del CPCCN resulta que el allanamiento es un acto
propio del demandado que se somete a la pretensión de su contraria, reconociéndole el
derecho que ésta invoca. En el mismo artículo se expresan los requisitos que ha de reunir esa
presentación para que el allanado pueda verse eximido de la carga de las costas. No puede
pensarse que nuestro ordenamiento procesal en la existencia de un allanamiento presunto.
Más aún, la rebeldía —esto es la incomparecencia o abandono del juicio por parte del
demandado— si bien "constituirá presunción de verdad de los hechos ilícitos afirmados por
quien obtuvo la declaración", de ningún modo le impone al tribunal acoger sin más las
pretensiones de la actora sino que habrá de resolver "según el mérito de la causa" (art. 60,
CPCC). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 10/03/05, "Alta Plástica SA (TF 15389-A) v. DGA",
Causa 49/04.

Capítulo V - Costas

Principio general

Art. 68.— La parte vencida en el juicio deberá pagar todos los gastos de la contraria, aún
cuando ésta no lo hubiese solicitado.

Sin embargo, el juez podrá eximir total o parcialmente de esta responsabilidad al litigante
vencido, siempre que encontrare mérito para ello, expresándolo en su pronunciamiento, bajo
pena de nulidad.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— La sentencia que confirmó el rechazo de la demanda de simulación por prescripción de

la acción pero consideró que las costas debían distribuirse en el orden causado no dio debido
consideró que las costas debían distribuirse en el orden causado no dio debido cumplimiento
con lo prescripto por la norma delart. 68delCódigo Procesal Civil y Comercial de la Nación, y
su exigencia de fundar adecuadamente la posible excepción al principio básico allí sentado,
ya que de la regla general se desprende que quien resulta vencido debe cargar con los gastos
que debió realizar su contraria para obtener el reconocimiento de su derecho, sin que
la existencia de jurisprudencia o doctrina discrepante resulten razón suficiente para apartarse
del principio objetivo de la derrota, y máxime ante la ausencia de agravio de la actora, que no
había formulado crítica alguna sobre el particular. Corte Sup.,10/04/2012, "Brugo, Marcela
Lucila v. Eskenazi, Sebastián y otros s/simulación", Fallos: 335:353.

— Corresponde declarar procedente el recurso extraordinario y confirmar la sentencia y,

en atención a que la contestación del recurso no satisface los recaudos establecidos en el art.
1º del reglamento aprobado por la Acordada 4/2007, imponer las costas por su orden. (Las
juezas Highton de Nolasco y Argibay, en disidencia parcial, consideran que las costas se
deben imponer al vencido). Corte Sup.,29/11/2011, "Moda SRL s/solicitud de intervención",
Fallos: 334:1609.

— Cabe hacer lugar a los agravios referentes a la imposición de las costas de la

segunda instancia, deducidos por el actor al recurrir la sentencia que condenó al Estado
Nacional a la reparación de daños y perjuicios que le provocó la privación de su libertad en
virtud de la prisión preventiva dispuesta en su contra así como la duración irrazonable- más
de veinte años- del juicio penal que se le siguió, ya que los recursos de apelación de ambas
partes fueron desestimados por la cámara por lo que no parece posible sostener, como se lo
hizo en el fallo, que hubiera existido una única parte vencida, y tal circunstancia, sumada a las
especiales características del pleito, lleva a revocar el fallo en este aspecto y disponer que las
costas se impongan en el orden causado. Corte Sup.,08/11/2011, "Mezzadra, Jorge Oscar v.
EN Mº Justicia y DDHH s/daños y perjuicios", Fallos: 334:1302.

— Si es nula la exención de costas sin fundamento, resulta contrario a la lógica interpretar

que el silencio de la sentencia sobre ese punto implique su pago en el orden causado, pues
entonces el mero silencio podría constituir una vía indirecta para evitar la nulidad derivada de
disponer la exención sin causa explícita, por lo cual ante la omisión del pronunciamiento
anterior del Tribunal y conforme al art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación
corresponde que las costas devengadas se impongan a la parte vencida. Corte
Sup.,19/04/2011, "Organización Brandsen Asesores de Seguros SA v. Administración Federal
de Ingresos Públicos - DGI s/impugnación de deuda", Fallos: 334:396.

— Ante la petición originada en la omisión de pronunciamiento sobre las costas

corresponde señalar que teniendo en cuenta que conforme al art. 68 del Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación el principio general es la imposición de costas al vencido y que solo
puede eximirse de esta responsabilidad mediante un pronunciamiento expreso acerca de
dicho mérito, ya que si es nula la exención de costas sin fundamento, resulta contrario a la
lógica interpretar que el silencio de la sentencia sobre ese punto implique su pago en el orden
causado, pues entonces el mero silencio podría constituir una vía indirecta para evitar la
nulidad derivada de disponer la exención sin causa explícita. Corte Sup., 01/12/2009,
"Fiszman y Compañía SCA v. Dirección General Impositiva", Fallos: 332:2657.

— Las costas del proceso deben ser distribuidas por su orden dada la ausencia de
jurisprudencia y complejidad que entraña la cuestión en sí. Corte Sup.,11/12/2007, "Neuquén,
Provincia del v. Capex SA s/cobro de regalías", Fallos: 330: 5144.

Conforme al art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, el principio general
es la imposición de costas al vencido, y sólo puede eximirse de esa responsabilidad —si hay
mérito para ello— mediante el pronunciamiento expreso acerca de dicho mérito, bajo pena de
nulidad. Corte Sup.,13/03/2007, "Provincia del Neuquén v. YPF SA s/acción de amparo",
Fallos: 330:702.

— Resulta improcedente imponer costas si lo decidido por la Corte es un conflicto de

competencia suscitado entre jueces y no entre partes litigantes. Corte Sup.,20/04/1999,
"Instituto de Servicios Sociales Bancarios ISSB v. Banco de la Provincia de Santiago del
Estero s/ ejecución fiscal", Fallos: 322:691.
 Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Si bien el ordenamiento procesal ha recibido, como un principio, el criterio objetivo del

vencimiento (artículo 68 delCódigo Procesal Civil y Comercial de la Nación), ese principio no
es absoluto ya que admite excepciones; y ha precisado, en ese sentido, que las excepciones
deben ser interpretadas restrictivamente, a fin de no desnaturalizar la regla general, razón por
la cual los jueces deben fundar debidamente los pronunciamientos que impliquen apartarse
de tal principio (causas "Valentín Guitelman Hormigón Armado v. Servicio Penitenciario
Federal s/ Contrato obra pública", y "Rodríguez Fernando Martín v. EN - Mº Interior -
PFA s/ daños y perjuicios", pronunciamientos del 1º de febrero y del 17 de mayo de 2012,
respectivamente). No se advierte, ciertamente, la "existencia de circunstancias objetivas que
demuestren la concurrencia de un justificativo para eximirlo de costas". Si se repara en cuáles
fueron los objetos de las demandas y cuáles fueron los resultados de esas pretensiones, sólo
puede concluirse en que la parte actora resultó vencida (esta sala, causa "Euqui SA v. EN -
Mº de Salud y AS. y otro s/contrato administrativo", pronunciamiento del 8 de octubre de
2013). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala I, 05/12/2013, "Fernández Roberto Oscar v. EN Jefatura
II Inteligencia Ejercito Expte. ZZ 02 56/5 s/ Daños y Perjuicios", Causa 152.639/2002.

— Las costas de ambas instancias deberán ser distribuidas en el orden causado (art. 68,
segunda parte, delCódigo Procesal Civil y Comercial de la Nación), en atención a la
complejidad de la cuestión debatida, tal como lo ha decidido la Corte Suprema en casos
análogos (Fallos: 332:1571; 333:631, "Bertoto Buera y Cía SACyF"; causas S.260.XLIII"Sol
de Mayo SA v. AFIP - DGI s/ordinario", 19/05/10, y C.1013.XLVI "Compañía Protel SA v.
Estado Nacional s/acción meramente declarativa", 02/03/11). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala I,
10/04/2012, "BBVA Consolidar Seguros SA v. EN - AFIP DGI-Resol. 70/05 (GC) s/Dirección
General Impositiva", Causa 14.527/05.

— En atención a las particularidades del caso, lo novedoso de la cuestión, y los

fundamentos tenidos en cuenta para sustentar la decisión adoptada, se estima prudente
imponer las costas por su orden (segunda parte del artículo 68 del Código Procesal). C. Nac.
Cont. Adm. Fed.,sala II, 30/04/2013, "Latin Eco SA v. DNCI - Disp. Nº 179/11 (Expte.
S01:50705/11)", Causa 46.581/11.

— El principio general que rige en la materia dispone que: "[l]a parte vencida en el juicio
deberá pagar todos los gastos de la contraria, aún cuando ésta no lo hubiese solicitado" (ver
primer párrafo del artículo 68 del CPCCN). Su fundamento y principio esencial radica en el
hecho objetivo de la derrota, a través del cual se busca una reparación de los gastos
necesarios efectuados por la parte que ha resultado vencedora en el pleito tendientes al
reconocimiento de su derecho (conf. esta Sala,in re "September SA v. Edesur SA - Resol.
997/06 s/expropiación - servidumbre administrativa", del 29/12/2010, en autos: "Pistorio,
Adrián Alejandro v. Mº Interior - P.F.A. s/personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg.", del
2/10/2012 y en autos: "Carranza Zavalía, José María v. EN - Mº Defensa - EMGE s/personal
militar y civil de las FF.AA. y de Seg.", del 20/12/2012; entre otros). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala II, 14/02/2013, "Cámara Argentina de Máquinas de Oficina Com y afines y otros SA
v. PENley 25.561- Dtos. 1570/01 214/02 s/proceso de conocimiento -ley 25.561", Causa
185.144/2002.

— Las particularidades de la cuestión debatida y el criterio adoptado por la Corte Suprema

de Justicia de la Nación en los precedentes "Salas" y "Borejko", tornan procedente que sean
soportadas por su orden tanto las de grado como las de esta instancia (segundo párrafo del
artículo 68 delCPCCN). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 29/11/2012, "Centurión Héctor Raúl
y otros v. EN - M Justicia - PSA - Dtos. 1.104/05 752/09 s/personal militar y civil de las FF.AA.
y de Seg.", Causa 40.532/2009.

Incidentes

Art. 69.— En los incidentes también regirá lo establecido en el artículo anterior.

No se sustanciarán nuevos incidentes promovidos por quien hubiere sido condenado al

pago de las costas en otro anterior, mientras no satisfaga su importe o, en su caso, lo dé a
embargo.
 No estarán sujetas a este requisito de admisibilidad las incidencias promovidas en el curso
de las audiencias.

Toda apelación sobre imposición de costas y regulación de honorarios se concederá en

efecto diferido, salvo cuando el expediente deba ser remitido a la Cámara como consecuencia
del recurso deducido por alguna de las partes contra la resolución que decidió el incidente.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Si bien el beneficio de litigar sin gastos constituye un incidente autónomo, no por ello
escapa a las previsiones que imponen losarts. 68y69delCódigo Procesal Civil y Comercial de
la Nación, en cuanto disponen que las costas deben imponerse al vencido, ante la oposición
opuesta por el recurrente al pedido de declaración de pobreza, respecto del cual salió
perdidoso. Corte Sup.,10/10/2002, "Carna, Carlos Alberto v. Televisión Federal SA y otro",
Fallos: 325:2623.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Toda apelación sobre imposición de costas y regulación de honorarios se concederá

en efecto diferido, salvo cuando el expediente deba ser remitido a la Cámara como
consecuencia del recurso deducido por alguna de las partes contra la resolución que decidió
el incidente (confr.art. 69delCPCCN). En el primero de los casos, el recurso tiene efecto
(trámite) diferido y su fundamentación debe realizarse en la oportunidad que señala elart.
247delCPCCNEn el segundo supuesto, en cambio, la fundamentación debe efectuarse ante
el juez de primera instancia y dentro de los cinco días de notificada la providencia que lo
conceda (art. 246). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 08/03/94, "Oddone, Luis Alberto - Banco
Oddone SA - RQU v. BCRA s/ queja".

— De acuerdo al art. 69, párrafo cuarto delCPCCNtoda apelación sobre imposición de

costas se debe conceder, como principio, con efecto diferido, directiva con mayor rigor
aplicada en la especie cuando se repara en que este expediente no ha sido remitido a la
Cámara como consecuencia del recurso deducido por alguna de las partes contra la
resolución que decidió el incidente. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala V, 21/09/99, "Almadoz
Carlos Luis y Otros v. Mº de Economía s/ proceso de conocimiento", Causa 28.850/95.

Allanamiento

Art. 70.— No se impondrán costas al vencido:

1) Cuando hubiese reconocido oportunamente como fundadas las pretensiones de su

adversario allanándose a satisfacerlas, a menos que hubiere incurrido en mora o que por su
culpa hubiere dado lugar a la reclamación.

2) Cuando se allanare dentro del quinto día de tener conocimiento de los títulos e
instrumentos tardíamente presentados.

Para que proceda la exención de costas, el allanamiento debe ser real, incondicionado,
oportuno, total y efectivo.

Si de los antecedentes del proceso resultare que el demandado no hubiere dado motivo
a la promoción del juicio y se allanare dentro del plazo para contestar la demanda, cumpliendo
su obligación, las costas se impondrán al actor.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Al no verificarse en autos los extremos contemplados en elart. 70delCódigo Procesal

Civil y Comercial de la Nación, las costas del juicio deben ser impuestas a la demandada, por
lo que no existe mérito para apartarse del principio general que las impone a la vencida, según
lo establece el art. 68 de ese cuerpo legal, toda vez que el incumplimiento de la obligación
asumida oportunamente por la demandada hizo necesaria la interposición de la
demanda. Corte Sup.,20/09/2005, "Encotesa v. Neuquén, Provincia del s/ ordinario", Fallos:
328:3483.

— Las costas del juicio deben ser impuestas a la Administración Federal de Ingresos
Públicos, pues al no verificarse los extremos contemplados en elart. 70delCódigo Procesal
Civil y Comercial de la Nación, no existe mérito para apartarse del principio general que
impone tal condenación a la vencida, según lo establece el art. 68 de ese cuerpo legal, toda
vez que la conducta asumida por la demandada dio lugar a la impugnación deducida, y a la
cual ulteriormente se sometió. Corte Sup.,23/08/2005, "Río Negro, Provincia de v.
Administración Federal de Ingresos Públicos s/ impugnación de deuda", Fallos: 328:3175.

— Corresponde imponer las costas por su orden toda vez que el allanamiento efectuado
por la recurrente al agravio planteado en la apelación fue realizado en la oportunidad procesal
correspondiente (art. 70delCódigo Procesal Civil y Comercial de la Nación). Corte Sup.,
11/12/2001, "Trevisiol Hnos. SA v. Provincia de Buenos Aires (OSBA) s/ demanda
contencioso administrativa", Fallos: 324:4300.

— Si bien la exención de costas por desistimientos oportunamente formulados con el

propósito de acatar jurisprudencia de la Corte es procedente cuando el fallo invocado fue a su
vez resuelto sin imposición de costas, las razones sostenidas en el voto en disidencia del
precedente invocado por la actora como motivo de su allanamiento a la pretensión recursiva
de su contraparte son suficientes para justificar que aquéllas se distribuyan en el orden
causado. Corte Sup.,06/03/2001, "Bunge y Born SA v. Fisco Nacional DGI s/ Dirección
General Impositiva", Fallos: 324:529.

— Si el allanamiento no ha sido real, total e incondicionado, las costas deben ser

soportadas por la codemandada vencida. Corte Sup.,02/12/1999, "Yacimientos Petrolíferos
Fiscales SA v. Corrientes, Provincia de y otra s/ cobro de pesos", Fallos: 322:2988.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El desconocimiento del derecho o el rechazo del recurso o reclamo en sede

administrativa que motiva la promoción de la acción configura un supuesto que no justifica la
dispensa legal en caso de posterior allanamiento, toda vez que el origen se remonta a la
actitud asumida por la demandada que tuvo oportunidad de establecer una vía previa de
conciliación de acuerdo en punto a evitar la ulterior demanda judicial (art. 70, inc. 1º, última
parte del CPCCNy Palacio, Lino Enrique, Derecho Procesal Civil, t. III 5ª reimp., Buenos Aires,
1991, p. 376). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala I, 19/04/10, "Papel Prensa SAICF y DE M v. Litoral
Gas SA s/ Proceso de conocimiento", Causa 15.079/06.

— El artículo 70 delCPCCNdetermina los extremos que necesariamente debe reunir el

allanamiento para que proceda la eximición de costas a favor de quien lo formula, el mismo
debe ser real, incondicionado, oportuno, total y efectivo; realizado por quien no está en mora
ni ha dado lugar, por su culpa, a la reclamación judicial (Sala V: "Arzeno, Matilde Eloísa S. v.
IAF s/ Personal Militar y Civil de las FF.AA. y de Seg.", 11/12/95) y en el caso, si bien es cierto
que la accionada reconoció las pretensiones de la actora allanándose a satisfacerlas, no es
menos que fue por su culpa que debió promoverse el juicio. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II,
2/07/09, "García Saraví Amparo y otros v. EN-Corte Suprema de Justicia de la Nación-
Consejo de la Magistratura AC 57/92 s/ Empleo Público", Causa 9.372/01.

— Elart. 70delCPCCNprevé la imposición de costas cuando media allanamiento de una

de las partes respecto de la pretensión de la contraria. En sus dos primeros incisos contempla
los requisitos que debe darse para que, a raíz de ese allanamiento con las costas "no se
impongan al vencido". Asimismo, en el último párrafo se prevé el caso de que los antecedentes
del proceso resultare que el demandado no había dado motivo a la promoción del juicio, en
cuyo caso las costas se imponen al actor. De tal forma, ambas partes del artículo prevén dos
formas diferentes de distribuir las costas: en el primer caso, se imponen las costas en el orden
causado, pues la reclamación judicial ha sido necesaria para el reconocimiento de los
derechos; en el segundo, se imponen al actor, en caso de haberse entablado una
demanda innecesaria o superflua. De no darse ninguno de estos casos, las costas se
impondrán, conforme al principio general, al vencido. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala V,
24/10/06, "Soria, Héctor Julio y Otros v. EN —Mº Defensa— EMGA s/ Personal Militar y Civil
de las FF.AA. y de Seg.", Causa 160.544/02.

Vencimiento parcial y mutuo

Art. 71.— Si el resultado del pleito o incidente fuere parcialmente favorable a ambos
litigantes, las costas se compensarán o se distribuirán prudencialmente por el juez en
proporción al éxito obtenido por cada uno de ellos.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— En atención a que se hace lugar parcialmente al recurso interpuesto por la sumariada,

revocándose la indemnización otorgada al usuario en los términos del art. 40 bis de la ley
24.240, confirmándose la disposición impugnada en lo demás que ha sido materia de
apelación, corresponde imponer las costas en un 90% a la apelante y en el 10% restante a la
DNCI con arreglo al art. 71 del CPCCN, en cuanto ordena distribuir prudencialmente dichos
accesorios en proporción al éxito obtenido por cada uno de los litigantes. C. Nac. Cont. Adm.
Fed.,sala II, 20/09/12, "OSDE v. DNCI - Disp. 408/11 (Expte. S01-303425/10)", Causa
38.267/11.

Pluspetición inexcusable

Art. 72.— El litigante que incurriere en pluspetición inexcusable será condenado en costas,
si la otra parte hubiese admitido el monto hasta el límite establecido en la sentencia.

Si no hubiese existido dicha admisión o si ambas partes incurrieren en pluspetición, regirá

lo dispuesto en el artículo precedente.

No se entenderá que hay pluspetición, a los efectos determinados en este artículo, cuando
el valor de la condena dependiese legalmente del arbitrio judicial, de juicio pericial o de
rendición de cuentas o cuando las pretensiones de la parte no fuesen reducidas por la
condena en más de un veinte por ciento (20%).

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— La pluspetición inexcusable tiene consecuencias en el régimen de imposición de costas

pero no determina necesariamente el valor económico subyacente en la litis, el cual no sólo
debe responder a ciertos parámetros de razonabilidad sino que, a los efectos de las
regulaciones de honorarios, debe ser ponderado en forma conjunta con otros extremos, tales
como la índole y extensión de la labor desarrollada en la causa y demás pautas previstas en
el régimen arancelario, que pueden ser evaluadas por los jueces con un razonable margen de
discrecionalidad. Corte Sup.,31/10/2006, "Romero SA s/quiebra s/ inc. de revisión por Fisco
Nacional - DGI" Fallos: 329:4506.

— La sola aserción según la cual la ley de fondo contiene "una técnica para resguardar
el interés patrimonial del trabajador" no asume las críticas formuladas por el recurrente a la
sentencia de primera instancia mediante las cuales se había argumentado que la
"pluspetición inexcusable" contemplada en el art. 20 de la Ley de Contrato de Trabajo no
confería fundamento alguno a la condena en costas en forma solidaria (Disidencia del Dr.
Carlos S. Fayt). Corte Sup.,25/11/2003, "Gille, Edgardo Mario v. Guillochon, Carlos Eduardo
y otro", Fallos: 326:4705.

— No es atendible el reproche dirigido al a quo por haber omitido tratar el acuse de

pluspetición inexcusable, por la que el actor y su profesional deberían soportar las costas,
pues el haber impuesto éstas al apelante es demostrativo de que ha mediado una decisión
implícita sobre el punto. Corte Sup., "Zeeman, Cornelis Dirk v. Te del Valle SA" Fallos: 307:94.

Transacción. Conciliación. Desistimiento. Caducidad de instancia

 Art. 73.— Si el juicio terminase por transacción o conciliación, las costas serán impuestas
en el orden causado respecto de quienes celebraron el avenimiento; en cuanto a las partes
que no lo suscribieron, se aplicarán las reglas generales.

Si el proceso se extinguiere por desistimiento, las costas serán a cargo de quien desiste,
salvo cuando se debiere exclusivamente a cambios de legislación o jurisprudencia y se llevare
a cabo sin demora injustificada.

Exceptúase, en todos los casos, lo que pudieren acordar las partes en contrario.

Declarada la caducidad de la primera instancia, las costas del juicio deberán ser impuestas
al actor.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Al admitirse el desistimiento en los términos delart. 304delCódigo Procesal Civil y

Comercial de la Nación, corresponde imponer a la actora las costas correspondientes a
la intervención de la provincia codemandada en función del principio consagrado por el art. 73
de dicho código y por no configurarse ninguna de las excepciones previstas, ya que la
circunstancia de haberse extraviado la causa penal, en la cual obrarían las constancias que
demostrarían la legitimidad del reclamo, no constituye motivo suficiente para disponer
la exención de costas solicitada. Corte Sup.,17/04/2007, "Machuca, Roque Jacinto y otro v.
Buenos Aires, Provincia de y otros s/daños y perjuicios", Fallos: 330:1814.

— Si la actora no ha desistido de la acción, sino que ha solicitado que se declare abstracto

su reclamo, no es de aplicación elart. 73delCódigo Procesal Civil y Comercial de la Nacióny
las costas deben distribuirse por su orden. Corte Sup.,11/07/2006, "Embotelladora del
Atlántico SA (EDA SA) v. San Juan, Provincia de s/ acción declarativa", Fallos: 329: 2733.

— Corresponde imponer las costas por su orden, si el desistimiento de la acción —que

convierte en abstracta la cuestión planteada— se sustentó exclusivamente en la modificación
que la demandada introdujo en el texto de la resolución administrativa impugnada y, además,
aquél fue expresado por la actora sin demora alguna, al tomar conocimiento de la nueva
resolución (arts. 68, segunda parte y 73, segunda parte, ambos delCódigo Procesal Civil y
Comercial de la Nación). Corte Sup., 18/04/2006, "Correo Andreani SA v. Ministerio de
Trabajo s/ queja expediente administrativo", Fallos: 329: 1301.

— Corresponde declarar operada la caducidad de la instancia, con costas, si desde la

última actuación del Tribunal que tuvo por efecto impulsar el procedimiento han transcurrido
más de seis meses (art. 316y73delCódigo Procesal Civil y Comercial de la Nación). Corte
Sup., 27/12/2005, "Unión Industriales de Quilmes v. Estado Nacional y otros s/ daños y
perjuicios", Fallos: 328:4828.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La actora expresó como causa del desistimiento, la intención de sus socios de

adherirse a los beneficios del régimen de regularización establecido en laley 26.476,norma
que expresamente obliga a asumir las costas por los recursos en trámite. Por ser ello así, y
estando la cuestión regulada en elart. 73delCPCCN, y al no invocarse la verificación de
ninguno de los supuestos de excepción que él describe, los agravios relativos a sus razones
para promover la demanda y la posibilidad de éxito de la acción, carecen de relevancia para
revocar la resolución. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 28/04/11, "M && M Bomchil Sociedad
Civil v. en AFIP DGI Resol. 15/06 (DV DEOA) y S218/06 (DE LOCN) s/ Dirección General
Impositivo", Causa 20.015/07.

— Las costas de esta instancia, como consecuencia de la caducidad declarada (...), deben
ser impuestas a la recurrente, en virtud de lo normado por el art. 73 del CPCC, último párrafo.
Tal decisión, por lo demás, es la que mejor se ajusta a la jurisprudencia sentada por el Máximo
Tribunal en su precedente "Las Varillas Gas SA", la cual asienta que sólo corresponde
la eximición de la responsabilidad que impone el principio objetivo de la derrota, si se
evidenciara mérito para apartarse del mismo, lo que únicamente podría efectuarse mediante
pronunciamiento expreso, bajo pena de nulidad (Fallos: 328:4504). Cabe recordar que la
solución impuesta por el art. 73, último párrafo del CC se ha justificado en el principio objetivo
de la derrota, que no sólo prevé el caso de quien es declarado vencido mediante una sentencia
judicial, sino también el de aquél que no llega a obtener el reconocimiento del derecho
que invoca por haber dejado inerte las tramitación del proceso. Pues, no ha de soslayarse que
el actor ha resultado vencido, en definitiva, por su inactividad procesal, siendo que con su
actitud compelió a la contraria a acudir al proceso, con las erogaciones que ello implica, de
las que debe hacerse cargo. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III, 20/11/12, "Ordoñez Luis (TF
23752-I) v. DGI", Causa 34.367/2009.

— Esta Sala tiene reiteradamente dicho que, mediando desistimiento, los intereses
no integran al monto del juicio a los fines regulatorios (conf."Ripamonti", del 8/8/1989 y
"Méndez, Ovidio", del 15/8/78). Ello es así dado el carácter accesorio del capital que revisten
tanto los intereses en cuestión como los que integran la obligación de compensar al Fisco
acreedor de los perjuicios que le ocasionaría el no ingreso oportuno del tributo que se ejecuta,
circunstancias éstas que —más allá de la diferente naturaleza de los accesorios— impiden
considerarlos a unos u otros como integrativos del valor de la demanda en los supuestos en
que la accionante desista de su pretensión. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III, 24/11/92, "FN
(DGI) v. SGS Arg. SA s/ ejecución fiscal".

Nulidad

Art. 74.— Si el procedimiento se anulare por causa imputable a una de las partes, serán
a su cargo las costas producidas desde el acto o la omisión que dio origen a la nulidad.

— El art. 74 del CC establece que "si el procedimiento se anulare por causa imputable a
una de las partes, serán a su cargo las costas producidas desde el acto o la omisión que dio
origen a la nulidad". Dicho artículo es aplicable con prescindencia de que la nulidad procesal
se haya declarado a petición de parte o de oficio (conf. Fassi-Yañez, Código Procesal Civil y
Comercial, Com., anot. y conc., t. 1, p. 451 y cita nro. 30). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala I,
21/05/98, "Mancilla, Oscar Eduardo v. Estado Nacional (EMGE) s/ Beneficio de litigar sin
gastos", Causa 43.318/94.

Litisconsorcio

Art. 75.— En los casos de litisconsorcio, las costas se distribuirán entre los litisconsortes,
salvo que por la naturaleza de la obligación correspondiere la condena solidaria.

Cuando el interés que cada uno de ellos representase en el juicio ofreciere considerables
diferencias, podrá el juez distribuir las costas en proporción a ese interés.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Según prescribe elart. 701delCódigo Civil, la solidaridad tiene carácter excepcional

frente a los principios de derecho común, los cuales indican una repartición de la deuda entre
losobligados. No puede ser tácita o inducida por analogía, requiriéndose para admitirla la
voluntad explícita de las partes o una decisión inequívoca de la ley: toda duda al respecto
implica ausencia de solidaridad. En sentido concordante el art. 75 del CPCC dispone que en
caso de litisconsorcio las costas se distribuirán entre los litisconsortes, salvo que por la
naturaleza de la obligación correspondiere la condena solidaria. La regla sostiene que para el
supuesto de pluralidad de condenados, el juez debe tener en cuenta la naturaleza de la
obligación principal en que se basa la condena; sólo en el supuesto de que ésta fuese de
carácter solidario, las costas se deberán también solidariamente por todos los
litisconsortes. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 17/03/11, "Pereda ValIadares de Nelson Nelly
v. PEN s/ amparo sobreley 25561(J. Cont. Admin. Fed. Nº 7 Secr. Nº 49; Secretaría de Sala
Civil 'L')", Causa 127.628/02.

— La regla plasmada por el art. 75 del CPCCN consiste en que, para el supuesto de
pluralidad de condenados, el juez debe tener en cuenta la naturaleza de la obligación principal
en que se basa la condena. Sólo en el supuesto de que ésta fuese de carácter solidario, las
costas se deberán también solidariamente por todos los litisconsortes (Palacio, Lino
E., Derecho Procesal Civil, t. III, Abeledo Perrot, 1987, nº 317, p. 389; Fenochietto, Carlos -
Arazi, Roland, Código Procesal Civil y Comercial. Comentado y Concordado, Astrea, 1993, p.
320 y Sala V, "Centro Gallego de Buenos Aires v. Ministerio de Economía y Obras y Servicios
Públicos y Otros s/ Contrato Administrativo", 19/05/04). No se trata de una obligación solidaria
pues ello no surge ni de la sentencia que condenó en costas a las demandadas vencidas, ni
de la norma y menos aun de la relación sustancial sobre la que sustenta el pleito (diversos
contratos de depósito entre entidades financieras y un particular). Por ende, las costas habrán
de distribuirse según el resultado obtenido, debiendo considerarse la obligación simplemente
mancomunada (arts. 674, 691 y 700 del Código Civil), toda vez que cada uno de los
accionados goza de autonomía de gestión en el proceso (Sala V, "Porto Jorge Eduardo v.
PEN - Dto. 1570 s/ Amparo Ley 16.986", 15/11/04). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 9/02/06,
"Martínez López, Carlos Arturo y otro v. PEN -Ley 25.561,Dto. 1570/01, 214/02 s/ Amparoley
16.986", Causa 27.393/02.

— El art. 75 del CPCCN al contemplar el caso, en materia de costas, de litisconsorcio,

determina que se "distribuirán entre los litis consortes, salvo que por la naturaleza de la
obligación correspondiere la condena solidaria" y por lo tanto, y como principio el importe de
la condena en costas se divide por el número de litis consortes y cada uno de ellos
es individualmente responsable por el pago de la correspondiente fracción, siendo admitida la
responsabilidad solidaria solamente en la hipótesis de que también tenga ese carácter la
derivada de la obligación controvertida en el proceso (Palacio, L. E., Derecho Procesal Civil, t.
III, 1987, nº 317, p. 389). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala V, 19/05/04, "Centro Gallego de
Buenos AIres v. Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y Otros s/ Contrato
Administrativo", Causa 13.153/97.

Prescripción

Art. 76.— Si el actor se allanase a la prescripción opuesta, las costas se distribuirán en el

orden causado.

Alcance de la condena en costas

Art. 77.— La condena en costas comprenderá todos los gastos causados u ocasionados
por la sustanciación del proceso y los que se hubiesen realizado para evitar el pleito, mediante
el cumplimiento de la obligación, incluyendo los del procedimiento de mediación prejudicial
obligatoria.

Los correspondientes a pedidos desestimados serán a cargo de la parte que los efectuó
u originó, aunque la sentencia le fuere favorable en lo principal.

No serán objeto de reintegro los gastos superfluos o inútiles.

Si los gastos fuesen excesivos, el juez podrá reducirlos prudencialmente.

Los peritos intervinientes podrán reclamar de la parte no condenada en costas hasta el

cincuenta por ciento (50%) de los honorarios que le fueran regulados, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 478.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Si bien se ha sostenido que cuando el Estado Nacional no es condenado al pago de

las costas, las cuestiones sobre honorarios no comprometen el interés de la Nación, lo
que excluye su calidad de parte a los fines del recurso ordinario de apelación, sin embargo, y
no obstante que en el sub examine las costas no fueron impuestas al Estado Nacional, resulta
aplicable el criterio expuesto en el caso "Vaggi" (Fallos: 329:926), precedente en el que se
admitió la procedencia del recurso ordinario de apelación deducido por un perito sobre la base
de considerar que —con prescindencia del resultado del litigio y de la condena encostas—
aquél podía perseguir el cobro de sus honorarios contra cualquiera de las partes, sin perjuicio
de la limitación prevista respecto de la parte no condenada y del derecho de repetición de
ésta, y, por lo tanto, habida cuenta de que el monto por el cual el perito pretende que
se aumenten sus emolumentos fijados excede el mínimo establecido por el art. 24, inc. 6º,
apartado a, del decreto-ley 1285/58 y la resolución 1360/91 de esta Corte —inclusive compu-
tando la aludida limitación— cabe concluir que la referida apelación ha sido correctamente
concedida. Corte Sup.,22/05/2012, "Sánchez Granel, Eduardo Alberto y otros v.
BCRA s/daños y perjuicios", Fallos: 335:742.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El perito puede cobrar sus honorario contra cualquiera de las partes, incluso la
vencedora en costas, sin perjuicio del derecho de repetir la contraparte la suma que en virtud
de la forma en que se hubieran impuesto las costas resultare haberse abonado en exceso, sin
que para ejercer dicha opción —en virtud del principio de solidaridad de las partes en el pago
de los honorarios de los peritos— se requiera demostración alguna respecto de la
imposibilidad de cobrar a quien fue condenado en costas (Plenario "Agua y Energía v. Oliver",
16/9/76 y Sala IV, "Ratto de Tropiano Haydée Esther y otros v. BCRA s/ proceso de
conocimiento", 10/12/98). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala I, 11/08/09, "Gas del Estado Sociedad
del Estado v. Giménez Delvaux SRL s/ contrato administrativo", Causa 16.704/98.

— Luego de la reforma introducida por la ley 24.432, en supuestos en que —como ocurre
en autos— las costas fueron impuestas en el orden causado, pesa sobre cada parte, además
de la responsabilidad solidaria por 50 % del monto del honorario emergente de la condena, la
responsabilidad solidaria por el 50% —conforme al límite impuesto por el nuevo texto del art.
77 del CPCCN— del otro 50% del monto del honorario que corresponde a la contraparte. C.
Nac. Cont. Adm. Fed.,sala I, 5/03/09, "Ferrocarriles Argentinos v. Centro de Educación de
Enfermedades de la Mama s/ Contrato Administrativo", Causa 4.501/92.

— Los gastos correspondientes a pedidos desestimados serán a cargo de la parte que los
efectuó u originó, aunque la sentencia le fuere favorable en lo principal (art. 77 segundo
párrafo del CPCCN). Siendo ello así, nada obsta —ni siquiera el resultado favorable respecto
del fondo de la cuestión— a que los gastos derivados de la defensa opuesta por
el excepcionante que finalmente prosperó, corran a cargo de la parte demandada, quien
evidentemente trajo a juicio a un tercero que resultó ajeno a la litis. C. Nac. Cont. Adm.
Fed.,sala II, 9/02/95, "Enrietto, Dante y otros v. Conicet s/ contrato administrativo".

— No procede postergar el devengamiento de intereses sobre el 50% de la suma que

quedó a cargo de la demandada, pues conforme el art. 77delCPCCNes facultad del perito
reclamar el cobro de sus honorarios a la parte no condenada en costas; sin que la norma exija
una resolución expresa del Tribunal. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III, 15/06/05 "Hoteles
Sheraton de Argentina SAC. v. Dirección General Impositiva", Causa 44.928/95.

— Cuando el perito ha desarrollado las tareas con posterioridad a la reforma introducida

por el art. 77 del CPCN solo puede reclamarle a la parte no condenada en costas el 50%.
Dado que las costas fueron impuestas en el orden causado resulta admisible la intimación a
depositar el 75% a la demandada. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III, 24/05/05, "Zárate
Francisco Aurelio v. Armada Argentina (Marina) s/ retiro militar y fuerzas de seguridad", Causa
8.278/92.

— La inclusión del bono por derecho fijo, no procede, porque como lo establece el art.
51 inc. d) de laley 23.187,se trata de una contribución personal a cargo del letrado para el
mantenimiento de su Colegio profesional. Si bien las cartas documentos y diligenciamientos
de oficios son rubros integrativos de las costas para que sean exigibles, deben ser acreditados
en las planillas en que se practique la liquidación, dándole así al vencido la oportunidad de
tomar conocimiento de la pretensión de cobrarlas y de formular oposición (conf.
Fassi,CPCCNComentado, Anotado y Concordado, p. 287, art. 77). C. Nac. Cont. Adm.
Fed.,sala III, 16/09/99, "Barricarte Osvaldo D. y otros v. BCRA", Causa 839/92.
Capítulo VI - Beneficio de litigar sin gastos

Procedencia

Art. 78.— Los que carecieren de recursos podrán solicitar antes de presentar la demanda
o en cualquier estado del proceso, la concesión del beneficio de litigar sin gastos, con arreglo
a las disposiciones contenidas en este capítulo.

No obstará a la concesión del beneficio la circunstancia de tener el peticionario lo

indispensable para procurarse su subsistencia, cualquiera fuere el origen de sus recursos.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Corresponde conceder el beneficio de litigar sin gastos de conformidad con lo dispuesto

por los arts. 78 y ss. del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación si los medios
económicos con que cuentan la actora y sus hijos menores no resultan suficientes para
afrontar gastos que excedan los comunes de su subsistencia diaria. Corte Sup., 22/07/2008,
"Ottonello, Miriam Alicia y otros v. Chubut, Provincia del y otro s/daños y perjuicios - IN1.",
Causa O. 293. XXXVI.

— Al haber logrado generar convicción suficiente en los términos del art. 78 y siguientes
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, corresponde admitir el pedido del beneficio
de litigar sin gastos efectuado por una entidad civil sin fines de lucro —Defensores de Usuarios
y Consumidores— pues no tiene registrados bienes inmuebles a su nombre, el importe de las
cuotas abonadas por los asociados sólo le permite afrontar los gastos de funcionamiento de
la sede central y tres filiales y las actividades que desarrolla la asociación, y las declaraciones
testificales indican la existencia de dificultades económicas. Corte Sup., 20/03/2007,
"De.U.Co. (Defensor de Usuarios y Consumidores Asociación Civil) v. Neuquén, Provincia del
y otros s/acción de amparo", Fallos: 330:1110.

— El beneficio de litigar sin gastos persigue amparar a quien no dispone de recursos para
solventar los gastos del juicio, pero no a quien carece de liquidez, pues éste es un problema
financiero que encuentra remedio por caminos ajenos a las normas del art. 78 y siguientes del
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Corte Sup., 11/07/2006, "Coihue SRL v. Santa
Cruz, Provincia de s/ beneficio de litigar sin gastos", Fallos: 329:2719.

— La ratio legis que otorga fundamento a las previsiones legales de los arts. 78 y ss. del
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación se encuentra en la necesidad de conceder la
posibilidad de acudir a la justicia a quien carece de los bienes suficientes para afrontar los
gastos que dicha situación demanda. Corte Sup., 17/03/1998, "Lardel Sociedad en Comandita
por Acciones v. Buenos Aires, Provincia de s/daños y perjuicios - incidente sobre beneficio de
litigar sin gastos", Fallos: 321:571.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El beneficio de litigar sin gastos comprende un privilegio restrictivo y excepcional, para

cuya obtención se debe demostrar de modo fehaciente la ausencia de recursos para costear
total o parcialmente la demanda que se vaya de iniciar. Y la carga de la prueba de encontrarse
en una situación de pobreza que le permita acceder a él pesa sobre quien lo reclama; su
contraria y el fisco sólo tendrán el deber de probar las circunstancias que pudieran obstar a
su concesión, en caso de que la parte que lo solicite hubiera adjuntado pruebas a su favor. C.
Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 12/07/2012, "Weissberg Estela Gloria — BLSG v. Mº J y
DDHH— art. 3ley 24043 (expte. 454264/98)", Causa 2603/2007.

— El hecho de que el art. 78 del CPCCN disponga que el beneficio de litigar sin gastos
pueda solicitarse en cualquier estado del proceso no significa que pueda ser invocado hacia
el pasado por quien ha tenido la debida defensa y resultó vencido; de lo contrario, se le
otorgaría al beneficio provisional efectos retroactivos que la ley no contempla (Gozaíni,
Osvaldo Alfredo,Código Procesal Civil y Comercial de la Nación Comentado y Anotado, t. I, 2ª
ed. actualizada y ampliada, La Ley, Buenos Aires, 2006, p. 273). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala I, 22/09/09, "Torra, Alberto Hugo y otro v. PEN - Ley 25.561 Dtos. 1570/01,
214/02 s/ Proceso de Conocimiento - Ley 25.561", Causa 137.487/02.

— El beneficio de litigar sin gastos previsto en el art. 78 y ss. del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación se sustenta en las garantías constitucionales de defensa en juicio e
igual ante la ley y tiene por finalidad garantizar el acceso a la jurisdicción. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala II, 17/04/07, "Termi-Rame SCA v. EN - AFIP v. Beneficio e Litigar sin gastos", Causa
26.503/01.

Requisitos de la solicitud

Art. 79.— La solicitud contendrá:

1) La mención de los hechos en que se fundare, de la necesidad de reclamar o defender

judicialmente derechos propios o del cónyuge o de hijos menores, así como la indicación del
proceso que se ha de iniciar o en el que se deba intervenir.

2) El ofrecimiento de la prueba tendiente a demostrar la imposibilidad de obtener recurso.

Deberá acompañarse el interrogatorio de los testigos y su declaración en los términos de los
artículos 440 primera parte, 441 y 443, firmada por ellos.

En la oportunidad prevista en el artículo 80 el litigante contrario o quien haya de serlo, y el

organismo de determinación y recaudación de la tasa de justicia, podrán solicitar la citación
de los testigos para corroborar su declaración.

Prueba

Art. 80.— El juez ordenará sin más trámite las diligencias necesarias para que la prueba
ofrecida se produzca a la mayor brevedad y citará al litigante contrario o a quien haya de serlo,
y al organismo de determinación y recaudación de la tasa de justicia, quienes podrán
fiscalizarla y ofrecer otras pruebas.

Traslado y resolución

Art. 81.— Producida la prueba se dará traslado por cinco días comunes al peticionario, a
la otra parte, y al organismo de determinación y recaudación de la tasa de justicia.
Contestadodicho traslado o vencido el plazo para hacerlo, el juez resolverá acordando el
beneficio total o parcialmente, o denegándolo. En el primer caso la resolución será apelable
al solo efecto devolutivo.

Si se comprobare la falsedad de los hechos alegados como fundamento de la petición del

beneficio de litigar sin gastos, se impondrá al peticionario una multa que se fijará en el doble
del importe de la tasa de justicia que correspondiera abonar, no pudiendo ser esta suma
inferior a la cantidad de PESOS UN MIL ($ 1.000). El importe de la multa se destinará a la
Biblioteca de las cárceles.

Carácter de la resolución

Art. 82.— La resolución que denegare o acordare el beneficio no causará estado.

Si fuere denegatoria, el interesado podrá ofrecer otras pruebas y solicitar una nueva
resolución.

La que lo concediere, podrá ser dejada sin efecto a requerimiento de parte interesada,
cuando se demostrare que la persona a cuyo favor se dictó no tiene ya derecho al beneficio.

La impugnación se sustanciará por el trámite de los incidentes.

Beneficio provisional. Efectos del pedido

 Art. 83.— Hasta que se dicte resolución la solicitud y presentaciones de ambas partes
estarán exentas del pago de impuestos y sellado de actuación.

Estos serán satisfechos, así como las costas, en caso de denegación. El trámite para
obtener el beneficio no suspenderá el procedimiento, salvo que así se solicite al momento de
su interposición.

Alcance. Cesación

Art. 84.— El que obtuviere el beneficio estará exento, total o parcialmente, del pago de las
costas o gastos judiciales hasta que mejore de fortuna; si venciere en el pleito, deberá pagar
las causadas en su defensa hasta la concurrencia máxima de la tercera parte de los valores
que reciba.

Los profesionales podrán exigir el pago de sus honorarios a la parte condenada en costas,
y a su cliente, en el caso y con la limitación señalada en este artículo.

El beneficio podrá ser promovido hasta la audiencia preliminar o la declaración de puro

derecho, salvo que se aleguen y acrediten circunstancias sobrevinientes.

En todos los casos la concesión del beneficio tendrá efectos retroactivos a la fecha de
promoción de la demanda, respecto de las costas o gastos judiciales no satisfechos.

Defensa del beneficiario

Art. 85.— La representación y defensa del beneficiario será asumida por el defensor
oficial, salvo si aquél deseare hacerse patrocinar o representar por abogado o procurador de
la matrícula; en este último caso, cualquiera sea el monto del asunto, el mandato que confiera
podrá hacerse por acta labrada ante el oficial primero.

Extensión a otra parte

Art. 86.— A pedido del interesado, el beneficio podrá hacerse extensivo para litigar contra
otra persona en el mismo juicio, si correspondiere, con citación de ésta.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— La concesión del beneficio de litigar sin gastos queda librada a la prudente apreciación
judicial, en tanto los medios probatorios incorporados al incidente reúnan los requisitos
suficientes para llevar al ánimo del juzgador la verosimilitud de las condiciones de pobreza
alegada (Fallos: 311:1372, considerando 11, 324:2972; 326, 818, entre muchos otros). Corte
Sup., 12/08/2008, "Franco Carlos Orfilio v. Santa Cruz", Causa F.732.XXXVI.

— A diferencia de los ordenamientos procesales derogados, el legislador ha omitido

referencias tasadas sobre el concepto de pobreza, pues éste, por ser contingente y relativo,
presenta insalvables dificultades para ser definido con un alcance genérico que abarque la
totalidad de las diferentes circunstancias que puedan caracterizar a los distintos casos por
resolver. En suma, en cada situación concreta, el Tribunal deberá efectuar un examen
particularizado a fin de determinar la carencia de recursos y la imposibilidad de obtenerlos de
quien invoque el beneficio para afrontar las erogaciones que demande el proceso en
cuestión. Corte Sup., 12/08/2008, "Franco Carlos Orfilio v. Santa Cruz", Causa F.732.XXXVI.

— Tal beneficio encuentra sustento en dos garantías de raigambre constitucional: la de

defensa en juicio y la de igualdad ante la ley (arts. 18 y 16, Constitución Nacional). Ello es así,
habida cuenta de que por su intermedio se asegura el acceso a la administración de justicia
no ya en términos formales, sino con un criterio que se adecua a la situación económica de
los contendientes. Empero, no debe olvidarse que frente a los intereses del peticionario se
hallan los de su contraria, tan respetables como los de aquél, los que podrían verse
conculcados si a un limitado beneficio se lo transforma en indebido privilegio. Corte
Sup., 12/08/2008, "Franco Carlos Orfilio v. Santa Cruz", Causa F.732.XXXVI.
 — De las declaraciones testificales obrantes a fs. 44/46, 47/49 y 50/51, surgen, en forma
coincidente, las dificultades económicas por las que atraviesa el actor, y a que sus ingresos
disminuyeron notablemente luego del hecho que dio origen al reclamo efectuado en las
presentes actuaciones. Los asientos registrales de los informes de dominio de fs. 69/72 y
105/106 corroboran las condiciones del peticionario descriptas por las testigos citadas. Por
otra parte, la alegada imposibilidad de afrontar los gastos causídicos, no fue rebatida con la
prueba producida por el Estado Nacional, pues no se ha demostrado que la situación
económica del señor Carlos Orfilio Franco fuera distinta de la que surge de las referidas
declaraciones testificales. Corte Sup., 12/08/2008, "Franco Carlos Orfilio v. Santa Cruz",
Causa F.732.XXXVI.

— Teniendo en cuenta la conformidad dada a fs. 79 vta. y reiterada a fs. 116 vta. por el
representante del Fisco, respecto a que se le conceda al peticionario el beneficio pedido,
considerando la falta de oposición de las restantes codemandadas, y valoradas las pruebas
producidas en el marco de la previsión contenida en el art. 386 de la ley adjetiva, se debe
concluir que la pretensión esgrimida debe ser admitida, pues el interesado ha logrado generar
convicción suficiente al respecto para concederle la franquicia en los términos de los arts. 78
y ss. del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Corte Sup., 12/08/2008, "Franco
Carlos Orfilio v. Santa Cruz", Causa F.732.XXXVI.

— En tanto el art. 79 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación no contiene

distinción alguna al respecto, cabe interpretar que incluye también a las personas
de existencia ideal. Corte Sup., 11/07/2006, "Coihue SRL v. Santa Cruz, Provincia
de s/ beneficio de litigar sin gastos", Fallos: 329:2719.

— Corresponde conceder el beneficio de litigar sin gastos previsto en los arts. 78 y concs.
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación si las pruebas producidas en el incidente
con el propósito de acreditar la carencia de recursos constituyen elementos de convicción
suficientes. Corte Sup., 14/06/2005, "Campo Luján SA v. Santiago del Estero, Provincia de y
otra s/ daños y perjuicios - beneficio de litigar sin gastos", Fallos: 328:2426.

— Corresponde conceder el beneficio de litigar sin gastos a una sociedad pues, en la

valoración de los elementos probatorios invocados no son aceptables afirmaciones
dogmáticas ni teñidas de un injustificado rigor formal, que conduzcan a la frustración del
derecho de defensa y del debido proceso legal. Corte Sup., 07/06/2005, "Bassa, Jaime
Joaquín y otro v. Buenos Aires, Provincia de s/ daños y perjuicios - incidente de beneficio
litigar sin gastos", Fallos: 328:1947.

— Corresponde dejar sin efecto la resolución que decidió que el beneficio de litigar sin
gastos no era extensivo al hijo de los demandantes por el hecho de haber alcanzado la
mayoría de edad durante la sustanciación del juicio, pues la circunstancia de haber cesado la
representación legal bajo la cual sus representantes habían solicitado dicho beneficio no altera
los efectos resultantes de la resolución que les concedió esa franquicia, en la medida en que
no estuvo fundado en la condición de incapaz de hecho sino en la consideración de que se
encontraba comprendido en las previsiones contempladas en el art. 78 del ordenamiento
procesal de la Provincia de Buenos Aires. Corte Sup., 20/03/2003 "Longo, Antonio Lucas y
otros v. Acuña, Juan Eudes y otro", Fallos: 326:764.

— El objeto del incidente previsto en el art. 79 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación es demostrar la carencia de recursos - que no pueden presumirse sobrevinientes a la
demanda - para solventar en forma adelantada los gastos causídicos. Corte Sup., 15/07/1997,
"Carrera, Octavio Alberto y otro v. Seijas, Ricardo Mario (su sucesión) y otros", Fallos:
320:1519.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La concesión del 100% del beneficio de litigar sin gastos procede en tanto las
pruebas —que deberán ser examinadas a la luz del criterio según el cual: "es sobre quien
reclama el beneficio de litigar sin gastos que pesa la carga de la prueba de encontrarse en la
situación de pobreza que le permite acceder a él y su contraria o el Fisco sólo tendrían el
deber de probar las circunstancias que pudieran obstar a su concesión en caso de que la
peticionaria hubiera arrimado probanzas a su favor"— incorporados al incidente reúnan los
requisitos suficientes para llevar al ánimo del juzgador la verosimilitud de las condiciones de
empobrecimiento alegadas, para lo cual se deviene menester, en cada caso particular, que se
efectúe un examen pormenorizado a fin de determinar la carencia de recursos y la
imposibilidad de obtenerlos de quien invoca el privilegio de considerarse dispensado de
afrontar las erogaciones que demande el proceso. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I,
12/07/2012, "Weissberg Estela Gloria — BLSG v. Mº J. y DDHH— art. 3ley 24.043 (expte.
454264/98)", Causa 2603/2007.

— Si el beneficio de litigar sin gastos fue concedido al recurrente al amparo de lo dispuesto

por los artículos 78 y siguientes del CPCCN en su antigua redacción que no contemplaba la
retroactividad de los efectos del mismo a la fecha de interposición de la demanda respecto de
las costas o gastos judiciales no satisfechos, al encontrarse firme la resolución que concede
el beneficio bajo esos términos, no puede pretenderse la modificación de las situaciones
definitivamente consolidadas, so pretexto de lo dispuesto por el art. 3 del CC, en tanto, la ley
25.488 no prevé la aplicación retroactiva de las modificaciones introducidas al Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 16/09/10, "Servicios
Industriales SA - Alfredo Raúl Elías —BLSG— v. YPF y/o quien resulte responsable s/contrato
obra pública", Causa 41.180/99.

— El objeto de la actividad probatoria para el otorgamiento del beneficio de litigar sin

gastos consiste en arrimar elementos que permitan al tribunal formar convicción acerca de la
posibilidad del peticionario de obtener o no los recursos para afrontar los gastos que
eventualmente irrogue la acción por él incoada. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 18/05/10,
"Ferreyra Mercedes - BLSG v. Mº J y DDHH - Art. 3Ley 24.043 (Dictamen 1428/05)", Causa
25.627/06.

— Si el actor ha obtenido el beneficio de litigar sin gastos en forma total, su alcance

importa estar exento totalmente del pago de las costas o gastos judiciales hasta que mejore
de fortuna, y si venciere en el pleito, deberá pagar las causadas en su defensa hasta la
concurrencia máxima de la tercera parte de los valores que reciba. Asimismo, la concesión
del beneficio tiene efectos retroactivos a la fecha de promoción de la demanda, respecto de
las costas o gastos judiciales no satisfechos (art. 84 del CPCCN). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala II, 24/05/11, "Pensa, Arturo Pedro v. EN - Poder Judicial s/ Daños y Perjuicios",
Causa 45.797/99.

— El beneficio de litigar sin gastos encuentra sustento en dos preceptos de raigambre

constitucional: la garantía de la defensa en juicio y la de la igualdad ante la ley (arts. 18 y 16 de
la Constitución Nacional), ya que por su intermedio se asegura la prestación de los servicios
de justicia no ya en términos formales, sino con un criterio que se adecua a la situación
económica de los contendientes. En este orden de ideas, en tanto constituye un privilegio de
carácter excepcional, su concesión ha de valorarse en forma restrictiva, lo que determina que
la ausencia de recursos económicos que imposibiliten el pago de los costos causídicos deba
ser demostrada en forma fehaciente, carga que le incumbe al peticionante (conf. art. 79, ap.
2º. del Código Procesal). De este modo, debe concluirse que en cada situación concreta, el
Tribunal deberá efectuar un examen particularizado a fin de determinar la carencia de
recursos o la imposibilidad de obtenerlos de quien invoque el beneficio para afrontar las
erogaciones que demande el proceso en cuestión, Pues, la concesión del beneficio queda
librada a la prudente apreciación judicial, en tanto los medios probatorios incorporados
al incidente reúnan los requisitos suficientes para llevar al ánimo del juzgador la verosimilitud
de las condiciones alegadas. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 22/05/2014, "Levi Minond Srl
v. Dirección General Impositiva s. Recurso directo de organismo externo s/ beneficio de litigar
sin gastos", Causa 19827/2014/1/CA1.

— Por último, en el caso, debe tenerse en especial consideración el hecho de que la

peticionante constituya una sociedad comercial, circunstancia que exige que el otorgamiento
del beneficio sea apreciado con especial prudencia (cfr. esta Sala, Causa 23673/2001, in re
"Transferyca Sociedad de Capital E Industria v. EN - Mº Economía - Ferrocarriles Argentinos
(en liq.) y otro s/Beneficio de litigar sin gastos", del 11 de junio de 2013, y sus citas, entre
otros). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 22/05/2014, "Levi Minond SRL c. Direccion General
Impositiva s. Recurso directo de organismo externo s/ beneficio de litigar sin gastos", Causa
19827/2014/1/CA1.
 — En el procedimiento de concesión de beneficio de litigar sin gastos la contra parte podrá
oponerse a su concesión en la medida que destruya la prueba producida por su contraria o
aporte elementos de juicio suficientes que demuestren la inexistencia de la insuficiencia de
medios que invoca ésta. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 5/03/09, "Sánchez Marta Patricia
v. Superintendencia de Seguros del Nación s/ beneficio de litigar sin gastos", Causa
24.268/04.

— Del artículo 84 del CPCCN se infiere que, cumplidos los requisitos para el otorgamiento
del beneficio, éste perdurará hasta tanto el peticionario cuente con recursos suficientes como
para afrontar los gastos causídicos y costas, excepto si resultara vencedor, en cuyo caso
deberá pagar a su abogado hasta un tercio de lo recibido. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV,
26/02/08, "Geneiro, Rolando Bernabé v. EN —Mº E y OSP— DN Vías Navegables", Causa
40.844/99.

— Cuando es una sociedad la peticionaria del beneficio de litigar sin gastos para tener por
acreditada su supuesta condición de carente de recursos debe tomarse suficiente
conocimiento de su situación económica, para lo cual es menester contar con elementos de
juicio obrantes en su contabilidad o al menos opinión fundada vertida por un profesional
competente en la materia (C. Nac. Com., Sala A "Newcom Celular SA v. Compañía de
Radiocomunicaciones Móviles SA, 27/3/2007, E.D. 3/8/2007). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala
IV, 5/03/09, "SIAD CT SA- BLSG v. DGI", Causa 21.467/07.

— La concesión del beneficio de litigar sin gastos queda librada a la prudente aplicación
judicial en tanto los medios probatorios incorporados al incidente reúnan los requisitos
suficientes para llevar al ánimo del juzgador la verosimilitud de las condiciones de pobreza
alegada (Fallos: 311:1372 y 315:276 y 1025). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 20/10/09,
"Meller SA - Meller Comunicaciones SA - UTE v. PEN - Ley 25.561 Dto. 11.570/01 214/02
(Caja de Valores) s/ Beneficio de Litigar sin gastos", Causa 19.444/03.

— La resolución que otorga el beneficio de litigar sin gastos aunque lo fuera parcialmente,
no causa estado. Con lo cual las parte cuentan con la posibilidad de requerir una nueva
decisión arrimando las pruebas que estimen convenientes (artículo 82 del CPCCN). C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala V, 22/05/06, "Piccione Thomas Mario Ernesto y otro v. PEM-Ley
25.561Dtos 1.570/01, 214/02 s/ Beneficio de Litigar sin gastos", Causa 156.631/02.

— Del art. 83 del CPCCN (ley 25.488) surge que mientras se sustancie el beneficio,
ninguna de las partes podrá ser intimada al pago de la tasa de justicia o vinculadas con el
proceso donde se tramitan. Esta disposición unida al párrafo final del art. 84 del rito que
establece la retroactividad al tiempo de promover la demanda de los beneficios que se
obtengan de litigar sin gastos, deroga reiterada jurisprudencia que ha señalado que los efectos
previstos en el art. 83 no comprenden los gastos devengados con anterioridad al beneficio. C.
Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 23/11/05, "Orsini Olga v. EN-PEN- Mº Economía Dto
214/02 s/ proceso de Conocimiento", Causa 115.620/02.

— El alcance del beneficio de litigar sin gastos con relación al pago de la tasa de justicia,
ha sido modificado por el nuevo texto ordenado del art. 84 del CPCCN (según ley 25.488, que
comenzó a regir a partir del 22/5/02) que en cuanto interesa, dice: "[e]n todos los casos la
concesión del beneficio tendrá efectos retroactivos a la fecha de promoción de demanda,
respecto de las costas o gastos judiciales no satisfechos". Por lo tanto, hasta tanto se dicte
resolución la parte se encuentra exenta al pago de la tasa de justicia, que será satisfecha en
caso de denegatoria (art. 83 del CPCCN). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 11/11/04, "Mallea
Enrique Pedro Narciso - Inc. Tasa de Justicia v. BCRA - Resol. 45/01 (Expte. 101319/83 Sum
FIN 682)", Causa 15.490/01.

Capítulo VII - Acumulación de acciones y litisconsorcio

Acumulación objetiva de acciones

Art. 87.— Antes de la notificación de la demanda el actor podrá acumular todas las
acciones que tuviere contra una misma parte, siempre que:

1. No sean contrarias entre sí, de modo que por la elección de una quede excluida la otra.

2. Correspondan a la competencia del mismo juez.

3. Puedan sustanciarse por los mismos trámites.

Litisconsorcio facultativo

Art. 88.— Podrán varias partes demandar o ser demandadas en un mismo proceso
cuando las acciones sean conexas por el título, o por el objeto, o por ambos elementos a la
vez.

Litisconsorcio necesario

Art. 89.— Cuando la sentencia no pudiere pronunciarse útilmente más que con relación a
varias partes, éstas habrán de demandar o ser demandadas en un mismo proceso.

Si así no sucediere, el juez de oficio o a solicitud de cualquiera de las partes ordenará,

antes de dictar la providencia de apertura a prueba, la integración de la litis dentro de un plazo
que señalará, quedando en suspenso el desarrollo del proceso mientras se cita al litigante o
litigantes omitidos.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— No basta que en ambas causas se cuestiones idénticas normas para encuadrar el caso
en el supuesto de conexidad de acciones previsto por el art. 88 del CPCCN al que remite el
art. 188 del mismo cuerpo legal, si la situación jurídica planteada en una de ella no opera sobre
la que se ventila en la otra; por lo que no corresponde admitir que pueda extenderse entre
ellas los efectos de la cosa juzgada. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 5/02/02, "Guerra,
Gustavo A. v. PEN - Dto. 1570/01 s/amparo ley 16.986"; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III,
14/05/02, "Susman, Adriana María del Luján v. EN —Mº de Salud y Acción Social de la
Nación— Dto. 1759/92 s/empleo público".

— Aparece prudente y razonable concentrar en un único tribunal todas las causas que
son conexas y que tienen su origen en un mismo hecho y que se hallan en una relación
de interdependencia, subordinación o accesoriedad entre sí, a fin de asegurar el principio de
seguridad jurídica. Tal es el caso en que el peticionario junto a su familia integrada por padre,
madre y cinco hermanos solicitaron al ministerio demandado el beneficio previsto por la ley
24.043 que les fue denegado en expedientes individuales dado el carácter personal del
beneficio y que solicitaron la acumulación de las acciones judiciales por darse los
presupuestos de los arts. 87 y 88 del CPCCN.C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 14/08/07, "Inza,
Pablo y otros v. M.J: y DDHH art. 3ley 24.043 resol. 978/06".

Capítulo VIII - Intervención de terceros

Intervención voluntaria
 Art. 90.— Podrá intervenir en un juicio pendiente en calidad de parte, cualquiera fuere la
etapa o la instancia en que éste se encontrare, quien:

1) Acredite sumariamente que la sentencia pudiere afectar su interés propio.

2) Según las normas del derecho sustancial, hubiese estado legitimado para demandar o
ser demandado en el juicio.

Calidad procesal de los intervinientes

Art. 91.— En el caso del inciso 1 del artículo anterior, la actuación del interviniente será
accesoria y subordinada a la de la parte a quien apoyare, no pudiendo alegar ni probar lo que
estuviese prohibido a ésta.

En el caso del inciso 2 del mismo artículo, el interviniente actuará como litisconsorte de la
parte principal y tendrá sus mismas facultades procesales.

Procedimiento previo

Art. 92.— El pedido de intervención se formulará por escrito, con los requisitos de la
demanda, en lo pertinente. Con aquél se presentarán los documentos y se ofrecerán las
demás pruebas de los hechos en que se fundare la solicitud. Se conferirá traslado a las partes
y, si hubiese oposición, se la sustanciará en una sola audiencia. La resolución se dictará
dentro de los diez (10) días.

Efectos

Art. 93.— En ningún caso la intervención del tercero retrogradará el juicio ni suspenderá
su curso.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Corresponde declarar la incompetencia de la Corte para entender en forma originaria

en la demanda por daño ambiental si la condición de legitimados para demandar que revisten
los Estados provinciales no constituye un fundamento suficiente para disponer su citación
como terceros, pues la previsión del art. 30 de la ley 25.675 no determina la "necesaria"
participación de todos los legitimados para interponer la demanda de daño ambiental
colectivo, sino sólo la posibilidad de admitir su intervención en calidad de terceros si concurren
voluntariamente a un proceso promovido con anterioridad por otro de los sujetos habilitados,
y, además, debe existir un interés jurídico del tercero en el triunfo de la parte con la cual
coadyuva, o la decisión voluntaria de hacer valer por vía de ese instituto procesal el derecho
propio que, según las normas de derecho sustancial, lo hubiese legitimado para demandar o
ser demandado (art. 90 y 91 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Corte Sup.,
20/03/2012, "Assupa v. Alianza Petrolera Argentina SA y otros s/daños ambiental", Fallos:
335:277.

— Corresponde denegar la intervención como tercero de la Fundación Ciudadanos

Independientes (Fu.C.I.) si el objeto del pleito no se vincula con la prevención de un eventual
perjuicio que pudiera causarse al ambiente o con la reparación de un daño producido a aquel
bien colectivo, sino que mediante los cuestionamientos efectuados a la ley 26.639 se pretende
tutelar derechos que se relacionarían con el interés directo de las empresas demandantes y
los concernientes a la intromisión que el Estado provincial le atribuye al Nacional al regular
sus recursos naturales, y la participación pretendida, desde un examen estrictamente
procesal, no encuadra en ninguna de las hipótesis de intervención voluntaria contempladas
en el art. 90 del código de forma, en tanto no se vislumbra que la sentencia que se dicte
pudiera afectar su interés propio. Corte Sup., 07/06/2011, "Barrick Exploraciones Argentinas
SA y otro v. Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad", Fallos: 334:715.

— Corresponde admitir la intervención de la Confederación Indígena Neuquina en los

términos de los arts. 90, inc. 1º y 91, primer párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de
la Nación, con el propósito de que se rechace la demanda interpuesta y se declare
la inconstitucionalidad del decreto 1184/2002 de la Provincia de Neuquén, si el planteo se
subsume en el supuesto de intervención voluntaria previsto en la primera norma citada, que
permite aceptar la participación de un tercero en el proceso sobre la base del interés que
puede tener en la causa, reconociéndose así la intervención coadyuvante de quien aspira a
impedir —mediante su colaboración en la gestión procesal de alguna de las partes
originarias— un fallo que pueda obstaculizar el ejercicio práctico del derecho en virtud del cual
se presenta, o que de alguna manera hará sentir su eficacia refleja en la esfera en la que
actúa. Corte Sup., 08/06/2010, "Neuquén, Provincia del v. Estado Nacional (Ministerio de
Desarrollo Social Instituto Nacional de Asuntos Indígenas) s/impugnación de actos
administrativos y acción declarativa de certeza", Fallos: 333:924.

— Corresponde denegar el pedido de acumulación —y admitir su participación en el

proceso en condición de terceros interesados en los términos del art. 90 del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación— efectuado por quienes invocan su calidad de afectados en
forma directa por el daño a la salud que padecen, pues el art. 30 de la ley
25.675expresamente excluye la facultad de promover una nueva demanda o reclamación
cuando la pretensión ha sido introducida con anterioridad por alguno de los titulares
reconocidos en ese texto legal. Corte Sup., 20/03/2007, "Mendoza, Beatriz Silvia y otros v.
Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental
del río Matanza - Riachuelo)", Fallos: 330:1158.

— Corresponde admitir la intervención del Colegio de Veterinarios de la Provincia de

Buenos Aires en los términos del art. 90, inc. 1º, del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación si la sentencia que recaiga con relación a la demanda, por medio de la cual los
actores intentan ejercer en esa jurisdicción la actividad comercial respecto de los productos
medicinales de venta libre sin tener que cumplir con la reglamentación dispuesta en las leyes
impugnadas, tendrá eficacia refleja en los intereses generales que dicho colegio
representa. Corte Sup., 24/10/2006, "Porta, Pedro Juan v. Buenos Aires, Provincia
de s/acción declarativa de certeza", Fallos: 329:4464.

— Corresponde reconocer la intervención coadyuvante (art. 90, inc. 1º del Código

Procesal Civil y Comercial de la Nación) de quien aspira a impedir —mediante su colaboración
en la gestión procesal de alguna de las partes originarias— un fallo que pueda obstaculizar el
ejercicio práctico del derecho en virtud del cual se presenta, o que de alguna manera hará
sentir su eficacia refleja en la esfera en la que actúa. Si bien los terceros que participan en el
proceso sobre la base del interés que pueden tener en la causa (art. 90, inc. 1º, del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación) no serán perjudicados en forma directa por la
sentencia que se pronuncie con relación a quienes son parte en el expediente, pueden sufrir
consecuencias indirectas en virtud de la posición o de las relaciones jurídicas de las que son
titulares. Corte Sup., 10/04/2003, "Loveli SA v. Buenos Aires, Provincia de s/ acción
declarativa", Fallos: 326:1276.

— Los terceros pueden intervenir en un juicio pendiente en calidad de partes, cualquiera

fuere la etapa o la instancia en que el proceso se encontrase y siempre que se acredite alguna
de las circunstancias enunciadas en los incs. 1º y 2º del art. 90 del Código Procesal. Corte
Sup., 09/08/1988, "Etcheverry, Luisa Mabel y otros v. Buenos Aires, Provincia de; Estado
Nacional y otros s/ daños y perjuicios", Fallos: 311:1368.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Que una vez corrido el traslado de la demanda, aquel municipio solicitó que se citara
al Estado provincial en los términos del artículo 94 del código procesal. Si bien esa petición
fue acogida en la instancia inferior, el Fiscal de Estado de la Provincia de Buenos Aires
opuso excepción de incompetencia contra aquella decisión. Es indudable que la pretensión
contenida en una demanda promovida por una persona —cuyo domicilio real se encontraba
en la Provincia de Buenos Aires— con la finalidad de que se condene al Estado Nacional y al
Municipio de Morón al pago de una indemnización por los daños y perjuicios alegados con
motivo de los hechos ocurridos en Partido de Morón, Provincia de Buenos Aires, no tiene
encuadramiento dentro del contorno de "causa civil" que precisó la Corte Suprema en el
aludido precedente "Barreto". En este contexto, se halla en juego el principio de raigambre
constitucional referente a que los estados provinciales no están sometidos a la jurisdicción de
los tribunales inferiores de la Nación. La Corte Suprema ha dicho que para no violentar ese
principio los jueces de la causa deben tomar las medidas apropiadas, por lo que, en casos
como el que aquí se presenta, deberán, como lo hizo la jueza en la resolución apelada,
reconsiderar la admisibilidad de la aplicación del instituto procesal en cuestión frente a la
Provincia de Buenos Aires. En consecuencia, la intervención procesal de la Provincia en estas
actuaciones no puede mantenerse. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 08/04/2014, "Cortese
Candela - INC. citación terceros y otro v. EN - Mº Economía - Secretaría de Transporte y
otros s/daños y perjuicios", Causa 22780/2012.

— La intervención de terceros en el proceso es de interpretación restrictiva (Fallos:

311:2725; 318:539; 329:942; 330:4234). Ello es así, pues sólo se la admite "en aquellos
supuestos en los que exista realmente un interés jurídico o legítimo que proteger pues, en
principio, la litis se traba con las partes de la relación jurídica sustancial" (Highton y
Areán,Código Procesal Civil y Comercial de la Nación concordado con los códigos
provinciales. Análisis doctrinal y jurisprudencial, t. 2, 1ª ed., Hammurabi, 2004, p. 379). De un
lado, la previsión del inc. 2º del artículo referido no es suficiente para dar fundamento a su
pedido. El hecho de que las normas cuestionadas le sean aplicables o que ella también se
encuentre sujeta al esquema tarifario allí previsto no alcanza para sostener que tendría
legitimación activa —desde la órbita del ordenamiento tributario— para intervenir en esta
causa. En efecto, la empresa no invoca ningún tipo de agravio o perjuicio concreto derivado
de la vigencia de aquéllas que le permita sostener razonablemente que tiene la posibilidad
de iniciar acciones para pedir la invalidez o la inaplicabilidad, a su respecto, de ese régimen
impositivo. b. De otro lado, aun cuando pretenda dar encuadramiento a su intervención en los
términos del inc. 1º del artículo citado, no demuestra que el interés propio invocado sea actual
y jurídico; es decir, que la derrota de la parte a quien se adhiere vaya a repercutir seguramente
en la empresa, quitándole la posibilidad de ejercer un derecho (conf. Highton y Areán, obra
citada, ps. 381/382). Sus afirmaciones tampoco resultan suficientes para demostrar que ella
ostenta un "interés jurídico suficiente en la resolución de la controversia" o que ésta le
produzca una afectación "suficientemente directa o substancial", en los términos exigidos por
la Corte Suprema de Justicia de la Nación (doctrina de Fallos: 310:606; 333:1212 y 1217,
entre otros), como para intervenir en el proceso. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 19/11/2013,
"Dolar Sacifi v. EN-AFIP-resol 2539/09 s/proceso de conocimiento", Causa 1843/2009.

— La intervención de terceros tiene lugar cuando, durante el desarrollo del proceso, en

forma espontánea o provocada, se incorporan a él personas distintas a las partes originarias,
con el objeto de hacer valer derechos o intereses propios, vinculados a la causa o al objeto
de la pretensión. Su fundamento reside en la conveniencia de extender los efectos de la cosa
juzgada a todos los interesados en una determinada relación o estado jurídico, sea por
economía procesal o para evitar el pronunciamiento de una sentencia inútil, cuando se
configura el supuesto contemplado por el art. 89 del CPCC. El instituto es aplicable cuando la
relación o situación jurídica sobre la que versa el proceso guarda conexión con otra relación
jurídica existente entre el tercero y cualquiera de los litigantes originarios, de manera tal que
el tercero podría haber asumido inicialmente la posición de litisconsorte del actor o del
demandado. C. Nac. Cont. Adm. Fed, sala II, 28/06/2011, "Gas del Estado v. ETPM y
ECOFISA (Empresa Constructora SA) s/ varios", Causa 32.713/98.

— El art. 90 inc. 10 dispone expresamente que puede intervenir en un juicio pendiente, en

calidad de parte, quien acredite sumariamente que la sentencia pudiere afectar su interés
propio. Y éste está dado cuando la sentencia a dictarse pudiere producir cosa juzgada
respecto del tercero. C. Nac. Cont. Adm. Fed, sala II, 28/06/2011, "Gas del Estado v. ETPM y
ECOFISA (Empresa Constructora SA) s/ varios", Causa 32.713/98.

— Las consecuencias que se derivan para quienes intervienen en una u otra de las
categorías de tercero en juicio previstas en el art. 90 del CPCCN difieren, en orden a la aptitud
procesal que les acuerda el ordenamiento jurídico. En el art. 91 se establece que en el caso
del inciso 1º del artículo anterior, la actuación del interviniente será accesoria y subordinada a
la de la parte a quien apoyare, no pudiendo alegar ni probar lo que estuviese prohibido a ésta.
En cambio, en el caso del inciso 2º del artículo mencionado, el interviniente actuará como
litisconsorte de la parte principal y tendrá sus mismas facultades procesales. C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala II, 28/06/2011, "Gas del Estado v. ETPM y ECOFISA (Empresa Constructora
SA) s/ varios", Causa 32.713/98.
 — Por la naturaleza propia de la acción planteada por los demandantes, y frente a
la existencia de una causa penal que involucra a algunos de los terceros cuya intervención se
requiere y en la que media condena —si bien no firme aún— que responsabiliza a varios de
ellos como autores o coautores de los daños cuyo resarcimiento se reclama en este juicio, el
planteo de la demandada también debe tener acogida favorable y citar como
terceros interesados a V y C. Sin embargo, no corresponde admitir la citación de los entonces
funcionarios de la Ciudad de Buenos Aires toda vez que los actores no eligieron traerlos a
juicio en calidad de demandados principales y, además, la Ciudad —en tanto persona jurídica
de la que los terceros eran órganos y en cuyo nombre ejercían las funciones que se les imputa
haber cumplido de manera irregular— es co-demandada en el pleito, y la responsabilidad y la
medida en que cada demandado deberá contribuir en la reparación del daño causado por la
supuesta actuación irregular será determinada por la sentencia. Huelga aclarar que los
funcionarios de la Ciudad de Buenos Aires no son dependientes del Estado Nacional y por lo
tanto éste carece respecto de ellos de la acción de repetición prevista en el artículo 1123
del Código Civil. Asimismo, en lo relativo al funcionario de la Policía Federal, el agravio debe
ser acogido. En efecto, el supuesto tradicional de intervención de terceros tiene lugar cuando
es solicitada por quien —eventualmente— podrá ejercer una acción regresiva a efectos de
que —en el trámite de ese proceso— no le pueda ser opuesta la excepción de negligente
defensa. Por lo tanto, en razón de tratarse de órganos de la persona jurídica Estado Nacional,
corresponde acceder a su citación en las presentes actuaciones. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala IV, 06/02/2014, "Pedernera, Marta Carolina v. GCBA y otros s/ Daños y Perjuicios",
Causa 17101/2007.

— El fundamento de la citación de terceros radica en la necesidad de que estos participen

en el proceso, en el cual pueden discutirse cuestiones que afectan intereses que les son
propios. No obstante, el régimen se torna aplicable no sólo cuando el asunto le es común, de
manera que podrían haber asumido inicialmente la posición de litisconsorte del actor o del
demandado, sino también en aquellos supuestos en que la parte, en caso de ser vencida, se
encuentra habilitada para intentar la pretensión de regreso contra el tercero. Tiene su
fundamento en la necesidad de que éstos participen en un proceso "en el que puedan
discutirse cuestiones que afecten los intereses que les son propios", o bien que el asunto es
"común al tercero" (conf. C. Nac. Civ., Sala G, LL 1998-A-47, 23/9/96). La citación coactiva
prevista en el artículo 94 del código procesal, tiene como finalidad la intervención de terceros
en el pleito, para que la sentencia a pronunciarse los alcance como a los litigantes principales;
o para el caso en que frente a una eventual acción regresiva contra ello no puedan alegar una
negligente defensa. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 01/10/2013, "De Rose de Rubinetti,
María Concepción y otros v. EN y otros s/ daños y Perjuicios", Causa 5813/2007.

— La intervención obligada de la aseguradora al pleito resultó accesoria y subordinada a

la de su co-contratante asegurada, pues no ostentó el mismo rango que ella respecto de la
pretensión sustancial (arg. art. 90, inc. 2º, CPCCN). Es decir, ingresó al pleito como un
"tercero adhesivo simple o coadyuvante", lo que importó, a su vez, que no pudiese probar ni
alegar lo que no pudo la parte principal, "no sólo por aplicación extensiva del criterio del artícu-
lo 91, primera parte, del CPCCN sino por la naturaleza del proceso" (cfr., entre otros,
Falcón, Enrique M. Tratado de Derecho Procesal Civil y Comercial, t. I "Parte General",
Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2006,ps. 421 y ss.). Al respecto, se ha dicho, "Mediante la
citación que contempla el art.18 de la ley 17.418, el asegurador es llamado a juicio para que
cumpla la prestación debida a su único acreedor, ello es, mantener indemne a su asegurado
(art. 109, ley cit.), sin constituirse en deudor del acreedor de su acreedor. De tal modo, quien
responde a la citación en garantía sólo puede oponer a la misma las defensas que hacen a
su legitimación pasiva, es decir, aquellas anteriores al siniestro y resultantes del contrato de
seguro, que demuestren que en el momento del siniestro no existía cobertura o, en su caso,
la limitación que ésta tenía". C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 19/04/2012, "Farías, Gabriela
Liliana v. Edesur SA s/daños y perjuicios", Causa 33.284/2006.

— El hecho de que, por expresa previsión de la ley, el asegurador responda —y en

idéntica forma la sentencia condenatoria sea ejecutable contra él— sólo "en la medida del
seguro" (art. 118, tercer párrafo, ley 17.418, y, en similar sentido, Fallos: 317:1006; 319:3489
y 322:653 entre otros); la existencia y legitimidad del referido instituto de la "franquicia", que,
al restringir o limitar el deber de responder, impide que aquél tenga "el mismo rango" que el
demandado y, por ende, pueda ser considerado "litisconsorte" suyo (arg. art. 90, inc.
2º, CPCCN, y Falcón, Enrique M., Tratado..., cit., p. 316); y, por último, el derecho que tiene
el asegurador, en caso de ser condenado, de subrogarse en los derechos de su protegido y
ejercer la acción consecuente, incluso, contra éste último (cfr. art. 80, ley 17.418 y Fallos:
281:322; 293:710; 296:92 y 313:144, entre otros) relativizan la extensión de la condena al
tercero que actualmente contempla el art. 96, CPCCN, de acuerdo a la modificación que le
imprimió la ley 25.488. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 19/04/2012, "Farías, Gabriela Liliana
v. Edesur SA s/daños y perjuicios", Causa 33.284/2006.

Intervención obligada

Art. 94.— El actor en el escrito de demanda, y el demandado dentro del plazo para oponer
excepciones previas o para contestar la demanda, según la naturaleza del juicio, podrán
solicitar la citación de aquél a cuyo respecto consideraren que la controversia es común. La
citación se hará en la forma dispuesta por los artículos 339 y siguientes.

Efecto de la citación

Art. 95.— La citación de un tercero suspenderá el procedimiento hasta su comparecencia

o hasta el vencimiento del plazo que se le hubiere señalado para comparecer.

Recursos. Alcance de la sentencia

Art. 96.— Será inapelable la resolución que admita la intervención de terceros. La que la
deniegue será apelable en efecto devolutivo.

En todos los supuestos, después de la intervención del tercero, o de su citación, en su

caso, la sentencia dictada lo alcanzará como a los litigantes principales.

También será ejecutable la resolución contra el tercero, salvo que, en oportunidad de

formular el pedido de intervención o de contestar la citación, según el caso, hubiese alegado
fundadamente, la existencia de defensas y/o derechos que no pudiesen ser materia de debate
y decisión en el juicio.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Corresponde rechazar la solicitud de que se cite al Estado Nacional como tercero, en

los términos previstos en el art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación ya que
la política hidrocarburífera fijada por aquél, y su calidad de concedente de la explotación
o exploración de gas o petróleo, no trae aparejado que deba participar en el proceso en el que
se cuestiona el pago de diferencias por regalías en la forma requerida. Corte
Sup., 07/04/2009, "YPF SA v. Mendoza, Provincia de y otros/medida cautelar", Fallos:
332:800.

— Si se demanda a la Administración Federal de Ingresos Públicos a fin de que se declare

la nulidad de la resolución que denegó el pedido de cancelación anticipada de obligaciones
fiscales incluidas en el plan de facilidades de pago de la resolución general 1793/04, y al
Estado nacional a los fines de que se declare la inconstitucionalidad del decreto del Poder
Ejecutivo Nacional 135/06 que no convalidó el proyecto agrícola del que es inversor el actor,
atento a que la solución del caso exige la delimitación de las órbitas de competencia de la
Nación y de las provincias, y dado que la validez y eficacia de los actos locales reputados sin
efectos fiscales dependerá de la decisión que en definitiva se adopte, resulta procedente
admitir la participación de la provincia en los términos del artículo 94 del CPCCN.Corte
Sup., 22/12/2008, "Forestadora Tapebicuá SA v. Administración Federal de Ingresos
Públicos s/incidente de medida cautelar", Fallos: 331:2878.

— Cabe desestimar el pedido de intervención obligada como tercero del Estado Nacional,
requerido en el marco de la acción deducida contra la Provincia de Entre Ríos a fin de que se
declare la inconstitucionalidad de la ley local 8293- que exige el pago del impuesto a la
"capacidad prestable" generada con recursos locales y no utilizada en el territorio provincial-,
pues tal citación no puede basarse en que la demanda involucraría la política fiscal
federal, extremo que no justifica una comunidad de controversia que suscite la intervención
prevista en el art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Corte Sup.,
08/07/2008, "Banco Credicoop Cooperativo Limitado v. Entre Ríos, Provincia de y otro (Estado
Nacional) s/incidente de medida cautelar", Fallos: 331:1611.

— La política hidrocarburífera fijada por el Estado Nacional, y su calidad de concedente

de la explotación o exploración de gas o petróleo, no trae aparejado que deba participar en el
proceso en los términos previstos en el art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación. Corte Sup., 05/06/2007, "Mobil Argentina Sociedad Anónima v. Neuquén, Provincia
del y otro (Estado Nacional) s/medida cautelar - incidente sobre medida cautelar", Fallos:
330:2610.

— Si la principal defensa opuesta por la demandada consiste en desplazar la

responsabilidad por la pesificación de las deudas públicas provinciales al Estado federal,
cuyas decisiones habrían resultado imperativas para la provincia, es razonable el uso que la
demandada ha hecho de la atribución que le concede el art. 94 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación pues la controversia, en caso de prosperar esta defensa, puede serle
común (Voto de la jueza Argibay). Corte Sup., 27/12/2006, "Traini, Alberto José v. Neuquén,
Provincia del s/ordinario", Fallos: 329:6038.

— La política hidrocarburífera fijada por el Estado Nacional y su calidad de concedente de

la explotación o exploración de gas o petróleo no trae aparejado que deba participar en el
proceso como tercero en los términos del art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación. Corte Sup., 31/10/2006, "YPF SA v. Neuquén, Provincia del s/medida cautelar",
Fallos: 329:4829.

— Corresponde a quien solicita la citación como tercero acreditar que se trata de alguno
de los supuestos que autorizan a disponerla, y debe desestimarse el pedido si no se invoca
concretamente la existencia de una comunidad de controversia (art. 94 del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación), toda vez que dicho instituto es de carácter excepcional y su
admisión debe ser interpretada con criterio restrictivo. Corte Sup., 18/10/2006, "Intercargo
SAC. v. Líneas Aéreas de Entre Ríos SE (Entre Ríos citada como 3ª) s/cobro de pesos",
Fallos: 329:4390.

— Sobre quien solicita la participación de un tercero en el proceso pesa la carga de

acreditar que se trata de alguno de los supuestos que autorizan a disponerla, debiendo
desestimarse la petición si no se invoca concretamente la existencia de una comunidad de
controversia (art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), ya que dicho instituto
es de carácter excepcional y su admisión debe interpretarse con criterio restrictivo. Corte
Sup., 21/02/2006, "Obra Social de Docentes Particulares (OSDOP) v. Entre Ríos, Provincia
de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", Fallos: 329:222.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— En el art. 94 del Código Procesal se prevé que, después de la intervención o citación,

la sentencia alcanzará al tercero como a los litigantes principales, pudiendo ser ejecutada
contra éste salvo que concurriera la posibilidad de que un tercero citado por el demandado
pueda ser, en última instancia, el único sujeto condenado. Ello justifica que se le brinde un
ejercicio amplio de su derecho de defensa en juicio, toda vez que —ante esa eventualidad—
no puede quedar en una situación más desfavorable que el demandado directo. C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala I, 27/03/2014, "Belzunce Víctor Eduardo —Cromañón— v. Ibarra Aníbal y
otros s/ daños y perjuicios", causa 16.923/2012.

— En punto a la procedencia del pedido de citación de terceros formulado por

quien interviene en autos en los términos del art. 94 del CPCCN, se sostuvo que es preciso
señalar que la intervención obligada tiene lugar cuando durante un proceso, el juez, a pedido
de alguno de los litigantes, ordena citar a un tercero, en razón de considerar que la
controversia es común, teniendo tal citación como finalidad que, eventualmente, la sentencia
definitiva le sea opuesta. Este instituto requiere la existencia de un interés tal, por parte del
citante, que en caso de ser vencido tenga la posibilidad de intentar una pretensión de regreso,
o cuando la relación jurídica sobre la que versa el pleito guarda conexión con otra
relación existente entre el tercero y cualquiera de los litigantes originarios, de manera que el
tercero podría haber asumido desde el inicio, la calidad de litisconsorte de alguna de las
partes. Teniendo en cuenta lo expuesto, es que la resolución de la juez a quo que desestimó
la defensa articulada por aquél y la citación de terceros solicitada por el Estado Nacional, por
no tener facultades procesales para interponerlas, debe ser modificada. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala II, 29/05/2014, "Díaz Ana Belen Cromañón v. GCBA y otros s/daños y perjuicios",
causa 16.923/2012.

— El agregado efectuado por la reforma al CPCCNintroducida por la ley 25.344, en el art.

96, establece que el tercero será afectado como los litigantes principales, con la sentencia
que se dicte. Y resultando ésta ejecutable en su contra, tiene la facultad de alegar la existencia
de defensas o derechos, ya que para hacerle extensiva la condena, el tercero deberá haber
tenido la posibilidad de contestar demanda, haber ofrecido y producido prueba y ejercitado sin
limitaciones su derecho de defensa. Ello es así, por cuanto una vez declarada admisible
la intervención del tercero, en cualquiera de las formas establecidas por el art. 90 del CPCCN,
ésta asume la calidad de parte, con las facultades y deberes que tal calidad implica, teniendo
plena autonomía de gestión procesal, pudiendo oponer las defensas que crea pertinentes a
fin de repeler los argumentos de su contraria, con la facultad de deducir las mismas o distintas
a las que opusiera el citante. Ya la Corte Suprema tiene dicho que cuando el tercero ha sido
citado al proceso y ha sido tenido por parte, su "calidad procesal lo coloca en igual situación
que el demandado, máxime cuando el art. 96 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación, en su actual redacción, establece que la sentencia podrá ser ejecutada contra él y
esta consecuencia exige por encontrarse comprometidas las garantías de defensa en juicio y
de igualdad, de raigambre constitucional reconocerle iguales facultades procesales que a la
demandada. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 29/05/2014, "Díaz Ana Belen Cromañón v.
GCBA y otros s/daños y perjuicios", causa 16.923/2012.

— Para que la "cosa juzgada" determinada en el proceso indemnizatorio pueda serle

oponible al tercero citado, resulta imprescindible haberle otorgado la posibilidad de intervenir
en la defensa de sus derechos en la forma que hubiere estimado apropiada. Su incorporación
a la litis resulta necesaria como medio para prevenir el planteo defensivo de negligente
defensa. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 07/08/2012, "Dirección de Vialidad de la Provincia
de Buenos Aires v. DNV s/proceso de conocimiento", Causa 6.300/02.

— El artículo 94 del código procesal resulta aplicable cuando la parte, en caso de resultar
vencida, quiera intentar una pretensión de regreso contra el tercero, o cuando la relación o
situación jurídica sobre la cual versa el proceso guarde relación con otra relación
jurídica existente entre el tercero y cualquiera de los litigantes originarios, de manera tal que
el tercero podría haber asumido, inicialmente, la posición de litisconsorte del actor o del
demandado. En este mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido
que corresponde dejar sin efecto la sentencia apelada por quien no había sido parte en el
proceso, pues al carecer de legitimación pasiva, no podía obligarse a dicha parte a afrontar el
pago de la condena, máxime al verificarse la falta de aplicación de normas de carácter federal
y de orden público (Fallos: 330:5010). Asimismo, en otro precedente sostuvo que la citación
prevista por el artículo 94 del código de rito tiene como fundamento la conveniencia de evitar
que en el proceso posterior que tenga por objeto la pretensión regresiva, el accionado pueda
argüir la excepción de negligente defensa. En el criterio del Alto Tribunal, esta intervención
resulta admisible cuando quien la solicita está legitimado, en la hipótesis de resultar vencido,
para accionar contra quien permanece ajeno al pleito, regresivamente, por el monto por el que
resulte condenado (Fallos: 313:1053). En la misma línea, esta Sala —en
anterior integración— sostuvo que la intervención obligada o coactiva sólo tiende a evitar que
en un futuro proceso, que podría promover el demandado condenado, el tercero pueda argüir
la exceptio mali processus (cfr. "Bravo, Domingo y otros v. EN-ENRE y otros s/ daños y
perjuicios", sentencia del 10/03/2011). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 07/08/2012, "Dirección
de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires v. DNV s/proceso de conocimiento", Causa
6.300/02.

— La demandada alega no haber tenido intervención en la causa "Divisadero SA v. Fisco

de la Provincia de Buenos Aires s/ indemnización expropiatoria", razón por la cual no pudo
ejercer su derecho de defensa. Por otra parte, la Dirección de Vialidad de la Provincia de
Buenos Aires, al expresar sus agravios, en momento alguno llegó a negar o intentar justificar
el hecho de no haber citado a la DNV al proceso; por lo que la falta de intervención del tercero
no se encuentra controvertida. Por el contrario, simplemente se alegó que la demandada
debería haber ejercido su derecho de defensa en el marco de la presente causa, aduciéndose
que al no haberlo hecho, no se vería afectada la garantía prevista por el artículo 18 de
nuestra Constitución Nacional. Adviértase que la actora señaló (erróneamente, por lo que se
viene desarrollando) que el expediente por el cual había tramitado el cobro de
la indemnización por la expropiación había sido agregado a esta causa, interpretando que por
tal motivo el organismo de vialidad nacional pudo y debió oponer sus defensas en estos
actuados. Como corolario de lo expuesto, entiendo que no resultan admisibles los argumentos
vertidos por la Dirección de Vialidad Provincial. Ello es así, en primer lugar, porque niegan y
contradicen palmariamente la jurisprudencia y doctrina antes reseñadas y, en segundo
término, porque para que la "cosa juzgada" determinada en el proceso indemnizatorio le
hubiera podido ser oponible a la Dirección Nacional de Vialidad, resultaba imprescindible
haberle otorgado la posibilidad de intervenir en la defensa de sus derechos en la forma que
hubiere estimado apropiada. Su incorporación a la litis resultaba necesaria como medio para
prevenir el planteo defensivo de negligente defensa. En este contexto, frente a la posibilidad
de que el tercero citado por uno de los litigantes pueda ser, en última instancia, el único sujeto
condenado se justifica plenamente que se le brinde un ejercicio amplio de su derecho de
defensa en juicio; toda vez que ante aquella eventualidad, no puede quedar en situación más
desfavorable que el demandado directo. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 07/08/2012,
"Dirección de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires v. DNV s/proceso de conocimiento",
Causa 6.300/02.

— El tercero debe contar con todas las facultades para plantear en el proceso
las excepciones y defensas que hagan a sus derechos o que estime pertinentes, ello así, al
margen de la procedencia de las mismas, en un pie de igualdad con el demandado. Y si la
eventual responsabilidad que éste último pretende endilgarle o coparticipar con él le es por
completo ajena, parece incuestionable que le asiste aptitud para oponer cualquier excepción
o defensa que pudiera enervar la viabilidad de las pretensiones articuladas en la litis a él
referidas (conf. Fallos: 328:2488). En suma: no pueden proyectarse las consecuencias de un
juicio adverso sobre quien no ha sido citado al mismo; por ende, la Dirección de Vialidad de
la Provincia de Buenos Aires no puede ejercer la acción regresiva contra la Dirección Nacional
de Vialidad. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 07/08/2012, "Dirección de Vialidad de la
Provincia de Buenos Aires v. DNV s/proceso de conocimiento", Causa 6.300/02.

— Si la entidad bancaria fue citada como tercero (en los términos del art. 94 y ss.
del CPCCN) y no es depositaria de los fondos cuya restitución se solicita, ni tiene vínculo
contractual alguno con el depositante original (y/o sus herederos), a efectos de resguardar el
principio de congruencia, así como procurar que la condena se dirija estrictamente al sujeto
pasivo de la obligación, no corresponde su condena pues es la demandada quien debe
hacer frente al reintegro en los términos fijados en la decisión apelada, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 96 del código de rito. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 28/02/2012,
"Obregón Lapedra, Fulgencio v. PEN - Ley 25.561 - Dtos. 1570/01 214/02 s/proceso de
conocimiento", Causa 161.607/02.

— La citación de tercero tiene su fundamento en la necesidad de que éstos participen en

un proceso "en el que puedan discutirse cuestiones que afecten los intereses que les son
propios", o bien que el asunto es "común al tercero". La citación coactiva prevista en el artículo
94 del código procesal, tiene como finalidad la intervención de terceros en el pleito, para que
la sentencia a pronunciarse los alcance como a los litigantes principales; o para el caso en
que frente a una eventual acción regresiva contra ello no puedan alegar una negligente
defensa Que, con base en lo expuesto, por la naturaleza propia de la acción planteada por los
demandantes, y frente a la existencia de una causa penal que involucra a algunos de los
terceros cuya intervención se requiere y en la que media condena —si bien no firme aún—
que responsabiliza a varios de ellos como autores o coautores de los daños cuyo
resarcimiento se reclama en este juicio, el planteo de la demandada también debe tener
acogida favorable y citar como terceros interesados al Sr. Raúl Alcides Villarreal y Daniel
Cardell. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 06/02/2014, "Pedernera María Carolina C/ GCBA y
otros s/ daños y perjuicios", causa 17.101/2007

— Sin embargo, no corresponde admitir la citación de los entonces funcionarios de la

Ciudad de Buenos Aires toda vez que los actores no eligieron traerlos a juicio en calidad de
demandados principales y, además, la Ciudad —en tanto persona jurídica de la que los
terceros eran órganos y en cuyo nombre ejercían las funciones que se les imputa haber
cumplido de manera irregular— es co-demandada en el pleito, y la responsabilidad y la medida
en que cada demandado deberá contribuir en la reparación del daño causado por la supuesta
actuación irregular será determinada por la sentencia. Huelga aclarar que los funcionarios de
la Ciudad de Buenos Aires no son dependientes del Estado Nacional y por lo tanto éste carece
respecto de ellos de la acción de repetición prevista en el artículo 1123 del Código Civil
Asimismo, en lo relativo al funcionario de la Policía Federal Carlos Rubén Díaz, el agravio
debe ser acogido. En efecto, el supuesto tradicional de intervención de terceros tiene lugar
cuando es solicitada por quien —eventualmente— podrá ejercer una acción regresiva a
efectos de que —en el trámite de ese proceso— no le pueda ser opuesta la excepción de
negligente defensa, tal como se señaló en el considerando IV. Por lo tanto, en razón de
tratarse de órganos de la persona jurídica Estado Nacional, corresponde acceder a su citación
en las presentes actuaciones. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 06/02/2014, "Pedernera María
Carolina v. GCBA y otros s/ daños y perjuicios", causa 17.101/2007.

— El fundamento de la citación de terceros radica en la necesidad de que estos participen

en el proceso, en el cual pueden discutirse cuestiones que afectan intereses que les son
propios. No obstante, el régimen se torna aplicable no sólo cuando el asunto le es común, de
manera que podrían haber asumido inicialmente la posición de litisconsorte del actor o del
demandado, sino también en aquellos supuestos en que la parte, en caso de ser vencida, se
encuentra habilitada para intentar la pretensión de regreso contra el tercero. C. Nac. Ap. Cont.
Adm. Fed., sala IV, 01/02/2011, "Piñeiro Orlando Juan y otro v. BCRA y otro s/ proceso de
conocimiento".

— Al respecto se ha dicho que la citación de tercero tiene su fundamento en la necesidad

de que éstos participen en un proceso "en el que puedan discutirse cuestiones que afecten
los intereses que les son propios", o bien que el asunto es "común al tercero". C Nac. en lo
Civ., sala G, 23/9/96, LL 1998-A-47). C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala IV, 01/02/2011,
"Piñeiro Orlando Juan y otro v. BCRA y otro s/ proceso de conocimiento".

— La citación coactiva prevista en el artículo 94 del código procesal, tiene como finalidad
la intervención de terceros en el pleito, para que la sentencia a pronunciarse los alcance como
a los litigantes principales; o para el caso en que frente a una eventual acción regresiva contra
ello no puedan alegar una negligente defensa. C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala IV,
01/02/2011, "Piñeiro Orlando Juan y otro v. BCRA y otro s/ proceso de conocimiento".

Capítulo IX - Tercerías

Fundamento y oportunidad

Art. 97.— Las tercerías deberán fundarse en el dominio de los bienes embargados o en el
derecho que el tercero tuviere a ser pagado con preferencia al embargante.

La de dominio deberá deducirse antes de que se otorgue la posesión de los bienes; la de

mejor derecho, antes de que se pague al acreedor.

Si el tercerista dedujere la demanda después de diez (10) días desde que tuvo o debió
tener conocimiento del embargo o desde que se rechazó el levantamiento sin tercería,
abonará las costas que originare su presentación extemporánea, aunque correspondiere
imponer las del proceso a la otra parte por declararse procedente la tercería.

Admisibilidad. Requisitos. Reiteración

Art. 98.— No se dará curso a la tercería si quien la deduce no probare, con instrumentos
fehacientes o en forma sumaría, la verosimilitud del derecho en que se funda. No obstante,
aún no cumplido dicho requisito, la tercería será admisible si quien la promueve diere fianza
para responder de los perjuicios que pudiere producir la suspensión del proceso principal.
 Desestimada la tercería, no será admisible su reiteración si se fundare en título que
hubiese poseído y conocido el tercerista al tiempo de entablar la primera. No se aplicará esta
regla si la tercería no hubiese sido admitida sólo por falta de ofrecimiento o constitución de la
fianza.

Efectos sobre el principal de la tercería de dominio

Art. 99.— Si la tercería fuese de dominio, consentida o ejecutoriada la orden de venta de

los bienes, se suspenderá el procedimiento principal, a menos que se tratare de bienes sujetos
a desvalorización o desaparición o que irrogaren excesivos gastos de conservación, en cuyo
caso, el producto de la venta quedará afectado a las resultas de la tercería.

El tercerista podrá, en cualquier momento, obtener el levantamiento del embargo dando

garantía suficiente de responder al crédito del embargante por capital, intereses y costas en
caso de que no probare que los bienes embargados le pertenecen.

Efectos sobre el principal de la tercería de mejor derecho

Art. 100.— Si la tercería fuese de mejor derecho, previa citación del tercerista, el juez
podrá disponer la venta de los bienes, suspendiéndose el pago hasta que se decida sobre la
preferencia, salvo si se otorgare fianza para responder a las resultas de la tercería.

El tercerista será parte de las actuaciones relativas al remate de los bienes.

Demanda. Sustanciación. Allanamiento

Art. 101.— La demanda por tercería deberá deducirse contra las partes del proceso
principal y se substanciará por el trámite del juicio ordinario, sumario, o incidente, según lo
determine el juez atendiendo a las circunstancias.

El allanamiento y los actos de admisión realizados por el embargado no podrán ser

invocados en perjuicio del embargante.

Ampliación o mejora del embargo

Art. 102.— Deducida la tercería, el embargante podrá pedir que se amplíe o mejore el
embargo, o que se adopten otras medidas precautorias necesarias.

Connivencia entre tercerista y embargado¿

Art. 103.— Cuando resultare probada la connivencia del tercerista con el embargado, el
juez ordenará, sin más trámite, la remisión de los antecedentes a la justicia penal e impondrá
al tercerista, al embargado o a los profesionales que los hayan representado o patrocinado, o
a todos ellos, las sanciones disciplinarias que correspondan. Asimismo podrá disponer la
detención del tercerista y del embargado hasta el momento en que comience a actuar el juez
en lo penal.

Levantamiento del embargo sin tercería

Art. 104.— El tercero perjudicado por un embargo podrá pedir su levantamiento sin
promover tercería, acompañando el título de dominio u ofreciendo sumaria información sobre
su posesión, según la naturaleza de los bienes.

Del pedido se dará traslado al embargante.

La resolución será recurrible cuando haga lugar al desembargo. Si lo denegara, el

interesado podrá deducir directamente la tercería, cumpliendo los requisitos exigidos por el
artículo 98.
 Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Corresponde dejar sin efecto el pronunciamiento que sustentó su decisión en que el art.
21 de la ley 24.463 ordenaba cargar las costas por su orden en los procesos de impugnación
judicial de los actos administrativos de la ANSeS, si se trataba de una tercería de dominio
planteada por personas ajenas a la litis principal —ejecución por deudas fiscales— que
pretenden salvaguardar su derecho de propiedad frente al embargo trabado por el ente
previsional. Corte Sup., 28/10/2003, "Administración Nacional de la Seguridad Social v. Rafael
Sanmartino SA", Fallos: 326:4393.

— El art. 104 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación establece una
vía excepcional pues para que proceda el levantamiento de embargo sin tercería requiere que
el dominio —derivado del título o de la posesión—, según la naturaleza de los bienes sea
acreditado de un modo inequívoco en su primera presentación. Es decir, que la prueba
acompañada no deje dudas sobre el derecho de propiedad invocado. La documentación
agregada es insuficiente a tal fin, pues se trata de instrumentos privados cuya autenticidad
fue cuestionada por el embargante, máxime cuando el domicilio de la empresa ejecutada
coincide con el de los incidentistas —según las manifestaciones del presidente de la sociedad
ejecutada— (ver fs. 20 vta.), lo que deja en duda quién es el poseedor de los objetos
embargados. Corte Sup., 14/06/2001, "Fiscalía de Estado de la Provincia del Chaco v.
Alimentos y Alimentación SA s/ ejecutivo", Causa F.21. XXXVI.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Si frente a la cuestión planteada respecto a la escrituración de las unidades de vivienda

construidas mediante financiación del Banco hipotecario, quedaron probados dos hechos: por
un lado, que la inhibición general de bienes fue anotada a pesar de que la sociedad
demandada era propietaria de bienes inmueble y, segundo, que sobre éstos pesaba una
anotación hipotecaria —ley 18.307— a favor de la mencionada institución bancaria. En tales
condiciones se encuentra configurada la legitimación del banco recurrente para actuar en la
causa en carácter de tercero interesado y solicitar el levantamiento de la inhibición de bienes
anotada en el Registro de la Propiedad Inmueble ya que la particularidad de la petición y de
la tercería —en sí misma— (limitada al levantamiento que requiere), se halla dada por la
circunstancia de haberse trabado una inhibición general de bienes cuando no se encontraban
reunidos los presupuestos necesarios, por existir bienes registrales que debieron haber sido
conocidos por el actor. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 05/11/2008, "AFIP —DGI— v.
Sococia Sociedad Anónima Constructora Inmobiliaria Come s/ ejecución fiscal AFIP", Causa
3.397/97.

— Que el art. 104 del CPCC dispone que el tercero perjudicado por un embargo podrá
pedir su levantamiento sin promover tercería, acompañando el título de dominio u ofreciendo
sumaria información sobre su posesión, según la naturaleza de los bienes. Agrega la norma
que del pedido se dará traslado al embargante y que la resolución será recurrible cuando haga
lugar al desembargo. Si lo denegara, el interesado podrá deducir directamente la tercería,
cumpliendo los requisitos exigidos por el art. 98. C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala II,
10/11/2011, "BCRA - Resol. 99/02 v. D'Amore Héctor Fernando s/ejecución fiscal".

— En el caso de autos, el pedido de levantamiento de medida cautelar realizado por

los incidentistas —que no son parte en las presentes actuaciones—, se inscribe en el trámite
previsto por el art. 104 de la ley adjetiva, el cual sirve no sólo para obtener el desembargo de
cosas que no son del deudor, sino también para obtener el levantamiento de otras medidas
cautelares tales como una inhibición general de bienes o una prohibición de innovar (Fassi, S.
C.,Código Procesal Civil y Comercial de la Nación Anot. y Com., t. I, p. 217; Cám. Nac. Civ. y
Com. Fed., Sala 3, 25/10/95 "DGI v. Morán Hnos. Soc. de hecho s/ ejecución fiscal"). C. Nac.
Ap. Cont. Adm. Fed., sala II, 10/11/2011, "BCRA - Resol. 99/02 v. D'Amore Héctor
Fernando s/ejecución fiscal".

— Las "Tercerías" legisladas en el capítulo IX del CPCCN, pueden ser de dos tipos, de
dominio y de mejor derecho (art. 97, párrafo primero) y en ambas su admisibilidad está
condicionada a la existencia de un embargo trabado, un interés jurídico que debe ser tutelado
y la acreditación, mediante instrumentos fehacientes o en forma sumaria, de la verosimilitud
del derecho en que se funde o la prestación de fianza (art. 98, párrafo primero). Asimismo, en
los procesos de tercería el ejecutante y el ejecutado asumen el carácter de demandados
comunes frente al tercerista (art. 101, párrafo primero del CPCCN), lo cual
encuentra explicación —en la tercería de dominio—, que al primero se le niega el derecho de
ejecutar los bienes embargados y al segundo la propiedad de los bienes (Fassi-Yáñez, Código
Procesal Civil y Comercial. Comentado, Anotado y Concordado, t. 1, ps. 541/544). A su vez,
el allanamiento del deudor a la tercería no puede ser invocado en perjuicio del derecho del
embargante (art. 101, párrafo segundo) (Cons. IV). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV,
11/02/2010, "EN —M. Economía— v. Taipesar SA s/ejecución fiscal", Causa 17.817/03.

— La tercería de dominio se funda en el dominio de la cosa embargada que el tercerista

afirma ser de su propiedad y la carga de la prueba de dicha circunstancia pesa sobre el
tercerista, siendo relevante, en el supuesto de bienes muebles que éste se encuentre o no en
posesión de la cosa al tiempo de la traba del embargo, dado que si es así, juega en su favor
la presunción contenida en el art. 2412 del CC Si por el contrario, a la fecha de trabarse el
embargo, el bien se encontraba en posesión del embargado, el tercerista deberá acompañar
elementos de juicio que prueben la verosimilitud de su derecho de dominio, porque al acreedor
embargante le basta invocar la posesión de su deudor (Cons. IV). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala IV, 11/02/2010, "EN —M. Economía— v. Taipesar SA s/ejecución fiscal", Causa
17.817/03.

— De acuerdo a la previsión contenida en el art. 97 del CPCCN las tercerías es el medio

por el cual una persona distinta de las que como parte actora y demandada intervienen en un
determinado proceso, reclama el levantamiento de un embargo decretado sobre un bien de
su propiedad o el pago con preferencia de un crédito con el producto de la venta del bien
embargado. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 05/04/2006, "Comisión Nacional de Transporte
Automotor - Inc. Ter. v. Segarra Jorge Luis s/ Ejecución Fiscal - DGI", Causa 2.462/06.

Capítulo X - Citación de evicción

Oportunidad

Art. 105.— Tanto el actor como el demandado podrán pedir la citación de evicción; el
primero, al deducir la demanda; el segundo, dentro del plazo para oponer excepciones previas
en el juicio ordinario, o dentro del fijado para la contestación de la demanda, en los demás
procesos.

La resolución se dictará sin sustanciación previa. Sólo se hará lugar a la citación si fuere
manifiestamente procedente.

La denegatoria será recurrible en efecto devolutivo.

Notificación

Art. 106.— El citado será notificado en la misma forma y plazo establecidos para el
demandado. No podrá invocar la improcedencia de la citación, debiendo limitarse a asumir o
no la defensa. Si no la ejerciere, su responsabilidad se establecerá en el juicio que
corresponda.

Efectos

Art. 107.— La citación solicitada oportunamente suspenderá el curso del proceso durante
el plazo que el juez fijare. Será carga del citante activar las diligencias necesarias para el
conocimiento del citado. El plazo para oponer excepciones previas y la sustanciación de éstas
no quedarán suspendidos.
Abstención y tardanza del citado

Art. 108.— Si el citado no compareciere o habiendo comparecido se resistiere a asumir la

defensa, el juicio proseguirá con quien pidió la citación, salvo los derechos de éste contra
aquél.

Durante la sustanciación del juicio, las dos (2) partes podrán proseguir las diligencias para
obtener la comparecencia del citado. Si éste se presentare, tomará la causa en el estado en
que se encuentre. En la contestación podrá invocar las excepciones que no hubiesen sido
opuestas como previas.

Defensa por el citado

Art. 109.— Si el citado asumiere la defensa podrá obrar conjunta o separadamente con la
parte que solicitó la citación, en el carácter de litisconsorte.

Citación de otros causantes

Art. 110.— Si el citado pretendiese, a su vez, citar a su causante, podrá hacerlo en los
primeros CINCO (5) días de haber sido notificado, sin perjuicio de la carga de proseguir el
proceso por sí. En las mismas condiciones, cada uno de los causantes podrá requerir la
citación de su respectivo antecesor.

Será admisible el pedido de citación simultánea de dos (2) o más causantes.

Será ineficaz la citación que se hiciere sin la antelación necesaria para que el citado pueda
comparecer antes de la sentencia de primera instancia.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Cuando el legislador entendió que el tercero citado podía, a su vez, citar a otro tercero,
lo previó expresamente, siendo tal el caso de la citación de evicción). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala IV, 25/09/01, "Gas 2000 SA —Incidente— v. Kalvanco Arg. SA y otro s/daños y
perjuicios", Causa 16.614/2001.

Art. 111.— El ejercicio de la acción subrogatoria que prevé el artículo 1196 del Código
Civil no requerirá autorización judicial previa y se ajustará al trámite que prescriben los
artículos siguientes.

Art. 112.— Antes de conferirse traslado al demandado, se citará al deudor por el plazo de
diez (10) días, durante el cual éste podrá:

1) Formular oposición, fundada en que ya ha interpuesto la demanda o en la manifiesta

improcedencia de la subrogación.

2) Interponer la demanda, en cuyo caso se le considerará como actor y el juicio proseguirá

con el demandado.

En este último supuesto, así como cuando el deudor hubiese ejercido la acción con
anterioridad, el acreedor podrá intervenir en el proceso en la calidad prescripta por el primer
apartado del artículo 91.

Intervención del deudor

Art. 113.— Aunque el deudor al ser citado no ejerciere ninguno de los derechos acordados
en el artículo anterior, podrá intervenir en el proceso en la calidad prescripta por el segundo
apartado del artículo 91.
 En todos los casos, el deudor podrá ser llamado a absolver posiciones y reconocer
documentos.

Efectos de la sentencia

Art. 114.— La sentencia hará cosa juzgada en favor o en contra del deudor citado, haya
o no comparecido.

CAPÍTULO VI - ACTOS PROCESALES Y CONTINGENCIAS GENERALES

VI.1. NORMATIVA Y JURISPRUDENCIA

CÓDIGO PROCESAL CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACIÓN

Parte General - Libro Primero - Disposiciones generales

Título III - Actos procesales

Capítulo I - Actuaciones en general

Idioma. Designación de intérprete

Art. 115.— En todos los actos del proceso se utilizará el idioma nacional. Cuando éste no
fuere conocido por la persona que deba prestar declaración, el juez o tribunal designará por
sorteo UN (1) traductor público. Se nombrará intérprete cuando deba interrogarse a sordos,
mudos o sordomudos que sólo puedan darse a entender por lenguaje especializado.

Informe o certificado previo

Art. 116.— Cuando para dictar resolución se requiriese informe o certificado previo del
secretario, el juez los ordenará verbalmente.

Anotación de peticiones

Art. 117.— Podrá solicitarse la reiteración de oficios o exhortos, desglose de poderes o

documentos, agregación de pruebas, entrega de edictos, y, en general, que se dicten
providencias de mero trámite, mediante simple anotación en el expediente, firmada por el
solicitante.

Capítulo II - Escritos

Redacción

Art. 118.— Para la redacción y presentación de los escritos regirán las normas del
Reglamento para la Justicia Nacional.

Escrito firmado a ruego

Art. 119.— Cuando un escrito o diligencia fuere firmado a ruego del interesado, el
secretario o el oficial primero deberán certificar que el firmante, cuyo nombre expresarán, ha
sido autorizado para ello en su presencia o que la autorización ha sido ratificada ante él.

Copias

Art. 120.— De todo escrito de que deba darse traslado y de sus contestaciones, de los
que tengan por objeto ofrecer prueba, promover incidentes o constituir nuevo domicilio y de
los documentos con ellos agregados, deberán acompañarse tantas copias firmadas como
partes intervengan, salvo que hayan unificado la representación.

Se tendrá por no presentado el escrito o el documento, según el caso, y se devolverá al

presentante, sin más trámite ni recurso, salvo la petición ante el juez que autoriza el artículo
38, si dentro de los DOS (2) días siguientes a los de la notificación, por ministerio de la ley, de
la providencia que exige el cumplimiento del requisito establecido en el párrafo anterior, no
fuere suplida la omisión.

Las copias podrán ser firmadas, indistintamente, por las partes, sus apoderados o letrados
que intervengan en el juicio. Deberán glosarse al expediente, salvo que por su volumen,
formato u otras características resultare dificultoso o inconveniente, en cuyo caso se
conservarán ordenadamente en la secretaría. Sólo serán entregadas a la parte interesada, su
apoderado o letrado que intervengan en el juicio, con nota de recibo.

Cuando deban agregarse a cédulas, oficios o exhortos, las copias se desglosarán dejando
constancia de esa circunstancia.
 La reglamentación de superintendencia establecerá los plazos durante los cuales deben
conservarse las copias glosadas al expediente o reservadas en la secretaría.

Copias de documentos de reproducción dificultosa

Art. 121.— No será obligatorio acompañar la copia de documentos cuya reproducción

fuese dificultosa por su número, extensión, o cualquier otra razón atendible, siempre que así
lo resolviere el juez, a pedido formulado en el mismo escrito. En tal caso el juez arbitrará las
medidas necesarias para obviar a la otra u otras partes los inconvenientes derivados de la
falta de copias.

Cuando con una cuenta se acompañaren libros, recibos o comprobantes, bastará que
éstos se presenten numerados y se depositen en la secretaría para que la parte o partes
interesadas puedan consultarlos.

Expedientes administrativos

Art. 122.— En el caso de acompañarse expedientes administrativos, deberá ordenarse su

agregación sin el requisito exigido en el artículo 120.

Documentos en idioma extranjero

Art. 123.— Cuando se presentaren documentos en idioma extranjero, deberá

acompañarse su traducción realizada por traductor público matriculado.

Cargo

Art. 124.— El cargo puesto al pie de los escritos será autorizado por el oficial primero.

Si la Corte Suprema o las cámaras hubieren dispuesto que la fecha y hora de presentación
de los escritos se registre con fechador mecánico, el cargo quedará integrado con la firma del
oficial primero, a continuación de la constancia del fechador.

El escrito no presentado dentro del horario judicial del día en que venciere un plazo, sólo
podrá ser entregado válidamente en la secretaría que corresponda, el día hábil inmediato y
dentro de las DOS (2) primeras horas del despacho.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La doctrina y la jurisprudencia, en aras de evitar un rigorismo estéril, con un criterio

práctico, atendiendo a la proporcionalidad entre la sanción y la falta, a fin de evitar un perjuicio
mayor que el ocasionado por el incumplimiento de la obligación procesal, han admitido una
serie de supuestos en los que la omisión de la copia no es sancionable, en los términos o con
la rigurosidad del precepto legal. La sanción que establece el art. 120 del CPCC no puede
importar lisa y llanamente la pérdida de un litigio sino que impone, por parte del intérprete, un
entendimiento que no torne desproporcionada la sanción con la falta que la provoca.
Las exigencias procesales deben ser juzgadas atendiendo a la finalidad que están destinadas
a satisfacer. Resulta inaceptable la aplicación estricta del art. 120 del CP en aras de
un excesivo ritualismo. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 25/06/98, "Atencio José Mario v. EN -
Mº de Defensa s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg.", Causa 20.432/96.

— Procede la presentación del escrito recursivo dentro de las dos primeras horas hábiles
del día siguiente a aquél en que se produjo el vencimiento del plazo de 48 horas que establece
el art. 15 de la ley 16.986 (art. 124CPCCN, de aplicación supletoria) en tanto éste operó en
hora inhábil y teniendo en cuenta la imposibilidad del recurrente de interponer la apelación
después del horario judicial (7.30 a 13.30 horas) dada la inexistencia de Tribunales de
"guardia" en este fuero. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 15/04/93, "Paradela, Máximo y otros
v. Ferrocarriles ARG. s/ Queja".
 — La expresión "según el plazo", empleada en el 2do párr. del art. 120CPCCN a
continuación de la frase "se tendrá por no presentado el escrito o documento", no puede tener
otro sentido que precisar las consecuencias previstas en la norma serán aplicables respecto
de la pieza cuya copia fuera omitida —el escrito o la documentación—, no resultando
pertinente vincularla con otros aspectos de la decisión que le cabe tomar al tribunal. El art.
120 deja a salvo la posibilidad de que el interesado peticione ante el juez de acuerdo con
lo autorizado en el art. 38CPCCN a fin de despejar cualquier duda que eventualmente pudiera
suscitarse a raíz de que el mismo texto establece que la resolución que tuviera por no
presentado el escrito o documento no admite "más trámite ni recurso". Parece claro que al
conocer del remedio que prevé el art. 38, el magistrado debe examinar si el proveído del
secretario se ajusta o no a las disposiciones del art. 120, pero no se halla facultado a apartarse
de ellas. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 17/07/92, "Deutsche Bank Akten-Gesells v.
BCRA s/ nulidad de resol.".

— El cargo puesto al pie del escrito en tanto cumple los recaudos que lo hacen legítimo,
reúne las características propias de un instrumento público, y por consiguiente hace plena fe
hasta que sea argüido de falsedad (conf. arts. 979, 992 y 993 CC y 124 CPCCN). C. Nac.
Cont. Adm. Fed.,sala III, 15/12/92, "Risso, Carlos Alberto v. Prefectura Naval
Argentina s/ amparo por mora".

— El art. 120 dispone "de todo escrito de que deba darse vista o traslado (...) deberán
acompañarse tantas copias como partes intervengan...". Esta norma preceptúa una
carga insoslayable a cargo del actor, cuya finalidad busca proteger el derecho de defensa en
juicio de la demanda, posibilitándole a este la posibilidad de efectuar su descargo y exponer
lo que a su juicio crea conveniente para facilitar la resolución del proceso. Las copias exigidas
persiguen el mejor ejercicio del derecho aludido y buscan la celeridad en los trámites
procesales. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 17/05/12, "Lobos Rafael Eleodoro y otros v.
BCRA-resol. 55/11 (expte. 100322/97 SUM FIN 896)", Causa 37184/2011.

— Se ha sostenido reiteradamente que, salvo que la notificación se hubiera practicado

fuera del horario de Tribunales o en días inhábiles o feriados, o si el oficial notificador hubiera
omitido consignar en la cédula la hora en que se practicó la notificación, no rige el plazo de
gracia que legisla el art. 124 del Código Procesal. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 28/06/11,
"Asociación Propietarios Camatoms - RQU s / Queja", Causa 18.662/11.

— No corresponde argumentar la invalidez de la presentación de un escrito ante un

Juzgado que no era el correspondiente a la causa por el solo hecho del error material incurrido
y privar a una de las partes de la posibilidad de interponer un recurso útil frente a la sentencia
que cree que la perjudica, pues ello tornaría la interpretación delart. 124delCPCCNen estricta
y literal, trayendo aparejado un resultado que diverge del contenido tuitivo de los derechos
que toda normativa debe tender a proteger. Los recaudos procesales tienen por fin cuidar
ciertas exigencias de orden externo pero no para que los derechos sean vulnerados, sino por
el contrario, para que su realización resulte en todos los casos favorecida, de otro modo el
juzgador corre el riesgo de que ese orden devenga en ritualismo, tornándose en una forma
vacía de contenido ético. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala V, 29/05/96, "Migliore, Jorge y Otros
v. EN s/ Queja", Causa 19.455/95.

— El plazo de gracia que prescribe elart. 124delCPCCN, se otorga a fin de arbitrar un

remedio para el debido ejercicio de las facultades de las partes para sus presentaciones
judiciales, pero no para la devolución del expediente que fuera retirado para alegar, puesto
que no se trata evidentemente de la presentación de escrito alguno, sino de la devolución de
las actuaciones en tiempo oportuno para permitir a la otra parte ejercer su derecho a retirarlas.
En este sentido, resulta evidente que tampoco corresponder otorgar el plazo de gracia de las
dos primeras horas del día siguiente hábil para atribuir firmeza a la providencia que pone
los autos para alegar, en la medida que participa del mismo criterio que el antes expuesto,
toda vez que tampoco configura un supuesto que permite la aplicación del art. 124, 3er.
párrafo. La interpretación restrictiva a otorgar a la naturaleza excepcional de la prórroga
establecida en elart. 124CPCCNaplicable solo a la presentación de escritos tal como lo
prevé expresamente. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala V, 19/09/95, "Gutiérrez, Carlos A. v.
BCRA —EN— s/ Proceso de conocimiento", Causa 6.817/90.
Capítulo III - Audiencias

Reglas generales

Art. 125.— Las audiencias, salvo disposición en contrario, se ajustarán a las siguientes
reglas:

1) Serán públicas, bajo pena de nulidad, pero el tribunal resolver, aun de oficio, que total
o parcialmente, se realicen a puertas cerradas cuando la publicidad, afecte la moral, el orden
público, la seguridad o el derecho a la intimidad. La resolución, que será fundada, se hará
constar en el acta. Desaparecida la causa de la clausura, se deberá permitir el acceso al
público.

2) Serán señaladas con anticipación no menor de tres días, salvo por razones especiales
que exigieren mayor brevedad, lo que deberá expresarse en la resolución.

Toda vez que proceda la suspensión de una audiencia se fijará, en el acto, la fecha de su
reanudación.

3) Las convocatorias se considerarán hechas bajo apercibimiento de celebrarse con

cualquiera de las partes que concurra.

4) Empezarán a la hora designada. Los citados sólo tendrán obligación de esperar treinta
minutos, transcurridos los cuales podrán retirarse dejando constancia en el libro de asistencia.

5) El secretario levantará acta haciendo una relación abreviada de lo ocurrido y de lo

expresado por las partes.

El acta será firmada por el secretario y las partes, salvo, cuando alguna de ellas no hubiera
querido o podido firmar; en este caso, deberá consignarse esa circunstancia.

El juez firmará el acta cuando hubiera presidido la audiencia.

6) Las audiencias de prueba serán documentadas por el Tribunal. Si éste así lo decidiere,
la documentación se efectuará por medio de fonograbación. Esta se realizará en doble
ejemplar, uno de los cuales se certificará y conservará adecuadamente hasta que la sentencia
quede firme; el otro ejemplar quedará a disposición de las partes para su consulta. Las partes
que aporten su propio material tendrán derecho a constancias similares en la forma y
condiciones de seguridad que establezca el tribunal de superintendencia. Estas constancias
carecerán de fuerza probatoria. Los tribunales de alzada, en los casos de considerarlo
necesario para la resolución de los recursos sometidos a su decisión podrán requerir la
transcripción y presentación de la fonograbación, dentro del plazo que fijen al efecto a la parte
que propuso el medio de prueba de que se trate o a la que el propio tribunal decida, si la
prueba fuere común.

7) En las condiciones establecidas en el inciso anterior, el tribunal podrá decidir la

documentación de las audiencias de prueba por cualquier otro medio técnico.

Audiencias de absolución de posiciones. Atribuciones del juez

Art. 125 bis.— (Artículo derogado por art. 3º de la Ley 25.488 B.O. 22/11/2001)

Versión taquigráfica e impresión fonográfica

 Art. 126.— (Artículo derogado por art. 3º de la Ley 25.488 B.O. 22/11/2001)

Capítulo IV - Expedientes

Préstamo

Art. 127.— Los expedientes únicamente podrán ser retirados de la secretaría, bajo la
responsabilidad de los abogados, apoderados, peritos o escribanos, en los casos siguientes:

1) Para alegar de bien probado, en el juicio ordinario.

2) Para practicar liquidaciones y pericias; partición de bienes sucesorios; operaciones de

contabilidad; mensura y deslinde; división de bienes comunes; cotejo de documentos y
redacción de escrituras públicas.

3) Cuando el juez lo dispusiere por resolución fundada.

En los casos previstos en los dos (2) últimos incisos, el juez fijará el plazo dentro del cual
deberán ser devueltos.

El Procurador General de la Nación, los Procuradores Fiscales de la Corte Suprema y los

Procuradores Fiscales de Cámara podrán también retirar los expedientes, en los juicios en
que actúen en representación del Estado Nacional, para presentar memoriales y expresar o
contestar agravios.

Devolución

Art. 128.— Si vencido el plazo no se devolviese el expediente, quien lo retiró será pasible
de una multa de pesos ocho mil ($ 8000) a pesos trescientos mil ($ 300.000) por cada día de
retardo, salvo que manifestase haberlo perdido, en cuyo caso además se aplicará lo dispuesto
en el artículo 130, si correspondiere. El secretario deberá intimar su inmediata devolución a
quien lo retenga, y si ésta no se cumpliere, el juez mandará secuestrar el expediente con el
auxilio de la fuerza pública, sin perjuicio de remitir los antecedentes a la justicia penal.

Procedimiento de reconstrucción

Art. 129.— Comprobada la pérdida de un expediente, el juez ordenará su reconstrucción,

la que se efectuará en la siguiente forma:

1) El nuevo expediente se iniciará con la providencia que disponga la reconstrucción.

2) El juez intimará a la parte actora, o iniciadora de las actuaciones, en su caso, para que
dentro del plazo de cinco (5) días presente las copias de los escritos, documentos y diligencias
que se encontraren en su poder y correspondieren a actuaciones cumplidas en el expediente
perdido. De ellas se dará traslado a la otra u otras partes, por el mismo plazo, a fin de que se
expidan acerca de su autenticidad y presenten, a su vez, las que tuvieren en su poder. En
este último supuesto también se dará traslado a las demás partes por igual plazo.

3) El secretario agregará copia de todas las resoluciones correspondientes al expediente

extraviado que obren en los libros del juzgado o tribunal, y recabará copias de los actos y
diligencias que pudieren obtenerse de las oficinas o archivos públicos.
 4) Las copias que se presentaren u obtuvieren serán agregadas al expediente por orden
cronológico.

5) El juez podrá ordenar, sin sustanciación ni recurso alguno, las medidas que considerare
necesarias. Cumplidos los trámites enunciados dictará resolución teniendo por reconstruido
el expediente.

Sanciones

Art. 130.— Si se comprobase que la pérdida del expediente fuere imputable a alguna de
las partes o a un profesional, éstos serán pasibles de una multa entre pesos ochenta mil ($
80.000) y pesos ocho millones ($ 8.000.000) sin perjuicio de su responsabilidad civil o penal.

Capítulo V - Oficios y exhortos

Oficios y exhortos dirigidos a jueces de la República

Art. 131.— Toda comunicación dirigida a jueces nacionales por otros del mismo carácter,
se hará mediante oficio. Las dirigidas a jueces provinciales, por exhorto, salvo lo que
establecieren los convenios sobre comunicaciones entre magistrados.

Podrán entregarse al interesado, bajo recibo en el expediente, o remitirse por correo. En

los casos urgentes, podrán expedirse o anticiparse telegráficamente.

Se dejará copia fiel en el expediente de todo exhorto u oficio que se libre.

Comunicaciones a autoridades judiciales extranjeras o provenientes de éstas

Art. 132.— Las comunicaciones dirigidas a autoridades judiciales extranjeras se harán

mediante exhorto.

Se dará cumplimiento a las medidas solicitadas por autoridades judiciales extranjeras,

cuando de la comunicación que así lo requiera resulte que han sido dispuestas por tribunales
competentes según las reglas argentinas de jurisdicción internacional y siempre que la
resolución que las ordene no afecte principios de orden público del derecho argentino. En su
caso, se aplicarán los demás recaudos establecidos en los tratados y acuerdos
internacionales, así como la reglamentación de superintendencia.

Capítulo VI - Notificaciones

Principio general

Art. 133.— Salvo los casos en que procede la notificación por cédula y sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo siguiente, las resoluciones judiciales quedarán notificadas en todas
las instancias los días martes y viernes. Si uno de ellos fuere feriado, la notificación tendrá
lugar el siguiente día de nota.

No se considerará cumplida tal notificación:

 1) Si el expediente no se encontrare en el tribunal.

2) Si hallándose en él, no se exhibiere a quien lo solicita y se hiciera constar tal

circunstancia en el libro de asistencia por las personas indicadas en el artículo siguiente, que
deberá llevarse a ese efecto.

Incurrirá en falta grave el prosecretario administrativo que no mantenga a disposición de

los litigantes o profesionales el libro mencionado.

Notificación tácita

Art. 134.— El retiro del expediente, conforme al artículo 127, importará la notificación de
todas las resoluciones.

El retiro de las copias de escritos por la parte, o su apoderado, o su letrado o persona

autorizada en el expediente, implica notificación personal del traslado que respecto del
contenido de aquellos se hubiere conferido.

Notificación personal o por cédula

Art. 135.— Sólo serán notificadas personalmente o por cédula las siguientes resoluciones:

1) La que dispone el traslado de la demanda, de la reconvención y de los documentos que

se acompañen con sus contestaciones.

2) La que dispone correr traslado de las excepciones y la que las resuelva.

3) La que ordena la apertura a prueba y designa audiencia preliminar conforme al artículo

360.

4) La que declare la cuestión de puro derecho, salvo que ello ocurra en la audiencia
preliminar.

5) Las que se dicten entre el llamamiento para la sentencia y ésta.

6) Las que ordenan intimaciones, o apercibimientos no establecidos directamente por la

ley, hacen saber medidas cautelares o su modificación o levantamiento, o disponen la
reanudación de plazos suspendidos por tiempo indeterminado, o aplican correcciones
disciplinarias.

7) La providencia que hace saber la devolución del expediente, cuando no haya habido
notificación de la resolución de alzada o cuando tenga por objeto reanudar plazos suspendidos
por tiempo indeterminado.

8) La primera providencia que se dicte después que un expediente haya vuelto del archivo
de los tribunales, o haya estado paralizado o fuera de secretaría más de tres meses.

9) Las que disponen vista de liquidaciones.

10) La que ordena el traslado del pedido de levantamiento de embargo sin tercería.

11) La que dispone la citación de personas extrañas al proceso.

12) Las que se dicten como consecuencia de un acto procesal realizado antes de la
oportunidad que la ley señala para su cumplimiento.

13) Las sentencias definitivas y las interlocutorias con fuerza de tales y sus aclaratorias
con excepción de las que resuelvan caducidad de la prueba por negligencia.
 14) La providencia que deniega los recursos extraordinarios.

15) La providencia que hace saber el juez o tribunal que va a conocer en caso de
recusación, excusación o admisión de la excepción de incompetencia.

16) La que dispone el traslado del pedido de caducidad de la instancia.

17) La que dispone el traslado de la prescripción en los supuestos del artículo 346,
párrafos segundo y tercero.

18) Las demás resoluciones de que se haga mención expresa en la ley o determine el
Tribunal excepcionalmente, por resolución fundada.

No se notificarán mediante cédula las decisiones dictadas en la audiencia preliminar a

quienes se hallaren presentes o debieron encontrarse en ella.

Los funcionarios judiciales quedarán notificados el día de la recepción del expediente en

su despacho. Deberán devolverlo dentro del tercer día, bajo apercibimiento de las medidas
disciplinarias a que hubiere lugar.

No son aplicables las disposiciones contenidas en el párrafo precedente al Procurador

General de la Nación, al Defensor General de la Nación, a los Procuradores Fiscales de la
Corte Suprema, a los Procuradores Fiscales de Cámara, y a los Defensores Generales de
Cámara, quienes serán notificados personalmente en su despacho.

Medios de notificación

Art. 136.— En los casos en que este Código u otras leyes establezcan la notificación por
cédula, ella también podrá realizarse por los siguientes medios:

1) Acta notarial.

2) Telegrama con copia certificada y aviso de entrega.

3) Carta documento con aviso de entrega.

La notificación de los traslados de demanda, reconvención, citación de personas extrañas

al juicio, la sentencia definitiva y todas aquellas que deban efectuarse con entrega de copias,
se efectuarán únicamente por cédula o acta notarial, sin perjuicio de la facultad reglamentaria
concedida a la Corte Suprema de Justicia.

Se tendrá por cumplimentada la entrega de copias si se transcribe su contenido en la carta

documento o telegrama.

La elección del medio de notificación se realizará por los letrados, sin necesidad de
manifestación alguna en las actuaciones.

Los gastos que arrojen las notificaciones integrarán la condena en costas.

Ante el fracaso de una diligencia de notificación no será necesaria la reiteración de la

solicitud del libramiento de una nueva, la que incluso podrá ser intentada por otra vía.

Contenido y firma de la cédula

Art. 137.— La cédula y los demás medios previstos en el artículo precedente contendrán:

1) Nombre y apellido de la persona a notificar o designación que corresponda y su

domicilio, con indicación del carácter de éste.
 2) Juicio en que se practica.

3) Juzgado y secretaría en que tramita el juicio.

4) Transcripción de la parte pertinente de la resolución.

5) Objeto, claramente expresado, si no resultare de la resolución transcripta. En caso de

acompañarse copias de escritos o documentos, la pieza deberá contener detalle preciso de
aquéllas.

El documento mediante el cual se notifique será suscripto por el letrado patrocinante de la

parte que tenga interés en la notificación o por el síndico, tutor o curador ad litem notario,
secretario o prosecretario en su caso, quienes deberán aclarar su firma con el sello
correspondiente.

La presentación del documento a que se refiere esta norma en la Secretaría del Tribunal,
oficina de Correos o el requerimiento al notario, importará la notificación de la parte
patrocinada o representada.

Deberán estar firmados por el secretario o prosecretario los instrumentos que notifiquen
medidas cautelares o entrega de bienes y aquellos en que no intervenga letrado, síndico, tutor
o curador ad litem, salvo notificación notarial.

El juez puede ordenar que el secretario suscriba los instrumentos de notificación cuando
fuere conveniente por razones de urgencia o por el objeto de la providencia.

Diligenciamiento

Art. 138.— Las cédulas se enviarán directamente a la oficina de notificaciones, dentro de

las veinticuatro horas, debiendo ser diligenciadas y devueltas en la forma y en los plazos que
disponga la reglamentación de superintendencia.

La demora en la agregación de las cédulas se considerará falta grave del prosecretario

administrativo.

Cuando la diligencia deba cumplirse fuera de la ciudad asiento del tribunal, una vez
selladas, se devolverán en el acto y previa constancia en el expediente, al letrado o
apoderado.

Copias de contenido reservado

Art. 139.— En los juicios relativos al estado y capacidad de las personas, cuando deba
practicarse la notificación por cédula, las copias de los escritos de demanda, reconvención y
contestación de ambas, así como las de otros escritos cuyo contenido pudiere afectar el
decoro de quien ha de recibirlas, serán entregadas bajo sobre cerrado. Igual requisito se
observará respecto de las copias de los documentos agregados a dichos escritos.

El sobre será cerrado por personal de la oficina, con constancia de su contenido, el que
deberá ajustarse, en cuanto al detalle preciso de copias, de escritos o documentos
acompañados, a lo dispuesto en el artículo 137.

Entrega de la cédula o acta notarial al interesado

Art. 140.— Si la notificación se hiciere por cédula o acta notarial, el funcionario o empleado
encargado de practicarla dejará al interesado copia del instrumento haciendo constar, con su
firma, el día y la hora de la entrega. El original se agregará al expediente con nota de lo
actuado, lugar, día y hora de la diligencia, suscripta por el notificador y el interesado, salvo
que éste se negare o no pudiere firmar, de lo cual se dejará constancia.
Entrega del instrumento a personas distintas

Art. 141.— Cuando el notificador no encontrare a la persona a quien va a notificar,

entregará el instrumento a otra persona de la casa, departamento u oficina, o al encargado
del edificio, y procederá en la forma dispuesta en el artículo anterior. Si no pudiere entregarlo,
lo fijará en la puerta de acceso correspondiente a esos lugares.

Forma de la notificación personal

Art. 142.— La notificación personal se practicará firmando el interesado en el expediente,

al pie de la diligencia extendida por el prosecretario administrativo o jefe de despacho.

Notificación por examen del expediente

Art. 143.— En oportunidad de examinar el expediente, el litigante que actuare sin

representación o el profesional que interviniera en el proceso como apoderado, estarán
obligados a notificarse expresamente de las resoluciones mencionadas en el artículo 135.

Si no lo hicieran, previo requerimiento que les formulará el prosecretario administrativo o

jefe de despacho, o si el interesado no supiere o no pudiere firmar, valdrá como notificación
la atestación acerca de tales circunstancias y la firma de dicho empleado y la del secretario.

Régimen de la notificación por telegrama o carta documentada

Art. 144.— Cuando se notifique mediante telegrama o carta documento certificada con
aviso de recepción, la fecha de notificación será la de la constancia de la entrega al
destinatario.

Quien suscriba la notificación deberá agregar a las actuaciones copia de la pieza impuesta
y la constancia de entrega.

Notificación por edictos

Art. 145.— Además de los casos determinados por este Código, procederá la notificación
por edictos cuando se tratare de personas inciertas o cuyo domicilio se ignore. En este último
caso, la parte deberá manifestar bajo juramento que ha realizado sin éxito las gestiones
tendientes a conocer el domicilio de la persona a quien se deba notificar.

Si resultare falsa la afirmación de la parte que dijo ignorar el domicilio, o que pudo
conocerlo empleando la debida diligencia, se anulará a su costa todo lo actuado con
posterioridad, y será condenada a pagar una multa de pesos cincuenta ($ 50) a pesos quince
mil ($ 15.000).

Publicación de los edictos

Art. 146.— En los supuestos previstos por el artículo anterior la publicación de los edictos
se hará en el Boletín Oficial y en un diario de los de mayor circulación del lugar del último
domicilio del citado, si fuera conocido o, en su defecto, del lugar del juicio, y se acreditará
mediante la agregación al expediente de un ejemplar de aquéllos. A falta de diario en los
lugares precedentemente mencionados, la publicación se hará en la localidad más próxima
que los tuviera, y el edicto se fijará, además, en la tablilla del juzgado y en los sitios que
aseguraren su mayor difusión.

Salvo en el proceso sucesorio, cuando los gastos que demandare la publicación fueren
desproporcionados con la cuantía del juicio, se prescindirá de los edictos; la notificación se
practicará en la tablilla del juzgado.

Normas de los edictos

 Art. 147.— Los edictos contendrán, en forma sintética, las mismas enunciaciones de las
cédulas, con transcripción sumaria de la resolución.

El número de publicaciones será el que en cada caso determine este Código.

La resolución se tendrá por notificada al día siguiente de la última publicación.

La Corte Suprema podrá disponer la adopción de textos uniformes para la redacción de

los edictos.

El Poder Ejecutivo podrá establecer que, en el Boletín Oficial, los edictos a los que
corresponda un mismo texto se publiquen en extracto, agrupados por juzgados y secretarías,
encabezados por una fórmula común.

Notificación por radiodifusión o televisión

Art. 148.— En todos los casos en que este Código autoriza la publicación de edictos, a
pedido del interesado, el juez podrá ordenar que aquéllos se anuncien por radiodifusión o
televisión.

Las transmisiones se harán en el modo y por el medio que determine la reglamentación

de la superintendencia. La diligencia se acreditará agregando al expediente certificación
emanada de la empresa radiodifusora o de televisión, en la que constará el texto del anuncio,
que deberá ser el mismo que el de los edictos, y los días y horas en que se difundió. La
resolución se tendrá por notificada al día siguiente de la última transmisión radiofónica o
televisiva.

Respecto de los gastos que irrogare esta forma de notificación, regirá lo dispuesto en el
anteúltimo párrafo del artículo 136.

Nulidad de la notificación

Art. 149.— Será nula la notificación que se hiciere en contravención a lo dispuesto en los
artículos anteriores siempre que la irregularidad fuere grave e impidiere al interesado cumplir
oportunamente los actos procesales vinculados a la resolución que se notifica. Cuando del
expediente resultare que la parte ha tenido conocimiento de la resolución, la notificación surtirá
sus efectos desde entonces.

El pedido de nulidad tramitará por incidente, aplicándose la norma de los artículos 172 y
173. El funcionario o empleado que hubiese practicado la notificación declarada nula, incurrirá
en falta grave cuando la irregularidad le sea imputable.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La resolución en la que se admite la excepción de falta de personería prevista en el art.

347, inc. 2 del CPCCN y se ordena subsanar el defecto de acuerdo con lo dispuesto en el art.
354, inc. 4 del CPCCN, —por revestir, en principio, esa resolución el carácter de
sentencia interlocutoria— debe ser notificada personalmente o por cédula (art. 135, inc. 13 del
CPCCN). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 22/03/94, "Chiappe, Julio Alfredo —inc.— v. Soryl
SA s/ ejecución de sentencia".

— El CPCCN ha adoptado como principio general el régimen de notificaciones por

ministerio de ley (conf. art. 133) siendo la notificación personal o por cédula supuestos
de excepción, habida cuenta que proceden sólo en los casos enumerados en el art. 135, o se
trate de resoluciones previstas legalmente, o cuando, excepcionalmente, el juez lo disponga
por resolución fundada. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala I, 07/02/97, "Perillo Roque —RQU— v.
Superintendencia de Seguros de La Nación s/ queja", Causa 16.535/96.
 — La eficacia de la notificación por edictos está supeditada a la buena fe del juramento
del solicitante y, el solo hecho de no haber empleado la actora la debida diligencia para
averiguar el domicilio de su contrario es suficiente para que se decrete la nulidad de todo lo
actuado. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala I, 04/10/94, "ANA v. Esses, Moisés s/ juicio ejecutivo".

— La notificación personal efectuada por el profesional que patrocina a la parte importa

efectivamente la de su parte. Esto es así, puesto que si esa es la consecuencia que la ley
imputa al retiro de copias o la suscripción de cédulas por parte del letrado patrocinante (arts.
134, 2do. párr. y 137, 1er. párr. del CPCCN), con mayor razón aún debe hacerse extensiva a
los supuestos en que aquél toma conocimiento personal de la resolución a notificar. C. Nac.
Cont. Adm. Fed.,sala I, 14/09/93, "Apter, Silvana —RQU— v. EN s/ queja".

— El art. 141CPCCN, si bien estipula que el notificador si no encontrare a la persona a

quien va a notificar, puede entregar la cédula, como en el caso, al encargado del edificio, no
puede pasar inadvertido que el procedimiento varía en la medida que el mandamiento
de intimación de pago se trata en verdad de un traslado de la acción instaurada contra el
ejecutado. Por lo tanto, el notificador debió, a fin de darle más seriedad al acto procesal de
marras, dejar aviso de volver a concurrir al día siguiente de modo que si en dicha ocasión
tampoco encontraba a la persona requerida, estaba habilitado para proceder de acuerdo a lo
establecido en la última parte del art. citado, o sea, adhiriendo la documentación en la puerta
de acceso correspondiente, o introducirla por debajo de la misma. C. Nac. Cont. Adm.
Fed.,sala I, 13/11/92, "FN (DGI v. Dankeret y Lettieri SRL s/ ejecución fiscal".

— El art. 13 de la ley 11.683 dispone, respecto de los domicilios en él señalados, que en

el ámbito administrativo y judicial producen los efectos del domicilio constituido, siéndoles
aplicables las disposiciones de los arts. 41, 42 y 133 del Código Procesal. El domicilio al que
fuera dirigido el mandamiento reviste el carácter de constituido; y en tanto se verifican las
situaciones previstas en el art. 41 primer párrafo y en el art. 42 segundo párrafo, resulta
procedente la notificación tácita prevista en el art. 133. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II,
3/10/96, "Fisco Nacional —DGI— RQU v. Zapatería Sarli SRL s/ queja", Causa 18.959/95.

— El pago debe considerarse realizado el día que el acreedor queda notificado de la

providencia que le advierte del depósito en cuestión, puesto que desde ese momento la
cobranza queda librada a su propia diligencia (conf. esta salain re "Guzmán, Robustiano", del
22-10-91 y Sala I "Cámara, Alejandro", del 11-12-79). El depósito judicial debe considerarse
realizado el día en que el acreedor recibe la cédula de notificación de este hecho toda vez que
el tribunal no le hizo saber a la acreedora la existencia de los depósitos mediante proveídos
que se notificaran los días de nota sino que lo hizo mediante resoluciones que dispusieron
traslados de los que el interesado debía ser anoticiado en la forma prevista en el art. 135 del
CPCCN, atento a corresponder los casos previstos en los incs. 2 y 9 de dicho precepto. C.
Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 25/02/92, "FN (DGI) v. Ferraudo, Héctor y Carreño, Luis María
Soc. de hecho s/ ejecución fiscal".

— La notificación es un acto jurídico por el cual se pone en conocimiento de las partes o

de terceros una resolución judicial; como tal está revestida de formalidades legales. Ellas
están enumeradas en el art. 136 del Código Procesal Civil y Comercial y su inobservancia
puede ser sancionada con la nulidad del acto. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III, 5/10/99,
"Sindicatura Gral. de la Nación v. Spinedi, Carlos Raúl s/ proceso de Conocimiento", Causa
7453/95.

— Dado que en la cédula no se acompañó copia de la sentencia —tal como surge de la

constancia del oficial notificador y concuerda con la constancia del casillero correspondiente
a copias, en que se testó "sí"—; la misma no cumple con la exigencia del art. 136, último párr.
del CPCCN y resulta nula (conf. art. 149 del CPCCN). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III,
5/07/94, "Polichaco SACI v. Min. de Salud y Acc. Soc.".

— Conforme surge de la cédula de notificación, su diligenciamiento se efectuó en el

domicilio denunciado por la actora y recibida por un empleado de conf. al art. 141 del CPCCN,
con cumplimiento de los recaudos exigidos por el art. 140. No habiéndose redargüido de
falsedad el informe del oficial notificador no corresponde declarar su nulidad. C. Nac. Cont.
Adm. Fed.,sala III, 20/05/94, "Intercargo SAC. v. EN s/ contrato adm.".
 — Atento a lo manifestado por la actora en punto a que con la cédula no se adjuntó copia
del escrito y para no afectar su derecho de defensa, corresponde correrle nuevo traslado de
éste. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III, 07/04/94, "Pruya, Anselmo v. EN".

— Procede hacer lugar a la nulidad de la notificación por cédula cuando el nombre del
apoderado de la parte actora es incorrecto y el domicilio consignado es correcto
pero incompleto. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III, 22/02/94, "Gendarmería Nac. v. Nelson
Coletto s/ contrato de obra pública".

— Procede hacer lugar a la nulidad de la notificación por cédula cuando el nombre del
apoderado de la parte actora es incorrecto y el domicilio consignado es correcto
pero incompleto. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III, 22/02/94, "Gendarmería Nac. v. Nelson
Coletto s/ Contrato de obra pública".

— La omisión de identificar al receptor de la cédula no obsta a la validez de la notificación

(conf. JA Rep., 1989-739). Ello así, pues de la reglamentación para las notificaciones no
resulta que sea imperativo la perfecta individualización del receptor, sino que basta la
manifestación de que quien lo recibe lo hace en nombre del destinatario. C. Nac. Cont. Adm.
Fed.,sala III, 16/02/93, "Frugan Cisa v. Ifona s/ juicio de conocimiento".

— La cédula de notificación constituye un instrumento público y las anotaciones

efectuadas por el oficial notificador en ejercicio de sus funciones llevan implícita la verdad de
lo que en ellas se afirma, pues en tal caso actúa como oficial público. Por lo tanto, ellas hacen
plena fe en tanto la diligencia no sea argüida de falsedad acerca de la existencia material de
los hechos que el Oficial manifestó como cumplidos por él mismo o que han pasado en su
presencia. C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala IV, 19/12/2013, "Filomia Carla Del Valle v. UBA
- Facultad de Derecho s/ amparoley 16.986"

— En el art. 133 del código procesal se prevé que la notificación ministerio legis no se
considerará cumplida si el expediente no fuera exhibido a quien lo solicita dejándose
constancia de ello en el libro de asistencia (ap. 2º), y- resultando evidente que la causa no se
hallaba a disposición de las partes atento a la nota dejada por una de ellas- irrazonable sería
tener por notificado en esa fecha el auto respectivo aun cuando uno de los destinatarios no
hubiera efectuado la anotación pertinente. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 14/08/12,
"Farmacity SA - Inc. Med. (20-V-11) v. EN - Mº Salud de la Nación - Resol. 485/11 s/proceso
de conocimiento", Causa 42.950/11.

— Si el Código autoriza la notificación por edictos con el solo juramento de las partes, es
con la convicción de que se ha de actuar con la buena fe que debe presidir las relaciones
jurídicas, sobre todo cuando es el derecho de defensa el que está en juego. La exigencia
establecida en el art. 145 del Código Procesal ha de entenderse referida al momento en que
pretende efectuarse la notificación, pues lo contrario implicaría violar el derecho de defensa
en juicio garantizado por nuestra CN. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 24/06/97, "Fisco
Nacional (DGI) v. Maghacca Jorge A. s/ ejecución fiscal", Causa 532/91.

— Según lo dispuesto en el art. 133 del Código Procesal, salvo los casos en que procede
la notificación por cédula, las resoluciones judiciales quedarán notificadas en todas
las instancias los días martes y viernes o el día siguiente hábil, si alguno de ellos fuere
feriado. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 28/02/95, "Guerrero, José - 10185-I v. DGI".

— Cuando el vicio de que adolecería la cédula es la falta de correspondencia entre el

domicilio al cual se dirigió y el carácter de él —se consignó como domicilio constituido el que
era real— y no obstante ello la cédula fue diligenciada correctamente no causándole perjuicio
alguno al nulidicente; el error en que se incurrió (el apelante se limitó a expresar que "se
consignó en forma errónea el domicilio constituido" y a solicitar que "se decrete la nulidad de
la señalada notificación"), en modo alguno pueden considerarse sus dichos como una
mención expresa del perjuicio sufrido y del interés jurídico que se pretende subsanar, por lo
que no se encuentra presente uno de los requisitos para la procedencia de la nulidad. C. Nac.
Cont. Adm. Fed.,sala IV, 16/09/94, "Barquin, Carlos v. UN de Quilmes".
 — La resolución en la que se admite la excepción de falta de personería prevista en el art.
347, inc. 2 del CPCCN y se ordena subsanar el defecto de acuerdo con lo dispuesto en el art.
354, inc. 4 del CPCCN, —por revestir, en principio, esa resolución el carácter de
sentencia interlocutoria— debe ser notificada personalmente o por cédula (art. 135, inc. 13 del
CPCCN). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 22/03/94, "Chiappe, Julio Alfredo —inc.— v.
SRLSA s/ Ejecución de sentencia".

— La providencia que ordena la apertura a prueba, de conformidad con lo dispuesto en el

art. 135, inc. 4 del CPCCN, debe ser notificada personalmente o por cédula. C. Nac. Cont.
Adm. Fed.,sala IV, 08/03/94, "Resguardo Cía. ARG. de seguros SA - RQU v. Superintendencia
de Seg. de la Nac. s/ Queja".

— La sentencia interlocutoria es una de las resoluciones que debe ser notificada

personalmente o por cédula según lo establece el art. 135, inc. 13 del CPCCN.C. Nac. Cont.
Adm. Fed.,sala IV, 26/02/93, "Helguero, Santos Pastor v. EN s/ queja".

— Para que se produzca la notificación personal prevista en el art. 142CPCCN es preciso

que se cumplan los siguientes recaudos: a) comparencia personal del litigante o su apoderado
a la Secretaría, b) requerimiento del funcionario autorizado para que se
notifique expresamente, c) negativa a hacerlo y d) atestación de tales circunstancias y firma
del oficial primero y del secretario. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 15/10/92, "Rossetti,
Salvador v. Min. de Cultura Y Educación s/ queja".

Capítulo VII - Vistas y traslados

Plazo y carácter

Art. 150.— El plazo para contestar vistas y traslados, salvo disposición en contrario de la
ley, será de cinco días. Todo traslado se considerará decretado en calidad de autos, debiendo
el juez o tribunal dictar resolución sin más trámite.

La falta de contestación del traslado no importa consentimiento a las pretensiones de la

contraria.

Juicios de divorcio y de nulidad de matrimonio

Art. 151.— En los juicios de divorcio y de nulidad de matrimonio sólo se dará vista a los
representantes del ministerio público en los siguientes casos:

1) Luego de contestada la demanda o la reconvención.

2) Una vez vencido el plazo de presentación de los alegatos.

3) Cuando se planteare alguna cuestión vinculada a la representación que ejercen. En

este caso, la vista será conferida por resolución fundada del juez.

Capítulo VIII - El tiempo de los actos procesales

Sección 1º - Tiempo hábil

Días y horas hábiles

Art. 152.— Las actuaciones y diligencias judiciales se practicarán en días y horas hábiles,
bajo pena de nulidad.

Son días hábiles todos los del año, con excepción de los que determine el Reglamento
para la Justicia Nacional.

Son horas hábiles las comprendidas dentro del horario establecido por la Corte Suprema
para el funcionamiento de los tribunales; pero respecto de las diligencias que los jueces,
funcionarios o empleados deben practicar fuera de la oficina, son horas hábiles las que median
entre las siete (7) y las veinte (20).

Para la celebración de audiencias de prueba, las cámaras de apelaciones podrán declarar

horas hábiles, con respecto a juzgados bajo su dependencia y cuando las circunstancias lo
exigieren, las que median entre las siete (7) y las diecisiete (17) o entre las nueve (9) y las
diecinueve (19), según rija el horario matutino o vespertino.

Habilitación expresa

Art. 153.— A petición de parte o de oficio, los jueces y tribunales deberán habilitar días y
horas, cuando no fuere posible señalar las audiencias dentro del plazo establecido por este
Código, o se tratase de diligencias urgentes cuya demora pudiera tornarlas ineficaces u
originar perjuicios evidentes a las partes. De la resolución sólo podrá recurrirse por reposición,
siempre que aquélla fuera denegatoria.

Incurrirá en falta grave el juez que, reiteradamente, no adoptara las medidas necesarias
para señalar las audiencias dentro del plazo legal.

Habilitación tácita

Art. 154.— La diligencia iniciada en día y hora hábil, podrá llevarse hasta su fin en tiempo
inhábil sin necesidad de que se decrete la habilitación. Si no pudiere terminarse en el día,
continuará en el siguiente hábil, a la hora que en el mismo acto establezca el juez o tribunal.

Sección 2º - Plazos

Carácter

Art. 155.— Los plazos legales o judiciales son perentorios; podrán ser prorrogados por
acuerdo de partes manifestado con relación a actos procesales determinados.

Cuando este Código no fijare expresamente el plazo que corresponda para la realización
de un acto, lo señalará el juez de conformidad con la naturaleza del proceso y la importancia
de la diligencia.

Comienzo

Art. 156.— Los plazos empezarán a correr desde la notificación y si fuesen comunes,
desde la última.

No se contará el día en que se practique esa diligencia, ni los días inhábiles.

Suspensión y abreviación convencional. Declaración de interrupción y suspensión

 Art. 157.— Los apoderados no podrán acordar una suspensión mayor de veinte (20) días
sin acreditar ante el juez o tribunal la conformidad de sus mandantes.

Las partes podrán acordar la abreviación de un plazo mediante una manifestación expresa
por escrito.

Los jueces y tribunales deberán declarar la interrupción o suspensión de los plazos cuando
circunstancias de fuerza mayor o causas graves hicieren imposible la realización del acto
pendiente.

Ampliación

Art. 158.— Para toda diligencia que deba practicarse dentro de la República y fuera del
lugar del asiento del juzgado o tribunal, quedarán ampliados los plazos fijados por este Código
a razón de un (1) día por cada doscientos (200) kilómetros o fracción que no baje de cien
(100).

Extensión a los funcionarios públicos

Art. 159.— El ministerio público y los funcionarios que a cualquier título intervinieren en el
proceso estarán sometidos a las reglas precedentes, debiendo expedirse o ejercer sus
derechos dentro de los plazos fijados.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El art. 152 del CPCCN, establece que "son días hábiles todos los del año,
con excepción de los que determine el Reglamento para la Justicia Nacional"; dicho
reglamento en sus arts. 2 y 6 dice que no se computarán a tal efecto las ferias de enero y julio.
(consid. 7). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala I, 11/09/97, "Lamota Alberto Miguel y otro v.
Administración de Parques Nacionales s/ Amparo", Causa 16029/97.

— De acuerdo a lo dispuesto por el Código Procesal, las actuaciones judiciales deben ser
cumplidas en tiempo hábil, salvo que medie una específica autorización para llevarlas a cabo
fuera del lapso reglamentario (arts. 152 y ss.). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 13/06/96,
"Ballatore Juan Alberto v. EN —Mº de Justicia— s/ empleo público", Causa 15.026/93.

— Las razones de urgencia que determinan la habilitación de la feria judicial —por

principio— son solamente aquellas que entrañan para los litigantes un riesgo cierto
e inminente de ver frustrados los derechos para cuya tutela se requiere la protección judicial.
Ello es así pues, de conformidad con lo establecido por el art. 4º del Reglamento para la
Justicia Nacional y por el art. 153 del Código Procesal, la habilitación de la feria judicial se
encuentra condicionada a la existencia de un supuesto que no admita demora, es decir que
se trate de diligencias urgentes que —de esperar a que concluya este período inhábil—
podrían tornarse ineficaces u originar graves perjuicios a los litigantes. En estos términos, si
no se justifica el perjuicio que irrogaría la demora en adoptar la decisión requerida, ni
se invocan motivos de urgencia que pudieran tornarla ineficaz en el futuro, no corresponde
habilitar la feria. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala de feria,17/07/12, "Remaggi Luis Alberto v.
BCRA - resol. 124/12 (expte. 10321/85 SUM FIN 751)", Causa 10.920/2012.

— Las resoluciones denegatorias de la habilitación de la feria judicial sólo son pasibles

del recurso de reposición (art. 153, 1er. párr. in fine del CPCCN). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala de feria,11/01/94, "Barcesat, Eduardo S. —RQU— v. Gob. Nac. s/ amparo".

— Es procedente la habilitación de la feria judicial cuando se solicita una medida de

no innovar que tiene como fin que la prestadora del servicio telefónico se abstenga de
proceder al retiro de la línea telefónica (art. 153CPCCN y 4 del Reglamento de la Justicia
Nacional). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala de feria,9/01/92, "Barrosa, Gladys Analía v. Telecom
Argentina SA s/ amparo".
 — Toda vez que el art. 156 del CPCCN establece que en el cómputo de los plazos en
días, quedan excluidos los días inhábiles, por lo tanto, uno de los efectos de la inhabilidad de
un día determinado es que durante el mismo no corren los plazos procesales (Palacio, Lino, M.
de Der. Proc. Civ., I-360 y 365, Abeledo Perrot, 1983), y los feriados declarados por la Corte
Suprema no suspenden sólo los "vencimientos" e los plazos legales o judiciales —o no operan
sólo el día en que esos vencimientos se producen— sino que suspenden todos los días del
plazo (C. Nac. Com., 12-3-92, in re "Redondo", J.A., 1992-IV-402). C. Nac. Cont. Adm.
Fed.,sala I, 08/09/94, "Ballatore, Juan Alberto v. EN (Min. de Justicia de la Nac.) s/ empleo
público".

— La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que de acuerdo con el carácter

perentorio y fatal que tienen los plazos procesales (art. 155 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación) y con la interpretación estricta que, por su naturaleza, debe atribuirse
al plazo "de gracia" previsto en el art. 124 del mismo código, razones de seguridad jurídica
obligan a poner un momento final para el ejercicio de ciertos derechos, pasado el cual, y
sin extenderlo más, deben darse por perdidos, sin que pueda a ello obstar la circunstancia de
que el particular haya cumplido, aún instantes después, con la carga correspondiente (Corte
Sup., Fallos 329: 326). C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 06/05/2010, "Murias Silvina
Mónica v. PFA y/o Responsable y otros s/ daños y perjuicios"

— De acuerdo con lo dispuesto en el art. 155 del CPCCN, "los plazos legales o judiciales
son perentorios; podrán ser prorrogados por acuerdo de partes manifestado con relación a
actos procesales determinados". En consecuencia, su vencimiento
determina, automáticamente, la caducidad de la facultad procesal para cuyo ejercicio se
concedieron, sin que para lograr tal resultado se requiera la petición de la otra parte o una
declaración judicial. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 19/08/99, "Longo Argentino v. Mº de
Economía - Ferrocarriles Argentinos s/ contrato Administrativo", Causa 28827/95.

— Los arts. 27 y 28 del código de fondo disponen que "todos los plazos serán continuos"
y, en el caso particular de los plazos que "señalasen los... tribunales se comprenderán los
días feriados..." salvo aclaración en contrario. De lo expuesto cabe concluir en que —como
principio— los plazos se computan teniendo en cuanto tanto los días hábiles como los
feriados, pudiendo inclusive terminar en uno de ellos, a diferencia de los plazos procesales
que —conforme al art. 156 del CPCCN— no son continuos pues sólo se computan los días
hábiles. Bien distingue el art. 28 del CC, que no debe confundirse los plazos procesales con
los judiciales —aquellos que fijan los tribunales— pues mientras los primeros están dispuestos
por leyes de forma, los segundos son los plazos fijados —como en el caso de las astreintes—
por resol. de los jueces, que se consideran plazos civiles y a los que se aplica, en
consecuencia, la regla del mencionado art. 27, con la salvedad —que en la res. el a quo no
efectuó— de que el plazo se computaría teniendo en cuenta solamente los días útiles si así
se expresara (confr. art. 28 del CC). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 13/03/97, "Guiral Vda.
de Gómez Elma v. EN (EMGE) s/ amparo por mora", Causa 19205/93.

— La perentoriedad de los plazos procesales que se consagra en el art. 155 del Código
Procesal no excluye la posibilidad de suspenderlos cuando mediare acuerdo de las partes
(art. 157 del mismo código). En ese art. 157 se establece como único requisito que, cuando el
plazo por el cual se solicita la suspensión supere los veinte días, debe acreditarse la
conformidad de las partes. El sistema dispositivo que se consagra en el ordenamiento
procesal no es absoluto, y no puede servir de fundamento para negarle a las partes el derecho
de solicitar de común acuerdo la suspensión del procedimiento, que puede ser ocasión
para intentar una conciliación o transacción que evite la prosecución innecesaria del
juicio, aun cuando pueda entenderse que el tiempo transcurrido que insume las
negociaciones que dicen estar realizando supera las pautas razonables para alcanzar ese
objetivo. Pese a ello, ninguna medida puede adoptar el magistrado para remediar el posible
ejercicio indebido de esa facultad de las partes. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 25/02/97,
"Sideco Americana SACIIF v. Dir.Nac. de Vialidad (Ex. 3358/88) s/ contrato de obra pública",
Causa 53.032/94.

— La gestión procesal es el instituto procesal particular previsto, precisamente, para el

supuesto de inexistencia de poder y la necesidad imperiosa de realizar un trámite sujeto a un
plazo de caducidad o de prescripción. Pero esa facilidad que se le otorga a la parte
permitiendo a un tercero realizar el acto en su nombre, tiene como contrapartida su obligación,
impuesta en la ley, de que dentro de un plazo lo ratifique o facilite a su gestor la documentación
necesaria para acreditar su representación. Pero ese plazo es perentorio (art. 155, CPCCN),
de tal suerte que la sanción prevista en él, en cuanto viene impuesta por la ley, es aplicable
de oficio sin necesidad de petición de parte ni intimación previa y, menos aún, de
planteo incidental y de contradicción (confr. Sala I, 29/7/86, "Estado Nacional —Mº de Acción
Social de la Nación— v. Federación de Pilotos de Com."). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV,
16/03/95, "Scher José Luis (T.F. 7047-A) v. ANA".

— Según lo dispuesto por el art. 157 párrafo tercero del CPCCN, los jueces y tribunales
tienen facultad de declarar la suspensión o interrupción de un plazo procesal, como es en la
especie el establecido para contestar demanda. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 10/05/11,
"Sandoni Nadia y otros v. EN - Mº Justicia - PFA y otro s/ daños y perjuicios", Causa 9.401/08.

— Dado que el fisco no controvierte que la delegación más cercana al domicilio del
contribuyente se encuentra a 103 km., corresponde ampliar el plazo del art. 148, ley 11.683,
en un día de acuerdo a lo normado por el art. 158 del C. P. Civil, aplicable supletoriamente
(confr. 179, ley 11.683). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III, 31/10/96, "Oeste Automotores SA v.
DGI (T.F. 14.478-I)", Causa 10.163/96.

— La previsión del art. 2 del reglamento de Procedimiento del Tribunal Fiscal de la Nación,
que autoriza la presentación del recurso pertinente en la delegación distrito o agencia de la
Dirección General Impositiva que corresponda al domicilio del contribuyente no suprime,
precisamente por su carácter optativo, la vigencia de la ampliación de plazo consignada en el
art. 158 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Aun siendo dudosa la cuestión,
corresponde, propender a una solución que contribuya al ejercicio pleno de los dispositivos
impugnatorios establecidos, criterio que se impone por la interpretación restrictiva que, desde
una perspectiva general, cabe asignar a los mecanismos aniquiladores de derechos. C. Nac.
Cont. Adm. Fed.,sala V, 21/08/04, "Servicios Portuarios Santa Fe SA (T.F. 18.837-I) v. DGI",
Causa 147.255/02.

Capítulo IX - Resoluciones judiciales

Providencias simples

Art. 160.— Las providencias simples sólo tienden, sin sustanciación, al desarrollo del
proceso u ordenan actos de mera ejecución. No requieren otras formalidades que su
expresión escrito, indicación de fecha y lugar, y la firma del juez o presidente del tribunal, o
del secretario, en su caso.

Sentencias interlocutorias

Art. 161.— Las sentencias interlocutorias resuelven cuestiones que requieren

sustanciación, planteadas durante el curso del proceso. Además de los requisitos enunciados
en el artículo anterior, deberán contener:

1) Los fundamentos.

2) La decisión expresa, positiva y precisa de las cuestiones planteadas.

3) El pronunciamiento sobre costas.

Sentencias homologatorias
 Art. 162.— Las sentencias que recayesen en los supuestos de los artículos 305, 308, y
309, se dictarán en la forma establecida en los artículos 160 o 161, según que,
respectivamente, homologuen o no el desistimiento, la transacción o la conciliación.

Sentencia definitiva de primera instancia

Art. 163.— La sentencia definitiva de primera instancia deberá contener:

1) La mención del lugar y fecha.

2) El nombre y apellido de las partes.

3) La relación sucinta de las cuestiones que constituyen el objeto del juicio.

4) La consideración, por separado, de las cuestiones a que se refiere el inciso anterior.

5) Los fundamentos y la aplicación de la Ley.

Las presunciones no establecidas por ley constituirán prueba cuando se funden en hechos
reales y probados y cuando por su número, precisión, gravedad y concordancia, produjeren
convicción según la naturaleza del juicio, de conformidad con las reglas de la sana crítica.

La conducta observada por las partes durante la sustanciación del proceso podrá constituir
un elemento de convicción corroborante de las pruebas, para juzgar la procedencia de las
respectivas pretensiones.

6) La decisión expresa, positiva y precisa, de conformidad con las pretensiones deducidas

en el juicio, calificadas según correspondiere por ley, declarando el derecho de los litigantes
y condenando o absolviendo de la demanda y reconvención, en su caso, en todo o en parte.

La sentencia podrá hacer mérito de los hechos constitutivos, modificativos o extintivos,

producidos durante la sustanciación del juicio y debidamente probados, aunque no hubiesen
sido invocados oportunamente como hechos nuevos.

7) El plazo que se otorgase para su cumplimiento, si fuere susceptible de ejecución.

8) El pronunciamiento sobre costas y la regulación de honorarios y, en su caso, la

declaración de temeridad o malicia en los términos del artículo 34, inciso 6.

9) La firma del juez.

Sentencia definitiva de segunda o ulterior instancia

Art. 164.— La sentencia definitiva de segunda o ulterior instancia deberá contener, en lo

pertinente, las enunciaciones y requisitos establecidos en el artículo anterior y se ajustará a lo
dispuesto en los artículos 272 y 281, según el caso.

Las sentencias de cualquier instancia podrán ser dadas a publicidad salvo que, por la
naturaleza del juicio, razones de decoro aconsejaren su reserva, en cuyo caso así se
declarará. Si afectare la intimidad de las partes o de terceros, los nombres de éstos serán
eliminados de las copias para la publicidad.

Monto de la condena al pago de frutos, intereses, daños y perjuicios

Art. 165.— Cuando la sentencia contenga condena al pago de frutos, intereses, daños y
perjuicios, fijará su importe en cantidad líquida o establecerá por lo menos las bases sobre
que haya de hacerse la liquidación.
 Si por no haber hecho las partes estimación de los frutos o intereses, no fuese posible lo
uno ni lo otro, se los determinará en proceso sumarísimo.

La sentencia fijará el importe del crédito o de los perjuicios reclamados, siempre que su
existencia esté legalmente comprobada, aunque no resultare justificado su monto.

Actuación del juez posterior a la sentencia

Art. 166.— Pronunciada la sentencia, concluirá la competencia del juez respecto del objeto
del juicio y no podrá sustituirla o modificarla.

Le corresponderá sin embargo:

1) Ejercer de oficio, antes de la notificación de la sentencia, la facultad que le otorga el

artículo 36, inciso 6). Los errores puramente numéricos podrán ser corregidos aun durante el
trámite de ejecución de sentencia.

2) Corregir, a pedido de parte, formulado dentro de los tres días de la notificación y sin
substanciación, cualquier error material; aclarar algún concepto oscuro sin alterar lo sustancial
de la decisión y suplir cualquier omisión en que hubiese incurrido sobre algunas de las
pretensiones deducidas y discutidas en el litigio.

3) Ordenar, a pedido de parte, las medidas precautorias que fueren pertinentes.

4) Disponer las anotaciones establecidas por la ley y la entrega de testimonios.

5) Proseguir la substanciación y decidir los incidentes que tramiten por separado.

6) Resolver acerca de la admisibilidad de los recursos y sustanciarlos, en su caso, decidir

los pedidos de rectificación a que se refiere el artículo 246.

7) Ejecutar oportunamente la sentencia.

Demora en pronunciar las resoluciones

Art. 167.— Será de aplicación lo siguiente:

1) La reiteración en la demora en pronunciar las providencias simples interlocutorias y

homologatorias, será considerada falta grave y se tomará en consideración como elemento
de juicio importante en la calificación de los magistrados y funcionarios responsables respecto
de su idoneidad en el desempeño de sus funciones.

2) Si la sentencia definitiva no pudiere ser pronunciada dentro del plazo establecido en el

artículo 34 u otra disposición legal, el juez o tribunal deberá hacerlo saber a la cámara de
apelaciones que corresponda o, en su caso, a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, con
anticipación de diez días al del vencimiento de aquél si se tratare de juicio ordinario, y de cinco
días en los demás casos, expresando las razones que determinan la imposibilidad.

Si considerare atendible la causa invocada, el superior señalará el plazo en que la

sentencia debe pronunciarse, por el mismo juez o tribunal, o por otro del mismo fuero cuando
circunstancias excepcionales así lo aconsejaren.

Al juez que no hubiere remitido oportunamente la comunicación a que se refiere el primer

párrafo del presente inciso, o que habiéndolo hecho sin causa justificada no pronunciare la
sentencia dentro del plazo que se le hubiera fijado, se le impondrá una multa que no podrá
exceder del quince por ciento de su remuneración básica y la causa podrá ser remitida, para
sentencia, a otro juez del mismo fuero.
 Si la demora injustificada fuera de una cámara, la Corte impondrá una multa al integrante
que hubiere incurrido en ella, quien podrá ser separado del conocimiento de la causa,
integrándose el tribunal en la forma que correspondiere.

Si se produjere una vacancia prolongada, la cámara dispondrá la distribución de

expedientes que estimare pertinente.

Responsabilidad

Art. 168.— La imposición de la multa establecida en el artículo anterior es sin perjuicio de

la responsabilidad penal, o de la sujeción del juez al tribunal de enjuiciamiento, si
correspondiere.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— "El planteo de nulidad tendiente a que la Corte Suprema deje sin efecto la
sentencia interlocutoria que dio por perdido el derecho a producir las medidas de prueba que
la recurrente habría solicitado, debe ser rechazado, puesto que las sentencias de la Corte no
son susceptibles de recursos o incidentes de nulidad con excepción de situaciones serias
e inequívocas que demuestren el error". Corte Sup.,21/02/2013, "Porta, Pedro Juan c.
Provincia de Buenos Aires s/acción declarativa de certeza".

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La reparación de la incapacidad sobreviniente, sostiene la jurisprudencia, comprende

no sólo el aspecto laborativo sino también todas las consecuencias que afectan a la
personalidad; y en su cálculo no debe considerarse las actividades y tareas que la víctima ya
no puede realizar debido al accidente que la limitó en su capacidad (Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, Sala III, causa: "Bordón, Blanca Ester v. Estado
Nacional Minist. de Just. y Seg. Int. Policía Federal s/ daños y Perjuicios", 28 de agosto de
2007). En este contexto, se estima prudente fijar una indemnización toda vez que el art. 165
del CPCCN habilita a los jueces a fijar el importe de los perjuicios reclamados sin perjuicio de
que como en el caso de autos el demandante no reclamó ni "daño moral, psicológico, pérdida
de chance, digamos las consecuencias incapacitantes que por ser permanentes son
irreversibles. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala I, 02/02/12, "Domanico Eduardo Tomás v. EN - Mº
Defensa - Ejército Argentino s/daños y perjuicios".

— El art. 166 del CPCCN sienta como regla general que, pronunciada la sentencia,
concluye la competencia del juez respecto del objeto del juicio y no podrá sustituirla o
modificarla. Esto tiene relación con la autoridad y eficacia de la sentencia, que se traduce en
la cosa juzgada, en el sentido de que el fallo como norma jurídica individual está destinado a
reglar la conducta de los litigantes. Dicha regla es obligatoria e inmutable, no sólo para las
partes, sino también para el juez. En suma, agotada la función jurisdiccional, le está vedado
al magistrado modificar el objeto del juicio, el cual ha pasado a constituir el objeto del litigio.
Sin embargo, a renglón seguido, se establece una serie de excepciones al principio general
Si esta Sala confirmó el rechazo de la acción de amparo planteada y está pendiente la
sustanciación del recurso extraordinario interpuesto por el actor contra el fallo de este tribunal,
el hecho nuevo denunciado y el pedido para que se devuelva la causa a la instancia de grado
para que dicte una nueva resolución, excede notoriamente cualquiera de las excepciones
contempladas en el art. 166 del CPCCN por lo que, habiendo concluido la competencia del
juez de primera instancia como así también la de esta Cámara, la pretensión formulada no
puede prosperar, sin perjuicio del derecho del actor de encauzarla por la vía que
corresponda. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 23/10/12, "De Blas, Gustavo Martín v. EN - Mº
Seguridad - PSA s/amparoley 16.986".

— El recurso de aclaratoria procede para corregir cualquier error material, aclarar algún
concepto oscuro o suplir cualquier omisión en que se hubiese incurrido sobre algunas de las
pretensiones deducidas y discutidas en el litigio (conf. art. 166 inc. 2º del CPCCN). Si lo
pretendido por la actora importa la modificación sustancial de los términos de la resolución
adoptada por el Tribunal, el recurso interpuesto excede el marco fijado por la ley adjetiva, para
el recurso de aclaratoria intentado. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 13/09/12, "Moyano de
Llambías, Julia Rosa y otros v. Estado Nacional (Mº de Justicia) s/empleo público".

— La valoración del daño moral, está sujeta a la apreciación prudencial de los jueces (art.
165 del CPCCN), toda vez que son obvias las dificultades que existen para mensurar en dinero
un detrimento de naturaleza no patrimonial, razón por la cual ha de tratarse que atienda
apropiadamente a la magnitud del menoscabo. De allí que la reparación debe ser determinada
ponderando especialmente la índole de los sufrimientos de quien los padece y no mediante
una proporción que la vincule con otros daños. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 14/04/11,
"Aguerrebere, José Horacio v. EN - M. Interior - PNA s/personal militar y civil de las FF.AA. y
de Seg."; C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala I, 21/06/12, "Arce, Patricia Natalia v. UBA y
otro s/ daños y perjuicios".

— Debe señalarse que las resoluciones interlocutorias dictadas por la Cámara no son
susceptibles de revocación por contrario imperio en virtud del carácter definitivo que revisten,
remedio solo autorizado en esta instancia para las providencias simples. Su procedencia es
admitida, sin embargo, para el supuesto en que se hubiesen violado formas sustanciales del
juicio que pudieren afectar el derecho de defensa o se trata de enmendar algún error de
hecho. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 10/08/2010, "Cabrera, Ángel y otros v. EN (Mº de
Defensa) Ejército Argentino".

— La imposición de costas es una parte accesoria de las sentencias definitivas

o interlocutorias (conf. arts. 163, inc. 8º y 161, inc 3º del CPCCN) por lo que, como regla
general —salvo que exista alguna disposición que permita adoptar una solución diferente—
, si la resolución es inapelable, lo atinente a las costas deberá reputarse alcanzado por la
misma limitación recursiva. Así, resultan inapelables las relacionadas con la producción de la
prueba pericial, quedando entonces alcanzadas por la previsión contenida de modo genérico
en el art. 379 del CPCCN.C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 8/09/11, "Petrolera Entre Lomas
SA v. EN - AFIP"; C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 12/04/11, "Sominar Sociedad Minera
Argentina SA v. YPF SA s/proceso de conocimiento".

— Cabe reconocer el carácter de providencia simple y no de sentencia interlocutoria,

al auto mediante el cual el juez, en virtud de lo dispuesto en el art. 170, párr. 2, CPCCN—
yhaciendo uso de la facultad que le reconoce el art. 173— desestimó in limine —
por extemporáneo— un planteo de nulidad deducido. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV,
17/03/92, "IFONA v. HICSO SA s/ Ejecución Fiscal".

— La indemnización del daño moral no está en función de la representación que de él se

hace la víctima (no en concreto), sino en función de su constatación por el juez y de su
evaluación objetiva (en abstracto) en el límite de lo reclamado en la demanda". En tal sentido,
la jueza a quo ha efectuado una estimación prudencial, con arreglo a lo dispuesto por el artícu-
lo 165 del CPCCN, que constituye una razonable cuantificación de este rubro. C. Nac. Cont.
Adm. Fed.,sala V, 14/02/12, "B. M., M. E. v. SIGEN - Resol. 112/05 s/empleo público".

Capítulo X - Nulidad de los actos procesales

Trascendencia de la nulidad

Art. 169.— Ningún acto procesal será declarado nulo si la ley no prevé expresamente esa
sanción.

Sin embargo, la nulidad procederá cuando el acto carezca de los requisitos indispensables
para la obtención de su finalidad.
 No se podrá declarar la nulidad, aún en los casos mencionados en los párrafos
precedentes, si el acto, no obstante su irregularidad, ha logrado la finalidad a que estaba
destinado.

Subsanación

Art. 170.— La nulidad no podrá ser declarada cuando el acto haya sido consentido,
aunque fuere tácitamente, por la parte interesada en la declaración.

Se entenderá que media consentimiento tácito cuando no se promoviere incidente de

nulidad dentro de los cinco (5) días subsiguientes al conocimiento del acto.

Inadmisibilidad

Art. 171.— La parte que hubiere dado lugar a la nulidad, no podrá pedir la invalidez del
acto realizado.

Iniciativa para la declaración. Requisitos

Art. 172.— La nulidad podrá ser declarada a petición de parte o de oficio, siempre que el
acto viciado no estuviere consentido.

Quien promoviere el incidente deberá expresar el perjuicio sufrido del que derivare el
interés en obtener la declaración y mencionar, en su caso, las defensas que no ha podido
oponer.

Si la nulidad fuere manifiesta no se requerirá sustanciación.

Rechazo in limine

Art. 173.— Se desestimará sin más trámite el pedido de nulidad si no se hubiesen

cumplido los requisitos establecidos en el segundo párrafo del artículo anterior o cuando fuere
manifiestamente improcedente.

Efectos

Art. 174.— La nulidad de un acto no importará la de los anteriores ni la de los sucesivos

que sean independientes de dicho acto.

La nulidad de una parte del acto no afectará a las demás partes que sean independientes
de aquélla.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Si bien lo atinente a la nulidad de los actos procesales es cuestión propia de los jueces
de la causa y ajena a la vía del extraordinario, cabe admitirlo cuando media un claro
apartamiento de las constancias de la causa y la decisión evidencia un excesivo ritualismo
que causa un agravio de imposible reparación ulterior. Corte Sup.,29/08/2006, "La República
Compañía Argentina de Seguros Generales SA v. Administración General de Puertos", Fallos:
329:3478.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Las nulidades del procedimiento son susceptibles de convalidación con el mero

transcurso del tiempo, si no se las deduce en tiempo hábil previsto para su deducción por vía
de recurso o incidente. Frente a la necesidad de obtener actos procesales válidos y no nulos,
éstos quedan convalidados si la parte omite solicitar la reparación de los vicios dentro del
plazo de cinco días en la misma instancia en que tales defectos habrían tenido lugar (art.
170delCPCCN); sin que quepa distinguir, a esos fines, acerca del origen de la irregularidad o
si se trata de un trámite esencial de juicio. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 9/10/96, "Simijosky
Juan v. EN (EMGE) s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg. 2, Causa 31.321/94.

— Debe partirse del requisito de interés para que sea procedente la nulidad procesal y,
en consecuencia, este interés debe ser probado (conf. art. 172 CPCC) no bastando que quien
alega la supuesta nulidad procesal exprese que se ha encontrado imposibilitado de defender
convenientemente sus derechos en juicio, teniendo por tal el interés legítimo lesionado. C.
Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III, 7/09/95, "López Mesa Juan Carlos v. Min. de Ed. y Justicia
(CONET) s/ empleo público", Causa 15.407/92.

— La nulidad por vicios procesales carece de un fin en sí misma, es decir, no

tiene existencia autónoma, dado que el derecho procesal es una vía para asegurar la
aplicación del derecho de fondo. Sólo procede cuando de la violación de formalidades surge
un perjuicio real y concreto en el derecho de la parte que lo invoca. Este principio se sintetiza
en la máxima "no hay nulidad por la nulidad misma", que se encuentra receptado en elart.
172delCPCCNC. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III, 6/05/94, "STENFAR SA —INC.— v.
EN s/ Medida precautoria".

— La circunstancia de haberse consignado en las cédulas como constituido el domicilio

no invalida las notificaciones ya que cumplieron con la finalidad perseguida (conf.art.
169CPCCN). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III, 25/08/92, "Castro, Manuel v.
ENTEL s/ Amparo".

— La nulidad de un acto procesal procede cuando el acto carece de los

requisitos indispensables para la obtención de su finalidad, hipótesis que no se configurar en
el caso, pues no se advierte que el señor prosecretario debiera haber despachado el escrito
presentado por los actores de un modo distinto. En efecto, más allá de la desprolijidad que
ostenta la expresión de agravios, nada indica que no hubiera sido oportunamente suscripta
por los apelantes y no puede negarse que ha obtenido el cometido al que estaba destinado. C.
Nac. Ap. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 03/12/13, "Auad Julio Andrés y otros v. EN - Mº Defensa -
FAA - dto. 1078/84 y otro s/ personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg.".

— El litigante que pretende la declaración de nulidad de las actuaciones de conformidad

con lo prescripto en los arts. 169 y siguientes del código procesal debe necesariamente
mencionar de un modo expreso el perjuicio que el vicio que invoca le causa y el interés jurídico
que procura subsanar, siendo insuficiente a tal efecto la invocación genérica de principio o
garantías constitucionales o el uso de fórmulas imprecisas. C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed.,sala
IV, 27/03/2013, "Arias Carolina Raquel v. GCBA y otros s/ daños y perjuicios".

— Debe señalarse que el actor no ha invocado concretamente los perjuicios que

supuestamente causaron la nulidad que invoca, como así tampoco las defensas jurídicas de
que se vio privado. Tampoco se advierte que la omisión de salvar la fecha de la resolución
tachada de nulidad le haya traído —como alude el presentante— algún perjuicio concreto que
no haya podido subsanarse mediante las vías correspondientes ni tampoco que no se hubiera
respetado su derecho de defensa en juicio. C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 10/11/2009,
"Habermehl, Marcelo v. CPACF (Expte. 14449/02)".

— La sanción prevista en los arts. 169 y concordantes del CPCCN procede cuando no se
han guardado las formas esenciales del proceso, vulnerándose el derecho de defensa en
juicio y es de interpretación restrictiva. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 23/06/98,
"Youssefian, Martín v. EN - Secr. de Comunicaciones s/amparoley 16.986", Causa 22.776/97.

— La omisión de acompañar copias autoriza a solicitar la suspensión de los plazos

procesales hasta que aquélla sea subsanada, pero no a solicitar la nulidad de la notificación
(confr. Rodríguez, Luis A., Nulidades Procesales, Mere, Bs. As., 1980, p. 275, pto. 10.22 y
Fenochietto-Arazi, Cód. Proc., t. II, Astrea, Bs. As., 1987, p. 713). C. Nac. Cont. Adm.
Fed.,sala IV, 16/03/93, "Robinson, Jorge y otros v. BCRA s/ Juicio de conocimiento".

— Tanto el perjuicio como el interés jurídico que se procura subsanar deben

ser expresamente mencionados por quien alega la nulidad (art. 172CPCCN). Corresponde
rechazar la nulidad pedida cuando la parte no expresó cuáles eran los perjuicios que le
provocó el defecto que le atribuyó a la resolución apelada. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV,
4/02/93, "Metalúrgica Constitución S.A v. DGI s/ Repetición".

— La sanción prevista en los arts. 169 y concordantes del CPCCN, procede cuando no se
han guardado las formas esenciales del proceso vulnerándose el derecho de defensa en
juicio. En las nulidades procesales se requiere —por aplicación del principio que establece
que no hay nulidad sin perjuicio— que el vicio en cuestión ocasione a quien peticiona la
aplicación de dicha sanción un perjuicio serio e irreparable que no puede ser subsanado sino
con su acogimiento. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 18/12/92, "Ford Motor ARG. SA
v. F.N. (DGI) s/ Repetición".

— La sanción prevista en los arts. 169 y ccs. CPCCN, procede cuando no se han guardado
las formas esenciales del proceso, vulnerándose el derecho de defensa en juicio. Asimismo
se requiere —por aplicación del principio que establece que no hay nulidad sin perjuicio— que
el vicio ocasione a quien peticiona la aplicación de dicha sanción un perjuicio serio e
irreparable que no pueda ser subsanado sino con su acogimiento, el que debe ser
mencionado expresamente por quien alega la nulidad, no siendo suficiente una invocación
genérica, o el uso de la imprecisa fórmula "se ha violado en derecho de defensa en juicio". C.
Nac. Cont. Adm. Fed.,sala IV, 26/03/92, "Anteurquiza, Hugo Ramón v. Caja de Retiros,
Jubilaciones y Pensiones de la Pol. Fed.".

— El art. 172 del Cód. Procesal establece como condición necesaria para la procedencia
del incidente de nulidad la manifestación expresa y concreta de las defensas que
el incidentista se ha visto privado de oponer. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala V, 22/11/95,
"Albarracín, Raúl Antonio v. Caja de Ret. Jub. y Pensiones de la Policía Federal y otros",
Causa 14.334/95.

— De la doctrina del art. 18 de la CN, surge que la finalidad de los actos procedimentales
está dada por la necesidad de asegurar la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los
derechos. Que aun cuando la norma establezca la nulidad por la irregularidad de un acto que
no contenga los requisitos esenciales exigidos, no corresponde la declaración de nulidad si
hubiere cumplido con su finalidad, por cuanto donde no ha existido gravamen (indefensión en
el presente caso), no puede haber nulidad. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala V, 17/10/95,
"Giménez, Marta Estela (T.F. 7267-A) v. ANA".

Título IV - Contingencias generales

Capítulo I - Incidentes

Principio general

Art. 175.— Toda cuestión que tuviere relación con el objeto principal del pleito y no se
hallare sometida a un procedimiento especial, tramitará en pieza separada, en la forma
prevista por las disposiciones de este Capítulo.

Suspensión del proceso principal

Art. 176.— Los incidentes no suspenderán la prosecución del proceso principal, a menos
que este Código disponga lo contrario o que así lo resolviere el juez cuando lo considere
indispensable por la naturaleza de la cuestión planteada. La resolución será irrecurrible.

Formación del incidente

 Art. 177.— El incidente se formará con el escrito en que se promoviere y con copia de la
resolución y de las demás piezas del principal que lo motivan y que indicaren las partes,
señalando las fojas respectivas, cuya confrontación hará el secretario o el oficial primero.

Requisitos

Art. 178.— El escrito en que se planteare el incidente deberá ser fundado clara y
concretamente en los hechos y en el derecho, ofreciéndose en él toda la prueba.

Rechazo "in limine"

Art. 179.— Si el incidente promovido fuere manifiestamente improcedente, el juez deberá

rechazarlo sin más trámite. La resolución será apelable en efecto devolutivo.

Traslado y contestación

Art. 180.— Si el juez resolviere admitir el incidente, dará traslado por CINCO (5) días a la
otra parte, quien al contestarlo deberá ofrecer la prueba.

El traslado se notificará personalmente o por cédula dentro de tercero día de dictada la

providencia que lo ordenare.

Recepción de la prueba

Art. 181.— Si hubiere de producirse prueba que requiriese audiencia, el juez la señalará
para una fecha que no podrá exceder de diez (10) días desde que se hubiere contestado el
traslado o vencido el plazo para hacerlo; citará los testigos que las partes no puedan hacer
comparecer por sí y adoptará las medidas necesarias para el diligenciamiento de la prueba
que no pueda recibirse en dicha audiencia. Si no resultare posible su agregación antes de la
audiencia, sólo será tenida en cuenta si se incorporase antes de resolver el incidente,
cualquiera sea la instancia en que éste se encontrare.

Prórroga o suspensión de la audiencia

Art. 182.— La audiencia podrá postergarse o suspenderse una sola vez por un plazo no
mayor de diez (10) días, cuando hubiere imposibilidad material de producir la prueba que deba
recibirse en ella.

Prueba pericial y testimonial

Art. 183.— La prueba pericial, cuando procediere, se llevará a cabo por un (1) solo perito
designado de oficio. No se admitirá la intervención de consultores técnicos.

No podrá proponerse más de cinco (5) testigos por cada parte y las declaraciones no
podrán recibirse fuera de la jurisdicción, cualquiera fuere el domicilio de aquéllos.

Cuestiones accesorias

Art. 184.— Las cuestiones que surgieren en el curso de los incidentes y que no tuvieren
entidad suficiente para constituir otro autónomo, se decidirán en la interlocutoria que los
resuelva.

Resolución

Art. 185.— Contestado el traslado o vencido el plazo, si ninguna de las partes hubiese
ofrecido prueba o no se ordenase de oficio, o recibida la prueba, en su caso, el juez, sin más
trámite, dictará resolución.
Tramitación conjunta

Art. 186.— Todos los incidentes que por su naturaleza pudieren paralizar el proceso,
cuyas causas existieren simultáneamente y fuesen conocidas por quien los promueve,
deberán ser articulados en un mismo escrito, siempre que sea posible su tramitación conjunta.
Se desestimarán sin más trámite los que se entablaren con posterioridad.

Incidentes en procesos sumarios y sumarísimos

Art. 187.— En los procesos sumario y sumarísimo, regirán los plazos que fije el juez, quien
asimismo adoptará de oficio las medidas adecuadas para que el incidente no desnaturalice el
procedimiento principal.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El art. 175 del CPCCN define a los incidentes como aquellas cuestiones que tuvieren
relación con el objeto principal del pleito y no se hallaren sometidas a un procedimiento
especial (Cons. 4º). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 24/11/04, "UBA-Resol. 1093/01 v.
Amedea Service SRL s/ LanzamientoLey 17.091", Causa 7.251/02.

Por regla, salvo las providencias simples que la ley prevé que sean dictadas sin audiencia
de la otra parte (arg.arts. 160y198CPCCN), las resoluciones judiciales deben ser
pronunciadas con previa sustanciación (arg. arts. 34, inc. 5 c., 161, 175, 180CPCCN). C. Nac.
Cont. Adm. Fed.,sala III, 20/08/92, "R. Q.: Rivas, Adolfo Armando v. EN s/ ORD.".

— Incumbe a la accionada notificar el traslado del incidente que promovió (conf. art.
180, párr. 2 delCPCCN) y el incidente de nulidad suspende el curso del procedimiento. C.
Nac. Cont. Adm. Fed.,sala III, 14/07/92, "Ciuliani de Kisieluk, Concetta v. ENTEL y/o
Telefónica de Arg. s/amparo".

— El traslado que prevé elart. 315delCPCCNpara la sustanciación del pedido de

caducidad de la instancia con la parte contraria no tiene la obligatoriedad que le atribuye la
actora, ya que esta norma debe ser compatibilizada con la contenida en el art. 179 que faculta
al juez a rechazar in limine los incidentes manifiestamente improcedentes. C. Nac. Cont. Adm.
Fed.,sala IV, 22/08/92, "Morón, Margarita Marta v. EN y BCRA s/ amparo - inc. de recusación
con causa".

Capítulo II - Acumulación de procesos

Procedencia

Art. 188.— Procederá la acumulación de procesos cuando hubiere sido admisible la

acumulación subjetiva de acciones de conformidad con lo prescripto en el artículo 88 y, en
general, siempre que la sentencia que haya de dictarse en uno de ellos pudiere producir
efectos de cosa juzgada en otro u otros.

Se requerirá, además:
 1) Que los procesos se encuentren en la misma instancia.

2) Que el juez a quien corresponda entender en los procesos acumulados sea competente
por razón de la materia. A los efectos de este inciso no se considerarán distintas las materias
civil y comercial.

3) Que puedan sustanciarse los mismos trámites. Sin embargo, podrán acumularse DOS
(2) o más procesos de conocimiento, o DOS (2) o más procesos de ejecución sujetos a
distintos trámites, cuando su acumulación resultare indispensable en razón de concurrir la
circunstancia prevista en la última parte del primer párrafo. En tal caso, el juez determinará el
procedimiento que corresponde imprimir al juicio acumulado.

4) Que el estado de las causas permita su sustanciación conjunta, sin producir demora
perjudicial e injustificada en el trámite del o de los que estuvieren más avanzados.

Principio de prevención

Art. 189.— La acumulación se hará sobre el expediente en el que primero se hubiese

notificado la demanda. Si los jueces intervinientes en los procesos tuvieren distinta
competencia por razón del monto, la acumulación se hará sobre el de mayor cuantía.

Modo y oportunidad de disponerse

Art. 190.— La acumulación se ordenará de oficio, o a petición de parte formulada al

contestar la demanda o, posteriormente, por incidente que podrá promoverse en cualquier
instancia o etapa del proceso, hasta el momento de quedar en estado de sentencia, siempre
que fuere admisible con arreglo a lo que dispone el artículo 188 inciso 4.

Resolución del incidente

Art. 191.— El incidente podrá plantearse ante el juez que debe conocer en definitiva o
ante el que debe remitir el expediente.

En el primer caso, el juez conferirá traslado a los otros litigantes, y si considerare fundada
la petición solicitará el otro u otros expedientes, expresando los fundamentos de su pedido.
Recibidos, dictará sin más trámite resolución, contra la cual no habrá recurso y la hará conocer
a los juzgados donde tramitaban los procesos.

En el segundo caso, dará traslado a los otros litigantes, y si considerare procedente la

acumulación remitirá el expediente al otro juez, o bien le pedirá la remisión del que tuviere en
trámite, si entendiese que la acumulación debe efectuarse sobre el que se sustancia ante su
juzgado, expresando los motivos en que se funda. En ambos supuestos la resolución será
inapelable.

Si se declarase improcedente el pedido, la resolución será apelable.

Conflicto de acumulación

Art. 192.— Sea que la acumulación se hubiese dispuesto a pedido de parte o de oficio, si
el juez requerido no accediere, deberá elevar el expediente a la cámara que constituya su
alzada; ésta, sin sustanciación alguna, resolverá en definitiva si la acumulación es procedente.

Suspensión de trámites

Art. 193.— El curso de todos los procesos se suspenderá, si tramitasen ante un mismo
juez, desde que se promoviere la cuestión. Si tramitasen ante jueces distintos, desde que se
comunicare el pedido de acumulación al juez respectivo. Exceptúanse las medidas o
diligencias de cuya omisión pudiere resultar perjuicio.
Sentencia única

Art. 194.— Los procesos acumulados se sustanciarán y fallarán conjuntamente, pero si el

trámite resultare dificultoso por la naturaleza de las cuestiones planteadas, podrá el juez
disponer, sin recurso, que cada proceso se sustancie por separado, dictando una sola
sentencia.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El art. 188 del CPCCN determina que procederá la acumulación de procesos cuando
hubiere sido admisible la acumulación subjetiva de acciones de conformidad con lo prescripto
por el art. 88, y en general, siempre que la sentencia que haya de dictarse en uno de ellos
pudiere producir efectos de cosa juzgada en otros u otros, requiriéndose además: 1) que los
procesos se encuentren en la misma instancia; 2) que el juez a quien corresponda entender
en los procesos acumulados sea competente en razón de la materia; 3) que puedan
sustanciarse por los mismos trámites; 4) que el estado de las causas permita sus
sustanciación conjunta, sin producir demora perjudicial e injustificada en el trámite del o de los
que estuviesen más avanzados (arts. 188 y 190 in fine). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala I,
08/07/04, "YPF SA v. EN (Resol. Gral 135/98-AFIP) s/medida cautelar (autónoma)"; C. Nac.
Cont. Adm. Fed.,sala I, 28/09/10, "EN - JGM- Resol. 147/00 v. Luengo, Jorge Raúl José y
Otros s/Daños y Perjuicios".

— La acumulación procede sólo si se evidencia la posibilidad de fallos contradictorios y el

consiguiente escándalo jurídico que originaría el tratamiento autónomo de pretensiones que
se encuentran vinculadas por la causa o por el objeto, situación que se evita —si median
razones de conexidad suficiente— con el instituto previsto en el art. 188 del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación. (Corte Sup., Fallos: 326:1920; 328: 846 y 4450; 328:3831,
entre otros). C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 09/08/12, "EN - Procuración del Tesoro de la
Nación v. Tribunal Arbitral (Arbitraje 12364 CCI - Exp 111-195270/95)".

— Los rubros reclamados en una causa que tramita ante un Juzgado del Trabajo guardan
una conexión inescindible con los aquí peticionados. Existe una fuerte vinculación que torna
necesaria la acumulación de procesos con la finalidad de evitar que se dicten sentencias
contradictorias, conforme prescribe el art. 188 del CPCCN, en razón de los elementos
comunes que poseen las causas y que tornan forzoso que la decisión final sea tomada por un
solo juez. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala II, 26/04/11, "López del Monte, Adriana Marta y otros
v. EN-DNM s/ empleo público".

— En el sub-lite se pretende la acumulación de expedientes que si bien poseen identidad

de objeto y causa, tienen un trámite procesal diferente (cfr. art. 87, inc. 3 del CPCCN), más
los actores en los diferentes procesos se encuentran debidamente notificados de la
acumulación dispuesta por el magistrado de grado, y guardaron silencio, por lo que cabe
concluir que la modificación o alteración de las reglas procesales que regulan el trámite del
juicio ha sido aceptada y consentida por los interesados. C. Nac. Cont. Adm. Fed.,sala V,
09/03/11, "Defensor del Pueblo de la Nación v. EN - Dto. 2067/08 - Mº Planificación - Resol.
1451/08 s/proceso de conocimiento".

CAPÍTULO VII - MEDIDAS CAUTELARES

 VII.1. NORMATIVA Y JURISPRUDENCIA

CÓDIGO PROCESAL CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACIÓN

Libro Primero - Título IV - Contingencias generales

Capítulo III - Medidas cautelares

Sección 1º - Normas generales

Oportunidad y presupuesto

Art. 195.— Las providencias cautelares podrán ser solicitadas antes o después de
deducida la demanda, a menos que de la ley resultare que ésta debe entablarse previamente.

El escrito deberá expresar el derecho que se pretende asegurar, la medida que se pide,
la disposición de la ley en que se funde y el cumplimiento de los requisitos que corresponden,
en particular, a la medida requerida.

Los jueces no podrán decretar ninguna medida cautelar que afecte, obstaculice,
comprometa, distraiga de su destino o de cualquier forma perturbe los recursos propios del
Estado, ni imponer a los funcionarios cargas personales pecuniarias.

Medida decretada por juez incompetente

 Art. 196.— Los jueces deberán abstenerse de decretar medidas precautorias cuando el
conocimiento de la causa no fuese de su competencia.

Sin embargo, la medida ordenada por un juez incompetente será válida siempre que haya
sido dispuesta de conformidad con las prescripciones de este capítulo, pero no prorrogará su
competencia.

El juez que decretó la medida, inmediatamente después de requerido remitirá las

actuaciones al que sea competente.

Trámites previos

Art. 197.— La información sumaria para obtener medidas precautorias podrá ofrecerse
acompañando con el escrito en que se solicitaren el interrogatorio de los testigos y la
declaración de éstos, ajustada a los artículos 440, primera parte, 441 y 443, y firmada por
ellos.

Los testigos deberán ratificarse en el acto de ser presentado dicho escrito o en primera
audiencia.

Si no se hubiese adoptado el procedimiento que autoriza el primer párrafo de este artículo,

las declaraciones se admitirán sin más trámite, pudiendo el juez encomendarlas al secretario.

Las actuaciones permanecerán reservadas hasta tanto se ejecuten las medidas.

Tramitarán por expediente separado, al cual se agregarán, en su caso, las copias de las
pertinentes actuaciones del principal.

Cumplimiento y recursos

Art. 198.— Las medidas precautorias se decretarán y cumplirán sin audiencia de la otra
parte. Ningún incidente planteado por el destinatario de la medida podrá detener su
cumplimiento.

Si el afectado no hubiese tomado conocimiento de las medidas con motivo de su

ejecución, se le notificarán personalmente o por cédula dentro de los tres (3) días. Quien
hubiese obtenido la medida será responsable de los perjuicios que irrogare la demora.

La providencia que admitiere o denegare una medida cautelar será recurrible por vía de
reposición; también será admisible la apelación, subsidiaria o directa.

El recurso de apelación, en caso de admitirse la medida, se concederá en efecto

devolutivo.

Contracautela

Art. 199.— La medida precautoria sólo podrá decretarse bajo la responsabilidad de la

parte que la solicitare, quien deberá dar caución por todas las costas y daños y perjuicios que
pudiere ocasionar en los supuestos previstos en el primer párrafo del artículo 208.

En los casos de los artículos 210, incisos 2 y 3, 212, incisos 2 y 3, la caución juratoria se
entenderá prestada en el pedido de medida cautelar.

El juez graduará la calidad y monto de la caución de acuerdo con la mayor o menor

verosimilitud del derecho y las circunstancias del caso.

Podrá ofrecerse la garantía de instituciones bancarias o de personas de acreditada

responsabilidad económica.

Exención de la contra cautela

 Art. 200.— No se exigirá caución si quien obtuvo la medida:

1) Fuere la Nación, una provincia, una de sus reparticiones, una municipalidad o persona
que justifique ser reconocidamente abonada.

2) Actuare con beneficio de litigar sin gastos.

Mejora de la contra cautela

Art. 201.— En cualquier estado del proceso, la parte contra quien se hubiere hecho
efectiva una medida cautelar podrá pedir que se mejore la caución probando sumariamente
que es insuficiente. El juez resolverá previo traslado a la otra parte.

La resolución quedará notificada por ministerio de la ley.

Carácter provisional

Art. 202.— Las medidas cautelares subsistirán mientras duren las circunstancias que las
determinaron. En cualquier momento en que éstas cesaren se podrá requerir su
levantamiento.

Modificación

Art. 203.— El acreedor podrá pedir la ampliación, mejora o sustitución de la medida

cautelar decretada, justificando que ésta no cumple adecuadamente la función de garantía a
que está destinada.

El deudor podrá requerir la sustitución de una medida cautelar por otra que le resulte
menos perjudicial, siempre que ésta garantice suficientemente el derecho del acreedor. Podrá,
asimismo, pedir la sustitución por otros bienes del mismo valor, o la reducción del monto por
el cual la medida precautoria ha sido trabada, si correspondiere.

La resolución se dictará previo traslado a la otra parte por el plazo de cinco (5) días, que
el juez podrá abreviar según las circunstancias.

Facultades del juez

Art. 204.— El juez, para evitar perjuicios o gravámenes innecesarios al titular de los
bienes, podrá disponer una medida precautoria distinta de la solicitada, o limitarla, teniendo
en cuenta la importancia del derecho que se intentare proteger.

Peligro de pérdida o desvalorización

Art. 205.— Si hubiere peligro de pérdida o desvalorización de los bienes afectados o si su

conservación fuere gravosa o difícil, a pedido de parte y previo traslado a la otra por un plazo
breve que fijará según la urgencia del caso, el juez podrá ordenar la venta en la forma más
conveniente, abreviando los trámites y habilitando días y horas.

Establecimientos industriales o comerciales

Art. 206.— Cuando la medida se trabare sobre bienes muebles, mercaderías o materias
primas, pertenecientes a establecimientos comerciales, fabriles o afines, que los necesitaren
para su funcionamiento, el juez podrá autorizar la realización de los actos necesarios para no
comprometer el proceso de fabricación o comercialización.

Caducidad
 Art. 207.— Se producirá la caducidad de pleno derecho de las medidas cautelares que se
hubieren ordenado y hecho efectivas antes del proceso, dentro de los diez (10) días siguientes
al de su traba, si tratándose de obligación exigible no se interpusiere la demanda o no se
iniciare el procedimiento de mediación prejudicial obligatoria, según el caso, aunque la otra
parte hubiese deducido recurso. Cuando se hubiera iniciado el procedimiento de la mediación,
el plazo se reiniciará una vez vencidos los veinte (20) días de la fecha en que el mediador
expida el acta con su firma certificada por el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos, con la constancia de que no se llegó a acuerdo alguno o que la mediación no pudo
efectuarse por algunas de las causales autorizadas. Las costas y los daños y perjuicios
causados serán a cargo de quien hubiese obtenido la medida, y ésta no podrá proponerse
nuevamente por la misma causa y como previa a la promoción del proceso; una vez iniciado
éste, podrá ser nuevamente requerida si concurrieren los requisitos de su procedencia.

Las inhibiciones y embargos se extinguirán a los cinco (5) años de la fecha de su anotación
en el registro que corresponda, salvo que a petición de parte se reinscribieran antes del
vencimiento del plazo, por orden del juez que entendió en el proceso.

Responsabilidad

Art. 208.— Salvo en el caso de los artículos 209, inciso 1, y 212, cuando se dispusiere
levantar una medida cautelar por cualquier motivo que demuestre que el requirente abusó o
se excedió en el derecho que la ley otorga para obtenerla, la resolución la condenará a pagar
los daños y perjuicios si la otra parte la hubiere solicitado.

La determinación del monto se sustanciará por el trámite de los incidentes o por juicio
sumario, según que las circunstancias hicieren preferible uno u otro procedimiento a criterio
del juez, cuya decisión sobre este punto será irrecurrible.

Sección 2º - Embargo preventivo

Procedencia

Art. 209.— Podrá pedir embargo preventivo el acreedor de deuda en dinero o en especie
que se hallare en alguna de las condiciones siguientes:

1) Que el deudor no tenga domicilio en la República.

2) Que la existencia del crédito esté demostrada con instrumento público o privado
atribuido al deudor, abonada la firma por información sumaria de dos (2) testigos.

3) Que fundándose la acción en un contrato bilateral, se justifique su existencia en la

misma forma del inciso anterior, debiendo en este caso probarse además sumariamente el
cumplimiento del contrato por parte del actor, salvo que éste ofreciese cumplirlo, o que su
obligación fuese a plazo.

4) Que la deuda esté justificada por libros de comercio llevados en debida forma por el
actor, o resulte de boleto de corredor de acuerdo con sus libros, en los casos en que éstos
puedan servir de prueba, o surja de la certificación realizada por contador público nacional en
el supuesto de factura conformada.

5) Que aún estando la deuda sujeta a condición o plazo, se acredite sumariamente que el
deudor trata de enajenar, ocultar o transportar sus bienes, comprometiendo la garantía, o
siempre que se justifique del mismo modo que por cualquier causa ha disminuido
apreciablemente la solvencia del deudor, después de contraída la obligación.
 Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Si bien la ejecución forzada de los honorarios —en los términos del art. 499 del
CPCCN— no puede admitirse en el estado actual de la causa, toda vez que es incierto el
plazo dentro del cual puede pronunciarse la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a fin de
resguardar el derecho del letrado, y con sustento en lo dispuesto por el art. 212 inc. 3 del
CPCCN—en cuanto establece que durante el proceso podrá decretarse el embargo preventivo
si quien lo solicita hubiese obtenido sentencia favorable, aunque estuviese recurrida sin que
se requiera demostrar el peligro en la demora— procede decretar el embargo preventivo por
la suma regulada el que corresponde se cumpla en la instancia de grado, resultando aplicable
al respecto todo lo expuesto en la causa "Filigura María Cristina - Inc. Ejecución Hon. y Otros
v. Banco Itaú Buen Ayre SA (en expte. 21.332/93) s/ejecución", del día de la fecha (Consid.
8º). C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala I, 4/09/2001, "Visceglie Marcelo Domingo - Inc. ejec.
hon. v. Banco Itaú Buen Ayre SA (en expte. 21.332/93) s/proceso de ejecución".

— Debe confirmarse el decisorio de primera instancia que no hizo lugar al "embargo

preventivo de fondos" solicitado, con fundamento en que "el certificado de deuda obrante
en autos, no cumple con los requisitos establecidos por el art. 109 y cc. de la ley 11.683" (El
objeto era resguardar el crédito de la DGI el que se reclamaría oportunamente por la vía de
ejecución fiscal). C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala I, 23/12/1996, "Fisco Nacional (DGI) v. La
Nueva Estrella SA s/ medida cautelar (autónoma)".

— El Código Procesal exige no sólo que el pedido de la cautelar esté acompañada por un
título hábil que de sustento a la tutela pretendida (art. 209 Cód. cit.), sino también la
verificación de otros extremos tales como el peligro en la demora (que ha de ser concreto
e inminente y no meramente conjetural o hipotético). Exigencias análogas deben requerirse al
fisco en oportunidad de peticionar una disposición cautelar en los términos del art. 111 de
la ley 11.683 "puesto que repugnaría a la más elemental idea de justicia admitir que el Estado,
apoyándose en la mera afirmación de que le asiste un derecho de crédito, pudiera obtener de
la magistratura judicial un procedimiento en virtud del cual queden inmovilizados, a su
disposición, a los efectos posteriores de ejecución forzosa, los bienes de los ciudadanos"
(Francisco Martínez, El título en el embargo preventivo fiscal, Rev. Impuestos, XXXIX-B, ps.
2190/2191). C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala II, 1/03/12, Afip - DGI 30002 y 30003/12
(AG 20) v. LS 4 Radio Continental SA s/medida cautelar AFIP".

— Así, mientras en relación a inmuebles y bienes muebles registrables el embargo se

lleva a cabo mediante su anotación en los respectivos registros —implementada a través del
pertinente oficio o exhorto que debe librarse dentro de las 48 hs. de dictada la providencia que
lo ordena— (ver art. 538 del CPCCN, respecto de cosas muebles no registrables, si ellas se
encuentran en poder del deudor, se lo ejecuta a través de un mandamiento, con intervención
de un oficial de justicia quien debe dejar los bienes en poder de un depositario judicial,
nombramiento que —según el caso— puede recaer en el propio deudor —el cual en este caso
puede continuar con el uso normal de la cosa— o en un tercero —supuesto que lleva implícito
el secuestro del bien— (confr. arts. 213, 214, 216, 221 y 536 del Cód. cit.), salvo que se tratase
de dinero, en cuyo caso el embargo implica siempre el secuestro de los fondos, los que el
oficial de justicia —dentro del primer día hábil siguiente al de la diligencia— debe depositar en
el banco de depósitos judiciales (ver art. 531, inc. 1º in fine, del CPCCN y art. 84, inc. a) de
las Instrucciones al Personal de la Oficina de mandamientos: confr. Novellino, Embargo y
Desembargo y demás Medidas Cautelares, Abeledo Perrot, Bs. As., 1994, p. 184, nº 3). En
cambio, en la hipótesis —como la de autos— en que el embargo recae sobre bienes del
ejecutado que se encuentran en poder de un tercero (dinero efectivo, créditos, salarios, etc.),
se lo traba notificando a éste (confr. Cam. Nac. Com., Sala B, LL 81-677; JA 1944- IV, 77;
1956-II, 197; 1957-I, 274), quien, luego de tal comunicación, de pagar a su acreedor (el deudor
embargado), deberá —en su caso— pagar de nuevo al embargante, haciéndose efectiva su
responsabilidad en el mismo expediente por vía incidental (ver arts. 533 del CPCCN y 736
del Código Civil). (Cons. III. 2). C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala II, 21/09/04, "Banco del
Buen Ayre SA - Inc. Ejec. Hon. v. EN - Fiscalía Nac. de Investig. Administrativas y
BCRA s/ proceso de conocimiento".

— En los términos del art. 212, inc. 3 y del art. 204 del CPCCN debe confirmarse el
embargo preventivo y secuestro de la suma necesaria hasta cubrir el 50% de las sumas
reconocidas en la sentencia de amparo hasta que quede firme o se revoque la sentencia de
esta Sala. Damarco, Garzón de Conte Grand (en disidencia en punto a las costas), Herrera
(en disidencia en punto a la necesidad de reserva expresa). C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala
II, 17/06/04, "Aboud, Guillermo Miguel y Otro v. PEN Dto. 1.570/01, Ley 25.561. Dtos. 71, 141
y 214/02 y otros s/ amparo".

— A mayor verosimilitud del derecho, no cabe ser tan exigente respecto del daño y
viceversa, cuanto mayor es el peligro, menor es la exigencia en lo atinente al fumus (Sala II,
"Toma Roberto Jorge v. Comisión Nacional de Energía Atómica s/medida cautelar
[autónoma]", 21/12/2000). La magnitud de los importes percibidos por el actor en el marco de
la ejecución y el exiguo resultado del embargo de fondos bancarios, resultan suficientes para
tener por acreditado el peligro en la demora, sin que pueda prosperar el agravio vinculado con
la inhibición general de bienes, en tanto, "habiendo lugar a embargo", éste no puede hacerse
efectivo porque los bienes del deudor no cubren el importe del crédito reclamado (art. 228
CPCC). Ello, sin perjuicio de que la medida podrá dejarse sin efecto en caso de que se
presenten a embargo bienes suficientes o se diere caución bastante (art. 228 CPCC),
circunstancia que, por lo demás, permite desestimar los argumentos vinculados con los
perjuicios derivadas de la medida. C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala IV, 14/07/2011, "Lalo
Aaron - Incidente Med. v. YPF SA s/Contrato Administrativo".

— El crédito por honorarios que dimana de la resolución que reviste carácter de

sentencia interlocutoria puede ser beneficiado con la protección que brinda la norma y
que autoriza a la traba de la medida (cfr. C. Nac. Civ., "Zalazar Aldo Albor Conrado v. Coop.
de Viv. Consumo y Crédito Ltda. Cofar e Inst. de Vivienda del Ejército (IVE) s/sumario", del
16/10/91). C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala IV, 27/03/2001 "Credimax SACIFIA y otros v.
Ferrocarriles Argentinos s/contrato de obra pública".

Otros casos

Art. 210.— Podrán igualmente pedir el embargo preventivo:

1) El coheredero, el condómino o el socio, sobre los bienes de la herencia, del condominio,

o de la sociedad, si acreditaren la verosimilitud del derecho y el peligro de la demora.

2) El propietario o locatario principal de predios urbanos o rústicos, haya o no contrato de

arrendamiento, respecto de las cosas afectadas a los privilegios que le reconoce la Ley.
Deberá acompañar a su petición el título de propiedad o el contrato de locación, o intimar al
locatario para que formule previamente las manifestaciones necesarias.

3) La persona a quien la ley reconoce privilegios sobre ciertos bienes muebles o

inmuebles, siempre que el crédito se justificare en la forma establecida en el artículo 209,
inciso 2.

4) La persona que haya de demandar por acción reivindicatoria, petición de herencia,

nulidad de testamento o simulación, respecto de la cosa demandada, mientras dure el juicio,
y siempre que se presentaren documentos que hagan verosímil la pretensión deducida.

Demanda por escrituración

Art. 211.— Cuando se demandare el cumplimiento de un contrato de compraventa, si el

derecho fuese verosímil el adquirente podrá solicitar el embargo del bien objeto de aquél.

Situaciones derivadas del proceso

Art. 212.— Además de los supuestos contemplados en los artículos anteriores, durante el
proceso podrá decretarse el embargo preventivo:

1) En el caso del artículo 63.

 2) Siempre que por confesión expresa o ficta derivada de la incomparecencia del
absolvente a la audiencia de posiciones, o en el caso del artículo 356, inciso 1, resultare
verosímil el derecho alegado.

3) Si quien lo solicita hubiese obtenido sentencia favorable, aunque estuviere recurrida.

Forma de la traba

Art. 213.— En los casos en que deba efectuarse el embargo, se trabará en la forma
prescripta para el juicio ejecutivo. Se limitará a los bienes necesarios para cubrir el crédito que
se reclama y las costas.

Mientras no se dispusiere el secuestro o la administración judicial de lo embargado, el

deudor podrá continuar en el uso normal de la cosa.

Mandamiento

Art. 214.— En el mandamiento se incluirá siempre la autorización para que los

funcionarios encargados de ejecutarlo soliciten el auxilio de la fuerza pública y el allanamiento
de domicilio en caso de resistencia, y se dejará constancia de la habilitación de día y hora y
del lugar.

Contendrá, asimismo, la prevención de que el embargado deberá abstenerse de cualquier

acto respecto de los bienes objeto de la medida, que pudiere causar la disminución de la
garantía del crédito, bajo apercibimiento de las sanciones penales que correspondieren.

Suspensión

Art. 215.— Los funcionarios encargados de la ejecución del embargo sólo podrán
suspenderlo cuando el deudor entregue la suma expresada en el mandamiento.

Depósito

Art. 216.— Si los bienes embargados fuesen muebles, serán depositados a la orden
judicial; pero si se tratase de los de la casa en que vive el embargado y fuesen susceptibles
de embargo, aquél será constituido en depositario de ellos, salvo que, por circunstancias
especiales, no fuese posible.

Obligación del depositario

Art. 217.— El depositario de objetos embargados a la orden judicial deberá presentarlos

dentro del día siguiente al de la intimación judicial.

No podrá eludir la entrega invocando el derecho de retención.

Si no lo hiciere, el juez remitirá los antecedentes al tribunal penal competente, pudiendo

asimismo ordenar la detención del depositario hasta el momento en que dicho tribunal
comenzare a actuar.

Prioridad del primer embargante

Art. 218.— El acreedor que ha obtenido el embargo de bienes de su deudor, no afectados

a créditos privilegiados, tendrá derecho a cobrar íntegramente su crédito, intereses y costas,
con preferencia a otros acreedores, salvo en el caso de concurso.

Los embargos posteriores afectarán únicamente el sobrante que quedare después de

pagados los créditos que hayan obtenido embargos anteriores.
Bienes inembargables

Art. 219.— No se trabará nunca embargo:

1) En el lecho cotidiano del deudor, de su mujer e hijos, en las ropas y muebles de su

indispensable uso, ni en los instrumentos necesarios para la profesión, arte u oficio que ejerza.

2) Sobre los sepulcros, salvo que el crédito corresponda a su precio de venta, construcción
o suministro de materiales.

3) En los demás bienes exceptuados de embargo por ley.

Ningún otro bien quedará exceptuado.

Levantamiento de oficio y en todo tiempo

Art. 220.— El embargo indebidamente trabado sobre alguno de los bienes enumerados
en el artículo anterior podrá ser levantado, de oficio o a pedido del deudor o de su cónyuge o
hijos, aunque la resolución que lo decretó se hallare consentida.

Sección 3º - Secuestro

Procedencia

Art. 221.— Procederá el secuestro de los bienes muebles o semovientes objeto del juicio,
cuando el embargo no asegurare por el derecho invocado por el solicitante, siempre que se
presenten instrumentos que hagan verosímil el derecho cuya efectividad se quiere garantizar.
Procederá, asimismo, con igual condición, toda vez que sea indispensable proveer a la guarda
o conservación de cosas para asegurar el resultado de la sentencia definitiva.

El juez designará depositario a la institución oficial o persona que mejor convenga; fijará
su remuneración y ordenará el inventario, si fuese indispensable.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Deben desestimarse las apelaciones deducidas por los bancos apelantes por ser de
carácter general y no referirse de modo particular al caso, respecto a una medida precautoria
concedida parcialmente y ejecutada en los términos de los arts. 212, inc. 3 y 221 del CPCCN,
ya que si bien en circunstancias normales procedería el depósito en el banco, ello no aparecía
como razonable cuando lo discutido es el acorralamiento del dinero en el actual sistema
bancario (Consid. VI y VII). C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala II, 29/04/2003, "Oppizzi Mónica
Lucrecia y otro v. PEN -Decretos 71/02 y 141/02 y otro s/amparo ley 16.986".

Sección 4º - Intervención judicial

Ámbito
 Art. 222.— Además de las medidas cautelares de intervención o administración judiciales
autorizadas por las leyes sustanciales, que quedan sujetas al régimen establecido por ellas,
podrán disponerse las que se regulan en los artículos siguientes.

Interventor recaudador

Art. 223.— A pedido de acreedor y a falta de otra medida cautelar eficaz o como
complemento de la dispuesta, podrá designarse a un (1) interventor recaudador, si aquélla
debiere recaer sobre bienes productores de rentas o frutos. Su función se limitará
exclusivamente a la recaudación de la parte embargada, sin injerencia alguna en la
administración.

El juez determinará el monto de la recaudación, que no podrá exceder del cincuenta por
ciento (50 %) de las entradas brutas; su importe deberá ser depositado a la orden del juzgado
dentro del plazo que éste determine.

Interventor informante

Art. 224.— De oficio o a petición de parte, el juez podrá designar un (1) interventor
informante para que dé noticia acerca del estado de los bienes objeto del juicio o de las
operaciones o actividades, con la periodicidad que se establezca en la providencia que lo
designe.

Disposiciones comunes a toda clase de intervención

Art. 225.— Cualquiera sea la fuente legal de la intervención judicial y en cuanto fuere
compatible con la respectiva regulación:

1) El juez apreciará su procedencia con criterio restrictivo; la resolución será dictada en la

forma prescripta en el artículo 161.

2) La designación recaerá en persona que posea los conocimientos necesarios para

desempeñarse atendiendo a la naturaleza de los bienes o actividades en que intervendrá;
será, en su caso, persona ajena a la sociedad o asociación intervenida.

3) La providencia que designe al interventor determinará la misión que debe cumplir y el

plazo de duración, que sólo podrá prorrogarse por resolución fundada.

4) La contracautela se fijará teniendo en consideración la clase de intervención, los

perjuicios que pudiere irrogar y las costas.

5) Los gastos extraordinarios serán autorizados por el juez previo traslado a las partes,
salvo cuando la demora pudiere ocasionar perjuicios; en este caso, el interventor deberá
informar al juzgado dentro de tercero día de realizados.

El nombramiento de auxiliares requiere siempre autorización previa del juzgado.

Deberes del interventor. Remoción

Art. 226.— El interventor debe:

1) Desempeñar personalmente el cargo con arreglo a las directivas que le imparta el juez.

2) Presentar los informes periódicos que disponga el juzgado y uno (1) final, al concluir su
cometido.

3) Evitar la adopción de medidas que no sean estrictamente necesarias para el

cumplimiento de su función o que comprometan su imparcialidad respecto de las partes
interesadas o puedan producirles daño o menoscabo.
 El interventor que no cumpliere eficazmente su cometido podrá ser removido de oficio; si
mediare pedido de parte, se dará traslado a las demás y al interventor.

Honorarios

Art. 227.— El interventor sólo percibirá los honorarios a que tuviere derecho, una vez
aprobado judicialmente el informe final de su gestión. Si su actuación debiera prolongarse
durante un plazo que a criterio del juez justificara el pago de anticipos, previo traslado a las
partes, se fijarán éstos en adecuada proporción al eventual importe total de sus honorarios.

Para la regulación del honorario definitivo se atenderá a la naturaleza y modalidades de

la intervención, al monto de las utilidades realizadas, a la importancia y eficacia de la gestión,
a la responsabilidad en ella comprometida, al lapso de la actuación y a las demás
circunstancias del caso.

Carece de derecho a cobrar honorarios el interventor removido del cargo por ejercicio
abusivo; si la remoción se debiere a negligencia, aquel derecho a honorarios o la proporción
que corresponda será determinada por el juez.

El pacto de honorarios celebrado por el interventor será nulo e importará ejercicio abusivo
del cargo.

Sección 5º - Inhibición general de bienes y anotación de litis

Inhibición general de bienes

Art. 228.— En todos los casos en que habiendo lugar a embargo éste no pudiere hacerse
efectivo por no conocerse bienes del deudor, o por no cubrir éstos el importe del crédito
reclamado, podrá solicitarse contra aquél la inhibición general de vender o gravar sus bienes,
la que se deberá dejar sin efecto siempre que presentase a embargo bienes suficientes o diere
caución bastante.

El que solicitare la inhibición deberá expresar el nombre, apellido y domicilio del deudor,
así como todo otro dato que pueda individualizar al inhibido, sin perjuicio de los demás
requisitos que impongan las leyes.

La inhibición sólo surtirá efecto desde la fecha de su anotación salvo para los casos en
que el dominio se hubiere transmitido con anterioridad, de acuerdo con lo dispuesto en la
legislación general.

No concederá preferencia sobre las anotadas con posterioridad.

Anotación de litis

Art. 229.— Procederá la anotación de litis cuando se dedujere una pretensión que pudiere
tener como consecuencia la modificación de una inscripción en el Registro correspondiente y
el derecho fuere verosímil. Cuando la demanda hubiere sido desestimada, esta medida se
extinguirá con la terminación del juicio. Si la demanda hubiese sido admitida, se mantendrá
hasta que la sentencia haya sido cumplida.
Sección 6º - Prohibición de innovar. Prohibición de contratar

Prohibición de innovar

Art. 230.— Podrá decretarse la prohibición de innovar en toda clase de juicio siempre que:

1) El derecho fuere verosímil.

2) Existiere el peligro de que si se mantuviera o alterara, en su caso, la situación de hecho

o de derecho, la modificación pudiera influir en la sentencia o convirtiera su ejecución en
ineficaz o imposible.

3) La cautela no pudiere obtenerse por medio de otra medida precautoria.

Prohibición de contratar

Art. 231.— Cuando por ley o contrato o para asegurar, la ejecución forzada de los bienes
objeto del juicio, procediese la prohibición de contratar sobre determinados bienes, el juez
ordenará la medida. Individualizará lo que sea objeto de la prohibición, disponiendo se inscriba
en los registros correspondientes y se notifique a los interesados y a los terceros que
mencione el solicitante.

La medida quedará sin efecto si quien la obtuvo no dedujere la demanda dentro del plazo
de cinco (5) días de haber sido dispuesta, y en cualquier momento en que se demuestre su
improcedencia.

Sección 7º - Medidas cautelares genéricas y normas subsidiarias

Medidas cautelares genéricas

Art. 232.— Fuera de los casos previstos en los artículos precedentes, quien tuviere
fundado motivo para temer que durante el tiempo anterior al reconocimiento judicial de su
derecho, éste pudiere sufrir un perjuicio inminente o irreparable podrá solicitar las medidas
urgentes que, según las circunstancias, fueren más aptas para asegurar provisionalmente el
cumplimiento de la sentencia.

Normas subsidiarias

Art. 233.— Lo dispuesto en este capítulo respecto del embargo preventivo es aplicable al
embargo ejecutivo, al ejecutorio, y a las demás medidas cautelares, en lo pertinente.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El conocimiento de medidas preliminares como la presente requiere que el juzgador

se expida sin necesidad de efectuar un estudio acabado de las distintas cuestiones que
rodean la relación jurídica. Pues, si estuviese obligado a extenderse en consideraciones a su
respecto, peligraría la carga que pesa sobre él de no prejuzgar, es decir de no emitir una
opinión o decisión anticipada "a favor de cualquiera de las partes" sobre la cuestión sometida
a su jurisdicción (conf. Fallos: 314:711). No obstante lo cual, tampoco puede soslayarse que
la esencia de estos institutos procesales de orden excepcional impone enfocar sus
proyecciones —en tanto dure el litigio— sobre el fondo mismo de la controversia, ya sea para
impedir un acto o para llevarlo a cabo, porque dichas medidas precautorias se encuentran
enderezadas a evitar perjuicios que se podrían producir en caso de inactividad del magistrado
y podrían tornarse de muy dificultosa o imposible reparación en la oportunidad del dictado de
la sentencia definitiva (Corte Sup., Fallos: 320:1633). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III,
28/09/2012, "Lema Distribuidora SRL - Inc. Med. v. EN - Mº Economía - Resol.
47/07 s/Proceso de conocimiento", Causa 32991/2012.

— La procedencia de las medidas cautelares se halla condicionada, de conformidad con

las directivas previstas en el art. 230 del CPCC, a la configuración en el caso de: A) La
apariencia o verosimilitud del derecho invocado por quien las solicita (fumus bonis iuris); B) el
peligro en la demora que exige la probabilidad de que la tutela jurídica que, eventualmente, la
actora aguarda del pronunciamiento de fondo no pueda en los hechos realizarse, esto es que
a raíz del transcurso del tiempo los efectos del fallo resulten prácticamente inoperantes o se
presente durante el proceso un daño de imposible o muy dificultosa reparación; C) por último,
es menester que se fije una contracautela suficiente para afrontar los eventuales perjuicios
que la medida pudiere ocasionar a la contraria de haber sido solicitada sin sustento jurídico
(conf. esta Sala in rebus "Tubaplas SA v. EN - Mº Economía - (Ley 25063 -
2004/2010) s/ proceso de conocimiento", "Lontue SA v. EN - AFIP DGI - Resol. 1394
(re) s/ amparo ley 16.986" y "Saturno Hogar SA - inc med (12-IV-11) v. EN - Mº Economía -
AFIP - DGI - resol. 2011/06 (RG) s/proceso de conocimiento", del 07-06-2001, 14-06-2011,
del 21-06-2011 respectivamente, entre muchos otros). C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala III,
28/09/2012, "Sociedad Anónima de Gicomo v. EN - M. Economía Resol. 246/12-DGA (expte.
2021/05)".

— En lo atinente a la verosimilitud en el derecho (fumus bonis iuris) este debe entenderse

como la posibilidad de existencia del derecho invocado y no como una incontrastable realidad,
que sólo podrá ser alcanzada al tiempo de dictar la sentencia de mérito. Pues, la finalidad del
proceso cautelar consiste en asegurar la eficacia práctica de la sentencia que debe recaer en
un proceso y la fundabilidad de la pretensión que constituye su objeto no depende de un
conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida, sino de un análisis de mera
probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III,
05/07/2012, "Clemente Jorge Luis v. EN - AFIP-DGI - Resol. 245/11 (Epte. 10780-
1223/10) s/ Dirección General Impositiva", Causa 10907/2012.

— Este Tribunal ha señalado que el art. 111 de la ley 11.683 (t.o. 1998) consagra la
potestad del Fisco Nacional para solicitar "en cualquier momento", embargo preventivo o en
su defecto inhibición general de bienes por la cantidad que presumiblemente adeuden los
contribuyentes, aunque ello no excluye que la presentación deba ajustarse a las exigencias
procesales previstas en el art. 195 del Código Procesal. Tal requerimiento
resulta insoslayable, a fin de que el magistrado pueda analizar la pertinencia y alcance de la
medida pretendida. De modo tal que su procedencia, como toda medida cautelar, se halla
condicionada a que —en el caso concreto— se demuestren los recaudos previstos en el art.
230 del Código Procesal: verosimilitud del derecho invocado por quien la solicita y peligro en
la demora ("AFIP- DGI 30142/06 (AG51) v. Alonso Carlos A. s/ medida cautelar (autónoma)",
del 31/5/07; "AFIP DGI - 30004/07 v. Benegas Lynch Marcos José s/ medida cautelar
(autónoma)", del 23/10/07; "AFIP DGI - 30144/07 (AG 51) v. García Morillo Pablo
Ramiro s/ medida cautelar (autónoma)", del 5/12/07; en igual sentido, Sala II, "AFIP DGI - BD
30002/08 v. Aldazabal Benito José s/ medida cautelar AFIP", del 14/10/08; "AFIP DGI - 3004/0
(AG 7) v. Nussembaum Damián Alejandro s/ medida cautelar AFIP", del 26/9/11, entre
otros). C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala III, 28/06/12, "AFIP-DGI 30002/11 (AG 20) v. SA La
Nación s/ medida cautelar AFIP".

— El peligro en la demora (periculum in mora), constituye la justificación de la existencia

de las medidas cautelares, tratando de evitar que el pronunciamiento judicial que reconozca
el derecho del peticionario llegue demasiado tarde. Puesto que se tiende a impedir que,
durante el lapso que inevitablemente transcurre entre la iniciación del proceso y el
pronunciamiento de la decisión final, sobrevenga cualquier circunstancia que imposibilite o
dificulte la ejecución forzada o torne inoperantes sus efectos. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala
III, 05/06/2012, "Expofresh SA v. EN - DGA - SIGEA. Expte. 13289-7645/12) s/ medida
cautelar (autónoma)", Causa 12257/2012.

— Debe tenerse presente la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

que indica que la presunción de validez que debe reconocerse a los actos de las autoridades
constituidas obliga, en los procesos precautorios como el presente, a una severa apreciación
de las circunstancias del caso y de los requisitos ordinariamente exigibles para la admisión de
toda medida cautelar. Corte Sup., 2009, "Molinos Río de la Plata", Fallos: 322:2139; C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala III, 24/5/2012, "Cámara Argentina de Farmacias v. EN - AFIP-DGI -
Resol. 35/11 (DEV) s/medida cautelar (autónoma)", Causa 47704/2011.

— El análisis que se efectúa en el contexto del art. 111 de la ley 11.683, debe acotarse a
un examen preliminar de la cuestión propio del trámite de las medidas cautelares, sin que la
circunstancia de fundarse en una norma de la ley de Procedimiento Fiscal, pueda alterar la
naturaleza de la medida trabada, habida cuenta que aquélla habilita su petición para las
circunstancias que prevé pero no por ello sustituye el resto de las normas que regulan
el instituto cautelar, especialmente las previstas en el CPCCN. Aun cuando la medida se
solicita en los términos de esa norma, corresponde que el juez analice la viabilidad de la
pretensión, verificando la configuración en cada caso de los requisitos propios de las medidas
cautelares, esto es, la verosimilitud del derecho alegado y el peligro en la demora, tal como lo
establece el art. 230 del CPCCN.C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala II, 24/04/12, "AFIP-DGI
30002/12 (AG 50) v. AODA SA s/medida cautelar AFIP".

— La procedencia de las medidas cautelares como la solicitada en autos se halla

condicionada, en los términos indicados por las directivas previstas en el art. 230 del CPCC,
a la estricta apreciación de los requisitos de admisión referidos, por un lado, a la apariencia o
verosimilitud del derecho invocado por quien las solicita; y por el otro, al peligro en la demora,
que exige la probabilidad de que la tutela jurídica definitiva que la actora aguarda de la
sentencia a pronunciarse en el proceso principal no pueda, en los hechos, efectivizarse. C.
Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 16/04/2012, "Guimajo SRL v. EN - AFIP-DGI 154/11
(RMIC) s/medida cautelar (autónoma)", Causa 32118/2011.

— Aun cuando la medida se solicita en los términos del art. 111 de la ley
11.683, corresponde que el juez analice la viabilidad de la pretensión, verificando la
configuración en cada caso de los requisitos propios de las medidas cautelares, esto es, la
verosimilitud del derecho alegado y el peligro en la demora, tal como lo establece el art.
230 del CPCCN.C. Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala II, 1/03/2012, "Afip - DGI 30002 y 30003/12
(AG 20) v. LS 4 Radio Continental SA s/medida cautelar AFIP".

— La medida preventiva que la actora solicita, en tanto requiere la suspensión de las

normas que detalla, ostenta naturaleza no innovativa, por lo que el Tribunal debe valorar que
la finalidad del remedio solicitado constituye la conservación, durante el juicio, del statu quo
erat ante (Corte Sup., Fallos: 265:236, entre otros), en relación a la necesidad de asegurar
que, cuando recaiga sentencia, ésta no sea de cumplimiento imposible. Es decir que, en el
estrecho marco de conocimiento que ofrece este tipo de procesos, se busca preservar
adecuadamente la garantía constitucional que se dice vulnerada, enderezando la cuestión con
el propósito de evitar situaciones de muy dificultosa o imposible reparación ulterior. Corte
Sup., Fallos: 326:3456; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 14/02/2012, "Inter Logater SA y otro
v. EN - JGM - Resol. 1164/11 s/Proceso de conocimiento", Causa 30570/2011.

— La ambigüedad exhibida por la parte actora respecto de la eventual promoción de una

acción principal tanto en su escrito postulatorio, como en la apelación, no permite calificar
"concluyentemente la petición como medida cautelar autosatisfactiva, debiendo estarse, ante
la duda, al encuadramiento que mejor resguarde el derecho a la tutela judicial efectiva. Tal
circunstancia permite razonablemente interpretar que el actor interpuso una medida cautelar
anticipada en los términos del art. 195 y 207 del CPCC (arg. art. 204 CPCC y confr. contrario
sensu esta sala en causa 21.100/2008 "Simon Ezequiel Mariano v. EN s/ medida
cautelar autónoma" del 4/12/08; causa Nº 15.529/2009. Otamendi Jorge y otro v. ARBA -
Resol. 105/08 y otros s/medida cautelar (autónoma)", del 20/4/10; y causa n 5.010/2010
"Transporte Furlong SA y otros v. EN M salud - UFIS (licitación 1/09 FEAPS) s/ medida
cautelar autónoma", del 11/5/10)". C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 28/04/11, "Hamburg Sud
Sucursal Argentina C/ AFIP-DGA - Resol. 3343/94 y otro s/ medida cautelar (autónoma)",
Causa 1/11.

— La Corte Suprema de Justicia ha establecido, en el marco de una acción declarativa de

certeza, que por vía de principio, medidas como las requeridas no proceden respecto de actos
administrativos o legislativos habida cuenta de la presunción de validez que ostentan. En este
sentido, se ha adoptado un criterio de particular estrictez en el examen de medidas
suspensivas en materia de reclamos y cobros fiscales (Fallos: 313:1420), que sólo cede
cuando se impugnan tales actos sobre bases prima facie verosímiles (Fallos 314:695). C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala IV, 15/03/11, "Guilford Argentina SA - inc. med (25-X-10) v. EN - AFIP
- DGI s/ Dirección General Impositiva", Causa 47.595/10.

— No se encuentra configurado el peligro en la demora que justifique la alteración del

orden natural del proceso y la postergación del derecho de defensa de la contraparte, pues
no se encuentra acreditado (más allá de la alegación genérica de un riesgo falencial) que el
pago del tributo en cuestión, tal como lo vino haciendo la actora en años anteriores, pudiera
comprometer la continuidad de la sociedad. Si bien se encontraría liminarmente acreditado
en autos que el actor habría registrado quebrantos los últimos años, de lo cual aquél infiere
que "son altas las probabilidades de que la situación descripta se proyecte a períodos fiscales
futuros", esa circunstancia, en este estado larval del proceso, reviste carácter meramente
conjetural (conf. esta sala "Cervecería Argentina SA Isenbeck v. EN - Mº E. - Ley
25063s/Proceso de conocimiento", 24/02/11), en tanto el último estado contable acompañado
corresponde al año 2010, referido al período fiscal anterior. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV,
15/03/11, "Guilford Argentina SA - inc. med (25-X-10) v. EN - AFIP - DGI s/ Dirección General
Impositiva", Causa 47.595/10.

— Existe una previsión que regula especialmente la suspensión del acto en sede
administrativa —el art. 12 de la 19.549— cuya correcta aplicación "puede ser controlada
judicialmente, permitiendo reservar la aplicación del Código Procesal para el pedido de
suspensión frente a un accionar o una inactividad resultante de una vía agotada". "La petición
cautelar autónoma implica un control judicial de la aplicación por parte de la administración
del art. 12 de la LPA, cuando la suspensión del acto fue denegada expresamente o por
silencio, antes del agotamiento de la vía administrativa" (cf. esta sala, "Sar Suela SRL v. EN
Mº Industria RSL 46/10 s/ medida cautelar autónoma", 9/12/10)". C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala IV, 24/02/11, "Papelería Francesa SA - inc med (14-X-10) v. EN - DGA Res.
1908/05 y 2226/07 s/medida cautelar (autónoma)", Causa 43.121/10.

— La misma Sala había admitido parcialmente la medida cautelar autónoma requerida y

suspendido las órdenes de devolución de las sumas impugnadas, solicitadas mediante los
actos administrativos impugnados en sede administrativa, hasta tanto ellos quedasen firmes
(expte. 22.720/2009 "Golden Peanut Argentina SA v. EN - AFIP DGI Resol. 11-VIII-09
(períodos VIII-IX-X/08 s/ medida cautelar (autónoma)", 17/12/09). Dicha medida cautelar fue
articulada en el marco de un procedimiento administrativo, y dictada a resultas de la decisión
sobre un recurso por entonces pendiente de decisión y que diera origen a la Resolución nº
84/10 cuestionada en esta causa. Dada su naturaleza, aquella decisión no extendió su ámbito
de aplicación más allá de aquel procedimiento administrativo (cf. esta sala, 22.720/09 "Golden
Peanut Argentina SA v. EN AFIP DGI Resol. 11-VIII-09 (períodos VIII-IX-X/08) s/ medida
cautelar (autónoma)", 5/10/10), circunstancia que exige un nuevo examen de la petición
cautelar, esta vez de conformidad con las disposiciones del art. 230 del CPCC, y a la luz de
los fundamentos incorporados por el acto del Director Interino de la Dirección Regional
Devoluciones a Exportadores de la Dirección General Impositiva, que rechazó los recursos
administrativos referidos y confirmó los actos administrativos impugnados por la actora. C.
Nac. Ap. Cont. Adm. Fed., sala IV, 22/02/2011, "Golden Peanut Argentina SA - inc. med. (8-
XI-10) v. EN AFIP DGI Resol. 84/10 (RDEX) s/Dirección General Impositiva".

— No puede soslayarse que los argumentos esgrimidos por la parte actora en sede
administrativa permiten considerar que se "alegó fundadamente una nulidad absoluta" (art. 12
LPA), sin que ello implique —en modo alguno— adelantar un pronunciamiento respecto de lo
que se decida en sede administrativa sobre el reclamo del interesado y mucho menos aún en
cuanto al fondo de la cuestión". C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 24/02/11, "Papelería
Francesa SA - inc. med. (14-X-10) v. EN - DGA Res. 1908/05 y 2226/07 s/medida cautelar
(autónoma)", Causa 43.121/10.
 — Para acceder a cualquier medida precautoria debe evidenciarse fehacientemente el
peligro en la demora que la justifique, "el que debe ser juzgado de acuerdo a un juicio objetivo
o derivar de hechos que puedan ser apreciados incluso por terceros (Fallos: 314:711; 317:978;
319:1325; 321:695 y 2278; 323:337 y 1849)"; ese presupuesto es aún más exigible cuando
"la petición cautelar coincide con la petición de fondo, en tanto su concesión implicaría
desnaturalizar la finalidad asegurativa que inspira el instituto cautelar, cuando no existan
circunstancias que justifiquen un adelanto de jurisdicción". C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV,
22/02/11, "Suvia Patricio Aurelio y otro v. EN - Mº Defensa - EMGE - Dto. 628/92 s/ Personal
Militar y Civil de las FF.AA. y de Seg.", Causa 884/10.

— No puede soslayarse "que los perjuicios que se derivarían de la ejecución del acto
serían mayores que los beneficios obtenidos, en caso de que la sentencia definitiva finalmente
resulte estimatoria de la pretensión del actor". C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 22/02/11,
"Golden Peanut Argentina SA - inc. med. (8-XI-10) v. EN AFIP DGI Resol. 84/10
(RDEX) s/ Dirección General Impositiva", Causa 38.158/10.

— El peligro en la demora y la verosimilitud en el derecho se encuentran de tal modo

relacionados que, a mayor verosimilitud del derecho, cabe no ser tan exigente en la
apreciación del peligro en la demora y —viceversa—. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III,
14/02/2012, "Inter Logater SA y otro v. EN - JGM - Resol. 1164/11 s/Proceso de
Conocimiento", Causa 30570/2011; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala II, 14/10/1985, "Pesquera
del Atlántico SA v. BCRA"; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala V, 08/11/1996 "Ribereña de Río
Negro SA v. DGI".

— El análisis exhaustivo de las relaciones que vinculan a las partes resulta por completo
ajeno e improcedente en el estado larval del proceso, ya que su naturaleza y extensión han
de ser dilucidadas con posterioridad. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 29/04/2008, "Bueres,
Juan Carlos", Causa 34324/06.

Sección 8º - Protección de personas

Procedencia

Art. 234.— Podrá decretarse la guarda:

Inciso 1) De incapaces mayores de dieciocho (18) años de edad abandonados o sin

representantes legales o cuando éstos estuvieren impedidos de ejercer sus funciones;

Inciso 2) De incapaces mayores de dieciocho (18) años de edad que están en pleito con
sus representantes legales, en el que se controvierta su curatela.

Juez competente

Art. 235.— La guarda será decretada por el juez del domicilio de la persona que haya de
ser amparada, con intervención del asesor de menores e incapaces.

Cuando existiese urgencia o circunstancias graves, se resolverá provisionalmente sin más

trámite.

Procedimiento

Art. 236.— En los casos previstos en el artículo 234, la petición podrá ser deducida por
cualquier persona, y formulada verbalmente ante el asesor de menores e incapaces, en cuyo
caso se labrará acta con las menciones pertinentes, la que será remitida al juzgado que
corresponda.

Medidas complementarias

Art. 237.— Al disponer la medida, el juez ordenará que se entreguen a la persona a favor
de quien ha sido ordenada, las ropas, útiles y muebles de su uso y profesión. Ordenará,
asimismo, que se le provea de alimentos por el plazo de treinta (30) días, a cuyo vencimiento
quedarán sin efecto si no se iniciare el juicio correspondiente. La suma será fijada
prudencialmente por el juez, previa vista a quien deba pagarlos y sin otro trámite.

Ley 26.8541 Medidas Cautelares en las causas en que el Estado es parte o interviene.
Procesos excluidos

Título I. De las medidas cautelares en las causas en las que es parte o interviene el Estado
nacional

Artículo 1º. Ámbito de Aplicación

Las pretensiones cautelares postuladas contra toda actuación u omisión del Estado
nacional o sus entes descentralizados, o solicitadas por éstos, se rigen por las disposiciones
de la presente ley.

Artículo 2º. Medidas cautelares dictadas por Juez incompetente

1. Al momento de resolver sobre la medida cautelar solicitada el juez deberá expedirse

sobre su competencia, si no lo hubiere hecho antes.

Los jueces deberán abstenerse de decretar medidas cautelares cuando el conocimiento

de la causa no fuese de su competencia.

2. La providencia cautelar dictada contra el Estado nacional y sus entes descentralizados

por un juez o tribunal incompetente, sólo tendrá eficacia cuando se trate de sectores
socialmente vulnerables acreditados en el proceso, se encuentre comprometida la vida digna
conforme la Convención Americana de Derechos Humanos, la salud o un derecho de
naturaleza alimentaria. También tendrá eficacia cuando se trate de un derecho de naturaleza
ambiental.

En este caso, ordenada la medida, el juez deberá remitir inmediatamente las actuaciones
al juez que considere competente, quien, una vez aceptada la competencia atribuida, deberá
expedirse de oficio sobre el alcance y vigencia de la medida cautelar concedida, en un plazo
que no podrá exceder los cinco (5) días.

Artículo 3º. Idoneidad del objeto de la pretensión cautelar

1. Previa, simultáneamente o con posterioridad a la interposición de la demanda se podrá

solicitar la adopción de las medidas cautelares que de acuerdo a las reglas establecidas en la
presente resulten idóneas para asegurar el objeto del proceso.

2. La pretensión cautelar indicará de manera clara y precisa el perjuicio que se procura

evitar; la actuación u omisión estatal que lo produce; el derecho o interés jurídico que se
pretende garantizar; el tipo de medida que se pide; y el cumplimiento de los requisitos que
correspondan, en particular, a la medida requerida.

3. El juez o tribunal, para evitar perjuicios o gravámenes innecesarios al interés público,

podrá disponer una medida precautoria distinta de la solicitada, o limitarla, teniendo en cuenta
la naturaleza del derecho que se intentare proteger y el perjuicio que se procura evitar.

4. Las medidas cautelares no podrán coincidir con el objeto de la demanda principal.

Artículo 4º. Informe previo

1. Solicitada la medida cautelar, el juez, previo a resolver, deberá requerir a la autoridad

pública demandada que, dentro del plazo de cinco (5) días, produzca un informe que dé cuenta
del interés público comprometido por la solicitud.

Con la presentación del informe, la parte demandada podrá expedirse acerca de las
condiciones de admisibilidad y procedencia de la medida solicitada y acompañará las
constancias documentales que considere pertinentes.

Sólo cuando circunstancias graves y objetivamente impostergables lo justificaran, el juez

o tribunal podrá dictar una medida interina, cuya eficacia se extenderá hasta el momento de
la presentación del informe o del vencimiento del plazo fijado para su producción.

Según la índole de la pretensión el juez o tribunal podrá ordenar una vista previa al
Ministerio Público.

2. El plazo establecido en el inciso anterior no será aplicable cuando existiere un plazo

menor especialmente estipulado. Cuando la protección cautelar se solicitase en juicios
sumarísimos y en los juicios de amparo, el término para producir el informe será de tres (3)
días.

3. Las medidas cautelares que tengan por finalidad la tutela de los supuestos enumerados
en el artículo 2º, inciso 2, podrán tramitar y decidirse sin informe previo de la demandada.

Artículo 5º. Vigencia temporal de las medidas cautelares frente al Estado

Al otorgar una medida cautelar el juez deberá fijar, bajo pena de nulidad, un límite
razonable para su vigencia, que no podrá ser mayor a los seis (6) meses. En los procesos de
conocimiento que tramiten por el procedimiento sumarísimo y en los juicios de amparo, el
plazo razonable de vigencia no podrá exceder de los tres (3) meses.

No procederá el deber previsto en el párrafo anterior, cuando la medida tenga por finalidad
la tutela de los supuestos enumerados en el artículo 2º, inciso 2.

Al vencimiento del término fijado, a petición de parte, y previa valoración adecuada del
interés público comprometido en el proceso, el tribunal podrá, fundadamente, prorrogar la
medida por un plazo determinado no mayor de seis (6) meses, siempre que ello resultare
procesalmente indispensable.

Será de especial consideración para el otorgamiento de la prórroga la actitud dilatoria o

de impulso procesal demostrada por la parte favorecida por la medida.

Si se tratara de una medida cautelar dictada encontrándose pendiente el agotamiento de

la vía administrativa previa, el límite de vigencia de la medida cautelar se extenderá hasta la
notificación del acto administrativo que agotase la vía, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 8º segundo párrafo.

Artículo 6º. Carácter provisional

1. Las medidas cautelares subsistirán mientras dure su plazo de vigencia.

2. En cualquier momento en que las circunstancias que determinaron su dictado cesaren

o se modificaren, se podrá requerir su levantamiento.

Artículo 7º. Modificación

 1. Quien hubiere solicitado y obtenido una medida cautelar podrá pedir su ampliación,
mejora o sustitución, justificando que ésta no cumple adecuadamente la finalidad para la que
está destinada.

2. Aquel contra quien se hubiere decretado la medida cautelar podrá requerir su

sustitución por otra que le resulte menos gravosa, siempre que ésta garantice suficientemente
el derecho de quien la hubiere solicitado y obtenido.

3. La resolución se dictará previo traslado a la otra parte por el plazo de cinco (5) días en
el proceso ordinario y de tres (3) días en el proceso sumarísimo y en los juicios de amparo.

Artículo 8º. Caducidad de las medidas cautelares

1. Se producirá la caducidad de pleno derecho de las medidas cautelares que se hubieren

ordenado y hecho efectivas antes de la interposición de la demanda, si encontrándose
agotada la vía administrativa no se interpusiere la demanda dentro de los diez (10) días
siguientes al de su traba.

Cuando la medida cautelar se hubiera dispuesto judicialmente durante el trámite del

agotamiento de la vía administrativa, dicha medida caducará automáticamente a los diez (10)
días de la notificación al solicitante del acto que agotase la vía administrativa.

2. Las costas y los daños y perjuicios causados en el supuesto previsto en el primer párrafo
del inciso 1 del presente, serán a cargo de quien hubiese solicitado y obtenido la medida
caduca, y ésta no podrá proponerse nuevamente por la misma causa y como previa a la
promoción de la demanda; una vez iniciada la demanda, podrá requerirse nuevamente si
concurrieren los requisitos para su procedencia.

Artículo 9º. Afectación de los recursos y bienes del Estado

Los jueces no podrán dictar ninguna medida cautelar que afecte, obstaculice,
comprometa, distraiga de su destino o de cualquier forma perturbe los bienes o recursos
propios del Estado, ni imponer a los funcionarios cargas personales pecuniarias.

Artículo 10. Contracautela

1. Las medidas cautelares dictadas contra el Estado nacional o sus entidades

descentralizadas tendrán eficacia práctica una vez que el solicitante otorgue caución real o
personal por las costas y daños y perjuicios que la medida pudiere ocasionar.

2. La caución juratoria sólo será admisible cuando el objeto de la pretensión concierna a

la tutela de los supuestos enumerados en el artículo 2º, inciso 2.

Artículo 11. Exención de la contracautela

No se exigirá caución si quien obtuvo la medida:

1. Fuere el Estado nacional o una entidad descentralizada del Estado nacional.

2. Actuare con beneficio de litigar sin gastos.

Artículo 12. Mejora de la contracautela

En cualquier estado del proceso, la parte contra quien se hubiere hecho efectiva una
medida cautelar podrá pedir que se mejore la caución probando sumariamente que la fijada
es insuficiente. El juez resolverá previo traslado a la otra parte.

Artículo 13. Suspensión de los efectos de un acto estatal

 1. La suspensión de los efectos de una ley, un reglamento, un acto general o particular
podrá ser ordenada a pedido de parte cuando concurran simultáneamente los siguientes
requisitos:

a) Se acreditare sumariamente que el cumplimiento o la ejecución del acto o de la norma,

ocasionará perjuicios graves de imposible reparación ulterior;

b) La verosimilitud del derecho invocado;

c) La verosimilitud de la ilegitimidad, por existir indicios serios y graves al respecto;

d) La no afectación del interés público;

e) Que la suspensión judicial de los efectos o de la norma no produzca efectos jurídicos o

materiales irreversibles.

2. El pedido de suspensión judicial de un reglamento o de un acto general o particular,

mientras está pendiente el agotamiento de la vía administrativa, sólo será admisible si el
particular demuestra que ha solicitado la suspensión de los efectos del acto ante la
Administración y que la decisión de ésta fue adversa a su petición, o que han transcurrido
cinco (5) días desde la presentación de la solicitud sin que ésta hubiera sido respondida.

En este supuesto la procedencia de la medida se valorará según los mismos requisitos

establecidos en el inciso anterior.

3. La providencia que suspenda los efectos de un acto estatal será recurrible por vía de
reposición; también será admisible la apelación, subsidiaria o directa.

El recurso de apelación interpuesto contra la providencia cautelar que suspenda, total o

parcialmente, los efectos de una disposición legal o un reglamento del mismo rango jerárquico,
tendrá efecto suspensivo, salvo que se encontrare comprometida la tutela de los supuestos
enumerados en el artículo 2º, inciso 2.

4. La entidad pública demandada podrá solicitar el levantamiento de la suspensión del

acto estatal en cualquier estado del trámite, invocando fundadamente que ella provoca un
grave daño al interés público. El tribunal, previo traslado a la contraparte por cinco (5) días,
resolverá el levantamiento o mantenimiento de la medida. En la resolución se declarará a
cargo de la entidad pública solicitante la responsabilidad por los perjuicios que irrogue la
ejecución, en el supuesto en que se hiciere lugar a la demanda o recurso.

Artículo 14. Medida positiva

1. Las medidas cautelares cuyo objeto implique imponer la realización de una determinada
conducta a la entidad pública demandada, sólo podrán ser dictadas siempre que se acredite
la concurrencia conjunta de los siguientes requisitos:

a) Inobservancia clara e incontestable de un deber jurídico, concreto y específico, a cargo

de la demandada;

b) Fuerte posibilidad de que el derecho del solicitante a una prestación o actuación positiva
de la autoridad pública, exista;

c) Se acreditare sumariamente que el incumplimiento del deber normativo a cargo de la

demandada, ocasionará perjuicios graves de imposible reparación ulterior;

d) No afectación de un interés público;

e) Que la medida solicitada no tenga efectos jurídicos o materiales irreversibles.

 2. Estos requisitos regirán para cualquier otra medida de naturaleza innovativa no prevista
en esta ley.

Artículo 15. Medida de no innovar

1. La medida de no innovar procederá cuando concurran simultáneamente los siguientes

requisitos:

a) Se acreditare sumariamente que la ejecución de la conducta material que motiva la

medida, ocasionará perjuicios graves de imposible reparación ulterior;

b) La verosimilitud del derecho invocado;

c) La verosimilitud de la ilegitimidad de una conducta material emanada de un órgano o

ente estatal;

d) La no afectación de un interés público;

e) Que la medida solicitada no tenga efectos jurídicos o materiales irreversibles.

2. Las medidas de carácter conservatorio no previstas en esta ley, quedarán sujetas a los
requisitos de procedencia previstos en este artículo.

Artículo 16. Medidas cautelares solicitadas por el Estado

El Estado nacional y sus entes descentralizados podrán solicitar la protección cautelar en

cualquier clase de proceso, siempre que concurran las siguientes circunstancias:

1. Riesgo cierto e inminente de sufrir perjuicios sobre el interés público, el patrimonio

estatal u otros derechos de su titularidad;

2. Verosimilitud del derecho invocado y, en su caso, de la ilegitimidad alegada;

3. Idoneidad y necesidad en relación con el objeto de la pretensión principal.

Artículo 17. Tutela urgente del interés público comprometido por la interrupción de los
servicios públicos

Cuando de manera actual o inminente se produzcan actos, hechos u omisiones que

amenacen, interrumpan o entorpezcan la continuidad y regularidad de los servicios públicos
o la ejecución de actividades de interés público o perturben la integridad o destino de los
bienes afectados a esos cometidos, el Estado nacional o sus entidades descentralizadas que
tengan a cargo la supervisión, fiscalización o concesión de tales servicios o actividades,
estarán legitimados para requerir previa, simultánea o posteriormente a la postulación de la
pretensión procesal principal, todo tipo de medidas cautelares tendientes a asegurar el objeto
del proceso en orden a garantizar la prestación de tales servicios, la ejecución de dichas
actividades o la integridad o destino de los bienes de que se trate.

Lo expuesto precedentemente no será de aplicación cuando se trate de conflictos

laborales, los cuales se regirán por las leyes vigentes en la materia, conforme los
procedimientos a cargo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en su carácter
de autoridad de aplicación.

Artículo 18. Aplicación de las normas del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación

Serán de aplicación al trámite de las medidas cautelares contra el Estado nacional o sus
entes descentralizados, o a las solicitadas por éstos, en cuanto no sean incompatibles con las
prescripciones de la presente ley, las nomas previstas en el Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación.
Artículo 19. Procesos excluidos

La presente ley no será de aplicación a los procesos regidos por la ley 16.986, salvo
respecto de lo establecido en los artículos 4º inciso 2, 5º, 7º y 20 de la presente.

Título II. Normas complementarias

Artículo 20. Inhibitoria

La vía de la inhibitoria además del supuesto previsto en el artículo 8º del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación, procederá también para la promoción de cuestiones de
competencia entre jueces de una misma circunscripción judicial, en todas las causas en que
el Estado nacional, o alguno de sus entes, sean parte.

Todo conflicto de competencia planteado entre un juez del fuero contencioso

administrativo y un juez de otro fuero, será resuelto por la Cámara Contencioso Administrativo
Federal; mientras que cuando el conflicto de competencia se suscitare entre la Cámara
Contencioso Administrativo y un juez o Cámara de otro fuero, el conflicto será resuelto por la
Cámara Federal de Casación en lo Contencioso Administrativo Federal.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El dictado de medidas como la aquí requerida es excepcional porque altera el estado

de hecho o de derecho existente al tiempo de su dictado, lo que justifica una mayor rigidez en
la apreciación de los recaudos que hacen a su admisión. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III,
17/12/2013, "Centauro SA v. AFIP - DGA s/Código Aduanero - ley 22415 - art. 70", Causa
40918/2013

— El art. 198 del CPCC fija que el efecto de la concesión del recurso de apelación contra
medidas cautelares concedidas será devolutivo, por lo que, de no haber una previsión legal
que permita el apartamiento de dicha regla, no corresponde la concesión en ambos efectos
de los recursos interpuestos contra ellas. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 10/09/2013, "EN-
DGA-RQU V (Autos 56672/12 'Wabro SA') s/ Queja", Causa 35954/2013.

— Encontrándose verificada en autos la existencia de una verosimilitud en el

derecho invocado por la actora y en la ilegitimidad del actuar llevado a cabo por la parte
demandada, así como de un peligro particularizado en la demora, cabe precisar que, en el
caso, también se tienen por cumplidos, en atención a las constancias de autos, los
recaudos exigidos por los arts. 4º y 13º, inc. 2, de la Ley 26.854. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala
III, 27/08/2013, "Acegame SA v. EN - Mº Economía - RS 803/12-DGA - RS 211/11 (ex 12212-
496/05)", Causa 22620/2013.

— El examen del informe producido en los términos del art. 4de la ley 26.854 (v. fs.
212/226), tampoco revela que la medida solicitada pueda afectar el interés público ni tener
efectos jurídicos o materiales irreversibles, por cuanto su concesión no se proyecta más allá
del caso concreto, sin que se vea "afectado el normal funcionamiento del Estado". Ya que la
Dirección General de Aduanas no se verá impedida de hacerla efectiva, si oportunamente se
rechaza el presente recurso directo (art. 13, inc. 1, puntos "d" y "e", de la ley 26.854. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala III, 27/08/2013, "Acegame SA C/EN - Mº Economía - RS 803/12-DGA -
RS 211/11(ex 12212-496/05)", Causa 22620/2013; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV,
30/07/2013, "DHL Express (Argentina) SA v. EN - Mº Economía - Resol. 205/13 (expte 12223-
5/06)", Causa 23116/2013.

— No se vislumbra en estos actuados una identificación con la pretensión de fondo, ya

que ella reside en la declaración de nulidad de las resoluciones objeto de autos y la pretensión
cautelar consiste, por el contrario, en mera la suspensión de sus efectos, en los términos
del art. 12 de la Ley 19549 y 13 de la Ley 26.854. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 08/07/2013,
"Acegame SA v. EN - Mº Economía - RS 199/13-DGA - RS 77/11 (ex 12212-492/05)", Causa
22625/2013.
 — Con el dictado de la Ley 26.854 de Medidas Cautelares en las Causas en que la Nación
es Parte, su artículo 13º ha precisado los alcances de estos requisitos para los casos como el
de autos, en los que la pretensión cautelar consiste en obtener la suspensión de los efectos
de un acto estatal. Allí, se explicita que los perjuicios invocados han de ser graves de
imposible reparación ulterior y que la verosimilitud explicitada precedentemente debe
vincularse, tanto con el derecho invocado, como con la ilegitimidad argumentada, respecto de
la cual, ha de existir indicios serios y graves al respecto. Por lo demás, también se detalla que
debe valorarse que no se produzca una afectación del interés público ni se generen efectos
jurídicos o materiales irreversibles. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 04/06/13, "Marycuer SA
v. EN - M. Economía - SCI-Res 1/12-AFIP-DGA - Res 3252 3255 3256 s/Proceso de
conocimiento", Causa 50582/2012.

— En cuanto a la contracautela real que corresponde imponer en los términos de lo

normado por el art. 10 de la Ley 26.854, cabe recordar que su fijación es, por principio,
privativa del juez (conf. Art. 199, CPCC; esta Sala, Causa 39.443/05, in re "Enrique Trucco e
Hijos SA v. EN Mº Economía —Resol. 485/05— AFIP DGA s/ medida cautelar (Autónoma)",
sentencia del 3-03-2006, y sus citas) y que su finalidad responde a la responsabilidad por
daños y perjuicios que puedan derivar de la traba de la medida cautelar. De tal modo, debe
tomarse en consideración las circunstancias que surgen del caso, así como la naturaleza de
la cuestión planteada, la celeridad del recuso planteado y el hecho de que la suspensión de
las resoluciones en cuestión, no se presenta, en el caso, como susceptible de generar un daño
o menoscabo patrimonial de gravedad. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 04/06/2013, "Wabro
SA v. EN - Mº Economía - Resol. 3252 3255/12-SCI (DJAI 614589) y otro s/ Proceso de
conocimiento", Causa 56403/2012.

— El art. 13, inc. 3º de la ley 26854, impone la concesión con efecto suspensivo del
recurso de apelación contra una medida cautelar que suspenda los efectos de una disposición
legal o de un reglamento del mismo rango jerárquico, carácter que liminarmente no
corresponde atribuir a las normas cuya suspensión precautoria fue solicitada en autos. Sobre
dicha base, de acuerdo con el art. 18 de la citada ley, corresponde aplicar el criterio que surge
del art. 198 del CPCC, el cual impone la concesión del recurso de apelación en efecto
devolutivo, en caso de admitirse la medida cautelar. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV,
04/07/13, "EN Mº Economía y FP - RQU (autos 54293/12 "Genti SRL") s/ queja", Causa
15.438/13; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala I, 26/12/90, "Autocompensación SA v. ENCOTEL";
C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 20/06/2013, "EN - Mº Economía y FP - RQU III (autos
56672/12 'Wabro')", Causa 17096/2013.

VII.2. DOCTRINA

LAS MEDIDAS CAUTELARES Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LA DIFÍCIL

CONCILIACIÓN DEL INTERÉS PÚBLICO CON EL INTERÉS PRIVADO. POR
GUILLERMO TREACY

SUMARIO: I. Tutela judicial efectiva y tutela anticipada de los derechos.- II. El marco legal de las medidas
cautelares.- III. Las pretensiones procesales contencioso administrativas y la tutela cautelar.- IV. Los
presupuestos generales de las medidas cautelares.- V. La regulación actual de las medidas cautelares.- VI. El
proceso cautelar.- VII. Vicisitudes de la tutela cautelar.- VIII. Consideración final.
I. TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y TUTELA ANTICIPADA DE LOS DERECHOS

El artículo 18 CN, en cuanto establece los derechos de las personas en conexión con la
administración de justicia, consagró el llamado "derecho a la jurisdicción" o "derecho a la
tutela judicial efectiva"2. Este derecho encuentra su correlato en disposiciones del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos —varias de las cuales tienen jerarquía
constitucional—, que se refieren a las garantías judiciales y a la protección judicial de los
derechos. De este modo, el contenido de este derecho constitucional se ha visto reforzado
por normas internacionales, cuyo cumplimiento resulta exigible en nuestro país.

El núcleo esencial de la tutela judicial efectiva consiste en la oportunidad de acceso a un

tribunal judicial, imparcial e independiente, a fin de obtener la protección de derechos
presuntamente violados, tanto por obra del poder público como de otros particulares. A
partir de esta comprensión, la tutela cautelar aparece como un medio de protección que
tiende a evitar que la duración de los procesos judiciales se traduzca en una lesión
irreparable al derecho cuyo reconocimiento se pretende. Al respecto se ha dicho que "tener
que recurrir al proceso para obtener el reconocimiento de los derechos no debe perjudicar
a quien tiene razón"3. Lo que subyace es el valor de la efectividad en la protección judicial
de los derechos, pues"[s]i, por no adoptarse una medida cautelar, al llegar la Sentencia, la
situación contraria al Ordenamiento jurídico que se pretendía remediar en el proceso es
irreversible, se habrá lesionado el derecho a la tutela judicial"4.

Dentro del bloque de constitucionalidad federal, el derecho a la tutela cautelar puede

situarse en el artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos (que
consagra el derecho a la tutela judicial efectiva) en forma conjunta con el artículo 25, que
consagra el "derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante
los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando
tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales"
(art. 25.1; lo destacado no es del original). El término "recurso" debe entenderse en sentido
genérico, comprensivo de cualquier remedio judicial y, entre ellos, tienen cabida las medidas
cautelares5. Además, el citado artículo 25 establece la obligación de los Estados Partes "[a]
garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se
haya estimado procedente el recurso" (art. 25.2.c) de la Convención). En muchos casos, el
efectivo cumplimiento de la decisión judicial sólo será posible en tanto se haya preservado
el objeto del proceso, esto es, que se hayan adoptado medidas a fin de evitar que la
sentencia que se dicte pueda cumplir una función útil. De este modo, puede sostenerse que
en forma más o menos mediata, el derecho a obtener una protección provisional de los
derechos —a través de medidas cautelares— se incardina en el derecho a la tutela judicial
efectiva, de amplio reconocimiento tanto en la Constitución Nacional como en los tratados
de derechos humanos de igual jerarquía6.

En este trabajo veremos los perfiles que presenta la potestad cautelar de los jueces, y el
correlativo derecho a obtener tutela provisional a los derechos, en el marco del proceso
contencioso administrativo vigente en el orden federal. Para ello, sin perjuicio de las
necesarias referencias al Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, se abordará el
proceso cautelar tal como aparece regulado en la ley 26.854 y las modalidades previstas en
dicho cuerpo legal, mediante el cual se regulan en la actualidad las medidas cautelares
contra el Estado.

II. EL MARCO LEGAL DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

Como es sabido, no existe a nivel federal una regulación orgánica del proceso
contencioso administrativo. Los aspectos particulares de éste se rigen por la Ley de
Demandas contra la Nación 3952, ciertas disposiciones de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos 19.549 y, en general, por el Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación.
 En rigor, dicho Código fue concebido para dar un cauce procesal a los litigios entre
particulares, esto es, entre partes que se relacionan de modo igualitario. Difícilmente el
Estado se presente frente a los particulares en un contexto de igualdad. Diversas razones,
históricas y jurídicas, explican (aunque no necesariamente justifican) las prerrogativas —
entre otras, de carácter procesal— con que cuenta el Estado y dan lugar al reconocimiento
de garantías especiales en favor de los particulares. En lo que aquí interesa, la aplicación
de las reglas de ese Código a los procesos contencioso administrativos sólo puede
tener lugar por vía analógica, salvo en aquellas disposiciones que claramente se refieren al
Estado como parte en los procesos7.

Ahora bien, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación regula las medidas
cautelares, algunas de las cuales también pueden referirse a la Administración Pública. Sin
embargo, cuando el Estado es parte en los procesos, aparecen una serie de matices a las
que dicho cuerpo de normas adjetivas no daba respuesta adecuada. Al respecto, el
fundamento habitualmente invocado es el artículo 230 de aquel Código, que no hace
particular referencia al Estado. Sin embargo, los tribunales no han tenido dificultad en
trasladar esa normativa a los procesos en los que el Estado era parte. Este aspecto del
proceso contencioso —relativo a medidas cautelares— cuenta ahora con una regulación
específica, por medio de la ley 26.854. Así y todo, la norma presenta ciertas lagunas, por
ejemplo en lo relativo al trámite recursivo, que deberán resolverse acudiendo al Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación, que en esos aspectos marginales recupera su
aplicación analógica. Por lo tanto, aunque ahora se cuenta con una norma especial, de
aplicación directa al proceso contencioso administrativo, como lo es la ley antes
mencionada, el panorama en cuanto a la regulación de la tutela cautelar se presenta algo
disperso: para algunas hipótesis sigue siendo necesario acudir a las normas de aquel
Código adjetivo; otros casos se rigen por la Ley de Amparo 16.986, o por disposiciones de
la Ley de Procedimiento Tributario 11.683.

El régimen actualmente vigente regula específicamente algunos tipos de tutela

provisional que se suelen requerir en los procesos en los que el Estado es parte. En
particular, se prevén las siguientes medidas:

a) suspensión de efectos de actos estatales;

b) medida cautelar autónoma

c) medida cautelar positiva (y, en general, medidas de carácter innovativo);

d) medida de no innovar (y, en general, medidas de carácter conservatorio);

e) medidas interinas (o precautelares);

f) medidas cautelares genéricas a favor del Estado;

g) medidas de protección en materia de servicios públicos.

El panorama de la tutela cautelar se completa con las medidas previstas en la Ley de

Procedimiento Tributario 11.683 a favor del Estado para proteger la renta del Fisco.
Asimismo, debe abordarse la cuestión de las medidas cautelares en el ámbito de la acción
de amparo, ya que sólo algunos aspectos de la ley 26.854 se aplica a tales procesos.
También cabe referirse a las medidas autosatisfactivas, más allá de que, como luego se
verá, algunos autores cuestionan su tratamiento como una especie de las medidas
cautelares.

III. LAS PRETENSIONES PROCESALES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS Y LA TUTELA

CAUTELAR
 El proceso contencioso administrativo presenta en la actualidad nuevos perfiles que van
más allá de la concepción tradicional, que sólo lo consideraba revisor de actos
administrativos. Las nuevas funciones del Estado, en particular a partir del reconocimiento
de "nuevos derechos" han hecho que los tribunales deban involucrarse en atender
demandas que exceden la simple impugnación de actos administrativos. En
particular, existen pretensiones de hacer, de no hacer o de dar determinadas prestaciones,
o cuestionando vías de hecho, que quiebran el paradigma del proceso contencioso
administrativo como revisor de actos. Esta diversidad en los objetos posibles de los procesos
contra la Administración ha de tener su correlato en los tipos de medidas cautelares que el
juez puede disponer. En efecto, tales medidas tienen carácter instrumental, esto es, están
"al servicio del dictado de una providencia definitiva, con el oficio de preparar el terreno y de
aprontar los medios más aptos para su éxito"8.

Ahora bien, la típica medida cautelar del proceso contencioso administrativo, la

suspensión de efectos del acto, no siempre es apta para brindar amparo a otras situaciones
jurídicamente protegidas, en las que se requiere decidir provisionalmente un adelanto de lo
que podrá ser la decisión de fondo. En efecto, frente a un acto denegatorio, cuando se
pretende una prestación determinada, o frente a una conducta omisiva, la suspensión de
efectos de este último no será una tutela suficiente: puede ser necesario además que los
jueces ordenen que se proporcione la prestación pretendida. Ello puede acontecer en
materia de derecho a la salud, cuando se reclama la provisión de un medicamento o de un
tratamiento médico.

IV. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

Las medidas cautelares contra el Estado, que constituyen un avance en la lucha por la
sumisión del poder público al Derecho, presentan algunos perfiles polémicos. En efecto,
aparece aquí planteada con intensidad el conflicto entre el interés público y el interés
privado. A ello se añade el hecho de que el juez debe decidir, como en toda pretensión
cautelar, en un contexto de incertidumbre en punto a la existencia del derecho invocado. En
la ley 26.854 el legislador ha ponderado los intereses en juego, con un cierto sesgo hacia la
protección de la postura de la Administración, en tanto se la considera gestora del interés
público.

El artículo 3.2 de la ley citada indica los recaudos genéricos que debe cumplir toda
pretensión cautelar. En ella debe indicarse: a) el perjuicio que se procura evitar; b) la
actuación u omisión estatal que lo produce; c) el derecho o interés jurídico que se pretende
garantizar; d) el tipo de medida que se pide; y e) el cumplimiento de los requisitos que
correspondan, en particular, a la medida requerida. Pueden reconocerse, entre estos
recaudos, los elementos típicos que deben valorarse como presupuestos de las medidas
cautelares. Así, la norma se refiere al perjuicio que se procura evitar, lo cual remite a la
consideración del peligro en la demora. La verosimilitud en el derecho surge, por un lado,
de la indicación de la conducta estatal lesiva (pues la mayor o menor evidencia de su
ilegitimidad, será un indicador de la existencia de un derecho verosímil) y, por otra parte, de
la necesidad de expresar cuál es el derecho o interés que se pretende garantizar.

En lo que sigue, nos referiremos a los presupuestos que tradicionalmente ha señalado

la doctrina para acceder a la tutela cautelar y luego veremos de qué modo la legislación
vigente los recoge, al regular cada una de las especies cautelares.

IV.1. La verosimilitud en el derecho

La tutela cautelar presupone que existe un derecho en cabeza del que la solicita, derecho
que debe indicarse en oportunidad de formular la petición. Calamandrei señalaba que las
condiciones de la adopción de la medida cautelar son dos: la apariencia de un derecho y el
peligro de insatisfacción del derecho aparente. Por lo tanto, en el proceso cautelar el juez
realiza un juicio de probabilidad y de verosimilitud acerca del derecho del peticionario, a fin
de juzgar su apariencia, conforme lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia y se verá
seguidamente. En otras palabras, se trata de determinar si resulta jurídicamente plausible la
posición material del actor.

En relación con este presupuesto, Chinchilla Marín señala que existen dos componentes
en el juicio de verosimilitud: por un lado, la aparente existencia de un derecho o interés del
recurrente que está corriendo un peligro de sufrir un daño irreparable y, por otro, la
probabilidad del que el acto administrativo sea ilegal9. Esta descripción es particularmente
acertada en cuanto la tutela cautelar se refiere a la suspensión de un acto administrativo,
como se tendrá ocasión de ver, aunque requiere alguna modulación cuando la tutela se
pretende en relación con otras formas de actuación administrativa, en las que no se impugna
un acto.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que "resulta de la naturaleza de

las medidas cautelares [que] ellas no exigen el examen de la certeza sobre la existencia del
derecho pretendido, sino sólo de su verosimilitud. Es más, el juicio de verdad en esta materia
se encuentra en oposición a la finalidad del instituto cautelar, que no sea otra que atender a
aquello que no excede del marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota su
virtualidad" (Fallos 306:2060; 322:1253; entre muchos otros).

Dado el limitado margen cognoscitivo que caracteriza el proceso cautelar, la verosimilitud

en el derecho debe surgir de forma manifiesta de los elementos obrantes en la causa, siendo
improcedente el análisis exhaustivo de las relaciones que vinculan a las partes, cuya
naturaleza y extensión han de ser dilucidadas con posterioridad, en tanto no debe
confundirse la tutela cautelar con el derecho que se pueda pretender en el proceso
principal10.

Ahora bien, siendo la verosimilitud un juicio de probabilidad acerca de la existencia del

derecho alegado, cabe plantearse cuál es el grado de probabilidad exigible. Desde luego, la
respuesta a este interrogante no puede ser categórica, más allá de que resulta deseable
alcanzar alguna regla objetivable que, en general, no surge de los precedentes
jurisprudenciales. La doctrina ha distinguido dos concepciones acerca de la verosimilitud en
el derecho: una positiva y una meramente negativa. En la primera se exige un juicio positivo,
relativamente certero, que acredite la probabilidad de que la acción principal prospere,
mientras que en la concepción negativa resulta suficiente un juicio en el sentido de que la
pretensión de fondo no aparece a primera vista desprovista de fundamento11. Como
veremos al examinar los distintos tipos de tutela regulados en la ley 26.854, el legislador
parece haber adoptado el sentido fuerte de la verosimilitud en el derecho, esto es, aquella
que exige una valoración acerca de las posibilidades de éxito de la pretensión de fondo.
Empero, en la jurisprudencia observan matices que, sin desconocer la presunción de validez
de los actos estatales, procura que a través del instituto cautelar puedan asegurarse en
forma efectiva un eventual resultado favorable del proceso.

IV.2. El peligro en la demora

En relación con este recaudo, puede considerarse que es más relevante, en la medida
en que, aun si el derecho fuera verosímil, no se justifica la tutela cautelar si no media el
peligro de insatisfacción del derecho aparente. Calamandrei sostenía que en lo sustancial
las medidas cautelares consistían en la "anticipación provisional de ciertos efectos de la
decisión definitiva, dirigida a prevenir el daño que podría derivarse del retardo de la
misma"12.Así como el juez realiza una evaluación acerca de la existencia del derecho
alegado, también debe realizar un preventivo cálculo de probabilidad acerca del peligro en
la demora. Aquí el desafío argumental radica en establecer si es necesario un peligro grave
o si el peligro debe ser irreparable. Nuevamente resulta difícil dar directrices generales, pero
el marco normativo actual parece estar por una apreciación estricta del recaudo. La pauta
podría radicar en la irreversibilidad del perjuicio en caso de no otorgarse la tutela cautelar.
 Genéricamente, frente a la posibilidad de un daño, lo ideal sería que el proceso permita
llegar a una reparación in natura, esto es, que el particular mantenga (o recupere) en su
integridad el derecho que es menoscabado (arg. art. 1083 del Código Civil). Por ello, ha de
evitarse la generación de situaciones de hecho que resulten irreversibles, a favor o en contra
de alguna de las partes. Esta directriz puede derivarse de la regla procesal según la cual los
jueces deben preservar la igualdad de las partes en el proceso (arg. art. 36 inc. 5) ap. III del
CPCCN), circunstancia que obsta a la consolidación de situaciones de hecho hasta que
no exista un pronunciamiento sobre la cuestión de fondo. Cabe advertir que el hecho de que
el daño se refiera a derechos patrimoniales, los cuales siempre pueden ser reparados a
través de una indemnización, no obsta al otorgamiento de la tutela cautelar. Así, la Corte ha
considerado los efectos que podía implicar la aplicación de disposiciones legales que eran
objeto de impugnación y, entre ellos, mencionó su "gravitación económica", aspecto que el
Tribunal consideraba que no debía ser dejado de lado (Fallos 331:108; 325:366, con cita de
Fallos 314:1312).

Desde otra perspectiva, y siempre en lo relativo a la caracterización de los presupuestos

de las medidas cautelares, se ha observado que la cognición del derecho que realiza el juez
se limita a un juicio de probabilidades y de verosimilitud, mientras que la cognición cautelar
del daño debe alcanzar la certeza, y no la verosimilitud13.En este orden de ideas, se ha dicho
que el peligro en la demora debe ser juzgado con arreglo a criterios objetivos o derivar de
hechos que puedan ser apreciados incluso por terceros (Fallos 314:711; 317:978; 319:1325;
321:695 y 2278; 323:337 y 1849; entre otros)14.

IV.3. El interés público

Antes de la vigencia de la ley 26.854, la jurisprudencia siempre se había referido a la

necesidad de valorar el interés público en juego en los casos de medidas cautelares contra
la Administración. En esa línea, la ley citada, al regular cada una de las medidas cautelares
nominadas que contiene, hace mención explícita de este recaudo.

En el Derecho español, y sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal Supremo de

aquel país, García de Enterría ha sostenido que la ponderación del interés público no tiene
cabida en la evaluación de la procedencia de la tutela cautelar, ya que el criterio central debe
ser la existencia de verosimilitud en el derecho en cabeza del peticionario. Señala este autor
que "el principal interés público está en asegurar 'la dignidad de la persona (y) los derechos
inviolables que le son inherentes', como lo proclama, sin la menor ambigüedad el artículo
10.1 de la Constitución [española]" y observa que esta primacía "está muy por encima de
las simples conveniencias gestoras de la administración"15. En ese orden de
consideraciones, en nuestro país Cassagne ha sostenido que la "excepción de interés
público", invocada —entre otros argumentos— para impedir el dictado de una medida
cautelar, ha puesto en crisis el principio de la tutela judicial efectiva16.

Desde otra perspectiva, y ya con anterioridad al dictado de la ley 26.854, parte de la

doctrina sostenía que la Administración debía examinar la posible afectación del interés
público basada en el artículo 12 de la ley 19.54917. Lo cierto es que con el dictado de aquella
ley, el requisito de no afectación del interés público ha quedado consagrado normativamente
para cada una de las medidas cautelares allí previstas.

Queda entonces examinar en qué consiste el estándar del "interés público", cuya
relevancia en el sistema creado por la ley se ve reflejada en diversas disposiciones: así, el
informe previo debe explicar las razones de interés público que se opongan al otorgamiento
de la medida cautelar (art. 4.1); asimismo, en las distintas medidas cautelares se establece
que la no afectación de dicho interés es uno de los requisitos que deben cumplir (arts.
13.1.d); 14.1.d); 15.1.d); 16.1 y 17) y para el otorgamiento de la prórroga de la medida
cautelar (art. 5 tercer párrafo), debe considerarse este factor. La expresión no es novedosa
y tiene cierta tradición en el Derecho Público, toda vez que constituye uno de los
fundamentos de la actividad administrativa18.
 Mairal ha señalado que el interés público no es necesariamente el interés de la
Administración, sino el de la sociedad en su conjunto. Por ello, sostiene que el juez debe
indagar si los motivos de interés público que invoca la Administración existen realmente y si
la significación que ésta les otorga es razonable y por lo tanto debe prevalecer sobre el
interés privado en juego19.Cuando se trata de la suspensión de un acto administrativo, será
menester tomar en cuenta la motivación de la medida, ya que la Administración
debe expresar las concretas razones de interés público que llevan a dictar el acto, lo cual
será relevante en la evaluación del interés público que la inspira.

Así y todo, precisamente porque —se presume— toda actividad estatal está guiada por
consideraciones de interés público, resulta clave la interpretación de este concepto, pues
toda medida cautelar podría afectarlo, frustrando la obtención de dicha tutela. A fin de
esclarecer este concepto, podrían sugerirse dos líneas argumentales.

Una de ellas consiste en establecer la finalidad de la medida estatal cuestionada como

ilegítima y establecer si ese fin resulta sustancial, o meramente conveniente. Cabe recordar
que el test utilizado por la Corte Suprema en casos de discriminación con base en alguna
categoría no permitida por el ordenamiento (como la condición de extranjero, el sexo, la
religión, la raza u otros) consiste presumir la inconstitucionalidad de los actos estatales, a
menos que se pruebe que la norma presuntamente discriminatoria persigue un fin
estatal sustancial, en oposición a un fin meramente conveniente20. Dependiendo de los
derechos en juego, sería posible seguir este criterio, es decir, exigir que el interés público
invocado por el Estado para oponerse al dictado de una medida cautelar sea sustancial. Es
que, si se tiene en cuenta que toda actuación estatal está, en principio, inspirada en
propósitos de interés público, cualquier medida cautelar podría afectarlo, de modo que sería
prácticamente imposible obtener este tipo de tutela. El problema podría acotarse si se exige
que el Estado acredite cuál es el interés relevante o sustancial21 que se vería afectado en
caso de dictarse la medida cautelar, lo que puede hacer en oportunidad de evacuar el
informe que establece el artículo 4 de la ley. Lo cierto es que el interés público debe
probarse, y el informe es la oportunidad de acreditarlo. De otro modo, corresponderá
limitarse a los requisitos habituales para conceder la medida cautelar, esto es, la
verosimilitud en el derecho y el peligro en la demora, ya que no existe un interés público que
deba prevalecer.

Otra línea argumental para identificar un interés público sustancial puede hallarse en
aquellos precedentes de la Corte Suprema en los que el Tribunal ha considerado admisible
el recurso extraordinario contra una medida cautelar, pese a que tal tipo de decisiones no
constituyen una sentencia definitiva. Para decidir de ese modo, y equiparar la medida
cautelar a una sentencia definitiva, la Corte ha tenido en cuenta que "la cuestión
debatida excede el interés individual de las partes y afecta de manera directa al de la
comunidad, en razón de que incide en la percepción de la renta pública y puede postergarla
indefinidamente"22. En otro tramo de ese fallo se ha referido al "gravísimo perjuicio social
causado por la ilegítima afectación del régimen de los ingresos públicos que proviene de la
evasión o bien de la extensa demora en el cumplimiento de las obligaciones tributarias". Por
lo tanto, podría considerarse que si la medida cautelar afecta la oportuna percepción de la
renta pública, ello debe ser especialmente tenido en cuenta al valorar el interés público.

En suma, creemos que el criterio del "interés público", cuya afectación obstaría al dictado
de medidas cautelares contra el Estado, debe vincularse con aquellos supuestos en que la
Corte Suprema ha considerado que la resolución pertinente podía ser susceptible del
recurso extraordinario, pese a que éstas —como regla— no constituyen una sentencia
definitiva. Ello permitiría conectar la noción de "interés público" con la de "gravedad
institucional", noción que se extiende a los casos en que la resolución cautelar implique la
frustración de derechos de orden federal, unido a la perturbación de la normal prestación de
un servicio público o para la percepción de la renta pública23. A esta noción puede
conectarse también la de "fines sustanciales" del Estado, cuya afectación podría justificar la
denegatoria de la medida cautelar. En otras palabras, la alegación de cualquier interés
estatal no es suficiente para denegar dicha protección provisional; debe tratarse de un
fin sustancial, de modo tal que la concesión de la medida cautelar no genere un supuesto
de gravedad institucional, en los términos en que tal noción ha sido entendida en la
jurisprudencia de la Corte.

Por su parte, en oportunidad del informe del artículo 4 de la ley, la Administración debería
referirse a este extremo (esto es, el interés público comprometido mediante el eventual
dictado de la medida cautelar), más que en realizar una defensa de la postura que sostendrá
en cuanto al fondo de la pretensión del particular.

IV.4. Los criterios de ponderación en materia cautelar

La jurisprudencia federal ha sostenido que, más allá de los requisitos examinados,

resulta necesario un juicio de ponderación en cada caso concreto, a fin de establecer si la
medida cautelar resulta procedente. Estas pautas no son incompatibles con la nueva
regulación legal, más allá de que ésta exige que se configuren, respecto de cada medida
cautelar allí prevista, la totalidad de los requisitos previstos.

Un criterio habitualmente tenido en cuenta por la jurisprudencia es aquel según el cual,

a mayor verosimilitud en el derecho, no cabe ser tan exigente respecto del daño, y viceversa,
cuanto mayor es el peligro, menor es la exigencia en lo atinente al fumus24. Sin
embargo, ambos requisitos deben encontrarse siempre presentes, ya que no funcionan en
forma alternativa, sino complementaria25.

En materia de suspensión de actos estatales, la Corte Suprema ha sostenido que por

vía de principio, tal medida no procede respecto de actos administrativos o legislativos
habida cuenta de la presunción de validez que ostentan. Sin embargo, se ha admitido que
tal doctrina debe ceder cuando la impugnación se realiza sobre bases prima facieverosímiles
(Fallos 250:154; 251:336; 307:1702; 314:547; 314:695; 314:1312; 315:2956; 329:4172;
entre otros). En sentido análogo, la jurisprudencia del fuero contencioso administrativo
federal ha indicado una mayor estrictez, exigiendo la manifiesta ilegitimidad o arbitrariedad
del acto, a fin de que ceda la presunción de legitimidad del acto, que tiene base legal en el
artículo 12 de la ley 19.54926.

En materia de medidas innovativas —o positivas, como las denomina la ley 26.854— la

Corte Suprema ha considerado que los recaudos de admisibilidad debían apreciarse con
mayor estrictez. En tal sentido ha observado que este tipo de decisión es excepcional,
"porque altera el estado de hecho o de derecho existente al tiempo de su dictado,
justificándose por ello una mayor rigidez en la apreciación de los recaudos que hacen a su
admisión" (Fallos 335:144, con cita de Fallos 316:1833; 319:1069; 326:3769).

En esa línea, un caso extremo en las medidas innovativas se presenta cuando el objeto
de la medida cautelar coincide con la pretensión de fondo. La jurisprudencia de la Corte ha
rechazado esta posibilidad, de modo que, cualquiera fuera la verosimilitud en el derecho o
el peligro en la demora, los tribunales no podrían disponer una medida con tal alcance, sin
perjuicio de lo cual podrían dar una con un objeto distinto, pero que asegure los bienes
jurídicos objeto de protección. Así, ante el hecho de que el objeto de la demanda coincidía
con el de la medida cautelar, el Alto Tribunal ha señalado su improcedencia, "tanto más si
se aprecia que su admisión excedería el marco de lo hipotético, dentro del cual toda medida
cautelar agota su virtualidad (Fallos 325:388) y no se advierten las razones por las cuales el
mantenimiento de la situación existente podría tornar ineficaz la decisión a dictarse en la
cuestión de fondo (art. 230 inciso 2º del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación;
Fallos 315:96; ...)" (Fallos 335:144). En esa línea, el Tribunal ha recordado que eran
descalificables las medidas cautelares "que produce[n] los mismos efectos que si se hubiese
hecho lugar a la demanda, pues la finalidad de dichas decisiones es asegurar el
cumplimiento de una eventual sentencia favorable mas no lograr el fin perseguido
anticipadamente (art. 232, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación)" (Fallos
325:2672). Este criterio, en cuanto a la improcedencia del dictado de medidas cautelares
que coincidan con la cuestión de fondo ha sido seguido en la jurisprudencia del fuero
contencioso administrativo federal27y, finalmente, fue receptado en el artículo 3.4 de la ley
26.854.

Por último, un aspecto a evaluar al decidir el contenido de la medida cautelar es que ésta
debe guardar relación con el objeto del proceso principal, sin coincidir con éste, como se ha
visto. En suma, la cautelar debe ser idónea para asegurar el objeto del proceso, tal como lo
establece el artículo 3.1 de la ley citada. En este sentido, una importante observación surge
del precedente de Fallos 333:1023 (in re "Thomas"), donde se plantea la exigencia de
razonabilidad o proporcionalidad en la actuación de los jueces, en el sentido de "prohibición
de exceso" al otorgar una medida de estas características28.

V. LA REGULACIÓN ACTUAL DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

La ley 26.854 caracteriza algunas de las medidas cautelares típicas del proceso
contencioso administrativo. El legislador ha tomado los recaudos tradicionalmente exigidos
para el otorgamiento de medidas cautelares, esto es, el peligro en la demora y la
verosimilitud en el derecho, tal vez con un sesgo más restrictivo. Ello no supone un escollo
insalvable, en la medida en que la apreciación final de los recaudos compete al juez o
tribunal, que deberá ajustar tales exigencias normativas a las características del caso que
corresponda resolver. Además, cabe referirse a las medidas cautelares previstas en otros
ordenamientos, como la ley 16.986, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y
la ley 11.683 y examinar las relaciones que éstas guardan entre sí.

V.1. Suspensión de los efectos de un acto estatal (art. 13.1 de la ley 26.854)

Este tipo de medida cautelar es la tradicional del proceso contencioso administrativo, en

tanto éste se dirija a cuestionar un acto estatal. En general, los tribunales no han tenido
dificultad en encuadrar dicha pretensión en la "medida de no innovar" del artículo 230
del CPCCN. A partir de los requisitos allí previstos, la jurisprudencia ha desarrollado distintos
matices tendientes a armonizar los escuetos recaudos de la ley procesal con el hecho de
que los actos estatales gozan de presunción de legitimidad. Además, el nuevo régimen legal
zanja el debate doctrinario en torno a si era aplicable en el proceso judicial el artículo 12 de
la ley 19.549 —que regula una especie de suspensión de efectos de los actos
administrativos— o el artículo 230 del CPCCN; ahora la cuestión debe ser abordada a la luz
del artículo 13 de la ley 21.854.

En cuanto a los actos estatales susceptibles de ser suspendidos, la norma menciona a

leyes, reglamentos, actos de alcance general o de alcance particular.

Los recaudos ahora previstos en el artículo 13.1 de la ley 26.854 no difieren de los ya
indicados por la jurisprudencia preexistente y son los siguientes:

a) Que el cumplimiento o la ejecución del acto o de la norma, ocasionará perjuicios

graves de imposible reparación ulterior;

b) Que el derecho invocado sea verosímil;

c) Que exista verosimilitud de la ilegitimidad, por existir indicios serios y graves al

respecto;

d) Que no se afecte el interés público;

 e) Que la suspensión judicial de los efectos o de la norma no produzca efectos jurídicos
o materiales irreversibles.

El inciso a) se refiere al peligro en la demora, el cual según la norma, debe ser acreditado
sumariamente. Se podría considerar que la formulación del requisito es más restrictiva que
la forma en que venía siendo interpretado: no sólo exige que los perjuicios sean graves, sino
también que sean de imposible reparación ulterior. Una interpretación literal llevaría a que
difícilmente pueda prosperar la tutela cautelar cuando el acto estatal impugnado consista en
una afectación de derechos patrimoniales, ya que tales perjuicios siempre serían reparables
a través de una indemnización. El recaudo debe ser examinado a la luz de la finalidad del
instituto cautelar, que es mantener el objeto del litigio y con ello la posibilidad de ejecutar
una eventual sentencia favorable. Ello exige la evitación del daño a los derechos
constitucionales de los particulares. El equilibrio surgirá de una evaluación de conjunto de
los distintos recaudos contenidos en la norma.

En cuanto a la verosimilitud en el derecho, ha sido desdoblada en dos aspectos que han

sido considerados por la jurisprudencia. Por un lado, el peticionario de la tutela cautelar debe
acreditar sumariamente que le asiste un derecho verosímil. Por otro lado, debe acreditarse
la verosimilitud de la ilegitimidad del acto estatal. La norma no proporciona directriz alguna
para evaluar la verosimilitud en el derecho, mientras que, en cuanto a la ilegitimidad del
acto, exige que existan "indicios serios y graves al respecto" (art. 13.1 inciso c) de la ley).
Tales indicios podrían resultar, por ejemplo, de una reiterada jurisprudencia que se
hubiera expedido con anterioridad acerca de la invalidez del acto estatal impugnado, aunque
en definitiva serán los tribunales los que indicarán en cada caso cuándo los indicios son lo
suficientemente serios y graves, cuestión que es susceptible de graduaciones. En este punto
es preciso advertir que, dado que los actos administrativos se presumen legítimos (art. 12 de
la ley 19.549), se ha requerido que la comprobación de una manifiesta ilegalidad o
arbitrariedad, pues sólo concurriendo dicha circunstancia resulta susceptible de ser
enervada dicha presunción29.

El siguiente recaudo es el de la valoración del interés público. Es evidente que dicho

interés deberá ser individualizado por la Administración al contestar el informe que exige el
artículo 4º de la ley y, en principio, la resolución cautelar deberá hacer alguna consideración
específica sobre el punto. Nos remitimos, en cuanto a este requisito, a lo expuesto más
arriba.

Por último, la norma exige a los jueces una evaluación de los efectos de la medida
cautelar, la cual no puede tener efectos jurídicos o materiales irreversibles. Si bien los
recaudos anteriores estaban presentes en las argumentaciones judiciales acerca de la
procedencia (o no) de una solicitud cautelar, este recaudo es novedoso. En general, la
posibilidad de realizar esta evaluación dependerá del contenido del informe del artículo 4º
de la ley. Es la Administración la que deberá explicar, sumariamente, el perjuicio que
ocasione al interés público el dictado de una medida de carácter suspensivo.

V.2. Medida cautelar autónoma (art. 13.2 de la ley 26.854)

El artículo 13.2 de la ley regula un supuesto que ya tenía reconocimiento jurisprudencial:

la medida cautelar autónoma. Ésta no accede a otro proceso judicial, sino que se agota con
el otorgamiento de una protección provisional al derecho del particular mientras se sustancia
el recurso o reclamo contra un reglamento o un acto general o particular tendiente al
agotamiento de la vía administrativa.

La norma en análisis dispone: "El pedido de suspensión de un reglamento o de un acto

general o particular, mientras está pendiente el agotamiento de la vía administrativa, sólo
será admisible si el particular demuestra que ha solicitado la suspensión de los efectos del
acto ante la Administración y que la decisión fue adversa a su petición, o que han
transcurrido cinco días desde la presentación de la solicitud sin que ésta hubiera sido
respondida".

Cabe aclarar que la hipótesis aquí regulada no agota el elenco de medidas cautelares
autónomas. En efecto, la norma se refiere a la petición cautelar formulada en el trámite de
agotamiento de la instancia administrativa, pero también son autónomas las medidas
solicitadas antes de promoverse la demanda, pero estando ya agotada la instancia
administrativa. Esta última posibilidad está prevista en el artículo 8.1 de la ley, que prevé un
plazo de caducidad para deducir la demanda en tales casos30.

Como puede verse, se consagra un requisito previo: que el particular haya solicitado la
suspensión de los efectos del acto en sede administrativa y que la decisión de la
Administración fue adversa a su petición o bien el silencio de la Administración, que en este
caso se configura a los cinco días.

La regulación legal parece estar en línea con la línea jurisprudencial que sostenía, ante
la existencia de un recurso administrativo, que la vía judicial del amparo no era admisible
(Fallos 303:419; 307:178)31. Sin embargo, hoy puede afirmarse que este criterio, al menos
en lo que respecta a la acción de amparo, ha perdido sustento constitucional ante los claros
términos del artículo 43 CN, donde sólo se exige la inexistencia de otro remedio judicial más
idóneo.

Desde otra perspectiva, debe advertirse que la norma establece un plazo especial (de
cinco días) para resolver la petición cautelar en sede administrativa, frente al plazo genérico
de diez días que establece el artículo 1º inciso e) apartado 4) de la ley 19.549.

Cierto sector doctrinal ha sostenido, ya con anterioridad a la ley en examen, que con
carácter previo a la pretensión cautelar autónoma era exigible que el particular formulara un
pedido en ese sentido en sede administrativa32. Este criterio ha sido receptado en el artículo
13.2 de la ley. Aunque es positiva la abreviación del plazo para resolver sobre la petición
cautelar en sede administrativa, suscita alguna duda constitucional el hecho de que la ley
haya establecido formalmente una suerte de "habilitación de la instancia cautelar", desde el
punto de vista de la tutela judicial efectiva. Ello, debido a que durante ese período de cinco
días con que cuenta la Administración para resolver, el acto podría ser ejecutado, pese a la
interposición de un recurso administrativo (arg. art. 12 primera parte de la ley 19.549).

Por otra parte, la regulación legal ha despejado la controversia doctrinal existente en

torno a si, en la medida cautelar autónoma, los jueces debían evaluar la pretensión a la luz
del artículo 12 de la ley 19.54933 o del artículo 230 del CPCCN34 35: la ley establece ahora
y

con claridad que los requisitos a valorar son los mismos que los exigidos en el artículo 13.1.
Cabe observar que el artículo 12 de la ley 19.549 es menos exigente que el artículo 230
del CPCCN. El criterio seguido por el legislador, al exigir los mismos recaudos que para la
suspensión de efectos del acto, sigue la línea más restrictiva en cuanto al otorgamiento de
la tutela cautelar, aunque no está alejada de la orientación que, en general, seguían los
tribunales.

Un último señalamiento en relación con la medida cautelar autónoma radica en que,

al exigirse ahora con carácter expreso el pedido previo de suspensión cautelar en sede
administrativa, durante cinco días —es decir, hasta que la Administración se
haya expedido— el particular se verá impedido de acceder a la tutela judicial. La
razonabilidad de esta restricción temporal dependerá de las circunstancias del caso concreto
y, en especial, de la urgencia en obtener una tutela efectiva antes del transcurso de esos
cinco días, frente al riesgo de que la Administración ponga en ejecución el acto estatal
cuestionado.

V.3. Medida positiva (art. 14 de la ley 26.854)

 A veces no es suficiente la suspensión de los efectos de un acto estatal para tutelar el
derecho del particular. Es necesario que se disponga el cumplimiento, al menos parcial, de
aquello que la Administración ha denegado, es decir, una medida de carácter innovativo.
Aunque carecen de una disciplina procesal específica en el Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, este tipo de medidas no son desconocidas en la praxis
jurisprudencial. En efecto, tienen un amplio campo de aplicación en el ámbito del derecho a
la salud36, donde la omisión en brindar determinadas prestaciones puede ser irreversible
para el titular del derecho.

En lo que hace a los requisitos de estas medidas, el artículo 14.1 exige la concurrencia
conjunta de los siguientes:

a) Inobservancia clara e incontestable de un deber jurídico, concreto y específico, a cargo

de la demandada;

b) Fuerte probabilidad de que el derecho del solicitante a una prestación o actuación

positiva de la autoridad pública, exista;

c) Se acreditare sumariamente que el incumplimiento del deber normativo a cargo de la

demandada ocasionará perjuicios graves de imposible reparación ulterior;

d) No afectación del interés público;

e) Que la medida no tenga efectos jurídicos o materiales irreversibles.

Los incisos a) y b) parecen un desdoblamiento del recaudo de verosimilitud en el derecho

de quien peticiona la tutela, con el añadido de un componente más fuerte en cuanto a la
evaluación que debe hacer el juez acerca de la probabilidad de éxito de la demanda.

A su vez, el inciso a) puede desdoblarse en los siguientes recaudos: a') que una norma
establezca un deber jurídico "concreto y específico" en cabeza de la persona pública
demandada; y a'') que el incumplimiento de ésta a dicha norma resulte de manera "clara e
incontestable" de las circunstancias de la causa. Claramente, la norma parece referirse a
que el otorgamiento de la prestación en forma cautelar debe resultar de una
actividad reglada de la Administración. Sin embargo, a menudo los tribunales
han inferido obligaciones concretas, de carácter positivo, en cabeza del Estado, de modo
que la interpretación del recaudo no está exenta de dificultades37.

En cuanto al inciso b), pone el acento en la ponderación del derecho del solicitante de la
tutela; este derecho debe existir con una "fuerte probabilidad". Aunque la verosimilitud en el
derecho no es cuantificable, no es difícil advertir que la voluntad legislativa ha sido exigir un
umbral alto en la acreditación de aquélla a los fines de obtener la tutela.

En cuanto al peligro en la demora, la variable a considerar es que los perjuicios

ocasionados al solicitante de la tutela sean graves y de imposible reparación ulterior. A ello
se añade la valoración del interés público comprometido, aunque esto deberá ser
argumentado por la propia Administración al evacuar el informe del artículo 4 de la ley. Por
último, la norma exige que la medida positiva "no tenga efectos jurídicos o materiales
irreversibles", cuestión que —salvo que ello fuera manifiesto— debería ser acreditada por la
Administración en oportunidad de contestar el informe.

Si se tiene en cuenta que, conforme el artículo 3.4 de la ley, las medidas cautelares no
pueden coincidir con el objeto de la demanda principal, se advierte que resulta
especialmente compleja la obtención de este tipo de tutela.
 Ahora bien, aun sin especificar los recaudos del modo en que lo hace el artículo 14.1 de
la ley, la Corte Suprema de Justicia de la Nación se ha referido a las medidas cautelares
innovativas, y destacó que ellas exigen una mayor prudencia en la apreciación de los
recaudos para su procedencia. En tal sentido, recordó que "los recaudos de viabilidad de
las medidas precautorias deben ser ponderados con especial prudencia cuando la cautela
altera la situación de hecho o de derecho existente al tiempo de su dictado, habida cuenta
de que configura un anticipo de jurisdicción favorable respecto del fallo final de la causa"
(Fallos 323:3075, con cita de Fallos 316:1833; 320:1633). En general, los pronunciamientos
del Alto Tribunal han sido contrarios a conceder este tipo de tutela cuando estaba en juego
el ejercicio de potestades de órganos administrativos38 39.
y

En cambio, cuando se trató de la tutela del derecho a la salud, se ponderó que el no

otorgamiento de una medida cautelar innovativa produciría un perjuicio irreversible en la
posibilidad de recuperación física y psíquica del solicitante e importaría para éste la
imposibilidad de desarrollar una actividad laboral40. Específicamente, la Corte señaló en este
último caso que "el anticipo de jurisdicción que incumbe a los tribunales en este tipo de
medidas cautelares [innovativas], no importa una decisión definitiva sobre la pretensión
concreta del demandante y lleva ínsita una evaluación del peligro de permanencia en la
situación actual a fin de habilitar una resolución que concilie —según el grado de
verosimilitud— los probados intereses de aquél y el derecho constitucional de defensa del
demandado".

De los precedentes de Fallos 316:1833 y 320:1633, entre otros, surge que los recaudos
en la apreciación de los supuestos deben ser examinados con mayor prudencia. En cuanto
al recaudo de verosimilitud, se puede considerar que el test exige que, al valorar la conducta
estatal, se examine si ésta se encuentra dentro de las atribuciones del ente, los fundamentos
que llevaron a adoptar la medida cuestionada y que ésta no sea manifiestamente
irrazonable. En cuanto al peligro en la demora exige apreciar los riesgos de mantener al
solicitante de la tutela en la situación en que se encuentra, esto es, comparar los perjuicios
al solicitante en caso de no otorgarse la medida cautelar y los perjuicios a la parte
demandada en caso de que la tutela sea concedida.

Por último, el artículo 14.2 de la ley prevé que los recaudos analizados sean de aplicación
a cualquier otra medida cautelar de naturaleza innovativa41.

V.4. Medida de no innovar (art. 15 de la ley 26.854)

En este caso no está en tela de juicio una omisión estatal, sino una conducta material de
la Administración. Debe tratarse de una conducta material sin respaldo en ley, reglamento o
acto administrativo alguno, lo cual conduce a la hipótesis de una vía de hecho administrativa.
Si dicha conducta material tuviera respaldo normativo, la medida cautelar idónea será la
suspensión de efectos del acto estatal, regulada en el artículo 13 de la ley. En rigor los
recaudos son los mismos que para solicitar la suspensión de efectos de un acto estatal:

a) Que la ejecución de la conducta material cuestionada ocasionará perjuicios graves de

imposible reparación ulterior;

b) Que el derecho invocado sea verosímil;

c) Que exista verosimilitud de la ilegitimidad, por existir indicios serios y graves al

respecto;

d) Que no se afecte el interés público;

e) Que la suspensión judicial de los efectos o de la norma no produzca efectos jurídicos

o materiales irreversibles.
 Cabe remitirse a lo que se expuso en relación con cada uno de estos recaudos en el
apartado IV.1 precedente. Estos se aplican, en general, a cualesquiera medidas de carácter
conservatorio (art. 15.2).

V.5. Medida precautelar o interina (art. 4.1 tercer párrafo de la ley 26.854)

La ley prevé ahora la tutela precautelar, que había sido desarrollada en forma pretoriana.
A menudo, los jueces, en caso de requerir un informe a la autoridad administrativa
demandada, decretaban con carácter "precautelar" la suspensión de efectos de la medida
cuestionada, hasta tanto se remitieran los antecedentes necesarios para poder decidir
acerca de la procedencia de la tutela cautelar. Por lo tanto, la vigencia de esta medida
provisoria estaba acotado por la mayor o menor rapidez con que la Administración remitiera
al tribunal los antecedentes requeridos.

El principal recaudo de la tutela cautelar es el peligro en la demora; la evaluación de la

verosimilitud en el derecho se hará una vez que el juez cuente con el informe pertinente.
Como se verá más adelante, dicho informe es ahora de requerimiento obligatorio, con
carácter previo a decidir acerca de la medida cautelar. Ahora bien, a fin de evitar que en ese
período pueda desnaturalizarse el derecho del peticionario, la norma se refiere a la
posibilidad de disponer una "medida interina". El artículo 4.1 tercer párrafo de la ley
establece: "Sólo cuando circunstancias graves y objetivamente impostergables lo
justificaran, el juez o tribunal podrá dictar una medida interina, cuya eficacia se extenderá
hasta el momento de la presentación del informe o del vencimiento del plazo fijado para su
producción".

Por lo tanto, el único requisito previsto —formulado en términos sumamente

restrictivos— es el de la existencia de circunstancias graves y objetivamente impostergables,
valoración que deberá realizar cada juez o tribunal. Se trata de un concepto jurídico
indeterminado, que se articula con el recaudo que tradicionalmente se formulaba como
"peligro en la demora", aunque por su redacción parece algo más exigente que este último.
Teniendo en cuenta la fugacidad del plazo de vigencia de esta medida interina, es dudoso
que ésta pueda ser recurrida por la autoridad administrativa, pues se tornaría abstracta antes
de su resolución.

En relación con ello, la norma transcripta precedentemente establece que el plazo de

duración de la medida interina es el plazo de presentación del informe, que
puede extenderse hasta cinco días, luego de lo cual la medida perderá eficacia. Si el
propósito de la tutela cautelar se relaciona con el de asegurar la tutela judicial efectiva,
parece que el plazo de la medida interina debería extenderse hasta que el juez o tribunal
se expida respecto del otorgamiento (o no) de la medida cautelar. De otro modo, el plazo de
vigencia previsto debería considerarse incompatible con el derecho a la tutela judicial
efectiva, puesto que la finalidad de dicha medida es asegurar que el juez pueda decidir si
procede la medida cautelar que le hubiera sido solicitada. En rigor, la medida interina es una
medida cautelar de la cautelar, ya que procura que el juez cuente con elementos que le
posibiliten analizar si el derecho alegado por el peticionario es verosímil.

V.6. Medidas cautelares a favor del Estado (art. 16 de la ley 26.854)

Los requisitos previstos cuando el Estado o sus entes descentralizados solicitan una
medida cautelar son los siguientes:

a) Riesgo cierto e inminente de sufrir perjuicios sobre el interés público, el patrimonio

estatal u otros derechos de su titularidad;

b) Verosimilitud del derecho invocado y, en su caso, de la ilegitimidad alegada;

 c) Idoneidad y necesidad en relación con el objeto de la pretensión principal.

Esta norma debe vincularse con el artículo 12 de la ley 19.549, que consagra el principio
de ejecutoriedad de los actos administrativos. En ella se prevé que la Administración puede
poner en práctica el acto administrativo por sus propios medios "a menos que la ley o la
naturaleza del acto exigieren la intervención judicial". En tales hipótesis, en que no es factible
la autotutela ejecutoria, la Administración debe iniciar un proceso judicial. En caso de que
se solicite una medida cautelar, ésta deberá ajustarse a los requisitos enunciados
precedentemente.

El supuesto más habitual será el de la acción de lesividad, donde existe un acto

administrativo nulo, pero que se encuentra firme y consentido y ha generado derechos
subjetivos que se están cumpliendo, sin que pueda imputarse el beneficiario el conocimiento
del vicio (arg. arts. 17 y 18 de la ley 19.549). En tales casos, la Administración no puede
revocar el acto en sede administrativa, pero puede impedir su subsistencia promoviendo la
declaración judicial de nulidad. Dentro de ese marco, la Administración podría requerir la
suspensión de los efectos de su propio acto, si no fuera factible suspenderlo de oficio,
conforme lo prevé el artículo 12 de la ley 19.549.

Otra hipótesis se relaciona con eventuales conflictos de atribuciones entre la Nación (o

un ente descentralizado) y una provincia o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires42. Si una
norma dictada por alguna de estas entidades impidiera el ejercicio de atribuciones que
constitucionalmente competen a la Nación, dentro del proceso correspondiente podría
requerirse una medida cautelar contra el ente del que emanó la norma. Ello, en la medida
en que la cláusula de supremacía se encuentra en juego (art. 31CN). Por lo general, son
particulares los que cuestionan normas provinciales, alegando una lesión al principio de
supremacía de las normas federales, pero en ocasiones se han verificado supuestos en los
que las autoridades locales han avanzado sobre el ejercicio de competencias que, según el
Estado Nacional, le corresponden por imperativo constitucional.

En lo que respecta al peligro en la demora, la norma se refiere al riesgo43, que debe ser
cierto e inminente, sobre el interés público, el patrimonio estatal u otros derechos de
titularidad estatal.

V.7. La tutela de los servicios públicos (art. 17 de la ley 26.854)

Se trata de una medida cautelar que sólo puede ser promovida por el Estado o entes
reguladores (u otros organismos descentralizados de control) cuyos destinatarios pueden
ser los prestadores de servicios públicos o de otras actividades de interés público o quienes
perturben la integridad o destino de los bienes afectados a esos cometidos. El propósito de
esta medida es brindar una protección urgente contra actos, hechos u omisiones que
amenacen, interrumpan o entorpezcan la continuidad y regularidad de los servicios públicos
o la ejecución de actividades de interés público o la integridad o destino de los bienes de
que se trate. Para ello, las autoridades administrativas pueden requerir "todo tipo de medidas
cautelares", en forma previa, simultánea o posterior a la presentación de la demanda.

Es interesante advertir que la norma se refiere tanto a servicios públicos como a

actividades de interés público, desarrolladas por particulares, respecto de las cuales
no existe una reserva de titularidad a favor del Estado44.

La norma aclara expresamente que si las actividades allí previstas son afectadas en
virtud de conflictos laborales, la cuestión se encuentra fuera del alcance de esta disposición,
sino que se regirá por las normas sobre la materia cuya aplicación compete al Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

V.8. Medidas cautelares para la protección de la recaudación fiscal

 Fuera del marco de la ley 26.854 se encuentran, como medidas cautelares específicas
a favor del Estado, y a fin de asegurar la percepción de las rentas fiscales, el embargo
preventivo y la inhibición general de bienes. Según el artículo 111 de la ley 11.683, estas
medidas cautelares pueden ser solicitadas por la Administración Federal de Ingresos
Públicos "en cualquier momento" con el fin de cubrir el importe que presumiblemente
adeuden los contribuyentes o responsables o quienes puedan resultar deudores solidarios.
La norma establece que "los jueces deberán decretarlo [el embargo o la inhibición general]
en el término de veinticuatro horas, ante el solo pedido del Fisco y bajo la responsabilidad
de éste".

Sobre el particular, la jurisprudencia del fuero contencioso administrativo federal ha

sostenido que, aún cuando la medida se solicita en los términos de la citada disposición de
la ley 11.683, "corresponde que el juez analice la viabilidad de la pretensión, verificando la
configuración en cada caso de los requisitos propios de las medidas cautelares, esto es, la
verosimilitud en el derecho alegado y el peligro en la demora, tal como lo establece el artículo
230 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación"45. La razón de este criterio puede
hallarse en el hecho de que "conceder una medida cautelar solicitada por la AFIP en los
términos del artículo 111 de la ley 11.683 sobre la base de una referida 'certificación de
deuda presunta', tan sólo integrada por cantidades hipotéticamente adeudadas, sería tanto
como conferir al funcionario que la suscribe la facultad de decidir si se encuentra o no
configurado 'el fumus', lo que es de competencia irrenunciable de los jueces"46.

Es decir, conforme al criterio transcripto, semejante al seguido por las distintas Salas 47,
la medida cautelar prevista en esa norma especial no permite prescindir de los recaudos
que, con carácter general, prevé la normativa procesal genérica, esto es, el Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación. En la actualidad, cabría plantearse si la remisión implícita
debe ser a dicho Código adjetivo o al artículo 16 de la ley 26.854, que regula
específicamente las medidas cautelares solicitadas por el Estado. Sin perjuicio de ello, lo
cierto es que la simple invocación del artículo 111 de la ley 11.683 no obliga al juez a
disponer, mecánicamente, la traba de un embargo o de una inhibición general de bienes
sobre los bienes del contribuyente, según lo solicite el ente recaudador; en cualquier caso
los jueces están obligados a verificar los presupuestos de las medidas cautelares que
correspondan.

Otra modalidad de "medida cautelar" está prevista en el artículo 92 de la ley 11.683, que
permite a la Administración Federal de Ingresos Públicos trabar embargos o inhibiciones
generales de bienes u otras medidas cautelares en el juicio de ejecución fiscal. La
particularidad de estas medidas, tendientes a recuperar la deuda objeto del juicio, radica en
que ellas son decretadas por el propio ente recaudador. Ahora bien, este procedimiento ha
sido declarado inconstitucional por la Corte Suprema, por considerar que constituía una
delegación en cabeza del Fisco Nacional de atribuciones que hacen a la esencia de la
función judicial, violentando de este modo el principio de división de poderes, el principio de
la tutela judicial efectiva y de la defensa en juicio y el derecho de propiedad. En tal sentido,
el Alto Tribunal puso de relieve que, con arreglo al procedimiento impugnado, era la propia
acreedora la que evaluaba la concurrencia de los requisitos específicos para el dictado de
medidas cautelares y la evaluación de su proporcionalidad de acuerdo a las circunstancias
fácticas, y no por un tercero imparcial. En virtud de ello, se estableció que el organismo fiscal
debía requerir al juez competente para conocer en el proceso ejecutivo, y que es el
magistrado quien debe adoptar la decisión que corresponda (Fallos 333:935, in
re "Administración Federal de Ingresos Públicos v. Intercorp SRL s/ ejecución fiscal").

V.9. Medidas cautelares en el juicio de amparo

La ley 16.986 se refiere a las medidas cautelares en forma escueta, al mencionar, entre
las resoluciones apelables, a "las que dispongan medidas de no innovar o la suspensión de
los efectos del acto". Por su parte, la ley 26.854 establece que ella no es aplicable al proceso
de amparo, excepto en cuanto a las normas que allí se indican expresamente (v. art. 1848).
Ello significaría que no son aplicables las disposiciones que establecen los requisitos para
cada una de las medidas cautelares "nominadas" que prevé la ley citada (es decir, los arts.
14, 15 y 16).

Ahora bien, ¿cuáles son los requisitos específicos aplicables para la obtención de
medidas cautelares en la acción de amparo? Aquí caben dos opciones interpretativas: o se
acude al Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, como se ha hecho siempre, o bien
se acude supletoriamente a las disposiciones de la ley 26.854. A favor de la primera
alternativa, puede sostenerse que el legislador excluyó expresamente la aplicación de esta
última ley al proceso de amparo, con excepción de las disposiciones
indicadas expresamente (art. 19), lo cual habilitaría a acudir al Código adjetivo. Por otro lado,
en respaldo de la segunda solución, cabe recordar que el artículo 17 de la ley
16.986 establece que las "disposiciones procesales en vigor" son de aplicación supletoria,
lo que habilitaría a acudir a la ley 26.854. Creemos que el dilema debe resolverse a la luz
del principio pro homine, dando prevalencia a la norma procesal que resulte más favorable
a la obtención de la tutela cautelar, aun cuando a largo plazo los criterios de aplicación del
instituto cautelar basados en uno u otro cuerpo legal al proceso contencioso administrativo
tenderán a ser convergentes.

V.10. Otras medidas cautelares previstas en el CPCCN

En principio, la ley 26.854 regula las medidas cautelares "típicas" del proceso
contencioso administrativo, de modo que, en estos aspectos, desplaza la aplicación del
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Este último sólo sería de aplicación respecto
del trámite de las medidas cautelares contra el Estado Nacional en todo aquello que sea
compatible con aquella ley.

Al respecto, cabe recordar que, si se trata de medidas de carácter innovativo,

corresponde remitirse a los requisitos del artículo 14 de la ley (art. 14.2), mientras que si se
trata de medidas de carácter conservatorio, debe acudirse a la regulación de los requisitos
para la medida de no innovar (art. 15.2). De este modo, el sistema de la nueva ley cubriría
los distintos supuestos de medidas cautelares contra la Administración Pública, sin perjuicio
de que, como luego se verá, puedan aplicarse las disposiciones de aquel Código en
cuestiones de trámite (art. 18 de la ley). De este modo, más allá de la eventual aplicación de
otros regímenes (v.gr. la ley 11.683 o la Ley de Amparo 16.986), la aplicación del Código
adjetivo queda reservada, en materia cautelar, a supuestos marginales, o bien a aquellos
procesos en los cuales resulte necesario acudir a ese ordenamiento por vía analógica.

V.11. Medidas autosatisfactivas

En primer lugar, debe señalarse que algunos autores discuten si este tipo de medidas
revisten carácter cautelar, toda vez que no acceden a un proceso principal, sino que implican
dar una respuesta definitiva a un conflicto judicial, sin audiencia de la contraria49.

La implementación de este tipo de tutela, que agotan la pretensión del interesado con su
dictado, puede constituir un remedio plausible en situaciones extremas de riesgo para los
derechos y son de valoración restrictiva. La medida autosatisfactiva constituye un
requerimiento "urgente" formulado al tribunal por un justiciable, que se agota con su
despacho favorable, no siendo, entonces, necesaria la iniciación de una ulterior acción
principal para evitar su caducidad o decaimiento50.

La jurisprudencia federal ha sido renuente a acceder a este tipo de cautela. La Corte

Suprema ha recordado la especial prudencia que debe presidir la apreciación de los
recaudos de medidas cautelares de carácter innovativo, por tratarse de un anticipo de
jurisdicción favorable respecto del fallo final de la causa (Fallos 323:3075; 316:1833;
320:1633). Pero a partir de esta característica —aplicable a las medidas autosatisfactivas,
en tanto suelen implicar una modificación del estado de hecho o de derecho existente—
observó que "ese criterio restrictivo cobra mayor intensidad en razón de que [...] la cautela
ha sido deducida de manera autónoma, de modo que no accede a una pretensión de fondo
cuya procedencia sustancial pueda ser esclarecida en un proceso de conocimiento. En esas
condiciones, la concesión de la medida cautelar constituye una decisión de mérito sobre
cuestiones que no hallarán, en principio, otro espacio para su debate" (Fallos 323:3075).

En el fuero contencioso administrativo federal los tribunales han sido reticentes a otorgar
este tipo de tutela. Tal tesitura es consistente con el criterio jurisprudencial de que las
medidas cautelares no podían coincidir con la pretensión de fondo, y que encuentra
recepción legislativa (art. 3.4 de la ley). En algunos casos, se ha señalado que el peticionario
podía hallar suficiente tutela a través de una medida innovativa, toda vez que el proceso de
conocimiento era necesario a fin de elucidar adecuadamente la controversia51. En algún
precedente, se observó que la medida autosatisfactiva podía ser admisible en supuestos
de excepción, y que debían examinarse con rigor los presupuestos que la hacían
procedente. En cuanto aquí interesa, se señaló que "la verosimilitud del derecho invocada
por el actor se presentara con una intensidad tal que revelara un indiscutido grado de
certeza, y además cuando el peligro en la demora no pudiese ser conjurado sino mediante
el dictado de la cautela pedida y de ninguna otra manera"52.

En suma, la viabilidad de este tipo de tutela en el proceso contencioso administrativo

federal parece quedar reservada a supuestos marginales, de difícil configuración. Sin
embargo, ella podría tener un campo de aplicación en los supuestos de grupos vulnerables
y de los derechos contemplados en el artículo 2.2 de la ley.

VI. EL PROCESO CAUTELAR

Palacio entiende que puede hablarse de un proceso cautelar, el cual carece de

autonomía con respecto al proceso principal cuya eficacia garantiza, pero posee autonomía
desde el punto de vista conceptual. Dicha autonomía conceptual justifica su regulación en
el mismo rango que los restantes tipos de procesos. Siguiendo a este autor, el proceso
cautelar presenta como nota característica la superficialidad que viene impuesta al
conocimiento judicial, pues la limitación cognoscitiva propia de este tipo de procesos
"configura una nota suficientemente significativa para propiciar la autonomía de aquél, sin
perjuicio de reconocer la existencia de ciertas medidas cautelares que no se insertan en un
proceso autónomo de esa índole"53. Cabe observar que si bien es frecuente que la
pretensión cautelar sea tramitada dentro del proceso principal, el Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación prevé su tramitación por expediente separado (art. 197 último
párrafo del CPCCN). La regulación de las medidas cautelares en el proceso contencioso
administrativo, de conformidad con la ley 26.854, permite hablar de un proceso cautelar
autónomo, cuyas características se examinarán seguidamente. Sin perjuicio de ello, dicha
normativa no exige que tramite por expediente separado, ni es ello necesario, aunque debe
advertirse que la petición cautelar y sus eventuales incidencias no afectan el proceso
principal, el cual debe ser instado dentro de los plazos legales a fin de evitar su extinción por
caducidad. En suma, es posible hablar de un proceso cautelar autónomo y, en ese orden de
consideraciones, la actual regulación legal refuerza dicha autonomía, al prever una serie de
reglas específicas para este tipo de procesos.

Antes de ingresar al análisis de esas reglas, es oportuno observar que existe un proceso
cautelar general y otro específico, relativo a ciertos supuestos que, según el legislador, son
merecedores de especial protección (derechos de sectores socialmente vulnerables,
hipótesis de afectación de la "vida digna", el derecho a la salud, derechos de naturaleza
alimentaria o ambiental). En estos supuestos, las reglas del proceso cautelar general
presentan una cierta flexibilidad.

VI.1. El juez competente

 Sin duda, el juez competente para dictar una medida es el mismo que debe conocer en
la pretensión principal. La ley ha previsto, como paso necesario, que el juez requerido
se expida, en primer lugar, acerca de su competencia. A ello se añade la prohibición de
dictar medidas cautelares por un juez incompetente (art. 2.1 de la ley), prohibición que está
en línea con lo que prescribe —en igual sentido— el artículo 196 CPCCN.

Esta prohibición de dictar medidas por un juez incompetente se complementa con

previsiones especiales en materia de inhibitoria, con reglas propias para resolverlas. Así, el
artículo 20 de la ley establece que la inhibitoria del artículo 8º del CPCCN puede plantearse
entre jueces de una misma circunscripción judicial en los procesos en que el Estado
Nacional o sus entes descentralizados sean parte54. Además, se prevé que los conflictos de
competencia entre un juez del fuero contencioso administrativo y un juez de otro fuero, será
resuelto por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal 55.
Los conflictos de competencia entre esta última Cámara y un juez o Cámara de otro fuero
son resueltos por la Cámara Federal de Casación en lo Contencioso Administrativo Federal.
Dado que dicho tribunal no ha sido constituido a la fecha, este tipo de conflictos deberán
dirimirse con arreglo a las reglas habituales56.

La consecuencia del dictado de una medida cautelar por un juez incompetente difieren
en el proceso civil y comercial y en el contencioso administrativo. En este último, la
consecuencia es la ineficacia de la medida, excepto que haya sido dictada en favor de
algunos de los sujetos merecedores de una especial protección (art. 2.2 de la ley57, a
contrario sensu). Para este último supuesto, se prevé que dictada la medida, el juez debe
remitir las actuaciones al juez competente, quien, aceptada la competencia atribuida,
debe expedirse de oficio sobre el alcance y vigencia de la medida cautelar concedida, en un
plazo no mayor a cinco días.

En síntesis, si la medida cautelar se refiere a sectores vulnerables, y fue dictada por un

juez incompetente, no pierde eficacia, sino que debe ser remitida al juez competente, quien,
de oficio, re-examina la medida y decide si ella debe ser mantenida (y con qué alcances) o
bien si corresponde dejarla sin efecto. En cambio, en los demás supuestos, y según es
posible inferir, a contrario sensu, del artículo 2.2. de la ley, la medida cautelar no tendría
eficacia.

VI.2. Oportunidad de solicitar la tutela cautelar

El proceso cautelar puede tener inicio antes, simultáneamente o con posterioridad a la

interposición de la demanda (art. 3.1. de la ley). Cuando la medida cautelar es obtenida
antes de la demanda, y la vía administrativa se encuentra agotada, existe la carga de
promover la demanda dentro de los diez días siguientes al de su traba, a fin de evitar que la
medida caduque (art. 8.1). De este modo, la ley acota el plazo del artículo 25 de la ley
19.549 para interponer la acción de impugnación del acto.

VI.3. El informe previo

Una novedad que introduce la ley 26.854 es la exigencia de un informe previo a la

autoridad administrativa demandada. Ello genera una serie de cuestiones procesales aun
no despejadas por la jurisprudencia, a las que nos referiremos en este apartado.

V.3.1. Informe previo y carácter inaudita parte de las medidas cautelares

El requerimiento de un informe previo a la autoridad pública demandada da por tierra con

una nota típica del proceso cautelar, como lo es que éste es resuelto inaudita parte58. Esta
característica, que se mantiene en el proceso civil y comercial59, desaparece en los procesos
contencioso administrativos. La valoración de esta modificación legislativa no es
necesariamente negativa: la eventual urgencia en la obtención de una tutela provisional de
los derechos puede ser atendida a través de una medida interina, que explícitamente admite
el artículo 4.1 de la ley.

Cabe advertir que la regla en cuestión tiene por objeto evitar que, por acción del
demandado, la eventual sentencia se torne de cumplimiento imposible (v.gr. enajenando o
disponiendo de cualquier otro modo de bienes que pueden ser objeto de secuestro o
embargo), lo cual bien puede suceder si el demandado es prevenido de la existencia de una
pretensión cautelar aun no resuelta. Ello no acontece cuando la parte demandada es una
autoridad pública. Si, no obstante ello, la parte fundadamente alegara el peligro irreparable
para su derecho que podría producirse en caso de requerirse el informe —esto es, que dentro
de los cinco días para su producción, su derecho sufrirá un daño irreparable—, el tribunal
puede decretar una medida cautelar interina.

VI.3.2. Naturaleza del informe

Ahora bien, la ley se refiere a un informe, término que lleva a considerar que se mantiene
la regla de la unilateralidad del proceso. Formalmente un informe no sería un acto de
defensa, el cual tendrá lugar después de que el juez se haya expedido sobre la procedencia
de la tutela cautelar. Más bien, resulta asimilable a las medidas para mejor proveer, más allá
de que estas últimas son dispuestas por iniciativa del juez o tribunal, mientras que el informe
de que se trata es de requerimiento obligatorio. Cabe añadir que, con base en el artículo 36
inciso 4) del CPCCN es factible que los tribunales requieran informes o aclaraciones a las
partes a fin de resolver las cuestiones sometidas a su decisión. Dentro de este marco, ha
sido frecuente que en el proceso contencioso administrativo los jueces requirieran
antecedentes de un acto estatal cuestionado (a menudo decretando en el mismo acto una
medida precautelar), temperamento que resulta plausible, en la medida en que no se causen
perjuicios a la parte que solicita la tutela provisional de sus derechos. En suma, la ley ha
recogido cierta práctica jurisprudencial, aunque ahora establece con carácter obligatorio una
diligencia cuya producción estaba anteriormente al arbitrio de los jueces.

En nuestra opinión, el proceso cautelar sigue siendo unilateral y el contenido del informe
consiste en ilustrar al tribunal que lo solicita acerca de las repercusiones de la medida
cautelar sobre el interés público, o los demás recaudos que prevé la ley para el otorgamiento
de la medida, pero sería un error que la autoridad administrativa efectuara en esa
oportunidad consideraciones que hicieran al fondo de la cuestión. Si se acepta que el
proceso es unilateral, tampoco correspondería tener a la demandada por parte por el hecho
de presentar el informe previo60.

Ahora bien, la constitucionalidad de este recaudo se sostiene, en nuestra opinión, por el

hecho de que el juez o tribunal puede dictar una medida cautelar interina hasta que el
informe sea producido. De este modo, se armoniza el interés del particular en obtener la
tutela y el interés público según la perspectiva en que lo interpreta la autoridad pública. Por
otra parte, los supuestos previstos en el artículo 2.2 de la ley, en los que no es necesario
producir dicho informe previo, permiten dar respuesta inmediata a la necesidad de brindar
una protección provisional en casos de necesidades impostergables. Por último, es posible
que, frente a circunstancias realmente de urgencia, al margen de los supuestos
de excepción, el juez declare —inclusive de oficio— la inconstitucionalidad de este
requerimiento, aunque ello debería responder a circunstancias en las que ni siquiera con
una medida cautelar interina o precautelar pudiera conjurarse el riesgo para el derecho del
peticionario.

VI.3.3. El contenido del informe

El artículo 4.1 se refiere a "un informe que dé cuenta del interés público comprometido
por la solicitud [de medida cautelar]". Para ello, la autoridad requerida "podrá expedirse
acerca de las condiciones de admisibilidad y procedencia de la medida solicitada y
acompañará las constancias documentales que considere pertinentes" (art. 4.1.). Respecto
de las condiciones de admisibilidad y procedencia, la autoridad requerida deberá argumentar
acerca de la configuración de los requisitos de admisibilidad de cada una de las medidas
cautelares "nominadas" que contiene la ley. Si bien en los hechos ello equivale a permitir un
acto de defensa a la autoridad administrativa, antes de que se dicte la medida cautelar, es
menester aclarar que el informe sólo se refiere a la procedencia de la tutela cautelar,
debiendo evitarse las consideraciones acerca de la cuestión de fondo. De todos modos, y
dicho esto en forma genérica, en tanto el informe previo se debe producir dentro de un plazo
legal breve y, creemos, improrrogable. Como ya se observó, la constitucionalidad de este
trámite previo se ve salvada debido a que existe la posibilidad de obtener una medida
interina, con lo cual el derecho del particular no experimenta una sustancial afectación61.

VI.4. Facultades del juez

En los procesos cautelares, el principio dispositivo cede, al permitirse a los jueces otorgar
una medida cautelar distinta de la solicitada, pero que sea adecuada para la protección del
derecho. Tal criterio está contenido en el artículo 204 del CPCCN. Por su parte, la ley
26.854 establece que "[e]l juez o tribunal, para evitar perjuicios innecesarios al interés
público podrá disponer una medida precautoria distinta de la solicitada, o limitarla, teniendo
en cuenta la naturaleza del derecho que se intentare proteger y el perjuicio que se procura
evitar" (art. 3.3.). De la comparación de las dos normas mencionadas, surge que esta última
obliga a tomar en cuenta específicamente la variable del interés público, el cual está ausente
en los litigios entre particulares, regidos por el Código mencionado.

Por otra parte, dada la obligación de motivar adecuadamente las resoluciones judiciales,
en el caso de las decisiones en materia cautelar se presenta el riesgo de anticipar una
opinión acerca del fondo del pleito. Ello justifica una cierta limitación a la hora de exponer
los fundamentos que avalan la concesión de la medida. Es que si el juzgador estuviese
obligado a extenderse en consideraciones acerca de las circunstancias que rodean a la
relación jurídica, peligraría la carga que pesa sobre él de no prejuzgar, es decir, de no emitir
una opinión o decisión anticipada —a favor de cualquiera de las partes— sobre la cuestión
sometida a su jurisdicción (Fallos 332:2139; 326:1248; 314:711).

También cabe mencionar aquí el hecho de que, con arreglo al artículo 9 de la ley, los
jueces no pueden imponer sanciones conminatorias de carácter pecuniario a los
funcionarios públicos. Tal disposición legal reproduce lo que establece el artículo 195 último
párrafo del CPCCN y traduce el propósito de que brindar una suerte de inmunidad a los
funcionarios reticentes en cumplir las medidas cautelares. En todo caso, los perjuicios
derivados del incumplimiento serán imputables al Estado Nacional o la entidad
descentralizada de la cual los funcionarios son órganos. La norma no impide, sin embargo,
la aplicación de astreintes a la dependencia administrativa responsable, de conformidad con
el artículo 37 del CPCCN.

VI.5. La intervención del Ministerio Público

El artículo 4.1, último párrafo de la ley prevé, como facultad del juez o tribunal, disponer
una vista al Ministerio Público antes de expedirse acerca de la procedencia de la tutela
cautelar. No se fija criterio alguno respecto de los casos en que corresponda dar dicha
intervención: la norma dice que ello será "según la índole de la pretensión". Por un lado,
teniendo en cuenta la relevancia de que la medida cautelar sea dictada por un juez
competente, no cabe duda de que se justificaría dar participación al Ministerio Público Fiscal
a fin de expedirse sobre dicho extremo (art. 41 inc. c) y 37 inc. c) de la Ley Orgánica del
Ministerio Público 24.946).

Del mismo modo, si la medida cautelar se relaciona con la suspensión de un acto o

norma impugnada por su inconstitucionalidad, sería factible requerir en el proceso cautelar
la opinión de dicho órgano del Ministerio Público (art. 41 inc. a) y 37 inc. b) de la ley citada),
aunque también podría diferirse la vista sobre ese aspecto para la oportunidad en que el
tribunal deba expedirse sobre la cuestión de fondo.

Esta vista previa podría ser necesaria si el tribunal pretende una opinión respecto del
interés público comprometido por el dictado de la medida cautelar. En efecto, como se ha
visto, la valoración del interés público está genéricamente prevista en toda decisión cautelar
contra el Estado; también está prevista dicha evaluación en forma específica en las medidas
cautelares nominadas que contiene la ley 26.854. Sobre el particular, debe recordarse que
la ley 24.946 prevé que los fiscales de primera instancia tienen entre sus atribuciones la de
"[h]acerse parte en todas las causas o trámites judiciales en que el interés público lo requiera
de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución Nacional, a fin de asegurar el respeto al
debido proceso, la defensa del interés público y el efectivo cumplimiento de la legislación
[...]" (lo destacado no es del original) y análoga atribución tienen los fiscales de segunda
instancia (art. 37 inc. b) de la ley 24.946).

De todos modos, el artículo 4.1 prevé que dicha vista podrá ordenarse, de modo que el
tribunal deberá valorar si la cuestión debe ser resuelta con urgencia, en cuyo caso podría
obviarse dicha intervención.

Por otra parte, si la medida cautelar involucrara derechos o intereses de personas

menores o de incapaces, será ineludible la intervención del Ministerio Público de la Defensa
(art. 54 incs. a) y b) de la ley 24.946).

Por último, una interpretación sistemática permite sostener que si el juez o tribunal
decidiera dar intervención al Ministerio Público, necesariamente debería extenderse el plazo
de vigencia de la medida precautelar o interina previsto en el artículo 4.1 de la ley. Ello, en
la medida en que en tal caso el dictamen pertinente es considerado necesario —al igual que
el informe— para pronunciarse sobre la procedencia de la tutela cautelar. Por consiguiente,
aun cuando el informe de la autoridad administrativa hubiera sido presentado, el juez o
tribunal podría evaluar el mantenimiento de dicha cautelar provisoria hasta tanto se expida
en relación con la procedencia de la medida.

VI.6. Supuestos especiales

En ciertos tipos de procesos las disposiciones de la ley 26.854 no se aplican, o bien

contienen previsiones particulares relativas al trámite.

La ley se refiere específicamente a los juicios sumarísimos y a las acciones de amparo,

en cuyo caso el plazo para la producción del informe previo es de tres días (art. 4.2).

Por otro lado, la ley se refiere a la protección cautelar de determinados derechos,

respecto de los cuales el procedimiento cautelar se flexibiliza. Tal es el caso en que están
en juego los derechos de sectores sociales vulnerables, el derecho a la vida digna, el
derecho a la salud, derechos de naturaleza alimentaria o de carácter ambiental, supuestos
previstos en el artículo 2.2 de la ley. En tales hipótesis, el juez o tribunal podrían prescindir
de requerir el informe previo (art. 4.3), aunque nada se opone a que el juez requiera dicho
informe, siempre que ello no suponga hacer peligrar la efectividad de los derechos de que
se trata.

VI.7. La contracautela

A fin de poder trabar la medida cautelar, el peticionario debe constituir una contracautela.
La ley 26.854 modifica la regulación preexistente en esta materia, al establecer que la traba
de las medidas cautelares está supeditada a una caución real o personal por las costas y
los daños y perjuicios que la medida pudiera ocasionar. De este modo, desaparece, en
principio, la posibilidad de establecer una caución juratoria, que sólo será admisible en los
supuestos previstos en el artículo 2.2 de la ley, a los que se hizo referencia en el apartado
anterior.

Además, se prevén dos supuestos de exención de la contracautela: el caso en que el

peticionario de la medida cautelar fuera el Estado o una de sus entidades descentralizadas
y el caso de quien actúe con un beneficio de litigar sin gastos (art. 11). Esta última hipótesis
morigera los efectos de la supresión de la caución juratoria, que antes de la reforma tenía
un campo de aplicación mayor. Asimismo, se prevé la posibilidad de requerir al tribunal
interviniente que disponga una mejora de la contracautela, "probando sumariamente que la
[caución] fijada es insuficiente". Tal pedido debe ser sustanciado por el tribunal antes de
resolver (art. 12).

El propósito de la contracautela es posibilitar el resarcimiento por los daños y perjuicios

que hubiera sufrido el destinatario de la medida cautelar, en caso de haberla obtenido sin
derecho. La responsabilidad por los daños ocasionados por una medida trabada sin derecho
surge, genéricamente, del artículo 208 del CPCCN. La ley 26.854 prevé una hipótesis en
particular de daños resarcibles, que es aquella en que la medida hubiera sido dictada y
trabada antes de la interposición de la demanda y hubiera caducada por no haber sido
promovida esta última en plazo (art. 8.2). Para las restantes hipótesis, habrá que estar a lo
que establece la citada disposición del Código adjetivo.

Cabe añadir que la exigencia de una contracautela de carácter personal o real es

razonable en los casos en que los derechos invocados tienen contenido patrimonial. Si no
fuera ese el supuesto, y resultara de las constancias de autos que la medida cautelar no
producirá daños62, la restricción de los tipos de contracautela podría ser irrazonable. Por
otra parte, los daños —patrimoniales o de otra especie— al interés público constituyen un
aspecto que debería abordar la autoridad administrativa al emitir el informe del artículo 4.2
de la ley.

VI.8. El régimen recursivo

En esta materia se advierten con mayor claridad algunos defectos de técnica legislativa
en la ley 26.854. Si bien dicha norma está destinada a regular las medidas cautelares
respecto del Estado Nacional o sus entes descentralizados, la regulación no es integral,
obligando a acudir a normas del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, pese a que
la intención del legislador fue sacar el instituto cautelar del proceso contencioso
administrativo federal de aquel Código de forma.

En primer lugar, se advierte que sólo se ha regulado el régimen recursivo en el caso de

la medida cautelar de suspensión de efectos de un acto estatal, pero se ha guardado silencio
respecto de las restantes cautelares nominadas contenidas en la ley. Para ello es menester
acudir a las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, conforme lo
establece el artículo 18 de la ley.

Ahora bien, cuando se trata de la suspensión cautelar de efectos de un acto estatal, el

artículo 13.3 prevé la interposición del recurso de reposición; o bien del recurso de apelación,
en forma subsidiaria o directa. Esta disposición es idéntica a la del artículo 198 del CPCCN,
que sería aplicable a las demás medidas cautelares contra el Estado.

En cuanto a los efectos del recurso de apelación, el régimen procesal se refiere

específicamente a los casos en que la medida cautelar consiste en la suspensión de efectos
de una disposición legal o de "un reglamento del mismo rango jerárquico"63. En estos casos
se prevé que el recurso de apelación tendrá efectos suspensivos, mientras que las restantes
medidas cautelares tendrán, en principio, el tratamiento que les da el Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación, esto es, que tienen efecto devolutivo (art. 198).
 Según puede advertirse, el artículo 13.3 no menciona a los actos de alcance general o
de alcance particular, de modo que el recurso de apelación contra la medida cautelar que
disponga su suspensión, tendrá efecto devolutivo, por aplicación del régimen del Código
Procesal. Por lo tanto, un acto administrativo (de alcance general o particular) podría ser
suspendido cautelarmente en primera instancia y el recurso de apelación que contra él se
interpusiera tendría efecto devolutivo, pues ahí se aplica el régimen procesal común, y no el
de la ley 26.85464.

En cuanto a las restantes medidas cautelares previstas en la ley (como la medida

cautelar positiva y la de no innovar), así como las previstas en el Código Procesal y fueran
aplicables a personas públicas, el recurso de apelación contra ellas también tendrá efecto
devolutivo, de conformidad con el artículo 198 del CPCCN.

Por último, las medidas cautelares dispuestas en el contexto de la acción de amparo son
susceptibles del recurso de apelación previsto en el artículo 15 de la ley 16.986. Dicho
recurso es concedido "en ambos efectos", es decir, con efecto suspensivo. Sobre el
particular, una línea jurisprudencial ha sostenido que los recursos contra medidas cautelares
dictadas en tales procesos tiene efecto suspensivo65, lo cual se ajusta a la literalidad de la
norma. Sin embargo, otra línea jurisprudencial —más reciente— se ha inclinado por estar a
la concesión del recurso con efecto devolutivo, tesitura que resulta más acorde con el
derecho a la tutela judicial efectiva. Es que, de otro modo, bastaría la interposición de una
apelación —cualesquiera fueran sus fundamentos— para poner en crisis un medio de
protección de derechos, con lo que se desnaturaliza la finalidad del instituto cautelar y del
amparo mismo66.

VII. VICISITUDES DE LA TUTELA CAUTELAR

Las medidas cautelares son de naturaleza temporal y esencialmente provisoria,

característica que también se verifica en las que son dictadas en los procesos contencioso
administrativos. Ello significa que su duración está en principio vinculada a las circunstancias
concretas que justificaron su dictado. La ley 24.854 introduce como novedad que tienen un
plazo definido de duración, con prescindencia de la duración del proceso, cuestión que
presenta problemas constitucionales de cierta entidad.

VII.1. Modificación de las medidas cautelares

Es propio de la esencia del instituto cautelar su provisionalidad67. Normalmente la

medida cautelar se extiende hasta que recaiga una decisión definitiva en el pleito, esto es,
una decisión que permita conocer con plenitud la cuestión de fondo. Este principio se ha
visto alterado ante la previsión de un plazo de vigencia de las medidas de que se trata.
Además, es posible requerir su levantamiento cuando se modificaren las circunstancias que
justificaron su dictado, disposición equivalente al artículo 202 del CPCCN.

Estas medidas pueden ser modificadas durante su vigencia en cuanto a sus alcances, a
instancia del peticionario de la tutela o del Estado.

Las disposiciones pertinentes de la ley 26.854 (art. 7º) son consistentes con el sistema
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (art. 203), con alguna modificación no
esencial en el lenguaje, pero sustancialmente equivalentes. Por un lado, el peticionario de
la medida puede requerir su ampliación, mejora o sustitución, "justificando que ésta no
cumple adecuadamente la finalidad para la que está destinada" (art. 7.1), mientras que quien
debe cumplir la medida puede pedir su sustitución por otra menos gravosa, "siempre que
ésta garantice suficientemente el derecho de quien la hubiere solicitado y obtenido" (art.
7.2). En cualquiera de los dos supuestos, se requiere un traslado a la contraria por el plazo
de cinco días, excepto en los procesos sumarísimo y de amparo, donde el plazo del traslado
es de tres días.
VII.2. Plazo de vigencia de las medidas cautelares

Este es uno de los aspectos más problemáticos de la ley y, potencialmente, encierra

conflictos constitucionales. Es que, si la finalidad de la tutela cautelar es asegurar el objeto
del proceso hasta el momento del dictado de la sentencia definitiva, la fijación de un plazo —
contabilizado en meses— se desvía de dicho objetivo, pues resulta dudoso que antes del
vencimiento del plazo se haya obtenido una decisión de fondo.

En rigor, la disposición de que se trata pone de relieve cierta práctica disvaliosa, por la
cual los particulares obtienen una medida cautelar que se prolonga en el tiempo sin que
avance sustancialmente el proceso principal, con lo cual en muchos casos obtienen cierto
grado de satisfacción a su demanda68. Sin embargo, el verdadero problema radica en la
duración de los procesos, más que en la duración de las medidas cautelares. La Corte
Suprema ha justificado la fijación de un plazo, a fin de evitar que la índole provisoria que
regularmente revisten las medidas cautelares se vea desnaturalizada por la
desmesurada extensión temporal y que ello resulte frustratorio del derecho federal invocado,
en detrimento sustancial de una de las partes y en beneficio de la otra (Fallos 333:1885).

Ahora bien, el sistema diseñado por el legislador consiste en que el juez debe fijar, bajo
pena de nulidad, un plazo de duración de la medida cautelar, que no puede exceder de los
seis meses. Este plazo de vigencia se acota en los procesos sumarísimo y de amparo a tres
meses como máximo. La excepción aparece en el caso de los derechos que el legislador ha
considerado merecedores de especial tutela (los derechos de grupos vulnerables, la vida
digna, la salud, el ambiente y los derechos de naturaleza alimentaria). También podría
verificarse una variante en materia de plazos de vigencia en el caso de las medidas
cautelares autónomas, ya que la duración de éstas se extiende hasta la notificación del acto
que agote la instancia administrativa.

La decisión legislativa de exigir la fijación de un plazo puede estar en línea con el

precedente de Fallos 333:1885, aunque el criterio del Alto Tribunal ha sido que dicho plazo
fuera fijado por el tribunal que concede la medida cautelar. En cambio, el plazo de vigencia
ha sido establecido ahora directamente por el legislador en seis meses (salvo los supuestos
especiales).Al establecer un plazo de duración fijo, la norma impide ponderar circunstancias
que la Corte ha considerado relevantes para establecer la duración de la medida: así, en
Fallos 335:705, se señalaron como factores a tener en cuenta "el tipo de proceso iniciado,
la complejidad de la materia objeto de controversia, la conducta asumida por las partes luego
de dictada la medida cautelar, así como también los intereses en juego en el proceso".
También indicó que debía considerarse la pretensión de fondo deducida, a fin de evitar que
se desnaturalice la finalidad meramente conservativa de la medida cautelar, permitiendo a
la parte obtener un resultado análogo al que se derivaría de un pronunciamiento de fondo
favorable (considerando 6º).

Señalado ello, en los procesos en que procede la fijación de un plazo, éste es

prorrogable, por petición de la parte, por un plazo no mayor de seis meses, "siempre que
ello resultare procesalmente indispensable". A fin de evaluar si la prórroga solicitada es
procedente, debe tomarse en consideración "la actitud dilatoria o de impulso procesal
demostrada por la parte favorecida por la medida"69. Además, la norma exige una
"valoración adecuada del interés público comprometido en el proceso". Es decir, a fin
de expedirse acerca de la prórroga, existen dos variables: la conducta procesal de la parte
y el interés público comprometido. En relación con este último, sin duda fue tomado en
consideración en oportunidad de conceder la primera medida cautelar, ya que es uno de los
recaudos previstos en todas las medidas cautelares nominadas que contiene la ley. Ahora
bien, no verificándose una hipótesis de abuso de la parte tendiente a mantener los efectos
de una medida cautelar, la ampliación de la tutela debería ser usualmente concedida, ya
que subyacen consideraciones constitucionales, relacionadas con el derecho a la tutela
judicial efectiva, el cual se vería desnaturalizado frente a limitaciones temporales objetivas.
 Restringida a límites razonables, la finalidad de la norma parece consistir en que cada
seis meses (o menos, si se trata de un proceso especial) el juez o tribunal vuelva a evaluar
si se mantienen los recaudos que en su oportunidad llevaron al dictado de la medida
cautelar, en particular en lo que hace a la no afectación del interés público. Asimismo, la
periódica revisión de la medida cautelar concedida permitiría examinar la buena fe procesal
del litigante y sancionarlo con la pérdida de esa tutela provisional en caso de comprobarse
que la falta de impulso procesal le es imputable.

Dejando de lado esta hipótesis, en principio habría que estar a favor de la prórroga de la
medida como una forma de afianzar el acceso a la justicia, dentro de lo cual el acceso a la
tutela cautelar posee un papel esencial. Dentro de estos lineamientos, creemos que la
previsión de un plazo legal de vigencia podría resistir un examen de constitucionalidad, en
la medida en que existe la posibilidad de prorrogar la vigencia de la medida cautelar. Es
decir, siempre que el plazo legalmente previsto no sea considerado como máximo, se podría
llegar a justificar la validez de esta disposición, más allá de su acierto o error70.

VII.3. Caducidad de las medidas cautelares

Además del transcurso del plazo de vigencia o el levantamiento de la medida por pedido
de la autoridad administrativa, las medidas cautelares pueden finalizar por caducidad. La
regulación legal prevé dos hipótesis.

a) El supuesto de las medidas cautelares obtenidas antes de la promoción de la

demanda: su caducidad se produce si la demanda no es interpuesta dentro de los diez días
siguientes al de su traba. La disposición legal debe conjugarse con el plazo de caducidad
para la impugnación de actos administrativos, ya que éste es de noventa o treinta días (art.
25 de la ley 19.549) o bien de interposición de la acción en casos de reclamo. En cualquier
caso, si el particular obtuvo una medida cautelar, el plazo que corresponda para deducir la
demanda según la ley queda acotado a diez días.

b) El supuesto de las medidas cautelares autónomas: en este caso, las medidas caducan
a los diez días de notificado el solicitante del acto que agota la vía administrativa. También
aquí el solicitante dispone de noventa o de treinta días para deducir su impugnación. Pero
si, notificado del acto que agota la vía administrativa, el particular no interpone la demanda
dentro de diez días, la medida caduca, a menos que decida solicitar una nueva medida
cautelar, en forma previa a la promoción de la demanda de impugnación del acto. En tal
caso, ya no se tratará de una medida autónoma, sino de una pretensión accesoria al proceso
principal, que deberá ser promovido dentro de los diez días de obtención de la medida
cautelar.

VII.4. Eficacia de las medidas cautelares y recursos públicos

Resta abordar dos aspectos previstos en la ley. Por un lado, situación de las medidas
cautelares dictadas por un juez incompetente. En rigor, el dictado de medidas cautelares por
un juez sin competencia no debería tener lugar, si bien existen ejemplos de ello, y no
necesariamente debido a circunstancias excepcionales. Más allá de las consecuencias
disciplinarias que tales decisiones deberían tener, lo cierto es que, en ocasiones, no son
claras las normas de deslinde de las competencias entre distintos fueros, de modo que un
magistrado, en la necesidad de resolver una situación que exige una respuesta urgente y
provisional, podría razonablemente considerar que la cuestión planteada se encuentra
dentro de su competencia. En este sentido, no mediando una situación impostergable, sería
factible correr una vista al Ministerio Público Fiscal, posibilidad expresamente prevista en el
artículo 4.1 último párrafo de la ley.

Ahora bien, la norma establece la ineficacia de aquellas medidas dispuestas en procesos

que no se refieren a sectores vulnerables, ni al derecho a la vida digna, ni a la salud, ni a
derechos de naturaleza alimentaria o ambientales. En efecto, en los procesos relacionados
con estos supuestos, la medida cautelar sería eficaz, sin perjuicio del deber de remitir las
actuaciones al juez competente. En cambio, menos plausible resulta la solución prevista
para las resoluciones cautelares que no se refieren a esos procesos: no parece razonable
que la Administración evalúe si cumple o no una decisión judicial por considerarla ineficaz71.
Al respecto, hubiera sido más conveniente prever un plazo para la resolución de los planteos
de incompetencia, a fin de evitar que la tutela —siquiera provisional— de los derechos se vea
postergada por este tipo de planteos. También podría establecerse que constituye falta
grave el dictado de medidas cautelares cuando fuera manifiesto que el magistrado carece
de competencia de para ello. En este sentido, la opinión del Ministerio Público Fiscal podría
ser un elemento relevante, ya que la propia ley prevé su intervención en el proceso cautelar,
según se ha visto.

Otro aspecto que merece alguna consideración es la regla según la cual "[l]os jueces no
podrán dictar ninguna medida cautelar que afecte, obstaculice, comprometa, distraiga de su
destino o de cualquier forma perturbe los bienes o recursos propios del Estado, ni imponer
a los funcionarios cargas personales pecuniarias" (art. 9 de la ley), norma que reitera el
contenido del artículo 195 último párrafo del CPCCN. En principio, la disposición transcripta
es de tal amplitud que —interpretada literalmente— haría imposible el dictado de cualquier
medida cautelar contra el Estado, ya que de un modo u otro se pueden afectar recursos
públicos. En efecto, ni siquiera exceptúa los supuestos especiales a que hace referencia el
artículo 2.2 de la ley, donde podría argüirse que se justifica el dictado de medidas cautelares
de contenido positivo, que normalmente implican erogaciones para el Estado. Por otra parte,
la disposición resulta contradictoria con la regulación de las medidas cautelares, en tanto, si
se verifican los requisitos de procedencia, la alegación de que se afectan recursos públicos
no debería neutralizar su dictado. En rigor, esta variable debería ingresar en la consideración
del interés público, y deberá ser la Administración la que demuestre sumariamente —en
oportunidad del informe del artículo 4.1 de la ley— que se puede comprometer seriamente el
cumplimiento de fines públicos relevantes debido a la adopción de determinada medida
precautoria. De otro modo, corresponderá estar al principio pro homine y a la plena vigencia
del derecho a la tutela judicial efectiva, derecho que implica la obligación del Estado de
"garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se
haya estimado procedente" un recurso judicial (art. 25.2.c) de la Convención Americana de
Derechos Humanos)72.

VIII. CONSIDERACIÓN FINAL

La reforma introducida por la ley 24.854 ha recogido en varias de sus disposiciones la

práctica judicial existente en cuanto a las medidas cautelares contra el Estado. La nueva
regulación pone de manifiesto las dificultades en alcanzar un equilibrio adecuado entre las
prerrogativas del Estado, sólo justificables en la medida en que su ejercicio se oriente al
logro de fines estatales sustanciales, y la vigencia de los derechos humanos.

En este marco, la ley ha puesto énfasis en la noción de interés público, al exigir que se
tenga en cuenta el efecto que podría tener el dictado de una medida cautelar sobre el
cumplimiento de fines relevantes para el Estado. Estos fines aparecen, en la etapa
precautelar, como factor relevante a considerar en el informe que debe producir la
Administración; asimismo, se incluye entre los recaudos que se prevén respecto de cada
una de las medidas cautelares, y en ocasión de decidir acerca de la modificación o
levantamiento y la prórroga de éstas. Debe advertirse, sin embargo, que el interés público
no es sólo el que invoca el Estado, sino que es susceptible de revisión por los jueces, que
en definitiva deberán resolver acerca de la validez de la conducta estatal cuestionada. Por
lo tanto, no cabe interpretar el interés público como un interés opuesto al interés de los
particulares, ya que la vigencia de los derechos constitucionales hace al interés público.

Por otra parte, la ley presenta aspectos problemáticos, e inclusive dudosos en punto a
su conveniencia legislativa (como el plazo de duración de las medidas), pero en líneas
generales las eventuales restricciones a la tutela judicial efectiva que pueda contener
pueden ser superadas mediante una interpretación razonable que ponga el acento en la
vigencia del principio pro homine como pauta orientadora. En definitiva, será una tarea
judicial asegurar que la inteligencia de las leyes se realice de conformidad con la
Constitución Nacional y los tratados de derechos humanos que integran el bloque de
constitucionalidad federal.

CAPÍTULO VIII - RECURSOS

VIII.1. NORMATIVA Y JURISPRUDENCIA

CÓDIGO PROCESAL CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACIÓN

Parte General - Libro Primero - Disposiciones generales

Título IV - Contingencias generales

Capítulo IV - Recursos

Sección 1º - Reposición

Procedencia

Art. 238.— El recurso de reposición procederá únicamente contra las providencias

simples, causen o no gravamen irreparable, a fin de que el juez o tribunal que las haya dictado
las revoque por contrario imperio.

Plazo y forma

Art. 239.— El recurso se interpondrá y fundará por escrito dentro de los tres (3) días
siguientes al de la notificación de la resolución; pero cuando ésta se dictare en una audiencia,
deberá interponerse verbalmente en el mismo acto.
 Si el recurso fuese manifiestamente inadmisible, el juez o tribunal podrá rechazarlo sin
ningún otro trámite.

Trámite

Art. 240.— El juez dictará resolución, previo traslado al solicitante de la providencia

recurrida, quien deberá contestarlo dentro del plazo de tres (3) días si el recurso se hubiese
interpuesto por escrito, y en el mismo acto si lo hubiese sido en una audiencia.

La reposición de providencias dictadas de oficio o a pedido de la misma parte que recurrió,

será resuelta sin sustanciación.

Cuando la resolución dependiere de hechos controvertidos, el juez podrá imprimir al

recurso de reposición el trámite de los incidentes.

Resolución

Art. 241.— La resolución que recaiga hará ejecutoria, a menos que:

1) El recurso de reposición hubiere sido acompañado del de apelación subsidiaria y la

providencia impugnada reuniere las condiciones establecidas en el artículo siguiente para que
sea apelable.

2) Hiciere lugar a la revocatoria, en cuyo caso podrá apelar la parte contraria, si

correspondiere.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Como principio, las sentencias y resoluciones de la Cámara no son susceptibles de

reposición, remedio tan sólo autorizado en esta instancia para las providencias simples (arts.
160, 238 y 273 del CPCCN.C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 03/05/07, "Lorenzo, Raúl
Armando v. PEN - Ley 25.561 Dto. 1.570/01 214/02 s/amparo Ley 16.986"; C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala 1ª, 15/12/09, "Rivas, Ana Adela y otro v. PEN - Ley 25.561 - Dto. 1.570/01,
214/02 s/Amparo Ley 16.986"; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 29/06/04, "Carulla, Teobaldo
César v. CPACF (Expte. 12.197/00)"; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 08/02/03, "Barrera
Carlos R. v. PEN - Ley 25.561 Dtos. 1570/01 y 214/02 s/amparo ley 16.986", Causa
142.915/02; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 21/03/05, "Silberstein, María Rosa v. PEN - Dto.
1570/01 Dto. 214/02 s/Amparo Ley 16.986".

— El Código Procesal Civil y Comercial de la Nación—de aplicación supletoria a la

especie, conforme lo dispuesto por el art. 197 de la ley 11.683 (t.o 1998 y sus
modificaciones)— admite la interposición de la apelación en subsidio del recurso de reposición
(art. 241), mas no prevé que aquella pueda ser deducida en el mismo escrito en el que se
formula una petición y para el supuesto que no se hiciera lugar a ésta, como así tampoco en
relación a lo que se decida respecto a una aclaratoria. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª,
23/11/06, "Barbaricca, Oscar A. (TF 17.018-I) v. DGI".

— El CPCCN admite que la apelación sea interpuesta en subsidio del recurso de

revocatoria (cfr. art. 241), mas no prevé que aquélla sea deducida —en el mismo escrito en el
que se formula la petición— para el supuesto en el que el juez de primera instancia no hiciera
lugar a ésta, o como en el caso al oponer excepciones. Exceptuando el caso de la reposición,
el recurso de apelación es inadmisible cuando se lo interpone en forma subsidiaria C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 16/03/01, "EN (Fuerza Aérea Argentina) Inc. Competencia v. RACA
SA s/lanzamiento ley 17.091".
Sección 2 - Recurso de apelación. Recurso de nulidad. Consulta

Procedencia

Art. 242.— El recurso de apelación, salvo disposición en contrario, procederá solamente

respecto de:

1. Las sentencias definitivas.

2. Las sentencias interlocutorias.

3. Las providencias simples que causen gravamen que no pueda ser reparado por la
sentencia definitiva.

Serán inapelables las sentencias definitivas y las demás resoluciones cualquiera fuere su
naturaleza, que se dicten en procesos en los que el monto cuestionado sea inferior a la suma
de pesos veinte mil ($ 20.000).

Anualmente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación adecuará, si correspondiere, el

monto establecido en el párrafo anterior.

A los efectos de determinar la inapelabilidad de una sentencia o resolución, se estará al

monto que rija en la fecha de presentación de la demanda o de la reconvención. Si al momento
de dictarse la sentencia se reconociera una suma inferior en un veinte por ciento (20%) a la
reclamada por las partes, la inapelabilidad se determinará de conformidad con el capital que
en definitiva se reconozca en la sentencia.

Esta disposición no será aplicable a los procesos de alimentos y en los que se pretenda
el desalojo de inmuebles o en aquellos donde se discuta la aplicación de sanciones
procesales.

La inapelabilidad por el monto establecida en el presente artículo no comprende los

recursos deducidos contra las regulaciones de honorarios.

Formas y efectos

Art. 243.— El recurso de apelación será concedido libremente o en relación; y en uno u

otro caso, en efecto suspensivo o devolutivo.

El recurso contra la sentencia definitiva en el juicio ordinario y en el sumario será

concedido libremente. En los demás casos, sólo en relación.

Procederá siempre en efecto suspensivo, a menos que la ley disponga que lo sea en el
devolutivo.

Los recursos concedidos en relación lo serán, asimismo, en efecto diferido, cuando la ley
así lo disponga.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La declaración de inconstitucionalidad de una norma [en el caso, el art. 242 del CPCC],
es la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia
configurando un acto de suma gravedad que debe ser considerado como última ratio del orden
jurídico (Fallos: 260:153; 286:76; 288:325; 300:241 y 1087; 301:1062; 302:457 y 1149;
303:1708 y 324:920); por lo que no cabe formularla sino cuando un acabado examen del
precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho o la garantía
constitucional invocados (Fallos: 315:923 y 321:44). La segunda instancia —excepto en
materia penal—, no es exigencia constitucional (Fallos: 207:293; 232:664; 307:966;
310:1424). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 24/04/12, "Álvarez, Luis María Ricardo v. PEN
- Ley 25561 - Dto. 1570/01 214/02 s/amparo sobre ley 25.561".

— El art. 242 del Código Procesal establece que son inapelables las sentencias
definitivas, y las demás resoluciones cualesquiera fuera su naturaleza, que se dicten en
procesos en los que el monto cuestionado no exceda de la suma de veinte mil pesos
($20.000). Cabe aclarar que la actualización del monto señalado comenzó a regir, por
aplicación del artículo segundo del Código Civil, el día 5-12-2000, por lo que se aplica a las
apelaciones que fueron deducidas con posterioridad a la entrada en vigencia de la
reforma introducida al ordenamiento procesal por la ley 26.536C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala
3ª, 02/09/11, "Neimark, Sebastián v. EN - Procuración del Tesoro de la Nación y otro s/proceso
de conocimiento".

— Como regla general son inapelables, por razón de su cuantía, las sentencias definitivas
y demás resoluciones cualquiera fuere su naturaleza cuando el monto cuestionado sea inferior
al importe de veinte mil pesos ($20.000), de conformidad con lo establecido en el art. 242 del
Código Procesal (texto según ley 26.536). De este modo, la apelabilidad requiere que dictada
la resolución, se ocasione a alguna de las partes un agravio que supere el aludido mínimo,
pues de lo contrario, la cuestión queda sometida a un régimen de instancia única,
precisamente por la escasa entidad del debate. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 03/06/11,
"ENRE - resol. 394/10 v. EDENOR SA s/proceso de ejecución".

— Un pronunciamiento es equiparable a "definitivo" en la medida en que causa un

gravamen actual, de imposible reparación ulterior (arts. 15 y 17 de la ley 16.986 y
242 CPCCN). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 14/08/12, "Editorial Perfil SA y otro v. EN -
Jefatura de Gabinete de Ministros - SMC s/amparo ley 16.986".

Plazo

Art. 244.— No habiendo disposiciones en contrario, el plazo para apelar será cinco (5)
días.

Toda regulación de honorarios será apelable. El recurso de apelación deberá interponerse

y podrá fundarse dentro de los cinco (5) días de la notificación.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— De los términos del art. 244 del CPCCN surge nítidamente que quien apela una
regulación de honorarios —no obstante que la jurisdicción de la Cámara para revisar la
regulación se encuentra igualmente motivada por la mera interposición del recurso no
fundado— tiene la facultad de fundar su recurso en el mismo acto de interposición o
ulteriormente y por separado pero siempre dentro de los cinco días de haberse comunicado
el honorario objetado. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 27/12/10, "Gardebled Hnos. SA v.
Dirección Nacional de Vialidad s/Contrato de Obra Pública"; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª,
13/05/10, "López Podestá, Adolfo v. Defensor del Pueblo de la Nación- Resol. Nº
47/04 s/empleo público".

— El art. 244 del CPCCN declara apelable toda regulación de honorarios. C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala 3ª, 04/11/04, "Queja en autos: CPACF v. Spath, Susana Elena s/proceso de
ejecución"; C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 03/10/05, "González, Rene - RQU y Otros v.
PEN - Ley 25.561 - Dtos. 1.570/01 214/02 s/Queja".

Forma de interposición del recurso

Art. 245.— El recurso de apelación se interpondrá por escrito o verbalmente. En este

último caso se hará constar por diligencia que el secretario o el oficial primero asentará en el
expediente.

El apelante deberá limitarse a la mera interposición del recurso y si esta regla fuere
infringida se mandará devolver el escrito, previa anotación que el secretario o el oficial primero
pondrá en el expediente, con indicación de la fecha de interposición del recurso y del domicilio
que se hubiese constituido, en su caso.

Apelación en relación sin efecto diferido. Objeción sobre la forma de concesión del recurso

Art. 246.— Cuando procediere la apelación en relación sin efecto diferido, el apelante
deberá fundar el recurso dentro de los cinco (5) días de notificada la providencia que lo
acuerde. Del escrito que presente se dará traslado a la otra parte por el mismo plazo. Si el
apelante no presentare memorial, el juez de primera instancia declarará desierto el recurso.

Si cualquiera de las partes pretendiese que el recurso ha debido otorgarse libremente,

podrá solicitar, dentro de tres (3) días, que el juez rectifique el error.

Igual pedido podrán las partes formular si pretendiesen que el recurso concedido
libremente ha debido otorgarse en relación.

Estas normas regirán sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 276.

Efecto diferido

Art. 247.— La apelación en efecto diferido se fundará, en los juicios ordinario y sumario,
en la oportunidad del art. 260, y en los procesos de ejecución juntamente con la interposición
del recurso contra la sentencia.

En los procesos de ejecución de sentencia, si la resolución recurrida fuere posterior a la

mencionada en el art. 508, el recurso se fundará en la forma establecida en el párrafo primero
del art. 246.

En los procesos ordinario y sumario la Cámara resolverá con anterioridad a la sentencia

definitiva.

Apelación subsidiaria

Art. 248.— Cuando el recurso de apelación se hubiese interpuesto subsidiariamente con

el de reposición, no se admitirá ningún escrito para fundar la apelación.

Constitución de domicilio

Art. 249.— Cuando el tribunal que haya de conocer del recurso tuviere su asiento en
distinta localidad, y aquél procediere libremente, en el escrito o diligencia a que se refiere el
art. 245 el apelante, y el apelado dentro de quinto día de concedido el recurso, deberán
constituir domicilio en dicha localidad.

Si el recurso procediere en relación, las partes deberán constituir domicilio en los escritos
mencionados en el art. 246.

En ambos casos, la parte que no hubiese cumplido el requisito impuesto por este artículo
quedará notificada por ministerio de la ley.

Efecto devolutivo

Art. 250.— Si procediere el recurso en efecto devolutivo, se observarán las siguientes

reglas:

1) Si la sentencia fuere definitiva, se remitirá el expediente a la cámara y quedará en el

juzgado copia de lo pertinente, la que deberá ser presentada por el apelante. La providencia
que conceda el recurso señalará las piezas que han de copiarse.
 2) Si la sentencia fuere interlocutoria, el apelante presentará copia de lo que señale del
expediente y de lo que el juez estimare necesario. Igual derecho asistirá al apelado. Dichas
copias y los memoriales serán remitidos a la cámara, salvo que el juez considerare más
expeditivo retenerlos para la prosecución del juicio y remitir el expediente original.

3) Se declarará desierto el recurso si dentro del quinto día de concedido, el apelante no

presentare las copias que se indican en este artículo, y que estuvieren a su cargo. Si no lo
hiciere el apelado, se prescindirá de ellas.

Remisión del expediente o actuación

Art. 251.— En los casos de los arts. 245 y 250, el expediente o las actuaciones se remitirán
a la cámara dentro de quinto día de concedido el recurso o de formada la pieza separada, en
su caso, mediante constancia y bajo la responsabilidad del oficial primero. En el caso del art.
246 dicho plazo se contará desde la contestación del traslado, o desde que venció el plazo
para hacerlo.

Si la cámara tuviese su asiento en distinta localidad, la remisión se efectuará por correo y

dentro del mismo plazo, contado desde la presentación del apelado constituyendo domicilio o
contestando el traslado, o desde que venció el plazo para cumplir tales actos.

La remisión por correo se hará a costa del recurrente.

Pago del impuesto

Art. 252.— La falta de pago del impuesto o sellado de justicia no impedirá en ningún caso
la concesión o trámite del recurso.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— De conformidad con lo dispuesto por el art. 313 inc. 3º del CPCCN no procede la
caducidad de segunda instancia acusada en los términos del art. 310, inc. 2º del ritual, si luego
de concedidos los recursos de apelación el expediente no es elevado sin más trámite a la
Cámara por el Prosecretario Administrativo de la Secretaría Actuaria (art. 251 del CPCCN).
Ello así, no cabe a los interesados realizar actividad procesal alguna dado que la prosecución
del trámite dependía de una actuación que la ley adjetiva le impone al mencionado
funcionario. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 26/10/04, "Depaolini, José Francisco Eusebio
v. Estado Nacional EMGE s/Retiro Militar y Fuerzas de Seguridad"; C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala 2ª, 30/06/11, "Applica Americas Inc. v. EN - DGA - Resol. 123/09 (expte.
S01:72991/09) s/Dirección General de Aduanas".

— Son admisibles los fundamentos expuestos en el escrito de interposición del recurso

de apelación, por principio de economía y celeridad y siempre que el traslado se notifique por
cédula, por tratarse de un acto procesal realizado con anterioridad a su oportunidad legal
porque siendo procedente la fundamentación en primera instancia, el hecho de que el
recurrente exprese por adelantado los motivos de la impugnación no comporta, en definitiva,
más que la renuncia a un beneficio que la ley le otorga. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª,
11/07/02, "Comité Federal de Radiodifusión v. Tejerina José Edgardo s/ejecución fiscal".

Nulidad

Art. 253.— El recurso de apelación comprende el de nulidad por defectos de la sentencia.

Si el procedimiento estuviere ajustado a derecho y el tribunal de alzada declarare la

nulidad de la sentencia por cualquier otra causa, resolverá también sobre el fondo del litigio.

Consulta
 Art. 253 bis.— En el proceso de declaración de demencia, si la sentencia que la decreta
no fuera apelada se elevará en consulta. La cámara resolverá previa vista al asesor de
menores e incapaces y sin otra sustanciación.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— El a quo soslayó el objeto del litigio y el contenido de las pretensiones de la parte actora,
apartándose del principio de congruencia que impone el deber de fallar según las cuestiones
sometidas a su conocimiento (arts. 34 y 163 incs. 3, 4 y 6 del CPCC) en desmedro del derecho
de defensa (Fallos 317:1.333, 300:1018 entre otros). Así, corresponde revocar lo decidido en
ese aspecto en los términos del art. 253 del CPCCN". C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª,
19/04/11, "Casafuz, Hugo Oscar v. EN-DIE-DTOS 1104/05 1053/08 personal militar y civil de
las FF.AA. y de Seg.".

— Si la sentencia dictada resulta descalificable como pronunciamiento judicial válido, debe

ser revocado en los términos del art. 253CPCCN.C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 18/09/09,
"Butof, Catalino Manuel y Otros v. EN - Mº Interior - G.N. - Dto. 1126/06 s/personal militar y
civil de las FF.AA y de Seg.".

— La declaración de nulidad de la sentencia, tiene por objeto reparar aquellos vicios o

defectos relativos a cualesquiera de las circunstancias y requisitos formales que deben
necesariamente verificarse en todo pronunciamiento judicial como condición sine qua
non para su validez, y cuya presencia descalifica al decisorio como acto jurisdiccional (arts.
34, inc. 4º y 253 del CPCCN), lo que en el caso de las irregularidades puestas de manifiesto
resulta habilitado por el recurso de apelación que comprende el de nulidad por defectos del
fallo (art. 253 cit.). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 30/03/10, "Morales, Gerardo - Inc. Med.
(3-III-10) v. EN - Dto. 2010/09 s/proceso de conocimiento".

Sección 3º - Apelación ordinaria ante la Corte Suprema

Forma y plazo

Art. 254.— El recurso ordinario de apelación ante la Corte Suprema, en causa civil, se
interpondrá ante la cámara de apelaciones respectiva dentro del plazo y en la forma dispuesta
por los arts. 244 y 245.

Aplicabilidad de otras normas

Art. 255.— Regirán respecto de este recurso, las prescripciones de los arts. 249, 251, 252
y 253.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— Cuando el monto disputado en último término supera el mínimo legal vigente (art.
24, inc. 6, ap. a), Dec.-Ley 1285/58,Ley 21.708 y Res. Corte Sup. 1360/91), corresponde
conceder el recurso ordinario interpuesto contra sentencia definitiva. Corte Sup., Fallos:
285:185; 286:93; 296:120; 299:273.

— Conforme lo dispuesto por el art. 24, inc. 6, apartado a) del Decreto Ley 1285/58,
modificado por la ley 21.708, y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
la concesión del recurso ordinario de apelación debe apreciarse en forma restrictiva, de modo
que éste sólo resulta procedente respecto de las sentencias definitivas, debiendo entender
por tales, las que ponen fin a la controversia o impiden su continuación, privando al interesado
de los medios legales para la tutela de su derecho, regla a la que no hace excepción la
circunstancia de invocarse un gravamen irreparable. Corte Sup., 13/10/1988, "Rosario
Difusión SA v. Estado Nacional Argentino", Causa R.66 XXII.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La circunstancia de que la fundamentación del recurso ordinario de apelación ante la

Corte Suprema sea facultativa (cfr. art. 254 del CPCCN) no exime al apelante de la carga de
justificar, en oportunidad de su interposición, que el valor disputado en último término excede
el mínimo legal conforme art. 24 inc. 6º ap. a) del decreto 1285/58, según leyes 21.708 y
22.434. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 06/11/03 "Instituto Nacional de Servicios Sociales
para J.P. (PAMI) v. EN (Mº de Salud y Acción Social) s/proceso de conocimiento".

— No puede entenderse que una sentencia reviste carácter de definitiva, si se limitó a

resolver un incidente suscitado en la etapa liminar del pleito y no se encuentra acreditado que
importe un impedimento que prosiga su trámite (Corte Sup., Fallos: 320:2362). C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala 3ª, 29/04/2013, "Alcalis de la Patagonia SAIC (TF 24669-I) - Inc. v. DGI",
Causa 135/2013.

Sección 4º - Apelación extraordinaria ante la Corte Suprema

Procedencia

Art. 256.— El recurso extraordinario de apelación ante la Corte Suprema procederá en los
supuestos previstos por el art. 14 de la ley 48.

Forma, plazo y trámite

Art. 257.— El recurso extraordinario deberá ser interpuesto por escrito, fundado con
arreglo a lo establecido en el art. 15 de la ley 48, ante el juez, tribunal u organismo
administrativo que dictó la resolución que lo motiva, dentro del plazo de diez (10) días
contados a partir de la notificación.

De la presentación en que se deduzca el recurso se dará traslado por diez (10) días a las
partes interesadas, notificándolas personalmente o por cédula. Contestado el traslado, o
vencido el plazo para hacerlo, el tribunal de la causa decidirá sobre la admisibilidad del
recurso. Si lo concediere, previa notificación personal o por cédula de su decisión, deberá
remitir las actuaciones a la Corte Suprema dentro de cinco (5) días contados desde la última
notificación. Si el tribunal superior de la causa tuviera su asiento fuera de la Capital Federal,
la remisión se efectuará por correo, a costa del recurrente.

La parte que no hubiera constituido domicilio en la Capital Federal quedará notificada de

las providencias de la Corte Suprema por ministerio de la ley.

Regirá respecto de este recurso, lo dispuesto en el art. 252.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La jurisdicción de la Cámara se agota con la declaración de admisibilidad efectuada

(art. 257 del CPCCN) sin que sea procedente acordar "efectos suspensivos" —tal como lo
solicita la demanda— al recurso extraordinario concedido, toda vez que ello importaría
modificar lo ya resuelto por el Tribunal y determinaría la posibilidad de sustraer al conocimiento
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación la resolución objeto de recurso, al importar que
la pretensión contenida en la apelación federal pudiese tornarse abstracta. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala 4ª, 24/02/10, "Pinedo, Federico y otros - Inc. Med. (8-1-10) v. EN - Dto.
2010/09 s/proceso de conocimiento".

Recurso extraordinario por salto de instancia

Art. 257 bis.— Procederá el recurso extraordinario ante la Corte Suprema prescindiendo
del recaudo del tribunal superior, en aquellas causas de competencia federal en las que se
acredite que entrañen cuestiones de notoria gravedad institucional, cuya solución definitiva y
expedita sea necesaria, y que el recurso constituye el único remedio eficaz para la protección
del derecho federal comprometido, a los fines de evitar perjuicios de imposible o insuficiente
reparación ulterior.

Existirá gravedad institucional en aquellas cuestiones sometidas a juicio que excedan el

interés de las partes en la causa, proyectándose sobre el general o público, de modo tal que
por su trascendencia queden comprometidas las instituciones básicas del sistema republicano
de gobierno o los principios y garantías consagrados por la Constitución Nacional y los
Tratados Internacionales por ella incorporados.

La Corte habilitará la instancia con alcances restringidos y de marcada excepcionalidad.

Sólo serán susceptibles del recurso extraordinario por salto de instancia las sentencias
definitivas de primera instancia, las resoluciones equiparables a ellas en sus efectos y aquellas
dictadas a título de medidas cautelares.

No procederá el recurso en causas de materia penal.

Forma, plazo, trámite y efectos

Art. 257 ter.— El recurso extraordinario por salto de instancia deberá interponerse
directamente ante la Corte Suprema mediante escrito fundado y autónomo, dentro de los diez
(10) días de notificada la resolución impugnada.

La Corte Suprema podrá rechazar el recurso sin más trámite si no se observaren prima
facie los requisitos para su procedencia, en cuyo caso proseguirá la causa según su estado y
por el procedimiento que corresponda.

El auto por el cual el Alto Tribunal declare la admisibilidad del recurso tendrá efectos
suspensivos respecto de la resolución recurrida.

Del escrito presentado se dará traslado a las partes interesadas por el plazo de cinco (5)
días notificándolas personalmente o por cédula.

Contestado el traslado o vencido el plazo para hacerlo, la Corte Suprema decidirá sobre
la procedencia del recurso.

Si lo estimare necesario para mejor proveer, podrá requerir al Tribunal contra cuya
resolución se haya deducido el mismo, la remisión del expediente en forma urgente.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

— El per saltum interpuesto contra la sentencia de grado que declaró

la inconstitucionalidad de los arts. 2, 4, 18 y 30 de la ley 26.855, y del decreto nacional
577/2013, dejando sin efecto la convocatoria electoral para la elección de miembros del
Consejo de la Magistratura, son admisibles con efecto suspensivo, dado que la decisión trae
como efecto la cancelación de un procedimiento electoral mediante el sufragio universal
destinado a cubrir cargos públicos electivos, circunstancia de gravedad institucional. Corte
Sup., 13/6/2013, "Estado Nacional s/ interpone recurso extraordinario por salto de instancia
en autos Rizzo, Jorge Gabriel s/ acción de amparo v. Poder Ejecutivo Nacional, ley
26.855, medida cautelar (Expte. Nº 3039/13)".
 — Encontrándose en curso un cronograma electoral estructurado en diversas etapas que
se integran con plazos breves y perentorios para la elección de los miembros del Consejo de
la Magistratura, en los términos de la ley 26.855 declarada inconstitucional en el caso, sólo la
decisión final por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de las cuestiones constitucionales
planteadas en el per saltum interpuesto, permitirá evitar situaciones frustratorias de los
derechos puestos en juego en la causa. Corte Sup., 13/6/2013, "Estado Nacional s/ interpone
recurso extraordinario por salto de instancia en autos Rizzo, Jorge Gabriel s/ acción de
amparo v. Poder Ejecutivo Nacional, ley 26.855, medida cautelar (Expte. Nº 3039/13)".

— Dada la urgencia que hace procedente la vía del per saltum, interpuesto contra la
sentencia que declaró la inconstitucionalidad de los arts. 2, 4, 18 y 30 de la ley 26.855, y del
decreto nacional 577/2013, dejando sin efecto la convocatoria electoral para la elección de
miembros del Consejo de la Magistratura, se justifica que la Corte Suprema de Justicia de la
Nación abrevie el plazo previsto para dar cumplimiento al traslado legalmente contemplado, y
habilite días y horas para todas las actuaciones a que dé lugar la tramitación de los
recursos interpuestos. Corte Sup., 13/6/2013, "Estado Nacional s/ interpone
recurso extraordinario por salto de instancia en autos Rizzo, Jorge Gabriel s/ acción de
amparo v. Poder Ejecutivo Nacional, ley 26.855, medida cautelar (Expte. Nº 3039/13)".

— El recurso extraordinario por salto de instancia —art. 257 bis del Código Procesal—
deducido contra la prórroga de la medida cautelar dictada en la causa en la que se discute la
constitucionalidad de la cláusula de desinversión de la Ley de Servicios de Comunicación
Audiovisual, es inadmisible, pues no fue interpuesto contra una decisión dictada por un juez
de primera instancia, no adecuándose así al recaudo exigido por el legislador para su
viabilidad. Corte Sup., 10/12/2012, "Grupo Clarín SA s/medidas cautelares expte. nº
8836/09 interpone recurso extraordinario por salto de instancia".

Ejecución de sentencia

Art. 258.— Si la sentencia de la cámara o tribunal fuese confirmatoria de la dictada en

primera instancia, concedido el recurso, el apelado podrá solicitar la ejecución de aquélla,
dando fianza de responder de lo que percibiese si el fallo fuera revocado por la Corte Suprema.

Dicha fianza será calificada por la cámara o tribunal que hubiese concedido el recurso y
quedará cancelada si la Corte Suprema lo declarase improcedente o confirmase la sentencia
recurrida. El fisco nacional está exento de la fianza a que se refiere esta disposición.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La fianza exigida por el art. 258 del CPCCN sigue los lineamientos previstos por los
arts. 199 a 201 de este ordenamiento legal. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 03/05/07,
"Lorenzo, Raúl Armando v. PEN - Ley 25.561 - Dto. 1.570/01 214/02 s/amparo Ley 16.986".

— Cuando de las actuaciones principales surge manifiestamente que la sentencia de

primera instancia ha sido confirmada por la Alzada y se ha decretado la caducidad del
recurso extraordinario presentado por el Estado Nacional cabe concluir que, la sentencia del
Tribunal se encuentra firme y consentida y pasada en autoridad de cosa juzgada (arts. 318 y
cctes del CPCCN). En consecuencia, el procedimiento de ejecución de sentencia ordenado
por el Tribunal en los términos del at. 258 del CPCCN se ha transformado en un procedimiento
de ejecución de sentencia judicial contra el Estado Nacional el cual se encuentra
regulado expresamente por los arts. 22 de la ley 23.982 y 68 de la ley 11.672 (art. 20 de la ley
24.624sustituido por la ley 25.565), que determina con efectos generales el sistema aplicable
para la ejecución de los mandatos judiciales. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 14/09/06,
"Ramírez, Julio César v. PEN - Ley 25.561 - Dtos. 1.570/01 214/02 471/02 s/Amparo
sobre Ley 25.561".

— La regulación de honorarios excede el marco del incidente de ejecución de sentencia

formado en los términos del art. 258 del código de rito, en tanto en el mismo sólo resulta
ejecutable la sentencia definitiva que no se encuentra firme, mediante la fijación de una
fianza. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 01/03/06, "Blois, María del Carmen - Inc. Ejec. Sent.
y otro v. PEN - Ley 25.561 - Dto. 1.570/01, 214/02 s/Proceso de Ejecución".
Sección 5º - Procedimiento ordinario en segunda instancia

Trámite previo. Expresión de agravios

Art. 259.— Cuando el recurso se hubiese concedido respecto de sentencia definitiva

dictada en proceso ordinario o sumario, en el día en que el expediente llegue a la cámara, el
secretario dará cuenta y se ordenará que sea puesto en la oficina. Esta providencia se
notificará a las partes personalmente, o por cédula. El apelante deberá expresar agravios
dentro del plazo de diez (10) días o de cinco (5) días, según se tratase de juicio ordinario o
sumario.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La presentación en la secretaría de primera instancia del escrito de expresión de

agravios respecto de la sentencia definitiva, en un recurso de apelación que fue concedido
libremente en los términos del art. 243 del CPCCN con posterioridad a que la parte hubiese
quedado notificada de la providencia que —de conformidad con lo establecido por el art. 259
del CPCCN— puso los autos en la oficina, luego de llegar el expediente a la cámara constituye
un error inexcusable, careciendo de valor la fecha del cargo respectivo, a los efectos de
considerar si el escrito se presentó en plazo. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 31/10/05,
"Rocha, Osvaldo v. EN —Mº Interior— Gendarmería Nacional s/personal militar y civil de las
FF.AA. y de Seg.".

Fundamento de las apelaciones diferidas, actualización de cuestiones y pedido de apertura

a prueba

Art. 260.— Dentro de quinto día de notificada la providencia a que se refiere el artículo
anterior y en un solo escrito, las partes deberán:

1) Fundar los recursos que se hubiesen concedido en efecto diferido. Si no lo hicieren,

quedarán firmes las respectivas resoluciones.

2) Indicar las medidas probatorias denegadas en primera instancia o respecto de las

cuales hubiese mediado declaración de negligencia, que tengan interés en replantear en los
términos de los arts. 379 y 385 in fine. La petición será fundada, y resuelta sin sustanciación
alguna.

3) Presentar los documentos de que intenten valerse, de fecha posterior a la providencia

de autos para sentencia de primera instancia, o anteriores, si afirmaren no haber tenido antes
conocimiento de ellos.

4). Exigir confesión judicial a la parte contraria sobre hechos que no hubiesen sido objeto
de esa prueba en la instancia anterior.

5) Pedir que se abra la causa a prueba cuando:

a) se alegare un hecho nuevo posterior a la oportunidad prevista en el art. 365, o se tratare

del caso a que se refiere el segundo párrafo del art. 366;

b) se hubiese formulado el pedido a que se refiere el inciso 2 de este artículo.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

 — En el caso, no se verifican las hipótesis que prevé el art. 260 del CPCCN. En efecto,
es claro que no concurren los recaudos prescriptos en los incisos 1º, 2º, 4º y 5º del citado
artículo. En lo que atañe al inciso 3º, la petición también debe ser desestimada, ya que la
documentación de fs. 667/682 es de fecha anterior a la providencia de autos para sentencia,
y el actor no dice —ni podría manifestar— no haber tenido antes conocimiento de dicha
documentación, consistente en fotocopias de sus recibos de haberes. Por ello, no corresponde
su consideración en esta instancia. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 23/08/12, "Belli Ricardo
Germán v. AFIP-DGI s/ daños y perjuicios", Causa 17.070/2001.

— La presentación de instrumentos en segunda instancia importa una excepción a la

regla contenida en el art. 333 del CPCCN; en consecuencia, debe ser estimada con criterio
restrictivo. En esta orientación, la jurisprudencia la considera "facultad excepcional", pues si
bien el Código ritual ha suprimido la formalidad del juramento que contenía la legislación
derogada, aun así deben darse razones ante la Alzada. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª,
20/10/99, "Fernández Coppola Ángel A. v. Comité Federal de Radiodifusión (P.E.N.) s/daños
y perjuicios", Causa 4835/97.

Traslado

Art. 261.— De las presentaciones y peticiones a que se refieren los incisos 1, 3 y 5 a), del
artículo anterior, se correrá traslado a la parte contraria, quien deberá contestarlo dentro de
quinto día.

Prueba y alegatos

Art. 262.— Las pruebas que deben producirse ante la cámara se regirán, en cuanto fuere
compatible, por las disposiciones establecidas para la primera instancia.

Para alegar sobre su mérito, las partes no podrán retirar el expediente. El plazo para
presentar el alegato será seis (6) días.

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— La prueba en segunda instancia debe desecharse por inadmisible si ella pudo

producirse en primera instancia con la debida diligencia de la parte proponente, o cuando ésta
la perdió por manifiesta negligencia, o se la declara inoportuna, o cuando en primera instancia
no se ofreció prueba. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 11/10/11, "Buenas Siembras SRL (TF
19545-I) v. DGI", Causa 35.586/10.

Producción de la prueba

Art. 263.— Los miembros del tribunal asistirán a todos los actos de prueba en los
supuestos que la ley establece o cuando así lo hubiese solicitado oportunamente alguna de
las partes en los términos del art. 34, inciso 1. En ellos llevará la palabra el presidente. Los
demás jueces, con su autorización, podrán preguntar lo que estimare oportuno.

Informe in voce

Art. 264.— Si se pretendiere producir prueba en segunda instancia, dentro de quinto día
de notificada la providencia a que se refiere el art. 259, las partes manifestarán si van a
informar in voce. Si no hicieren esa manifestación o no informaren, se resolverá sin dichos
informes.

Contenido de la expresión de agravios. Traslado

Art. 265.— El escrito de expresión de agravios deberá contener la crítica concreta y

razonada de las partes del fallo que el apelante considere equivocadas. No bastará remitirse
a presentaciones anteriores. De dicho escrito se dará traslado por diez (10) o cinco (5) días al
apelado, según se trate de juicio ordinario o sumario.
Deserción del recurso

Art. 266.— Si el apelante no expresare agravios dentro del plazo o no lo hiciere en la forma
prescripta en el artículo anterior, el tribunal declarará desierto el recurso, señalando, en su
caso, cuáles son las motivaciones esenciales del pronunciamiento recurrido que no han sido
eficazmente rebatidas.

Declarada la deserción del recurso la sentencia quedará firme para el recurrente.

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— La crítica razonada que exige el 265 de la ley adjetiva no se sustituye con una mera
discrepancia, sino que implica el estudio de los razonamientos del juzgador, demostrando a
la Cámara las equivocadas deducciones, inducciones y conjeturas que haya planteado el a
quo sobre las distintas cuestiones que resolvió (esta Sala "Meridian Martime SA (TF 10186-
A)", 19/06/08 y sus citas). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 28/11/11, "Kronen Internacional
SA y otros v. Mº de EyOSP s/proceso de conocimiento".

— La operación de criticar es muy distinta a la de disentir, toda vez que crítica debe
significar un ataque directo y pertinente a la fundamentación del fallo, con miras a demostrar
los errores jurídicos y fácticos que éste pudiere contener, mientras que disentir implica
meramente exponer que no se está de acuerdo con la sentencia, según ha tenido oportunidad
de reiterar esta Sala. Siguiendo una hermenéutica afín, la Corte Suprema de Justicia
ha interpretado que no alcanza para descalificar una sentencia el sostenimiento de una
opinión diversa o alternativa a la expresada por el juzgador, en tanto no se demuestre que ha
mediado un apartamiento palmario de la solución jurídica prevista para el caso, o se
haya incurrido en una decisiva carencia de fundamentación (Corte Sup., Fallos, 305:1058;
306:598; 324:2460; 327:2168; 329:3979, entre otros). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª,
18/10/12, "Sánchez Avalos, María del Carmen v. EN - MRREECIyC y otro s/empleo público".

— El art. 265 del CPCCN establece, en lo pertinente, que la expresión de agravios debe
consistir en una crítica concreta, razonada y autosuficiente del pronunciamiento apelado, que
no se sustituye con una mera discrepancia del criterio del juzgador, sino que implica el estudio
de los razonamientos de aquél, demostrando las equivocadas deducciones, inducciones y
conjeturas sobre las cuestiones resueltas. Se ha dicho que la expresión de agravios es un
acto de petición destinado específicamente a criticar la sentencia recurrida, con el fin de
obtener su revocación o modificación parcial por el tribunal y su forma le impone
claridad expositiva, para facilitar su estudio. Es que, "criticar" es muy distinto a "disentir". La
crítica debe significar un ataque directo y pertinente a la fundamentación, tratando de
demostrar los errores jurídicos y fácticos que éste pudiere contener. En cambio, disentir es
meramente exponer que no se está de acuerdo con la sentencia. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala 2ª, 15/12/11, "Trench, Eduardo Roberto v. EN - Mº Interior - RENAR - Disp.
197/06 s/proceso de conocimiento".

— La expresión de agravios debe constituir una exposición jurídica que contenga el

análisis serio, razonado y crítico de la resolución cuestionada, y que sea idónea para
demostrar la errónea aplicación del derecho o la inadecuada valoración de las pruebas
producidas, ya que el mero hecho de disentir con la interpretación dada por el anterior
sentenciante, sin suministrar las bases fácticas y jurídicas del distinto punto de vista, no es
suficiente para sostener un recurso de apelación (conf. esta Cámara, Sala 4ª, fallo del
28.02.02, Expte. Nº 15.296/01). Y aun cuando corresponda observar un criterio amplio para
juzgar la suficiencia de una expresión de agravios (por cuanto tal temperamento es el que
mejor se adecua a un riguroso respeto del derecho de defensa), ello no puede conducir
al extremo que implique en los hechos derogar la norma que impone la carga específica
concerniente a la suficiencia y aptitud de fundamentación que debe contener la expresión de
agravios (art. 265 CPCC). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 29/03/12, "Adventis Pharma SA
(T.F. 29083-I) v. DGI s/Dirección General Impositiva".

— La crítica de la sentencia debe ponderarse con un criterio amplio, que permita, en caso
de duda, estar por la admisibilidad formal del recurso (esta Sala, causa 35.160/10, "López,
Mario Rodolfo v. EN - AFIP-DGI - resol. 1814/05 s/amparo ley 16.986", 30/06/11; entre otras).
Así, la insuficiencia técnica del recurso no determinará la deserción de la apelación (art. 265
y 266 CPCC), en tanto los agravios que puedan extraerse de la presentación tengan entidad
suficiente para aceptar la admisibilidad de aquél y habilitar la jurisdicción de alzada. C. Nac.
Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 27/11/12, "Delta Metalsur SA v. EN - AFIP-DGI s/amparo ley
16.986".

— Corresponde declarar desierto el recurso interpuesto cuando el memorial del recurrente

no traduce una crítica concreta y razonada de la resolución apelada para conferirle virtualidad
en los términos del art. 265 del CPCCN—aplicable en la especie por lo dispuesto en el art.
1182 CA— (arg.art. 266, CPCCN). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 30/08/12, "Ensenada
Trading Company SA (TF 19435-A) v. DGA".

Falta de contestación de la expresión de agravios

Art. 267.— Si el apelado no contestase el escrito de expresión de agravios dentro del plazo
fijado en el art. 265, no podrá hacerlo en adelante y la instancia seguirá su curso.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— La tesis que propugna tener por desistidos los planteos no mantenidos en el escrito de
contestación de agravios podría importar una afectación del derecho de defensa, en tanto en
el CPCCN sólo está previsto el contenido que debe poseer la expresión de agravios y las
consecuencias que el incumplimiento de tal pauta acarrea (cfr. arts. 265 y 266). Así, no
resultaría adecuado interpretar extensivamente una cláusula restrictiva de derechos, en tanto
en el art. 267 del código de rito sólo se prevé que la falta de contestación en término de los
agravios importará la imposibilidad de hacerlo en el futuro (no haciéndose mención alguna a
un supuesto desistimiento de los planteos atinentes a cuestiones en las que no se basó el
rechazo de la demanda). Tal interpretación, además, se condice con lo normado en los arts.
277 (en el que se dispone que el tribunal no podrá fallar sobre capítulos no propuestos a la
decisión de una cuestión omitida por el magistrado de primera instancia; contario sensu, sobre
los propuestos sí) y 278 (en el que sólo se hace referencia a la necesidad de que en
la expresión de agravios se solicite la decisión de una cuestión omitida por el magistrado de
primera instancia, no mencionándose el escrito de contestación de agravios) del mentado
código, y con la conducta adoptada por esta sala en numerosos precedentes de los cuales el
a quo había hecho lugar a una excepción opuesta por la demandada, y habiéndose revocado
tal decisión, el tribunal se expidió sobre el fondo de la cuestión. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala
4ª, 5/07/01, "Prudencia Cía. Arg. de Seguros de Retiro SA v. DGI s/DGI".

Llamamiento de autos. Sorteo de la causa

Art. 268.— Con la expresión de agravios y su contestación, o vencido el plazo para la

representación de ésta y, en su caso, sustanciadas y resueltas las cuestiones a que se refieren
los arts. 260 y siguientes, se llamará autos y, consentida esta providencia, el expediente
pasará al acuerdo sin más trámite. El orden para el estudio y votación de las causas será
determinado por sorteo, el que se realizará al menos DOS (2) veces en cada mes.

Libro de sorteos

Art. 269.— La secretaría llevará un (1) libro que podrá ser examinado por las partes, sus
mandatarios o abogados, en el cual se hará constar la fecha del sorteo de las causas, la de
remisión de los expedientes a los jueces y la de su devolución.

Estudio del expediente

Art. 270.— Los miembros de la Cámara se instruirán cada uno personalmente de los
expedientes antes de celebrar los acuerdos para pronunciar sentencia.

Acuerdo
 Art. 271.— El acuerdo se realizará con la presencia de todos los miembros del tribunal y
del secretario. La votación se hará en el orden en que los jueces hubiesen sido sorteados.
Cada miembro fundará su voto o adherirá al de otro. La sentencia se dictará por mayoría, y
en ella se examinarán las cuestiones de hecho y de derecho sometidas a la decisión del juez
de primera instancia que hubiesen sido materia de agravios.

Sentencia

Art. 272.— Concluido el acuerdo, será redactado en el libro correspondiente suscripto por
los jueces del tribunal y autorizado por el secretario.

Inmediatamente se pronunciará la sentencia en el expediente, precedida de copia íntegra

del acuerdo, autorizada también por el secretario.

Podrá pedirse aclaratoria en el plazo de cinco (5) días.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— En mérito a lo establecido por el art. 271 del CPCCN , no corresponde que este Tribunal
se pronuncie sobre puntos no propuestos a decisión de la instancia anterior, pues la alzada
constituye un área de revisión que, por tal razón carece de poderes para decidir sobre temas
no sometidos al juez inferior, pues su función prístina no es la de fallar en primer grado sino
la de controlar la decisión de los magistrados de jerarquía inferior (esta Sala, Expte. Nº
40.728/99 "Ponchon, Jesús Antonio v. Mº del Interior - Policía s/Personal Militar y Civil de las
FF.AA. y de Seg.", 24/11/09). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 20/09/12, "Ramón Sánchez e
hijos SRL v. DGI".

— No corresponde que este Tribunal se expida en punto a la oportunidad procesal en la

que el magistrado a quo decidió declarar abstracta la cuestión, ello en atención a lo
establecido por el art. 271 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. C. Nac. Cont.
Adm. Fed., sala 2ª, 09/06/11, "Unidos SA AFJP v. EN AFJP - Dto. 863/98 s/proceso de
conocimiento".

— El alcance de la condena excluye expresamente la información que se

encuentre exceptuada por el ordenamiento legal —aspecto que no fue materia de agravio por
la parte actora y obsta su revisión por esta alzada (art. 271 CPCC)— circunstancia que termina
de sellar la suerte adversa del recurrente, en tanto permitiría el resguardo de tales datos (vgr.
testando la parte pertinente de las actas de reuniones de directorio que concreta y
fundadamente configure un secreto industrial, comercial, financiero, científico o técnico); sin
perjuicio del control judicial de la validez de tal reticencia en el marco del incidente de
ejecución de sentencia (art. 166, inc. 7 CPCC). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 10/05/11,
"Asociación Derechos Civiles v. EN - JGM - Dto. 1172/03 s/amparo ley 16.986".

Providencias de trámite

Art. 273.— Las providencias simples serán dictadas por el presidente. Si se pidiere
revocatoria, decidirá el tribunal sin lugar a recurso alguno.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

— Las resoluciones de la Cámara de Apelaciones no son —por regla— susceptibles del

recurso de reposición, tan solo autorizado en esta instancia para las providencias simples
(arts. 160, 238 y 273 del CPCCN ; y Sala 3ª, 27/8/85, "Micheli, Gladys T. v. BCRA"), quedando
por tanto, en principio, excluido de este remedio el acto que haya sido dictado por la. Sala. C.
Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 18/02/03, "Barrera, Carlos R. v. PEN - Ley 25.561 - Dtos.
1570/01 y 214/02 s/amparo ley 16.986".

— El recurso de revocatoria sólo es procedente contra las providencias de trámite dictadas

por el Presidente de la Sala (art. 273 del CPCCN). En consecuencia es improcedente contra
una sentencia interlocutoria pues tiene carácter de definitiva y agota, de este modo, la
jurisdicción del Tribunal (Fenochietto-Arazi, Cód. Proc. Comentado, t. I, p. 754, "in fine" y fs.
755). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 30/05/05, "ENRE Resol. 146/02 v. EDENOR SA S/
proceso de ejecución".

— Tratándose del recurso de reposición articulado contra la decisión de la Sala que

concedió la medida cautelar denegada en primera instancia, no resulta de aplicación el
criterio —asentado argumentalmente en el art. 273 del CPCCN— que, como principio, impide
admitir formalmente el mencionado recurso contra resoluciones del tribunal, puesto que de no
ser admitido en el presente caso, quedaría vulnerado el derecho de defensa de aquél contra
quien se ha dictado la providencia cautelar. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, 24/06/04,
"Muñoz, Ester Zunilda v. PEN - ley 25.561 - Dto. 1.570/01, 214/02 s/Amparo Ley 16.986".

Procesos sumarios

Art. 274.— Cuando el recurso se hubiese concedido respecto de sentencia definitiva

dictada en proceso sumario, se aplicarán las reglas establecidas precedentemente, con
excepción de lo dispuesto en el art. 260, inciso 4.

Apelación en relación

Art. 275.— Si el recurso se hubiese concedido en relación, recibido el expediente con sus
memoriales, la cámara, si el expediente tuviere radicación de sala, resolverá inmediatamente.

En caso contrario dictará la providencia de autos. No se admitirá la apertura a prueba ni

la alegación de hechos nuevos.

Cuando la apelación se concediere en efecto diferido, se procederá en la forma

establecida en el art. 260, inciso 1.

Examen de la forma de concesión del recurso

Art. 276.— Si la apelación se hubiese concedido libremente, debiendo serlo en relación,

el tribunal de oficio o a petición de parte hecha dentro de tercero día, así lo declarará,
mandando poner el expediente en secretaría para la presentación de memoriales en los
términos del art. 246.

Si el recurso se hubiese concedido en relación, debiendo serlo libremente, la Cámara

dispondrá el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 260.

Poderes del tribunal

Art. 277.— El tribunal no podrá fallar sobre capítulos no propuestos a la decisión del juez
de primera instancia. No obstante, deberá resolver sobre los intereses y daños y perjuicios, u
otras cuestiones derivadas de hechos posteriores sentencia de primera instancia.

Omisiones de la sentencia de primera instancia

Art. 278.— El tribunal podrá decidir sobre los puntos omitidos en la sentencia de primera
instancia, aunque no se hubiese pedido aclaratoria, siempre que se solicitare el respectivo
pronunciamiento al expresar agravios.

Costas y honorarios

Art. 279.— Cuando la sentencia o resolución fuere revocatoria o modificatoria de la de

primera instancia, el tribunal adecuará las costas y el monto de los honorarios al contenido de
su pronunciamiento, aunque no hubiesen sido materia de apelación.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

 — No puede ser admitida la queja que ofrece la demandada en el sentido de que "los
actores al desvincularse voluntariamente firmaron un acuerdo por el cual declaran que nada
tienen que reclamar" y que su examen debía efectuarse "a la luz de la doctrina de los actos
propios"; ello es así porque su tratamiento está vedado en esta alzada, en los términos del art.
277 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, porque el punto no fue planteado ante
la jueza de primera instancia (ver lo decidido por esta sala —en lo pertinente— en la causa
"Cortez, Gloria Eleonor y otros v. Dirección de Fabricaciones Militares", pronunciamiento del
7 de abril de 2006). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 23/10/12, "Álvarez, Walter Hipólito y
otros v. Dirección General De Fabricaciones Militares s/empleo público".

— El art. 277 del CPCCN establece como límite, el thema decidendum propuesto por las
partes. El principio de congruencia que limitó la actuación de la a quo en la sentencia de
primera instancia, habrá de limitar también al ad quem en la sentencia de segunda instancia.
La inadmisibilidad de las nuevas cuestiones no puede ser modificada ni siquiera por acuerdo
de partes, puesto que no se trata de una cuestión disponible (conf. esta Sala, in, re, "Ponchón,
Jesús Antonio v. Mº del Interior", del 24/11/09). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª, 14/04/11,
"Aguerrebere, José Horacio v. EN - M. Interior - P.N.A. s/personal militar y civil de las FFAA y
de Seg.".

— La Alzada constituye un área de revisión que, por tal razón, carece de poderes para
decidir sobre temas no sometidos al juez inferior, pues su función prístina no es la de fallar en
primer grado sino la de controlar la decisión de los magistrados de la instancia anterior, sin
perjuicio de lo dispuesto por el art. 278 respecto a las cuestiones omitidas en aquel grado
(conf. En tal sentido, Scolarici, Gabriela, en Highton-Areán,Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación, concordado con los Códigos provinciales. Análisis doctrinal y jurisprudencial, t.
V, Buenos Aires, 1ª ed., Hammurabi, 2006, ps. 344 y ss.). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2ª,
14/04/11, "Aguerrebere, José Horacio v. EN - M. Interior - PNA s/personal militar y civil de las
FF.AA. y de Seg.".

— Es postulado liminar del proceso judicial que la sentencia final que en él se adopte debe
ajustarse, como primera medida, a las "pretensiones deducidas" por las partes (arts. 163, inc.
5º; 164; 277 y 278CPCCN). Ello, a fin de preservar el denominado "principio de congruencia"
y evitar —en caso de que no se respete— la descalificación del pronunciamiento por nulidad
(art. 34, inc. 4º, Cód. cit.). La trascendencia de este principio es tal, al punto de habérsele
reconocido la más alta jerarquía. Ello obedece a que, en tanto manifestación de la defensa en
juicio y del derecho de propiedad, integra el sistema de garantías procesales constitucionales
orientadas a proteger los derechos y no a perjudicarlos (Fallos: 315:106. Ver, asimismo,
Fallos: 294:127; 306:2054; 310:1764, entre otros). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 28/06/12,
"Toer, Ariel Esteban v. EN y/o responsable s/daños y perjuicios".

— En lo relativo a las costas la sala entiende que las diferencias interpretativas a que este
tipo de proceso ha dado lugar habilitan un apartamiento del principio objetivo de la derrota que
se desprende del art. 14 de la ley 16.986" (cf. art. 68, segunda parte, CPCCN). Así, "las costas
de ambas instancias se imponen por su orden en atención a las particularidades de la cuestión
y a la forma en que fueran distribuidas en los precedentes de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación (conf. arts. 279 y 68, segundo párrafo, del Código Procesal). C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala 4ª, 15/02/11, "Sleigh Verity, Anna y otro v. PEN - ley 25561 - Dto. 1570/01
214/02 s/amparo sobre ley 25.561".

Sección 6º - Procedimiento ante la Corte Suprema

Llamamiento de autos y memoriales

Art. 280.— Llamamiento de autos. Rechazo del recurso extraordinario. Memoriales en el

recurso ordinario. Cuando la Corte Suprema conociere por recurso extraordinario, la recepción
de la causa implicará el llamamiento de autos. La Corte, según su sana discreción, y con la
sola invocación de esta norma, podrá rechazar el recurso extraordinario, por falta de agravio
federal suficiente o cuando las cuestiones planteadas resultaren insustanciales o carentes de
trascendencia.

Si se tratare del recurso ordinario del art. 254, recibido el expediente será puesto en
secretaría, notificándose la providencia que así lo ordene personalmente o por cédula.

El apelante deberá presentar memorial dentro del término de diez (10) días, del que se
dará traslado a la otra parte por el mismo plazo. La falta de presentación del memorial o su
insuficiencia traerá aparejada la deserción del recurso.

Contestado el traslado o transcurrido el plazo para hacerlo se llamará autos.

En ningún caso se admitirá la apertura a prueba ni la alegación de hechos nuevos.

Sentencia

Art. 281.— Las sentencias de la Corte Suprema se redactarán en forma impersonal, sin
perjuicio de que los jueces disidentes con la opinión de la mayoría emitan su voto por
separado.

El original de la sentencia se agregará al expediente y una (1) copia de ella, autorizada

por el secretario, será incorporada al libro respectivo.

Sección 7º - Queja por recurso denegado

Denegación de la apelación

Art. 282.— Si el juez denegare la apelación, la parte que se considere agraviada podrá
recurrir directamente en queja ante la cámara, pidiendo que se le otorgue el recurso denegado
y se ordene la remisión del expediente.

El plazo para interponer la queja será de cinco (5) días, con la ampliación que corresponda
por razón de la distancia, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 158.

Admisibilidad. Trámite

Art. 283.— Son requisitos de admisibilidad de la queja:

1) Acompañar copia simple suscripta por el letrado del recurrente:

a) del escrito que dio lugar a la resolución recurrida y de los correspondientes a la

sustanciación, si ésta hubiere tenido lugar;

b) de la resolución recurrida;

c) del escrito de interposición del recurso y, en su caso, de la del recurso de revocatoria

si la apelación hubiese sido interpuesta en forma subsidiaria;

d) de la providencia que denegó la apelación.

2) Indicar la fecha en que:

 a) quedó notificada la resolución recurrida;

b) se interpuso la apelación;

c) quedó notificada la denegatoria del recurso.

La cámara podrá requerir copia de otras piezas que considere necesarias y, si fuere
indispensable, la remisión del expediente.

Presentada la queja en forma la cámara decidirá, sin sustanciación alguna, si el recurso

ha sido bien o mal denegado; en este último caso, dispondrá que se tramite.

Mientras la cámara no conceda la apelación no se suspenderá el curso del proceso.

Objeción sobre el efecto del recurso

Art. 284.— Las mismas reglas se observarán cuando se cuestionase el efecto con que se
hubiese concedido el recurso de apelación.

Queja por denegación de recursos ante la Corte Suprema

Art. 285.— Queja por denegación de recursos ante la Corte Suprema. Cuando se dedujere
queja por denegación de recursos ante la Corte Suprema, la presentación, debidamente
fundada, deberá efectuarse en el plazo que establece el segundo párrafo del art. 282.

La Corte podrá desestimar la queja sin más trámite, exigir la presentación de copias o, si
fuere necesaria, la remisión del expediente.

Si la queja fuere por denegación del recurso extraordinario, la Corte podrá rechazar este
recurso en los supuestos y forma previstos en el art. 280, párrafo segundo. Si la queja fuere
declarada procedente y se revocare la sentencia, será de aplicación el art. 16 de la Ley 48.

Mientras la Corte no haga lugar a la queja no se suspenderá el curso del proceso.

Depósito

Art. 286.— Cuando se interponga recurso de queja ante la Corte Suprema de Justicia, por
denegación del recurso extraordinario, deberá depositarse a la orden de dicho tribunal la suma
de pesos novecientos mil ($ 900.000). El depósito se hará en el Banco de depósitos judiciales.

No efectuarán este depósito los que estén exentos de pagar sellado o tasa judicial,
conforme a las disposiciones de las leyes nacionales respectivas.

Si se omitiere el depósito o se lo efectuare en forma insuficiente, se hará saber al

recurrente que deberá integrarlo en el término de cinco (5) días. El auto que así lo ordene se
notificará personalmente o por cédula.

Destino del depósito

Art. 287.— Si la queja fuese declarada admisible por la Corte, el depósito se devolverá al
interesado. Si fuere desestimada, o si se declarase la caducidad de la instancia, el depósito
se perderá.

La Corte dispondrá de las sumas que así se recauden para la dotación de las bibliotecas
de los tribunales nacionales de todo el país.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

 — Como principio, la providencia que deniega un recurso de apelación no es apelable ni
susceptible de reposición (Palacio, Lino Enrique, Derecho Procesal Civil, t. V, Abeledo Perrot,
1993, p. 129 y jurisprudencia citada en nota 123; Falcón, Enrique M.,Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, anotado-concordado-comentado, t. II, Abeledo Perrot, 1994, p. 448
y, esta Cámara, Sala 4ª, "Jiménez", 24/11/92; "Palau", 9/2/95 y "Salles", 3/11/98). Frente a la
denegatoria de la apelación, sólo cabe ocurrir en queja ante la Cámara, en los términos de
art. 282 del CPCCN (Cons. III). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, 20/10/05, "Díaz, Alberto
Alejandro v. EN - EMGE s/personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg.".

— El plazo del amparo se cuenta en horas, circunstancia que determinaba la necesidad

de indicar también la hora en la que fue notificado de la sentencia (art. 283, inc. 2, ap. a) del
CPCC), siendo insuficiente la mención del día (esta sala, "Calimboy s/ queja", 17.292/10,
02/07/10). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 28/06/11, "Asociación Propietarios Cam Atoms -
RQU s/queja".

— La circunstancia de haber sido apelada la resolución cautelar dictada en la causa, en

modo alguno justifica la omisión de emitir pronunciamiento explícito en punto al pedido
formulado de declaración como cuestión abstracta, del planteo contenido en los autos
principales; máxime cuando, se trata de procesos distintos y en el caso, la petición se ha
formulado respecto de la causa principal (acerca de la cual, el trámite cautelar es una
cuestión incidental y accesoria). Habida cuenta que la implícita denegatoria de la declaración
de cuestión abstracta, que resulta del texto de la providencia del 3.3.2010, es apta para causar
al solicitante, un agravio no susceptible de reparación ulterior (habida cuenta precisamente el
carácter accesorio del incidente de medidas cautelares, respecto de los autos principales),
resulta procedente el recurso interpuesto (art. 242, inc. 3 del CPCCN) y de conformidad con
lo dispuesto por el art. 283 del CPCCN , se resuelve: Admitir la presente queja y declarar mal
denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada con fecha 9.3.2010,
contra la providencia del 3.3.2010. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 30/03/10, "EN - M.
Economía - RQU (Autos 5/10 "Morales") s/ Queja".

— El acatamiento a los requisitos enumerados en el art. 283 del CPCCN condiciona la

admisibilidad —desde el punto de vista formal— de la queja por apelación denegada. De ese
modo no procede dicho remedio cuando en el escrito no indicó la fecha en que quedó
notificada de la resolución primitivamente recurrida, ni tampoco la fecha en que quedó
notificada de la denegatoria del recurso. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 08/08/06,
"Aeropuertos Argentina 2000 SA - RQU".

Sección 8ª - Recursos de casación, de inconstitucionalidad y de revisión1

Recurso de casación

Art. 288.— Las sentencias definitivas, o equiparables, dictadas por la Cámara de

Apelación, serán susceptibles de recurso de casación.

El recurso de casación será admisible contra las resoluciones que decidan la suspensión
de los efectos de actos estatales u otra medida cautelar frente a alguna autoridad pública y
contra las decisiones que declaren formalmente inadmisible a la pretensión contencioso-
administrativa2.

Art. 289.— El recurso de casación se podrá fundar en alguna de estas causales:

1. Inobservancia o errónea aplicación o interpretación de la ley sustantiva.

2. Inobservancia de las formas procesales esenciales.

 3. Unificación de la doctrina cuando en razón de los hechos, fundamentos y pretensiones
sustancialmente iguales se hubiere llegado a pronunciamientos diferentes.

4. Arbitrariedad3.

Art. 290.— El recurso de casación se deberá interponer por escrito, fundado con arreglo
a las causales previstas en el artículo anterior, ante el tribunal que dictó la resolución que lo
motiva, dentro del plazo de diez (10) días contados a partir de la notificación de la misma. El
escrito indicará concretamente la causal en la que se funda el recurso. Se citarán las
previsiones normativas que se consideran violadas, inaplicadas o erróneamente interpretadas
y se expresará cuál es la aplicación o interpretación que se considera adecuada.

De la presentación en que se deduzca el recurso se dará traslado por diez (10) días a las
partes interesadas, notificándolas personalmente o por cédula. Contestado el traslado, o
vencido el plazo para hacerlo, el tribunal de la causa decidirá sobre la admisibilidad del
recurso.

Si lo concediere, previa notificación personal o por cédula de su decisión, deberá remitir

las actuaciones a la Cámara de Casación respectiva dentro del plazo de cinco (5) días
contados desde la última notificación. Si el tribunal de la causa tuviera su asiento fuera de la
Capital Federal, la remisión se efectuará por correo, a costa del recurrente.

La parte que no hubiera constituido domicilio en la Capital Federal quedará notificada de

las providencias de la Cámara Federal de Casación de que se trate, por ministerio de la ley.

La concesión del recurso de casación suspende la ejecución de la sentencia4.

Art. 291.— Recibido el expediente en la Cámara de Casación pertinente, previa vista al

Ministerio Público por diez (10) días, se dictará la providencia de autos, que será notificada en
el domicilio constituido por los interesados. Las demás providencias quedarán notificadas por
ministerio de la ley, en la medida que la misma no requiera notificación por cédula conforme
las previsiones de este Código5.

Art. 292.— Si el tribunal denegare el recurso de casación, la parte que se considere

agraviada podrá recurrir directamente en queja ante la Cámara de Casación pertinente,
pidiendo que se le otorgue el recurso denegado y se ordene la remisión del expediente.

El trámite de la queja será el previsto en los arts. 282 y siguientes6.

Art. 293.— Las sentencias de la Cámara de Casación se pronunciarán dentro de los

ochenta (80) días, contados a partir del llamado de autos. Este plazo podrá reducirse a la
mitad si la cuestión es objetivamente urgente. Vencido el término, las partes podrán solicitar
pronto despacho y el tribunal deberá resolver dentro de los diez (10) días subsiguientes 7.

Art. 294.— Si la sentencia o resolución impugnada no hubiere observado la ley sustantiva

o la hubiere aplicado o interpretado erróneamente o hubiere incurrido en arbitrariedad, el
tribunal la casará y resolverá el caso con arreglo a la ley y a la doctrina cuya aplicación declare.

Si hubiera inobservancia de las formas procesales esenciales, la Cámara de Casación

interviniente anulará lo actuado y remitirá las actuaciones al tribunal que corresponda para su
sustanciación8.

Recurso de inconstitucionalidad

Art. 295.— El recurso de inconstitucionalidad podrá interponerse contra las sentencias y

resoluciones a las que hace referencia el art. 288 en los siguientes casos:
 1. Cuando se hubiere cuestionado la constitucionalidad de una ley o reglamento que
estatuya sobre materia regida por la Constitución Nacional, y la sentencia, o la resolución que
se le equipare, fuere contrario a las pretensiones del recurrente.

2. Cuando en el proceso se haya puesto en cuestión la interpretación de alguna cláusula

de la Constitución Nacional y la decisión haya sido contraria a la validez del título, derecho,
garantía o exención que sea materia del caso y que se funde en esa cláusula9.

Art. 296.— El recurso de inconstitucionalidad se sustanciará con arreglo a lo previsto por

los arts. 290, 291, 292 y 293.

Al pronunciarse sobre el recurso, la Cámara de Casación interviniente declarará, para el

caso, la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición impugnada y confirmará o
revocará el pronunciamiento recurrido10.

Recurso de revisión

Art. 297.— El recurso de revisión procederá contra las sentencias y resoluciones a las que
hace referencia el art. 288, cuando las mismas hubiesen quedado firmes, si la sentencia
hubiera sido pronunciada a consecuencia de prevaricato, cohecho, violencia u otra
maquinación fraudulenta cuya existencia se hubiere declarado en fallo posterior irrevocable 11.

Art. 298.— El recurso de revisión se deberá interponer por escrito, fundado con arreglo a
las causales previstas en el art. 297, ante la Cámara de Casación correspondiente, dentro del
plazo de treinta (30) días contados desde el momento en que se tuvo conocimiento del hecho
o desde que se conoció el fallo posterior irrevocable.

En ningún caso se admitirá el recurso pasados tres (3) años desde la fecha de la sentencia
definitiva.

En los casos previstos en el art. 297 deberá acompañarse copia de la sentencia

pertinente12.

Art. 299.— La admisión del recurso de revisión no tiene efecto suspensivo, no obstante
ello, a petición del recurrente, y en consideración a las circunstancias del caso, la Cámara de
Casación interviniente podrá ordenar la suspensión de la ejecución, previa caución, que a
juicio del tribunal sea suficiente para responder por las costas y por los daños y perjuicios que
pudieren causarse al ejecutante si el recurso fuere rechazado. Del ofrecimiento de caución se
correrá vista a la contraparte13.

Art. 300.— Al pronunciarse sobre el recurso, la Cámara de Casación interviniente podrá

anular la sentencia recurrida, remitiendo a nuevo juicio cuando el caso lo requiera, o
pronunciando directamente la sentencia definitiva14.

Art. 301.— El recurso de revisión se sustanciará con arreglo a lo establecido por los arts.
290, 291 y 293, en todo aquello que no se contraponga con lo normado en los arts. 298, 299
y 30015.

Convocatoria a Tribunal plenario

Art. 302.— Artículo derogado por art. 12 de la Ley 26.853 B.O. 17/5/201316.

Obligatoriedad de los fallos plenarios

Art. 303.— (Artículo derogado por art. 12 de la Ley 26.853 B.O. 17/5/2013)17.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal

 — Toda vez que por medio de la acordada 23/2013, dictada el 14 de agosto de 2013, la
Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró que "la operatividad de los recursos
procesales que contempla la ley 26.853 se halla supeditada a la instalación y funcionamiento
de las cámaras federales y nacionales que crea" y no han sido instalados ni puestos en
funcionamiento esos tribunales, deviene inoficioso el tratamiento de los recursos interpuestos
de casación y de inconstitucionalidad (arts. 288, 295 y concordantes, según el texto de la ley
26.853). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 31/10/2013, "Stegemann Oscar Antonio v. EN - H.
Cámara Diputados de la Nación s/medida cautelar (autónoma)", Causa 47957/2012.

— En el plenario dictado en esta causa se resolvió que "[e]stablecido el incumplimiento

contractual de las distribuidoras en el suministro de energía eléctrica, el ENRE tiene
competencia para determinar el daño directo —valor de reposición del objeto dañado—
ocasionado a los usuarios cuando éstos requieran voluntariamente la intervención de tal
organismo administrativo (conf. segunda parte del art. 72 de la ley 24.065)". Esta conclusión
resulta más que suficiente —además de obligatoria— a los fines de resolver la aludida
cuestión. Desde esta perspectiva, y en atención a lo dispuesto por el art. 303 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación en materia de obligatoriedad de los fallos plenarios,
corresponde pues, confirmar la resolución recurrida. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª,
17/04/12, "Edesur SA v. resolución 361/05 ENRE-RS 568/08 SE (Ex 157932/02)".

— El art. 288 del CPCCN dispone que el recurso de inaplicabilidad de la ley —cuyo objeto
consiste en la unificación de la jurisprudencia emanada de los tribunales nacionales, divididos
en Salas, sobre la interpretación de la doctrina legal que se considera aplicable (esta Sala
"Savino, Eduardo José v. PEN s/Empleo Público", 14/2/97) a fin de evitar el dicado de
sentencias contradictorias— sólo es admisible contra la sentencia definitiva que contradiga la
doctrina establecida por alguna de las salas de la Cámara en los diez años anteriores a la
fecha del fallo recurrido y siempre que el precedente se hubiera invocado con anterioridad al
pronunciamiento —carga que no ha sido cumplida— enfatizando el art. 289 del citado código
adjetivo que "...este recurso no será admisible cuando pudiere seguirse otro juicio por el
mismo objeto", tal el caso de autos. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1ª, 19/04/10, "Hugo
Rodríguez y Cía. SA (TF 20.556-I) v. DGI".

— Por los fundamentos y conclusiones que se desprenden del fallo de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación en la causa "Arrabal de Canals, Olga y otros", del 4 de julio de 2006,
y la doctrina plenaria de esta Cámara fijada en los autos Pinto Kramer y otros" y Fernández
de Fernández", del 7 de septiembre y 12 de septiembre de 2006, respectivamente —que
resultan de aplicación obligatoria (art. 303CPCCN)— corresponde hacer lugar a la demanda
por cuanto las sumas reconocidas a los jueces y funcionarios por el decreto 1770/91 y por
el decreto 2024/91 revisten naturaleza remuneratoria a los fines de la aplicación de la escala
salarial establecida por la ley 22.969 para magistrados, funcionarios y empleados del Poder
Judicial (fijada en porcentajes sobre el total de las asignaciones atribuidas a los jueces de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, excluidos los adicionales de carácter particular), sin
perjuicio de que en la etapa de ejecución de sentencia se corrobore la situación de revista de
cada uno de los actores y el eventual alcance de derecho reconocido de acuerdo con lo
precisado en el considerando 9º del fallo de la Corte Suprema citado. C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala 2ª, 27/08/09, "Pedraza, Patricia Nora y otros v. EN - Mº de Justicia - Dto.
1.770/91 s/empleo público".

— La cuestión concerniente a la determinación acerca de si el robo de la mercancía sujeta

al régimen de tránsito de importación, ocurrido durante su transporte (y antes del arribo a la
aduana de salida o interior) constituye un eximente del pago de tributos que grava la
importación a consumo de los efectos sustraídos, se encuentra sometida a la decisión plenaria
de esta Cámara (Causa Nº 35700/2010, in re "Transportadora San Cristóbal Ltda. (TF 23089-
A) v. DGA"). Y en consecuencia, corresponde suspender el pronunciamiento por dictar en
estos autos, de conformidad con lo dispuesto por el art. 301CPCCN.C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala 3ª, 27/09/12, "Fiori, Javier Raúl Roque (TF 26669-A) v. DGA".