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Derecho Constitucionaaal 2
Derecho Constitucionaaal 2
Derecho Constitucional
I. LA CORONA
II. EL DERECHO ELECTORAL
III. LOS PARTIDOS POLÍTICOS
IV. LAS CORTES GENERALES
V. EL GOBIERNO
VI. EL PODER JUDICIAL
VII. LAS AUTONOMÍAS TERRITORIALES
I. LA CORONA
1. Jefatura Del Estado Y Monarquía Parlamentaria
2. La Sucesión En La Corona
3. La Regencia Y La Tutela Del Rey
4. Las Instituciones De Apoyo A La Corona
5. La Dotación Presupuestaria De La Corona
6. Referencia A La Familia Real
7. La Posición Constitucional Del Rey
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9. El Papel Del Rey Según La Constitución Española
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- Art 1 CE: “la forma política del estado español es la Monarquía parlamentaria.” La
monarquía parlamentaria es diferente a la monarquía constitucional. En la
monarquía constitucional el Rey sigue siendo el dueño de los poderes no
adoptados por el parlamento y sigue siendo la cabeza del Poder ejecutivo.
2. LA SUCESIÓN EN LA CORONA
- Carácter hereditario Art. 57 CE, se afirma que la línea de sucesión comienza con
Juan Carlos I y se describen los criterios de sucesión.
- La nueva constitución convalida la restauración de la monarquía, aunque su
restauración sea fruto de las Leyes Fundamentales franquistas.
- Criterios:
▪ Primogenitura y representación. “Los descendientes del premuerto
representan a éste”. Cada descendiente que tenga a su vez descendientes
crea una línea de sucesión. Es preferida la línea anterior a las posteriores.
▪ Dentro de una misma línea, se prefiere el grado más próximo.
▪ Sólo a igualdad de línea y grado se prefiere al varón antes que a la mujer.
Esté artículo no va en contra del art. 14 CE, ya que, teniendo el mismo rango,
el artículo 57 supone una excepción. Por otro lado, la pérdida de derechos
sucesorios pesa sobre “aquellas personas que teniendo derecho a la
sucesión en el trono contrajeren matrimonio contra la expresa prohibición
del Rey y de las Cortes Generales”. Se ha pasado de castigar el matrimonio
no autorizado a castigar sólo el matrimonio contrario a una prohibición
expresa.
- Abdicar corresponde a la renuncia de los derechos sucesorios del ya sucesor
mientras que renunciar es propio de cualquiera con derechos sucesorios. Estos
casos se resolverán mediante Ley Orgánica.
- En el caso de extinguirse las líneas sucesorias, “las Cortes Generales proveerán a la
sucesión en la Corona que más convenga a los intereses de España. Encomendado
a ambas cámaras.
- El título de Príncipe heredero y Príncipe de Asturias lo recibe la persona que ocupa
el primer puesto del orden sucesorio.
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comprende los casos de incapacitación civil, sino cualquier causa que impida el
correcto ejercicio de sus funciones. Es una medida parlamentaria de naturaleza
política atribuida a las Cortes en el Art. 59 CE.
- ¿Quién debe ser llamado a la regencia?
▪ En primer lugar, corresponde al padre o a la madre, o en defecto al pariente
más próximo en el orden de sucesión.
▪ En segundo lugar, si el príncipe heredero obtiene la mayoría de edad durante la
regencia, el regente cesa en sus cargos y recae en el sucesor.
- El regente es el Jefe del Estado en todos los efectos, pero no en nombre propio.
- Tutela del Rey menor. Por orden: Tutela testamentaria, Tutela legítima, Tutela
dativa. El Art. 60 CE establece incompatibilidades entre ser regente y tutor o tener
cargos políticos. A no ser que se trate del padre o madre. Con la finalidad de que no
se descuide la educación del menor.
- Existen dos instituciones principales cuya función es apoyar a la Corona: La Casa del
Rey y el Patrimonio Nacional. Están previstas en el art 65.2 y 132.2 de la CE
respectivamente.
- El cometido principal de la Casa del Rey es ocuparse de las cuestiones económicas
y administrativas necesarias para el correcto funcionamiento de La Corona,
incluidos el Rey y sus allegados.
- La estructura es jerárquica y piramidal. Art. 65.2 CE, libertad del Rey para elegir a
los miembros de la Casa.
▪ En la cúspide está en Jefe de la Casa, tiene atribuida en exclusividad la
autoridad de gasto y contratación. Sirve también para proporcionar
cobertura a la irresponsabilidad del Rey descrita en el art 56.3 CE.
▪ Debajo del Jefe hay dos divisiones: el Cuarto Militar (militares al servicio de
la Corona) y la Secretaría General.
- La Casa del Rey es ajena a la Administración General del Estado e independiente
de ella. Tiene personalidad jurídica propia.
- El Patrimonio Nacional se limita a garantizar su existencia y a imponer una reserva
de ley. Es una masa patrimonial autónoma donde quedan integrados los bienes
inmuebles primordialmente. Estos bienes son inalienables, imprescriptibles e
inembargables. El régimen jurídico es idéntico a los bienes de dominio público salvo
que es gestionado por el Consejo de Administración de Patrimonio Nacional,
integrado por miembros designados por el Gobierno.
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- Este carácter predominante legislativo no implica que sea fácil su modificación. Las
leyes electorales son de facto tan difíciles de reformar como una constitución rígida.
- La Constitución español no se limita a garantizar el derecho fundamental de
participación (Art. 13 y 23), ni a establecer las características del sufragio para que
sea democrático (Art. 68 y 140). Lo peculiar de la CE es que predetermina el modo
de atribución de escaños de las Cortes Generales (Art. 68 y 69) y también en alguna
medida las Asambleas Legislativas autonómicas.
- Los aspectos cruciales del derecho electoral español están constitucionalizados, lo
que hace aún más difícil su modificación.
- Importante recordar que la materia electoral está sometida a reserva de Ley
Orgánica (Art. 81 CE), “el Régimen electoral general”. El Tribunal Constitucional ha
interpretado “general” como aquellos tipos de elecciones que deben tener una
regulación uniforme en todo el territorio nacional. Las elecciones autonómicas
quedan por lo tanto fuera de la reserva de Ley Orgánica.
- El elemento central del cuerpo electoral es el derecho de sufragio. Tiene dos facetas,
una activa y otra pasiva.
- La titularidad del derecho de sufragio activo viene condicionada por tres preceptos
constitucionales:
a. Art. 23.1 CE
b. Art. 13.2 CE
c. Art 12 CE
- Además, los arts. 2 y 3 LOREG añaden que: no ha de hallarse privado del goce de los
derechos políticos, y estar debidamente inscrito en el censo electoral vigente.
- Analicemos los requisitos del sufragio activo:
A. El criterio de atribución de los derechos políticos suele ser la nacionalidad. En la
CE se hace coincidir la ciudadanía con la nacionalidad. Desde el Tratado de
Maastricht de 1992 se creó una ciudadanía europea, todos los nacionales de
cualquier Estado miembro de la UE tiene derecho “de sufragio activo y pasivo
en la ¡s elecciones al Parlamento Europeo y las elecciones municipales del
Estado en que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho
Estado”.
B. En cuanto a la edad, se reconocerá el derecho de sufragio activo a quienes hayan
cumplido 18 años.
C. El requisito de no estar privado del goce de derechos políticos no tiene una base
constitucional explícita que es de creación legislativa. El art.3 LOREG lo
contempla únicamente para los condenados por sentencia firme a la pena,
principal o accesoria, de privación de derecho de sufragio, En la actualidad no
se practica ya que se considera que permitir la participación política del reo
contribuye a la rehabilitación.
Hasta la reforma de la LOREG, también estaban excluidos del sufragio activo los
incapacitados civilmente por sentencia firme y las personas ingresadas en un
hospital psiquiátrico con autorización judicial. Fue suprimida haciéndose eco la
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- El art. 68, 69, 140 CE, para la elección de diputados, senadores y concejales
respectivamente, dispone que serán elegido por: “sufragio universal, libre, igual,
directo y secreto”.
o Universal: Se contrapone a “censitario”, históricamente era así, significa que
solo eran aptos de votar los ciudadanos que tuvieran un nivel mínimo de
renta ya que se comprendía que tenían reales intereses en participar por los
intereses públicos. En la mayor parte de los países, la conquista definitiva
del sufragio universal culminó bien entrado el siglo XX.
o Libre: Se refiere a que es ilícito tratar de influir en el voto mediante coacción
o amenaza. La CE configura el sufragio como un derecho no como un deber,
con lo cual también se es libre para no votar, y es una opción
constitucionalmente legítima.
o Igual: Significa que cada ciudadano tiene voto y que todos valen lo mismo.
Se trata de la máxima “una persona, un voto”. De todas formas, como se
verá más adelante, no significa que todos los votos tengan el mismo peso
para lograr un escaño de un diputado (varía según la circunscripción).
o Directo: Significa que deben ser todos los ciudadanos quienes elijan por sí
mismos, no mediante intermediarios. En España el caso más claro de
sufragio indirecto son las diputaciones provinciales, cuyos miembros son
elegidos por los concejales de los municipios de la provincia.
o Secreto: Nadie puede ser obligado a manifestar el sentido de su voto
constituye una evidente garantía de la libertad de sufragio examinada
anteriormente.
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- La democracia es, antes que nada, un régimen de opinión pública; una opinión pública
autónoma y robusta no puede existir sin un libre flujo de información y una abierta
confrontación de opiniones.
- La propaganda política se fundamenta en la libertad de expresión e información
consagrados en el art. 20 CE. Estas libertades en este terreno son prácticamente
ilimitadas, teniendo como único límite la veracidad.
- La CE establece condicionamientos sobre el lugar, el tiempo y el como en el que debe
desarrollarse esa propaganda política, con ello se busca garantizar el juego limpio en la
lucha por el voto de los electores.
- La regulación de la campaña electoral viene dada en el art. 50 de la LOREG. Viene
definida como el conjunto de actividades lícitas llevadas a cabo por los candidatos,
partidos, federaciones o agrupaciones en orden a la captación de sufragios. (desde el
día 31 tras la convicación de las elecciones hasta el día completo de antes). La campaña
electoral tiene una duración mínima de 15 días.
- La finalidad última de estas restricciones de tiempo, estriba en poner coto a la tendencia
de los partidos de campaña permanente.
- La realidad es que el art. 53 LOREG, deja abierta la práctica a seguir con las actividades
del partido/federal/coaliciones organizadas de manera habitual y constitucionales.
- Los partidos que ocupan el poder no pueden utilizar los medios de la Administración
como instrumento de propaganda.
- Es obligatorio otorgar espacios públicos proporcionales a los resultados anteriores,
gratuitos, para la propaganda de las distintas candidaturas, tablones de anuncio y
tiempo en los medios audiovisuales de titularidad pública.
- Los partidos políticos y agrupaciones de electores están obligados a someter sus gastos
electorales a control contable por el Tribunal de Cuentas.
- La manera de financiar las campañas es: acudir a la financiación pública, a la privada o a
una combinación de ambas. La legislación española, siguiendo la idea predominante
europea, otorga subvenciones a los partidos políticos que varían según la proporción de
escaños y el tipo de elecciones.
- En la financiación privada, ninguna persona física o jurídica puede aportar más de
10.000€. El debate entre el techo de la financiación privada y la libertad de expresión es
constitucionalmente problemático.
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- Los partidos políticos son, así, asociaciones de ciudadanos, normalmente basadas en una
ideología común, cuya finalidad es la conquista y el ejercicio del poder
- El instrumento principal para canalizar la participación política, dando cierto orden y sentido a
la pluralidad de actos individuales, son los partidos políticos.
primero, los partidos facilitan la competición electoral, en la medida en que simplifican las
opciones existentes
segundo, los partidos políticos llevan a cabo una tarea de selección y formación del personal
político.
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- La expresión “Estado de partidos” designa la forma que suele adquirir la democracia en una
moderna sociedad de masas, es decir, una sociedad donde son millones de personas —a veces,
muchos millones— quienes están llamados al ejercicio de los derechos políticos.
- los partidos políticos son los principales protagonistas de la democracia en una sociedad de
masas, entre otras razones porque la comunicación entre el político y la multitud de electores
sería inviable sin la capacidad de encauzamiento del partido correspondiente.
- Partidos políticos están previstos por el art. 6 CE que constitucionaliza el pluralismo partidista,
libertad de creación y actuación, democracia interna. Se desarrolla por Ley Orgánica de Partidos
Políticos del 2002.
Calificarlos de asociaciones significa que les es aplicable el art.22 CE, por lo tanto, tienen acceso
a la tutela jurisdiccional reforzada propia de los derechos fundamentales y en especial del
recurso de amparo. Además, el resto de elementos distintivos de las asociaciones les es
aplicable.
Que sean sui generis significa que su régimen jurídico sufre determinadas modulaciones con
respecto al de las asociaciones comunes, ya que tienen relevancia constitucional. Esto es lo que
explica que estén sometidos a normas especiales. Las normas especiales surgen de la CE que
exige que exige que la estructura interna y el funcionamiento sea democrático.
Este requisito es trasladable a las asociaciones que trascienden de interés privado, es decir, con
trascendencia pública.
- Quienes promueven la creación de un partido político deben ser personas físicas, mayores de
edad y de nacionalidad española, que no estén afectadas por ninguna clase de incapacidad o
restricción de derechos ni hayan sido condenadas por asociación ilícita
- Debe añadirse que el art. 10 TUE prevé la existencia de “partidos políticos a escala europea”.
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“control formal externo”. Únicamente puede ver si el acta fundacional reúne los requisitos
legalmente exigidos.
B. Si estima que el acta fundacional no es correcta por faltarle algún requisito formal, debe
requerir a los promotores para que subsanen el defecto.
- Todo excepto lo relativo a la eventual ilicitud penal— son susceptibles de control por la
jurisdicción contencioso-administrativa.
Sin la inscripción es posible actuar al margen del reconocimiento oficial, pero no podrá
beneficiarse de las ventajas que el ordenamiento jurídico otorga a los partidos.
-El art. 1 LOPP dispone que la afiliación a los partidos políticos es libre y que nadie puede ser
obligado a ingresar o permanecer en un partido. Quedará recogido en los estatutos, ningún
partido puede ser obligado a admitir como afiliado a quien no cumpla los requisitos estatutarios.
La afiliación no necesita nacionalidad española puesto que la LOPP solo se la exige a los
promotores.
- El art. 6 CE dice de los partidos políticos que “su estructura interna y funcionamiento deberán
ser democráticos”.
Por un lado, algunos textos constitucionales exigen —entre otras cosas— que el ideario
y los fines seguidos por el partido sean compatibles con los postulados básicos de la democracia
constitucional.
Por otro lado, hay textos constitucionales que no excluyen la posibilidad de partidos
cuyo objetivo último es implantar una forma política distinta de la democracia constitucional;
pero exigen que sus medios sean democráticos, lo que implica aceptar que ese objetivo ha de
ser alcanzado según las vigentes reglas del juego.
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-El art.6 CE pertenece a esta segunda categoría. los partidos políticos deben tener una estructura
y funcionamiento democráticos; pero no están obligados a sustentar un ideario democrático.
- Los medios previstos para asegurar la democracia interna son organizativos: Debe existir una
asamblea general donde puedan actuar directa o indirectamente todos los afiliados, todos los
órganos directivos deben tener carácter electivo y todos los afiliados deben ser electores y
elegibles.
El art. 6 LOPP dice a este respecto que los partidos políticos se ajustarán, en su funcionamiento
y actividad, “a lo dispuesto en la Constitución y en las leyes”. La verdadera cuestión no es si los
partidos políticos están sujetos a las normas generales, sino si están obligados a cumplir sus
propios estatutos y, más precisamente, si éstos pueden ser invocados ante los tribunales. El
derecho de asociación comprende — la libertad de autoorganización asociativa, en virtud de la
cual cada asociación debe regular su vida interna y dirimirlos conflictos surgidos en su seno.
En resumen, aunque resulte cuestionable por ser poco respetuoso hacia la libertad de
autoorganización asociativa, la verdad es que la jurisprudencia constitucional y la ley afirman el
derecho de los asociados a impugnar judicialmente no sólo los actos de la asociación que
vulneren la ley, sino también los que vulneren los estatutos.
El Tribunal Constitucional mantuviese un criterio más restrictivo con respecto a los partidos
políticos: la STC 56/1995 afirma que los afiliados sólo pueden impugnar ante los tribunales actos
de los órganos del propio partido cuando haya vulneración de derechos fundamentales. No
valdría así cualquier infracción estatutaria, sino que sólo los derechos fundamentales —que, por
definición, nunca son una cuestión meramente interna— serían invocables por los afiliados
frente al partido político.
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Es claro, aunque la ley no lo diga expresamente, que el juez ante el que pueden acudir los
afiliados frente a actos de los órganos directivos del partido es el civil, ya que se trata por
definición de una cuestión relativa al funcionamiento interno de una persona jurídica privada.
- Comenzando por LOS ASPECTOS PROCESALES, la primera dificultad estriba en que el art. 22.4
CE dispone que “las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en
virtud de resolución judicial motivada”. l implica, a su vez, admitir que no pueden serlo por
autoridades no judiciales, como pueden ser la Administración o incluso el Tribunal
Constitucional.
Como es lógico, una consecuencia accesoria debe ir asociada a un delito y en España sólo las
personas físicas pueden delinquir. Por lo tanto, va indudablemente vinculada a acciones de
delictivas individuales. Esto es muy complicado de
Finalmente se emprendió la búsqueda de una vía distinta para la ilegalización de partidos que
no dependiera del comportamiento de sus individuales sino de la trayectoria del partido. Por
algunos llamada “la vía civil”, contrapuesta a la penal.
Motivado por la necesidad de establecer una vía de disolución de los partido conniventes con el
terrorismo. El procedimiento está regulado en los arts. 10 a 12 LOPP
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ASPECTOS SUSTANTIVOS:
Argumentos a favor:
Argumentos en contra:
No han faltado nunca quienes piensen que la ausencia de una cláusula de intangibilidad expresa
en la Constitución no conduce inexorablemente a admitir que todos los fines políticos quepan
dentro de aquélla, porque no tendría sentido sostener que la democracia deba asistir
impertérrita a su propia destrucción. En todo texto constitucional liberal-democrático, dicho, en
otros términos, habría que entender implícita una cláusula de intangibilidad tácita, en virtud de
la cual los procedimientos de reforma constitucional no pueden utilizarse para destruir los
fundamentos mismos de la democracia constitucional
JURISPRUDENCIA TEDH:
Admitir el control de los medios, no de los fines: debe permitirse la existencia de cualquier
partido político que utilice medios lícitos en una sociedad democrática, por más que los fines
que persiga sean contrarios a los postulados de la democracia misma o a otros intereses básicos
del Estado
La ley orgánica de 2002 introduce causas de ilicitud que exceden del puro control de medios y
abren una cierta posibilidad de control de fines- l art. 9 LOPP, que comienza diciendo que “un
partido será declarado ilegal cuando su actividad vulnere los principios democráticos,
particularmente cuando con la misma se persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades
o imposibilitar o eliminar el sistema democrático”; y, para apreciar que concurre esta
circunstancia, es preciso que el partido realice “de forma reiterada y grave” alguna de las
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Las Cortes Generales son el Parlamento español. Vienen definidas en el art. 66 CE. Representan
al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.
La democracia representativa tiene una razón pragmática, permite la división entre políticos
especializados y el pueblo. La democracia representativa permite la matización y el compromiso
entre posiciones políticas diferentes, mientras que la democracia directa tiene una lógica
binaria.
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2. SIGNIFICADO DE BICAMERALISMO
Según el artículo 66.1 CE, las Cortes Generales representan al pueblo español “están formadas
por el Congreso de los Diputados y el Senado”. Esto significa que son un Parlamento bicameral.
Se suele hablar de “cámara baja y alta”.
La otra posible justificación, mientras que la cámara baja representa al pueblo en su conjunto,
la otra representa más bien a las entidades federadas (Estados, cantones, Länder, etc. Actúa
como medio de integrar institucionalmente a las entidades federadas en el proceso de toma de
decisiones del Estado federal.
DIPUTADOS:
En España el sistema electoral viene en gran medida predeterminado por la Constitución. Los
arts. 68 y 69 CE, lejos de limitarse a hacer una remisión a la ley electoral, establecen
directamente los elementos principales del modo de elección de diputados y senadores.
El método de elección del CD está desarrollado en los arts. 161 a 1643 LOREG:
- El Congreso de los Diputados consta de 350 miembros —el art. 68 CE impone un mínimo
de 300 y un máximo de 400— elegidos en circunscripciones provinciales. La sola
excepción viene dada por las ciudades de Ceuta y Melilla, en cada una de las cueles se
elige un diputado.
- El número de escaños correspondientes a cada provincia varía según la población:
partiendo de un mínimo inicial de dos escaños por provincia, el resto —es decir, 248—
se asigna mediante la llamada “cuota de reparto”. Ésta se calcula dividiendo la población
de cada provincia por 248, lo que da el número de escaños adicionales correspondientes
a la provincia. Los escaños que sobren se asignan, por su orden, a las provincias con
mayores restos decimales en sus cuotas de reparto. En la práctica, esto implica que el
número de escaños varía desde dos o tres en las provincias con menor población, hasta
más de treinta en las más pobladas.
- Las candidaturas consisten en listas cerradas y bloqueadas. Sólo las “agrupaciones de
electores” que representen más de 1% del censo podrán presentarse.
- Existe una barrera del 3% de votos válidos, los que no superen ese mínimo no participan
en la atribución de escaños.
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Si bien es verdad que el derecho de voto es igual, dado que no hay categorías de ciudadanos con
más de un voto, no existe un “igual poder de voto”. Existe una evidente sobrerrepresentación
de las provincias con menor población.
Dado que el sistema electoral es de listas cerradas y bloqueadas, los electores sólo deciden a
qué partido votar, no quiénes son elegidos. Lo determinan los partidos.
Se han hecho múltiples propuestas en sede doctrinal, que hasta ahora no han tenido ningún
resultado práctico: los partidos establecidos no tienen interés en modificar un sistema electoral
que les beneficia.
SENADORES:
Está regulado en el art. 69CE y desarrollado en el art. 165 LOREG. La circunscripción es provincial,
con la excepción de los archipiélagos y las ciudades autónomas. En cada provincia se eligen
cuatro senadores, si bien cada elector puede votar sólo un máximo de tres candidatos. Ello
significa que el sistema electoral es de tipo mayoritario, pues resultan elegidos los cuatro
candidatos individualmente más votados; pero, al ser de “voto limitado”, se favorece que el
segundo partido con mayor apoyo en la provincia obtenga algún escaño. En otras palabras,
tiende a asegurar un mínimo de representación a la oposición.
Hay senadores designados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas: uno
al menos en cada una de ellas, más otro adicional por cada millón de habitantes.
Los Estatutos De Autonomía contemplan dos modos distintos de cese de los senadores de
designación autonómica: mientras que unos anudan el cese al fin de la legislatura en el Senado,
otros lo hacen a la disolución de la propia Asamblea autonómica. Pero la STC 123/2017 ha
considerado inconstitucional que por ley autonómica se permita a la correspondiente Asamblea
Legislativa autonómica revocar el nombramiento de los senadores designados por ella.
4. EL BICAMERALISMO INPERFECTO EN LA CE
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Preguntar en clase sobre una posible reforma del Senado para que fuese menos imperfecto el
bicameralismo
Hay que recordarlo dispuesto por el art. 74.1 CE: “Las Cámaras se reunirán en sesión conjunta
para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye expresamente a las Cortes
Generales”. Las Cortes están también compuestas por una tercera asamblea formada por los
diputados y los senadores juntos.
Las Cortes Generales en sesión conjunta sólo tienen encomendadas las “competencias no
legislativas” relativas a la Corona; es decir, las atribuciones que el Título II da a las Cortes
Generales y que deben ejercerse en forma distinta de una ley, tales como proveer a la sucesión
en la Corona si se extinguen todas las líneas llamadas en derecho (art. 57.3 CE), prohibir el
matrimonio de una persona llamada a la sucesión (art. 57.4 CE), tomar juramento al Rey al ser
proclamado (art. 61.1 CE), etc. En la resolución de dudas sobra la sucesión a la Corona (art. 57.5
CE)— deberá seguirse el procedimiento legislativo y, por tanto, las Cámaras debatirán y votarán
por separado.
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2.Inviolabilidad
3.Inmunidad
4.Aforamiento
El art. 70.1 CE dispone que será la ley la que disponga las causas de inelegibilidad e
incompatibilidad de diputados y senadores. A continuación, se hace una lista de cargos que, en
todo caso, son inelegibles e incompatibles
Miembros del Tribunal Constitucional; altos cargos de la Administración del Estado que
determine la ley, a excepción de los miembros del Gobierno; Defensor del Pueblo; jueces,
fiscales, militares y miembros de las fuerzas de policía en activo; y miembros de las Juntas
Electorales.
Regulación detallada de las incompatibilidades de los diputados y senadores se halla en los arts.
155 y siguientes de la LOREG
- ¿hasta donde debe permitirse por una misma persona la acumulación de varios cargos
electivos? Ya el art. 67.1 CE pone limitaciones a este respecto. Por lo demás, ni la
Constitución ni la ley prohíben la acumulación de la condición de diputado o senador
con los cargos electivos locales
- Con el Poder Judicial no se plantea dificultad alguna, pues el art. 70.1 CE, como se vio,
declara directamente la incompatibilidad entre la condición de diputado o senador y la
de juez o magistrado en servicio activo. El verdadero problema en esta sede ha sido
siempre el temor al Poder Ejecutivo.
- Que los miembros del Gobierno pueden ser diputados o senadores está fuera de
discusión, pues así lo dice el art. 70.1 CE —que expresamente los excluye de la causa de
inelegibilidad e incompatibilidad atinente a “los altos cargos de la Administración del
Estado que determine la ley”. Los funcionarios públicos, por lo demás, no pueden
permanecer en servicio activo si son elegidos diputados o senadores, aunque tienen
derecho a la reserva del puesto que ocupasen con anterioridad (art. 157 LOREG).
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- Las actividades empresariales, son incompatibles las enumeradas por el art. 159 LOREG,
entre las que destacan las empresas que mantengan relaciones contractuales con el
sector público, así como las entidades aseguradoras y bancarias.
- Las demás actividades privadas son compatibles siempre que se obtenga previamente
autorización individual de la Cámara correspondiente.
- A realizar actividades artísticas o científicas, así como para administrar su propio
patrimonio.
2. LA INVIOLABILIDAD
Suponen una cierta exoneración del régimen ordinario en materia de responsabilidad penal. Se
consagró por primera vez en el Bill of Rights de 1689. La finalidad no es favorecer personalmente
a los sujetos, sino proteger el libre debate en el Parlamento y la integridad de éste. Se encuentra
regulado en el art. 71 CE.
Es seguramente el más importante de los privilegios. Art. 71.1 CE: “Los diputados y senadores
gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones”.
Se busca proteger la libertad de la palabra en los debates parlamentarios. No recoge sólo las
“opiniones” en sentido estricto, sino también las afirmaciones de hecho, las declaraciones de la
propia voluntad como miembro de la Cámara mediante el voto.
Este privilegio constituye que bajo ningún concepto sean sancionados por la expresión de
opiniones, ni de manera indirecta. Se entiende que este privilegio responde desde un punto de
vista penalista a la exclusión de la responsabilidad, y desde otro punto de vista como un
supuesto de antijuriicidad.
Las opiniones emitidas por diputados y senadores en el ejercicio de sus funciones no pueden dar
lugar a sanciones administrativas, ni a condenas civiles de resarcimiento o de otra clase. La
inviolabilidad, en suma, consiste en no sufrir ningún tipo de consecuencias negativas por las
opiniones manifestadas.
La inviolabilidad de las acciones expuestas durante el cargo no cesa tras dejar el cargo.
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3. LA INMUNIDAD:
Definido por el art. 71.2 CE en los siguientes términos: “Durante el período de su mandato los
diputados y senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de
flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la autorización de la Cámara
respectiva”.
La inmunidad implica así que, para iniciar un procedimiento penal contra un diputado o senador,
es indispensable la previa autorización de la Cámara a que pertenezca.
La inmunidad parlamentaria opera para el inicio del proceso penal; no para su continuación. La
razón principal, aparte de la dicción literal del art. 71.2 CE, es que la inmunidad parlamentaria
no puede ser concebida como un medio de eludir la acción de la justicia.
Y “flagrante” es sólo, según el Diccionario de la Real Academia Española, “lo que se está
ejecutando actualmente”. La detención de diputados y senadores sin la previa autorización de
la Cámara correspondiente sólo es lícita cuando se produce en el mismo momento de comisión
del delito y, por supuesto, siempre que tal delito tenga gravedad suficiente para justificar la
detención.
4. EL AFORAMIENTO:
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Consiste en la previsión de un fuero especial para las causas penales contra diputados y
senadores, es decir, una alteración de las reglas normales de competencia, en virtud de la cual
el conocimiento del delito imputado se atribuye a un tribunal diferente del que normalmente
correspondería. El art.71.3 CE atribuye la competencia en estos casos a la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo. La idea subyacente es que la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, al ser el
más alto órgano de ese orden jurisdiccional, posee una capacitación y un distanciamiento
mayores que cualquier otro tribunal penal y, por ello mismo, es particularmente idónea para
juzgar causas que pueden tener importantes connotaciones políticas.
Así las cosas, la única posible justificación del aforamiento es pensar que protege a los diputados
y senadores frente a dos eventuales riesgos de signo opuesto: la indulgencia y el exceso de celo,
por parte de los tribunales penales inferiores.
Dos cuestiones. En primer lugar, no es claro qué ocurre cuando, una vez iniciado el proceso, el
aforado pierde la condición de diputado o senador. La regla general en sede procesal es la
llamada perpetuatio iurisdictionis, en virtud de la cual la determinación del órgano judicial
competente debe hacerse al inicio del proceso, sin que hechos sobrevenidos puedan alterarla.
Pero ésta no deja de ser una opción de legalidad ordinaria. El Tribunal Constitucional ha
entendido que el art. 71.3 CE sólo exige el aforamiento mientras el imputado es diputado o
senador, de manera que lo que ocurra si pierde esa condición antes de que el proceso concluya
carece de relevancia constitucional.
La cuestión de los coimputados: ¿qué ocurre cuando varias personas son acusadas de la
comisión de un mismo delito y sólo alguna de ellas tiene la condición de aforado? El supuesto
es menos raro de lo que puede parecer, pues algunos tipos delictivos propios del mundo político-
administrativo difícilmente pueden ser cometidos en solitario. Baste pensar en el cohecho, que
es cometido tanto por el cargo público que acepta una dádiva como por quien se lada (arts. 419
y siguientes del CP). Pues bien, dado que todos los acusados por un mismo hecho deben ser
juzgados en un mismo proceso, el aforamiento de uno de ellos arrastra a todos los demás. El
problema es que, al ser juzgados directamente por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, no
cabrá luego recurso alguno; algo que tropieza con el art. 24 CE.
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proyecto anual de ley de Presupuestos las cantidades globales que las Cámaras y los
otros órganos citados le han presentado.
- La ley de Presupuestos no condiciona, así, en qué pueden gastar su dotación las Cámaras
y los demás órganos provistos de autonomía presupuestaria: mientras que la regla
general para la Administración Pública es la sujeción al principio de especialidad
presupuestaria en su doble vertiente cuantitativa (cifra que cada departamento u
órgano no puede superar) y cualitativa (concretos fines a los que debe destinarse la
dotación presupuestaria), los órganos provistos de autonomía presupuestaria sólo están
sometidos al principio de especialidad en su vertiente cuantitativa.
- De fundamental importancia para el ejercicio de la autonomía administrativa y
financiera es el inciso del art. 72 CE en virtud del cual “los Presidentes de las Cámaras
ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos”. Ello significa que
ad extra no hay más órgano que el Presidente; es decir, si bien el reglamento
parlamentario puede imponerle condiciones, sólo él está habilitado para manifestar la
voluntad de la Cámara en las relaciones jurídicas de ésta con terceros.
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compuesto por el Presidente de la Cámara y los jefes de los grupos parlamentarios, que
son quienes reciben la denominación parlamentaria de “portavoces”.
- El voto dentro de la Junta de Portavoces es ponderado, en relación al peso de cada grupo
parlamentario. La principal misión del órgano es participaren la programación de los
trabajos parlamentarios y, sobre todo, fijar el orden del día de las sesiones de acuerdo
con el Presidente.
- Las candidaturas electorales están de facto monopolizadas por los partidos políticos,
que suelen esperar una obediencia ciega por parte de quienes resultan elegidos. Los
escaños no son propiedad de los partidos políticos en cuyas listas han sido elegidos los
diputados y senadores, u otros cargos electivos. La jurisprudencia constitucional se
orienta, así, a asegurar un margen de libertad de los cargos electivos con respecto a su
partido político. Por ello, la lucha contra el llamado “transfuguismo político” —
fenómeno consistente en el abandono del propio partido por un cargo electivo, para
pasarse a otro, ocasionando a veces un cambio de mayoría en la correspondiente
asamblea— ha sido afrontada por los principales partidos políticos mediante un mero
pacto privado, carente de cualquier fuerza jurídica.
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2. La Iniciativa Legislativa
- La razón es evitar la arbitrariedad, impidiendo que los poderes públicos puedan adoptar sus
decisiones de manera caprichosa.
- Por otro lado, el procedimiento legislativo está presidida por la publicidad y la deliberación. Las
leyes son elaboradas con absoluta transparencia, mediante el debate de diputados y senadores.
- El procedimiento legislativo por lo tanto puede ser visto como el corazón de la democracia.
Todo procedimiento consiste en una serie ordenada de pasos que deben seguirse para alcanzar
un resultado. Los trámites suelen argumentarse en fases.
- La Ce sólo se ocupa de la fase primera y las dos últimas. El Reglamento del Congreso de los
Diputados tiene amplio margen para regular el debate y fase del procedimiento.
2. LA INICIATIVA LEGISLATIVA:
- Consiste en propones un determinado texto para su discusión y eventual aprobación como ley.
- Esa fase inicial tiene una relevancia política muy superior a lo que a primera vista puede
parecer, pues quien ostenta la facultad de iniciativa legislativa condiciona la agenda legislativa;
es decir, decide sobre qué se legisla y cuándo se legisla.
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- Es verdad que en un moderno régimen parlamentario es normal que la mayor parte de las leyes
provengan de la iniciativa del Gobierno y la experiencia enseña, desde luego, que las escasas
leyes que no son de iniciativa gubernamental suelen ser técnicamente menos depuradas. No en
balde es el Gobierno quien dispone de mejores medios para la preparación de textos legales.
Ahora bien, que el Gobierno no tenga el monopolio de la iniciativa legislativa y, en particular,
que las Cámaras puedan por sí mismas poner en marcha el procedimiento legislativo son —
incluso cuando no se utilizan— preciosos elementos de contrapeso.
- La iniciativa legislativa está regulada en los arts. 87 a 89 CE. Se distingue entre “proyectos de
ley” y “proposiciones de ley”, según que la iniciativa haya sido adoptada por el Gobierno o por
alguno de los otros sujetos habilitados para ello.
- A diferencia de las proposiciones de ley, los proyectos de ley pueden versar sobre cualquier
materia; están exentos del trámite de toma en consideración, que opera como un filtro
preliminar para las proposiciones de ley; y tienen prioridad en su tramitación. Este tratamiento
privilegiado de los proyectos de ley, lejos de ser caprichoso, está en sintonía con la función de
dirección política constitucionalmente reconocida al Gobierno (art. 97 CE).
- Para la presentación de un proyecto de ley, el art. 88 CE exige que así lo acuerde el Consejo de
Ministros y que el texto vaya debidamente explicado y justificado; lo que se hace mediante la
llamada “exposición de motivos” y, en su caso, con la documentación complementaria que se
repute necesaria.
- Nada dice la Constitución, en cambio, sobre los trabajos previos. De ello se ocupa la Ley
50/1997 del Gobierno, que establece una serie de trámites. Es importante señalar, sin embargo,
que estos trabajos previos se agotan en el ámbito interno del Poder Ejecutivo, por lo que su
observancia carece, en principio, de consecuencias en el procedimiento legislativo propiamente
dicho. Los únicos vicios de procedimiento que pueden llegar a afectar a la ley son los que
supongan una infracción del art.88 CE.
- Las proposiciones de ley pueden provenir de las propias Cámaras —lo que significa, a la vista
de los reglamentos parlamentarios, que la iniciativa parte de un grupo parlamentario o de un
determinado número de diputados y senadores— y pueden provenir también de las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas y de la iniciativa legislativa popular. Ésta última
exige que la proposición Las proposiciones de ley pueden provenir de las propias Cámaras —lo
que significa, a la vista de los reglamentos parlamentarios, que la iniciativa parte de un grupo
parlamentario o de un determinado número de diputados y senadores— y pueden provenir
también de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de la iniciativa
legislativa popular. Ésta última exige que la proposición.
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hasta a tres de sus miembros para que defiendan sus proposiciones de ley en el trámite de toma
en consideración en el Congreso de los Diputados (art. 87.2 CE).
-El Gobierno, tiene el monopolio de iniciativa en materia presupuestaria, como medio de evitar
el descontrol del gasto público— puede vetar cualquier proposición de ley que implique
disminución de ingresos o aumento de gastos (art. 134.6 CE).
- La CE nada dice, se regula por Reglamento del Congreso de los Diputados. Parte de la existencia
de comisiones legislativas permanentes especializadas por materias (art. 75 CE). Y de la práctica
de las 3 lecturas (modo de debatir y aprobar leyes que ha sido adoptado del Parlamento
Británico). Hay una “lectura” cada vez que se examina y discute enteramente el proyecto o
proposición.
- El proyecto o la proposición de ley son, ante todo, publicados en el Boletín Oficial de las Cortes
Generales, a fin de que todos los miembros de las Cámaras y el público en general tengan
conocimiento del texto cuya adopción se propone. A partir de este momento, se abre un plazo
de quince días para que los grupos parlamentarios y los diputados presenten las enmiendas que
tengan a bien. Si se trata de enmiendas individuales de un diputado, deben ir acompañadas de
la firma del portavoz de su grupo parlamentario “a efectos de conocimiento”; y aunque
formalmente ello no suponga una autorización, no deja de ser un medio de control indirecto del
grupo parlamentario sobre sus miembros.
- El Derecho de enmienda es crucial porque evita que las Cortes Generales hayan de limitarse a
aprobar o rechazar lo que presenta el Gobierno. Por lo demás, al igual que ocurre con las
proposiciones de ley, el art. 134.6 CE permite al Gobierno oponer el veto a aquellas enmiendas
que supongan aumento de gasto o disminución de ingresos, con la consecuencia de que la
enmienda vetada no puede ser tramitada.
- Según se refieran al proyecto o proposición de ley en su conjunto o sólo a algunas de sus partes,
las enmiendas son de dos clases: a la totalidad o al articulado. Las enmiendas a la totalidad
admiten, a su vez, dos variantes según vayan acompañadas de un texto alternativo o sean de
pura devolución. En todo caso, las enmiendas a la totalidad deben ser objeto de un debate inicial
en el Pleno. Si, al finalizar el debate, la enmienda a la totalidad resulta aprobada, el proyecto ola
proposición de ley se entienden rechazados. Ello significa que el procedimiento legislativo
concluye en este punto si la enmienda era de pura devolución, o que el proyecto o proposición
originario queda sustituido por el texto alternativo si lo había. Conviene señalar que las
proposiciones de ley de origen senatorial —que, como se ha visto, han sido ya tomadas en
consideración cuando llegan al Congreso de los Diputados— no pueden ser objeto de enmienda
a la totalidad de devolución, seguramente por deferencia a la otra Cámara. En cuanto a las
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- Una vez superada esta primera lectura, el procedimiento legislativo continúa en la comisión
legislativa permanente que corresponda por razón de la materia, donde se examinará el
proyecto o proposición. El debate en comisión se caracteriza por su flexibilidad. Se nombra una
ponencia y ésta elabora un informe, que sirve de base a la discusión del proyecto o proposición
y a las enmiendas. El debate en comisión finaliza con la aprobación del llamado “dictamen”: éste
recoge el texto tal como ha quedado tras su examen por la comisión, es decir, con las adiciones,
modificaciones y supresiones que aquélla haya aprobado. El dictamen incluye también, como
votos particulares, los artículos y enmiendas que, habiendo sido rechazados por la comisión, son
apoyados por una minoría dentro de la misma.
- El texto aprobado por el Congreso de los Diputados debe ser remitido al Senado. De
conformidad con el art. 90 CE, esta Cámara dispone de un plazo de dos meses en el que puede
hacer dos cosas: primera, oponer su veto, mediante mayoría absoluta y con mensaje motivado,
al texto aprobado por el Congreso de los Diputados; o segunda, introducir enmiendas —se
sobreentiende que por mayoría simple— a dicho texto.
- El poder de veto del Senado es puramente suspensivo, ya que puede ser superado
inmediatamente si el Congreso de los Diputados lo rechaza mediante mayoría absoluta; y
transcurridos dos meses desde la interposición del veto, basta la mayoría simple del Congreso
de los Diputados para superarlo.
- El último apartado del art. 90 CE autoriza al Gobierno a declarar urgente el texto remitido al
Senado, lo que comporta la reducción del plazo para vetar o enmendar a sólo veinte días. Se ha
considerado que el Senado carece de margen para apreciarla oportunidad de la urgencia
declarada por el Gobierno: está vinculado a esta declaración, que además puede ser hecha por
el Gobierno en cualquier momento.
- Como conclusión de todo lo dicho, debe destacarse que la aprobación por el Senado no es
necesaria en el procedimiento legislativo ordinario. Si, dentro del plazo de que dispone, el
Senado no veta ni enmienda el texto remitido por el Congreso de los Diputados, dicho texto
queda definitivamente aprobado y se convierte en ley sin necesidad de que retorne a la Cámara
baja. El papel del Senado en el procedimiento legislativo es, así, claramente secundario
(Bicameralismo imperfecto).
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- Aprobado definitivamente el texto de la ley, se abre una última fase que, aun siendo
imprescindible, no permite ya introducir modificación alguna. De aquí que a veces se denomine
“fase de integración de la eficacia”.
- En esta fase, regulada en el art.91 CE, hay tres trámites: la sanción, la promulgación y la
publicación.
- La sanción y la promulgación son actos del Rey. Aunque en puridad de conceptos se trata de
dos actos distintos, se producen conjuntamente. La sanción es la firma de la ley por el Rey —
necesariamente acompañada del refrendo del Presidente del Gobierno, tal como exige el art. 64
CE— mientras que la promulgación es la orden de cumplimiento de la ley impartida por el Rey.
En una moderna monarquía parlamentaria, la sanción y la promulgación constituyen una mera
solemnidad y, desde luego, son un acto debido. El art. 91 CE, que comienza diciendo que “el Rey
sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales”.
- Es claro que el Rey no puede oponer ninguna objeción al texto adoptado, ya que no es
copartícipe de la potestad legislativa. A lo sumo, cabría discutir si el Rey podría legítimamente
negarse a sancionar un texto si le constase que en su elaboración se hubiera omitido algún
trámite esencial; pero se trataría de un supuesto extremo, de muy improbable realización
práctica.
- El art. 91 CE no se limita a regular la sanción y la promulgación de la ley, sino que añade que el
Rey “ordenará su inmediata publicación”. La publicación oficial de la ley —al igual que la de
cualesquiera otras disposiciones normativas— es el modo de dar cumplimiento al principio de
publicidad de las normas consagrado en el art. 9 CE, que es una de las exigencias inherentes al
Estado de derecho. El principio de publicidad de las normas no presupone que los ciudadanos
conocen todas las normas vigentes, sino simplemente que pueden conocerlas; es decir, excluye
que las normas puedan tener carácter secreto.
- Sólo esta cognoscibilidad justifica que, tal como dice el art. 6 CC, la ignorancia de las normas
no excuse de su incumplimiento. La publicación oficial de las normas jurídicas tiene lugar en el
Boletín Oficial del Estado.
- Una vez sancionado, promulgado y publicado, el documento original de la ley —es decir, el
firmado por el Rey— ha de ser archivado. Éste es un extremo no específicamente regulado en
el derecho español. Por mera costumbre, los documentos originales de las leyes son custodiados
en el Congreso de los Diputados.
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V. EL GOBIERNO
1.PODER EJECUTIVO
- Es el órgano supremo del Poder Ejecutivo. En la separación de poderes cada uno debería
tener encomendado un órgano distinto para evitar la acumulación del poder,
estableciendo controles recíprocos entre los diferentes órganos.
- Existe un relativo consenso sobre el significado de lo “legislativo” y lo “judicial”, pues
esos términos designan, en sentido amplio, la producción de normas jurídicas y la
resolución de litigios mediante la aplicación de normas jurídicas respectivamente. No
existe, en cambio, un acuerdo mínimo sobre el significado del término “ejecutivo”,
debido a la variabilidad histórica de los cometidos del Estado y por la ausencia de un
acuerdo mínimo sobre el término “ejecutivo”. Los Poderes Legislativo y Judicial nacieron
y se desarrollaron como ámbitos desgajados —o independizados—del antiguo poder
omnímodo del monarca, por lo que el Poder Ejecutivo no deja de tener un carácter
residual; es decir, abarca todo aquello que no corresponde a los otros poderes del
Estado.
- Hoy en día, tiende a identificarse al Gobierno como el órgano al que corresponde la
dirección política. No en vano comienza el art. 97 CE diciendo que “el Gobierno dirige la
política interior y exterior”. También es cierto que luego también dice que “ejerce la
función ejecutiva”, con lo que parece dar a entender que ésta última es algo diferente
de la dirección política.
- Los rasgos típicos de un régimen parlamentario son:
a. Colegialidad. El Gobierno no reside en una única persona, sino en un conjunto de
personas que deben actuar colectivamente.
b. Organización por ministerios. Del Gobierno forman parte los ministros.
Gobierno=Consejo de Ministros.
c. Relación fiduciaria con el Parlamento. El Gobierno debe gozar de la confianza de la
mayoría parlamentaria y está obligado a explicar su actuación ante las Cámaras. El
Gobierno en su conjunto responde de los actos y omisiones de todos y cada uno de
sus miembros por la colegialidad.
- En diferencia al régimen presidencialista donde, los Poderes Legislativo y Ejecutivo
pueden estar dominados por partidos distintos. Ello explica que para designar el
régimen presidencial se hable a veces de “gobierno dividido”, mientras que el régimen
parlamentario sea también conocido como “gobierno de gabinete”.
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mero recordatorio del principio de legalidad (arts. 9 y 103 CE) y, sobre todo, se refiere a
la actuación del Gobierno; no a los aspectos organizativos de éste.
- La duda persiste; y ello porque dista de ser evidente que la ley pueda restringir
facultades que la Constitución misma otorga o, más sencillamente, imponer por vía legal
una de las interpretaciones posibles de las normas constitucionales que atribuyen dichas
facultades. La respuesta no es fácil. El Tribunal Constitucional nunca ha tenido que
afrontar directamente esta cuestión con respecto al Gobierno.
- . Así, la famosa STC 76/1983, relativa a la Ley Orgánica de Armonización del Proceso
Autonómico del año anterior, sostuvo que la ley no puede imponer una determinada
interpretación de la Constitución. En cambio, la más reciente STC 49/2008 no vio
objeción alguna a que por ley se exija que la designación de los cuatro magistrados del
¿?
Tribunal Constitucional correspondientes al Senado sea precedida de un trámite de
propuesta por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas; algo que,
aunque las propuestas no sean vinculantes, supone limitar o condicionar una facultad
conferida al Senado directamente por la Constitución.
- El art. 98.1 CE dispone: “El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes,
en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley”. Existen así
dos tipos de miembros necesarios del Gobierno: Presidente y ministros. Y existen otros
dos tipos de miembros posibles o contingentes: vicepresidentes —uno o varios— y los
demás que prevea la ley.
- Ello implica que el Gobierno es un órgano complejo, en el sentido de que está formado
por otros órganos más simples, como son el Presidente y los ministros.
- El Presidente como los ministros son órganos por sí mismos —y no sólo elementos
componentes del Gobierno— lo demuestra que la Constitución y las leyes les atribuyen
competencias propias, distintas de las que corresponden al Gobierno en su conjunto.
Pero también el Gobierno en su conjunto es un órgano.
- La reunión de todos los miembros del Gobierno para el ejercicio de las competencias de
éste ha recibido tradicionalmente la denominación de “Consejo de Ministros”. El
Consejo de Ministros sería, así, el modo en que el Gobierno se presenta y actúa como
órgano colegiado.
- Ni el art. 98.1 CE ni ningún otro precepto constitucional establecen el número de los
ministros, ni tampoco las materias que corresponden a cada uno de ellos.
- Problema distinto es quiénes pueden ser “los demás miembros que establezca la ley”,
distintos del Presidente, los vicepresidentes y los ministros. Es importante subrayar que
este interrogante dista de ser meramente teórico, pues hay varios preceptos
constitucionales cuyos destinatarios son los miembros del Gobierno: el art. 98 en
materia de incompatibilidades, el art. 102 en materia de responsabilidad penal, el art.
110 en materia de acceso y participación en las sesiones de las Cámaras, etc.
- Los miembros del Gobierno tienen el derecho y el deber de participar en la toma de
aquellas decisiones que competen al Gobierno en su conjunto y, por consiguiente,
forman parte del Consejo de Ministros, que es donde dichas decisiones se discuten y
adoptan.
- Sentada la premisa anterior, la posibilidad de que una norma con rango de ley atribuya
la condición de miembro del Gobierno a alguien distinto de los ministros permanece
inédita. La vigente Ley del Gobierno se limita a contemplar la posible existencia de
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ministros sin cartera (arts. 4.2 y 12.3 LG); es decir, personas que, sin tener encomendada
la jefatura de un departamento ministerial, son ministros a todos los efectos, incluido el
nombre.
- Puede ser útil, por ejemplo, para guardar el equilibrio en Gobiernos de coalición o para
encargarles algún objetivo específico.
- Los secretarios de Estado y subsecretarios— no son jurídicamente miembros del
Gobierno, sino que están subordinados al mismo. Ello es relevante, porque las
previsiones constitucionales relativas a los miembros del Gobierno no les son aplicables.
Comentarios al respecto:
- El Senado no desempeña papel alguno en la investidura del Presidente del Gobierno, lo
que es una muestra más del bicameralismo acusadamente imperfecto diseñado por la
Constitución Española.
- El candidato debe exponer su programa ante el Congreso de los Diputados y someterse
al correspondiente debate parlamentario. Ello significa que el otorgamiento o la
denegación de la investidura no se conciben en términos de pura confianza en la
persona, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en el art. 63de la Ley Fundamental
de Bonn.
- Las diferentes mayorías exigidas en primera y segunda votación responden a una
finalidad clara: permitir la formación de Gobiernos con el más amplio apoyo
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parlamentario posible, incluidos los que puedan surgir de coaliciones o simples acuerdos
entre varios partidos políticos. Ello significa que el partido político con mayor número
de escaños no tiene automáticamente una expectativa de formar Gobierno, salvo por
supuesto que por sí solo ostente la mayoría absoluta. Y sólo cuando no existe una
mayoría absoluta —monocolor o de coalición— permite la Constitución que el
Presidente sea investido por mayoría simple.
- El papel del Rey en este procedimiento, nadie discute que normalmente debe limitarse
a ser una especie de notario de la correlación de fuerzas en el Congreso de los
Diputados. El Rey carece de un genuino poder de iniciativa política, para seleccionar a
un candidato en lugar de otro según su propio punto de vista. Si existe alguien que con
toda seguridad obtendría el respaldo requerido, debe proponerlo; y del mismo modo,
si existe un único candidato posible, debe proponerlo aun cuando no sea seguro que
logre la investidura.
- Una vez que el candidato obtiene la investidura en el Congreso de los Diputados, es
nombrado Presidente del Gobierno por el Rey. Sólo entonces se abre la segunda fase en
la formación del Gobierno. El art. 100 CE es muy claro a este respecto: “Los demás
miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su
Presidente”. La facultad del Presidente para configurar su Gobierno como estime más
oportuno no se refiere sólo a las personas, sino también al número y las atribuciones de
los departamentos ministeriales. Esto es exactamente lo que actualmente dispone el
art. 2.2.f) LG: la creación, modificación o supresión de los departamentos ministeriales
corresponde exclusivamente al Presidente del Gobierno, mediante real decreto
aprobado por él solo.
- El art. 101 CE regula el cese del Gobierno en los siguientes términos: “1. El Gobierno
cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza
parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su
Presidente.
2. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión de lnuevo
Gobierno”.
- Se trata del cese del Gobierno en su conjunto, no de algunos de sus miembros
únicamente. Las remodelaciones parciales del Gobierno se rigen por el ya examinado
art. 100 CE, pues consisten en la separación de uno o varios ministros De aquí que
dependan de la exclusiva voluntad del Presidente.
- La celebración de elecciones generales implica el cese del Gobierno porque éste —o,
mejor dicho, su Presidente— recibió la investidura de un Congreso de los Diputados
anterior y en la lógica del régimen parlamentario está que el Gobierno dependa de la
confianza de la actual mayoría parlamentaria. Obsérvese que esto vale incluso en el caso
de que las elecciones generales no hayan determinado ningún cambio en el color
político de la mayoría.
- Por la misma razón, la pérdida de la confianza parlamentaria determina la caída del
Gobierno. Es importante destacar que el art. 101.1 CE habla de “los casos de pérdida de
la confianza parlamentaria previstos en la Constitución”. Ello parece indicar que no hay
más supuestos de pérdida de la confianza parlamentaria que los expresamente
regulados en la Constitución, es decir, la cuestión de confianza y la moción de censura.
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- La Constitución y las leyes atribuyen al Gobierno en su conjunto, sino que también las
hay atribuidas individualmente a sus miembros; es decir, al Presidente y a los ministros.
Ello significa que el Gobierno es un órgano cuyos componentes son otros órganos más
simples.
- Los ministros son los titulares de los distintos ministerios de que se compone la
Administración del Estado. El ministro ocupa la cúspide jerárquica de su departamento,
por lo que es jefe de todas las unidades y funcionarios de aquél (art. 4 LG). La jefatura
se ejerce mediante todos los instrumentos propios de la jerarquía administrativa.
- En cuanto al Presidente, el art. 98.2 CE dice que “dirige la acción del Gobierno y coordina
las funciones de los demás miembros del mismo”. La decisión de plantear la cuestión de
confianza (art. 112 CE) o de disolver las Cámaras (art. 115 CE) compete sólo al
Presidente, si bien debe oír antes al Consejo de Ministros; y algo similar ocurre, sin
necesidad siquiera de previa deliberación por el Consejo de Ministros, con la
interposición de recurso de inconstitucionalidad frente a leyes (art. 162 CE).
- Esta preeminencia no se traduce, sin embargo, en superioridad jerárquica: la jerarquía
administrativa culmina en los ministros, por lo que el Presidente no es propiamente un
jefe o superior jerárquico de éstos que pueda impartir órdenes y revisar actos. Pero no
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hay que olvidar que el nombramiento y el cese de los miembros del Gobierno dependen
únicamente del Presidente.
- No hay que olvidar que el Gobierno no es una mera yuxtaposición de varios órganos
simples (Presidente y ministros), sino que es él mismo un órgano. Ello significa que hay
competencias que la Constitución y las leyes atribuyen al Gobierno en su conjunto, es
decir, como órgano colegial. Por ejemplo, aprobar decretos-leyes (art. 86 CE), remitir
proyectos de ley al Congreso de los Diputados (art. 88 CE), designar dos miembros del
Tribunal Constitucional (art. 159 CE), etc. Para actuar como órgano colegiado, según
quedó dicho más arriba, el Gobierno se reúne en Consejo de Ministros.
- Las principales reglas de funcionamiento del Consejo de Ministros se encuentran en la
Ley del Gobierno:
A) Las sesiones del Consejo de Ministros son preparadas semanalmente por la Comisión
General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8 LG).
B) La convocatoria y el orden del día de las sesiones del Consejo de Ministros son
aprobados por el Presidente (art. 18 LG).
C) Las deliberaciones del Consejo de Ministros son secretas, pues sólo así cabe fijar una
línea política unitaria (art. 5LG). Aunque esta regla sólo está expresada en una norma
legal, ha estado siempre presente en la fórmula de juramento de los ministros. D) De las
sesiones del Consejo de Ministros se levanta acta, en la que sólo constan los acuerdos
adoptados y los informes presentados (art. 18 LG); no lo manifestado por los presentes
en la deliberación.
E) Existe un Ministro-Secretario del Gobierno, a quien corresponde remitir las
convocatorias y órdenes del día, redactar las actas, archivar y custodiar los documentos
del Consejo de Ministros, así como velar por la publicación de sus disposiciones y
acuerdos en el Boletín Oficial del Estado (art.9 LG). Esta condición suele ir aneja al cargo
de Ministro de la Presidencia o, en su caso, a un vicepresidente.
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y la facultad de hacerse oír en ellas”; algo que no tendría mucho sentido si sólo pudiese
ser miembro del Gobierno quien ya fuera parlamentario.
- La condición de miembro del Gobierno es incompatible prácticamente con cualquier
otra actividad pública o privada: no pueden ejercer cargos representativos distintos de
diputado o senador, ni ninguna función pública diferente de la ministerial, ni ningún
trabajo por cuenta propia o ajena. Ello implica que la condición de miembro del
Gobierno sólo es compatible con la gestión del propio patrimonio y con actividades
privadas carentes de significación económica; y ello, por supuesto, siempre que tales
actividades no supongan un conflicto de intereses.
- La CE ha querido que se dediquen exclusivamente a esta función, sin que ninguna otra
actividad pueda robarles tiempo o distraer su atención.
- A esto se añade la previsión del art. 98.3 CE: “La Ley regulará el estatuto e
incompatibilidades de los miembros del Gobierno”. Puede ser desarrollado y, en su
caso, ampliado por el legislador; y segundo, que en esta materia rige una reserva de ley.
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cualquier otro delito contra la seguridad del Estado”. Esto no es lo habitual los delitos
que normalmente pueden cometer los miembros del Gobierno en el ejercicio de sus
funciones no están en el supuesto de hecho del art.102.2 CE.
- A diferencia del art.102, el art. 71 sí es de frecuente aplicación; lo que explica el interés
de muchos políticos que ya no están en primera línea en mantener un escaño
parlamentario.
- El art. 97 CE, con el que se abre el Título IV, dispone: “El Gobierno dirige la política
interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la
función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
- Se le atribuye una potestad específica y bien delimitada: la potestad reglamentaria, es
decir, el poder de dictar normas jurídicas de rango inferior a la ley. Y aunque el art. 97
CE no lo menciona, debe recordarse que otros preceptos constitucionales permiten al
Gobierno producir, en determinadas condiciones, actos con auténtica fuerza de ley,
como son los decretos legislativos (arts. 82 y siguientes de la CE) y el decreto-ley (art. 86
CE). Todo ello significa que el Gobierno dispone directamente ex constitutione de ciertas
potestades normativas. Por razones sistemáticas, es preferible examinarlas
conjuntamente con las demás fuentes del derecho previstas por la Constitución.
- El art. 97 CE habla también de “la función ejecutiva”. Pero determinar qué es lo ejecutivo
está ligado al contexto.
- Así las cosas, dejando al margen sus potestades normativas, el núcleo de las funciones
del Gobierno se encuentra en la idea de que “dirige la política interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del Estado”. Y aun dentro de esto, lo más
significativo es que al Gobierno le corresponde la dirección política.
- Es muy ilustrativo comparar lo que se espera del Gobierno con lo que se espera del
Parlamento. Éste último es el lugar de la discusión abierta entre las fuerzas políticas
sobre los asuntos púbicos, así como de examen y control de la acción gubernamental.
Pero no le corresponde normalmente señalar el camino a seguir.
- El Gobierno tiene instrumentos para llevar a cabo la dirección política (iniciar proceso
legislativo, presentar Presupuestos Generales del Estado, Conducir relaciones
internacionales, FFAA, etc.)
- Con arreglo al art. 97 CE, el Gobierno también dirige “la Administración civil y militar”.
- El Poder Ejecutivo no está formado sólo por el Gobierno, sino también por la
Administración. El Gobierno es la cúspide del Poder Ejecutivo y bajo su dependencia se
encuentra la Administración. De aquí que no sea sorprendente que el Título IV de la
Constitución, como su propia rúbrica indica, trate conjuntamente “del Gobierno y de la
Administración”.
- Los arts. 103 y siguientes de la CE establecen varios principios que rigen para la
Administración Pública en general. Tales son señaladamente los principios de legalidad
de la actuación administrativa, de sometimiento de la misma a control jurisdiccional, y
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- El control político ejercido por las Cámaras sobre el Gobierno es la posibilidad de exigirle a éste
responsabilidad política. El art. 108 CE —con el que se inicia el Título V de la Constitución,
relativo a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales— lapidariamente dispone: “El
Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados”.
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b. La responsabilidad política está procedimentalizada. Ello significa que sólo puede exigirse a
través de determinados procedimientos previstos con este fin. Enel ordenamiento español,
como se verá más abajo, son la cuestión de confianza (art. 112 CE) y la moción de censura (arts.
113 y 114 CE).
e. En relación con lo que se acaba de señalar, la responsabilidad política tiende a ser objetiva:
no sólo no presupone un comportamiento culpable por parte del Gobierno o de algunos de sus
miembros, sino que puede darse incluso cuando hayan actuado correctamente. El Gobierno
responde también de las acciones u omisiones de sus subordinados, pues se entiende que tiene
un deber de elegirlos y vigilarlos adecuadamente.
- La cuestión de confianza está regulada en el art. 112 CE: “El Presidente del Gobierno, previa
deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la
cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La
confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los
Diputados”.
- El objeto de la cuestión de confianza —es decir, aquello sobre lo que se solicita el voto— es
genérico: el programa del Gobierno o una declaración política general. Ello significa que la
cuestión de confianza no está pensada, en principio, para facilitar la aprobación de concretas
iniciativas gubernamentales; es decir, el Gobierno no puede acudir al art. 112 CE para que,
mediante la votación de la confianza, se apruebe un proyecto de ley, se ratifique un tratado
internacional, etc. La cuestión de confianza versa sólo sobre la permanencia o la caída del
Gobierno.
- Para superar una cuestión de confianza basta la mayoría simple, es decir, más votos a favor
que en contra. Las ausencias y las abstenciones no impiden el otorgamiento de la confianza, al
igual que ocurre para la investidura del Presidente del Gobierno en segunda votación (art. 99
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CE). Así, la mayoría requerida para mantener al Gobierno es la misma que para investirlo. Si, por
el contrario, el Gobierno no obtiene la confianza, debe dimitir (art. 114.1 CE); lo que significa
que el Rey deberá celebrar consultas con los grupos parlamentarios y proponer un nuevo
candidato a Presidente del Gobierno.
“1. El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante
la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.
2. La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y
habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno.
3. La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su
presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones alternativas.
- La iniciativa corresponde al Congreso de los Diputados o, para ser exactos, a una décima parte
de sus miembros; lo que significa que la exigencia de responsabilidad política al Gobierno puede
ser activada por una minoría no especialmente numerosa.
- En esta misma línea, el art. 114.2 CE añade: “Si el Congreso adopta una moción de censura, el
Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido
de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en el artículo 99. El Rey lo nombrará
Presidente del Gobierno”.
- Los otros límites constitucionales de la moción de censura se explican por sí solos: que se deban
dejar pasar cinco días entre la presentación de la moción de censura y su votación tiene
claramente como finalidad evitar las emboscadas parlamentarias, dejando un tiempo reflexión.
- La posibilidad de presentar mociones de censura alternativas en los dos primeros días de ese
plazo: una vez abierto el debate sobre la conveniencia de sustituir el Gobierno, no hay por qué
limitarse a una única opción. Si concurren varias mociones de censura, han de votarse por su
orden de presentación (art. 177RCD). En fin, el límite consistente en que quienes han presentado
una moción de censura fracasada no pueden presentar otra durante el mismo período de
sesiones persigue evitar la mera reiteración de la iniciativa; pero su efectividad es, en todo caso
modesta, dado que hay dos períodos de sesiones cada año (art. 73 CE).
- Es evidente que la exigencia de que la moción de censura sea constructiva supone un notable
reforzamiento del Gobierno: una vez investido el Presidente del Gobierno, sólo puede caer por
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propia iniciativa o por tropezar con una mayoría absoluta compacta alrededor de un candidato
alternativo en el Congreso de los Diputados.
- No cabe disolver el Congreso de los Diputados “cuando esté en trámite una moción de censura”
(art. 115.2 CE).
- Pero la Constitución no prohíbe expresamente que el Presidente del Gobierno sometido a una
moción de censura dimita.
- Tal vez este modo de ver las cosas no esté en perfecta sintonía con el espíritu del ya citado art.
115.2 CE, pues la moción de censura constructiva no persigue sólo derribar al Gobierno sino
investir a un candidato alternativo a Presidente.
“1. El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva
responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes
Generales, que será decretada por el Rey. El decreto de disolución fijará la fecha de las
elecciones.
3. No procederá nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior, salvo lo
dispuesto en el artículo 99, apartado 5”.
a. La Constitución deja en manos del Presidente del Gobierno la duración dela legislatura
y, en consecuencia, la determinación de la fecha de las elecciones. La única condición es
consultar previamente al Consejo de Ministros, en el bien entendido de que la decisión
última —en un sentido u otro— corresponde exclusivamente al Presidente. Ni que decir
tiene que la intervención del Rey, mediante la firma del correspondiente decreto, es
sólo ad solemnitatem, sin que aquél participe en la toma de la decisión.
b. La disolución puede referirse a una sola de las Cámaras o a ambas conjuntamente. Lo
normal es esto último, en consonancia con el bicameralismo imperfecto consagrado en
la Constitución Española.
c. La decisión presidencial de disolver las Cámaras y convocar elecciones no encuentra más
límites —fuera de la mencionada consulta previa al Consejo de Ministros— que los
temporales: no cabe una segunda disolución en el arco de un año. La razón es, sin duda,
evitar una utilización abusiva del derecho de disolución, con la sola finalidad de intentar
una mejora de los resultados obtenidos en unas elecciones recién celebradas.
d. La disolución no es posible cuando ha sido propuesta una moción de censura. La razón,
como se dejó apuntado, es clara: el derecho de disolución no es un arma para neutralizar
la exigencia de responsabilidad política al Gobierno por parte del Congreso de los
Diputados. Ciertamente, el Presidente puede adelantarse y disolver antes de que se
plantee una previsible moción de censura, del mismo modo que puede disolver
inmediatamente después de que la moción de censura haya sido derrotada.
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e. En el mismo decreto en que se acuerda la disolución debe fijarse la fecha de las nuevas
elecciones. El derecho de disolución no puede conducir a una ausencia o vacío en el
Poder Legislativo. Debe tenerse en cuenta que, si bien el Presidente del Gobierno goza
de cierto margen para la fijación de la fecha exacta de las nuevas elecciones, rige en
todo caso lo establecido por el art. 68.6 CE: “Las elecciones tendrán lugar entre los
treinta y sesenta días desde la terminación del mandato”.
- Sobre el derecho de disolución de las Cámaras conviene hacer dos consideraciones
adicionales, de carácter más general.
a. La primera es que se trata de un arma formidable en manos del Gobierno. Éste puede
escoger el momento de ir a elecciones, lo que presumiblemente hará teniendo en
cuenta sus propios intereses partidistas. Y es una prerrogativa muy útil incluso cuando
la disolución se produce hacia el final del término natural de cuatro años de cada
legislatura (art. 68.4 CE), ya que el momento concreto de las nuevas elecciones lo decide
el Presidente: no hay un calendario electoral predeterminado.
b. La otra consideración tiene que ver con el carácter controvertido que este instituto ha
tenido y aún tiene en la experiencia comparada. El derecho de disolución no existe, por
definición, en los regímenes presidenciales; y en los regímenes parlamentarios ha sido
frecuentemente sometido a limitaciones y condicionamientos.
La verdad es que en regímenes parlamentarios contemporáneos tan significativos como
Alemania o Italia es práctica constitucional asentada que el Jefe del Estado sólo puede
aceptar la disolución propuesta por el Gobierno cuando hay alguna razón objetiva para
ello, especialmente la inviabilidad política de la legislatura en curso. Incluso en el Reino
Unido, donde la disolución era tradicionalmente concebida como un derecho
incondicionado del Primer Ministro.
- La idea subyacente a todas estas experiencias es que la disolución de las Cámaras no
debe dejarse a la pura conveniencia política del Gobierno. La Constitución Española, sin
embargo, permanece fiel a una visión más clásica del parlamentarismo.
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X. PODER JUDICIAL
SECCIÓN 1: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SOBRE EL PODER JUDICIAL
1.POTESTAD JURISDICCIONAL Y PODER JUDICIAL
- El PJ está regulado en el Título Vi de la CE. La Constitución define el Poder Judicial por referencia
a la potestad jurisdiccional: es la titularidad de ésta lo que caracteriza constitucionalmente a
aquél.
- El art.117 CE abre estableciendo que “la justicia emana del pueblo y se administra en nombre
del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial”; y luego el apartado tercero
dispone que “el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y
haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales
determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas
establezcan”.
- Por lo tanto, el Poder Judicial está formado por el conjunto de los jueces y tribunales, que
actuando en juzgados y tribunales resuelven toda clase de procesos.
- Aclaración terminológica: “juzgados” son los órganos judiciales unipersonales, mientras que
“tribunales” son los órganos judiciales colegiados. Y siempre según esa terminología tradicional,
entre “jueces” y “magistrados” no hay una diferencia de sustancia, sino únicamente de grado o
categoría: la segunda denominación designa a los miembros del Poder Judicial que han
alcanzado cierta antigüedad.
- El art 117.3 CE consagra una visión contenciosa de la potestad jurisdiccional. La CE no dice que
la jurisdicción (o potestad jurisdiccional) consista en declarar cuál es el derecho en el caso
concreto (ius dicere), sino que consiste en resolver litigios mediante el mecanismo dialéctico del
proceso y como colofón se declara de manera vinculante (art. 118 CE) cuál es el derecho en ese
caso concreto.
- La potestad jurisdiccional cubre, de este modo, cualquier tipo de conflicto jurídico concebible,
desde los litigios intersubjetivos —entre particulares, o entre un particular y un ente público—
hasta el ejercicio del ius puniendi del Estado.
- En íntima relación con la caracterización constitucional del Poder Judicial como aquél que tiene
encomendada la potestad jurisdiccional, deben mencionarse otros dos principios: el principio
de exclusividad y el principio de unidad jurisdiccional.
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incardinados en el Poder Judicial siempre que la decisión de aquéllos pueda luego ser
impugnada ante un juzgado o tribunal
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- El principio de unidad jurisdiccional implica que todos los juzgados y tribunales componen una
organización única, denominada precisamente “Poder Judicial”, y que todos ellos están
sometidos a un mismo régimen jurídico y, en particular, que todos ellos gozan de idénticas
garantías de independencia. Así, no es constitucionalmente lícito crear tribunales especiales al
margen del Poder Judicial, ni menos aún tribunales de excepción, es decir, tribunales
establecidos para un caso concreto. Esto último está, además, expresamente prohibido por el
art. 117.6CE.
- No admite más excepciones que las previstas por la propia Constitución. En el mismo art. 117.5
se contempla ya, como excepción al principio de unidad jurisdiccional, la jurisdicción militar;
pero ésta queda circunscrita al “ámbito estrictamente castrense”. Ello significa que —fuera del
supuesto de estado de sitio, que es la situación excepcional más grave (art. 116 CE)— la
competencia que la ley puede atribuir a los tribunales militares encuentra dos límites: uno
subjetivo, consistente en que sólo quienes tienen estatuto militar pueden quedar sometidos a
los tribunales militares; y otro objetivo, consistente en que éstos no pueden juzgar cuestiones
ajenas al funcionamiento mismo de las Fuerzas Armadas.
- Otras excepciones: El TC (art. 123 CE), el Tribunal de Cuentas (art. 136 CE), Tribunales
consuetudinarios y tradicionales (art.125 CE).
- A diferencia de los otros poderes del Estado, el Poder Judicial no está formado por un único
órgano, ni por una pluralidad de órganos que actúan de manera unitaria, sino que se trata de
una organización policéntrica y descentralizada. La potestad jurisdiccional es ejercida de forma
autónoma por todos y cada uno de los juzgados y tribunales y, en este sentido, puede decirse
que el Poder Judicial se encarna en todos y cada uno de ellos. Cada órgano judicial es, por sí
mismo, Poder Judicial.
- Así, la armonía del conjunto, que no puede asegurarse mediante una voluntad única, queda
encomendada sólo al sistema de recursos, por el que determinadas sentencias y otras
resoluciones judiciales pueden ser impugnadas ante tribunales de rango superior.
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- La misión de los jueces es resolver toda clase de procesos. Para ello deben aplicar la legalidad,
las normas vigentes reguladoras de la materia en cuestión. Por lo tanto, el juez es el órgano del
Estado que aplica imperativamente la norma al caso concreto, actuando como instrumento de
legalidad.
El juez, por el contrario, debe decidir quién tiene razón en cada litigio concreto. Debe aplicar la
norma que corresponda al supuesto de hecho ajustándose a las reglas que gobiernan el sistema
de fuentes del derecho. Como garantía de ello existe un deber constitucional de motivación de
las sentencias judiciales (art. 120.3 CE). Una formulación gráfica y condensada de cuanto acaba
de decirse se halla en el art. 1 CC, cuando dispone que “los Jueces y Tribunales tienen el deber
inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de
fuentes establecido”. Esta idea de vinculación del juez al “sistema de fuentes establecido” ha
sido muy a menudo retomada por el Tribunal Constitucional, hasta el punto de considerar que
su observancia viene exigida también por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva
(art. 24 CE).
-Otro aspecto de la sujeción del juez a la ley. El art.117.1 CE, tras decir que los jueces son
inamovibles, independientes y responsables, establece que están “sometidos únicamente al
imperio de la ley”.
- No debe olvidarse que el sometimiento del juez a la ley es cualitativamente distinto y más
intenso que a todas las demás normas jurídicas, a excepción de la Constitución. La mejor prueba
de ello es que los tribunales no pueden anular ni dejar de aplicar leyes en vigor por considerar
que son inválidas, sino que —si ése es su convencimiento— deben plantear cuestión de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Esta incondicionada sumisión del juez a la ley contrasta con lo que sucede con los demás tipos
de normas jurídicas, a comenzar por los reglamentos emanados de la Administración: la
Constitución afirma expresamente que los tribunales ordinarios “controlan la potestad
reglamentaria” (art. 106 CE).
- La sujeción del juez a la ley, en fin, supone que la actividad interpretativa tiene límites. Es
innegable que muy a menudo el significado de la ley y de las demás normas jurídicas no es
evidente. Y es asimismo cierto que la idea de que cada norma sólo admite una interpretación
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correcta —y correlativamente que cada litigio sólo admite una solución ajustada a derecho— no
deja de ser una quimera racionalista.
- La jurisprudencia. Esta palabra se utiliza en dos sentidos próximos, pero no coincidentes: por
un lado, equivale a ciencia del derecho o conocimiento jurídico; por otro lado, designa las
doctrinas dimanantes de las sentencias de los tribunales. Este último sentido, mucho más
frecuente hoy en día, es el que aquí interesa.
- Los ordenamientos de common law se basan en la regla stare decisis, en virtud de la cual todos
los tribunales están obligados a seguir el criterio fijado por tribunales superiores en casos
similares.
- Esas soluciones de origen judicial, especialmente cuando son reiteradas, dan lugar a doctrinas
jurisprudenciales. La jurisprudencia es el conjunto de tales doctrinas.
- Crean jurisprudencia los el TS, el TC las Audiencias provinciales, los TSJ. Esas soluciones de
origen judicial, especialmente cuando son reiteradas, dan lugar a doctrinas jurisprudenciales. La
jurisprudencia es el conjunto de tales doctrinas.
- ¿Es la jurisprudencia, así entendida, fuente del derecho? Una vez hechas todas las aclaraciones
anteriores. Quienes niegan que la jurisprudencia sea fuente del derecho tienen un dato a su
favor: en ordenamientos como el español, no caben formas de producción de normas
equiparadas a la ley. Pero ello no quita que todo argumento fundado en la jurisprudencia tenga
una especial fuerza y autoridad ante los tribunales inferiores, tal como sugiere el arriba
mencionado art. 1 CC.
- Con todo, es importante insistir en que la vinculación del juez a la jurisprudencia es menos
intensa que su vinculación a la ley: la norma legal puede siempre corregir o modificar la doctrina
jurisprudencial, por no mencionar que a veces es la desviación misma de la jurisprudencia por
parte de jueces y tribunales inferiores lo que permite a los tribunales superiores actualizar e
innovar su orientación.
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Elena Martínez-Echevarría
es jurisprudencia constitucional constante que cada órgano judicial está vinculado a sus propios
precedentes, de manera que no puede adoptar decisiones distintas en casos sustancialmente
similares. Esto último sólo es legítimo si va acompañado de la debida motivación. En otras
palabras, la desviación del propio precedente nunca puede ser caprichosa e injustificada.
- Cuando se habla de independencia judicial se hace referencia a dos cosas distintas, o al menos
no enteramente coincidentes: la independencia judicial es un valor o, un objetivo que se
considera deseable alcanzar; y la independencia judicial es también un conjunto de garantías
normativas —básicamente prohibiciones— tendente a salvaguardar dicho valor.
b. La independencia judicial como conjunto de garantías, en cambio, viene dada por aquellas
normas que determinan qué formas de influencia en el juez están prohibidas. La principal
garantía es la inamovilidad, que tras ser mencionada de pasada en el apartado primero del art.
117 CE, está cuidadosamente enunciada en el apartado segundo de ese mismo precepto: “Los
Jueces y Magistrados no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por
alguna de las causas y con las garantías previstas en la Ley”. La inamovilidad consiste en que no
se puede remover al juez; y ello tanto en el sentido de no ser privado de su condición de juez,
como en el más específico de no ser apartado de la concreta plaza judicial que ocupa.
La otra gran garantía en esta sede, aun no estando expresamente mencionada por la
Constitución, es inherente a la idea misma de independencia y ha sido tradicionalmente
reconocida por la legislación: los jueces no están sometidos a jerarquía y, en el ejercicio de su
función, no pueden recibir órdenes ni instrucciones de ninguna autoridad.
Aún a propósito de garantías debe recordarse el art. 127 CE, que establece un riguroso régimen
de incompatibilidades para los jueces y magistrados, tendente precisamente a evitar sesgos y
prejuicios dimanantes de actividades ajenas a la función jurisdiccional. El artículo prohíbe la
pertenencia de los jueces a partidos políticos y sindicatos, aunque prevé la posibilidad de
asociaciones específicamente judiciales para la tutela de sus intereses profesionales. Además,
incompatibilidad absoluta con cargos públicos y exclusión de la vida política. El art. 127 CE se
remite a la ley, que impone un régimen especialmente riguroso: los jueces y magistrados no
pueden realizar ninguna otra actividad remunerada, salvo la enseñanza a tiempo parcial, y no
pueden dar asesoramiento jurídico ni siquiera gratuitamente (art. 389 LOPJ).
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Elena Martínez-Echevarría
- El contrapunto de la independencia es la responsabilidad. El art. 117 CE, tras decir que los
jueces son inamovibles e independientes, afirma que son responsables. La responsabilidad del
juez por actos u omisiones realizados en el ejercicio de su función está, así, expresamente
prevista por la Constitución.
- Que los jueces puedan ser sometidos a responsabilidad plantea, en efecto, problemas: para
que sea compatible con la independencia judicial, es preciso que las causas y los procedimientos
estén rigurosamente previstos en la ley y, sobre todo, que la autoridad competente para
imponer las sanciones sea ajena al poder político. De aquí, como luego se verá, la importancia
del Consejo General del Poder Judicial.
- En cuanto a la responsabilidad penal, aunque la Constitución nada diga, es evidente que puede
y debe existir, pues no tendría sentido que los jueces y magistrados puedan ser sancionados
disciplinariamente y no pudieran, en cambio, serlo por conductas que por ser más reprobables
hayan merecido ser configuradas como delito por la ley.
En el Título VI de la Constitución se regula también una institución que, sin pertenecer al Poder
Judicial, está íntimamente relacionada con él y resulta fundamental para el funcionamiento de
la Administración de Justicia. Se trata del Ministerio Fiscal, al que se dedica el art. 124 CE:
“1. El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene por
misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los
ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así
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como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del
interés social.
2. El Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los
principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los
de legalidad e imparcialidad.
4. El Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el
Consejo General del Poder Judicial”.
- El Ministerio Fiscal —o Ministerio Público— es una institución cuyo principal cometido ha sido
tradicionalmente el de acusador público, es decir, el ejercicio de la acción penal en nombre del
Estado.
- El Ministerio Fiscal es un defensor objetivo de la legalidad ante los tribunales. El fiscal suele
actuar, así como un sujeto independiente, no necesariamente identificado con la posición de
ninguna de las partes en el pleito o causa de que se trate.
- Desde un punto de vista organizativo, el art. 124 CE dispone, ante todo, que “ejerce sus
funciones por medio de órganos propios”. Esta previsión es importante, porque implica que las
funciones propias del Ministerio Fiscal no pueden ser atribuidas a otras instituciones.
- El estatuto de los fiscales —es decir, sus derechos y deberes, así como sus reglas de
funcionamiento— ha de recogerse en lo que el propio art.124 CE denomina su “estatuto
orgánico”, que debe ser aprobado por ley ordinaria.
A. UNIDAD: La unidad, predicada del Ministerio Fiscal, significa que sus miembros son
intercambiables. Lo jurídicamente relevante no es qué individuo del Ministerio Fiscal está
presente en cada caso, pues siempre actúa el Ministerio Fiscal como institución unitaria, que
puede además hacerlo a través de cualquiera de sus miembros. Esto constituye una notable
diferencia con respecto al Poder Judicial, que se rige por el principio de predeterminación legal
del juez (arts. 24 y 117.3 CE): el juez que debe conocer de cada asunto no puede ser designado
ni cambiado libremente, sino que es aquél a quien le corresponda según las normas legales
previamente establecidas.
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- Pero es igualmente cierto que una excesiva dependencia del Gobierno puede contaminar la
adecuación al principio de legalidad, introduciendo consideraciones puramente políticas. La
Constitución Española ha buscado un punto de equilibrio, creando la figura —hasta entonces
inexistente— del Fiscal General del Estado. Éste es la cabeza de todo el Ministerio Fiscal, en el
sentido de que el conjunto de la institución está a sus órdenes, por supuesto con las
matizaciones arriba expuestas. El Fiscal General del Estado es un cargo de naturaleza política,
desde el momento en que es designado por el Gobierno, sin más limitación que solicitar el
informe —preceptivo, pero no vinculante— del Consejo General del Poder Judicial sobre el
nombre propuesto. De aquí que el Fiscal General del Estado sea, por definición, alguien que está
en sintonía política con el Gobierno; pero no debe infravalorarse un dato: su mera existencia
supone un filtro entre el Gobierno y los fiscales. Éstos no están técnicamente a las órdenes del
Gobierno, ni el Ministro de Justicia puede impartirles instrucciones u órdenes. Es el Fiscal
General del Estado quien debe hacerlo, y en ningún sitio está dicho que deba ser un obediente
y puntual instrumento de todos los deseos del Gobierno.
- Tras la reforma del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal llevada a cabo en 2007, la autonomía
del Fiscal General del Estado con respecto al Gobierno ha sido reforzada: aun cuando su
nombramiento expira necesariamente con el Gobierno que lo designó, ya no puede ser cesado
libremente por éste, sino que sólo puede ser obligado a dimitir por una serie de causas
legalmente tasadas.
- Debe tenerse presente, en fin, que la Constitución contempla otro contrapeso a la influencia
del poder político en el Ministerio Fiscal: se trata de la acción popular, cuya existencia está
garantizada por el art. 125 CE. La existencia de la acción popular significa que la acusación penal
no es un monopolio del Ministerio Fiscal, sino que cualquier persona —con ciertas limitaciones
previstas por la ley— puede ejercerla. En una perspectiva comparada, la acción popular es una
peculiaridad española, que no tiene parangón en otros países. Y es cierto que a veces se presta
a ciertos abusos; pero, aparte de que nada impide al legislador adoptar ciertas precauciones, la
verdad es que la posibilidad de que haya una acusación distinta de la pública supone un freno a
la tentación de utilizar al Ministerio Fiscal de manera partidista.
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- El Consejo General del Poder Judicial está previsto en los apartados segundo y tercero del art.
122 CE. La principal razón de ser de estas instituciones es sustraer al Poder Ejecutivo, donde
tradicionalmente se encontraban residenciadas, aquellas decisiones relativas a los jueces que
podrían condicionar la independencia de éstos.
- La existencia de una carrera determina que los jueces y magistrados puedan ser sensibles a
todo aquello que pueda influir en la misma, por lo que es constitucionalmente razonable que no
sea el Poder Ejecutivo —a través del Ministerio de Justicia— quien tome las decisiones en este
ámbito.
- La conclusión de todo ello es que el CGPJ es un tipo de institución muy ligada a un determinado
modelo judicial que junto a innegables ventajas presenta también algunos inconvenientes, en
especial en lo atinente a las vicisitudes de la carrera de los jueces y magistrados. Atribuir las
correspondientes decisiones a un órgano ajeno a los poderes políticos del Estado y con presencia
tanto de miembros de la Carrera Judicial como de otros juristas es una posible solución, pero no
la única imaginable.
- Antes de seguir adelante, conviene advertir que la Constitución está lejos de contener un
diseño completo del CGPJ. Se limita a establecer ciertos principios, dejando un amplio margen
al legislador para su configuración: los detalles de la compleja regulación del CGPJ se hallan en
la Ley Orgánica del Poder Judicial.
- Pues bien, el art. 122.2 define el CGPJ como “el órgano de gobierno” del Poder Judicial.
a. Por un lado, en este contexto no puede entenderse que la palabra “gobierno” tenga un
sentido político o administrativo, pues ello sería palmariamente contrario a la independencia
judicial. Es pacífico que el CGPJ no puede interferir en el modo en que los juzgados y tribunales
ejercen la potestad jurisdiccional. El gobierno del Poder Judicial tiene que ver, más bien, con
todo aquello que afecta al estatuto de los jueces y magistrados. Sin embargo, conviene no
equivocarse: que el CGPJ no pueda ejercer un control político o administrativo sobre el ejercicio
de la potestad jurisdiccional no excluye que, en el desempeño de su función de gobierno del
Poder Judicial, adopte legítimamente iniciativas y medidas que —lejos de ser regladas—
orientan el funcionamiento de la maquinaria judicial según criterios de oportunidad.
b. Por otro lado, el CGPJ no forma parte del Poder Judicial. Es sólo el órgano de gobierno del
mismo. Ello tiene importantes implicaciones. La principal es que el CGPJ no es titular de la
potestad jurisdiccional, que corresponde en exclusiva a los juzgados y tribunales (art. 117.3 CE).
De aquí que sea perturbadora la frecuente confusión, al menos en medios no especializados,
entre el Poder Judicial y su órgano de gobierno. Además, en un plano más técnico, que el CGPJ
no forme parte del Poder Judicial implica que no puede representar ni sustituir a éste último, ni
siquiera a efectos de defender las atribuciones judiciales frente a otros poderes del Estado: el
CGPJ puede ciertamente ser parte en el conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales
(art. 59.1.c LOTC); pero para defender sus propias atribuciones, no las de los órganos judiciales.
- Los actos del CGPJ no tienen naturaleza procesal, sino que están sometidos a un peculiar
régimen jurídico-administrativo (arts. 638 y 642 LOPJ).
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- El art. 122.2 CE dice que las funciones del CGPJ se establecerán por ley orgánica “en particular
en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario”.
- El mencionado art. 122.2 se limita, más bien, a establecer un núcleo intangible de atribuciones
que, en todo caso, deben corresponder al CGPJ.
- A ello deben añadirse otras dos atribuciones expresamente otorgadas al CGPJ por otros
preceptos constitucionales: ser oído en el nombramiento del Fiscal General del Estado (art.
124.4 CE) y designar a dos miembros del Tribunal Constitucional (art. 159.1 CE).
- Dicho esto, es claro que la Constitución no impide que la ley orgánica encomiende otras
atribuciones al CGPJ: el legislador tiene un notable margen de apreciación en este campo,
pudiendo dar al CGPJ un papel más o menos amplio siempre que, por supuesto, tenga
efectivamente algo que ver con el gobierno del Poder Judicial.
- Una cuestión nunca del todo pacificada es la relativa a la naturaleza de los actos del CGPJ.
Como se ha dejado apuntado, siempre han estado —todos ellos—legalmente sometidos a la
jurisdicción contencioso-administrativa y les es aplicable, al menos supletoriamente, la Ley de
Procedimiento Administrativo. Que la ley dejase los actos del CGPJ fuera de todo control
jurisdiccional sería muy probablemente contrario al art. 24 CE.
- Pero se discute cuán intenso debe ser dicho control jurisdiccional, pues existe una corriente de
pensamiento según la cual, al ser el CGPJ una institución de rango y cometido constitucionales,
debería haber una cierta deferencia judicial hacia sus decisiones. No puede decirse que la Sala
delo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a la que legalmente compete conocer
de los actos del CGPJ, participe de ese criterio: su muy abundante jurisprudencia tiende a aplicar
al CGPJ cánones de control de la discrecionalidad similares a los exigidos a la Administración
Pública; y ello no sólo en materia disciplinaria —que por su naturaleza sancionadora demanda
una fiscalización rigurosa— sino también en el ámbito de los nombramientos no reglados para
plazas judiciales y de la aprobación de normas reglamentarias.
- Por cierto, el otorgamiento por ley orgánica al CGPJ de una cierta potestad reglamentaria ad
extra es uno de los escasos ejemplos de ampliación de atribuciones verdaderamente decisorias
con respecto al núcleo intangible constitucionalmente garantizado. En fin, los actos del CGPJ no
son susceptibles de control político.
- Los miembros del CGPJ no tienen un deber de comparecer ante las Cámaras para dar cuenta
de su actuación, con la sola excepción de la comparecencia de su Presidente para presentar y
explicar la memoria anual de la institución. Se trata de una sentencia interpretativa, en la medida
en que tal conclusión debe entenderse compatible con el deber que el art. 109 CE impone a
todas las autoridades del Estado de prestar a las Cámaras toda la información y ayuda que
precisen.
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- Suele decirse que el CGPJ es un órgano constitucional. Desde luego, de la mera caracterización
de una institución como órgano constitucional no se desprenden automáticamente
consecuencias prácticas, sino que habrá de estarse a la concreta regulación constitucional y
legal.
- Así, por lo que al CGPJ se refiere, el art. 59 LOTC lo incluye entre quienes pueden ser parte en
el conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado; pero ello dista de ser una
exigencia de la Constitución, entre otras razones porque ese proceso conflictual es una creación
del legislador.
- Y algo similar ocurre con la autonomía administrativa y presupuestaria de que goza el CGPJ:
ciertamente es un privilegio que suelen tener todos los órganos calificados como
constitucionales. La Constitución sólo garantiza la autonomía administrativa y presupuestaria de
las Cámaras (art. 72 CE) y, en cierto sentido, de la Corona (art. 65 CE).
- En cuanto a la prórroga de las funciones de los miembros del CGPJ, el discurso ha de ser algo
más matizado: seguramente sería contrario a la Constitución que, al expirar cada mandato de
cinco años, el CGPJ dejase de funcionar por el retraso de las Cámaras en designar a los nuevos
miembros del mismo; retraso que, por cierto, es frecuente e injustificable. Es evidente que las
funciones esenciales del CGPJ no admiten interrupción. Ahora bien, que el CGPJ tenga
necesariamente un carácter permanente no implica que el legislador sólo disponga de un
camino—único y predeterminado— para afrontar los problemas derivados de una falta de
renovación tempestiva.
- El art. 122.3 CE regula la designación de los miembros del CGPJ en los siguientes términos: “El
Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que
lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años. De
éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que
establezca la Ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a
propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros,
entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince
años de ejercicio de su profesión”.
1. Los cargos de Presidente del CGPJ y del Tribunal Supremo van unidos. Y el art. 123.2 CE,
específicamente relativo al Presidente del Tribunal Supremo, dice que “será nombrado por el
Rey, a propuesta del Consejo General del Poder Judicial, en la forma que determine la ley”.
2. El art. 122.3 CE es igualmente claro en que el mandato de cada CGPJ es de cinco años y
excluye, si bien no de manera expresa, las renovaciones parciales; es decir, de la lectura del
precepto constitucional se desprende que cada cinco años debe renovarse la institución en su
integridad.
3. El tema clave, con todo, es el relativo a la designación de los miembros del CGPJ. El art. 122.3
CE dispone que serán veinte, con dos grupos de proveniencia: un grupo de doce deben ser jueces
y magistrados de todas las categorías judiciales, y otro grupo de ocho deben ser juristas de
reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional. Este segundo grupo
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no ha planteado nunca graves problemas, pues es claro que deben ser elegidos por mitad por
cada una de las Cámaras mediante mayoría de tres quintos. Y aunque la reconocida competencia
sea un concepto vago, la verdad es que el tiempo requerido de ejercicio profesional es
suficientemente preciso. Así las cosas, la controversia —jurídica y política— se ha referido
siempre a la designación de los doce miembros de origen judicial.
- Cuando hubo acuerdo entre las principales fuerzas políticas, se llegase a un compromiso: que
las Cámaras eligiesen a los miembros de origen judicial entre una lista de treinta y seis
candidatos propuestos por las asociaciones judiciales o por jueces y magistrados no asociados.
Éste fue el sistema de designación introducido por la Ley Orgánica 2/2001.
- En suma, no existe consenso sobre cuál es el modo de designación más conveniente de los
doce miembros de origen judicial y muchos observadores critican, no sin razón, el reparto por
cuotas entre las fuerzas políticas de las plazas en el CGPJ; pero, desde un punto de vista
estrictamente constitucional, es poco discutible que el legislador dispone de un amplio margen
en este punto.
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