REFLEXIONES SOBRE INDICADORES DEL DESARROLLO DE

NIÑOS MENORES DE SEIS AÑOS

APARTES DE TELECONFERENCIA, 13 DE FEBRERO DE 2003

ROBERT MYERS

Mi conferencia está organizada en dos partes:

En la primera parte, y antes de entrar en el tema principal, quiero compartir algunas

reflexiones sobre la valiosa experiencia de Colombia en el campo de la atención a la primera
infancia durante los últimos 30 años.

En la segunda parte discutiré indicadores y su uso para dar seguimiento al estado de desarrollo
de niños y niñas y al estado de los ambientes y programas que lo afectan.

El Valor de la Experiencia Colombiana

Colombia tiene una extensa y rica experiencia en el campo del desarrollo integral de
niños y niñas menores de 6 años de edad. En sus deliberaciones en este foro, es probable
que se hayan hecho (o vayan a hacer) referencia a esta experiencia. Si es el caso quiero
fortalecer las discusiones con unos comentarios. Si no es el caso, creo que vale la pena
destacar y valorizar esta experiencia para aprovecharla en la construcción de políticas y
programas nuevos. ¿Por qué quiero hablar de ésta?

1. Creo que es importante construir sobre experiencias y lecciones aprendidas de la

experiencia, no solamente sobre teorías.

2. Quiero sumarme a esfuerzos de contrarrestar la inevitable pérdida de memoria

institucional y colectiva, producto de cambios constantes entre las personas e instituciones que
llevan la batuta o están a cargo de evaluar y sistematizar experiencia.

3. Pienso que es importante matizar una tendencia de despreciar el pasado y también a

las experiencias locales, a favor de lo que parece novedoso y/o un poco más exótico porque
viene del extranjero.

Tengo que confesar que mi propio interés profesional en el desarrollo de niños y niñas
menores de 6 años de edad empezó en Colombia hace casi 30 años. En este entonces tome
una posición en la Fundación Ford donde encontré, entre mis responsabilidades, la obligación
de dar seguimiento a dos investigaciones, una en Cali y la otra en Bogotá. Las dos tomaron
como su propósito principal examinar, pero en maneras distintas, la relación entre programas
de alimentación y el desarrollo de niños durante sus primeros años. Estas investigaciones
fueron especialmente interesantes porque eran longitudinales y con niños de familias con
pocos recursos, y porque incluyeron no solamente una intervención nutricional, sino también
una intervención de estimulación educativa. La intervención en Bogotá empezó durante el
embarazo y continuó durante los primeros dos años de vida, con visitas a casas y un
acompañamiento educativo a los padres de familia quienes se encargaron la estimulación de
sus niños. Lo de Cali empezó a la edad de tres años y continuó hasta la entrada en primaria;
el estudio incluyó participación de los niños en un programa de educación inicial.

Aquí no puedo entrar en detalles de los estudios pero si quiero recordar que en Colombia
se mostraron hace 30 años, efectos positivos y significativos de intervenciones educativas
sobre el desarrollo cognitivo. Y, en el caso del estudio de Bogotá, fue fascinante encontrar que
la intervención con los padres de familia dirigida a mejorar su desarrollo psico-social tuvo un
efecto no solamente sobre el desarrollo cognitivo sino sobre el crecimiento físico de los niños.

Mi asociación con estos estudios me convenció de que el trabajo con niños y niñas
durante sus primeros años es absolutamente clave. También me mostró la importancia de

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acercarlo en una manera holística e intersectorial. Después de mi “conversión en el camino a
Cali”, empecé a buscar programas en la región dirigidos al mejoramiento de niños pequeños.
A pesar de la importancia y urgencia del tema, encontré pocos programas y muy poca atención
a los pequeños fuera del sector salud y programas materno-infantiles. Decidí dedicarme a
aprender más sobre el desarrollo para poder promover y mejorar acciones en este campo.

En estos 30 años y desde entonces han ocurrido grandes cambios. Existen muchos
programas para atender a niños, en la región en general, y en Colombia donde a mi modo de
ver, la experiencia ha sido especialmente enriquecedora. ¿Por qué digo esto?

Primero, el número y variedad de experiencias colombianas es impresionante. Recuerdo

que, hace más o menos tres años, en una reunión en Manizales, Nelson Ortiz, destacado
trabajador en esta área, hizo un breve recorrido de aproximadamente 20 diferentes iniciativas
colombianas dirigidas a mejorar el desarrollo de niños pequeños. No puedo reproducir la lista
completa, pero quiero destacar algunas iniciativas que conozco, tales como:

El programa de atención en la Costa Atlántica , con la Universidad del Norte, que creció de una
comunidad a muchos y que mostró efectos en niños, familias y comunidades, por medio de un
modelo comunitario.

El proyecto PROMESA en el Choco, llevado a cabo por CINDE, que empezó trabajando con
madres de familia en un marco comunitario, también con resultados innegables en niños,
familias y comunidades, un proyecto que creció a incluir 7000 familias.

Estos dos programas, uno con apoyo de una universidad y el otro desde una organización no
gubernamental, mostraron la importancia de escuchar a y trabajar con la gente en la creación
de sus propios programas de atención.

Entre los programas gubernamentales hay que mencionar El Programa de Hogares

Comunitarios de Bienestar, proyecto que creció a una cobertura de casi un millón de niños.
Aunque ha sido base de cierta polémica durante los años, se puede decir que los estudios y
evaluaciones han demostrado efectos positivos sobre el bienestar de niños y también han
mostrado que la supervisión ofrecida por medio de los hogares comunitarios permite a las
madres dedicar más tiempo al tipo de trabajo que aumenta el ingreso de sus familias. Una
evaluación del programa, hace tiempo, mostró que 20% de las madres cuyos niños
matricularon en hogares cambiaron su empleo.

A estos proyectos y programas se puede añadir esfuerzos como el proyecto de “Niños

Inteligentes”, y el Programa de Educación Familiar para el Desarrollo Infantil (PREFADI), entre
otros, los dos que representan diferentes maneras de trabajar con padres de familia.

De los estudios y programas que he mencionado se aprendieron no solamente que es

posible tener un efecto positivo sobre el desarrollo psico-social de niños y sobre sus familias,
sino que existen múltiples formas de organizar programas para lograr esta meta. También
aprendieron la importancia de la comunidad en el proceso.

Colombia ha sido también innovador en sus políticas de atención a niños menores de seis
años. Cito como ejemplo elementos de una política que, de mi punta de vista, enmarcó el
programa de hogares comunitarios. Fue valiente crear una política financiera del Estado que
dio apoyo a este programa por medio de un impuesto sobre las nóminas de empresas privadas
y públicas etiquetado para apoyar programas de atención integral a la niñez. Esta política no
solamente fue novedosa en términos financieros, sino en términos de su visión dirigida a niños
pequeños de familias con escasos recursos, al contraste con políticas en otros países donde el
uso de impuestos similares está restringido al apoyo de programas para los niños de madres
trabajadoras solamente en empresas del sector formal. La política de atención, sanamente en
mi opinión, enfatizó atención en vecindades y centros pequeños, en vez de concentrar atención
en los lugares de trabajo o en grandes centros a distancias largas de las casas de los usuarios.
Finalmente, la política incluyó un componente de participación comunitaria.

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 Ahora, no quiero pintar un cuadro glorioso de experiencias sin dificultades. Por supuesto
hubo problemas pero al mismo hubo lecciones aprendidas. Por ejemplo, se aprendieron, o por
lo menos es mi impresión que se aprendieron, en el Programa de Hogares Comunitarios que la
idea de pedir la participación periódica y en una manera rotativa, de las madres de niños
matriculados no siempre funcionaba y fue necesario hacer ajustes. Se aprendieron que fue
mejor desarrollar un programa adicional de atención para niños menores de 3 años porque fue
muy difícil atender bien a estos niños cuando las madres educadoras tenían a su cargo los muy
pequeños y los preescolares. Uds. pueden añadir a la lista.

Y, hay que destacar discontinuidades políticas que han sido acompañadas por
discontinuidades en programas.

A pesar de problemas y discontinuidades, el punto principal es que existe, en su casa,

mucha evidencia de los beneficios que los programas de atención a niños pequeños puedan
brindar. Además, Colombia tiene mucha tierra conquistada y lecciones aprendidas; sería una
gran perdida si no se aprovecha al máximo esta experiencia para extender y mejorar la
atención a niños pequeños.

Indicadores

Ahora quiero entrar en el tema que me surgieron para el enfoque de esta conferencia: lo
de indicadores. Un indicador, simplemente, es algo que nos da señales sobre “como vamos.”
De su naturaleza, implica evaluar algo. Usamos para ver si hemos logrado, o estamos en buen
camino a lograr, algo que queremos. Para ser útil, entonces, un indicador debe ser
acompañado por una definición de lo deseado y un estándar que nos permite interpretarlo –
una meta o objetivo o norma.

Aquí nuestra conversación, por supuesto, está enfocada en indicadores que ayudan describir y
evaluar, por un lado, el desarrollo integral de niños y niñas y, por otro, los ambientes que
influyen su desarrollo, sean ambientes familiares o comunitarios o centros extra-domésticos de
atención dirigidos a mejorar el desarrollo.

Hablar de indicadores es de moda, especialmente en organizaciones internacionales. A

nivel internacional se buscan indicadores de desarrollo económico o desarrollo humano o de
salud o de bienestar que permiten comparar cómo van los países, por ejemplo con respeto a
su ingreso per capita o la tasa de mortalidad infantil. Se supone que la idea es “motivar” a los
países a mejorar su situación, relativa a otras. Tengo que decir que no soy muy partidario de
este uso de indicadores cuando hablamos del desarrollo del niño; un proceso con un fuerte
componente cultural. El proceso puede conducir a comparaciones denigrantes y sin mucho
sentido; más aún si las fuentes de información son poco confiables.

Al nivel internacional, se usa indicadores también para ayudar a dar seguimiento a los
compromisos que países han hecho como resultado, por ejemplo, de haber aprobado la
Convención de los Derechos del Niño o la Declaración de la Conferencia Mundial de Educación
Para Todos. Estos compromisos, con frecuencia, vienen acompañados por Planes Nacionales
que presentan metas a lograr: reducir la mortalidad infantil por X por ciento o incrementar el
por ciento de atención a niños 3 a 5 años de edad en centros preescolares.

Aunque el estándar en este caso es un estándar nacional, el proceso de buscar indicadores

para evaluar “progreso” tiene un sesgo a favor de los indicadores que se puede calcular en
todos los países y, nuevamente, que se puede comparar al nivel internacional. Así, es difícil
introducir metas e indicadores de dimensiones menos cuantitativos que, sin embargo, pueden
definir el bienestar en una sociedad en particular o dar seguimiento a programas con fines
sociales no necesariamente considerados en los planes que empiezan con compromisos
internacionales.

A mi modo de ver, los indicadores más importantes son los que define un país, o un
Estado o una municipalidad, para dar seguimiento a sus propios programas y al bienestar de

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su gente, sean, o no, comparables al nivel internacional. Los indicadores nacionales o locales
sirven por lo menos tres propósitos importantes:

 primero ayudan a identificar cómo vamos en áreas que nos interesan y nos da señales
que informan ajustes en políticas y en programas;
 segundo, si desglosamos los indicadores, ayudan a identificar poblaciones en
desventaja para poder concentrar esfuerzos en los que más necesitan, y
 tercera, forman parte de un sistema de contabilidad pública en relación con
compromisos hechos por gobiernos democráticos, no a instituciones internacionales
sino a sus propios ciudadanos.

Quiero hablar brevemente de dos categorías de indicadores, los relacionados al estado de

bienestar de nuestros niños y niñas y los relacionados a los ambientes que afectan el
desarrollo.

Indicadores del bienestar o desarrollo de niños y niñas

Si examinamos documentos presentados por países en foros internacionales, buscando

indicadores de la condición de niños menores de seis años, lo que encontramos son
indicadores del estado de la salud y estado de nutrición de niños. Estos indicadores incluyen:

 Una tasa de mortalidad infantil

 La frecuencia de varias enfermedades

 El estado nutricional medido por peso o talla comparado con normas para la edad del
niño.

Pero cuando buscamos indicadores del estado del desarrollo cognitivo o social o
emocional de niños y niñas no los encontramos. Es casi imposible saber, al nivel nacional,
como van nuestros niños en cuanto a su desarrollo psico-social.

Creo que esto es el caso para Colombia aunque no estoy presente para verificarlo. Y,
creo que es el caso aunque no hay falta de escalas que se puede aplicar para crear
indicadores.

1. Existe, por ejemplo, una escala que pretende medir el desarrollo que fue construido en
Colombia, y probado en campo para definir normas Colombianas. Esta escala, durante una
época, fue aplicada por personal del sector salud como parte de sus chequeos periódicos de
niños pequeños, pero si entiendo bien, la capacitación de personal nunca llegó a más de un
tercio del personal indicado y el procedimiento fue discontinuado.

2. Existen escalas que se utilizan en programas específicas, en algunos casos en programas

muy grandes. ICBF, por ejemplo creyó una escala para dar seguimiento a los niños en el
programa de Hogares Comunitarios. Pero esta escala no han sido aplicado al nivel nacional.
Y, parte de una base conceptual diferente que la escala de desarrollo mencionado con
anterioridad.

3. Existen un sin número de instrumentos que se han traídos del exterior y aplicados en
investigaciones o proyectos. De moda son instrumentos que definen y dan seguimiento a
“capacidades” de niños y niñas.

Existe, entonces, un reto de buscar acuerdo sobre medidas e instrumentos. Esto implica
conversaciones para definir que tipo de niño y niña se quiere y, en base de esto, buscar los
instrumentos más adecuados para dar información sobre si vamos bien en la búsqueda de
nuestro niño utópico.

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Una excepción a la situación que describí es Chile que, hace años, incorporó dos instrumentos
para medir desarrollo, uno para niños de 0 y 1 año y el otro para niños de 2 a 5 años, en los
procedimientos de chequeos de niños por el sistema de salud, un sistema que, allí, llega a casi
la totalidad de la población. La aplicación de este instrumento mostró que, en un periodo de
10 años, durante la dictadura, no hubo cambios significativos en el estado del desarrollo psico-
social de los niños, a pesar de que en el mismo periodo, la desnutrición en Chile casi
desapareció. La implicación para la política de atención a niños pequeños fue fuerte: no es
suficiente solamente prestar atención al estado nutricional bajo la premisa de que esto va
resolver problemas de atrasos en el desarrollo psico-social. Además, la aplicación de los
instrumentos mostró que hasta aproximadamente los 18 meses de edad, los niños de familias
de diferentes condiciones socio-económicas andaban mas o menos parejo, pero a partir de
esta edad, empezaron a divergir, tales que, al momento de entrar el la escuela primaria, 40%
de los niños de familias con escasos recursos mostraron un retraso en su desarrollo mientras
niños de familias de familias ricas casi no mostraron retrasos. Menciono este ejemplo para
mostrar la utilidad potencial de indicadores de la condición de nuestros niños.

Indicadores del estado de los ambientes que influyen el desarrollo

Déjame empezar con indicadores de los programas extra-familiares de atención. ¿Que

queremos saber sobre estos programas para determinar si vamos bien o no? Yo diría que
queremos tener información sobre varios aspectos de programas, tales como su:

- extensión (o cobertura o matricula)

- equidad

- calidad

- pertinencia (como algo a parte o como parte de calidad)

- eficiencia

- costo y financiamiento

Voy a concentrarme en los primeros tres aspectos.

Cobertura. En los informes internacionales, encontramos información sobre la cobertura

de (o matrícula en) programas de atención a niños menores de 6 años de edad. Es común
tomar como indicador el % de niños y niñas de 3 a 5 años de edad matriculado en programas
formales de atención. No voy a hacer comentarios sobre dificultades relacionados a la
definición, medición e interpretación de éstos indicadores, ya tan aceptados pero necesitados
de revisión. Si alguien tiene interés en esto podemos retomarlo en el momento de las
preguntas y comentarios. El punto que quiero enfatizar aquí es que para muchos, la cobertura
es EL indicador de atención y, incluso del desarrollo; es el indicador que marca como vamos.
Es así, aunque la cobertura no nos dice nada sobre como van nuestros niños en su desarrollo.
Y, no nos dice nada sobre la calidad de la atención recibida. Ni, por si solo, indica si un
programa es equitativa.

Equidad. Para crear un indicador de equidad hay que determinar 1) los grupos dentro de
una población que se quiere comparar, es decir, grupos que se supone están tratados en una
manera no solamente diferente sino desigualmente, y 2) el estándar que define el trato
diferente. En Tabla 1, muestro siete posible maneras de distinguir grupos, por: genero,
ubicación urbana o rural, divisiones administrativas (por ejemplo al nivel de estados o
municipalidades), condición económica o de “marginalidad”, cultura, o grado de discapacidad.

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 Hoy, es relativamente común de hacer una comparación entre el % de niños y % de
niñas matriculados en programas. Si es equitativa, el resultado debe ser 1. También podemos
encontrar comparaciones entre áreas urbanas y rurales (normalmente a favor de áreas
urbanas) y desgloses según denominaciones administrativas. Menos común es un desglose de
matrícula en relación a ingreso o marginalidad o origen cultural o discapacidad.

Tabla 1

Matriz de Inequidad

  Acceso La Calidad de los Recursos Resultados

(cobertura) programas asignados esperados
Genero        
Urbano-rural        
Administración        
Ingreso        
“Marginalidad”        
Cultura        
Capacidad        

En la Tabla 2, presento datos de tres países de la región que muestran inequidades

combinando grupos clasificados por ingreso y por su ubicación en un área urbana o rural. La
gran disparidad entre los más pobres en áreas rurales (Rural 1º Quintile) y los más ricos en
áreas urbanas (Urbana, 5º Q) es notable.

Tabla 2

Cobertura de Educación Preescolar, por niveles de ingreso familiar y ubicación en

áreas urbanas o rurales

  PAÍS MÉXICO BRASIL CHILE

EDAD 5 3-5 3-5

AÑO 1996 1996 1998

__________________________________________________

URBANA, 5º Q 95.2 69.7 64.4

RURAL, 5º Q 91.6 33.5 42.5

URBANA , 1º Q 57.2 29.9 37.8

RURAL, 1º Q 60.1 17.6 16.5

Fuente: Rama, CEPAL, 2003

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 La creación de indicadores de equidad por desglosar datos de cobertura es posible
porque estos datos existen. Hacer lo mismo según otros estándares – calidad, recursos
asignados, o resultados – es más difícil; primero es necesario crear los instrumentos para
recolectar la información sobre estas dimensiones de programas.

Calidad. Aunque “calidad” tiene un sentido diferente para personas diferentes, un

número de esfuerzos muy valientes están en proceso de definir y medir la calidad de
programas de atención a niños pequeños. En general, estos esfuerzos incluyen la medición de
la calidad de: recursos disponibles, el proceso educativo, la gestión y la participación en
programas por familias y comunidades. Mientras administradores tienen una tendencia a
enfatizar la disponibilidad de recursos y gestión en términos del estado de los archivos, la
tendencia de educadoras es pensar más en el proceso educativo y la interacción con y entre
niños.

No nos da tiempo para entrar en una discusión extendida sobre el concepto de calidad.
Pero quiero presentar brevemente dos ejemplos de indicadores que tratan de captar aspectos
de calidad.

El primero es el ejemplo del indicador del número de niños por agente educativa. Varios
países establecen normas para el número de niños que piensan que es razonable atender por
un adulto. Estas normas difieren según edad. Se supone que menos niños por educadora es
preferible porque se puede prestar más atención individual a cada niño que, a la vez,
promueve mejor aprendizaje y desarrollo. Si una educadora tiene que atender a muchos,
restringe la posibilidad también de permitir aprendizaje por medio de exploración porque
fácilmente se pierde el control. Por su interés, presentó en la Tabla 3, resultados de un
estudio de 12 países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Social. De la tabla se
puede ver que las normas varían mucho pero, en general, aún para niños de 5 años de edad,
son de 15 a 1 o menos. La Asociación Nacional para la Educación de Niños Pequeños en los
EEUU sugiere normas de 8, 9 y 10 a uno para niños de 3, 4 y 5 años de edad.

Reconociendo el valor potencial para dar seguimiento a programas de atención algunos

países han incluidos este indicador. Pero, su forma de calcular el indicador es simplemente
dividir el número de niños atendidos, al nivel nacional, por el número total de agentes
educativas. Este promedio esconde diferencias importantes entre centros. Como alternativa,
se puede pensar en un indicador definido como el porcentaje de centros que tiene una relación
de niños a agente educativa que es arriba de la norma nacional.

El segundo ejemplo de indicadores de la calidad de programas viene de México donde

hemos trabajado con un grupo interinstitucional e intersectorial para definir indicadores del
bienestar para niños menores de 6. Hay que decir que el proceso de discutir indicadores, algo
que continua, ha sido tan valioso como los indicadores definidos. Un resultado de este proceso
ha sido la creación de un instrumento para aplicar en una muestra de centros de atención. El
instrumento fue diseñado de cubrir las cuatro categorías mencionado antes: recursos, el
proceso educativo, la gestión educativa y la relación de centros con familias y la comunidad.
De la aplicación del instrumento es posible construir un indicador general de la calidad del
centro, indicadores de cada uno de las cuatro dimensiones, e, incluso, indicadores de aspectos
más específicos como, por ejemplo, el número de niños por agente educativo o un indicador de
si el proceso educativo toma en cuenta los intereses y necesidades específicos de los niños.

El límite de tiempo no nos permite entrar en una discusión del instrumento y estos
indicadores pero muestro dos transparencias, uno que muestra uno de los 44 items de la
escala, ya en revisión. De la prueba en campo podemos ver que: existe un rango muy grande
en la calidad de centros (es decir, la escala discrimina), en promedio, la calidad promedio
apenas llega al nivel básico y las indicadores de la calidad de recursos lucen más que
indicadores del proceso educativo.

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El ambiente de la familia

Antes de terminar esta exposición, quiero mencionar indicadores del ambiente familiar, el
ambiente principal para el crecimiento y desarrollo. Existe ahora una tendencia de crear
programas con el propósito de apoyar y educar a familias para mejorar su atención a niños y
niñas en casa. De vez en cuando se crean tales programas bajo el supuesto dudoso que
ofrecen una manera barata de mejorar el desarrollo, una visión que puede llevar a programas
muy superficiales y de la entrega de información sin lograr los cambios básicos deseados.
Estos programas toman muchas formas, algunos basados en campañas y información
presentado por los medios de comunicaciones, otros que funcionen en base de visitas a casas,
otros en centros de salud o educación otros montados dentro de un marco de desarrollo
comunitario.

A pesar del crecimiento de estos programas, existen pocas evaluaciones y tenemos pocos
indicadores que pretenden dar seguimiento a las competencias de familias o a sus prácticas.
Esto es una tarea importante de enfrentar, no solamente porque necesitamos evaluar
programas específicas sino porque, en el futuro próximo, la familia va seguir siendo el
ambiente más importante en el desarrollo de nuestros niños Debemos saber como van..

Existe varias dimensiones familiares que podemos imaginar como indicadores del
ambiente familiar, de característica y condiciones que afecta niños directamente y/o la manera
en que atienden a sus niños. Entre ellos están indicadores de:

 La estructura familiar

 Características de los padres y/o de quien cuida el niño

 El estado de empleo de los padres

 Las condiciones de la vivienda

 Los condiciones sociales y económicos generales de la familia

 Su acceso a servicios

También se puede pensar en indicadores de prácticas de crianza relacionados a salud,

alimentación, interacción con los niños, su socialización y las formas de disciplina y/o abuso
que ocurren en familia.

En Brasil, UNICEF se han organizado un ejercicio de definir “competencias familiares” con

la idea de construir un sistema de indicadores para dar seguimiento al estado de estas
competencias. Hasta ahora, han definido 24 competencias, entre los cuales se encuentra
varios relacionadas al desarrollo psico-social. Las transparencias muestran estas
competencias. El ejercicio, también en proceso, motiva una búsqueda adicional para
indicadores de competencias familiares.

Bueno, hemos hecho un recorrido más o menos rápido de indicadores del estado de niños y
niñas e indicadores de ambientes que influyen su desarrollo. Para los ambientes extra-
domésticos, examinamos indicadores de cobertura, equidad y calidad. Para el ambiente
familiar mencionamos una variedad de condiciones, características y prácticas. Queda mucho
por hacer, pero los resultados pueden servir muy bien para el proceso de toma de decisiones y
el diseño y rediseño de programas.

Espero sus observaciones y preguntas y les agradezco su atención.