Oficina Internacional

del Trabajo

PROPUESTA DE LAS
CENTRALES SINDICALES PARA
LA REFORMA DE LA
SEGURIDAD SOCIAL
EN EL PERÚ

Hacia una seguridad social

universal y solidaria

Lima, 2007
Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la
Seguridad Social en el Perú
Hacia una seguridad social universal y solidaria

© Secretarías de Seguridad Social de la CGTP, CUT, CATP y CTP

Auspiciador:
Oficina Subregional de la OIT para los Países Andinos
Oficina de Actividades para los Trabajadores (ACTRAV)

Edición e impresión: Editora Impresora Amarilys eirl.

amarilys@amarilys.com.pe

Impreso en el Perú
 ADVERTENCIA
El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre
hombres y mujeres, es una de las preocupaciones de nuestra
Organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingüistas sobre la
manera de hacerlo en nuestro idioma.
En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría
utilizar en español o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos
optado por emplear el masculino genérico clásico, en el entendido de
que todas las menciones en tal género representan siempre a hombres y
mujeres.
 INDICE

PRESENTACIÓN 7

Resumen ejecutivo 11

1. Introducción 15

2. Marco conceptual 17
2.1 Exclusión social, políticas sociales y seguridad social. 17
2.2 ¿Qué es la seguridad social? 18
2.3 La seguridad social como derecho humano. 19
2.4 Las prestaciones de la Seguridad Social. 21
2.5 Cobertura. 25
2.6 Principios de la seguridad social. 25
2.7 Importancia de las Resoluciones y Conclusiones
de la OIT relativas a la seguridad social. 29

3. La Seguridad Social En El Perú 31

3.1 Antecedentes. 31
3.2 La Reforma de 1993. 33

4. Diagnóstico de situación 37
4.1. Bajo nivel de cobertura. 37
4.2. Escasa o nula participación democrática de los
trabajadores y asegurados en la administración y
gestión de la seguridad social. 40
4.3. Carencias Institucionales. 41
4.4. Problemas específicos por contingencia. 45

5. Propuesta sindical para la reforma de la

seguridad social en el Perú 53
5.1. Objetivos del nuevo sistema de seguridad social. 53
5.2. Principios y conceptos en los que se sustenta
el nuevo sistema de seguridad social propuesto. 54
5.3. Hacia un nuevo Sistema. La propuesta sindical. 57
5.3.1. Características de un nuevo Sistema de Seguridad Social. 57
5.3.2. El nuevo Sistema en Pensiones. 60
 5.3.3. El nuevo Sistema en Salud 70
5.3.4. El nuevo Sistema en Riesgos del Trabajo 73
5.3.5. Recomendaciones sobre un nuevo sistema integral
de protección a la familia 78
5.3.6. Instituciones del nuevo Sistema de Seguridad Social 79

6. Bibliografía 83

7. Anexos: Declaración de compromiso de las centrales

sindicales del Perú para el trabajo sindical
en Seguridad Social. 85
 7

PRESENTACION

E n un mundo caracterizado por cambios y presiones adaptativas

permanentes, es cada vez más patente la inseguridad social y
económica que afecta a grandes masas de población. En todas partes
los/as trabajadores/as demandan con frecuencia la atención a sus
necesidades de seguridad humana en distintos órdenes. Las sociedades
y los países requieren también un sentido de seguridad, de estabilidad y
de gobernabilidad, para poder funcionar con efectividad y prevenir el
deterioro de las condiciones de vida y trabajo, la marginación y la
pobreza. La seguridad económica y social de los pueblos se constituye
en un imperativo democrático.

La seguridad humana es una preocupación universal; sus

componentes son interdependientes y se centran en el ser humano. La
seguridad humana es hoy la base de la seguridad nacional. El objetivo de
una sociedad justa es garantizar para todos/as una seguridad básica, que
de oportunidad de acceso a los servicios de salud, educación, nutrición,
vivienda, y posibilite cubrir otras necesidades esenciales de la existencia
humana. En este sentido, los sistemas de seguridad social son vitales
para la seguridad humana y para el desarrollo con equidad de las
naciones.
En el marco de la globalización se están observando hechos que
reflejan cómo ha aumentado la inseguridad laboral, económica y social
en muchos lugares, aunque con distintos niveles de gravedad según los
casos. Varios factores han contribuido a ello: La liberalización
económica, incluida la liberalización del mercado financiero, el
debilitamiento de los sistemas de apoyo social, la reforma o
reorientación de los sistemas de relaciones laborales que ha puesto el
acento en la relación individual de trabajo y menos en la acción o
protección colectiva, el cambio tecnológico que ha variado las técnicas
de producción, la deslocalización industrial, el crecimiento de la
informalidad ocupacional y productiva, la subcontratación,
8

tercerización e intermediación laboral, las nuevas formas de

flexibilidad (contractual, de empleo, de remuneración, de horarios y
jornadas, y de la organización del trabajo). Estos y otros factores han
provocado diversas formas de inseguridad para los/as trabajadores/as y
la ciudadanía (La inseguridad del mercado laboral, del empleo, del
trabajo, del puesto, del desarrollo de calificaciones profesionales, de
ingresos, y de representación), y han influido significativamente en el
estado del sistema de seguridad social de cada país.
En el caso de Perú, las organizaciones sindicales han venido
señalando desde hace varios años las carencias y serios problemas de la
seguridad social y de sus subsistemas, así como la necesidad de corregir
las deficiencias en cantidad y calidad de sus servicios, y extender la
cobertura a múltiples sectores de la población que no tienen acceso,
incluyendo las diversas categorías de grupos vulnerables desprotegidos.
La seguridad social es muy importante para el bienestar de los/as
trabajadores/as, sus familias y el país; a través de la solidaridad nacional y
la distribución de la carga, el sistema puede contribuir a la dignificación
del trabajo humano y a la justicia social. Un sistema de protección social
solidario posibilita un desarrollo económico dinámico. La situación de
“no seguridad” acarrea costos directos en forma de exclusión y pobreza
que, aunque son factores difíciles de cuantificar, se traducen en una
disminución del nivel de bienestar comunitario y en mayor
inestabilidad (ingobernabilidad) política y social.
Los cambios en el mercado laboral (el índice creciente de
participación de la mujer y la ampliación de los modos de trabajo
flexibles), así como el surgimiento de nuevas formas de organización
del trabajo, están haciendo evolucionar el mundo de la producción
hacia modelos de trabajo individual más variados. La protección social
puede apoyar tales cambios facilitando distintas modalidades de
transición del mercado de trabajo. La economía informal también
plantea un gran desafío para la solidaridad colectiva de cara a que
éstos/as trabajadores/as puedan ser cubiertos/as por el sistema.
Conviene aquí recordar que la función prioritaria del Estado es facilitar,
promover y extender la cobertura de la seguridad social.
La seguridad social también debe fomentar y basarse en los
principios de la igualdad de género, lo que significa asegurar no sólo un
trato igualitario entre mujeres y hombres, sino además la adopción de
 9

medidas para garantizar dicha igualdad, la no discriminación y la

equidad de género. Las acciones que favorecen el acceso de las mujeres
al empleo apoyan la tendencia a conceder a las mujeres prestaciones por
propio derecho, y no por ser personas a cargo. Las continuas
desigualdades entre las remuneraciones de hombres y mujeres
(discriminación salarial) suelen afectar los derechos de las mujeres a la
seguridad social.
Por todo ello las centrales sindicales consideramos como una
necesidad histórica urgente el llevar a cabo la reforma del actual sistema
de seguridad social, para que se pueda afianzar una política de Estado
consecuente con los criterios señalados, que vincule estrechamente la
estrategia de protección social con las políticas de desarrollo, y en
especial con las políticas sociales y de empleo. Es clave hacer compatible
el crecimiento económico con la extensión y el mejoramiento de la
protección social.
La propuesta de reforma que se presenta a continuación ha sido
el fruto de una labor de reflexión e intercambio permanente de las
cuatro centrales sindicales mayoritarias del Perú (CGTP, CUT, CTP y
CATP), a través de un Grupo de Trabajo Intersindical que a lo largo de
muchas sesiones analizó la problemática de la seguridad social en el
país, y elaboró la posición sindical unitaria en materia de protección
social y la consiguiente Propuesta Sindical de Reforma de la Seguridad
Social, acogida y aprobada por los Comités Ejecutivos de las
confederaciones que suscriben. El Grupo de Trabajo Intersindical
estuvo conformado por los siguientes compañeros: a) Joaquín
Gutierrez, José Sandoval Elías y Victor Gorritti Candela (CGTP); b)
Guillermo Onofre Flores, Jorge Reyes Sota y Urbano Garay Gutiérrez
(CUT);c) Juan Miranda Donayre, Alejandro Ubillus Carrasco,
Eduardo Marco Rueda y Augusto Cruzado Zavala (CTP); y d) Rolando
Torres Prieto, Doris Arias Inga y Néstor Loayza Navarro (CATP). A
todos ellos nuestro agradecimiento por su dedicación y por la excelente
tarea realizada.
Agradecemos muy encarecidamente a la OIT por el apoyo y
acompañamiento técnico ofrecido de modo constante durante el
proceso de elaboración de la propuesta sindical, tanto por parte de la
Oficina Subregional para los Países Andinos (OSRA) como por parte
de la Oficina de Actividades para los Trabajadores (ACTRAV), y cuyo
10

auspicio ha sido crucial para poder elaborar el documento de base, a

través del colaborador externo Sr. Jaime Sánchez Artega ( experto
nacional en seguridad social de muy alta calidad profesional), y para
financiar esta publicación. Queremos reconocer el valioso aporte
técnico del Sr. Fabio Durán, Especialista en Seguridad Social de la
OSRA, cuyas orientaciones y claridad conceptual fueron una fuente
muy enriquecedora para realizar este trabajo especializado. Asimismo
queremos extender nuestro agradecimiento al Sr. Jesús García,
Director del Proyecto Seguridad Social para Organizaciones Sindicales
(SSOS), por sus inestimables sugerencias e ideas para mejorar la
propuesta, y al Sr. Oscar Valverde, Especialista ACTRAV, por sus
eficientes coordinaciones y gestiones de cooperación sindical, y su
colaboración con la edición del material.
Esperamos que nuestra propuesta pueda ser de utilidad para las
instituciones públicas y privadas relacionadas con la seguridad social, el
trabajo y la salud, así como para otras entidades académicas, técnicas y
sociales, y para toda la ciudadanía en general. También es nuestro
objetivo socializar la propuesta sindical con las bases y con todos/as la
trabajadores/as del país, para propiciar una mayor toma de conciencia
de la necesidad del cambio y generar mejores condiciones para el
diálogo social tripartito, el cual entendemos como imprescindible para
abordar la reforma de la seguridad social peruana.

Mario Huamán, Julio César Bazan,

Secretario General CGTP Presidente CUT
Joaquín Gutiérrez, Guillermo Onofre Flores,
Secretario de Bienestar Social CGTP Secretario de Seguridad Social CUT

Douglas Figueroa Silva, Alfredo Lazo Peralta,

Presidente CTP Secretario General CATP
Augusto Cruzado Zavala, María Carmen Panduro Yamona,
Secretario Nacional de Seguridad Secretaria de Bienestar Social y
Social CTP Seguridad Social CATP
 11

RESUMEN EJECUTIVO

L as manifiestas carencias del sistema de seguridad social peruano,

derivadas de la ausencia de una política de Estado en materia de
protección social, hacen necesaria una reformulación del sistema para
superar sus déficits y poder satisfacer las crecientes demandas de la
ciudadanía en este campo. La presente propuesta elaborada por las
cuatro centrales sindicales mayoritarias (CGTP, CUT, CTP y CATP)
tiene esa finalidad, acorde con el enfoque del trabajo decente de la OIT.

El bajo nivel de cobertura del sistema actual, en todas las

contingencias: salud, pensiones, riesgos del trabajo, prestaciones
familiares, etc., exige una respuesta integral del Estado. Abordar, por
tanto, esta tarea de manera participativa y democrática, lleva a la
urgencia de reformar la organización del sistema y sus aspectos
institucionales, a mejorar los niveles de participación de los
trabajadores y sus representantes en la administración y gestión del
sistema. Implica también abordar la responsabilidad del Estado y de los
empleadores en el cumplimiento de la ley. Las brechas de cobertura que
no alcanzan a cubrir los programas de naturaleza contributiva, obligan a
un aporte fiscal, pero también al diseño y adopción de medidas
concretas para combatir la evasión contributiva.
Otro grupo de retos pendientes es el derivado de las carencias
institucionales como: insuficiencia de recursos públicos, déficit que en
pensiones ha estado caracterizado por un importante y prolongado
costo fiscal de la transición del modelo de gestión pública al modelo de
gestión privada; alta morosidad y evasión patronal; deficiencias en los
mecanismos de supervisión y control; inequidad e ineficiencia en la
gestión; inequidad de género (con dificultades de acceso a la salud de las
mujeres y menor constancia en los aportes por intermitencia en el
mercado laboral formal), y escasa atención a la familia.
En todas y cada una de las diferentes contingencias se subrayan
estos problemas con diferentes elementos identificadores; así, por
12

ejemplo, en salud, no existe en el sistema una instancia con poder de

decisión y capacidad institucional para lograr una gestión de políticas
públicas de seguridad social en salud armónica, articulada y coherente;
hay claras deficiencias en el acceso a la red de servicios, así como en la
gestión de recursos humanos; incluso se evidencia la falta de un modelo
de contrataciones y adquisiciones adecuado a las características de la
seguridad social.
En el sistema de pensiones se aprecia una erosión de los
mecanismos de solidaridad, agudizada por una débil garantía estatal y
por los altos costos administrativos en la gestión privada.
La desarticulación y limitación del sistema de riesgos del trabajo,
que según estimaciones de OIT solo llega a cubrir al 4.5% de la PEA y lo
convierte en el sistema de menor cobertura en Latinoamérica, aunado a
la ausencia de un modelo de protección a la familia integrado en el
sistema de seguridad social, terminan por caracterizar la situación
actual de la protección social en Perú.
La PROPUESTA SINDICAL para un nuevo sistema de seguridad
social busca respuestas y soluciones ante el panorama descrito, para que a
través del diálogo social se de un impulso decidido a una Política de
Estado en Protección Social, buscando que el Estado cumpla con sus
obligaciones de mejorar, ampliar y garantizar la seguridad social para
todos/as los/as peruanos/as, otorgando las prestaciones que correspondan
a las necesidades de los asegurados y sus familias; y que estas prestaciones
sean oportunas, suficientes y con equidad de género, en un marco de
solidaridad financiera con recursos estables.
Se propone dotar al sistema de mecanismos de participación
democrática de los trabajadores y asegurados en la administración,
gestión, seguimiento y control de la seguridad social, y resolver las
carencias institucionales. Se enfatiza la necesidad de terminar con el
incumplimiento en las empresas (públicas y privadas) de las normas
que establecen el derecho de los trabajadores y las trabajadoras a acceder
a la seguridad social.
Para ello debe diseñarse una Política Nacional de Seguridad
Social que sirva a la universalización de la cobertura en los diversos
subsistemas, con un régimen de seguridad social básico (salud y
pensiones) de naturaleza pública y obligatorio para todos y todas, pero
 13

que no excluye la posibilidad de complementos voluntarios. Con

financiamiento y prestaciones contributivas y no contributivas, que
sancione con eficacia la morosidad y la evasión en el aseguramiento.
Las políticas sociales del Estado, además, deben orientarse a reforzar la
política preventiva sanitaria y de seguridad y salud en el trabajo que
reduciría las enfermedades e incapacidades; las políticas sociales deben
potenciar la política educativa que contribuirían a combatir y prevenir
la exclusión social y la pobreza; y debe priorizarse la solución de los
problemas de salud de mayor prevalencia.
Para el régimen de pensiones se propone un sistema multipilar:
un primer pilar obligatorio y solidario para todos los trabajadores
activos, con un componente no contributivo y otro contributivo en
función de la capacidad de aportes de los asegurados, financiado por
contribuciones tanto de trabajadores como empleadores, y con
aportaciones del Estado para los adultos mayores pobres, y siempre con
beneficios definidos. El segundo pilar del sistema de pensiones del
Perú, sería una pensión basada en el principio de cuenta individual, de
aportación definida o cuenta individual, administrada por las
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP´s), con financiamiento
bipartito. El tercer pilar sería voluntario, complementario, y
disponible para cualquier persona, ocupada o no. La propuesta sindical
toma como principios rectores: el derecho a una pensión justa y
equitativa, con garantía de pensión mínima, en el que las AFP´s
complementen el pilar público sin sustituirlo, y con el Estado como
último garante.
En cuanto al sistema de salud se proponen también dos pilares,
con el fin de avanzar hacia una seguridad social en salud universal y
solidaria: un primer pilar solidario compuesto por el régimen
contributivo de aseguramiento en salud, de afiliación obligatoria para
todos los trabajadores activos y con aportaciones de empleador y
trabajador; y un segundo pilar formado por un régimen no
contributivo de aseguramiento en salud financiado directamente por el
Estado, vía recursos fiscales, que permitirá extender la cobertura en
salud a amplios sectores de la población en condiciones de pobreza.
Para dar la eficacia adecuada al nuevo sistema de salud es necesario
mejorar la gestión y la calidad de los servicios, así como fortalecer a
Essalud.
14

En cuanto a la cobertura de los riesgos profesionales, se propone

extender la protección a todas las categorías de empleos y actividades
económicas, sin distinción alguna, así como dotarse de un registro de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales completo y fiable, y
dar a la prevención de riesgos laborales un papel protagónico en todo el
sistema, tomando como base el principio de la responsabilidad objetiva
del empleador en las condiciones de trabajo generadoras de riesgos
laborales.
Finalmente, las centrales sindicales proponemos la creación del
Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS), como espacio de
diálogo social para la formulación de políticas, la supervisión y la
regulación del sistema, al que deben rendir cuentas la Tesorería de la
Seguridad Social, el Instituto Nacional de Pensiones, el Instituto de
Seguridad Social de Salud, el Instituto de Riesgos del Trabajo y tres
Superintendencias (por Salud - SAS, por pensiones – SAFP, y por
riesgos del trabajo-SART), y del que deben formar parte las
organizaciones sindicales, las organizaciones de empleadores y los
máximos responsables de la gestión del Sistema.
 15

1. INTRODUCCION

E n diciembre del 2005, representantes de la CGTP, la CUT,la

CATP y la CTP, se reunieron con el objetivo de estudiar la
situación de la seguridad social en el Perú y evaluar el papel que le
corresponde a las organizaciones sindicales en torno a la promoción y
defensa del derecho a la seguridad social de los peruanos, coincidiendo
en el diagnóstico de un conjunto de problemas estructurales y
preocupantes, cuya solución requiere la acción unitaria, coordinada y
permanente de las centrales sindicales.
En la declaración conjunta emitida en aquella oportunidad, las
confederaciones trazaron como uno de sus principales objetivos la
“construcción conjunta de políticas sindicales en seguridad social, que conduzcan a
la formulación de una propuesta sindical de nuevo sistema de seguridad social, a
través de una reforma estructural integral” (ver anexo 1). A partir de ahí se
creó un Grupo de Trabajo intersindical que se reunió en numerosas
ocasiones para preparar el documento de base que finalmente las
centrales aprobaron. Fruto de estos esfuerzos ha sido la elaboración de
una PROPUESTA SINDICAL DE REFORMA DE LA
SEGURIDAD SOCIAL, que garantiza, entre otros aspectos, el
reconocimiento de la seguridad social como un derecho humano
fundamental, el respeto a los convenios internacionales, el
cumplimiento de los principios solidaridad, equidad, integralidad y
universalidad, y una administración transparente, con participación
tripartita, con aportes del Estado, trabajadores y empleadores, que
promueva nuevos esquemas de financiamiento para la protección
social de los trabajadores y la ciudadanía.
El presente documento se ha realizado sobre la base de la revisión
de material bibliográfico y estadístico especializado de diferentes
autores, instituciones y organizaciones vinculadas a la problemática de
la Seguridad Social, así como de las sugerencias, comentarios y
opiniones recibidas de personalidades académicas, trabajadores y
asegurados. También se recibió apoyo técnico de la OIT tanto para el
16

tratamiento especializado del tema, como para profundizar la reflexión

y el debate técnico en este ámbito por parte de las organizaciones
sindicales.
La propuesta sindical considera las diversas trabas existentes
para el acceso universal a la seguridad social, y que son una expresión de
la exclusión social en el Perú. Destaca su carácter de derecho humano
protegido por normas internacionales de obligatorio cumplimiento
por parte del Estado peruano, haciendo referencia constante a los
principios que inspiran la seguridad social y las prestaciones mínimas
sustentadas en las nueve ramas básicas establecidas en el Convenio 102
de la OIT. También se hace una revisión sucinta de la reforma de la
seguridad social en el Perú de 1993, incidiendo en la identificación de
los problemas centrales no resueltos a través del tiempo.
El aspecto medular del documento es la formulación de un
conjunto de propuestas orientadas a una reforma integral del sistema de
seguridad social en el Perú, que recoge las inquietudes de los
trabajadores y asegurados afiliados a las centrales sindicales del país.
Merecen especial atención los apartados referidos a los objetivos del
nuevo sistema de seguridad social, los principios y conceptos en los que
se sustenta, su institucionalidad, y las características principales de los
regímenes de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos del trabajo.
Los regímenes de protección social son, por su propia
naturaleza, cambiantes; en consecuencia, se adaptan a las realidades
políticas, sociales, económicas y culturales de los países en los que se
desarrollan. En este sentido, nuestra propuesta de reforma no es
estática sino que se concibe como un proceso permanente en el que se
va observando la evolución en materia de cobertura, grado de
satisfacción, equilibrio económico, financiero y actuarial, y a partir de
estas constataciones se pueden ir realizando los ajustes necesarios.
En el desarrollo de los contenidos, se ha procurado lograr un
documento propositivo que tenga también una utilidad informativa y
formativa para todos/as los/as trabajadores/as.
 17

2. MARCO CONCEPTUAL

2.1. Exclusión social, políticas sociales y seguridad social

Las limitaciones de las políticas sociales y de lucha contra la
pobreza, aplicadas en las últimas décadas en el Perú, plantearon la
necesidad de un enfoque alternativo de políticas públicas. Este enfoque
sugiere que el concepto de exclusión social permite una observación
mas completa del estado actual de la pobreza y la articulación de una
estrategia alternativa de política social.
La exclusión social es generalmente definida como “la acción y
efecto de impedir la participación de ciertos grupos sociales en aspectos considerados
1
valiosos de la vida colectiva” . Es un concepto más amplio que el de pobreza
ya que éste último se enfoca más en los niveles de ingreso y en la
identificación de necesidades básicas insatisfechas pero no incorpora
otros aspectos importantes sociales y políticos.
La exclusión social comprende fundamentalmente tres
dimensiones: económica, social y política. La exclusión económica está
vinculada a la falta de medios y capacidades para participar en la
producción; la exclusión política se presenta cuando las personas
carecen de derechos (civiles, políticos, sociales, económicos y
culturales) garantizados por una autoridad legítima.
Desde esta perspectiva, para combatir las desigualdades
generadas por la exclusión social y promover la integración social y el
desarrollo humano, es necesario diseñar y poner en práctica políticas
sociales coherentes “(…) llevadas adelante principalmente por el Estado, a
través del presupuesto público, pero también por otro conjunto de instituciones
públicas, privadas, sociales, organizaciones no gubernamentales, etc”2.

1. Figueroa, D. Sulmont y T. Altamirano: “Exclusión social y desigualdad en el Perú”.

Lima ,1996
2. Murro, Ernesto: “El dilema de la seguridad social en el Cono Sur”. OIT. Lima, 2004
18

Uno de los derechos sociales fundamentales cuya carencia está

vinculada a la exclusión social es la seguridad social (protección básica
de la salud, pensiones y aseguramiento de los riesgos del trabajo) la
misma que “forma parte indispensable de la política social de los gobiernos y es
una herramienta importante para evitar y aliviar la pobreza. A través de la
solidaridad nacional y la distribución justa de la carga, puede contribuir a la
3
dignidad humana, a la equidad y a la justicia social” .
Para la OIT el trabajo decente es uno de los medios más eficaces
para superar la pobreza. Precisamente el concepto de trabajo decente
incluye la protección social como uno de los componentes esenciales.
Por eso, no es posible implementar una política social coherente,
que pretenda combatir la pobreza y la exclusión social, sin una clara
política promotora de la seguridad social. En consecuencia
consideramos que para combatir la pobreza y reducir la exclusión social
es necesario diseñar y poner en práctica una política de seguridad social
que garantice a los trabajadores (as) el respeto a este derecho y el acceso
progresivo de todos/as los/as ciudadanos/as a la seguridad social.
2.2. ¿Qué es la seguridad social?
Siempre ha sido una preocupación de las comunidades humanas
la protección de las necesidades individuales y colectivas de sus
miembros. Fueron diversos los mecanismos de protección social que
adoptaron para protegerse de los peligros y riesgos circundantes. Estos
mecanismos de protección diseñados a lo largo del tiempo, como el
ahorro, la asistencia social, los basados en la idea de solidaridad y
mutualidad, y el seguro privado, son precedentes históricos de lo que
hoy es la Seguridad Social.
En la época contemporánea, los acontecimientos políticos y
sociales en Europa impulsaron notables avances en materia de
protección social. Sin embargo, progresivamente se va haciendo
evidente la incapacidad del liberalismo económico para hacer frente a
las necesidades sociales de la nueva sociedad industrial. El desarrollo
del movimiento obrero y del socialismo generó condiciones políticas y
sociales favorables a la adopción de medidas destinadas a resolver las

3. OIT: Seguridad social: un nuevo consenso”. Ginebra, 2002

 19

necesidades sociales de los trabajadores. En Alemania, surge el

“Socialismo de Estado” que inspiraría el surgimiento de los Seguros
Sociales (régimen contributivo) como seguros obligatorios, siendo una
nueva forma de protección social.
En otros países, se introdujeron sistemas basados en cotizaciones
o basados en fondos estatales. Este último sistema es lo que se
denomina seguridad social y al que la OIT define como “la protección que
la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas,
contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían de la
desaparición o de una fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de
enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad profesional,
desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de
asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”4.
2.3. La seguridad social es un derecho humano fundamental
Para las Naciones Unidas los derechos humanos son “las
condiciones de la existencia humana que permiten al ser humano desenvolverse y
utilizar plenamente sus dotes de inteligencia y de conciencia en orden a la
satisfacción de las exigencias fundamentales que le imponen su vida espiritual y
natural”5. Los derechos humanos constituyen uno de las más
importantes conquistas democráticas de la humanidad en su
permanente lucha por alcanzar la justicia social. Son derechos
inherentes al ser humano que este ejerce a través de su desenvolvimiento
individual y social. La protección involucra no sólo los derechos civiles y
políticos sino también los económicos, sociales y culturales.
La seguridad social es la protección que la sociedad proporciona a
sus miembros (seres humanos) mediante la cobertura de las
contingencias sociales. La seguridad social busca la protección integral
de las personas ante las dificultades de la vida, particularmente cuando
debe enfrentar riesgos como las privaciones económicas y sociales,
enfermedad, maternidad, accidentes de trabajo, vejez y otros.
La cobertura de las contingencias sociales, razón de ser de la
seguridad social, es parte fundamental de los derechos humanos; es
decir, no se conciben derechos sin la cobertura integral de las

4. OIT: “Seguridad Social: Guía de Educación Obrera”.Ginebra, 1995

5. Citada por Francisco del Solar en “Los Derechos Humanos y su protección”
20

contingencias sociales. No se puede sostener la existencia de derechos

humanos si las personas no están protegidas por las contingencias de
salud, de vejez, de empleo y de cargas de familia.
El carácter de derecho humano fundamental de la seguridad
social aparece sancionado en la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, cuyo Art. 22 establece que "Toda persona, como miembro de la
sociedad, tiene derecho a la seguridad social y a obtener, mediante el esfuerzo
nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los
recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y
culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad".
El Art. XVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre (1948) precisa que: "Toda persona tiene derecho a la seguridad social que
lo proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la
incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la
6
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia” .
La Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1959,
ratificada por el Perú el 28 de julio de 1978, ratifica en su Art. 26 la
obligación de los Estados de “lograr progresivamente la plena efectividad de los
derechos que se derivan de las normas económicas, sociales”7 y el Protocolo, en
su Art. 9, reconoce el derecho de toda persona a la seguridad social.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, sociales y culturales
(PIDESC), pacto ratificado por el Perú el 28 de abril de 1978, prescribe
que “los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a
la seguridad social, incluso al seguro social”. Asimismo, el Pacto establece las
obligaciones que contraen los Estados para “adoptar medidas (…) hasta
el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente
por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de
mediadas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí
reconocidos”.
La Comunidad Andina de Naciones (CAN) también desempeña
un importante rol en el reconocimiento y respeto del derecho humano
a la seguridad social. Prueba de ello son una serie de instrumentos

6. Zovatto, Daniel: “Los Derechos humanos en el Sistema Interamericano (…)”.

Costa Rica, 1987
7. Ídem.
 21

relativos a la seguridad social y a la seguridad y salud en el trabajo. Uno

de estos instrumentos es la decisión 583, sustitutoria de la Decisión 546,
Instrumento Andino de Seguridad Social, que tiene como objetivo,
entre otros, garantizar a los migrantes laborales la aplicación del principio
de igualdad de trato a percibir las prestaciones de seguridad social
durante su residencia en otro país miembro, así como garantizar a los
migrantes laborales la conservación de los derechos adquiridos.
La Resolución sobre Seguridad Social de la 89º Conferencia
Internacional de la OIT (2001), ratificó que “la seguridad social es (…)
un derecho humano fundamental y un instrumento esencial para crear
cohesión social, y de ese modo contribuye a garantizar la paz social y la
integración social (…)8.
2.4. Las prestaciones de la seguridad social
Las prestaciones de seguridad social son “el conjunto de bienes y
servicios que los organismos de seguridad social o los seguros sociales otorgan a las
personas para prevenir los riesgos sociales o reparar sus efectos”. (Rendón: 1985).
(9)
En la normativa internacional las normas de seguridad social han sido
divididas conceptualmente por la OIT en tres generaciones:
a) Primera Generación de normas (1919-1944).- Son las
normas adoptadas hasta fines de la Segunda Guerra Mundial. Es
la denominada era de los seguros sociales. Están referidas al
establecimiento de “un sistema de seguro obligatorio relativo a un riesgo
determinado que cubra los principales sectores de actividad y las principales
categorías de trabajadores”10.
b) Segunda Generación de normas (1944-1952).- Son las
normas adoptadas con posterioridad a la Segunda Guerra
Mundial. Corresponde a la era de la seguridad social. El objetivo
era “unificar y coordinar los diferentes regímenes de protección en un
sistema único de seguridad social que cubra todas las contingencias y todos
los trabajadores”. Una de las normas más importantes adoptada en

8. OIT: Seguridad Social: Un nuevo consenso, Ginebra, 2001

9. G. López M., R. Silva y A. Egorov: “Las Normas Internacionales del Trabajo. Un
Enfoque Global”. OIT. Ginebra, 2001.
10. Op. cit
22

este período fue el Convenio sobre la seguridad social (norma

mínima), 1952 (núm. 102), que se basó en el principio de un
sistema general de seguridad social.
Corresponde a la era de la seguridad social. El objetivo era
“unificar y coordinar los diferentes regímenes de protección en un sistema
único de seguridad social que cubra todas las contingencias y todos los
trabajadores”. Una de las normas más importantes adoptada en
este período fue el Convenio sobre la seguridad social (norma
mínima), 1952 (núm. 102), que se basó en el principio de un
sistema general de seguridad social.
c) Tercera Generación de normas (1952-2000).- Son los
instrumentos adoptados con posterioridad al Convenio núm.
102.
Para los fines del presente apartado, interesa destacar las normas
de segunda generación y especialmente el Convenio núm. 102
sobre la seguridad social (norma mínima) en la medida en que
este Convenio significó “una evolución respecto a las normas anteriores
debido a que en un mismo instrumento se trata de las nueve ramas
principales de la seguridad social”11. El Convenio 102 introduce la
idea del nivel mínimo de protección que debe ser alcanzado por
los Estados miembros en relación a su desarrollo económico y
social, y del cual no pueden sustraerse. Este nivel mínimo
comprende las siguientes nueve ramas principales de la
seguridad social:
i) Asistencia médica.
La asistencia comprende todo estado mórbido, cualquiera que
fuere su causa y la necesidad de asistencia médica que de ella se
derive. El Convenio 102 cubre igualmente la asistencia médica
necesaria durante el embarazo, el parto y sus consecuencias. El
Estado debe garantizar a las personas protegidas la concesión de
asistencia médica de carácter preventivo (artículo 7 del Convenio
102 y artículo 8 del Convenio 130).

11. Op. cit

 23

ii) Prestaciones monetarias de enfermedad

Comprende la incapacidad para trabajar resultante de un estado
mórbido, que entrañe la suspensión de ganancias. La
Recomendación núm. 134 estipula que “debería concederse la
prestación cuando la ausencia al trabajo esté justificada por el hecho de que el
interesado esté bajo observación médica con fines de readaptación o tenga un
permiso de convalecencia”.
iii) Prestaciones de desempleo
La contingencia cubierta deberá comprender “la suspensión de
ganancias ocasionadas por la imposibilidad de obtener un empleo
conveniente en el caso de una persona protegida que sea apta para trabajar y
esté disponible para el trabajo”. El Convenio 168 precisa que la
persona deberá estar efectivamente en busca de empleo. El
Convenio 102 enfatiza sobre el desempleo total. El Convenio 168
prevé que los Estados deberán, por una parte, realizar esfuerzos
para extender la protección a la pérdida de ganancias debida al
desempleo parcial y a la suspensión o a la reducción de ganancias
debidas una suspensión temporal del trabajo y, por otra parte,
prever el pago de indemnizaciones a los trabajadores a tiempo
parcial que están efectivamente en busca de un empleo a tiempo
completo.
iv) Prestaciones de vejez
El riesgo cubierto es la supervivencia más allá de una edad
prescrita. De conformidad con el artículo 26 del Convenio 102 y
el artículo 15 de Convenio 128, la edad prescrita normalmente no
deberá superar los 65 años. Los convenios autorizan, sin
embargo, la fijación de una edad más elevada en función de
criterios específicos. En el Convenio 102, se toma en cuenta la
capacidad de trabajo de la personas de edad avanzada y, en el
Convenio 128, los criterios demográficos, económicos y sociales
apropiados, justificados por datos estadísticos.
Los Estados pueden reducir la edad que da derecho a percibir la
pensión de vejez. El Convenio 128 establece que si la edad
prescrita fuera igual o superior a 65 años, esa edad deberá ser
reducida para las personas que hayan estado trabajando en labores
24

consideradas por la legislación nacional como penosas o

insalubres a los efectos de la prestación de vejez.
v) Prestaciones en caso de accidentes del trabajo y
enfermedad profesional
La contingencia cubierta comprende: el estado mórbido; la
incapacidad para trabajar y la invalidez o disminución de las
facultades físicas producidas por un accidente del trabajo o por
una enfermedad profesional prescrita. La contingencia
comprende asimismo la pérdida de medios de existencia sufrida
en caso de muerte del sostén de familia como consecuencia de
una lesión profesional. En el marco del Convenio 102, los
beneficiarios serán la viuda y los hijos. Para el Convenio 121 se
tratará de categorías de beneficiarios prescritas a saber: la viuda,
de acuerdo con lo que prescriba la legislación nacional; el viudo a
cargo e incapacitado; los hijos a cargo del fallecido, y toda otra
persona que fuera designada por la legislación nacional
(generalmente los padres, los abuelos, etc.).
vi) Prestaciones familiares
La contingencia cubierta será “la de tener hijos a cargo en las
condiciones que se prescriban”. El artículo 1 del Convenio 102 precisa
que el término “hijo” designa un hijo en la edad de asistencia
obligatoria a la escuela o al que tiene menos de 15 años.
vii) Prestaciones de maternidad
La contingencia cubierta deberá comprender, por una parte, el
embarazo, el parto y sus consecuencias, y por otra, la suspensión
de ganancias que ocasionen. El Convenio 183, si bien no define
expresamente la contingencia, cubre los mismos riesgos que el
Convenio 102, garantizando incluso prestaciones más amplias.
viii) Prestaciones de invalidez
Consiste en la ineptitud para ejercer una actividad profesional, en
un grado prescrito, cuando sea probable que esta ineptitud será
permanente o cuando la misma subsista después de cesar las
prestaciones monetarias de enfermedad (artículo 54 del
Convenio 102 ).
 25

ix) Prestaciones de sobrevivientes.

Comprende la pérdida de medios de existencia sufrida por la
viuda o los hijos como consecuencia de la muerte del sostén de
familia (artículo 60 del Convenio 102 y artículo 21 del Convenio
128). La protección comprende entonces a la viuda que estaba a
cargo del sostén de familia fallecido así como a los hijos cuyo
sostén de familia (padre o madre) haya fallecido. El término hijo
designa al hijo en la edad de asistencia obligatoria a la escuela o al
que tiene menos de 15 años, o al hijo que no ha alcanzado una
edad prescrita superior a los 15 años y que sea aprendiz o
estudiante o padezca una enfermedad crónica o una dolencia que
lo incapacite para toda actividad lucrativa.
2.5. Cobertura
La cobertura “es el referente poblacional al que va dirigido un sistema de
seguridad social”12. Importantes sectores de la población en el mundo
están excluidos de la protección de la seguridad social. En el área andina
y en el Perú, está exclusión adquiere rasgos particularmente graves
debido a que no sólo no se ha extendido la cobertura sino que, lo que es
mas grave, se ha reducido de manera considerable.
El tema de la cobertura es de especial relevancia cuando se trata de
elaborar políticas en materia de seguridad social. Por eso, las
organizaciones sindicales colocamos este tema en el centro del debate
de la reforma de la seguridad social en el Perú.
Tratar el tema de la cobertura obliga a reflexionar acerca de su extensión
(número de personas alcanzadas por la protección) y de la calidad
(suficiencia de las prestaciones). La cobertura también lleva a
reflexionar acerca de las desigualdades e inequidades que genera el
mercado de trabajo y que los programas de seguridad social tienen que
enfrentar para evitar agravar las condiciones de vida de la población.
2.6. Principios de la Seguridad Social
La práctica de la seguridad social en el devenir histórico de la
sociedad contemporánea, ha originado un conjunto de orientaciones

12. Murro. Op.cit

26

que han inspirado las políticas de seguridad social elaboradas para

lograr la prevención y la cobertura de los riesgos sociales. Estas
orientaciones surgidas de la experiencia de la seguridad social han sido
denominadas por la doctrina como principios de la seguridad social.
Los principios de la seguridad social pueden ser conceptualizados
como “los cimientos que la sostienen y la conforman, sin los cuales perderían su
identidad y razón de ser. En ellos se basan o debieran basarse, en general, los
sistemas de seguridad social. Buscan cumplir diversas funciones: inspiran y
determinan las normas, y permiten dar soluciones coherentes tanto a los casos
previstos como a los dudosos”13. Esos principios son:
a) Universalidad.- Según este principio la seguridad social se
orienta a la necesidad de suministrar las prestaciones a todas las
personas sin excepción. Su esencia deriva del carácter de derecho
humano fundamental de la seguridad social. El principio de
universalidad tiene dos vertientes: “La objetiva significa que la
seguridad social debe cubrir todas las contingencias a las que esta expuesto el
hombre que vive en sociedad. La subjetiva, que todas las personas deben
14
estar amparadas por la seguridad social” .
b) Internacionalidad.- Por este principio una persona o un
trabajador y su familia, que se desplaza de un país a otro por
diversos motivos o por trabajo, deben tener derecho a recibir las
prestaciones de la seguridad social en el lugar donde se
encuentren y a añadir a su record el tiempo de trabajo y los
aportes acumulados en otro país. El principio de
internacionalidad en materia de seguridad social es el
fundamento para la protección de los trabajadores que emigran a
otros países en busca de empleo. La aplicación de este principio es
hoy más importante que nunca en la medida en que, en la era de la
globalización, la movilidad de la fuerza de trabajo se ha hecho
más intensa y requiere ser protegida.
c) Integralidad.- Por el principio de integralidad, las personas
deben tener acceso a todas las prestaciones que les sean necesarias
para defenderse de los riesgos sociales. Si bien la aspiración es

13. Op. cit

14. Op. cit
15. Op. cit
 27

proteger a las personas contra todos los riesgos, por ahora, los que
son susceptibles de ser cubiertos se encuentran precisados en el
Convenio 102 de la OIT, con una serie de prestaciones (nueve
ramas) mínimas que son el fundamento de la seguridad social.
d) Uniformidad (igualdad).- Por el principio de uniformidad,
todas las personas tienen derecho a ser amparadas “igualitariamente
ante una misma contingencia”15. Todos los beneficiarios tienen
derecho a que se le otorgue prestaciones semejantes en calidad y
cantidad. Esto quiere decir que “las prestaciones deben bastar para
neutralizar adecuadamente los riesgos en función de la necesidad. Cabe
distinguir, en este aspecto, que las prestaciones de enfermedad, maternidad,
accidente y muerte, en tanto se suministra a la persona como entidad
biológica, deben ser necesariamente iguales, y que las prestaciones en dinero,
como pagos sustitutorios o complementarios de las remuneraciones, pueden
variar entre un límite mínimo y un límite máximo, según las necesidades y
el monto de las aportaciones que indican el nivel de vida del beneficiario”16.
e) Solidaridad.- Según este principio todas las personas de la sociedad
tienen el deber de contribuir a financiar las prestaciones de seguridad
social, de este modo “las personas capacitadas para el trabajo, o con recursos
suficientes para contribuir (capacidad contributiva), suministran, en cada
momento, los recursos que las personas incapacitadas o necesitadas reciben como
prestaciones para beneficiarse, a su vez de la solidaridad de los otros cuando ellos
tengan necesidad de las prestaciones sin que haya correlación entre lo que cada uno
17
aporta y lo que recibe” . El principio de solidaridad constituye una
“herramienta esencial a efectos de cumplir con el objetivo esencial de la seguridad
18
social: la redistribución de la riqueza con justicia social” . El principio de
solidaridad está pues en la naturaleza misma de la seguridad social. No
es posible un sistema de seguridad social sin el componente de
solidaridad. En consecuencia, toda propuesta de reforma de la
seguridad social requiere que ese componente sea central.
f) El Principio de unidad.- Presupone que todas las prestaciones
de la seguridad social deben ser suministradas por una sola

16. Rendón, Jorge, “Derecho de la Seguridad Social”. Lima, 1995

17. Rendón, Jorge, “Derecho de la Seguridad Social”. Lima, 1995
18. Murro. Op. Cit.
19. Rendón, Op.Cit
28

entidad o por un sistema de entidades entrelazadas

orgánicamente y vinculadas a un sistema único de
financiamiento. Inspira la aparición de este principio una
necesidad de carácter operacional para viabilizar los principios
relativos a las prestaciones, y, sobre todo, el principio de
solidaridad. La unidad de gestión permite “una mejor planificación,
dirección, coordinación organización y control, y la economía en los gastos
19
de administración” . A los principios clásicos de la teoría de la
Seguridad Social, se han sumado aquellos que fueron
progresivamente incorporados en los Convenios y
Recomendaciones de la OIT, adoptados entre 1944 y 1988
(Gruat: 1998). Así se reconocen como principios de la seguridad
social el de igualdad de trato, el de participación y administración
democrática, y el de responsabilidad del Estado.
g) Igualdad de trato.- corresponde al hecho de que la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, según la cual todo ser
humano, como tal, tiene el derecho a la seguridad social, prohíbe
toda clase de discriminación (art. 2.1). El tema reviste particular
importancia en su relación con la discriminación basada en
motivos de sexo, de nacionalidad y de residencia. Este principio
tiene enorme relevancia y debe ser tenidos en cuenta al momento
del diseño de una reforma del sistema de pensiones.
h) Obligatoriedad.- la seguridad social es necesaria, sin perjuicio
de que pueda aceptarse la cobertura optativa y voluntaria, de
acuerdo a ciertas condiciones y como adecuado complemento de
los regímenes obligatorios indispensables.
i) Responsabilidad general del Estado.- Este principio se deriva
de la naturaleza de los derechos humanos de la seguridad social.
En virtud de los instrumentos internacionales de derechos
humanos, el Estado no puede sustraerse a la obligación de
proteger las necesidades de la población ante la ocurrencia de
contingencias.
j) Administración democrática.- la sociedad debe involucrarse
en la administración y dirección de la seguridad social a través de
sus organizaciones representativas (Convenio 102 de la OIT).
 29

2.7. La Importancia de las Resoluciones y Conclusiones de la

OIT relativas a la seguridad social.
La importancia de destacar los principios de la seguridad social, radica en
que toda propuesta de reforma del sistema de seguridad social debe atenerse a
ellos sino se quiere desnaturalizar su papel. Proceder de otra manera puede
desviar el sistema de su objetivo principal cual es la protección social. No debe
olvidarse que las reformas impulsadas por el Banco Mundial, particularmente
en América Latina, se basaron principalmente en una visión económica y
financiera del papel de los sistemas de protección social, sin entender su
carácter de derecho humano fundamental.
En la 89º Conferencia Internacional de Trabajo (2001), este fue
un tema central que concitó especial atención entre los delegados,
expertos y observadores. En dicha Conferencia, y luego de un amplio
debate realizado sobre la base del Informe VI (Seguridad Social: temas,
retos y perspectivas), se alcanzaron importantes acuerdos que se
constituyen en orientaciones fundamentales para emprender una
reforma eficiente de la seguridad social. Murro20 ha resumido muy bien
estas orientaciones en 12 coincidencias:
1. La seguridad social es un derecho humano fundamental.
2. La necesidad de dar la máxima prioridad a la cobertura de la
seguridad social.
3. No hay un modelo único ejemplar, y le incumbe a cada
sociedad determinar los regímenes que le conviene.
4. El Estado prioritariamente tiene la función de favorecer,
mejorar y ampliar la seguridad social, y de establecer un marco
normativo eficaz con mecanismos de aplicación y control.
5. La importancia del diálogo social para asegurar la eficacia en la
institución o ampliación de la seguridad social, en su
evaluación, y en el desarrollo de opciones para hacer frente a
cualquier desequilibrio financiero, así como en la
participación de los interlocutores sociales en la formulación
de la estrategia nacional, en la gestión de los sistemas
nacionales y de los regímenes complementarios.

20. Murro. Op. Cit.

30

6. En los sistemas de pensiones en los que existen los regímenes

de de cuentas de capitalización individual en el que el riesgo es
individual; este no debe debilitar los sistemas de solidaridad.
7. Los regímenes de pensiones obligatorios deben garantizar
pensiones suficientes y solidaridad nacional.
8. Las medidas para aumentar el empleo y el crecimiento
sostenible que genere empleo productivo como soluciones
frente al impacto del envejecimiento en los sistemas de
pensiones y en el costo de la asistencia médica.
9. La necesidad de promover el acceso al empleo decente.
10. Promover la igualdad entre hombres y mujeres como
cimiento y eje de la seguridad social y para el óptimo desarrollo
de la sociedad.
11. La pandemia del VIH-SIDA tiene consecuencias catastróficas
en diversos sectores de la sociedad e influye en el
financiamiento de la seguridad social y la salud.
12. La OIT debe encarar sus actividades en seguridad social
basándose en la Declaración de Filadelfia, en el concepto de
trabajo decente y normas internacionales respectivas;
priorizando en sus actividades la extensión de la cobertura.

La importancia de estas conclusiones radica en que constituyen

ejes programáticos de consenso para enfrentar los retos de la seguridad
social en la comunidad internacional y bases sólidas sobre las cuales se
debe emprender la tarea de construir consensos en los países
miembros, como es el caso del Perú, para impulsar una reforma integral
de la seguridad social.
 31

3. LA SEGURIDAD SOCIAL
EN EL PERÚ

3.1. Antecedentes
Antes de las reformas que se hicieron al sistema a inicios de la
década de los noventa, el sistema de seguridad social estaba a cargo del
Estado. En la década de los 70 se inicia un proceso de unificación de
sistemas (Seguro Obrero y Seguro del Empleado) para uniformizar
también las condiciones de acceso y las prestaciones.
En los 80 el sistema se organizaba en dos grandes campos: el de la
salud y el de las pensiones. La gestión de los Regimenes de Prestaciones
de Salud (Decreto Ley 22482 ) y del Sistema Nacional de Pensiones
(Decreto Ley 19990), eran responsabilidad de una entidad autónoma y
descentralizada, llamada Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS),
a la que debían afiliarse obligatoriamente los trabajadores dependientes
y a la que debían aportar éstos y sus empleadores. La tasa era de carácter
bipartita, y equivalía al 9% de la remuneración para cada régimen; el
empleador cubría el 6%, y el trabajador el 3%.
El Régimen de Prestaciones de Salud estaba dirigido a
trabajadores en actividad, pero también protegía a los pensionistas que
sufrieran contingencias temporales como las enfermedades que causan
un mayor gasto o una incapacidad para el trabajo. Las prestaciones
asistenciales cubrían la necesidad de consultas médicas, medicamentos,
pruebas de laboratorio, etc.; y las prestaciones económicas, conocidas
como subsidios, sustituían las remuneraciones dejadas de percibir.
El Sistema Nacional de Pensiones beneficiaba a quienes habían
cesado de modo definitivo en el trabajo u empleo, por contingencias
permanentes, como la vejez y la invalidez; o a los familiares
sobrevivientes del titular fallecido. Su objetivo fundamental era
únicamente la de reemplazar la remuneración y por ello solo otorgaba
pensiones.
32

Además de estos dos regímenes, existían también regimenes

especiales. El más importante de estos regímenes se mantenía en el
ámbito de las pensiones, y era el Régimen de Pensiones y
Compensaciones por Servicios Civiles prestados al Estado (Decreto
Ley 20530). En realidad este sistema fue concebido desde sus orígenes
como cerrado, a favor de los trabajadores públicos que ingresaron hasta
el 11 de Julio de 1962. No obstante, pese a que desde que apareciera
fuera considerado un régimen cerrado, fue varias veces reabierto por
leyes e interpretaciones administrativas y judiciales, debido a las
ventajas que ofrecía con respecto al Sistema Nacional de Pensiones.
Especialmente en lo que se refiere a los requisitos (edad y años de
aportación menores al del SNP) para adquirir una pensión, a los que se
agrega el hecho de que se podía computar como años de servicios los
años de formación profesional.
La Constitución de 1979, vigente a fines de los 70 y sobre todo
durante los 80, hasta el autogolpe de 1992, regulaba la previsión social
como un derecho fundamental de la persona. Establecía dos modelos
de previsión social, uno de carácter universal como es la seguridad
social, y otro laboral como es el Seguro Social. Así podían actuar como
entidades aseguradoras, conjuntamente con el Seguro Social, otras
entidades de naturaleza pública o privada que ofrecieran mejores
prestaciones y que contaran con el consentimiento de los asegurados.
Estos podían afiliarse complementariamente a otras entidades sin
desafiliarse del Seguro Social. El sector privado no había incursionado
todavía en la seguridad social, sólo lo había hecho en el área de la salud,
pero lo hacia en forma complementaria al Régimen de Prestaciones de
Salud, al que podían acceder un reducido grupo de personas que tenían
las posibilidades económicas para pagar las primas de un seguro de
naturaleza privada.
A fines de la década de los ochenta se había desatado una
verdadera crisis que afectaba al sistema de seguridad social. El uso
indebido de los fondos de la seguridad social por los sucesivos
gobiernos, para fines ajenos a la misma y en cuantía incalculable, la
pérdida de autonomía, la corrupción, y la ineficiencia en la calidad de
los servicios a los asegurados, fueron los factores desencadenantes de la
crisis. En aquel entonces se divisaban dos vías o perspectivas para darle
salida a dicha crisis:
 33

•En una de ellas, la crisis podía resolverse a través de

modificaciones legislativas, mejoras en la gestión
administrativa y voluntad política.
•La otra perspectiva, sostenía que la salida consistía en
promover la incursión de la empresa privada en la cobertura
de la salud y de las pensiones.
3.2. La Reforma de 1993
El autogolpe presidencial de 1992 y la nueva Constitución de
1993, brindaron el contexto político y constitucional propicio para que
el sector privado se instalara en la provisión de servicios de la seguridad
social.
Para el posicionamiento de la empresa privada en este ámbito, el
debate se centraba en determinar el grado de participación que le debía
corresponder. El dilema consistía “en si se debían mantener las entidades
públicas, a cargo de prestaciones básicas, con afiliación y aportación obligatoria de
los trabajadores dependientes, aunque la tasa de la contribución se rebajara y
reservar la presencia privada para la cobertura adicional, o si se debía permitir que
los trabajadores eligieran entre la afiliación y aportación exclusiva a una entidad
pública o a una privada, las que competirían por la prestación del mejor servicio”21.
En otras palabras, si se requería un esquema complementario o uno
alternativo.
22
En materia de pensiones, se impone el modelo alternativo en el
que el asegurado debía optar entre permanecer en el sistema público de
reparto del Sistema Nacional de Pensiones (D.L Nº 19990) o afiliarse al
recién creado Sistema Privado de Pensiones (Decreto Ley 25897) de
capitalización individual.
Creado el régimen de capitalización individual, las decisiones
políticas y legislativas del Estado, debilitaron el sistema previsional
público. Con estas medidas legislativas, afiliarse al Sistema Privado de
Pensiones (SPP) fue mucho más sencillo que al Sistema Nacional de
Pensiones, fue posible trasladarse del Sistema Nacional de Pensiones

21. Defensoría del Pueblo: Informe Defensorial No. 85 Lima, 2004.

22. Voluntario en la elección pero sustitutivo del reparto una vez elegido.
34

(SNP) al Sistema Privado, pero fue imposible (salvo excepciones, a

veces difícil de probar) el retorno al primero. También se dieron una
serie de beneficios a los trabajadores que se pasaran del sistema público
al sistema privado, se rebajó la tasa de aportación al Sistema Privado de
Pensiones y se elevó la del Sistema Nacional de Pensiones; se aumento
la edad de jubilación en el sistema nacional para equipararla a la del
sistema privado. La reforma realizó sustanciales cambios al Sistema
Nacional de Pensiones que perjudicaron a afiliados y pensionistas:
Fue elevado el número mínimo de años de aportación para
•
tener derecho a una pensión de jubilación de 15 y 13, para
hombres y mujeres, respectivamente, a 20 años para todos
los afiliados al sistema;
•se modificó la base de cálculo de la remuneración de
referencia para la determinación de la pensión a percibir, que
era el promedio de las últimas 12 remuneraciones y pasó a
ser el promedio de las últimas 36, 48 ó 60 remuneraciones;
•se fijó un tope a las pensiones estableciendo una pensión
máxima de 600 nuevos soles mensuales.
•simultáneamente, se aumenta la edad para la jubilación de
60 y 55 años para hombres y mujeres, respectivamente, a 65
para todos y,
•se estableció el aporte exclusivo de los trabajadores el mismo
que se incrementó en 9% de la remuneración primero, 11%
de la remuneración después para luego alcanzar el 13% (Ley
26504).
En el Régimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios
Civiles Prestados al Estado, se declaró la nulidad de pleno derecho de
las incorporaciones o reincorporaciones al régimen que se habían
producido con infracción de la normatividad legal (Decreto Legislativo
763).
También se interpretó que la nivelación de las pensiones a que se
refería la Constitución de 1979, debía realizarse con la remuneración
de un trabajador sujeto al régimen laboral público. El propósito era la
nivelación en función de las bajas remuneraciones de los trabajadores
 35

del régimen laboral público. A todo ello se sumó la fijación de topes

para estas pensiones a través de las leyes de presupuesto público hasta
llegar a la norma que lo equiparó al sueldo de un congresista y después
se las ha fijado en función de la unidad impositiva tributaria.
Para completar los cambios al régimen, se procedió a la
modificación de otras normas referidas a pensiones de jubilación y
sobrevivientes orientadas a su restricción. En mismo régimen también
se elevaron los aportes por tramos y se ha estableció una contribución
solidaria por el monto que exceda de 14 unidades impositivas
tributarias anuales, con la tasa del impuesto a la renta.
Otro aspecto que modificó la reforma fue el referido a la gestión
unitaria de los sistemas de salud y de pensiones. Como se sabe, la
gestión de la seguridad social estaba a cargo del Instituto Peruano de
Seguridad Social, la reforma la desdobla en dos entidades, una para la
gestión del seguro social en salud, llamada Seguro Social de Salud
(ESSALUD) (Ley 27056) y la otra para la gestión del régimen público
de pensiones, denominada Oficina de Normalización Previsional
(ONP) (D. Ley 25697). Este cambio significó la perdida de la unidad
del sistema y de la autonomía, debido a que ESSALUD pasó a depender
del Ministerio de Trabajo y la ONP del Ministerio de Economía y
Finanzas. La ONP centralizó la administración de las pensiones del
régimen público a cargo del Estado, hasta que fue declarada
inconstitucional por el Tribunal Constitucional, momento a partir del
cual se limita a la gestión de las pensiones del régimen del Decreto Ley
19990, quedando la gestión del régimen del Decreto Ley 20530 en
manos de la entidad pública en que se habían generado.
En seguridad social en salud, la salida consistió también en
promover la incursión de la empresa privada en la cobertura de la salud
bajo un esquema complementario con la denominada modernización
de la seguridad social. Para ello se crean las Entidades Prestadoras de
Salud (EPS) como empresas e instituciones públicas o privadas
distintas del Instituto Peruano de Seguridad Social, para prestar
servicios de atención para la salud con infraestructura propia y de
terceros, sujetas al control de la creada Superintendencia de Entidades
Prestadoras de Salud (SEPS). Asimismo, se estableció un crédito contra
aportes a favor de las entidades empleadoras que otorguen cobertura de
salud a sus trabajadores mediante servicios propios o a través de planes
36

o programas de salud contratados con Entidades Prestadoras de Salud

para dar cobertura de “capa simple” con base en un Plan Mínimo de
Atención, y se establecen co-pagos, manteniendo la cobertura de
atenciones de “alta complejidad” a cargo del Seguro Social de Salud
(Essalud).
En lo referente al aseguramiento de riesgos laborales se
emprendió un verdadero retroceso, pues se creó el Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) que otorga cobertura
adicional sólo a los afiliados regulares del Seguro Social de Salud que
desempeñan actividades de “alto riesgo” determinadas mediante
Decreto Supremo. El SCTR es de carácter obligatorio para las
empresas que realizan actividades de “alto riesgo” y su financiamiento
corre por cuenta de la entidad empleadora. Se estableció que los
empleadores podrían contratar libremente el SCTR con Essalud o las
EPS para cubrir las prestaciones de salud en caso de accidente o
enfermedades profesionales. También se estableció que este seguro
cubriría las prestaciones económicas por invalides temporal o
permanente y a sobrevivientes y gastos de sepelio como consecuencia
de accidente de trabajo o enfermedad profesional, pudiéndose
contratar libremente con la Oficina de Normalización Previsional
(ONP) o con aseguradoras privadas.
 37

4. DIAGNÓSTICO DE LA
SITUACIÓN ACTUAL

A usencia de una Política de Estado en Protección Social y como

consecuencia:
a) Bajo nivel de cobertura.
b) Escasa o nula participación democrática de los trabajadores y
asegurados en la administración y gestión de la seguridad social.
c) Carencias Institucionales: Precariedad institucional e
insuficiencia de recursos públicos; inequidad e ineficiencia
en la gestión; alta morosidad y evasión patronal; deficiencias
en los mecanismos de supervisión y control; inequidad de
género; y escasa atención a la familia.
d) Problemas específicos por contingencia.
4.1 El bajo nivel de cobertura, en todas las contingencias (salud,
pensiones, riesgos del trabajo, prestaciones familiares, etc.).
Abordar el terma de la cobertura de la seguridad social lleva a la
necesidad de reformar la organización del sistema y de los aspectos
institucionales. Implica también abordar la responsabilidad del Estado
y de los empleadores en el cumplimiento de la ley. Las brechas de
cobertura que no alcanzan a cubrir los programas de naturaleza
contributiva, obligan a un aporte fiscal, pero también al diseño y
adopción de medidas concretas para combatir la evasión contributiva.
Precisamente, por la relevancia que tiene el tema de la cobertura, las
Resoluciones y Conclusiones relativas a la seguridad social de la 89º
Conferencia Internacional del Trabajo (2001), han puesto énfasis en la
necesidad de dar “la máxima prioridad a las políticas e iniciativas que aporten
seguridad social a aquellas personas que no estén cubiertas por los sistemas vigentes
(…)” y en que “las políticas e iniciativas sobre la extensión de la cobertura deberían
23
enmarcarse en el contexto de una estrategia de seguridad social nacional integrada” .
23. Ídem
38

Para los fines del diagnóstico las centrales sindicales han

destacado tres factores principales que explican la baja cobertura de la
seguridad social en el Perú:
i) La ausencia histórica de una política de Estado en Seguridad
y Protección Social, en particular hacia la extensión de la
cobertura;
ii) La existencia de un mercado laboral cuya estructura se
caracteriza por la fuerte presencia de trabajadores no asalariados y
las brechas existentes en el desempleo y subempleo24.
iii) El incumplimiento por parte de los empleadores de las leyes
que reconocen el derecho a la seguridad social a todos los
trabajadores de la economía (formal e informal).
4.1.1. Bajo nivel de cobertura en Salud
Una de las razones que se argumentara para impulsar la reforma
de la seguridad social en salud fue que la nueva organización del Seguro
Social en Salud permitiría “una más amplia cobertura, como parte de la
25
estrategia orientada al logro de la universalización del sistema” . Sin embargo,
la reforma implementada no ha ampliado la cobertura sino que, por el
contrario, ésta ha diminuido sustancialmente.
El Seguro Social de Salud sólo cubre el 26% de la cobertura de
salud de la población nacional. Con relación a la PEA, la cobertura ha
mostrado una clara tendencia a la disminución, como se puede
observar entre los años 1994 y el 2003; período en el que pasó de 25.4%
en el año 1994, al 17% en el 2003.
Perú es uno de los países de América Latina con la menor
cobertura de la población asalariada. El índice global de cobertura
(30.7%) no llega a ser la mitad del promedio de la región (65.9%). Un
aspecto particularmente grave es que la cobertura en el sector público
solo alcanza al 72.2% de los empleados públicos y en el sector privado al
23.4 % de los trabajadores.

24. Durán, Fabio: “Estudio financiero-actuarial y de la gestión de Essalud Perú”. OIT.

Lima, 2005.
25. Reglamento de la Ley de Modernización de seguridad social en Salud, Cuarto
considerando.
 39

Como se puede apreciar, los bajos índices de cobertura no son

exclusivos de la economía informal, sino que también alcanza a
importantes sectores (público y privado) de la economía formal. La
falta de cobertura afecta también a los no asalariados y a los trabajadores
asalariados de la microempresa. Ello obedece a que muchas empresas
(públicas y privadas) evaden las normas que reconocen el derecho de
los trabajadores de acceder a la seguridad social, evasión que se ve
facilitada por las limitaciones de los servicios de inspección del
Ministerio de Trabajo y de los mecanismos de control contributivo26.
4.1.2. Bajo nivel de cobertura en Pensiones
El crecimiento del empleo informal en la economía, la flexibilización
laboral, la reducción significativa del empleo público, entre otros factores,
provocaron la disminución de la cobertura del sistema de pensiones. La
aparición del Sistema Privado de Pensiones (SPP) no ha resuelto el
problema de la cobertura, y ha agravado sus déficits debido a que ha
favorecido un incremento de los excluidos, puesto que el porcentaje de la
población protegida por el nuevo sistema ha decrecido.
La reforma no ha sido capaz de incorporar a los trabajadores
independientes y por cuenta propia al sistema de pensiones. Tampoco ha
sido capaz de terminar con la evasión y elusión contributiva facilitada por
la proliferación de mecanismos de contratación de fuerza de trabajo que
encubren la relación laboral. La OIT estima que la cobertura del sistema
de pensiones bordea actualmente el 15% de la fuerza de trabajo.
4.1.3. Bajo nivel de cobertura ante Riesgos del Trabajo
Cuando se dispuso la sustitución del régimen de la Ley de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales por el nuevo
SCTR, se dijo que éste último comprendía “el amparo universal de los
trabajadores”27. Este objetivo se desdibujó porque el nuevo seguro estaba
dirigido sólo a un sector de trabajadores que desarrollan actividades
denominadas de “alto riesgo” por la norma vigente.

26. Hay un análisis bastante completo de la cobertura de la seguridad social en salud

en el “Estudio financiero-actuarial y de la Gestión de Essalud Perú: análisis y
recomendaciones técnicas”. OIT. Lima, 2005.
27. Normas Técnicas del Seguro Complementario del Trabajo de Riesgo, D.S Nº
003-98-SA, Lima, 1998.
40

El Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) no es

pues un seguro de riesgos laborales sino de “trabajo de alto riesgo”; por
ello, se estima que sólo cubre entre un 3.5% y un 5% de la PEA y que el
42% de los accidentes de trabajo se producen en actividades inafectas al
SCTR, lo que refleja la desprotección de los trabajadores frente los
riesgos laborales.
4.1.4. Bajo nivel de Protección a la Familia.
El sistema de seguridad social peruano carece de programas de
prestaciones familiares, es decir, de cobertura con modelos de atención
de enfoque familiar; la acción del Estado en esta materia se ha realizado
de forma fragmentaria y al margen de lo que debiera ser un sistema
público de seguridad social integral.
Uno de los objetivos declarados de la Seguridad Social es el de
servir como instrumento para la mejora de la distribución de la renta,
otro es el de cubrir necesidades de la sociedad en su conjunto (en buena
parte pobre e informal). Las prestaciones familiares no son
proporcionales a la capacidad de contribución, y son, por su propia
naturaleza y por su impacto, de las prestaciones más progresivas, junto
con la salud, dentro de un sistema público de seguridad social.
Se hace necesario disponer de programas de lucha contra la
pobreza bien estructurados, estables y con financiación adecuada,
dentro de un Sistema Integral de Seguridad Social. Con criterios
tasados de acceso a prestaciones y que generen derecho, más allá de la
asistencia social.
La necesidad de “extensión de la cobertura", es también la necesidad de
“extender la protección", y es un criterio lógico de trabajo integrar en el
sistema de seguridad social los programas públicos de mayor impacto social.
4.2. Escasa o nula participación democrática de los trabajadores
y asegurados en la administración y gestión de la seguridad
social.
4.2.1 Salud
La existencia de la Comisión de Seguridad Social en el seno del
Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE),
 41

órgano consultivo tripartito del Ministerio de Trabajo, no es suficiente

para fortalecer el diálogo social y la gestión de políticas de protección
social, debido a que carece del poder decisión que se requiere y de la
capacidad institucional suficiente.
4.2.2 Pensiones
Las centrales sindicales consideran que la reforma previsional en
el Perú fue un proceso impuesto por el Estado y los intereses del capital
privado. Al haber sido impuesta, las reformas no han tenido ni tienen
consenso tripartito y tampoco han cumplido sus propósitos. No han
tenido, como principio rector del proceso, la consulta plena con los
agentes sociales a fin de lograr su legitimación social y política.
4.3. Carencias Institucionales:
4.3.1 Insuficiencia de recursos financieros.
a) Salud.
Un problema serio en materia de seguridad social en salud es la
insuficiencia de los recursos financieros que destina el Estado
para este aseguramiento social. El Estado peruano destina el 4,4%
de su PBI para los gastos de salud, porcentaje muy por debajo del
promedio latinoamericano que alcanza el 7.5 % del PBI. Pero si
este porcentaje para los gastos de salud en general resulta muy por
debajo del promedio latinoamericano mas bajo es aún lo que el
Estado destina para el aseguramiento en salud a través del Sistema
Integral en Salud (SIS) cuyo gasto per cápita actual es de $10
dólares al año.
La evolución financiera del seguro social de salud se caracteriza
por una situación relativamente ajustada en la relación entre
ingresos y gastos, con un comportamiento relativamente estable
en la estructura de los ingresos pero no en la de los gastos que
tienden a incrementarse.
La existencia, durante largo tiempo, de aportes diferenciados en
el seguro social de salud, del 9% y 4%, para los seguros regular,
agrario y pensionistas, determinaron una tasa de aporte efectiva
de 6.35% para el seguro de salud. Esta prima efectiva que recibe el
42

Seguro de Salud, se distribuye en 5.38% para prestaciones

asistenciales en salud; 0.58% para financiar las prestaciones
económicas y 0.35% para la administración del aseguramiento
(incluida la comisión pagada a SUNAT).
El estudio financiero actuarial de la OIT ha alertado que de
mantenerse esta situación “se generaría un resultado económico
negativo (déficit operativo anual) a partir del año 2005, que se
incrementaría en el tiempo. El actual costo global del Seguro de Salud de
7.27, crecería hasta 8.3% en el 2015”. Dadas estas perspectivas, Essalud
ha de darse la tarea de desarrollar acciones tendientes a afrontar un
28
panorama futuro económicamente tenso” .
La insuficiencia de los recursos financieros que el Estado destina
al aseguramiento en salud a través del SIS, y la situación
financiera ajustada del Seguro Social de Salud, ocasionan que el
gasto en salud sea financiado en gran medida por las familias, a
través del denominado “gasto de bolsillo” que en los países de la
región es del 37% y que en algunos casos supera el 50% del gasto
total.
b) Pensiones
Sustancial y prolongado costo fiscal de la transición: La
introducción del sistema de gestión privada, como alternativo al
régimen público, ha generado lo que se ha llamado el costo fiscal
de la transición, compuesto fundamentalmente por el pago del
déficit del sistema público, el bono de reconocimiento y el
aseguramiento de una pensión mínima. El Banco Mundial ha
estimado para el Perú un costo fiscal creciente entre 2001 y 2040,
que demanda de la identificación de las fuentes para su
financiamiento y la adopción de políticas económicas efectivas,
para que ese costo no incida negativamente sobre el desempeño
de la actividad productiva y financiera del país.
c) Riesgos del Trabajo
El seguro regular del Seguro Social de Salud subsidia el Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR). Tal como está

28. Durán, Fabio. Op. Cit.

 43

concebido el denominado seguro de “alto riesgo”, ocurre que el

seguro regular de salud del Seguro Social de Salud viene
subsidiando al SCTR. En la medida que existen muchas
actividades productivas y de servicios no obligadas a contratar el
SCTR, los accidentes de trabajo que en ellas se producen son
atendidos y financiados por el seguro regular de salud. Ahora
bien, la exclusión de la obligación de contratar un seguro contra
los riesgos del trabajo le significa para algunas empresas un ahorro
importante, lo que no tendría nada de negativo si no fuera porque
ello desfinancia al seguro regular.
4.3.2 Alta morosidad y evasión patronal en los aportes.
a) Salud
Otro de los problemas del seguro social de salud es que existe alta
morosidad en el cumplimiento de pago de los aportes por parte
del empleador (público y privado). Existe una fuerte evasión
patronal en el pago de aportes facilitada por la ausencia de
mecanismos de fiscalización y compulsión eficientes, y por la
existencia de mecanismos de contratación diseñados para el
encubrimiento de la relación laboral. Esta situación, muy
difundida en el país, ocasiona que muchos trabajadores no tengan
acceso al seguro social y que muchos empleadores no realicen las
cotizaciones correspondientes. El incumplimiento del pago de
los aportes por parte de un empleador, constituye retención
indebida de los recursos de la seguridad social, y debería ser
penalizado con severidad.
b) Pensiones
Incumplimiento del pago de aportes: Pese a que se eliminó el
aporte del empleador, reservándose exclusivamente la obligación
contributiva al trabajador, y se incrementó el aporte, el
porcentaje de cumplimiento de pago de los aportes retenidos por
empleadores (públicos y privados) ha descendido,
evidenciándose el incremento de la morosidad y evasión del
empleador público y privado. El incumplimiento del pago de los
aportes descontados a los trabajadores, debe ser prevenido y/o
penalizado con el mayor rigor.
44

c) Riesgos del Trabajo

Alto nivel de omisión de empresas afectas al SCTR. Un
29
documento de Essalud , que cita como fuentes a la SUNAT y a la
SEPS, refiere que la población nacional de “trabajo de riesgo”
adscrita al SCTR representa el 22% de la población regular titular.
La cantidad de contratantes de entidades empleadoras afectas al
SCTR representa 14% del universo de empleadores. No
obstante, la población bajo cobertura de Essalud y EPS es de
420,000 asegurados, pues se estima que el 37% de las empresas
afectas al SCTR son omisas. Así, existen más de 5,000 empresas
omisas, lo que significa una población descubierta del orden de
178,000 trabajadores que realizan labores de “alto riesgo”
4.3.3 Inequidad de género en el acceso a la seguridad social
a) Salud
Las mayores tasas de desempleo, subempleo y empleo temporal
que afectan a las mujeres impiden o limitan su acceso a la
seguridad social en salud. Las trabajadoras de la economía
informal, las trabajadoras del hogar y las trabajadoras rurales,
sectores donde las mujeres representan un número significativo,
también están desprotegidas porque no tienen la posibilidad de
acceder a la seguridad social en salud. Los “gastos de bolsillo” a los
que muchas veces se ven obligadas a recurrir estas mujeres
agravan la inequidad por cuanto se ha constatado que pueden
llegar a ser un 40% superior al “gasto de bolsillo” de los hombres.
b) Pensiones
La tasa de participación de las mujeres en el mercado laboral
peruano ha crecido significativamente en las últimas décadas.
Pero la forma en que ellas se vinculan suele ser en condiciones
más desventajosas que los hombres: la tasa de desempleo abierto
y las tasas de subempleo son más altas, el nivel de remuneraciones
es menor el de que los hombres, aún en puestos similares; la
densidad de los aportes es menor (empleos temporales y
maternidad); por otro lado, tienen una esperanza de vida mayor

29. Essalud, propuesta sobre modificaciones al D.S Nº 003-98-SA. Lima, 2004.

 45

que los hombres. Todo ello puede ocasionar, si no se toman

medidas apropiadas, situaciones de inequidad en el acceso a
pensiones adecuadas.
c) Riesgos del Trabajo
El SCTR no comprende como actividades de “alto riesgo”
diversas labores que realizan las mujeres en condiciones adversas,
lo cual evidencia problemas de inequidad. Las trabajadoras de la
economía informal, las trabajadoras del hogar y las trabajadoras
rurales también están desprotegidas contra los riesgos de trabajo.
4.4. Problemas específicos por Contingencia:
4.4.1 Salud
a) Precariedad Institucional
En el Perú, el sector salud presenta una serie de instituciones y
mecanismos para el financiamiento, el aseguramiento, la
regulación y la prestación de servicios. Coexisten con la
seguridad social, los sectores público y privado. La presencia de
estos tres sub sectores determina una mayor dispersión de las
fuentes de financiamiento, del aseguramiento y de la provisión
de los servicios, condicionando los mecanismos de solidaridad.
La dualidad estructural del sistema público de salud (Essalud y el
MINSA) en cuanto a su financiamiento, constituye un serio
obstáculo para el incremento de la cobertura de la seguridad
social en salud.
Hay una falta de articulación entre los subsectores que financian
la atención de la salud. Estos subsectores no han desarrollado una
visión compartida. El sistema no sólo es disperso en el plano
operativo sino también en los roles de rectoría, regulación y
supervisión. En el caso de la seguridad social en salud, participan
Essalud, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Salud, el SIS y
la Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud (EPS).
No existe en el sistema una instancia con poder de decisión y
capacidad institucional para lograr una gestión de políticas
públicas de seguridad social en salud armónica, articulada y
coherente.
46

b) Inequidad e ineficiencia en la gestión de la seguridad

social en salud
La equidad es un concepto que está en el centro de las políticas
sociales y con mayor razón si se trata de la equidad en salud,
debido a que esta última es una de las condiciones más
importantes del desarrollo humano y el bienestar social.
En el Perú, la inequidad en salud se manifiesta en el hecho de que
los pobres usan menos recursos públicos que los sectores de
ingresos medianos y altos; los sectores socioeconómicos de
menores ingresos son los más expuestos a enfermedades, y la
disparidad en el impacto de estos aspectos sobre la salud y el
bienestar son crecientes. La inequidad se observa en hecho de que
la seguridad social en salud no llega a los más pobres, ni a los de
mayor edad; no llega a los trabajadores por cuenta propia y a los
trabajadores de la economía informal, aunque también hay que
decir que tampoco llega a amplios sectores de trabajadores de la
economía formal (por la evasión patronal).
Otro de los problemas que aquejan a la seguridad social en salud
es la falta eficiencia en la gestión y su impacto sobre el nivel de los
costos. El seguro social de salud ha venido operando con diversos
esquemas de afiliación, así como con programas de protección
más baratos que el seguro regular y sin diferencias sustanciales
en las prestaciones.
La gestión de los ingresos y el control contributivo es otro de los
aspectos de la gestión del seguro social de salud que presenta
problemas, debido a que la transferencia de las funciones de
afiliación, recaudación y control contributivo a la SUNAT no ha
generado resultados importantes con relación al incremento de la
cobertura de la fuerza laboral.
El seguro social de salud también presenta problemas en sus
esquemas de acreditación y control de acceso, originados en la
calidad de la información que recibe de SUNAT y de sus propios
sistemas de información.
La falta de eficiencia en la gestión del seguro social en salud
también se refleja en las dificultades para el reembolso de los
 47

servicios suministrados a pacientes no asegurados; en la

existencia de formas de contratación que impiden el
aseguramiento, agravado esto por la inaplicación de instrumentos
compulsivos para impedir la evasión. A todo ello hay que agregar
la elevación de los costos de administración debido a las
comisiones por recaudación; el pago por pasivo de pensiones; la
gestión presupuestaria de carácter marcadamente centralista y
poco eficaz en la distribución de los recursos hacia su red de
servicios de salud. El modelo de atención marcadamente
curativo, la elevada estancia hospitalaria, los problemas de
programación interna, la lentitud de los exámenes de laboratorio,
etc., y la derivación de demanda de servicios a otros proveedores,
generan al seguro social de salud elevados costos.
Las deficiencias en la gestión del seguro social de salud se
traducen en altos costos operativos asistenciales, en una baja
calidad de los servicios y en el deterioro de la imagen institucional
frente a los asegurados, a tal punto que se pone en riesgo la
sostenibilidad política y económica de los programas de
seguridad social en salud30.
c) Deficiencias en el acceso a la red de servicios de salud y
otros
Las principales consecuencias que derivan de las deficiencias en la
gestión de la seguridad social en salud son los problemas que se
presentan en el acceso oportuno y eficiente a los servicios para los
asegurados. Se aprecia la prolongada espera de los asegurados
para las atenciones de consulta externa, exámenes radiológicos,
ecografías, tomografías, y otros exámenes y procedimientos. A
ello se suma las demoras en la programación de las intervenciones
quirúrgicas, escasez de material médico. Deficiencias en el
abastecimiento oportuno de medicamentos y material médico así
como en el acceso oportuno a los subsidios por enfermedad,
lactancia y sepelio, etc.

30. Durán, Fabio. Op. cit

48

d) Deficiencia en la gestión de los recursos humanos

Unos de los problemas que afronta la seguridad social en salud es la
ausencia de una adecuada política en la gestión de los recursos humanos
que propicie su uso eficiente, racional y flexible en concordancia con las
necesidades institucionales de prestar servicios oportunos y de calidad a
los asegurados. Hay notorias deficiencias en la distribución y
racionalización de los recursos humanos como los casos en los que
personal sanitario (médicos, enfermeras y otros) realiza funciones de
naturaleza administrativa y no en las redes hospitalarias; los casos en los
que el número de médicos y especialistas asignados a una red
hospitalaria no se realiza en función de las prioridades establecidas en los
estudios epidemiológicos, ocasionando que algunos hospitales no
cuenten con los especialistas que requieren.
También se puede constatar la falta de una política de personal
que contemple remuneraciones adecuadas lo que, entre otras
cosas, impide contar con profesionales especializados en zonas
alejadas de la capital. La falta de una clara política que promueva la
capacitación del personal es otra de las deficiencias en la gestión
de los recursos humanos.
Otro problema que, en materia de recursos humanos, afecta la
gestión de la seguridad social en salud, es la inestabilidad en los
cargos de responsabilidad gerencial, lo que origina la ausencia de
un estamento especializado, estable y experimentado. Este hecho
ocasiona que las autoridades actúen más en función del corto
plazo que del largo plazo, o conduce a situaciones aún mas graves
como cuando se interrumpen medidas destinadas a resolver
problemas estructurales que demandan tiempo para su estudio y
tratamiento, y un alto costo de inversión.
e) Falta de cumplimiento de los acuerdos tomados por el
directorio
Un problema serio en la conducción institucional del seguro
social de salud es el desfase que se presenta entre las decisiones y
acuerdos tomados por el Consejo Directivo de Essalud, máxima
instancia de gestión institucional con representación tripartita, y
el accionar de los mandos gerenciales en la ejecución de tales
acuerdos, quienes obvian o retardan las decisiones tomadas.
 49

f) Falta de independencia de la función auditora

La función auditora a nivel institucional es encargada un
funcionario designado por la Presidencia Ejecutiva de Essalud
entre funcionarios dependientes de la propia institución, que si
bien debe sujetar su accionar a las normas del Sistema Nacional
de Control y articularse a la Contraloría General de la República
no representa necesariamente una garantía de independencia en
el desempeño de sus funciones.
g) Falta de un modelo de contrataciones y adquisiciones
adecuado a las características de la seguridad social
El modelo de contrataciones y adquisiciones de bienes y servicios
vigentes en la administración pública, que se aplica en los procesos de
contratación y adquisiciones en el Seguro Social de Salud, no garantiza
el abastecimiento oportuno de los insumos, medicamentos y equipos
necesarios para la atención eficiente de los asegurados.
h) Ausencia de articulación de las funciones de rectoría,
regulación, supervisión y de diálogo social.
El sistema peruano de seguridad social en salud es sumamente
disperso en el plano operativo y en los roles de rectoría,
regulación y supervisión. Participan Essalud, el Seguro Integral
de Salud (SIS), la Superintendencia de EPS, el Ministerio de
Salud y el Ministerio de Trabajo; sin embargo, no existe un nivel
adecuado de articulación entre estos sectores para el diálogo
social y la gestión de políticas.
4.4.2 Pensiones
a) Erosión de los mecanismos de solidaridad
La reforma del sistema de pensiones ocasionó un intenso traslado
de afiliados y recursos al sistema de gestión privada (basado en la
capitalización individual), agravando con ello la ya difícil
situación del sistema público de reparto basado en la solidaridad.
El sistema de gestión privada carece del componente de
solidaridad pues no existe redistribución entre los afiliados de
mayores ingresos hacia los más pobres, y tampoco contribuye a
garantizar para las próximas generaciones.
50

Al respecto, la Conferencia Internacional de Trabajo, 89º

Reunión (OIT, 2001) ha precisado que “En los sistemas de pensiones
con prestaciones definidas basadas en el reparto, el riesgo se asume
colectivamente. En los sistemas de cuenta de ahorro individual, en cambio,
son las propias personas las que asumen el riesgo. Si bien se trata de una
alternativa que existe, ello no debería debilitar los sistemas de solidaridad,
31
en los que el riesgo está repartido entre todos los afiliados al régimen” .
b) Débil garantía estatal
La reforma del sistema de pensiones de alguna manera se orientó
a sustraer al Estado de la obligación de proteger las necesidades de
la población ante la ocurrencia de contingencias, amparándose en
la necesidad de disciplina fiscal y de reorientación del gasto.
En el sistema de gestión privada, los riesgos recaen sobre las
personas individualmente consideradas. No obstante, el Estado
en virtud de los instrumentos internacionales de derechos
humanos no puede sustraerse a su papel de garante.
Precisamente, la 89º Conferencia de la OIT, ha ratificado que el
Estado “además de asumir los costos financieros directos sobre una base
regular, los gobiernos pueden tener que asumir los costos indirectos o la
responsabilidad de los costos potenciales. Los gobiernos desempeñan un
papel importante como garante financiero, o como asegurador, de los
regímenes de seguridad social o incluso de los sistemas de seguridad social
32
administrados por empresas privadas” .
c) Altos costos administrativos en el sistema de gestión
privada
Problema originado por un mercado oligopólico y por que los
gastos de administración son excesivamente altos. Los gastos
administrativos se concentran en comercialización, publicidad,
comisiones de ventas, los movimientos frecuentes de afiliados de
una administradora a otra y los salarios del personal.
Un reciente estudio del Banco Mundial refiere que en el Perú las
AFPs son las más rentables de América Latina, pero las más caras

31. OIT: “Seguridad Social: un nuevo consenso” Ginebra, 2002.

32. OIT: “Seguridad Social: un nuevo consenso” Ginebra, 2002.
 51

para sus afiliados. Así se tiene que mientras la rentabilidad

promedio de las AFPs fue cercana al 59%, los ingresos por
comisión alcanzaron el 30%.
d) Elevada concentración de mercado previsional
Como argumento que justificara la implementación del SPP en
el país, se adujo que éste eliminaría el monopolio del sistema
público, lograría la reducción de los costos administrativos y el
aumento de la rentabilidad de las inversiones. Sin embargo, no
existe “monopolio público”, pero si una elevada concentración
de administradoras privadas de fondos de pensiones y altos costos
administrativos.
e) Concentración de inversiones en instrumentos de alta
volatilidad
En el Perú, el sistema de gestión privada muestra una cartera de
inversión muy diversificada, pero con una concentración de
instrumentos de inversión de alta volatilidad, como son las
acciones.
f) Ausencia articulación de las funciones de rectoría
El sistema de seguridad social es muy disperso, tanto en el plano
operativo como en las funciones de rectoría, regulación y
supervisión. En efecto, en el Sistema de Pensiones están
involucrados la Superintendencia de Banca y Seguros, la ONP y
el Ministerio de Trabajo, sin que exista una instancia de
articulación.
4.4.3 Riesgos del trabajo
a) Sistema de información desarticulado e incompleto
Una de las deficiencias del sistema de información actual es la
carencia de información consolidada y completa de los contratos
de SCTR, de las entidades empleadoras obligadas que no permite
la identificación de su universo y de estadísticas de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales, para la planificación y toma
de decisiones.
52

b) Limitada acción fiscalizadora del Ministerio de

Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE).
Las deficiencias del servicio inspectivo del MTPE y la existencia
de un sistema de información desarticulado e incompleto del
SCTR que no permite la identificación del universo de
empleadores afectos al referido seguro, dificultan las labores de
control y fiscalización del MTPE. Tampoco permite la
elaboración de estadísticas completas de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales.
c) Desarticulación en la gestión del aseguramiento de los
riesgos del trabajo
La gestión de los riesgos del trabajo está dispersa en diversas entidades
sin que ninguna de ellas desempeñe un rol rector. Las diversas
funciones de gestión están asignadas a diversas instituciones. La
función de inspección laboral está asignada al Ministerio de Trabajo; la
normativa técnica, el control ambiental, servicios de curación y
rehabilitación a la población no asegurada que se accidenta o enferma
por causas laborales están asignadas al Ministerio de Salud. Essalud
tiene funciones de promoción, prevención y reparación de daños. Las
EPS tienen funciones de reparación de daños supervisadas por la
Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud. La ONP y las
compañías aseguradoras tienen funciones en la cobertura de las
prestaciones económicas. Existe pues una dispersión operativa y en los
ámbitos de supervisión y regulación.
 53

5. PROPUESTA SINDICAL PARA LA

REFORMA DE LA SEGURIDAD
SOCIAL EN EL PERÚ
5.1. Objetivos del nuevo sistema de seguridad social.
Objetivos prioritarios:
•Impulsar una Política de Estado en Protección Social.
Lograr que el Estado cumpla con sus obligaciones de
mejorar, ampliar y garantizar la seguridad social para
todos/as los/as ciudadanos/as.
•La extensión de la cobertura a la mayoría de la población
del país; otorgar las prestaciones que correspondan a las
necesidades de los asegurados y su familia; y que estas
prestaciones sean oportunas y suficientes.
•Dotar al sistema de mecanismos de participación
democrática de los trabajadores y asegurados en la
administración, gestión, seguimiento y control de la
seguridad social.
• Resolver las carencias institucionales del sistema, tales
como, la insuficiencia de recursos públicos; inequidad e ineficiencia
en la gestión; deficiencias en los mecanismos de supervisión y
control; inequidad de género, etc. Con mención especial a la
necesidad de terminar con el incumplimiento por parte de los
empleadores (públicos y privados) de las normas que establecen el
derecho de los/as trabajadores/as a acceder a la seguridad social.
Se trata de lograr un régimen de seguridad social solidario,
eficiente y sostenible financieramente; que se constituya en un
instrumento de cohesión y desarrollo social; que los distintos
regímenes del sistema se adapten al dinámico mercado de trabajo,
de forma que los cambios no sean un obstáculo insalvable para la
viabilidad y fortalecimiento del sistema; y que se inserte en los
procesos de integración regionales y subregionales.
54

5.2. Principios y conceptos en los que se sustenta el nuevo

sistema de seguridad social propuesto.
Una de las lecciones más importantes aprendidas en las reformas de
los sistemas de seguridad social que se han llevado a cabo en la región y
en el país, es que de una forma explícita o implícita se intentó lograr
simultáneamente objetivos secundarios como desarrollo financiero y
aumento en el ahorro interno, y se perdió la prioridad de proveer
prestaciones adecuadas a la población más amplia posible.
Considerando esta importante lección, a continuación se explicitan
los principios y conceptos fundamentales sobre los que giran nuestras
propuestas de reforma al sistema de seguridad social del Perú.
•Las Políticas de Seguridad Social como componente
de la Política Social: Las políticas y mecanismos
diseñados por los pueblos para proveer seguridad social a las
personas, cuando sus capacidades de generar ingresos, para
su manutención o la de su familia, (mediante la ejecución de
un trabajo remunerado) se ven reducidas o limitadas
sensiblemente por razones de salud o envejecimiento, están
estrechamente ligados con la política social y de desarrollo
de una nación. Los aspectos financieros, económicos y
actuariales, son cuestiones instrumentales, pero lo que en
realidad está en juego es la calidad de vida y el bienestar
individual y colectivo.
•La responsabilidad general del Estado: La propuesta
tiene como valor supremo, que el Estado, asuma
nuevamente, de una forma activa y dinámica, la
responsabilidad que le compete en materia de protección
social, en particular respecto al sistema de de seguridad
social en materia de salud y pensiones, y la protección
financiera de la vejez. No debe olvidarse que el Estado es el
“último garante responsable del financiamiento del sistema, aún
cuando la gestión sea privada” (89º Conferencia OIT). El
Estado es el encargado de articular la política de protección
social con el instrumental que se desarrolla para tales fines
(el sistema y sus componentes), y de hacerlo de forma
coherente con las restantes políticas sociales del país.
 55

•Universalización: Uno de los grandes retos del Perú en

materia de protección social, es incrementar la cobertura de
los servicios de salud, pensiones y riesgos del trabajo en su
población. El nuevo régimen de seguridad social en salud,
pensiones y riesgos del trabajo que proponemos, está
concebido para ampliar la cobertura, incluyendo como
obligatoria la afiliación de los trabajadores independientes y
por cuenta propia, y otorgando prestaciones no
contributivas para personas en situación de pobreza. No es
una universalización de la seguridad social en sentido
estricto, pero tiene que convertirse en el inicio de un
proceso encaminado hacia dicho objetivo.
•Participación democrática de los trabajadores y
asegurados en la administración y gestión de la
seguridad social: La participación de los representantes de
los trabajadores y asegurados en la administración de los
regímenes de seguridad social y de la gestión de la
institucionalidad de la seguridad social constituye un
elemento central a fin de garantizar una gestión sistémica
más articulada y una representación y participación efectiva
en los roles de rectoría, regulación y supervisión. Para ello
se propone que cada institución gestora de los programas de
la seguridad social cuente con sus respectivos órganos
autónomos de control y fiscalización, los cuales deben ser
independientes y contar con la representación de los
trabajadores en: consejos directivos, comités de
fiscalización y control y defensorías de los asegurados.
También debe garantizarse la participación activa de las
organizaciones de los trabajadores en la Defensoría de los
Asegurados. Por otra parte, se plantea que la integración de
los consejos directivos responda a propuestas democráticas
de las organizaciones de trabajadores y de las organizaciones
de empleadores.
•Fortalecer las tareas de rectoría, supervisión y
regulación, así como el diálogo social: El sistema actual
de seguridad social en salud, pensiones y riesgos del trabajo
en el Perú, exhibe un alto grado de dispersión en el plano
56

operativo, y en los roles de rectoría, regulación y

supervisión. Una de las aspiraciones de nuestra propuesta es
que se avance en esta materia, y se cuente con un organismo
rector que dirija con claridad y contundencia el proceso de
cambio, y que tenga la visión del futuro que se desea del
sistema de seguridad social. Por otro lado, se requiere la
intervención eficiente de los organismos reguladores
reformados y la participación de los asegurados y
trabajadores, en concordancia con lo que establece el
convenio 102 de OIT, a través del diálogo social.
•Fortalecimiento del marco institucional: Es de vital
importancia separar las funciones críticas que deben ser
atribuidas al Estado y a los regímenes de seguridad social. En
efecto, las funciones de recaudación, fiscalización y
afiliación debería ser competencia de un organismo público
especializado con las facultades necesarias a través de ajustes
en la normatividad. En esta dirección, se propone la
creación de la Tesorería de la Seguridad Social, encargada de
las funciones de afiliación, recaudación y fiscalización.
•Sostenibilidad financiera: Los beneficios contenidos en
la propuesta sindical de reforma del sistema de seguridad
social, las fuentes y mecanismos de financiamiento, los
requisitos exigidos para el otorgamiento de las prestaciones,
deben tener la consistencia y congruencia necesarias que
garanticen la sostenibilidad de cada uno de sus
componentes y del sistema como un todo.
•Solidaridad financiera: La propuesta sindical de reforma
recobra el principio fundamental de la solidaridad
financiera, ausente en el modelo actual sustentado en el
régimen privado, particularmente en materia de pensiones.
En primer término, se incorpora de nuevo la contribución
bipartita. En materia de pensiones, el régimen público
permite el subsidio de los trabajadores de más altos ingresos
a aquellos de ingresos menores, gracias a la fijación de una
pensión mínima y una pensión máxima, y la
mancomunidad de los riesgos de invalidez y muerte. De
 57

igual manera, tanto en salud como en pensiones se define la

creación de un régimen no contributivo para personas en
situación de pobreza, con aporte financiero del Estado.
•Equidad de género: En el contexto de los cambios en el
mercado de trabajo, el establecimiento de los sistemas
privados de pensiones y de planes de salud privados ha
acentuado la inequidad de género. La mayoría de las
mujeres se encuentra en desventaja laboral (ocupación en el
trabajo reproductivo, mayor tasa de desempleo, menores
salarios respecto de los hombres, trayectoria laboral más
discontinua, menos densidad de cotización) y son más
longevas, siendo ambas condiciones un obstáculo para
acceder a la protección de la seguridad social en salud,
pensiones y riesgos del trabajo. Esta situación es
particularmente negativa para el monto de la pensión basado
en la cuenta individual o calculada según número de
contribuciones. Entonces, en materia de pensiones, por
ejemplo, la propuesta sindical plantea que se estudie la
posibilidad de ajustes en las fórmulas de cálculo de la
pensión y en los requisitos de acceso a las prestaciones,
como un mecanismo de equilibrio. Se considera apropiado
el uso de una tabla combinada de vida para hombres y
mujeres en el cálculo de la renta vitalicia que ofrece el
sistema de cuentas individuales, eliminando con esta
medida el sesgo que se produce en contra de las mujeres por
su mayor longevidad respecto de los hombres.
5.3. Hacia un Nuevo Sistema. La Propuesta Sindical
5.3.1. Características de un Nuevo Sistema de Seguridad Social
La propuesta sindical de reforma es aplicable a todo el sistema de
seguridad social, y contiene varios ejes de políticas congruentes:
a) Diseño de una Política Nacional de Seguridad Social
que sirva a la universalización de la cobertura en los
diversos regímenes.
Uno de los objetivos prioritarios para las centrales sindicales es la
extensión de la cobertura a la mayoría de la población del país,
58

para ello es necesario recurrir a una pluralidad de mecanismos de

protección y a un conjunto de estrategias contributivas y no
contributivas. Para dicha finalidad es esencial definir una política
nacional de aseguramiento, que indique el derrotero a seguir
hacia la consolidación progresiva del aseguramiento universal, la
promoción del aseguramiento y la mejora de los servicios de
salud, de tal manera que la ciudadanía se sienta motivada a
participar en el financiamiento de la seguridad social. Se
requieren medidas inmediatas para el incremento de la cobertura
en las unidades de la economía formal, e innovar con esquemas
alternativos de aseguramiento contributivo (trabajadores por
cuenta propia y de la economía informal).
Es imprescindible y urgente también formalizar la situación de la
cobertura de los empleados públicos (contratados bajo los
denominados regímenes de servicios no personales) y de los
trabajadores de las empresas (Services) que prestan servicios a la
administración pública. Hay que incluir otras modalidades de
contratación laboral atípicas (trabajo a domicilio,
subcontratación, tiempo parcial, empleo temporal, etc.).
b) Un régimen de seguridad social básico (salud y
pensiones) de naturaleza pública y obligatorio para todos,
pero que no excluye la posibilidad de complementos
voluntarios
La seguridad social es un derecho humano y un instrumento para
la creación de cohesión social; forma parte indispensable de la
política social de los Estados. Siendo la seguridad social ante todo
un sistema de naturaleza pública, nuestra propuesta se sostiene
en la idea de una seguridad social básica y obligatoria garantizada
por el Estado, pero admite la posibilidad de complementos
voluntarios, sin que ello desnaturalice el modelo esencialmente
público del sistema.
c) Financiamiento y prestaciones contributivas y no
contributivas
El sistema de seguridad social actual es un modelo basado en el
financiamiento contributivo, debido a que se edificó sobre la idea
del aseguramiento de los trabajadores asalariados. De hecho, la
 59

base del modelo de seguridad social seguirá siendo el

financiamiento y las prestaciones contributivas. Sin embargo, el
objetivo de extender la cobertura de la seguridad social implica la
necesidad de recurrir a estrategias de financiamiento no
contributivo con aportes del Estado.
d) Principio de automaticidad de las prestaciones.
El principio de automaticidad significa que, por parte del
trabajador, no se requiera cumplir con formalidad alguna para tener
derecho al goce de las prestaciones establecidas, aunque el
empleador no se encuentre al día en el pago de las primas
correspondientes. Este principio garantiza el acceso a las
prestaciones de los trabajadores asegurados y sus familiares, y
fuerza al Estado a dotarse de los instrumentos necesarios que le
permitan cumplir con su responsabilidad recaudatoria de aportes.
e) Fortalecer el control contributivo
El objetivo de extender la cobertura a la mayoría de la población
peruana no es posible si no se adoptan medidas urgentes e
inmediatas para fortalecer el control contributivo a fin de
combatir y sancionar de manera drástica la morosidad y la
evasión en el aseguramiento, pues sólo así se puede garantizar el
financiamiento que requiere la extensión de la cobertura a
sectores de baja capacidad contributiva, en cumplimiento del
principio de solidaridad. Por ello, se propone fortalecer el control
contributivo, mejorar la inspección de la seguridad social, y llevar
a cabo las reformas legislativas que tipifiquen y sancionen
drásticamente la morosidad y la evasión en el aseguramiento.
f) La prevención como elemento central de la política
social del Estado en materia de seguridad social
Las políticas sociales del Estado deben orientarse a reforzar la
política preventiva sanitaria y de seguridad y salud en el trabajo
que reduciría los riesgos, los accidentes, las enfermedades e
incapacidades consecuentes. Hay que potenciar líneas
estratégicas de política educativa para combatir y prevenir la
exclusión social y la pobreza, y priorizar la solución de los
problemas de salud de mayor prevalencia.
60

5.3.2. El nuevo Sistema de pensiones.

a) Hacia un sistema multipilar
Uno de los principios fundamentales de los esquemas de
seguridad social, y en particular de los sistemas nacionales de
pensiones, es el relativo a la solidaridad. En un sistema privado
como el que opera en Perú, este principio es sustituido por el
principio de equivalencia estricta entre la cotización y el nivel de
la pensión, situación que reproduce las desigualdades que se
manifiestan en el mercado laboral y en las remuneraciones
percibidas por los trabajadores. En un régimen privado de
pensiones también se elimina la solidaridad financiera entre
generaciones, y en el Estado recae la función redistributiva, por
medio de la garantía de una pensión mínima y la concesión de
pensiones asistenciales o no contributivas.
En términos de estructura y organización del sistema de pensiones,
la presente propuesta sugiere la construcción de un modelo
multipilar, diseñado con base en tres pilares complementarios.
Este diseño facilita el logro de múltiples objetivos en forma más
efectiva, en particular cuando se trata de generar un importante
grado de solidaridad financiera entre los distintos grupos de
afiliados, así como la garantía de una pensión mínima y la
posibilidad del otorgamiento de pensiones asistenciales o no
contributivas, cuyo financiamiento estará a cargo del Estado.
b) El primer pilar
El primer pilar está constituido por dos regímenes, ambos
públicos: uno contributivo y otro no contributivo. El régimen
contributivo trata del régimen base del sistema, cuya afiliación
será obligatoria para todos los trabajadores activos, tanto
asalariados como independientes, cuyas aportaciones están en
función de su capacidad contributiva, medida por los salarios o
ingresos devengados. El mecanismo de financiamiento del
régimen contributivo base, incluye aportes tanto del trabajador
como del empleador, 2.75% y 5.50%, respectivamente, para una
tasa global de 8.25%. Existe la alternativa de fijar una cuantía
básica de cotización, destinada a aquellos trabajadores que
devengan un salario o ingreso inferior a cierta suma.
 61

La afiliación de los trabajadores independientes, si bien se apunta

como obligatoria, estaría sujeta a un proceso gradual de
incorporación, no superior a los cinco años. Este período
permitirá que la administración del régimen público diseñe
modalidades de afiliación, ajustadas a las condiciones particulares
que este contingente de trabajadores presenta, en especial, los
problemas de densidad de contribución, la alta volatilidad de los
ingresos que perciben y la complementariedad de sus
contribuciones por parte del Estado, dada la ausencia del aporte
del empleador. El régimen debe incorporar modalidades de
aseguramiento facultativo, dirigidas a personas que tienen
capacidad contributiva, aunque no se encuentren laborando
activamente, y pretenden lograr la continuidad en sus
aportaciones (caso de trabajadores temporalmente cesantes o
laborando fuera del país).
Es justo enfatizar, la importancia estratégica que tiene para el
desarrollo y fortalecimiento del sistema nacional de pensiones, la
extensión de la cobertura contributiva. Por un lado, porque los
derechos previsionales se consolidan en períodos extensos de
contribución, y tanto, cuenta la cuota de un mes como aquella
acreditada veinte o treinta años después. Con tasas de cobertura en
la actualidad que no superan el 15% o 20% de la población, se tiene
un problema a 25 o 30 años plazo de desprotección financiera en las
futuras generaciones de adultos mayores. De igual manera, la
mancomunación de riesgos es más efectiva, cuando, el tamaño de la
población cubierta sea mayor, particularmente en riesgos como la
invalidez o muerte prematura.
El esquema de prestaciones en este régimen contributivo del
primer pilar, corresponde a lo que se denomina de beneficio
definido, pues el monto de pensión ofrecido está sujeto a unos
parámetros previamente conocidos. En efecto, la tasa de
reemplazo o sustitución propuesta, se compone de una cuantía
básica de un 35% del salario o ingreso promedio reportado en los
últimos 240 meses de cotización, los cuales, requieren un ajuste o
indexación vía variación del nivel de precios, que permita su
comparabilidad en el tiempo. El uso de un período tan extenso
para la estimación del monto de la pensión, permite reconocer
62

con mayor amplitud el historial laboral del trabajador, y no sólo el

correspondiente a los años más recientes; pero además, es una
forma muy efectiva de combatir la sub-declaración de salarios,
tan típica, en los esquemas contributivos (con mayor incidencia
en grupos de ingresos medios y altos) de los países de la Región.
Sumado al 35% antes mencionado, el régimen público supone un
cuantía adicional equivalente a un 0.5% por cada 12 cuotas
adicionales registradas después de las primeras 240 cuotas, con el
reconocimiento de un máximo del 15%. En este sentido, la
pensión mínima otorgada según los parámetros señalados no
podrá ser menor a un 75% del salario mínimo vigente, y en todo
momento las revaloraciones periódicas de las pensiones deberán
considerar está como una relación básica. De forma
complementaria, y de acuerdo con los estudios actuariales
correspondientes, tendrá que limitarse la pensión a un monto
máximo.
En relación con la administración de este régimen público-
obligatorio, estará a cargo, en forma centralizada, de una sola
entidad, reconocida como un organismo autónomo, y con
capacidades y competencias suficientes para su buen gobierno.
Se propone entonces transformar la actual Oficina de
Normalización Previsional (ONP) en un ente autónomo
denominado Instituto Nacional de Pensiones, dotado de las
potestades legales y los recursos humanos, financieros, físicos y
tecnológicos, requeridos para la gestión eficiente y eficaz del
nuevo régimen público de pensiones.
El otro componente del primer pilar, es el régimen no contributivo
de pensiones, cuya población meta son las personas adultas
mayores que califiquen como pobres. Los potenciales beneficiarios
pueden tratarse de personas que no hayan cotizado en ningún
momento para el régimen base, o bien que, a pesar de contar con un
cierto número de cotizaciones, éstas fueron insuficientes para
consolidar el derecho a la pensión contributiva. Este régimen
permite que el objetivo de universalizar el acceso a una pensión
básica pueda convertirse en una posibilidad más próxima, sin
obviar que en la situación óptima todavía quedaría un contingente
importante de personas no cubiertas por este beneficio.
 63

El monto de la pensión no contributiva se fijará en un 35% del

salario mínimo vigente, y puede incrementarse en un 5%
adicional en aquellos casos que el pensionado tenga a cargo
dependientes distintos a su cónyuge (por ejemplo, hijos
discapacitados). El cónyuge también puede beneficiarse de una
pensión no contributiva a título personal. Los recursos
financieros que apoyan el financiamiento de estas pensiones,
recaen tanto en una contribución adicional del empleador de un
1% sobre la nómina, así como en transferencia del Estado, sea de
impuestos generales y/o específicos.
Uno de los objetivos básicos en esta modalidad de pensiones es
lograr la cobertura de un 100% de la población meta, dadas las
condiciones de vulnerabilidad económica en que se encuentran.
Para ello se requiere una financiación adecuada procedente de
recursos fiscales, que haga posible, progresivamente, alcanzar
dicho objetivo de cobertura, como un derecho para la población
destinataria.
Estimaciones del costo como porcentaje del PIB de esta pensión
no contributiva, para una cuantía de s/ 96 por mes, para los
adultos mayores pobres, lo ubican en un valor anual no superior
al 0,3% del PBI como se aprecia en el siguiente cuadro:
PERÚ: Estimación PENSIÓN NO CONTRIBUTIVA de s/. 96 por mes, para adultos mayores pobres y en
extrema pobreza. Gasto anual, gasto como % del PIB.

Grupo edad pob total Extr. Pobreza pobres Gasto anual (millones soles) Gasto como % PIB Extr.
Extr. Pobreza pobres Pobreza pobres

65 - 69 553,361 83,004 226,878

70 - 74 407,892 61,184 167,236
75 - 79 263,887 39,583 108,194
80 y más 227,255 34,088 93,175

TOTAL 65 y más 1,452,395 217,859 595,482 251 686 0.10 0.27

70 y más 899,034 134,855 368,604 155 425 0.06 0.16
75 y más 491,142 73,671 201,368 85 232 0.03 0.09

FUENTE: estimaciones preliminares de Fabio Durán OIT, basadas en CELADE e INEI, 2005.
Presentado en el Foro: “Nuevos rumbos para la seguridad social en el Perú” (Lima, 17.10.2006).

La experiencia de los programas de pensiones no contributivas en

algunos países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Costa
Rica, Uruguay), ha evidenciado que tienen un impacto significativo
en la reducción de la pobreza, o al menos, en su intensidad.
64

c) Segundo pilar
El segundo pilar del sistema de pensiones del Perú, supone una
pensión basada en el principio de cuenta individual, gestionada
por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP´s). Este
régimen tendría carácter voluntario, tanto para asalariados como
trabajadores independientes, pero, para estos últimos, su entrada
en vigencia queda condicionada al diseño y ejecución de las
modalidades de aseguramiento especiales, señaladas en párrafos
anteriores. El financiamiento de la pensión del segundo pilar,
será bipartito: empleador 3.5% y trabajador 1.5%, para una
contribución global de un 5%.
En este esquema el beneficio no está definido, aunque las
contribuciones sí. El beneficio final dependerá estrictamente del
historial laboral, es decir, continuidad en contribuciones y nivel
salarial, más un incremento producto de los intereses devengados
por la inversión de los fondos administrativos, y una deducción
por los gastos de administración. La tasa de reemplazo sugerida es
de un 30%, aunque para ello se exige una cotización no menor a
10 cuotas anuales, durante la fase laboral de las personas (por
ejemplo, de 24 a 65 años). Aunque por su magnitud se convierte
en una pensión complementaria a la básica contributiva, es
evidente que la protección financiera de los pensionados está
fuertemente ligada a los resultados en ambos regímenes.
En contraposición a la índole privada e individual que tiene este
segundo pilar, se crea un dispositivo de solidaridad (externo al
régimen mismo), dado que el Estado debe garantizar una pensión
mínima. Es factible, como alternativa, la creación de un Fondo de
Solidaridad Provisional, tal como se usa en Colombia o
República Dominicana, formado por las contribuciones
adicionales de trabajadores que superan ciertos límites en sus
salarios o ingresos, que apoyan el financiamiento de la pensión
mínima complementaria o la pensión no contributiva.
El primer pilar está organizado para proteger a la familia. Por ello
brinda pensiones por vejez a quienes contribuyen y pensiones
por muerte a quienes son económicamente dependientes de los
 65

asegurados. El segundo pilar puede o no atender a la familia,

según el tipo de plan al que se acoja el asegurado al momento de
pensionarte. En el caso de la renta vitalicia el pensionado recibe
las transferencias hasta el momento de su muerte y el
compromiso de la AFP con la familia cesa desde que él opta por
ese plan. En el caso de la renta permanente se establece un lapso
de tiempo durante el cual el asegurado recibirá el beneficio. Si
fallece antes de cumplirse ese plazo, la familia o personas
designadas heredan la pensión.
En la medida de lo posible es conveniente que se procure un
sistema centralizado de recaudación, tanto de los aportes al
régimen base contributivo como al régimen privado
complementario. Una de sus principales ventajas es la reducción
significativa que produce en la gestión de recaudación,
transferencia de recursos y disponibilidad de información
oportuna y confiable, y por tanto, en los costos de administración
del sistema privado de pensiones. En tanto se cuente con la
capacidad, lo pertinente es que la institución responsable de
administrar el régimen básico contributivo, que únicamente es
una, también se encargue de la recaudación de los aportes a las
AFP´s y su posterior distribución.
Las administradoras u operadoras de las pensiones
complementarias, tienen sus principales responsabilidades
operativas en el manejo de las inversiones de los fondos aportados
por los afiliados. Tales inversiones deben realizarse en el marco de
los principios de seguridad, rentabilidad y diversificación,
procurando el mayor retorno para el fondo como un todo y para
cada una de las cuentas individuales de los afiliados. Este aspecto
está condicionado por el desempeño del mercado de valores y
capitales del país, y específicamente por la capacidad que posea el
mercado de ofrecer oportunidades de inversión a mediano y largo
plazo, y de instrumentos que no sólo correspondan a deuda
pública sino también a emisores privados, nacionales o
internacionales, cuyos recursos se destinan a proyectos
productivos, e incluso al desarrollo de infraestructura pública
como: carreteras, puertos, aeropuertos, acueductos, represas
hidroeléctricas, entre otros.
66

La regulación del órgano fiscalizador o superintendencia de las

AFP`s, debe poner especial atención en las comisiones cobradas
sobre los rendimientos de los fondos invertidos, que en un
principio no deberían superar el 10%. Observando las
experiencias en otros países, que las altas comisiones y gastos de
administración de las operadoras de fondos, inciden
negativamente sobre la capacidad de los afiliados para acumular
un ahorro mayor en su cuenta individual. Se tiene que regular de
forma apropiada, los tiempos en que los afiliados tienen derecho a
movilizarse de una administradora a otra, y el tipo de actividades y
gastos en las que éstas pueden incurrir para atraer a aquellos.
d) Tercer pilar
El tercer pilar del sistema de pensiones sería uno voluntario,
complementario y disponible para cualquier persona, ocupada o
no. Es común que dentro de la legislación sobre esta materia, se
incluya un paquete de incentivos fiscales, tales como la
deducción de los aportes anuales a estos fondos, del monto
gravable por el impuesto de renta, o bien la exoneración de las
contribuciones sociales, que motiven la adopción de estos planes.
Es un esquema de cuenta individual, cuyo beneficio no está
definido, sino condicionado por los recursos depositados en cada
una de las cuentas.
 67

DETALLE DEL PROGRAMA PROPUESTO EN MATERIA

PREVISIONAL DE DISEÑO Y ESTRUCTURA MULTIPILAR
En términos de diseño y estructura, proponemos la integración en
un sistema de pensiones sustentado en tres pilares, que actúan
con carácter de complementarios. El primer pilar tiene dos
componentes: i) contributivo-obligatorio, cuya tasa de reemplazo
oscilaría entre un 35% y un 45%, pero con un límite inferior, que
corresponde a una pensión mínima; los aportes provienen del
empleador y el trabajador en el orden de un 5.5% y 2.75%,
respectivamente, y los beneficios de pensión por vejez se
consolidan considerando tanto la edad de la personas como el
número de cuotas aportadas al régimen; ii) no contributivo-
asistencial, dirigido a los adultos mayores de 65 años o más, en
condición de pobreza, y cuyo financiamiento será a partir de una
contribución adicional del patrono sobre la nómina y transferencias
complementarias del Estado.
El segundo pilar, responde al esquema actual vigente en el Perú,
es decir, un sistema privado, basado en cuentas individuales,
carente de solidaridad financiera interna, y con la administración en
manos de las Administradoras de Fondos de Pensiones. Este es un
régimen voluntario en condiciones similares al público, y con una
tasa de reemplazo esperada de aproximadamente un 30%.
Por último, un tercer pilar, voluntario, de cuenta individual y
complementario a las pensiones de los otros dos pilares. Con
frecuencia se hace uso de incentivos fiscales para promover su
adopción, pero en general sus afiliados son trabajadores de
ingresos medios y altos.
En síntesis, el modelo propuesto trata de lo que se ha denominado
internacionalmente como un modelo mixto, el cual ha tenido sus
manifestaciones más desarrolladas en Uruguay y Costa Rica.
Existen diferencias o particularidades entre el régimen mixto que
se aplica en Uruguay y el que se aplica en Costa Rica. En Uruguay,
el régimen es público hasta cierto ingreso asegurable, con tasa de
reemplazo y mixto para los de mayor ingreso. En Costa Rica, el
régimen es público para todos con un complemento obligatorio de
cuenta individual.
En el caso peruano, se pretende un balance mayor en las
prestaciones otorgadas por ambos regímenes, tomando en cuenta
la estructura demográfica del país, que aún mantiene un grupo
importante de población joven, con capacidad de concretar un
extenso historial de aportes a su cuenta individual. Asimismo, se
reincorpora el apoyo financiero del empleador, eliminado con una
reforma anterior del sistema.
68

La propuesta sindical de reforma del sistema previsional se

sustenta en los principios ya referidos para la reforma del sistema
de seguridad social y, además, en los siguientes criterios:
• Derecho a una pensión justa y equitativa: El cumplimiento
del derecho a una pensión justa y equitativa, está consagrado en la
legislación nacional, y es acorde con las normas internacionales
de seguridad social e instrumentos como el Pacto Internacional
de Derechos Económicos. Culturales y Sociales. Es el objetivo
último de la reforma propuesta.
• Pensión mínima: En cumplimiento de los compromisos
asumidos por el Perú al ratificar el Convenio 102 de la OIT, el
nuevo sistema público de pensiones debería garantizar una
prestación mínima, el incremento de las prestaciones pagadas al
nivel preestablecido por el Convenio, y participación en su
gestión de los trabajadores y pensionistas.
• Libre elección de Administradora de Fondo de
Pensiones (AFP): El sistema propuesto, ha sido diseñado,
considerando ambos regímenes de pensiones como obligatorios
y complementarios entre sí. No es un sistema sustitutivo, por
tanto, no es cuestión de elegir entre lo público o privado.
Permanece entonces, la libre elección entre las AFP`s, con las
limitaciones apropiadas para que no haya un movimiento
constante de afiliados de una administradora a otra, y no se
incurran en elevados gastos administrativos para tales fines.
• Incremento en la eficiencia de gestión del sistema: Uno
de los preceptos básicos en las reformas que permitieron la
entrada en muchos países de la región de administradoras
privadas de pensiones, fue la reducción en los costos de
administración, vía un incremento en la eficiencia operativa del
sistema. Las pruebas recopiladas hasta el momento evidencian
una situación opuesta a la esperada. Por tanto, no puede obviarse
que el Estado, como garante del cumplimiento de los objetivos
de la seguridad social contenidos en el Convenio 102 de la OIT,
se encuentra en la obligación de fijar las condiciones necesarias
para el “logro de un funcionamiento al más bajo costo que sea factible”.
 69

Para cumplir con este objetivo, se propone establecer un límite a

las comisiones de las AFP´s, ajustado a los costos operativos de su
gestión, y un nivel promedio de utilidades para empresas que se
dedican a actividades similares.

CUADRO RESUMEN No. 1

PROPUESTA SINDICAL DE SISTEMA MULTIPILAR DE PENSIONES
Condiciones básicas de cobertura, financiamiento y prestaciones

Pilar/contributivo o no Cobertura Financiamiento Prestación

/obligatorio o voluntario
No Personas de 65 años o Impuesto del 1% de 35% del salario mínimo
Primer contributivo mas, en condición de la Planilla a cargo o 50% de la pensión
Pilar pobreza ,cuyas apor- del empleador, mas mínima vigente en el
taciones al régimen aporte complemen- régimen público
público fueron insufi- tario del Estado. contributivo.
cientes para conso-
lidar el derecho a la
pensión.

Contributivo Trabajadores asala- Contribución global Beneficio definido cal-

obligatorio riados y trabajadores de un 8.25% de los culado por cuantía
independientes, a salarios o ingresos básica de 35% sobre el
excepción de aque- reportados, distri- promedio de los sa-
llos que cuenten con buida en un 2,75% larios reportados en los
un régimen especial del trabajador y últimos 240 meses de
de pensiones. 5.5% el empleador. cotización, indexados
según indicador de in-
flación, más un 0.5% por
cada 12 cuotas adicio-
nales después de las 240.

Segundo Contributivo Trabajadores asala- Contribución global Pensión basada en la

Pilar voluntario riados y trabajadores de un 5% de los cuenta individual que
independientes, sin salarios o ingresos garantice un
excepción de ningún reportados, distri- reemplazo del 30% y
tipo. buida en un 1.5% el con pensión mínima
trabajador y 3.5% el garantizada por el
empleador. Estado.

Tercer Voluntario Voluntario, pero Contribución total a Monto asociado con

Pilar condicionado a que el cargo del trabaja- los aportes volun-
trabajador cumpla dor, excepto planes tarios de los afiliados,
con su asegurami- concretos, que per- y ajustados por el
ento en el régimen mitan la partici- rendimiento.
contributivo público y pación voluntaria
en el régimen com- del patrono.
plementario.
70

5.3.3. El nuevo Sistema Nacional de Aseguramiento en Salud

Con el propósito de avanzar hacia el objetivo de lograr una
seguridad social en salud universal y solidaria, proponemos un
programa de seguridad social en salud, de naturaleza pública y
obligatoria, financiada con prestaciones contributivas y no
contributivas. Este sistema de financiamiento implica que toda la
población del país dotada de capacidad contributiva pague su seguro de
salud y que el Estado financie un seguro de salud no contributivo y
subsidiado para quiénes tienen poca o ninguna capacidad contributiva.
a) El Régimen Contributivo de Aseguramiento en Salud
La afiliación en el régimen contributivo sería obligatoria para todos
los trabajadores activos, tanto asalariados como independientes,
cuyas aportaciones estarían en función de su capacidad
contributiva, medida por los salarios o ingresos devengados. En
dicho régimen se fijaría una cuantía básica de aportes destinada a los
trabajadores con ingresos inferiores a cierto monto y también topes
a los aportes para los trabajadores de mayores ingresos. El régimen
contributivo se financia con aportes del empleador y del trabajador,
en el orden del 6% y 3% respectivamente.
Si bien se propone que la afiliación de los trabajadores independientes
al régimen contributivo sea obligatoria, esta incorporación sería
gradual a efectos de diseñar modalidades de aseguramiento que
tengan en cuenta las particularidades que presenta este sector,
particularmente en lo relativo a la variabilidad y volatilidad de sus
ingresos, la ausencia de aportes del empleador y la necesidad de
contribuciones complementarias por parte del Estado.
Conviene por tanto innovar diversificando los esquemas de
aseguramiento contributivo, diseñando sistemas de
aseguramiento de más bajo costo e inicialmente con ciertos
límites en el paquete de prestaciones que se irá incrementando
progresivamente hasta alcanzar las prestaciones que otorga
actualmente Essalud, y complementar con otras opciones de
prestadores de servicios de salud. Esto permitirá el crecimiento
en la afiliación del seguro social de salud, sin presionar sobre la ya
saturada red de servicios. Estos nuevos esquemas de
aseguramiento contributivo deberán ser lo más atractivos
 71

posibles a fin de incentivar la afiliación entre estos sectores con

alguna capacidad contributiva.
La administración de este régimen contributivo público-
obligatorio estará a cargo del Instituto de Seguridad Social en
Salud (ISSS) propuesto.
b) El Régimen No Contributivo de Aseguramiento en Salud
El régimen no contributivo financiado por el Estado permitiría
extender la cobertura a amplios sectores de la población, en
condiciones de pobreza o de ingresos precarios, cuya cobertura
sería imposible mediante los esquemas contributivos
tradicionales.
La creación del Seguro Integral de Salud (SIS) siendo un notable
esfuerzo en este sentido, no ha contribuido a reducir la
desigualdad en el aseguramiento por la vía de un incremento
mayor en la afiliación de la población pobre, adolece de errores de
focalización y carece de un carácter integral. Por ello, se propone
la creación del Régimen No Contributivo de Aseguramiento en
Salud y su respectivo Fondo. El Fondo de este Régimen No
Contributivo es independiente y autónomo, con la participación
de los Gobiernos Regionales en su ejecución regional.
El Régimen No Contributivo en Salud estaría dirigido en principio
a los más pobres, con prioridad para los ancianos pobres, los niños y
mujeres embarazadas, y se financia con trasferencias del Estado.
Para estos fines se crea un sistema de calificación de beneficiarios,
con participación de los Gobiernos Regionales, para determinar
quienes serían las personas con derecho a cobertura La
administración del Régimen No Contributivo de Aseguramiento
en Salud estará a cargo de una entidad con autonomía de gobierno,
administrativa, económica y financiera.
c) Mejora de la gestión y de la calidad de los servicios de salud
La gestión de la seguridad social en salud a cargo del Seguro Social
de Salud-Essalud (que proponemos se convierta en el ISSS),
adolece de notables deficiencias que se traducen en altos costos
operativos asistenciales, baja calidad de los servicios y deterioro
de la imagen institucional frente a los asegurados.
72

Es imprescindible y urgente adoptar las medidas necesarias para

mejorar la gestión y la calidad de los servicios. En consonancia
con un diagnóstico sobre la situación económica, financiera y de
gestión de Essalud, recientemente elaborado por la OIT33,
proponemos que los esfuerzos institucionales se orienten y
concentren en la implementación de sus recomendaciones, en
especial las relativas al financiamiento del régimen contributivo,
la extensión de la cobertura y las mejoras en la gestión.
d) Fortalecimiento institucional del ISSS (actualmente Essalud)
Después de la elaboración del diagnóstico del régimen de seguridad
social en salud elaborado por la OIT, técnicos de Essalud y de la OIT
procedieron a la elaboración de un Proyecto de fortalecimiento
Institucional que plantea un conjunto de medidas concretas en
materia de extensión de la cobertura, asignación de recursos, mejora
de la red de servicios de salud, recursos humanos y sistemas de
información; dicha iniciativa debería poder ser financiada y ejecutada.

DETALLE DEL PROGRAMA PROPUESTO DE SEGURIDAD SOCIAL

EN SALUD UNIVERSAL Y SOLIDARIO
Con el propósito de avanzar hacia el objetivo de lograr una seguridad
social en salud universal y solidaria, proponemos la estructuración de un
programa de seguridad social en salud básico de naturaleza pública y obligatoria,
financiada con prestaciones contributivas y no contributivas. Este sistema de
financiamiento implica que toda la población del país dotada de capacidad
contributiva pague su seguro de salud y que el Estado financie un seguro de
salud no contributivo y subsidiado para quienes tienen poca o ninguna capacidad
contributiva.
La afiliación en el régimen contributivo sería obligatoria para todos los
trabajadores activos, tanto asalariados como independientes, cuyas
aportaciones estarían en función de su capacidad contributiva, medida por los
salarios o ingresos devengados. El régimen contributivo se financia con aportes
del empleador y del trabajador, en el orden del 6% y 3% respectivamente.
El régimen no contributivo, dirigido a los más pobres, con prioridad para
los ancianos pobres, niños y mujeres embarazadas, se financia con trasferencias
del Estado.

33. Duran Valverde, Fabio (2005): Estudio Financiero-actuarial y de la gestión de

EsSalud Perú: análisis y recomendaciones técnicas. Oficina Internacional del Trabajo.
 73

CUADRO RESUMEN No. 2

PROPUESTA SINDICAL PARA EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
Condiciones básicas de cobertura, financiamiento y prestaciones

Régimen Cobertura Financiamiento Prestación

Contributivo Trabajadores asala- Contribución global Plan Seguro Regular

riados y trabajadores del 9% de los salarios para los trabajadores
independientes. o ingresos reporta- asalariados.
dos, distribuidos en Plan básico de salud
un 3% el trabajador y de bajo costo para
6% el empleador. independientes y
E l E s t a d o p o d r á otros. Estos planes se
subsidiar los aportes extenderán de manera
de trabajadores inde- gradual.
pendientes de bajos
ingresos.

No contributivo Para población pobre Financiamiento del Plan básico de presta-

con prioridad a Estado para la crea- ciones en salud para
ancianos, mujeres ción del Fondo del estandarizar un primer
embarazadas y niños. Régimen no contri- nivel de atención con
butivo. enfoque de atención
primaria.

5.3.4. El nuevo Sistema Nacional de Aseguramiento de los Riesgos del

Trabajo
Con la finalidad de superar el actual sistema de protección contra
los riesgos del trabajo, que tiene muy baja cobertura, que registra altos
niveles de omisión de empresas afectas, que es subsidiado por el seguro
regular, entre otros problemas, proponemos: Extender el ámbito de
aplicación del principio de la responsabilidad objetiva del empleador
para el rediseño del nuevo sistema.
El modelo propuesto de aseguramiento de riesgos laborales
retoma la concepción moderna de la protección contra los riesgos del
trabajo y enfermedades profesionales, inspirada en la responsabilidad
objetiva del empleador (los empleadores responden por ser los
generadores del riesgo), a fin de sustituir el modelo vigente, basado en
lo que se denominó protección contra los riesgos del trabajo y
enfermedades profesionales en las actividades de “alto riesgo” , que
limita el ámbito de la responsabilidad objetiva del empleador al excluir a
diversas actividades de la obligación de asegurar a los trabajadores
contra los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
74

Con la nueva perspectiva, en caso de accidentes de trabajo o

enfermedad profesional, el empleador responde no por ser
considerado culpable del daño causado, sino por ser el generador del
riesgo en la empresa o centro de trabajo donde el trabajador realiza sus
actividades.
a) Universalizar la cobertura
Extender el ámbito de aplicación del principio de la
responsabilidad objetiva del empleador es de vital importancia
para universalizar y, en consecuencia, ampliar la cobertura de los
riesgos profesionales, pues de acuerdo al principio de
responsabilidad objetiva del empleador, al considerar que los
empleadores responden por ser los generadores del riesgo, todos
los trabajadores asalariados son sujetos de cobertura obligatoria,
independientemente de la actividad productiva o de servicios que
desempeñe; contrariamente al modelo actual que al comprender
sólo a los trabajadores que realizan labores de “alto riesgo” se
constituye en una verdadera traba para la extensión de la
cobertura de riesgos laborales.
Nuestra propuesta de universalización de la cobertura del
aseguramiento de los riesgos del trabajo permitirá cubrir a todos
los trabajadores, incluyendo a los trabajadores del sector público
(incluido los trabajadores de los “services” que prestan servicios
al Estado) y privado, independientemente de la actividad
productiva o de servicios que desempeñen.
b) Principio de automaticidad en el acceso a las
prestaciones
El principio de automaticidad implica que, por parte del
trabajador, no se requiera cumplir con formalidad alguna para
tener derecho al goce de las prestaciones establecidas. Solo es
necesario para que el trabajador asegurado acceda a las
prestaciones que el siniestro laboral ocurra, aunque el empleador
no se encuentre al día en el pago de las primas correspondientes.
c) Carácter integral de las prestaciones
Conforme a este principio, el sistema de aseguramiento de los
riesgos del trabajo debe garantizar la integralidad de las
 75

prestaciones cubiertas. Ellas deben comprender esencialmente la

promoción, la prevención, la curación y la rehabilitación.
d) Prestaciones suficientes
Las prestaciones deben ser suficientes en términos de efectividad
en la cobertura del riesgo; tanto en lo que se refiere a la tasa de
reemplazo del ingreso asegurable en caso de invalidez como en la
capacidad de las prestaciones para restituir al máximo y, en la
medida de lo posible, la capacidad del trabajador antes de la
ocurrencia de la contingencia.
e) Orientación del sistema a la cultura preventiva
Una de las carencias básicas atribuidas a nuestro sistema de
aseguramiento de los riesgos del trabajo es su falta de orientación
a la cultura preventiva.
Todo sistema moderno de aseguramiento de riesgos del trabajo
tiene como objetivo la reducción del costo de los accidentes y
enfermedades profesionales; para ello debe orientarse, entre otras
medidas (indemnización de las víctimas, bajar los gastos
administrativos), a disminuir el número de los accidentes
producidos y su gravedad. En esta dirección, debe realizar
esfuerzos con la finalidad de prevenir los accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales, además de otras medidas (como
establecer primas fundadas en el nivel de riesgo y establecer
sanciones). La prevención es pues fundamental.
Precisamente por ello, el nuevo sistema de aseguramiento de
riesgos del trabajo que proponemos, debe descansar en la cultura
de la prevención. Prevenir supone “gestionar, prever, planificar y
comprometerse para anticiparse a los peligros, evaluar los riesgos y adoptar
las medidas antes de que ocurra un accidente o se contraiga una
34
enfermedad” . Esto implica que los planes de aseguramiento de
riesgos del trabajo de las entidades aseguradoras, deberán
comprender y otorgar mayor prioridad a las acciones de
prevención de los riesgos laborales.

OIT. “La prevención una estrategia global”, Ginebra, 2005.

76

f) Dotar al sistema de una instancia única para la gestión

El principio de Unidad de Gestión indica la necesidad de un nivel
superior de gestión del sistema, para integrar las decisiones de
políticas, de supervisión y regulación.
Para terminar con la dispersión de la gestión del aseguramiento
de los riesgos del trabajo, en la que las diversas funciones de
gestión están asignadas a diversas instituciones, proponemos la
creación de una entidad única que gestione de manera integrada
las funciones de regulación y supervisión (incluye control de
registro de siniestros y consolidación de estadísticas). Esta
entidad única sería el Instituto Nacional de Riesgos del Trabajo
(INRT) que sería una institución de conformación tripartita, con
autonomía económica, financiera y administrativa.
g) Creación de un registro de afiliación y de accidentes y
enfermedades profesionales
Es de absoluta prioridad la creación de un verdadero Sistema
Nacional de Información de contratos de aseguramiento en
riesgos del trabajo, de entidades empleadoras, así como
estadísticas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales, administrado por el Instituto Nacional de Riesgos
del Trabajo (INRT) que se ha propuesto.
h) El Perú debe ratificar la Parte VI del Convenio 102 de la OIT
La necesidad de universalizar la cobertura del aseguramiento de
los riesgos del trabajo, el ordenamiento de la gestión del sistema y
la necesidad incentivar en los empleadores una conducta de
prevención de accidentes y enfermedades profesionales, hacen
imprescindible que el Perú ratifique la Parte VI del Convenio 102
de OIT, pues el Art. 37º del referido Convenio, establece que “las
prestaciones mencionadas en el Art. 34 y 36 deberán garantizarse, en la
contingencia cubierta, por lo menos a las personas protegidas que estuvieran
empleadas como asalariados en el territorio del Miembro en el momento del
accidente o en el momento en que se contrajo la enfermedad; y si se trata de
pagos periódicos resultantes del fallecimiento del sostén de la familia, a la
viuda y a los hijos de aquel”.
 77

PROGRAMA PARA LA UNIVERSALIZACIÓN DE LA COBERTURA DE

ASEGURAMIENTO DE RIESGOS LABORALES A TODA LA
POBLACIÓN ASALARIADA

El modelo propuesto de aseguramiento de riesgos laborales se

inspira en los principios de responsabilidad objetiva del empleador,
universalidad, automaticidad, integralidad, suficiencia y uniformidad y se
orienta a la cultura preventiva y participación tripartita.
El programa se orienta a la universalización de la cobertura del
aseguramiento de los riesgos laborales, incluyendo a los trabajadores del
sector público y privado.

CUADRO – RESUMEN No. 3

Sistema de aseguramiento universal de los riesgos del trabajo

Con el SCTR Con el nuevo sistema de

aseguramiento Universal

Asala riados sin

cobertura
Asalariados con
cobertura

Asalariados
con cobertura
78

5.3.5. Recomendaciones sobre un nuevo sistema integral de protección a

la familia.
La pobreza y la desigual distribución de la renta, constituyen uno
de los problemas centrales de la economía y sociedad peruanas. La
desprotección y vulneración de los derechos de la infancia, es una
derivación muy grave de esta situación de pobreza.
Desde un punto de vista integral las prestaciones de Seguridad Social
que toman como centro la protección de la familia son: la asistencia sanitaria
(Convenios OIT 102 y 130; Rec. 69 y 134), la protección a la maternidad
(Convenios 102 y 183; Rec.191), y las prestaciones familiares (C.102).
La propuesta sindical de un modelo integral de la protección a la
familia, pasa por:
- La unificación en el diseño y control, de los programas sociales
públicos de atención a la familia, como parte del sistema público
de seguridad social, evitando la dispersión y fragmentación de
estas medidas.
- Garantizar la cobertura sanitaria universal derivada de la
maternidad: embarazo, parto y postparto.
- Garantizar la cobertura sanitaria a todos los niños y niñas,
complementando la financiación necesaria para ello con dotaciones
presupuestarias específicas de los presupuestos generales del Estado.
- Establecer un modelo integrador de prestaciones sociales no
contributivas para las familias pobres con hijos y/o hijas a cargo;
dentro de dichas prestaciones tendrán un papel protagónico las
transferencias económicas, que podrán estar condicionadas a
requisitos de escolaridad infantil, u otros parámetros de
referencia de protección a la infancia35.
- Todas estas prestaciones han de constituirse como un derecho
para las familias que reúnan los requisitos de acceso que se
definan al respecto, y deben ser suficientes en cuantía y variedad
para combatir el estado de necesidad.

35. Para dotar de viabilidad y sostenibilidad a cualquiera de estas políticas, es necesario

analizar la profundidad y extensión del Sistema Tributario como fuente de
financiación, aprovechar sus oportunidades y corregir sus debilidades.
 79

Tradicionalmente, en la práctica, la definición de seguridad social

se ha vinculado al desarrollo de políticas y medidas destinadas a cubrir
las necesidades de los trabajadores asalariados del sector estructurado.
No obstante, un concepto amplio de protección social debe incluir una
amplia variedad de intervenciones a fin de asegurar que la población
disfrute de un nivel de vida razonable con prestaciones sociales básicas
centradas en salud, maternidad y asignaciones familiares. Este debe ser
un objetivo central del sistema de seguridad social peruano.

5.3.6. Instituciones del nuevo Sistema de Seguridad Social propuesto

Para fortalecer el marco institucional de la seguridad social y las
tareas de rectoría, supervisión, regulación y diálogo social,
proponemos:
a) Crear e institucionalizar el Consejo Nacional de
Seguridad Social (CNSS), como espacio para la
formulación de políticas, supervisión, regulación y
diálogo tripartito en materia de protección social.
La necesidad de articular las funciones de rectoría, regulación,
supervisión y de diálogo social nos hace proponer la creación del
Consejo Nacional de Seguridad Social, con poder de decisión y
con capacidad operativa y técnica propia para emprender e
impulsar la reforma del sistema. El Consejo tendrá como
funciones centrales la formulación de políticas en materia de
seguridad social, la supervisión y la regulación de los actores,
incluido el sector privado. Por lo tanto integrará la Tesorería de la
Seguridad Social, el Instituto Nacional de Pensiones, el Instituto
de Seguridad Social de Salud, el Instituto de Riesgos del Trabajo,
y las tres Superintendencias (SAS, SUPEN y SART).
En el Consejo Nacional de Seguridad Social participarían
representantes de los trabajadores, empleadores, autoridades
públicas y otros actores sociales involucradas en el sistema de
seguridad social y en los objetivos de la reforma. Dicha entidad
concretaría la participación activa de los actores sociales y de los
asegurados en la definición de políticas y en la gestión de la
seguridad social.
80

b) La Tesorería de la Seguridad Social (TSS)

La necesidad de separar las funciones críticas que deben ser
atribuidas al Estado y a los regímenes de seguridad social; la tarea
impostergable de terminar con la morosidad y evasión patronal
de las obligaciones contributivas, y el incumplimiento por parte
de los empleadores de las normas que reconocen el derecho de
los trabajadores de acceder a la seguridad social, nos lleva a
proponer la creación de la Tesorería de la Seguridad Social.
Esta Tesorería será la encargada de las funciones de afiliación,
recaudación y fiscalización de los deberes contributivos. Una de
las principales tareas de la Tesorería será acabar con la evasión
contributiva del sector formal e informal de la economía y la del
propio Estado; para ello se deben promulgar las normas legales
necesarias a fin de dotarla de las facultades requeridas para
enfrentar de manera efectiva la evasión que perjudica a los
trabajadores en sus derechos e impacta sobre la situación
económica y financiera del sistema.
c) El Instituto Nacional de Pensiones (INP)
La imperiosa necesidad de construir un sólido sistema público de
pensiones, nos lleva a proponer la creación del Instituto Nacional
de Pensiones (INP), con participación tripartita, para la
administración del régimen de pensiones público y obligatorio;
institución con autonomía económica, financiera y
administrativa que tendrá a cargo el citado régimen, en forma
centralizada, y con capacidades y competencias para la gestión de
los beneficios del régimen público de pensiones.
Nuestra propuesta sostiene la necesidad de transformar la actual
Oficina de Normalización Previsional (ONP), hoy dependiente
del Ministerio de Economía y Finanzas, en un ente autónomo
como es el caso del INP, dotándolo de potestades normativas,
recursos humanos, financieros, físicos y tecnológicos requeridos
para una gestión eficiente y eficaz del nuevo régimen público de
pensiones.
Asimismo, y con la finalidad de evitar la intromisión de intereses
políticos ajenos al sistema, proponemos que el Consejo Nacional
 81

de Seguridad Social (CNSS), designe al Presidente Ejecutivo del

Instituto Nacional de Pensiones (INP).
d) El Instituto de Seguridad Social de Salud (INSS)
El Instituto Nacional de Seguridad Social de Salud, creado sobre
la base del actual Seguro Social de Salud-Essalud, con
participación tripartita, será una institución con autonomía
económica, financiera y administrativa que gestionara y
administrará el seguro social de salud para cuyo efecto se deberán
implementar cambios profundos en la gestión. Para impulsar
estos cambios, el ISSS cuenta con un diagnóstico reciente de su
situación económica, financiera y de gestión elaborado por la
OIT que plantea un conjunto de propuestas y recomendaciones
en el ámbito de la cobertura, la gestión y el financiamiento del
seguro de salud.
El Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) también
designa al Presidente Ejecutivo del Instituto de Seguridad Social
en Salud (ISSS).
e) El Instituto de Riesgo del Trabajo (IRT)
La mejor manera de terminar con la dispersión de la gestión de los
riesgos del trabajo, y de contar con una entidad que desempeñe
un rol rector es la creación del Instituto de Riesgo del Trabajo
(IRT). El IRT será una institución de conformación tripartita,
con autonomía económica, financiera y administrativa que
gestionará y administrará el seguro contra riesgos del trabajo.
Como en los otros casos, el Consejo Nacional de Seguridad
Social (CNSS) designa al Presidente Ejecutivo del Instituto de
Riesgos del Trabajo (INRT).
f) La Superintendencia de Aseguramiento en Salud (SAS)
Esta institución tendrá por finalidad supervisar y cautelar el
aseguramiento en salud. La SAS se crearía sobre la actual
Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud (SEPS). El
Consejo Nacional de Seguridad Social regula y supervisa a la
Superintendencia de Aseguramiento en Salud y designa al
superintendente.
82

g) Superintendencia de Administradoras de Fondos de

Pensiones (SAFP)
Tendría por finalidad cautelar los fondos e intereses de los
pensionistas mediante la supervisión de las administradoras de
fondos de pensiones, aplicando las políticas establecidas por el
Consejo Nacional de Seguridad Social. Dicho Consejo regula y
supervisa a esta Superintendencia y designa al superintendente.
h) Superintendencia de Aseguramiento de Riesgos del
Trabajo (SART)
Tendría por finalidad supervisar el aseguramiento de los riesgos
del trabajo, incluidos en las entidades privadas. El Consejo
Nacional de Seguridad Social regularía y controlaría esta entidad
y designaría al superintendente.

CUADRO-RESUMEN No. 4

Marco Institucional del Sistema de Seguridad Social

Consejo Nacional de
Seguridad Social

Superintendencia de
aseguramiento en
salud Tesorería de la
Seguridad Social
Superintendencia de
administradoras de
fondo de pensiones

Superintendencia de
aseguramiento de
riesgo de trabajo

Instituto Instituto de Instituto de

Nacional Seguridad Social Riesgos del
de Pensiones de Salud Trabajo
 83

6. BIBLIOGRAFIA

Altamirano, Teofilo; Figueroa, Adolfo y Denis Sulmont Exclusión social

y desigualdad en el Perú. Oficina Internacional del Trabajo, Lima, 1996.

Murro Oberlín, Ernesto El dilema de la seguridad social en el Cono Sur.

Oficina Internacional del Trabajo, Lima, 2004.

Durán Valverde, Fabio Estudio Financiero-actuarial y de la gestión de

EsSalud Perú: análisis y recomendaciones técnicas. Oficina Internacional del
Trabajo, Lima, 2005.

Del Solar Rojas, Francisco Los Derechos Humanos y su Protección. Fondo

Editorial de la Universidad Inca Gracilazo de la Vega, Lima, 2000.

Zovatto, Daniel, Los Derechos Humanos en el Sistema Interamericano:

Recopilación de Instrumentos básicos. Instituto Interamericano de
Derechos Humanos, Costa Rica, 1987.

O'Donnell, Daniel, Protección Internacional de los Derechos

Humanos. Comisión Andina de Juristas. Lima, 1988.

Humblet M. y otros Las Normas Internacionales de Trabajo. Un Enfoque

Global. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 2001.

Oficina Internacional del Trabajo, Seguridad Social .Un nuevo consenso.

Ginebra, 2002.

Defensoría del Pueblo, La situación de los Sistemas Públicos de Pensiones de

los Decretos Leyes Nº 19990 y Nº 20530. Informe Defensorial Nº 85. Lima,
2004.

Rendón, Jorge, Derecho de la Seguridad Social. Ediciones Tarpuy, Lima,

1985.
 85

7. ANEXO

DECLARACIÓN DE COMPROMISO DE LAS

CENTRALES SINDICALES DEL PERÚ PARA EL
TRABAJO SINDICAL EN SEGURIDAD SOCIAL

El siete de setiembre de 2005, reunidos en la Ciudad de Lima

representantes de la CGTP, CUT, CATP y CTP, con el objetivo de
estudiar la situación de la seguridad social en el Perú y de evaluar el
papel que le corresponde a las organizaciones sindicales en torno a la
promoción y defensa del derecho a la seguridad social de los peruanos,
coincidimos en la existencia de un conjunto de problemas, cuya
solución requiere la acción unitaria, coordinada y permanente de parte
de las centrales sindicales.
La seguridad social en el Perú atraviesa por una crisis de grandes
magnitudes. A raíz de las políticas que se han venido dando durante los
últimos quince años, se ha producido un debilitamiento del sistema de
seguridad social, que se manifiesta en una reducción de los índices de
cobertura que excluye a la mayor parte de la población laboral, en la
privatización de componentes importantes del sistema y en la pérdida
de derechos de seguridad social por parte de la población trabajadora.
Existen sectores como la agricultura en donde la protección social solo
alcanza al 4.7% de la población económicamente activa, no obstante su
gran contribución a la alimentación del pueblo y a las exportaciones del
país, y a nivel de toda la población trabajadora solo una ínfima
proporción del 4% tiene derecho a la protección de los riesgos
profesionales. Producto de las políticas y de la falta de financiamiento,
se ha observado un deterioro en los servicios de salud y en las
prestaciones sociales y económicas, frente a lo cual el movimiento
sindical no puede permanecer pasivo.
Manifestamos nuestro compromiso de llevar adelante una lucha sindical
permanente, unificada y organizada, para lograr los siguientes objetivos:
86

1. Construcción conjunta de políticas sindicales en seguridad

social, que conduzcan a la formulación de una propuesta sindical
de nuevo modelo de seguridad social, a través de una reforma
estructural e integral, donde se establezca una política de Estado
que conciba la inclusión del derecho a la seguridad en la
Constitución como un derecho humano fundamental, y que
considere los derechos humanos en seguridad social establecidos
en los convenios internacionales. Un nuevo sistema de
seguridad social, que garantice el cumplimiento de los principios
de solidaridad, equidad, integralidad y universalidad, mediante
una administración transparente y con participación tripartita,
con aportación laboral del Estado, empleadores y trabajadores,
que promueva nuevos esquemas de financiamiento para la
protección social de todos los trabajadores de la economía formal
e informal.
2. La implantación de un nuevo sistema de riesgos profesionales,
universal y con financiamiento a cargo de los empleadores, o del
Estado en el caso de los trabajadores independientes.
3. La ratificación por el Perú, de la parte VI del Convenio 102 de
OIT, y del Convenio 121, con el fin de garantizar una reforma
integral del aseguramiento de riesgos del trabajo, incluyendo el
establecimiento de políticas preventivas en materia de seguridad
y salud en el trabajo; así como dar seguimiento a los Convenios
actualmente ratificados por el Perú.
4. Realizar reformas jurídicas que sancionen fuertemente la
evasión de aportes a la seguridad social
5. La introducción de mecanismos que garanticen el
cumplimiento del Estado en el pago de la deuda contraída con la
seguridad social
6. Promover la implementación de las recomendaciones técnicas
del Estudio Financiero Actuarial de la OIT, con el fin de mejorar
la eficiencia en los servicios de salud y prestaciones sociales y
económicas, la ampliación de la cobertura y la eliminación de la
evasión de las aportaciones.
 87

7. La conformación del Consejo Nacional de Seguridad Social,

como un órgano superior tripartito, que dirija las políticas e
instituciones nacionales de seguridad social, incluyendo EsSalud,
ONP, superintendencias y cualquier entidad pública o privada
involucrada en la gestión de la seguridad social
8. La conformación de un Consejo de Vigilancia en EsSalud y en
las demás instituciones de seguridad social, para controlar la
administración y transparencia de la gestión y prestaciones.
Para lograr dichos objetivos, acordamos adoptar las siguientes
medidas:
a) Fortalecer la labor de representación sindical en la Conferencia
Internacional del Trabajo de la OIT, así como en todos los foros
de Diálogo Social nacional y subregional.
b) Realizar acciones para comprometer a los partidos políticos
con el modelo de seguridad social que demanden los trabajadores
y trabajadoras peruanas
c) Fortalecer las acciones sindicales referentes a la seguridad
social en la negociación colectiva
d) Proponer la creación de una escuela de seguridad social, con
financiamiento proveniente de las instituciones de seguridad
social
e) Promover el diálogo social permanente a nivel intersindical,
mediante las instancias de coordinación que al efecto se
establezcan
f) Elaborar planes de acción conjunta, para realizar campañas de
sensibilización y formación sobre deberes y derechos en
seguridad social, con énfasis en la sensibilización y capacitación a
jóvenes con trabajos tercerizados.
g) Desarrollar programas de capacitación en seguridad social,
para dirigentes sindicales, con el objetivo de formar equipos
especializados con capacidad de análisis, proposición y
negociación.
88

h) Elaborar un plan unitario de las centrales sindicales, que

conlleve a sistematizar una política sindical en materia de
seguridad social, en torno a la reforma.
i) Difundir dichas políticas y propuestas sindicales, a nivel de
todos los trabajadores del Perú.
j) Solicitar la colaboración de la OIT, con el fin de lograr
asistencia y cooperación técnica en seguridad social, en dos
ámbitos: a) la formulación de políticas y propuestas de reforma a
la seguridad social, y b) el fortalecimiento de las centrales
sindicales y las bases regionales en materia de capacidad
propositiva y servicios en seguridad social.
En virtud de lo cual, suscribimos la presente Declaración de
Compromiso, en representación de las centrales sindicales del Perú:

Confederación General de Trabajadores del Perú

Central Autónoma de Trabajadores del Perú
Central Unitaria de Trabajadores
Confederación de Trabajadores del Perú