La neutralidad de la red, la apertura de internet

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Operadores, intermediarios y ciudadanos: la definición de las normas y las

disputas en una guerra entre titanes.

Por Gustavo Fontanals (*)

Hay un tema cada vez más candente a nivel mundial en el vasto campo de las
telecomunicaciones, que se corresponde con la veloz transformación de los
modos en que consumimos los productos audiovisuales y la consolidación de las
formas de entretenimiento online. Se trata de la relación entre los operadores de
las redes (las telefónicas, las cableras) y los grandes proveedores de contenido de
internet (Google, Facebook, Netflix, etc.). La discusión en el fondo trata sobre
cómo se distribuyen los ingresos y los gastos en la prestación de los servicios de
internet, y sobre quién asume los costos de las inversiones de red necesarias ante
el impresionante aumento del consumo promovido por la convergencia
audiovisual. Algo que a fin de cuentas, y en no mucho tiempo, deberá conducir a
nuevas formas de regulación que incorporen y equiparen en obligaciones a los
nuevos jugadores digitales, principalmente a los grandes intermediarios globales,
que vienen aprovechando un limbo normativo y haciendo un juego de free-
rider sobre las redes. Y que ya está teniendo sus primeros pasos, que giran
alrededor de las decisiones sobre las políticas de neutralidad de la red.

Este texto considera qué se entiende por neutralidad, sus limitaciones y sus
implicancias. Y plantea que las decisiones que se vienen dando parecen tener
más que ver con la interacción de estos grandes intereses (las disputas por rentas
y costos del desarrollo de infraestructura), que con los del resto. Esto incluye no
sólo a otros actores que participan del nuevo campo convergente digital (otros
servicios, aplicaciones o portales más pequeños, medios de comunicación
tradicionales, etc.), sino también a los usuarios y ciudadanos de a pie. El asunto
es que la forma en que se resuelva esta cuestión, lo que ahora se decida, puede
implicar efectos de largo plazo, modificando el modo en que viene operando
internet y los usos que venimos haciendo.

Qué se entiende, o se entendía, por neutralidad de la red

La neutralidad de la red es un concepto que no tiene una definición unívoca, y que

puede tomar diferentes alcances según cómo se la interprete. Se fue asentando,
sin embargo, un consenso en una definición mínima pero general, que entiende a
la neutralidad como la prohibición de introducir distorsiones (intencionales) en el
tráfico de información en internet, rechazando toda discriminación de contenidos o
servicios particulares (sea negativa o positiva). La idea rectora es que todo tráfico
de datos debe ser tratado en condiciones de igualdad, con el propósito de
garantizar a los usuarios igual libertad de elección respecto a los contenidos que
quieran consumir, transmitir o crear. Lo que en última instancia remite a un
precepto básico, ya reconocido por organismos multinacionales como la ONU y la
OEA y en forma creciente por los gobiernos alrededor del mundo: internet es un
medio esencial para garantizar derechos fundamentales de las personas, como el
acceso a la información y las libertades de opinión y expresión.

El asunto al que nos abocamos es que este consenso mínimo presenta en sí

mismo inconsistencias, y se resquebraja si pretendemos avanzar en definiciones
más precisas o en las formas concretas de ponerlo en práctica.

Como punto de partida, hay tres inconvenientes de tipo práctico que afectan a la
acepción general de neutralidad. Por un lado, el propio funcionamiento de internet,
con base en el protocolo IPv4 (o IPv6), implica la priorización de ciertos paquetes
de contenidos por sobre otros. La información viaja en internet en forma de
paquetes de datos, y es propio de su funcionamiento que se distingan en tipos de
servicios, y se prioricen unos sobre otros. Esta discriminación “natural” al
funcionamiento de internet se realiza sobre paquetes estandarizados, y no implica
(o no debería) distinguir en virtud del contenido puntual que contenga cada uno de
ellos.

A partir de esto, por otro lado, los operadores de red suelen aplicar distinciones y
priorizaciones de ciertos contenidos o servicios, que denominan medidas de
gestión de tráfico. En algunos casos, se trata de acciones temporales y
excepcionales destinadas a afrontar situaciones de congestión de red, lo que
resulta entendible. Pero también se han registrado degradaciones o bloqueos
intencionales sobre determinados contenidos o servicios, como puede ser el
tráfico P2P (como torrents) o incluso servicios de telefonía o video IP que
compiten con sus propios productos. El cuadro se complica más aún, dado que
hay situaciones que pueden justificar el bloqueo de contenidos, como ataques
cibernéticos, tráfico de spam o peticiones específicas de la Justicia o los usuarios.

A su vez, los proveedores de contenidos o servicios web son muy diferentes en

tamaño y poder económico a nivel mundial, y es usual que los más poderosos
contraten servicios de redes de entrega de contenidos (CDN) distribuidos en
diversos lugares del mundo, de modo de agilizar el acceso de sus usuarios. Esta
es una práctica muy común de Facebook, sobre la que Netflix se está asentando
para asegurar la buena disponibilidad de sus servicios a nivel global, y que Google
ya llevó un paso más allá montando una red de servidores propios, con los que
también presta servicios a terceros. Esto es imposible para los más pequeños.

En la práctica, en definitiva,el contenido no viaja ni se distribuye en internet en

condiciones de igualdad. Es por eso que muchos ven más propicio hablar
de apertura en vez de neutralidad, entendiendo que la no discriminación del tráfico
no es posible, y que confunde el eje del debate.

La idea de internet abierta (open internet) apunta a enfocar en los resultados más
que en los medios y que todos los usuarios sean tratados de la misma manera, en
igualdad de condiciones, con plena libertad para acceder, compartir o crear los
contenidos que prefieran. Esa es, por ejemplo, la recomendación que viene
impulsando la Internet Society, enfocado en el concepto de apertura en la
interconexión de redes (open inter-networking), y resaltando la importancia de
garantizar el acceso, la libre elección y la transparencia de los procedimientos de
modo que los usuarios retengan el control de sus usos de internet (Internet
Society, 2010). El asunto es que en general se sigue tomando a ambos conceptos
como equivalentes, con el claro ejemplo de la Comisión Federal de
Comunicaciones (FCC) de los Estados Unidos, que sostiene que la neutralidad es
sólo una forma de referirse a la internet abierta.

La situación se hace más compleja aun si pretendemos avanzar en definiciones

más precisas que consideren estas prácticas y decidan sobre las formas de
intervención –o no– para darles cuenta. A esto se suman los cambios que se
vienen dando en el uso de internet, con la consolidación de los consumos
audiovisuales y de un grupo de prestadores de servicios over-the-top (OTT), que
han alcanzado escala global y hacen un uso muy intensivo de la red. Sobre todo
esto no hay (aún) ningún acuerdo.

De base, no hay todavía un consenso global sobre la necesidad de imponer la

neutralidad por vía regulatoria, a través de leyes o normas específicas. Internet se
desarrolló como una estructura abierta, y por décadas no se consideró necesario
reglar sobre la (no) discriminación (artificial) del contenido. En esto, hay quienes
postulan la racionalidad económica de dejar el asunto librado al mercado, bajo
ciertos criterios mínimos. De lo que se derivan múltiples cuestiones, como si la
capacidad desigual en el acceso a las de redes de entrega de contenidos afecta o
no la neutralidad. O, si lo hacen las prácticas, vigentes ya hace tiempo, de
acuerdos privados de peering, o de pago de “vías rápidas” o “servicios
especializados” para la priorización de contenidos particulares. O, en forma más
reciente, el aliento a productos propios o asociados de las operadoras de red
mediante su exclusión de las cuotas o caps de los planes de datos, con
promociones de bonificación o zero-rating (con el modelo de FreeBasics de
Facebook como ejemplo más extremo, y las críticas a su acceso como “jardín
vallado”). O, vinculado a eso, si las operadoras de red pueden privilegiar sus
propios servicios audiovisuales, una forma en la que siempre operó la televisión
por cable. Estas son las cuestiones sobre las que pasó a centrarse la discusión de
la neutralidad. Lo que, como decíamos al principio, parece más subsumido a una
disputa entre titanes por ganancias y costos que a los intereses generales, a los
que por supuesto afecta (Chaparro, 2014).

Los nuevos usos de internet y la emergencia de las normas sobre la

neutralidad y la apertura
En tan sólo cinco años se produjo una transformación notoria en los modos en que
consumimos los productos audiovisuales, apoyada en la difusión masiva de una
plataforma de prestación universal: internet de banda ancha. Consideramos en
extenso esta cuestión en el número 5 de Revista Fibra, resaltando que nos
encontramos en un momento de cisma, en el que lo viejo no termina de morir
mientras que lo nuevo sigue naciendo. Se trata de un proceso abierto, en el que
los modos y los actores tradicionales (operadoras, productoras o canales)
procuran adaptarse para conservar su lugar, mientras que los de nuevo cuño
(medios o intermediarios digitales) pretenden hacerse con el centro de la escena
(Fontanals, 2015 A).

En el transcurso, la multiplicación del consumo audiovisual online resultó en un

aumento descomunal del tráfico de datos, que se quintuplicó en los últimos cinco
años, y se estima volverá a triplicarse en los próximos cuatro años (Cisco, 2015;
Figura 1).

Figura 1

En efecto, la parte mayoritaria del tráfico de internet ya corresponde al

entretenimiento en vivo, que actualmente representa cerca del 65% del consumo
en horas pico en América de Norte (Figura 2), y cerca del 45% en América Latina
(Figura 3; Sandvine, 2015). Se estima que este ritmo seguirá, y que para 2019 tan
sólo el video online representará cerca del 80% del tráfico total (Cisco, 2015).

Figura 2
 Figura 3

Por otro lado, más allá de la multiplicación de las opciones, se fueron

consolidando ciertos prestadores de servicios OTT que lograron muy pronto una
posición dominante, en casos de escala global, y que hacen un uso muy intensivo
de las redes, acaparando una parte mayoritaria del ancho de banda disponible. Se
estima, por caso, que en los Estados Unidos tan sólo Netflix implica el uso de más
del 35% del ancho de banda en horas pico, y junto con YouTube superan el 50%
(Figura 4 para América del Norte). Situaciones similares se replican con ambos
servicios en los países de América Latina, donde acaparan cerca del 40% del
tráfico en horas pico (Figura 5 para América Latina).
 Figura 4

Figura 5

Los operadores de red vienen haciendo públicos sus reclamos, sosteniendo que
esos grandes OTT promueven un aumento inusitado del consumo, en beneficio de
sus negocios, pero sin aportar a las inversiones de actualización necesarias. Hubo
un pico de tensión hace tres años, cuando los servicios de varios OTT se vieron
degradados, presumiblemente con alguna intervención intencional, afectando el
consumo por parte de los usuarios (el caso de Netflix sobre las redes de Comcast
en los Estados Unidos fue el más resonante).

Esto derivó en la suscripción de acuerdos de “vías rápidas”, por los cuales algunos
OTT de alto consumo aceptaron realizar pagos específicos a los operadores de
red para privilegiar la transmisión de sus contenidos. Algo sobre lo que no había
regulación, y que recién ahora empieza a considerarse en las nuevas políticas de
neutralidad.

En febrero de 2015, la FCC de los Estados Unidos impuso una normativa

específica sobre la provisión del acceso a internet, poniéndola bajo el alcance de
la regulación existente para los servicios de telecomunicaciones (Title II), e
incorporando un acta específica sobre la “internet abierta” (Open Internet Order –
FCC, 2015). La misma establece la prohibición expresa de toda práctica de
“interferencia o discriminación no razonable” de contenidos o servicios, los que
deben ser tratados “en forma abierta” y “en condiciones de igualdad, bajo reglas
claras y transparentes”. No obstante, más allá de algunas lecturas iniciales, la
norma no impide los acuerdos privados de peering, que permiten a las compañías
convenir diversas prácticas que, en los hechos, implican una priorización de
contenidos particulares. Las resoluciones recientes de la FCC ante los primeros
reclamos a nombre de la neutralidad fueron en ese sentido, admitiendo los
“acuerdos privados de interconexión” mientras no presenten “potenciales efectos
anticompetitivos”. La norma tampoco incluye una prohibición expresa de las
prácticas de zero-rating, aunque la FCC anunció que hace un seguimiento para
evaluar que esas prácticas no impliquen una discriminación negativa hacia el
resto.

La Unión Europea también siguió el tema en los últimos años, y en octubre de

2015 el Parlamento Europeo sancionó un marco normativo para el Mercado Único
de las Comunicaciones Electrónicas, que incorpora directrices respecto a la
neutralidad de red (Parlamento Europeo, 2015). La norma, que no menciona al
concepto de neutralidad en sí mismo, reconoce el derecho de todos los
ciudadanos a acceder a los contenidos de internet sin discriminación, con la
intención de mantener “una internet abierta”. También exige a los operadores de
red “el trato de todo el tráfico de manera equitativa cuando presten servicios de
acceso a internet, sin discriminación, restricción o interferencia, e
independientemente del emisor y el receptor, el contenido, las aplicaciones o
servicios utilizados o prestados, o el equipo terminal empleado”. No obstante, sí
reconoce en forma expresa los acuerdos de priorización de “servicios
especializados”, los que se entiende transitan por redes IP privadas
interconectadas, a lo que se diferencia de internet. Se pone como condición la
transparencia y publicidad de esos acuerdos, que deben estar disponibles para
todos los interesados (siempre bajo convenios privados) y, principalmente, que
esas prácticas no repercutan sobre la calidad general de los servicios de acceso a
internet.
En enero de 2016, el Comité de Ministros de la Unión Europea emitió una
recomendación más expresa a favor de la neutralidad, insistiendo en su
importancia como medio para asegurar los derechos fundamentales de libertad de
información y expresión (Consejo de Ministros, 2015). Ahí se vuelve a habilitar
como “excepción al principio de neutralidad” el tratamiento preferencial del tráfico
sobre la base de acuerdos privados, siempre que existan “salvaguardias
suficientes” para los usuarios, que aseguren no haya perjuicio en la asequibilidad,
performance y calidad de los servicios de acceso. La recomendación también
establece expresamente que no debe haber discriminación de servicios o
aplicaciones particulares en virtud de “acuerdos de exclusividad o de tarifas”, lo
que plantea interrogantes sobre las definiciones concretas respecto a las prácticas
de zero-rating.

En la región, Chile estableció en 2011 una legislación pionera sobre la neutralidad

de la red, que sirvió de base para otros casos, como los de Brasil y Argentina.
Brasil incorporó en 2014 la noción de neutralidad a su Marco Civil de Internet,
aunque derivando las definiciones concretas a la reglamentación posterior, lo que
todavía no se concretó y ha despertado intensos debates. Algo similar ocurrió en
Argentina, donde en octubre de 2014 se alcanzó un dictamen de Comisión en el
Senado, pero que nunca llegó a ser tratado en el plenario. Una parte puntual de
ese dictamen fue incorporado a fines de 2014 a la Ley Argentina Digital, que en
sus artículos 56 y 57 establece la prohibición de “interferir o degradar cualquier
contenido, servicio, aplicación o protocolo, salvo orden judicial o expresa solicitud
del usuario”, así como de “fijar el precio de acceso en virtud de servicios o
contenidos particulares”. No obstante, tal como ocurre con otros aspectos de esa
ley, sólo se incluye una enunciación general, derivando su instrumentación
concreta a la reglamentación por parte de la autoridad de aplicación. Puede ser
entendible que en una materia tan sujeta a cambios tecnológicos y de uso se
deriven las definiciones a resoluciones de menor jerarquía, de modo de ganar
flexibilidad, pero eso refuerza la importancia de contar con una autoridad a cargo
de las decisiones con sólidas capacidades profesionales y autonomía de los
intereses particulares de turno, sean empresarios o políticos. Un tema por cierto
candente en Argentina.

Es de esperar, en el corto plazo, que las definiciones acerca de las políticas de

neutralidad se vayan precisando alrededor del mundo, estableciendo con mayor
claridad si se admiten o no, y bajo qué condiciones, las prácticas de distinción de
contenidos o servicios que se vienen dando en los hechos, como los servicios
especializados o el zero-rating. Respecto a los primeros, parece avanzar la idea
de distinguirlos de la neutralidad, como una forma de habilitar el sustento cruzado
a las inversiones de red, con una suerte de peaje al free-rider de los grandes OTT
sobre las redes. Se entiende, sin embargo, que debe darse en el marco de una
internet abierta, que no implique un privilegio en la comercialización, ni el bloqueo
o la degradación del resto de los servicios.

En el fondo, más allá de la disputa por las tasas de rentabilidad de uno u otro tipo
de prestadores, el costo de las inversiones termina recayendo sobre los usuarios
que pagan los servicios,y una consecuencia ya en marcha de este proceso es el
cambio en la forma en que históricamente se comercializó el acceso a internet,
con el predominio de tarifas planas que no dependen del nivel de consumo. Ese
modelo fue dejado de lado en general en los servicios móviles, que se suelen
vender con caps o límites según abonos, con tarifas crecientes. Esto ya está
siendo implementado también por muchos operadores de redes fijas alrededor del
mundo, que pasaron a exigir pagos adicionales por mayor consumo. Los
operadores de red fundamentan el cambio bajo una idea de justicia distributiva, de
modo que sean los usuarios más intensivos, que en general realizan más
consumos audiovisuales, quienes asuman los mayores costos. Pero este
esquema les permite a la vez rentabilizar el aumento del tráfico, asociándose a las
ganancias generadas por los nuevos consumos over-the-top.

Conclusiones: los límites de la neutralidad y la apertura

Se puede esperar, por un lado, que a mediano plazo las decisiones de políticas en
marcha amplíen su foco, considerando aspectos regulatorios más amplios de la
convergencia, con una nivelación de las obligaciones entre los actores
participantes. Desde hace décadas, los jugadores tradicionales están sujetos a
diversas regulaciones específicas nacionales, que fijan imposiciones fiscales
generales o particulares, limitaciones de licencias o de concentración de mercado,
obligaciones de prestación o transmisión, cuotas de programación, entre muchos
otros aspectos. Algo a lo que los nuevos prestadores digitales en general no están
sujetos, y de lo que se vienen beneficiando. Principalmente los grandes
intermediarios globales, que sacan provecho de una suerte de desterritorialización
continua, moviendo sus casas matrices a países favorables, prestando servicios
desde el exterior. El asunto es que lo que era novedoso se fue convirtiendo en
dominante, y esos pocos grandes actores aprovecharon la fluidez del cambio para
consolidarse a escala global, en muchos casos superando en tamaño y en
capacidades de actuación a los propios Estados nacionales.

Por otro lado, es fundamental por supuesto defender la neutralidad y la apertura

de internet, rechazando toda degradación o bloqueo intencional sobre servicios o
contenidos particulares, tanto por parte de las compañías pero también –hay que
resaltarlo– de los gobiernos, asegurando las garantías de igual acceso y libre
elección de los usuarios. Pero es aquí donde ambos conceptos se siguen
quedando cortos, porque no pueden operar milagros. No aseguran por sí mismos
la concreción de las inversiones necesarias para el desarrollo de redes de alta
capacidad, adecuadas a la prestación de los nuevos servicios (que van más allá
de los audiovisuales acá referidos, como tele-salud, tele-educación o tele-
gobierno), como tampoco que esos servicios alcancen cobertura sobre la totalidad
de los territorios nacionales, ni que estén disponibles y sean asequibles para el
conjunto de la población. Esto abre paso a otro debate fundamental, vinculado a la
necesidad de implementar políticas públicas explícitas para la promoción del
acceso y de las capacidades de uso de internet por parte de toda la población.
Estas políticas, que comprenden aspectos muy diversos, suelen articularse en los
denominados Planes Nacionales de Banda Ancha, que en los últimos años han
ido difundiéndose alrededor del mundo (Fontanals, 2015 B), y son centrales a la
idea del acceso a internet como un derecho,al menos como medio esencial para
otros derechos fundamentales. Sin ellas, el acceso y el uso de internet seguirán
sin ser equitativos, implicando una discriminación real de vastos sectores de la
población, que siguen sin posibilidad de conexión, o con servicios precarios o
fragmentados.

(*) Universidad de Buenos Aires. En Twitter es @Phillynewrocker.

Referencias:

– Chaparro, E. (2014): Neutralidad de la red: indefiniciones e imprecisiones a la

orden del día.
– Cisco (2015): Visual Networking Index (VNI) 2014-2019.
– Comité de Ministros, Consejo Europeo (2015): Recomendación para la
promoción y protección de derechos de libertad de expresión y vida privada en
relación a la neutralidad de la red.
– FCC (2015): Open Internet Order.
– Fontanals, G. (2015 B): Los planes nacionales de banda ancha en América
Latina: la expansión del acceso a internet como política pública. Observacom.
– Internet Society (2010): Open Inter-networking. Getting the fundamentals right:
access, choice and transparency.
– Parlamento Europeo (2015): De un vistazo. Mercado único europeo de
comunicaciones electrónicas.
– Sandvine (2015): Global Internet Phenomena Report: North America and Latin
America.