El caso de PROCAMPO en México

1.
Hola,

2. mi nombre es Sergio Ardila.

3. Bienvenidos a este video,

4. en el que conversaremos sobre un programa de compensación de

ingresos a los productores agrícolas;

5. puesto en marcha en México a raíz del Tratado de Libre Comercio de

América del Norte,

6. más conocido como NAFTA.

7. Cubriremos tres temas:

8. Justificación para un programa de compensación a “perdedores” por la

adopción de una política comercial,

9. descripción breve de PROCAMPO,

10. y, finalmente, qué sabemos sobre sus efectos.

11. Comencemos con el primero: las políticas públicas y la compensación a

“perdedores”.

12. La literatura económica recomienda que un país adopte políticas en las

que los beneficios agregados

13. sean superiores a los costos,

14. lo cual hace posible que, en principio,

15. la economía en su conjunto pueda compensar a los perdedores.

16. Los Gobiernos adoptan múltiples decisiones de política económica

17. y es de esperar que no existan grupos que sean sistemáticamente

perdedores.

18. Por tanto, la compensación no es necesaria,

19. ni es práctico realizarla en todos los casos,

20. pues la complejidad de identificar ganadores y perdedores

21. y hacer las transferencias llevaría a entrabar la administración pública.

22. A pesar de lo anterior,

23. existen casos en los cuales el efecto agregado de una política es positivo,
24. pero las pérdidas para un grupo específico son significativas,

25. y en estos casos se justifica acoplar a la política en cuestión

26. un mecanismo de compensación que permita a los perdedores adaptarse

a las nuevas circunstancias.

27. Este fue el caso de PROCAMPO.

28. Pasemos, entonces, a nuestro segundo tema:

29. ¿Qué es PROCAMPO?

30. Como resultado del Tratado de Libre Comercio de América del Norte

31. (NAFTA; entre los Estados Unidos, Canadá y México),

32. el cual incorporó la eliminación progresiva de los aranceles a las

importaciones de productos agrícolas,

33. se esperaba una caída en los precios domésticos de estos productos en

México,

34. que eran superiores a los precios internacionales

35. debido a las altas tasas de protección en la frontera.

36. PROCAMPO inició en 1994

37. como un programa de compensación por la pérdida de ingreso esperada

de los agricultores.

38. Esta compensación tenía además tres objetivos adicionales:

39. En primer lugar,

40. tenía objetivos políticos,

41. para elevar el nivel de aceptación del acuerdo comercial entre los
productores.

42. En segundo lugar,

43. el programa tenía objetivos económicos,

44. pues es un pago en efectivo que provee e liquidez a los agricultores,

especialmente a los pequeños

45. que tradicionalmente tenían acceso muy limitado al crédito.

46. Y como resultado de esta liquidez adicional,

47. se esperaba acelerar el proceso de ajuste de la producción a los nuevos

precios relativos de los productos agrícolas.

48. En tercer lugar,

49. tenía objetivos sociales,

50. para prevenir un incremento en los ya altos niveles de pobreza en las

zonas rurales

51. y disminuir la elevada migración hacia las ciudades en México y los

Estados Unidos.

52. El programa se planteó como un apoyo a la transición productiva

53. por un período de 15 años,

54. y consistía en un pago fijo de $100 dólares por hectárea

55. uniforme en el país.

56. El derecho a recibir el pago se otorgó a todas las áreas que produjeron

57. alguno de los 9 cultivos más afectados por el acuerdo comercial

58. (maíz, frijol,

59. arroz, trigo, sorgo, cebada, soya,

60. algodón y cardamomo),

61. en alguno de los tres períodos agrícolas anteriores a agosto de 1993.

62. Estas zonas se identificaron

63. y se incorporaron en un registro.

64. Los pagos se hacen dos veces por año

65. (es decir, una por ciclo productivo)

66. y la única restricción es que la tierra se use en una actividad productiva

67. (es decir, en cultivos o ganadería)

68. o en un programa de protección ambiental aprobado por el Gobierno.

69. El programa cubrió desde su inicio un área significativa

70. (14 millones de hectáreas, incluyendo más del 95% del área dedicada a
maíz),

71. llegando a aproximadamente 3 millones de productores

72. y con un costo anual cercano a los $1.000 millones de dólares.

73. Veamos ahora el último punto a tratar en este video:

74. En primer lugar,

75. en cuanto al efecto sobre la distribución de ingreso,

76. hay dos visiones:

77. De un lado, se le considera regresivo,

78. pues los pagos son proporcionales al área plantada

79. y por tanto la mayoría de los recursos llegan a los agricultores de mayor
tamaño.

80. Una visión alternativa es que puede ser considerado como progresivo

81. y, de hecho, este programa es más progresivo que otros programas

agrícolas en México,

82. pues los pagos son uniformes por hectárea

83. y, por tanto, independientes del nivel de rendimiento;

84. favoreciendo así a los agricultores tradicionales y de subsistencia,

85. muchos de los cuales además no se beneficiaban de los esquemas

anteriores de apoyo vía precio,

86. pues no comercializan su producción.

87. En 1998,

88. el 45% de los productores totales

89. recibían menos de 10% de los recursos.

90. Las transferencias representaban en 1997

91. US$329/beneficiario

92. y US$68/hectárea,

93. que significaban 46% del ingreso por maíz

94. para los agricultores más pobres.

95. En segundo lugar,

96. cabe preguntarse,

97. ¿estos programas tienen en realidad

98. un horizonte fijo de tiempo?

99. La historia de PROCAMPO muestra claramente

100. que un programa de este tipo genera una enorme inercia política

101. y, si bien es posible introducir modificaciones,

102. es muy difícil eliminarlo;

103. así se haya anunciado que tiene un horizonte temporal definido.

104. En tercer lugar,

105. veamos el efecto sobre la actividad productiva.

106. Uno de los objetivos centrales de PROCAMPO

107. era contribuir a acelerar la reconversión productiva desde los cultivos

tradicionales

108. (como el maíz y otros básicos)

109. hacia cultivos diferentes con mayor valor agregado

110. y en los cuales el país es competitivo

111. (como frutas y hortalizas, por ejemplo).

112. Análisis efectuados por el BID a los 12 años del programa

113. mostraban que tan solo 14% de los productores cambiaron de cultivo.

114. Este resultado, sin embargo, no puede imputarse como un fracaso del
programa

115. pues -durante la vida de este-

116. el Gobierno montó un programa de gran tamaño,

117. llamado “Ingreso Objetivo”,

118. que incentivaba la producción de maíz y cultivos básicos con apoyos vía
precios.

119. Finalmente, veamos el efecto sobre el nivel de ingreso de los

productores.

120. Existen numerosas evaluaciones en este sentido,

121. realizadas en distintos años del período de operación del programa,

122. mostrando resultados diversos, tales como…

123. Por ejemplo, un estudio realizado en 2001

124. muestra que en 1997

125. los pagos representaban el 7.7% del ingreso familiar,

126. pero tenían un efecto multiplicador que oscilaba entre 1.5 y 2.6

127. (es decir, cada dólar incrementó el ingreso entre 1,5 y 2,6 dólares),

128. dependiendo de las características del productor.

129. Otro ejemplo es un estudio realizado para el BID en 2007.

130. Este estudio estimó que las transferencias del programa representaban
en 2002

131. un 2.3% del ingreso de estos hogares,

132. y su eliminación generaría una pérdida de ingreso de 2.7%,

133. lo que equivale a decir que PROCAMPO tenía un factor multiplicador

promedio en el ingreso

134. de 1.17 por dólar invertido.

135. A pesar de la gran cantidad de trabajos existentes,

136. al examinarlos en detalle se encuentra que en algunos los resultados

dependen de supuestos críticos,

137. y en otros se observan debilidades en términos de las metodologías,

138. o de cubrimiento y calidad de las encuestas utilizadas.

139. Por lo anterior es posible afirmar que subsiste la pregunta:

140. ¿cuál ha sido el impacto del programa sobre el nivel de ingreso?

141. Las razones principales para esta incertidumbre se originan en varios

factores:

142. Primero, en no tener información de una muestra representativa de

productores beneficiarios

143. y no beneficiarios del programa en todo el país

144. antes del inicio de programa y para varios puntos en el tiempo a lo largo
de su operación.

145. Segundo,

146. el amplio cubrimiento del programa,

147. que hace difícil identificar a productores similares a los beneficiarios

148. y que no hayan recibido pagos del programa.

149. Adicional al efecto anterior,

150. la amplia cobertura incrementa la posibilidad

151. de que este programa interactúe con muchos otros programas del
Gobierno Mexicano,

152. haciendo difícil separar los efectos de cada uno de ellos

153. y llevar a cabo una evaluación de impacto.

154. Espero que este video sobre la implementación de PROCAMPO y sus

características

155. haya sido un ejemplo interesante de un programa de compensación de

ingresos
156. para aquÉllos que pudieran no ser beneficiarios

157. al ser puesta en práctica una reforma de política comercial,

158. como pasó con la introducción del NAFTA.

159. Muchas gracias.