La difícil

consolidación de un
Estado de Bienestar
ÓSCAR RODRÍGUEZ SALAZAR i
Profesor Titular. Facultad de Ciencias Económicas.
Universidad Nacional de Colombia.

203

U N PRIMER LUGAR QUIERO AGRADECER a los organizadores de

la Cátedra Manuel Ancizar sobre Desarrollo Económico y Social en el siglo
XX la oportunidad de presentar este trabajo que dentro de una sana práctica
académica permite un diálogo con la comunidad académica con miras a in-
tercambiar opiniones, establecer las divergencias lo cual tendrá como resul-
tado final enriquecer el proceso investigativo.
Quiero referirme en el día de hoy a siete temas. En primer lugar rea-
lizaré una aproximación teórica al Estado de Bienestar, en segundo térmi-
no trataré el tema que en la literatura en Sociología Económica se ha de-
nominado la resolución de la Cuestión Nacional, el tercer aspecto a
considerar es el de analizar cómo la técnica del aseguramiento ha sido un
mecanismo idóneo para el manejo de la cuestión social, la cuarta sección
estará dedicada a la cuestión de si el modelo de industrialización por susti-
tución de importaciones puede configurar un subfordismo, el quinto
tema estará enfocado a caracterizar la forma como en Colombia se cons-
truyo el sistema de Seguridad Social, en la sexta parte reflexionaré sobre
las repercusiones de la políticas de ajuste en la Ley 100 de 1993, y por últi-
mo haré referencia a la manera como la focalización esta configurando el
Estado colombiano.

EL CONCEPTO DE ESTADO DE BIENESTAR

La literatura sobre la formación de este tipo de Estado es abundante.
No es nuestro interés hacer un balance bibliográfico sino más bien concen-
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA SIGLO XX

tramos en aquellos rasgos más protuberantes que lo caracterizan. La institu-

ción central de esta forma de Estado es, históricamente, el Seguro Social cu-
yos orígenes se remontan con bastante anterioridad a la Segunda Guerra
Mundial. Para Esping-Andersen [1990, 16] el Estado benefactor ha sido
estudiado de manera estrecha por "quienes lo examinan con relación a las
cuestiones sociales, interesándose ante todo por las transferencias sociales a
los servicios sociales y algunas veces a la vivienda. Aquellos que adoptan una
problemática más amplia se sitúan en una perspectiva de economía política.
Ellos centran su análisis sobre el papel del Estado en tanto que gestionador
y organizador del mundo económico. Sin embargo desde esta perspectiva,
los problemas de desempleo y de empleo, de los niveles salariales y de regu-
lación macroeconómica son considerados como componentes esenciales
del Estado providencia". Este mismo autor propone distinguir tres princi-
pales regímenes de Estados providencia: El liberal limitado esencialmente a
la protección de los más débiles pero que son estigmatizados; el social-de-
mócrata caracterizado no solamente por un nivel elevado de protección so-
cial contra todos los riesgos y por una oferta importante de servicios socia-
les, pero también y sobre todo por una voluntad política de redistribución
del ingreso mediante el sistema impositivo; y el modelo conservador corpo-
rativista relacionado con una protección social construida con base en la re-
lación salarial, buscando no una transformación de la sociedad a través de la
equidad sino del mantenimiento del status social y profesional.
Esta clasificación descansa sobre tres variables: la calidad de los de-
rechos sociales [minimalistas/asistenciales, aseguramiento, universalis-
tas], los efectos de la redistribución en términos de la estratificación social
y la manera como se relaciona el Estado y el mercado con los hogares. El
aporte de Esping-Andersen reside en lo que él denomina decommodifica-
tion o démarchandisation de la fuerza de trabajo, por este concepto se en-
tiende el margen de maniobra que tienen los actores sociales en relación
con la necesidad de vender su fuerza de trabajo sobre el mercado de pro-
ducción capitalista para lograr condiciones de vida aceptables. A quienes
están por fuera del mercado laboral, que se encuentran en situación de de-
sempleo, y que por tanto no pueden vender su fuerza de trabajo para la re-
producción social de su familia o que teniendo un empleo perciben ingre-
sos salariales paupérrimos, el Estado debe brindarles ingresos que les
permita llevar una vida decorosa; la forma como se responda a esta deman-
da se convierte en un factor clave para establecer tipos de Estados de bienes-
tar. Esta acción estatal daría lugar al salario social, el cual consiste en el con-

204
 U DIFÍCIL CONSOUDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

junto de beneficios en dinero o monetarios transferidos a la población

activa o inactiva y que permite aumentar la capacidad de compra de una
población.
Otra forma de clasificación de esta clase de Estado la brinda Richard
Titmuss [1958] quién distingue entre Residuales e Institucionales. En los
primeros, el Estado asume responsabilidades en el ámbito de lo social sólo
cuando la familia o el mercado fracasan y en este caso la política social se diri-
ge a grupos sociales que la merezcan; el segundo modelo se orienta hacia la
nación entera, es universalista y simboliza un anclarse en el principio del bie-
nestar social.
lan Gough [1982] define el Estado de Bienestar como la utilización
del poder del Estado para modificar la reproducción de la fuerza de traba-
jo y controlar la población no activa en las sociedades capitalistas. La era
de este Estado se podría ubicar después de la Segunda Guerra Mundial y
comprende dos conjuntos de actividades estatales: "la provisión de servi-
cios sociales a individuos y familias en circunstancias y contigencias parti-
culares: básicamente seguridad social, sanidad, beneficiencia, educación y
vivienda. Y la reglamentación estatal de actividades privadas, de indivi-
duos y corporaciones, que directamente alteran las condiciones inmedia-
tas de vida de individuos y grupos dentro de la población" [Gough 1982,
51]. Este enfoque esta influenciado por el método brindado por la econo-
mía política de inspiración marxista y trata de decifrar la contradicción
entre el continuo "conflicto entre las clases' (en el nivel más general entre
el capital y trabajo) sobre los objetivos y las formas de la política social y el
proceso contradictorio a través del cual el crecimiento del Estado de Bie-
nestar contribuye a crear nuevas formas de crisis (económica, política e
ideológica) dentro de esas sociedades" [Gough 1982, 67]. Esta forma de
Estado sería el producto inevitable del modo de producción capitalista; y
entre las funciones estatales estarían: la acumulación, reproducción y legi-
timación [O'Connor 1973].

I A partir de concebir el Capital como una relación social y no como una cantidad de bienes
de equipamiento, Salama y Mathias [1983] caracterizan al Estado como el garante de las relaciones
de producción y que participa de manera decisiva en la institución de esta misma relación. En los
países desarrollados la intervención del Estado tiene como prioridad la reproducción de la fuerza de
trabajo, mientras que en los subdesarrollados su actividad privilegia la reproducción del sector in-
dustrial.

205
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCL\L EN COLOMBL\. SIGLO XX

La propuesta por el profesor Bob Jessop [1999] sobre el Estado

de Bienestar tendría tres rasgos determinantes: a) se basa en el desarro-
llo de la relación fordista, b) el Estado regula el mercado, y c) el pacto
social que da origen a esta forma de Estado tiene como uno de sus pila-
res la defensa de los derechos humanos. En el Estado de bienestar se da
lugar a un nuevo concepto de ciudadanía, el cual hace referencia no so-
lamente al ejercicio de derechos económicos y civiles sino también a
los sociales. ':Í V •••.• •
El régimen Fordista^ -término central para la Escuela de la Regula-
ción- está fundado en una división técnica del trabajo asociada a la fabrica-
ción en series de bienes estandarizados y cuyo elemento distintivo es la in-
troducción de trabajo en cadena; un segundo aspecto es que los
incrementos en la producción se pueden reflejar en aumentos salariales.
Este régimen de acumulación está soportado en la extensión de la relación
salarial y en el consumo masivo. De otra parte, el modo de regulación de
este régimen se expresa en un conjunto de normas e instituciones asociados
al sistema de seguridad social.
En la empresa fordista la propiedad y la organización de la producción
quedan claramente separadas por una moneda de carácter fiduciario; de otra
parte se da lugar al crédito al consumo que se convierte en otro de los elementos
importantes de este modo de regulación [Gelpi y Labruyeré 1994]. Esta forma
de financiar la demanda aparece en los Estados Unidos, primero en el equipa-
miento de los hogares, más tarde en la venta de máquinas de coser, posterior-
mente como mecanismo que permite la adquisición de viviendas y por último
le facilita a la clase obrera y a las capas medias la compra de los automóviles ela-
borados en cadena por la industria automotriz. El crédito al consumo posibilita
una ampliación de la demanda y estará determinado por la tasa de interés'; esta
nueva modalidad de adquisición hace imprescindible que se introduzcan mo-
dificaciones al sistema judicial.

1 "El concepto de fordismo fue popularizado en los Estados Unidos por el mismo Henry
Ford y en los años veinte ya era parte de la conciencia científica social y popular norteamericana y
europea" [Jessop 1999, 19].
3 La Teoría General de Keynes al seleccionar como unidad de medida el salario y al establecer
los factores objetivos que determinan la propensión marginal a consumir reconoce que lo que prima
en el mercado laboral es la extensión de la relación salarial de esta forma sus postulados intentan ela-
borar una política económica que se ajuste a la regulación fordista.

206
 U DIFÍCIL CONSOUDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

Vale la pena mencionar que en el régimen fordista el Estado de

Bienestar está ligado al manejo de demanda agregada y a la provisión de
bienes colectivos. Algunos economistas establecen una clara distinción
entre el Estado keynesiano y el de bienestar. El primero "desarrolló sus
formas embrionarias a partir de la Gran Depresión pero adquirió con-
tornos definidos en la segunda posguerra y representa un nuevo ciclo de
intervención estatal en la economía mundial" [Isuani 1991, 14]; está li-
gado al concepto de demanda efectiva, entre sus finalidades se encuentra
el diseño de una política económica, en la que la lucha contra la exclu-
sión social hace posible la existencia de la economía de mercado. El se-
gundo va a estar mucho más articulado a los sistemas de seguridad so-
cial, a la nueva introducción del concepto de ciudadanía y a la provisión
de bienes públicos; para Rosanvallon [1992] las instituciones típicas del
Estado de bienestar encuentran su racionalidad económica en el esque-
ma keynesiano. ,t- -

\ L A LUCHA CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

Entre los fundamentos del Estado de Bienestar se encuentra que la
sociedad en su conjunto debe emprender acciones gubernamentales
para disminuir los niveles de pobreza y de exclusión social. La exclusión
social se define como el resultado de las dificultades que tienen en el ac-
ceso al mercado de trabajo quienes derivan sus ingresos ya no de una re-
lación mercantil sino a partir de la relación salarlah. De acuerdo a Karl
Polanyi [1997] con el surgimiento del mercado autorregulador se pre-
senta una dislocación social, en tanto el trabajo humano queda regulado
por los mecanismos de mercado. Este nuevo tipo de mercado se consoli-
da con la revolución industrial; a partir de este momento el móvil de la
subsistencia es reemplazado por una conducta humana regulada por el
afán de la ganancia. La dislocación social se manifiesta en las condicio-
nes de vida de los trabajadores, la aparición de los tugurios urbanos, los
bajos salarios, el trabajo infantil y las jornadas laborales superiores a ocho
horas.

4 En la rebelón mercantil los propietarios de unidades de producción ofrecen en el mercado el

producto del trabajo que por propia iniciativa contrataron. En la rebelón sabríal los propietarios de
esas unidades de producción compran la fuerza de trabajo de los asalariados, a cambio de una canti-
dad de moneda [Lipietz 1990).

207
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX

Para los fundadores de la Economía Clásica (Smtih, Ricardo, Say,

Staurt MiU) los problemas de pobreza vividos a finales del siglo XVIII y la
primera mitad del XIX - y que para el caso parisino los reflejó Víctor
Hugo en su obra maestra Los Miserables- eran el resultado de las restric-
ciones heredadas del feudalismo que limitaban el acceso al mercado de
trabajo. Estas limitaciones se habían reproducido durante el período
mercantil, en la preocupación estatal por regular el mercado. El limita-
do acceso al mundo del trabajo se expresa en la existencia de los vaga-
bundos de la época, de la masa de indigentes; este grupo poblacional se
constituyó en una preocupación para estos pensadores, quienes al diag-
nosticar el por qué de la pobreza encontraron su origen en las relaciones
de servidumbre y la reglamentación de los gremios artesanales como res-
ponsables de las rigideces laborales.
La órbita de intervención del Estado sobre el mercado estaba
circunscrita a los gastos de defensa, al mantenimiento de un aparato judicial,
a obras de infraestructura y a la educación [Rodríguez 2000]. De muy buena
fe y con argumentos que se encuentran ya sea en la Riqueza de las Naciones,
en los Principios de Economía Política y de Tributación, concluyeron que si se
suprimían estas trabas por medio de un nuevo marco jurídico y en últimas
por los principios del liberalismo económico era posible una menor
injerencia del Estado sobre el mercado, lo cual conllevaba a la flexibilización
laboral y por esta vía a la disminución de la exclusión. El Estado Liberal que
pregonan estos autores está basado en la abolición de las jerarquías sociales y
en el principio de la igualdad de los ciudadanos vis h vis de los derechos civiles
y políticos; en esta perspectiva las diferencias son justas en tanto ellas reflejan
el esftierzo, la adaptabilidad, la motivación y la independencia del individuo
frente al mercado.
La Revolución Francesa al suprimir los gremios artesanales, la pri-
sión por deudas, los salvoconductos para moverse por todo el territorio na-
cional, es decir, eliminar las restricciones a la libre movilidad de la fiíerza del
trabajo y al otorgar la libertad de oficios, conduciría a una ampliación de la
demanda por trabajo y por lo tanto a reducir la exclusión social. Estas medi-
das estuvieron acompañadas de la primera apertura y fueron tomadas al
amparo de las teorías de las ventajas absolutas y relativas. Federic List
[1942] se opuso a la corriente principal en teoría económica que tildó de
cosmopolita, por cuanto consideraba que la retirada del Estado del merca-
do y en particular en el mercado exterior sólo beneficiaba a Inglaterra e iría

2.08
 U DIFÍCIL CONSOUDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

en contra de los intereses de Alemania; esta nación requería de una política

aduanera para desarrollarse económicamente'.
Con estas determinaciones sustentadas por el liberalismo económico
la exclusión podría si no desaparecer al menos disminuir, puesto que en
caso de persistir este fenómeno se podría poner en peligro los derechos de
propiedad y en el límite se podría llegar incluso al quiebre de los mecanis-
mos de integración social'. Según Castell [1997] cual sería la gran sorpresa
de los economistas clásicos al observar que la exclusión y la pobreza apare-
cieron por donde menos se esperaba: en el mercado de trabajo, por cuanto
al introducir los ajustes automáticos el equilibrio en el mercado laboral se
realiza por la vía de la disminución de los salarios nominales. Las investiga-
ciones de Thompson o de Eric Hosbawm sobre la clase obrera Inglesa o el
trabajo del mismo Engeis muestran como la miseria apareció en el mundo
laboral. Gracias al fortalecimiento de los sindicatos, a la experiencia de la
Comuna de París, a la organización de los trabajadores en partidos políticos
que se reclamaban del movimiento obrero, a las internacionales socialistas,
a la experiencia de la Revolución de Octubre con una economía planifica-
da, la situación se modificó substancialmente, entonces, el aumento de la
exclusión ponía en tela de juicio la existencia de la economía de mercado.
Se hacía imprescindible reducir la exclusión pero paradójicamente se
requería de una nueva relación Estado-Mercado. El paradigma clásico no
podría funcionar y resultaba inadecuado para la convivencia ciudadana;
esto facilitó la aparición de la teoría económica que se denominó la Econo-
mía Social. Cada vez más se abogaba porque los problemas de exclusión so-
cial fueran considerados como responsabilidad del Estado y no fueran re-
sueltos por el patronato de la Iglesia. Las dificultades generadas por el
proceso de crecimiento de la población y su ubicación espacial en las gran-

5 Bairoch considera que la historia le dio la razón a List por cuanto al calcular la protección
efectiva que tuvieron los Estados Unidos y algunos países de la Europa occidental llega a la conclu-
sión que los que se protegieron lograron altas tasas de crecimiento económico, mientras que los paí-
ses latino-americanos que sí aplicaron la teoría de las ventajas comparativas entraron a desempeñar
el rol de periferias. Inglaterra al abrir sus puertas al comercio exterior tuvo en cuenta que era una po-
tencia industrial y la economía mundo del siglo XIX.
6 Para De Swaan "La formación del Estado logró que la producción, el almacenaje, el trans-
porte y el comercio quedarán más protegidos del robo y el saqueo [...] Pero a medida que la econo-
mía crecía se hacía más vulnerable a ataque menores, repentinos y transitorios. La pacificación inter-
na no había acabado con la delincuencia y el bandidaje. Los vagabundos, desprovistos de toda
propiedad se convirtieron en una amenaza aún mayor para las cosechas en expansión, los crecientes
excedentes y las líneas de abastecimientos cada vez más extensas" [De Swaan 1992, 256].

209
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBU. SIGLO XX

des ciudades repercutió en que "la rebelión, la violencia de las multitudes, la

delincuencia y las epidemias fueron los cuatro jinetes del apocalipsis urba-
no. Contra estos males, la comunidad urbana respondió exigiendo la crea-
ción de un cuerpo de policía" [De Swaan 1992, 150]. Con la denominada
salud pública que debía atender el tratamiento de las basuras y el manejo de
los desechos orgánicos mediante el desarrollo de una red de acueducto y al-
cantarillado, e impulsar la medicina preventiva para disminuir las epide-
mias, la órbita de intervención del Estado se amplió y tocaba paulatinamen-
te el ámbito de lo sociaP. De esta forma se intenta resolver lo que se
denomina la cuestión social; el trabajo de Robert Castell [1997] La Meta-
morfosis de la cuestión social, y el de Jean Donzelot [ 1981] La invención de
lo social son de gran utilidad para ilustrar esta temática.
. --i

LA TÉCNICA DEL ASEGURAMIENTO

PARA EL MANEJO DE LA CUESTIÓN SOCIAL
Una de las formas que se encontró para cohesionar el tejido social fue
la aplicada en la Alemania de Bismarck por la introducción del asegura-
miento al manejo de los problemas sociales. Los seguros aparecen como téc-
nica para la circulación de las mercancías a nivel internacional. La base esta-
dística estaría dada por la ley de los grandes números, lo que permite
calcular el riesgo y de contera introducir el principio de solidaridad recogi-
do por la Revolución Francesa; como lo señala Rosanvallon "Al pasar de la
noción subjetiva de comportamiento y responsabilidad individual, a la no-
ción objetiva de riesgo, el seguro invitaba a mirar lo social de manera dife-
rente [...] El enfoque en términos de riesgo en efecto, remite en primer lu-
gar a una dimensión probabüística estadística de lo social (el riesgo es
calculable) que permite relegar a un segundo plano el juicio sobre los indi-
viduos" [Rosanvallon 1985, 23]. A diferencia de la asistencia social propia
de los sistemas de protección precapitalistas, el seguro social representa la
ejecución de un contrato en el cual los ciudadanos y el Estado están igual-
mente implicados.

7 "La industrialización y la urbanización unieron a un mayor número mucho mayor de per-

sonas en una nueva forma de integración, la ciudad industrial del siglo XIX. En estas condiciones de
estrecha proximidad física, los compañeros inseparables de la pobreza, es decir la inmundicia, la
malnutrición y la mala salud generaron nuevas adversidades" [De Swaan 1992, 258].

2IO
~í -.r

U DIFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

El modelo de aseguramiento propuesto por Bismark se basa en la re-

lación salarial y por tanto supondrá la existencia de una economía moneta-
ria; a partir de este momento el seguro social como institución tendrá un
carácter nacional, colectivo y obligatorio lo cual marcará una profunda di-
ferencia con los sistemas de protección social anteriores que se circunscri-
bían a unos grupos de población, no era obligatorio y tenía un radio de ac-
ción estrictamente local. La universalidad del seguro y su carácter
obligatorio lo vuelve social y "cumple entonces el papel de una especie de
transformador moral y social. El seguro social funciona como una mano in-
visible que produce seguridad y solidaridad sin que intervenga la buena vo-
luntad de los hombres. Por construcción el seguro atañe a las poblaciones:
al hacer de cada uno la parte de un todo, hace así interdependiente a los in-
dividuos" [RosanvaUon 1985, 26].
La experiencia alemana que sienta las bases para lo que Esping-Ander-
sen denomina el Estado de Bienestar Conservador reposa en que al aceptar
los derechos sociales estos deben estar condicionados por cierta moralidad,
lealtad y de combate contra el socialismo. Con la técnica de aseguramiento
se responde a la resolución de la cuestión social por lo tanto va a ser una res- O
ponsabilidad del Estado. Valga la pena hacer una anotación que para el caso
colombiano, el artículo 39 de la Constitución de 1936, expedido durante el
período de la Revolución en Marcha de Alfonso López Pumarejo, consagró
una política contra la exclusión social al reconocer que "la asistencia pública
es función del Estado. Se deberá prestar a quienes careciendo de medios de
subsistencia y de derecho para exigirla de otras personas, estén físicamente
incapacitados para trabajar. La ley determinará ia forma como se preste y
los casos en que deba darla directamente el Estado" [Tascón 1939].
Otra forma de organizar el sistema de seguridad social es el propuesto
por William Beveridge el cual contó con la colaboración de Keynes. Este
modelo fue lanzado en 1942 en plena guerra mundial con la pretensión de
que los trabajadores que conformaban la mayoría de las tropas británicas se
comprometieran en vencer a las fuerzas de Hitler y Musolini. La iniciativa
de Beveridge iba dirigida a una clase trabajadora con alto nivel de organiza-
ción y con experiencia en la lucha reivindicativa y que además había mane-
jado el seguro médico y de desempleo junto con las asociaciones de amis-
tad. Los rasgos centrales de este modelo comprenden la unificación bajo un
solo ente gestor o coordinador de los diversos programas de seguro social,
cobertura para toda la población independientemente de su condición de
empleo, protección contra todos los riesgos, financiamiento mediante im-

2U
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCL\L EN COLOMBIA. SIGLO XX

puestos, uniformidad de las condiciones de adquisición de derechos y un

régimen técnico financiero de reparto basado en la solidaridad intergenera-
cional con prestaciones básicas y suficientes no relacionadas con las cotiza-
ciones [Mesa-Lago 1985]. "• ' •• '•' *
Esta propuesta es el instrumento idóneo para llevar a cabo el princi-
pio de solidaridad y genera la base para introducir el concepto de ciudada-
nía ya no sólo como ejercicio de los derechos políticos y civiles sino también
de los sociales. En Europa, la regulación de las relaciones laborales adelanta-
da por el Estado de Bienestar permitió la consolidación de los derechos so-
ciales". Teniendo en cuenta que la producción no es un asunto exclusivo del
sector privado, toda vez que de su desenvolvimiento depende la vida de la
sociedad, este tipo de Estado tomó a su cargo el establecimiento de relacio-
nes más equitativas entre el capital y el trabajo; así, en la contraprestación a
la subordinación del trabajo quedaron comprendidas la remuneración en
salario nominal y la garantía de mejores condiciones de trabajo y de vida
para los trabajadores y sus familias'. Esta regulación, que permitió el acceso
a la salud, educación, protección social y a las normas de seguridad indus-
trial, dotó a los trabajadores y por su intermedio a toda la sociedad de los
derechos sociales, los cuales sumados a los derechos civiles y políticos con-
forman lo que Lautier [1995] denomina la plena ciudadanía.
En ese continente la intervención estatal hizo posible la creación de
un espacio de interacción entre lo público y lo privado, permitiendo a su
vez una mayor definición de cada una de estas órbitas. A través de la legis-
lación se intervino en las relaciones consideradas privadas (familia, traba-
jo, educación, entre otras) para restablecer su contenido social. El soste-
nimiento de ese espacio intermedio es producto de la garantía que ofrece
el Estado a la vinculación vitalicia del trabajador a una relación salarial y
al cumplimiento de las normas. De esta manera, en Europa el ejercicio

8 Es pertinente recordar la función anticíclica de los sistemas de protección social: "la inden-
mización al desempleo, prácticamente inexistente en 1930, evita una caída de la demanda cuando el
empleo se reduce; los ingresos sociales introducen a la economía un poder de compra independiente
de los vaivenes de la coyuntura económica" [Rosanvallon 1981, 8].
9 "El primer derecho del individuo reconocido como sujeto central de la política es el derecho
a la vida. El cambia su sumisión o su participación según las diversas formas de este contrato social,
contra esta garantía fundamental: proteger su integridad física contra todas las amenazas de violen-
cia interior. El paso de un estado natural a un estado civil realizado por el Estado consiste en produ-
cir la paz civil. Pero esta seguridad de los individuos implica igualmente el reconocimiento y la ga-
rantía de otro derecho: la propiedad" [Ibid, pág. 22].

112
 U DIFÍCIL CONSOUDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

de los derechos sociales quedó ligado a la extensión de la relación salarial

y estos derechos se convirtieron en el punto nodal de los Estados de Bie-
nestar. •, ;•

¿ E L MODELO DE SUSTITUCIÓN
DE IMPORTACIONES UN SUBFORDISMO?
Una de las preguntas centrales de esta es sí por contar con proyectos
de seguridad social se puede concluir que en América Latina existió un
Estado de Bienestar? Sí la respuesta es afirmativa ¿Cómo se manifestó este
Estado para el caso colombiano?
En primer término se podría hacer mención a la forma como se desa-
rrolla el fordismo en la periferia. En segundo lugar, como se analizará en la
siguiente sección, sería pertinente determinar las características que asumió
el sistema de seguridad social en nuestro país, las cuales están articuladas al
régimen de acumulación, a la forma de regulación del Estado sobre el mer-
cado y a los intereses de los diferentes sectores sociales organizados que par-
ticiparon en el proyecto.
Lipietz [1990] cataloga el modelo de industrialización por sustitu-
ción de importaciones que se implantó en América Latina como de un for-
dismo incompleto, en tanto el mecanismo de inserción al "circulo virtuo-
so" del fordismo central falló por tres razones importantes que se observan
en tres campos: de lado delproceso de trabajo por cuanto una vez superada la
fase de sustitución fácil, que requiere poco capital fijo, se encuentran trabas
para aumentar el nivel de inversiones para importaciones de bienes de equi-
po las cuales son costosas y tienen una baja rentabilidad dada la estrechez
del mercado en la periferia; del lado de los mercados porque al no extenderse
la relación salarial el poder de compra de la población se reduce significati-
vamente, a lo cual se suma la aversión de las clases medias y dominantes a
comprar productos estandarizados; de lado de los intercambios externos, por
cuanto la política de sustitución de importaciones al requerir de un alto vo-
lumen de inversiones para las importaciones de equipos no podría ser fi-
nanciada por las exportaciones, originándose un déficit del comercio exte-
rior y de deuda externa.
De esta forma "se puede hablar de un subfordismo, es decir de una
caricatura de fordismo, una tentativa de industrialización según la tecnolo-
gía y el modelo de consumo fordista, pero sin las condiciones sociales, ni del
lado del proceso de trabajo ni del lado de la norma del consumo de masas"
[Lipietz 1990, 75]. Otra forma de analizar los rasgos distintitivos del proce-

2J3
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBL\. SIGLO XX

so de industrialización por sustitución de importaciones ISI que es en últi-

mas sobre el cual reposa la relación fordista es formulando un interrogante
¿Cuáles Rieron las causas del agotamiento de la ISI?
La CEPAL asocia el origen del proceso de industrialización de América
Latina al papel activo que jugó el Estado, a la integración de mercados do-
mésticos; el desarrollo de la manufactura estuvo acompañados por la urba-
nización y una "creciente participación de los sindicatos, los gremios de los
empresarios y las empresas del Estado" [Cárdenas E. et al. 1999, 2].
Para el caso colombiano la ISI cuenta con las transformaciones que
tiene la principal economía mundo (Estados Unidos); a esta potencia se le
compra la maquinaria y de la economía de crédito internacional recibe
préstamos por US$200 entre 1924 y 1928. El capital que financia la pro-
ducción manufacturera se nutre del capital que se acumuló en la esfera del
comercio internacional ya fuese en la exportación cafetera o minera, en el
traslado de capital-dinero en manos de importadores hacia la manufactura
y en recursos provenientes del presupuesto público. Para que en nuestro
país se pudiese afianzar la ISI se requirió de una modernización institucio-
nal, la cual está asociada a la venida de la misison Kemmerer, a la creación
de la Banca Central (Banco de la República), a la Superintendencia Banca-
ria, a la Contraloría General de la República y a la Dirección de Rentas Na-
cionales [Ley 81/31] [Rodríguez 1999].
La relación Estado-mercado se modifica a partir de la expedición
de la Constitución de 1936; se podría mencionar que este modelo de de-
sarrollo hacia dentro fue un propósito nacional en tanto las reformas
arancelarias de 1931 y 1951 tuvieron trámite parlamentario y además por
cuanto contó con el apoyo de algunos gremios [ANDI, SAC, FEDECADE] y
de las organizaciones sindicales [UTC, C T C ] ; este proyecto lo resume la
consigna que enarbolaron sus propulsores "la defensa del trabajo nacio-
nal". La presencia del capital extranjero fue decisiva como lo ha mostrado
el trabajo de Arango [1975], pero además y después de la postguerra, en el
mercado mundial existía el consenso que al invertir en la industria lati-
noamericana se obtendría buena rentabüidad lo mismo que vender ma-
quinaria y equipo'".

10 Rist en su libro Le dévebppement Histoire d 'une croyance Occidentale concluye que el térmi-
no subdesarrollo (y las políticas que lo acompañan) fiíe acuñado por el presidente Truman en el dis-
curso sobre el Estado de la Unión del 20 de enero de 1949. Desde ese entonces los términos desarro-
Ilo/subdesarroUo reemplazan a los de colonizador/colonizado.

2J4
 U DIFÍCIL CONSOUDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

La industrialización liderada por el Estado se benefició e hizo parte

del crecimiento económico mundial que alcanzó el 4.9% entre 1950-1973
frente al 2.1 % entre 1870-1913; de otra parte se produce una rápida expan-
sión del comercio mundial de toda la historia "las exportaciones reales
mundiales crecieron a una tasa anual del 7.0% entre 1950-1973 frente al
3.4% entre 1870 y 1913. En el continente el PiB creció a un ritmo del 5.6%
anual entre I945-I974, o 2.7% per cápita y entre 1968-1974 al 7.2%
anual, o 4.2% per cápita" [Cárdenas etal. 1999, 6 y 14]. A mediados de los
años setenta finaliza lo que se ha denominado la etapa madura en donde la
política económica oscila entre dos estrategias que para el caso colombiano
se combinan en el decreto 444/67: promover exportaciones y profundizar
la sustitución de importaciones de bienes intermedios y de capital. Para
avanzar en esta dirección al Estado se le dotó de importantes herramientas
de regulación macroeconómica.
Con estos indicadores se puede tener una impresión de lo significati-
vo que fue para la región el modelo de crecimiento hacia dentro, que estuvo
acompañado de los modernos sistemas de seguridad social, de políticas de sa-
lud pública, de educación y entrenamiento laboral. Aunque no se logra ex-
tender la relación salarial a todo el mercado laboral, los procesos de salariza-
ción van cobijando paulatinamente a toda la población económicamente
activa, y las transformaciones del Estado -dotado con herramientas keyne-
sianas— nos acercan a un Estado de Bienestar que guarda ciertas especifici-
dades para el caso latinoamericano y en particular para Colombia.
El modelo da muestras de agotamiento por factores de índole política
y por la inadecuación económica a los grandes flujos de capital. Respecto a
los primeros las dictaduras del cono sur en la década de los setenta dispara-
ron el déficit fiscal con el consecuente efecto sobre los precios; en este senti-
do las rentas monopólicas de los sectores industriales fuertemente protegi-
dos de la competencia internacional contribuyeron de forma decisiva a
elevar los precios [Salama y Valier 1985]. La fuerte entrada de capitales que
condujo más tarde a la crisis de la deuda externa contribuyó a sobrevaluar la
moneda y a dar al traste con la política de promoción de exportaciones. Du-
rante la administración de César Gaviria (1990) cuando se cambio el mo-
delo de desarrollo y era necesario ver con ojos críticos la ISI, el D N P señaló
que los límites a la economía cerrada estaban asociados a elementos de ín-
dole estructural como: el lento avance en productividad, el cierre de la eco-
nomía al comercio internacional, al debilitamiento de la inversión en acti-
vos físicos y humanos y a la débil movilidad de recursos; entre los límites

ii5
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBL\. SIGLO XX

institucionales se señalaban los mecanismos de regulación macroeconómi-

ca plasmados en la indebida injerencia del Estado en el mercado y la conse-
cuente creación de rigideces (entre las más significativas las asociadas al
mercado laboral). .•• , ,; . ' ': ^ , -ÍH,

ESTRUCTURACIÓN DEL SISTEMA .' " •''

DE SEGURIDAD SOCIAL EN COLOMBIA
La seguridad social se puede presentar como una institución típica
del Estado de Bienestar y que encuentra su racionalidad en el esquema key-
nesiano. Esta forma de Estado se venía desarroUando desde los años 50 bajo
el compromiso keynesiano y fundado en el principio de una estrecha corre-
lación entre las exigencias del crecimiento económico y el imperativo de
una mayor equidad social en el marco de un Estado que impulse la activi-
dad económica y a la vez sea socialmente activo. Con Keynes el discurso so-
cial del Estado de Bienestar se articuló con la regulación del Estado sobre el
mercado. En la Teoría GeneralKeynes le otorga un particular status a las ex-
pectativas, de esta forma se introduce el concepto de riesgo e incertidumbre
a la teoría económica, concepto tomado de los desarrollo que hace Max
Planck sobre mecánica ondulatoria como Louis de Broglie a propósito de la
física del átomo [Cot 1999]. Mediante la teoría de las expectativas se esta-
blece un contacto entre la economía y la sociedad, en tanto aquellas pueden
estar relacionadas con el orden político y obviamente con las variaciones de
los precios.
Ahora los factores que determinan el nivel de empleo están correla-
cionados con insuficiencias del consumo y la inversión. Corresponde en-
tonces al Estado estimular estas dos funciones a través del gasto público, de
la tributación y el crédito. El gasto social hace parte del activismo fiscal, y
una tributación directa progresiva se justifica en términos de los conflictos
redistributivos que guarda en su interior cualquier política económica; las
mayores rentas se pueden asociar a políticas que favorecen determinados
sectores, por ello resulta lógico que quienes se beneficien realicen un mayor
esfiierzo fiscal. De esta manera el activismo fiscal propio de los Estados de
Bienestar hace también referencia a la distribución secundaria del ingreso,
que trata de ajustar la realizada por el mercado a través de la remuneración a
los factores de producción.
Esteban Jaramillo, creador del impuesto a la renta en Colombia
(1918) consideraba que la tributación era un problema de orden social, la
evasión y elusión dependían de la legitimidad del Estado y del contrato so-

ii6
 U DIFÍCIL CONSOUDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

cial que articulaba a los ciudadanos. En general las reformas tributarias del
período de economía cerrada apuntaban a la redistribución de los ingresos y
la racionalidad de la administración tributaria. La ley 78 de 1935 que regu-
la la Reforma tributaria de la Revolución en Marcha pretendía lograr un sis-
tema técnico de impuesto fundamentado en la capacidad de pago y en el
principio de igualdad. Tal vez entre las reformas más progresivas del siste-
ma tributario se podría hacer mención a la tomada en 1960 [Ley 81] en el
marco del Plan de Desarrollo Decenal (asesorado por la CEPAL) que preten-
día implementar una tributación basada en tres aspectos prioritarios: apor-
te del gasto púbUco para elevar la demanda interna, contribución a la crea-
ción de capital y el efecto de la política fiscal sobre la redistribución del
ingreso. La financiación de este incremento del gasto público se basaría en
la creación de nuevos gravámenes.
Junto a los mecanismos de intervención macroeconómica, el Estado
se orienta hacia la consolidación de un sistema de seguridad social como
forma de legitimidad política y que se estructura en función de la correla-
ción de fuerzas de los sectores sociales organizados. La Ley 5 de 1945 y la
Ley 90 de 1946 son consideradas como aquellas que estructuraron el siste-
ma de seguridad social en Colombia. Estas fueron promulgadas durante la
administración de Mariano Ospina Pérez en una coyuntura marcada por la
represión sobre el movimiento obrero y de inicios de la violencia [Archila
1991]. En este sentido con el sistema de seguridad social se busca legitimar
un gobierno claramente represivo y la ley que sigue de cerca el modelo Bis-
markiano deja por fuera a la población rural.
Si bien la Ley 90/46, que dio lugar al Instituto Colombiano de Segu-
ros Sociales (ICSS), contempló el cubrimiento tanto de los seguros médicos
como de los económicos, las transacciones políticas condujeron al gobierno
de Mariano Ospina Pérez y a su ministro de trabajo Adán Arriaga a incli-
narse porque el Icss iniciara actividades brindando sólo los servicios inclui-
dos en los seguros médicos (EGM), postergando la apertura de los riesgos de
invalidez, vejez, muerte (IVM) y accidentes de trabajo y enfermedad profe-
sional (ATEP). De esta forma nació un modelo descapitalizado con baja co-
bertura y serias deficiencias en la prestación de los servicios de salud. A estas
circunstancias es preciso agregar la conversión de la contribución tripartita
a una bipartita (empleadores y trabajadores) que le imprimió el déficit
como rasgo distintivo, en tanto el Estado incumplió con sus aportes.
Los gremios económicos, los sindicatos y el Estado fiíeron responsa-
bles de las limitaciones iniciales del sistema de seguridad social; la concerta-

2J7
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX

ción implicó hacer mutuas concesiones entre los diferentes actores sociales.
Ante la negativa de la ANDI de iniciar el proyecto con los seguros económi-
cos, el gobierno perfiló la posibilidad de capitalizar la Institución haciendo
uso de las cesantías de los trabajadores privados, pero esta organización gre-
mial condicionó su apoyo al abandono de esa alternativa.
Las organizaciones sindicales, por su parte, apoyaron al gobierno en
la expedición de la Ley 90/46, no obstante, los sectores más combativos del
proletariado no fueron solidarios con el conjunto de la clase obrera, y algu-
nos de ellos prefirieron crear sus propios organismos de seguridad social o
permanecer en los que ya tenían y no integrarse a una institución en donde
hubiesen podido compartir los beneficios.
No todos los sectores sociales estuvieron de acuerdo con la puesta en
marcha de los seguros. La oposición al proyecto provino de la Federación
Médica, los médicos identificaron el proyecto con nocivos intentos por so-
cializar la medicina; tal vez la razón más poderosa era la regulación de tarifas
que el ICSS instauraría a partir de ese momento [Rodríguez y Arévalo 1994].
"' Esta forma de iniciar la seguridad social dejó por fuera a los trabaja-
dores informales y a la población rural. Como el Estado no realizó los
aportes correspondientes, el proyecto tuvo serias dificultades en materia
de financiación. Con el Frente Nacional sufrió el mismo proceso de clien-
telización y corrupción de las entidades públicas.
Si bien, al final, los seguros económicos contemplados en los decretos
1825/65 y 687/67 gozaron del beneplácito de los gremios y de los sindica-
tos, al principio tuvieron que ser casi impuestos por el Estado. Las reaccio-
nes adversas del inicio se produjeron en tanto los empleadores y los trabaja-
dores temían que el Estado estuviera utilizando una treta para no cancelar la
deuda contraída con la institución. La ANDI se movilizó para lograr que el
sistema de capitalización fuera el más bajo posible; los sectores sindicales
UTCy C T C y algunos del llamado sindicalismo independiente objetaron el
proyecto por el incremento de los aportes.
Al amparo de los decretos mencionados se estipuló que el manejo de
las reservas del Icss operaría en virtud de un contrato de fideicomiso y sus-
cripción de bonos de valor constante para la seguridad social, firmado entre
el ICSS, el Gobierno y el Banco de la República. De esta forma el Estado po-
dría hacer uso de una parte del ahorro nacional, lo cual le facilitaba un ma-
yor grado de intervención en la actividad económica.
Las dificultades financieras del Instituto encuentran sus orígenes
en el sistema descapitalizador por el cual se optó y en la renuencia a reali-

2l8
 U DIFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

zar los incrementos quinquenales de los aportes que contemplaban los

estudios actuariales. Por estas razones era inevitable pasar de un sistema
de capitalización a uno basado en el reparto. Entre las razones del apla-
zamiento en el alza de los aportes, compartidas por los miembros del
Consejo Directivo, Estado, patronos y trabajadores, se esgrimía su in-
conveniencia en momentos en que se presentaba ascenso en el nivel de
precios, puesto que se podría ocasionar el descontento popular [Rodrí-
guez y Árevalo 1993].

POLÍTICAS DE AJUSTE Y LEY 100/93

El sistema heredado de Ley 90/46 no se ajustaba a los nuevos patro-
nes de desarrollo sugeridos por los organismos de crédito internacional
[BiD, FMI, Banco Mundial] a partir de la crisis de la deuda externa de los
años ochenta. De manera adicional este sistema se encontraba en crisis
por cuanto presentaba baja cobertura (22% de la población), déficit ac-
tuarial, distorsiones en la solidaridad del sistema, deficiencias en la presta-
ción de los servicios y dispersión de organismos e instituciones de seguri-
dad social. Pero el interés primordial de la administración Gaviria era
reformar el sistema pensional para fortalecer el ahorro y de paso permitir
la presencia de los fondos privados de pensiones. Sin embargo con la ex-
pedición déla Constitución de 1991 que ensus dos artículos 48 y 49 esti-
puló los lineamientos que debía tener el sistema de seguridad social (servi-
cio público de carácter obligatorio y bajo los principios de universalidad,
solidaridad y eficiencia) la reforma tuvo que ser ampliada a salud y a ries-
gos profesionales.
Para comprender mejor esta reforma se debe mencionar el conjunto
de reformas. Los cambios en la política económica, en algunas ocasiones,
surgieron de los grupos de interés doméstico y en otras oportunidades por
presiones internacionales. El acceso a la "financiación parecía depender,
cada vez más, de la adherencia a las políticas económicas ortodoxas, a corto
y largo plazo [...] La influencia internacional es crucial para explicar los
cambios en las políticas económicas del Tercer Mundo durante los ochen-
ta" [StaUings 1994].
Estas políticas que en la fase inicial se denominan de primera genera-
ción tenían como objetivo la búsqueda de excedentes comerciales para fi-
nanciar la deuda externa, políticas de austeridad en el corto plazo, liberali-
zación económica interna y externa. Los resultados macroeconómicos no
fueron los esperados por cuanto generaron una fuerte inflación, crisis pre-

2ig
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBU. SIGLO XX

supuestales, caída de la inversión y aumento de los niveles de pobreza [Sala-

ma y Valier 1994].
En los últimos años de la década de los 80, se puso en marcha un con-
junto de políticas denominadas como de segunda generación, cuyo eje cen-
tral giró en torno a la reducción de la hiperinflación y dejó de ser prioritaria
la cancelación de la deuda externa. Los medios seleccionados para lograr la
reducción del crecimiento de los precios y la disminución de la pobreza son
en su orden: apertura al libre flujo de mercancías y capitales, disminución
de subvenciones a la industria y al sector exportado, privatización de em-
presas comerciales e industriales del Estado y de algunas de servicios públi-
cos, desreglamentación del mercado de trabajo, homogenización de la fis-
calidad indirecta y revaluación de la tasa de cambio.
V 'y El problema fiscal reviste particular importancia en tanto se le res-
ponsabiliza de ser uno de los propagadores del proceso inflacionario; una de
las premisas básicas para lograr altas tasas de crecimiento es la estabilidad de
los precios que permita el cálculo económico a los ahorradores, inversionis-
tas y consumidores. Entre el menú de posibilidades para la reducción del
déficit del sector público se destacan: aumentar impuestos, reducir los inte-
reses netos de la deuda externa y aminorar el gasto público corriente. Los as-
pectos dinámicos e intertemporales en el programa de ajuste fiscal descar-
tan una disminución de la inversión pública y de la parte del gasto
orientado a la formación de capital humano; más bien se requieren trans-
formaciones en el nivel y en la estructura del gasto y en su eficiencia. Esto
conduce a propiciar reformas tributarias que partan de reconocer que "los
grados de libertad (para el diseño de la reforma) son menores porque la mo-
vilidad del capital es muy alta; además existe la fuga de capital físico y del
factor trabajo con las migraciones; todo lo cual Ueva a la unificación de los
sistemas impositivos mundiales" [Díaz-Bonilla 1991, 12]. Las modificacio-
nes fiscales cobijan en gran parte el funcionamiento de las empresas públi-
cas, las cuales deben producir eficientemente y ser competitivas, por ello se
debe cambiar su marco legal, establecer mecanismos de transparencia fi-
nanciera y generar una política de precios similar a la del sector privado.
Para la situación colombiana estas políticas se llevaron a cabo en forma
escalonada; en 1982, cuando comienza a sentirse la crisis de la deuda, la admi-
nistración Betancur tomó algunas determinaciones como la austeridad fiscal.
Durante el período de Barco se realiza una reformafiscalcon el desmonte de la
doble tributación y se inicia el proceso de reducción del tamaño del Estado si-
guiendo de cerca las recomendaciones de la Comisión de Gasto Público.

22.0
 U DIFÍCIL CONSOUDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

Los cambios estructurales se adecúan al plan de desarrollo la Revo-

lución Pacífica, mencionado anteriormente. Según este documento, las
restricciones al desarrollo económico y social se podían asociar a que el
"rezago de las instituciones y la pérdida de conexiones con el mundo ex-
terior han sido recurrentes cuellos de botella para el avance de una senda
estable de desarrollo económico y social. La falta de competencia exter-
na e interna, la escasa movilidad de recursos de capital y trabajo y la ine-
ficiente asignación del ahorro, en contra de actividades con mayores ex-
ternalidades (como el capital humano) o con mayor productividad
potencial del capital (como la agricultura, la pequeña producción urba-
na o la infraestructura de transportes) han entrabado el crecimiento y
han impedido una distribución más equitativa de sus beneficios" [DNP
I99I]. • : „- , . _. -
Las reformas estructurales comenzaron con el desmonte de las res-
tricciones administrativas a las importaciones y en agosto de 1994 se acele-
ró el proceso de apertura. Desde entonces el 97% de las posiciones arance-
larias quedó en el régimen de libre importación, la tarifa promedio de
arancel disminuyó del 24% al 22%. En el mercado laboral se expidió la Ley
50/90 que suprimió la pensión sanción, la retroactividad de las cesantías y
de manera más global se flexibüizó el mercado de trabajo. En el mercado fi-
nanciero se expidió la Ley 45 de 1990 con el objeto de aumentar la compe-
tencia del sector financiero y con la Ley 6/92 se reglamentó la fiscalidad in-
directa con el incremento del IVA. . -
Tanto para el caso colombiano como para los otros países el proble-
ma de la seguridad social se percibe como una seria desarticulación de las fi-
nanzas públicas, responsable en parte del déficit fiscal, y que no se ajusta al
equilibrio macroeconómico que deben tener los diferentes componentes de
la política económica. Esta especie de dictadura fiscal está presente en la ex-
posición de motivos que tienen las diferentes leyes reformadoras de la segu-
ridad social en América Latina. De otra parte, la reforma previsional chile-
na, llevada a cabo durante la dictadura militar, servía de modelo ideal para
articular la seguridad social al fortalecimiento del mercado de capitales y
por esta vía favorecer el desarrollo económico.
De igual manera, en el análisis no se pueden soslayar las dificultades
por las que atravesaban los sistemas de seguridad social, lo cual reforzaba la
idea de la reforma y favorecía los argumentos del Banco Mundial y de los
economistas de la corriente principal que abogaban por introducir cambios
sustanciales en el régimen previsional.

221
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

La Ley 100 de 1993 intenta plasmar el principio de que la República

de Colombia está instituida como un Estado Social de Derecho, y por tanto
se da vía a una nueva concepción de la ciudadanía, articulada no sólo a los
derechos políticos y civiles sino también al ejercicio de los derechos socia-
les". Junto con el acceso a la educación, la seguridad social se convierte en
un elemento central para disfrutar estos nuevos derechos. Sin embargo, los
obstáculos al ejercicio de los derechos civiles y políticos no se han superado
totalmente como lo evidencian la formación de grupos de justicia privada,
la emergencia de nuevos poderes y el clientelismo. Pero lo más grave es la
falta de claridad sobre los derechos sociales por parte de los grupos sociales y
en especial por los sectores más vulnerables de la población.
En América Latina una de las limitantes que tiene la construcción del
Estado de Bienestar de manera amplia -según la clasificación de
Esping-Andersen— es la forma como se ha legislado sobre los derechos so-
ciales, la débil extensión de la relación salarial y el incumplimiento a las le-
yes han hecho que la subordinación del trabajo no esté ligada al ejercicio de
los derechos sociales. De una parte, las garantías jurídicas sólo cubren algu-
nos segmentos de los trabajadores mientras que otros quedan al margen; es
el caso de las normas de protección social que tienen carácter obligatorio
para relaciones salariales y voluntario para otro tipo de acuerdos laborales.
De otro lado, en el sector formal de la producción los mecanismos de eva-
sión y elusión a los sistemas de protección social limitan el ejercicio de los
derechos sociales e inducen a la aceptación tácita del dominio del emplea-
dor. Más significativo aún es el caso del productor independiente, quien
está dotado de derechos civiles y políticos pero no de derechos sociales. En
este segmento de los trabajadores los derechos sociales aparecen como dere-
chos individuales, dada la ausencia de una relación de trabajo dependiente
y la falta de conocimiento sobre el sistema de contraprestación entre el capi-
tal y el trabajo. Esta individualización de los derechos sociales conduce a
que el productor se margine de su reivindicación, la cual tiene una naturale-
za colectiva y se circunscriba a la lucha por mejores condiciones de vida.

II El cap. 2 del tít. 2 de la Constitución de 1991 estipuló el ámbito de los derechos sociales: la
protección a la familia, la igualdad de derechos entre géneros, los derechos fundamentales de los ni-
ños, adolescentes y personas de tercera edad, la seguridad social, el acceso a la vivienda y a la recrea-
ción y el estatuto del trabajo. Estos derechos fueron plasmados en los Art. 42 a 57; del Art. 58 al 66
están consignados los derechos de propiedad, y se retoman los derechos sociales y en particular lo re-
lativo a la educación desde el art. 67.

222.
 U DIFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

Adicionalmente, en América Latina la interacción entre lo público y

lo privado no dio lugar a la configuración de un espacio intermedio como el
generado en Europa y tampoco una clara delimitación de estas dos esferas.
En muchos países del continente se observa que la participación de lo priva-
do en la esfera de lo público está más orientada a la apropiación privada de
ventajas (o recursos) públicas que a la ampliación del campo de acción de lo
privado; igualmente, en muchas oportunidades los conflictos privados pre-
tenden ser dirimidos en el ámbito público. Pero también se aprecia que al-
gunos campos regulados por el Estado o que pertenecen a lo público quie-
ren ser administrados en forma privada, esto es la absorción de lo público
por la esfera privada.
Este conjunto de características conduce a que fenómenos como el
nepotismo, la corrupción, el clientelismo y el gamonalismo, trastornen la
aplicación de los mecanismos de regulación estatal. Ingredientes que su-
mados al incumplimiento de las leyes generan una apropiación privada de
elementos públicos y un ejercicio privado de los asuntos sociales. De aquí
que los factores correspondientes a los derechos sociales sean percibidos
como privilegios para aquéllos que puedan vincularse con ese tipo de po-
deres'^
Estas contradicciones y debilidades han conducido a que con la
emergencia de los derechos políticos la población esté más preocupada por
acceder a las condiciones económicas derivadas de esos derechos que a la
reivindicación de los derechos sociales. Dentro de este comportamiento se
ubica la demanda de mejores servicios públicos, adecuación de la red urba-
na y oferta de empleo, entre otros.
Sobre estas características que giran en torno a las dificultades que se
tienen para que se haga ejercicio de los derechos sociales se construye la ley
100/93. El principal logro que a seis años muestra el sistema de seguridad
social es de haber ampliado la cobertura en materia de salud, el sistema pen-
sional no logró cumplir su cometido ni tampoco lo referente a riesgos pro-
fesionales. Según la Encuesta de Calidad de Vida, la cobertura del segundo
tan sólo es del 17.8%, es decir que si tomamos a los colombianos mayores
de 55 años, sólo este reducido porcentaje goza de una pensión. Qué tal si

12 Este mensaje es enviado por las políticas neoliberales en el campo de lo social cuando focali-
zan el gasto público o al introducir reformas a la política social; la relación salarial y la estabilidad en
el trabajo se presenta como un privilegio para el conjunto de la población. ^

22.3
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

aumentamos la edad de pensión y el número de semanas de cotización en

un contexto de alta rotación e inestabilidad laboral sería negar de entrada
este derecho, este será el resiütado del proyecto de reforma pensional aun-
que de contera se fortalezca la capacidad financiera de los fondos privados
de pensiones.
Tal vez uno de los campos de la seguridad social que más se ve afec-
tado por el deterioro del mercado laboral y por las políticas de ajuste es el
sector de los riesgos profesionales. De otra parte, una de las mayores limi-
taciones de la Ley 100/93 es haber restringido la cobertura de riesgos profe-
sionales exclusivamente a aquellos quienes tienen una relación salarial ex-
cluyendo a los trabajadores por cuenta propia. Este sector, que puede ser
considerado débil económicamente, tiene una alta rotación laboral, lo que
incide en que haya una desprotección en materia de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales. Es frecuente encontrar al trabajador informal
rotando por varios oficios y ante la falta de protección en el trabajo está ex-
puesto a adquirir un conjunto de enfermedades que pasan a ser cubiertas
por el sistema de salud; en caso fortuito de presentarse un accidente laboral
pueden quedar incapacitados sin recibir ninguna indemnización.
El éxito de la reforma esta asociado a los incrementos de cobertura
obtenidos mediante el régimen subsidiado. Este sistema, conocido como de
subsidio a la demanda, ha sido diseñado para que los pobres -que se han in-
crementado por efecto de la reciente crisis económica y por la desregulación
del mercado- puedan acceder a los sistemas de salud.

FOCALIZACIÓN Y ESTADO DE BIENESTAR LIBERAL

Capítulo especial merece el análisis del régimen subsidiado en tanto
las políticas diseñadas desde la Ley 100/93 para que los pobres puedan acce-
der al sistema de salud y en general a los servicios sociales expresan las carac-
terísticas del Estado social de Derecho que se está construyendo. En este ar-
tículo proponemos que los logros obtenidos en materia de cobertura han
estado acompañados de una reproducción del régimen clientelista y que
han permitido el encuentro de dos lógicas: en primer término, la de la tec-
nocracia neoliberal que está interesada en mostrar que es posible avanzar en
políticas sociales y de distribución del ingreso y de paso poner a firncionar
un sistema que confía más en las leyes del mercado que en el suministro del
servicio de salud por parte del dominio de lo público; en segundo lugar, ac-
túa la sagacidad política del orden de lo político, que vio en este sistema una
forma más moderna de la reproducción de su clientela política.

214
 U DIFÍCIL CONSOUDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

La necesidad de la aplicación de un sistema de subsidios a la deman-

da ha sido presentada en el marco de los requerimientos para superar las
dificultades transitorias que se pudieran manifestar con la implantación
de las políticas de ajuste económico, de tal manera que no se entorpecie-
ran las condiciones del mercado y se siguiera el camino hacia el logro de la
equidad'^
Para el Banco Mundial [1987], la política para superar la pobreza du-
rante los ajustes estructurales debía comportar dos características: 1) ser
complementaria y subordinada a los programas de ajuste estructural, pues
del éxito de tales programas dependería el desarrollo social futuro, de ahí
que el objetivo fuera proteger a los que transitoriamente no pudieran incor-
porarse o fueran excluidos del proceso de crecimiento económico; 2) tales
políticas deberían ejercerse mediante gasto público social, aun cuando se
reconoce la dificultad de aumentarlo en condiciones de restricción fiscal.
En materia de salud este organismo a través de su Departamento de Pobla-
ción, Salud y Nutrición pregonó el diseño, para los países de bajos ingresos,
de un paquete mínimo de intervenciones clínicas y de salud pública con re-
ducido costo destinadas a aliviar la carga ocasionada por las principales en-
fermedades y que debía ser subsidiado por el Estado.
En este escenario, el Estado debía reasignar el gasto social para au-
mentar su eficiencia social y técnica. Por ello se debía focalizar o concentrar
los recursos en aquellos que más lo necesitaban, es decir, ciertos estratos de
ingresos, zonas geográficas, grupos de edad o género, entre otros; privüegi-
nado además ciertas actividades de los servicios sociales, que se consideran
más necesarias para ellos, tales como la medicina preventiva, la educación
básica, la vivienda popular, entre otros. Los recursos públicos sociales de-
bían destinarse a los más pobres, los menos pobres deben pagar los servicios
que demanden, sean éstos públicos o privados.
Con esta perspectiva la focalización del gasto se presenta como
una alternativa a la pretensión de unlversalizar los servicios sociales.
Entre las críticas a la universalización se encuentra que no es posible su
realización debido a los cuantiosos recursos que exigiría; posee un carác-

13 Esta complementariedad entre las instituciones sociales y el clientelismo sobre la cual se

funda la legitimidad del Estado se modifica a partir de la reestructuración del modelo que se instaura
con las reformas inspiradas por la lógica neoliberal de la década de los noventa [Marques-Pereira
1993].

225
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCL^L EN COLOMBL\. SIGLO XX

ter injusto al favorecer por igual a personas que tienen necesidades y re-
cursos muy diferentes; no estimula la productividad ni el esfuerzo de los
agentes; y no se ajusta a los cambios en los requerimientos de la demanda;
comentarios similares hace el Banco Mundial cuando descalifica al siste-
ma público de pensiones basado en el modelo de reparto. De esta manera,
se ligan las críticas que se han elaborado frente al Estado de Bienestar con
las de los subsidios a la oferta, observados a través de la universalización de
los servicios.
El llamado principio de equidad es uno de los puntos sobresalientes
en las propuestas de focalización. Al hacer una revisión de las teorías de jus-
ticia social [Schnneider-Bunner 1997], se encuentra en el liberalismo el
sostén teórico de la aplicación de dicha técnica. En el liberalismo los bienes
que harían parte de una política social son considerados como bienes co-
munes que pueden y deben funcionar de acuerdo con las leyes del mercado,
aunque se puede aceptar el altruismo para compensar algunos desajustes. Es
decir, se trata de bienes cuyo mercado aceptaría la intervención estatal con
el objetivo de acordar ayudas parciales para beneficiarios particulares y en
ciertos bienes.
Entre los instrumentos que utilizan los programas de focalización se
encuentra el Sisben; sistema de clasificación que permite identificar a la po-
blación pobre objeto de una política de subsidios en salud y de otros pro-
gramas sociales. Un criterio central para esta identificación es el ingreso y
las condiciones de la vivienda, la forma como se implementa a través de en-
cuestas. La información que requiere la focalización, que gira en torno a la
capacidad de pago ha sido comentada por Amartya Sen en tanto genera un
conjunto de incentivos y de costos sociales. La población objetivo se con-
vierte en un agente activo que busca distorsionar la información y que a la
postre desvirtúa la orientación del sistema.
La distorsión de la información es una vía para que se pueda acceder a
los incentivos en forma fraudulenta y lograr servicios a los cuales no se ten-
dría derecho. En el caso límite se podría incidir sobre una conducta para
que se mantenga la condición de pobreza o de lo contrario serían excluidos
del sistema. Otro aspecto que debe ser destacado es el estigma de quien se
declara pobre, que iría en contra de la autoestima y del respeto de las demás
personas. Ante la ausencia del ejercicio de los derechos sociales los progra-
mas de focalización pueden incidir en la viabilidad política y calidad en tan-
to los pobres carecen de poder político para que se garantice la continuidad
y la calidad de los servicios [Fresneda 2000].

226
 U DIFÍCIL CONSOUDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

Dentro del Estado de Bienestar de tipo liberal del que hace mención
Esping-Andersen se encuentran unos principios de estratificación social so-
bre los cuales el Estado diseña una política social; estos principios podrían
ser extendidos al Estado colombiano formado después de la Constitución
de 1991. Si bien dentro del pensamiento liberal clásico el universalismo y la
igualdad aparecen como principios rectores del sistema, para el caso colom-
biano esta meta enfrenta dificultades para su realización en tanto el sistema
de régimen subsidiado tiene un paquete de servicios en salud [Pos] que
equivale a la mitad del que le corresponde a un afiliado al régimen contri-
butivo; de contera sólo se ha podido proteger a la mitad de la población que
cumpliría con los requisitos de subsidio, la otra mita debe acudir a los subsi-
dios de oferta.
Este liberalismo tiene una política social minimalista, y en últimas
está asociada con el paternalismo y el elitismo, pero lo que es más grave, con
la perpetuación de la pobreza. Siempre se piensa que los resultados de esta
política social van paralelos a los resultados del mercado, por ello se insiste
en el problema de las externalidades que tienen los bienes públicos y la polí-
tica de ayuda y de autosubsistencia. En últimas los derechos sociales del ciu-
dadano dentro del liberalismo reformista serán modelados por el Estado.

CONCLUSIONES
Los Estados de Bienestar son una construcción histórica que aparece
a partir de la Segunda Guerra Mundial y están asociados a aquella etapa de
intervención estatal en la economía que se insinúa a partir de la Gran De-
presión de los años treinta y se consolida luego de la segunda postguerra.
Esta forma de organización política es el producto de la combinación de
dos lógicas, la del seguro que cobija a toda la población y la universalización
de los derechos sociales como promotores de un concepto de la ciudadanía.
El seguro social es la institución central de los estados de bienestar y es a su
vez la forma como la sociedad lucha contra la exclusión social.
Las instituciones típicas del Estado de Bienestar encuentran su racio-
nalidad económica en el modelo keynesiano. Este último se caracteriza por
una fuerte regulación del Estado sobre el mercado, por un activismo fiscal y
una tributación directa progresiva que busca no sólo redistribuir el ingreso
sino darle una justificación política a los proyectos gubernamentales. A di-
ferencia del modelo clásico en donde el nacimiento del mercado autorregu-
lador genera un proceso de dislocación social y un sistema en el cual el mer-

227
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU EN COLOMBL\. SIGLO XX

cado controla a la sociedad, Keynes al introducir la teoría de las expectativas

pone de presente las limitaciones del mercado y aboga por la regulación.
En Colombia a partir de la Revolución en Marcha se van diseñando
los instrumentos de política económica que recomienda el modelo keyne-
siano. Así en la Constitución de 1936, la resolución de la cuestión social pa-
sará a ser una responsabilidad del Estado. La fiscalidad que se instaura du-
rante todo el período de economía cerrada se centrará en políticas
impositivas de carácter progresivo, las cuales reconocen la existencia de
conflictos redistributivos originados en las políticas económicas.
Para el caso de América Latina el proceso de industrialización por
sustitución de importaciones transformó significativamente las estructuras
económicas y sociales de los países de la región. Esta dinámica se asocia al li-
derazgo que tuvo el Estado en proteger la economía y fiíe la base sobre la
cual se extendió la relación salarial sin llegar a alcanzar las características del
modo de regulación fordista que se implantó en los países del centro.
En sus inicios los sistemas de seguridad social de la región siguieron
de cerca el modelo bismarckiano, pero al no poderse extender la relación sa-
larial se restringió la cobertura y de manera adicional limitó el ejercicio de
los derechos sociales. En Colombia el origen de la seguridad social está liga-
do a las leyes 5/45 y 90/46, las cuales pretendían legitimar la administra-
ción de Ospina Pérez, período en el cual se desataron los fenómenos de vio-
lencia que aún persisten. El modelo nació descapitalizado por cuanto se
comenzó por los seguros médicos, el Estado inclumplió su compromiso de
cotización y solamente hasta 1965/67 se dio paso a los seguros económicos.
La reforma a la seguridad social que se materializa en la Ley 100/93
hace parte de las reformas estructurales realizadas en la década de los noven-
ta. El interés inicial en transformar el sistema está atado a un modelo de
economía abierta en donde el Estado reduce su intervención sobre el mer-
cado. La Constitución de 1991 reguló el sistema de seguridad social colom-
biano colocando como principios la eficiencia, universalidad y equidad y
convirtiendo a este sistema en un servicio púbUco de carácter obligatorio.
Las políticas de ajuste limitaron aún más la extensión de la relación salarial,
reflejada en que más de la mitad de la población trabajadora se encuentra en
ssla informalidad y no ha permitido que el ejercicio de los derechos sociales
recorra el camino de aquellos países en los que la subordinación del trabajo
estuvo estrechamente ligada al ejercicio de estos derechos.
El sistema de seguridad social colombiano se ha convertido en una
mediación entre el orden económico y el orden político; la ley de reforma a

228
 U DIFÍCIL CONSOUDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR

la seguridad social ha sido el encuentro de dos lógicas: la tecnocracia liberal

y la sagacidad de la esfera de lo político. Esto se ve claramente no sólo en la
exclusión de la cual es víctima el trabajador informal en el sistema de riesgos
profesionales, sino también en el manejo del régimen subsidiado en salud.
En los procesos que lleva aparejado este régimen se puede vislumbrar como
los subsidios a la demanda se han constituido en elementos de gobemabili-
dad del sistema político colombiano. La clasificación de los pobres median-
te la aplicación del Sisben lleva implícito un sistema de clientelización.
Este Estado de Bienestar de tipo liberal que opera en la periferia no
ha logrado la universalización del sistema de aseguramiento y los procesos
de focalización conducen a una perpetuación de la condición de pobreza, a
pérdidas en la autoestima y, en últimas, a generar un terreno para que la go-
bemabilidad pase por los sistemas de clientelización.

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