Análisis del anteproyecto de Ley de Urgente Consideración

El presente es un análisis del anteproyecto de Ley de Urgente Consideración

puesto en conocimiento de la ciudadanía, que busca plasmar el impacto que las
modificaciones de las normas y la sanción de nuevas disposiciones pueden traer a la
sociedad en su conjunto, como su impacto en los operadores jurídicos, en especial su
repercusión en la Fiscalía General de la Nación.

El mismo es de carácter parcial atento a que se enfocará en las normas que

regulan el desarrollo del proceso penal, aplicables tanto a adultos responsables de
haber cometido delitos, como a adolescentes infractores.

Las normas proyectadas crean el proceso extraordinario como una nueva

estructura procesal, introducen modificaciones al proceso abreviado, suprimen el
principio de oportunidad y el instituto de la suspensión condicional del proceso y
derogan la libertad vigilada.

A continuación se realiza un análisis de cada uno de estos aspectos, los que se

consideran de impacto directo en el trabajo diario de los operadores de la justicia penal.

1
CREACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO EXTRAORDINARIO.

Los sistemas de justicia criminal de tipo acusatorio regulan procedimientos

especiales, que se tramitan de forma diversa al juicio oral, más económicas desde el
punto de vista de los recursos humanos y materiales.

Estos procedimientos especiales permiten descongestionar el sistema de justicia

ya que brindan una solución jurisdiccional al conflicto penal, sin necesidad de realizar
la inversión de recursos que conlleva la realización de un juicio oral.

Se han denominado de diversas formas en los sistemas comparados: proceso

abreviado, proceso simplificado, proceso monitorio, proceso de flagrancia, por
nombrar las denominaciones utilizadas en algunos de los sistemas acusatorios de
América Latina.

Todas estas estructuras procesales especiales mantienen como eje fundamental

la vigencia del principio acusatorio, principio que determina que sin acusación previa
no se puede desarrollar un proceso penal, del tipo que sea: juicio oral o procedimiento
especial. Esto determina que la acusación deba realizarse siempre al comienzo del
proceso, en forma previa a la producción de prueba.

El sistema procesal vigente en Uruguay desde noviembre del año 2017 regula
una única estructura especial: el procedimiento abreviado. Esta estructura permite al
día de hoy resolver el 78% de los casos formalizados y el 95,7% de los casos que se
resuelven por sentencia de condena o absolución.1.

1 Calculado en base al total de procesos concluidos entre febrero y diciembre de 2019, según registros de SIPPAU
actualizados al 20/01/2020.

2
 El anteproyecto remitido incluye una nueva estructura procesal: el proceso
extraordinario (artículos 28 y 29 del proyecto, que agregan al Código del Proceso
Penal los artículos 273 bis y 273 ter).

La inclusión de una nueva estructura procesal especial, que permita la resolución

de determinados casos y por ende coadyuve en un mejor funcionamiento del sistema,
es compartible.

Lo que no se comparte son cinco aspectos del proceso extraordinario

proyectado, que lo tornan inconstitucional y disfuncional: a) la estructura procesal, que
regula la acusación fiscal -y su respectiva contestación- luego de la producción de la
prueba, b) la ausencia de un plazo para articular la defensa, c) la ausencia de criterios
para determinar en qué casos procede esta estructura, d) la ausencia de características
particulares de la estructura que la distingan de la ordinaria, y e) la resolución del
proceso -dictado de sentencia- por el mismo juez que actuó en las etapas preliminares
de la causa.

A continuación se analiza cada uno de estos aspectos:

a) Estructura procesal.
Se prevé la realización de la acusación por parte del fiscal -y su respectiva
contestación por la defensa- luego de la producción de la prueba del caso.
Además de que no es lógico que los actos de proposición del proceso (acusación
y contestación de la acusación) deban realizarse al final del mismo, tal cuestión vulnera
un principio fundamental de un sistema procesal penal: el principio acusatorio, ya que
se produce prueba contra un imputado que aún no ha sido acusado por quien detenta
la titularidad de la acción penal.

3
 Corresponde señalar que este principio acusatorio está plasmado a texto expreso
en la Constitución de nuestro país, en el artículo 22 “Todo juicio criminal empezará
por acusación de parte o del acusador público, quedando abolidas las pesquisas
secretas”.

Esto implica que el proceso extraordinario tal como se proyectó, es

inconstitucional, vulnerando directamente el mencionado artículo de la Carta Magna.

b) Ausencia de un plazo para articular la defensa.

La estructura proyectada determina no solo que los actos de proposición son
posteriores a la producción de prueba sino, además, que la defensa deba contestar la
acusación en forma inmediata a su realización por parte del fiscal.
Esto vulnera el derecho del inculpado a que se le conceda el tiempo y los medios
adecuados para la preparación de su defensa, ya que implica que ésta deba contestar
la acusación sin contar con un plazo mínimo que le permita elaborar la estrategia de
defensa, si así lo entendiere necesario. A lo anterior se suma la imposibilidad de ofrecer
prueba en su acto de proposición, ya que en la estructura proyectada la misma ya fue
producida con anterioridad, según viene de detallarse.

El derecho que se vulnera está consagrado en el artículo 8.2 literal c) de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica)
e implica la necesidad que el imputado conozca la acusación en su contra con el tiempo
suficiente y los medios adecuados para preparar la defensa.

La inexistencia de tiempo para preparar la defensa es vulneratoria no sólo de la

Convención mencionada sino también de la Constitución Nacional, de conformidad
con lo señalado por la Suprema Corte de Justicia en Sentencia N° 365/2009 de fecha
19 de octubre de 2009, donde expresamente indicó: “…las Convenciones
Internacionales de Derechos Humanos se integran a la Carta por la vía del artículo 72

4
por tratarse de derechos inherentes a la dignidad humana que la comunidad
internacional reconoce en los pactos…”.

c) Ausencia de criterios para determinar el ámbito de aplicación.

La normativa proyectada no determina a qué delitos se aplica, no regula ningún
criterio objetivo que permita a los operadores realizar tal determinación (situaciones
de flagrancia o delitos con pena inferior a determinado quántum, por ejemplo).
Esta estructura, por su naturaleza “extraordinaria” debe estar reservada a
algunos casos, de lo contrario se estaría regulando un proceso que tendría exactamente
el mismo ámbito de aplicación que el juicio ordinario u oral.

d) Ausencia de características particulares.

Esta estructura, por su naturaleza “extraordinaria” debe tener características
particulares que la distingan de la estructura ordinaria, por mencionar algunos
aspectos: la determinación del número de audiencias a celebrarse en un proceso de este
tipo, el establecimiento de plazos máximos para la realización de la o las audiencias,
los plazos máximos que pueden insumir las mismas, si son factibles de ser prorrogadas
o no lo son.
La regulación proyectada carece de las características particulares que hacen de
esta una estructura extraordinaria, limitándose a señalar como características que:
- no habrá declinatoria de competencia del juez de garantía al juez de juicio oral.
- la acusación y contestación se realizará en la misma audiencia, luego de
producida la prueba.
No se regula claramente cómo se debe realizar el procedimiento y cómo se
aplican las etapas del juicio oral en esta estructura (por ejemplo si se debe realizar
audiencia de control de acusación, debatir exclusión probatoria, realizar alegatos, etc.).

e) Resolución del caso por el mismo juez que actuó en las etapas preliminares.

5
 Finalmente, la resolución del caso, específicamente la recepción de la prueba y
el dictado de sentencia por el mismo juez que intervino en las etapas preliminares de
ese proceso (audiencia de control de detención, audiencia de formalización y audiencia
de debate y resolución de medidas cautelares) implica una clara vulneración al
principio de imparcialidad, principio básico de un sistema de tipo acusatorio.
Este principio determina que el juez que recibe la prueba y resuelve el caso
dictando sentencia de absolución o condena, no puede estar contaminado, no debe
haber intervenido en actuaciones anteriores, siendo la audiencia de juicio la primera
oportunidad en la que toma contacto con el caso.

Para concluir el análisis de la estructura proyectada, puede decirse que en la

forma que está regulado, al proceso extraordinario le rigen todas las normas del juicio
oral, con las particularidades que lo realizará el juez de garantía y no un juez de juicio
y que la prueba se producirá antes de la acusación fiscal, vulnerando de esta forma
principios que son los pilares fundamentales del sistema penal acusatorio.

Por todo lo que viene de exponerse, y compartiendo el objetivo de crear un

nuevo proceso especial que permita descongestionar el sistema y con ello lograr un
funcionamiento más eficiente, se sugiere la inclusión de un proceso de tipo
“simplificado”, aplicable sólo a las causas que se resuelvan en flagrancia. Este proceso
podría denominarse extraordinario (denominación proveniente del derecho procesal
civil y desconocida en el derecho procesal penal latinoamericano), siempre que su
regulación prevea una verdadera estructura simplificada.

Se incluye a continuación una redacción tentativa de normas en tal sentido. Se

podrá apreciar que la redacción sugerida respeta el principio acusatorio, colocando la
acusación fiscal y su contestación en forma previa a la realización del juicio, se le
concede al imputado el tiempo y los medios para articular su defensa y respeta
asimismo el principio de imparcialidad, ya que prevé que el juez que intervendrá en el

6
proceso simplificado -en caso de existir contradicción entre las partes- es un juez
diverso al que intervino en las actuaciones preliminares de la causa (etapa denominada
de garantía en los sistemas comparados).

Podrá apreciarse asimismo que se trata de una estructura breve y sencilla, a la

cual le son aplicables en forma supletoria las normas del proceso ordinario (juicio
oral), en aquellos aspectos no regulados específicamente.
Esta estructura está proyectada para ser utilizada en los casos de delitos
flagrantes, ya que se trata de delitos respecto de los cuales la mayor parte de la prueba
se obtiene al momento mismo de la detención en flagrancia o en un tiempo inmediato
después, sin existir -en la mayor parte de los casos- diligencias de investigación para
desarrollar con posterioridad; lo que determina la conveniencia de llevar el caso a una
solución más rápida y sencilla que el juicio oral.
Redacción tentativa:
“PROCESO SIMPLIFICADO
Artículo …. Procedencia.
Se aplicará el proceso simplificado para el juzgamiento de hechos constitutivos de
delito flagrante (art. 219).
Artículo.... Procedimiento.
.1 Normas aplicables. El procedimiento simplificado se regirá por lo establecido
para el proceso ordinario (juicio oral), con las modificaciones que se señalan en este
Título.
.2 Oportunidad procesal. Desde la formalización de la investigación y hasta el
vencimiento del plazo previsto en el artículo 265, el fiscal podrá solicitar al juez
competente la citación inmediata a proceso simplificado.
.3 Solicitud. La solicitud se realizará en audiencia, en la cual el juez, escuchando
previamente a la defensa, resolverá si lo admite o no. La audiencia a tales efectos
será convocada en forma inmediata a la solicitud fiscal.
.4 Acusación. Admitida la solicitud, el fiscal deberá presentar en la misma audiencia
la acusación, en forma oral, con el contenido previsto en el artículo 127.

7
 .5 Contestación de la acusación. El juez concederá traslado al imputado y su
defensa, la que podrá contestar en la misma audiencia en forma oral o hacerlo en el
plazo de 10 días por escrito.
Artículo….. Convocatoria a audiencia. Resolución inmediata.
.1 Cuando la contestación fuere efectuada en audiencia, se continuará en la misma
audiencia con el desarrollo del proceso simplificado.
.2 Cuando la contestación se realice por escrito, recibida la misma, el juez
interviniente convocará a audiencia en un plazo máximo de 10 días, en la que
efectuará una breve relación de la acusación.
.3 En la audiencia, cuando se encontrare presente la víctima, el juez instruirá a ésta
y al imputado sobre la posibilidad de poner término al procedimiento de
conformidad a lo previsto en el artículo 393, si ello procediere atendiendo a la
naturaleza del hecho punible materia del proceso.
.4 Efectuado lo previsto en el numeral anterior, el juez preguntará al imputado si
admite su responsabilidad en los hechos contenidos en la acusación o si, por el
contrario, solicita la realización del juicio.
.5 Resolución inmediata. Si el imputado admite su responsabilidad en los hechos y
no fueren necesarias otras diligencias, el juez dictará sentencia inmediatamente.
.6 Auto de apertura a proceso simplificado. Si el imputado solicita la realización del
juicio, dictará el auto de apertura a proceso simplificado y lo remitirá al juez
competente para intervenir en el mismo.
Artículo …..Preparación del proceso simplificado.
Recibido el auto de apertura, el juez ordenará su notificación al imputado y citará a
todos los intervinientes al juicio, el que no podrá tener lugar antes de veinte ni
después de cuarenta días contados desde la fecha de la resolución.
La resolución que dispusiere la citación ordenará que las partes comparezcan a la
audiencia con todos sus medios de prueba. Si alguna de ellas requiriere de la citación
de testigos o peritos por medio del tribunal, deberán formular la respectiva solicitud
con una anticipación no inferior a cinco días a la fecha de la audiencia.
Artículo.... Audiencia de proceso simplificado. Dictado de sentencia.
.1 Desarrollo de la audiencia. En la audiencia se otorgará la palabra a las partes
para que efectúen los alegatos iniciales, produciéndose la prueba y realizándose los
alegatos finales.

8
 .2 Dictado de sentencia. Realizados los alegatos finales, el juez dictará sentencia en
la misma audiencia. Si la complejidad del caso lo ameritara podrá fijar una nueva
audiencia para el dictado de la sentencia, que deberá realizarse dentro de los cinco
días siguientes.
.3 Prórroga excepcional de la audiencia. La audiencia no podrá suspenderse por no
haberse rendido prueba en la misma. Sin embargo, si no hubiere comparecido algún
testigo o perito cuya citación judicial hubiere sido solicitada y su declaración fuere
indispensable para la adecuada resolución de la causa, el juez dispondrá lo
necesario para asegurar su comparecencia. La suspensión no podrá en caso alguno
exceder de cinco días, transcurridos los cuales deberá proseguirse conforme a las
reglas generales, aun a falta del testigo o perito”.

LIMITACIÓN DEL PROCESO ABREVIADO.

Por otra parte, el anteproyecto prevé la disminución del ámbito de aplicación

del proceso abreviado, llevando la pena límite a 3 años y determinando que debe
considerarse la pena máxima del delito, a diferencia de lo establecido en la ley actual
donde se debe considerar la pena mínima.

De esta forma, la mayor parte de los delitos consagrados en nuestro sistema

penal, no podrán ser objeto de proceso abreviado y necesariamente deberán ir a juicio
oral o tramitar por la otra estructura especial que viene de comentarse. A título
ilustrativo vale mencionar que el 74% de los procesos concluidos durante 2019 incluyó
imputaciones por delitos con penas máximas de penitenciaría superiores a los 3 años 2.

La norma proyectada determina que el proceso abreviado se utilice respecto de

delitos cuya pena máxima no supere los tres años de penitenciaría, dejando fuera del
ámbito de aplicación no sólo el delito de rapiña sino también el delito de hurto, delitos
ambos que tienen una alta incidencia en el sistema penal nacional.

2 Dato elaborado por la Fiscalía General de la Nación en base a los registros de SIPPAU, actualizados al 20/01/2019.

9
 Debe tenerse presente que el juicio oral es la vía procesal más costosa en
términos de tiempo y recursos. Cada juicio oral moviliza no sólo al equipo fiscal, sino
que supone un intenso trabajo previo del equipo de investigación policial, así como
numerosos peritajes por parte de Policía Científica y del Instituto Técnico Forense para
la producción de pruebas. A esto se suman decenas de horas de trabajo en audiencias
de control de acusación y litigación que por supuesto, también involucran a los
funcionarios del Poder Judicial y de la Defensoría Pública.

Paralelamente, si se considera que con frecuencia se agregan como testigos en

los juicios los funcionarios policiales que actuaron en la investigación, esto supone
también miles de horas perdidas cada año por funcionarios que dejan de atender su
función primaria de prevención e investigación.

A ello debe añadirse que los juicios orales también son una vía particularmente
exigente para testigos y víctimas, cuya comparecencia en audiencia es usualmente
imprescindible. A manera de ejemplo, bajo el supuesto excesivamente conservador de
que en cada juicio testifiquen en audiencia oral solamente una víctima y dos testigos,
de acuerdo a estimaciones realizadas, para mantener el nivel de condenas sería
necesario un enorme incremento de juicios orales, que supondrían movilizar cada año
con estos fines entre 25.000 y 30.000 personas. En el caso de las víctimas, se trata de
una experiencia siempre difícil que puede implicar re-victimización. En cuanto a los
testigos, es una situación al menos incómoda, por la tensión y pérdida de tiempo que
conlleva.

Es decir que en este sentido tampoco parecería deseable exigir ese esfuerzo a
quienes ya pasaron por la experiencia traumática de sufrir o presenciar un delito.

10
 En los países de América Latina que han limitado el ámbito de aplicación del
proceso abreviado, se ha obtenido como resultado el colapso de la agenda de los
jueces, lo que ha determinado la fijación de audiencias de juicio con una demora
aproximada de dos años en algunos de los sistemas.

Esta demora en la realización de juicios orales trae aparejado el riesgo de que

las fuentes de prueba (especialmente testigos) puedan no estar disponibles para el
momento del juicio. La propia víctima pierde interés con el transcurso del tiempo,
corriendo el riesgo que no concurra al juicio. Sin la víctima y los testigos disponibles
para participar en los juicios, no es posible ganarlos.

A lo anterior se agrega la situación de los imputados mientras esperan la

realización del juicio oral. La demora en su concreción podría derivar en que aquellos
cumplan largas preventivas sin obtener condena (como sucedía en el anterior sistema,
situación que fuera objeto de observaciones internacionales a nuestro país) o que se
encuentren en libertad al momento del juicio.

En efecto, considerando los plazos por los que se están concediendo las medidas
cautelares de prisión preventiva, los que no superan los 180 días -y que en muchos
casos rondan los 90 o 120 días- y la previsible demora en la realización de las
audiencias de juicio oral, determinaría que al momento de realizarse los mismos, los
imputados se encuentren en libertad. Esto implica asumir el riesgo que puedan
concurrir o no al juicio, en el cual, de ser condenados, tendrían como consecuencia su
reingreso a la cárcel.

Corresponde señalar que limitar el proceso abreviado no va a determinar un

aumento de los juicios en forma proporcional a la disminución de aquellos, ya que hay
casos en los que la carpeta de investigación no arroja evidencias suficientes para ir a

11
juicio oral y sí pueden resolverse por el proceso abreviado cuando el imputado acepta
su participación en los hechos.

La vía del proceso abreviado permite la resolución judicial de casos que de

llevarse a juicio, no siempre serán ganados, por no contar en algunos casos con la
evidencia suficiente en la carpeta de investigación o, -contando con la evidencia- no
siempre la misma podrá ser reproducida frente al juez (por ejemplo porque el testigo
no concurre al juicio). A lo anterior se suma que en muchos casos las víctimas o los
testigos no desean participar en el juicio oral, lo que se evita resolviendo el caso por
la vía del proceso abreviado.

Por lo anterior, se estima que la limitación del ámbito de procedencia del

proceso abreviado determinará una baja en las imputaciones que se realizan,
aumentando así la brecha de impunidad.
Para comprender ese impacto en términos cuantitativos vale considerar como
punto de partida las cantidades de procesos concluidos por cada vía durante 20193.
La Ilustración 1 presenta esas cifras, discriminando además si el delito más
grave imputado supera o no el límite de 3 años de penitenciaría como pena máxima, y
por tanto, si podría resolverse o no por Proceso Abreviado de ser aprobada la
limitación propuesta.

Según los registros disponibles en SIPPAU, entre febrero y diciembre de 2019

se concluyeron 12.187 procesos, con una media de 1,1 personas imputadas en cada
proceso.

3 En rigor, sólo se cuenta con datos a partir de febrero de ese año, ya que antes el sistema de información de FGN
(SIPPAU) no registraba los resultados de audiencia individualizados por persona.

12
 De ese total, 424 (3,5%) se resolvieron mediante Juicio Oral4, 9.446 (78%)
mediante Proceso Abreviado y 2.178 (18%) mediante Suspensión Condicional del
Proceso.

Ilustración 1. Procesos concluidos según vía procesal utilizada (febrero a diciembre

de 2019)
Total según delito
Cantidad de procesos concluidos (*1) (*2)
imputado
Condena Condena Absolución Suspensión Sub Total
Otros
por proceso por Juicio en Juicio Condicional Juicio Cantidad %
(*6)
abreviado Oral Oral del Proceso Oral
Delitos pena
máxima mayor 7.172 369 0 1.438 96 369 9.075 74%
a 3 años (*3)
Delitos pena
máxima menor 2.270 38 1 735 43 39 3.087 25%
a 3 años (*4)
Sin dato (*5) 4 0 16 5 0 16 25 0%
Total según 9.446 407 17 2.178 139 424 12.187 100%
forma de
conclusión 78% 3,3% 0% 18% 1% 3% 100%
Fuente: Elaborado por FGN en base a datos de SIPPAU actualizados al 20/01/2020. Referencias: (*1) Procesos concluidos:
cuenta cada vez que uno o más individuos (identificado con número de documento de identidad) imputados en el marco
de una denuncia determinada culminan su proceso por la misma vía procesal y durante la misma audiencia, dentro del
período considerado (semestre, año, etc.). Ej: Si dos imputados por una misma causa son sentenciados en un mismo juicio
oral, se cuenta como un sólo proceso concluido. Si cada uno requiere un juicio oral diferente, se cuentan dos procesos
concluidos. Si dos imputados por la misma denuncia concluyen por vías diferentes (ej. Proceso Abreviado y Juicio Oral), se
cuentan dos procesos concluidos. (*2) El cálculo se realizó en base a las cantidades registradas entre febrero y diciembre
de 2019, dado que en enero de 2019 aún no se consignaban en SIPPAU los resultados de audiencia desagregados por
personas. (*3) Se considera el delito más grave imputado a cada persona. Delitos en los que puede corresponder pena de
privación de libertad con un máximo superior a 3 años. (*4) Se considera el delito más grave imputado a cada persona.
Delitos en los que puede no corresponder pena de privación de libertad, o en los que la misma tenga un máximo inferior
a 3 años. (*5) Por errores de registro, en estos procesos no se identificó correctamente el delito imputado. (*6) Incluye
procesos concluidos por Acuerdo Reparatorio, Sobreseimiento, o Extinción por fallecimiento del imputado o extinción del
delito.

Como se indicó anteriormente, si se analizan las penas máximas que pueden

aplicarse al delito más grave imputado puede observarse que el 74% de esos procesos
incluye imputaciones por delitos con penas máximas de penitenciaría superiores a los
3 años. Es decir que, de concretarse la propuesta de limitación del Proceso Abreviado,
esta vía podría aplicarse sólo en uno de cada cuatro procesos.

4 La cifra incluye procesos penales a adultos e infraccionales a adolescentes, resueltos por Juicio Oral.

13
 Por otra parte, las ilustraciones 2 y 3 presentan una estimación de la cantidad de
Juicios Orales que sería necesario concluir cada año para mantener el nivel de procesos
concluidos durante 2019, en dos escenarios diferentes:

- Escenario actual, sin modificaciones al CPP.

- Escenario 2, limitando la aplicación del Proceso Abreviado únicamente a delitos

con penas máximas inferiores a 3 años de penitenciaría.

Ilustración 2. Estimación: Juicios Orales que deberían concluirse en un año para

compensar los Procesos Abreviados que no podrían concretarse
Cantidad de procesos concluidos (*1)
Escenario 2 - Limitando
Escenario actual - Sin
aplicación del Proceso
modificaciones al CPP
Abreviado
Procesos por Juicio Oral concluidos
424 424
durante 2019
Procesos abreviados que no podrían
celebrarse por exceder 3 años de pena 7.824
máxima (*2) (12 meses)
Total de Juicios Orales requeridos para
igualar cantidad de procesos concluidos 424 8.248
por vías jurisdiccionales durante 2019
Fuente: Estimación elaborada por FGN en base a datos de SIPPAU actualizados al 20/01/2020. Referencias:
(*1) Procesos concluidos: cuenta cada vez que uno o más individuos (identificado con número de documento
de identidad) imputados en el marco de una denuncia determinada culminan su proceso por la misma vía y
durante la misma audiencia, dentro del período considerado (semestre, año, etc.). Ej: Si dos imputados por una
misma causa son sentenciados en un mismo juicio oral, se cuenta como un sólo proceso concluido. Si cada uno
requiere un juicio oral diferente, se cuentan dos procesos concluidos. Si dos imputados por la misma denuncia
concluyen por vías diferentes (ej. Proceso Abreviado y Juicio Oral), se cuentan dos procesos concluidos. (*2)
Para los Procesos Abreviados se toman los valores correspondientes a los 11 meses disponibles de 2019 y se
convierten en valores anuales, según la fórmula (N / 11 * 12). Esa operación no se repite para los Juicios Orales
dado que los mismos no se realizan durante la feria judicial mayor, establecida en enero de cada año.

14
Ilustración 3. Gráfico - estimación de Juicios Orales que deberían concluirse en un
año para compensar los Procesos Abreviados que no podrían (*1)

9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
Escenario actual - Sin modificaciones al CPP Escenario 2 - Limitando aplicación del Proceso
Abreviado

Procesos Abreviados que no podrían celebrarse por exceder 3 años de pena máxima (*2) (12 meses)

Procesos por Juicio Oral concluidos durante 2019

Fuente: Estimación elaborada por FGN en base a datos de SIPPAU actualizados al 20/01/2020. Referencias: (*1)
Procesos concluidos: cuenta cada vez que uno o más individuos (identificado con número de documento de identidad)
imputados en el marco de una denuncia determinada culminan su proceso por la misma vía y durante la misma
audiencia, dentro del período considerado (semestre, año, etc.). Ej: Si dos imputados por una misma causa son
sentenciados en un mismo juicio oral, se cuenta como un sólo proceso concluido. Si cada uno requiere un juicio oral
diferente, se cuentan dos procesos concluidos. Si dos imputados por la misma denuncia concluyen por vías diferentes
(ej. Proceso Abreviado y Juicio Oral), se cuentan dos procesos concluidos. (*2) Para los Procesos Abreviados se toman
los valores correspondientes a los 11 meses disponibles de 2019 y se convierten en valores anuales, según la fórmula
(N / 11 * 12). Esa operación no se repite para los Juicios Orales dado que los mismos no se realizan durante la feria
judicial mayor, establecida en enero de cada año.

Por lo tanto, de acuerdo con esta estimación, para mantener los niveles de
persecución penal de 2019 en el escenario de limitación del Proceso Abreviado los
procesos concluidos mediante Juicio Oral deberían pasar de 424 a 8.248 al año, lo que
significa casi 20 veces más que en la actualidad. Y esto asumiendo todavía otros
supuestos poco probables como que la cantidad de denuncias registradas no aumentará
año a año.

Con los recursos disponibles en la actualidad es materialmente imposible llevar

adelante tal incremento. Véase que, aún cuando se pudieran triplicar los juicios orales
concluidos, de mantenerse el nivel de imputación verificado en 2019, cada año

15
quedarían sin resolver unos 6.976 casos, los que pasarían al año siguiente y así
sucesivamente, generando una creciente acumulación de casos sin resolver, con la
consiguiente impunidad que ello significa.5

Asimismo, debe considerarse que el impacto puede ser aún más importante en
relación a algunos delitos específicos. Por ejemplo, con referencia a los delitos
sexuales, se trata de delitos que quedarían fuera del ámbito de aplicación del proceso
abreviado, lo que determina la realización de juicios orales, donde la participación de
la víctima implica su revictimización. Debe tenerse presente que la mayor parte de las
víctimas de este tipo de ataques no desea participar en un juicio donde debe relatar el
hecho del que fue víctima. Esto determinaría, también en estos delitos, el aumento de
la brecha de impunidad.

Por todo lo que viene de expresarse, se sugiere no acotar el ámbito de aplicación

del proceso abreviado, ya que el mismo funciona como una estructura que permite
descongestionar el sistema y obtener la resolución de conflictos penales en plazos
mucho más breves que aquellos que insume un juicio oral, sin el gasto de recursos y
la revictimización que puede implicar el desarrollo de este último.

5 La cifra surge del siguiente cálculo. Para mantener el nivel de imputación de 2019 deberían iniciarse cada año 8.248
procesos que sólo se podrían resolver mediante Juicio Oral. A eso se resta el valor procesos por Juicio Oral concluidos
en 2019 triplicado (424 * 3 = 1.272). La resta de 8.248 – 1.272 = 6.976 procesos iniciados sin resolver cada año. En un
período de 5 años se acumularían 34.880 procesos sin concluir. (Fuente: elaborado por FGN en base a datos de SIPPAU
actualizados al 20/01/2020).

16
ELIMINACIÓN DE LA SUSPENSIÓN CONDICIONAL DEL PROCESO Y
DEL INSTITUTO DE LA LIBERTAD VIGILADA.

La suspensión condicional del proceso es una vía alternativa al proceso penal,

que permite descongestionar el sistema y concentrar el trabajo de los fiscales en
aquellos casos que tengan una complejidad y trascendencia que lo ameriten. No existe
sistema en el mundo que sea capaz de llevar a juicio oral la totalidad de los
quebrantamientos a la ley penal que cometan sus habitantes, por esta razón existen las
estructuras especiales y las salidas alternativas.

Pero más allá de la descongestión del sistema, el cumplimiento de las

condiciones impuestas en una salida de este tipo, puede tener como objetivos el
fortalecimiento de la situación de la víctima (por ej. cuando se impone la condición de
pagar pensiones alimenticias adeudadas o el pago de una reparación por parte del
imputado), de la situación del imputado (para evitar por ej. que vuelva a delinquir) y
puede también favorecer a la propia comunidad (por ej. cuando se dispone el
cumplimiento de tareas comunitarias).

Se considera que la problemática de este instituto no radica en el instituto en sí,

sino en la utilización que del mismo se viene realizando. En efecto, la imposición de
condiciones absurdas o de difícil cumplimiento, ha determinado que se cuestione el
instituto en sí mismo, hasta por parte de las víctimas en algunos casos de notorio
conocimiento.

Como forma de evitar la imposición de condiciones que luego no puedan ser

cumplidas o que puedan generar descontento en las víctimas, se podría incluir como
requisito del instituto que la víctima sea convocada para ser oída en forma previa a
acordar una suspensión condicional del proceso.

17
 Asimismo se puede prever la posibilidad que la víctima apele la sentencia que
hace lugar a una suspensión condicional del proceso, en caso de no estar de acuerdo
con las condiciones impuestas.

Y aún más, se puede prever expresamente que la víctima tenga potestad para
pedir la revocación de la suspensión para el caso que el imputado incumpla alguna de
las condiciones impuestas.

Con estas modificaciones, se lograría una mayor participación de la víctima en

este instituto, por ende un mayor control del mismo y la utilización de forma más
adecuada por parte de los operadores encargados de resolver su utilización.

Suprimir esta vía alternativa para la resolución de conflictos determina la

imposibilidad de resolver casos en los que imputados primarios cometen delitos de
escasa gravedad que no justifican el desarrollo de un proceso penal en su contra. La
imposibilidad de resolver este tipo de casos por la vía de la suspensión condicional del
proceso determinará probablemente la no imputación del delito, ya que la gravedad
del mismo no justifica el desarrollo de un juicio oral.
Aún más, en determinados casos el instituto resulta conveniente cuando la
víctima desiste de la denuncia o persiste pero solicita que no se aplique una medida
privativa de la libertad.

Pasando al análisis de la derogación del instituto de la libertad vigilada

corresponde señalar que este instituto fue restringido recientemente por la ley N.º
19.831 de fecha 26 de setiembre de 2019, desde cuya vigencia se vio sensiblemente
reducido el número de casos en los que se han impuestos libertades vigiladas.

18
 Si más allá de esa restricción introducida en el mes de setiembre pasado, lo que
se busca es la eliminación total del instituto, ello acentúa la necesidad de mantener en
vigencia el instituto de la suspensión condicional del proceso.

En efecto, la derogación de la suspensión condicional del proceso determina que

frente a la formalización de una causa -por menor que sea la lesión al bien jurídico- se
deba ir por la vía del proceso abreviado o del juicio oral, y la derogación de la libertad
vigilada determina que frente a la imputación por un hecho con apariencia delictiva
(sea en proceso abreviado o en juicio oral), la única respuesta posible del sistema sea
la condena y derivación al sistema carcelario del imputado.

Lo anterior lleva a que una parte de las imputaciones que hoy se realizan y luego
se resuelven por la vía alternativa denominada suspensión condicional del proceso,
terminen no imputándose y quedando el delito sin respuesta alguna del sistema penal.

A continuación se incluye una redacción tentativa de normas que plasman los

aspectos sugeridos en los que se podría dar una mayor participación a la víctima en la
suspensión condicional del proceso, manteniendo el instituto como una de las
herramientas que permiten descongestionar el sistema y resolver casos en los que la
vulneración al bien jurídico es mínima, pero es deseable una respuesta desde el sistema
penal.
“SUSPENSIÓN CONDICIONAL DEL PROCESO

Artículo 385 (Procedimiento).- En forma previa a acordar la suspensión

condicional del proceso con el imputado y su defensa, el fiscal deberá convocar
a la víctima a los efectos de ser oída. Convenida la suspensión, el fiscal en
audiencia informará de forma fundada al juez competente sobre las condiciones
del acuerdo. En lo que refiere al acuerdo alcanzado, el juez controlará que el
imputado haya prestado su consentimiento en forma libre, voluntaria y que haya

19
 sido debidamente instruido del alcance del instituto y de las obligaciones que
asume.

El juez podrá rechazar la suspensión propuesta cuando:

a) concurra alguno de los impedimentos establecidos en el artículo anterior;

b) cuando las condiciones u obligaciones acordadas atenten contra los

derechos humanos o menoscaben la dignidad del imputado.

Al decretar la suspensión condicional del proceso, el juez no podrá modificar

las condiciones u obligaciones acordadas entre el Ministerio Público y el
imputado.

La resolución que se pronuncie sobre la suspensión condicional del

proceso será apelable por el imputado, por la fiscalía y por la víctima.

Artículo 391 (Revocación).- Cuando el imputado incumpliere las condiciones u

obligaciones convenidas sin efectivizar la comunicación prevista en el artículo
389 de este Código, el juez, a petición del fiscal o de la víctima, y previo traslado
al imputado (artículo 279.1 de este Código), podrá revocar la suspensión del
proceso.

La revocación determinará la continuación del proceso a partir del momento

procesal en que fue suspendido. La resolución que se dictare será recurrible con
efecto suspensivo.
Si la resolución dictada en segunda instancia acogiera la solicitud de
revocación, el proceso continuará a partir del momento procesal en que fue
suspendido. Si por el contrario, desestimara la solicitud de revocación, el acuerdo
se mantendrá en los términos originalmente convenidos”.

20
ELIMINACIÓN DEL PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD.

Con referencia a la supresión del principio de oportunidad se señala que por un

lado el artículo 16 del proyecto deroga el art. 100 CPP, eliminando de esa forma el
principio de oportunidad; pero por otro lado el artículo 87 establece dentro de los
cometidos del Consejo de Política Criminal y Penitenciaría que crea la misma ley, el
análisis de los lineamientos que deberán ser tenidos en cuenta al aplicar dicho
principio.

En efecto, el literal i) del artículo 87 del proyecto enuncia “Emitir opinión, con
destino a la Fiscalía General de la Nación, sobre los lineamientos generales de la
política criminal, que deberán ser tenidos en cuenta al momento de aplicar el
principio de oportunidad previsto en el artículo 100 del Código del Proceso Penal”.

A esto se suma que el art. 12 del anteproyecto dispone que las figuras del agente
encubierto y del colaborador previstas en los artículos 6 y 7 de la ley 18.494 son
aplicables a todos los procesos penales, eliminando el requisito de tratarse de causas
vinculadas a crimen organizado. La figura del colaborador determina -como una de las
posibles consecuencias de la utilización del instituto- la aplicación del principio de
oportunidad.

En efecto, el art. 6 de la ley 18.494 señala “El Ministerio Público, en cualquier

etapa del proceso penal, podrá acordar con una persona que haya incurrido en
delitos que sean competencia de los Juzgados Letrados de Primera Instancia
Especializados en Crimen Organizado, la reducción de la pena a recaer hasta la
mitad del mínimo y del máximo o aun no formular requisitoria según la
circunstancia del caso...”.

21
 De lo anterior resulta la contradicción, entre una norma que deroga el principio,
una norma que hace referencia a lineamientos para la aplicación del mismo y otra
norma que amplía el ámbito de una figura que implica -como una de sus posibles
consecuencias- la aplicación del principio que se pretende derogar.

Más allá de lo mencionado, con referencia a la proyectada eliminación del

principio, corresponde señalar que no hay sistema procesal penal que tenga capacidad
para dar trámite y resolver de forma pronta y eficiente todas las denuncias que se
reciben, incluyendo aquellas que impliquen una mínima lesión a un bien jurídico.

En el sistema procesal anterior no estaba regulado el principio de oportunidad,

pero era utilizado, bajo la frase “Razones de sana política criminal”, con los criterios
subjetivos que definía cada fiscal en el caso concreto.
El sistema actual vino a transparentar la vigencia de este principio y a establecer
los criterios objetivos que permiten su aplicación y la forma en que se controla la
misma. La derogación proyectada determinaría volver a la forma en que se utilizaba
el principio antes de noviembre del año 2017: no reglada, discrecional y sin control
alguno.

Por lo que viene de decirse, se entiende conveniente no eliminar la regulación

del principio, ya que la misma determina claramente los criterios que se pueden utilizar
para su aplicación. En el sistema vigente los fiscales pueden aplicar el principio de
oportunidad en forma reglada, bajo esos criterios y no otros.

Si el objetivo buscado es la revisión de los criterios que permiten la aplicación

del principio, la misma podría realizarse. En efecto, el Consejo de Política Criminal y
Penitenciaría que se propone por la ley proyectada tiene como uno de sus cometidos
la determinación de lineamientos en ese sentido. Estos lineamientos derivados del

22
Consejo, podrían ser recogidos en Instrucciones Generales y funcionar como una
forma de contralor para la limitación de este principio.

A lo anterior se suma que como forma de control de la utilización del principio

por parte de los fiscales, se podría incorporar un procedimiento similar al previsto en
el artículo 98 del Código del Proceso Penal, por el cual la víctima pueda manifestar su
oposición si entendiere que no se dan los requisitos establecidos por la ley para la
procedencia del principio y sea un juez quien resuelva tal oposición.

A continuación se incluye una redacción tentativa, que plasma este

procedimiento de oposición por parte de la víctima ante la aplicación del principio de
oportunidad.
“PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD
Artículo 100.1 El Ministerio Público podrá no iniciar la persecución penal o
abandonar la ya iniciada, en los siguientes casos:…
100.2 La decisión del Ministerio Público de no iniciar la persecución penal o
abandonar la ya iniciada se adoptará siempre por resolución fundada, se notificará
a la víctima y se remitirá al tribunal competente, conjuntamente con sus
antecedentes, para el control de su regularidad formal.
100.3 La víctima podrá solicitar al tribunal que ordene el reexamen del caso por
el fiscal subrogante, dentro de los treinta días de la notificación.
100.4 Si oídos el peticionante y el fiscal actuante, el tribunal considerare que
existen elementos suficientes para iniciar la persecución penal o retomar la ya
iniciada, ordenará en la misma audiencia y sin más trámite el reexamen del caso
por el fiscal subrogante, lo que notificará al jerarca del Ministerio Público para su
conocimiento. La resolución no admitirá recursos. El fiscal actuante hasta ese
momento quedará inhibido de seguir entendiendo en el asunto.
100.5 Las actuaciones se remitirán al fiscal subrogante, quien dispondrá de un
plazo de veinte días para expedirse. La decisión del fiscal subrogante concluirá la
cuestión y se comunicará al tribunal, al jerarca del Ministerio Público y al
peticionante que solicitó el reexamen del caso”.

23
CONCLUSIONES:

Lo anterior constituye el análisis de algunas de las normas relativas al

proceso penal contenidas en la Ley de Urgente Consideración y su impacto en la labor
diaria de los operadores del sistema de justicia penal y específicamente en el trabajo
de los fiscales y en el funcionamiento de la institución Fiscalía General de la Nación.

La Fiscalía General de la Nación tiene como cometido fundamental dirigir

las investigaciones de los delitos y realizar la correspondiente persecución criminal;
procura hacerlo de la forma más eficaz y eficiente posible, por lo que al análisis
realizado, se han agregado sugerencias de normas que apuntan a lograr dicho objetivo,
el que es común a todas las instituciones del Estado.

En ese sentido, en primer lugar, se comparte la inclusión de una nueva vía

procesal que ofrezca una nueva alternativa simplificada para la resolución
jurisdiccional de los conflictos penales. Pero se sugiere que tenga una estructura
procesal diferente a la del Juicio Oral, precisando su ámbito de aplicación específico,
manteniendo la naturaleza acusatoria del proceso y asegurando el plazo para articular
la defensa.

En segundo lugar, se recomienda no concretar la limitación propuesta del

Proceso Abreviado, en el entendido de que la misma tendría graves consecuencias para
el funcionamiento del sistema penal y para sus usuarios. En particular, se prevé una
enorme acumulación de procesos sin resolver, así como el aumento en la probabilidad
de que se pierdan juicios orales, todo lo cual produciría previsiblemente un incremento
en la impunidad. Además, generaría otros perjuicios a los miles de víctimas y testigos
involucrados, así como disminuiría el tiempo disponible de los funcionarios policiales
para ejercer tareas de prevención e investigación.

En tercer lugar, se sugiere mantener el instituto de la suspensión condicional del

proceso y el principio de oportunidad, estableciendo en ambos casos la posibilidad de

24
control de su utilización por parte de las víctimas. Ello en el entendido de que ambos
institutos brindan alternativas necesarias para el correcto funcionamiento del sistema
penal, que no resuelven los demás institutos previstos en el CPP.

25