XVI CONCURSO DE MONOGRAFIAS

CIAT/AEAT/IEF

Análisis de los efectos y estructura de nuevas

figuras tributarias como alternativa y/o complemento
para conseguir la suficiencia recaudatoria en
América latina. La experiencia peruana.

por
Jorge Luis Sánchez Vecorena
SUNAT Perú
 INDICE

INTRODUCCIÓN................................................................................................3

I. ALGUNOS CONCEPTOS SOBRE SUFICIENCIA DEL SISTEMA

TRIBUTARIO.................................................................................................5

II. IMPLEMENTACION DE REFORMAS TRIBUTARIAS: CONSIDERACIONES

DEL EFECTO SOBRE LA ECONOMIA Y LOS PRINCIPIOS GENERALES DE
LA TRIBUTACIÓN.........................................................................................7

II.1 IMPLEMENTACION DE UNA REFORMA TRIBUTARIA...................7

II.2 PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA TRIBUTACIÓN.................................8

III. NUEVAS FIGURAS TRIBUTARIAS EN LA ACTUALIDAD..........................10

III.1 DEFINICION Y ANTECEDENTES.....................................................10

III.2 NUEVAS FIGURAS TRIBUTARIAS..................................................10

IV. SUFICIENCIA RECAUDATORIA EN AMERICA LATINA: USO DE NUEVAS

FIGURAS TRIBUTARIAS..............................................................................21

IV.1 ANTECEDENTES: REFORMAS TRIBUTARIAS IMPLEMENTADAS...21

IV.2 SITUACION ACTUAL: PROBLEMAS QUE AFECTAN LA SUFICIENCIA

DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS LATINOAMERICANOS.......................23

IV.3 MEDIDAS APLICADAS EN BUSCA DE LA SUFICIENCIA

RECAUDATORIA...........................................................................................29

V. LA EXPERIENCIA PERUANA EN LA BÚSQUEDA DE SUFICIENCIA

RECAUDATORIA...........................................................................................32

V.1 ANTECEDENTES: REFORMAS TRIBUTARIAS Y CAMBIOS

IMPLEMENTADOS EN EL PERIODO 1991-2001....................................32

V.2 REFORMA TRIBUTARIA 2002: EN BUSCA DE LA SUFICIENCIA

RECAUDATORIA......................................................................................37

V.3 NUEVAS FIGURAS TRIBUTARIAS IMPLEMENTADAS EN EL PERU:

1995-2002..................................................................................................44

4
 V.4 AGENDA PENDIENTE: AUMENTANDO LA PRESION TRIBUTARIA
EN EL PERU.............................................................................................48

VI. CONCLUSIONES...........................................................................................51

VII. RECOMENDACIONES.................................................................................52

VIII. BIBLIOGRAFIA...........................................................................................54

5
Análisis de los efectos y estructura de nuevas figuras tributarias como
alternativa y/o complemento para conseguir la suficiencia recaudatoria en
América Latina: la experiencia peruana

Jorge Luis Sánchez Vecorena

Profesional de la Gerencia de Estudios Tributarios
SUNAT, Perú

Primer Premio
XVI CONCURSO DE MONOGRAFIAS
CIAT/AEAT/IEF

INTRODUCCION

Todo Sistema Tributario tiene como uno de sus objetivos principales el

proporcionar los recursos necesarios para contribuir al financiamiento del gasto
público. Este objetivo es conocido como el de suficiencia recaudatoria del sistema
tributario. Si bien es cierto que los impuestos no son la única fuente de
financiamiento, la teoría económica señala a ésta como la principal y con efectos
neutrales sobre la economía.

Definido el objetivo de lograr la suficiencia recaudatoria del sistema tributario, los

caminos de acción difieren según las realidades que se enfrenten. En este sentido,
la tarea de lograr la suficiencia recaudatoria experimenta -en los diferentes países-
alternativas que van desde el diseño de herramientas que permitan potenciar la
recaudación de los tributos ya existentes y el accionar de la Administración, hasta
la creación de nuevas figuras tributarias o nuevos impuestos que logren suplir el
déficit recaudatorio existente con la estructura tributaria tradicional. También se ha
considerado en el debate la necesidad de eliminar las renuncias tributarias que
están conformadas por exoneraciones y beneficios sectoriales otorgados por el
sistema y que también son conocidos como “gastos tributarios”. Se estima que
esta última medida liberaría un importante nivel de recursos en diversos países de
la región.

El siglo XXI nos enfrenta a un contexto caracterizado por la gran movilidad de

capitales, grandes avances tecnológicos y efectos cada vez más dañinos sobre el
medio ambiente, los mismos que han generado la necesidad de crear nuevas
figuras tributarias, que permitan consolidar un sistema tributario acorde con la
coyuntura actual y con capacidad de reacción frente al entorno cambiante,
dejando en un segundo plano el afán meramente recaudatorio. Es el caso de los

6
llamados impuestos verdes o ambientales, los impuestos a las transacciones
financieras, los impuestos al comercio electrónico y algunos impuestos a
consumos específicos, la mayoría de estos desarrollados de forma aún incipiente
en América Latina.

Cualquiera sea el camino de acción elegido para lograr la suficiencia recaudatoria,

se requiere un diagnóstico previo ya que cada realidad es una historia diferente y
los efectos sobre la economía pueden no ser los inicialmente deseados respecto a
la consideración de los principios básicos de simplicidad, equidad, neutralidad,
eficiencia, que coadyuvan al éxito de los sistemas tributarios.

En las últimas dos décadas la experiencia de los países de América Latina da

cuenta de la implementación de sendas reformas tributarias, las mismas que,
mayormente, tuvieron su origen en la necesidad de lograr la suficiencia
recaudatoria que permita afrontar las presiones de gasto, así como en un afán de
simplificar el Sistema Tributario y avanzar en lograr la equidad del mismo. En
estas reformas, más que la introducción de nuevas figuras tributarias, destacaron
la simplificación de los Sistemas Tributarios, la implementación de medidas de
política sobre los tributos existentes y la potenciación de la eficiencia en la labor de
las administraciones tributarias.

El análisis de la realidad latinoamericana actual muestra la persistencia de

problemas comunes como son los altos niveles de informalidad, pobreza y la
existencia de déficit públicos elevados. Los sistemas tributarios de la región se
caracterizan por registrar altos niveles de evasión tributaria, bajo nivel de
conciencia tributaria y la existencia de gran cantidad de beneficios tributarios y
tratamientos especiales, los cuales significan una importante pérdida de recursos
fiscales y afectan la suficiencia recaudatoria del Sistema Tributario frente a los
mayores requerimientos de recursos, necesarios para cumplir las metas fiscales.

A la luz de la experiencia Latinoamericana y poniendo como ejemplo el caso

peruano, el objetivo del presente trabajo es plantear que, antes que la introducción
de nuevas figuras tributarias, en algunos países existe margen de acción para
elevar la recaudación y lograr la suficiencia recaudatoria trabajando principalmente
sobre la estructura tributaria existente y evitando así el peligro de afectar el
funcionamiento del sistema en cuanto a los principios de simplicidad, neutralidad,
eficiencia y equidad. En esta dirección, para estos casos, se propone potenciar la
recaudación de los actuales tributos y liberar recursos a través de la eliminación
de beneficios tributarios y regímenes especiales que no hacen sino generar
distorsiones en el sistema y tienen un impacto fiscal negativo. A fin de minimizar el
impacto social y/o sobre la competitividad de tal eliminación, se propone el canje
de estos beneficios por transferencias o gasto directo.

No obstante lo anterior, y considerando las tendencias y demandas de la

modernidad, sí justificamos la introducción de nuevas figuras tributarias pero con
un afán de ordenamiento más que recaudatorio, permitiendo así contar en la
región con sistemas tributarios actualizados y con la capacidad de reacción

7
necesaria para poder captar los recursos fiscales que generan las nuevas
operaciones económicas del mundo globalizado.

El período de análisis de la presente investigación abarca un repaso de las

reformas implementadas desde los años 80 y 90´s hasta la "performance" que
muestran los Sistemas de la región en los primeros años del siglo XXI.

8
I. ALGUNOS CONCEPTOS SOBRE SUFICIENCIA DEL SISTEMA
TRIBUTARIO

La “suficiencia del sistema tributario” se vincula a su capacidad de recaudar una

magnitud de recursos adecuada para financiar el gasto público.

El problema de la suficiencia recaudatoria está plenamente vigente en diversas

regiones y países puesto que es común la búsqueda de presupuestos fiscales
balanceados en un contexto en el cual existe una tendencia creciente del gasto,
variable bastante rígida, frente a unos ingresos tributarios que se vuelven cada vez
más insuficientes en un contexto en el cual los ingresos no tributarios, los ingresos
por privatizaciones o el endeudamiento público, son también recursos limitados.

Michael Jorrat1 distingue dos conceptos muy importantes y que a veces son mal
interpretados: la capacidad recaudatoria es la recaudación que es posible alcanzar
con un sistema tributario determinado y un esfuerzo fiscalizador óptimo, mientras
que la recaudación potencial es aquella recaudación que se obtiene si existiera
ciento por ciento de cumplimiento lo cual lo hace un concepto mucho más teórico.

Para lograr la suficiencia del sistema tributario se dispone de dos herramientas:

aumentar la capacidad recaudatoria y mejorar la eficiencia de la
Administración Tributaria. Lo primero pertenece al ámbito de la política tributaria
y tiene que ver con variables como el nivel de tasas, la amplitud de las bases
imponibles, el nivel de sanciones, entre otros. La segunda herramienta se
relaciona con la reducción de la evasión para lo cual se dispone de las facultades
de fiscalización.

Determinantes de la Capacidad Recaudatoria de un Sistema Tributario

La capacidad recaudatoria de un sistema tributario está explicada por las tasas

impositivas, la amplitud de la base imponible y las facilidades para evadir o eludir
los impuestos. Estas son las herramientas de política tributaria de las cuales se
dispone para impulsar los incrementos en la recaudación. A su vez, cada
herramienta implica diferentes niveles de efectividad recaudatoria y distinto
compromiso con los principios de política tributaria: la eficiencia, la equidad y la
simplicidad. Cabe recordar que el éxito de un sistema tributario descansa en el
respeto a estos principios

-Las Tasas Impositivas: La teoría económica sugiere que el impacto de un

aumento de la tasa legal sobre la recaudación es ambiguo dependiendo de la

1
JORRAT DE LUIS MICHAEL. Evaluación de la capacidad recaudatoria del Sistema Tributario y
de la evasión tributaria. En: Conferencia Técnica del CIAT Viterbo, Italia, 1996

9
situación de partida. Si las tasas son bastante altas, un aumento adicional puede
hacer que la recaudación caiga al mismo tiempo que la pérdida de bienestar se
incremente. Si las tasas son muy bajas, un incremento puede hacer que la
recaudación aumente. Al respecto una forma de evaluar estos resultados es
definiendo la posición, de cada caso analizado, en la Curva de Laffer2 .

Ante la tentación de aumentar la recaudación vía incremento de las tasas

impositivas, es importante evaluar previamente qué situación enfrentamos ya que
los aumentos indiscriminados de tasas no necesariamente tienen los efectos
esperados. Ante esto, existen formas alternativas de aumentar la recaudación
tales como el combate a la evasión tributaria que resultan ser más eficientes pues
no necesariamente implican una pérdida de bienestar a la sociedad como sí puede
suceder con el incremento de tasas impositivas.

-La amplitud de la base imponible: En este caso, la existencia de beneficios

tributarios como exenciones, franquicias, deducciones y tratamientos especiales
no hacen sino mermar la base imponible y por tanto afectar los niveles de
recaudación. Ante esta situación, la eliminación de exenciones puede ser una
fuente importante de aumento de recursos fiscales. Asimismo, existe consenso
respecto de que la eficiencia y la simplicidad son favorecidas con medidas que
eliminan los tratamientos especiales.

Las razones más comúnmente señaladas para justificar las exenciones son el
tratar de disminuir la regresividad de algunos impuestos, incentivar el desarrollo de
algunas zonas geográficas, incentivar el consumo de determinados bienes y
servicios; así como la dificultad que existe para gravar ciertos productos como por
ejemplo es el caso de los productos perecibles que conforman la canasta de
bienes de primera necesidad.

-Facilidad para evadir y/o eludir los impuestos: Partiendo de un mismo nivel de
eficiencia de la Administración Tributaria, algunos Sistemas Tributarios presentan
mayor o menor grado de evasión, dependiendo de las características de la
legislación tributaria de cada caso. El perfeccionamiento de la legislación permite
reducir la posibilidad de evadir y/o eludir los tributos. En este punto destacan como
aspectos importantes la consideración de sanciones en los Códigos Tributarios,
así como la simplicidad que tenga la estructura tributaria.

De otro lado, las mejoras de tipo administrativo pueden contribuir a reducir la

brecha de cumplimiento en muchos países, con efectos saludables sobre la
recaudación. Recordemos que reducir la evasión, además de los mayores
ingresos, tiene beneficios desde el punto de vista de eficiencia y equidad ya que
constituye un factor de competencia desleal de los que evaden en relación con los

2
La relación entre los ingresos fiscales y las tasas impositivas suele denominarse Curva de Laffer en honor al
economista Arthur Laffer, quien a principios de los años 80 sostenía que una reducción de las tasas
impositivas en los Estados Unidos elevaría los ingresos fiscales.

10
que cumplen. Si se la reduce la evasión se contribuye a una mejor asignación de
recursos.

11
II. IMPLEMENTACION DE REFORMAS TRIBUTARIAS:
CONSIDERACIONES DEL EFECTO SOBRE LA ECONOMIA Y LOS
PRINCIPIOS GENERALES DE LA TRIBUTACIÓN

II.1 Implementación de una Reforma Tributaria

El lograr la suficiencia recaudatoria depende de varios factores que ya se han

mencionado en el primer capítulo. No obstante, este requerimiento ha llevado a
muchos países implementen reformas fiscales, las mismas que han dado mayor
énfasis al lado de los ingresos respecto a los gastos. Estas reformas tributarias
presentan diferentes características e intensidades según la realidad y el momento
que vive el país en el cual se implementa.

No necesariamente toda Reforma Tributaria implica la creación de nuevos

impuestos y/o persigue el objetivo de recaudar más impuestos. Existe una
diversidad de casos en cuanto a los antecedentes de las Reformas, las causas
inmediatas, los objetivos que las guían, los alcances que pretenden, así como las
modalidades e intensidades de las medidas que proponen.

Lerda3 define tres tipos de reformas según las principales características y

cambios que involucran.

Reformas tipo A: Son reformas que buscan facilitar el perfeccionamiento y

funcionamiento del Sistema Tributario y por ello resuelven problemas de
información derivados del carácter esencialmente incompleto, confuso y hasta
contradictorio de algunos dispositivos legales; así como del entorno rápidamente
cambiante de en que se da la relación fisco-contribuyente. Este tipo de reformas
es generalmente liderado e implementado por la propia Administración Tributaria y
su éxito en recaudación depende de la calidad de la misma.

Reformas tipo B: Esta categoría considera cambios estructurales y casos de

cirugía mayor que implican la adopción de un sistema tributario esencialmente
nuevo. Las circunstancias que pueden dar origen a estas reformas son variadas e
incluyen cambio de régimen político, reformas constitucionales con repercusión
sobre el sistema tributario, reconstrucción institucional de países que sufrieron los
efectos de una hiperinflación o de una crisis sistémica de grandes proporciones, o
el deseo de implementar una radical simplificación del Sistema Tributario vigente
debido a su excesiva complejidad.

3
LERDA JUAN CARLOS. Movilización de Recursos a través de Reformas Tributarias en América
Latina: Posibilidades, limitaciones y desafíos. Trabajo invitado al III taller regional
CIAT/ONU/SRF sobre tributación realizado en la ESAF, Ministerio de Hacienda, Brasilia DF,
Brasil.

12
Reformas tipo C: Esta categoría incluye la vasta mayoría de las iniciativas de
Reforma Tributaria que no necesariamente persiguen propósitos meramente
recaudatorios sino que en algunos casos persiguen la neutralidad recaudatoria
pero logrando reordenamientos que aportan a la simplicidad y/o equidad del
sistema.

En general, los sistemas tributarios proveen los recursos para financiar el

presupuesto de gastos autorizados por el Congreso. Sin embargo, no se trata de
un objetivo que deba ser alcanzado de cualquier manera, sino que debe tener en
cuenta los efectos que genera sobre la economía a través de la influencia sobre
las decisiones de los agentes económicos consumidores y productores.

Dado que el aspecto distributivo es un argumento en cualquier función de

bienestar social, la literatura de finanzas públicas establece que el propósito de la
política fiscal debiera ser recaudar la cantidad que el gobierno requiere para
financiar aquellas actividades que son socialmente rentables, minimizando los
costos de recaudación y sobretodo preservando criterios de equidad.

II.2 Principios básicos que de la Tributación4

Una reforma tributaria exitosa será aquella que en su diseño e implementación

tenga en consideración los principios básicos de la tributación.

Equidad: La equidad en la distribución de la carga tributaria significa observar la

capacidad contributiva de quienes reciben la incidencia de los impuestos. En este
tema se definen dos conceptos: la equidad vertical, que consiste en que los
individuos reciban un tratamiento diferencial en la medida que presenten un nivel
desigual de capacidad contributiva; y la equidad horizontal que se configura
cuando existe igual carga tributaria sobre los individuos con idéntica capacidad
contributiva. La equidad vertical, significa otorgar una función redistributiva a la
tributación.

-Eficiencia: El Sistema tributario debe tender a obtener los recursos necesarios al

más bajo costo tanto para los contribuyentes como para la administración
tributaria.

-Neutralidad: Promover la neutralidad de la tributación, significa atenuar el efecto

de los tributos en la asignación de recursos a través de la introducción de tasas
impositivas uniformes. Se trata de no introducir limitaciones a la competencia y por
el contrario restar peso a las consideraciones de naturaleza tributaria en las
decisiones de producción, ahorro, inversión y empleo de los agentes económicos,
lo que evitaría que se generen distorsiones en la asignación de recursos.

4
JARACH DINO (1999) es un autor que desarrolla muy claramente este punto.

13
Simplicidad: La búsqueda de simplicidad del sistema tributario implica lograr un
conjunto ordenado, racional y coherente de tributos, de modo tal que resulte
comprensible para los deudores tributarios y para la administración tributaria; a la
vez que permita la captación de un volumen de recursos que justifique su
implantación.

La simplicidad también está referida a la estructura técnica con la que se conforme

cada uno de los tributos integrantes del sistema tributario, lo cual estará
condicionado por el grado de desarrollo socioeconómico del país de que se trate y
por la capacidad de gestión de la respectiva administración tributaria. Se trata de
dotar a cada tributo de una estructura técnica que suponga transparencia, al
permitir el cabal conocimiento de las obligaciones, además de economicidad, tanto
para el cumplimiento por parte de los contribuyentes como para el control por
parte de la administración tributaria.

Una vez contemplada la magnitud y complejidad de los equilibrios que deben ser
resguardados en la economía, queda claro que recaudar es sin duda una parte
importante de la tarea de lograr la suficiencia recaudatoria. Sin embargo, en el
camino de cumplir dicha tarea las autoridades se verán enfrentadas a delicados
“trade off” entre múltiples objetivos, los cuales requieren una concienzuda
evaluación antes de tomar decisiones.

Toda Administración Tributaria debe tener una estrategia para cumplir con sus
responsabilidades. Hay consenso en que una Administración Tributaria moderna
debe promover el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias buscando
una relación equilibrada y transparente con el contribuyente, facilitándole ese
cumplimiento y prestándole un servicio con los más altos estándares de calidad.
No obstante, al mismo tiempo debe disponer de los medios para controlar el
fraude y la evasión fiscal, a través de sus facultades de control.

14
III.- NUEVAS FIGURAS TRIBUTARIAS EN LA ACTUALIDAD

III.1 Definición y Antecedentes

Definición

En el presente trabajo el concepto de nuevas figuras tributarias se relaciona a la

creación de nuevos tributos más que a nuevos procedimientos y/o mejoras
aplicadas para potenciar la recaudación sobre una estructura tributaria ya
existente

Antecedentes

La necesidad de generar ingresos para financiar los presupuestos es un punto

infaltable en la agenda de las diferentes Administraciones Tributarias a nivel
mundial. La aplicación sólo de nuevos tributos, sin la aplicación de políticas
fiscales restrictivas, no resuelve el problema fiscal de fondo.

Actualmente la globalización, los procesos de integración y de apertura comercial,

el acelerado progreso tecnológico, la mayor movilidad de factores, son, entre
otros, características del siglo XXI con efectos cada vez más dañinos sobre el
medio ambiente y que, según describe Tanzi5, generan la existencia de las
llamadas “termitas fiscales”, las mismas que ante la inacción de las autoridades
competentes pueden ir socavando los cimientos de los Sistemas Tributarios
mundiales, a través de la reducción de los ingresos fiscales.

Ante esta situación, las Administraciones Tributarias se ven obligadas a utilizar

nuevas tecnologías y conocimientos a fin de mantener y/o, de ser posible,
aumentar los ingresos fiscales para seguir financiando adecuadamente el nivel de
gasto público deseado por cada país. En este camino aparece la implementación
de nuevas figuras tributarias o nuevos impuestos para extraer los ingresos que
corresponden pagar por estas nuevas operaciones, a la vez que reducir los
efectos negativos sobre el medio ambiente. Asimismo, se han implementado
mecanismos que permiten potenciar el rendimiento de los tributos ya existentes.
En todos los casos, la implementación de una u otra medida requiere un
diagnóstico y evaluación previos, teniendo en consideración los principios básicos
de la tributación.

III.2 Nuevas Figuras Tributarias

La incorporación de nuevas figuras tributarias constituye, principalmente, una

necesidad del Sistema Tributario frente a las demandas del nuevo siglo, ya que de

5
Tanzi Vito. La adaptación de los Sistemas Tributarios. 34 Asamblea General del CIAT. Washington D.C.
Julio 2000

15
otra forma se verían afectados los niveles de ingreso ante la falta de capacidad de
reacción del Sistema frente a los nuevos hechos gravables y operaciones elusivas.

La implementación de nuevas figuras tributarias tiene campo de acción tanto por el

lado de las operaciones internas como en las operaciones externas. No obstante
en este segundo caso, hay menor margen de acción dada la globalización y la
clara tendencia a la reducción de aranceles.

Cabe recordar que, además de los efectos sobre la economía, al diseñar cualquier
tipo de impuesto es importante considerar los costos administrativos relacionados
con su creación e instrumentación. Los costos están en función del número de
impuestos existentes, el tamaño y la complejidad de la base del impuesto, el
tamaño y la complejidad de las exenciones, el número de contribuyentes
potenciales, el costo y las técnicas de monitoreo y la posibilidad de generar
recursos fiscales.

El término de “nueva figura” es relativo y dependerá de la estructura tributaria

inicial del país que se evalúe. En este sentido, en algunos casos las nuevas
figuras tributarias para un país no lo son para otros quienes ya las utilizan y/o
utilizaron anteriormente. No obstante lo anterior, definimos algunas nuevas figuras
tributarias que forman parte de la discusión actual:

a) Impuestos a las Transacciones Financieras

Bajo este nombre existen dos tributos con bases diferentes: uno es de carácter
internacional y se llama impuesto a las transacciones especulativas o impuesto
Tipo Tobin6; y el otro involucra más un impuesto nacional que grava las
transacciones financieras realizadas dentro del sistema financiero, como son los
débitos y créditos en cuenta corriente, la cobranza de cheques, giros y
transferencias, etc., a la que llamaremos impuesto al uso del Sistema Financiero.

De ambos casos, la aplicación del primero aún esta en debate, mientras que el
segundo es aplicada ya en varios países a nivel mundial como una fuente
adicional de ingresos tributarios.

a1.) Impuesto Tipo Tobin

Definición

6
En honor al economista norteamericano James Tobin quien en la década de los 70 introdujo el concepto de
un impuesto global de suma módica que grave a las transacciones monetarias internacionales con el objetivo
de evitar la especulación.

16
El concepto general del Impuesto a las Transacciones Financieras alude al
llamado impuesto tipo Tobin que es un impuesto global que grava uniformemente
a las transacciones financieras internacionales, y que de este modo permite
combatir la especulación de corto plazo, la volatilidad de los tipos de cambio y
aumentar la independencia de las políticas monetarias. Los ingresos de este
impuesto se plantea sean destinados a la erradicación de la pobreza a nivel
mundial.

La discusión sobre este tributo Tobin tomó relevancia desde la década de los 90, a
raíz de la sucesión de crisis financieras en numerosos mercados emergentes, lo
cual dio cuenta de la existencia de un problema estructural en la arquitectura
financiera internacional. Cabe indicar que, se estima que el 85% de las inversiones
mundiales son de carácter especulativo, muy volátiles, cuya inestabilidad es un
peligro para la economía mundial y puede provocar grave crisis financieras.

Ventajas

Este impuesto sobre las transacciones financieras aumentaría la estabilidad

financiera, puesto que reduciría el volumen de especulación financiera.

La creación de dicho impuesto traería beneficios directos en términos de

crecimiento económico. El aumento de la eficacia de los mercados financieros,
dada la reducción de los volúmenes de transacciones, podría disminuir los
recursos dedicados a la administración de estos mercados y destinarlos a rubros
como la producción.

La aplicación del impuesto Tobin otorgaría al comercio de mayor confianza en los

niveles de tasas de cambio, lo que permitiría una mayor planificación y pronóstico
de las transacciones comerciales.

Desventajas

El éxito de este tributo depende de su aplicación uniforme a nivel mundial ya que

bastaría la existencia de una sola plaza desgravada para que todos los capitales
se deriven hacia ella evitando el impuesto.

Un impuesto internacional sobre las transacciones financieras resultaría

contraproducente para los países en desarrollo y desarrollados por igual pues
siempre existiría la posibilidad de generar distorsiones en las corrientes financieras
y del comercio.

Destino de los Recursos

17
Los recursos que se reciban de este impuesto estarían destinados a erradicar la
pobreza. Según estudios de la ONU y el Banco Mundial, el costo de erradicar la
pobreza extrema y de proveer una básica protección medioambiental rondaría los
225 mil millones de dólares anuales, y se estima que el impuesto Tobin podría
generar unos 300 mil millones de dólares. Incluso se plantea que la recaudación
mundial de este tributo vaya a un fondo común administrado por la ONU y el cual
se usaría para combatir la pobreza y proteger el medio ambiente.

Impacto Redistributivo

La reducción de la volatilidad de las tasas de intercambio tendría el efecto de

reducir el dinero que los empresarios gastan en operaciones de cobertura, por lo
que dispondrían de mayo capital para dedicar a la inversión en nuevos rubros, la
expansión y la creación de nuevos empleos. De esta manera el impuesto Tobin
permitiría estabilizar las tasas de intercambio al reducir el margen de ganancia de
los especuladores.

Asimismo, el impuesto Tobin asegura la capacidad de los bancos centrales de

defender su moneda. Actualmente los especuladores tienen cantidades de dinero
acumulado superior al de todos los bancos centrales juntos, lo cual significa que
los gobiernos no tienen la capacidad de proteger su moneda de los ataques
especulativos o en otros términos no tienen control de su política monetaria.

El impuesto Tobin gravaría a las transacciones monetarias internacionales brutas.

Ello significa que se gravaría tanto la compra como la venta de una determinada
moneda. El impacto de este impuesto en las transacciones a largo plazo sería
mínimo, pero reduciría drásticamente las operaciones de carácter especulativo.

Su base tributaria son transacciones de muy corto plazo, de doble dirección

especulativa y de arbitraje financiero en el mercado interbancario; lo que quiere
decir que a mayor frecuencia de las transacciones, mayor carga supone el
impuesto.

Aceptación Social

La propuesta del impuesto Tobin ya la hizo suya el gobierno finlandés; mientras

que en Canadá, Suiza, Alemania y Francia y en el Parlamento Europeo se han
debatido propuestas sobre dicho impuesto. En América Latina países como Brasil,
Uruguay y Argentina han propuesto el establecimiento de este impuesto.

Tasas Impositivas

18
Se plantea un impuesto internacional uniforme fijado en un nivel que resulte
suficientemente bajo7 para no afectar adversamente el comercio internacional de
bienes y servicios ni las inversiones a largo plazo.

a2.) Impuesto a las operaciones en el Sistema Financiero

Definición

Este es un impuesto actualmente aplicado en varios países8 que grava los débitos
o créditos efectuados en cuentas corrientes, de ahorros, depósitos en custodia, o
en cualquier otra clase de depósitos a la vista, fondos de activos líquidos,
fiduciarios y otros fondos del mercado financiero o en cualquier otro instrumento
financiero, realizado en los bancos e instituciones financieras regidos por Ley.

Ventajas

Es un impuesto de fácil y bajo costo de recaudación, conformado por una fuente

amplia y ágil. Este tributo presenta bajos niveles de evasión.

Desventajas

Esta clase de impuestos tiene algunos efectos negativos por lo que al final resulta
en simplemente un ligero paliativo de la situación fiscal. Por una parte, se afecta
directamente las transacciones financieras, lo que trae consigo un mayor uso del
efectivo y por tanto una reducción en la intermediación financiera. Asimismo, la
propensión al ahorro podría verse reducida.

Por otra parte, aunque las opiniones oficiales mencionan que la implantación del
impuesto no debe impulsar las cifras de la inflación, en algunos países se teme
que el uso de este tipo de impuestos traiga consigo una caída en el consumo y un
encarecimiento en los costos operativos de las empresas que operan en el país,
que al trasladarse al precio de los bienes y servicios producirán un repunte
inflacionario.

Impacto Distributivo

Este impuesto afecta en mayor medida a los grupos que usan con mayor
intensidad los servicios de intermediarios financieros. No obstante, sectores de
bajos ingresos que antes eran exonerados del impuesto a la Renta ahora son

7
Se han llegado a sugerir tasas que fluctúan entre 0.1% y 0.5%.
8
Por ejemplo en Latinoamérica este impuesto existe en Venezuela, Colombia, Ecuador, Argentina, Paraguay,
Uruguay, entre otros.

19
incluidos ya que se les grava por depositar y retirar su sueldo, lo cual afecta la
equidad del Sistema.

Destino de los Recursos

La recaudación de este tributo suele ser parte de los ingresos del Tesoro Público,
sin embargo, en algunos casos estos ingresos han tenido carácter temporal y
destino específico como por ejemplo la solución de la crisis en los sistemas
financieros o ayudar en labores de reconstrucción luego de algún desastre natural.

Aceptación Social

Este tributo es bastante impopular entre los agentes económicos.

Tasas Impositivas

Existe una gran dispersión de tasas impositivas según el país que lo implemente.
Sin embargo, se debe buscar que estas sean moderadas para no afectar en gran
medida los niveles de intermediación.

b) Impuestos Ambientales

Definición

El camino al desarrollo sustentable requiere de una integración efectiva entre

políticas económicas y ambientales. En este sentido, una de las nuevas figuras
tributarias que se discuten actualmente son los impuestos ambientales, que
surgen como un instrumento fiscal que da respuesta a la necesidad de proteger el
medio ambiente de las externalidades negativas como las actividades
contaminantes, depredadoras de recursos. Este tipo de impuestos son también
llamados impuestos Pigouvianos9 y su implementación responde más a una
cuestión de orden que a una urgente necesidad de lograr mayor suficiencia
recaudatoria.

A nivel internacional, la opción de política adoptada por algunos países de la

OCDE ha sido el crear nuevos impuestos, cargos o derechos en productos tales
como residuos, baterías, envases, pesticidas, fertilizantes, detergentes y aceites.
El objetivo principal ha sido inhibir el consumo de estos productos y en
consecuencia la producción, a fin de generar menores residuos y que el impacto
sobre el medio ambiente sea menor.

9
En relación al economista inglés Arthur Cecil Pigou quien trata estos temas en su obra “Economics of
Welfare” (Economía del Bienestar) publicada en 1933.

20
Cabe indicar que, una alternativa adicional para lograr ha sido la reestructuración
de impuestos existentes, indexándolos a los niveles de emisión de gases o
sustancias contaminantes. Es el caso de los impuestos a los combustibles y la
respuesta ha sido crear combustibles más limpios como la gasolina sin plomo.

La recaudación por concepto de impuestos ambientales es variable (para 21

países de la OCDE en 1995 osciló entre el 1 y el 4.5% del PBI) y su mayor
proporción se encuentra en los impuestos a combustibles para transporte e
impuestos sobre vehículos.

En el caso latinoamericano, la discusión sobre estos impuestos es aún incipiente,

siendo Brasil el país que presenta mayor avance.

Ventajas

Los niveles de emisión se ajustan automáticamente al impuesto. Es decir, aquellos

que contaminan disminuyen sus emisiones hasta el punto en que el impuesto se
vuelve oneroso.

La aplicación de estos impuestos genera ingresos que pueden tener un destino

específico para la conservación o mantenimiento de los recursos naturales. Al
mismo tiempo inciden en el comportamiento y crean incentivos para disminuir el
impacto negativo sobre el entorno ambiental.

Mediante el cobro de impuestos ambientales se incorpora automáticamente a

todos los sectores los costos que generen aquellos que contaminan.

Desventajas

Cabe considerar que puede afectarse la competitividad de algunas empresas, todo

un sector industrial, e inclusive a todo un país. Los impuestos verdes son más
visibles que otros por que implican un pago directo, por lo que la queja de algunas
empresas y sectores ante estos instrumentos puede ser un factor político de
cuidado. Sin embargo, a nivel país, los impuestos son una transferencia de
recursos entre diferentes sectores por lo que al gravar más a los que más
contaminan puede disminuirse la carga sobre sectores limpios. La sugerencia es
que al aumentar los impuestos ambientales se bajen otros para que en suma se
minimicen los costos totales y aumente el nivel de competitividad del país.

Impacto distributivo

Al evaluar el impacto distributivo de los impuestos ambientales es necesario

considerar el impacto que podrían tener medidas compensatorias y de mitigación,

21
los efectos inducidos sobre el empleo, así como la distribución de los beneficios
ambientales que resulten del impuesto. El impacto en la distribución del impuesto
puede ser directo o indirecto. El impacto directo se observa mediante el efecto de
los impuestos sobre los precios de los insumos de la producción. Actualmente
existe poca evidencia del impacto distributivo.

Las opciones para disminuir el impacto regresivo en algunos sectores puede ser
optar por políticas de mitigación (disminución de impuestos para sectores
específicos), de compensación (relacionada con impuestos neutrales como
pueden ser subsidios de ahorro de energía para los hogares que funcionan como
una especie de reembolso para los impuestos) y de modificación de otros
impuestos (consiste en la reducción de otros impuestos).

Destino de los recursos

Los recursos derivados de los impuestos ambientales pueden utilizarse para

reducir otros impuestos, tales como el impuesto a la renta sobre el trabajo o sobre
otros bienes. Por otro lado, pueden emplearse para reducir el déficit de la cuenta
pública. También pueden utilizarse para inversión en conservación o restauración
de los recursos naturales.

Las reformas fiscales ambientales en los países de la OCDE se han caracterizado

por ser neutrales en recaudación. En general se introdujeron nuevos cargos o
impuestos ambientales y se redujeron impuestos a la renta o sobre el trabajo. En
otros países estos recursos se canalizan a la inversión en ahorro energético o a la
disminución de impuestos que afectan a la industria.

Aceptación social

Es fundamental contar con el respaldo de la sociedad al generar políticas

ambientales. La implementación de estos impuestos debe ser gradual e ir
acompañada de una advertencia previa y la difusión del objetivo del impuesto.
Normalmente se tiene una mayor aceptación cuando se sabe previamente que
habrá un aumento en los impuestos sobre todo si el aumento será progresivo.

Las reformas de impuestos ambientales se debe dar preferentemente en un

contexto amplio de reformas, tanto fiscales como de política.

Tasas Impositivas

Las tasas son variables. No se dispone de información sobre el tema.

c) Impuestos a las Transacciones por Internet:

22
Definición

El incremento de las transacciones económicas y servicios prestados por Internet

ha revolucionado la visión del mundo económico. Según documentos de la OCDE,
el volumen global de comercio electrónico ha crecido significativamente de cero en
1995 a estimaciones que superan el billón de dólares hacia el período 2003-2005.

Esta variedad y significante cantidad de transacciones, comercialización de bienes

y servicios, distribución "on line" de productos digitales, transferencia por vía
electrónica de fondos, etc., influye directamente en el aspecto tributario. En los
Estados Unidos y en la Comunidad Europea se han alzado voces preocupadas
por la pérdida de ingresos fiscales que implican estas operaciones, siendo éste el
eje principal en el que se basan las discusiones del tema en los últimos años.

Frente a esta preocupación, la solución está en los Impuestos a las Transacciones

por Internet, los mismos que buscan gravar estas nuevas operaciones para que no
queden al margen del Sistema Tributario.

Ventajas

Permite captar los recursos tributarios que corresponden aportar a estas nuevas
operaciones producto del desarrollo tecnológico a nivel mundial y que de otra
forma no serían recuperados.

Desventajas

Una mala definición de los tributos sobre el comercio electrónico o una falta de
consenso internacional pueden aumentar los costes de transacción, creando
distorsiones en el mercado.

Los costos de imposición son elevados debido a la dificultad de controlar,

identificar, gravar y percibir los tributos que correspondan a las operaciones de
Internet. Estos problemas se asocian al actual estado de la tecnología y a la propia
"naturaleza de Internet".

La eliminación de la cadena intermediarios plantea problemas para la

administración fiscal, a pesar de que desde cierto punto de vista se considera una
gran ventaja del comercio electrónico.

Existe riesgo de aumentar la evasión fiscal ya que los registros electrónicos se

pueden alterar sin dejar ninguna huella, de manera que su confiabilidad puede ser
más cuestionable.

Impacto Distributivo

23
La mayor parte de los consumidores electrónicos son desproporcionadamente
ricos a nivel mundial. Por lo tanto, las diferencias tributarias favorables al comercio
electrónico pueden tener un fuerte efecto regresivo. Existen informes que señalan
que el usuario de Internet promedio tiene dos años más de educación y
U$S22.000 anuales más de ingreso que el consumidor promedio norteamericano.

Destino de los Recursos

Los ingresos recaudados formar parte de los recursos utilizados para financiar el
presupuesto.

Aceptación Social

Diversas encuestas10 confirman que el atractivo de las compras en Internet es la

ausencia del pago del Impuestos. Un importante número de compradores señaló
que compraría menos en caso se cobren impuestos.

10
Por ejemplo la realizada por Bizrate.com en setiembre de 1999

24
Tasas Impositivas

No se cuenta con información disponible respecto a las tasas impositivas

cobradas.

d) Impuestos a Consumos Específicos

Definición

A lo largo de la última década han surgido tributos que buscan gravar el consumo
de servicios denominados suntuarios y que son implementados como
instrumentos de corto plazo con fines recaudatorios, pero que sin embargo en
algunos casos se vuelven permanentes.

Algunos servicios cuya afectación es de reciente aplicación y/o está en discusión

es la extensión de la aplicación del Impuesto Selectivo al Consumo a la televisión
por Cable y la telefonía móvil.

Ventajas

Fácil recaudación y fiscalización, difícil evasión. Teóricamente se piensa que la

introducción de estos tributos otorga mayor equidad al Sistema ya que esos
bienes y servicios de consumo final denotan una mayor capacidad contributiva al
considerarse bienes suntuarios.

Desventajas

Es un tributo con niveles de recaudación poco significativos y cuya aplicación

encarece el costo del servicio que es trasladado al consumidor final. Esto es
mucho más grave en países donde el uso de algunos de estos productos es
masificado, como es el caso de los celulares.

Otra desventaja de la aplicación de estos tributos es la de desincentivar la

inversión extranjera en los sectores gravados.

Impacto Distributivo

Teóricamente estos impuestos están diseñados para contribuir a lograr un sistema

tributario más equitativo donde la mayor carga impositiva recaiga sobre las
personas de mayor capacidad contributiva. Sin embargo, en la práctica, la
situación en algunos países se ha tornado diferente.

Destino de los Recursos:

25
Los ingresos recaudados forman parte de los recursos utilizados para financiar el
presupuesto.

Aceptación Social:

Estos impuestos son de baja aceptación social

Tasas Impositivas:

Existe diversidad de tasas. Sin embargo, en Latinoamérica las tasas en discusión

fluctúan entre 5% y 10%.

26
 IV. SUFICIENCIA RECAUDATORIA EN AMERICA LATINA: USO DE
NUEVAS FIGURAS TRIBUTARIAS

IV.1 Antecedentes: Reformas tributarias implementadas

Las reformas implementadas en la región latinoamericana en los años 80 y 90

estuvieron lejos de crear nuevos tributos y más bien apuntaron fundamentalmente
a simplificar y racionalizar los sistemas existentes, a la vez que potenciar el
accionar de las administraciones tributarias, en busca de un mayor nivel de
ingresos.

Existe amplia literatura11 que ilustra sobre las reformas tributarias implementadas
por los países de la región en las últimas dos décadas. Estos estudios son de gran
riqueza empírica, permitiendo identificar importantes tendencias generales, así
como aspectos específicos de la variada experiencia Latinoamericana en materia
tributaria.

Desde mediados de los ochenta, la mayoría de los gobiernos de la región, con

diferencias de grado y de alcance, introdujeron importantes reformas a sus
respectivos regímenes tributarios y arancelarios, las cuales fueron
complementadas por medidas de modernización de las administraciones
tributarias. Estas reformas fueron el antecedente de los actuales Sistemas
Tributarios de la región.

Mediante tales reformas se trató de alcanzar los clásicos objetivos de suficiencia

recaudatoria, simplificación de normas y procedimientos, neutralidad en la
asignación de recursos y equidad- especialmente horizontal- en la distribución de
la carga. Al mismo tiempo se intentó promover una adaptación funcional de las
bases y tasas impositivas a los requerimientos de los programas de estabilización
y reformas estructurales iniciados en la Región, los mismos que buscaban
combatir las presiones inflacionarias y desequilibrios externos producto de los
elevados déficit fiscales.

Durante los años ochenta, el ajuste descansó básicamente en la contracción en

los niveles de gasto. Por el contrario, en los años noventa el avance se basó en la
mayor generación de ingresos, lo cual permitió una recuperación de los niveles de
gasto. Las importantes reformas tributarias de finales de los años ochenta y
principios de los noventa en países como Argentina, Bolivia, Colombia y Perú se
basaron sobretodo en el objetivo principal de simplificación de los Sistemas
Tributarios.

11
CEPAL (1998), Tanzi (2000), Pita (1994), entre otros.

27
Luego de un notable incremento inicial en la recaudación como consecuencia del
generalizado control de los procesos inflacionarios, a mediados de los años 90
este indicador comenzó a decaer producto de la política tributaria implementada,
así como de algunas crisis económicas internacionales que afectaron la
"performance" económica de la región. Esta situación se presenta en el gráfico N°
1.

Si bien se presenta una marcada heterogeneidad de situaciones, se puede afirmar

que el enorme esfuerzo realizado en materia de reformas impositivas contribuyó a
un aumento, aunque todavía modesto, en la presión tributaria de América Latina,
la misma que mostró una disminución en los finales de los años 90 y primeros
años del nuevo siglo.

Gráfico N° 1
América Latina: Ingresos Tributarios del Gobierno Central (*)
Porcentaje del PBI

13.5 12.9 12.7

12.4 12.5
12.1
11.8 11.8
12 11.2 11.3
11.1
10.7
10.5 9.8

7.5

4.5

1.5

0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

*Excluye Contribuciones Sociales

Fuente: Administraciones Tributarias

La fuerte prioridad que el objetivo de estabilización macroeconómica otorgó al

componente fiscal, se tradujo en una relativa postergación de otros objetivos,
sobretodo el referido a la función distributiva del sector gobierno. Prueba de ello es
que la recaudación se basó fundamentalmente en los impuestos al consumo,
principalmente el Impuesto al Valor Agregado (IVA).

Como ya se indicó, además de las reformas introducidas en los sistemas

tributarios se verificó una preocupación creciente de los países de la región en
mejorar el desempeño de sus administraciones tributarias. Se llegó a la convicción
de que las alteraciones que puedan incorporarse en las legislaciones tributarias,

28
solamente son efectivas en la medida de la eficacia con que actúen los órganos a
cargo de la aplicación y control de los tributos.

La necesidad de elevar los ingresos tributarios pasó a relacionarse en mayor

grado con el combate a la evasión, la cual estuvo potenciada por el crecimiento de
la economía informal y por los estímulos emergentes de los procesos
inflacionarios. En este campo, casi la totalidad de los países de la región
instauraron registros únicos y cuentas corrientes tributarias a los contribuyentes,
para facilitar el control del cumplimiento. Asimismo, con el fin de racionalizar los
escasos recursos de las administraciones tributarias, se instauraron sistemas
diferenciados de administración tomando en cuenta la importancia de los
contribuyentes.

El proceso de reformas de las administraciones tributarias estuvo apoyado por la

asistencia técnica y financiera de diversos organismos regionales e
internacionales y significó la modernización de la estructura y procedimientos, así
como la absorción de nuevas tecnologías para el desarrollo de las funciones de
recaudación y fiscalización.

IV.2 Situación Actual: Principales problemas que afectan la suficiencia de los

Sistemas Tributarios Latino Americanos

Diagnóstico

Lerda12 señala que la situación fiscal de América Latina ha sufrido un considerable

empeoramiento desde finales de los años 90 hasta el año 2002. La crisis de
México 1994-95, seguida por la crisis asiática (1997), Rusa (1998), Brasileña
(1999) y Argentina (2001-2002) fueron factores exógenos que contribuyeron al
desarrollo de un ambiente internacional adverso, con el consiguiente deterioro de
las condiciones macroeconómicas.

La situación económica negativa que se observó desde la segunda mitad de los

años noventa impactó sobre los ingresos y el consumo doméstico, provocando un
progresivo rezago entre los gastos e ingresos, lo cual ha acentuado en la
actualidad el problema del financiamiento de los elevados déficit fiscales, así como
el tema del endeudamiento público. El gráfico N° 2 muestra la evolución promedio
del resultado económico del Sector Público latinoamericano.

Gráfico N° 2
América Latina y el Caribe: Resultado Económico del Secto Público
Porcentaje del PBI

-0.3

-0.8

12
LERDA-1.Ju3an Carlos. Op.Cit
-1.4 -1.4
-1.5
-1.6 -1.6 -1.6
-1.8
-1.8
29
-2.3
-2.4

-2.8 -2.7
Se ha observado un mayor crecimiento por el lado de los gastos –componente de
mayor rigidez- frente a un nivel de ingresos tributarios y no tributarios limitados.
Esta situación, a lo cual se suman las optimistas metas de superávit primario que
numerosos países se han comprometido a alcanzar, configuran la necesidad de
introducir nuevas reformas tributarias destinadas a ampliar la recaudación.

El objetivo de la política tributaria en los primeros años del nuevo siglo ha sido
continuar confiando la recaudación más en los impuestos indirectos o llamados a
la producción y al consumo (principalmente el IVA), que en los impuestos directos
(principalmente el impuesto a la Renta). En este sentido, se ha mantenido
relegado el objetivo de buscar la equidad vertical y más bien continuamos basados
en impuestos que son regresivos pero de fácil recaudación.

Casi todos los países de América Latina recaudan entre el 70% y 80% de los
ingresos tributarios gracias a los impuestos indirectos. Solo Colombia, México y
Panamá tienen una distribución mejor balanceada entre las recaudaciones por
concepto de impuestos directos e indirectos; en estos países los ingresos por
impuestos indirectos representan entre 50% y 60% del total.

El Anexo N° 1 muestra la estructura actual de los ingresos tributarios para un

importante grupo de países de la región latinoamericana.

Asimismo, el gráfico N° 3 presenta niveles de recaudación promedio en

Latinoamérica, expresada como porcentaje del PBI, permitiendo apreciar como a
lo largo del tiempo se ha registrado el estancamiento en el impuesto a los ingresos
frente al incremento en la participación de los impuestos al consumo. Por su parte
se aprecia también una reducción de los impuestos al comercio exterior producto
de la tendencia a la apertura comercial y reducción de barreras arancelarias.

13.5 Gráfico N° 3
Estructura Promedio de la Recaudación en Latino América
12
Porcentaje del PBI
10.5

9
7.8
30 7.5
6.0
6 5.0
4.5 3.5 3.5
3.3
Actualmente, a pesar de haber aumentado su participación en la recaudación
promedio, la productividad del IVA no es la mejor debido a la erosión de su base
imponible producto de las exenciones y beneficios tributarios (también llamados
renuncia fiscal o gastos tributarios), los altos niveles de evasión y las deficiencias
de administración. Es evidente que el IVA da muestras de envejecimiento en
muchos países y que hacen falta reformas para reducir los beneficios y
exenciones, a la vez que introducir los ajustes necesarios para mejorar reducir la
evasión e incumplimiento a través de la administración del tributo.

En cuanto al aporte del comercio exterior, los procesos de liberalización y de

integración han llevado a disminuir drásticamente el nivel medio y la varianza de
los ingresos arancelarios, reduciéndose la importancia de estos ingresos en el
financiamiento estatal, especialmente en los países medianos y grandes de
América Latina. En el gráfico anterior se puede observar como entre el período
1986-1991 y el período 1996-2000 la participación de los impuestos al comercio se
redujo en 33%.

Problemas que afectan la suficiencia recaudatoria en Latinoamérica: Situación

Actual

Con un nivel promedio de presión tributaria que no supera el 15%, los problemas
en el ámbito de suficiencia tributaria son una realidad en Latinoamérica y varios
países enfrentan actualmente serias dificultades en su desempeño fiscal, situación
que podría verse empeorada de no tomar acciones correctivas. No es el caso de
los países desarrollados, donde el nivel de presión tributaria duplica la
correspondiente a los países latinoamericanos y, por tanto, los problemas de
suficiencia tributaria son menos importantes.

Aunque algunos países han progresado bastante en el ámbito de la simplificación

de la legislación, normas y procedimientos tributarios, aún es mucho lo que falta

31
por hacer. La complejidad eleva los costos de cumplimiento y crea incentivos para
la evasión y elusión tributarias.

Entre los factores que explican esta limitación de ingresos hemos identificado dos
grupos de problemas, el primero conformado por aquellos que son recurrentes a la
realidad Latinoamericana, y el segundo asociado más a los retos que nos presenta
la modernidad.

a) Problemas Recurrentes

En el nivel de ingresos tributarios influyen algunos problemas comunes que aún se

mantienen vigentes en los países de la región. Estos problemas son:

-El alto grado de informalidad: La informalidad se refleja en los elevados niveles de

evasión fiscal y contrabando.

-los bajos niveles de conciencia tributaria y aceptación social de los tributos

El gráfico N° 4 muestra la participación de la informalidad en el PBI de diferentes

países de Latinoamérica. Se observa como la media se ubica en 41% nivel
extremadamente elevado y que representa un gran potencial de recursos para la
Administración Tributaria.

Gráfico N° 4
Tamaño del Sector Informal en América Latina
Porcentaje del PBI
70 66
62
60 58

50
50 47

Promedio Simple= 41%

40 38
35
31
30 27
22
20 18

10

0
CHI ARG MEX ECUA COL BRA HON GUA PER PAN BOL

Fuente: World Bank Policy Research Working paper (1997)

32
Como consecuencia directa del alto grado de informalidad existente en las
economías de la región, la evasión tributaria es una práctica común y representa
una importante pérdida de recursos para el fisco.

Si bien no existen muchas estadísticas respecto a los niveles de evasión en la

región, la información disponible para el caso del IGV13 da cuenta de un porcentaje
promedio de 37% a nivel de Latinoamérica, lo cual se muestra en el gráfico N° 5 y
significa que se está dejando de recaudar algo más de la tercera parte de lo que
corresponde. Dada la significativa importancia relativa del IGV respecto al resto de
tributos, consideramos que la reducción de estos indicadores de evasión
representa una importante fuente para el incremento de ingresos.

Gráfico N° 5
Evasión en el IVA en América Latina
70 Porcentaje Respecto a recaudación Potencial

60
55

50
44

40 Promedio Simple= 37% 37 38

36
32
30

20
20

10

0
CHI ARG MEX ECUA COL PER BOL

Fuente: Información de las Administraciones Tributarias para los años 1997-2000

Además de los problemas anteriormente mencionados, las economías

latinoamericanas conviven con tres problemas que de diversas maneras se retro-
alimentan y terminan por minar cualquier importante iniciativa de los gobiernos
para un manejo ordenado de la economía. Lerda14 ha denominado a estos
problemas las tres “R”:

13
Cabe señalar que la mayoría de estimaciones de evasión consideran dentro de dicho concepto la elusión
tributaria y la brecha de pago, los que sin embargo tienen menor participación en relación a la evasión
propiamente dicha.
14
OP.Cit

33
-Rigidez presupuestaria: cuando se presenta este problema aumentan las
presiones por impulsar reformas tributarias destinadas a incrementar la
recaudación con urgencia para poder atender la demanda de gastos.

-Rentas vinculadas: en numerosas economías de la región se observa un excesivo

grado de vinculación de ciertas fuentes de ingresos tributarios a destinos
específicos, lo cual termina potenciando los problemas de rigidez presupuestaria.

-Elevado nivel de Renuncia Tributaria: Es otra característica de la fiscalidad

latinoamericana, asociada al uso de incentivos y beneficios tributarios otorgados a
quienes cumplen determinados requisitos. Esto es una manera indirecta de hacer
gasto público en apoyo del cumplimiento de las metas de políticas del gobierno
tales como atraer inversión extranjera directa, promover el desarrollo industrial o
regional, apuntalar algunas industrias estratégicas, entre otros. El nombre
“renuncia tributaria” se origina en que el otorgamiento de beneficios tributarios da
lugar a una “renuncia” por parte de la Administración de los impuestos que en una
situación normal hubiera recaudado. A esta figura también se le suele llamar gasto
tributario y forma parte de la política cuasi-fiscal. Numerosos analistas e
investigadores15 coinciden en señalar que la renuncia tributaria constituye una
importante fuente de fragilidad fiscal en América Latina.

Algunos resultados empíricos16 sugieren que allí existe un interesante espacio

para reformas tributarias capaces de movilizar recursos adicionales sin introducir
prácticamente ninguna alteración en la estructura tributaria. El cuadro N° 1
muestra algunos resultados para Latinoamérica.

Cuadro N° 1
Gastos Tributarios en Latinoamérica*
% Producto Bruto Interno (PBI)
PAIS 1998 2001 2003

Brasil n.d 1.51 n.d

Argentina n.d 3.02 n.d
Chile 3.8 n.d n.d
Perú n.d n.d 1.91
*Estimaciones
Fuente: Silvia Simonit. Op. Cit. 2001
Perú: Ley General de Presupuesto para el año 2003

Si a los problemas descritos en los párrafos previos se adicionara el potencial

recaudatorio al que las administraciones tributarias renuncian voluntaria e

15
Por ejemplo, un trabajo interesante es el de Silvia Simonit: Principales tendencias sobre gastos tributarios
desde una perspectiva internacional”. IX encuentro de economía pública Argentina, octubre 2001
16
Se ha evaluado la cuantía de las renuncias tributarias en Brasil, México, Chile, Argentina, Perú, entre otros
países de la Región.

34
implícitamente cada vez que descuidan la función de fiscalización de impuestos,
no hay duda que efectivamente hay un gran potencial de recursos para el fisco sin
que ello implique la necesidad de reformas que pudieran comprometer el formato
básico ni la eficiencia del Sistema Tributario, situación que sí es factible de
suceder ante la creación de nuevos tributos con afán únicamente recaudatorio.

b) Problemas asociados a la modernidad

En la actualidad, la globalización económica agudizó la interdependencia de los

sistemas tributarios hasta el punto de resultar imprescindible que las reformas
tributarias que ahora se promuevan, tomen en cuenta no apenas consideraciones
de orden doméstico, sino también que se atienda a lo que sucede en el escenario
internacional en materia de tributación.

Dependiendo del tipo de tributos y del grado de incidencia sobre los factores de
mayor movilidad, corresponderá en alguna medida adecuarse a ciertos estándares
predominantes en el plano internacional. Dentro de este nuevo panorama
destacan dos temas principales a tener en consideración. Ellos son los precios de
transferencia y el comercio electrónico.

Precios de Transferencia: la globalización ha significado un notable incremento de

las transacciones económicas internacionales, tanto en su magnitud como en
cuanto a la variedad y complejidad de las formas en que ellas se realizan. Esto ha
generado nuevos desafíos para el efectivo control de la tributación de los
beneficios de las empresas, particularmente cuando se trata de transacciones
entre empresas vinculadas.

La sobrefacturación, la subfacturación, la facturación de transacciones ficticias, la

utilización de figuras o formas de transacción inadecuadas (sub-capitalización, por
ejemplo), son algunos de los mecanismos aplicados para asignar indebidamente
ingresos y gastos entre empresas vinculadas, con la finalidad de minimizar el pago
de tributos y constituyen formas de evasión tributaria de naturaleza fraudulenta.

La forma más usual de la que se vale la evasión tributaria internacional, es la

utilización de los denominados "paraísos tributarios", entendiendo por éstos a los
países sin impuestos o con tasas impositivas muy reducidas. Dichos países suelen
disponer además de un extenso y sofisticado aparato bancario y de estrictas
reglas de confidencialidad, lo cual permite acumular beneficios en ellos o
movilizarlos desde allí sin ser gravados o sin efectos tributarios de importancia.

Competencia Tributaria Nociva: La búsqueda de mayor competitividad en el

mundo actual lleva a perder ingresos fiscales a través del otorgamiento de
diferentes beneficios tributarios. En un extremo, se podría generar una guerra de
incentivos tributarios entre los países, con la consiguiente pérdida de un nivel
importante de ingresos.

35
Comercio Electrónico: Otro tema preocupante con relación al control de los
tributos, se relaciona a los medios desarrollados por la moderna tecnología,
utilizables para la conclusión de transacciones comerciales y financieras. Desde el
punto de vista de la tributación, las preocupaciones se derivan de que Internet no
ha eliminado apenas las fronteras nacionales para la realización de los negocios,
sino también la identidad de las empresas e individuos que los realizan.

Sin duda el comercio electrónico, en rápida expansión, introduce una nueva

problemática de fuerte impacto en el campo tributario, tanto en lo que se refiere a
la redefinición de la estructura de los tributos como a la identificación de los
medios de control del cumplimiento de las obligaciones tributarias. Pese a que el
monto de transacciones realizadas electrónicamente ya es significativo, poco es lo
que los países de nuestra región han avanzado en sobre esta materia.

IV.3 Medidas aplicadas en busca de la suficiencia recaudatoria

El incremento de los ingresos tributarios se mantiene como un objetivo prioritario

de las políticas fiscales aplicadas en la actualidad por diversos países de
Latinoamérica. En este sentido, se observa como constante la implementación de
reformas tributarias como parte integrante de paquetes económicos aplicados por
los nuevos gobernantes o por los gobernantes ya existentes, en todos los casos
con el objetivo de lograr el tan ansiado equilibrio fiscal, a la vez que buscar
adaptar el Sistema Tributario frente a las nuevas tendencias de la modernidad.

Implementación de medidas administrativas para combatir la evasión y el

incumplimiento

Las recientes reformas se han caracterizado por hacer hincapié en la suficiencia

de ingresos, la equidad horizontal, la sencillez, la neutralidad y finalmente la
compatibilidad entre el sistema impositivo y la capacidad administrativa. Ello,
partiendo de estructuras tributarias bastante similares con un IVA como impuesto
principal, seguido del impuesto a la Renta, los impuestos selectivos al consumo y
en menor medida los tributos al comercio internacional.

En estos primeros años, la creación de nuevos tributos no ha sido un rasgo

principal de los sistemas tributarios de la región, sino que, por el contrario, la
tendencia ha sido a un combate firme contra la evasión, a la mejora en la
administración tributaria y la reducción de las llamadas renuncias tributarias.

El anexo N° 2 presenta una matriz con el detalle de los diferentes impuestos

vigentes en un grupo importante de países de la región.

Asimismo, el anexo N° 3 hace un breve resumen de las principales características

de las recientes reformas tributarias implementadas en la región.

36
Se ha buscado implementar herramientas destinadas a potenciar la recaudación
de los tributos existentes, en particular del IVA. Es el caso de los regímenes de
retenciones y percepciones del IVA, los cuales buscan asegurar un porcentaje de
la recaudación y ya vienen siendo aplicados con éxito, sobretodo retenciones, en
algunos países como Argentina, Uruguay, Colombia, Ecuador, México, Chile y
recientemente en el Perú. De otro lado, se ha potenciado las acciones de
fiscalización, sacando provecho de los avances tecnológicos que permiten
efectuar importantes cruces de información.

Implementación de Nuevas Figuras Tributarias

En los países de la región, la aplicación de nuevas figuras tributarias es aún

incipiente ya que existe una mayor tendencia a efectuar ajustes sobre la estructura
tributaria ya existente. No obstante, podemos mencionar hemos identificado
algunas experiencias en cuanto a la aplicación de nuevos tributos, término que en
algunos casos puede ser relativo al considerarse como nuevo a un tributo que ya
existe en otro país o que ha sido reintroducido al sistema

Impuesto a las Transacciones financieras

Actualmente existen varios países que aplican un impuesto a las transacciones

financieras pero no con las características de tipo Tobin, sino el que grava las
operaciones domésticas. Es el caso de Argentina, Paraguay, Brasil, Colombia,
Venezuela, entre otros países en los que el tributo se introdujo inicialmente de
manera temporal para luego convertirse en permanente.

Cabe indicar que en todos los países este tributo grava las principales operaciones
en el sistema financiero y su aporte a los ingresos es variable. Por ejemplo en
Argentina este tributo se constituye en una importante fuente de ingresos al
aportar 11% de la recaudación.

Impuestos Ambientales

La aplicación de impuestos ambientales es un tema aún poco desarrollado en la

región, sin embargo la aplicación de instrumentos económicos en esa dirección se
ha observado en Brasil, Colombia17, México y Venezuela. En México se introdujo
un impuesto que representa un porcentaje muy pequeño del precio de la gasolina,
cuyo destino fue financiar la instalación de medidas de seguridad en los puestos
de venta. Los bajos costos de transacción de este ingreso fiscal, fácil de recaudar,
permitieron una exitosa aplicación del programa. En Brasil se ha avanzado al
proponer la implementación de una contribución ambiental que si bien no prioriza

17
Para mayor detalle se puede revisar el trabajo de Ronaldo Seroa da Motta: “Tributación ambiental,
macroeconomía y medio ambiente en américa Latina: aspectos conceptuales y el caso de Brasil”. Diciembre
2001.

37
los ingresos fiscales, sin embargo genera un doble beneficio en cuanto a la mejora
en la calidad del medio ambiente y la disminución en la carga fiscal de otros
sectores -sustituida con la recaudación de la contribución ambiental- lo cual es
conocido como “doble dividendo”.

Impuestos Específicos

Algunas reformas tributarias recientes han presentado como constante la creación

de tributos excepcionales sobre algunos productos de lujo, aún no gravados con
impuesto selectivo al consumo.

En esta línea de tributos específicos, Ecuador es el país que presenta mayor

innovación al aplicar tributo sobre los servicios de telecomunicaciones y
radioeléctricos. También se ha discutido la aplicación de este tipo de tributos en
Colombia, Venezuela y México. Cabe mencionar que estos tributos han resultado
ser muy impopulares y su implementación no ha llegado a concretarse debido a la
fuerte corriente opositora.

En el siguiente capítulo presentamos la experiencia peruana, destacando los

buenos resultados obtenidos en el objetivo de mejorar los ingresos tributarios, no a
través de nuevos impuestos, sino mediante un firme combate a la evasión
tributaria principalmente del IVA. Asimismo, se presentará el potencial de ingresos
que significa ir eliminando gradualmente los beneficios tributarios existentes.

V. LA EXPERIENCIA PERUANA EN LA BÚSQUEDA DE

SUFICIENCIA RECAUDATORIA

La experiencia peruana, al igual que la de otros países latinoamericanos es

rica en cuanto a la implantación de reformas tributarias cuyo objetivo principal
ha sido la ampliación de la base tributaria y el incremento de la recaudación
preferentemente mediante el establecimiento de un sistema tributario simple y
con pocos tributos de aplicación general, que no creen distorsiones en la
asignación de recursos.

V.I. Antecedentes: Reformas Tributarias y Cambios en el período 1991-2001

A partir del año 1990 se produjo un cambio estructural en el manejo de la

economía del país, pasando de un modelo heterodoxo populista con un Estado

38
 intervensionista, a un modelo neoliberal en el que la participación del Estado
disminuyó y se privilegió el papel de las fuerzas del mercado.

En 1989 y durante la primera mitad de 1990 el país atravesaba por una severa
crisis económica. La economía peruana presentó una elevada tasa de
inflación, distorsión en los precios relativos y una severa caída en el nivel de
producción.

Ante esta situación, en agosto del año 1990 se implementó un programa de

estabilización económica que se apoyó en un manejo estricto de las finanzas
públicas, orientando la política fiscal a reducir el déficit mediante el aumento de
los ingresos tributarios. En este sentido, se tomó conciencia del rol
fundamental que le correspondía desempeñar a la Administración Tributaria,
iniciándose en marzo de 1991 un proceso de reforma tributaria orientado al
surgimiento de una institución moderna y eficiente, y al establecimiento de un
sistema tributario más equitativo, simple y con suficiencia recaudatoria.

La Reforma Tributaria de 1991 y 1992

A principios de 1991, existía consenso respecto a la necesidad de aplicar una

política de estabilización económica para consolidar el equilibrio fiscal. Un
punto importante fue la profunda reforma del sistema tributario, la cual debía
iniciarse con la Reforma de la Administración Tributaria para luego aplicar
medidas de política tributaria destinadas a reducir el número de impuestos y
eliminar exoneraciones y privilegios.

En cuanto a la Reforma de la Administración tributaria, Su exitosa

implementación estuvo asociada al apoyo político del más alto nivel, el que
provino del mismo Presidente de la República y del Congreso, así como a la
autonomía en el manejo de los recursos financieros.

En junio de 1988, mediante Ley No. 24829, se creó la Superintendencia

Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) como una Institución Pública
descentralizada del sector Economía y Finanzas, con autonomía funcional,
económica, técnica, financiera y administrativa.

Se implementó un riguroso programa de selección de personal que se encargó

de evaluar y seleccionar al personal existente, implementar un programa de
retiros voluntarios, para luego completar el personal con nuevos cuadros
conformados por profesionales jóvenes, egresados de las mejores
universidades del país y a los cuales se pagó remuneraciones muy
competitivas.

Asimismo, se optó por la instalación de los sistemas básicos de registro de

contribuyentes, de comprobantes de pago y de recaudación. Este último fue

39
 establecido en función a la importancia fiscal de los contribuyentes: Sistema de
Recaudación de Principales Contribuyentes (PRICOS) y Sistema de
Recaudación para Medianos y Pequeños contribuyentes (MEPECOS). El
primer grupo contó con una atención personalizada y monitoreo de su
información en tiempo real ("on line").

En cuanto a la Reforma de Política Tributaria, esta acompañó los avances de

la Administración Tributaria y buscó racionalizar y simplificar el Sistema
Tributario. La reforma se refiere a los cambios implementados entre 1990 y
1992, con el propósito de modificar o eliminar los tributos que generaban
distorsiones en la economía; así, se llegaron a suspender 41 beneficios y
exoneraciones del IGV y del ISC, así como a derogarse 64 tributos, muchos de
ellos de baja recaudación. Asimismo, se amplió la base del Impuesto General a
las Ventas, incorporando a los combustibles y a los servicios públicos y se
redujo la base y tasas del Impuesto Selectivo al Consumo, desgravando al
sector financiero. El conjunto de estas medidas estuvieron destinadas a
fortalecer el Impuesto General a las Ventas.

Además, se incorporaron modificaciones importantes en el Código tributario,

orientadas a dar mayores facultades a al Administración Tributaria, a la vez
que se eliminaron tratamientos preferenciales y sobre-costos existentes.

El anexo N° 4 presenta la relación de tributos derogados en busca de una

simplificación del Sistema Tributario peruano.

El gráfico N° 6 muestra el resultado positivo en la recaudación producto de la

reforma implementada, que se tradujo en un incremento de la presión tributaria
de 5.8% en 1989 a 12.5% en 1992.

Gráfico N° 6
Perú: Ingresos Tributarios del Gobierno Central 1989-2002
Porcentaje del PBI

14
12.5

12 11.6
11.1

10

5.8
6

0
1989 1990 1991 1992

Fuente: Nota Tributaria SUNAT

40
La Reforma Tributaria de 1993 - 1994

A pesar del éxito que significó la reforma tributaria de 1991-1992, y ante la

necesidad de continuar incrementando los ingresos fiscales y llegar a mayores
niveles de presión tributaria, se planteó la necesidad de una segunda reforma
tributaria que permita seguir avanzando en lograr un sistema tributario más
simple, eficiente y permanente.

Aunque después de la reforma de los años 1991-1992 las categorías de

tributos eran pocas, sin embargo existía una gran complejidad en las normas,
caracterizadas por la existencia de regímenes especiales. Adicionalmente
existía una alta inestabilidad en cuanto a la vigencia o derogación de las
normas tributarias y todo esto conllevaba a un elevado nivel de incumplimiento
o evasión tributaria por parte de los contribuyentes.

Ante este contexto, la reforma tributaria de los años 1993-1994 tuvo como
objetivo mejorar la eficiencia y aplicabilidad de los tributos. En este sentido
buscó consolidar un sistema con pocos tributos de alto rendimiento, facilidad
para el contribuyente y bajo costo administrativo para el Estado, estabilidad en
el tiempo, neutralidad en la asignación de recursos, así como equidad
horizontal y vertical.

En este período se redujo la progresividad del impuesto a la Renta, se eliminó

el impuesto al Patrimonio empresarial y los regímenes especiales del IGV y del
Impuesto a la Renta. Estos últimos fueron reemplazados por un régimen para
pequeños contribuyentes que venden a consumidores finales (monotributo que
fue llamado Régimen Único Simplificado-RUS) y un régimen simplificado de
determinación de renta para la pequeña empresa (Régimen Especial de Renta-
RER).

De esta forma, el Sistema Tributario del Gobierno Central, quedó así

constituido por seis principales impuestos, (después de los 68 que tuvo antes
de la reforma), a saber:

1. El Impuesto a la Renta (Régimen General y Régimen Especial para

pequeñas empresas)
2. El Impuesto General a las Ventas – IGV
3. El Impuesto Selectivo al Consumo – ISC
4. Los Derechos Arancelarios.
5. El Régimen Único Simplificado– RUS
6. La Contribución al Fondo nacional de Vivienda (FONAVI)

41
La Reforma Tributaria de 1997-1998

Las reformas tributarias implementadas entre 1991 y 1994 significaron

importantes avances en la simplificación de la estructura tributaria del país. El
número de impuestos, exoneraciones y regímenes especiales se redujo
drásticamente facilitando la labor de la Administración Tributaria. Sin embargo,
a fines de 1996 se observó un estancamiento en los niveles de recaudación de
los principales tributos: el IGV y el Impuesto a la Renta.

En ese contexto se optó por una reforma tributaria que priorice el aumento de
la recaudación de los principales impuestos (sin recurrir a la elevación de sus
tasas) y al mismo tiempo la reducción y/o eliminación de impuestos que
afectaran a la productividad de las empresas, pero salvaguardando el equilibrio
fiscal, es decir manteniendo el nivel de ingresos.

Esta reforma se realizó en forma progresiva, contemplando la mejora de los

sistemas de fiscalización y recaudación en las diferentes categorías de
impuestos, con especial énfasis en el IGV, tributo en el cual se continuaron
eliminando algunas exoneraciones y regímenes especiales. Asimismo, se
efectuaron modificaciones al Código Tributario, a fin de simplificar los
procedimientos tributarios y flexibilizar la normatividad aplicable a los
contribuyentes.

En busca de los objetivos planteados, se dictaron una serie de medidas

destinadas a fin de disminuir la carga impositiva sobre las empresas. Se
disminuyeron sucesivamente las tasas arancelarias, la tasa del Impuesto
Mínimo a la Renta, la Contribución al FONAVI y la tasa del impuesto selectivo
a los combustibles. Asimismo, el Impuesto Mínimo a la Renta fue sustituido con
un impuesto de características similares llamado Impuesto Extraordinario a los
Activos Netos (IEAN) pero con una menor tasa impositiva.

Ninguna de las dos reformas tributarias analizadas en la experiencia peruana

estuvo orientada a aumentar la recaudación mediante la creación de nuevos
impuestos. Por el contrario, el objetivo de las reformas fue la ampliación de la
base tributaria, mediante el establecimiento de pocos impuestos de aplicación
general, que no creen distorsiones importantes en la asignación de recursos
económicos.

Como resultado de estas reformas, la presión tributaria pasó de 9.0% en 1990

a 14.1% en el año 1997, tal como muestra el gráfico N° 7.

Gráfico N° 7
Perú: Ingresos Tributarios del Gobierno Central
16 Porcentaje del PBI

13.9 14.1
14 13.1 13.4

12.0 12.2
12 11.1
42
10
9.0

8
Cambios Tributarios en el período 1998-2001

Durante el período 1999 al 2002 se registraron efectos negativos en la marcha de

la economía producto de sucesivas crisis internacionales18, las cuales se
tradujeron en un magro crecimiento del PBI promedio anual que alcanzó sólo
0.9%. En este período se observó como constante la implementación de diversas
medidas de política tributaria las cuales se caracterizaron por eliminar tributos,
reducir algunas tasas impositivas e incluso crear nuevos beneficios y regímenes
especiales. Estas medidas de política tributaria tuvieron efectos negativos en los
niveles de recaudación.

Cabe indicar que, paralelamente se hicieron esfuerzos por mejorar la eficiencia de

la Administración Tributaria en el ámbito de la fiscalización y recaudación, ello en
un contexto de lucha contra la evasión y el incumplimiento.

En cuanto a los nuevos regímenes especiales se debe destacar la implementación

de nuevos fraccionamientos. En setiembre del año 2000 se creó el Régimen
Especial de Fraccionamiento Tributario (REFT) y en abril del 2001 se implementó
el llamado Sistema Especial de Actualización. En ambos casos se ofrecieron
condiciones muy ventajosas caracterizadas por la extinción de intereses y multas,
tasas de interés bajas y largos plazos de fraccionamiento sin exigir garantías a
cambio.

Por el lado de la rebaja de tasas impositivas, en agosto de 1998 se derogó la

contribución al FONAVI (tenía una tasa de 7%) y esta fue reemplazada por el
Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES) con una tasa de 5% que
posteriormente bajó a 2% a partir de octubre del año 2000. Se mantuvo la base
imponible que era las remuneraciones de los trabajadores, aunque desde octubre
2000 las gratificaciones fueron excluidas de la misma.

18
Crisis Asiática en 1997-1998, Crisis Rusa 1998, Crisis Brasilera en 1999, Crisis Argentina 2001

43
Desde enero de 1999 se redujo de 0.5% a 0.2% la tasa del Impuesto
Extraordinario a los Activos Netos y a partir del año 2000 se derogó este tributo.

Asimismo, en agosto de 1998 se publicó la Ley de Promoción de la inversión en la

amazonía, la cual entró en vigencia desde 1999 y agrupó una serie de beneficios
regionales ya existentes, añadiendo a la vez nuevos beneficios.

En diciembre del 2000 se rebajaron las tasas del Impuesto a la Renta de Personas
Naturales y Personas Jurídicas de 30% a 20%, con vigencia para el ejercicio 2001.
En este período también se otorgaron beneficios a través de normas tributarias
que generaron prácticas elusivas. Es el caso de los regímenes de revaluación de
activos y depreciación acelerada.

En resumen, durante todo este período el balance fue negativo en términos de

impacto de las medidas de política sobre la recaudación tributaria. Se estima que
el efecto conjunto de las medidas, unido a la menor actividad económica significó
casi 2% del PBI, al observarse una disminución de la presión tributaria de niveles
de 14% a niveles de 12 % en el año 2001.

V.2. Reforma Tributaria 2002: En Busca de la Suficiencia Recaudatoria en el

Perú

Diagnóstico

Producto de las reformas tributarias implementadas entre 1991 y 1997, se lograron

resultados importantes que se tradujeron en un incremento de cinco puntos
porcentuales en la Presión tributaria, la misma que pasó de 9% en 1990 a 14.1%
en 1997.

Lamentablemente, el progreso registrado perdió ímpetu en los últimos años de la

década de los 90, lo cual se tradujo en un descenso de la presión tributaria hasta
niveles de 12.5% en el año 2001 y de 12% según estimaciones efectuadas
durante el primer semestre del 2002. Con estos indicadores, el Perú se ubicó entre
los países con baja presión tributaria en América Latina, tal como lo muestra el
gráfico N° 8.

Gráfico N° 8
América Latina: Ingresos Tributarios del Gobierno Central* 2001
Porcentaje del PBI
Honduras 16.6

Costa Rica
44 13.0
Uruguay 15.6
Paraguay 9.9
.

Si bien el diseño básico del sistema tributario peruano se caracterizaba por su

simplicidad, en la práctica éste se hacia engorroso debido a la gran varianza de
tasas en virtud de los beneficios tributarios existentes. La rebaja de tasas
impositivas, las exenciones y otros beneficios según sector económico o ámbito
geográfico introdujeron una grave falta de neutralidad y afectaron el nivel de
ingresos. Un gran número de convenios de estabilidad tributaria, que en algún
momento fueron útiles para atraer inversión extranjera, se convirtieron en un
obstáculo para la Administración Tributaria. Por otro lado, se observó mucha
presión política y lobbies para el logro de beneficios por parte de algunos
contribuyentes, lo cual se intensificó más durante la campaña electoral del año
2000.

Durante todo este período los niveles de evasión e incumplimiento se mantuvieron

elevados, principalmente en el caso del IGV y el Impuesto a la Renta de personas
naturales donde las tasas superaron el 50%. Era necesario implementar medidas
que tiendan a restaurar la eficacia, sencillez y transparencia de la estructura
impositiva, apuntando hacia un aumento del rendimiento tributario y a mejoras en
la administración. En todo momento, estas acciones debían ser acompañadas por
mejoras en la labor de cobranza y fiscalización, además de contar con respaldo
del gobierno.

La Reforma Tributaria 2002

A mediados del año 2002, el Sistema Tributario se caracterizó por contar con
bajos niveles de recaudación, asociados de un lado al menor dinamismo de la
actividad económica nacional y también al otorgamiento de nuevos beneficios y la
rebaja de algunas tasas impositivas registrada en los años precedentes. A dicha

45
fecha, los estimados al cierre de año esperaban alcanzar una presión tributaria
anual de 11.9% (inferior al 12.5% registrado en el 2001), mientras que el déficit
fiscal alcanzaba niveles superiores a la meta anual de 2.3% del PBI pactada con el
Fondo Monetario Internacional (FMI). Esta situación constituía una amenaza a la
marcha económica del país.

En este contexto, en la segunda mitad del año 2002 se implementó una reforma
tributaria destinada a mejorar los ingresos tributarios a través de la ampliación de
la base tributaria y el combate a la evasión. Para ello, el Ministerio de Economía y
la SUNAT aprobaron una serie de modificaciones normativas y medidas
administrativas de ampliación de base tributaria que permitirían aliviar la mayor
demanda de recursos por parte del Estado

La reforma estuvo compuesta por una serie de medidas destinadas a ampliar la

base tributaria combatiendo la evasión y las brechas de cumplimiento. Estas
medidas, de carácter administrativo, estuvieron acompañadas con una serie de
propuestas normativas modificando impuestos e incluso, proponiendo algunas
nuevas figuras tributarias o nuevos impuestos, dirigidos básicamente a consumos
específicos. Cabe indicar que también se trabajó en la cuantificación de las
principales renuncias o gastos tributarios para identificar el potencial de recursos
que se pueden liberar a través de su eliminación.

a) Medidas Administrativas de ampliación de la base tributaria

Las medidas administrativas de ampliación de la base tributaria, se dirigieron

principalmente a potenciar la recaudación del Impuesto General a las Ventas
(IGV), el tributo más importante del sistema tributario peruano y donde existen
altos niveles de evasión.

El Régimen de Retenciones del Impuesto General a las Ventas (IGV)

A partir de junio del 2002, la SUNAT nombró 1245 agentes de retención del IGV a
empresas consideradas Principales Contribuyentes, las cuales deben efectuar la
retención del 6% del precio de venta correspondiente a sus compras, suma que
será posteriormente entregada al Fisco. De esta manera, y por la cantidad de
operaciones que los agentes de retención realizan, se asegura el pago del IGV
que corresponde a sus proveedores. Cabe indicar que, el Estado también se
incluyó como agente retenedor del IGV por las compras que realice, asegurando
de esta manera el cumplimiento tributario de sus proveedores.

El régimen de retenciones es muy efectivo para obtener la recaudación asociada a

las operaciones afectas al impuesto en sectores que tienen un alto riesgo
tributario, dado que un agente confiable asume de retener el impuesto recargado
en la operación. Este régimen es pues una herramienta muy importante para
lograr la ampliación de la base tributaria, porque nos permite lograr 2 objetivos, el
primero es que los contribuyentes que antes no tributaban o la hacían

46
parcialmente hoy lo hagan de manera puntual. En segundo lugar, este sistema
provee a la SUNAT información valiosa, a la que antes no tenía acceso de manera
rápida y certera, sobre los agentes económicos, importes y fechas de las
operaciones comerciales.
El Sistema de Retención del IGV se aplica ya con éxito en diferentes países de
América Latina como Argentina (con más de 32 regímenes de retenciones y
percepciones diferentes), México, Colombia, Uruguay y Chile. En cada país cuenta
con características particulares.

Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias (llamado sistema de Detracciones)

Mediante este sistema, que entró en vigencia en julio del 2002 y consiste en
establecer en la comercialización de arroz, azúcar y alcohol, el pago de una parte
del impuesto con un abono a una cuenta bancaria especial del contribuyente
vendedor, cuya finalidad es servir para el pago de obligaciones tributarias. En
cada operación el comprador cancelará al vendedor 8 puntos del IGV y los 10
puntos restantes los depositará en la cuenta bancaria a nombre del vendedor.

El objetivo de este sistema fue asegurar que las obligaciones tributarias sean
pagadas. Además, se orienta a sectores de alta evasión tributaria induciendo a un
mayor cumplimiento y obteniendo recursos que de otra manera no llegarán a
destino final.

Régimen de Percepciones del Impuesto General a las Ventas (IGV)

El Régimen de Percepciones del IGV, inicialmente de aplicación en la

comercialización de combustibles, empezó a operar en octubre del 2002,
nombrándose como agentes de percepción a 19 principales empresas productoras
y comercializadoras de combustibles, las que se encargan de cobrar el IGV, por
adelantado, a los clientes que adquieran su producto (principalmente, grifos y
empresas).

Con este régimen se buscó garantizar la recaudación de aquellos sujetos que

realizan actividades con alto porcentaje de evasión.

Sistema de Cobranza Coactiva a proveedores del Estado

A través de este sistema, las áreas de cobranza coactiva de la Administración

Tributaria pueden hacer efectivo el cobro de las deudas de los proveedores del
Estado mediante el uso informático del Sistema Integrado de Administración
Financiera (SIAF), el cual permite identificar, detener y embargar el proceso de
pago a los proveedores del Estado que tengan deuda tributaria en proceso de
cobranza. De este modo, el sistema permite la recuperación –de manera segura y
efectiva– de la deuda en cobranza coactiva y, a la vez, crea riesgo entre los

47
proveedores del Estado, estimulándolos a que cumplan con sus obligaciones
tributarias.

El Sistema de Cobranza Coactiva vía SIAF empezó a operar desde julio del 2002
en la Intendencia de Principales Contribuyentes de la capital de la República y,
progresivamente, se fue ampliando al resto de dependencias de Principales
Contribuyentes a nivel nacional.

Implementación de Centros de Control y Fiscalización

Estos centros fueron implementados en todo el territorio nacional, permitiendo

descentralizar la labor de la Administración Tributaria en lo concerniente al control
de deuda, cobranza y fiscalización de tributos, con el consiguiente efecto de
incrementar la recaudación y combatir la evasión fiscal a través de acciones
concretas y la generación de riesgo.

b) Medidas de Política: Propuestas presentadas

Además de las medidas administrativas, y siempre en la búsqueda de incrementar

la recaudación, se implementaron y se evaluó la introducción de algunas nuevas
figuras tributarias, principalmente por el lado de los impuestos a los consumos
específicos y el impuesto a la Renta. En este sentido se propuso lo siguiente:

-Incremento del ISC Combustibles

-Aplicación de un ISC al servicio de televisión por cable
-Aplicación del ISC al uso de teléfonos celulares
-Aplicación del ISC al consumo de electricidad
-Establecimiento de una especie de Impuesto Mínimo a la Renta, afectando a los
activos netos con una tasa que va de 0 a 1%.

De todas estas figuras, se incrementó el ISC combustibles y se aprobó la

implementación de un impuesto mínimo a la Renta que fue introducido bajo la
figura de un anticipo adicional del Impuesto a la Renta, cuyos pagos pueden ser
utilizados como crédito contra el régimen general. Este tributo está vigente desde
el 1 de enero del 2003.

El propósito de este anticipo del impuesto a la renta en función a los activos, es

capturar ingresos que, amparándose en regímenes especiales, hubieran eludido
este impuesto.

c) Identificación y cuantificación de las Renuncias Tributarias (Gastos

Tributarios) en el Perú

48
Al igual que otros países, el Sistema Tributario peruano también se ha
caracterizado por tener un importante grupo de exoneraciones y beneficios
tributarios, de carácter regional y sectorial, tasas reducidas, fraccionamientos y
créditos fiscales cuyo efecto es reducir la base imponible gravada y por tanto los
ingresos tributarios. Estos conforman los llamados gastos tributarios o renuncias
tributarias en el Perú.

Conscientes de la importancia del tema en el año 2000 se elaboró el documento

“PERU: Gastos Tributarios 200019”, en el cual se identificaron un total de 235
gastos tributarios20 de los cuales más de la mitad correspondían al IGV. Del total
de 235 gastos identificados se procedió a estimar un grupo de 68 que son los más
importantes, obteniéndose un costo anual estimado21 de S/. 4,047 millones de
nuevos soles, es decir 1.9% del PBI.

La cuantificación de los principales gastos tributarios fue hecha pública en el

Marco Macroeconómico Multianual elaborado para el período 2002-2004,
permitiendo así destacar la magnitud de este mecanismo de gasto fiscal
alternativo al gasto directo.

Asimismo, cabe mencionar que el Presupuesto 2003 ha sido elaborado

incorporando el concepto de gastos tributarios a fin de hacer más transparentes la
información referida al uso de los recursos del Estado, permitiendo que la opinión
pública conozca el costo real de estos beneficios y cuánto dinero se podría liberar
en caso de eliminarlos.

En las renuncias tributarias se ha identificado una fuente importante de recursos

potenciales. Es por ello que un tema prioritario en el año 2003 es la
“racionalización de las exoneraciones y beneficios tributarios a fin de liberar
recursos que permitan asegurar el equilibrio fiscal del país.

El anexo N° 5 presenta la relación y cuantificación de los principales gastos

tributarios existentes en el Perú.

Resultados de la Reforma 2002

Resultados de las medidas administrativas

19
Documento de trabajo de la SUNAT, elaborado por el consultor Sr. Juan Ruíz en el año 2001
20
Sobre el particular hay que considerar que un mismo gasto puede implicar uno o varios tributos. Asimismo se incluyen,
entre otros a las exoneraciones, inafectaciones, reducciones de tasa, deducciones, créditos, diferimientos, regímenes
simplificados, devoluciones.
21
El costo fiscal es el máximo potencial de recaudación por estos conceptos. Este dato corresponde se ha extraído del
Marco Macroeconómico Multianual 2003-2005 publicado el 1 de junio del 2002.

49
Las medidas administrativas implementadas en el marco de esta nueva reforma
tributaria, empezaron a rendir sus frutos al mes siguiente de su implementación.
En sólo seis meses de operatividad, estas medidas permitieron obtener ingresos
equivalentes a 0.25% del PBI.

El Régimen de Retenciones ha contribuido a la ampliación de la base tributaria del

IGV al permitir identificar a proveedores que eran omisos a la declaración y al
pago de tributos. De esta forma, el régimen ha permitido asegurar el pago de
estos proveedores omisos, así como incrementar el nivel de recaudación de otros
contribuyentes debido a la generación de riesgo en la detección de sub-
declaraciones mediante el cruce de información. Desde su implementación, en
junio del año 2002, el Régimen de Retenciones del IGV permitió incrementar el
IGV pagado en más de 15% en promedio, así como reducir la tasa de morosidad
en el pago de 17.0% en el año 2001 a 11.1% en diciembre del 2002.

Resultados de las medidas de Política Tributaria

En cuanto a las medidas de política, debemos mencionar que las comisiones

técnicas competentes del Congreso de la República no aprobaron los impuestos
propuestos para los consumos específicos de televisión por cable, consumo de
energía eléctrica y telefonía celular. En todos los casos se consideró que estas
medidas afectaban a la población, fomentaban el mercado clandestino y además
desincentivaba la inversión extranjera en dichos sectores. Cabe indicar que, el
rendimiento conjunto en términos de recaudación por las medidas no aprobadas
era de alrededor de US$150 millones al año. Por el lado de las medidas
aprobadas, se estimó un nivel de ingresos anual de US$240 millones.

Presión Tributaria al cierre del año 2002

Las medidas de política tributaria con impacto negativo en la recaudación que

hemos mencionado anteriormente, tales como el otorgamiento de un nuevo
fraccionamiento, la rebaja de las tasas arancelarias, las menores tasas del
Impuesto a la Renta, y la menor tasa del Impuesto extraordinario de Solidaridad,
entre otros, representaron en conjunto, una menor recaudación de casi 0.6% del
PBI. En este contexto, de acuerdo con los resultados del primer semestre, se
calculaba que la presión tributaria del 2002 llegaría a 11.9%.

Sin embargo, la implementación de las medidas de política y ampliación de la

base tributaria, a partir del segundo semestre del año, sumado a la recuperación
del ritmo de crecimiento de la actividad económica, significaron un impacto
positivo en la recaudación, del año 2002 equivalente a 0.5% del PBI que, si bien
fue atenuado por un mayor nivel de devoluciones de impuestos y un menor pago
del Impuesto a las Acciones Estatales, sin embargo permitió superar el estimado
de 11.9% y cerrar el año con un nivel de presión tributaria de 12.2% del PBI, el
mismo que permitió cumplir la meta de déficit fiscal anual.

50
 E sfue rzo tribu tario en el P erú
(E n p o rcen taje d el P B I)
12.5 %
13% 12.2 %
11.9 %
12%

8%

6%

4%

1% 0.5 %

0%
(0.1% ) (0.2% ) (0.1% ) (0.15% ) (0.2% )
-2% R e gula ri
2 0 01 M e nor M e nor N ue v o P ro y e cc . M e d id a s M ay ores 2 0 02
-za c ió n ta s a Ara n c e le s F ra c c io na - S U N AT + D e v o luc io
d e R e n ta 2 0 02
IE S m ie nto nes y
M ay or
m e nor
a c tivida d
p a g o IAE
E c o n óm ic a

Fu e n te : S U N A T
E la bo ración: S U N A T
13

V.3 Nuevas Figuras Tributarias implementadas y/o propuestas en el Perú:

1995-2002

Como se ha informado a lo largo del análisis del caso peruano, pocos son los
nuevos tributos creados o que fueron propuestos y evaluados como alternativas
para aumentar la recaudación en los últimos años. A continuación presentamos
una relación de todos ellos, así como una breve descripción de cada uno:

Nuevos Impuestos

a) Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES)

Definición: Este es un impuesto a las planillas que se creó en agosto de 1998 en

reemplazó al derogado FONAVI, manteniendo las mismas características.
Ventajas: Es de fácil recaudación y base amplia.

Desventajas: es una sobrecarga al empleo de mano de obra y por tanto afecta la

eficiencia del mercado laboral.

Recaudación anual: actualmente (con una tasa de 2%) su recaudación promedio

anual es de US$130 millones.

Situación Actual: Vigente

51
b) Impuesto Extraordinario a los Activos Netos

Definición: Este es un impuesto que grava el valor de los activos netos

consignados en el balance del cierre del ejercicio anual precedente.

Ventajas: Es una vía rápida y fácil de obtener ingresos. Permite asegurar

recaudación que en algunos casos sería dejada de pagar a través de mecanismos
de elusión y evasión.

Desventajas: se convierte en un sobrecosto para las empresas, sobre todo para

aquellas que se encuentran realmente en mala situación.

Recaudación anual: con tasa de 0.5% (vigente hasta diciembre 1998) se

recaudaban US$160 millones, con tasa de 0.2% (vigente hasta diciembre de 1999)
se recaudaron US$65 millones.

Situación Actual: Derogado en diciembre de 1999, aunque el recientemente

creado “anticipo adicional del impuesto a la renta” tiene similares características.

c) Impuesto a la expedición y/o revalidación de pasaporte (llamado Imp. de

Solidaridad a la Niñez Desamparada (Tesoro lo recibe y lo usa para los fines
señalados)

Definición: Este impuesto fue introducido al Sistema Tributario en mayo de 1999 y

grava con un monto de cuarenta dólares americanos (US$40) la expedición y/o
revalidación de pasaportes, siendo este pago requisito indispensable para efectuar
el trámite.

Ventajas: Fácil recaudación, difícil de evadir

Desventajas: Al encarecer el costo del pasaporte se constituye en un sobrecosto

para todos aquellos compatriotas que desean migrar del país.

Recaudación anual: El Impuesto está actualmente vigente y su recaudación

promedio anual es de US$14 millones.

Situación Actual: Vigente

d) Impuesto Extraordinario para la Promoción y Desarrollo Turístico

Definición: Este impuesto fue creado en diciembre del año 2002 para financiar las
actividades y proyectos destinados a la promoción y desarrollo del turístico
nacional. Se grava a la entrada al territorio nacional de personas naturales que
empleen medios de transporte aéreo de tráfico internacional. El monto del
impuesto asciende a quince dólares americanos (US$15), el mismo que es
consignado en el boleto aéreo.

52
Ventajas: Fácil recaudación y fiscalización, difícil evasión. Las empresas de
transporte aéreo de tráfico internacional se constituyen en agentes de percepción,
cobrando el impuesto junto con el valor del pasaje internacional al momento de
emitirlo., y siendo los obligados a declararlo y abonarlo a la Administración
Tributaria.

Desventajas: Al encarecer el costo de los pasajes aéreos, puede generar una

disminución del flujo turístico.

Recaudación anual: US$17,0 millones

Situación Actual: Vigente

e) Impuesto a las Acciones del Estado:

Definición: Este impuesto fue creado en octubre del año 2000 y grava la propiedad
de acciones del Estado con una tasa de 5% aplicable a las empresas cuyo capital
de manera directa o indirecta pertenece íntegramente al Estado. La base
imponible está constituida por el valor en libros de la totalidad de acciones,
participaciones y derechos.

Ventajas: Es de fácil recaudación

Desventajas: Es una sobrecarga a las empresas estatales respecto al resto de

empresas, lo cual les resta competitividad.

Recaudación anual: US$170 millones

Situación Actual: En proceso de derogación

f) Anticipo Adicional del Impuesto a la Renta:

Definición: Más que un nuevo tributo, constituye un sistema adicional de pagos a

cuenta del Impuesto a la Renta de Tercera Categoría y fue creado en octubre del
año 2002, con vigencia a partir de enero del 2003. Se grava los activos de la
empresa según el balance ajustado al 31 de diciembre del año precedente. La
tasas van de 0 a 1.5%

Ventajas: Proporciona ingresos al fisco, fácil recaudación y fiscalización.

Desventajas: Es una sobrecarga a las empresas. Ya que en la práctica constituye

un símil del impuesto a los activos. Les resta liquidez pues tienen que pagarlo así
tengan pérdidas y recién con motivo de la regularización anual pueden solicitar su
devolución.

53
Recaudación anual: US$150 millones

Situación Actual: Vigente

g) Incremento del Impuesto a la Renta de Personas Naturales:

Definición: en diciembre del año 2002 se aprobó incrementar la tasa del impuesto
a la renta al tramo superior de las remuneraciones de los trabajadores.

Ventajas: Tiene un efecto redistributivo pues pagan más aquellos agentes que
reciben mayores ingresos, lo cual mantiene la equidad vertical.

Desventajas: Puede fomentar prácticas elusivas para reducir el pago del impuesto,
alterando el funcionamiento del mercado laboral. Es una sobrecarga a la mano de
obra.

Recaudación anual: US$11,5 millones

Situación Actual: Vigente

Nuevos Impuestos Propuestos

a) Impuesto Selectivo a la Televisión por Cable:

Definición: se propone extender la aplicación del ISC con una tasa de 5% o 10% al
servicio de televisión por Cable.

Ventajas: Fácil administración, recaudación y fiscalización, difícil evasión. Otorga

mayor equidad al Sistema ya que esos bienes y servicios de consumo final
denotan una mayor capacidad contributiva al considerarse bienes suntuarios

Desventajas: Encarece el costo del servicio que es trasladado al consumidor final.

Baja recaudación

Recaudación Potencial anual: US$4,3 millones – US$8,6 millones

Situación Actual: No fue aprobado

En Panamá la reforma tributaria del 2001 propuso sustituir el impuesto específico

a la prestación de servicios de televisión por cable y más bien incluirlo dentro de la
base del impuesto selectivo al consumo, incluyendo también la telefonía celular
con una tasa de 10% (afecta al servicio y al consumo)

54
En Bolivia también se esta proponiendo dentro de la Reforma Tributaria 2003

b) Impuesto Selectivo al consumo de Telefonía Móvil:

Definición: se propone extender la aplicación del ISC con una tasa de 5% 0 10% al
servicio de telefonía móvil.

Ventajas: Fácil administración, recaudación y fiscalización, difícil evasión

Desventajas: Encarece el costo del servicio que es trasladado al consumidor final.

Ahuyenta la inversión extranjera. Puede tornarse regresivo más que progresivo ya
que su uso no está restringido a personas de elevados ingresos

Recaudación Potencial anual: US$55 millones – US$110 millones

Situación Actual: No fue aprobado

En Panamá se propuso su implementación

En Bolivia la reforma 2003 planteada por el presidente Lozada incluye está medida
que ha recibido el enérgico rechazo de parte de los operadores telefónicos y de la
población ya que el uso es masificado y para muchos es una herramienta de
trabajo

En Venezuela existe un impuesto especial para la telefonía móvil.

c) Impuesto Selectivo al consumo de energía eléctrica:

Definición: se propone extender la aplicación del ISC con una tasa de 5% o 10% al
consumo de energía eléctrica a nivel residencial, industrial y comercial por el
exceso sobre un nivel mínimo de consumo de Kilowatts en el caso de consumo
residencial.

Ventajas: Fácil administración, recaudación y fiscalización, difícil evasión. Es un

impuesto progresivo por el que pagarían más los hogares de mayores ingresos y
por ello estaría acorde con el principio de equidad vertical.

Desventajas: Encarece el costo del servicio que es trasladado al consumidor final.

Ahuyenta la inversión extranjera

Recaudación Potencial anual: US$40,0 millones – US$80 millones

Países como Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Italia, Holanda, España y Suecia

aplican ese impuesto.

55
Situación Actual: No fue aprobado

d) Impuesto Selectivo al consumo a la distribución de energía eléctrica

Definición: En el Perú se encuentra exonerada la venta de petróleo Diesel a

empresas generadoras y concesionarias de la distribución de energía eléctrica. El
objetivo es eliminar esta exoneración y aplicar el impuesto.

Ventajas: Al quitar la exoneración existente se está eliminando un subsidio

implícito por parte del gobierno que no tiene justificación. Esto eliminaría
distorsiones en la economía y se acercaría más al principio de equidad horizontal
y de neutralidad.

Desventajas: Encarece el costo de la electricidad que sería trasladado al

consumidor final

Recaudación Potencial anual: US$6,5 millones

Situación Actual: No fue aprobado por tanto se mantiene la exoneración

V.4. Agenda Pendiente: aumento de la Presión Tributaria

La búsqueda de mayores ingresos tributarios en el Perú estará asociada, en los

próximos años, de un lado a la continuación e intensificación de las medidas
implementadas a mediados del año 2002, que han rendido buenos resultados, y
de otro lado a la liberación de recursos mediante la eliminación gradual de las
renuncias tributarias. También es necesario que la actividad económica nacional
mantenga su dinamismo y registre tasas de crecimiento superiores a 5%.

Medidas Administrativas

Respecto a las medidas administrativas, es deseable potenciar los regímenes de

retenciones, detracciones y percepciones del IGV, incluyendo nuevos agentes
retenedores y productos pero evaluando permanente el rendimiento de los
agentes ya existentes. Asimismo, se debe sacar mayor provecho, en cuanto a la
fiscalización, de la información estadística recibida mediante estos sistemas

Paralelamente se deben reforzar las labores de fiscalización y control de los

contribuyentes, potenciando los cruces informáticos que detecten incumplimiento o
contribuyentes sospechosos que ameritan contar con una revisión.

56
En cuanto a la implementación de nuevos tributos sugiero mantener sólo los
actualmente vigentes, efectuando una revisión exhaustiva que nos permita
minimizar los canales de elusión.

Racionalización de las Renuncias Tributarias

Al respecto, la reciente y progresiva implementación en el Perú de la Ley de

descentralización y Regionalización abre la oportunidad de negociar con cada
autoridad regional, recientemente investida de mando, la eliminación de los
beneficios regionales y sectoriales existentes, los mismos que pueden ser
canjeados por transferencias directas pero siempre generando un ahorro al Estado
y por ende un mayor nivel de ingresos.

En este tema el potencial de recursos es significativo y vital para contribuir a

asegurar el equilibrio fiscal ya que, como antes se indicó, representan casi 2
puntos del PBI.

Creación de Nuevos Tributos

Más que crear nuevos tributos, esperamos obtener una mayor recaudación a
través de las mayores acciones de control y fiscalización, el buen funcionamiento
de las medidas de ampliación de la base, además de ajustes a la normatividad de
los impuestos ya existentes para poner freno a las malas prácticas. En todo caso,
considero más eficiente trabajar sobre la estructura tributaria actual que
implementar nuevos tributos que pueden ir en contra del principio de simplicidad.

No obstante, nuestro Sistema Tributario debe ir preparándose para reaccionar

frente a las nuevas operaciones que ha surgido de los avances tecnológicos del
siglo y que ameritan una adaptación para poder captar los recursos que le
corresponden. Este es el caso principalmente de las transacciones de Internet.
Cabe indicar que, por el lado de la tributación ambiental, todavía no se ha
desarrollado muy directamente este tema, aunque se puede decir que está
implícito cuando se incrementa el Impuesto a algunos los combustibles.

Cabe mencionar que, se estima que la operación todo el año de las medidas de
ampliación de la base y las medidas de política tributaria generará en el año 2003
ingresos adicionales, respecto a los registrados en el segundo semestre 2002, por
un total de US$350 millones (0,5% del PBI), a esto se suma el efecto positivo de la
actividad económica y el efecto negativo de la casi aprobada derogación del
Impuesto a las Acciones del Estado y las mayores devoluciones de impuesto, los
que en neto representan 0.2% del PBI y de esta forma ubican la presión tributaria
del 2003 en 12.5%.

Cuadro N° 2
Estimado de Presión tributaria 2003
Concepto (%) del PBI

57
 Presión Tributaria 2002 12.2%
(+) efecto marginal de medidas 0.5%
administrativas y de Política Tributaria
(-) efecto neto de mayor actividad, 0.2%
derogación Impuesto a las Acciones del
Estado y mayores devoluciones.
(+) liberación de Recursos por eliminación 0.5%
gradual de exoneraciones y canje por
transferencias directas

Total Presión Tributaria (E) 2003 13.0%

Cabe mencionar que dicha cifra no considera la eliminación de las renuncias

tributarias. En este sentido, es deseable avanzar gradualmente en dicha dirección
y en ese sentido se espera liberar en el 2003 al menos la cuarta parte del monto
estimado de pérdida. De concretarse esta figura, se estarían liberando recursos
por US$280 millones, lo cual significaría casi 0.5% del PBI que se añadiría a los
ingresos tributarios estimados y permitirían alcanzar una presión tributaria piso de
13.0%, tal como se muestra en el cuadro N° 2. A partir de este resultado, se
esperaría empezar a subir gradualmente a lo largo de los años.

58
 VI. CONCLUSIONES

-El logro de la suficiencia recaudatoria es un problema vigente en la mayoría de

los sistemas tributarios, y se refiere a la posibilidad que tienen los sistemas
tributarios de proporcionar recursos necesarios para contribuir al financiamiento
del gasto público.

-Las reformas tributarias llevadas a cabo en Latinoamérica, aunque muestran

importantes logros en los diversos ámbitos, todavía distan de cumplir a cabalidad
los objetivos de suficiencia recaudatoria, simplificación de normas y
procedimientos, neutralidad en la asignación de recursos y equidad en la
distribución de la carga.

-El desempeño tributario en la región latinoamericana muestra como rasgos

saltantes una mejora marginal en cuanto a suficiencia recaudatoria, la persistencia
de elevados índices de informalidad, evasión, elusión y renuncia fiscal, así como
una pérdida de presencia de la equidad vertical, al disminuir el peso de la
tributación directa o del impuesto a la Renta.

-El rasgo principal de las reformas tributarias implementadas en la región

Latinoamericana no ha sido la creación de nuevos tributos, sino por el contrario,
estas han buscado simplificar los sistemas existentes (reduciendo los tributos y
procedimientos administrativos) y potenciar la labor de recaudación y fiscalización
de la Administración Tributaria. Un ejemplo muy didáctico es lo ocurrido en el Perú
desde al año 1991.

-Cualquier ajuste que se efectúe a los Sistemas Tributarios deben tener en cuenta
el respeto a los principios generales de la tributación y las potenciales
consecuencias sobre el funcionamiento de la actividad económica nacional a
través de la influencia sobre los agentes económicos (ofertantes y demandantes).

-Las recientes experiencias en países como Venezuela, Ecuador y Bolivia

muestran, en la población, una actitud contraria a la creación de nuevos tributos
debido a los elevados índices de pobreza, en un contexto en el cual las economías
latinoamericanas muestran tasas de crecimiento bastante reducidas luego de un
período de recesión.

-La globalización y otros rasgos de la modernidad han traído consigo una mayor
movilidad de recursos y transacciones complejas que configuran la necesidad de
implementar ajustes a los sistemas tributarios para incrementar su capacidad de
reacción frente a estas nuevas operaciones que deben estar sujetas al pago de
tributos. En muchos casos los ajustes no son únicamente con fines recaudatorios
sino más de ordenamiento del sistema tributario.

59
-En los países de la región latinoamericana se observa aún la existencia de un
margen considerable para incrementar los ingresos y lograr la ansiada suficiencia
recaudatoria, a través de ajustes a la estructura tributaria vigente, más que con la
creación de nuevos tributos que pueden traer consecuencias negativas y alterar el
funcionamiento de la economía.

-Las acciones para incrementar la suficiencia recaudatoria requieren la ampliación

de la base tributaria de los tributos existentes, así como el combate firme a la
evasión, elusión y el contrabando. Se requieren la implementación de
herramientas y mecanismos ingeniosos que contribuyan a potenciar la
recaudación.

-Una fuente potencial de importantes recursos adicionales para lograr la

suficiencia recaudatoria la constituyen la racionalización de las “renuncias
tributarias” existentes en los países de la región. Para esto se requiere una firme
decisión política y una estrategia de negociación con los beneficiarios que fomente
el canje del beneficio por algún tipo de transferencia directa. Esta eliminación
contribuirá a hacer más eficiente el Sistema Tributario.

-La reciente experiencia peruana del año 2002 da cuenta de resultados exitosos
en cuanto al incremento de los ingresos tributarios a través de la implementación
de medidas de ampliación de la base tributaria y combate a la evasión. Esta
experiencia puede ser tomada como modelo a seguir en otros países de la región,
lo cual será potenciado –al igual que en Perú- conforme se avance en la
racionalización de las renuncias tributarias.

VII. RECOMENDACIONES

-Tomando en cuenta lo anterior, las reformas tributarias venideras deberán

orientarse fundamentalmente en dos sentidos: 

a) Lograr un nivel de ingresos tributarios compatible con las necesidades de

financiación del gasto público a través del fortalecimiento de los sistemas y
administraciones tributarios, en un contexto en el cual exista un manejo más
eficiente del gasto y una reducción del aparato estatal.

b) Adecuar la estructura y niveles de imposición a las condiciones requeridas por

un contexto de globalización, dando solución a los problemas generados o
intensificados por las modalidades de desarrollo de las transacciones
internacionales predominantes (comercio electrónico, mayor movilidad de
capitales) y, particularmente, a la preservación de la competitividad y del medio
ambiente en un cuadro de alta interdependencia de los sistemas tributarios.

-Las recientes experiencias demuestran que no es el mejor momento para buscar

mayores ingresos a través de la introducción de nuevas figuras tributarias. En este
sentido, consideramos que el camino adecuado para alcanzar dicho objetivo debe

60
partir de la estructura tributaria vigente, llenando los vacíos existentes, ampliando
las bases imponibles y potenciando la recaudación de los diferentes tributos a
través del combate firme contra la evasión tributaria y el incumplimiento. Al
respecto existen diversas herramientas que contribuyen a este fin y que han tenido
resultados exitosos en varios países. Es el caso de los sistemas de retenciones,
percepciones, entre otros mecanismos que aseguran la recaudación.

-Se debe dar prioridad al tema de la racionalización de las renuncias tributarias

como fuente alternativa de recursos para aumentar la suficiencia recaudatoria. En
ese sentido, las experiencias de países como Brasil, Argentina, Chile y
recientemente Perú, dan cuenta de la importancia que represente hacer una
relación de las mismas, proceder a su cuantificación y luego considerarlas en el
Presupuesto de la República como un gasto tributario, que es el paso previo a su
racionalización y/o eliminación gradual.

-A fin de minimizar el impacto social y/o sobre la competitividad producto de la

eliminación de las exoneraciones, se propone su sustitución parcial por
transferencias o gasto directo.

-Es un hecho que en un futuro cercano será necesario implementar nuevos

impuestos que graven las transacciones que surgen de la modernidad y del
mundo globalizado, en el cual es importante la interdependencia entre los
sistemas tributarios. En este sentido es recomendable ir avanzando en estudiar los
mecanismos de estos nuevos tributos, trabajar en el tema de los convenios para
evitar la doble imposición y establecer convenios de colaboración con otras
administraciones tributarias. Esto permitirá minimizar los efectos sobre el
funcionamiento del sistema tributario y de la economía.

-Si los mecanismos sugeridos para lograr la suficiencia recaudatoria no fueran

suficientes y se requiere imperiosamente la implementación de nuevos tributos,
consideramos más eficiente y efectivo el modificar las alícuotas sobre los tributos
existentes y en particular sobre el Impuesto a la Renta, ya que es la mejor
herramienta redistributiva, más equitativa y menos distorsionante, que actualmente
ha perdido importancia en la región latinoamericana, con relación a la tributación
indirecta que finalmente tiende a ser regresiva.

61
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