Minería y

Sostenibilidad:
¿Una realidad alcanzable?
 Minería y Sostenibilidad:
¿Una realidad alcanzable?

Un libro de

ISBN 978-958-49-2276-2 Obra independiente

Minería y Sostenibilidad ¿Una realidad alcanzable?
Claudia Herrera Abogados
Calle 36D sur #27A-205 of. 168 (+57) 323 492 9979
Medellín, Colombia (sede principal)
cherrera@chabogados.co

Primera Edición: Abril de 2021

Autores: Claudia Marcela Herrera Galvis, Marlon Iván Maldonado Narváez,

Verónica Blandón Sánchez, Juan Sebastián Cardona Grisales, Juan Carlos Sosa Ruiz
Prólogo: Eduardo Chaparro A.
Coordinación: Jorge Monterrosa Marín
Diseño y diagramación: Camilo Rodriguez

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra,

sin autorización expresa y por escrito de Claudia Herrera Abogados.
Las opiniones expresadas en esta obra son opinión de los autores.
 LOS AUTORES

Claudia Marcela Herrera Galvis

Economista de la Universidad Nacional de Colombia, Abogada de la Universidad Militar Nueva Granada,
Especialista en derecho minero petrolero de la Universidad Externado de Colombia y maestría en
administración de empresas de la Universidad de Norwich. Directora de Claudia Herrera Abogados y
Docente de Catedra de varias Universidades en el País.

Marlon Iván Maldonado Narváez

Abogado de la Universidad de la Costa, Master en Derecho Empresarial de la Universidad Autónoma de
Barcelona, estudiante de Especialización en Derecho de las Fintech, Universidad Externado de Colombia;
docente de tiempo completo Universidad Santo Tomás, Seccional Tunja.

Verónica Blandón Sánchez

Ingeniera Geóloga de la Universidad Nacional de Colombia, Especialista en Derecho Minero-Ambiental.
Directora Ejecutiva de CV estratégico y Directora de Operaciones de empresas mineras en exploración.

Juan Sebastián Cardona Grisales

Abogado bilingüe y especialista en derecho administrativo con Maestría en Regulación Minera, Petrolera
y Energética de la Universidad Externado de Colombia y MBA de CENTRUM Católica (Perú) en asocio con
la escuela de negocios EADA (España). Más de nueve años de experiencia negociando derechos mineros,
contratos de operación, servidumbres, compraventa internacional de commodities y relacionamiento con
comunidades; así como en litigios judiciales en derecho administrativo, ambiental y comercial.

Juan Carlos Sosa Ruiz

Abogado Universidad Santo Tomas Tunja, especialista en Derecho Ambiental de la Universidad Santo
Tomas Tunja, Magister en Derecho con énfasis en Regulación minera, petrolera y de energía eléctrica de la
Universidad Externado de Colombia, docente investigador de la Universidad Santo Tomas Tunja, litigante
asesor y consultor en temas ambientales y minero energéticos.
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

CONTENIDO
6 PRÓLOGO

8 INTRODUCCIÓN

RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL EN UN MARCO POSCOVID Y POSCONEXIÓN

12 Introducción

13 ¿Cómo entender la RSE?

15 ¿Cómo entender la RSE en un marco de desarrollo sostenible?

17 Sobre el diálogo y la confianza

18 Sobre la verdad y la coherencia

19 Sobre el consenso y la conciliación

21 Sobre el carácter útil y estratégico

23 El papel de la gerencia

24 ¿Por qué la ausencia de RSE afecta la sostenibilidad?

25 RSE en el contexto actual

26 ¿Cómo repensarse a futuro?

27 Bibliografía

INNOVACIÓN FINANCIERA EN EL SECTOR MINERO

31 Introducción

32 La imagen negativa del sector

33 El potencial del sector. Un análisis comparado

34 Problemática puntual: El acceso a los recursos y servicios del sector financiero

36 Innovación financiera: una alternativa al sector minero

37 Crowdfunding: la financiación colectiva del sector.

38 Regulación del Crowdfunding en Colombia: una piedra en el zapato.

38 Fintech: una nueva “banca” de oportunidades.

40 Actividad Fintech Colombia

40 Creación de un Sandbox Minero. Pequeños ejercicios, grandes resultados

41 Un Cluster del sector: en búsqueda de la eficiencia del negocio.

41 Conclusiones

43 Bibliografía
 EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO
COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
49 Introducción
50 Sistemas de Información Minera en Colombia
50 Planchas del IGAC
51 Sistema de Información de Áreas en Línea (SIAL)
51 Catastro Minero Colombiano (CMC)
73 Conclusiones
74 Bibliografía

INDUSTRIA MINERA Y SU IMPACTO EN LAS COMUNIDADES:

EL CASO DEL SECTOR ESMERALDERO COLOMBIANO
77 Introducción
78 La RSE de las empresas mineras como estrategia para
incrementar sus beneficios y crear valor compartido
87 El caso de la minería de esmeraldas en el Occidente de Boyacá, Colombia
91 Conclusiones
93 Bibliografía

LOS PASIVOS AMBIENTALES MINEROS (PAM). UNA POLÍTICA PUBLICA INTERNACIONAL

EN DESARROLLO PARA LATINOAMERICA; UNA URGENCIA PARA COLOMBIA
100 Introducción
101 Pasivos ambientales y pasivos ambientales mineros o PAM
103 Políticas públicas internacionales frente a los pasivos ambientales mineros o PAM
105 Los pasivos ambientales mineros o PAM en peru
108 Pasivos ambientales mineros o PAM en mexico
111 Pasivos ambientales mineros o pam en brasil
114 Pasivos ambientales mineros o PAM en chile
117 Conclusiones
122 Bibliografía
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
PRÓLOGO
Por: Geol. Eduardo A. Chaparro A.
U
na de las recriminaciones más comunes
que el gremio minero hace es aquella
que menciona la proliferación de: notas,
notículas, opúsculos libelos, artículos e informes
unos escritos motu proprio por quienes sienten
que deben contribuir a la causa verde buscando a
ultranza la prohibición total de la producción mine-
ral, otros patrocinados por organizaciones que se
califican como ambientalistas y se erigen con fiel
de la balanza: otros con el patrocinio de dineros
públicos que sin miramiento alguno ni discusión
pública, en no pocas ocasiones son fundamenta-
ción para la adopción de determinantes decisio-
nes, de la justicia o de la administración pública
y por sobre todo de los entes de control fiscal y
disciplinario.
Es necesario admitir en este escenario que quie-
nes se ocupan con distintas aproximaciones en el
laboreo minero, bien sea como individuos o como
organizaciones empresariales o desde la autori-
dad minera o de sus entidades adscritas, vincula-
das o delgadas, no se han ocupado siquiera de res-
ponder a los opositores de la producción y uso de
minerales, menos aún, de informar al ciudadano,
que por razón de sus ocupaciones, no tiene ni tiene
por que saber de los complejos y especializados
asuntos de la actividad minera.
El vacío de información seria, responsable, veri-
ficada y verificable, lo llenan sin mayor conoci-
miento ni objetividad, quienes cargados de una
| 6
visión política opuesta a la minería, o por completo
desinformados, producen de manera continuada,
sistemática y activa, textos que aparentan ser espe-
cializados o cargados de verdades incuestionables.
De allí surgen especies tales como que: la explo-
tación de un recurso mineral es de manera inexo-
rable sinónimo de agotamiento del agua, que no
puede haber minería en Colombia, porque su terri-
torio está conformado por rocas “inmaduras”, que
la minería es la responsable de pandemias, que la
producción, beneficio, trasformación, transporte,
y comercialización, y uso de minerales es sinó-
nimo de condiciones apocalípticas en los territo-
rios donde se practica: que no genera empleo, que
no deja réditos fiscales al tesoro público, que es
sinónimo de prostitución y alcoholismo, cuando no
de violencia y violación sistemática de los derechos
humanos.
Súmese a todo lo anterior, la profusión de normas,
requisitos, exigencias que se expiden sin solución
de continuidad, propuestas absurdas de reformas
constitucionales, dizque orientadas a proteger
sistemas ya protegidos o con idéntico propósito,
adhesiones sin análisis crítico de tratados interna-
cionales en donde se compromete la autonomía
del Estado.
En el universo académico abundan las denomina-
das “tesis” de alumnos de diversos programas aca-
démicos que incursionan osados en las geo ciencias,
la interpretación del derecho minero y ambiental y
en asuntos tales como la geología económica y la
economía minera, guiados con frecuencia por tuto-
res sin el bagaje necesario y a menudo usadas para
demostrar por considerarlas verdades reveladas
incontrovertibles por otros “tesistas” como mate-
riales que demuestran lo nocivo de la producción
de minerales.
En ese panorama, poco a poco, diversos autores
comprometidos con la minería de buena calidad
han iniciado desde hace unos cinco años la pro-
ducción de material informativo, abriendo la bre-
cha, construyendo diques contra la desinforma- más un aporte sobre otro tema crucial: los pasi-
ción, bajo el entendido de que es deber de los vos ambientales mineros. PAM, bajo la perspectiva
mineros informar y demostrar sus hechos, afirma- de una política pública internacional, en desarrollo
ciones y propuestas. para nuestra región y con urgencia para Colombia.

La calamitosa condición sanitaria que vive la huma-
nidad ha modificado los escenarios de discusión y
de divulgación y se abre paso la aparición, en foros
virtuales con masiva participación de interesados,
el análisis minero que va desde el ABC de la geo-
logía y la minería hasta la discusión de temas tri-
butarios ambientales, sub sectoriales y que han
permitido demostrar que hay con quien y con qué
divulgar e informar.
No podía faltar tampoco el abordaje de otra arista
que en hoy cobra particular relevancia, no solo por
su actualidad, porque quien escribe es una per-
sona que sabe del tema porque lo ha desarrollado
con profesionalismo y conocimiento enmarcado en
su compromiso como estudioso y realizadora con
altas ejecutorias. Claudia Herrera, quien condensa
su experiencia en responsabilidad social empresa-
rial en el marco del poscovid y pos conexión.

En este escenario ha aparecido una serie de publi- Los profesores Marlon Maldonado N, Juan Car-
caciones, (el libro nunca, esperamos quienes en los Sosa Ruiz, Juan Sebastián Cardona G y Veró-
el confiamos, que desaparezca pese a la virtuali- nica Blandón, entregan no solo su conocimiento de
dad), que guían, y muestran una serie de concep- cada uno de los temas tratados, sino su magiste-
tos ideas y experiencias ofrecidas a quienes desean rio impecable, a ellos por reivindicar, no la minería
de verdad tener opinión formada sobre la industria sino el análisis serio y juicio de una actividad que
minera. Una de ellas es la presente publicación, diri- construyó país y que está destinada a ser soporte
gida por la abogada Claudia Herrera, que reclama vital de nuestro futuro: la minería.
la necesidad de una actividad de producción de
minerales y metales, más eficiente, con extremo
cuidado ambiental y social, con crecimiento econó-
mico, en un contexto de innovación financiera en el
sector minero, al tiempo que se analiza la evolución
de los sistemas de información minera entendidos
como herramienta nacional, básica para ese anhe-
lado desarrollo sostenible.

El texto que se entrega a quien quiera saber de

minerales cubiertos por el mito y la fantasía, se
detiene en un polémico tema como lo es el del
impacto de la minería en las comunidades vecinas
del sector esmeraldero. Una de las aristas menos
conocidas en Colombia de una actividad que pro-
duce una de sus activos reputacionales más impor-
tantes, como lo es la gema verde, pero uno de los
más vilipendiados y estigmatizados, del cual se
puede afirmar que de manera hipócrita se quiere
poseer una esmeralda, mas pocos quieren estar
cerca de un esmeraldero. El libro consigna ade-

| 7

INTRODUCCIÓN
C
olombia, al igual que la mayoría de sus
vecinos de la región, históricamente siem-
pre ha mostrado una fuerte dependencia
de los commodities, especialmente de sus mine-
rales. Coincidente con ello es el hecho de fuera
Simón Bolívar quien en 1829 emitiera un Decreto
que deja claro el tema de la propiedad de los mine-
rales en cabeza del Estado [1]. Es decir, desde tem-
pranas épocas de la historia de Colombia ha exis-
tido la conciencia de la importancia de la minería
para el desarrollo económico.
Así, con el avance tecnológico a nivel mundial y la
demanda creciente de minerales, la minería empezó
1 RETTBERG, Angélika; ORTIZ RIOMALO, Juan; y YAÑEZ QUIN-
TERO, Sandra; Legislando minas. Breve recuento de la legislación
minera en Colombia (1829-2001). En Documento CEDE, No. 38. Facul-
tad de Economía, Universidad de los Andes. P. 13.
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a crecer en tamaño a nivel nacional. Durante el
Siglo XX observamos una diversificación que incor-
poró al carbón, pasando por calizas, yeso, arcilla y
grava, alargándose la lista al ritmo del avance de la
industria que lo requiriera [2].
No obstante, a pesar del crecimiento de la mine-
ría, y de su importancia para el desarrollo econó-
mico del país a lo largo de toda su historia, llama la
atención la precariedad en la que se sigue desarro-
llando esta actividad. Es usual observar el empo-
brecimiento de las regiones en las que se prác-
tica la minería, la falta de condiciones sanitarias de
los trabajadores mineros, la ilegalidad e inclusive
la existencia de bandas criminales alrededor del
tema, una ausencia del Estado visible en distintos
aspectos, y, por último pero no menos importante
la ausencia de una conciencia ambiental sobre la
manera como se están realizando las actividades
mineras.
Parece como si en Colombia en pleno siglo XXI, la
minería continuara operando bajo esquemas del
siglo XVIII. Y son precisamente este tipo de circuns-
2 CÁRDENAS, Mauricio; y REINA Mauricio (2008) La minería en
Colombia: Impacto socioeconómico y fiscal. Cuadernos Fedesarrollo,
25. Andi, Cámara Asomineros. P. 23.
tancias y la preocupación por el mejoramiento de
las mismas las que dieron lugar a la construcción
del presente trabajo, el cual realiza el abordaje de
unas temáticas puntuales que se vienen presen-
tando en el área; ya sea para abrir el debate o para
invitar a la reflexión, lo que se propone es crear una
conciencia de la importancia de adoptar integral-
mente la variable de sostenibilidad en cada una
de las operaciones mineras, aumentando de esta
forma la maximización del beneficio, no sólo para
los titulares mineros, sino simultaneamente para
las demás partes de interes, el bienestar social, el
cuidado del ambiente y el beneficio de las genera-
ciones futuras.
Tomando como punto de partida el trabajo de Boa-
ventura de Sousa Santos: “Una cartografía simbó-
lica de las representaciones sociales” [3] se propone
a través de la metáfora del mapa, hacer un zoom
del tema minero, para poder entender mejor sus
problemáticas, así como sus oportunidades de
crecimiento.
Así, en el primer capítulo se realiza un abordaje
desde la responsabilidad social empresarial en el
3 De SOUSA SANTOS, Boaventura; Una cartografía simbólica de
las representaciones sociales. En Nueva Sociedad, No. 116, 1991.
escenario actual. Análisis que surge a partir de la
experiencia y la necesida de generar un concepto
práctico, aplicable y eficaz de RSE que realmente
contribuya a la sostenibilidad a largo plazo de
las actividades mineras. En este sentido se consi-
dera que la responsabilidad social empresarial no
debe limitarse a la construcción de un parque en
un municipio, sino ampliar el concepto implemen-
tando de manera estructural conceptos como el
diálogo, la maximización de la útilidad, la concilia-
ción, la coherencia, el consenso, la verdad y la con-
fianza, todo esto en un contexto cambiante en el
que la pandemia del Covid invita a todas las estruc-
turas organizacionales a replantearse su acción en
los entornos que interviene.
En el segundo capítulo se trata otra problemática
visible del sector: el acceso al sistema financiero.
Reconociendo que en la actualidad parece como
si la minería fuera una actividad no digna de mos-
trar, se evidencia que no se crean las soluciones
financieras idóneas para su desarrollo. A pesar de
que está probada su importancia para el desarro-
llo económico y social del país, y del conocimiento
de su potencial, en el país no se ha pensado en
la formulación de productos financieros idóneos
| 9
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
para el sector. La ausencia de apalancamiento
legal, conlleva al encarecimiento de los bienes y
servicios necesarios para la operación minera, y al
mismo tiempo apareja ilegalidad y pobreza. Por lo
anterior, se propone la creación de soluciones que
reconozcan la realidad del sector y se adecúen a
ellas, para mejorar el acceso a los recursos financie-
ros, lo cual beneficiará inclusive la legalidad opera-
tiva minera; aprovechándo no sólo los instrumen-
tos bancarios vigentes, sino también la tecnología
financiera que desde el sector fintech se ha venido
dando en Colombia.
Para el tercer capítulo se analiza cronológicamente
la evolución de los sitemas de información minera
en Colombia y la necesidad e importancia de con-
tar con una información veraz y actualizada que
promueva la competitividad y facilite la toma de
decisiones oportunas y acertadas donde el correcto
funcionamiento de ésta será uno de los insumo
principales para el desarrollo minero del País. Por
lo tanto, la optimización de los sistemas de infor-
mación se constituye en una herramienta necesa-
ria para hacer realmente competitiva a la industria
minera, donde la información esté al alcance de
todos los ciudadanos buscando el desarrollo social
regional, y que toda la operación pueda realizarse
en términos de sostenibilidad.
El cuarto capítulo se centra en el impacto en la
comunidad. Como ya se ha visto, son las comu-
nidades las que están en el medio del proceso
minero, y si esta actividad no se desarrolla correc-
tamente, serán las primeras afectadas. El análisis
que se realiza, toma como punto de partida la rea-
lidad de las comunidades en el sector esmeraldero
en el occidente de Boyacá. Como la violencia fue
un factor determinante para esta industria; y como
el reforzamiento de la conciencia de la responsabi-
lidad de las empresas frente a su entorno comunal,
ha venido generando cambios positivos entre los
pobladores. Aspecto que se ha venido dando gra-
cias a la introducción del modelo de valor compar-
| 10
tido que conecta directamente el éxito económico
empresarial, con la generación de valor social.
Por último, se aborda el tema de los pasivos
ambientales, entendido como una obligación de
mitigación de un daño ambiental, no compen-
sada en atención a que se trata de una huella
que puede parecer mínima, pero que al paso del
tiempo se hace grande. Esta externalidad negativa
de la actividad minera se ha venido convirtiendo
en una preocupación mundial sobre sus posibles
efectos frente al ambiente y a la sostenibilidad de
la actividad minera. En atención a ello, en el capí-
tulo se propone un análisis descriptivo del tema,
para un mejor entendimiento de su importancia y
de la necesidad de ponerlos en el radar del legis-
lador colombiano para se puedan tomar medidas
prontas, entendiendo que en una economía circu-
lar el tema de sostenibilidad y garantía de los dere-
chos de las generaciones futuras obliga necesaria-
mente a garantizar de manera óptima los procesos
de cierre abandono en las operaciones mineras o
la adopción por parte del Estado de los pasivos
ambientales que se evidencien.
Se procura entonces entregar un análisis sistemá-
tico y completo de aspectos esenciales a la soste-
nibilidad en el sector, el cual se realiza desde dis-
tintas aproximaciones metodológicas acordes a los
temas analizados y al estilo de quienes presenta-
mos esta obra. Sin embargo, se puede concluir, que
más allá de un sector caracterizado por la presencia
de un buen número de problemáticas por resolver,
se tiene todo el potencial para encontrar las solu-
ciones, y poder garantizar una minería que sea sos-
tenible en términos sociales y ambientales.
 CAPÍTULO 1 | RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL EN UN MARCO POSCOVID Y POSCONEXIÓN

Responsabilidad Social Empresarial en

un marco POSCOVID y POSCONEXIÓN

RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL EN UN MARCO POSCOVID Y POSCONEXIÓN

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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
1
RESPONSABILIDAD
SOCIAL EMPRESARIAL
EN UN MARCO POSCOVID
Y POSCONEXIÓN
Por: Claudia Marcela Herrera Galvis
Introducción
El concepto de Responsabilidad Social Empresa-
rial -RSE- ha impregnado todas las discusiones aca-
démicas desde los años 50 del siglo pasado, tor-
nándose inevitable en cualquier escenario que
pretenda abordar la forma adecuada de inserción
de una organización en la sociedad. Sin embargo,
alrededor de este término de uso tan generalizado
hoy en día, surgen una serie de inquietudes que, en
un contexto como el actual resultan más relevantes
que nunca.
Es claro que sobre las prácticas de RSE, confluyen
una serie de actores que deben participar en sus
distintos roles para garantizar que cada vez más,
este sea un concepto incorporado no sólo en las
empresas, sino en las comunidades y en las nacio-
nes mismas. Les corresponde a los gobiernos
generar el marco legislativo necesario y apoyar las
iniciativas en este campo; a las organizaciones no
gubernamentales promover las investigaciones en
temas comunitarios y generar financiamiento para
estas actividades; a las compañías establecer e
implementar adecuadamente sus políticas de RSE y
a la sociedad civil participar y mantener adecuados
canales de comunicación fiscalizando las acciones
que se desarrollen y el manejo de los fondos asig-
nados. (Raufflet et al., 2012, págs. 130, 131)
| 12
Pero más allá de los papeles individuales de cada
uno de los actores involucrados, es necesario
reflexionar sobre cómo convertir realmente la RSE
en un elemento de sostenibilidad de las compa-
ñías y sus entornos y no sólo, en un eslogan publi-
citario que no puede faltar y que muchos exhi-
ben con orgullo pero con poco contenido material
que lo convierta en un verdadero eje de desarrollo
sostenible.
Es evidente que estamos en un proceso de transi-
ción y crecimiento, no sólo en el sector minero sino
en el mundo entero, en el que algunas organiza-
ciones se perderán en la idea terca de mantener
una imagen hipócrita y sin contenido de “Respon-
sabilidad Social Empresarial” y sólo aquellas que
realmente incorporen a su ADN un verdadero con-
cepto de RESPONSABILIDAD, como se definirá en
este artículo, perdurarán en el tiempo. SÓLO aque-
llas que respeten, sientan e incorporen a las comu-
nidades y personas, al ambiente, a la cultura y otros
elementos intangibles que se pretende abordar
en este escrito y las que impregnen en su esencia
palabras como amor, empatía y solidaridad estarán
listas para enfrentar los nuevos retos de una era,
no sólo POSCOVID sino POSCONEXION. Entender
este cambio de paradigma no tiene un valor finan-
ciero… ¡pero ah sí vale!
 CAPÍTULO 1
Enmarcados en el concepto de sostenibilidad que
se desarrolló al inicio de este escrito y que plan-
tea como objetivo esencial de cualquier empresa,
garantizar el racional aprovechamiento de los
recursos actuales para maximizar su beneficio y el
de sus grupos de interés, sin afectar la sostenibili-
dad de las generaciones futuras y por el contrario
contribuyendo al desarrollo de aquellas, procede-
remos a analizar como la RSE se puede convertir en
un elemento de sostenibilidad especialmente en la
industria minera, en un contexto que hemos deno-
minado POSCOVID y POSCONEXIÓN.
Sea lo primero señalar, tres elementos transversa-
les a esta investigación que permitirán comprender
el marco lógico en el que se desarrollará toda la
argumentación acá planteada.
Primero, entendemos, más allá de profundas dis-
cusiones académicas, que hablar de sostenibili-
dad en el sector minero es posible, pues si bien es
cierto el recurso minero per se es agotable y exis-
tirá un momento en que generaciones cercanas,
no podrán hacer un disfrute del mismo, también lo
es que, si en el presente se hace un uso adecuado
de los beneficios provenientes de su explotación,
se podrá garantizar, gracias a estos recursos, de
manera sostenible la supervivencia y calidad de
vida de las generaciones futuras.
Segundo, hablamos de Poscovid y Posconexión
porque si bien al momento de escribir este artículo
aún no se ha generado una cura para el virus, ya
estamos en un contexto donde nos tocó aprender
a vivir de otra forma, a trabajar de otra forma, a
interactuar de otra forma. En un contexto donde
la responsabilidad y la participación se disparó a
fronteras que no concebimos anteriormente y aun-
que las herramientas estaban allí, aún viajábamos
cantidades para vernos unos a otros, aún hacíamos
muchos congresos para encontrarnos y hablar, aún
nos reuníamos entre pocos especializados.
| RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL EN UN MARCO POSCOVID Y POSCONEXIÓN
Hoy, a meses de este encierro, creo que todos
somos conscientes de que las comunicaciones per-
miten ampliar el espectro de comunicación y par-
ticipación a cualquier oyente en cualquier lugar y
que, esto es una gran oportunidad y también un
gran reto, porque no es controlable y porque ya
todos saben que la información está al alcance de
su mano y cualquier persona es alcanzable en cual-
quier lugar del mundo… ¡las comunidades también
lo saben!
Tercero, este artículo no se referirá a ningún caso
o ejemplo en particular para tratar de sustentar
la hipótesis planteada. Lo acá desarrollado surge
de la doctrina, de la experiencia de quien escribe
y de otras experiencias conocidas. Seguramente
resonará en algunos más que en otros y se hace
con la intención de aportar en la construcción de
un camino necesario para consolidar un sector
que aporte al desarrollo. También por esta razón,
la visión de RSE que acá se plantea centra su acti-
vidad en relación con el hombre y los entornos
comunitarios como eje central de acción a interve-
nir, entendiendo que el ambiente y otros factores
esenciales se intervendrán adecuadamente en la
medida en que las interacciones humanas funcio-
nen en un entorno armónico y consensuado.
¿Cómo entender la RSE?
Sea lo primero señalar, como anotan (Kraus & Brti-
lzemaier, 2012) que existen muchos y muy distin-
tos enfoque para tratar de abordar el concepto de
RSE. Sin embargo, en este escrito lo considerare-
mos como un elemento de sostenibilidad esencial
al adecuado desarrollo corporativo. Por tal razón,
y para los efectos de la presente investigación el
concepto de RSE atado a una organización debe
entenderse como un comportamiento permanente
que impregna las decisiones de la entidad y que
pretende el bienestar de los accionistas maximi-
zando su utilidad, pero también maximizando la de
todos los grupos de interés que se ven impactados
| 13
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
con la operación, imponiendo así a la organización
la obligación de controlar los impactos que causa
con su actividad.
En este sentido no se trata de una inversión altruista
y por el contrario persigue un claro objetivo de sos-
tenibilidad en el tiempo de las operaciones en un
marco de desarrollo sostenible, al respecto Varela
(2013, pág.58) señala que:
Hay una falencia notoria en cuanto a los
indicadores que relacionan la responsabili-
dad social con la rentabilidad, razón por la
cual no es medible. No obstante, es insoste-
nible soslayar los beneficios que genera para
las compañías la inversión en RSE. La buena
imagen de las empresas ante sus stakeholders
es una externalidad positiva y una estrategia
que atrae nuevos clientes e inversionistas, lo
cual ayuda a aumentar las ganancias de la
empresa y disminuir costos.
Existen múltiples definiciones sobre el concepto de
RSE, desde el Libro Verde que en el 2001 define la
responsabilidad corporativa como “la integración
voluntaria, por parte de las empresas, de las preo-
cupaciones sociales y medioambientales en sus ope-
raciones comerciales y sus relaciones con sus inter-
locutores”. Y la Comunicación de la Comisión de las
Comunidades Europeas de 2002 que sobre el tema
señala que la responsabilidad corporativa es “una
contribución empresarial al desarrollo sostenible”.
Hernández (2009, pág. 3) realiza una aproximación
global al señalar que en términos generales se trata
de atender adecuadamente las relaciones con las
partes interesadas y los impactos sobre las mis-
mas en atención a cada organización y proyecto
en particular. Por su parte, ya en el 2012, Montoya
Arévalo señala algunos elementos esenciales que
deben considerarse:
Desde la perspectiva organizacional, una
empresa es responsable cuando alcance los
siguientes aspectos:
| 14
• Ofrecer productos y servicios que respondan
a necesidades de sus usuarios y contribuyan
a su bienestar.
• Tener un comportamiento que vaya más allá
del cumplimiento de los mínimos reglamen-
tarios, optimizando en forma y contenido la
aplicación de todo lo que le es exigible.
• La ética ha de impregnar todas las decisiones
de directivos y personal con mando y formar
parte fundamental de la cultura de empresa.
• Las relaciones con los trabajadores han de
ser prioritarias, asegurando unas condiciones
de trabajo seguras y saludables.
• Ha de respetar con esmero el medio
ambiente.
• Ha de integrarse en la comunidad de la
que forma parte, respondiendo con la sen-
sibilidad adecuada y las acciones sociales
oportunas a las necesidades planteadas,
atendiéndolas de la mejor forma posible y
estando en equilibrio sus intereses con los
de la sociedad. (Montoya Arévalo & Martínez
Ramos, 2012 , pág. 37)”
De similar manera Aldo Olcese (2015) indica:
Las empresas líderes en responsabilidad
social corporativa son conscientes de sus res-
ponsabilidades en tres aspectos principales:
• Las actuaciones de sus proveedores y con-
tratistas como parte de sus responsabili-
dades ante la sociedad, sobre todo en la
medida que clientes, administraciones y ran-
kings así lo perciben.
• La extensión de prácticas responsables en
las pequeñas y medianas empresas, impul-
 CAPÍTULO 1
sada por las prácticas o incentivos de sus
mayores clientes, que es la mejor manera de
impulsar la RSE en las pymes.
• La gestión de los riesgos reputacionales
asociados a terceros relevantes y la apor-
tación de valor a los modelos de compras
mediante un mecanismo eficiente de com-
pras responsables. (Aldo Olcese, 2015, pág.
57+)
Resulta igualmente pertinente señalar que la RSE
no es un concepto atado al tamaño de la empresa
o a la abundancia o no de recursos financieros,
por el contrario tratándose de un concepto de res-
ponsabilidad se basa en una autoevaluación de
los impactos generados y un manejo adecuado de
los mismos, cada quien de acuerdo y su tamaño y
recursos disponibles, ya que al fin al cabo todos
pequeños y grandes deben ser sostenibles. Sobre
esto, Méndez Sáenz y otros (2019, pág. 197+) men-
cionan que “el tamaño no determina el nivel de
implementación de las prácticas de RSE, asimismo
Blom-bäck y Wigren (2009) establecen que todas
las empresas tienen grupos de interés con quie-
nes tienen responsabilidades, por lo que el tamaño
de la empresa no debe ser un criterio para enten-
der o predecir el comportamiento de sus prácti-
cas de RSE. Igualmente, Udayasankar (2008) señala
que tanto las empresas de gran tamaño como las
pequeñas se encuentran igualmente motivadas en
incluir prácticas de RSE.”
Sin embargo, reconocer que existen tantas for-
mas de aproximación al concepto de RSE necesa-
riamente implica reflexionar sobre la necesidad
de entrar a definir qué eventos constituyen verda-
deras acciones de responsabilidad social y cuáles
son simples actos de conveniencia amañada por
parte de las organizaciones. ¿Se trata de repartir
mucho dinero?, ¿de invertir en la comunidad gran-
des sumas?, ¿de cambiar el nivel de vida de las per-
sonas impactadas con el proyecto?, ¿de proteger
el ambiente?, ¿de procurar el máximo retorno a
| RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL EN UN MARCO POSCOVID Y POSCONEXIÓN
los accionistas?, ¿Cómo delimitar este amplísimo
espectro?.
¿Cómo entender la RSE en un
marco de desarrollo sostenible?
En la línea de análisis que se busca construir en
este escrito concluimos que es muy difícil definir
de manera limitada y única, cuando una práctica
corresponde o no a un ejercicio de responsabilidad
social, al respecto no existe una lista de chequeo
que pueda verificarse, para determinar si se cumple
o no y por el contrario el ejercicio de RSE obedece
a múltiples factores y a cada proyecto en particu-
lar. En este enfoque, las relaciones con las partes
interesadas tienen un rol central y parte de la base
de que cada organización tiene diferentes partes
interesadas y diferentes impactos. Dependiendo
de la interacción correcta con aquellas y la lectura
correcta de los segundos, la organización podrá
implementar verdaderas prácticas de RSE que se
constituyan un pivote esencial de su sostenibilidad
en el territorio. (Bansal & Song, 2016)
Así las cosas, no siempre cuidar el ambiente será la
mejor y única práctica de RSE para una determinada
comunidad y tal vez, el diálogo consensuado que
propondremos en este escrito nos invite a hablar
de astrología, chamanismo, prácticas ancestrales,
sexualidades diversas, ecofeminismo y otra clase
de conversaciones a las que no estamos acostum-
brados y que debemos empezar a incorporar en un
escenario respetuoso, desde una conciencia global
en la que el sector debe ser capaz de hacerse parte
integral de una comunidad global y consciente,
que valora mucho más la verdad que el dinero.
Ahora bien, se ha indicado en muchos casos que
sólo se puede hablar de RSE si se está por encima
de las cargas impuestas por la norma aplicable
pues de lo contrario sólo se estará obedeciendo al
cumplimiento de lo obligatorio por ley. Al respecto,
consideramos que más allá de que un determinado
comportamiento se derive o no de un cumpli-
miento legal, es la completitud de las acciones y la
| 15
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
forma y compromiso ético con el que se ejecute el
que determina si se convierte o no en un compor-
tamiento de RSE. Al respecto Duque Cardona (2013,
pág. 196+) indica como, aún prácticas voluntarias
pueden ser simples fachadas que distan de ser ver-
daderas prácticas de RSE, señalando que:
Dada la pluralidad conceptual y la prolife-
ración de estándares de RSE configurados
en normas, guías, modelos, entre otros, es
importante generar consensos al respecto de
su implementación… Sin embargo, es rele-
vante que la comprensión y promoción de
la RSE vaya más allá del cumplimiento del
estándar, imbricándose en la razón de ser
de la empresa; de lo contario se incurriría en
el fenómeno que hoy en día se tiene con la
adopción de las normas de certificación ISO,
que pese a que son voluntarias, hay presiones
externas que obligan a las organizaciones a
obtenerlas, no resultando en casos exitosos y
ejemplarizantes de mejoramiento continuo y
competitividad.
A título de ejemplo, en el caso de la actividad minera
en Colombia se incorporó con la ley 1753 de 2015,
reglamentada por las resoluciones 318 de junio de
2018 y 406 de 2019, la obligación para los titulares
mineros de presentar y ejecutar al finalizar la etapa
de exploración, un Plan de Gestión Social. Este plan
debe tender a prevenir, mitigar y atender los ries-
gos sociales generados por el desarrollo del pro-
yecto, así como a incrementar las oportunidades
y beneficios generados por el mismo. Se concibe
como adicional a las obligaciones sociales previstas
en la Licencia ambiental, según la guía presentada
por la autoridad minera para su implementación.
En ese orden de ideas, si adicional a estas dos
obligaciones a todos los titulares se les exigieran
inversiones y prácticas adicionales para considerar
que está realizando actividades de RSE, podría de
manera importante llegar a afectarse la sostenibili-
dad del proyecto, lo cual en últimas, redundaría en
contra de todos los interesados. Al respecto, Cam-
| 16
pbell (2003) analiza el papel del Estado en la indus-
tria minera en Africa y su incidencia en las prácti-
cas de RSE siendo un actor fundamental que puede
promoverlas adecuadamente o generar desincen-
tivos importantes a este tipo de ejercicios . Insisti-
mos entonces, en nuestra opinión, se trata más de
verificar la completitud de las acciones adelanta-
das frente a los impactos identificados y el cómo se
implementan, que del cuál es la fuente de la deci-
sión de ejecutar una determinada acción de RSE.
Basados en todo lo escrito anteriormente, nos per-
mitimos conceptuar que, más allá de las sumas
de dinero que se destinen, o de la lista de actos
específicos a desarrollar, las prácticas de RSE deben
impregnarse de una serie de características intan-
gibles, que son las que realmente garantizan el
ejercicio real, sostenido y productivo de la respon-
sabilidad corporativa. Entendiendo en todo caso
que no estamos hablando en ningún momento de
actividades de beneficencia y por lo tanto es ética-
mente correcto que la empresa busque el bien pro-
pio; siempre que se tenga como límite los intereses
legítimos de los demás y como principio la solidari-
dad humana, respecto de todas las partes interesa-
das: personal, proveedores, clientes/consumidores,
comunidad local, sociedad, medio ambiente, accio-
nistas, gobierno corporativo, poderes públicos y,
en general todos los grupos de interés.
Hablaremos entonces de cuatro grandes grupos de
características intangibles que deberían incorpo-
rarse a cualquier ejercicio exitoso de RSE, las cua-
les posteriormente pasarán a ser estudiadas para
mostrar como sin ellas, la RSE se convierte en un
discurso elegante, pero carente de contenido real.
Estas son:
• Diálogo y Confianza
• Verdad y Coherencia
• Consenso y Conciliación
• Utilidad y Estrategia
 CAPÍTULO 1
Sobre el diálogo y la confianza
La experiencia demuestra que la primera clave del
éxito en una verdadera construcción responsable
con el entorno, es el desarrollo de procesos basa-
dos en la ejecución real y material del DIALOGO.
Un diálogo respetuoso, informado, honesto, des-
provisto de prevenciones y prejuicios entre las par-
tes conduce a la generación de confianzas perdu-
rables en el tiempo.
Cuando esto se logra construir, así las noticias no
sean buenas, los tiempos sean difíciles o las inver-
siones bajas, la legitimidad y empatía perdura en
el tiempo, porque las personas y los colectivos se
hacen parte de la historia y quieren el éxito de la
misma y no sólo se sienten beneficiarios de un “TÍO
RICO” que desconocen y que sólo les sirve mien-
tras tenga dinero y provea sus necesidades, pero
por el cual no sienten ningún tipo de afecto o
compromiso.
Es evidente que cuando una relación se construye
sólo sobre la base económica del dar, al desapa-
recer o verse disminuida esta capacidad sobrevie-
nen de manera inmediata los reclamos, protestas
y bloqueos desprovistos de cualquier sentimiento
de pertenencia o empatía para con la organiza-
ción. Por el contrario, cuando se logra generar con-
fianza, las comunidades no sólo no son vistas como
ingenuas o inferiores sino que se incorporan como
iguales y partes esenciales para la ejecución del
proyecto. Bajo estas circusntancias, los colectivos sí
están dispuestos a estar en las malas y a construir
valor junto con las organizaciones en las que creen.
Así las cosas, la construcción de la confianza basada
en el dialogo como parte integral de la RSE se torna
en un elemento esencial de sostenibilidad intan-
gible, entendiendo que, como señala atehortúa
(2008, págs. 125) la RSE implica una lógica distinta a
la simple racionalidad económica imperante en las
empresas, en la que deben entrar a valorarse desde
| RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL EN UN MARCO POSCOVID Y POSCONEXIÓN
una perspectiva ética otros compromisos y relacio-
namientos con el entorno y las partes interesadas.
El diálogo dotado de las características antes des-
critas, es el principal motor generador de confianza,
porque permite que las partes mutuamente teme-
rosas se aproximen paulatinamente y se conozcan,
entendiendo ambas sus fortalezas y debilidades y
relacionándose en un entorno seguro que les per-
mita ir poco a poco, encontrando que sus diferen-
cias no son tan insalvables y abismales como creían
antes de conversar. El diálogo elimina el miedo y la
ignorancia que son los peores enemigos del avance
de los proyectos, generando reacciones reactivas y
violentas. Por el contrario, el diálogo genera con-
fianza y cuando confiamos, podemos ver al otro
como un ser real y aproximable que vale la pena
conocer…y ¡hablamos de ambas partes!
La Confianza genera sostenibilidad. En el sector
minero se reclama de manera sistemática la aplica-
bilidad del principio de confianza legítima con los
inversionistas. Consideramos que el mismo debe
extrapolarse a las relaciones con todas las partes
interesadas, en ejercicio de la RSE para que los pro-
yectos se desarrollen en el largo plazo en un marco
estable en el que los negocios se puedan ejecu-
tar de manera segura. Nos acogemos entonces
al planteamiento de García (págs. 160-164) quien
afirma que:
Sin confianza no hay credibilidad social, pero
tampoco reglas de juego para el mercado,
esto es, espacio posible para los negocios. De
ahí que la ética empresarial tenga como prin-
cipal objetivo la producción de capital con-
fianza. (…) Si para conseguir beneficio de los
accionistas o socios, debe perjudicarse a los
trabajadores, producir servicios de mala cali-
dad, contaminar el medio ambiente, incum-
plir a los contratistas, es una señal evidente
de que algo no va bien. (García Marza, 1996,
págs. 160-164)
| 17
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
Ahora bien, es importante señalar que esta con-
fianza sólo se produce de manera sostenida en el
tiempo cuando este diálogo al que se hace referen-
cia esta dotado de un contenido real y material que
le dé sustento, porque cuando carece del mismo y
es sólo una fachada de responsabilidad carente de
contenido y una de las partes pretende engañar a
la otra, esto finalmente se trasmite y termina por
quebrar la relación generando heridas difíciles de
sanar y que perduran a un muy alto costo.
A nivel mundial esta discusión se ha mantenido por
décadas señalado la hipocresía inmersa en las prác-
ticas de RSE, por esta razón existen grandes discu-
siones sobre la legitimidad y ética de las compañías
cuando usan las prácticas de RSE para satisfacer sus
propios intereses. Rojas y Morales (2006) indicaban
esto de la siguiente manera:
…Adicionalmente, la RSE se ha convertido en
una buena estrategia de posicionamiento, ya
que en términos generales los consumidores
prefieren comprar productos y servicios a las
empresas que proyectan una imagen amiga-
ble y más humana y que apadrinen alguna
causa noble o una actividad altruista (Rojas y
Morales, 2006).
Sobre la verdad y la coherencia
Se incorpora así un segundo elemento esencial a
la RSE, que es LA VERDAD y la COHERENCIA. Pues
aunque a veces la verdad no sea sencilla ni fácil
de transmitir, es necesario encontrar la forma de
actuar con transparencia, entendiendo que hoy en
día no existe forma de ocultar de manera soste-
nida en el tiempo las acciones, ni sus resultados y
que las personas están más dispuestas a manejar
un resultado adverso que una mentira mal contada
que pretenda engañarlos, bajo la idea de que son
inferiores en conocimiento o capacidades.
Atada a esta verdad va la COHERENCIA, en virtud
de la cual se actúa conforme a lo que se piensa
| 18
y se dice, pues nada se gana si las palabras y la
publicidad transmiten una serie de mensajes posi-
tivos y constructivos de RSE, pero por ejemplo, las
prácticas en campo van en contra de los mensajes
transmitidos, del ambiente, de la comunidad o de
los pactos establecidos con ellas. Estos comporta-
mientos carecerán entonces de verdad y de cohe-
rencia afectando profundamente las bases de la
confianza que se hubieren podido construir.
Por el contrario cuando se logra incorporar estos
elementos, se está listo para pensar la RSE mucho
más allá de una simple política de regalos y solucio-
nes de corto plazo, y empieza a entenderse como
una herramienta esencial de sostenibilidad en un
contexto globalizado que reta constantemente a
las organizaciones. En palabra de Martínez Herrera:
Necesitamos de la Responsabilidad Social
Empresarial, pero más aún necesitamos nue-
vas formas de pensar en ella. ¿Cómo mane-
jar la verdad en una economía de la informa-
ción? ¿Cómo ser responsable en el manejo de
la tecnociencia para producir al tiempo que
se protege la biodiversidad en el planeta?
¿Cómo hacer para que se respeten los dere-
chos humanos en la distribución equitativa de
los bienes y servicios? ¿Cómo ayudar a crear
una sociedad incluyente con democracia par-
ticipativa dentro y fuera de la empresa?
(…) En resumen: la Responsabilidad Social
Empresarial es la capacidad ética de las
empresas y de sus líderes para responder a
los desafíos de la nueva sociedad globalizada
del conocimiento, que muestra un gran des-
equilibrio económico-social y que está ame-
nazada por el calentamiento global de la tie-
rra. Por lo tanto, la Responsabilidad Social no
es una ideología ni una moda empresarial (…)
las empresas muestran responsabilidad social
según su compromiso con la sostenibilidad del
desarrollo. Las empresas son el gran motor
del desarrollo económico, pero hay que ver si
presentan estándares de calidad para satis-
 CAPÍTULO 1
facer las necesidades humanas y si en el uso
de la tecnociencia no están acabando con los
recursos del medio ambiente, como el agua y
el aire. (Martínez Herrera, 2010, pág. 27+)
Y es en este contexto donde necesitamos obliga-
toriamente preguntarnos seriamente, cómo vamos
en la industria minera con esta forma de pensar la
RSE… ¿acaso hemos construido un diálogo genera-
dor de confianza, dotado de verdad y coherencia,
aportando así a la sostenibilidad conjunta del sec-
tor? O por el contrario, ¿mantenemos un diálogo
arrogante y unilateral que sólo busca nuestra inser-
ción en el territorio a cualquier costa, creyendo que
las personas y comunidades son inferiores y están
desinformadas y que podemos seguir haciendo
lo que queramos y consideremos unilateralmente
prácticas de RSE?
Sobre el consenso y la conciliación
Arribamos así al tercer elemento integrador de la
RSE como se propone en este artículo que es el
CONSENSO y la CONCILIACIÓN. Encontrando muy
acertado el planteamiento de Bonilla Sanabria,
2017 en el que indica:
El concepto así delineado permite hacer la
diferenciación entre la RSE y otros concep-
tos similares, en particular el de filantro-
pía empresarial. En efecto, si entendemos la
RSE como una adaptación de la actividad u
objeto de la empresa a sus grupos de inte-
rés, no sería acertado considerar que los com-
portamientos filantrópicos necesariamente
corresponden a una expresión de aquella. El
punto entonces no es el de la deseabilidad
moral de las conductas empresariales. (…) En
la práctica, es evidente la tendencia a con-
siderar que la empresa tiene un comporta-
miento socialmente responsable, si tiene un
programa de donaciones, siembra árboles o
en la época navideña da regalos a grupos de
personas necesitadas. No obstante, el énfasis
| RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL EN UN MARCO POSCOVID Y POSCONEXIÓN
de lo que se debe entender por RSE debe estar
en la inclusión de los efectos de la actividad
de cada empresa sobre sus propios grupos de
interés y en el desarrollo de su propia activi-
dad empresarial. (…) Justamente, la imposibi-
lidad de priorizar entre los diferentes grupos
de interés ha hecho que el desarrollo norma-
tivo de cada uno de tales grupos se haga de
forma separada, y sea la empresa la que deba
someterse a un ejercicio permanente de adap-
tación. (Bonilla Sanabria, 2017, págs. 21-58)
Se trata entonces de implementar la capacidad de
escuchar, negociar, entender al otro y llegar a con-
sensos mutuamente aceptables. Se debe procurar
un escenario en el que no se trate de dar más sino
de conciliar más, a través de un proceso de con-
sulta y retroalimentación permanente.
Son realmente enriquecedores los resultados que
se logran cuando, desde una visión constructiva de
escucha, se construyen de manera consensuada y
no impuesta las acciones de RSE a adelantar por
parte de una empresa, en atención a los impactos
que causa y además, se involucra de manera directa
a los beneficiarios de las mismas como ejecutores
y partícipes de las mismas. Es entonces cuando
las actividades se vuelven propias, su ejecución se
hace parte del colectivo y el buen o mal resultado
es consecuencia del actuar de todos y no simple-
mente, una cosa más de la que se pueda inculpar a
la empresa cuando todo salga mal.
Para lograr esto, es necesario entender que las
acciones y diálogos que se deben sostener no son
únicamente los que la empresa imponga en su
“sabiduría” y que, muchas veces las actividades que
desde afuera se creen procedentes para atender un
determinado impacto, no necesariamente obede-
cen al sentir de las partes interesadas y a sus ver-
daderas visiones de desarrollo. Tener una actitud
abierta a nuevas visiones, saberes, culturas y cos-
mogonías es esencial en este proceso de consenso
y conciliación.
| 19
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
Volvemos al inicio de este artículo donde se invi-
taba a abrir a la mente a nuevas narrativas, para
que la empresa acepte que, si por decir cualquier
cosa, debe hablar de la madre tierra y la necesidad
de negociar con ella para poder desarrollar ade-
cuadamente el proyecto, o hablar de dioses, astro-
logía o agricultura, pues debe estar en capacidad
de hacerlo desde una óptica conocedora, respe-
tuosa y sabia, que construya conocimiento y que la
haga parte activa del mundo en el que interactúa.
Esta filosofía parte del entendimiento de que una
empresa es un sujeto más en una sociedad y que
al igual que los demás, no debe pensar o creer lo
mismo, pero debe respetar, interactuar, APRENDER
y ser capaz de encontrar esos puntos de confluen-
cia, que le permiten evolucionar de manera pacífica
y contribuyendo de la mejor manera posible a su
entorno.
La actitud contraria de imposición unilateral genera
confrontación, altos costos, distanciamiento y
muchas veces desilusión de parte y parte, debido
a la ejecución de prácticas de RSE muchas veces
muy costosas que no satisfacen las necesidades de
las partes interesadas y por el contrario generan
importantes niveles de descontento social.
Ahora bien, en este contexto de consenso y conci-
liación las empresas mineras tienen el gran reto de
pasar de ser un proveedor externo en las comuni-
dades a ser parte integral de una sociedad e incor-
porarse como un actor activo que perdure en el
tiempo y sea parte de un concepto de desarrollo
sostenible en el sentido de permitir que con los
recursos que invierte y que se explote se garantice
la supervivencia y calidad de vida de las generacio-
nes futuras. Pero necesitamos aprender de lo que
hemos venido haciendo por décadas, comprender
el mundo, remirarnos, adaptarnos y estar dispues-
tos a cambiar.
Como señalan Rojas y Morales (2006) se trata de
superar el modelo benefactor–beneficiario y pen-
| 20
sar en verdaderos esquemas de desarrollo comuni-
tario participativo y consensuado.
Chicaiza Villalba (2018) señala sobre las prácticas
de RSE en esta industria que:
El desarrollo comunitario y la protección a
largo plazo del medioambiente son las prio-
ridades principales de la RSE de las grandes
empresas dedicadas a las actividades extrac-
tivas, especialmente las empresas mineras y
petroleras. El resultado de estas acciones son
nuevas estrategias organizativas y de alianzas
entre las comunidades adyacentes que resul-
tan afectadas por la actividad central de estas
empresas. La finalidad de estas acciones de
RSE es lograr la aceptación social y mejorar
sus imágenes empresariales frente a la comu-
nidad y la sociedad civil de las ciudades que
observa los eventos desde lejos y desde los
anuncios publicitarios que generan las mis-
mas empresas. La responsabilidad ética de
este tipo de empresas siempre estará en duda,
pues toman la RSE como su principal herra-
mienta en beneficio de su imagen. Frente a
los enfrentamientos, expulsiones y destruc-
ción del medio ambiente, los gobiernos loca-
les latinoamericanos han podido decir y hacer
muy poco, así como los estudiosos de la RSE,
que tratan de mostrarlos como casos aislados.
…Sin embargo, este modelo desarrollista de
RSE no suele generar mayor transferencia
de Know–How para el desarrollo comuni-
tario. Generalmente, se centran en el forta-
lecimiento de capacidades gerenciales o de
innovación a nivel de gestión de negocios, faci-
litando principalmente el acceso a la capaci-
tación en manejo de microempresas. Es decir,
suelen centrar el emprendimiento microem-
presarial en mejorar la eficiencia adminis-
trativa y se desentienden de los factores que
afectan el entorno del microemprendimiento,
reforzando la idea de que el éxito o fracaso de
un negocio es responsabilidad absoluta de la
 CAPÍTULO 1
persona que lo emprende. Esta premisa, en sí,
tiene un grave problema de ética en su aplica-
ción, pues desconecta al supuesto beneficia-
rio de la comprensión de la realidad. (Chicaiza
Villalba, 2018, pág. 33+)
Por eso y atendiendo incluso a los recientes fallos
constitucionales (Sentencia SU-095, 2018), el sector
debe empezar a hacerse parte activa, entre muchas
otras actividades que se convierten en esenciales
a la RSE, en los procesos de planificación territorial
que le permitan construir el territorio en el mediano
y largo plazo de manera ordenada y con la genera-
ción de verdaderos proyectos de desarrollo, cons-
truidos de común acuerdo con las comunidades y
las nuevas generaciones que serán benefactoras de
los mismos, aun después del cierre de los proyec-
tos mineros. Todo esto desarrollado en un entorno
de verdad y realidad y no de promesas falsas pen-
sadas sólo para lograr éxitos de corto plazo, pero
que en el mediano y largo plazo conducirían sin
duda a la frustración, a la violencia y la generación
de los altos costos ya descritos en este artículo.
Más aun debe entenderse que no todos los entor-
nos son iguales, no todas las comunidades son
iguales, ni los ambientes, ni las sociedades. Las
empresas no pueden entonces aproximar sus prac-
ticas de RSE desde una posición arrogante de creer
que saben que necesitan sus partes interesadas o
decidir unilateralmente como mitigar los impactos
que causan, pues allí cometen un gran error de sos-
tenibilidad. Al respecto, Mirabal Martínez (2017) es
claro en indicar que cualquier práctica de RSE debe
responder en gran medida a la situación cultural,
ambiental y temporal en la que se implementa,
y que por esa razón, es que incluso las empresas
trasnacionales deben diseñar estrategias particula-
res para cada filial de acuerdo a los contextos en
que cada una de ellas opere.
Entonces la RSE como se señaló debe ser dialogada
y consensuada, nunca impuesta para así generar un
verdadero valor, de lo contrario es como cuando a
| RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL EN UN MARCO POSCOVID Y POSCONEXIÓN
uno le regalan algo que no quiere y seguramente
da las gracias por decencia y después ni lo recuerda,
ni lo agradece ni lo vuelve a usar.
Sobre el carácter útil y estratégico
Toda la discusión planteada permite arribar a una
última característica esencial de la RSE, cuál es su
condición de ser UTIL y ESTRATEGICA a las nece-
sidades de la empresa. Lo cual no es un secreto ni
debe ser objeto de algún tipo de vergüenza, por el
contrario, en la medida en que se incorpore abier-
tamente como un elemento estratégico de nego-
cios, se podrá empezar a valorar mejor y darle la
posición estratégica que requiere dentro de las
decisiones de negocio.
En contra a este argumento existen posiciones
como la de Barron Pastor, (2018), quien establece
que:
Entender la responsabilidad como un proceso
estratégico empobrece de entrada sus alcan-
ces, pues excluye otras formas de colaboración
como la solidaridad, el altruismo o la ayuda
mutua. La idea de que es un asunto calcu-
lado, deja muy poco espacio para poder argu-
mentar que se trata de una cuestión impar-
cial que busca alguna forma de neutralidad,
mucho menos de justicia; aun en los términos
de Rawls. Al mismo tiempo, al considerarse
la responsabilidad como estratégica, queda
desechada toda la racionalidad altruista pro-
puesta por Kant, si es que los empresarios
pudieran realmente encarnar a esos sujetos
moralmente superiores que Kant imaginaba.
Este tipo de argumentos resultan en extremo rele-
vantes en el entorno de la discusión ética sobre
el actuar y alcance social de las compañías. Sin
embargo, en nuestro concepto si avanzamos en
una propuesta de VERDAD, COHERENCIA, CON-
SENSO Y CONCILIACIÓN, habremos evolucionado
en un marco muy sólido de RSE que permite ple-
| 21
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
namente dar espacio a su característica estratégica
y utilitaria sin que se desborde en forma alguna el
límite ético.
Al respecto Almagro, Garmendia, & De la torre
(2009, pág. 6+) señalan como en la mayoría de
los casos la opción económicamente más rentable
para una empresa siempre es la que es socialmente
más responsable. Razón por la cual esa dimensión
social hace parte indispensable de la buena gestión
y de la cadena de valor de cualquier organización.
La RSE permite generar un escenario de juego en el
que todos ganen y por esto es un “buen negocio”
para la empresa y sus accionistas y un “buen nego-
cio” para las comunidades, el ambiente, los trabaja-
dores y la sociedad en general. Cuando las compa-
ñías y SUS DUEÑOS entienden este escenario y lo
interiorizan también entienden que en el escena-
rio contrario se juega al TODOS PIERDEN, incluidos
ellos mismos, pues los altos costos sociales, llevan
aparejados altísimos costos legales, de seguridad,
de imagen, de protesta y de decrecimiento que
no se compensan con los de inversión social bien
realizada desde el principio, que además dejan a
la compañía con la satisfacción de hacer las cosas
bien y contribuir a una mejor calidad de vida y a
una mejor sociedad.
Dentro del marco argumentativo desarrollado en
este artículo hemos expuesto que las empresas
desarrollan sus prácticas de responsabilidad cor-
porativa como una necesidad propia de sostenibi-
lidad, pues como plantean Cardebat & Regibeau
(2009, pag 137+):
Unos mecanismos económicos más sutiles
o indirectos que los enunciados hasta ahora
podrían justificar el desarrollo de la responsa-
bilidad social empresarial no por el beneficio
inmediato logrado sino por los futuros costes
que esta evitaría. Dicho de otro modo, las fir-
mas aplicarían políticas de responsabilidad
social únicamente porque a la larga les sería
más costoso no tenerlas. En consecuencia, el
| 22
objetivo de la responsabilidad social consisti-
ría más en responder a un riesgo de futuras
pérdidas que a una esperanza de ganancias
a corto plazo.
Sirve entonces la RSE para reducir los altos costos
futuros que pueden traer inmersos los comporta-
mientos irresponsables versus una inversión actual
manejable que permita operar de manera tranquila
y sostenida.
De la misma manera Ruiz Otero (2016) indica con
claridad que las apuestas de RSE tienen como una
de sus principales motivaciones la búsqueda de
ventajas competitivas, al potenciar y reforzar la
imagen corporativa de quien las ejecuta.
Esta reflexión sobre el carácter estratégico y útil a
largo plazo de las buenas prácticas de RSE resulta
más que procedente en las industrias exploratorias
mineras quienes tienen la gran responsabilidad de
comprender que sus actividades actuales inciden
de manera fundamental en el desarrollo futuro de
sus proyectos y por lo tanto, tienen no sólo una
actividad geológica que adelantar en territorio,
sino que deben incorporar a su actuar de manera
sustancial el componente ambiental y social como
parte de la factibilidad real del proyecto que debe-
rán entregarle a sus sucesores. Cuando esto no ocu-
rre y en las fases exploratorias se actúa de manera
irresponsable, seguramente se avanzará en etapas
posteriores a la construcción y montaje y explota-
ción, pero a costos millonarios económicos, socia-
les y ambientales que con seguridad se hubieran
podido evitar si el proyecto se hubiera concebido
de manera integral desde sus inicios.
Este concepto parece realmente difícil de interio-
rizar en una industria de alto riesgo, donde no se
sabe si se avanzará a etapas posteriores y se prefiere
en muchas ocasiones asumir el riesgo de los altos
costos futuros. Sin embargo, es necesario com-
prender que actuar bien y dentro de un marco sos-
tenible no debe implicar en ningún caso un desba-
 CAPÍTULO 1
lance económico para las compañías de acuerdo a
su realidad actual y que se trata más de una actitud
ética incorporada por los dueños y la alta gerencia
en cada una de sus decisiones y actividades.
Actualmente, a nivel mundial la mayoría de las
empresas han comprendido que ser responsables
con todas sus partes interesadas es un elemento
esencial para mantener una buena imagen corpo-
rativa y asegurar la disminución del riesgo reputa-
cional, por lo cual es un asunto estratégico esencial
a las operaciones incorporar las prácticas de RSE
como parte de su identidad.
El papel de la gerencia
Desarrollado el concepto de RSE, resulta esencial
ahora analizar el papel de la gerencia, dado que su
rol es esencial para su implementación efectiva, en
la medida en que es el intermediario por excelencia
entre los accionistas y las demás partes interesa-
das. Por lo tanto de la buena o mala lectura de sus
entornos y de su visión sobre las prácticas de RSE,
dependerá en gran medida la forma como éstas se
implementen en los contextos que intervienen.
Lo anterior obliga a pensar necesariamente en lo
transitorios que pueden ser los efectos de unas
adecuadas prácticas en la medida en que depen-
dan únicamente de una determinada gerencia, y
en cómo hacer para que las compañías interioricen
realmente estos comportamientos y se conviertan
en iniciativas responsables en el tiempo, alejadas
de las personas individualmente consideradas. De
lo contrario, cualquier impacto que se logre será
de muy corto plazo y de bajo impacto. Al respecto
señala Olcese (2015)
El mayor acelerador global de la RSE reside en
el convencimiento de los órganos máximos de
gobierno de las empresas de un ejercicio más
sano, más responsable y más transparente
del poder económico y empresarial. Si los
más altos dirigentes de las compañías, pre-
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sidentes, consejeros delegados, consejeros y
directores generales, apuestan por una mejor
gobernanza empresarial, los fundamentos
y dimensiones de la RSE tenderán a formar
parte de la estrategia básica de las empre-
sas y estarán integrados en toda su cadena
de valor, formando parte de una nueva forma
de management y de una nueva concepción
de un capitalismo más humanista y no menos
economicista.
(…)Los resultados alcanzados a nivel mun-
dial y los progresos de la última década (antes
de esta grave crisis que hoy vivimos), en el
ámbito de la buena gobernanza empresa-
rial y la transparencia informativa y contable,
han sufrido un retroceso notable en los oríge-
nes de la crisis financiera, con un comporta-
miento poco edificante de algunos de los altos
dirigentes financieros y empresariales. (Aldo
Olcese, 2015, pág. 57+)
Que la práctica permanente, consciente y sostenida
de la RSE no dependa de una persona o un grupo
de personas en una organización, o por el contra-
rio del comportamiento poco edificante de algu-
nos dirigentes como señala Olcese, es todo un reto
que debe afrontarse con seriedad al interior de las
organizaciones. Al fin y al cabo las organizaciones
están compuestas por personas y estas son las que
interiorizan, ejecutan y permiten o no el desarrollo
de este tipo de comportamientos.
Por eso consideramos que las prácticas de RSE sólo
son realmente sostenibles cuando sus lineamien-
tos estructurales provienen directamente de los
dueños de las compañías y de sus accionistas de
más alto nivel, y se incorporan institucionalmente
siendo transmitidos a los demás mandos a través
de políticas y directrices claras y de obligatorio
cumplimiento. De lo contrario, las acciones de RSE
siempre estarán a la deriva de los mandos medios
y de sus visiones sobre el territorio, mientras ellos
se encuentren al mando, y cambiarán cada que se
| 23
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
produzca un cambio en este nivel de dirección.
Sobre esto León Corona y Magallón (2017) señalan:
La Responsabilidad Social Empresarial debe
sustentarse en los valores expresados por la
empresa y debe ser plasmada en un conjunto
integral de políticas, prácticas y programas
a lo largo de las operaciones empresariales
para institucionalizarla. De lo contrario, se
caería en el riesgo de implementar prácticas
que, si bien son socialmente responsables, al
no responder a un mandato y cultura insti-
tucionales, están en peligro de suspenderse
ante cualquier eventualidad, coyuntura, crisis
presupuestal o cambio en la dirección de la
empresa. Un elemento adicional fundamen-
tal es que la RSE debe ser apoyada e incenti-
vada por los altos mandos de la organización
(Cajiga, s/f: 4). Son los tomadores de decisio-
nes actores cruciales en asumir si el tema de
la responsabilidad es relevante o no; sí la res-
puesta es positiva, ellos mismos tienen en sus
manos la orientación. (León Corona & Maga-
llón Diez, 2017, págs. 37-51)
En todo caso dos decadas despues del análisis rea-
lizado por Hemingway y Maclagan (2004) en el
que señalaban que durante los primeros años del
nuevo milenio las organizaciones reflejaban en sus
políticas de RSE los valores personales de algu-
nos directivos, resulta más que necesario empezar
a pensar como lograr prácticas de RSE sostenibles,
que vayan más allá de los valores personales de
algunos directivos y permanezcan en el tiempo,
evitando a toda costa defraudar a quienes confían
en las organizaciones y en su palabra.
¿Por qué la ausencia de RSE afecta
la sostenibilidad?
A nivel global se ha señalado que existen cuatro
grandes tipos de motores relacionados con la nece-
sidad de ejecutar prácticas de RSE y que conducen a
la sostenibilidad de las organizaciones, así:
| 24
El primero de ellos engloba todos los efectos
colaterales de carácter medioambiental de
nuestro modelo industrial, con su consumo
de materias primas no renovables, la produc-
ción de desechos y la contaminación del aire,
las aguas y los suelos. El segundo atañe a la
proliferación de organizaciones sociales y otras
partes interesadas crecientemente interconec-
tadas gracias al desarrollo de las tecnologías
de la información y la comunicación, y a sus
requerimientos de transparencia y compor-
tamiento medioambiental y socialmente sos-
tenible. El tercer motor lo constituyen las tec-
nologías emergentes sostenibles que, dado su
potencial disruptivo, pueden convertir en obso-
letas algunas de las industrias y tecnologías
actuales en un futuro más o menos próximo.
Finalmente, la pobreza y desigualdad actuales
constituyen el cuarto motor; revertir la actual
situación de injusticia y desesperación es la
premisa ineludible para conseguir un desarro-
llo realmente sostenible. (Olcese, Rodríguez, &
Alfaro, 2008, pág. 14+)
Si consideramos que cualquier práctica de RSE busca
activar alguno de esos motores, entendiendo que
dichas prácticas hacen parte de un proceso de cons-
ciencia en el que se comprende que todo lo que se
hace tiene un impacto directo, negativo o positivo en
el entorno y que corresponde a las organizaciones
tratar de maximizar los efectos positivos y minimizar
los negativos, se entenderá también que, la ausen-
cia de las mismas trae consigo una serie de costos
para la organización y la sociedad que cuando se
asumen de manera recurrente termina por amena-
zar de manera grave o definitiva la sostenibilidad de
las organizaciones en el tiempo.
Consideramos entonces que cuando una determi-
nada organización carece de una consciencia de RSE
como se ha descrito en este documento no quiere
decir que no le sea posible operar, al menos por un
tiempo, pero sí puede afirmarse que lo hará bajo
la decisión gerencial de asumir otro tipo de costos
 CAPÍTULO 1
asociados que pueden resultar muy altos y que, la
mayoría de compañías hoy en día buscan disminuir
bajo una lógica sostenible de largo plazo.
Algunas personas han sostenido que la RSE es
una moda o que responde a los movimientos
“anti-empresa”. La verdad es que los exper-
tos consideran que es parte de su esencia y,
por tanto, irrenunciable del “deber ser” de la
empresa. Para Paladino, esta condición de
irrenunciabilidad de la RSE no significa, desde
luego, que las empresas no pueden renunciar a
ella: significa que no pueden hacerlo sin altos
costos, tanto para su propia definición y su
propio desarrollo como instituciones relevantes
dentro del escenario público, así como de las
diferentes comunidades (locales, nacionales,
internacionales) en las que las empresas llevan
a cabo sus acciones. (…). (Orjuela, 2011, pág.
137+)
Afirmamos entonces que cuando se renuncia a las
prácticas de RSE se abrasan los costos de litigio, abo-
gados, seguridad, mala reputación, mala imagen
corporativa, etc asociados a esta decisión, siendo
evidente que tristemente, aún en muchos casos la
balanza se inclina hacia asumir estos costos, con-
siderando seguramente que son menores que los
asociados a las buenas prácticas de RSE.
Por esta razón es que resulta fundamental compren-
der claramente que la RSE no se trata de prácticas
desgastadas de filantropía que no conducen a una
generación de valor al interior de las organizaciones.
Pues, como lo plantean Rodríguez & Cabrera (2018,
pág. 180+) en un contexto de globalización y explo-
sión de los medios informativos y las redes sociales,
en simultanea con procesos de explotación irracio-
nal de los recursos y desatención a derechos labo-
rales y del ambiente, las empresas tienen una obli-
gación moral de contribuir al desarrollo económico
de la comunidad y de la sociedad con la intención
de mejorar la calidad de vida de las personas y sus
familias, pero esta obligación se desarrolla bajo una
lógica clara de que este comportamiento, en todo
| RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL EN UN MARCO POSCOVID Y POSCONEXIÓN
caso, redunda a largo plazo en su propio interés, al
permitirle operar de manera continuada, tranquila y
rentable.
RSE en el contexto actual
Todo lo expuesto anteriormente adquiere muchí-
sima más relevancia en un contexto laboral, social y
comunicacional como el actual, que se transformó
de una forma inimaginable pocos meses atrás,
debido a la Pandemia generada por el COVID-19.
Es claro que las prácticas de RSE siempre se han
estructurado como una forma efectiva de respon-
der a las presiones provenientes de las partes inte-
resadas que, además hoy estén donde estén tienen
la capacidad clara y efectiva de generar una sen-
sibilización a escala planetaria de los hechos que
ocurren en cualquier lugar apartado. “ ..Algo, que,
a su vez, hay que entender en el marco de las nuevas
posibilidades de almacenamiento y transmisión de
la información, así como de reflexividad social. Esto
implica que lo ocurrido en una localidad remota
puede acabar trasladándose a nivel mundial, y que,
como ya se ha comentado, casi nada queda “fuera”
ya de la nueva cadena de interconexiones globales.
En este contexto, la responsabilidad social se con-
vierte en un medio eficaz para evitar el daño de la
reputación corporativa.” (Barañano, 2009, pág. 19+)
Si esto se señalaba desde el 2009, ya en el 2020 en
un contexto donde la pandemia obligó al mundo
a entender que prácticamente todo puede hacerse
a través de las herramientas virtuales y que, la par-
ticipación en los distintos escenarios está abierta
a cualquier persona que tenga acceso a internet,
es evidente que los viajes, reuniones presenciales y
cerradas e incluso los escenarios de protesta física
se reevaluaron completamente y se abrieron al
mundo, en un crecimiento geométrico que volvió
parte interesada de un proyecto a cualquier per-
sona en cualquier lugar del mundo, con el tiempo
e interés suficiente para unirse a una causa.
| 25
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
Así las cosas, la empresa que siga pensando en
el impacto que causa en la vereda de su área de
influencia y en la poca importancia de tumbar
un arbolito que le importe a una comunidad de
10 personas, no ha entendido que ese arbolito se
podrá ver en miles de pantallas en el mundo y ter-
minar afectando su valor de formas que antes tal
vez no podíamos prever.
Con el boom de las comunicaciones y la interco-
nexión, todo lo que pasa en un proyecto se vuelve
auditable, verificable y cobrable... ¡A nivel mundial!
y debemos reconocer que esto se decía antes del
2020, pero hoy se vive de una manera indescrip-
tible, porque cada sujeto este donde este se hace
cada día mas consciente de su capacidad absoluta
de interacción con personas de cualquier lugar,
nivel, posición y capacidad de influencia. Las comu-
nidades ya no estas aisladas y todo lo pueden gra-
bar con su celular e informar al mundo en cuestión
de minutos, pero además con la explosión de webi-
nars, seminarios y demás reuniones online la infor-
mación y el contacto con autoridades, gobiernos,
políticos, academia, etc también está al alcance
de la mano. Así que la ecuación se empareja de
manera acelerada y las organizaciones deben
adaptarse rápidamente y de manera responsable y
armónica a esta nueva realidad.
Las comunicaciones y las prácticas de RSE se tor-
nan una unión indisoluble, donde un mal manejo
de cualquier de ellos con seguridad traerá apareja-
dos grandísimos costos para las compañías y tam-
bién para todas sus partes interesadas. Hoy más
que nunca debe comprenderse que estas son labo-
res estratégicas y que al crear una empresa más
justa y humana se viabiliza un crecimiento sos-
tenido el mediano y largo plazo, por lo cual para
aquellas organizaciones que quiera permanecer en
el tiempo, no es una opción prescindir de estas
actividades y necesitarán construir nuevos diálogos
más humanos, dotados de atributos y cualidades
que el sector debe permitirse incorporar.
| 26
¿Cómo repensarse a futuro?
Como punto final de este artículo creemos que le
corresponde a cada organización y especialmente
a cada una de las que opera en el sector minero,
pensar a profundidad en la mejor manera de CON-
TRIBUIR a su entorno y dar un manejo adecuado
a los impactos que causa con su operación, enten-
diendo detalladamente los efectos que las decisio-
nes corporativas que se tomen tienen sobre cada
una de sus partes interesadas.
En un contexto poscovid y posconexión las prácti-
cas de RSE son esenciales a la sostenibilidad de las
empresas, y en el sector minero se hace además
esencialísimo dentro de esas prácticas, incentivar
el uso de tecnologías y métodos disruptivos que
contribuyan al cuidado de la salud y la vida de las
personas de manera importante. Al respecto Velás-
quez (2020) señaló como la tecnología se convierte
en el principal aliado de la seguridad, la producti-
vidad y la rentabilidad de las industrias, indicando
que la importancia de salvaguardar vidas ha hecho
que el sector minero-enérgetico desarrolle condi-
ciones seguras de trabajo y se mantenga en cons-
tante innovación en los sistemas de comunicación,
logrando mantener activas sus operaciones en
tiempo de pandemia.
Al final se trata de que la empresa se integre a la
comunidad, sea aceptada y participe activamente
como un agente de cambio positivo. Creo que
debemos preguntarnos si estamos listos para que
nuestras empresas sean parte de un mundo que no
sólo habla de minería.
 CAPÍTULO 1 | RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL EN UN MARCO POSCOVID Y POSCONEXIÓN

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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

Innovación financiera
en el sector minero

INNOVACIÓN FINANCIERA EN EL SECTOR MINERO

 2 INNOVACIÓN FINANCIERA
EN EL SECTOR MINERO
Por: Marlon Iván Maldonado Narváez
INTRODUCCIÓN
C
olombia, al igual que la mayoría de los
vecinos latinoamericanos, históricamente
se ha caracterizado por su fuerte depen-
dencia económica de la explotación de los recur-
sos naturales. Ha sido la explotación de los mismos,
una de las principales –por no decir la principal-
fuente de desarrollo económico legal.
Dentro de ese escenario de explotación de recursos
naturales, en el caso de los recursos no renovables,
se encuentra el sector minero. El cual de alguna
manera ha sido el más estigmatizado, ya sea por
temas ambientales o por temas de derechos huma-
nos. Imagen negativa que en buena medida se da
por la falta de procedimientos claros y por la escasa
presencia del gobierno nacional en algunas zonas
del país, la cual se traduce en ausencia de apo-
yos de todo tipo, desde sociales hasta financieros;
Situación que, huelga anotar, no tiene distingo, ya
que el trato es el mismo sin importar si se trata de
empresas de gran tamaño o de pequeños mineros.
Empero, el país conoce sólo la mitad de la historia.
La de un grupo de ilegales que se han dedicado a
explotar la minería de la manera más brutal, afec-
tando no sólo a los pobladores, sino dejando una
huella imborrable en el medio ambiente. Esta his-
toria, ignora a muchos grandes y pequeños mine-
ros colombianos, que han procurado gestar una
industria socialmente sostenible y generar desa-
rrollo social, pero que por falta de medios no han
podido.
Por esta razón, tal vez se ignoran los beneficios que
puede generar una minería bien hecha. Como son
por ejemplo los casos de China, Australia y Chile, en
los cuales se han unido los intereses del Estado, con
los del sector minero para crear un entorno favora-
ble para el desarrollo del negocio. Este esquema ha
permitido llevar prosperidad a las regiones, y pen-
sar en términos de sostenibilidad ambiental, para
garantizar el pleno goce de un medio ambiente
sano a las futuras generaciones.
Ese desconocimiento del sector y sus beneficios,
ha agudizado distintas problemáticas, entre ellas la
asociada a la escasez de apoyo financiero para su
gestión. Y es esta la razón principal de la presente
investigación, tratar de ilustrar opciones a las que
puede direccionarse el sector para generar creci-
| 31
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
miento económico, con desarrollo social y sosteni-
bilidad ambiental.
Esta investigación se centra entonces, en primer
lugar, en tratar de mostrar las precariedades del
sector, frente a los resultados positivos que se han
obtenido en otros países. A partir de dicho análi-
sis, se propondrán algunas opciones que conside-
ramos pueden ser útiles para mejorar la situación
actual del sector minero.
Propuestas que se centrarán en la aplicación de la
innovación financiera, para la promoción del resto
de procesos de crecimiento tecnológico y sosteni-
bilidad ambiental. Algunos de estos elementos fue-
ron incorporados recientemente en el Documento
Conpes 4005 de 2020 sobre la política nacional de
inclusión y educación económica y financiera.
De dicho análisis se ha podido concluir, que se trata
de un sector con todo el potencial de crecimiento;
que puede ser sostenible ambientalmente. Pero
que, para alcanzar tal plenitud, se requiere en pri-
mera instancia de un rol más efectivo del Estado en
lo relativo al señalamiento de reglas de juego más
claras e igualitarias. De esta manera, será la innova-
ción financiera, y la buena actitud de las comunida-
des mineras, las que se encargarán del resto.
La imagen negativa del sector
En Colombia, cuando se habla de minería, general-
mente se vienen a la cabeza pensamientos como
violaciones de derechos humanos y muertes. Situa-
ciones que no pretendemos soslayar, pero que, por
mi ignorancia del tema, y lo corto de este espacio
no abordaré con mayor profundidad. Sin embargo,
lo que sí puedo afirmar es que se trata de un esce-
nario de desgobierno, de una historia como de
película de vaqueros en la que se impone la ley del
más fuerte.
| 32
Garay (2013) afirma que hay una estimación de
que, en Colombia, el 80% de las violaciones de los
derechos humanos ocurridas en la primera década
de este siglo, se produjeron en regiones de explo-
tación minero-energética. Estadística que no es
nada halagadora para una industria que pretende
salir del olvido del Estado y lograr crecimiento eco-
nómico sostenible.
Paralelo a ello se encuentra el tema del daño
ambiental que se produce por la explotación irres-
ponsable de los recursos naturales renovables y no
renovables que realizan los actores ilegales. Extrac-
ción que en ocasiones desconoce la necesidad de
pensar un desarrollo sostenible, con el objetivo
primordial de garantizar el acceso colectivo a un
correcto medio ambiente como se predica en la
Carta Política colombiana, y que se vuelve en un
clamor global que se viene dando desde diferentes
rincones del planeta.
Aunque, en otras ocasiones, no es sostenible,
porque simplemente, aunque exista conciencia
ambiental y el deseo de mejorar las técnicas extrac-
tivas, no se cuenta con los medios económicos que
demanda un proceso de modernización de los pro-
cedimientos aplicados a la explotación minera.
Este escenario dantesco, en el cual, en las minas,
mientras unos se enriquecen otros van más pobres,
recuerda lo dicho por Boisier (1997) en el sentido
de que nos encontramos ante una paradoja en la
cual la aceleración del crecimiento económico va
de la mano con la desaceleración del desarrollo
social. Afirmación que de alguna manera parece
pensada en la realidad de muchos pequeños mine-
ros que viven este tipo de situaciones en su diario
faenar.
En este escrito, no pretendemos ocultar la realidad
de los actores ilícitos. Sin embargo, es necesario
aclarar que en Colombia el problema mayor, más
que la ilicitud es la informalidad entendida como la
ausencia de un título debidamente registrado y la

correspondiente autorización ambiental, es decir,
la que a las luces del Ministerio de Minas (2015) es
considerada como ilegal.
Aspecto especialmente sentido frente a muchas
comunidades y personas que trabajan en las minas,
pero que, por cuenta de la falta de claridad en los
diferentes procedimientos administrativos y el des-
gobierno, han tenido que seguir a las sombras en
su ilusión de lograr un buen desempeño de su acti-
vidad económica y una formalización que jamás
alcanzan.
Peor situación se presenta en los casos en los que,
aun teniendo un título minero, los mineros no
cuentan con los medios técnicos, administrativos
y financieros, para poder realizar correctamente su
actividad económica. Con lo cual se tiene una auto-
rización legal, pero en la práctica, se está forzado a
continuar en la informalidad.
De esta manera, la minería a pequeña escala, en
diferentes regiones del país se sigue adelantando
casi que, de manera artesanal, con mano de obra
no calificada, con lo cual no llega a considerarse
como de impacto económico para Colombia (Pan-
toja y Pantoja, 2016), pero sí como generadoras de
impacto ambiental y pobreza social.
De hecho, desde los medios de comunicación se
recogió una declaración de la autoridad nacional
minera en la que se habla de la importancia de los
títulos para el aumento de la producción minera,
sin embargo, no se hace comentario alguno sobre
la importancia de su otorgamiento, ni de procesos
técnicos que favorezcan la sostenibilidad ambiental
que no afecten el aumento de la producción (Por-
tafolio, 2019); con lo cual resulta paradójico hablar
de metas, sin ofrecer herramientas ni determinar
los medios para alcanzarlas.
Por lo cual se entiende que un cambio paradigmá-
tico en la manera como se ha entendido la activi-
dad minera en el país, seguramente podrá arrojar
CAPÍTULO 2 | INNOVACIÓN FINANCIERA EN EL SECTOR MINERO
resultados positivos a la economía del país; aspecto
que tiene que ir de la mano con la implementación
de modelos sostenibles en materia ambiental para
garantizar el goce colectivo de un ambiente sano
para las futuras generaciones.
Lo anterior, sumado a un proceso de formalización
del negocio, que no sólo suponga el otorgamiento
de contratos de concesión, sino una correcta articu-
lación entre los diferentes miembros de la cadena
productiva para generar un entorno propicio para
el crecimiento económico dentro de un entorno
de absoluta legalidad que favorezca el desarrollo
social de las comunidades mineras, y el desarro-
llo sostenible ambiental. (Goñi, Sabogal, y Asmat,
2014)
El potencial del sector. Un análisis
comparado
El desarrollo de avances en el sector minero se
mueve a un ritmo que es considerado lento frente
a sectores como el de la tecnología computacional
(Bartos, 2007). Sin embargo, no por ello debe ser
considerada como una industria sin futuro; antes,
por el contrario, el valor de los commodities históri-
camente se ha mantenido como fuente de riqueza
para muchos países (Maldonado, 2020), y sigue en
demanda como insumo necesario para la realiza-
ción de otras industrias (Matysek y Fisher, 2016).
Los commodities no requieren mayores variacio-
nes. El oro es oro y punto. No obstante, lo que si
se ha innovado en el sector es lo que tiene que
ver con el tema ambiental. Los procesos son cada
vez más sostenibles, dejando aún espacio para un
buen margen de ganancia, sin perder la competiti-
vidad propia del sector (Warhurst, y Bridge, 1996).
Aspecto que inclusive es exigido no solo en los paí-
ses productores, sino también en los que adquie-
ren el producto.
| 33
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
En este escenario, de desarrollo económico y
conciencia ambiental se ha venido expandiendo
la explotación en distintos mercados alrededor
del mundo, llegando a considerarse como la era
dorada de las compañías mineras (Bryant, 2015).
Por lo tanto, la industria minera ha tenido un rena-
cer internacional, asociado a buenas prácticas que
garantizan la sostenibilidad ambiental y el desarro-
llo económico, no sólo para el sector privado, sino
también para la expansión económica y la compe-
titividad desde lo público (Akabzaa, 2009).
De hecho, como lo señala Stubrin (2017) para
las economías en desarrollo, la incorporación de
modelos innovadores en la industria minera, puede
suponer la creación de nuevos mercados. La misma
autora muestra como la industria minera chilena
es de lejos la que más impacta en el producto
interno bruto de ese país, razón por la cual desde
el gobierno chileno se han implementado una serie
de programas y políticas para seguir propiciando el
crecimiento económico sostenible.
Otro ejemplo palpable es el propuesto por Fan, Yan
y Sha (2017), quienes, tras un estudio de dos años,
en más de 400 minas en China, demostraron como
la innovación ambiental, la tecnificación del modelo
económico y la correcta organización administra-
tiva del sector puede ofrecer resultados positivos
en materia de crecimiento económico. Pero para
que todo se puede se requiere de un apoyo inte-
gral y constante de las instituciones del Estado.
No en vano, China es el primer productor mundial
de oro, con una diferencia significativa de los dos
siguientes productores, Australia y Rusia. Proceso
en el cual se observa una integración de todos los
estamentos económicos y políticos del Estado, y
que según Pedraza (2017), inclusive el ejército de
ese país toma parte del proceso, en lo que tiene
que ver con la localización y protección de las
zonas donde se realiza y donde potencialmente se
realizará la explotación.
| 34
Una tendencia apreciable en el sector minero aus-
traliano, en donde la minería tiene un enorme
impacto económico (Martínez, 2010), ha sido la
concentración del sector, generando economías a
escala, y disminuyendo los costos de transacción,
con lo cual los procesos de innovación han sido
más sentidos; favoreciendo la ubicación de merca-
dos, especialización laboral e inclusive la facilidad
de acceso a las materias primas y otras externalida-
des propias del negocio (Enright y Roberts, 2001).
Entendiendo por externalidades, inclusive, la orga-
nización de los esquemas de financiación del nego-
cio y transporte y comercialización del producto.
Los ejemplos anteriormente citados, incluyendo los
casos concretos desde Chile, China y Australia, dan
fe de lo positivo que puede ser el negocio minero,
en la medida en que sea bien llevado. Incluyendo,
dinámicas de protección ambiental y desarrollo
sostenible; aspectos que también sirven para favo-
recer la imagen general del sector, y la aceptación
en la medida en que se crea desarrollo realmente
sostenible.
Problemática puntual: El acceso a
los recursos y servicios del sector
financiero
Visto lo anterior, es posible afirmar que la indus-
tria minera, puede ser ambientalmente sostenible,
pensando en un óptimo uso de los recursos natu-
rales renovables y no renovables; y, aun así, puede
ser viable financiera y administrativamente renta-
ble, generadora de desarrollo económico y social
para las comunidades donde se encuentran ubica-
das las minas, en la medida en que las cosas se
hagan correctamente, desde todos los estamentos
de la cadena económica.
Empero, como se vio en el primer apartado, el sec-
tor viene lastrando una serie de problemáticas, que
resultarían difícilmente tratables en este trabajo.
Razón por la cual nos centraremos en uno de los

que más genera quejas en el sector, especialmente
entre los pequeños proyectos mineros, y que es
el relativo a la dificultad para acceder a servicios
financieros.
El cierre de puertas de la banca, impide la imple-
mentación de cualquier proyecto tecnológico o
ambiental y la efectiva regularización de toda la
industria minera, aumentando igualmente los cos-
tos que deben pagarse por los bienes y servicios
necesarios para la operación (Matysek y Fisher,
2016); aspecto que incide directamente en la infor-
malidad, y que aleja a los posibles inversores para
el crecimiento del sector. Las desventajas al tener
que acceder a otro tipo de entidades crediticias,
con intereses de usura, aumentando la intermedia-
ción, disminuyen considerablemente el beneficio
real que se puede obtener de esta actividad eco-
nómica, haciéndolo menos atractivo (Goñi, Sabogal
y Asmat, 2014).
Este aislamiento que se impone a los pequeños
mineros, frente al acceso al sistema financiero,
es contrario a la integración que se requiere para
lograr crecimiento económico y ambientalmente
sostenible; y antes por el contrario favorece esce-
narios de corrupción y falta de transparencia,
que afectan a las comunidades mineras (Roger-
son, 2011), y que de alguna manera terminan por
empeorar la imagen, ya crítica de por sí, que en el
país se tiene de esta actividad.
Se trata de una problemática que no es nueva, ni
desconocida desde el gobierno nacional. Como lo
relaciona una noticia publicada hace 10 años en el
diario La Vanguardia (2010) en el cual se relatan
algunas de las peripecias que deben realizar los
mineros a pequeña escala para poder acceder a un
crédito.
A pesar de que los mismos títulos mineros sirvan
para constituirse como prenda para garantizar el
desembolso de un crédito, esto no es suficiente
para acceder a la banca. Discusión que reciente-
CAPÍTULO 2 | INNOVACIÓN FINANCIERA EN EL SECTOR MINERO
mente fue llevada, una vez más, al Senado de la
República, en donde se reconoce el problema del
sector minero, y se habla de la necesidad del for-
talecimiento institucional, de la diversificación del
negocio y del fomento de la legalidad soluciones,
pero al final, no se hace nada (Congreso de la Repú-
blica de Colombia, 2020) [1].
Murillo (2019) señala, que en primera instancia no
puede ser considerado de manera absoluta, como
un derecho, el acceso al sector bancario, pero si
debe ser valorado como un elemento necesario
para la realización plena de los mineros, y así poder
lograr un desarrollo económico y sostenible, con
una proyección social más coherente con las previ-
siones de la Carta Política de 1991 [2].
Un ejemplo de esta situación es posible encontrarlo
con relación al cumplimiento de las previsiones del
Decreto 2691 de 2014, reglamentario de la Ley 685
de 2001 en lo relativo al acuerdo de adopción de
las medidas de protección del medio ambiente,
frente a las actividades de exploración y explota-
ción minera. Según Güiza y Rodríguez (2015) este
proceso no se llevó a cabo correctamente debido a
las falencias que los mineros tienen en lo adminis-
trativo y financiero.
1 En el debate citado, la Viceministra de Minas, Carolina rojas,
señaló que, para atender la situación actual del sector, agravada por
la pandemia del Covid 19, se promulgó el Decreto 574 de 2020. Sin
embargo, del análisis del Decreto, se observa que el mismo establece
en su título I, medidas en materia energética, un aplazamiento en el
pago del canon superficiario y un lineamiento general sobre el tema
de las regalías. No obstante, no se ofrece ninguna solución de fondo
a la problemática que aquí se ha venido analizando, sino pañitos de
agua tibia para acallar a la opinión pública.
2 La Corte Constitucional colombiana a través de la Senten-
cia SU-157 de 1999, con ponencia de Alejandro Martínez Caballero,
señaló que no existe igualdad entre los usuarios y la banca privada.
Afirmando que la negativa a acceder a las actividades económi-
cas líticas, como la actividad bancaria, va en contravía de los fines
del Estado. Sin embargo, la sentencia en Comento no realizó una
ampliación efectiva de lo que debe ser el derecho de acceso al sis-
tema financiero en igualdad de condiciones. Aspecto que como se ha
venido manejando en la presente investigación va en contravía del
sector minero, el cual presenta dificultad para acceder a los servicios,
pero en la práctica, parece que no pasara mayor cosa.
| 35
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
En este orden de ideas, dicha necesidad se torna
insatisfecha dificultando un progreso no igualita-
rio para los diferentes segmentos y competido-
res dentro del sistema económico. Tal situación, es
en buena medida propiciada por el escaso cono-
cimiento que desde la banca se tiene del sector
minero. Murillo (2019) afirma que, por tal razón,
situaciones que para muchos pueden resultar sen-
cillas, para el sector minero se convierten en un pro-
blema del día a día, preguntándose, por ejemplo:
Ahora, ¿Se imagina una empresa sin servi-
cios bancarios? ¿Cómo pagaría la nómina?
¿Cómo recibiría el pago de sus productos o
servicios? Y si exportara, ¿Cómo canalizaría
legalmente sus divisas? o ¿Cómo financiaría
su crecimiento?
Tal cual, se trata de las situaciones que se experi-
mentan en el sector minero, al cual se le exige más
transparencia, protección de los derechos de los tra-
bajadores, tributación, etc., pero una de las herra-
mientas básicas mejorar su funcionamiento, cual es
el acceso al sistema financiero, no lo tienen, aumen-
tando así las posibilidades de ascenso social y la
desigualdad frente al acceso de servicios básicos y
desarrollo económico (Estrada y Hernández, 2019).
Desigualdad que de acuerdo con Auty (2006) se
hace más latente cuando se comparan las posibili-
dades de los mineros frente a otros sectores eco-
nómicos, inclusive energéticos, que obtienen dife-
rentes beneficios de parte de los gobiernos, los
cuales en ocasiones son menores a los beneficios
que realmente obtienen las comunidades en las
que están ubicadas las explotaciones mineras.
Estamos de acuerdo con Güiza y Rodríguez (2015),
quienes anotan que no basta con reconocer a la
minería como una actividad de utilidad pública. Se
requiere, que conforme con dicha declaratoria, se
adecúe toda una normativa integral, coherente con
la misma Constitución Política para que se logre el
crecimiento económico, pero de una manera sos-
| 36
tenible, y generador de desarrollo social. Siendo
un elemento determinante para dicho progreso,
el acceso en igualdad de condiciones al sistema
financiero, y al crédito bancario.
Recientemente el Departamento Nacional de Pla-
neación, a través del Consejo Nacional de Política
Económica y Social, hizo público el documento
CONPES 4005 sobre inclusión y educación econó-
mica y financiera. En dicho documento se recono-
cen las falencias del sistema financiera para llegar a
muchos sectores apartados del país; entre los que
se encuadra el sector minero. Empero, del análisis
del mismo se observa que si bien está cargado de
buenos deseos, se propone unas metas en exceso
ambiciosas en un corto plazo, frente a un problema
que se viene lastrando por mucho tiempo.
Con lo aquí señalado, nos atrevemos a afirmar que,
en la relación entre el Estado y el sector minero
colombiano, la banca de inversión es solo un con-
cepto muy bien desarrollado en el Glosario Técnico
Minero (Ministerio de Minas y Energía, 2015), pero
que carece de aplicación en la realidad, con los
efectos negativos que ello ha venido suponiendo a
lo largo de los años; así las cosas, si no hay medios
para resolver el tema financiero, difícilmente los
habrá para resolver el tema de la sostenibilidad
ambiental (Maldonado y Tovar, 2019).
Innovación financiera:
una alternativa al sector minero.
En términos muy sencillos se puede decir que la
actividad financiera, es una actividad que depende
de la captación de recursos públicos, para a tra-
vés de un proceso de intermediación, prestarlos al
público. Es decir, es el público, quien sostiene a los
bancos con sus propios recursos
Sin embargo, esta sencilla actividad se ha venido
complejizando, incluyendo cada vez más elemen-
tos de tecnología financiera, pensados en obtener

mayor ganancia. Así, en la medida en que los ban-
cos han ido creciendo, cada vez son más distantes
del público y sus necesidades (Claessens, 2009). Tal
distanciamiento, y la fuerte competencia en el sec-
tor financiero en múltiples ocasiones ha llevado a
quiebras, a crisis financieras, a rescates. Situación
que aún en Colombia se evidenció en el impuesto
a las transacciones bancarias del dos por mil, para
el rescate del sector (Maldonado, 2018).
Por lo tanto, entiendo que resulta paradójico que
a los pequeños mineros se exija transparencia y
garantías como las que en muchas ocasiones el
sistema financiero tradicional no ha dado. Más, a
pesar de todos sus defectos se requiere de un sis-
tema financiero para poder tener un mejor acceso
y control sobre la manera como se ejecuta toda la
actividad.
Mientras que la creciente demanda de recursos
naturales no renovables, ha supuesto de alguna
manera un aumento en el número de títulos mine-
ros otorgados en el país (Negrete, 2013); tal creci-
miento no ha sido proporcional al crecimiento del
apoyo financiero que se otorga al sector minero,
con lo cual para los productores esta bonanza no
es para nada sentida.
No obstante, toda esta serie de dificultades, en
especial desde la última crisis financiera del 2008,
han dado lugar a innovaciones en materia finan-
ciera. Algunas de ellas se han venido desarrollando
paralelamente a la banca tradicional, pero lo impor-
tante es que a través de ellas se ha logrado una
más rápida inclusión en especial para los sectores
periféricos, entre el que se puede ubicar la minería
a pequeña escala. Igualmente, desde la administra-
ción de negocios se han ampliado algunas de estas
innovaciones, las cuales consideramos podría ser
útiles para el favorecimiento del sector.
Por último, es necesario insistir en que el éxito
de cualquier propuesta para el tema financiero,
requiere de un apoyo constante del Estado, para
CAPÍTULO 2 | INNOVACIÓN FINANCIERA EN EL SECTOR MINERO
poder articular lo público y lo privado, en la obten-
ción de beneficio para las comunidades, en térmi-
nos económicos y de desarrollo sostenible.
Crowdfunding: la financiación
colectiva del sector.
Una primera opción podría ser a través de la imple-
mentación de plataformas Crowdfunding o finan-
ciación colectiva. Una figura que apareció, precisa-
mente con ocasión de la reducción de los créditos
otorgados por la banca, y que se ha venido popu-
larizando generando nuevas oportunidades de
inversión en proyectos innovadores (Morsy, 2014).
Se trata de un sistema que se fundamenta en la
búsqueda de recursos del público a través de pla-
taformas tecnológicas como lo podría hacer una
sociedad anónima abierta a través del mercado
de valores. Con la de ventaja para las entidades de
Crowdfunding de la disminución del riesgo, en la
medida en que se trata de muchos pequeños apor-
tes, con lo que el efecto de la pérdida no sería de
mayor impacto; aspecto que debido a los análisis
de riesgo del sector financiero tradicional siempre
es visto con temor.
La diferencia entre este modelo de financiación
se encuentra en la elaboración de los proyectos,
los cuales deben estar diseñados en términos de
proyección de elementos sociales y ambientales,
investigación de mercados e ideas innovadoras de
producción (Rodríguez, 2013). De esta manera no
es una simple financiación, sino que, en el caso de
la minería, se convierte en un apoyo que se direc-
ciona especialmente a proyectos sostenibles y con
inclusión social.
Por lo tanto, el éxito para el sector minero frente
al Crowdfunding, estará dado por la calidad de los
proyectos que se elaboren. La incorporación de
elementos de sostenibilidad ambiental frente a la
actividad; las potenciales innovaciones que puedan
| 37
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
incorporarse en los procesos. La creación de entor-
nos a partir de los cuales se creen cadenas de valor
para la generación de bienestar social. Es decir, de
alguna manera implica la salida de modelos arte-
sanales de producción, y tratar de pensar a futuro.
Regulación del Crowdfunding en
Colombia: una piedra en el zapato.
El Decreto 1357 de 2018 regula lo relativo a la acti-
vidad financiera colaborativa. El Decreto, tratando
de imponer control sobre el sector, parece que lo
que hizo fue dificultar la actividad. Casi que yendo
en contra de los principios de la libre autonomía de
la voluntad y de la libre competencia económica
(Padilla, 2019).
En primera instancia, El Decreto establece que las
entidades Crowdfunding deben estar sometidas
a la vigilancia de la Superintendencia Financiera,
por realizar la actividad de captación de dinero
del público, y estar constituidas como sociedades
anónimas, e inscribirse en el Registro Nacional del
Mercado de Valores. No es casualidad entonces,
que es la Bolsa de Valores de Colombia la adminis-
tradora de la única entidad Crowdfunding existente
hasta el momento en Colombia, A2censo (Grupo
Bancolombia, 2020).
En segundo lugar, establece que quien quiera apli-
car para obtener recursos a través de esta moda-
lidad requiere que sea una persona jurídica. De
hecho, se establece la obligación para los solicitan-
tes-receptores de autorizar la consulta del historial
crediticio del socio o socios de la persona jurídica.
Este requisito de alguna manera dejaría sin posibi-
lidades a muchos mineros por las situaciones que
hemos planteado anteriormente en esta investi-
gación. Si no tienen acceso al sector financiero, y
viven en zonas periféricas del país, ¿Cómo podrían
registrar un historial crediticio?
| 38
Y sobre los aportantes, se les limita a que no podrán
aportar más del 20% de sus ingresos anuales o
de su patrimonio, es decir, se necesitan muchísi-
mos aportantes para poder reunir un capital con-
siderable, independientemente de que se traté de
un proyecto que sea totalmente innovador, con
fuerte proyección económica y ambientalmente
sostenible.
En general estamos de acuerdo con Padilla (2019)
toda vez que con el Crowdfunding en Colombia lo
que se hizo fue establecer una serie de reglas en
exceso rígidas, en lugar de establecer unos prin-
cipios que fueran más flexibles y que permitie-
ran lograr el acceso a los recursos para peque-
ños proyectos que puede tener futuro, pero que
precisamente la falta de financiación los deja sin
oportunidades.
Con esto se concluye que el Crowdfunding, en
los términos de la regulación actual, difícilmente
puede ser considerado como una opción viable
para el acceso a recursos financieros, que permi-
tan el desarrollo de proyectos mineros de pequeña
escala, por más sostenibles y sociales que sean.
Aunque, eso no implica que se pueda hacer apues-
tas por inversores internacionales a través de plata-
formas ubicadas por fuera del país.
Fintech: una nueva “banca”
de oportunidades.
El fintech es un acrónimo que hace referencia a la
tecnología financiera. Se trata de un modelo toma
las bases de funcionamiento del sistema financiero
tradicional, pero que ha ganado espacio a partir del
uso de las tecnologías de la información y el Big
Data, haciendo su proceso más eficiente, logrando
una disminución en sus costes de funcionamiento,
así como en los tiempos de respuesta, que le han
permitido un crecimiento sostenido. Además, pre-
senta la ventaja, que su sistema de análisis de

riesgo, les permite llegar a donde el sistema finan-
ciero tradicional no llega (Maldonado, 2021).
A diferencia de la banca tradicional, que observa
únicamente los problemas que presenta la minería,
o el tema de la fluctuación en el precio de los com-
modities; los inversionistas del sector Fintech ven
oportunidades para tener un impacto socio-am-
biental positivo. Si se tiene la ventaja de tener
recursos mineros, no debe dárseles la espalda, sino
antes, por el contrario, innovar para convertir ese
potencial en riqueza y desarrollo sostenible (Exsa
Soluciones, 2019).
Las entidades Fintech ofrecen financiación alterna-
tiva al sector financiero tradicional. Por lo tanto, la
aprobación de créditos se fundamenta en criterios
diferentes a los manejados por los bancos. Ofre-
ciendo servicios que van desde el factoring hasta
el otorgamiento tradicional de créditos. En estas
entidades, los riesgos que el sistema financiero no
quiere asumir, son analizados a través del uso de
nuevas tecnologías de la información, como el Big
Data (Datascoring, 2019).
Este esquema se debe en buena medida a que
las entidades Fintech no están organizadas única-
mente por personas especializadas en temas finan-
cieros, sino en primera instancia por ingenieros y
otros profesionales cuyos análisis se basan en aná-
lisis de riesgos y el desarrollo de tecnología para
lograr la minimización de los mismos. De esta
forma se logra mejorar los beneficios, en términos
financieros, al tiempo que se mejoran los procesos
en términos ambientales (Sehnem, et atl, 2019).
Tales procesos, los realizan en términos de eficien-
cia y sostenibilidad, que de momento no son posi-
bles para el sector financiero tradicional (Arner,
Barberis y Bucley, 2016), y están pensados en no
afectar la confianza de sus usuarios, como ha ocu-
rrido en múltiples ocasiones con el sistema finan-
ciero tradicional (Klebeck, 2019).
CAPÍTULO 2 | INNOVACIÓN FINANCIERA EN EL SECTOR MINERO
De paso, para garantizar una mayor estabilidad
del capital, han promovido la creación de clusters
y sandbox para articular toda la cadena produc-
tiva, de tal manera que todo el proceso de princi-
pio a fin sea viable, incluyendo obviamente el tema
medioambiental, el cual a través de tales imple-
mentaciones tecnológicas puede ser medido en
tiempo real, aumentando la transparencia y credi-
bilidad del sector (Zárate, 2015).
Inclusive en China, que como ya se señaló anterior-
mente es el primer productor de oro del mundo,
en el caso de los pequeños mineros, también se
reconocen problemáticas similares, y a través del
Fintech se ha logrado mejorar el acceso a los servi-
cios financieros, y en general, a una integralidad de
servicios para lograr hacer al sector más llamativo,
sostenible y competitivo (Nguyen, 2020).
Posición que ha venido siendo apoyada desde el
gobierno chino, y que la ha incluido dentro de los
planes quinquenales para ese país desde la óptica
de tecnología financiera que soporta el desarrollo
económico de las diferentes industrias (Zhou, Arner
y Bucley, 2017). Es decir, se entiende el potencial
de este sistema, inclusive sobre el de la banca tra-
dicional para apoyar el crecimiento de su propia
industria, y de momento los resultados hablan por
sí solos.
Puede igualmente organizarse el sector minero y
Fintech, para aprovechar la misma tecnología en
el proceso de dar valor a los activos de las minas
como un medio para el fortalecimiento de otro tipo
de activos, como podría ser en el caso de criptomo-
nedas, dando acceso a los mineros a nuevos servi-
cios y financiación (Campbell y Omientanski, 2019).
En Australia desde el mismo gobierno se ha bus-
cado la manera de articular la tecnología financiera
con los distintos sectores como el minero, para
lograr desarrollo sostenible y crecimiento econó-
mico (Parlamento de Australia, 2020). Pensando en
el proyecto, desde ya se analiza la manera de cam-
| 39
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
biar el modelo educativo en el sector minero, para
que el mismo pueda ajustarse a dichas innovacio-
nes tecnológicas (Rumbo Minero, 2019).
Puede decirse entonces, que los proyectos que
cuenten con su título minero, personería jurídica
y cuenten con procesos claros en los términos
que el sector lo permita, tendrán una ventaja para
acceder al crédito a través del fintech. En buena
medida debido a la mayor cantidad de datos regis-
trados que puedan ofrecer una idea mejor sobre
las posibilidades de éxito del proyecto, así como
de los hábitos de pago de los titulares del mismo.
Tales análisis serán igualmente determinantes de
la capacidad de endeudamiento, o del monto de
recursos financiables.
Actividad Fintech Colombia
Desde el año 2017, el país ha venido mostrando
una importante empatía con los servicios Fintech.
Inclusive desde la Superintendencia Financiera
(2020) se ha reconocido esta tendencia y se han
venido creando espacios como el grupo Innova
para seguir favoreciendo el crecimiento ordenado,
para que el mismo no se convierta posteriormente
en una estafa para los usuarios.
También en el Plan Nacional de Desarrollo, Ley
1955 de 2019, se incluyó en el artículo 166 la nece-
sidad de regulación del tema, para el otorgamiento
de licencias a estas entidades. Empero, se entiende
que de alguna manera la lentitud en tales temas,
se da por las presiones que vienen desde la banca
tradicional del país.
No obstante, el sector ha logrado mantenerse en
constante crecimiento. Actualmente, de acuerdo
con ColombiaFintech que es el gremio que las repre-
senta, hay más de cincuenta de estas entidades, y
el número sigue en aumento, en la medida en que
la tecnología financiera ha venido ganando espa-
cios en eficiencia al sistema financiero tradicional.
| 40
Un aspecto que resulta importante, en el caso de
la minería, es que a través del Decreto 222 de 2020
se estableció la necesidad de ampliar la cobertura
financiera para las personas en zonas remotas del
país; dejando que sean precisamente las entidades
Fintech las que operen en dichas áreas.
Por lo tanto, puede decirse que desde lo legal estas
compañías cuentan con el reconocimiento del
Estado, y por su esquema tecnológico y de acuerdo
con el Decreto 222 de 2020, lo que se puede con-
cluir es que es las mismas centrarán sus esfuerzos
en los segmentos a los cuales la banca tradicio-
nal no ofrece cobertura, como sería el caso de los
mineros a pequeña escala.
Sin embargo, es importante señalar que no obs-
tante que el Fintech es en buena medida una opción
paralela a la banca tradicional, por más tecnolo-
gías que se apliquen en los procesos de otorga-
miento de créditos y otros servicios que se prestan,
siempre se requerirá una estructura mínima, por lo
menos la existencia de una persona jurídica, alguna
estructura organizacional, y la legalidad del título
minero. Si bien no es comparable con los requisitos
del sector financiero tradicional, si se requiere de
un mínimo de elementos para acceder al crédito.
Creación de un Sandbox Minero.
Pequeños ejercicios, grandes
resultados
Un sandbox es un término que se ha venido popu-
larizando en relación a la incorporación de elemen-
tos de tecnología financiera, en el cual diferentes
negocios se pueden ejecutar en un entorno con-
trolado. Se trata de un modelo a escala, un ejercicio
entre varios actores, en el que se establecen unas
reglas y procedimientos que deberán cumplirse
para lograr administrativamente el éxito del nego-
cio (Superfnanciera, 2020), y con ello lograr ser a
atractivos a la inversión y al crédito (Herrera y Vadi-
llo, 2018).

En el entorno minero, consideramos que para que
un proyecto sandbox sea exitoso, el mismo debe
estar acompañado de incorporaciones tecnológi-
cas para hacer que el proceso sea sostenible. De
esta manera, seguramente, el éxito financiero será
mayor en la medida en que el negocio será mucho
más llamativo en la medida en que tenga buen
reconocimiento social por sus buenas prácticas,
además de reducir los tiempos de comercializa-
ción, mejora el acceso a los mercados, y por último
favorece la investigación para la innovación (Finan-
cial Conduct Authority, 2015).
Una de las ventajas de esta propuesta, es que para
los participantes se crean entornos seguros, pen-
sados en mejorar su competitividad, incorporando
nuevas ideas en dicho espacio experimental para
disminuir el riesgo (Pacheco, 2020). Los resultados
obtenidos, además del beneficio de los participan-
tes, son el sustento para la realización de políticas
públicas de desarrollo o de los modelos regulato-
rios ajustados para garantizar el verdadero creci-
miento del sector.
Tal aspecto es importante en el caso del sector
minero, en el cual una dificultad reconocida tiene
que ver con el marco regulatorio de la actividad.
Los vacíos jurídicos, generan desgobierno, e incer-
tidumbre, lo cual lleva a que se pierda la innova-
ción y el potencial desarrollo (Stern, 2014), gene-
rando marcos de ilegalidad que afectan a todo el
sector.
Un Cluster del sector: en búsqueda
de la eficiencia del negocio.
Ya se vio como el Sandbox crea un espacio donde
se favorece principalmente el aspecto financiero.
Sin embargo, creemos que el ingenio y el deseo
de los mineros colombianos de sacar adelante este
negocio es alto. Un Cluster, entonces, es un grupo
de empresas del sector que colaboran estratégica-
mente para la obtención de beneficios comunes,
CAPÍTULO 2 | INNOVACIÓN FINANCIERA EN EL SECTOR MINERO
particualmente en el ámbito de las pequeñas y
medianas empresas (Altemburg y Meyer, 1999).
Un elemento que se distingue es la rivalidad entre
miembros de las cadenas mineras, sin embargo, se
requiere superar este tipo de elementos y concen-
trarse en lo realmente necesario (Cadena y Pinzón,
2011). Por lo tanto, para marcar diferencias, habrá
que concentrarse en las necesidades del sector, y
todos los elementos organizacionales y de innova-
ción que puedan incorporarse de cara a mejorar la
competitividad del sector (García, 2006).
Este tipo de uniones estratégicas, dentro de un
territorio específico aprovechan las ventajas de
dicha aglomeración, y además de favorecer la dis-
minución de los costos de transacción, aumen-
tan la transferencia tecnológica de conocimiento,
necesaria para garantizar la sostenibilidad ambien-
tal y la circularidad económica (Becerra, y Naranjo,
2008).
Por último, señalar que este tipo de organizaciones
también cuentan con el apoyo del Estado, previsto
en el mismo Código de Minas, Ley 658 de 2001, el
cual en su artículo 224, numeral 4 establece como
una prerrogativa especial el otorgamiento de apo-
yos técnicos, jurídicos y financieros para los pro-
yectos de integración, con lo cual se hace aún más
notorio el beneficio de asociarse.
Conclusiones
La minería es una actividad que puede ser ambien-
talmente sostenible, generadora de bienestar social
para las comunidades que se dedican a dicha acti-
vidad, al tiempo que sirva como un motor econó-
mico para favorecer el crecimiento económico y la
competitividad del Estado.
Sin embargo, para que los particulares y las comu-
nidades involucradas puedan hacer florecer dicha
actividad, primero se requiere que sea el propio
| 41
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
Estado el que cree el entorno propicio para dicho
desarrollo. Esto, garantizando en primera instancia
un trato igualitario en cuanto el acceso a condi-
ciones mínimas de impulso empresarial; equidad
en el acceso a servicios financieros, a internet, a
vías, y a los medios propios que debe brindar el
Estado Social de Derecho para el correcto desarro-
llo humano.
Realizarlo es posible. Los ejemplos observados a
partir de los casos de China, Australia, y aún más
cercano el de Chile, demuestran la viabilidad de
la alternativa minera, en un verdadero entorno de
competitividad, proyección social y sostenibilidad
ambiental. La disposición de unos medios mínimos
es necesario para que los particulares puedan hacer
el resto. Inclusive, es necesario para que alternati-
vas al sistema financiero puedan arrojar resultados
positivos.
Debe considerarse como un macro-sistema (Garay,
2013), que pueda alinear no sólo unas políticas de
sostenibilidad claras, desde el marco de legalidad;
el desarrollo de programas sociales en las zonas
mineras para favorecer la educación y tecnificación
de sus pobladores; y también unas garantías finan-
cieras que permitan un mejor acceso al sistema. Es
decir, una minería pensada de manera integral.
En lo relativo al Crowdfunding, el mismo se puede
convertir en una opción viable para el sector
minero, pero actualmente en Colombia tiene el
problema de que su regulación es limitante. Por lo
tanto, para ciertos proyectos mineros, los recursos
que se pudieran conseguir van a ser pocos, y se
podrían generar incumplimientos. Además, siendo
la imagen del sector minero negativa, no serán
muchos los recursos que en primera instancia se
podrían reunir.
El fintech parece ser una opción bastante más
atractiva para el sector. De una parte, cuenta con el
apoyo del Estado, y de otro lado, las mismas enti-
dades fintech han desarrollado tecnologías de aná-
| 42
lisis de riesgos que les otorgan un panorama más
objetivo de la realidad minera. Con lo cual las deci-
siones serán más ajustadas a la realidad minera.
No obstante, una vez más se insiste en la necesi-
dad de una organización tanto más eficiente, que
parta desde una normativa más clara a ajustada a
la realidad del sector; de esta manera las empre-
sas mineras podrán adecuar sus procesos y eso
impactará no solo lo ambiental, sino también en
los económico.
En este sentido, el trabajo cooperativo a través de
los clusters será determinante para ir mejorando la
imagen del sector. Inclusive, en la medida en que
ello se logre, podrán ser mayores los recursos que
se obtengan a través del Crowdfunding. Trasparen-
cia del negocio y procesos sostenibles ambiental-
mente son el mejor gancho para atraer la inversión
que genera crecimiento.
Por último, en lo relativo a los Sandbox, considera-
mos que son propuestas a la medida del sector. Es
precisamente la ausencia de un marco regulatorio
hecho en el verdadero conocimiento de las necesi-
dades del sector, lo que hace que las medidas que
se toman desde el gobierno central sean ineficien-
tes. Este tipo de iniciativas, además tienen un ele-
mento implícito cual es la voluntad de los mineros
de cambiar la imagen negativa que sobre ellos se
tiene por una imagen más eficiente y ajustada a la
realidad.
Resultado que impacta directamente en la sosteni-
bilidad de esta industria, que como se ha demos-
trado en la presente investigación, con unos bue-
nos resultados puede ser perfectamente sostenible
ambientalmente y fomentar desarrollo social en las
comunidades. Pero como se anotó, todo depende
en primera instancia del apoyo institucional del
Estado para crear una atmósfera propicia para el
sector minero.
 CAPÍTULO 2 | INNOVACIÓN FINANCIERA EN EL SECTOR MINERO

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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

Evolución de los sistemas de información

en el sector minero como herramienta
para el desarrollo sostenible

Evolución de los sistemas de información en el sector minero como herramienta para el desarrollo

sostenible

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 CAPÍTULO 3 | EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
3
EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS
DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR
MINERO COMO HERRAMIENTA
PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Por: Verónica Blandón Sánchez
Introducción
D
esde hace varias décadas, se han estado
plasmando en diferentes documentos
visiones estratégicas y planes de acción
en busca de un aprovechamiento ordenado y res-
ponsable de los recursos no renovables, que per-
mitan el desarrollo sostenible de la industria minera
del País. Mediante Decreto 2119 de 1992 (Decreto
2119, 1992), se transformó la Comisión Nacional de
Energía en la Unidad de Planeación Minero Ener-
gética UPME como un organismo con carácter de
unidad administrativa especial.
La UPME ha estado encargada de la elaboración de
los Planes de Desarrollo Minero, elaborando a la
fecha los siguientes:
• Plan Nacional de Desarrollo Minero
(1997)
• Plan Nacional de Desarrollo Minero
(2002 – 2006)
• Plan Nacional de Desarrollo Minero
(2007 – 2010)
• Plan Nacional de Desarrollo Minero
Visión 2019.
• Plan Nacional de Desarrollo Minero
al 2014.
• Plan Nacional de Desarrollo Minero
con Visión 2025.
Desde el Documento CONPES 2898 de 1997, deno-
minado Estrategias para el Fortalecimiento del Sec-
tor Minero Colombiano (Departamento Nacional
de Planeación, 1997) se recomendó la aprobación
del proyecto de actualización del Código de Minas
que había sido presentado ante el Congreso y fue
así como en el Plan Nacional de Desarrollo Minero
de 1997 uno de los objetivos fue comentar sobre
dicha reforma [1]. La Reforma al Código de minas
incluía un esquema de contratación más compe-
titivo para el inversionista privado y eliminaba la
entrega de áreas de aporte a empresas industriales
y comerciales del Estado (Ponce Muriel, 2012).
Finalmente en 2001, bajo la Presidencia de Andrés
Pastrana Arango fue sancionada la Ley 685 de 2001
(Ley 685, 2001), actual Código de Minas.
Uno de los objetivos del Plan Nacional de Desa-
rrollo Minero 2002 -2006 fue el de incidir positi-
vamente en la modernización y crecimiento de la
industria minera colombiana, la cual jalonada por
empresarios nacionales y extranjeros, presentaba
las condiciones para apalancar el Desarrollo Eco-
nómico del País (UPME, 2002). En las líneas estra-
tégicas de este plan se mencionaban dos relacio-
1 Para la fecha de dicha recomendación, la norma imperante para
el sector minero era el Decreto 2555 de 1988.
| 49
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
nadas directamente con el tema de estudio de este
escrito:
• Implementar y consolidar el Sistema de
Información Minero Colombiano, SIMCO
• Aumentar la eficiencia de
la Autoridad Minera.
Posteriormente, en el Plan Nacional de Desarro-
llo Minero 2007 – 2010, se plasmaron unas lineas
estratégicas a corto plazo y en la visión al 2019 se
plasmaron las de mediano y largo plazo. Una de las
líneas estratégicas del Plan fue la del crecimiento
del sector que tenía por objeto: “facilitar la vincu-
lación al sector de numerosas empresas que empie-
cen a mirar a Colombia como un País de oportuni-
dades para invertir en la exploración y el desarrollo
de nuevos proyectos, así como coadyuvar en el cre-
cimiento, la productividad y la competitividad de
los aprovechamientos mineros existentes” (UPME,
2007). Entre las lineas de acción para lograr este
objetivo, se resalta la siguiente:
Adoptar procesos eficientes y visiblemente
transparentes en los procesos de contratación
minera y en la operación del catastro – registro
minero nacional.
Se observa como, históricamente el Estado ha
tenido en sus líneas estratégicas y de acción,
la implementación de sistemas de información
minera como base para el proceso de contratación
minera y a su vez los relaciona directamente con el
fortalecimiento de la Institucionalidad.
Consideramos sin lugar a dudas que el correcto
funcionamiento de los Sistemas de Información
Minera, permitirá un verdadero desarrollo eco-
nómico del sector y la toma oportuna de desicio-
nes por parte del Gobierno Nacional que permitan
el desarrollo de una actividad competitiva a nivel
internacional.
| 50
Sistemas de Información
Minera en Colombia
Los sistemas de información cumplen un papel
estructural en la gestion y administración de los
recursos minerales. Son la herramienta que per-
mite organizar y articular los datos para que inte-
ractúen entre sí y de esta forma se convierten en
base esencial para la toma de desiciones.
En Colombia, se ha observado una evolución
importante en el sector minero, que ha implicado
retos y ha generado aprendizajes importantes, los
cuales pretendemos recopilar en este artículo para
que sirvan de insumo en el análisis del panorama
actual y la generación de acciones concretas de
mejoramiento.
Entre 1970 y 1990, toda la información era física,
en los 90’s fue migrada a un sistema de informa-
ción que se denominó SIAL, en 2006 se inició la arti-
culación con la información ambiental y de comu-
nidades, en lo que se denominó Catastro Minero
Colombiano (CMC) hasta llegar en 2020 al nuevo
sistema denominado AnnA Minería que entre otros
introdujo la cuadrícula minera.
En este captítulo se expondrá cada una de estas
transformaciones, articulándolo con la Institucio-
nalidad minera y con la eficiencia de ésta.
Planchas del IGAC
En el periodo comprendido entre 1970 y 1990, El
Ministerio de Minas y Energía y las autoridades
delegadas, registraban la alinderación de las minas
en unos mapas físicos del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi (IGAC), a una escala 1:25.000 que
le permitía llevar un registro de los títulos mineros
vigentes y verificar que éstos no se superpusieran
con nuevas autorizaciones. Éste fue considerado
como el primer esfuerzo por almacenar y sistema-
 CAPÍTULO 3 | EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
tizar la información relativa al derecho de explotar
los minerales en Colombia. (Benavides et al, 2014).
Posteriormente en 1990, el Ministerio de Minas y
Energía introdujo el primer sistema gráfico digi-
tal para la información minera, que según como
se relata en la compilación de Juan Benavi-
des (Benavides et al, 2014), la diferencia entre la
escala del IGAC y el nuevo sistema de información,
generó unos corredores que no le correspondían
a nadie, producto del grosor del lapíz en la delimi-
tación del área en el mapa físico. Posteriormente
esos corredores generaron toda una problemática
en el Catastro Minero Colombiano y en la ejecu-
ción de los proyectos mineros, puesto que dichas
áreas empezaron a solicitarse, cobrando unas altas
sumas de dinero, donde no era posible desarrollar
un proyecto minero pero si eran estratégicas por
estar en la mitad de uno que estaba en ejeccución.
Sistema de Información
de Áreas en Línea (SIAL)
Durante los años 90’s, el Ministerio de Minas y
Energía adoptó el Sistema de Información de Áreas
en Línea (SIAL) que se convirtió en la herramienta
principal para administrar y organizar la informa-
ción de los títulos minero (Benavides et al, 2014). El
SIAL contaba con dos módulos uno textual y otro
gráfico. El textual contenía la información básica
del expediente y se hacía la respectiva asignación
del expediente al funcionario que debía evaluarlo
y el gráfico, permitía visualizar de una manera muy
básica, la información de los trámites mineros.
Este sistema contó con la información levantada en
el Censo Minero de 1988 elaborado por el Dane
(DANE, 1998).
Frente a la Institucionalidad, mediante Decreto
1679 de 1997 (Decreto 1679, 1997), se fusionaron
las empresas industriales y comerciales del Estado
Mineralco S.A y Ecocarbón Ltda., en una sociedad
de responsabilidad limitada vinculada al Ministerio
de Minas y Energía, denominada Empresa Nacio-
nal Minera Ltda. “Minercol Ltda.”, para la adminis-
tración de los recursos mineros y carboníferos, la
promoción de los aspectos relacionados a la indus-
tria minera y carbonífera y la administración del
recaudo y distribución de las contraprestaciones
económicas respectivas.
Es así como Minercol Ltda asume el proceso de
contratación minera con el Sistema de Informa-
ción SIAL. Este Sistema era una herramienta de uso
exclusivo de la autoridad minera y tenía una inte-
racción muy básica con los proponentes y titulares.
Catastro Minero Colombiano (CMC)
La Ley 685 de 2001 (Código de Minas), en su artí-
culo 336 dispuso la creación de un Sistema Nacio-
nal de Información Minera, para lo cual mediante el
Decreto 1993 de 2002 se creó el Sistema de Infor-
mación Minero Colombiano (SIMCO), cuya adminis-
tración fue delegada a la UPME mediante Resolu-
ción 181515 de 2002.
El componente más importante del SIMCO sería
el Catastro Minero Colombiano (CMC), que debía
compilar y organizar la información de los títulos
mineros del SIAL (Benavides et al, 2014).
En el año 2004, despues de un proceso de rees-
tructuración del sector minero, la empresa Miner-
col Ltda, fue liquidada bajo la directiva presidencial
de Alvaro Uribe Vélez que ordenaba la moderni-
zación de la administración pública y la reducción
de los costos de funcionamiento del Estado (Ponce
Muriel, 2012).
Mediante Resolución 180074 de 2004 (Resolución
180074, 2004), el Ministerio de Minas y Energía
delegó en el Instituto Colombiano de Geología y
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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

Minería (Ingeominas) funciones de autoridad minera, para lo cual requería un proceso de modernización y
mejoramiento del sistema SIAL.

En el año 2005, Ingeominas anunció el montaje del sistema Catastro Minero Colombiano, como solución para
que el País dispusiera de un único Sistema de Información para la Gestión Minera, en la que Ingeominas y las
Gobernaciones delegadas almacenarían la información en un solo repositorio, garantizando la integridad de
la información minera de Colombia. El objetivo era que este sistema garantizara la celeridad y transparencia
de la gestión de las autoridades mineras (Ponce Muriel, 2012).

En ese entonces, se tenían las siguientes Autoridades Mineras Delegadas:

DELEGADA COMPETENCIA

GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA Todos los minerales

GOBERNACIÓN DE BOLIVAR Todos los minerales

GOBERNACIÓN DE BOYACÁ Todos los minerales, excepto carbón y esmeraldas

GOBERNACIÓN DE CALDAS Todos los minerales, excepto carbón y esmeraldas

GOBERNACIÓN DE CÉSAR Todos los minerales, excepto carbón y esmeraldas

GOBERNACIÓN DE NORTE DE SANTANDER Todos los minerales, excepto carbón y esmeraldas

Todos los minerales del resto de Departamentos

Carbón y Esmeraldas en Boyacá, Caldas, Cesar

INGEOMINAS y Norte de Santander

Titulos mineros que cubren un departamento

con delegación y otro departamento, para
cualquier mineral

Tabla 1. Autoridades Mineras Delegadas (Tomado de Resolución 180128, 2012).

Para garantizar la adecuada ejecución del proceso
de consolidación de las Gobernaciones delegadas
a efectos de su incorporación en el Catastro Minero
Colombiano (CMC), se ordenó suspender la recep-
ción de solicitudes de títulos mineros, mediante
Resolución 181612 del 2006 (Resolución 181612,
2006), desde el 01 de diciembre de 2006 hasta el
15 de febrero 2007, periodo que posteriormente
fue prorrogado por las resoluciones 180211 (Reso-
lución 180211, 2007) y 180405 de 2007 (Resolu-
ción 180405, 2007) hasta el 25 de marzo de 2007.
Durante dicho periodo el catastro estuvo suspen-
dido un total de 114 días y el 31 de octubre de
2006, entró el funcionamiento inicialmente al inte-
rior de INGEOMINAS.
De acuerdo con el Informe de Gestión 2006 (Insti-
tuto Colombiano de Geología y Minería, 2007, pág.
81), el CMC era un sistema flexible desarrollado de

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 CAPÍTULO 3 | EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

manera que se pudieran parametrizar las necesidades tanto de la entidad como también de las Goberna-
ciones con delegación minera.

Cómo se tenía concebido el Catastro Minero Colombiano (CMC) integraría todas las componentes relacio-
nadas con la gestión minera, trámite de solicitudes, Registro Minero Nacional y seguimiento a las obliga-
ciones y términos de los diferentes títulos mineros, estados de trámite, áreas libres, consulta de los expe-
dientes digitales en línea, entre otras.

Integración

Notificaciones Visitas
Datos Técnicas

Consultas y Reportes
Básicos Aprobaciones

Plantillas

Estudio Jurídico
SIG

Estudio Técnico
Obligaciones
Solicitudes RMN
Radicación

Contratación Fiscalización

Control de Tareas

Administración

Figura 1. Funcionalidad del CMC, tomado del informe de Gestión 2006 de Ingeominas

En la descripción del Catastro Minero Colombiano realizada en el citado informe, se indicaba que el CMC
permitía realizar Gestión Minera Digital garantizando:

• Operación y catastro minero en línea. • Consulta de estados jurídicos en línea.

• Consulta de áreas libres (simulación). • Actualización del Formato Básico Minero en

• Consulta de Notificaciones, Edictos y Anota-
ciones en el Registro Minero Nacional.
• Consulta de expedientes en línea.
• Sistema electrónico de notificaciones y flujo
de trabajo para monitorear las obligaciones de
los titulares.
línea.
• Consultas y pago de obligaciones
económicas.
• Centralización del Catastro Minero.
Como se podrá evaluar más adelante, el único item
que se cumplió y con varias dificultades fue el de
radicador Web y repositorio de información para

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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

consulta, pero nunca se lograron los objetivos de revisión de expediente en línea, ni el modulo de fiscaliza-
ción y seguimiento de títulos mineros.

El CMC, según el mismo informe de gestión, se describía como un sistema soportado en tecnología Web,
por lo que el único requisito para acceder a la información era tener acceso a Internet. Adicionalmente, tenía
una base de datos robusta desarrollada en ORACLE para generar todo un sistema de alertas y monitoreo
y un sistema de información geográfica soportado en ArcGis Server que permitiría realizar actualizaciones
geográficas en línea sobre el Catastro Minero. Sobre este punto es necesario mencionar que dicha actuali-
zación, no fue posible hacerla en línea y para subir las propuestas nuevas al sistema gráfico, fue necesario
realizarlo al final de cada día de forma casi manual.

Figura 2. Estructura del CMC, tomado del informe de Gestión 2006 de Ingeominas

El proceso de migración entre las gobernaciones delegadas y el Ingeominas, fue complejo puesto que
la información no se encontraba estandarizada. Por esto una de las principales dificultades fue como se
nombrarían los trámites, teniendo en cuenta que anteriormente sólo se identificaba un expediente por el
número del formulario, pero al unificar toda la información del País algunos radicados podrían duplicarse.
Para ello, se creó un método de migrar la información ya existente y generar otro método para la informa-
ción que ingresaría nueva al sistema.

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 CAPÍTULO 3 | EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Para la información ya existente el esquema fue el siguiente:

Letra + # Formulario + 001

(si era competencia de Ingeominas)

Letra + # Formulario + 005

(si era competencia de la Gobernación de Antioquia) [1]

Las letras con las que iniciaba el expediente, correspondía a la modalidad

del trámite minero de la siguiente manera:

LETRA MODALIDAD

R Reconocimiento de Propiedad Privada

M Registro Minero de Cantera

P Permiso

I Autorización Temporal

C Contrato de Concesión D2655

L Licencia de Exploración

T Licencia de Explotación

H Contrato de Concesión L685

Tabla 2. Modalidad del Trámite (Reconstruido)

Conocer esto es importante, dado que al realizar una revisión de un expediente en la Autoridad minera, se
puede generar confusión, porque previamente sólo con el número de formulario era suficiente.

A manera de ejemplo se tiene:

R12011: Reconocimiento de Propiedad Privada 12

H6091005: Contrato de Concesión 6091
I6341005: Autorización Temporal 6341.

1 Se evidencian algunas excepciones como los Reconocimentos de Propiedad Privada – RPP que terminan en 001.

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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

Para las propuestas que se iban a radicar despues de la entrada en funcionamiento del Catastro Minero
Colombiano el esquema correspondía a la fecha, hora y minuto en que fue radicada la propuesta de con-
trato, la cual se describe a continuación:

Año Mes Día - Hora Minuto Consecutivo

AÑO MES DÍA

1999 A ENE A 1 1
2000 B FEB B 2 2
2001 C MAR C 3 3
2002 D ABR D 4 4
2003 E MAY E 5 5
2004 F JUN F 6 6
2005 G JUL G 7 7
2006 H AGO H 8 8
2007 I SEP I 9 9
2008 J OCT J 10 A
2009 K NOV K 11 B
2010 L DIC L 12 C
2011 M 13 D
2012 N 14 E
2013 O 15 F
2014 P 16 G
2015 Q 17 H
2016 R 18 I
2017 S 19 J
2018 T 20 K
2019 U 21 L
2020 V 22 M
23 N
24 O
25 P
26 Q
27 R
28 S
29 T
30 U
31 V

Tabla 3. Asignación de placa (Reconstruido).

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 CAPÍTULO 3 | EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
A manera de ejemplo se tiene la siguiente placa:
ICR-09111: Propuesta presentada el 27 de
marzo de 2007 a las 09 horas, 11 minutos y
fue la primera propuesta radicada a esa hora
y minuto.
JAF-16101: Propuesta presentada el 15 de
enero de 2008 a las 16 horas, 10 minutos y
fue la primera propuesta radicada a esa hora
y minuto.
Sin embargo, cuando producto de recortes por
superposición con áreas ocupadas se generaban
varios sectores, se aumentaba el consecutivo y se
adicionaba una X al final. Proceso que fue deno-
minado como desglose y que estuvo en funciona-
miento desde el 2007 hasta el 15 de enero de 2020
en aplicación del principio de primero en el tiempo
primero en el derecho. Sin embargo, con la entrada
en funcionamiento del nuevo sistema de Informa-
ción AnnA Minería, sin justificación alguna ya no
es posible realizarle un desglose a una placa y se
pretende que los solicitantes escojan un sector, de
acuerdo con el Auto GCM No. 000003 del 24 de
Febrero, donde la ANM requiere de manera masiva
a 1.698 proponentes para que seleccionen una sola
de las áreas libres y, en consecuencia se archive el
resto.
Como ejemplo de desglose se presenta el siguiente:
JAF-16102X, la cual es el consecutivo 2 de
la misma hora y minuto de la JAF-16101.
Es importante mencionar que, a pesar de entrar
en funcionamiento el CMC, la radicación de las
propuestas seguía realizándose ante la autoridad
minera, sus delegadas o notarías, de acuerdo con el
Artículo 270 de la Ley 685 de 2001 (Ley 685, 2001)
y esto generó una dificultad de empates, puesto
que la premisa y principio para la evaluación de
propuestas de contrato continúa siendo: primero
en el tiempo, primero en derecho y en repetidas
ocasiones y especialmente las propuestas que pre-
sentaban ante el notario, no se contaban los minu-
tos en la presentación de varias propuestas, lo cual
generó un conflicto de empate que, proceso que
se evidenció en mayor medida el día 26 de marzo
de 2007, donde se reanudó la presentación de pro-
puestas de contrato que como se mencionó ante-
riormente, había sido suspendido desde diciembre
de 2006. Adicional al proceso de empate, se dio
otro proceso que se denominó efecto cascada y
que consistiá en la acumulación de trámites sobre
una misma área, esperando si la primera propuesta
presentada sobre una misma área era contratada
o no y en caso en que no fuera contratada, con-
tinuaba el procesos de contratación la propuesta
que había sido presentada despues de la primera
y así sucesivamente, hasta que a través del memo-
rando DSM-236 del 15 de julio de 2007, acatando
un fallo de tutela se ordenó evaluar todas las pro-
puestas que se encontraban ese proceso.
De acuerdo con el Informe de gestión de Ingeo-
minas (Instituto Colombiano de Geología y Mine-
ría, 2008) el año 2007 representó grandes desafíos
para esta entidad en lo que respecta con el Ser-
vicio Minero por lo cual los esfuerzos se concen-
traron en solucionar las deficiencias del sistema de
información Catastro Minero Colombiano (CMC)
que había sido propuesto como mecanismo para
reducir los tiempos de respuesta y darle transpa-
rencia a los procesos de contratación y fiscalización
mineras, pero que en la práctica evidenciaba serias
fallas de estabilidad y consistencia en el manejo de
la información. Para tales efectos, se contrató una
auditoría externa para establecer las causas de la
inoperabilidad del software y se diseñó y comenzó
a implementar un plan de trabajo para corregir las
deficiencias del sistema, dotarlo de las más estric-
tas medidas de seguridad, actualizar sus datos y
ponerlo a disposición de la comunidad a mediados
del año 2008 (Instituto Colombiano de Geología y
Minería, 2008, pág. 54).
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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
Una de las caracteristicas más importante y que se
relaciona con la eficiencia y eficacia de los trámites,
esta relacionada con la confiabilidad de la infor-
mación y esa fue una de las primeras dificultades
que enfrentó el CMC para su operatividad, puesto
que una vez concluido el proceso de migración de
la información de Ingeominas y de las autoridades
mineras delegadas, se detectaron graves inconsis-
tencias en la información disponible en el sistema.
Ante la falta de confiabilidad de la información que
se encontraba en el CMC se hizo necesario retor-
nar al SIAL en materia gráfica y alimentar nueva-
mente el sistema con la información de áreas a par-
tir de un barrido manual de los expedientes activos
e inactivos, perdiendo mucho tiempo y recursos
invertidos a la fecha. (Instituto Colombiano de Geo-
logía y Minería, 2008, pág. 56).
Posteriormente en el año 2008, se produjo otra
suspensión en la recepción de propuestas de con-
trato puesto que se estaban implementando los
ajustes finales para el adecuado funcionamineto
del Catastro Minero Colombiano. Mediante reso-
lución 180609 de 2008 (Resolución 180609, 2008)
se suspendió la recepción de propuestas entre el
06 de mayo y el 30 de junio de 2008, para un total
de 55 días.
El Decreto 2345 de 2008 (Decreto 2345, 2008), dis-
puso que a partir del 01 de julio de 2008 la pla-
taforma tecnológica Catastro Minero Colombiano,
sería el mecanismo, entre otros, para la presenta-
ción de propuestas de contrato de concesión por
parte de los proponentes mineros.
Por lo que a partir del 01 de julio de 2008, la manera
de presentar las propuestas de contrato cambió y
pasó de ser un proceso manual a realizarse por
medios electrónicos vía internet. Adicionalmente,
se brindó la posibilidad de que la radicación fuera
espontánea o asistida.
La Radicación espontánea se daba cuando el pro-
ponente desde cualquier computador realizaba el
| 58
proceso de radicación y por modalidad asistida,
cuando el proponente realizaba el proceso de radi-
cación desde las instalaciones y con los equipos de
cualquiera de las autoridades mineras delegadas
y/o autoridades facultadas para recibir propuestas
de contrato de concesión.
Para que el proponente minero pudiera presentar
su propuesta por medios electrónicos, vía internet,
debía adquirir previamente un PIN o número de
identificación personal, el cual quedaría habilitado
dentro de los tres (3) días habiles siguientes a su
compra.
Durante el año 2008, según el informe de gestión
del Ingeominas, se afinó el módulo de contratación
minera en línea y se terminaron de desarrollar los
módulos de Registro Minero Nacional, Fiscaliza-
ción, Contraprestaciones económicas y Seguridad
minera, además se desarrolló un componente de
software que permitió resolver de manera auto-
mática, un alto porcentaje de los estudios técnicos
de solicitudes represadas de años anteriores (Insti-
tuto Colombiano de Geología y Minería, 2009, pág.
6). Este proceso fue llamado recorte automático
y generó el efecto contrario al de agilizar los trá-
mites, puesto que como la información dentro del
CMC estaba desactualizada, los recortes no fueron
correctos y por lo tanto a la autoridad minera le
tocó hacer caso omiso de dicho recorte y hacerlo
de manera casi manual.
El año 2008, se caracterizó por un incremento sig-
nificativo en el número de solicitudes de propues-
tas de contrato presentadas, alcanzando el mayor
volumen en la historia de la autoridad minera con
un total de 8.229 (Instituto Colombiano de Geología
y Minería, 2009) propuestas presentadas durante el
año, siendo este el reflejo del gran interés de inver-
sionistas nacionales y extranjeros incentivados por
los buenos precios de los minerales especialmente
del carbón y metales preciosos. Adicional a lo ante-
rior, se dio a conocer la cifra de solicitudes de pro-
puestas de contrato represadas a diciembre de
 CAPÍTULO 3 | EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

2008, la cual ascendía a 18.371. Lo que se seguía argumentando para dicha época era que se debían resol-
ver las propuestas de contrato represadas y que el tiempo promedio de resolución de las nuevas propues-
tas sería de 30 días, lo cual representaría un mejoramiento significativo en la calidad de un proceso que se
venía midiendo hace años (Instituto Colombiano de Geología y Minería, 2009, pág. 5).

Frente al tema operativo del Catastro Minero Colombiano (CMC), Ingeominas describió las actividades que
realizó durante el 2008 frente a los módulos que estaban pendientes por operatividad y el estado de éstos,
así: (Instituto Colombiano de Geología y Minería, 2009, pág. 110).

DESCRIPCIÓN ESTADO

Ajustes y puesta en operación del módulo de contratación. En producción

Desarrollo y puesta en operación del módulo de registro minero. En ejecución

Catastro Minero Colombiano (CMC)

Desarrollo y puesta en operación del módulo de fiscalización. En ejecución

Desarrollo y puesta en operación del módulo de En producción

contraprestaciones económicas.

Desarrollo y puesta en operación del módulo de prevención En producción

y atención al minero.

Desarrollo y puesta en operación del módulo formato básico minero. En producción

Desarrollo y puesta en operación del módulo de registro único En producción

de auditores mineros externos (RUAME).

Integración del Catastro Minero Colombiano. En ejecución

Sistema de contingencia externo. En ejecución

Sistema de gestión de experiencia digitales (TQMWEB). En producción

Tabla 4. Descripción de los módulos y su estado para incorporar al CMC,

tomado de (Instituto Colombiano de Geología y Minería, 2009, pág. 110).

Uno de los principales retos del año 2009, fue el asumido la delegación minera (2.981 contratos de
de lograr eficiencia en la institucionalidad logrando concesión suscritos y 145 autorizaciones tempo-
una descongestión efectiva de la gran cantidad rales) (Instituto Colombiano de Geología y Minería,
de propuestas de contrato de concesión represa- 2010, pág. 136).
das de vigencias anteriores, lo cual tenía implica-
ciones no sólo para la autoridad minera sino para A continiación se resume en el Gráfico 1, la can-
los inversionistas mineros (Instituto Colombiano tidad de contratos suscritos junto con las autori-
de Geología y Minería, 2010, pág. 133). El 2009 fue zaciones otorgadas por el Ingeominas y los días
el año en que más minutas de contrato de con- promedio en que tardó el trámite. Es importante
cesión se firmaron desde que el Ingeominas había anotar que esta información sólo comprende la

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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

gestión realizada por Ingeominas, pero que, como
mencionamos anteriormente, a esa fecha también
se encontraban vigentes 6 Gobernaciones delega-
das con sus respectivos trámites. La información de
la gestión realizada por cada una de las delegacio-
nes no es de fácil acceso y por ello en este docu-
mento se hace referencia a la información de los
informes de gestión de Ingeominas, como fuente
oficial y que representan una muestra significativa.
funcionalidad del módulo de radicador Web, con el
fin de garantizar a los usuarios la igualdad y trans-
parencia en la radicación de propuestas (Instituto
Colombiano de Geología y Minería, 2010, pág. 151).
Si bien se estaba trabajando en estos aspectos,
durante todo el 2009 se continuó únicamente con
la radicación de propuestas de manera electrónica
a través del Catastro Minero Colombiano (CMC) y
las demás funcionalidades no fueron puestas en
operación.

El año 2010, estuvo marcado por grandes momen-

Número Días hábiles tos como fue el cambio de Goberno Presidencial
3500 que durante 8 años había estado en cabeza de
3126 Alvaro Uribe Vélez, la entrada en vigencia de la
3000 Ley 1382, que tenía como propósito generar más
herramientas para que el Estado pudiera controlar
2500 y organizar la contratación minera en el País, dado
que había un gran cúmulo de propuestas de con-
2000 634 trato de concesión sin resolver y cada año dicha
cantidad en vez de disminuir, aumentaba.
603
1500 449 1393
458 Es por ello que la Ley 1382 de 2010, introdujo nue-
300 vos requisitos en la parte precontractual, tales
1000 869
298 como el pago de canon anticipado, el requisito de
659
583 capacidad económica para propuestas que supe-
500
348 raban las 150 Ha, un anexo técnico que describiera
los trabajos de exploración e información e indi-
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 car si dentro del área de la propuesta existía mine-
Contratos suscritos por Ingeominas ría tradicional. Estos nuevos requisitos generaron
Tiempo de respuesta una gran cantidad de rechazos de propuestas de
contrato, tal como puede observarse en el Informe
Gráfico 1.
de Gestión de la ANM para el año 2013, donde se
Comparativo de contratos suscritos y Autorizaciones
tiene para 2012, 10.087 propuestas archivadas y
temporales otorgadas por Ingeominas
920 contratadas y para el año 2013, 12.931 pro-
(Instituto Colombiano de Geología y Minería,
puestas archivadas y 1.416 contratadas, observán-
2010, pág. 137).
dose un promedio de 90% de rechazos vs 10% de
contratación.
Sin embargo, debe señalarse que durante el 2010,
Durante el año 2009, se continuó con la fase de no hubo avances significativos con respecto a la
adecuación del CMC y la puesta en operación de los puesta en marcha de modulos pendientes en el
módulos que lo componen, en especial los módu- Catastro Minero Colombiano y según el recuento
los de Fiscalización y Registro Minero. Adicional- histórico que realiza Ponce, 2012, “Actualmente
mente se rediseñaron las capas de presentación y se está mejorando el módulo de contratación del

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 CAPÍTULO 3 | EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Catastro Minero Colombiano (con la implementa-
ción de la versión 3.0)”. Uno de los cambios que si
se tuvo fue […] El recorte automático del estudio
técnico del CMC., que ya estaba en producción, fue
suspendido, considerando que la información de la
base de datos correspondiente a los estados, tanto
de solicitudes como de títulos, se encontraba des-
actualizada, generando reclamos de los solicitantes
y usuarios internos” (Ponce Muriel, 2012), (Martínez
Torres, 2010, pág. 74+).
El año 2011, practicamente estuvo suspendido el
sistema para la presentación de propuestas de con-
trato, de conformidad con la Resolución 180099
del 01 de febrero de 2011 que ordenó la suspen-
sión de radicación de propuestas de contrato de
concesión y solicitudes de legalización por un tér-
mino de 6 meses entre las fechas 02 de febrero al
02 de agosto de 2011 cuya justificación fue la ade-
cuación del Catastro Minero Colombiano a la Ley
1382 de 2010, así como continuar con la depura-
ción de datos.
Este plazo fue prorrogado por 6 meses más por la
Resolución 181233 del 29 de julio de 2011, en el
que se sustentó la suspensión con la continuidad
del plan de descongestión que a febrero de 2011
ascendía a 19.629 propuestas de contrato repre-
sadas, así como la continuidad de la depuración
y actualización del Catastro Minero Colombiano
(CMC). La citada resolución suspendió la recepción
de propuestas de contrato de concesión minera y
solicitudes de legalización de minería tradicional,
exceptuando la presentación de propuestas de
contrato de concesión en ejercicio del derecho de
prelación de las comunidades indígenas y negras
en zonas mineras declaradas por el Ministerio de
Minas y Energía. Esta suspensión se realizó entre el
03 de agosto de 2011 y el 03 de febrero de 2012.
La Sentencia C-366 de 2011 declaró la Ley 1382 de
2010 inexequible puesto que no había realizado
el proceso de consulta previa para su expedición.
Sin embargo, difirió los efectos del fallo durante 2
años con el fin de preservar la vigencia de las nor-
mas que protegían el medio ambiente y le conce-
dió este plazo al Gobierno para que realizara la res-
pectiva consulta previa. Consulta que no se realizó
y por ello el 12 de mayo de 2013, quedó finalmente
en firme el fallo de inexequibilidad.
Durante el año 2011, El Gobierno Nacional bus-
cando mejorar la eficiencia administrativa de orden
nacional, cambió la naturaleza jurídica del Ingeo-
minas pasando de un establecimiento público a un
instituto científico y técnico denominado Servicio
Geológico Colombiano, mediante el Decreto 4131
del 03 de noviembre de 2011 y creo la Agencia
Nacional de Minería (ANM) mediante la expedición
del Decreto Ley 4134 del 03 de noviembre de 2011,
cuyo objeto es administrar integralmente los recur-
sos minerales de propiedad del Estado. De acuerdo
con el artículo 19 del citado decreto-ley, la Agen-
cia Nacional de Minería (ANM) iniciaría a cumplir
con las funciones asignadas dentro de los 6 meses
siguientes a la expedición del citado decreto-ley.
En el año 2012, mediante la resolución 180128 del
02 de febrero de 2012, se prorroga la resolución
181233 del 2011, por un términos de 2 meses bajo
el sustento de la necesidad de un nuevo sistema de
radicador web. El periodo suspendido se dió entre
03 de febrero y el 03 de abril de 2012, para un total
de 60 días. A esta resolución se anexa el “Informe
Ejecución Plan de Descongestión Solicitudes de
Títulos Mineros”
En el citado anexo, se indica que a Febrero de 2011
se tenían 19.629 propuestas represadas, esta cifra
correspondía a 15.029 (76%) propuestas de con-
trato de concesión, 3.864 (20%) Solicitudes de
Legalización de minería tradicional y 736 (4%)
Autorizaciones temporales (Agencia Nacional de
Minería, 2013), las cuales estaban distribuidas de la
siguiente manera por Delegada:
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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

DELEGADA TOTALES PARTICIPACIÓN

INGEOMINAS 14.452 79,6%

GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA 2.589 13,2%

GOBERNACIÓN DE BOLIVAR 788 4,0%

GOBERNACIÓN DE BOYACÁ 560 2,9%

GOBERNACIÓN DE CALDAS 862 4,4%

GOBERNACIÓN DE CÉSAR 168 0,9%

GOBERNACIÓN DE NORTE DE SANTANDER 210 1,1%

TOTALES 19.629 100%

Tabla 5. Relación de propuestas pendientes por delegación,

tomado del plan de descongestión e Informe de Gestión 2012 de la ANM.

Un dato que llama mucho la atención es que de las
19.629 solicitudes el 4,23% correspondía a solici-
tudes presentadas desde 1968 hasta el año 2003 y
el 95,77% a solicitudes presentadas desde el 2004
hasta 2011.
solicitantes mineros”. Es importante precisar que a
la fecha todavía no se logran dichas directrices y
todavía los estudios de las propuestas responden
a criterios subjetivos y no a orden cronológico de
presentación.

Dentro del citado anexo, se concluye que “La tra-
mitación de los expedientes en Ingeominas, hoy Ser-
vicio Geológico Colombiano, no obedecía al orden
cronologógico de radicación, por lo que las mismas
eran evacuadas bajo criterios subjetivos, sin respe-
tar el principio administrativo de resolver las peticio-
nes en el orden en que fueron presentadas, habiendo
sido necesario señalar directrices con las cuales se
fijaron los criterios para la evaluación y trámite de
las solicitudes y así garantizar la transparencia en
este proceso, evitando posibles conflictos entre los
Del diagnóstico realizado al Catastro Minero
Colombiano (CMC) se obtuvo lo siguiente:
• Deficiencias operacionales y de diseño:
Permanente caída del sistema, los módu-
los de seguimiento y control (fiscalización) y
contraprestaciones económicas nunca entra-
ron en producción, las actualizaciones de los
componentes geográficos y alfanuméricos
no se realiza en tiempo real.

| 62
 CAPÍTULO 3 | EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
• Datos: al migrar la información no se rea-
lizó una validación para eliminar inconsis-
tencias, por lo que la base de datos del CMC
contiene datos erróneos. Adiconalmente el
CMC no es parametrizable.
• Legales: El CMC permite realizar anotacio-
nes sobre derechos mineros embargados,
otorga automaticamente un plazo de 10
años a las autorizaciones temporales, no dis-
tingue entre zonas excluibles y restringidas,
de manera ocasional no genera constancia
de radicación.
• Seguridad: No hay consecutivos en la
expedición de los certificados de Registro
Minero, los datos en texto viajan sin encrip-
tación, no hay controles de roles, horarios de
trabajo y direcciones IP.
• Gestión: No cuenta con ningun tipo de
alarmas.
• Tecnología de información: El compo-
nente geográfico no maneja concurrencia
con el componente alfanumérico, siendo
una de las causas de las caidas recurrentes
del sistema. El sistema presenta vulnerabili-
dades que posibilitan la intrusión por parte
de usuarios ilegítimos. No posee mecanis-
mos automáticos de validación y cargue,
generando la desconfianza de los usuarios
externos.
• La cartografía de los municipios está desac-
tualizada y la información se encuentra refe-
renciada en un sistema diferente, creandose
distorsiones en la información geográfica.
Bajo el diagnóstico de tantas falencias en el CMC,
los expertos recomendaron [1], no seguir invirtiendo
dinero en modificaciones del sistema actual, por
lo que durante el segundo semestre del año 2011
se realizaron solo labores de mantenimiento. Sin
embargo, se continuó trabajando en la implemen-
1 Informe de Ejecución Plan de Descongestión Solicitudes de
Títulos Mineros, anexo a la Resolución 180128 del 02 de febrero de
2012
tación de un nuevo radicador web, que subsanara
las falencias de seguridad del radicador anterior.
Por todo la anterior, y con una nueva autoridad
minera en etapa de empalme, nuevamente se pro-
rroga la suspención en la radicación de propues-
tas, esta vez mediante resolución 180505 del 02 de
abril de 2012, donde se prorroga el término de la
suspensión de la resolución 181233 de 2011, bajo
el sustento de la comunicación del Servicio Geo-
lógico Colombiano 2012017573 del 29 de marzo
de 2012 en el que se plasman las recomendacio-
nes realizadas por el experto del Banco Mundial,
geólogo Enrique Ortega quien realizó el análisis
al nuevo aplicativo y recomendó continuar la sus-
pensión en la recepción de propuestas de contrato
hasta la entrada en operación de la Agencia Nacio-
nal de Minería (ANM).
Durante el año 2012, se continúa trabajando en
el “Plan de descongestión”, que fue considerado
como un plan de choque para resolver las solicitu-
des mineras que desde hacía más de cuatro déca-
das habían sido presentadas hasta el 02 de febrero
de 2011, fecha en la que se suspendío la recepción
de nuevas propuestas de contrato.
Frente al Catastro Minero Colombiano, continuaron
trabajando en el nuevo radicador web para la aper-
tura de la ventanilla de radicación que garantizara
las condiciones de estabilidad, igualdad, oportuni-
dad, seguridad y transparencia al usuario (Agencia
Nacional de Minería, 2013). De igual manera, con-
tinuaron con el reto de realizar la transformación
de coordenadas de la información cartográfica
del Catastro al datum oficial de Colombia marco
geocéntrico nacional de referencia: MAGNA-SIR-
GAS. Así como la depuración y actualización de las
coberturas geográficas del sistema.
La Agencia Nacional de Minería (ANM) asumió sus
funciones el 02 de mayo de 2012 y se emitió la
Resolución 00006, por la cual se suspende el tér-
mino para la recepción de propuestas de contrato
| 63
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
de concesión por un periodo de 3 meses, bajo
el sustento entregado por el Servicio Geológico
Colombiano en el que se indica que se debía culmi-
nar el proceso de declaración de la zona de segu-
ridad nacional en el oriente del País y que dicha
declaratoria afectaría las áreas libres y tambien se
sustentó en la necesidad de seguir avanzando con
el plan de descongestión.
Estando el Catastro Minero Colombiano suspen-
dido por un año para la radicación de nuevas pro-
puestas de contrato, el Ministerio de Minas y Ener-
gía expide la Resolución No. 180241 del 24 de
febrero de 2012 donde basado en el artículo 108
de la Ley 1450 de 2011, delimita y declarada 2.9
Millones de hectáreas como Áreas Estratégicas
Mineras (AEM), distribuidas en 313 bloques, para los
minerales declarados como estratégicos mediante
la resolución 180102 del 30 de enero de 2012, en
los que el Gobierno pretendía modificar el proceso
ordinario de contratación e introducir la subasta a
través de procesos de selección objetiva. De igual
manera el 20 de junio de 2012, la ANM expide la
resolución No. 0045 en donde declara 22 millones
de hectáreas bajo la misma figura.
Es importante indicar que ambas resolucio-
nes fueron declaradas por la Corte Constitucio-
nal mediante sentencia T-766 de 2015 “Sin valor
y efecto” por cuanto para su expedición se omitió
surtir el derecho fundamental a la consulta previa.
Sin embargo, dichas áreas continuan generando
efectos, dado que aún siguen congeladas y reser-
vadas para dicha figura, sin que a la fecha se haya
contratado nada bajo la figura de selección obje-
tiva, y desconociendo el fallo constitucional tam-
poco se ha contratado bajo el sistema ordinario.
Mediante la resolución 133 del 02 de agosto de
2012, la ANM argumenta que: “(i) delimitó y declaró
las áreas estratégicas con fundamento en la infor-
mación técnica del Servicio Geológico Colombiano;
(ii) evaluó técnicamente todas las solicitudes que
hacían parte del plan descongestión planteado por
| 64
el Ingeominas, hoy Servicio Geológico Colombiano;
(iii) dispone de una herramienta tecnológica para la
radicación de solicitudes mineras vía web”, por lo
anterior considera pertinente levantar la medida
de suspensión de recepción de propuestas de
contrato. Para ello se habilita la compra previa de
pines y validación de los existentes a partir del 02
de agosto de 2012, establece que realizará pruebas
y capacitaciones sobre el nuevo radicador, para lo
cual se dará inicio a la primera etapa de apertura
del proceso de radicación en modalidad de prueba
desde el 03 hasta el 24 de agosto de 2012.
Las pruebas y la familiarización con el sistema se
realizaron y se identificaron algunas fallas repor-
tadas por los usuarios, que al ser atendidas gene-
raron un retraso en el alistamiento técnico del sis-
tema. La ANM a fin de garantizar la estabilidad del
sistema, de acuerdo con los principios de igualdad,
oportunidad y transparencia, determinó una nueva
fecha para la apertura del proceso de radicación
de propuestas de contrato de concesión, la cual
quedó estipulada para el 01 de octubre de 2012,
de acuerdo con la resolución 0214 del 31 de agosto
de 2012.
Con la expedición del Decreto 1829 de 2012, se
establece un nuevo sistema de radicación en los
contratos de concesión, solicitudes de legaliza-
ción y autorizaciones temporales y éste deroga
el Decreto Regalmentario 2345 de 2008, en el
que se estableció el Catastro Minero Colombiano
como mecanismo de radicación de propuestas de
contrato.
Posteriormente, la firma internexa S.A., encargada
del diseño, desarrollo y provisión del sistema de
radicación web, informó que “en las pruebas reali-
zadas se observó la no compleción exitosa al 100%
de las radicaciones en escenario extremo”, por lo
que la ANM decidió modificar la fecha de apertura
para el 01 de noviembre de 2012, de acuerdo con
la resolución 0304 del 29 de septiembre de 2012.
 CAPÍTULO 3 | EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Posteriormente la ANM manifestó que si bien ya
contaba con el nuevo radicador, continuaba traba-
jando en la actualización y depuración del Catastro
Minero Colombiano y el Registro Minero Nacional,
estaba todavía acomodando su planta de perso-
nal, era necesario definir criterios en la evaluación
de solicitudes de legalización de minería tradicio-
nal que se estaban presentado por áreas de hasta
10.000 Ha y se debía porceder con el ejercicio del
derecho de prelación en zonas mineras de comu-
nidades indígenas y negras. Es por ello que decide
modificar el plazo de apertura del nuevo radicador
para el 02 de julio de 2013, generando hasta esa
fecha 334 días de suspensión.
Antes de la entrada en operación del nuevo radica-
dor y que se levantara la medida de suspensión en
la radicación de propuestas, en respuesta a adver-
tencias realizadas por la Contraloría y varios secto-
res ambientalistas, los Ministerios de Ambiente y
de Minas expiden el Decreto 1374 del 27 de junio
del 2013, por el cual se establecen parámetros para
el señalamiento de unas reservas de recursos natu-
rales de manera temporal. Para lo cual se expidió
la Resolución 705 el 28 de junio de 2013, donde
se declararon y delimitaron unas zonas de protec-
ción y desarrollo de los recursos naturales en una
extensión de 21 millones de hectáreas, extensión
que posteriormente fue modificada a 11 millones
de hectáreas, mediante la resolución 761 del 12 de
julio de 2103. En ésta reducción de 10 millones de
hectáreas, no hay mayores explicaciones y hubo
una fuerte presión por parte del gremio al obser-
var una incongruencia entre el área reservada para
éste efecto y el documento CONPES que había sido
la base para dicha delimintación.
Adicionalmente el 27 de julio de 2013, mediante
resolución 429 se declara un área estratégica
minera en Norte de Santander con una extención
de 200 Ha.
Como puede observarse antes de la apertura del
radicador, la ANM había reservado mediante la
figura de Áreas Estratégicas Mineras una exten-
sión alrededor de 25 millones de hectáreas y como
zonas de reserva temporal para esa fecha alrede-
dor de 21 millones de hectáreas, para un total de
46 millones de hectáreas que corresponden al 40%
del territorio nacional, adicional a las ya excluidas y
restringidas por ley de la actividad minera.
Finalmente, el 02 de julio de 2013 se levantó la
suspensión de la radicación de propuestas y entre
julio y diciembre de 2013, se radicaron 3.468 nue-
vas propuestas de contrato (IG 2013).
Durante el año 2013, la ANM luego de recibir la
información y asumir las funciones de todas las
Gobernaciones delegadas, excepto de la Gober-
nación de Antioquia, inició un proceso público de
contratación para construir un Sistema Integral de
Gestion Minera.
A partir de este momento el sector minero ha
estado enfrentando grandes retos en materia nor-
mativa, que han tenido una influencia directa en la
reducción de títulos mineros y de solicitudes repre-
sadas, en la inversión directa y en la actividad de
exploración principalmente. Situación que requiere
atención puesto que la exploración es el inicio de
un proyecto minero y lo que no puede pasarnos
como País es que terminemos de explotar nues-
tros depósitos y por falta de exploración no poda-
mos continuar con la explotación técnica de nues-
tros recursos y reservas, perdiendo competitividad
regional y mundial.
AnnA Minería
En las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014
– 2018, se evidencia la necesidad de migrar a un
sistema de grilla o cuadrícula para el mejor apro-
vechamiento del potencial minero en el territorio
nacional, sustentado en que la geometría irregular
de los títulos mineros ha originado áreas no asig-
nadas entre una y otra concesión y consecuen-
| 65
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
temente un fenómeno de especulación sobre las
mismas, situación que como abordamos al princi-
pio de este capítulo obedeció a la digitalización de
la información física de las planchas del IGAC.
Para lograr este fin, en mayo de 2017, los gobiernos
de Colombia y Canadá suscribieron un memorando
de entendimiento sobre cooperación para el desa-
rrollo del sector de minas y energía de Colombia,
en el que se acuerda la implementación y entrega
de una herramienta tecnológica para la gestión de
los procesos misionales de la Agencia.
La Agencia inició un proceso de revisión del estado
actual de la organización, administración y pre-
servación de los expedientes mineros, la informa-
ción consignada en el Catastro Minero Colombiano
(CMC) y en el Registro Minero Nacional (RMN) y los
sistemas de información existentes, con el propó-
sito de establecer las oportunidades de mejora de
la entidad, tendientes a lograr una mayor eficien-
cia, eficacia, modernización y transparencia de la
gestión minera (Resolución 504, 2018).
La formulación de la Gestión Minera Digital, estuvo
enfocada en la optimización, automatización, ges-
Figura 3. Tomado de la memoria justificativa de la iniciativa normativa.
| 66
tión y control de los procesos misionales, a partir
de la depuración de las bases de datos geográfi-
cas y alfanuméricas existentes, organización y digi-
talización de los expedientes mineros análogos,
implementación del software de gestión documen-
tal y la implementación del Nuevo sistema integral
de gestión minera, con el fin de garantizar y ofrecer
un servicio transparente, público y moderno al sec-
tor minero (Resolución 504, 2018).
Mediante la Resolución 504 del 18 de septiem-
bre de 2018, se adopta el sistema de cuadrícula, la
cual estará conformada por un conjunto continuo
de celdas y cuya área será de 1,24 Ha. Esta cuadrí-
cula aplicará para todas las solicitudes y propues-
tas presentadas con anterioridad y los contratos de
concesión generados a partir de la puesta en ope-
ración del Sistema Integrado de Gestión Minera.
Se mantendrá el área y las condiciones en las que
fueron otorgados los títulos al transformarse en
cuadrícula, pero toda celda (1,24 Hectáreas) tocada
total o parcialmente por un título vigente blo-
quea área, es decir, el área otorgada al título no se
expande, pero no se permitirán nuevas propuestas
en el remanente de celda tocada por el título.
110,59m 110,27m
1,24Ha
Centro de la tierra
 CAPÍTULO 3 | EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Tal como puede observarse en el siguiente ejem-
plo, El título minero (color amarillo) conserva su
forma irregular cuando es migrado a la cuadrí-
cula minera, pero el área toca 16 celdas, algunas
de forma total o parcial. Todas las celdas quedarán
bloqueadas, con lo cual, a pesar de que el área del
título sigue siendo la coloreada en amarillo (ni más,
ni menos), en las celdas tocadas por el mismo no
podrán radicarse nuevas propuestas de contrato
de concesión por proponentes diferentes al titular
sobre la porción de cuadrícula tocada. Si estas cel-
das eran tocadas por propuestas, las propuestas se
modificarán y reducirán solo a las celdas en las que
estan contenidas en un 100%.
Finalmente el 02 de agosto de 2019 mediante reso-
lución 505, se fijan los lineamientos para la migra-
ción de títulos mineros y demás capas cartográficas
al sistema de cuadrícula, se establece la metodo-
logía para la evaluación de los trámites y solici-
tudes mineras en cuadrícula y se implementa un
periodo de transición para la puesta en producción
ESTADO DE LA
SÍMBOLO
CUADRÍCULA
No disponible
Disponible
de forma
condicional
Disponible
Figura 4. Estado de las celdas, símbolo y descripción (ANM) [1]
1 Tomado de: Lineamientos para la evaluación de los trámites y solicitudes mineras a partir del sistema de cuadrícula minera y metodología
para la migración de los títulos mineros al sistema de cuadrícula.
del Sistema Integral de Gestión Minera, para lo cual
se suspende la radicación de propuestas de con-
trato de concesión y solicitudes mineras a excep-
ción de las autorizaciones temporales desde el 02
de agosto de 2019 hasta el 31 de octubre de 2019.
Dicho plazo fue prorrogado por la resolución 703
de 2019 hasta el establecimiento y puesta en pro-
ducción del Sistema Integral de Gestion Minera.
Se debe entender estos cambios en dos conceptos,
uno en lo referente a la transformación o migración
de los polígonos de las propuestas que se encon-
traban en trámite a la cuadrícula minera para pasar
de formas irregulares a formas regulares, mante-
niendo las formas irregulares sólo en los títulos
mineros debidamente inscritos antes de la entrada
en vigencia de Anna Minería y el otro concepto son
las reglas del negocio, en las que a través de las
celdas que son el sistema operativo de la cuadrí-
cula minera se determina el comportamiento para
el funcionamiento del nuevo sistema, el cual está
determinado por los siguientes estados:
DESCRIPCIÓN
Las celdas que tengan este estado no están
disponibles y son aquellas que corresponden
a las áreas excluibles de la minería o zonas
especiales con esta clasificación.
Las celdas que tengan este estado poseen
disponibilidad condicional, es decir, dependen
de un permiso de un tercero, bien sea una
autoridad nacional o territorial o comunidades
interesadas.
Las celdas que tengan este estado son las
llamadas áreas libres, es decir, están
disponibles para solicitar las diferentes
figuras definidas en el Código de Minas.
| 67
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
Para definir el estado de la celda, se identificaron
tres categorías principales de capas a saber, exclui-
bles, restringidas e informativas. Adicicionalmente
se tuvo en cuenta otra capa que fue denomidana
como capa operacional, que hace referencia a las
capas que determinan el comportamiento de la
cuadrícula.
Para definir las reglas del negocio aplicables al sis-
tema de cuadrículas, la gerencia de catastro generó
un archivo en excel en el cual se hicieron combi-
naciones por parejas entre seseta y tres (63) tipos
de capas y con ello determinar el color y estado de
cada celda.
El 13 de diciembre de 2019, se realiza el lanza-
miento oficial de AnnA Minería y se ponen en ope-
ración los ciclos de registro y adminstración de
usuarios, así como el Geovisor y finalmente el 15
de enero de 2020, se pone en funcionamiento el
módulo de radicación y se reanuda la recepción de
solicitudes mineras bajo el esquema de cuadrícula.
A partir del 15 de enero de 2020, se cambió el
esquema en el que se le asigna nombre a la pro-
puesta, pasando de una placa que se refería al año,
mes, día, hora y minuto de radicación como fue
descrito en apartes anteriores, a un número con-
secutivo de acuerdo con el orden de radicación a
partir del número 500000.
Una de las ventajas vistas hasta el momento en el
funcionamiento de AnnA Minería es la posibilidad
que tiene el usuario de acceder a la información,
puesto que permite descargar toda la información
gráfica y alfanumérica, permitiendo una real inte-
racción con los datos, lo cual permite no sólo visua-
lizarlos sino analizar la información, para toma de
decisiones.
Un llamado especial que se hace es que no solo
se debe ser cuidadoso en que la información que
reposa en el sistema esté actualizada, sino que ésta
cuente con un soporte jurídico sólido que permita
una estabilidad jurídica de las actuaciones. En este
| 68
punto se hace un llamado especial, porque como
pudo observarse del recuento histórico, hay unos
temas pendientes por resolver de fondo y que son
entre otros las Áreas Estrategicas Mineras (AEM), las
reservas temporales, los desgloses y las solicitudes
de legalización. Tomar decisiones sobre las solicitu-
des pendientes, sin previamente resolver de fondo
estos temas, atenta contra la confianza legítima y
la seguridad juridica que debe orientar la actuación
administrativa en un Estado social de derecho.
Consideramos que por principio fundamental, todo
sistema de información se debe adaptar a la nor-
matividad y no la normatividad a un sistema.
Y después de tantos cambios normativos,
institucionales y de sistemas de informa-
ción, ¿Cómo estamos hoy?
Con la información oficial que reposa en los infor-
mes de gestión tanto de Ingeominas, como de
la Agencia Nacional de Minería, se contruyeron
los datos que se presentan en esta sección, con
el objetivo de mostrar como el simple hecho de
existir un sistema de información no garantiza la
sostenibilidad del sector, sino que se requiere una
articulación entre los sistemas de información, la
institucionalidad minera y la seguridad jurídica
para realmente asegurar una minería sostenible en
nuestro País.
Es importante indicar que no es sencillo capturar
la información de los diferentes informes de ges-
tión de la autoridad minera, porque dicha infor-
mación no está estandarizada, porque no en todos
los años se presenta el mismo detalle en la infor-
mación, porque en casi todos los informes de ges-
tion de la ANM se presentaba la información de la
institución como tal y recopilaba la información
relevante de las delegadas, pero en los dos últi-
mos informes 2018 y 2019, la información de la
única Gobernación delegada en el momento que
es la Gobernación de Antioquia no se incluyo, entre
otros factores.
 CAPÍTULO 3 | EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Es claro que la obtención de un título minero es lo que faculta para realizar las labores de exploración, cons-
trucción y montaje o explotación. A continuación, se muestra como ha sido la evolución de los títulos mine-
ros en Colombia pasando de 6.959 en el año 2006, hasta alcanzar el doble en el año 2011 con un total de
12.000 y en el 2019 pasar a 6.237.

TÍTULOS MINEROS EN COLOMBIA

13000

12.000
12000

11000
TÍTULOS MINEROS

10.160

10000

9.706
8.787
9000

8.292
8000
7.476
6.959 6.955 6.985
7000 6.577
6.237

6000
2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

AÑO

Gráfico 2. Evolución de los títulos mineros en Colombia [1]

Se observa una curva creciente entre 2006 y 2011,
momento en el que Colombia estaba siendo atrac-
tiva para la inversión extranjera y se estaba viendo
el efecto potenciador de la expedición del Código
de Minas del 2001, que era volver competitiva la
actividad minera de Colombia. Sin embargo, y a
pesar de los buenos valores de los minerales obte-
nidos en el año 2012, toda una serie de dificulta-
des tales como inoperancia del Catastro Minero
Colombiano, inseguridad jurídica, exceso de nor-
matividad que por no tener una estructura sólida
fueron demandadas o declaradas inexequibles, han
producido un descenso notorio de las áreas titula-
das en el País y por el contrario un aumento signi-
ficativo de la minería sin título.
Tal como se desarrollo en las secciones anteriores,
el proceso de contratación minera en Colombia ha
sido traumático, a continuación, se presenta una
gráfica de los periodos en que el sistema ha estado
suspendido para la presentación de solicitudes
mineras, para un total de 1.212 días que se traduce
en 3,3 años desde el 2006 hasta el 2020.

1 Datos tomados de los informes de gestión de Ingeominas y de la Agencia Nacional de Minería (ANM).

| 69
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

DÍAS QUE HA ESTADO SUSPENDIDA LA RECEPCIÓN DE PROPUESTAS

400

365
350
331

300
DÍAS DE SUSPENSIÓN

250

200
182

150 151

100
84

50 55

30
14
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

AÑO

Gráfico 3. Suspensión de Recepción de Propuestas.

En el gráfico 4 se ilustra en azúl el número de
propuestas radicadas o presentadas en cada
anualidad y en color naranja, las propuestas que
estaban sin resolver de anualidades anteriores. Es
importante indicar que esta tabla fue elaborada
con la información que reposa en los informes de
gestión del Ingeominas y de la Agencia Nacional
de Minería (ANM).
Es importante hacer la claridad que dentro de las
propuestas presentadas por anualidad (barras azu-
les), se hace referencia a las propuestas de contrato
y a las autorizaciones temporales, mientras que en
las acumuladas por año (barras naranja) incluye
fuera de las dos anteriores, las solicitudes de lega-
lización. También se debe debe aclarar que en los
años 2018 y 2019 dentro del informe de gestión de
la ANM no se incluyó la informaciónn de la Gober-
nación de Antioquia, lo cual se habian hecho en
todos los informes hasta el 2017 y en el año 2018
no se indicó en el informe de gestión cuantas pro-
puestas fueron radicadas en esa anualidad, por lo
que no se ve refljado valor.
En dicho gráfico, se puede observar un comporta-
miento ascendente entre el 2004 y 2008 que fue
el año en que más propuestas se presentaron, lle-
gando a un máximo de 5.813 durante un solo año y

| 70
 CAPÍTULO 3 | EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

como a partir de ese momento empieza a descen-
der la radicación de nuevas propuestas, conside-
rando la suspensión de gran parte del 2011, todo el
2012 y la reanudación de la radicación el 02 de julio
de 2013, hasta obtener entre los años 2014 y 2017,
una estabilidad en la presentación de propuestas
con un promedio de 2.217 propuestas radicadas
por año.
De igual manera, se observa como después del
plan de descongestion del año 2011, se logró redu-
cir la cifra de las propuestas pendientes por resol-
ver, pero a partir del año 2015, volvió a ascender
y como la cifra continúa siendo muy alta con res-
pecto a lo que ingresa anualmente.

COMPARATIVO ENTRE PROPUESTAS

PRESENTADAS Y ACUMULADAS POR AÑO

25.000

19.629
20.000 18.371

15.000
13.188
12.103

9.916
10.000
7.133 7.493
6.539
5.813

5.000 3.592 3.468

2.868 3.081 2.930
2.324 2.201 2.342 2.003
1.616
402 754

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Propuestas presentadas Propuestas acumuladas

Gráfico 4. Comparativo propuestas presentadas y acumuladas [1]

Si bien la Autoridad Minera ha realizado un gran
esfuerzo de descongestión, éste no es suficiente y
uno de los factores que influye en esto es la pro-
blemática jurídica a la que no se le ha dado trá-
mite que genera una inseguridad jurídica y que
las actuaciones sean recurridas o demandadas, lo
cual no permite resolver de manera definitiva un
trámite minero y lo que hacemos es movernos en
circulos y llegar al mismo punto. En este aspecto
se necesitan tomar decisiones y resolver de fondo
para poder avanzar.
Finalmente, se presenta la gráfica xx en la que se
puede observar de manera articulada tanto los
titulos mineros vigentes, como las propuestas
presentadas y las represadas por año, donde se
puede concluir claramente que si bien las solicitu-
des represadas han disminuido del 2011 al 2019

1 Datos tomados de los informes de gestión de Ingeominas y de la Agencia Nacional de Minería (ANM).

| 71
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

en 5.763, pasando de 12.000 a 6.237, lo cual repre-
senta una reducción del 48%, los títulos mine-
ros también tuvieron una importante reducción
pasando de 19.629 en 2011 a 6539 en 2019, reduc-
ción que representa el 67%, lo cual se pudo generar
por el aumento de la fiscalización, mediante la cual
se caducaron títulos que no estaban cumpliendo
con sus obligaciones, reducción del capital extran-
jero para adelantar labores de exploración, inviabi-
lidad de proyectos por superposción con áreas de
restricción ambiental, oposición social o análisis de
la exploración realizada donde se identificó que no
había potencial minero.
Es importante recordar que no todo proyecto de
exploración, se convertirá en una mina y que no
todo título minero faculta para realizar explota-
ción porque previamente debe haber una activi-
dad de exploración que permita conocer el depó-
sito y definir la viabilidad o no de continuar con
las siguientes etapas de construcción y montaje y
explotación.

ESTADO DE LOS TRÁMITES MINEROS

25.000

19.629
20.000 18.371

15.000
12.000 12.103
9.916
10.000 8.787
7.476 7.493
6.985 6.539

5.000 6.577 6.237

5.813
2.342 2.003
402 754
0
2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

TÍTULOS VIGENTES PROPUESTAS RADICADAS PROPUESTAS ACUMULADAS

Gráfico 5. Comparación entre títulos inscritos, propuestas acumuladas radicadas por año [1]

Realizado todo el recuento que se ha presentado
consideramos necesario que el sector minero
colombiano como un todo se pregunte hasta
donde queremos llegar? No existen las normas
suficientes para hacer una minería bien hecha?, no
se ha depurado suficiente los trámites mineros?. Es
claro que los trámites mineros han sido depurados,
se han introducido requerimientos que restringen
bastante la obtención de títulos, con estas gráficas
se desvirtúa la critica constante que se hace sobre
el otorgamiento de títulos de manera desmesurada
a las grandes compañías y se hace un llamado a
la autoridad minera para pensar como incentivar
la minería legal que impacte de manera positiva el
desarrollo sostenible del País.

1 Datos tomados de los informes de gestión de Ingeominas y de la Agencia Nacional de Minería (ANM).

| 72
 CAPÍTULO 3 | EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL SECTOR MINERO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Conclusiones
Con el desarrollo histórico expuesto en este capí-
tulo y los análisis realizados, pretendemos aportar
una base sólida que contribuya al mejoramiento de
los sistemas de información que se ponen al servi-
cio del sector minero como una herramienta esen-
cial que contribuye a generar un escenario sosteni-
ble de crecimiento de la actividad minera en el país.
Creemos entonces que es fundamental que quede
claro, despues de las reflexiones realizadas, al
menos las siguientes conclusiones principales:
• El correcto funcionamiento de los sistemas
de información garantiza la transparencia, efi-
ciencia de las instituciones, eficacia en los trá-
mites y accesibilidad a la información para toma
de decisiones, lo cual genera un ambiente de
confianza y estabilidad para el desarrollo sos-
tenible de un País y la competividad a nivel
internacional.
• Hasta el momento Colombia sigue en proceso
de optimizar su sistema de información minero
y es importante ser concientes de la necesidad
de esta herramienta como insumo de sostenibi-
lidad para el sector.
• Historicámente se han realizado varios pla-
nes de depuración y descongestión, y des-
púes de estos planes ¿Qué sigue?, si ya se
depuró la información y los trámites mine-
ros, ¿Cómo podemos avanzar hacia una mine-
ría Bien Hecha?. Después de los diagnosticos,
nos queda siempre una tarea pendiente que es
determinar ¿Cuál será el plan de acción?. Des-
pués de hablar con varios colegas y expertos,
entre ellos, Álvaro Ponce Muriel, coincidimos en
que un gran paso sería que se volviera a con-
formar el Consejo Asesor de Pólitica Minera del
que trata el Capítulo XXXI de la Ley 685 de 2001.
Donde de manera conjunta entre los Ministerios
de Minas y Energía y el de Ambiente y Desarro-
llo Sostenible, así como el presidente de la ANM,
sector empresarial, social y académico se ana-
lice la problemática aquí discutida y se busquen
los mecanismos y herramientas para alcanzar
una minería sostenible desde el punto de vista
técnico, ambiental y social que propenda por el
Desarrollo del País.
• Al observar las cifras y el estado actual de el
número de títulos mineros inscritos y las pro-
puestas represadas por año y luego de obsevar
que en el plan de descongestión del año 2011,
la reducción de las propuestas represadas fue
producto en un 90% de rechazos y solo un 10%
de contratación, se hace un llamado de aten-
ción a la Autoridad Minera en el sentido que
ésta es una descongestión artificial porque sim-
plemente saca del sistema lo que no procede,
pero no impulsa la generación riqueza para el
País que se inicia con la exploración a través el
conocimiento geológico del territorio. Es proba-
ble que con la entrada en operación de AnnA
Minería y la cantidad de propuestas represadas,
se inicie un nuevo plan de descongestión, en el
que se le pide a la Autoridad Minera que mejore
los indicadores del plan del 2011 y realmente
se incentive la actividad minera con el otorga-
miento de áreas para explorar.
Concluimos que AnnA minería es una gran espe-
ranza para todos de hacer las cosas bien, pero se
debe aprender de las experiencias anteriores y ser
claros con la puesta en marcha de todos los módu-
los que componene el Sistema Integral de Ges-
tión Minera, si bien es cierto, hoy se pueden radi-
car propuestas, aún no está en funcionamiento el
módulo de contratación que permite evaluar las
que se encuentran represadas.
Es claro que el país no podrá avanzar hacia una
minería competitiva y sostenible sino cuenta con
un sistema transparente, ágil y eficiente que este
al servicio de sus intereses legítimos dentro de un
marco constitucional y legal.
| 73
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

BIBLIOGRAFÍA

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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

Industria minera y su impacto

en las comunidades
El caso sel sector esmeraldero colombiano.

INDUSTRIA MINERA Y SU IMPACTO EN LAS COMUNIDADES: EL CASO DEL SECTOR

ESMERALDERO COLOMBIANO

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 CAPÍTULO 4 | INDUSTRIA MINERA Y SU IMPACTO EN LAS COMUNIDADES: EL CASO DEL SECTOR ESMERALDERO COLOMBIANO
4
INDUSTRIA MINERA
Y SU IMPACTO EN
LAS COMUNIDADES:
El caso del sector esmeraldero colombiano
Por: Juan Sebastián Cardona Grisales
Introducción
La minería de esmeraldas en el Occidente de Boyacá
es la principal actividad económica de la región,
por lo que muchas personas han buscado a lo largo
de los años y siguen buscando allí oportunidades
para salir adelante con sus familias y tener una cali-
dad de vida digna. Sin embargo, la historia de la
minería de esmeraldas en el occidente de Boyacá,
departamento de Colombia, se ha caracterizado
por la existencia de violencia y conflictos sociales.
En efecto, de acuerdo con Páramo (2011) existen
referencias históricas a hechos violentos que se
remontan a la época de la conquista cuando las
comunidades indígenas muzo y colima se enfren-
taron a muerte contra los españoles que arribaron
a la región deslumbrados por la presencia de estas
valiosas piedras preciosas y llegan hasta nuestros
días con la conformación de grupos privados de
ofensiva militar y guerras entre familias por el con-
trol de la región.
Desde los primeros relatos del encuentro con la
zona esmeraldera, ésta ha sido representada por
la literatura como inhóspita y hostil, infestada de
nativos rebeldes, sanguinarios cuando no caníba-
les, que custodian y a su vez se disputan los teso-
ros escondidos entre la difícil topografía (Paramo,
2011, pág. 27). Esta ha sido la imagen constante
que nos han vendido de la región, independien-
temente de si hablamos de los capítulos destina-
dos a narrar el sometimiento de los indígenas en
la Recopilación historial de Aguado (1956), de la
relación cuidadosa e indignada que presenta Anci-
zar (1983) en su Peregrinación de Alpha, o incluso
de series de televisión de la década de los noventa
como Fuego Verde y películas de cine como Eme-
rald Cowboy (Molina & Hayata, 2003). En otras
palabras, a lo largo de más de quinientos años de
la historia esmeraldera colombiana se ha mante-
nido la imagen de la región como un lugar de fron-
tera sin mayor presencia estatal, en dónde existen
conceptos difusos de legitimidad y legalidad que
propician la aventura, el crimen y el uso privado de
la fuerza.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los his-
toriadores de la conquista pudieron haber deter-
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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
minado con su pluma nuestra forma de concebir
la sociedad esmeraldera colombiana, lo cual al
transmitirse de generación en generación fue pro-
duciendo una idea amañada sobre ella, cimentada
sobre el arquetipo del caníbal que muy segura-
mente alimentó el concepto que hoy en día tene-
mos de las comunidades esmeralderas. Al respecto,
Keller (1981) manifiesta que probablemente esto
sea cierto, máxime cuando cada vez nos resulta
más claro que las acusaciones de canibalismo fue-
ron imputadas indiscriminadamente a cualquier
grupo indígena que opusiera resistencia al avance
de los conquistadores españoles.
Pero más allá de ese estereotipo, la violencia sí ha
sido un factor determinante de la historia de la
región por cuanto ha sido el medio utilizado por
“patrones”, clanes, grupos y familias para hacerse
con el control de las zonas productoras de esmeral-
das en perjuicio de las comunidades locales, quie-
nes sufrieron durante muchos años los horrores de
la violencia y no han obtenido mayores beneficios
económicos como producto de esta actividad, así
como tampoco han mejorado significativamente
su calidad de vida. Según González (2018) aun exis-
ten en la región del Occidente de Boyacá muchas
personas en condición de pobreza, no hay dere-
chos de propiedad garantizados y además siguen
estando sus comunidades sometidas a las deci-
siones de los “patrones”. Sin embargo, a partir del
año 2009 con la llegada de inversión extranjera a la
región del Occidente de Boyacá como las compa-
ñías del Grupo Muzo y sus modelos de explotación
minera bajo principios de Responsabilidad Social
Empresarial -RSE-, ha traído consigo innovación,
tecnificación y medidas de protección ambien-
tal que han generado grandes expectativas en la
población y mejoras significativas en sus ingresos
económicos teniendo como resultado una mejor
calidad de vida.
En relación con los mencionados modelos de RSE
que han impactado positivamente la región esme-
raldera colombiana en materia de sostenibilidad
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ambiental y calidad de vida de sus habitantes, es
importante tener en cuenta como punto de par-
tida que las compañías mineras no se comportan
de manera aleatoria ni están llamadas a sustituir
al Estado a través de donaciones y obras públicas,
pues éstas deben seguir elaboradas estrategias
corporativas, económicas, políticas y técnicas sobre
las cuales buscan maximizar las ganancias de sus
inversiones y además hoy en día bajo el modelo
de RSE, generar desarrollo social y crear valor com-
partido en las regiones en donde llevan a cabo sus
operaciones.
La RSE de las empresas mineras
como estrategia para incremen-
tar sus beneficios y crear valor
compartido
Según Friedman (1970) en un sistema de libre
empresa y propiedad privada, un ejecutivo corpo-
rativo tiene la responsabilidad de dirigir la empresa
con arreglo a los deseos de los grupos de interés
de la misma, que por lo general será ganar tanto
dinero como sea posible ajustándose a las normas
básicas de la sociedad, tanto las plasmadas en las
leyes como las plasmadas en las costumbres éti-
cas. Por supuesto, el ejecutivo corporativo es tam-
bién una persona en su propio derecho y como tal
puede que tenga muchas otras responsabilidades
que reconozca o asuma de manera voluntaria de
acuerdo con su conciencia, su religión, su patrio-
tismo y sus creencias. Sin embargo, en este caso el
ejecutivo corporativo estaría gastando el dinero de
la compañía en beneficio de un interés social gene-
ral y por lo tanto igualmente reduciría las ganan-
cias de sus grupos de interés gastando el dinero de
los mismos.
A pesar de este ánimo de lucro que alimenta las
intenciones de las compañías privadas, en la prác-
tica éstas suelen usar modelos de RSE que les sirven
a menudo para encubrir decisiones que se justifi-
can en motivos distintos a los que publicitan para
 CAPÍTULO 4 | INDUSTRIA MINERA Y SU IMPACTO EN LAS COMUNIDADES: EL CASO DEL SECTOR ESMERALDERO COLOMBIANO
tomar dichas acciones. Para ilustrar tal afirmación,
tomemos el ejemplo de una compañía del sec-
tor minero que busque aumentar sus beneficios
al dedicar recursos en una pequeña comunidad
local para brindarle a sus habitantes comodida-
des o mejorar la gobernabilidad en la región. Esto
puede facilitar la captación de empleados desea-
bles, reducir las pérdidas causadas por hurtos y
sabotajes o tener otros efectos positivos. O puede
ser que, dadas las leyes sobre beneficios tributa-
rios a cambio de las contribuciones benéficas de
las empresas, sus grupos de interés puedan tomar
la decisión de contribuir a promover actos carita-
tivos ya que de este modo pueden contribuir con
una cantidad que de lo contrario se habría pagado
como impuesto al Estado.
Dentro de dichos “mal llamados” por lo general sis-
temas de RSE de las empresas mineras, éstas consti-
tuyen organizaciones “sin ánimo de lucro” como las
fundaciones sobre las cuales despliegan sus estra-
tegias de RSE, actuando políticamente a través de
gremios y firmas de abogados, con discursos que
se fundamentan en el derecho a la libre empresa,
enmarcado en la liberalización de la economía y
en la compensación de las posibles consecuencias
negativas de la actividad minera. A pesar del dis-
curso oficial, de acuerdo con Pulido (2015) por lo
general el accionar de estas compañías se legitima
en las políticas gubernamentales a nivel nacional y
en pocos casos a nivel departamental y municipal,
construye legitimidad, y justifica su presencia a tra-
vés de los medios masivos de comunicación, loca-
les y nacionales, desde sus propias estrategias de
propaganda en coordinación con sus programas
de RSE. Su estrategia política puede verse entonces
como el esfuerzo de minimizar costos relacionados
con obligaciones sociales, ambientales o laborales,
y también busca debilitar cualquier responsabilidad
futura con remediaciones o mitigaciones relaciona-
das con sus actividades. Para ello se fundamentan
en complejas redes empresariales en paraísos fis-
cales de acuerdo con (Ortega, 2018) y gobiernos
aliados en legislaciones permisivas o abiertamente
facilitadoras que les permite llevar a cabo un des-
pliegue de estrategias de control territorial.
En cada uno de estos eventos y en otros simila-
res, existe una tentación muy fuerte de tomar estas
acciones como ejercicios de RSE, sin embargo, estas
medidas sólo son maneras de generar clientela y
mejorar la reputación comercial como producto
de unos gastos que están completamente justifi-
cados en el beneficio de los propios intereses de la
empresa y sus grupos de interés. “Puede que ello le
reporte un mayor prestigio a corto plazo, pero con-
tribuye a reforzar la extendida visión según la cual
las actividades extractivas son malvadas e inmorales
por cuanto afectan el ambiente, se llevan la riqueza
y nada dejan a largo plazo para las comunidades
locales” (Moncada, 2016).
Frente a esta forma de ver la RSE la pregunta sería:
¿Cómo reinventar los modelos de RSE y liberar una
oleada de innovación y crecimiento que genere
valor compartido recíproco no sólo para los accio-
nistas de las empresas sino también para las comu-
nidades locales en donde llevan a cabo sus ope-
raciones? A partir de las últimas tres décadas, las
empresas mineras han sido vistas y estigmatiza-
das cada vez más como una causa importante de
los problemas sociales, ambientales y económicos
especialmente en Latinoamérica. Ha existido una
percepción muy amplia y generalizada de que las
compañías del sector extractivo prosperan a costa
del resto de la comunidad. Peor aun, “mientras más
las empresas han comenzado a adoptar la RSE, más
se las ha culpado por las fallas de la sociedad” (Por-
ter & Kramer, 2011). La legitimidad de las empresas
ha caído a niveles inéditos en la historia reciente
y la mayoría de ellas están atrapadas en un cír-
culo vicioso. A pesar de lo anterior, hay empresas
más avanzadas y pensadores líderes que recono-
cen la necesidad de unir los negocios con la socie-
dad y ya están emergiendo elementos promisorios
de un nuevo modelo. Pero todavía falta un marco
general para guiar estos esfuerzos y la mayoría de
las empresas sigue pegada en la mentalidad de la
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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
“Responsabilidad Social Empresarial” tradicional en
donde los problemas sociales están en la periferia,
no en el centro.
La solución está en el principio del valor compar-
tido, que involucra crear valor económico de una
manera que también se cree valor para la socie-
dad al abordar sus necesidades y desafíos sin que-
rer decir con ello que la empresa deba gastar más
dinero. El valor compartido en los nuevos modelos
de RSE no es entonces filantropía y ni siquiera sus-
tentabilidad, sino una nueva forma de éxito eco-
nómico. No está en el margen de lo que hacen las
empresas, sino en el centro, ya que reconoce las
necesidades sociales y no sólo las necesidades eco-
nómicas convencionales. También reconoce que los
males o las debilidades de la sociedad suelen crear
costos internos para las empresas, como energía
o materias primas despilfarradas, accidentes cos-
tosos, hurtos, sabotajes y la necesidad de capaci-
tación correctiva que compense las insuficiencias
en educación. Y es que no sobra recalcar que el
abordar los daños, problemas, limitaciones y nece-
sidades de la sociedad no eleva necesariamente los
costos para las empresas, porque pueden innovar
mediante el uso de tecnologías, métodos opera-
cionales y enfoques de gestión novedosos con los
que elevarían su productividad y expandirían sus
mercados.
Este modelo de RSE bajo el concepto de valor com-
partido puede ser definido entonces según Por-
ter y Kramer (2011) como el conjunto de políticas
y prácticas organizacionales que mejoran la com-
petitividad de la empresa a la vez que ayudan a
mejorar las condiciones económicas y sociales en
las comunidades donde opera. Durante décadas
la gente de negocios ha estudiado el posiciona-
miento y las mejores maneras para diseñar acti-
vidades e integrarlas. Sin embargo, las empresas
han pasado por alto oportunidades para satisfa-
cer necesidades fundamentales de la sociedad y no
han sabido comprender cómo sus males y debili-
dades afectan las cadenas de valor y por lo tanto
| 80
la productividad empresarial, debido a la relación
existente entre la aceptación y motivación de los
diferentes grupos de interés con la productividad y
eficiencia operacional. Es por eso que este modelo
de RSE y su concepto de valor compartido rede-
fine los límites del capitalismo al conectar mejor el
éxito de las empresas con los avances de la socie-
dad, abriendo muchas formas de atender nuevas
necesidades, ganar eficiencia, crear diferenciación
y expandir mercados.
Redefiniendo la productividad en la cadena
de valor de las compañías mineras
La RSE es entonces bajo esta concepción, una acti-
tud de la empresa respecto a la sociedad y a su
entorno socioeconómico y ambiental que entraña
un conjunto de prácticas superadoras de los míni-
mos legales exigibles, y adquiere una dimensión de
estrategia global en el conjunto de las operacio-
nes productivas y de gestión del negocio, es decir,
es una concepción de la empresa y de la gestión
íntegramente concebida desde una visión de sos-
tenibilidad y de productividad, por lo que puede
afirmarse que impacta positivamente la reputación
corporativa, siendo esta el resultado y no el origen
de la RSE. Hasta hace no mucho tiempo, según Jáu-
regui (2012) la mayoría de los departamentos de
comunicación y marketing de las grandes empresas
a lo largo del mundo estaban formados por perio-
distas, publicistas y abogados encargados de velar
por la buena imagen o reputación de la compañía
y de protegerla contra informaciones o reclamacio-
nes molestas. Hoy muchos de esos departamentos
se han convertido en gestores de la RSE desde una
concepción más interna, más previsora, más inte-
gradora de la cultura responsable y sostenible, pre-
cursora y dinamizadora desde la propia empresa
de las exigencias de la RSE. Por eso, cuando una
estrategia de reputación corporativa aplica estos
conceptos de RSE y obtiene empatía social con la
marca y con los productos de una empresa carac-
terizada por sus constantes esfuerzos en mejorar
la calidad de los diálogos con sus grupos de inte-
 CAPÍTULO 4 | INDUSTRIA MINERA Y SU IMPACTO EN LAS COMUNIDADES: EL CASO DEL SECTOR ESMERALDERO COLOMBIANO
rés o stakeholders, podrá generar impactos positi-
vos frente a la competitividad y sostenibilidad de
la empresa.
En este orden de ideas, Mutis (2015) argumenta
que la creación de valor compartido se posiciona
como el enfoque de gerencia que permitirá a las
organizaciones ser sostenibles durante los próxi-
mos años, por cuanto la RSE tradicional, que es aún
vigente en el pensamiento gerencial de los empre-
sarios (Uribe, 2015), implica la inversión de recur-
sos en la proyección social de las compañías, mien-
tras que la creación de valor compartido expande
el horizonte hacia construir cambios en el núcleo
de negocio y sus factores vinculantes con la dimen-
sión económica, social y ambiental de la cadena de
valor en la organización (Moore, 2014). Referente a
la práctica que compone la teoría de creación de
valor compartido, Muñoz (2013) expone la incor-
poración en las organizaciones de un marco ético
y de prácticas responsables, relacionado con acti-
vidades propias de su operación económica, mien-
tras que Salinas (2013) resalta que el valor compar-
tido se constituye de dos principales fuentes: un
valor social que la empresa genera en el entorno
a través de actividades sociales y ambientales que
impactan en actores y grupos de interés, igual-
mente, un valor corporativo que representa para la
empresa una recuperación económica de la eje-
cución de planes de acción con la sociedad,
la conjunción de ambos aspectos se traduce en
valor compartido para la organización, enten-
dido desde la vinculación sinérgica de resultados,
desempeño, beneficios y responsabilidades de las
organizaciones en sintonía con su sociedad inme-
diata (Díaz, 2014), de manera que se desarrollan
negocios sostenibles que generan diversos benefi-
cios para las organizaciones, su reputación corpo-
rativa y su entorno.
Así las cosas, “el cuidado de la reputación corpora-
tiva es un objetivo clave de la RSE, en el sentido que
otorga a las empresas un valor agregado adicional al
que su oferta posee” (Marquina, 2013, pág. 170). Lo
anterior significa, que las corporaciones están dán-
dose cuenta de que la pérdida de confianza de los
inversionistas, analistas, clientes y demás grupos de
interés en general, es potencialmente devastadora
para la supervivencia a largo plazo de sus nego-
cios, por lo que según Porter y Kramer (2007) el
marketing socialmente responsable puede mejorar
considerablemente la reputación de una empresa
al relacionar su identidad con las cualidades admi-
radas de un actor que trabaja sin fines de lucro,
como por ejemplo una ONG o una fundación tradi-
cional. De esta manera, la RSE entendida como un
marketing socialmente responsable, “puede pro-
porcionar mejores resultados inclusive que reducir
costos operacionales, llevar a cabo obras caritativas
o aumentar el presupuesto de marketing” (Enda-
cott, 2004).
En relación con la productividad organizacional,
los estudios realizados sobre la RSE desde hace dos
décadas muestran que existe una relación positiva
entre su aplicación y el desempeño financiero de las
organizaciones. Lo anterior por cuanto la literatura
ha puesto de manifiesto que la RSE “mejora el des-
empeño de las empresas de forma directa o indirecta
a través de la mejora de la imagen de la empresa u
otros beneficios intangibles, siendo una de las prin-
cipales razones por las cuales se adoptan prácticas
de RSE en el mundo” (Alonso, Rodríguez, Cortez, &
Abreu, 2012). Sin embargo, cómo se ha descrito
precedentemente, debe diferenciarse el modelo
tradicional de RSE del nuevo modelo que incluye
el concepto de creación de valor compartido, ya
que según Porter y Kramer (2011) los programas
de RSE que han surgido principalmente para mejo-
rar las reputaciones de las compañías, son trata-
dos como un gasto por las corporaciones, constitu-
yendo cualquier paso más allá para muchos como
un uso irresponsable del dinero de los accionistas.
En cambio, con el concepto de valor compartido
se reconocen por parte de las empresas que las
necesidades sociales al igual que las necesidades
económicas convencionales son las que definen
los mercados de manera conjunta especialmente
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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
en el caso de la industria extractiva dada la rele-
vancia que ha tomado recientemente el concepto
de la “licencia social” que discutiremos más ade-
lante, por lo que la RSE debe enfocarse en mejorar
las técnicas que permitan el crecimiento y fortale-
cimiento de los clusters locales y otras institucio-
nes para mejorar la eficiencia, la productividad, la
calidad del producto y la sostenibilidad ambien-
tal de manera que se protejan los intereses de los
accionistas de las compañías y al igual se genere
desarrollo socioeconómico en las comunidades en
donde se desarrollan las actividades extractivas.
Lo anterior permite que tanto las empresas, como
sus clusters locales y clientes finales obtengan una
mayor porción de ingresos y utilidades a un menor
costo socio ambiental. En otras palabras, “una
empresa necesita una comunidad exitosa, no sólo
para crear demanda por sus productos sostenibles,
sino también para generar legitimidad, desarro-
llo local y un entorno favorable que apoye al nego-
cio, a la vez que una comunidad necesita empresas
exitosas que ofrezcan empleos y oportunidades de
creación de riqueza para sus ciudadanos” (Porter &
Kramer, 2011). Esta interdependencia significa que
las políticas empresariales enfocadas hacia la maxi-
mización de las utilidades de los accionistas no se
contraponen ni entran en conflicto con el nuevo
modelo de RSE, por cuanto la empresa minera
indiscutiblemente obtiene una ventaja competitiva
y genera valor al configurar su cadena de valor o el
conjunto de actividades involucradas en la plani-
ficación, producción, venta, entrega y respaldo de
sus productos satisfaciendo sus necesidades eco-
nómicas y las necesidades sociales de la comuni-
dad, beneficiándose en igual medida sea directa o
indirectamente del mejoramiento de la calidad de
vida de sus clústeres locales, el aumento de la pro-
ductividad y esencialmente de la creación de valor
social y económico compartido.
| 82
A CONVERGENCE OF INTEREST
Pure philanthropy
Social
Benefit Combined social
and economic benefit
Pure
business
Economic Benefit
Porter & Kramer (2011)
Podemos afirmar entonces, que hoy en día la com-
petitividad de las empresas del sector minero
depende de su productividad y eficiencia a la hora
de usar mano de obra, capital de trabajo y recur-
sos naturales para producir bienes de alta cali-
dad de manera sostenible y rentable para todos
sus grupos de interés incluyendo las comunidades
locales y sus accionistas. La productividad enton-
ces depende de tener trabajadores bien educados,
seguros, saludables, con calidad de vida y motiva-
dos. Además, si observamos la RSE desde la óptica
de la sostenibilidad ambiental, se hace evidente
que establecer operaciones ambientalmente res-
ponsables beneficia no solo a la sociedad sino tam-
bién a las compañías, porque al reducir la polución
y prevenir la causación de pasivos ambientales se
impacta positivamente la productividad en el uso
de los recursos naturales y la reputación corpora-
tiva, lo cual es valorado por los clientes finales al
consumir productos que provienen de operaciones
“verdes” o sostenibles.
 CAPÍTULO 4 | INDUSTRIA MINERA Y SU IMPACTO EN LAS COMUNIDADES: EL CASO DEL SECTOR ESMERALDERO COLOMBIANO
Para el caso particular de la industria minera,
las estrategias de RSE deben definirse entonces
teniendo en cuenta las necesidades de los grupos
de interés, internos y externos a la empresa, procu-
rando que la actividad extractiva genere el menor
impacto posible en el ambiente, además de tener
en cuenta la obtención de ganancias, que hagan de
esta actividad un negocio rentable (Jenkins, 2004).
En el hoy, la situación de Colombia en el marco de
situaciones sociales como el posconflicto, limita-
ciones de recursos ambientales, la crisis económica
generada por el Covid-19, la cobertura de la edu-
cación y demás condiciones emergentes diversi-
fican las posibilidades de desarrollo en la práctica
de las teorías que componen el nuevo modelo de
RSE bajo el concepto de la creación de valor com-
partido desde la contribución que las organizacio-
nes empresariales representan para la sociedad,
en consonancia igualmente con la tendencia glo-
bal hacia los objetivos del desarrollo sostenible
que procuran las entidades internacionales en el
camino hacia un mejor entorno para las próximas
décadas (Varela, Ariza, & Rodríguez, 2018).
Rendición de cuentas y transparencia en la
industria minera
El debate en torno a los beneficios de la minería
en la actualidad se encuentra polarizado en varios
países de la región de América Latina y el Caribe,
debido a que los principales trabajos académicos y
discursos sociales al respecto se encuentran a favor
o en contra en las relaciones entre el Estado, el sec-
tor privado, las organizaciones sociales y las comu-
nidades. Lastimosamente, este choque de criterios
no conduce a la creación de propuestas que per-
mitan superar los conflictos minero ambientales y
sociales, sino que más bien ayudan a acrecentar el
problema. Si bien la minería es una actividad signi-
ficativa para el desarrollo de las sociedades huma-
nas como se ha demostrado con suficiencia a lo
largo de la historia, se requieren límites y estrate-
gias que generen valor compartido para lograr que
su ejecución sea sostenible en términos económi-
cos, sociales y ambientales (Muñoz L. , 2016). Es allí
donde entra al juego la RSE de cada organización.
Por lo tanto, la rendición de cuentas y la transpa-
rencia en la industria minera son un componente
vital para la resolución de conflictos como iniciati-
vas propias del sector privado a través de un mar-
keting socialmente responsable que busque la
convergencia entre las necesidades económicas y
sociales. En virtud de ello, según Muñoz (2016) se
destacan las prácticas de las empresas y empren-
dedores mineros en busca de la sostenibilidad de
la industria, de la protección de los derechos huma-
nos de las comunidades y de la RSE, por cuanto en
el contexto internacional, han surgido iniciativas
de organismos, instituciones internacionales o de
las mismas empresas mineras, tales como la Inicia-
tiva de Transparencia de las Industrias Extractivas
-EITI- o el Consejo Internacional de Minería y Meta-
les -ICMM, entre otros, que buscan que tanto los
recursos para desarrollar proyectos mineros como
los que se obtienen por el desarrollo de los mis-
mos, sean ejecutados de forma transparente, inclu-
siva, responsable y que garanticen el cumplimiento
de altos estándares sociales y ambientales que
beneficien también al Estado y las comunidades.
La Iniciativa para la Transparencia de las Industrias
Extractivas (EITI) que busca “garantizar la transpa-
rencia y la redición en cuentas en la inversión de
regalías y en la trazabilidad del sector extractivo
(petróleo, gas y minerales), a través del seguimiento
de la ejecución de estos recursos transferidos a los
territorios, el cual es publicado y divulgado para que
la ciudadanía ejerza un control efectivo sobre las
inversiones en los departamentos, ciudades y muni-
cipios” (EITI, 2018). Colombia fue aceptado como
país candidato en 2014 y recibió en el año 2019
el “Premio EITI” que reconoce el mejoramiento
en índices de gobernanza, esfuerzos en respon-
der a temas prioritarios y complejos en los infor-
mes EITI y por facilitar la información del sector a
la ciudadanía. Al “Premio EITI” se sumó el nombra-
miento de Colombia como nuevo representante
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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
y vocero oficial de Latinoamérica y Caribe ante el
Consejo Internacional de la iniciativa (ACP, 2019).
Con la adhesión a la iniciativa de la EITI, Colombia
busca generar un diálogo entre la sociedad civil, el
sector privado y las autoridades tanto en el nivel
local como en el nacional. Colombia es país imple-
mentador de la EITI en condición de candidato y
se encuentra en el proceso de cumplir con los dis-
tintos requisitos y validaciones para pasar a ser un
país cumplidor. De igual manera, el Consejo Inter-
nacional de Minería y Metales (ICMM por su sigla en
inglés) es una organización que reúne a la mayoría
de las grandes empresas de minería y metales en el
mundo, así como asociaciones regionales, naciona-
les y de commodities que trabajan para mejorar su
rendimiento en el desarrollo sustentable y la pro-
ducción responsable de los recursos de minerales y
metales en los países en donde operan. En Colom-
bia, de acuerdo con Muñoz (2016) la Asociación
Colombiana de Minería (ACM por sus siglas) está
afiliada a ICMM y este consejo apoya actividades de
Responsabilidad Social Empresarial para proyectos
mineros como la mina de esmeraldas Puerto Arturo
del Grupo Muzo.
En contraste con lo anterior, es preciso señalar que
existen realidades innegables. Los proyectos de
minería son uno de los más grandes contribuyen-
tes a la generación de conflictos con las comunida-
des y en donde se presentan los más altos índices
de oposición especialmente en América Latina y El
Caribe (Contraloría General de la República, 2013).
Inclusive, las empresas y gobiernos consideran que
“hay una equivocada concepción de que las comu-
nidades locales no son poderosas en contra de las
grandes corporaciones y los gobiernos, ya que los
hallazgos demuestran que la movilización comuni-
taria puede ser muy efectiva elevando los costos de
las compañías” (CSRM, 2015). Desde una perspec-
tiva económica, las investigaciones de las multina-
cionales revelan que los retrasos causados por el
conflicto con comunidades cuestan aproximada-
mente veinte millones de dólares por semana por
proyectos que están avaluados entre tres y cinco
| 84
mil millones de dólares (véase Imagen 2). Análisis
de compañías en particular revelaron que proyec-
tos que no están expuestos a este tipo de riesgos
producen el doble de utilidades anuales de las que
si lo están. (CSRM, 2015).
(CSRM, 2015).
De esta manera, de acuerdo con Muñoz (2016)
mejorar las relaciones con las comunidades es una
forma que tienen las compañías de ahorrar costos.
La Iniciativa sobre Responsabilidad Social Empre-
sarial de la Escuela de Negocios de la Universi-
dad de Harvard en sus investigaciones afirma que
“es mucho más difícil para la compañía reparar las
relaciones con las comunidades locales después de
haberse quebrado pues difícilmente estas relacio-
nes pueden enmendarse. Las compañías están asu-
miendo que el conflicto es predecible y por ello,
hay que crear sistemas para prevenirlo y es por eso
que se ven muchas compañías implementando los
principios de la ONU sobre Empresas y Derechos
Humanos para administrar más efectivamente sus
riesgos sobre derechos humanos” (CSRM, 2015). De
hecho, las instituciones financieras internacionales
como el Banco Mundial o la Corporación Financiera
Internacional han establecido estándares ambien-
tales y sociales que las empresas deben cumplir
cuando obtienen financiación para el desarrollo
de sus proyectos so pena de que les sea retirado
el apoyo económico. De esta forma, las empresas
 CAPÍTULO 4 | INDUSTRIA MINERA Y SU IMPACTO EN LAS COMUNIDADES: EL CASO DEL SECTOR ESMERALDERO COLOMBIANO
identifican el conflicto como una manera de trasla-
dar los riesgos sociales y ambientales a los costos
del negocio y a la toma de decisiones.
Licencia social para operar y RSE
Wheeler, Fabig y Boele (2002) establecen que si se
busca lograr que una iniciativa responda a las nece-
sidades de los grupos de interés o stakeholders y
sea una práctica corporativa socialmente responsa-
ble, se requiere que la empresa establezca en pri-
mer término a quiénes considera grupos de interés,
analizando sus relaciones con los distintos grupos
de la comunidad en la que opera y con los gru-
pos que se forman al interior de la misma empresa.
Considerando su relación con cada uno de estos
grupos, las empresas deben desarrollar estrategias
corporativas que respondan a las necesidades par-
ticulares de cada caso.
El desarrollo de dichas estrategias corporativas
es muy importante debido a que la llegada de las
empresas mineras genera muchas expectativas en
las comunidades. En muchas ocasiones, se oca-
siona el rompimiento del tejido social por la sepa-
ración de la población en bandos antagónicos que
crean un conflicto entre los que apoyan la minería y
los que no la apoyan (Muñoz, 2016). El tipo de con-
vivencia que al final se da entre la empresa minera
y sus grupos de interés depende de la fuerza rela-
tiva de los movimientos sociales y de la empresa
minera, la postura del gobierno en relación al desa-
rrollo de emprendimientos mineros, la existencia
de derechos de libre asociación y de protesta, y
de la posición que asume cada uno de estos gru-
pos de acuerdo con sus motivaciones (Sícoli, 2016).
En ocasiones, a través de los diferentes empren-
dimientos sociales y de la contratación de diver-
sos actores que forman parte de las comunida-
des impactadas por las empresas, se han logrado
muestras de apoyo de los grupos de interés, que
quienes se han demostrado como opositores de la
actividad minera, no han podido refutar. En algu-
nas ocasiones incluso, se han generado proyectos
que han logrado que los grupos opositores termi-
nen colaborando de forma directa con la propia
empresa (Sícoli, 2016). En otras circunstancias, las
comunidades no han respondido positivamente a
las iniciativas empresariales, en muchos casos por-
que la empresa no ha logrado satisfacer las diver-
sas demandas sociales, dando lugar a protestas de
los pobladores, y a conflictos y confrontaciones
al interior de los diversos grupos (Jenkins, 2004).
“Algunos grupos dentro de estos movimientos socia-
les, pueden estar abiertos a negociar con las compa-
ñías extractivas, y otros no; algunos grupos pueden
preferir estrategias de negociación, y otros, la con-
frontación y la acción directa” (Perreault, 2006)
Perreault (2006) describe que los grupos de interés
no solo critican o participan de las actividades que
se proponen el marco de la RSE, sino que, en nume-
rosas oportunidades, sugieren propuestas para la
solución de los problemas que los aquejan. Las
opciones van desde un total rechazo al desarro-
llo de cualquier tipo de actividad extractiva, hasta
el requerimiento de participar en los procesos de
toma de decisiones, cuando se trata del uso de los
recursos naturales. En otros casos, las demandas
se relacionan con el pedido de obtener mayores
ganancias de la extracción. De acuerdo con Sícoli
(2016) un modo de evitar este riesgo se da cuando
las empresas logran una licencia para operar, la
cual es otorgada por los mismos grupos de inte-
rés. Este concepto se denomina licencia social para
operar en la literatura especializada.
El concepto “licencia social para operar” ha sido
desarrollado por diferentes autores: Jim Cooney en
1997 surge como uno de ellos (Franks & Cohen,
2012) e identifica el concepto como una respuesta
a la iniciativa de las Naciones Unidas que requiere
que las industrias que operan en territorios habita-
dos por indígenas, cuenten con el consentimiento
inicial, libre e informado de estos habitantes (Wil-
burn & Wilburn, 2011). McMahon también es reco-
nocido como uno de los primeros autores en reco-
nocer la relación entre las operaciones mineras a
| 85
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
gran escala y las comunidades, definiendo el con-
cepto de licencia social (Nelsen & Scoble, 2006). Este
concepto enmarca la idea de garantizar que la ope-
ración extractiva contempla el respeto a los dere-
chos que estas comunidades tienen sobre la tierra,
de la cual son dueños (Jenkins, 2004). Sin embargo,
no todas las operaciones de tipo extractivas se
asientan en territorios con población indígena, por
lo que deberá ser la propia comunidad y los dife-
rentes grupos interesados, quienes deben otorgar
esta licencia a las empresas mineras. Estos grupos
reciben el nombre de grupos de interés o stake-
holders tal y cómo han sido llamados a lo largo
del texto. El Banco Mundial refuerza esta idea indi-
cando que “la experiencia subraya la necesidad de
contar con una licencia social para operar que surja
de las comunidades locales” (World Bank, 2013).
Por ello, es necesario resaltar la importancia de
que la empresa obtenga además de todos los per-
misos y autorizaciones desde del derecho minero
ambiental, una autorización o licencia social para
operar con la comunidad para operar su proyecto
como un elemento esencial de legitimidad. El otor-
gamiento o no de licencia social por parte de la
comunidad está ligado a las opiniones y percep-
ciones mantenidas por la población local y otros
grupos de interés acerca de la mina o proyecto y
la empresa minera. El grado de aceptación del pro-
yecto minero al principio puede ser imperceptible, a
menos que se haga el esfuerzo de medir esas valo-
raciones sobre el mismo. La licencia social es diná-
mica y no es permanente, porque las bases sobre
las cuales puede ser concedida por la comunidad
pueden variar en la medida que se adquiere nueva
información o las condiciones del proyecto cam-
bian. Por lo tanto, la licencia social debe ser ganada
por parte de la empresa y luego deben mantenerse
las condiciones en las que esta se ganó (Boutilier &
Thomson, 2011). Para Boutilier & Thomson (2011),
la licencia social existe cuando una mina o proyecto
cuenta con la aprobación continua o amplia acep-
tación social de la comunidad local y otros gru-
pos de interés. La licencia social para operar tiene
| 86
entonces dos componentes: “la aprobación, es
decir, tener una opinión favorable, estar de acuerdo,
o estar satisfecho con algo y la aceptación, la dispo-
sición a tolerar o consentir. Mientras que el nivel más
bajo es suficiente para que un proyecto proceda y
una mina disfrute de una relación tranquila con sus
vecinos, el nivel más alto es más beneficioso para
todos los implicados, incluyendo la industria” (Bou-
tilier & Thomson, 2011, pág. 55).
En base a lo anterior, de acuerdo con Sícoli (2016)
resulta de suma importancia poder definir cuá-
les son los grupos de interés o stakeholders que
están en condiciones de dar o de retirar el consen-
timiento para que se desarrolle actividad minera
en estas comunidades. También deben estable-
cerse cuáles son los criterios y aspectos que tie-
nen en consideración cada uno de los grupos de
interés, así como sus necesidades, para asegurar
el otorgamiento de la licencia social para operar
a la empresa, así como su continuidad en el largo
plazo. De acuerdo al reporte desarrollado por el
International Finance Corporation -IFC- (2013), no
existe una única definición de licencia social, pero
se han identificado algunos puntos comunes que
permiten su caracterización:
1. Lleva bastante tiempo conseguirla, pero se
puede perder muy fácilmente.
2. No implica que todos los grupos de interés
apoyen al proyecto o actúen de manera con-
sensuada, pero permite reconocer al menos
una amplia aceptación del proyecto.
3. Se basa en las creencias y percepciones de la
población local y de otros grupos que se inte-
resen en el proyecto o actividad.
4. Se suele otorgar a cada proyecto individual-
mente. Es por esto que una empresa podría
contar con la licencia para desarrollar un pro-
yecto minero, pero no para otro proyecto de
su portafolio.
 CAPÍTULO 4 | INDUSTRIA MINERA Y SU IMPACTO EN LAS COMUNIDADES: EL CASO DEL SECTOR ESMERALDERO COLOMBIANO
El caso de la minería de esmeral-
das en el Occidente de Boyacá,
Colombia
En la región del Occidente de Boyacá, la organi-
zación social, cultural, económica y política está
determinada por procesos sociales y económi-
cos vinculados con el hallazgo, la extracción y la
comercialización de la esmeralda, hecho que refleja
transformaciones en las experiencias y la cons-
trucción de identidad de los sujetos que viven en
dicho espacio geográfico. Entre la década de los
años cincuenta y sesenta del siglo veinte, este fue
un territorio de producción agrícola (Parra, 2006),
sin embargo, la explotación de esmeraldas cam-
bió las dinámicas de la región, modificándolas por
unas basadas en la extracción minera donde ésta
se convirtió en una alternativa económica atractiva
para las familias campesinas, además de atraer un
gran flujo de población migrante de otras zonas
del país. Como producto de lo anterior y dada la
rentabilidad que generaba dicha extracción, la acti-
vidad minera comenzó a generar conflictos violen-
tos en la región donde se evidenciaron relaciones
de poder con una organización netamente jerár-
quica articulada por poderes locales o familias que
suplantaban al Estado colombiano por su presen-
cia precaria.
Con el fin de los conflictos violentos en la región
esmeraldera colombiana a inicios de los años
noventa y la firma de la paz en el año 1992 entre
los “patrones” esmeralderos, se empieza a afian-
zar la extracción privada de las minas por parte
de empresas multinacionales, especialmente la
mina de Puerto Arturo, ubicada en el municipio de
Muzo, en donde a partir del año 2009 se posiciona
la empresa multinacional Minería Texas Colombia
-MTC- del Grupo Muzo, como su accionista mayo-
ritario (Caraballo, 2018). De acuerdo con Caraballo
(2018), el Grupo Muzo ha contratado formalmente
a cerca de 800 empleados, entre personal operativo
de la mina en Muzo, talladores en la Zona Franca
de Bogotá y personal administrativo, ha invertido
millones de dólares en la tecnificación de la explo-
tación, ha implementado nuevas e innovadoras
técnicas de seguridad en la mina para evitar robos
y ha creado una estructura corporativa integrada
verticalmente para la explotación, la talla y la venta
de las esmeraldas. Después de que las piedras han
sido lavadas, las esmeraldas son separados en cua-
tro calidades: preciosa (grandes tamaños, alta cali-
dad, color intenso), chispero (tamaños pequeños,
alta calidad, color intenso), cristal con tono (bueno
forma, tono claro a medio) y morralla (mala cali-
dad) (Fortaleché, Lucas, Muyal, Hsu, & Padua, 2017).
Luego de esta preselección, las piedras se colocan
en sobres etiquetados con el peso, clasificación
de calidad básica y túnel de origen, para luego ser
transportadas en helicóptero desde Muzo hasta
Bogotá D.C., ser valoradas y realizar el pago de los
respectivos impuestos y regalías. Luego la compa-
ñía las transporta a la Zona Franca en donde son
talladas y pulidas por talladores colombianos para
finalmente ser enviadas al exterior.
Al mismo tiempo, la presencia del Grupo Muzo se
ha dado de forma simultánea a un lento proceso de
formalización minera con el acompañamiento del
Estado colombiano, que busca encarrilar la explo-
tación y el comercio de minerales en dos lógicas
del mercado global: la transparencia y la trazabili-
dad. Dentro de las normas jurídicas orientadas a la
formalización minera se tienen dos declaraciones
centrales, el artículo 112 de la Ley 1450 del 2011 y
el Decreto 2637 del 2012. El primero decretó que
en adelante, “los compradores y comercializado-
res de minerales solo podrán adquirir estos produc-
tos a los explotadores y comercializadores mineros
registrados” y que, de lo contrario, se decomisará
el mineral no acreditado y se estipulará la multa o
sanción penal correspondiente por su aprovecha-
miento ilícito. El segundo dispuso los instrumen-
tos necesarios para dichos registros, especialmente
el Registro Único de Comercializadores de Minera-
les -Rucom- y el Certificado de Origen, además de
los exigidos a cualquier persona o entidad comer-
cial para sustentar su funcionamiento financiero.
| 87
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
Mediante estas normas jurídicas, el Estado colom-
biano pretende construir un sistema de legalidad
para mineros y comerciantes de minerales, garanti-
zar el pago de los impuestos respectivos y regalías
que correspondan, además de avanzar en la com-
petitividad del mercado colombiano en torno al lla-
mado “mine-to-market”, es decir, con respecto a la
posibilidad de que los consumidores finales conoz-
can las condiciones de explotación y comercio de
minerales como las esmeraldas (Caraballo, 2018).
Teniendo en cuenta entonces como punto de par-
tida el proceso de formalización del sector esmeral-
dero colombiano, con la llegada de las compañías
del Grupo Muzo y otras mineras multinaciona-
les que operan en la región como es el caso de la
empresa Fura Gems, se ha hecho un gran aporte
en materia de empleabilidad y acceso a puestos
de trabajos por cuanto la mayoría de las personas
que se han contratado eran mineros informales.
Sin embargo, no todo ha sido color de rosa porque
algunos mineros informales que no han podido
encontrar un puesto de trabajo en la industria for-
mal prefieren continuar con sus trabajos informa-
les debido a que no pagan impuestos y reciben un
porcentaje de lo que encontraron, lo cual significa
más que un salario (American University School
of International Service, 2019). Esta idiosincrasia
ha llevado a que, según el informe del Departa-
mento de Trabajo de los Estados Unidos de 2018,
los sectores informales de la minería de esmeralda
y oro de Colombia propicien el trabajo infantil (U.S.
Department of Labor, 2018), dedicándose muchos
de estos niños en Colombia a la minería informal
con el consentimiento de sus padres. A pesar de lo
anterior, Colombia fue nombrado como uno de los
14 países que ha logrado un “avance significativo”
en el informe lo que significa que el país ha mejo-
rado y tiene protecciones laborales básicas para
evitar el trabajo infantil en parte gracias a los avan-
ces en materia de formalización del sector esmeral-
dero (United States Department of State Bureau of
Democracy, Human Rights and Labor, 2017).
| 88
Por otra parte, la entrada de corporaciones multi-
nacionales a la minería de esmeraldas de Colom-
bia ha propiciado la legalidad y el respeto por las
normas minero ambientales. Estas empresas han
traído consigo profesionalización, tecnificación,
innovación, capacitación y certificaciones de segu-
ridad y salud en el trabajo que contribuyen a que
se proteja la vida de las personas que trabajan en
las minas, quienes ahora reciben salarios consis-
tentes, atención médica y beneficios extralegales.
Igualmente, estas compañías multinacionales bus-
can constantemente medios alternativos de gene-
ración de empleo y actividades productivas en la
región, para de esta manera poner fin a la mine-
ría informal (American University School of Inter-
national Service, 2019), ya que uno de los temas
críticos es la condición de seguridad de los mine-
ros informales puesto que sus socavones o túneles
se encuentran bajo tierra entre 300 a 1500 pies, y
de acuerdo con el joyero argentino Adeler (2004)
se ha documentado en sus viajes a las minas de
esmeraldas de Colombia evidencia de condiciones
muy peligrosas como cables eléctricos desnudos
en túneles llenos de agua o numerosos derrumbes
en las minas de esmeraldas de Coscuez por el uso
de explosivos, resultando en lesiones y muerte de
mineros.
Como punto a favor, este factor de seguridad
minera ha mejorado significativamente en las
operaciones de ambas compañías multinaciona-
les, pero sigue siendo una preocupación real en
la minería ilícita e informal (American University
School of International Service, 2019), debido a que
a pesar de que las información sobre las condicio-
nes de trabajo en las operaciones mineras infor-
males es limitada, la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) ha documentado que muchos mine-
ros informales no pueden invertir en el equipo ade-
cuado y las herramientas de seguridad requeridas
para minimizar el riesgo de accidentes, razón por
la cual en toda la industria minera, es seis veces
más probable que ocurra un accidente en las ope-
raciones mineras informales que en minas a gran
 CAPÍTULO 4 | INDUSTRIA MINERA Y SU IMPACTO EN LAS COMUNIDADES: EL CASO DEL SECTOR ESMERALDERO COLOMBIANO
escala, según la OIT (Organización Internacional del
Trabajo, 2001). Tampoco cuentan con equipos que
les permita identificar la presencia de gases tóxicos
al interior de las minas, controlar el polvo generado
que puede provocar enfermedades respiratorias
tanto para los mineros como para las comunida-
des circundantes, ni gestionar adecuadamente las
temperaturas extremas mientras trabajaba en los
túneles o socavones (Green America, 2018). Final-
mente, como las minas de esmeraldas en Colom-
bia no siguen ahora el método de minería a cielo
abierto, el proceso de extracción de esmeraldas y
llevarlas a la superficie para ser talladas y comer-
cializadas se convierte en un proceso más largo
gracias a los riesgos inherentes a la minería subte-
rránea, ya que el clima húmedo de las áreas mon-
tañosas a menudo resulta en inundaciones consi-
derables dentro de los túneles o socavones de las
minas, lo cual solo es manejado adecuadamente
por las multinacionales mineras quienes tienen los
fondos y recursos suficientes al igual que profesio-
nales idóneos para lograrlo.
Por otra parte, a pesar de que en términos gene-
rales la presencia de las multinacionales mineras
en el Occidente de Boyacá ha sido vista tanto de
forma positiva como negativa entre los pobladores
(dependiendo su afiliación o no a las compañías),
es de común conocimiento que la legalidad ha
causado malestar dentro de los mineros informa-
les quienes vieron en la llegada de nuevos actores
una barrera para la continuidad de sus operacio-
nes tradicionales. Sin embargo, las cifras demues-
tran que estas dos multinacionales sí han generado
nuevos empleos, formalizado a sus trabajadores y
cumplido con sus obligaciones minero ambienta-
les, lo cual ha sido visto con buenos ojos por parte
del Gobierno Nacional que no había tenido una
presencia en la zona y que históricamente siempre
había estado marginado. Por último y no menos
importante, es prudente mencionar que en el
caso de la mina Puerto Arturo, el título minero fue
renovado al Grupo Muzo por 40 años en el 2016,
razón por la cual adquirió legalmente con el Estado
colombiano la obligación de invertir el 1% de sus
utilidades netas en proyectos de inversión social
del Grupo Muzo (Dinero, 2017), los cuales a la fecha
han empezado a generar una mayor confianza en
la población y a ser rentables por si mismos, como
en el caso de la compañía Furatena Cacao S.A.S., la
cual hace parte del Grupo Muzo y ha diversificado
la actividad productiva del municipio de Muzo en
Boyacá con el fin de incentivar la siembra de cacao
de alta calidad en personas que tradicionalmente
se habían dedicado a la minería informal de esme-
raldas a través de la certificación de estas en buenas
prácticas agrícolas (Vistazo Agropecuario, 2018); lo
cual demuestra que la inversión social y la creación
de valor compartido no necesariamente tienen que
ser internalizadas como costos para las compañías,
sino mas bien como mecanismos de redistribución
de la riqueza, creación de valor compartido y gene-
ración de desarrollo sostenible.
Explotación de esmeraldas en Muzo,
Boyacá con la llegada del Grupo Muzo
desde 2009 al 2019
Desde la llegada del Grupo Muzo con sus nuevos
modelos de explotación minera y RSE, se ha cam-
biado en términos generales la capacidad adqui-
sitiva de la población de Muzo y sus municipios
aledaños, ya que ahora los trabajadores cuentan
con un salario mínimo legal vigente, prestaciones
de ley, protección integral, capacitaciones para el
desempeño de sus labores, incorporación de las
mujeres al desarrollo de la actividad minera por
primera vez en la historia de la industria esmeral-
dera representando el 5% de los empleados de la
empresa, además de apoyo a la infancia y a la ter-
cera edad. En materia ambiental, hay que resaltar
el esfuerzo que ha hecho esta empresa en la recu-
peración del medio ambiente, fauna y flora, con
proyectos enfocados a la recuperación del suelo
y educación ambiental. En el mismo sentido, en el
aspecto económico también se ha generado esta-
bilidad social con sueldos justos, inversión en pro-
yectos del sector agropecuario e iniciativas para la
| 89
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
reactivación de la economía en ciertas zonas del
municipio que están encaminadas a fomentar la
creación de microempresas con emprendimientos
locales brindando alternativas de ingresos econó-
micos diferentes a la minería, ya que no todas las
personas cuentan con la posibilidad de trabajar en
la empresa. Algunos proyectos ejecutados son:
“Tienda Itoco, taller de costura, curso de belleza
integral, proyectos productivos: cacao, plátano,
maíz, etc.” (Dinero, 2017).
A continuación, se parafrasean apartes del análisis
llevado a cabo por Bustos y Santana (2019) con res-
pecto al antes y después que tuvo el municipio de
Muzo, departamento de Boyacá, con la llegada del
Grupo Muzo y cuáles han sido los aspectos posi-
tivos y negativos que han impactado en la socie-
dad. Como primer punto se observará el nivel de
pobreza, la cual pasó de ser del 75% en el 2008
al 46% en el año 2019 presentando una disminu-
ción del 29% algo positivo para la comunidad gra-
cias al nivel de empleo que ha generado la multina-
cional. La tasa mortalidad es uno de los datos más
positivos en este municipio, ya que paso de 3,80%
en el 2008 a un 10,40% para el 2019 presentando
una disminución del 23,4% debido a que la forma
de pensar de los muceños ha mejorado, ya no hay
lucha de los territorios esmeralderos, ni tampoco
deudas entre familias gracias a la legalización y
formalización minera. Otro factor a analizar es el
nivel de personas que para el 2008 no contaban
con un seguro de salud donde el 99% de la pobla-
ción no tenía las capacidades para acceder a estos
servicios y en la actualidad el 94% de la población
tiene acceso a un médico, gracias al empleo y pres-
taciones de ley que genera el Grupo Muzo para
sus empleados y núcleos familiares cercanos. Por
último, se mira el avance que ha tenido Muzo en
materia de estratificación socioeconómica, ya que
para los años 80 el 92% de la población pertenecía
al nivel 1 y hoy en día solo el 9% hace parte de este
nivel, lo que quiere decir que ha mejorado la cali-
dad de vida en su población.
| 90
En cuanto a los índices de explotación laboral de
menores de edad, se denota que gracias a la lega-
lización del sector minero en Muzo, este problema
social ya no existe, en donde los niños pasaron de
ganarse un salario diario en las operaciones mine-
ras informales de $20.000 pesos, a ser llevados a
un plantel educativo donde la alcaldía de Muzo y
el Grupo Muzo los hacen participes en proyectos
de recreación y educación para los niños (Bustos
& Santana, 2019). Se puede decir que ya no hay
niños trabajando en las minas de Muzo como se
veía tiempos atrás donde prácticamente eran obli-
gados a realizar estas actividades o a luchar por los
territorios esmeralderos. Hoy en día los niños pre-
fieren dedicarse a actividades de inclusión social
como cultura en danzas, teatro; y deportes como el
baloncesto y el futbol en los diferentes campeona-
tos que se realizan entre los municipios o colegios
de las zonas.
A pesar de lo anterior, de acuerdo con Bustos y
Santana (2019) el factor desempleo en el munici-
pio de Muzo si presenta una tasa en aumento que
genera preocupación para las autoridades locales y
el Gobierno Nacional porque pasó del 98% en los
años 80 al 25% para el año 2016, ya que la diná-
mica en las operaciones mineras de esmeraldas ha
cambiado desde la llegada de las multinacionales
en razón a que se ha sustituido en una gran medida
fuerza laboral de mineros que utilizan picos y palas
por maquinaria industrial tecnificada, lo que hace
que cierta parte de la población no cuente con un
empleo estable en las empresas mineras. Adicio-
nalmente, los mineros informales y comerciantes
de esmeraldas tradicionales que no hacen parte de
la planta de personal del Grupo Muzo y no se dedi-
can a la explotación de otro sector diferente a la
extracción o comercialización de esmeraldas, han
visto significativamente disminuido el sustento dia-
rio de sus familias.
 CAPÍTULO 4 | INDUSTRIA MINERA Y SU IMPACTO EN LAS COMUNIDADES: EL CASO DEL SECTOR ESMERALDERO COLOMBIANO
Conclusiones
A manera de conclusión puede afirmarse que la
presencia de compañías mineras multinacionales
en Colombia y otros países de América Latina y
El Caribe es un desarrollo inevitable y beneficioso
para las comunidades, en parte por la existencia
de un salario fijo mensual al que tienen acceso los
empleados de las compañías mineras junto con las
prestaciones sociales que trabajar en la legalidad
traen aparejadas y las inversiones en materia social
que estas compañías hacen en las regiones donde
operan. Frente a las características específicas de
este negocio, es claro que la generación de con-
fianza a partir de la llegada de las multinacionales
ha sido muy exitosa, al menos en relación con el
nivel central del Estado colombiano. Sin embargo,
queda de fondo la pregunta sobre el futuro de los
mineros informales y comerciantes tradicionales de
esmeraldas ya que no han sido tenidos en cuenta
en los programas de RSE e inversión social de las
empresas trasnacionales. En el mismo sentido, se
recomienda en el largo plazo romper todos los
modelos arraigados culturalmente de patronazgo
que sin duda se han heredado a las multinaciona-
les, ya que es deber indiscutible del Estado colom-
biano (que solo ha asumido parcialmente) proveer
de servicios básicos y determinar como debe lle-
varse a cabo la inversión social y económica (no
como una obligación de la multinacional quien
tiene que invertir en la región para obtener una
licencia social para operar), sino como una respon-
sabilidad que el Estado colombiano ha asumido
muy parcialmente y que en definitiva contribuiría
al desarrollo socio económico de la región gracias
a que con una mayor inversión en infraestructura
y educación, mayores posibilidades existirían de
sacar los productos agropecuarios a los mercados
y atraer turistas e inversionistas de otros sectores
económicos, lo que hace que se rompa el círculo
de dependencia a la minería.
En este texto se sugiere que si bien el proceso de
formalización minera y la presencia del Grupo
Muzo configuran aportes positivos para las comu-
nidades locales del Occidente de Boyacá, también
es cierto que se ha generado un conflicto por la
extracción y circulación de un recurso valioso en
los términos en los que los conflictos mineros sue-
len ser analizados desde la relación existente entre
mineros informales y compañías multinacionales
(Caraballo, 2018), por lo que es necesario ampliar
la mirada para preguntarse no solo por la extrac-
ción del valor, sino por la creación de este en los
términos que se han expuesto precedentemente.
En otras palabras, las esmeraldas no son objetos
valiosos en sí mismos, más bien, hacerlas valiosas
implica históricos y complejos ensamblajes econó-
micos, sociales y políticos cuyos desarrollos deben
ser orientados de manera que se genere valor com-
partido para todos los grupos de interés o stake-
holders que hacen parte del clúster de las esme-
raldas colombianas, ya que no todas las personas
tienen la oportunidad de vincularse directamente
con las compañías multinacionales en razón a la
tecnificación de sus operaciones, quedando parte
de las comunidades excluidas en muchos casos de
los beneficios económicos que estas traen consigo
(Ferry & Limbert, 2008). Además de pretender acer-
car los estudios clásicos sobre minería a los dedi-
cados a la creación de valor compartido, se desea
centrar la atención del lector en pequeñas y repre-
sentativas prácticas de creación del valor para las
esmeraldas, personas y espacios, a través de la
inclusión de todos grupos de interés a los mode-
los de RSE corporativos que se implementen en la
región, de manera que se avance al mismo tiempo
en la construcción de una industria que armonice
posturas en aparente oposición: desarrollo econó-
mico y político / desarrollo sostenible / desarrollo e
inclusión social (Carr & Lemperts, 2016).
Se puede notar que con la llegada del Grupo Muzo
los aspectos que presentan más beneficios son el
económico y sector ambiental, puesto que con la
inversión extranjera se han logrado mejoras en el
cuidado del recurso hídrico, la gestión integral de
residuos, la educación ambiental y la recuperación
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MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

de la fauna y flora. Esto con el fin de que se ejecu-

ten operaciones sostenibles ambientalmente y se
mejoren los procesos productivos de la esmeralda
de manera que se mitiguen los impactos ambien-
tales. De la misma manera, las condiciones de vida
de los pobladores en general han mejorado signi-
ficativamente y los niveles de pobreza han dismi-
nuido, al igual que la violencia y la tasa de mor-
talidad. En suma, se observa como la comunidad
de Muzo logra salir del conflicto armado que trajo
consigo la explotación de esmeraldas, pasando a
ser un municipio de paz que genera nuevas oportu-
nidades para sus habitantes en materia de ingresos
económicos, desarrollo social, cultural y ambiental,
representando así un impacto positivo en la cali-
dad de vida del municipio. Sin embargo, todavía
se necesitan más tiempo e investigaciones para
medir el impacto que en materia de RSE y creación
de valor compartido para los grupos de interés se
genera con la operación de las mineras transnacio-
nales en la región. Además, el Estado colombiano
tiene la obligación de fiscalizar y controlar las ope-
raciones que se lleven a cabo para evitar los abusos
que en el pasado cometieron los empresarios loca-
les o patrones esmeralderos.

En síntesis, no todos los problemas de la sociedad

pueden ser resueltos con las soluciones de RSE y
valor compartido, pero el valor compartido ofrece
a las empresas la oportunidad de utilizar sus habili-
dades, recursos y capacidad de gestión para liderar
el progreso social de maneras rara vez igualadas
por las organizaciones sectoriales y gubernamen-
tales mejor intencionadas. Para lograrlo, las empre-
sas deben definir cuáles son los grupos de interés
o stakeholders que están en condiciones de otor-
gar la licencia social para que se desarrolle la activi-
dad minera, de manera que se pueda contribuir a la
satisfacción de sus necesidades una vez identifica-
das, se obtenga el respeto de la sociedad y hagan
su negocio sostenible en el largo plazo.

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 CAPÍTULO 4 | INDUSTRIA MINERA Y SU IMPACTO EN LAS COMUNIDADES: EL CASO DEL SECTOR ESMERALDERO COLOMBIANO

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Una política publica internacional en desarrollo para latinoamerica;
una urgencia para colombia.

LOS PASIVOS AMBIENTALES MINEROS (PAM). Una política publica internacional en desarrollo para

latinoamerica; una urgencia para colombia.

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 MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
5 LOS PASIVOS AMBIENTALES
MINEROS (PAM)
Una política publica internacional en desarrollo
para latinoamerica; una urgencia para colombia.
Por: Juan Carlos Sosa Ruiz
Introducción
E
l sector Minero energético, afronta hoy
retos fundamentales a nivel mundial y
local, principalmente en relación con la
adecuación sostenible de sus operaciones, vista
esta no sólo frente a los objetivos propios de soste-
nibilidad ambiental sino también frente a la eficien-
cia de las operaciones mismas que determinan su
viabilidad económica, social y ambiental. Circuns-
tancias como la generación de Pasivos Ambienta-
les Mineros o PAM, además de convertirse en una
preocupación mundial desde las políticas públicas
internacionales, dan muestra del desarrollo mismo
de la sociedad y de su deber evolutivo a partir de
conceptos nuevos como el de mejora regulatoria,
que debe de manera articulada y planificada con-
solidar políticas publicas locales que conlleven a la
estructuración normativa e institucional para afron-
tar esta problemática (Sánchez, 2013, págs. 41-62),
para lo cual se puede tomar una base desde el
derecho comparado, para el caso de este capítulo,
de la comunidad latinoamericana que nos otorga
diferentes posturas, algunas de ellas con significa-
tivos avances para desarrollar la normatividad per-
tinente en países como Colombia al cual le urge su
reglamentación.
De esta manera y comparativamente, brindaremos
una visión internacional y local de la problemática
| 100
de los PAM que proporcione antecedentes teóri-
cos y conceptuales frente a la urgencia manifiesta
del estado Colombiano por la mejora regulatoria
de los PAM, decantando dificultades interpretativas
por la singularidad de las diferentes legislaciones
que, a pesar de provenir de las políticas públicas
internacionales se adaptan de manera particular a
cada uno de los países conforme a su estructura
propia estatal y normativa. Por esta razón a partir
de un análisis jurídico dzoctrinal buscaremos a tra-
vés de este capítulo evidenciar la urgencia mani-
fiesta de Colombia por igualar en su regulación a
países latinoamericanos que a pesar de haber ini-
ciado ya hace algún tiempo su proceso evolutivo
frente a los PAM aún se encuentran en desarrollo.
Se describirán aportes desde el derecho compa-
rado que pueden contribuir a que el Estado pla-
nifique y estructure de una mejor manera la legis-
lación venidera en relación con la problemática
de los PAM, evitando a futuro responsabilidades
estatales internacionales y locales e incentivando
al sector mismo al uso de alternativas sostenibles
para la remediación de la problemática.
Será significativo entonces para el derecho ambien-
tal y minero colombiano, un aporte descriptivo
general de la situación, que podrá contribuir en
la solución a partir de la aplicación de los avances
 CAPÍTULO 5 | LOS PAM, UNA POLÍTICA PUBLICA INTERNACIONAL EN DESARROLLO PARA LATINOAMERICA, UNA URGENCIA PARA COLOMBIA
del derecho comparado analizando circunstancias
y situaciones ya vividas por países latinoamerica-
nos que se encuentran también en vía de desarro-
llo frente a los PAM.
Pasivos ambientales y pasivos
ambientales mineros o PAM
Como se mencionó en la introducción, previo al
acceso propio del presente capitulo, enmarcado
por el denominado Derecho Comparado, e indi-
vidualizado para el presente caso por latinoamé-
rica recaído esto en Colombia, es necesario para su
correcta comprensión, retrotraer conceptos abor-
dados en esa primera obra “MEDIO AMBIENTE Y
SOSTENIBILIDAD”: retos y desafíos desde la Inter-
disciplinariedad en su capítulo “Pasivos ambienta-
les mineros en el Páramo de Rabanal, jurisdicción
del Municipio de Samacá, Boyacá, Colombia” (Sosa
& Cano, 2020), de esta forma definiremos:
Pasivo ambiental
A pesar de que la individualización temática del
presente capítulo, partiendo del mismo título que
hace referencia a la particularidad de los pasivos
Ambientales Mineros (PAM), es necesario bajo la
contextualización propia de la temática, enten-
der la generalización inicial del concepto, por esta
razón, debemos definir en primera instancia el
pasivo ambiental de manera general para luego
conducirnos a la definición particular de pasivo
ambiental minero o PAM, así encontramos enton-
ces la siguiente definiión retrotraída de la obra
antes referida:
Un pasivo ambiental es una deuda gene-
rada por una obligación legal, administrativa,
contractual o judicial [o incluso asumida de
manera voluntaria y unilateral] que implica
pagar, compensar, manejar, reparar, prevenir
o mitigar los efectos ambientales negativos
causados por una persona (natural o jurídica)
en el desarrollo de un proyecto, obra o acti-
vidad, que ha superado el límite establecido
entre el impacto (pasado, actual o futuro) per-
mitido y el daño ambiental generado, repre-
sentando un riesgo actual o potencial, ya sea
por enterramiento, abandono, almacena-
miento inapropiado subterráneo o superfi-
cial de residuos peligrosos, manufactura, uso,
lanzamiento, o amenazas de lanzar sustan-
cias particulares o actividades que afecten el
ambiente y los derechos de las persona (Gar-
zón et.al 2009) citado por (León, 2011, p. 2)
citados por (Sosa & Cano, 2020).
Otro concepto doctrinal lo expone (González, 2008,
p. 79), así: “pasivo ambiental es aquella obligación
de mitigar y resarcir un daño ambiental, conside-
rado de esa forma, cuando hay una clara y palpable
afectación de elementos naturales y humanos, como
por ejemplo, la salud, la calidad de vida, el medio
ambiente y bienes públicos como parques y sitios
arqueológicos” citado por (Sosa & Cano, 2020).
Como se viene mencionando, el término pasivo
ambiental tiene orígenes en la economía y en con-
ceptos empresariales. El vocablo pasivo es definido
como el balance del ejercicio contable, traducido
ello en el conjunto de deudas y gravámenes que
disminuyen sus ingresos y activos, sin embargo, las
deudas ambientales han sido dejadas de lado. Por
pasivo ambiental se entiende “la suma de los daños
no compensados producidos por una empresa al
medio ambiente a lo largo de su historia, en su
actividad normal o en caso de accidente”. (Russi &
Martinez, 2003, págs. 123-131)
Estas definiciones doctrinales de la generalidad del
concepto de Pasivos Ambientales han resultado
no de desarrollos regulatorios o legislativos o de
políticas públicas internacionales, sino de interpre-
taciones por parte de ciencias como la economía
que los define como pasivos por considerarlos una
deuda, en este caso con el medio ambiente y frente
a los cuales debe existir un responsable que tendrá
la obligación de pagarla o remediarla.
| 101
 MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
De esta forma y ya con un contexto general de los
Pasivos Ambientales, entramos entonces a definir
la particularidad de los Pasivos Ambientales Mine-
ros o PAM.
Pasivos ambientales mineros o PAM
Así como se mencionó anteriormente que la defi-
nición de Pasivos Ambientales proviene más que
de las ciencias jurídicas o sociales, de las económi-
cas, también debemos mencionar desde ahora que
tanto en los pasivos ambientales generales como
en la particularidad de los PAM su preocupación y
desarrollo como se verá adelante es de la comuni-
dad internacional, y es precisamente allí en donde
encontramos el desarrollo conceptual particular de
los PAM así:
La Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) define los PAM así:
La denominación Pasivo Ambiental Minero,
hace referencia a los impactos ambientales
generados por las operaciones mineras aban-
donadas con o sin dueño u operador identi-
ficables y en donde no se haya realizado un
cierre de mina reglamentado y certificado por
la autoridad correspondiente. (Yupari, s.f, p.4,
como se citó en (Oblasser & Chaparro, 2008,
p. 9) citados por (Sosa & Cano, 2020)
González (2008) afirma que “para establecer un
área como PAM, estos deben verificar dos condicio-
nes; que exista un riesgo para la salud, calidad de
vida o bienes públicos o privados, asociado al daño
ambiental o al impacto no gestionado y que el riesgo
este asociado a una actividad minera abandonada o
inactiva” (p.82), este mismo autor de manera con-
tradictoria clasifica los PAM de tres formas no con-
forme a los dos requisitos antes mencionados, esta
clasificación es:
• Pasivos ambientales mineros latentes: son
aquellos en los cuales el riesgo aún existe.
| 102
• Pasivos ambientales mineros Inactivos: aque-
llos en los cuales el riesgo se ha remediado.
• Pasivos ambientales mineros contingentes:
son aquellos que se están generando por la alta
probabilidad de ocurrencia de riesgos a futuro.
Principalmente están asociados a labores mine-
ras, que aun estando activas no cumplen con los
requisitos legales para su funcionamiento.
(González, 2008, p. 81)
La contradicción antes señalada resulta relevante
para este capítulo, en el caso de los PAM laten-
tes y contingentes ¿cómo podría determinarse
como actividades mineras abandonadas o inacti-
vas cuando según su misma definición aún están
activas? y en el caso de los PAM inactivos ¿si el
riesgo ya fue remediado no podría predicarse que
el impacto no haya sido gestionado como uno de
los requisitos que propone el autor? Citado todo
por (Sosa & Cano, 2020)
Arístides Sotomayor Cabrera docente de la Univer-
sidad de Lima conceptualiza la gestión de pasivos
ambientales mineros -PAM-, acotando el significado
del término como: “aquellos daños no compensados
producidos por una determinada empresa al medio
ambiente a lo largo de su ciclo de vida (exploración,
construcción, operación y cierre); es decir, se trata
de una deuda con la comunidad” (Sotomayor, 2016,
págs. 241-246)
A pesar de todo lo anterior, el desarrollo legisla-
tivo y conceptual del concepto particular de pasi-
vos ambientales mineros o PAM en Colombia es
casi nulo, por lo cual se convierte esta situación en
el principal objetivo de este capítulo, como quiera
que el mismo busca contextualizar la obligatorie-
dad de nuestro estado frente a políticas públicas
internacionales que ya se han fijado frente al tema
y que lo hacen obligatorio en un marco de desa-
rrollo sostenible, incluso desde el denominado blo-
que de constitucionalidad, así como evidenciar el
rezagó que estamos teniendo frente a otros países
 CAPÍTULO 5 | LOS PAM, UNA POLÍTICA PUBLICA INTERNACIONAL EN DESARROLLO PARA LATINOAMERICA, UNA URGENCIA PARA COLOMBIA
latino Americanos que ya poseen desarrollos nor-
mativos internos sobre los PAM.
Colombia ha intentado en más de tres oportuni-
dades regular el problema de los PAM sin que los
proyectos de ley se hayan tramitado, venciéndose
todos por términos y quedando nuevamente con
la obligación internacional de regular internamente
la problemática, “hasta el año 2015 las autorida-
des ambientales, los institutos de investigación, las
entidades de gobierno y representantes de sectores
y de la academia reportaban 1843 casos de pasivos
ambientales generales, de los cuales el 42% prove-
nían de la actividad minera es decir PAM” (Proyecto
de Ley 056, 2018) citado por (Sosa & Cano, 2020),
este proyecto de ley citado aunque aún en curso
en el Congreso de la República, pareciera por los
términos llevar la misma suerte de los que lo ante-
cedieron, los cuales no fueron tramitados y se ven-
cieron por términos, sumándole a esto, que quien
lo presento fue el gobierno del Presidente Juan
Manuel Santos, saliente para el año 2018 y contra-
rio al gobierno actual del Presidente Ivan Duque,
por lo cual nuestro instrumento regulatorio y nor-
mativo particular para los PAM se encuentra en un
estado de incertidumbre que deberá observar a la
colindancia internacional para igualar su avance y
por qué no aprender de estos desarrollos normati-
vos comparados. Es así como a continuación ana-
lizaremos cuatro casos específicos de desarrollo
normativo frente a los PAM como producto de las
políticas públicas internacionales frente al tema de
las cuales haremos mención previamente.
Políticas públicas internacionales
frente a los pasivos ambientales
mineros o PAM
Para poder abordar en debida forma, el desarrollo
de las políticas públicas en materia del tema par-
ticular de los PAM resulta ineludible referenciar el
desarrollo del derecho Ambiental internacional. En
este marco jurídico se señala que:
El hombre y la naturaleza interactúan y es
a partir de esta relación que surgen los con-
flictos que paradójicamente encuentran para
este caso en particular, que una de las par-
tes antes reseñadas, como interactuantes, el
hombre, termina haciendo las veces de sujeto
activo y a la vez pasivo sobre las diferentes
actuaciones que en la naturaleza se ejerzan,
esto desde el punto de vista del derecho ya
que tiene que ver con la afectación que pueda
llegar a tener el hombre sobre su salud a
causa de una afectación al medio ambiente.
(Sosa, 2020, pág. 94).
A nivel internacional, las preocupaciones por
el medio ambiente aparecen a finales del siglo
pasado, surgen publicaciones como la de «Hom-
bre y Naturaleza» Man and Nature, (Marsh, 2013)
Silent Spring o primavera silenciosa de la bióloga
Rachel Carson (Carson, 1962), “Los Límites al Cre-
cimiento” Meadows 1972 el club de roma (Zazo &
Bisbal, 2018) entre otros que inician una visualiza-
ción de la problemática ambiental en el mundo,
citado por (Sosa, 2020, págs. 94,95). Inicia entonces
una visualización de la problemática ambiental en
el mundo, que por su misma categoría determina
que a nivel internacional se fijen objetivos de pla-
nificación de políticas públicas redundantes en los
estados ya de manera local y particular.
Esta rama del derecho, la ambiental, desde sus orí-
genes ha impulsado regulaciones y marcos norma-
tivos particulares y locales, a partir de preocupa-
ciones y regulaciones internacionales derivadas de
las llamadas políticas públicas internacionales, las
cuales cada vez se arraigan más en la importancia
del derecho como quiera que al final, su objetivo
es la subsistencia de la raza humana valiéndose de
conceptos como el de “ecología” formulado por
primera vez en 1866 por el jurisconsulto alemán
Haeckel (1834-1919) (Haeckel, 2020) y el de desa-
rrollo sostenible “el desarrollo sostenible como la
satisfacción de las necesidades de las generacio-
nes presentes sin comprometer la capacidad de las
| 103
 MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades”. (Informe titulado «Nuestro futuro
común» de 1987, Comisión Mundial sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo) (Unidas, Asamblea Gene-
ral de las Naciones Unidas, 2020).
Es entonces a partir de las disposiciones internacio-
nales, que se insta a los estados a crear regulacio-
nes particulares internas y locales, en este contexto
los pasivos ambientales mineros PAM, evidente-
mente no son la excepción, como quiera que, en
la actualidad son una preocupación mundial y hoy
es tendencia la protección y priorización por el
medio ambiente, su trato y asocio con diversas cir-
cunstancias cambiantes en nuestro planeta, como
el clima, la extinción de especies, la aparición de
enfermedades, el sobre consumismo, la industria
extractiva etc.
Es por esta razón, que se hace relevante para el
presente libro, abordar la particularidad de los
pasivos ambientales mineros PAM, que mezcla
desde su misma definición, dos actividades funda-
mentales en el desarrollo del ser humano, como lo
es la protección del medio ambiente y una explo-
tación minera responsable, sostenible y amigable
con el medio ambiente, y es que esta interacción,
este desarrollo, esta preocupación, esta necesidad
puede analizarse incluso desde lo filosófico como
definió (Kant, 1788) en su obra crítica de la razón
práctica de 1788 “El derecho se reduce a regular las
acciones externas de los hombres y a hacer posible
su coexistencia” y como pude ser posible su coexis-
tencia si no se desarrolla o si se desarrolla pero no
prevé el cuidado del medio ambiente. Es imperante
tener en cuenta que hay una necesidad manifiesta
de regular los Pasivos Ambientales en sentido
general y los PAM en sentido particular, y que para
el caso de Colombia ya no solo es una urgencia por
su necesidad, sino que ahora es una urgencia por
su obligatoriedad como compromiso internacional.
Tomando en cuenta que el presente capítulo se
centra en Latino América, aterrizando en Colom-
| 104
bia desde el Derecho comparado, es importante
señalar como Organizaciones internacionales para
el caso la OCDE “Organización Para la Cooperación
y el Desarrollo Económico” y la CEPAL “Comisión
Económica para América Latina y el Caribe” pre-
ocupadas por el tema en particular de los PAM, le
realizan unas recomendaciones al estado Colom-
biano en un documento de evaluación de desem-
peño ambiental para Colombia del año 2014, el
cual guarda sincronía con la problemática de los
PAM y que dice:
Se le recomienda al estado colombiano fijar
Estrategias nacionales de responsabilidad
ambiental específicas para cada sector; pre-
parar un inventario de sitios contaminados e
identificar aquellos que quedarán bajo la res-
ponsabilidad del gobierno; crear un plan inte-
gral de medidas correctivas, que abarquen los
sectores público y privado, fijando priorida-
des según el riesgo para la salud humana y el
medio ambiente. (OCDE - CEPAL, 2014, p. 14)
citado por (Sosa & Cano, 2020)
De acuerdo con lo anterior, los organismos de con-
trol, los jueces y magistrados empiezan a crear
presión sobre las autoridades ambientales como
el Ministerio de Medio Ambiente, las Corporacio-
nes Autónomas Regionales (CAR), los Institutos de
investigación como el Instituto de Investigación
de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt,
parques Nacionales y en general el SINA (Sistema
Nacional Ambiental) (ley 99 de 1993) todo en virtud
aparente de las recomendaciones antes señaladas
por las organizaciones internacionales.
Con la presión manifiesta ya de regular la temática
problémica de los PAM por parte del estado colom-
biano, se establece a través de la ley 1753 de 2015
– Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos
por un nuevo País” en su artículo 251 lo siguiente:
ARTÍCULO 251. PASIVOS AMBIENTALES.
El Gobierno Nacional, bajo el liderazgo del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sosteni-
ble, formulará una política para la gestión de
 CAPÍTULO 5 | LOS PAM, UNA POLÍTICA PUBLICA INTERNACIONAL EN DESARROLLO PARA LATINOAMERICA, UNA URGENCIA PARA COLOMBIA
pasivos ambientales, en la cual se establezca
una única definición de pasivos ambienta-
les y se establezcan los mecanismos e instru-
mentos técnicos, jurídicos y financieros para
su gestión y recuperación. Dicha política debe
incluir un plan de acción a corto, mediano y
largo plazo, con estrategias orientadas a la
identificación, priorización, valoración y recu-
peración de pasivos ambientales; al desarrollo
de instrumentos de información ambiental; a
la definición de responsabilidades institucio-
nales a nivel nacional y regional; a la imple-
mentación de instrumentos económicos; y al
establecimiento de acciones judiciales; entre
otros aspectos que se consideren fundamen-
tales para la gestión de los pasivos ambienta-
les. (Senado de la Republica, 2020).
Adicional a lo anterior, la Corte Constitucio-
nal mediante sentencia T 445 de 2016 ordenó
conformar una mesa de trabajo interinstitucio-
nal, con el objeto de construir una investiga-
ción científica y sociológica, en la cual se identifi-
quen y precisen las conclusiones gubernamentales
respecto a los impactos de las actividades mineras
en los ecosistemas del territorio colombiano. Esta
investigación debe realizarse en un término impro-
rrogable de dos (2) años con reportes trimestra-
les dirigidos a la Procuraduría y a la Contraloría
General de la República. (Corte Constitucional Sala
Sexta de Revisión, 2016). Con ocasión de esta mesa
interinstitucional y de la investigación adelantada
según los parámetros de la sentencia ya citada, se
produce un documento de conclusiones guber-
namentales en el año 2019 que trae consigo más
allá de la identificación y conceptualización de los
pasivos ambientales mineros una investigación de
los impactos de la actividad minera sobre diversos
ecosistemas y una diferenciación en lo referente
a la minería legal con la ilegal, mostrando incluso
al año 2019 las distintas opciones de formaliza-
ción existentes “Como resultado de lo anterior, con
corte al último semestre de 2019, se han adelantado
252 reuniones de coordinación y concurrencia, en
30 departamentos (22% de los municipios) y 71
audiencias Públicas de participación y terceros, en
18 departamentos del país”. (Mesa Interinstitucional
Minambiente, Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humboldt, Parques
Nacionales, Agencia Nacional de Mineria y Contra-
loria General de la Repùblica , 2020)
Las recomendaciones de los organismos internacio-
nales, la presión de los organismos de control (pro-
curaduría y Contraloría) y las decisiones judiciales,
llevan a que el estado presente en el año 2018 el
Proyecto de Ley 056, 2018 antes referenciado y que
como se anotó antes, parece no se le dará tramite.
Vale la pena mencionar de lo anterior, que las reco-
mendaciones se hicieron tomando en cuenta el
propósito que inició Colombia desde el año 2011
de ser miembro de la OCDE, situación que sólo se
oficializó hasta abril de 2020, cuando formalmente
Colombia se hizo miembro de esta organización,
debiendo ahora asumir estas recomendaciones
como obligaciones que hacen imperante y priorita-
ria la regulación de los PAM, como ya lo han hecho
países latinoamericanos que pasamos a analizar.
Los pasivos ambientales mineros o
PAM en peru
Desde los años 90, Perú ha sido considerado uno
de los países con más desarrollo minero, no sólo
desde el punto de vista de su vocación minera
sino en cuanto al desarrollo de normatividad para
el sector, al igual que en la mayoría de países que
tienen una riqueza minera amplia, las posiciones
encontradas frente a la conveniencia o no de la
actividad aparecen y se inclinan mayoritariamente
por el rechazo, el cual se acentúa con el desarrollo
mismo de las sociedades y la aparición de proble-
máticas ambientales, todas endosadas por defecto
a la minería. Los pasivos ambientales mineros, no
son la excepción, por lo cual ya forman parte de las
problemáticas o conflictos de esta actividad como
| 105
 MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
se llega a mencionar por parte de Manuel Glave y
Juana Kuramoto “La situación actual, en la cual el
odio está inclinando la balanza a su favor, se rela-
ciona también con una visión simplista de la minería
peruana: la vemos como fuente de desarrollo, pero
olvidamos que ningún desarrollo es automático…”
(Sociales, 2007)
Perú, al igual que todos los países con vocación
minera, ha centrado su mirada en los efectos
que las operaciones mineras pueden causar en el
medio ambiente como consecuencia del desarrollo
de las políticas públicas internacionales en mate-
ria ambiental ya señaladas con anterioridad, es por
esta razón que los PAM como circunstancia que se
puede presentar frente al cierre o abandono de una
operación minera indudablemente son una proble-
mática que le atañe a todos los países con desa-
rrollos mineros. Perú es un país tradicionalmente
minero, en los últimos años con grandes avances
en minería de oro, en informe del 2018 emitido por
el Ministerio de Energía y Minas del Perú en cuanto
al territorio concluyó lo siguiente: el área total del
Perú es de 128 millones de hectáreas (100%), áreas
naturales protegidas con 19.04 millones de hec-
táreas (14.80%), áreas concedidas a la actividad
minera con 13’455,080.35 hectáreas (10.51%), áreas
en explotación con 715,384.99 hectáreas (0.56%),
y áreas en exploración con 857,678.46 hectáreas
(0.67%)”, Perú es el primer productor de oro, zinc,
estaño y plomo a nivel latinoamericano; y a nivel
mundial es el primer productor de plata y segundo
productor de cobre (Peru, 2018).
Conforme al anterior contexto, respecto a los PAM,
Perú posee ya un instrumento normativo creado
desde el año 2004 (Ley N° 28271) que determina el
Plan de Manejo de los PAM y el Plan de Cierre de los
PAM (Peru C. d., 2004), según la norma antes men-
cionada en su artículo 2: “Son considerados pasivos
ambientales aquellas instalaciones, efluentes, emi-
siones, restos o depósitos de residuos producidos por
operaciones mineras, en la actualidad abandonadas
o inactivas y que constituyen un riesgo permanente
| 106
y potencial para la salud de la población, el ecosis-
tema circundante y la propiedad” (Peru C. d., 2004).
En el artículo 3 de la mencionada ley se establece:
“la identificación, elaboración y actualización del
inventario de los pasivos ambientales mineros, serán
formalizadas por el órgano técnico competente del
Ministerio de Energía y Minas, y que por su lado los
titulares mineros con concesión vigente brindarán
las facilidades de acceso e información requeridas”
(Peru C. d., 2004), punto este relevante frente las
conclusiones del presente capítulo respecto de las
responsabilidades derivadas de los PAM.
Es importante señalar en este punto, que de
acuerdo a los conceptos desarrollados interna-
cionalmente respecto de los pasivos ambientales
mineros o PAM, los mismos se predican sólo res-
pecto de operaciones abandonadas o cerradas, lo
que nos lleva a pensar en la etapa final del ciclo
minero que a pesar de determinar el cierre y aban-
dono se planifica desde el mismo inicio de la ope-
ración a través de los diferentes instrumentos
mineros y ambientales dispuestos para el proyecto
Plan de Trabajos y Obras PTO y Licencia Ambien-
tal LA), en Perú se contempla un plan de cierre de
pasivos con un término de un año prorrogable por
dos más dependiendo la magnitud de los pasivos,
su fiscalización y control contempla la convergen-
cia de diferentes autoridades incluyendo los entes
territoriales punto también relevante de cara a las
conclusiones de este capítulo.
En Perú, puede también determinarse dentro del
inventario o censo de PAM los mencionados antes
como huérfanos y que serán asumidos por el
estado, para lo cual su desarrollo normativo y de
políticas públicas los ha llevado a gestionar recur-
sos internacionales para la remediación de estos
PAM a través de El Fondo Nacional del Ambiente
- FONAM, ya sean en donaciones, canje de deuda
y otros recursos destinados a financiar la reme-
diación de los pasivos ambientales que el Estado
asuma, adicionalmente, la remediación de los pasi-
 CAPÍTULO 5 | LOS PAM, UNA POLÍTICA PUBLICA INTERNACIONAL EN DESARROLLO PARA LATINOAMERICA, UNA URGENCIA PARA COLOMBIA
vos ambientales podrá ser financiada mediante
convenios celebrados entre titulares mineros y el
Ministerio de Energía y Minas artículo 9 de la Ley
N° 28271 (Peru C. d., 2004).
Sumado al evidente avance legislativo en la mate-
ria, Perú ha desarrollado alternativas desde el
marco de la sostenibilidad, la reutilización y el rea-
provechamiento de pasivos ambientales mineros
se configuran dentro de un concepto de economía
circular en una opción de remediación, al respecto:
El potencial del reaprovechamiento como
mecanismo de remediación ambiental podría
estimarse sobre la base de la información con
la que cuenta el Ministerio de Energía y Minas,
respecto de cada uno de los pasivos que tiene
inventariados, estableciendo cuántos de ellos
corresponden a botaderos, relaveras, socavo-
nes, tajos y rajos. Un paso adicional sería pro-
mocionar el sistema de reaprovechamiento SUPREMO N° 059-2005-MEMDGM
facilitando a los potenciales interesados la
información sobre cuáles son las áreas que
contienen este tipo de pasivos. (Sisniegas,
2011, pág. 55)
Con lo anterior, Perú no solo evidencia una visua-
lización de propósitos sostenibles en el manejo de
la problemática de los PAM, sino que además los
reglamenta fijando condiciones para el reaprove-
chamiento o reutilización, requiriendo medidas de
manejo ambiental, mitigación, remediación y cie-
rre, e incluyendo garantías ambientales conforme
al estudio ambiental que se haya realizado, todo
previo al respectivo censo o inventario de PAM.
Es relevante entonces resaltar la política pública
Peruana que como se anotó anteriormente intro-
duce dentro de su marco normativo y minero con-
ceptos propios de economía circular dirigidos al
cumplimiento propio de los objetivos de desarrollo
sostenible como lo dicen Schroeder, Anggraeni y
Weber : “La economía circular ha ganado la aten-
ción de organismos internacionales, gobiernos,
empresas y organismos no gubernamentales como
un camino para avanzar hacia la sostenibilidad eco-
nómica, social y medioambiental” (Schroeder, Ang-
graeni, & Weber, 2019, págs. 77-95).
De manera concluyente entonces, Perú aunado a
la normatividad existente propia para los pasivos
ambientales mineros ya descrita, la ha venido regla-
mentando con el desarrollo mismo de la industria
y de las políticas públicas internacionales, que con-
cluyen con el establecimiento de dos planes con-
cretos frente a los pasivos ambientales mineros
dispuestos a través de resoluciones y decretos así:
• PLAN DE MANEJO DE PASIVOS AMBIENTALES
MINEROS RESOLUCIÓN DIRECTORAL N° 088-
2012-MEM-DGM
• PRESENTANCIÓN DE PLAN DE CIERRE DE
PASIVOS AMBIENTALES MINEROS. DECRETO
• INVENTARIO DE PASIVOS AMBIENTALES
MINEROS. RESOLUCIÓN MINISTERIAL N°
010-2019-MEM-DGM
Sin ahondar en cada una de estas directrices, de
manera sintética y como muestra se mencionarán
algunos apartes relevantes de estas disposiciones
que en cierta forma alimentarán las conclusiones
del presente capítulo recaído en Colombia.
Respecto del Plan de Manejo:
Contempla 4 fases definidas así:
- Fase I: Actualización del inventario: Identifi-
cación, caracterización y priorización de PAMs
de acuerdo con el riesgo.
- Fase II: Determinación de los Responsables
Generadores de PAMs.
- Fase III: Elaboración de Estudios de Ingenie-
ría para la Remediación de PAMs que asuma el
Estado.
- Fase IV: Obras de remediación entre las que
se encuentran: Definición de acuerdo a la dis-
| 107
 MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
ponibilidad de recursos, Programación de
acuerdo con el nivel de avance de los estudios
de pre - inversión, Plan de Articulación Territo-
rial etc.
Respecto del Plan de Cierre:
Contempla 9 etapas definidas así:
1. Verificación de requisitos de admisibilidad.
2. Evaluación técnica inicial.
3. Participación ciudadana.
4. Opinión de otras autoridades.
5. Opinión de la dirección general de minería.
6. Observaciones.
7. Descargo de observaciones.
8. Opinión definitiva de otras autoridades.
9. Resolución de término del procedimiento.
Es concluyente entonces el avance normativo y
reglamentario de Perú frente a la problemática de
los pasivos ambientales mineros, que inicia incluso
antes de su obligatoriedad frente a políticas públi-
cas internacionales. Como se observó, desde el año
2004 con la expedición de la norma particular de
los PAM, Perú sigue evolucionando y para aquella
época no era miembro de la OCDE como si lo es
en el presente, circunstancia que de manera com-
parada con Colombia determina una urgencia de
nuestro estado por salir del lugar rezagado en el
que se encuentra.
Una muestra final de que Perú sigue avanzando la
brindó el Ministro de Energía y Minas de ese país
Francisco Ísmodes en entrevista concedida a la
revista Rumbo Minero en el año 2019, en donde
haciendo referencia particular a los PAM mencionó
entre otros datos que para ese año 2019 la nueva
cifra (8,448) de PAM es 3.9% menor a la registrada
en el inventario correspondiente al 2018, cuando
se alcanzó un total de 8,794 pasivos mineros. Igual-
mente señaló que los recursos asignados para aten-
der pasivos ambientales mineros y de hidrocarbu-
ros ascendería a 300 millones de soles en 2019, que
a través de la Agencia de Cooperación Internacio-
| 108
nal de Corea (KOICA), se la entregó al Ministerio de
Energía y Minas equipos hardware y software para
la gestión informática de los pasivos ambientales
mineros, así como equipos móviles para la inves-
tigación en campo (Revista Rumbo Minero , 2019).
Comparativamente es claro que Colombia aun no
reporta noticias como estas, a pesar de su obliga-
toriedad frente a la política internacional.
Pasivos ambientales mineros o PAM
en mexico
Aunque como en la mayoría de los países latinoa-
mericanos, la industria minera se ve afectada por
múltiples problemáticas como lo son la inestabili-
dad jurídica, la volatibilidad de los precios guiados
por potencias Mundiales, las problemas de dere-
chos humanos, la mala organización territorial, las
inseguridad de las operaciones y las afectaciones
ambientales (Universidad Nacional Autonoma de
Mexico, 2010) México, respecto del tema en estu-
dio los pasivos ambientales mineros PAM, ha desa-
rrollado a partir de las políticas públicas interna-
cionales una normatividad frente a los mismos que
continua en desarrollo.
En el año 2008, el Gobierno Mexicano, en Reunión
Conjunta de las Comisiones de Energía y Minas y
Medio Ambiente y Turismo del Parlamento Lati-
noamericano celebrado en Brasilia presentó su
definición de PAM de la siguiente manera “aque-
llos sitios contaminados por la liberación de mate-
riales o residuos peligrosos que no fueron remedia-
dos oportunamente para impedir la dispersión de
contaminantes, pero que implican una obligación
de remediación. En esta definición se incluye la con-
taminación generada por una emergencia” citado
por (Arango & Olaya, 2012, págs. 125-133), aunque
taxativamente no se especifica pasivos ambientales
mineros, en su presentación el Gobierno Mexicano
los consideró incluidos dentro de ésta, es a par-
tir de esta definición que la Secretaría del Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) inicia
 CAPÍTULO 5 | LOS PAM, UNA POLÍTICA PUBLICA INTERNACIONAL EN DESARROLLO PARA LATINOAMERICA, UNA URGENCIA PARA COLOMBIA

una serie de estudios tendientes a la restauración
de minas superficiales en México (Jimenez, Huante,
& Rincon, 2020) a partir de los cuales inicia la evo-
lución conceptual de los Pasivos Ambientales de
manera general pero que contempla dentro de los
mismos a los PAM.
Esta secretaria del Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT) además de formar parte del
poder ejecutivo de México es la secretaría encar-
gada de diseñar, planear, ejecutar y coordinar las
políticas públicas en materia de recursos natura-
les, ecología, saneamiento ambiental, agua, pesca
y sustentabilidad urbana. Junto a ella intervienen
también La Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente (PROFEPA) de México, que es un órgano
desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente
y Recursos Naturales (SEMARNAT), la Comisión
Nacional del Agua (Conagua) también desconcen-
trada de esta secretaria el Servicio Meteorológico
Nacional, la Comisión Federal para la Protección
contra Riesgos Sanitarios (Cofepris) que es una
dependencia federal (un órgano descentralizado)
del gobierno de México, vinculada con el Depar-
tamento de Regulación y Fomento Sanitario de la
Secretaría de Salud y otras tantas que se esque-
matizan continuación, todas relevantes frente al
objetivo internacional de remediación y reutiliza-
ción de zonas contaminadas. (Secretaria del Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2010)

DIAGRAMA 7: ACTORES E INSTANCIAS INVOLUCRADAS EN LA

REMEDIACIÒN Y UTILIZACIÓN DE SITIOS CONTAMINADOS

SEMARNAT SS

CON AGUA PROFEPA COFEPRIS

Organismos
Regionales Acuerdos Acuerdos
UNEP, OPS SEMARNAT - ESTADOS SEMARNAT - CÁMARAS INDUSTRIALES

GOBIERNOS GOBIERNOS EMPRESAS CÁMARAS INDUSTRIA: MINERA,

ESTATALES MUNICIPALES PARAESTATALES INDUSTRIALES QUÍMICA, METALÚRGICA

EMPRESAS PRESTADORAS DE
Acuerdos
SERVICIOS SIN AUTORIZACIÓN
SEMARNAT - UNIVERSIDADES
Estudios y consultorías

EMPRESAS PRESTADORAS DE
UNIVERSIDADES
SERVICIOS AUTORIZADAS
Estudios y consultorías
Remediación

Acuerdos
UNIVERSIDADES CÁMARAS
Investigación INDUSTRIALES Sector privado y sus asociaciones
prestadoras de servicio

Fuente: tomado de Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2010

| 109
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
De acuerdo con lo anterior es importante resaltar
como México al igual que nuestro ejemplo anterior
Perú ha ido evolucionando frente a la problemática
de los pasivos ambientales, allí incluidos los PAMs,
hay una concurrencia institucional y su objetivo es
brindar alternativas nuevamente de remediación
y reutilización en pro del cumplimiento propio de
las políticas publicas internacionales, encaminadas
hoy en día a cumplir con los objetivos de desarro-
llo sostenible.
Paralelamente a lo desarrollado desde el punto de
vista de la estructura estatal para enfrentar la pro-
blemática de los PAM, México ha desarrollado una
TABLA 3 DE NORMAS OFICIALES Y NORMAS MEXICANAS RELACIONADAS
CON LA REMEDIACIÓN DE SITIOS CONTAMINADOS
NORMA
NOM- 052 – SEMARNAT - 2005
NOM-133 – SEMARNAT - 2000
NOM- 138 – SEMARNAT/SS - 2003
NOM- 141 – SEMARNAT - 2003
NOM- 147 – SEMARNAT/SS - 2004
NMX- AA- 132- SCFI-2006
NMX- AA- 134- SCFI-2006
NMX- AA- 141- SCFI-2006
PROY-NMX-AA-105-SCFI-2007
Fuente: tomado de Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2010
| 110
serie de normas que, si bien es cierto, no son espe-
cíficas ni taxativas frente al tema PAM, contemplan
en su esencia la regulación de esta problemática
ambiental, Tal es el caso del reglamento de la ley
general para la prevención y gestión integral de
los residuos del año 2006 (Cámara de Diputados
del H. Congreso de la Unión Mexico, 2020). Esta
norma determina contenidos de los programas de
remediación asemejables a lo expuesto en Perú
respecto a los planes de manejo y de cierre, sujetos
obligados o responsables, su trámite o procedi-
miento y en general todo un marco de políticas
publicar dirigidas a atacar normativa y estructural-
mente los PAMs.
TEMA
Residuos Peligrosos
Bifenilos policlorados
Hidrocarburos
Jales Mineros
Metales pesados y Metaloides
Muestreos de suelos contaminados con metales
pesados y metaloides
Análisis químicos de muestra de suelos con
hidrocarburos fracción pesada
Análisis químicos de muestra de suelos con BTEX
Análisis químicos de muestra de suelos con
hidrocarburos fracción ligera.
 CAPÍTULO 5 | LOS PAM, UNA POLÍTICA PUBLICA INTERNACIONAL EN DESARROLLO PARA LATINOAMERICA, UNA URGENCIA PARA COLOMBIA
Las nuevas tendencias en el Derecho, y mas aun en
ramas como las del derecho Ambiental y el dere-
cho Minero Energético, han contemplado evolu-
ciones normativas como las vistas sobre los PAM en
Perú y México partiendo hoy de algo que se deno-
mina las mejoras regulatorias. Menciona Bernardo
Carvajal Sánchez docente de la Universidad Exter-
nado de Colombia:
A falta de una política regulatoria y de un
modelo que incorpore actores, proceso tipo,
finalidades, niveles, metodología y alcance
de la regulación, en el marco de la economía
nacional o sectorial, confiando en que en un
futuro las autoridades competentes forma-
licen este tipo de instrumentos normativos
bajo el impulso del gobierno y eventualmente
a través del Congreso de la República si se
optara por la vía del Derecho duro, se impone
en todo caso el reconocimiento de unos prin-
cipios que, desde ya, orienten el ciclo de cual-
quier tipo de regulación con impacto especí-
fico en la economía y los derechos y deberes
de los empresarios, usuarios y ciudadanos
(Sánchez, 2013, págs. 41-62)
México posee la Comisión Federal para la Mejora
Regulatoria (Cofemer) que de entrada y acorde con
lo citado anteriormente demuestra su interés por
establecer mejoras regulatorias frente a temáticas
problémicas como la de los PAM. Si bien es cierto la
critica frente a su mejora y evolución puede radicar
en la no individualización de los PAM respecto de
los pasivos ambientales generales, seguramente en
su proceso evolutivo normativo avanzarán en ese
camino que ya tiene en un recorrido base a dife-
rencia de Colombia donde urge iniciarlo.
Pasivos ambientales mineros o pam
en brasil
Brasil es en el mundo uno de los principales acto-
res frente a las temáticas ambientales, su protago-
nismo se ha dado por ser centro de discusiones
internacionales y base para la generación tal vez
de los más grandes antecedentes internacionales
sobre políticas públicas ambientales internaciona-
les. Muestra de ello fue la Cumbre de la Tierra de
Río de Janeiro en 1992, la cual declara 27 principios
en torno a la protección ambiental, acogidos en el
año siguiente es decir en 1993 en nuestra legisla-
ción Colombiana a través de la ley 99 de 1993 que
se convierte en la columna vertebral de la estruc-
tura estatal y legal del derecho ambiental, creán-
dose allí el sistema nacional ambiental “SINA” (LEY
99 DE 1993).
Nos dice Juliane Rodrigues Teixeira:
es importante señalar la participación de Bra-
sil en los debates internacionales, ya que el
país ocupa una posición natural privilegiada,
en función de su gran biodiversidad. Así ha
participado activamente, ejerciendo incluso el
papel de liderazgo en algunos acuerdos inter-
nacionales que tratan del cambio climático, al
ser el primer país en firmar la Convención de
las Naciones Unidas de 1992, al igual que uno
de los idealizadores del Mecanismo de Desa-
rrollo Limpio implementado en Kyoto y pro-
tagonista al comprometerse voluntariamente
en la reducción de 36 % hasta 39 % de las
emisiones GEE hasta el 2020, en la CPO15 en
Copenhague. Además, ha participado activa-
mente en las negociaciones sobre la exten-
sión del Protocolo de Kioto, en 2010 (Teixeira,
2016, pág. 54)
Como lo menciona (Carrara, 2012) El mismo pro-
tagonismo de Brasil respecto del medio ambiente
se presenta respecto de la actividad minera, es evi-
dente que Brasil es un país con vocación minera
y energética, la minería aporta considerablemente
a la economía del país y su desarrollo se ve estre-
chamente relacionado con sus riquezas naturales
según estudio realizado por el Instituto de Justica
Fiscal, asociación civil sin fines de lucro, con sede
en Porto Alegre (Instituto de Justica Fiscal, 2020) a
través de (Dalpian & Chieza, 2020) determinan:
| 111
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
Brasil se destaca en el sector minero interna-
cional tanto en términos de producción como
en las reservas, puesto que tiene la cuarta
mayor reserva de hierro en el mundo y es
el tercer más grande productor mundial del
mineral. Con relación al niobio, Brasil repre-
senta el 97,8% de las reservas mundiales y es
el principal productor de este mineral, que se
usa principalmente en la producción de alea-
ciones de acero para la fabricación de tubos.
De acuerdo con el Sumario Mineral (2013),
Brasil produce cerca de 70 (setenta) sustan-
cias minerales, de las cuales 21 (veintiún) per-
tenecen al grupo de los minerales metálicos,
45 (cuarenta y cinco) al no metálico y cuatro
(4) al de los energéticos.
Los datos de esta misma publicación nos dicen
que en 2012, las exportaciones mineras represen-
taron más del 20% de las exportaciones totales de
la economía brasileña, mientras que en términos
de porcentaje del PIB (Producto Interno Bruto), la
industria de extracción de minerales, para el mismo
período, representó un porcentaje mucho menor,
de 4,27%.
Apenas algunos datos que evidencian la vocación,
para algunos contradictoria, de Brasil como lo llega
a exponer (Boff, 2011) autor brasileño en su visión
teológica y ecologista, y es por esta misma razón
que Brasil centró sus esfuerzos por estructurar una
normatividad que desarrolle la problemática en
torno al tema de estudio los PAM, ya que como se
ha visto conjuga la industria minera y el deber de
cuidar el medio ambiente.
Aunque los antecedentes normativos en materia
minera provienen desde los años 60, es a partir de
los años 80 que se inicia un desarrollo normativo
ya confluyente entre lo minero y lo ambiental. La
estructura estatal que se ha venido consolidando y
evolucionando, de hecho, temporalmente y com-
parándola con la Colombiana las fechas son muy
cercanas, ya que en Colombia por ejemplo el SINA
| 112
surge con la ley 99 de 1993 y en Brasil en 1992, el
Ministerio de Minas y Energía retorna a la cabeza
del sector luego de un cambio temporal a Ministe-
rio de Infraestructura, de allí se desprenden activi-
dades bajo su competencia como geología, recur-
sos minerales y energéticos; aprovechamiento de
energía hidráulica; minería y metalurgia; petró-
leo, combustibles y energía eléctrica y nuclear, en
esta estructura se destaca también La Secretaría de
Minas y Metalurgia (SMM), el Departamento Nacio-
nal de Producción Mineral (DNPM), el servicio Geo-
lógico de Brasil y el Centro de Tecnología Mine-
ral (CETEM). (Ministerio de Minas y Energia de Brasil,
2020).
También sobre los años 90s surge el Ministerio de
medio Ambiente de Brasil, pareciera como conse-
cuencia de las mejoras regulatorias inducidas por
las políticas públicas internacionales, particular-
mente la cumbre de la tierra de 1992 celebrada
precisamente en este país, y nuevamente muy cer-
canas a las fechas dadas en Colombia y la conso-
lidación de su sistema nacional ambiental, conver-
gen al igual que en la estructura minera una serie
de órganos acá apenas enunciados como lo son:
la Agencia Nacional de Aguas de Brasil (ANA), el
Instituto Brasileño del Medio ambiente y de los
Recursos Naturales Renovables (IBAMA), el Servicio
Forestal Brasileño (SFB) y Instituto de Investigacio-
nes Jardín Botánico de Río de Janeiro (JBRJ) entre
otros (Ministerio do meio Ambiente do Brasil, 2020).
En cuanto al marco normativo encontramos el
Código de Minería, promulgado por el Decreto-ley
Nº 227, de 1967, actualizado por la Ley Nº 9314,
de 1996, principal norma minera a destacar en este
estudio y la normatividad ambiental, de la que des-
tacaremos la ley n° 6.938 de 31 de agosto de 1981
política ambiental nacional, ley complementaria n°
140 de 8 de diciembre de 2011, ley de la jurisdic-
ción constitucional ambiental, acto c el 9.985 del
18 de julio de 2000 ley nacional de áreas protegi-
das y decreto n° 5.758 del 13 de abril de 2006 plan
 CAPÍTULO 5 | LOS PAM, UNA POLÍTICA PUBLICA INTERNACIONAL EN DESARROLLO PARA LATINOAMERICA, UNA URGENCIA PARA COLOMBIA
nacional de áreas protegidas (Ministerio do meio
Ambiente do Brasil, 2020).
Con la estructura orgánica y normativa antes rese-
ñada, Brasil acoge la definición general de los PAMs
entregada por las políticas públicas internaciona-
les lideradas para latino América por la ya mencio-
nada OCDE y por la CEPAL este concepto es “Los
pasivos ambientales mineros (PAM) se refieren a
un área donde existe la necesidad de restauración,
mitigación o compensación por un daño ambiental
o impacto no gestionado, producido por activida-
des mineras inactivas o abandonadas que pone en
riesgo la salud, calidad de vida o bienes públicos o
privados” (Oblasser & Chaparro, 2008), sin embargo
a pesar de su enunciación y vinculación en eventos
multilaterales, Brasil ha mantenido en su normati-
vidad la interpretación cercana de los PAMs con lo
referente al daño ambiental, o afectación al medio
ambiente, lo que pone a este estado en una situa-
ción similar a la de Colombia, que no ha acabado
de reglamentar esta obligación internacional y por
lo tanto se considera que su legislación frente al
tema no es clara, por lo que se tiene que acudir a
interpretación de conceptos semejantes al de los
PAMs, tal es el caso para Brasil de los denomina-
dos instrumentos de gestión ambiental como lo
son la Evaluación de impacto ambiental, el Plan de
Recuperación de áreas Degradadas y la Licencia
Ambiental, todas estas herramientas muy similares
a las Colombianas pero que para el caso particular
de los PAMs requieren una particularidad e indivi-
dualidad normativa como evolución y mejora regu-
latoria a exponer internacionalmente, por lo cual
Brasil también es un estado rezagado en la regu-
lación y gestión de los PAMs, a pesar de como se
dijo inicialmente ser un actor relevante en materia
ambiental internacional y de vincularse en organi-
zaciones y eventos internacionales que han moti-
vado su evolución y mejora regulatoria, un ejem-
plo de esto fue su participación en reunión con la
Asociación de Servicios de geología y minería Ibe-
roamericanos (ASGMI) quien por demás otorga una
definición mas de los PAMs referida así
(Asociación de Servicios de geología y minería Ibe-
roamericanos (ASGMI), 2020)
Los Pasivos Ambientales Mineros son aque-
llos elementos, tales como instalaciones, edi-
ficaciones, superficies afectadas por vertidos,
depósitos de residuos mineros, tramos de cau-
ces perturbados, áreas de talleres, parques de
maquinaria o parques de mineral que, estando
en la actualidad en entornos de minas aban-
donadas o paralizadas, constituyen un riesgo
potencial permanente para la salud y seguri-
dad de la población, para la biodiversidad y
para el medio ambiente.
La ASGMI en seminario celebrado en el 2009 en
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia y contando con la
participación de representantes del servicio geoló-
gico de Brasil (Colombia no participo), promueve
una serie de parámetros a través de un modelo
de gestión, para los estados que desean avanzar
y mejorar sus regulaciones en materia de los PAM
en seguimiento de las políticas públicas interna-
cionales, de los cuales nos permitimos sintetizar lo
siguiente:
Para implementar un modelo de gestión de
los PAM en cualquier estado se requieren 3 fases
así (Asociación de Servicios de geología y minería
Iberoamericanos (ASGMI) , 2020):
1. Inventario y caracterización de minas
abandonadas y paralizadas.
2. Evaluación de riesgos y clasificación de
Pasivos Ambientales Mineros.
3. Priorización y propuestas de Remedia-
ción de PAM
A pesar de lo anterior y de la participación de Bra-
sil en dicho evento, su desarrollo normativo no
adelantó trámite para la adecuación de este u otro
modelo de gestión sobre los PAM, circunstancia
como otras tantas que se han intentado suplir con
fallos judiciales, que como jurisprudencia no han
| 113
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
logrado más allá de la decisión judicial esclarecer la
temática particular de los PAM y ha generado que
la interpretación sobre daño ambiental en sentido
general se siga presentado sin contemplar, como
ya vimos en otros países, planes de reutilización y
aprovechamiento mucho mas cercanos a los obje-
tivos de sostenibilidad mundial.
Pasivos ambientales mineros
o PAM en chile
Otro de los grandes actores de la minería en Latino
América es Chile, es el mayor productor y exporta-
dor de cobre en el mundo, sus antecedentes histó-
ricos frente a esta actividad lo convierten induda-
blemente en un país con vocación minera que ha
centrado gran parte de su desarrollo en esta activi-
dad, siendo reconocido a nivel mundial que su eco-
nomía esta basada en la explotación de sus recur-
sos naturales:
La economía chilena se basa en la explota-
ción de sus recursos naturales: recursos mine-
ros, forestales, agrícolas, etc. aunque el sector
minero ha sido el principal motor del desa-
rrollo económico durante los últimos 30 años.
Chile cuenta con un rico patrimonio minero de
diferentes metales; sin embargo, destaca por
sus reservas cupríferas ya que, con unos 167
millones de toneladas, representa el 32% de
las reservas mundiales. También es el país con
mayores reservas de nitratos, yodo y carbo-
nato de litio, y cuenta también con yacimien-
tos de oro y plata. Actualmente es el primer
productor mundial de cobre, con una partici-
pación del 27% y con siete de los doce prin-
cipales yacimientos a nivel mundial (Minera
Collahuasi, El Teniente, Minera Escondida
y Los Pelambres, entre otros). También es el
primer productor de yodo, con el 61,4% de la
producción mundial y destaca como segundo
productor mundial de molibdeno y sexto en
plata. El sector minero representa aproxima-
damente en torno al 10% del PIB y el 8,5% de
| 114
los empleos totales, con 202.000 puestos de
trabajo directos y 514.000 indirectos. (Bea-
triz del Corral Albilleira; Alejandro Esquivel
Barroso, 2019)
La estructura institucional de Chile respecto de la
Minería se compone básicamente de los siguientes
órganos:
Ministerio de Minería, cuya misión es liderar el
desarrollo de políticas públicas orientadas a elevar
la contribución de la actividad minera al desarro-
llo nacional, diversificando la actividad para apro-
vechar los recursos disponibles en condiciones sus-
tentables y valoradas por la ciudadanía. De esta
cartera dependen el Servicio Nacional de Geología
y Minería (Sernageomin); la Empresa Nacional de
Minería (Enami); la Comisión Chilena del Cobre
(Cochilco) y la Corporación Nacional del Cobre
de Chile (Codelco). Desde el año de su creación,
44 han sido los ministros y ministras que han
dirigido esta importante secretaría de Estado. Hoy
la encabeza Aurora Williams Baussa, quien asumió
el cargo el 11 de marzo de 2014. (Ministerio de
Mineria Gobierno de Chile, 2020).
Sernageomin, Servicio Nacional de Geología y
Minería cumple con las funciones de generar y
disponer de información de geología básica y
de recursos y peligros geológicos del territorio
nacional para el bienestar de la ciudadanía y al
servicio de los requerimientos del país; y de regular
y fiscalizar el cumplimiento de estándares y norma-
tivas en materia de seguridad y propiedad minera
para contribuir al desarrollo de una actividad minera
sustentable y socialmente responsable. También
elabora la Carta Geológica Básica de Chile y otras
temáticas que la complementan: Cartas Magnéti-
cas, Metalogénicas, Hidrogeológicas; de Suelos de
Fundación; de Riesgos Geológicos; de Riesgos Vol-
cánicos, e investigaciones de geología submarina.
(Ministerio de Mineria Gobierno de Chile, 2020) de
gran importancia esta institución para el presente
 CAPÍTULO 5 | LOS PAM, UNA POLÍTICA PUBLICA INTERNACIONAL EN DESARROLLO PARA LATINOAMERICA, UNA URGENCIA PARA COLOMBIA

estudio como veremos adelante frente a la defini-

ción de PAM.

Enami, Empresa Nacional de Minería tiene por

objetivo fomentar el desarrollo de la minería de
pequeña y mediana escala, brindando los servi-
cios requeridos para acceder al mercado de meta-
les refinados, en condiciones de competitividad.
Para cumplir con su objeto, concentra su accionar
en la gestión prioritaria de tres instrumentos, que
son el Desarrollo Minero, el Beneficio de Minerales
y el instrumento de Fundiciones y Refinería. Hoy,
son cientos los productores que gracias al apoyo
permanente de la institución pueden desarrollar
su actividad, generando más de 20.000 empleos
directos y aportando al desarrollo de economías de
escala a nivel local y nacional. (Ministerio de Mineria
Gobierno de Chile, 2020)
Entre otras instituciones de relevancia para el sec-
tor y que detentan lo prioritaria de la misma para
el mantenimiento y desarrollo del país como:
Cochilco La Comisión Chilena del Cobre, Codelco
La Corporación Nacional del Cobre de Chile, El Pro-
grama Nacional de Minería Alta Ley, La Alianza
Valor Minero, La fundación CSIRO Chile Research,
El Centro de Estudios del Cobre y la Minería, Cesco
y la Fundación Chile (FCh). (Ministerio de Mineria
Gobierno de Chile, 2020)
Partiendo entonces de este autor chileno que de
manera objetiva en la obra citada aborda el dere-
cho ambiental interactuado incluso con el minero,
determinamos la estructura institucional ambien-
tal en Chile en cabeza del Ministerio del Medio
Ambiente, seguido por el servicio de evaluación
ambiental SEA, la Superintendencia del medio
ambiente, los tribunales ambientales y el SINIA
como sistema nacional de información ambiental
entre otras. (Ministerio del medio Ambiente Chile,
2020).
Ya definidas las estructuras minera y ambiental
a nivel institucional entramos a configurar y de
manera particular el marco normativo en cuanto a
los PAM, respecto de lo cual debemos mencionar
que Chile no posee aun normatividad especifica
frente a los PAM y al igual que Colombia presenta
un proyecto de ley con el propósito de regularlos,
el cual según (Toro 2017 Pag. 68) lleva en espera
desde el año 2005, a diferencia del colombiano
que como se mencionara antes fue presentado en
el año 2018.

Como se observa de lo anterior, es un país encami-

nado frente a la explotación minera con estructura y
cohesión institucional frente al sector, sin embargo,
al igual que los demás países latinoamericanos con
problemáticas ambientales derivadas de la acti-
vidad minera, deben enfrentar las mismas a par-
tir de la confluencia del derecho Minero y el dere-
cho ambiental como lo menciona Rodrigo Guzmán
Rosen “el factor ambiental debe estar presente en
el Ordenamiento todo, debe teñirse de verde todo
nuestro sistema jurídico, desde la regulación mer-
cantil a la administrativa, desde el derecho de la
minería hasta la ordenación del sector eléctrico, de
lo público a lo privado” (Guzman, 2012, pág. 11)

| 115
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

MARCO NORMATIVO QUE REGULA LA ACTIVIDAD MINERA EN CHILE

NORMA NORMATIVA MARCO FECHA

Decreto con fuerza Aprueba Disposiciones Orgánicas y Reglamentarias 1960

de ley 302 del Ministerio de Minería

Decreto ley 3525 Crea el Servicio Nacional de Geología y Minería 1980

Ley 18097 Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras 1982

Ley 18.248 Código de Minería 1983

Decreto 1 Reglamento del Código de Minería 1987

NORMATIVA RELATIVA A RELAVES MINEROS

Decreto 95 Reglamento del Sistema de Evaluación 2002

de Impacto Ambiental

Decreto 132 Reglamento de Seguridad Minera 2004

Decreto 248 Reglamento para la Aprobación de Proyectos 2007

de Diseño, Construcción, Operación y Cierre de
los Depósitos de Relaves

Ley 20.551 Regula el cierre de faenas e instalaciones mineras 2011

Creado a partir de Biblioteca del Congreso nacional de Chile, 2012

Estas junto con normas especificas de otros temas
mineros y energéticos posteriores al 2012 impulsa-
das fundamentalmente por Sernageomin, Servicio
Nacional de Geología y Minería, entidad que como
se anunciaba antes es relevante para la definición
de PAM en Chile y quien elaboró el proyecto de ley
que busca la regulación diferenciada de los PAM,
es quien determina por ahora el concepto que este
país tiene de los PAM definiéndolos de la siguiente
manera “aquella faena minera abandonada o para-
lizada, incluyendo sus residuos, que constituye un
riesgo significativo para la vida o salud de las perso-
nas o para el medio ambiente” (Biblioteca del Con-
greso nacional de Chile, 2012), este mismo concepto
es el que se introduce por ahora en el proyecto de
ley antes enunciado.
A pesar de todo lo anterior, la no consolidación del
instrumento normativo y regulatorio de los PAM
en Chile, al igual que lo que se mencionó en Brasil
y que tal vez sea lo mismo que ocurre en Colom-
bia hace que la interpretación de la problemática
se acoja bajo otros conceptos mas a manera de
adaptación a lo existente y no como una urgen-
cia y necesidad manifiesta de la problemática vista
incluso desde lo internacional, un ejemplo se pone
de manifiesto por la CEPAL mediante consultoría
particular, al referenciar la Ley 20.551 de 2011 que
regula el cierre de faenas e instalaciones mineras,

| 116
 CAPÍTULO 5 | LOS PAM, UNA POLÍTICA PUBLICA INTERNACIONAL EN DESARROLLO PARA LATINOAMERICA, UNA URGENCIA PARA COLOMBIA
no como un instrumento absoluto para la remedia-
ción de PAM, esto tomando en cuenta que lo que
esta ley busca es prevenir o impedir la existencia de
PAMs, en este mismo sentido esto configuraría sólo
un instrumento de prevención pero no de remedi-
ción. (Perez, 2019).
Resulta entonces interesante, analizar como a par-
tir de casos como el de Chile un país minero y con
una consolidada estructura ambiental y minera
tanto institucionalmente como normativamente no
concluye su propósito de mejora regulatoria con la
expedición ya definitiva de la ley de PAM circuns-
tancia similar a la de Colombia y que precisamente
en esa consultoría de la CEPAL (Perez, 2019) coloca
como una de las barreras a la solución de la pro-
blemática de los PAM “la inexistencia legal de los
pasivos ambientales mineros”.
Además de este propósito incumplido de la con-
solidación de la ley, Chile bajo la misma tempo-
ralidad ha tenido como propósito subsidiario a la
consolidación legal de los PAM, la oficialización
de un catastro nacional de los pasivos ambienta-
les mineros que le permita de mejor manera desa-
rrollar un sistema de gestión para estos (Arango &
Olaya, 2012), idea está muy relevante para la evo-
lución comparada a la que debe llegar Colombia en
su objetivo para tratar los PAM y que se ahondara
adelante.
Conclusiones
Queda Claro que el desarrollo normativo ambien-
tal de los estados y para el caso de los países lati-
noamericanos se produce a partir de la fijación de
políticas públicas internacionales (Vargas & Velas-
quez, 2014, págs. 107-125), que promueven mejo-
ras regulatorias en los estados particulares frente
a temáticas problémicas mundiales, para el caso
los PAM los cuales una vez suscritos los acuerdos o
convenios internacionales se convierten en obliga-
ciones por parte de los estados y que para el caso
latinoamericano frente al tema de estudio se con-
sideran en desarrollo, diferenciadose unos estados
de otros de acuerdo a su evolución y mejora regu-
latoria puntual.
Indudablemente Colombia frente a la problemática
de PAM, con respecto a algunos países de latino
América, se encuentra rezagado con incertidum-
bre frente al instrumento normativo propuesto, no
hay una estructura institucional y normativa para
los PAM, los procedimientos hoy existentes no con-
templan de manera particular la remediación de los
PAM y al igual que en países como Brasil y Chile
se intenta acoger la problemática con instrumen-
tos análogos pero no particulares de los PAM, por
ejemplo a través del régimen sancionatorio o con
la exigencia del cierre y abandono en las operacio-
nes mineras que como se mencionara respecto de
Chile es un instrumento no de remediación sino de
prevención, por lo cual es urgente la expedición de
la reglamentación sobre los PAM en Colombia.
A pesar de lo anterior, no es suficiente con la expe-
dición de la ley referente, el estado colombiano
debe planificar y estructurar sus políticas públi-
cas locales adaptadas a las emitidas internacio-
nalmente y para lograr este fin como conclusión
de este capítulo, deberá necesariamente tomarse
como base conceptos ya desarrollados en otros
países, que muestran evidentemente una mayor
evolución en el tratamiento de los PAM.
De acuerdo con lo anterior, la planificación frente
al tema debe contemplar en primera instancia una
definición definitiva de los PAM para Colombia, si
bien es cierto en el proyecto de ley que se encuen-
tra aún incierto en su trámite, como se mencionara
al inicio de este capítulo, pareciera que el estado
colombiano acoge el concepto determinado por la
CEPAL “La denominación Pasivo Ambiental Minero,
hace referencia a los impactos ambientales genera-
dos por las operaciones mineras abandonadas con
o sin dueño u operador identificables y en donde
no se haya realizado un cierre de mina reglamen-
| 117
MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
tado y certificado por la autoridad correspondiente.
(Yupari, s.f, p.4, como se citó en (Oblasser & Cha-
parro, 2008, p. 9) citados por (Sosa & Cano, 2019),
es importante que Colombia analice y determine si
este concepto es suficiente frente a la problemática
particular de nuestro estado, y esta apreciación se
hace teniendo en cuenta que, como se definió al
inicio del capítulo, pueden existir incluso clasifica-
ciones de pasivos no siempre asociados necesaria-
mente a la etapa final de un proyecto minero sino
que se pueden producir incluso en ejecución del
mismo.
La decisión de si sólo se deben tomar en cuenta
como PAM, generados una vez abandonada o
cerrada una operación minera, se sustenta para el
estado Colombiano en el argumento de que si la
operación aun continua o está en ejecución, esta
debe tener un instrumento ambiental (licencia
Ambiental) que debe vigilar y requerir a través de la
autoridad ambiental la remedición de esos pasivos,
es decir que no podrán considerarse como pasivos,
así en la practica y en el terreno si lo sean algunos
que aun cuentan con instrumento de control por
parte de la autoridad ambiental. Este argumento
puede ser discutido como quiera que en la línea
del tiempo de nuestra historia minera, y las diferen-
tes modalidades de contratos de concesión mine-
ras y de instrumentos ambientales hacen que se
haya producido pasivos que aun habiendo estado
en vigencia de concesiones y licencias ambienta-
les quedaron sin subsanar y deberá determinarse
la responsabilidad sobre los mismos, también se
discute por que las mismas autoridades mineras y
ambientales en parte de su expedientes ya men-
cionan los PAM, en informes técnicos, en informes
o actas de visita etc, cuando nuevamente según
la visión conceptual del estado colombiano es que
en vigencia de concesiones y licencias ambientales
no podría hablarse de pasivos ambientales mine-
ros PAM.
Frente a lo anterior debemos mencionar entonces,
que la etapa de cierre y abandono de mina vista
| 118
como la última del ciclo minero, adquiere relevan-
cia para el caso en estudio:
La etapa de cierre y abandono de minas está
incluida dentro de la naturaleza propia de la
explotación (Art. 95 Ley 685 de 2001), lo cual
indica la obligación legal de su desarrollo por
parte del concesionario minero. El plan de cie-
rre y abandono de mina es objeto de formu-
lación antes del inicio formal de la etapa de
explotación, dado que es necesario adjuntarlo
en el Programa de Trabajo y Obras (Art. 84
Ley 685 de 2001).
La legislación ambiental colombiana cons-
tituye también marco jurídico del cierre y
abandono de minas, ya que en ella se esta-
blecen las medidas para que el titular de cual-
quier proyecto deba realizar cuando se esté
en la fase de desmantelamiento y abandono.
(Constitución Nacional, Decreto-ley 2811/74,
Ley 99/93, entre otras) (Betancur & Escobar,
2013, págs. 51-62)
Sumado a lo anterior, y con ocasión de la ley 1955
de 2019 por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo “Pacto por Colombia, Pacto por la Equi-
dad” en donde ahora se regula una etapa mas o
una etapa integrada a la de cierre y abandono,
denominada “etapa de liquidación” esto a partir de
su artículo 28, pareciera una oportunidad mas para
evitar la ocurrencia de pasivos como quiera que
en términos económicos los mismos ya deberían
quedar subsanados o previstos en dicha liquida-
ción, lo que en concordancia con lo anotado doc-
trinalmente en este capítulo significaría que ningún
contrato debiera generar pasivos que a la postre
sean huérfanos o respecto de los cuales no haya
definición de responsabilidad. Sin embargo debe
tomarse en cuenta que no todos los contratos son
objeto de liquidación, por esta razón dentro del
acto administrativo que da por terminado el con-
trato deberá tenerse en cuenta la previsión frente a
la existencia de posibles pasivos ambientales mine-
ros y su publicidad como esta establecida en esta
norma será relevante frente al tema.
 CAPÍTULO 5 | LOS PAM, UNA POLÍTICA PUBLICA INTERNACIONAL EN DESARROLLO PARA LATINOAMERICA, UNA URGENCIA PARA COLOMBIA
En este sentido, podría decirse que el instrumento
de gestión para la prevención de los PAM existe y
que el instrumento legal en creación deberá articu-
larse con estas disposiciones legales frente a esta
etapa específica del ciclo minero. Sin embargo,
al igual que Chile se sigue careciendo del instru-
mento de remediación y no de prevención, en
donde de resultar la generación de PAM en materia
de responsabilidad deberá endilgarse a las autori-
dades minera y ambiental como quiera que según
el argumento mismo del estado del proyecto de
ley en curso en vigencia de instrumentos como el
plan de trabajos y obras y la licencia ambiental no
se debería haber aprobado la finalización del ciclo
minero con la existencia de PAMs, en otras palabras
y de manera concluyente debe decirse que frente
al cierre y abandono de minas las exigencias desde
su control y fiscalización tanto en materia minera
como ambiental deben ser estrictas. En este punto,
también resulta relevante en materia de respon-
sabilidad, entrar a analizar las formas no norma-
les de terminación de las concesiones mineras y
de las licencias ambientales como por ejemplo,
lo que esta ocurriendo en Colombia con las nue-
vas delimitaciones por zonas protegidas como los
páramos en donde se producen recortes o incluso
extinción de concesiones, de manera unilateral y
anticipada por parte del estado, que dejan por un
lado PAMs e indefinición de su responsabilidad o
llamados PAMs huérfanos como quiera que quien
ostentaba se titular minero arguye no ser su res-
ponsabilidad ya que unilateral y anticipadamente
el estado le redujo una parte o todo de su con-
cesión, lo cual no le permitió cumplir en términos
normales de la concesión con la etapa de cierre y
abandono, circunstancia esta que deberá prever le
estado en la planificación de los PAM.
Por otra parte, una conclusión enmarcada por
la obligatoriedad internacional es que Colombia
frente a temas como el de los PAM, debe dirigir
sus esfuerzos de manera perpendicular al cumpli-
miento de los objetivos de sostenibilidad deter-
minado por las Naciones Unidas, por esta razón,
el desarrollo de conceptos como el de reaprove-
chamiento o remediación no deben quedar sólo
en el instrumento regulatorio, sino que debe inno-
varse frente a los mismos generando alternativas
sostenibles frente a la problemática, que solo se
logrará con un buen censo o inventario de PAM,
la confluencia de las entidades territoriales, la ges-
tión de recursos internacionales y en general con
tres pasos fundamentales como lo mencionara la
(Asociación de Servicios de geología y minería Ibe-
roamericanos (ASGMI) , 2020):
1. Inventario y caracterización de minas
abandonadas y paralizadas.
2. Evaluación de riesgos y clasificación de
Pasivos Ambientales Mineros.
3. Priorización y propuestas de Remedia-
ción de PAM
Finalmente es importante por parte del estado
colombiano, que se tomen como base en el dere-
cho comparado los avances de la temática PAM,
para un caso específico Perú y se logre a partir de
allí y de nuestra adaptación propia una estructu-
ración rápida y urgente sobre los PAM que con-
temple entre otros temas y como lo menciona la
CEPAL (Perez, 2019), clasificación de los PAM según
su mineral, su función, su ciclo de vida etc que lleve
a un mejor entendimiento de la problemática y
que libere al estado de responsabilidad frente a los
mismos conforme a la teoría de (Henao, 2000) que
explica conceptos básicos de esta responsabilidad
estatal, tales como; Responsabilidad del estado por
contaminar el medio ambiente, elementos de la
responsabilidad, Daño ambiental, imputación, fun-
damento del deber de reparar, Medios procesales
para la reparación del daño ambiental etc.
Nos menciona también (Cafferatta, 2009):
La problemática ambiental se presenta como
uno de los campos de las llamadas violacio-
nes de masa, debido a las características del
| 119
 MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?
daño, el cual es difuso, pudiendo lesionar un
derecho subjetivo “stricto sensu”, como intere-
ses legítimos o intereses o derechos colectivos,
que afectan a muchos, como si se tratara de
una “colmena de derechos”- según la expre-
sión de Orgaz- porque se difuminan, afec-
tando a todos, a muchos o quienquiera. Empresa de gestión integral de residuos
También nos lo presenta de Oro Díaz, Aimara en su
monografía “la responsabilidad administrativa por
daños ocasionados al medio ambiente en el derecho
comparado” (Diaz, 2013) en donde nos ratifica lo
ya anotado en este capítulo respecto de las deri-
vaciones locales de la legislación ambiental a par-
tir de desarrollos normativos internacionales que
crean cierta analogía de nuestros sistemas ambien-
tales locales y que para el caso y, como conclusión
final derivan responsabilidad para el estado local e
internacionalmente.
Finalmente, debemos mencionar que el estado
colombiano ha dado algunas muestras de inten-
ción por la regulación de la temática problémica
de los PAM, un ejemplo de esto fue el proyecto de
ley relacionado en este capítulo, también lo fue un
Proyecto de Diseño de una Estrategia Integral para
la Gestión de los Pasivos Ambientales en Colom-
bia iniciado en el año 2015, entre el Ministerio del
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Medio Ambiente y la empresa INNOVA Innovación
Ambiental descrita dentro de su página como:
industriales y peligrosos que nace en el Valle
del Cauca para cumplir con las necesidades
de sostenibilidad ambiental de la región y el
país. Nuestro espíritu investigativo y compro-
miso ambiental nos permiten ofrecer alterna-
tivas únicas y realmente innovadoras para la
adecuada gestión de residuos peligrosos enfo-
cándonos en el desarrollo y fortalecimiento de
la economía circular, apoyando el crecimiento
y desarrollo de empresas afines a este modelo
económico. (INNOVA Innovaciòn ambiental,
2020)
En ambos casos, intenciones que se quedaron sin
finalización como no lo muestra esta empresa par-
ticular, que a través de cinco talleres buscaron darle
curso al proyecto de Diseño de una Estrategia Inte-
gral para la Gestión de los Pasivos Ambientales en
Colombia en el año 2015, pero que como lo mues-
tra en su página web, los mismos son determinados
como productos NO FINALIZADOS (INNOVA Inno-
vaciòn ambiental, 2020), sin embargo producto de
esos cinco talleres iniciados en agosto de 2015 y
finalizados en diciembre de 2015 nos mostraron de
manera sintética y de manera general la diferencia-
ción conceptual a través de una comparación con
otros países entre los que se encuentran los acá
analizados de la siguiente manera:
 CAPÍTULO 5 | LOS PAM, UNA POLÍTICA PUBLICA INTERNACIONAL EN DESARROLLO PARA LATINOAMERICA, UNA URGENCIA PARA COLOMBIA

PAÍS DEFINICIÓN RESPONSABILIDAD

Perú LEY Nº 28271. Pasivo Ambiental. • Propietario título minero.

Instalaciones, efluentes, emisiones, restos o depósitos
de residuos producidos por operaciones mineras. • Empresa con permiso de
operación.
• LEY Nº 29134. Regulación de Pasivo Ambiental en el
sector hidrocarburos. • Estado asume cuando no se
encuentre responsable.
• Sitio contaminado

Chile • Pasivo ambiental es aquella faena minera abandonada • Se aplica en materia de la

o paralizada, incluyendo sus residuos, que constituye un responsabilidad extracontractual
riesgo significativo para la vida o salud de las personas o la responsabilidad subjetiva.
para el medio ambiente.

México • Se considera pasivo ambiental a aquellos sitios • Responsable de la

contaminados por la liberación de materiales o residuos actividad que produjo contami-
peligrosos, que no fueron remediados oportunamente nación.
para impedir la dispersión de contaminantes, pero que
implican una obligación de remediación. • Dueño del predio o propiedad.

•Los abandonados a las secreta-

rias municipales.

Brasil • En sentido amplio: valor monetario necesario para • La obligación es del causante a
costear la reparación de daños ambientales causados no ser que el pasivo sea genera-
por un proyecto, a lo largo de su operación. do por un efecto ambiental
acumulativo, el causante no
•En sentido más puntual: Área donde se ha comprobado exista o sea insolvente en cuyo
contaminación del medio ambiente, causada por la caso los costos serán asumidos
introducción de sustancias o residuos que en ella haya por la colectividad (la Sociedad
sido depositados, enterrados o infiltrados de forma o el Estado).
planeada o accidental.

Fuente: tomado de (Innova innovación Ambiental, 2020)

Este cuadro comparativo, que aunque no es parti-
cular de los PAM sino de los pasivos ambientales en
sentido general, nos sintetiza los avances y desa-
rrollos de los estados analizados y que por ahora
no se pueden predicar de Colombia, nos permiten
concluir que frente a las definiciones y sus efectos
de responsabilidad, así como a las reglamentacio-
nes subsidiarias que se observaron en este capítulo
el país mas avanzado en la regulación de los PAM es
Perú por la particularidad de estar ya hablando de
Pasivos Ambientales Mineros, sin embargo todas
estas definiciones particulares tienen ya una deri-
vación internacional al la cual se deberán adecuar y
son las originadas en las organizaciones internacio-
nales como la CEPAL, la OCDE y las mismas Nacio-
nes Unidas, esta conceptualización general prove-
niente de lo internacional, ligada con la experiencia
de un país como Perú trabajando desde el 2004 en
la temática problémica de los PAM significa para
Colombia un antecedente analógico necesario en
su construcción regulatoria.

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 MINERÍA Y SOSTENIBILIDAD: ¿UNA REALIDAD ALCANZABLE?

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¿Una realidad alcanzable?

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