Curso de Planificación del Desarrollo y Protección Social

Desarrollo Productivo y
Política industrial: hay espacio en
América Latina?

Jorge Mattar
Director del ILPES

Antigua, Guatemala, agosto 2010

 Contenido
1. Introducción: estabilidad macro no es
suficiente

2. Las políticas de desarrollo productivo en

ALyC últimas 2 décadas.

3. Balance de avances y obstáculos.

4. Alternativas de acción.
1. Introducción. Estabilidad macro no
es suficiente

Necesitamos una macro estable, pero eso

es apenas el inicio para una estrategia de
desarrollo productivo… a veces ni siquiera
es condición necesaria (al menos en el
corto plazo).
 Objetivos y Propuestas desde la 
Macroeconomía 
• Estabilidad nominal y demanda agregada 
consistente con el PIB potencial.
• Baja volatilidad real: suavizar los ciclos
• Papel contracíclico de la política fiscal con criterios 
de sostenibilidad fiscal.
• Tipo de cambio orientado por vectores 
productivos y no por flujos especulativos. 
• Regulación contracíclica de la cuenta financiera de 
la balanza de pagos, en ingresos y egresos de 
fondos (ied y cartera). 
• Sistema financiero inclusivo y orientado a 
financiamiento productivo.
 Mercado Laboral
• Garantizar un mercado laboral eficiente, con pleno respeto 
de los derechos
ƒ Acceso a la capacitación 
ƒ Voz, representación y negociación 
ƒ Salario mínimo 
ƒ Calidad y formalización del trabajo 
• Disminución de cargas sobre nómina salarial para acceso a 
prestaciones sociales básicas. Giro hacia modelos no 
contributivos financiado por rentas generales (expansión 
tributaria)
• Inclusión laboral de grupos específicos con medidas 
especiales, protección de los trabajadores y de las personas 
con problemas de inserción 
• Incentivos y exoneraciones para la formalización de las 
pymes.
 Sistema Productivo

• Vincular sectores de baja productividad con los que 
ya están en la frontera tecnológica (no basta que 
éstos cierren brecha externa).
• Renovada arquitectura institucional desarrollista de 
largo plazo:
ƒ Relevancia de ciencia y tecnología 
ƒ Política industrial explícita
ƒ Banca de desarrollo para promover innovación y 
convergencia interna 
ƒ Estrategia integrada de apoyo a pymes con 
financiamiento inclusivo y articulación con sectores 
dinámicos.
 Propuestas
• Reforzar una política industrial proactiva con sentido sectorial 
y una estructura de precios que reoriente patrones 
predominantes de inversión
• Disciplinar a los agentes privados receptores de rentas 
mediante aranceles, subsidios y regulaciones para que 
contribuyan a la transformación de la malla productiva  
• Promover la inversión pública para fomentar encadenamientos 
productivos con nuevos eslabones en sectores con mayor 
contenido de conocimiento 
• Retener la propiedad estatal de los principales recursos 
naturales de exportación o instrumentar impuestos o regalías 
que graven las actividades extractivas asociadas a la 
producción primaria (cobre, petróleo, minerales) e incentiven 
su sostenibilidad ambiental
Contenido
 El marco de las políticas I

• Consenso sobre “nivelar el campo de 
juego” y corregir fallas del mercado…
• Pero insuficiente… jugadores con 
preparación distinta.
• Determinantes: la política macro‐
económica y el nuevo marco del comercio 
internacional.
• Un nuevo marco post Consenso de 
Washington?.
 El marco de las políticas II

• Apertura comercial y liberalización económica.
• Crecimiento lento e inestable.
• Creciente heterogeneidad entre empresas, sectores y 
regiones. 
• Cambios estructurales a nivel sectorial: recursos 
naturales (Sudamérica), maquiladoras (Mesoamérica 
y turismo (Caribe).
• Cambios en la estructura de actores económicos: 
privatizaciones y adquisiciones de empresas locales.
 Momentos de la política
• Principios de los 90: “la mejor política industrial 
es no hacer política industrial”.
• 2da mitad de los 90: interés por políticas de 
competitividad, pero la implementación es débil.
• 2000‐2009. Se consolidan políticas horizontales 
con buenos resultados, en parte gracias a 
expansión económica.
• 2009/2010. Crisis internacional. Renace la política 
industrial?
 ALyC: tres tipos de políticas

• Países con documentos formales de 
política industrial: agendas de trabajo.
• Enfoques basados en metodología de 
clusters.
• Países con políticas horizontales o 
subnacionales vs elección de sectores.
 En síntesis… (hechos estilizados)
• Énfasis en políticas horizontales: competitividad, 
eficiencia, no en nuevos sectores.
• Consolidación de ventajas comparativas existentes 
(maquila, RN).
• Énfasis en exportaciones, IED, tecnología, recursos 
humanos y PYME. Desregulación.
• Menos subsidios fiscales y crediticios, aranceles y 
poder de compra estatal.
• Políticas de competencia y regulación, descen‐
tralizadas, ambientales y territoriales (clusters).
• Ordenamiento de Metas y evaluación avanzan.
Contenido
 Avances

• Reconocimiento paulatino de la importancia de las 
políticas de desarrollo productivo (PDP).
• Corresponsabilidad público‐privada en el diseño.
• Papel de foros/consejos de productividad y 
competitividad.
• La formulación de políticas como un proceso de 
aprendizaje.
• Consideración del largo plazo (planes de desarrollo 
RD, Bol, Bra, Ecu).
 Obstáculos

• Persisten multiplicidad de objetivos (shopping 
lists), necesidad de resultados de corto plazo.
• Complejidad de las fases de las PDP: P, D, I, E.
• Los principales problemas:
– Continúan las fallas de implementación.
– Casi no hay evaluaciones de impacto.
 Algunas fallas de implementación

• Diseño e implementación: faltan operadores de 
política (se perdieron capacidades en los últimos 
20 años).
• Confusión: considerar perdedoras a las políticas  
que son instrumentales para las PDP ganadoras 
(fiscal y comercial).
• Complejidad, dificultad y costo de implementar.
• Problema de gobernabilidad: acuerdos, 
evaluación.
 Contenido

1. Introducción: estabilidad macro no es 
suficiente

2. Las políticas de desarrollo productivo en 
últimas 2 décadas.

3. Balance de avances y obstáculos.

4. Alternativas de acción.
 Estrategia

• Incorporar explícitamente a la política 
industrial en la ecuación de las políticas 
públicas.
• Ello requiere poner al crecimiento y al empleo 
en el centro de los objetivos de las políticas, 
en lugar de la estabilidad nominal.
 Cómo mejorar la implementación y la 
evaluación

• Reasignación de los mejores recursos humanos 
desde planeación hacia implementación. 
• Desarrollo y reingeniería  de esos recursos 
humanos.
• Identificar operadores de política.
• Descentralización y políticas realmente “desde 
abajo”.
• Evaluación realizada por entidades independientes.
Dónde buscar operadores de política

• Fortalecimiento de instituciones públicas.

• Líderes en el sector privado.

• Fortalecer agentes intermedios de 
implementación (asociaciones empresariales, 
ONG, academia, etc.).
 Reflexiones finales

Es decir, lo que no sabemos o 
sabemos poco.
 Lo institucional

• Estilos de intervención:
– Planes de desarrollo nacional.
– Estrategias explícitas.
– Diversidad de acciones pero sin estrategia explícita
– Acciones esporádicas, según se estime conveniente.
• Compatibilidad de diferentes estilos de 
intervención.
 Los agentes

• La contradicción Estado ‐ empresarios no ha 
desaparecido. No trabajan juntos en todos lados. 
• Políticas e instrumentos para las grandes empresas 
enfrentan menos problemas y tienen mayores 
posibilidades de atraer atención de gobiernos.
• Es muy difícil atender al universo de Pymes con 
políticas específicas.
 Lo  instrumental

• Importancia de nuevos instrumentos (fondos 
tecnológicos sectoriales, programas de desarrollo 
de proveedores, articulación, desarrollo local y 
regional, etc.)
• Proliferación de nuevos instrumentos: ¿efecto de 
falta de estrategia y coordinación (iniciativas 
dispersas) o reflejo de pluralidad y 
heterogeneidad?
¿Por qué los entusiastas de las PDP no terminan 
de convencer?
• Aunque abunda la evidencia a favor de las PDP 
(e.g. enfrentando la crisis), la tendencia 
dominante pesa ... 
• Los gobiernos preguntan cómo, no por qué.
• Faltan indicadores cuantitativos para las variables 
que usamos; no medimos.
• Se presta poca atención al costo de las 
propuestas.
• Aplicación incipiente de metodologías para 
evaluación de impacto.
 Las últimas preguntas

• ¿Puede la política industrial convivir con una 
política macroeconómica ortodoxa?
• ¿Políticas industriales marginales o radicales?
• ¿Puede la política industrial ser exitosa sin un 
agente social o político que la impulse y sostenga?
 Gracias!

jorge.mattar@cepal.org

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