Avances y Desafíos Del Empleo en La Región

CURSO:
LA REALIDAD DEL DESARROLLO

SOCIAL LATINOAMERICANO
MÓDULO VI
AVANCES Y DESAFÍOS
DEL EMPLEO EN LA REGIÓN
MOOC La Realidad del Desarrollo Social Latinoamericano
Módulo VI. Avances y desafíos del empleo en la región
Autores del módulo:

Verónica Alaimo
División de Mercados Laborales, Sector Social/BID
Laura Castrillo
División de Mercados Laborales, Sector Social/BID
Coordinador académico del curso:

Carlos Gerardo Molina
Sector Conocimiento y Aprendizaje/BID
Diseño instruccional del curso:

Alejandra Ávila
Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES)/BID
Idea original del curso:

Eduardo Lora
Presidente, Asociación de Economía de América Latina y el Caribe (LACEA)
Edición, diseño y diagramación:

Manthra Comunicación
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Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no necesariamente reflejan
el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los
países que representa.
ÍNDICE
Presentación ........................................................................................................................................................ 4
Objetivos de aprendizaje................................................................................................................................. 5
Preguntas orientadoras de aprendizaje..................................................................................................... 6
Conceptos clave.................................................................................................................................................. 6
I. Introducción...................................................................................................................................................... 8
II. Evolución del mercado laboral en la región......................................................................................... 9
2.1. Funcionamiento del mercado laboral en las últimas dos décadas (1993-2013)............ 9
2.2. Contexto actual del mercado de trabajo de América Latina y el Caribe....................... 14
2.3 Nuevas tendencias de los mercados laborales: los trabajos del futuro .......................... 18
III. ¿Por qué hay tanto empleo informal y de poca duración en la región?.................................. 22
3.1. ¿Qué entendemos por informalidad?............................................................................................ 22
3.2. Inestabilidad laboral............................................................................................................................ 29
3.3. El círculo vicioso de la informalidad y la inestabilidad.......................................................... 31
IV. Fallas de mercado que limitan el desempeño del mercado laboral
y justifican la intervención pública......................................................................................................... 33
4.1. Fallas de mercado que impiden el acceso equitativo a empleos formales................... 34
4.2. Fallas de mercado que impiden promover la estabilidad laboral productiva.............. 35
4.3. Propuesta de solución para las fallas de mercado.................................................................. 36
V. Políticas existentes que tienden a aumentar e igualar las oportunidades
de acceso a empleos formales.................................................................................................................. 37
5.1. Políticas públicas de intermediación laboral............................................................................. 37
5.2. Iniciativas de apoyo al primer empleo......................................................................................... 38
5.3. Formación para la inserción o reinserción laboral de adultos............................................ 42
5.4. Políticas de apoyo al ingreso durante el desempleo.............................................................. 44
5.5. Regulaciones para la contratación y el despido formal........................................................ 46
VI. Políticas que tienden a aumentar la estabilidad productiva....................................................... 48
6.1 Regulaciones para el despido formal........................................................................................... 48
6.2. Las políticas de formación de trabajadores activos............................................................... 50
VII. Hacia una visión integral: propuestas para lograr trayectorias de éxito................................ 54
7.1. Primer eje: Políticas para aumentar e igualar las oportunidades
de acceso a empleos formales......................................................................................................... 56
7.2 Segundo eje: Políticas para promover la estabilidad laboral productiva......................... 60
VIII. Síntesis del módulo .................................................................................................................................. 63
Fuentes y lecturas recomendadas............................................................................................................... 64
Bibliografía............................................................................................................................................................ 67
PRESENTACIÓN
El trabajo es un elemento fundamental para el

crecimiento de las personas y el desempeño de
las economías de los países. En efecto, alcanzar
una plena realización personal es más difícil sin un
empleo, del mismo modo que una economía no
puede desarrollarse en su conjunto sin un impulso
del mercado laboral.
Este módulo ofrece nueva evidencia acerca del

funcionamiento del mercado laboral de la región,
permite entender algunos de los factores que hoy
limitan el desempeño de los mercados laborales
y propone un paquete de medidas orientadas a
fomentar tanto el crecimiento de las personas, a
través de trayectorias laborales de éxito, como el
de las economías de los países, mediante el logro
de más empleos de calidad y mayor productivi-
dad. Sugiere mejorar el rol de las políticas labora-
les partiendo del principio básico de diseñarlas y
ejecutarlas bajo un enfoque integral y bajo la pre-
misa de fomentar la productividad como motor
del crecimiento económico sostenible.
Módulo VI. Avances y desafíos

4 del empleo en la región
OBJETIVO GENERAL
Conocer y analizar los problemas que en-
frentan los mercados laborales de América
Latina y el Caribe y proponer soluciones
mediante políticas públicas que alcancen
más y mejores empleos.
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
• Analizar el funcionamiento de los mercados laborales de América Latina

y el Caribe.
• Reflexionar sobre cómo serán los trabajos del futuro ante el progreso
tecnológico y la automatización en la sociedad, el tipo de habilidades que
serán demandadas y qué implicaciones tiene para la región de América
Latina y el Caribe.
• Identificar las fallas de mercado que inciden sobre los resultados del mer-
cado laboral en América Latina y el Caribe.
• Alcanzar soluciones mediante un paquete integrado de políticas labo-

rales a favor de la productividad que logren alcanzar más y, sobre todo,
mejores empleos para la población como un mecanismo de superación
de la pobreza, reducción de la desigualdad y mayor desarrollo económico
y social.
• Proponer medidas concretas acerca de cómo mejorar el alcance y la efec-

tividad de los instrumentos de dichas políticas laborales.
La Realidad del Desarrollo Social Latinoamericano 5

CONCEPTOS CLAVE
• Mercado de trabajo • Informalidad

• Empleabilidad • Baja productividad del empleo
• Tasa de desempleo • Costos laborales
• Empleos del futuro, • Inserción laboral
globalización y tecnología
• Servicios de intermediación y
• Paquete integral de políticas capacitación laboral
laborales
• Políticas de formación
• Crecimiento económico sostenible
• Seguros de desempleo
• Empleos de baja calidad
• Despido formal
• Rotación laboral
• Trayectoria laboral exitosa
PREGUNTAS ORIENTADORAS DE APRENDIZAJE
• ¿Cuáles son, a su juicio, las políticas laborales que podrían impulsar un

crecimiento económico sostenible?
• ¿Cómo serán los empleos del futuro y qué habilidades se necesitarán?

¿De qué manera los empleos se verán afectados por las nuevas tecnolo-
gías? ¿Qué profesiones tenderán a desaparecer en el futuro? ¿Qué tipo de
políticas deben implementarse para preparar a los jóvenes para el futuro?
• ¿Por qué hay empleos de baja calidad en América Latina y el Caribe?
• ¿Qué es el empleo informal? ¿Cuáles son los principales factores que con-
tribuyen a crear empleo informal en los países de la región?
• ¿Cuál es la relación entre informalidad, alta rotación laboral y baja pro-

ductividad en el trabajo?
• ¿Qué tipo de políticas laborales fortalecen la productividad en la región?
• ¿Dónde falla el mercado laboral? ¿Cómo es que estas fallas y el contexto

regional impiden el éxito de los objetivos de más acceso a empleos for-
males y mayor estabilidad laboral productiva?

• ¿Cuáles son las principales políticas laborales que se están implemen-
tando en la región con el objetivo de aumentar el acceso a empleos
formales? ¿Cuáles políticas se han adoptado con el objetivo de au-
mentar la estabilidad laboral?
• ¿Podría mencionar alguna política laboral cuyo objetivo sea mejorar

las oportunidades de inserción de los jóvenes y asegurar una efectiva
transición de la escuela al trabajo?
• ¿Por qué, a pesar de los esfuerzos reconocidos en la región para for-

talecer el capital humano, no se están generando las habilidades re-
queridas para el desarrollo productivo?
• ¿Qué implicaciones tiene, a su juicio, una trayectoria laboral de éxito?
Realidad Social Latinoamericana 7

I. INTRODUCCIÓN
En la primera década del siglo XXI, América Latina y el Caribe (ALC) vivió una
etapa de bonanza que se vio reflejada en un crecimiento económico superior
al promedio de las décadas anteriores, en la reducción de la pobreza, en la caí-
da de la desigualdad y en innegables ganancias para los mercados de trabajo
como la reducción del desempleo, la creación de empleos y el aumento signifi-
cativo de los salarios. Sin embargo, a pesar de la reciente etapa de crecimiento,
persisten serios problemas en el mercado laboral de la región que están cau-
sando costos sustanciales para las empresas, los trabajadores y las economías.
Si no se actúa rápido, estos problemas serán cada vez mayores; incluso ya se
percibe en la región la desaceleración de las economías y el impacto vertigi-
noso del crecimiento tecnológico, que bien podrían provocar que se revierta el
camino de prosperidad recorrido.
En este módulo se verá que, más allá de las todavía bajas tasas de desempleo,
la región puede encontrarse atrapada en un círculo vicioso de empleos de baja
calidad, que se manifiesta especialmente en el elevado porcentaje de trabajos
informales (definidos como aquellos sin acceso a beneficios de seguridad so-
cial) y en la alta proporción de empleos de muy corta duración. Para salir de
este círculo, se buscará entender las razones por las cuales se genera tanto
empleo informal e inestable, se identificarán las fallas del mercado que inciden
sobre los resultados del mercado laboral, se examinarán las políticas laborales
existentes y, por último, se explicará la necesidad de promover políticas inte-
grales que impulsen la productividad y que, al estar centradas en las personas,
promueven trayectorias exitosas a lo largo de su vida laboral.

II. EVOLUCIÓN DEL MERCADO LABORAL EN LA REGIÓN
La evolución del mercado laboral en América Latina y el Caribe y, en particular,

la cantidad y calidad de los empleos que se generan, tienen repercusiones sus-
tanciales en la pobreza y la desigualdad, y también en el nivel de aseguramiento
ante riesgos de salud, pobreza en la vejez o desempleo de la población. Asimis-
mo, el grado de estabilidad o, de manera inversa, de precariedad del empleo,
tiene importantes consecuencias en el grado de bienestar de las personas y en
su capacidad de tomar decisiones de largo plazo, tales como establecer una fa-
milia, invertir en la educación de los hijos o adquirir una vivienda. Por ello, para
avanzar en la crucial tarea de seguir expandiendo las emergentes clases medias
de la región, se requiere impulsar la creación de más y mejores empleos.
Al mismo tiempo, si bien el crecimiento económico en general está asociado a

la creación de empleo, la evolución y el tipo de empleo que genere la econo-
mía también tiene consecuencias importantes en el desarrollo económico. En
la medida en que trabajos más productivos reemplacen a trabajos menos pro-
ductivos, las economías crecen y las personas tienen acceso a mejores opor-
tunidades.
A continuación, se analizará, por un lado, la evolución del mercado laboral

en la región durante las últimas dos décadas, el contexto laboral actual y el
debilitamiento de las perspectivas de crecimiento; y por otro lado, las nuevas
tendencias de los mercados laborales, es decir, los trabajos del futuro.
2.1. FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL EN LAS

ÚLTIMAS DOS DÉCADAS (1993-2013)
Después del crecimiento poco significativo que dejó la década de 1990, la región
de América Latina y el Caribe ha experimentado en los primeros 15 años del siglo
XXI una etapa de crecimiento económico, reducción de la pobreza y en menor
medida de la desigualdad, lo cual ha resultado en una histórica expansión de
la clase media. A pesar de la crisis internacional de 2009, cuando el producto
bruto interno (PIB) regional cayó 1,6%, desde el año 2000 la región creció a un
promedio de 3% anual, la pobreza se redujo en casi 20 puntos porcentuales

(de 43,2% en 2000 a 23,3% en 20131), la desigualdad disminuyó (el coefi-
ciente de Gini2 bajó 7% entre 2003 y 20133) y 50 millones de personas se in-
corporaron a la clase media. Esto se derivó, fundamentalmente, de un mejor
manejo macroeconómico y del boom de las materias primas experimentado
en el mundo, que benefició a los países de la región que son productores ne-
tos de alimentos, petróleo y minerales.
Recuadro 1. Conceptos laborales básicos
• Tasa de participación o de actividad: Indica la población económi-

camente activa (ocupados más desocupados) en relación con la po-
blación en edad de trabajar.
• Tasa de desempleo: Se refiere a la población desocupada en relación

con la población económicamente activa (ocupados más desocupa-
dos).
• Tasa de empleo: Hace referencia a la población ocupada en relación

con la población en edad de trabajar.
• Desempleo de larga duración: Muestra la proporción de desemplea-

dos que declaran estar buscando trabajo por un año o más en el
total de desocupados.
• Empleo de larga duración: Señala la proporción de ocupados con

más de cinco años en su puesto de trabajo.
• Antigüedad en el empleo: Indica el tiempo promedio en años que

llevan los trabajadores en su empresa.
• Formalidad laboral: La definición de formalidad que se utiliza es

la vinculación a la protección social, de acuerdo con la cual un
individuo se encuentra ocupado en un puesto de trabajo formal si
1 BID, 2015c.
2 El coeficiente de Gini es una medida de desigualdad simple que representa la brecha entre las personas ricas
y pobres. El coeficiente de Gini se basa en la curva de Lorenz, que es una curva de frecuencia acumulada que
compara la distribución de una variable específica con la distribución uniforme que representa la equidad. Para
graficar el coeficiente de Gini se hace constar el porcentaje acumulado de los hogares (desde el más pobre al
más rico) en el eje horizontal y el porcentaje acumulado del gasto o del ingreso en el eje vertical.
3 Según cálculos del Banco Mundial (2015).

su empresa o él mismo realiza aportes a la seguridad social para que
el individuo en cuestión tenga derecho a una pensión de vejez en el
futuro.
• Empleo informal: Un puesto de trabajo es informal si la persona o su

firma no cotiza para tener la cobertura de la seguridad social en la
vejez.
Fuente: Alaimo et al. (2015).
Los indicadores del mercado de trabajo también han reflejado esa mejora:
• Como se observa en el Gráfico 1, la tasa de desempleo cayó durante los

últimos 10 años. De hecho, la tasa de desempleo promedio ha descen-
dido de 9% en 2003 a 6% en 2013. En países como Bolivia, Ecuador, El
Salvador y Guatemala, el desempleo es prácticamente inexistente, con
tasas por debajo de 4%.
Gráfico 1.
Evolución de la tasa de desempleo, 1993-2013 (en porcentaje)
18%
Tasa de desempleo (en porcentaje)
16%
14%
12%
10% ALC ~2003, 9,0%
8% ALC ~2013, 6,1%

6%
4%
2%
0%
GTM
BOL
ECU
SLV
PER
PAN
MEX
NIC
PRY
HND
URY
BRA
ARG
VEN
CHL
DOM
CRI
COL
BRB
JAM
~1993 ~2003 ~2013

ALC ~1993 ALC ~2003 ALC~2013

• Asimismo, el empleo evolucionó favorablemente ya que, durante el pe-
riodo 1993-2013, la población ocupada creció en 8 puntos porcentuales
(ver Gráfico 2).
Gráfico 2.
Cambio en el porcentaje de la población ocupada
en el periodo 1993-2013 y por subperiodos.
1993-2013 1993-2003 2003-2013

BOL BOL BOL
PER PER PER
SLV SLV SLV
PRY PRY PRY
HND HND HND
CRI CRI CRI
DOM DOM DOM
PAN PAN PAN
ARG ARG ARG
BRA BRA BRA
ALC ALC ALC
ECU ECU ECU
URY URY URY
VEN VEN VEN
CHL CHL CHL
MEX MEX MEX
COL COL COL
USA USA USA
OCDE OCDE OCDE
-0.05 0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 -0.05 0.00 0.05 0.10 0.15 -0.10 0.00 0.10 0.20
Variación (en puntos porcentuales)

• Los salarios reales subieron a buen ritmo durante el periodo 2003-2013.

El crecimiento salarial medio en América Latina y el Caribe fue de 2% al
año durante este lapso, prácticamente igual a la tasa de crecimiento del
PIB por trabajador y muy superior a -0,38% de pérdida anual media que
se experimentó durante el periodo 1993-2003.
• La creación de trabajo formal –es decir, sujeto a los beneficios y pro-

tecciones que establece la ley (ver Recuadro 1)– también experimentó
grandes avances durante este periodo. En este sentido, es importante
saber que la evolución de la formalidad es un aspecto crucial a la hora de
juzgar la evolución del mercado de trabajo en América Latina y el Caribe,
ya que el hecho de tener un empleo formal permite acceder a una serie
de protecciones (ante el riesgo de enfermedad o pobreza en la vejez, en-

tre otros), a un seguro de desempleo (en algunas ocasiones), y también a
todas las protecciones que se estipulan en el código laboral. En particular,
la región incrementó el porcentaje de trabajadores formales de 38% en
2003 a 45% en 2013 (Gráfico 3). Ocho países de la región experimenta-
ron incrementos de más de 10 puntos porcentuales en el porcentaje de
trabajadores formales (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Pa-
raguay, República Dominicana y Uruguay).
Gráfico 3.
Trabajadores que contribuyen a la seguridad social,
1993-2013 (en porcentaje)
90%
80%
70%
Porcentaje de cotizantes
60%
50% LAC ~2013, 45,2%
40%
LAC ~2003, 38,3%
30%
20%
10%
0%
HND NIC GTM PER BOL PRY SLV MEX ECU VEN DOM COL JAM ARG PAN BRA CHL CRI URY
~1993 ~2003 ~2013

ALC ~2003 ALC ~2013 ALC ~1993

2.2. CONTEXTO ACTUAL DEL MERCADO DE TRABAJO
DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Como ya se ha explicado, la evolución del mercado laboral en la región en los

últimos 20 años ha estado marcada por una etapa de crecimiento económico
y avances notables en materia de reducción del desempleo, generación de
empleo, aumento de los salarios y expansión de la formalidad. Sin embargo,
durante este periodo, la productividad del trabajo, que es el verdadero motor
de crecimiento económico sostenible de una economía, ha caído en relación
con la del resto del mundo. Por lo tanto, buscar nuevas formas de crecimiento
es más importante en un contexto como el actual, donde el crecimiento expe-
rimentado en este periodo está dando muestras de agotamiento.
En efecto, los indicios que muestran la dificultad para mantener estas tenden-
cias positivas a futuro son:
1. Gran parte de la mejora de los indicadores laborales se concentra exclusiva-

mente en los países que experimentaron el boom de las materias primas.
2. La productividad del trabajo ha tenido un desempeño muy mediocre: en

comparación, ha crecido más en todas las regiones del mundo que en Amé-
rica Latina y el Caribe, con la excepción de Medio Oriente (Gráfico 4).

Gráfico 4.
Evolución de la productividad del trabajo por regiones, 1993-2013
210
por persona empleada, en 2013 US$
190
Europa Occidental
Productividad Laboral
170
Norteamérica
150 Oceanía
Europa Oriental
130
yAsia Central
Asia
110 América Latina
Medio Oriente
90 Africa
70
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
3. Una buena parte del crecimiento mencionado ha sido posible gracias al

bono demográfico. Sin embargo, el bono demográfico está ya en su últi-
ma etapa y se estima que a partir de 2020 se estancará para luego empe-
zar a caer.
4. Asimismo, el rápido aumento de la participación femenina en el mercado

de trabajo, que ha contribuido al crecimiento de la tasa de empleo en las
últimas dos décadas, resulta una incógnita a futuro. De hecho, las tasas
de participación en América Latina y el Caribe están alcanzando niveles
muy similares a los de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE); por lo tanto, es poco probable que se logren cifras de
crecimiento similares a las del pasado sin políticas deliberadas para llevar a
un mayor número de mujeres al mercado de trabajo.
5. La calidad de los empleos es todavía baja. Por un lado, a pesar de las

ganancias en formalidad de la última década, la mayor parte del empleo
sigue siendo informal. 55% de los trabajadores de la región no cotiza en

la seguridad social y, por tanto, se encuentra desprotegido ante los ries-
gos de enfermedad, pobreza en la vejez o desempleo. Asimismo, las cifras
disponibles muestran que los mercados de trabajo se caracterizan por una
elevada rotación: los empleos en la región son inestables y de muy corta
duración –al menos uno de cada cuatro trabajadores que se encuentran en
la fase central de su vida laboral (24-54 años) lleva un año o menos en su
empresa–, y esta rotación no conduce a mejores oportunidades laborales
(Gráfico 5).
Gráfico 5.
Porcentaje de ocupados de entre 25 y 54 años que llevan un
año o menos en su empresa o puesto de trabajo (2013)
40%
35%
con menos de 1 año de antiguedad
30%
Porcentaje de ocupados
25%
20%
15%
10%
5%
0%
EE.UU.
ARG
BOL
ECU
BRA
PRY
DOM
CHL
ALC
URY
GTM
HND
CRI
PAN
PER
Fuente: Alaimo et al. (2015). COL
6. Por otra parte, algunos grupos de la población presentan importantes re-

tos para insertarse en el empleo, sobre todo formal: los jóvenes4 (especial-
mente aquellos de bajos ingresos), las mujeres5 y las personas de menor
nivel educativo6. La inserción de estos trabajadores en el mercado laboral
formal supone un potencial importante de crecimiento.
4 Del total de jóvenes ocupados, solamente 35% se encuentra en trabajos formales.

5 La tasa de desempleo femenino es, en promedio, 30% superior a la del hombre.
6 Las tasas de participación de adultos (25-64 años) con un nivel educativo bajo (0-8 años de estudios), medio
(9-13 años) y alto (14 años y más) son de 71, 80 y 86% respectivamente.

7. La fuerza laboral en América Latina y el Caribe es de-
ficiente en conocimientos básicos y carece de otras
competencias o habilidades que el sector productivo
necesita para funcionar competitivamente, innovar y
crecer. La falta de conexión con las necesidades del
mercado laboral se refleja en importantes brechas de Si las políticas
habilidades. En efecto, los países de la región han am- laborales no propician
pliado significativamente la cobertura en educación
incrementos en la
primaria y secundaria, pero no han progresado hacia
un modelo de capacitación continua ni han prestado productividad del
suficiente atención a la integración de la escuela y la trabajo, será muy
capacitación en los sistemas laborales. Las iniciativas difícil mantener las
se han concentrado desproporcionadamente en am- ganancias de los
pliar los sistemas educativos y crear nichos aislados
últimos 20 años.
de capacitación laboral con una cobertura limitada,
dejando escaso espacio para revisar y mejorar sus me-
canismos de garantía de calidad y la relevancia de las
habilidades enseñadas, para satisfacer más adecua-
damente las demandas del sector productivo (Crespi,
Fernández-Arias y Stein (eds.), 2014).
En definitiva, tras ver las muestras de agotamiento del

crecimiento experimentado en la región durante los últi-
mos 20 años, durante los cuales la inestabilidad, la infor-
malidad laboral y la baja productividad se refuerzan en-
tre sí, atrapando a millones de trabajadores en la pobreza
y la desigualdad; es necesario buscar nuevas fuentes de
expansión económica y plantear políticas laborales que
propicien incrementos en la productividad del trabajo y
una mayor inserción laboral de los grupos que presentan
dificultades para entrar al mercado de trabajo.

2.3 NUEVAS TENDENCIAS DE LOS MERCADOS LABORALES:
LOS TRABAJOS DEL FUTURO
La internacionalización de la producción en grandes cadenas trasnacionales de

valor hace que los países, y sus circunstancias, estén cada vez más interrelacio-
nados. Lo que ocurre en una parte del planeta tiene repercusiones inmediatas
en el otro extremo del mismo. La globalización y la tecnología han abierto
oportunidades impensables desde hace solo unos pocos años. Empresas e in-
dividuos ahora pueden comerciar con personas en lugares remotos por vía
electrónica, ampliando sus potenciales clientes y proveedores a escala plane-
taria. Sin embargo, ello también supone que los eventos adversos se propagan
con extrema velocidad, lo cual potencialmente multiplica los riesgos a los que
están sometidos los individuos. Se requiere crear mecanismos para que las
relaciones laborales sean lo suficientemente robustas para sostener crisis ines-
peradas.
En este apartado se hace una aproximación a cómo serán afectados los traba-
jos del futuro ante la globalización, el progreso tecnológico y la automatiza-
ción en nuestra sociedad; cuál es el tipo de habilidades que serán demandadas
y qué implicaciones tiene esta realidad para América Latina y el Caribe.
Cabe decir que es muy difícil predecir cuáles serán los empleos del futuro.
De hecho, según el Departamento de Trabajo de Estados Unidos, 65% de los
trabajos del futuro aún no se han inventado (U.S. Department of Labor, 1999).
Pero lo que sí se conoce es que el “trabajo de por vida” está desapareciendo.
Lo que viene en el futuro son trabajos con “cambios mucho más constantes”,
se buscan trabajadores que sean versátiles, capaces de adaptarse a nuevas
realidades. Esto se debe principalmente a la nueva tendencia del mercado la-
boral de ir sustituyendo cada vez más funciones por máquinas inteligentes
(robots). Es decir, la sociedad se está automatizando. Funciones como la de
conducir un automóvil, que se suponían completamente fuera del alcance de
las máquinas hace solo 10 años, son hoy en día un hecho. Los trabajos más me-
cánicos y rutinarios como el cajero del supermercado, el empleado del peaje,
el cartero o el recepcionista, están siendo reemplazados por máquinas. Todo
ello va a requerir una enorme capacidad de ajuste para que los trabajadores
vayan adaptándose y al mismo tiempo aprovechando esta nueva realidad (Au-
tor, 2010; Brynjolfsson y McAfee, 2015; Freeman, 2014; Frey y Osborne, 2013).

Es decir, los avances tecnológicos traen consigo efectos tanto positivos como
negativos para los mercados laborales.
Por un lado, los avances tecnológicos pueden generar grandes pérdidas de

empleo. El desarrollo de nuevas tecnologías está produciendo un cambio de
los sectores primario y manufacturero hacia el de servicios y actividades inten-
sivas en conocimientos. A lo largo de las últimas décadas ha habido aumen-
tos del empleo en el sector manufacturero en las economías emergentes y en
desarrollo; sin embargo, la tendencia global a largo plazo se orienta hacia la
reducción del empleo en las manufacturas, a medida que la tecnología facilita
mayores aumentos de la productividad (OECD, WAPES y BID, 2015). En efecto,
cuanto mayor sea el número de tareas con posibilidad de automatizarse, ma-
yor es el riesgo de que un trabajo deje de existir por ser reemplazado por una
máquina. Y, en concreto, los trabajos que tendrán mayor impacto son “los del
medio”; esto es, aquellos con habilidades y salarios intermedios, como tareas
administrativas y tareas de producción repetitivas. Este fenómeno se conoce
como “polarización” de los mercados de trabajo; es decir, se irá hacia los extre-
mos: habrá mayor demanda de trabajo tanto para los trabajos no calificados y
peor pagados, como para los más calificados y con mejor salario (Autor, 2010).
Pero, por otro lado, el cambio tecnológico también puede lograr efectos po-
sitivos haciendo que los trabajadores se adapten al cambio, dedicándose a
actividades en las que la tecnología no puede sustituirlos. Si los trabajadores
logran especializarse en habilidades que sean complementarias a las máquinas
y a la tecnología en general, tendrán oportunidades de mantener o mejorar sus
oportunidades laborales. Además, mediante el incremento de la productividad
(cuando la tecnología reemplaza algunas tareas humanas pero potencia las ha-
bilidades de los trabajadores restantes y de los nuevos) se genera crecimiento
y se liberan recursos humanos y financieros que pueden reasignarse a sectores
de mayor rentabilidad. Y, también, se reduce la necesidad de que las personas
realicen tareas arduas, repetitivas o peligrosas. Esto atañe no solo a tareas
administrativas, sino a actividades como la agricultura, que pueden tener un
efecto significativo en el empleo rural, y sobre todo, en los ingresos rurales
(Peña-López, 2016).
Ese es el caso observado en Perú, donde se evaluó un programa que dio

subsidio para acceso a internet en zonas rurales y remotas del país. Ritter y

Guerrero (2010) encuentran que esta intervención aumen-
tó el empleo entre personas educadas, solteras y jóvenes.
Además, generó un aumento no solo en los precios que
los agricultores recibían por sus productos, sino en el ni-
vel de producción total. Otro ejemplo para nuestra región
es el caso del Plan Ceibal “Una computadora por niño”,
en Uruguay. Un estudio de Marandino y Wunnava (2014)
encuentra que si bien las computadoras estaban dirigidas
a los niños, esto aumentó el uso de computadoras de los
padres, en tres casos: 57% de los padres usaron la com-
putadora para adquirir habilidades de computación; 45%,
para consultar información general; y 31%, para navegar en
Internet. Siguiendo una rigurosa metodología de impac-
to, encuentran que esto generó un aumento en el ingreso
La globalización de los hogares de bajos ingresos, con un incremento de
37% del ingreso total y 33% del ingreso laboral por hora
y la tecnología
trabajada. Una experiencia interesante de transformación
están cambiando laboral se dio en la industria de la caña de azúcar en Bra-
radicalmente sil, donde el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
cómo trabajamos. la Federación de Trabajadores Rurales unieron esfuerzos
Mientras millones para capacitar en otra profesión a los trabajadores que
cortaban la caña manualmente y, así, pudieron operar con
de trabajadores
maquinaria pesada y desempeñar otras posiciones mejor
encuentran empleos remuneradas.
en la economía digital,
otros temen perder Por lo tanto, la clave para asegurarse un puesto laboral
sus empleos y ser en el futuro es seguir invirtiendo en educación y forma-
sustituidos por robots. ción, de tal manera que la capacitación sea permanente.
Además, por otro lado, también existen cualidades que
poseen los humanos que difícilmente podrán ser reem-
plazadas por los robots: habilidades de comportamiento
o socioemocionales, como la responsabilidad, el grado
de compromiso, la capacidad para trabajar en grupo, la
persistencia y el autocontrol. De esta forma, invertir en
mejorar las habilidades tanto técnicas como interper-
sonales no solo ayudará a conseguir trabajo hoy, sino
que además permitirá que los trabajadores estén más
preparados para adaptarse a otros cambios en el futuro.

El libro El mundo de los servicios de empleo (OCDE, AMSPE y BID, 2015) ofrece
información adicional sobre cómo la globalización, los cambios tecnológicos y
demográficos están afectando el mercado laboral y cómo las políticas públicas
pueden ayudar a mitigar los riesgos asociados con estos cambios.
Otra tendencia emergente del nuevo milenio es la economía compartida. Tom

Goodwin, vicepresidente sénior de Estrategia e Innovación de Havas Media,
empezaba un ensayo diciendo: “Uber, la compañía más grande del mundo de
taxis, no tiene vehículos. Facebook, la empresa de comunicación más popular,
no crea contenido. Alibaba, la firma comercial de más valor, no tiene inventario.
Airbnb, el mayor proveedor de alojamiento, no tiene propiedades inmobiliarias.
Algo interesante está pasando”. Esto tiene implicaciones importantes para el
mundo y para la región. La disrupción creada por estas plataformas puede
aumentar la capacidad de generar valor en un sector como los servicios, que
tradicionalmente ha estado menos sujeto a los avances tecnológicos, lo cual ha
resultado en una baja productividad y en empleos de baja calidad.
Sin embargo, a su vez, la tecnología difumina la relación empresa-empleado

y, por lo tanto, la concepción tradicional de formalidad también se difumina. En
consecuencia, la política laboral de la región tendrá que buscar la mejor manera
de adaptarse a esta nueva realidad, equilibrando el objetivo de capitalizar las
oportunidades que brinda con el de promover una gestión adecuada y proactiva
de los riesgos, para reducir los posibles efectos adversos en las personas.

III. ¿POR QUÉ HAY TANTO EMPLEO
INFORMAL Y DE POCA DURACIÓN
EN LA REGIÓN?
En esta sección se identifican algunos factores que contri-

La región sigue buyen a los dos problemas principales del funcionamiento
anclada en empleos actual del mercado laboral en América Latina y el Caribe:
de baja calidad, lo el alto porcentaje de empleo informal y la elevada movili-
que se manifiesta dad laboral que genera empleos de poca duración.
especialmente en el
En el segundo capítulo se describió los empleos de la re-
elevado porcentaje de
gión como empleos de baja calidad porque se caracteri-
trabajos informales y zan por (i) el elevado porcentaje de trabajos informales
en la alta proporción (definidos como aquellos sin acceso a beneficios de segu-
de empleos de muy ridad social); y, (ii) por la elevada rotación en los empleos
corta duración. (son inestables y de muy corta duración).
3.1. ¿QUÉ ENTENDEMOS POR INFORMALIDAD?
Definir la informalidad (y en contraposición la forma-

lidad) no es trivial. El concepto de informalidad es muy
amplio y existe multitud de aproximaciones para abordar-
lo. Normalmente, las definiciones de informalidad vienen
determinadas por lo que se puede medir en la práctica.
Así, las dos más comunes son: la definición productiva,
que considera informales a aquellos trabajadores, tanto
no asalariados como propietarios, que trabajan en unida-
des de producción de pequeño tamaño (menos de cinco
empleados); y la definición de protección social, según la
cual un trabajador es formal si está cubierto por el paque-
te de prestaciones sociales que ofrece la seguridad social
del país. Otras definiciones se basan en la existencia de un
contrato de trabajo escrito o no y en el estatus de legali-
dad del trabajador como elementos diferenciadores entre
trabajos formales e informales (Bosch, Melguizo y Pagés,
2013).

Sin embargo, el presente curso parte de la definición de
la División de Mercados Laborales del BID que califica
como trabajador informal a aquel que no cotiza a un sis-
tema de seguridad social y, por lo tanto, no accede a sus
beneficios de prestación social. Esta denominación es
consistente con la definición de empleo informal utiliza- Un trabajador informal
da por la Organización Internacional de Trabajo (OIT, ver es aquel trabajador
Recuadro 2). Muchos trabajadores de la región no están
que no contribuye a
obligados a cotizar, por lo que pueden ser a la vez infor-
males (según la definición que estamos tomando) y lega- la seguridad social y,
les, dado que no están incumpliendo ninguna normativa consecuentemente,
vigente en el país. El ejemplo claro sería un trabajador no tiene acceso a
no asalariado en países como Bolivia, Ecuador o México, sus beneficios de
donde la afiliación para este colectivo de trabajadores es
prestación social.
opcional. Sin embargo, desde el punto de vista de la po-
lítica pública, es importante incluir a estos trabajadores
como trabajadores informales, ya que afecta la cantidad
de personas sin acceso a servicios de salud, sin ahorros a
pensiones para la vejez, entre otros. Al incluirlos, se tiene
una mejor idea de la magnitud de personas sin cobertu-
ra social y se puede dimensionar de forma adecuada las
intervenciones necesarias para atender a este colectivo.
Recuadro 2. Sector informal versus empleo in-

formal.

Recuadro 2. La OIT y su definición de informalidad
Sector informal:
Agrupa a las unidades de producción de mercado de los hogares, cuya
existencia es tolerada por las autoridades públicas, aunque no respetan
la totalidad o parte de las normas requeridas para el ejercicio de una
actividad no prohibida por la ley (normas que pueden ser de carácter
tributario, derecho del trabajo, estadística u otros registros).
Empleo informal:
Según la OIT, el empleo informal incluye los siguientes tipos de em-
pleos:
• Trabajadores por cuenta propia dueños de sus propias empresas del

sector informal;
• Empleadores dueños de sus propias empresas del sector informal;
• Trabajadores familiares auxiliares, independientemente de si traba-

jan en empresas del sector formal o informal;
• Miembros de cooperativas de productores informales;
• Asalariados que tienen empleos informales ya sea que estén em-

pleados por empresas del sector formal, por empresas del sector
informal, o por hogares que les emplean como trabajadores domés-
ticos asalariados; (*)
• Trabajadores por cuenta propia que producen bienes exclusivamen-

te para el propio uso final de su hogar.
Algunas diferencias entre conceptos:
• La economía informal se refiere a agentes económicos que existen al

margen de las normas administrativas.

• La evasión fiscal es practicada por agentes registrados por la admi-
nistración fiscal.
• Una economía es subterránea cuando quiere escapar de toda inves-

tigación (que sea fiscal o estadística); pero existe economía informal
“asumida”.
• Agentes pueden ser no registrados, sea por carencia del aparato

estadístico o por rechazo a contestar (corresponde a la economía
subterránea).
• Existe siempre la subdeclaración por parte de los agentes que acep-

tan contestar a las encuestas.
Fuente: CEPAL (2014); ILO (2003 y 1993).
(*) Se considera que los asalariados tienen un empleo informal si su relación de trabajo no está
sujeta a la legislación laboral nacional, el impuesto sobre la renta, la protección social o determi-
nadas prestaciones relacionadas con el empleo (preaviso al despido, indemnización por despido,
vacaciones anuales pagadas o licencia pagada por enfermedad, etc.). Las razones pueden ser las
siguientes: (i) la no-declaración de los empleos o de los asalariados; (ii) empleos ocasionales o
empleos de limitada corta duración; (iii) empleos con un horario o un salario inferior a un límite
especificado (por ejemplo para cotizar a la seguridad social); (iv) el empleador es una empresa no
constituida en sociedad o una persona miembro de un hogar (v) el lugar de trabajo del asalaria-
do se encuentra fuera de los locales de la empresa del empleador (por ejemplo, los trabajadores
fuera del establecimiento y sin contratos de trabajo); o (vi) empleos a los cuales el reglamento
laboral no se aplica, no se hace cumplir o no se hace respectar por otro motivo. Los criterios
operativos para definir empleos asalariados informales deberían determinarse en función de las
circunstancias nacionales y de la disponibilidad de información.
3.1.1. ¿CUÁLES SON LAS CONDICIONES NECESARIAS PARA LA

CREACIÓN DE UN EMPLEO FORMAL?
Una vez comprendida la definición de la informalidad, conviene saber cuáles

son las condiciones apropiadas para la creación de un empleo formal. Un mo-
delo simple se basa en la fórmula costo-beneficio y se representa a continua-
ción, en la Figura 1:

Figura 1.
Condiciones favorables para la creación de un empleo formal
Beneficios para
la empresa
Valor del producto Costos no Valor Opción alternativa

generado por un
trabajador > salariales beneficios
> para el
trabajador
Salario bruto Salario bruto
La empresa tiene El trabajador valora la oferta

interés en contratar al laboral más que su alter-
trabajador de manera nativa de seguir buscando
formal. empleo.
Las empresas tendrán interés en contratar trabajadores formalmente cuando

el valor del producto que esperan que ese trabajador produzca exceda el sala-
rio más todos los costos no salariales establecidos por ley. La diferencia entre
el valor del producto y los costos del trabajo es el beneficio que gana la em-
presa al emplear un trabajador. Por otro lado, el trabajador aceptará una oferta
laboral si el valor de esta oferta, conformado por el salario y los beneficios, es
mejor que la opción alternativa de seguir buscando empleo y esperar a recibir
una oferta superior.
3.1.2. FACTORES QUE CONTRIBUYEN A QUE LOS PAÍSES DE LA REGIÓN

TENGAN ELEVADOS NIVELES DE INFORMALIDAD
• Incapacidad de permanecer desempleado durante el tiempo suficien-

te para encontrar un empleo formal. El ingreso laboral es una fuente
esencial del ingreso total de las familias. Ante el desempleo, la región no
ofrece suficientes mecanismos de apoyo a los trabajadores, obligándolos
a tomar empleos informales o no adecuados para su perfil, por la necesi-
dad de contar con un ingreso. Esto es especialmente importante para los

trabajadores informales que carecen de los mecanismos de aseguramien-
to social. En consecuencia, cuando se rompen las relaciones laborales, los
trabajadores no tienen derecho a indemnización por despido ni acceso a
los seguros de desempleo. Por esta razón, no tienen la capacidad de sos-
tener una búsqueda hasta encontrar un empleo formal y más adecuado a
sus capacidades y, por tanto, más productivo.
• Proceso de búsqueda y emparejamiento deficiente. La productividad

está influenciada por las características de la empresa y del trabajador,
pero también por cuán adecuado es el trabajador para esa empresa. En
este sentido, debido a la falta de información sobre vacantes, los empa-
rejamientos, en su mayoría, no son óptimos y el perfil del trabajador no
suele adaptarse a las necesidades de la firma; lo que desemboca en una
baja productividad por parte del trabajador. A modo de ejemplo, un gran
cocinero sería pésimo diseñando edificios. Esto puede influenciar la deci-
sión de contratar a un trabajador formalmente.
• Altos costos laborales con relación a la productividad. Los costos sala-

riales y no salariales (ver Recuadro 3) de contratar a un trabajador formal
no siempre guardan relación con la productividad de muchos trabajos. En
promedio, para contratar a un trabajador que va a producir USD 10, hay
que pagar USD 4 solo en costos salariales y no salariales. Pero, en algunos
países cuesta hasta USD 7 o 10. Esto desalienta la contratación formal por
parte de los empleadores.
Recuadro 3. Los costos laborales del contrato formal
El costo mínimo de contratar a un trabajador de manera formal incluye:
1. El salario mínimo (que abarca la contribución a la seguridad social

del empleado).
2. Los costos de seguridad social que corresponden al empleador.
3. Los costos de aguinaldo y vacaciones.
4. Los potenciales costos de despido.

• Escasa valoración de los beneficios que se obtienen por ser trabajado-
res formales. La evidencia muestra que algunos trabajadores pueden pre-
ferir no ser parte del sector formal para no tener que pagar estos costos.
• Débil fiscalización del cumplimiento de las leyes laborales. El empleador

puede realizar una contratación informal, en contra de lo que indica la ley,
con el objetivo de aumentar su utilidad. Esto supone que alrededor del 6%
de todo el trabajo informal en la región se encuentra en empresas grandes
(de más de 50 empleadores) que, presumiblemente, son formales.
En conclusión, para contribuir al logro de una mayor formalidad es nece-
sario promover un mayor nivel de productividad del trabajo con rel-
ación al costo del mismo, aumentar el grado de valoración que los indi-
viduos tienen de los seguros sociales y mejorar la fiscalización estatal y
los mecanismos de aseguramiento durante los episodios de desempleo.

3.2. INESTABILIDAD LABORAL
Cuando se habla de empleos de baja calidad, también se La tasa de rotación

exponen los elevados niveles de rotación en el empleo
laboral en la región es
que se observan en la región. Aproximadamente 30% de
los trabajadores no está en el mismo empleo al cabo de alta: aproximadamente
un año. A continuación, vamos a identificar los factores 30% de los
determinantes de las altas tasas de rotación laboral, es trabajadores no está
decir, los factores que determinan la destrucción de la re- en el mismo empleo al
lación laboral.
cabo de un año.
3.2.1. FACTORES QUE CONTRIBUYEN A LAS ALTAS TA-

SAS DE ROTACIÓN LABORAL
Por el lado del empleador, las principales razones que ex-

plican la elevada movilidad entre los trabajadores son las
siguientes:
• Elevada incidencia de trabajos informales que duran

mucho menos que los formales. Alrededor del 75%
de las separaciones del contrato laboral hacia el des-
empleo se produce desde trabajos informales.
• Baja productividad del trabajador.
• Escasa información acerca de los candidatos: Cuan-

to menor sea el grado de información con el que se
cuenta al principio, mayor será la probabilidad de
que surjan sorpresas que deriven en la finalización
de la relación laboral.
• Cambios en la demanda, en la estructura de los cos-

tos de la empresa o quiebra de la firma.
• Transformaciones tecnológicas que provocan la ob-

solescencia del trabajador.

• Falta de habilidades socioemocionales de los traba-
jadores.
• En los casos en los que la relación laboral tuviese un

carácter temporal desde el inicio.
Por el lado del trabajador, tenemos:
• Que el trabajador encuentre un empleo mejor o de-

cida iniciar un período de búsqueda para hallar una
opción superior.
• Cambios en las circunstancias familiares. La persona

puede plantearse otras posibilidades fuera de la ac-
tividad económica (para dedicarse al cuidado infan-
til o a la formación).
• Escasa inversión en capital humano por parte de las

empresas. El porcentaje de trabajadores que recibe
o realiza algún curso o programa de capacitación es
mucho menor del que se observa en los países de
la OCDE. Además, las empresas tienden a capacitar
más a trabajadores de mayor nivel educativo, dejan-
do a una gran parte de los trabajadores de la región
Asegurar y mantener (sobre todo a aquellos que más lo necesitan) sin la
oportunidad de una formación continua en el traba-
la productividad
jo. Este tema se retomará en los puntos 6 y 7.
del emparejamiento
entre trabajador y Al igual que en el caso de la informalidad, la productivi-
empleador resulta dad del trabajo y su evolución relativa a costos laborales
determinante para es una variable fundamental a la hora de lograr mayor es-
tabilidad laboral. En efecto, tanto en el problema de la
consolidar un menor
informalidad como en la inestabilidad laboral, los altos
nivel de inestabilidad e costos laborales no son consistentes con la baja produc-
informalidad. tividad de los trabajadores.

3.3. EL CÍRCULO VICIOSO DE LA INFORMALIDAD Y LA INESTA-
BILIDAD
A lo largo de los puntos 2 y 3 se ha evidenciado que en América Latina y el Ca-

ribe los empleos de mala calidad (empleos informales y altamente inestables)
y la baja productividad se retroalimentan. Por lo tanto, la región puede estar
atrapada en un “círculo vicioso” (ver Figura 2), en el que la alta rotación desin-
centiva la formación y capacitación del trabajador; ya que para las empresas
es poco rentable invertir en la formación de sus trabajadores si pueden aban-
donar la empresa fácilmente, lo cual redunda en una baja productividad de la
relación laboral. A su vez, una baja productividad del trabajo en relación con
los costos de la formalidad incide en una alta informalidad. Al mismo tiempo,
debido a la alta rotación y a la alta informalidad, la mayoría de los trabajadores
no cuenta con la protección necesaria para permanecer en el desempleo mien-
tras busca un buen trabajo, adecuado a sus capacidades y formación, lo cual
producirá emparejamientos laborales incorrectos que harán que la relación la-
boral se rompa antes de lo necesario, completando así este proceso pernicioso.
Figura 2. El “círculo
INESTABILIDAD vicioso” de los
LABORAL Alta empleos de mala
rotación “mala”
calidad
MALOS POCA (O NULA)

“EMPAREJAMIENTOS” CAPACITACIÓN
BAJA
PRODUCTIVIDAD
LABORAL
DESPROTECCIÓN
BAJA
DESEMPLEO
PRODUCTIVIDAD/
+ BÚSQUEDA
COSTO
INEFICIENTE
INFORMALIDAD

Sin descuidar la Es posible y necesario romper este círculo vicioso, pero
búsqueda de la ¿cómo? A través de políticas que fomenten la productivi-
dad. En el ámbito laboral, la política en la región se ha diri-
redistribución, la
gido a fines eminentemente redistributivos, buscando una
política laboral de la mayor protección del trabajador y dejando de lado la bús-
región debe buscar queda de la productividad. Sin descuidar el primer aspecto,
también una mayor de gran importancia en una región marcada por grandes
productividad del desigualdades, la política laboral debe también centrarse
en lo segundo. La productividad, entendida como la utiliza-
trabajador.
ción efectiva e inteligente de la fuerza laboral, es el motor
del crecimiento tanto de los trabajadores como de la eco-
nomía. Por eso, las políticas laborales de la región deben
buscar también una mayor productividad del trabajador.
Dichas políticas laborales pro-productividad, que luchan
contra el denominado “círculo vicioso”, serán explicadas
con mayor detalle en la sección 7 (ver Figura 3).
Políticas para
Figura 3. aumentar e
Invertir en
igualar las
Propuestas para oportunidades
formación
para el
combatir el “círculo de acceso
trabajo
a empleos
vicioso” de los formales
INESTABILIDAD
LABORAL Alta
empleos de mala rotación “mala”
calidad
MALOS POCA (O NULA)
“EMPAREJAMIENTOS” CAPACITACIÓN
DESPROTECCIÓN
BAJA
DESEMPLEO
PRODUCTIVIDAD/
+ BÚSQUEDA
COSTO
INEFICIENTE
INFORMALIDAD
Políticas
Políticas activas para
de apoyo a promover la
la inserción estabilidad
laboral de los laboral
desempleados productiva

IV. FALLAS DE MERCADO QUE LIMITAN EL DESEMPEÑO
DEL MERCADO LABORAL Y JUSTIFICAN LA INTERVEN-
CIÓN PÚBLICA
En esta sección se identifican las principales fallas de mercado que puedan in-
cidir sobre los resultados del mercado laboral de América Latina y el Caribe y
se señala que, en el contexto en que se desarrollan estas falencias, se requiere
plantear nuevas soluciones; esto es, nuevas políticas laborales que promuevan
la creación de más y mejores empleos.
Recuadro 4. Definición de fallas de mercado
Las fallas de mercado son una consecuencia negativa del funciona-

miento del mercado que se producen cuando este no es capaz de asig-
nar los recursos disponibles de forma eficiente.
Sin embargo, el problema reside en que la región presenta un contexto donde

el reto de crear más y mejores empleos se hace aún más complicado que en
otras partes del mundo, porque las fallas de mercado se agravan:
• Por contar con una fuerza laboral cuya escolarización y formación básica
son deficientes, lo que dificulta la contratación formal y la capacitación.
• Por tener una alta proporción de trabajos informales e inestables.
• Por una insuficiente capacidad institucional, con objetivos descoordina-

dos, pocos recursos y que no cuenta, por lo tanto, con la capacidad técni-
ca y operativa suficiente para diseñar y ejecutar políticas que permitan
resolver estos problemas.

4.1. FALLAS DE MERCADO QUE IMPIDEN EL ACCESO
EQUITATIVO A EMPLEOS FORMALES
a. Fallas de información: Son el resultado de que empresas y trabajadores

operen sobre la base de expectativas y percepciones y no sobre informa-
ción real. Las fallas de información originan una serie de problemas como
la dificultad para reconocer si una persona es un buen candidato o no, y
afectan especialmente a: (i) los jóvenes, y en general a todos los nuevos
trabajadores que ingresan en el mercado laboral por no tener experien-
cia ni referencias previas y; (ii) personas carentes de contactos o parien-
tes (método de búsqueda cuando no existe información oficial eficaz).
Para solucionar esto, es necesario establecer sistemas de información que
pongan en contacto trabajadores con vacantes. Se trata de los llamados
Sistemas de Intermediación Laboral (SIL), que proveen servicios de em-
pleo de forma gratuita o a bajo costo a todos los trabajadores. En el pun-
to 5 se proveerá mayor información sobre su funcionamiento en la región.
b. Fallas en los mercados de seguros privados de desempleo: El desem-

pleo puede suponer costos personales y sociales elevados que, en princi-
pio, podrían cubrirse si una persona o una familia pudiera contratar un se-
guro por el que pagaría una cuota mientras el trabajador está empleado y
recibiría una transferencia o un pago en caso de desempleo. Sin embargo,
en la práctica, el mercado de seguros privados de desempleo no existe,
debido a problemas de riesgo moral (una vez contratado el seguro, los
asegurados podrían manipular su probabilidad de quedar desempleados)
y selección adversa (las personas interesadas en contratar un seguro de
este tipo serían las que tienen mayor probabilidad de quedar desemplea-
das). Para enfrentar esto, muchos países del mundo han desarrollado se-
guros de desempleo de carácter público o se ha obligado a las empresas
a pagar indemnizaciones por despido. De nuevo, en la siguiente sección
se analizará el funcionamiento de estos instrumentos en la región.

4.2. FALLAS DE MERCADO QUE IMPIDEN PROMOVER LA
ESTABILIDAD LABORAL PRODUCTIVA
Sostener una elevada productividad en relación con el salario y los costos la-
borales no salariales es el factor más importante a la hora de mantener una
relación laboral formal. Por eso, estas fallas son las que afectan a:
a. La adquisición de habilidades del trabajador y, con ello, la posibilidad

de mantener o mejorar su productividad: Estas fallas se refieren a la in-
capacidad de apropiarse de las inversiones en capital humano, ya que
puede suceder que, una vez que la empresa ha invertido dinero en capa-
citar al trabajador, este se marche a trabajar en otro sitio.
b. Imperfecciones en el mercado de capitales: Estas fallas limitan el acceso

al crédito para las personas que quieren invertir en la formación del ca-
pital humano. Además, afectan, sobre todo, a las empresas pequeñas y
trabajadores de medianos y bajos ingresos que son aquellos que precisa-
mente más lo necesitan.
c. Asimetrías e insuficiencia de información sobre opciones de capacita-

ción: Estas fallas afectan al trabajador, a la empresa y a los proveedores
de capacitación en su conocimiento sobre los beneficios que la formación
reporta, las competencias demandadas por el mercado, así como la cali-
dad y la pertinencia de la capacitación que se ofrece en el mercado. Estas
limitaciones desincentivan la demanda de capacitación y contribuyen a
que la oferta sea escasa y de baja calidad.
Con el fin de paliar las fallas de mercado asociadas a la inversión en habilida-

des, muchos países han establecido sistemas de formación para el trabajo
que permiten fomentar mayores inversiones en habilidades por parte de las
empresas, el Estado y los trabajadores, así como mecanismos para el recono-
cimiento de habilidades adquiridas en el lugar de trabajo. En el punto 6 se
analizará su efectividad en la región.

4.3. PROPUESTA DE SOLUCIÓN PARA LAS
FALLAS DE MERCADO
Debido al contexto de los países de la región y a las fallas

Promover una política de mercado mencionadas, los mercados de trabajo ope-
laboral que abogue ran de forma ineficiente, lo que genera: (i) un alto riesgo
por mejorar las para empresas y trabajadores; (ii) un escaso bienestar y
oportunidades de (iii) un bajo crecimiento de la productividad. Por ello, se
propone una política laboral que se fundamente en los
inserción en un empleo
siguientes dos pilares:
formal y fomentar una
estabilidad laboral • Por un lado, aumentar e igualar las oportunidades
productiva. de acceso a empleos formales para que los trabaja-
dores consigan emplearse, tras un período de des-
empleo o inactividad, de manera rápida y efectiva
en empleos formales.
• Y, por otro lado, promover la estabilidad laboral

productiva.
En general, los países cuentan con una serie de políticas e

instrumentos que se pueden agrupar en alguno de estos
dos pilares. Sin embargo, en la mayoría de los casos, estas
políticas funcionan de forma independiente, desarticula-
da de otras intervenciones, por lo que a veces pueden
surgir contradicciones entre unas y otras. Como se verá
más adelante, en este módulo se sugiere trabajar hacia
una visión integral de las políticas laborales, para que los
esfuerzos de los pilares se potencien entre sí, y lo hagan
con el ímpetu férreo y transversal de aumentar la pro-
ductividad. En los siguientes capítulos se presentará una
breve revisión de las principales políticas existentes en la
región, incluyendo datos de cobertura y evidencia de su
funcionamiento (o limitaciones), cuando hay información
disponible al respecto.

V. POLÍTICAS EXISTENTES QUE TIENDEN A AUMENTAR E
IGUALAR LAS OPORTUNIDADES DE ACCESO A EMPLEOS
FORMALES
Este sección revisa las políticas laborales que se están implementando en la

región, y que, directa o indirectamente, buscan aumentar e igualar las oportu-
nidades de creación de empleos formales. Estas se agrupan en torno a cinco
bloques: intermediación laboral; apoyo al primer empleo; apoyo para la rein-
serción de adultos; apoyo al ingreso durante el desempleo; y, regulaciones de
contratación y despido.
5.1. POLÍTICAS PÚBLICAS DE INTERMEDIACIÓN LABORAL
Las Políticas de Intermediación Laboral (PIL) tienen como objetivo reducir las
asimetrías de información e igualar las oportunidades de acceso a empleos
de calidad, acercando personas que quieren mejorar su situación de empleo a
vacantes del sector productivo, mediante la asistencia de búsqueda del traba-
jo, asesoría y apoyo a las empresas para la selección de candidatos. Para ello,
como se explicó en el capítulo anterior, se utilizan los Sistemas de Intermedia-
ción Laboral (SIL) que constan, entre otros7, de Servicios Públicos de Empleo
(SPE) que proveen servicios gratuitos o de bajo costo a todos los trabajado-
res. Sin embargo, los SPE son todavía muy incipientes en la región y tanto los
trabajadores como las empresas los utilizan poco. De hecho, solo 30% de los
trabajadores que buscan empleo lo hace a través de canales formales, entre
los que se encuentran los SPE. Además, tampoco cuentan con mecanismos de
seguimiento y evaluación que permitan conocer la efectividad de sus acciones,
ni generar información para la toma de decisiones8.
7 Las PIL deben ser entendidas como un sistema que incluye los SPE, los servicios privados de intermediación
(bolsas de empleo privadas o agencias de colocación temporal) y las organizaciones de la sociedad civil que
realizan vinculación laboral.
8 A excepción de México que, de acuerdo con Mazza (2011), sí mantiene un sistema de monitoreo por el cual,
anualmente, hace participar a sus 32 oficinas regionales en una competencia por ser el “mejor servicio público
de empleo”.

5.2. INICIATIVAS DE APOYO AL PRIMER
EMPLEO
Los jóvenes constituyen uno de los colectivos que más

Los gobiernos de la sufren en el mercado laboral, porque están sujetos a más
región han aplicado fallas de información, no cuentan con un apoyo integral
políticas paliativas para y amplio para mejorar sus oportunidades de inserción y
mejorar la situación realizar una efectiva transición de la escuela al trabajo. La
función de estas políticas es mejorar el capital humano
de los jóvenes en
de los jóvenes para incrementar sus oportunidades de ac-
el mercado laboral; ceso al mercado laboral, reduciendo los costos y riesgos
pero, en muchos para sus empleadores. Sin embargo, las políticas de apo-
casos, estas medidas yo a la vinculación de los jóvenes con un primer empleo
se han aplicado de han tenido una visión, hasta ahora, desintegrada. Esto se
debe a que los gobiernos de la región han implementado
forma fragmentada e
un conjunto de políticas paliativas, a fin de mejorar de
ineficiente. manera inmediata la situación laboral de los jóvenes, que
han ejecutado de manera fragmentada y no como parte
de una política coherente de empleo juvenil que resuel-
va los problemas estructurales del mercado laboral y, a la
vez, procure el logro de los objetivos a corto plazo.
Estas políticas implementadas en la región pueden clasi-

ficarse en cuatro tipos9:
a. Programas de capacitación laboral: Su objetivo

principal es aumentar la probabilidad de que las
personas desempleadas obtengan un empleo for-
mal y aumenten su productividad e ingreso me-
diante la adquisición de experiencia y habilidades
tanto técnicas (también conocidas como habilida-
des cognitivas o duras) como socioemocionales10
(habilidades no cognitivas o blandas) que son valo-
radas por el mercado de trabajo. Normalmente se
9 Clasificación según la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2015a).

10 Habilidades comportamentales como el autocontrol y la capacidad de trabajar
en equipo, así como la capacidad de adaptarse a nuevas circunstancias.

focalizan en población juvenil que está en situación de vulnerabilidad con
poca o nula experiencia laboral y competencias laborales limitadas.
Recuadro 5. La importancia de las habilidades socioemocionales

en los mercados laborales
La importancia de las políticas laborales que promueven la capacita-

ción en habilidades socioemocionales está siendo cada vez más reco-
nocida en el mercado laboral de la región.
1. Primero, hay abundante evidencia de la literatura académica que

señala que algunas habilidades no cognitivas, como la persistencia
y el autocontrol, son factores importantes que promueven el éxito
en el mercado laboral (Heckman, Stixrud y Urzúa, 2006).
2. Segundo, se ha mostrado que, a diferencia de las habilidades cog-

nitivas, que se estabilizan a una edad temprana, las habilidades no
cognitivas (por ejemplo, la paciencia, la motivación, el autocontrol,
el temperamento) son maleables aún en edades más avanzadas, lo
cual indica que el retorno de invertir en la promoción de habilidades
no cognitivas entre los jóvenes es mayor (Cuhna y Heckman, 2010;
Carneiro y Heckman, 2003; Heckman, 2000).
3. Por último, existe evidencia consistente de una significativa deman-

da de habilidades socioemocionales por parte de las firmas de la
región que, incluso, llega a superar la demanda de habilidades de
conocimiento. Estos estudios sugieren que la ausencia de habilida-
des blandas puede imponer una restricción en el mercado laboral
más fuerte que la falta de conocimiento técnico (Bassi et al., 2012 y
Banco Mundial, 2011).
Fuente: González-Velosa, C., L. Ripani y D. Rosas Shady (2012)

La evidencia demuestra que se trata de programas modestamente efec-
tivos (pero persistentes) en términos de calidad del empleo encontrado.
Además, también se evidencian impactos “no esperados”. Por ejemplo,
el programa de Empleo y Juventud de República Dominicana (dirigido a
jóvenes vulnerables que incluye entrenamiento en habilidades socioemo-
cionales) redujo la probabilidad de embarazo adolescente en 20% (Nove-
lla y Ripani, 2015).
b. Programas de aprendices: Consisten en un empleo que incluye una ca-

pacitación estructurada en el lugar de trabajo, combinada con un compo-
nente de capacitación técnica relacionada fuera del trabajo para apren-
der una ocupación cualificada y que es certificada y reconocida por la
industria al completar el programa.
Recuadro 6. Características de los programas de aprendices
Las características indispensables de los programas de aprendices

comparados con otros métodos de capacitación en el lugar de trabajo
son:
1. El aprendiz tiene un trabajo con capacitación estructurada. Esto

quiere decir que hay un plan de capacitación claramente definido
para el aprendiz.
2. El plan de capacitación del aprendiz combina la capacitación en el

lugar de trabajo, a cargo de un maestro profesional, con capacita-
ción en el aula relacionada, proporcionada en un establecimiento
educativo, universidad o institución de capacitación (normalmente
durante uno o dos días en los que no trabaja).
3. Normalmente existe un contrato de empleo escrito entre el emplea-

dor y el aprendiz, estableciendo los derechos y responsabilidades
de ambas partes y reflejando que el acuerdo es mutuamente bene-
ficioso.

4. El aprendiz debe aprobar una evaluación para recibir una certifi-
cación reconocida de cualificaciones adquiridas, una vez que haya
completado el programa de aprendices. La certificación está reco-
nocida en la industria como una vía para verificar que el aprendiz ha
adquirido una serie de habilidades pertinentes a un nivel específico.
Fuente: Fazio, Fernández-Coto y Ripani (2016).
Sin embargo, a pesar de la evidencia positiva sobre su efectividad para lo-

grar una inserción laboral de jóvenes más extendida y firme, la región aún
no cuenta con programas de aprendices amplios como los que existen en
muchos otros países del mundo. Es decir, los países de América Latina y
el Caribe todavía no han utilizado estos programas como una herramienta
esencial para mejorar las oportunidades del mercado laboral de la juven-
tud. Esto puede deberse a:
• Bien, porque existen varias diferencias clave que destacan cuando se

comparan los programas de capacitación tradicionales de América La-
tina y el Caribe con los programas de aprendices, a saber: (i) los pro-
gramas de aprendices no tienden a dirigirse a la juventud con la base
de habilidades más baja; (ii) están financiados de forma pública y pri-
vada; (iii) tienen un costo más elevado por la duración más prolongada
y la intensidad más alta de la capacitación dentro y fuera del lugar de
trabajo; y (iv) duran, como mínimo, un año para generar resultados
en los niveles de productividad del aprendiz (Fazio, Fernández-Coto y
Ripani, 2016).
• O bien, porque instalar este tipo de programas en el contexto de la

región supone un gran reto teniendo en cuenta (i) la elevada informali-
dad; (ii) la posibilidad de que se usen como instrumentos para acceder
a mano de obra barata (OIT, 2012a); (iii) la necesidad de garantizar el
involucramiento de las empresas a fin de disponer de una oferta su-
ficiente de vacantes formales para aprendices y; (iv) la obligación de
asegurar una instrucción de calidad en las empresas.

De hecho, los pocos países de la región que los han incorporado tienden
a usarlos como subsidios a la contratación y se desaprovechan, por tanto,
como herramienta de formación laboral para una inserción en el empleo
de calidad.
c. Los subsidios a la contratación: Promueven el empleo juvenil a través de

subsidios a la contratación. Es decir, se tratan de subsidios que apoyan
directamente a las empresas cubriendo parte del salario del joven o por
medio de deducciones a los aportes que las empresas deben hacer en
términos de cotizaciones a la seguridad social. Un ejemplo reciente de
este tipo de subsidios en la región es el programa 40.000 primeros em-
pleos en Colombia.
d. Regímenes especiales para jóvenes: Son instrumentos de política diri-

gidos a motivar a los empresarios a contratar más mano de obra joven.
Generalmente, la empresa se compromete a contratar a trabajadores jó-
venes y, a cambio, obtiene alguna exención o un beneficio que reduce su
costo laboral. Por ejemplo, varios países de América Latina y el Caribe
cuentan con las “leyes de primer empleo”.
Ahora bien, tras estudiar las diferentes políticas fragmentadas de apoyo

a los jóvenes en la región, existe otro bloque de políticas muy ausente
y que podría brindar resultados muy positivos con un costo mínimo. Se
trata de los servicios de orientación vocacional que ofrecen información
a los jóvenes para que tomen mejores decisiones a la hora de elegir una
ocupación.
5.3. FORMACIÓN PARA LA INSERCIÓN O REINSERCIÓN

LABORAL DE ADULTOS
La función de estas políticas es incrementar las habilidades de las personas,

especialmente las más vulnerables, con el objetivo de aumentar la empleabili-
dad y, de ese modo, reducir riesgos y costos para los empleadores.
En la región, no existen suficientes mecanismos que ayuden a los desem-

pleados a volver de manera efectiva a un puesto de trabajo. En la mayoría
de los casos, los trabajadores que se separan de sus empresas, voluntaria o

involuntariamente, no disponen de apoyo institucional para la búsqueda y/o
reinserción en un empleo. El gasto en políticas activas de empleo (que inclu-
ye tanto servicios de intermediación laboral como programas de capacitación
para la inserción laboral) es bajo (Gráfico 6) y la implementación de los pro-
gramas de capacitación para desempleados en la región no es la ideal. Esto
hace que el trabajador esté desprotegido frente al desempleo, en cuanto a
poder actualizar sus habilidades con el fin de conseguir un nuevo empleo.
Recuadro 7. ¿Quiénes forman la población vulnerable

en el mercado laboral?
Las personas vulnerables en el mercado laboral de América Latina y el

Caribe son:
1. Los jóvenes.
2. Aquellas mujeres que han permanecido mucho tiempo fuera de un

puesto de trabajo.
3. Las personas con escaso nivel de educación o bajo ingreso (quie-

nes en algunos casos son receptores de programas de protección
social, como transferencias condicionadas de dinero).
4. Los adultos mayores.
5. Las personas con discapacidad.
6. Los ex convictos que buscan reinsertarse en el mundo laboral.
7. Las personas que, por residir en zonas con alta incidencia de vio-
lencia o a raíz de su género, etnia u otras características personales,
son víctimas de discriminación laboral.

Gráfico 6.
Gasto público en políticas activas de empleo, 2010
(en porcentaje del PIB)
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
URY
ECU
PER
MEX
USA
ISR
HND
EST
ALC
JPN
AUS
NZL
COL
CAN
CZE
SVK
KOR
GBR
ARG
ITA
CHL
SVN
LUX
BRA
NOR
CHE
HUN
OCDE
POL
PRT
BEL
AUT
IRL
ESP
DEU
FIN
FRA
SWE
Mientras que las empresas y muchos Institutos Nacionales de Capacitación (INC)11 de la región
se concentran en la formación de las personas que ya están empleadas (como se profundizará
en el punto 6); los ministerios de trabajo son, en general, los encargados de ofrecer programas
de capacitación laboral de corto plazo para las personas que están desempleadas o buscan
una mejor oportunidad de empleo. Con frecuencia, los servicios provistos por los ministerios
de trabajo tienen poca cobertura y se dirigen exclusivamente a un grupo específico de de-
sempleados, como, por ejemplo, los jóvenes.
5.4. POLÍTICAS DE APOYO AL INGRESO DURANTE EL

DESEMPLEO
El desempleo genera una pérdida de ingreso en el corto plazo, que puede te-
ner consecuencias en el largo plazo. Para paliar esta pérdida, se debe contar
con políticas orientadas a: (i) suavizar la caída del consumo de los trabaja-
dores y, (ii) permitir una mejor búsqueda y una adecuada reinserción laboral.
11 En el punto 6 se describirán las políticas de formación a lo largo de la vida, lo cual incluye el apoyo a este tipo
de políticas provistas por los INC. En el presente apartado solo se mencionan aquellas políticas de formación
que son proporcionadas con el objetivo de insertar o reinsertar a adultos en el mercado laboral.

En efecto, contar con un ingreso les puede permitir a los
trabajadores dedicar tiempo a la búsqueda de un buen
empleo en vez de tener que aceptar la primera oferta que A pesar de que las
surja. Por ello, las indemnizaciones por despido, los segu-
indemnizaciones
ros de desempleo y los programas de empleo temporal
cumplen un rol muy importante en la reinserción de los por despido son
trabajadores desempleados: obligatorias, muchos
trabajadores no las
• Indemnizaciones por despido: Son el instrumento
obtienen.
más usado en América Latina y el Caribe para pro-
teger el ingreso de los trabajadores ante la pérdida
de empleo. Sin embargo, en la práctica, muchos tra-
bajadores que en principio califican no reciben la in-
demnización.
• Seguros de desempleo: Empleado y empleador

contribuyen a un fondo general y, según ciertos cri-
terios de elegibilidad, el empleado tiene derecho a
un beneficio definido por un tiempo determinado.
Estos esquemas están presentes en Argentina, Ba-
hamas, Barbados, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay y
Venezuela.
• Programas de Empleo Temporal (PET): Tienen el

objetivo de garantizar un ingreso mínimo a los tra-
bajadores desempleados pobres y no calificados a
cambio de que la persona realice un aporte en térmi-
nos de trabajo público mientras dure la prestación.
La evidencia indica que estos programas son más
efectivos para sostener el ingreso que como meca-
nismos de inserción laboral, porque no mejoran la
empleabilidad de sus beneficiarios.

5.5. REGULACIONES PARA LA CONTRATA-
CIÓN Y EL DESPIDO FORMAL
Este tipo de regulaciones busca mejorar las condiciones

de los trabajadores y protegerlos frente a los riesgos de
pobreza en la vejez, enfermedad o desempleo. No obs-
tante, estas medidas pueden reducir los incentivos para
la contratación formal y, por lo tanto, fomentar la infor-
malidad:
• En lo que respecta a la contratación formal: Los

El costo de contratar
países de la región se caracterizan por tener leyes
formalmente a un laborales ambiciosas en cuanto a su objetivo de pro-
trabajador, en relación teger al trabajador. Por esta razón, el costo de con-
con su productividad, tratar formalmente a un trabajador es mayor en los
es mayor en América países de América Latina y el Caribe que en los de
la OCDE y, en algunos casos, como ya se explicó en
Latina y el Caribe que
el punto 3, el costo laboral de contratar a un trabaja-
en la media de los dor supera su productividad laboral (ver Recuadro 3
países de la OCDE. para recordar cómo se calculaba).
• En lo relativo al despido formal: Al elevar los costos

potenciales futuros a los que el empresario tendría
que hacer frente en caso de extinguirse la relación
laboral. Esto afecta especialmente a los trabajadores
con productividades más inciertas, como los jóvenes
o los trabajadores menos capacitados. Se verá con
más detalle en la siguiente sección.
En resumen, las políticas activas del mercado laboral

aún son muy incipientes y no disponen de los recursos
necesarios para enfrentar una realidad de trabajadores
con escasa información acerca de dónde se encuentran
las oportunidades laborales y con baja productividad.
Por ello, estas políticas activas no alcanzan a ser suficien-
tes para promover una mejor intermediación laboral ni
una buena vinculación de los jóvenes con su primer em-
pleo ni una mejor inserción o reinserción laboral de los

trabajadores desempleados. Además, estos factores se suman al hecho de que
en muchos países los costos de contratar a un trabajador formal son altos en
relación con la productividad. Todo ello implica que, muchos emparejamientos
entre trabajador y empleador simplemente no alcanzan la productividad que
se requiere para hacer frente a los costos de la formalidad. Esto explica por qué
la mayoría de los trabajadores pasa una gran porción de su vida laboral en la
informalidad.

VI. POLÍTICAS QUE TIENDEN A AUMENTAR LA
ESTABILIDAD PRODUCTIVA
La movilidad laboral puede ser una fuente de crecimiento si permite que los
trabajadores accedan a empleos más productivos. Sin embargo, una elevada
inestabilidad laboral reduce el bienestar de los trabajadores y puede tener con-
secuencias adversas en la productividad. En la presente sección se examinan
los mecanismos con los que se cuenta en la región para lograr un empleo más
estable y productivo (lo que llamamos “estabilidad productiva”), los cuales se
pueden dividir en dos grandes grupos: (i) las regulaciones laborales que limitan
el despido a través de la imposición de costos monetarios y administrativos;
y (ii) las políticas orientadas a fomentar la formación continua del trabajador
para incrementar su capital humano a través de la adquisición, la actualización
y el reconocimiento de las habilidades y capacidades de los trabajadores.
6.1 REGULACIONES PARA EL DESPIDO FORMAL
La regulación sobre el despido cumple un doble objetivo:
• De forma directa: Al reducir el número de despidos injustificados se pue-

de mejorar el bienestar del trabajador directamente, ya que, al hacer más
caro y costoso el despido, disminuye su incidencia.
• De forma indirecta: Puede promover una mayor capacitación, lo cual, a

su vez, si tiene efectos sobre la productividad del emparejamiento, puede
restringir la incidencia de despidos.
Sin embargo, encarecer el despido también puede conllevar a una serie de

efectos adversos en ciertos aspectos:
1. Creación del empleo formal (se abordó en la sección anterior): Se incre-

mentan los costos de contratación formal.
2. Productividad: Se limita la rotación “productiva” al impedir la reasigna-

ción de trabajadores.
3. Inserción laboral de grupos vulnerables: Al restringir la posibilidad de

despido en caso de contratación fallida.

4. Rotación laboral: Los empleadores pueden lograr
sortear las regulaciones recurriendo a la contrata-
ción temporal.
Gráfico 7.
Protección contra despidos individuales y porcentaje de asalariados
con más de cinco años de duración en su empresa
con mas de 5 años de antiguedad
80
GRC ITA
Porcentaje de asalariados
70 SVK SLO
IRL FRA CZE
BEL PRT
ESP KOR
60 HUN EST ESP NDL
NOR
EEUU DNK NDL
ISL
50 ECU
URY ARG
CAN CRI BOL
40 AUS
PRY CHL
BRA
30 HND
COL
PER
20
10
0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5
Indice EPL-Protección contra despidos individuales
OCDE AL
Según el Gráfico 7, el nivel de protección frente al despi- El nivel de protección

do en la región es similar al de los países de la OCDE. Sin
frente al despido en
embargo, la rotación laboral es mucho mayor en América
Latina y el Caribe. Esto podría deberse a las debilidades la región es similar
institucionales en la fiscalización del cumplimiento de la al de los países de la
legislación laboral y al desfase entre los niveles de regula- OCDE. Sin embargo,
ción y de productividad laboral. la rotación laboral es
mucho mayor.
Por todo ello, es necesario encontrar un equilibrio entre
la protección al trabajador y el fomento de la producti-
vidad y la formalidad. En el punto 7 se retoma este tema
y se formulan algunas opciones de política que pueden
llevar a la región por este camino.

6.2. LAS POLÍTICAS DE FORMACIÓN DE TRABAJADORES
ACTIVOS
Las políticas de formación promueven mejores trayectorias laborales y mayor

productividad. Aunque en la región no se han utilizado con el fin de fomentar
una mayor estabilidad en el trabajo, en esta sección se argumenta que las polí-
ticas de capacitación a lo largo de la vida pueden lograr también el menciona-
do objetivo sin los potenciales efectos secundarios adversos de las regulacio-
nes por despido. Por lo tanto, constituyen una opción de política interesante
para enfrentar los problemas de baja productividad, alta informalidad y escasa
estabilidad en el empleo que sufre la región.
Ahora bien para que estas políticas de inversión en formación sean eficaces,
son necesarias ciertas condiciones, entre las que cabe citar:
a. Criterios de pertinencia y calidad del aprendizaje.
b. Implicación del sector productivo en el diseño de las políticas a fin de que

los trabajadores se capaciten en materias relevantes.
c. Adquirir habilidades y/o capacidades relevantes. Actualmente el mercado

laboral y la sociedad requieren no solo de conocimientos académicos,
sino otras habilidades socioemocionales habitualmente menos asociadas
con el sistema educativo tradicional. Esto subraya la importancia de con-
siderar a la educación como un proceso de aprendizaje a lo largo de la
vida, en el cual la escuela desempeña un rol central pero no exclusivo.
d. Establecer mecanismos públicos de control de calidad (certificaciones).
e. Disponibilidad de información e integración de los sistemas educativos y

de capacitación laboral.
Desafortunadamente, los países de América Latina y el Caribe no le han dado

la importancia debida a este aspecto y estos mecanismos no han sido lo sufi-
cientemente desarrollados. Por este motivo, las políticas de formación de tra-
bajadores activos presentan problemas de eficacia: el grado de formación que
reciben los trabajadores de la región es muy bajo (ver Gráfico 8) y, además,
esto sucede en un contexto en el que el capital humano de la fuerza laboral es
particularmente bajo y los individuos se gradúan de la escuela con muy poca

preparación, como ya se explicó en el punto 2. Esto sugie-
re que los trabajadores no llegan adecuadamente equi-
pados a sus lugares de trabajo ni se preparan mientras
permanecen allí, a fin de producir valor para ellos mismos
y las empresas.
Esta brecha de habilidades lleva a que la demanda de los

trabajadores por parte de las empresas quede insatisfe-
cha, lo cual supone un cuello de botella para el crecimien-
to y la productividad. De hecho, un tercio de las empre-
sas de América Latina y el Caribe identifica la formación
inadecuada de los trabajadores como el mayor obstáculo
para sus operaciones y como una dificultad principal para
la innovación (Banco Mundial, 2010).
70%
60% 55.9 56.3
58.9 Gráfico 8.
50% 41.2 43.2 Porcentaje de
40% 37.0
trabajadores
30%
que reciben
20% 13.4 14.2
10% 8.5 8.7 9.2 9.8
12.9
capacitación
0% en un periodo
determinado, 2012
Notas: (1)durante los últimos seis meses. (2) durante el último año (3) durante
los últimos dos años (4) durante los últimos tres años (5) durante la vida la-
boral. Promedio de la OECD, sobre la base de los países con encuesta PIAAC.

También se debe prestar atención a los problemas de
equidad que pueden implicar que las empresas prefieran
formar únicamente a los trabajadores más preparados,
incrementando la brecha salarial entre trabajadores ca-
lificados y no calificados. Esto enfatiza la importancia de
contar con sistemas de formación continua que apoyen
la adquisición de habilidades de todos los trabajadores
y reforzar la adquisición de competencias básicas en la
etapa escolar.
Las instituciones encargadas de la formación generalmen-

Los países de la región
te son los Institutos Nacionales de Capacitación (INC), ór-
están invirtiendo ganos públicos financiados en la mayoría de los casos a
importantes sumas partir de un impuesto específico a la nómina del trabaja-
de dinero en dores12, que ofrecen capacitación gratuita para los traba-
capacitación sin que jadores en activo (por ejemplo, el SENA en Colombia, el
Infotep en República Dominicana, el INA en Costa Rica,
se puedan observar los
el Inadeh en Panamá y el SNPP en Paraguay, entre otros).
resultados. Ahora bien, la evidencia sugiere que, a pesar de destinar
amplios recursos a estos centros, las empresas no hacen
uso de los mismos por motivos que tienen que ver, en mu-
chos casos, con una baja calidad de la formación ofrecida
que se basa en:
• Los procesos para asegurar que la formación se

oriente a los sectores y perfiles ocupacionales de-
mandados por el sector productivo están muy poco
desarrollados.
• La inexistencia de mecanismos de medición de re-

sultados e impacto que permitan verificar que los
resultados deseados se logren efectivamente.
• La falta de instituciones independientes que garanti-

cen la calidad de los cursos formativos.
12 Impuesto específico que comprende entre un 0,25% (Uruguay) y un 3% (Ja-

maica) de la nómina de los trabajadores formales.

Como consecuencia de todo ello, los países están invir-
tiendo importantes sumas de dinero en formación sin que
se puedan observar resultados.
Si bien se utilizan en menor medida que los INC, también

existen los subsidios directos a empresas o trabajadores
para formación. Pero tampoco garantizan resultados –ya
que requieren que la formación ofrecida sea de calidad y
pertinente– ni aseguran que se logre, en efecto, elevar la
productividad de empresas y trabajadores.
En definitiva, aunque el nivel de inversión es en algunos

países de la región similar al de los países desarrollados,
es necesario mejorar la pertinencia y calidad del gasto
realizado para lograr mejores resultados en términos de
trayectorias laborales y productividad. El análisis de este
capítulo señala con claridad la necesidad de establecer un
nuevo orden en el campo de la educación y la formación
para el trabajo en América Latina y el Caribe.
En efecto, sin grandes reformas que fortalezcan las habi- Si los responsables
lidades adquiridas por los niños y los jóvenes en la escue-
de las políticas de
la, y que a la vez promuevan la actualización permanente
de las habilidades en la fuerza laboral, será difícil alcanzar la región realmente
cambios sustanciales y sostenibles. Si los responsables de quieren estimular
las políticas de la región realmente quieren estimular el el desarrollo de sus
desarrollo de sus países en términos de capital humano, países en términos
deben comenzar la transformación lo más pronto posible:
de capital humano,
una transformación que comienza por mirar más allá del
aula para capacitar a la fuerza laboral (Crespi, Fernán- deben comenzar la
dez-Arias y Stein (Eds.), 2014). transformación.

VII. HACIA UNA VISIÓN INTEGRAL: PROPUESTAS PARA
LOGRAR TRAYECTORIAS DE ÉXITO
Sobre la base de las lecciones de las secciones anteriores, esta sección propo-
ne una política laboral de dos pilares para que los mercados de trabajo de la
región sean más capaces de promover trayectorias laborales de éxito. Los pila-
res de esta política se construirían a partir de los instrumentos presentados en
los apartados 5 y 6 (que tenían efectividad limitada), pero tendrían un diseño
integral para que sus esfuerzos se potencien entre sí, haciendo énfasis en el au-
mento de productividad. Las propuestas de esta sección tienen como objetivo
que los mercados laborales permitan romper el círculo vicioso de empleos de
mala calidad y permitan a los trabajadores transitar hacia trayectorias de éxito.
Una trayectoria de éxito implica: (i) una buena entrada de los jóvenes en el
mercado laboral, en un trabajo formal que coincida con sus aspiraciones y for-
mación; (ii) una formación continua en el lugar de trabajo como una estrategia
para aumentar la productividad y preservar e incrementar la empleabilidad de
las personas; (iii) y, por último, que si el trabajador pierde involuntariamente su
empleo, logre emplearse de forma rápida y efectiva en un trabajo formal que
le permita progresar en una trayectoria de éxito (Figura 4). Para lograr esto, es
necesaria una integralidad de políticas bien coordinadas.
Figura 4. Continua Pierde

Trayectoria de inversión empleo, pero
INGRESO
en capital con ingreso

éxito estilizada humano. suavizado.
Consigue
mejor
empleo.
Después de perder
empleo, retoma
trayectoria de éxito.
Salario sube por inversión en capital humano.

Joven consigue buen empleo.
TIEMPO

Es importante enfatizar que el diseño de las políticas públicas debe tener
un enfoque integral para lograr el objetivo de fomentar las trayectorias de
éxito. De lo contrario, la política laboral será ineficiente en el sentido de que el
éxito de cada componente se verá limitado por los efectos no anticipados en
los demás componentes. Por ejemplo, no tendría sentido fomentar la estabi-
lidad laboral de los trabajadores activos si el resultado fuera desincentivar la
contratación formal. En este caso, sería deseable que las regulaciones labora-
les sean complementadas con políticas de formación del capital humano que
aumenten la productividad, de modo tal que los costos laborales de contrata-
ción formal sean menores al valor que el trabajador genera para su empresa
(y en general para la economía del país). La Figura 5 resume estos peligros,
es decir, advierte los posibles riesgos de diseñar los dos pilares de la política
laboral en forma aislada.
Figura 5.
DESALENTAR EL ACCESO DESALENTAR LA
A OPORTUNIDADES DE ESTABILIDAD LABORAL Consecución de una
EMPLEO FORMAL PRODUCTIVA política laboral sin
Los trabajadores no acceden Se eliminan las regulaciones al un diseño integral
a oportunidades de empleo despido
idóneas
excesiva rotación
mayor rotación laboral
Regulaciones al despido muy
Escasas y poco pertinentes rígidas
políticas de formación
menor productividad se mantienen relaciones
laborales improductivas
menor contratación formal
baja productividad
Incentivos insuficientes para
Falta de incentivos para la
buscar trabajo
formación de trabajadores
mayor desempleo
menor capacitación
Costos laborales altos
menor productividad
menor contratación formal
mayor rotación
Políticas de formación no
alineadas con demandas del
sector productivo

Además, cabe señalar que las políticas laborales tendrán
más éxito si se vinculan con el resto de las políticas que
impliquen el desarrollo productivo del país (políticas de
innovación, desarrollo del mercado de capitales y, por
supuesto, de educación). También es importante seguir
expandiendo la capacidad de los ministerios de trabajo,
dotarlos de mayores recursos y capacidades presupues-
tarias, y aumentar su área de influencia en el ámbito eco-
nómico.
Es importante Por último, es esencial que el Estado involucre a las em-

seguir expandiendo presas y a los representantes de los trabajadores en el
diseño, la discusión y la ejecución de las políticas labora-
la capacidad de
les para incorporar sus necesidades en los sistemas de in-
los ministerios de termediación laboral y de formación, en las regulaciones
trabajo, dotarlos de laborales y en las políticas de protección a los desemplea-
mayores recursos dos, a través del diálogo social.
y presupuestos, y
A continuación, se resumen las propuestas para lograr
aumentar su área
trayectorias de éxito basadas en dos ejes interconectados
de influencia en la y complementarios.
economía.
7.1. PRIMER EJE: POLÍTICAS PARA AUMENTAR

E IGUALAR LAS OPORTUNIDADES DE ACCESO
A EMPLEOS FORMALES
El primer paso hacia una trayectoria de éxito es la inser-

ción laboral efectiva a un empleo formal. Existen al menos
dos factores que impiden que quienes buscan empleo en-
cuentren un puesto de trabajo donde puedan desarrollar
sus competencias de una forma productiva: (i) la falta de
información tanto para trabajadores como para emplea-
dores para lograr una búsqueda efectiva; y (ii) la falta de
competencias y acceso al financiamiento para formarse.
En este sentido se proponen cuatro líneas de acción:

a. Mejorar la efectividad de las políticas de intermediación laboral. En
particular, invertir más y mejor en servicios públicos de empleo (SPE).
¿Cómo?
• Invirtiendo más recursos en los SPE. Como se estudió en el punto 5, el

gasto público en SIL en la región es bajo (0,04% del PIB), lo cual im-
plica que los trabajadores de la región cuentan con poco apoyo para
encontrar buenos empleos.
• Aumentando la capacidad institucional, autonomía, flexibilidad e inte-

gración de servicios para poder adecuarlos a las necesidades de cada
buscador de empleo.
• Aumentar la vinculación con los empleadores. El objetivo último de

los SPE es conectar a quienes buscan trabajo con las empresas que
los podrían contratar. Establecer y mantener buenas relaciones con los
empleadores es clave para que el SPE cumpla con eficiencia sus fun-
ciones. Para ello, los factores de éxito son: (i) contar con mecanismos
ágiles y poco burocráticos de atención; (ii) garantizar la calidad del
personal del SPE y de los servicios prestados; y (iii) tener un buen con-
ocimiento del mercado laboral.
• Mejorar la gestión hacia un sólido enfoque de gestión por resultados.

Para lograr las trayectorias de éxito, los SPE tienen que ayudar a los
trabajadores a que encuentren empleos en los que puedan ser pro-
ductivos y alcancen oportunidades de crecimiento. Para asegurar el
cumplimiento de este objetivo: (i) se requiere que cada servicio ofre-
cido tenga objetivos claramente especificados, con indicadores med-
ibles para observar el cumplimiento de las metas del desempeño; (ii)
se necesita establecer procesos que garanticen la información acerca
del desempeño; y (iii) debe haber un mecanismo de transparencia y
rendición de cuentas.
b. Mejorar las oportunidades laborales tanto para los jóvenes que buscan
su primer empleo como para aquellos que por una u otra razón deben
reinsertarse en el mundo laboral. ¿Cómo?
En lo que respecta a los jóvenes, los instrumentos de política deberían:

• Promover la participación de los ministerios de trabajo en la evolución del
sistema educativo hacia uno basado en la adquisición de competencias.
• Proporcionar información sobre el mercado laboral fomentando el uso de

mejores sistemas de información y orientación vocacional.
• Continuar promocionando programas de inserción laboral de jóvenes que

sean costo-efectivos y escalables.
• Implementar programas de aprendices ya que pueden ofrecer una opción

de formación estructurada, intensiva y de larga duración a jóvenes que
mantienen brechas importantes en cuanto a habilidades blandas y espe-
cíficas.
• Implementar programas de pre-aprendices: Estos programas son prepa-

ratorios y están dirigidos principalmente a Ninis (jóvenes que ni estudian
ni trabajan) o jóvenes en riesgo que necesitan reforzar sus habilidades
blandas y las habilidades básicas de aritmética y de lectoescritura antes
de estar listos para tomar un trabajo como aprendices (Fazio, Fernán-
dez-Coto y Ripani, 2016).
Recuadro 8. Razones por las que los países América Latina y

el Caribe están interesados en los programas de aprendices
Los países de América Latina y el Caribe están interesados en los pro-

gramas de aprendices por diversas razones, por ejemplo:
1. Productividad: Los programas de aprendices ayudan a impulsar la

productividad.
2. Innovación: Los programas de aprendices preparan trabajadores

con las habilidades necesarias para facilitar la innovación, adaptar
y elaborar nuevas tecnologías, así como para acercar el capital hu-
mano a las necesidades de las empresas.
3. Pertinencia: Los programas de aprendices armonizan la demanda y

la oferta de habilidades.

4. Carrera profesional: Los programas de aprendices permiten que los
trabajadores accedan a una carrera profesional estable, de calidad
y con perspectivas de crecimiento.
Fuente: Fazio, Fernández-Coto y Ripani (2016).
En lo que respecta a los desempleados, es necesario contar con un servicio

de intermediación laboral que les brinde asistencia para encontrar un nuevo
puesto de trabajo adecuado a sus capacidades y que les permita conectarse
con programas y políticas de formación que los ayuden a actualizar sus habili-
dades, en caso de haber quedado desfasadas.
c. Proteger el ingreso de los buscadores de empleo durante el desempleo.

¿Cómo?
A pesar de los atractivos elementos de un seguro de desempleo, hay que to-

mar en cuenta que es un instrumento que no resulta muy efectivo en la región,
porque: (i) se enfrenta ante elevadas tasas de informalidad y, por lo tanto, la
cobertura será limitada ya que los trabajadores despedidos de empleos in-
formales no serán elegibles; y (ii) se prolonga el tiempo de búsqueda sin que
mejore la calidad de los empleos que se consiguen.
Por esta razón, la política más idónea para proteger a los desempleados es la
vinculación de políticas activas de empleo (apoyo con información y capacita-
ción laboral) con estipendios, que consisten en la entrega de un apoyo econó-
mico al buscador de empleo y, al mismo tiempo, se aumentan las oportunida-
des de encontrar un nuevo trabajo.
d. Mejorar los incentivos a la contratación formal a través de una mejor

regulación y fiscalización. ¿Cómo?
Evaluando si las políticas de salario mínimo y las regulaciones que dan acceso
a las prestaciones laborales son las adecuadas para generar un importante
crecimiento del empleo formal y adecuándolas a la realidad de cada país. Si
el nivel de costos no salariales crea incentivos para la informalidad, habría que
buscar mecanismos alternativos para financiar las prestaciones laborales (por
ejemplo, a través de un impuesto al valor agregado). Además de las medidas

económicas, la atracción de trabajadores al sector formal requiere medidas
administrativas para hacer cumplir la regulación en materia laboral, es decir,
mejorar la fiscalización y la supervisión dentro del mercado de trabajo. Para
ello, habrá que mejorar los registros y las bases de datos (de la seguridad
social, registros tributarios o ciudadanos) e invertir en la optimización de las
inspecciones laborales.
7.2 SEGUNDO EJE: POLÍTICAS PARA PROMOVER LA

ESTABILIDAD LABORAL PRODUCTIVA
Este eje pone el énfasis en prevenir los despidos involuntarios protegiendo,

actualizando y mejorando el capital humano del trabajador y la productividad
de la relación laboral. Al mismo tiempo, y dado el costo social y psicológico
del despido, se recomienda mantener un costo económico para este, con un
monto moderado y con un diseño que no genere incertidumbre para no desin-
centivar la creación de empleo formal indefinido. En este sentido, se proponen
dos líneas de acción:
a. Aumentar la eficacia, calidad y pertinencia del gasto en formación para

el trabajo con el fin de fomentar la estabilidad productiva. ¿Cómo?
• Estableciendo nuevos arreglos institucionales: Es necesario desarrollar un

sistema que permita fomentar el aprendizaje activo durante toda la vida
laboral. Asimismo, debe promoverse la compaginación del trabajo con la
formación.
• Asegurando que la formación esté mejor alienada con las necesidades

del mercado de trabajo. Para lograr la pertinencia, es necesario que el
sistema de formación incorpore mecanismos para obtener información
sobre las necesidades cambiantes del mercado de trabajo y que esta se
traduzca en estándares de competencia que constituyan la base de los
currículos formativos y las cualificaciones13.
• Instaurando mecanismos que aseguren la calidad de la formación para el

trabajo.
• Estableciendo incentivos financieros para la formación.
13 En la región, el Consejo de Mineros de Chile ha sido el primer consejo sectorial para el desarrollo de habili-
dades y puede constituir un modelo muy interesante para otros sectores u otros países de ALC.

• Desarrollando mecanismos de información sobre la demanda y oferta de
habilidades que permitan la toma de decisiones correctas por parte de
trabajadores y empresas.
Como vimos en el capítulo anterior, muchos países ya cuentan con im-

portantes recursos destinados a financiar institutos públicos de capac-
itación, que muchas veces ofrecen cursos que no están acordes con las
habilidades demandadas en el sector productivo. Es posible transformar
estas instituciones, acercándolas al sector privado, para que ofrezcan
capacitación pertinente y de calidad, sin que ello implique un costo adi-
cional para el Estado. Además, muchas veces, el sector productivo está
dispuesto a cofinanciar iniciativas que considera buenas, potenciando
así los recursos públicos.
b. Evolucionar hacia un marco regulatorio efectivo sobre los despidos.

¿Cómo?
Es deseable establecer un marco legal sencillo, fácil de aplicar y que

no genere incertidumbre ni incentivos para litigar. Este marco podría
incluir:
• Indemnización por despido.
• Limitadas restricciones para efectuar un despido cuando la empresa

está dispuesta a pagar el costo.
• Exención de pago de indemnizaciones por contratos temporales y por

obra (producto).
• Aplicación de un período de prueba durante el cual la firma pueda

evaluar al trabajador sin necesidad de pagar una indemnización por
despido en el caso de prescindir de él.
Este tipo de reformas requieren de grandes esfuerzos de diálogo social, que

incluya no solo al sector público y privado, sino también a los trabajadores y
sindicatos. El diálogo y consenso social son esenciales para lograr cambios. En
este sentido, es deseable analizar quién gana y quién pierde con los cambios
propuestos, y ofrecer opciones para compensar a aquellos grupos que se sien-
ten desfavorecidos por el cambio. El concepto de estabilidad laboral produc-
tiva aquí planteado apunta a eso: brindar estabilidad a los trabajadores (y sus

familias) con un balance de regulaciones y de inversión en
capital humano, para que esa estabilidad sea el resultado
de crecimiento de la productividad y no de regulaciones
que dificultan el despido (y mantienen relaciones labora-
les que tal vez no son tan productivas).
Todo ello complementado por políticas que impulsen a

las personas y empresas a tomar mejores decisiones de
contratación (eje 1) y fomenten la formación para el tra-
Se busca transformar bajo (eje 2). Una estabilidad que existe porque la empresa
no quiere despedir a un trabajador en el que ha invertido
los mercados
mucho dinero en formación es mejor que una estabilidad
laborales de la laboral que existe a través de una penalización.
región promoviendo
trayectorias laborales En definitiva, se busca transformar los mercados labora-
de éxito para los les de la región promoviendo trayectorias laborales de éxi-
to para los trabajadores y fuentes de crecimiento para las
trabajadores y fuentes
economías. Esto se puede lograr con un paquete integrado
de crecimiento para las de políticas que facilite la incorporación del trabajador al
economías. empleo formal, a través de una mejor información sobre va-
cantes y trabajadores, mejores programas de formación y
un entorno regulatorio propicio para la creación de empleo
formal, pasando de un marco potencialmente conflictivo
en el que el despido se desincentiva con una penalización
económica, a un sistema en que el empresario ve al em-
pleado como un elemento difícilmente reemplazable gra-
cias a sus conocimientos. También se propone cambiar la
red de protección para los desempleados por un trampolín
que les ayude a retomar sus trayectorias exitosas. Nada de
esto sería posible sin ministerios de trabajo fortalecidos,
que ejerzan un papel rector y regulador y que promuevan
el diálogo social con empresarios y trabajadores.
Sin duda, se trata de una propuesta ambiciosa pero que

podría lograr que los mercados laborales dejen de ser
ineficientes, improductivos, altamente inestables y con
poca protección frente al desempleo, los riesgos relacio-
nados con la salud y la pobreza en la vejez.

VIII. SÍNTESIS DEL MÓDULO
En primer lugar, se ha evidenciado que a pesar de la etapa de bonanza que

vivió la región durante la primera década del siglo XXI, que se vio reflejada en
un crecimiento económico superior al promedio de décadas anteriores y en in-
negables ganancias para los mercados de trabajo, tales como la reducción del
desempleo, la creación de empleos y el aumento significativo de los salarios,
muchos trabajadores de la región enfrentan serias dificultades para encontrar
un buen empleo y, cuando están empleados, se ven expuestos a un alto grado
de inestabilidad laboral. Además, esta constante rotación no parece significar,
en general, una migración hacia mejores empleos, sino muchas veces hacia
empleos informales, que pagan menos y ofrecen menores prestaciones labo-
rales. Hay escasa inversión en capital humano en el trabajo y poca protección
a los desempleados. A su vez, los empleadores enfrentan restricciones para la
creación de más y mejores empleos, debido a regulaciones laborales que en
algunos casos no son consistentes con los niveles de productividad laboral de
las economías.
Se ha constatado que existen varias razones por las cuales el funcionamiento

de los mercados laborales de la región tiene amplio campo de mejoramiento.
En este módulo se han descrito las múltiples fallas de mercado que, sin una res-
puesta adecuada de las políticas públicas, no permiten que el mercado laboral
alcance su máximo potencial. Por ejemplo, las fallas de información imposibili-
tan que las empresas encuentren a los trabajadores con los perfiles adecuados;
también impide que trabajadores y empleadores tomen buenas decisiones en
materia de formación (¿cuáles son los mejores proveedores?, ¿qué formación
ofrece mayores posibilidades de encontrar un buen empleo?, ¿qué tipo de ca-
pacitación es más efectiva?). Las decisiones sobre acumulación de capital hu-
mano también se ven afectadas por la falta de liquidez, que imposibilita que
trabajadores y empresas financien la inversión en capital humano, mientras
que las altas tasas de rotación laboral hacen que estas inversiones sean poco
rentables para las empresas. Asimismo, el mercado privado no suele ofrecer un
seguro de desempleo para apoyar la reincorporación en caso de que el traba-
jador pierda su empleo y, de hecho, estos seguros de desempleo privados son
casi inexistentes en todo el mundo.

Pero, a pesar de todos los problemas mencionados, no todas las noticias son
malas. Como se ha podido apreciar en los apartados 5 y 6, existe un conjunto
de instrumentos que pretende mitigar las fallas que aquejan a los mercados
laborales y que pueden clasificarse en dos grupos: (i) políticas para aumentar
e igualar las oportunidades de acceso a empleos formales, y (ii) políticas para
fomentar la estabilidad laboral productiva. Si bien se trata de herramientas que
suelen carecer de determinadas características que limitan su efectividad para
resolver los problemas del mercado laboral, también es cierto que en muchos
países ya existen las semillas de una política laboral que podría potenciar la
productividad y el crecimiento de la región y, simultáneamente, generar em-
pleos mejor remunerados, mejor protegidos y con mayor estabilidad.
Sobre la base de las lecciones de los puntos anteriores, la meta de este módulo
ha sido conocer el funcionamiento del mercado laboral en América Latina y el
Caribe y conceptualizar un paquete integrado de políticas laborales a favor de
la productividad, basado en dos pilares que desactiven el círculo vicioso de
inestabilidad e informalidad y logren el objetivo de alcanzar más y, sobre todo,
mejores empleos para toda la población como un mecanismo de superación de
la pobreza, reducción de la desigualdad y mayor desarrollo económico y social
(sección 7). Los pilares se han construido a partir de los instrumentos presen-
tados en las secciones 5 y 6, pero deberían tener un diseño integral para que
los esfuerzos de los pilares se potencien entre sí, y lo hagan con el énfasis fuer-
te y transversal de aumentar la productividad. En algunos países, esto implica
adecuar el costo del paquete de aseguramiento social; en otros, desarrollar
mecanismos que faciliten la búsqueda y una buena “correspondencia” entre
trabajadores y vacantes. En todos los países se requiere promover una estrate-
gia: (i) de formación continua, que permita que los trabajadores se capaciten
y continúen aprendiendo en el lugar de trabajo; y (ii) que fomente la creación
de valor para la empresa y la economía en su conjunto.
Para finalizar, el siguiente diagrama (Figura 6) resume el enfoque integral para

crear más, y sobre todo, mejores empleos con el objetivo de fomentar la pro-
ductividad y lograr mayor bienestar social.

Figura 6.
Un enfoque integral para crear más y mejores empleos, aumentar la
productividad y lograr mayor bienestar
OBJETIVO PRINCIPALES POLÍTICAS PRINCIPALES

FALLAS DE EXISTENTES PROPUESTAS
MERCADO (Secciones 5 y 6) (Sección 7)
(Sección 4)
Aumentar e igualar Fallas de información Políticas públicas de Aumentar la inversión
MÁS Y MEJORES EMPLEOS, MAYOR PRODUCTIVIDAD,

las oportunidades intermediación laboral pública en servicios
Fallas de
de acceso a empleos públicos de empleo y
aseguramiento (riesgo Políticas de apoyo al
formales mejorar su gestión
moral y selección primer empleo
adversa) Mejorar el diseño de
Políticas activas de
los programas de
apoyo a la inserción
inserción y reinserción
laboral de los
MAYOR BIENESTAR
laboral
desempleados
Adecuar la regulación
Políticas de apoyo
laboral
al ingreso durante el
desempelo Mejorar la protección
ante el desempleo y la
Regulaciones a la
vinculación con
contratación y
políticas activas de
despido formal
empleo
Promover la Fallas que afectan la Regulaciones al Aumenta la eficiencia,

estabilidad laboral apropiabilidad de las despido formal la calidad y la
productiva inversiones en pertinencia del gasto
Políticas para la
capacitación en formación
formación de
Fallas del mercado de trabajadores activos Evolucionar hacia un
capitales marco regulado efecti-
vo sobre los despidos
El contexto
• Deficiente educación básica
• Alta informalidad y baja capacitación de fiscalización
• Baja capacidad institucional del Estado

FUENTES Y LECTURAS RECOMENDADAS
Este módulo ha seguido, principalmente, el lineamiento del libro Empleos para

crecer del Banco Interamericano de Desarrollo (BID): Alaimo, V., Bosch, M.,
Kaplan, D. S., Pagés, C. y Ripani, L. (2015). Empleos para crecer. Washington
DC: BID.
En la sección 2, la sección Nuevas tendencias de los mercados laborales: Los

trabajos del futuro se ha basado en los siguientes documentos: (i) Autor, D.H.
(2010). The Polarization of Job Opportunities in the U.S. Labor Market Impli-
cations for Employment and Earnings The Center for American Progress and
The Hamilton Project; (ii) Benedikt Frey, C. y Osborne, M. A. (2013). The Future
of Employment: How Susceptible are Jobs to Computerization? Oxford: Oxford
Martin School; (iii) BID, AMSPE y OCDE. (2015). El mundo de los servicios públi-
cos de empleo. Washington DC: BID; (iv) Brynjolfsson, E. y McAfee, A. (2015).
The Second Machine Age: Work, Progress, and Prosperity in a Time of Brilliant
Technologies. Nueva York y Londres: W. W. Norton & Company; (v) Freeman,
R. B. (2014). Who Owns the Robots Rules the World. Bonn: IZA; (vi) Guerrero
Barreto, M. E., y Ritter Burga, P. I. (2014). The effect of internet and cell pho-
nes on employment and agricultural production in rural villages in Peru; (vii)
Marandino, J. y Wunnava, P.V. (2014). The Effect of Access to Information and
Communication Technology on Household Labor Income: Evidence from One
Laptop Per Child in Uruguay; (viii) Peña-López, I. (2016). World Development
Report 2016: Digital Dividends. Washington DC: Banco Mundial; y (ix) U.S. De-
partment of Labor. (1999). Futurework - Trends and Challenges for Work in the
21st Century. Esta sección también se apoya en los siguientes blogs pertene-
cientes a la serie de Los trabajos del futuro del Blog Factor Trabajo del Banco
Interamericano de Desarrollo: (i) Los trabajos del futuro, de Ripani, L. (2014) y
(ii) Si no puedes con los robots, únete a ellos, de Alaimo, V. (2015).
En la sección 5, en la sección Iniciativas de apoyo al primer empleo, la informa-

ción recabada acerca de los programas de aprendices se ha complementado
con la reciente publicación del BID: Victoria Fazio, Fernández-Coto y Ripani.
(2016). Aprendices para el siglo XXI ¿Un modelo para América Latina y el Ca-
ribe?

En la sección 6, la sección Las políticas de formación de trabajadores activos
también se ha complementado con el punto 5 del documento del Banco Inte-
ramericano de Desarrollo: Agosin, M. R., Fernández Arias, E., Crespi, G., Maffioli,
A., Rasteletti, A., Wagner, R. y Panizza, U. (2014). ¿Cómo repensar el desarrollo
productivo? Políticas e instituciones sólidas para la transformación. Washing-
ton DC: BID. En concreto el punto 5 se titula: “Más allá del aula: formación para
la producción”, de Bassi, M., G. Rucci y S. Urzúa.
OTRAS REFERENCIAS CITADAS
Banco Mundial. (2010). Encuesta de Empresas. Washington DC: Banco Mundial.

Disponible en http://espanol.enterprisesurveys.org
---------------------. (2011). Crime and Violence in Central America: A Develop-

ment Challenge. Informe principal. Washington DC: Banco Mundial. Disponible
en https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/2744
----------------------. (2015. Working to End Poverty in Latin America and the Ca-
ribbean: Workers, Jobs, and Wages: LAC Poverty and Labor Brief. Washington
DC: Banco Mundial.
Bassi, M., Busso, M., Urzúa, S. y Vargas, J. (2012). Desconectados: habilidades,

educación y empleo en América Latina. Washington DC: BID.
Bosch, M., Melguizo, A. y Pagés, C. (2013). Mejores pensiones, mejores trabajos.

Washington DC: BID.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2004). Se buscan buenos empleos:

los mercados laborales en América Latina. Washington DC: BID.
----------. (2015a). El laberinto: cómo puede América Latina y el Caribe navegar

la economía global. [Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe].
Washington DC: BID.
----------. (2015b). Sistema de Indicadores de Mercado Laboral y Seguridad So-

cial (SIMS). [Base de datos de uso interno]. Washington DC: BID.

----------. (2015c). Base de datos Sociómetro-BID: Sistema de Indicadores So-
ciales de América Latina y el Caribe. Washington DC: BID. Disponible en http://
www.iadb.org/en/research-and-data//sociometro-bid,6981.html.
Carneiro, P. y Heckman, J. (2003). Human Capital Policy. En: J. J. Heckman y A.

B. Krueger (Eds.), Inequality in America: What Role for Human Capital Policies.
Cambridge: The MIT Press.
Cunha, F. y J. Heckman. (2010). Investing in Our Young People. [Documento de

trabajo N° 16201]. Cambridge: NBER.
González-Velosa, C., Ripani, L. y Rosas Shady, D. (2012). ¿Cómo mejorar las

oportunidades de inserción laboral de los jóvenes en América Latina? [Docu-
mento de trabajo N° 78338]. Washington DC: BID.
Heckman, J. (2000). Policies to Foster Human Capital. Research in Economics.

54(1), 3-56.
Heckman, J., Stixrud, J. y Urzúa, S. (2006). The Effects of Cognitive and Non-
cognitive Abilities on Labor Market Outcomes and Social Behavior. Journal of
Labor Economics. 24(3), 411-482.
Mazza, J. (2011). Fast Tracking Jobs: Advances and Next Steps for Labor Inter-
mediation Services in Latin America and the Caribbean. [Nota técnica N° IDB-
TN-344]. Washington DC: BID.
Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2012). La crisis del empleo Juvenil:
un llamado a la acción. [Resoluciones y conclusiones de la 101 reunión de la
Conferencia Internacional del Trabajo]. Ginebra: OIT.
----------. (2015). ¿Qué sabemos sobre los programas y políticas de primer

empleo en América Latina?. Lima: OIT.



Avances y Desafíos Del Empleo en La Región

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LA REALIDAD DEL DESARROLLO

Autores del módulo:

Coordinador académico del curso:

Diseño instruccional del curso:

Idea original del curso:

Edición, diseño y diagramación:

El trabajo es un elemento fundamental para el

Este módulo ofrece nueva evidencia acerca del

Módulo VI. Avances y desafíos

• Analizar el funcionamiento de los mercados laborales de América Latina

• Alcanzar soluciones mediante un paquete integrado de políticas labo-

• Proponer medidas concretas acerca de cómo mejorar el alcance y la efec-

La Realidad del Desarrollo Social Latinoamericano 5

• Mercado de trabajo • Informalidad

PREGUNTAS ORIENTADORAS DE APRENDIZAJE

• ¿Cuáles son, a su juicio, las políticas laborales que podrían impulsar un

• ¿Cómo serán los empleos del futuro y qué habilidades se necesitarán?

• ¿Por qué hay empleos de baja calidad en América Latina y el Caribe?

• ¿Cuál es la relación entre informalidad, alta rotación laboral y baja pro-

• ¿Qué tipo de políticas laborales fortalecen la productividad en la región?

• ¿Dónde falla el mercado laboral? ¿Cómo es que estas fallas y el contexto

Módulo VI. Avances y desafíos

• ¿Podría mencionar alguna política laboral cuyo objetivo sea mejorar

• ¿Por qué, a pesar de los esfuerzos reconocidos en la región para for-

• ¿Qué implicaciones tiene, a su juicio, una trayectoria laboral de éxito?

Realidad Social Latinoamericana 7

Módulo VI. Avances y desafíos

La evolución del mercado laboral en América Latina y el Caribe y, en particular,

Al mismo tiempo, si bien el crecimiento económico en general está asociado a

A continuación, se analizará, por un lado, la evolución del mercado laboral

2.1. FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO LABORAL EN LAS

La Realidad del Desarrollo Social Latinoamericano 9

Recuadro 1. Conceptos laborales básicos

• Tasa de participación o de actividad: Indica la población económi-

• Tasa de desempleo: Se refiere a la población desocupada en relación

• Tasa de empleo: Hace referencia a la población ocupada en relación

• Desempleo de larga duración: Muestra la proporción de desemplea-

• Empleo de larga duración: Señala la proporción de ocupados con

• Antigüedad en el empleo: Indica el tiempo promedio en años que

• Formalidad laboral: La definición de formalidad que se utiliza es

Módulo VI. Avances y desafíos

• Empleo informal: Un puesto de trabajo es informal si la persona o su

Fuente: Alaimo et al. (2015).

• Como se observa en el Gráfico 1, la tasa de desempleo cayó durante los

8% ALC ~2013, 6,1%

~1993 ~2003 ~2013

Fuente: Alaimo et al. (2015).

La Realidad del Desarrollo Social Latinoamericano 11

1993-2013 1993-2003 2003-2013

Variación (en puntos porcentuales)

• Los salarios reales subieron a buen ritmo durante el periodo 2003-2013.

• La creación de trabajo formal –es decir, sujeto a los beneficios y pro-

Módulo VI. Avances y desafíos

50% LAC ~2013, 45,2%

~1993 ~2003 ~2013

Fuente: Alaimo et al. (2015).

La Realidad del Desarrollo Social Latinoamericano 13

Como ya se ha explicado, la evolución del mercado laboral en la región en los

1. Gran parte de la mejora de los indicadores laborales se concentra exclusiva-

2. La productividad del trabajo ha tenido un desempeño muy mediocre: en

Módulo VI. Avances y desafíos

3. Una buena parte del crecimiento mencionado ha sido posible gracias al

4. Asimismo, el rápido aumento de la participación femenina en el mercado