PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

DEL DERECHO TRIBUTARIO

Muchos de los principios consagrados en la Constitución de 1991 han sido
reconocidos por la jurisprudencia como consagrados de una manera implícita en la
Constitución de 1886; o sea, que no se puede sostener que la Constitución de
1991 constituye una completa innovación, aunque es innegable su aporte en
temas como las irretroactividad de la ley tributaria y algunas rectificaciones a las
desviaciones que había tenido la jurisprudencia al respecto.

Entre los principales principios consagrados en la Constitución y que constituyen

garantías a favor de los particulares tenemos los siguientes: 1- Las personas están
obligadas a contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado,
dentro de los conceptos de justicia y equidad (artículo 95,9). Se resalta que por el
simple hecho de pertenecer a la comunidad las personas están obligadas a
contribuir a la realización del bien general, mediante el cumplimiento de
obligaciones de carácter tributario.

2- Las obligaciones tributarias deben estar establecidas en la ley (artículos 150,

10, 11, 12 y 338). Desde el punto de vista jurídico, el principio exige que la
aplicación de los tributos sea de carácter general con el fin de que no tenga cabida
la arbitrariedad. Además, como una garantía de la existencia del principio de la
legalidad, la Constitución también exige (artículos 338) que en la misma norma
general estén consagrados los elementos esenciales que deben conformar la
obligación tributaria: el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravado, la base
gravable y la tarifa.

3- Se consagra el principio de la irretroactividad de la ley tributaria (artículo 363)

como una garantía de la estabilidad de las situaciones económicas y patrimoniales
que se puedan haber configurado en un momento dado. No podemos desconocer
que este principio de la irretroactividad de la ley tributaria muestra la importancia
que para el constituyente de 1991 tuvo garantizar al particular que la tributación no
implicara una sorpresa respecto a las obligaciones patrimoniales.

4- Se establecen además, principios como el de la equidad y la progresidad en

materia tributaria (artículo 363), lo cual implica consecuencias como que los
tributos deben fundarse en hechos reveladores de la capacidad económica del
sujeto y que éstos deben afectar a los contribuyentes con base en una medida de
igualdad. Además, esa igualdad debe corresponder al sacrificio que para cada uno
representa el pago del tributo, lo que se traduce en el hecho de que los sectores
más ricos de la población y en la medida de esa riqueza, contribuyen con una
mayor cantidad en el pago del impuesto; a tiempo que ocurra lo contrario en la
parte más pobre de la comunidad.

Una de las herramientas mas importantes utilizadas para la creación de normas

tributarias, así como para la fiscalización de estas por parte de la administración
de impuestos y finalmente, para la defensa de los derechos de los contribuyentes,
son los principios tributarios, algunos de los cuales tienen estipulación
normativa en la carta política de Colombia, además de un importante desarrollo
jurisprudencial.

Lo anterior, partiendo de lo establecido por el articulo 363 de la constitución

política, el cual dicta que “El sistema tributario se funda en los principios de
equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con
retroactividad”.

Así pues dentro de estos principios se encuentran:

PRINCIPIO DE LEGALIDAD

De acuerdo con lo establecido por la sentencia C 891 de 2012, “El principio de

legalidad tiene como objetivo primordial fortalecer la seguridad jurídica y
evitar los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico
que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una
discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido.

En este sentido, el principio de legalidad, como requisito para la creación de un

tributo, tiene diversas funciones dentro de las cuales se destacan las siguientes:
 Materializa la exigencia de representación popular,

 Corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad

a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y

 Representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un

Estado.

El principio de legalidad tiene una construcción doctrinaria presente en la

estructura de las constituciones de diferentes países. Este tiene como fin exponer
el vínculo directo que tiene la ley con lo que se refiere al pago de tributos, puesto
que esta debe partir de una manifestación de la voluntad que esté constituida de
una forma legítima y expresa a través de una ley. Esto último podría interpretarse
de la forma en que, el principio de legalidad restringe las potestades de poder
tanto del estado como de sus gobernantes (principio de reserva de ley) de imponer
cargas y desarrollar políticas tributarias sin que se encuentren consagradas en la
norma.

Respecto de a lo anterior, la Sentencia C-710/01, de la Corte constitucional,

expone que:

El principio constitucional de la legalidad tiene una doble condición de un lado es

el principio rector del ejercicio del poder y del otro, es el principio rector del
derecho sancionador. Como principio rector del ejercicio del poder se entiende
que no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores
públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y
precisa en la ley. Este principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen
siempre sujetándose al ordenamiento jurídico que establece la Constitución y lo
desarrollan las demás reglas jurídicas.

Continuando con lo anterior, la Constitución colombiana establece el principio de

legalidad en los artículos 150 numeral 12 y el artículo 338, el primero consagra
una reserva en el Congreso para “establecer contribuciones fiscales y,
excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones
que establezca la ley”, mientras que el segundo des estos consagra:

“Artículo 338: En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas

departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos
deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos
pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que
cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que
les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema
y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto,
deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas
 o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de
hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a
partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley,
ordenanza o acuerdo”.

Bajo los estipulado en el artículo 338 de la Constitución Nacional de Colombia, es

importante resaltar que la forma procesal que la nación ejerce expresa que, sólo
los órganos de representación tales como, el congreso, las asambleas
departamentales y concejos tienen la competencia en términos y materia de
tributos y contribuciones.

PRINCIPIO DE EQUIDAD

El principio de equidad tributaria observa y analiza las circunstancias económicas

de los individuos, para así poder determinar y asignar un nivel adecuado de
contribución con el Estado.

De esta forma existe una proporcionalidad, que busca que la cantidad de dinero
este de acuerdo con los ingresos que tiene el contribuyente, para así establecer o
definir una obligación de contribución acorde. Hay que recordar y tener en cuenta
que estas medidas son tomadas en pro de la población y para un beneficio común,
por lo que el Estado se ve limitado con lo previamente mencionado.

Teniendo en cuenta lo anterior, entre mayor sea la capacidad de pago, mayor va a

ser la carga impositiva que se establecerá de acuerdo con la ley tributaria. De aquí
nacen los términos equidad horizontal y equidad vertical, los cuales dictan:

 Equidad horizontal: hace referencia a que los tributos gravan de la misma

forma a aquellos que tiene la misma capacidad de pago.

 Equidad vertical: hace referencia a que los tributos gravan en una

proporción mayor o menor a quienes tiene una capacidad contributiva mayor o
menor. Entendiendo como capacidad contributiva, la capacidad de pago que tiene
la persona de sus obligaciones de tipo tributario.

Por lo que se podría decir que, lo que se busca es a un trato desigual entre
desiguales, y un trato igualitario entre iguales. Frente a esto la corte constitucional
ha sostenido que:

“la equidad tributaria es la manifestación del principio de igualdad general e

implica las formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios
diferenciados injustificados, ya sea porque se desconozca el mandato de igual
regulación legal cuando no existan razones para un tratamiento desigual o porque
se desconozca el mandato de regulación diferente cuando exista razones para un
tratamiento igual”
 PRINCIPIO DE EFICIENCIA

Desde una perspectiva de carácter puramente tributario, el principio de

eficiencia se refiere a la capacidad de cumplir una meta deseada o idónea, con la
menor cantidad de procedimientos y recursos; por lo que en materia tributaria se
refiere a la capacidad de imponer tributos y recolectarlos de la forma más sencilla,
tanto para el Estado como para los contribuyentes.

Frente a la eficiencia vista desde el deber de contribuir, es necesario que la

legislación tributaria así como su procedimiento se encuentren lo suficientemente
claras para que el contribuyente logre tener un entendimiento adecuado de los
tributos, y que efectúe su pago sin traumatismos innecesarios, para poder
continuar con cumplimiento fluido y estimulado de las obligaciones fiscales.

De esta manera, de acuerdo con algunos doctrinantes, el principio de eficiencia

parte del análisis de la relación entre el derecho y la economía, donde se
determina si las políticas económicas son deseables o indeseables, a través de la
práctica de la economía positiva y normativa, conceptos que consagran:

 Economía positiva: se encarga de la ejecución de un análisis de un

problema económico, basándose en los acontecimientos y consecuencias de la
práctica de este. Toma como medio de estudio la evidencia empírica y la lógica
subyacente.

 Economía normativa: practica que complementa el ejercicio de la

economía positiva, que se encarga de hacer, de manera subjetiva, un juicio de
valor que establezca si esas consecuencias y efectos son deseables o
indeseables. Esto no parte de una teoría científica, ya que no se basa en hechos o
evidencias concretas.

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD

Este principio va de la mano con el principio de equidad e igualdad, debido a que

este consiste en que debe existir una distribución de las cargas tributarias
entre los diversos individuos obligados a contribuir con su pago, observando
la capacidad contributiva de dichos individuos. A manera de ejemplo,
generalmente se sostiene que el impuesto más regresivo es el impuesto sobre las
ventas (IVA) debido a que este es un impuesto que no observa la capacidad
contributiva de su obligado económico, mientras que el impuesto sobre la renta de
personas naturales se enciente como un impuesto puramente progresivo por
establecer tarifas diferenciadas de acuerdo con el ingreso que tiene la persona,
por lo que a mayor ingreso, mayor tarifa aplicable.

Así pues, la capacidad contributiva debe ser proporcional y acorde a la disposición

económica que hay para ejercer el pago. Sin embargo, en términos de progreso,
este principio también hace referencia a la valoración de los resultados obtenidos
con los recursos recaudados, tales como el destino y los efectos de tal gasto
público financiado por los individuos contribuyentes. Esta permite determinar el
nivel de impacto tanto positivo, como negativo del gasto público en relación con el
bienestar y situación relativa de los contribuyentes.

En conclusión, la progresividad busca llegar al concepto de justicia establecida en

la disciplina jurídica y filosófica, lo que hace que el uso de este principio sea tanto
de interés público y para la población, como para lo que se refiere al derecho
tributario.

UGPP

La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección

Social también conocida como UGPP, es una entidad administrativa adscrita al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público que se encarga de controlar y verificar el
cumplimiento de las normatividades que rigen el Sistema de Seguridad Social.

Este último, tiene como función velar por la garantía de los derechos

irrenunciables que tienen las personas y la comunidad, para la obtención de una
calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección contra
contingencias que pueda afectar la misma.

Así las cosas, la seguridad social es un sistema instaurado legalmente, el cual

comprende obligaciones del Estado, en este caso el colombiano, y las
obligaciones de la sociedad, como los son el sector empresarial, los particulares,
las distintas instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las
prestaciones de carácter económico, de salud, de servicios, entre otros, por lo que
dentro del sistema de seguridad social es posible encontrar:

1. El Sistema General de Pensiones.

2. Sistema General de Seguridad Social en Salud.

3. Sistema General de Riesgos Profesionales. 

¿Cómo surgió?

A modo de contexto, con la ley del plan de desarrollo 1151 de 2007 se crea en
Colombia la UGPP, cuya instauración en el ordenamiento colombiano surge de la
necesidad de acción frente a los casos de corrupción y fraude que se estaba
presentando por entidades como la Caja Nacional de Previsión EICE más
conocida como CAJANAL y Foncolpuertos.

En cuanto a la primera, se le acuso de corrupción y fraude, fundamentado en la

creación de una “mafia de las pensiones” o “carrusel de pensiones” que se
materializo con la elaboración de documentos y certificados falsos que tenían
como única finalidad conseguir certificaciones falsas por enfermedad con el
propósito de autorizar pensión por invalidez y percibir los ingresos
correspondientes que genera esta figura.

Por otra parte, el Desfalco a Foncolpuertos fue un caso de corrupción en

Colombia, donde se cobraron pensiones de la empresa liquidada “Puertos de
Colombia” fraudulentamente, por medio del fondo de pensiones de esta misma.
Este fue un desfalco premeditado que inicio el sindicato de Colpuertos bajo el
soborno del presidente Cesar Gaviria, que consistió en la creación de una
empresa, denominada Foncolcuperto, con el fin de cobrar pensiones de individuos
inexistentes.

Como resultado de lo anterior, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la

Protección Social (UGPP), se constituye para mitigar las amenazas y robos que
se estaban presentando frente al régimen de la seguridad social.

Por otro lado, la ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo aplicable al periodo 2006-2010, en su artículo 156, crea y establece las
características de la UGPP, consagrándole personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente a dicha entidad.

Objetivos

Así mismo, la mencionada norma determina los dos principales objetivos

institucionales de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección
Social (UGPP):

1. Primero, a esta entidad le compete el reconocimiento y

la administración de los derechos pensionales causados a cargo de las
administradoras del régimen de prima media del orden nacional, respecto
de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación.

2. Segundo, tiene por objeto efectuar el seguimiento, colaboración y

determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de
las contribuciones parafiscales de la Protección Social, para que estas se
completen de manera adecuada y oportuna.

Funciones

Siendo así, esta unidad cuenta con 5 funciones principales:

1. Investigación: Ya que esta se encarga de consolidar toda la información

necesaria para la determinación y cobro de las contribuciones de la
Protección Social. 
 2. Sanción: Debido a que esta unidad tiene facultad sancionadora frente a
incumplimientos en que incurran las empresas respecto de las obligaciones
que estas tienen frente al Sistema de Seguridad Social. 

3. Fiscalización: Ya que se encarga de verificar y monitorizar el adecuado

cumplimiento de las obligaciones en materia de Seguridad Social.

4. Capacitación: La unidad cuenta con programas de capacitación y

actualización. 

5. Información: Pues se encargan de hacer la publicidad debida a la

normatividad aplicable.

En conclusión, la principal función de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal

(UGPP), consiste en velar por el cumplimiento del pago de aportes al Sistema
de Seguridad Social Integral por parte de las empresas e independientes con
capacidad de pago, con el propósito, de erradicar frente a aquellos, la evasión y
elusión de dichas obligaciones.

Por lo tanto, esta entidad se encuentra facultada para “adelantar las acciones de
determinación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social,
respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas
previas por parte de los administradores” de acuerdo con lo establecido en la ley
1607 de 2012, la cual otorga autoridad y competencia a la entidad en su artículo
178.

De conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP tendrá sede
en Bogotá, y su patrimonio está constituido por los aportes del Presupuesto
General de la Nación, y otras entidades públicas de orden nacional. Esta entidad
está constituida para tener un Director de Libre Nombramiento y Remoción por
parte del Presidente de la República.

Por otro lado, la reforma tributaria que entró a regir en 2019, introducida en el
ordenamiento colombiano a través de la ley 1943 de 2018, efectuó modificaciones
frente a los actos de evasión de aportes a la seguridad social, para lo cual dicha
reforma otorgó facultades a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal con el fin
de que esta se encargara de la vigilancia de que los aportes al sistema se hagan
de manera correcta.

Así las cosas, dentro de las facultades otorgadas a la UGPP por la ley 1943 de
2018 es posible encontrar el otorgamiento de beneficios por ponerse al día frente
a las obligaciones en materia de Seguridad Social, por la vía de terminación de
mutuo acuerdo y conciliación judicial, beneficios que consisten en:
 Conciliación judicial: Este beneficio opera siempre y cuando la demanda
a las actuaciones de la UGPP haya sido instaurada antes de la entrada en
vigencia de la ley 1943 del 2018.

El beneficio consiste en la exoneración de hasta el 80% de los intereses y hasta

el 50% de las sanciones por omisión e inexactitud y procede siempre y cuando
haya sido presentada la solicitud antes del 30 de septiembre de 2019  y no haya
sentencia o decisión judicial en firme sobre dicho proceso.

 Terminación por mutuo acuerdo en procesos de fiscalización y

sancionatorios: Este aplica si la persona fue notificada antes del 28 de diciembre
de 2018, que corresponde a la fecha de la entrada en vigencia de la reforma
tributaria.

Quien busque ser acreedor de este beneficio deberá presentar solicitud y

acreditación del pago total de la deuda en estos conceptos, antes del 31 de
octubre de 2019. Una vez se encuentre aprobada dicha solicitud el aportante
podrá obtener como beneficio la terminación del proceso sancionatorio o de
fiscalización, y la exoneración del 80% de los intereses (no pueden ser objeto de
este beneficio los intereses al sistema pensional) y el 80% de las sanciones por
omisión e inexactitud. Es necesario tener presente que para obtener estos
beneficios el acto administrativo  que establece la fiscalización o la sanción no
puede encontrarse en firme. 

Por otro lado, de acuerdo con un comunicado de la UGPP en los procesos de

sanción por no envío de información (el cual se diferencia de sanción por omisión
e inexactitud) la exoneración de la sanción solo puede ser de hasta el 50% de
esta.

¿En que casos se aplican sanciones?

Por otro lado, como se mencionó previamente, la UGPP (Unidad de Gestión

Pensional y Parafiscal) puede imponer sanciones en caso que las empresas o las
personas naturales no cumplan con las contribuciones que les corresponden, por
lo que el aportante puede llegar a ser objeto de una sanción. Estas proceden en
los siguientes casos:

1. Por omisión de la afiliación y falta de pago de los aportes al Sistema de

Protección Social, esta aplicará por cada fracción o mes de retraso.

2. Por inexactitud en los aportes presentados, aunque la UGPP (Unidad de

Gestión Pensional y Parafiscal) permite que el aportante corrija su
autoliquidación, debe asumir una sanción del 5% del valor mayor a pagar
entre la declaración corregida y la declaración inicial. 
 3. Por omisión de la información, pues si la UGPP (Unidad de Gestión
Pensional y Parafiscal) solicita a entidades ya sean jurídicas o naturales
algún tipo de información necesaria que no fuere entregada dentro de las
fechas establecidas, habrá una sanción de 5 UVT (Unidad de Valor
Tributario) por cada día de retraso en la entrega de dicha información.

4. Por incumplimiento de estándares de cobro, pues a las administradoras

del Sistema de Protección Social que incumplan con las normas para el
cobro de contribuciones parafiscales se le podrán interponer sanciones
hasta de 200 UVT. 

Con base en lo anterior, podemos afirmar que si bien Colombia es un país que
busca garantizar condiciones laborales óptimas para los trabajadores, la UGPP al
realizar su labor de fiscalización ha encontrado altos niveles de evasión en el
recaudo de los aportes a la seguridad social.

Respecto a lo anterior, algunos causantes de ese fenómeno evasivo son, la falta

de ingresos y el desinterés o ignorancia en el tema por parte de los aportantes, por
lo cual la UGPP tiene la tarea de instruir a los colombianos acerca de sus
obligaciones fiscales frente a la Seguridad Social. Sin embargo, la última tasa de
evasión conocida fue del 40.3% en aportes de trabajadores independientes a la
seguridad social, lo cual equivale a 3.75 billones de pesos, suma de dinero
considerable, sobre todo cuando corresponde a dineros cuyo fin es el que se ha
venido discutiendo.

Finalmente, a la UGPP le ha sido encomendada una labor de gran importancia,

bajo el entendido que la misma se encarga de verificar el cumplimiento de las
obligaciones en materia de Seguridad Social, sistema que busca proteger a los
trabajadores respecto de su derecho a pensión, salud y un adecuado
funcionamiento de los riesgos laborales, asuntos que afectan directamente la
calidad de vida de las personas que se encargan de mantener a flote la economía
del país.

Sin embargo, ha sido posible enontrar algunas dificultades con la entidad, sobre
todo en materia de interpretación del Estatuto Tributario, por lo que es necesario
un mayor apoyo por parte de la administración pública, y un desarrollo normativo
que dé más claridad frente a los alcances de las atribuciones dadas a la UGPP,
para así mismo orientar a las empresas e independientes que se encargan de
hacer los aportes en materia.