Políticas de población en l a Argentina: 1870-1989.

Una visión desde el Estado

Susana Novick*

E l propósito de este artículo es a n a l i z a r l a legislación a r g e n t i n a -de 1 8 7 0

a 1 9 8 9 - que d i r e c t a o i n d i r e c t a m e n t e h a i n c i d i d o sobre l a dinámica y l a
e s t r u c t u r a de l a población y d e v e l a r a p a r t i r de e l l o , l a ideología que so-
bre políticas de población h a n s u s t e n t a d o en el p a s a d o y en l a a c t u a l i -
d a d l a s f u e r z a s s o c i a l e s hegemónicas, según ¡as d i f e r e n t e s e s t r a t e g i a s de
d e s a r r o l l o i m p l a n t a d a s p o r aquéllas. N u e s t r o t r a b a j o e x p l o r a el t r a t a -
m i e n t o que l o s d i f e r e n t e s g o b i e r n o s l e d i e r o n a l espectro p o b l a c i o n a l y de
m a n e r a específica, a n a l i z a l a relación e n t r e l a s políticas públicas, l a s p o -
líticas de población, l a s e s t r a t e g i a s de d e s a r r o l l o y l o s procesos políticos
t a l c o m o se p r e s e n t a n en el ámbito n o r m a t i v o (jurídico) d e l E s t a d o . E s t e
t r a b a j o se i n s c r i b e en l a t e n d e n c i a contemporánea que i n t e n t a r e v a l o r i -
z a r el ámbito jurídico c o m o u n e l e m e n t o e s e n c i a l p a r a c o m p r e n d e r l o s
c a m b i o s y a p r e h e n d e r l o s m e c a n i s m o s de contradicción y c o n f l i c t o que
caracterizan al escenario social.

Introducción

E l propósito de este artículo, basado en u n a investigación anterior,!

es analizar l a legislación argentina - d e 1870 a 1 9 8 9 - que directa o
indirectamente ha i n c i d i d o sobre l a dinámica y l a estructura de l a
población para d e s c u b r i r l a ideología que sobre políticas de p o -
blación h a n sustentado en el pasado y en l a a c t u a l i d a d las fuerzas
sociales hegemónicas, según las diferentes estrategias de desarro-
l l o emprendidas p o r aquéllas.
Nuestro trabajo pretende explorar el tratamiento que los dife-
rentes gobiernos le d i e r o n a l espectro p o b l a c i o n a l y específica-
mente, a n a l i z a r l a r e l a c i ó n entre las p o l í t i c a s p ú b l i c a s , las
políticas de población, las estrategias de desarrollo y los procesos
políticos tal como se presentan en el ámbito n o r m a t i v o (jurídico]
del Estado.

* Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet), Insti-

tuto de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Nacional
de Buenos Aires.
i Este artículo se basa en la investigación titulada "Ley y población en la so-
ciedad argentina: 1870-1989", que realizamos gracias a una beca del Conicet, bajo
la dirección de la doctora Susana Torrado.

[431]
432 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS

N u e s t r o estudio se i n s c r i b e en l a t e n d e n c i a contemporánea
que pretende revalorizar el ámbito jurídico como u n elemento i m -
portante para comprender los cambios y aprehender los mecanis-
mos de contradicción y c o n f l i c t o que caracterizan a l escenario
social. L a perspectiva aplicada reconoce el carácter político de l a
a c t i v i d a d j u d i c i a l y considera al sistema jurídico como uno par-
cialmente incoherente, relativamente autónomo y paradójicamen-
te contradictorio. Definimos el concepto de ley como el elemento,
esencialmente ideológico-concreto, elaborado por los grupos - o e l
g r u p o - que en u n momento histórico p u n t u a l detentan el poder
político para explicar, comprender y legitimar u n conflicto espe-
cífico de intereses, para resolverlo a su favor. S i n embargo, la rea-
l i d a d que podemos captar a través de l a ley es sólo instantánea,
estática, detenida en u n momento del tiempo. De allí l a necesidad
de articular su estudio con el análisis diacrònico d e l contexto de-
mográfico, económico, político e i n s t i t u c i o n a l en el que la ley se
origina; por lo que consideramos el marco histórico como el ade-
cuado para la comprensión de la dimensión jurídica de l o social.
Utilizamos el concepto de políticas de población, refiriéndonos
al conjunto de metas propuestas en relación con el tamaño, compo-
sición, distribución y ritmo de cambio de la población que mejor se
adecúen a los objetivos declarados de l a política de desarrollo y a
las estrategias para lograrlo (Miró, 1971).

Aspectos metodológicos

Nuestra investigación se basó en u n a recopilación de normas2 re-

feridas a población de 1870 a 1989, principalmente leyes aproba-
das p o r e l Parlamento N a c i o n a l y decretos emanados d e l P o d e r
E j e c u t i v o N a c i o n a l , c o n las cuales c o n s t r u i m o s u n c o r p u s . D e l
análisis del m i s m o surgió la necesidad de estudiar el material reu-
nido en dos grupos. Así, en principio analizamos los planes nacio-
nales de desarrollo -leyes, n o r m a s - los cuales i n c l u y e n , mediante
u n tratamiento global, todas las variables sociales (educación, v i -
v i e n d a , s a l u d , etc.), p r o y e c t a n d o éstas en e l t i e m p o . Posterior-
mente, estudiamos las leyes referidas a fenómenos demográficos
particulares: migraciones internacionales, n u p c i a l i d a d y f e c u n d i -
dad. Los temas de las migraciones internas y la mortalidad no for-
m a n parte de nuestro análisis. E n relación c o n las m i g r a c i o n e s

2 La legislación citada en este trabajo fue recopilada tal como aparece publi-
cada en el Boletín Oficial y en la colección Anales de Legislación Argentina.
 POLITICAS D E POBLACIÓN E N L A ARGENTINA: 1870-1989 433

internacionales recopilamos normas relativas a los aborígenes, las

tierras fiscales, l a colonización y las migraciones. E n l o concer-
niente a l a n u p c i a l i d a d , recopilamos normas relacionadas con e l
m a t r i m o n i o . Respecto de l a f e c u n d i d a d , l a estudiamos d i s c r i m i -
nando normas que l a regulan en forma explícita (maternidad, f i -
liación, anticoncepción, adopción); y normas que l a regulan e n
forma implícita (trabajo femenino y de menores). E l siguiente pa-
so metodológico consistió en r e l a c i o n a r las normas estudiadas
con los diferentes esquemas de desarrollo que se pusieron en mar-
cha durante nuestro periodo de estudio. E n este artículo sólo pre-
sentaremos u n a breve síntesis de las conclusiones alcanzadas. Por
lo demás, debemos explicitar anticipadamente las limitaciones de
nuestro trabajo: a) identificamos leyes con políticas, decisión que
obviamente reduce y recorta el análisis de u n fenómeno m u c h o
más c o m p l e j o ; b) no se e x p l o r a l a aplicación de las políticas, es
decir, sus efectos; c) l a recopilación no ha sido total, pues se tra-
bajó sobre aquellas normas que consideramos más importantes,
aunque pueden existir otros textos jurídicos que no fueron consi-
derados; d ) se analizaron p r i n c i p a l m e n t e leyes y decretos a n i v e l
nacional; posteriormente, a l analizar fenómenos demográficos en
p a r t i c u l a r , d e s c u b r i m o s que u n a s i m p l e resolución m i n i s t e r i a l
podrá i n t r o d u c i r m o d i f i c a c i o n e s en l a política vigente e i n c l u s o
delinear u n a nueva política; e) el análisis no h a sido exhaustivo,
pues u n texto - i n c l u i d o s los j u r í d i c o s - p r o p i c i a siempre muchas
y no sólo u n a lectura p o s i b l e . Por último, respecto d e l conjunto
de l a investigación, s i b i e n p u d i m o s advertir más claramente l a
relación entre estrategias de desarrollo y políticas de población,
nos resultó difícil referir l a totalidad de las dimensiones sociales
a l a evolución demográfica. L a i m p o s i b i l i d a d quizá, fue producto
de nuestra formación jurídica. Es probable que los demógrafos
puedan hacerlo satisfactoriamente.

Política, población y estrategias de desarrollo

Estrategia agroexportadora (1870-1929)

De l a n e c e s i d a d de articular e l n i v e l n o r m a t i v o c o n e l contexto
histórico en e l que las leyes se originan, da cuenta el cuadro 1, en
donde se e s p e c i f i c a n las diferentes estrategias de desarrollo v i -
gentes durante nuestro periodo de estudio, su característica gene-
ral, la clase hegemónica que las instrumentó, el tipo de Estado, l a
política económica, l a ideología dominante, l a evolución demo-
gráfica y las políticas de población respectivas.
434 ESTUDIOS DEMOGRAFICOS Y URBANOS

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 POLITICAS D E POBLACIÓN E N LA ARGENTINA: 1870-1989 435

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436 ESTUDIOS DEMOGRAFICOS Y URBANOS

L a estrategia agro-exportadora promovió u n desarrollo capita-

lista dependientes basado en l a a f l u e n c i a de c a p i t a l y mano de
obra extranjeros, elementos asociados a las extensas y fértiles tie-
rras de nuestro país, que producirían alimentos destinados a l a
exportación ante l a demanda de los países industrializados. E l jo-
ven Estado N a c i o n a l -oligárquico l i b e r a l - surgido de l a federali-
zación de l a c i u d a d de B u e n o s A i r e s e n 1880, c o n base e n las
alianzas que tejieron l a oligarquía porteña y las d e l interior d e l
país, se consolida lentamente y controla el aparato estatal. E l m o -
delo de sociedad que subyace en la citada estrategia se basa en l a
idea central de "progreso continuo, racional e i l i m i t a d o " , que ase-
guraría bienestar y ascenso social a todos los habitantes. Este con-
junto de ideas penetrarían profundamente en la conciencia social,
pues el impresionante crecimiento de las exportaciones y la deriva-
da expansión económica lograda, le otorgó a la oligarquía capacidad
d i s t r i b u t i v a suficiente para encarar c o n éxito políticas sociales
eme legitimaban su provecto de clase v mantenían intactas las ba-
ses de su poder económico.
¿Cuál fue l a dinámica demográfica que acompañó a l a estra-
tegia agroexportadora? L a inmigración masiva fue obviamente e l
fenómeno más importante d e l periodo, que influyó sobre el tama-
ño, la composición, el ritmo de cambio y la distribución espacial de
la población. E l gran c r e c i m i e n t o operado - e n 1870 el país p o -
seía 1 800 000 habitantes y al c o n c l u i r el periodo, l a población ha-
b í a a s c e n d i d o a c a s i 12 000 0 0 0 de p e r s o n a s - se d e b i ó
p r i n c i p a l m e n t e , aunque c o n fluctuaciones, a l aporte migratorio.
Por otra parte, el ingreso de jóvenes, en su mayoría de sexo mas-
c u l i n o , introduce u n desequilibrio entre hombres y mujeres para
las edades entre 20 y 35 años aproximadamente. L a tasa bruta de
n a t a l i d a d muestra u n a tendencia declinante a partir de 1880, s i
b i e n no se dio c o n igual ritmo n i c o n la m i s m a intensidad para to-
das las regiones. B u e n o s A i r e s y C a p i t a l F e d e r a l e s t u v i e r o n a l
frente d e l proceso mientras aue la región noroeste del país ocupó
el último lugar, incrementándose así los diferenciales de natali¬
dad y mortalidad entre las distintas áreas (Rechini de Lattes y A .
Lattes 19711 Respecto de la distribución espacial se produce u n
proceso de concentración p o b l a c i o n a l en el área pampeana así
como u n a rápida v temprana urbanización en el país- ambas con¬
secuencia d e l desarrollo d e l m o d e l o agroexportador. L a política

3 Entendemos por capitalismo dependiente aquel que al idear su política in-

terna, se somete a las pautas de desarrollo originadas en los países capitalistas do-
minantes en el mercado internacional.
 POLITICAS DE POBLACIÓN E N L A A R G E N T I N A : 1870-1989 437

económica i m p l a n t a d a hace caer las antiguas barreras proteccio-

nistas, circunstancia que trae aparejada la destrucción de las eco-
n o m í a s r e g i o n a l e s . E s t e f e n ó m e n o p r o v o c a u n p r o c e s o de
migraciones internas desde el interior del país hacia el litoral, cu-
yo resultado será la creciente concentración de población y l a ur-
b a n i z a c i ó n y a s e ñ a l a d a s . Es n e c e s a r i o destacar e l i m p o r t a n t e
descenso operado en la tasa de mortalidad, producto de las políti-
cas sociales aplicadas y d e l auge económico acaecido.
¿Cuáles fueron las políticas de población cristalizadas en leyes
durante el primer periodo del estudio? E l tema migratorio aparece
m i n u c i o s a y tempranamente legislado. C o n anterioridad a este p r i -
mer p e r i o d o , y a l a Constitución N a c i o n a l de 1853 otorgaba, s i n
d i s c r i m i n a c i o n e s , protección a todos los habitantes extendiendo
el goce de los derechos c i v i l e s d e l c i u d a d a n o a los extranjeros.
A s i m i s m o , fijaba expresamente como atribución d e l Congreso l a
promoción de l a inmigración europea (arts. 20, 25, y 67 inc. 16). E l
Estado promueve el ingreso de trabajadores europeos, quienes lle-
garon a l país con el objeto de poblar la pampa y transformarla en
agrícola mediante l a colonización de tierras. S i n d u d a fue l a fa-
mosa L e y A v e l l a n e d a , sancionada en 1876 y formalmente vigente
hasta 1981, l a que aportó el marco jurídico dentro del cual se ca-
nalizaría el flujo migratorio y el proceso colonizador (Ley 25, 761,
817, 2472).Las tierras fiscales y las tierras ocupadas por los aborí-
genes aparecen relacionadas; se integrarían a la a c t i v i d a d agrícola
mediante el proceso colonizador. E l Estado legisla bajo l a convic-
ción de que el mero hecho de otorgar facilidades bastaría para lo-
grar e l f i n a p u n t a d o . L a c l a r i d a d de los objetivos le p e r m i t i ó
tomar contundentes y drásticas medidas. Así, l a población indí-
gena que ocupaba tierras aptas para la agricultura fue v i o l e n t a -
mente d e s a l o j a d a o a n i q u i l a d a . Pero luego, c o n los t e r r i t o r i o s
bajo su c o n t r o l , e l Estado no los incluyó en algún p l a n concreto,
sólo decidió pr'ivatizarlos otorgándolos a sectores políticamente
afines, asociados más a la especulación que a la producción, y ne-
gó finalmente a los colonos extranjeros l a p o s i b i l i d a d de acceder
a la p r o p i e d a d de la tierra (Ley 147, 215, 947, 5230, 326, 529, 557,
2875, 731, 774, 891, 1370, 2525, 5233, 4171, 10274). C o n las tie-
rras fiscales se aplicó idéntica política sometiéndolas a u n rápi-
do v d e s o r d e n a d o n r o c e s o de p r i v a t i z a c i ó n aue c o n d u i o a u n
arbitrario v a c i a m i e n t o p a t r i m o n i a l (Ley 1 0 1 8 , 1 2 6 5 , 1501, 1552,
1628, 3088, 3342).
Sobre eí tema nupcialidad, el matrimonio religioso se transfor-
ma en c i v i l , apto para mancomunar los diferentes orígenes étnicos
y religiosos d e l flujo migratorio europeo, aunque subsiste i n d i s o -
luble, monogámico y patriarcal (Ley 340, 2393, 2681,10284). Pero
438 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS

donde resiste con más fuerza la ideología clerical es en la temática

familiar. E n efecto, respecto de la f e c u n d i d a d se promueve l a re-
producción sólo dentro de l a f a m i l i a legítima, sancionando a los
hijos nacidos fuera del m a t r i m o n i o con severas d i s c r i m i n a c i o n e s
sociales (Ley 340, 2892, 10903). L o s temas de a n t i c o n c e p c i ó n ,
adopción y maternidad no figuran en l a agenda legislativa de este
periodo. Respecto a la mujer-madre y trabajadora, la idea es prote-
gerla mediante descansos corporales. Así, el trabajo femenino - l e -
gislado conjuntamente con el de m e n o r e s - aparece asociado a u n a
i d e a que c o m e n z a b a a esbozarse: l a preocupación por l a r e p r o -
ducción de l a fuerza de trabajo (Ley 5291, 11317).
E n síntesis, a lo largo de nuestro primer periodo de estudio, s i
b i e n no existió una política de población global y expresa, sí h u b o
una política implícita que tiene relación con u n fenómeno desta-
cado: l a inmigración europea. Los casi 6 000 000 de inmigrantes
ingresados al país produjeron cambios importantes e irreversibles
en l a sociedad; simultáneamente, éstos fueron influidos por fenó-
menos de índole económica, cultural, social y política. E n efecto,
el rápido y sorprendente aumento de la población debido al apor-
te inmigratorio, en u n periodo relativamente corto, causó i n n u m e -
rables transformaciones de gran significación si consideramos l a
proporcionalmente escasa población que existía en el país. E n re-
ferencia a la dinámica demográfica, se transformó l a estructura de
edades, el crecimiento y tamaño de l a población total, l a c o m p o s i -
ción y la distribución espacial.
Simultáneamente, l a urbanización, el sistema educativo y l a
política de s a l u d o r i g i n a n u n a p r o n u n c i a d a caída en l a tasa de
mortalidad, mientras l a tasa de natalidad desciende.

IFase industrialización s u s t i t u t i v a de i m p o r t a c i o n e s .
Periodo 1930-1945

La crisis de 1930 marcará el f i n de u n a etapa y el comienzo de u n a

nueva estrategia de desarrollo ideada por los sectores dominantes
para hacer frente a u n mercado internacional que bruscamente re-
duce su comercio y cambia su tendencia hasta entonces expansi-
va, circunstancia conjugada con una pronunciada disminución de
entrada de c a p i t a l y u n a fuerte caída de los precios. E n e l p l a n o
político, ante esta difícil situación económica, las minorías d o m i -
nantes c o m p r e n d e n que ya no p u e d e n dejar el aparato estatal en
manos ajenas: u n golpe de Estado derroca al presidente constitu-
c i o n a l Hipólito Y r i g o y e n . Dos son las rupturas que se p r o d u c e n
en l a década de los treinta: a) en el orden liberal t r a d i c i o n a l y b)
 POLITICAS DE POBLACIÓN E N L A A R G E N T I N A : 1870-1989 439

en el o r d e n c o n s t i t u c i o n a l . L a clase dominante tomó c o n c i e n c i a

de que e l capitalismo no se regulaba a sí m i s m o , por el contrario,
podía y debía ser regulado. L a nueva estrategia era capitalista de-
pendiente, basada en l a industrialización sustitutiva de importa-
ciones e i m p l e m e n t a d a por u n a a l i a n z a entre la oligarquía
terrateniente y sectores industriales asociados al capital extranje-
ro. A c o r d e con el nuevo proyecto, el Estado transforma su libera-
l i s m o e n i n t e r v e n c i o n i s m o . E l m o d e l o de s o c i e d a d que subyace
surge de la ruptura del "progreso i l i m i t a d o " . Para poder continuar
por el c a m i n o d e l progreso, l a sociedad debía d i s c i p l i n a r s e más
férreamente, establecer controles más estrictos y normar m i n u c i o -
samente l a conducta de sus habitantes; mientras tanto, e l Estado
intervenía para garantizar l a eficiencia social. S i n embargo, estas
medidas tenían u n carácter provisorio, pues superada la coyuntu-
ra crítica se volvería al liberalismo anterior.
¿Cuál fue l a dinámica demográfica que acompañó a esta estra-
tegia? Respecto d e l tamaño de l a población, de casi 12 m i l l o n e s
de habitantes en 1929, l a cifra se eleva a 15 m i l l o n e s en 1947. E l
importante flujo migratorio europeo i n i c i a su declinación hacia
1914, acentuándose esta tendencia al comenzar l a década de los
treinta, razón por la cual el crecimiento vegetativo se transformó en
el p r i n c i p a l factor de crecimiento. E n relación con la composición,
al declinar el ingreso de inmigrantes comienza a equilibrarse la pro-
porción de masculinidad. Por lo demás, disminuye el porcentaje de
extranjeros sobre el total de la población, mientras aumenta el de l i -
mítrofes sobre el total de extranjeros. Por lo que se referiere al ritmo
de cambio, se produce una notable reducción de l a natalidad, qui-
zá por i n f l u e n c i a de l a crisis económica. Respecto de l a distribu-
ción espacial se observa u n aumento constante de las migraciones
internas. L a pirámide de población muestra cambios sustanciales
y su estructura corresponde ahora a u n a población en transición,
evidenciándose los efectos inequívocos d e l descenso de l a fecun-
didad. L a tasa de mortalidad sigue descendiendo, aunque en forma
más lenta respecto al periodo anterior; el proceso de urbanización
continúa, a u n ritmo menos acelerado.
¿Cuáles fueron las políticas de población cristalizadas en las
leyes durante esta estrategia? Sobre l a temática específica de l a i n -
migración, las leyes otrora generosas y promotoras se transforman
en r e s t r i c t i v a s , argumentándose en u n p r i n c i p i o , e l i n d e s e a d o
c o n t e n i d o ideológico que traerían los i n m i g r a n t e s e x p u l s a d o s
desde sus países de origen por u n a sangrienta guerra. Luego, l a
crisis económica tornará a los inmigrantes en potenciales compe-
tidores por l a mano de obra l o c a l , por lo que, obstaculizando su
ingreso, se intentará proteger el n i v e l de empleo interno y comba-
440 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS

tir la desocupación. Las primeras leyes colocan el énfasis en el

control sanitario, luego en la ideología y posteriormente en la ma-
no de obra desocupada (Ley 12331, decretos del 16-11-1932, 17¬
10-1936, 28-7-1938, 8970/38; 100.908/41). Por primera vez u n
texto jurídico pone en duda las bondades de la política inmigrato-
ria de puertas abiertas -elemento clave de la estrategia anterior- y
sostiene la necesidad de buscar una más acorde con las necesida-
des del presente. Los inmigrantes limítrofes ilegales se constitu-
yen en un problema nuevo a resolver, consecuencia del flujo
migratorio fronterizo. Sobre el tema de la colonización, se observa
una centralización de poderes en el aparato estatal. La ideología
intervencionista afecta incluso un derecho tan sagrado y protegi-
do para los liberales como el de propiedad. El Estado, a través del
Consejo Agrario Nacional (CAN), se propone extender la actividad
agrícola y poblar al país. Se modifica en forma expresa el concep-
to civilista de propiedad privada al disponer su expropiación,
subdivisión o concentración si su tamaño afectara la racionalidad
de la explotación agropecuaria (Ley 12636).
A propósito de la nupcialidad, se observa una mayor preocu-
pación por normar la conducta de la población y ejercer un ade-
cuado control (certificado prenupcial). Asimismo, la creciente
actividad sindical y el aumento de las protestas sociales permite
concretar mejoras en el derecho laboral, como la prohibición del
despido por matrimonio (Ley 12331, 12383). En relación con la
fecundidad, la ideología familiar continúa sin variantes su ten-
dencia clerical. Se acrecienta la "protección" a la maternidad con
la creación de un subsidio monetario y se legisla sobre todas las
actividades privadas relacionadas con la madre y el niño. Se de-
clara expresamente que el Estado debe garantizar la salud del bi-
nomio madre-hijo y elaborar una política sobre el tema (Ley 11933,
12111, 12339, 12341, 11932, 11838, 12558). La adopción, la anti-
concepción y las políticas de población globales no fueron inclui-
das en este periodo de estudio.
Para concluir, a lo largo de esta etapa no existió una política
de población expresa. Sí observamos algunos fenómenos -decli-
nación del flujo migratorio europeo y aumento de las migraciones
internas- que introdujeron cambios en la sociedad, que a su vez
fueron influidos por fenómenos de índole económica, cultural,
social y política. El aumento de las migraciones internas trajo apa-
rejado el desploblamiento de algunas provincias, un aumento de la
población en la zona de Buenos Aires y un aporte de mano de obra
para el proceso de industrialización. A su vez, este proceso de
concentración espacial y proletarización permitió una mayor or-
ganización sindical y una mayor participación reivindicativa. No
 POLITICAS DE POBLACIÓN E N L A ARGENTINA: 1870-1989 441

es ajena a estos cambios la gestación incipiente de u n a nueva ide-

ología: el n a c i o n a l i s m o p o p u l a r . Por otra parte, l a concentración
p o b l a c i o n a l facilitó el s o m e t i m i e n t o y el c o n t r o l s o c i a l que i m -
p l a n t a r o n los sectores dominantes como respuesta ante la crisis
económica. A s i m i s m o , ésta p u d o haber i n f l u i d o sobre la n a t a l i -
dad y l a mortalidad. Respecto de la primera, se observa una nota-
ble reducción. E n relación c o n l a m o r t a l i d a d , l a grave situación
económica empeoró las condiciones de v i d a de los sectores p o p u -
lares y redujo los fondos disponibles para la aplicación de una po-
l í t i c a estatal de s a l u d , h e c h o s que quizá r e p e r c u t i e r o n e n su
t e n d e n c i a d e c l i n a n t e (se o b s e r v a n dos r e p u n t e s entre 1934 y
1936). L a política migratoria se torna restrictiva en el plano norma-
tivo, pero la disminución del flujo parece ser más el resultado de
la nueva situación económica internacional que consecuencia del
cambio legal apuntado. S i n embargo, la crisis no afectó a la ideolo-
gía que asociaba inmigración europea c o n progreso nacional, aún
fuertemente arraigada en la sociedad argentina.

IFase industrialización s u s t i t u t i v a de i m p o r t a c i o n e s .
Período 1946-1955

E l proceso de industrialización i n i c i a d o en décadas anteriores es

ahora impulsado, enfatizando ya no l a acumulación sino la distri-
bución. E l mercado interno pasa a ser prioritario para redistribuir
ingresos hacia los sectores asalariados y e x p a n d i r el empleo. Se
amplía l a participación del sector público en el sistema producti-
vo, reduciendo simultáneamente la del capital extranjero a través
de la política de nacionalizaciones. L a estrategia observable duran-
te los dos primeros gobiernos justicialistas estaba enmarcada den-
tro d e l capitalismo, pero pretendía u n desarrollo autónomo.4 Era
impulsada por u n a alianza de clases entre los industriales de capi-
tal nacional y los trabajadores. E l modelo de sociedad subyacente
tiene como meta la elevación del n i v e l de v i d a de la población so-
bre la acumulación y l a inversión productiva, en una sociedad en
expansión, cuyo crecimiento asegura la redistribución de bienes y
servicios y el pleno empleo. E n ella el capital y el trabajo coexisten
armónicamente. E l Estado asume el c o m p r o m i s o de pr omover y
garantizar la expansión, perfilando u n papel benefactor.

4 Entendemos por capitalismo independiente aquel que sin romper con el

modelo de capitalismo vigente, pretende desarrollar una política interna autóno-
ma y soberana.
442 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS

¿Cuál fue l a dinámica demográfica que acompañó esta estrate-

gia? Entre 1945 y 1955 las p r i n c i p a l e s tendencias demográficas
fueron a) declinación de la fecundidad; b) leve repunte de l a nata-
l i d a d en su inclinación decreciente; c) continuación de la c u r v a
descendente de l a mortalidad; d ) nueva oleada de inmigrantes eu-
ropeos que abandonan sus países de origen al finalizar l a Segunda
Guerra M u n d i a l (aunque numéricamente no se alcanzan las altas
cifras de p r i n c i p i o de siglo); e) incremento continuo d e l flujo de
inmigrantes limítrofes; f ) aumento de las migraciones internas; g )
crecimiento de l a región de Buenos A i r e s (el crecimiento de las
grandes ciudades se da a expensas de la población rural que año
con año sufre reducciones); h ) la pirámide de edades muestra u n a
población en transición.
E n referencia a las políticas de población, analizaremos e n
primer término el tema migratorio. Aquí, la idea de integración l a -
tinoamericana es uno de los argumentos que legitiman la política
de amnistías i n i c i a d a por los gobiernos justicialistas y realizada
durante todos sus periodos en el poder, a l sancionar normas refe-
ridas a los inmigrantes limítrofes. Es que la estrategia industriali-
z a d o r a n e c e s i t a b a u n a m a n o de o b r a q u e d o s p a í s e s v e c i n o s
podían satisfacer (Ley 14345, 14382, dec. 15972/49, 13721/51). E l
P r i m e r P l a n Q u i n q u e n a l (1947-1951) considera a l a inmigración
como u n elemento fundamental para lograr el deseado aumento
de l a población. E l Segundo P l a n Q u i n q u e n a l (1953-1957), s i n
embargo, coloca el énfasis en el crecimiento vegetativo. De todas
maneras y a no será l a política de puertas abiertas l a que regirá e l
ingreso de inmigrantes, sino otra basada en l a selección y el en-
cauzamiento. E n relación con las comunidades aborígenes, el Es-
tado asume l a tarea de su integración social (Ley 14254). E l tema
de l a colonización, por su parte, aparece reiteradamente asociado
al de l a inmigración. Y es en esta temática donde se observa c o n
mayor claridad el avance de la ideología estatista. Las leyes de es-
te periodo no sólo afectan el concepto civilista de propiedad; tam-
bién se m o d i f i c a el derecho hereditario -vigente desde fines d e l
siglo p a s a d o - a l facultar a l Estado para i n t e r v e n i r , siempre que
sea necesario asegurar l a r a c i o n a l i d a d de la explotación agrope-
cuaria. Coincidentemente, las normas argumentan a favor de u n a
distribución más justa de ía propiedad y de la función social de l a
misma. Las tierras fiscales también son incluidas en el p l a n colo-
nizador (Ley 12852, 14213, 14392).
Sobre el tema n u p c i a l i d a d , se posibilita por primera vez el d i -
vorcio v i n c u l a r -legalizándose las segundas n u p c i a s - y se eleva l a
edad requerida para contraer m a t r i m o n i o (14 años la mujer y 16
años el hombre). Por otra parte, los planes quinquenales citados
 POLITICAS DE POBLACIÓN E N L A ARGENTINA: 1870-1989 443

procuran incrementar l a n u p c i a l i d a d mediante recaudos sociales,

en coherencia con l a política pronatalista históricamente propugna-
da por el justicialismo. L a política de protección familiar mediante
recaudos económicos se inscribe dentro de esta perspectiva (Ley
14394].
Con l a f e c u n d i d a d , sucede que debido a la escasa población,
el gobierno modificó ciertas normas. Así, sobre filiación se i n i c i a
una n u e v a política que tiende a borrar las discriminaciones vigen-
tes entre hijos legítimos e ilegítimos y se legisla por primera vez
sobre adopción, promoviéndola. E l Estado declara expresamente
su responsabilidad sobre l a s a l u d de la madre y el niño y se p l a n -
tea u n a política integral que asegura atención médica gratuita en
todo el país (Ley 14367, 13252).
E n síntesis, si b i e n durante l a vigencia de esta estrategia no se
observa u n a política de población expresa, es necesario apuntar
que l a experiencia planificadora del periodo realizó diagnósticos
p r e v i o s acerca de los p r o b l e m a s demográficos d e l país preten-
d i e n d o actuar sobre l a t o t a l i d a d de los fenómenos. Además de
ello, l a variable población fue percibida como integrante de l a po-
lítica global de desarrollo y como u n elemento clave para la mate-
rialización del proyecto político.

I I Fase: industrialización s u s t i t u t i v a de i m p o r t a c i o n e s . Variante

c o n c e n t r a d o r a . Períodos 1955-1962 y 1966-1973

La estrategia abordada durante los periodos mencionados -corres-

pondientes al gobierno militar surgido del golpe de Estado de 1955
c o n o c i d o c o m o R e v o l u c i ó n L i b e r t a d o r a , a l gobierno de A r t u r o
F r o n d i z i y al gobierno militar surgido del golpe de estado de 1966
autodenominado Revolución A r g e n t i n a - se caracterizó por inten-
tar u n desarrollo basado en la industrialización sustitutiva, l i d e -
reado por los grandes productores agropecuarios en alianza con
los sectores industriales de capital extranjero oligopólico. L a es-
trategia de neto corte concentrador era capitalista dependiente.
Para poder i m p o n e r l a , el Estado se transformó, originando lo que
se ha dado en llamar Estado burocrático autoritario; sus objetivos
prioritarios fueron disciplinar a la sociedad, recortar l a participa-
ción p o p u l a r , p r o h i b i r la a c t i v i d a d política de los sectores no i n -
c l u i d o s en l a a l i a n z a dominante y fundamentalmente, garantizar
la acumulación de grandes grupos de empresas nacionales y m u l -
tinacionales radicadas en el país. Coincidentemente, desde fines
de la década de los cincuenta, Argentina presenta u n claro proce-
so de extranjerización y concentración i n d u s t r i a l . E l m o d e l o de
444 ESTUDIOS DEMOGRAFICOS Y URBANOS

sociedad subyacente pretende u n a sociedad d i s c i p l i n a d a , donde

resultará prioritario asegurar la renta de los sectores dominantes.
Para ello, deben ser acallados todos los sectores potencialmente
peligrosos para el orden instituido, situación que explica la expan-
sión de las actividades de control interno y policiales. Aquí el Es-
tado se proclama subsidiario, aunque se reserva u n papel activo.
¿Cuál fue l a dinámica demográfica que acompañó a esta estra-
tegia i n d u s t r i a l i z a d o r a concentradora? Debemos aclarar que los
datos de que disponemos no c o i n c i d e n exactamente con los pe-
riodos en que transcurre l a estrategia. Las tendencias poblaciona-
les más notorias fueron a) aumento constante de l a inmigración
interna; b) aumento constante de l a población en la zona de Bue-
nos A i r e s ; c) descenso continuo de la f e c u n d i d a d ; d ) l a pirámide
p o b l a c i o n a l muestra u n estrechamiento por l a base y u n ensan-
chamiento a partir del grupo de 55 a 59 años; e) mortalidad estan-
cada y luego u n l e v e d e c r e c i m i e n t o ; f ) r e t r a c c i ó n d e l flujo de
inmigrantes provenientes de los países limítrofes; g ) emigración
de argentinos.
¿Cuál fue l a política de población cristalizada en las leyes? E n
cuanto a las migraciones, en términos generales son restrictivas
hacia los inmigrantes limítrofes, amplían l a capacidad segregativa
del Poder Ejecutivo, a la par que extienden las actividades de con-
t r o l (Ley 17294, 17357, 17489, 18235; D e c - l e y 4805/63, Dec. 5
251/67). E n relación con el tema c o l o n i z a d o r , l a Revolución L i -
b e r t a d o r a revierte l a ideología estatista y elabora u n a p o l í t i c a
acorde con el nuevo Estado liberal. Se derogan las facultades de
control estatal sobre la explotación de las tierras fiscales y se i n i c i a
u n proceso de privatización descentralizador (Ley 18077, 19758;
dec. 2964/58).
Respecto de la n u p c i a l i d a d , también l a Revolución Libertado-
ra derogó el divorcio v i n c u l a r restableciéndose las normas de f i n
de siglo. S i n embargo, durante el gobierno m i l i t a r de l a R e v o l u -
ción Argentina se flexibiliza la temática al admitirse el " d i v o r c i o "
por mutuo consentimiento, s i n otorgarse la p o s i b i l i d a d de segun-
das nupcias. U n progreso importante lo constituyó la nueva legis-
l a c i ó n que r e c o n o c e a las mujeres i g u a l e s d e r e c h o s en l a
administración de los bienes conyugales. E l P l a n N a c i o n a l de De-
sarrollo y S e g u r i d a d N a c i o n a l (1971-1975) manifiesta l a necesi-
dad de i m p u l s a r u n a política de protección y fortalecimiento de
l a f a m i l i a , pero s i n e s p e c i f i c a r concretamente m e d i d a s conse-
cuentes a ese f i n (Ley 17 111, 18 444; dec. 4 070/56).
R e l a c i o n a d a c o n l a f e c u n d i d a d , los gobiernos militares sos-
t u v i e r o n u n a i d e o l o g í a p r o n a t a l i s t a , a u n q u e y a n o basada en
los i n c e n t i v o s sociales o económicos sino en l a prohibición de
 POLITICAS DE POBLACIÓN E N L A A R G E N T I N A : 1870-1989 445

las a c t i v i d a d e s r e l a c i o n a d a s c o n l a p l a n i f i c a c i ó n f a m i l i a r (Ley
18017, 18304, 18624).
E n suma, durante los gobiernos de la Revolución Libertadora
y de G u i d o no existe u n a política de población expresa. E n el mis-
mo sentido, el gobierno de la Revolución Argentina a través de su
p l a n de desarrollo citado, sólo da u n tratamiento exógeno a las va-
riables demográficas. E l pronatalismo sustentado por los gobier-
nos m i l i t a r e s - i n s c r i t o d e n t r o de l a d o c t r i n a de l a s e g u r i d a d
n a c i o n a l - se esgrime como defensa de l a s o c i e d a d elitista y au-
toritaria por ellos i m a g i n a d a , para evitar perturbaciones, daños,
peligros y riesgos provenientes de u n oscuro enemigo nunca defi-
nido. L a disminución y fluctuación de l a corriente migratoria des-
de los países limítrofes es e l resultado de l a política restrictiva
ejecutada, de l a disminución de los salarios, de l a recesión econó-
m i c a y finalmente, de la expulsión a la que fueron sometidos.

I I Fase: industrialización s u s t i t u t i v a de i m p o r t a c i o n e s . V a r i a n t e
d i s t r i b u i d o r a . Periodos 1963-1966 y 1973-1976

Esta estrategia distribuidora estuvo vigente durante la gestión ra-

d i c a l de Humberto I l l i a (1963-1966) y durante el tercer gobierno
justicialista (1973-1976). Constitucionales ambos, fueron desalo-
jados d e l poder mediante sendos golpes militares. L a estrategia se
basaba en l a industrialización guiada por u n a política de corte na-
cionalista; distributiva, independiente, con control sobre el capi-
tal foráneo dentro d e l marco global d e l c a p i t a l i s m o ; protección
del mercado interno, redistributiva de ingresos a favor de los sec-
tores populares, practicante de la rectoría estatal sobre el sistema
económico, promotora del pleno empleo, practicante de la sobera-
nía política frente a los organismos financieros internacionales.
¿Cuál fue l a dinámica demográfica que acompañó esta varian-
te distribuidora? Durante e l gobierno de Illia, observamos que a)
se revierte l a tendencia secular francamente descendente en la ta-
sa de m o r t a l i d a d y b) l a esperanza de v i d a , en 1960, muestra u n
leve descenso. Por su parte, durante el tercer gobierno justicialista
se c o n s o l i d a n algunos fenómenos: a) declinación de l a f e c u n d i -
dad, a pesar de observarse u n leve repunte en l a n u p c i a l i d a d ; b)
aporte migratorio exclusivamente proveniente de los países limí-
trofes; c) mayor urbanización; d ) emigración de argentinos; e) ten-
dencia decreciente d e l porcentaje de extranjeros sobre el total de
la población; f ) mayor concentración en la zona de Buenos Aires;
g ) c o n t i n u a c i ó n de las m i g r a c i o n e s internas; h ) l a pirámide de
edades muestra u n a población envejecida.
446 ESTUDIOS DEMOGRAFICOS Y URBANOS

¿Cuál fue l a política de población cristalizada en las leyes este

periodo? E n relación c o n el tema migratorio, se d i c t a n amnistías
que i m p l i c a n u n a política reparatoria respecto de los inmigrantes
limítrofes al permitirles regularizar su situación legal. L a i d e a de
integración latinoamericana fundamenta las amnistías elaboradas
por ambos gobiernos (dec. 49/64, 4418/65, 11982/65, 87/74). E l
Plan Trienal para la Reconstrucción y la Liberación Nacional (1974¬
1977) revaloriza la variable inmigratoria, especialmente la fronteri-
za, c o m o factor p r i o r i t a r i o para aumentar l a p o b l a c i ó n . E n ese
mismo plan se cita por primera vez la emigración de argentinos co-
mo u n problema por resolver. Por otra parte, se diagnostica u n de-
s e q u i l i b r i o e n l a d i s t r i b u c i ó n e s p a c i a l de l a p o b l a c i ó n . D i c h a
situación se rectificará intensificando las corrientes migratorias hacia
las zonas del interior del país, objetivo coincidente con el plan colo-
nizador que pretende evitar el éxodo rural arraigando a la población
campesina mediante la elevación de su nivel de vida. Respecto de la
composición de la población, el plan trienal considera a la población
envejecida y sostiene la necesidad de revitalizarla.
E n lo referente a la nupcialidad se declara obligatorio el examen
prenupcial femenino continuando con la tendencia de extender el con-
trol estatal sobre la aptitud física de los futuros esposos (Ley 16688). E n
1974, dentro del campo del derecho laboral se establece la prohibición
de despido por causa de matrimonio (Ley 20744).
A propósito de l a f e c u n d i d a d , el tercer gobierno justicialista
sostiene que uno de los graves problemas que afectan al país es su
escasa población y declara la expresa responsabilidad estatal en el
proceso socializador d e l niño al crear los jardines maternales zo-
nales (Ley 20445, 20582). Así, se recogen y amplían las históricas
disposiciones laborales sobre protección de la madre y los meno-
res trabajadores (Ley 20744, 20609). Por otra parte, se legisla el te-
m a a l d i s p o n e r e l c o n t r o l e n l a c o m e r c i a l i z a c i ó n y v e n t a de
productos medicinales anticonceptivos y la prohibición del desa-
rrollo de actividades relacionadas directa o indirectamente con el
c o n t r o l de l a n a t a l i d a d . Estas ideas emanadas d e l M i n i s t e r i o de
Bienestar S o c i a l , si b i e n c o i n c i d e n con el pronatalismo t r a d i c i o -
nalmente sostenido por el justicialismo, no toman el c a m i n o d e l
i n c e n t i v o - a l que históricamente se había r e c u r r i d o - sino el de
l a prohibición. L a n o r m a tuvo como p r i n c i p a l efecto i m p e d i r l a
prestación de servicios de planificación familiar dentro de las ins-
tituciones de s a l u d pública, perjudicando a los sectores más ca-
rentes de r e c u r s o s los c u a l e s n o t e n í a n acceso a l a m e d i c i n a
privada n i poseían obras sociales (dec. 659/74).
Respecto de las políticas de población global, durante 1974 se
origina el tratamiento de los fenómenos migratorios como u n sis-
 POLITICAS DE POBLACIÓN E N L A ARGENTINA: 1870-1989 447

tema i n t e r r e l a c i o n a d o y m u t u a m e n t e d e t e r m i n a d o al crearse l a
Comisión N a c i o n a l de Política Demográfica, encargada de elabo-
rar u n proyecto de política de población para todo el país. S i n em-
bargo, esta importante tarea no llegó a concretarse debido al golpe
militar ocurrido poco tiempo después.

E s t r a t e g i a de a p e r t u r a y liberalización de l a economía.
Periodo 1976-1983

La estrategia adoptada a p a r t i r d e l golpe de Estado acaecido en

1976, por el denominado Proceso de Reorganización N a c i o n a l , se
basaba en u n a premeditada desindustrialización que, acompaña-
da de u n a liberalización de l a economía y u n a apertura h a c i a el
mercado internacional, proponía r e d u c i r al mínimo l a interven-
ción estatal. E l neoliberalismo ideado sólo p u d o i m p o n e r su " l i -
bertad de c o m e r c i o " mediante u n extremo autoritarismo político.
Era u n a estrategia c a p i t a l i s t a dependiente y fue i n s t r u m e n t a d a
por u n a alianza de l a oligarquía diversificada hacia la industria y
las grandes empresas monopólicas transnacionales. E l modelo de
sociedad subyacente tenía como f i n último garantizar la acumula-
ción d e l sector económicamente dominante; para ello utilizó to-
dos los medios a su alcance, desde el e x t e r m i n i o físico hasta l a
persecución política e ideológica argumentando l a crisis y el fra-
caso d e l Estado benefactor encamado por el justicialismo.
¿Cuál fue l a dinámica demográfica durante este periodo? E n -
tre 1970 y 1980, lapso en el que se realizan los censos nacionales,
las tendencias poblacionales más importantes son a) crecimiento
de l a urbanización; b) aumento en el ritmo de crecimiento de la
población respecto de l a década anterior; c) progreso d e l e q u i l i -
brio en l a distribución espacial de l a población debido a u n ma-
yor crecimiento poblacional en las provincias de menor densidad
y u n a disminución en l a concentración del área de Buenos A i r e s
(se rompen así dos tendencias observables desde p r i n c i p i o s de s i -
glo); d ) el equilibrio entre los sexos logrado en 1960 se transforma
ahora en u n aumento d e l porcentaje de las mujeres sobre el total
de la población; e ) pequeño incremento de l a natalidad y l a fecun-
d i d a d ; f ) leve reducción de las migraciones internas; g ) prosigue
la emigración de argentinos; h ) la pirámide p o b l a c i o n a l muestra
u n crecimiento de las edades mayores, a partir de los 50 años y en
la base u n aparente hálito de rejuvenecimiento, quizá consecuen-
cia del supuesto aumento de l a natalidad durante los últimos diez
años; i ) aporte migratorio fluctuante desde los países limítrofes; j )
ingreso de migrantes asiáticos.
448 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS

¿Cuáles fueron las políticas de población con esta estrategia?

Las migraciones, reguladas por leyes de fondo (que en términos
generales son restrictivas respecto d e l ingreso de inmigrantes l i -
mítrofes), amplían la capacidad expulsatoria d e l Poder Ejecutivo,
a la par que extienden las actividades de control. Se dicta la L e y
General de Migraciones y Fomento de la Inmigración (Ley 22439)
que suprime todas las normas anteriores -atreviéndose a derogar
la histórica L e y A v e l l a n e d a - y legisla meticulosamente la temáti-
ca desde u n a visión p o l i c i a l d e l fenómeno migratorio (Ley 21482,
dec. 3938/77).
E n relación con la f e c u n d i d a d y en coherencia con la ideolo-
gía pronatalista sustentada por los gobiernos militares, se d i c t a n
normas que establecen medidas coercitivas respecto a la p l a n i f i -
cación familiar al sostenerse la necesidad de eliminar actividades
relacionadas c o n el control de l a natalidad. Esta orientación pro-
natalista, s i n embargo, no fue obstáculo para que en el marco d e l
derecho laboral se modificaran normas disminuyendo el monto de
las indemnizaciones que los empleadores estaban obligados a abo-
nar en el supuesto de despido por causa de embarazo (Ley 21297,
21824, 22248; dec. 3938/77, dec. 3413/79, dec. 2893/83).
Es de destacar que el régimen militar que estamos analizando
ha sido el único que ha legislado sobre las políticas de población
en forma global. E n efecto, el decreto 3938/77 -derogado en 1992
durante el actual gobierno de M e n e m - aprueba los objetivos y polí-
ticas nacionales de población elaborados por la Comisión Nacional
de Política Demográfica. Allí se identifican el bajo crecimiento y l a
distorsionada distribución regional de l a población como obstá-
culos para l a realización plena d e l país. A m b o s factores lo afec-
tarían desde muchas décadas atrás, razón por la c u a l la
m o d i f i c a c i ó n de éstos deberá realizarse mediante u n a " c l a r a y
enérgica política de población, capaz de provocar cambios f u n -
damentales en el crecimiento, la distribución y la c a l i d a d de los
recursos humanos de la Nación".

E s t r a t e g i a e x p o r t a d o r a n o t r a d i c i o n a l . Período 1983-1989

La estrategia exportadora no tradicional vigente durante el gobier-

no constitucional de Raúl Alfonsín, si b i e n consideraba necesaria
la industrialización, colocaba el énfasis en la expansión simultá-
nea de la actividad exportadora y l a inversión privada. E l desarro-
llo i n d u s t r i a l debía necesariamente relacionarse con las citadas
actividades. Se reconocía expresamente la función subsidiaria de
la inversión pública y se preveía u n a disminución y reorientación
 POLITICAS DE POBLACIÓN EN LA ARGENTINA: 1870-1989 449

del gasto público. Debido a que esta experiencia es reciente (im-

pulsada por l a burguesía n a c i o n a l aliada a los industriales de ca-
p i t a l extranjero) aún n o h a s i d o p o s i b l e hacer u n a evaluación
precisa de la m i s m a , pero se puede afirmar que se enmarca dentro
de la categoría más general de capitalismo dependiente. E l mode-
lo de sociedad ideado, luego de la dictadura militar, priorizaba el
retorno al sistema democrático y l a protección d e l n i v e l de v i d a
de los sectores medios y asalariados. S i n embargo, la pesada deu-
da externa, los altos niveles de desempleo, l a recesión industrial,
la caída de los precios internacionales de los productos agrícolas
y el descomunal déficit heredado, limitarán desde u n p r i n c i p i o el
poder de acción del gobierno.
¿Cuál fue l a dinámica demográfica observada durante este pe-
riodo? Dada la contemporaneidad del último gobierno radical y a
f i n de n o repetir tendencias de largo plazo p u n t u a l i z a d a s en los
periodos anteriores, haremos u n a síntesis de los actuales proble-
mas poblacionales, resultado de la evolución descrita: a) v o l u m e n
poblacional reducido; b) crecimiento total lento; c) progresivo en-
vejecimiento demográfico; d ) profundos desequilibrios en la dis-
tribución espacial de l a población.
¿Cuáles fueron las políticas de población cristalizadas en las
leyes durante esta estrategia? Sobre el tema migratorio, el gobierno
continúa con una de las características propias de todos los gobier-
nos democráticos estudiados: otorga u n a amnistía e i m p l e m e n t a
u n a política reparatoria respecto de los inmigrantes limítrofes al
permitirles regularizar su situación legal. S i n embargo, esta norma
prevé u n a futura política más acorde con la realidad del país. M e -
diante e l argumento de l a p r o f u n d a crisis económica se pretende
legitimar l a n u e v a política restrictiva dispuesta por l a Dirección
N a c i o n a l de Migraciones (dec. 780/84, 3627/84, 3685/84 y resolu-
ción de l a D N M , núm. 2340 del 26-9-1985). A s i m i s m o , al no dero-
garse l a l e y m i l i t a r sobre esta t e m á t i c a , d i c t a d a e n 1 9 8 1 , e l
gobierno constitucional no sólo se vio obligado a legislar dentro de
ese marco jurídico, sino que al reglamentar posteriormente la cita-
da ley, reafirmó su vigencia ideológica (dec. 1434/87).
Respecto de l a n u p c i a l i d a d se d i c t a u n a i m p o r t a n t e n o r m a
que consagra el d i v o r c i o v i n c u l a r ; se eleva l a edad requerida para
contraer enlace, se democratizan las relaciones matrimoniales al
reconocerle derechos a l a mujer y se p o s i b i l i t a a los concubinos
acceder a beneficios previsionales (Ley 23515, 23226, 23264).
Sobre el tema f e c u n d i d a d , se concluyó felizmente el proceso
tendiente a l a eliminación de discriminaciones entre hijos al equi-
parar legalmente los nacidos dentro y fuera del matrimonio. Esta
reforma, de gran i m p o r t a n c i a dentro del derecho c i v i l , junto con
450 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS

la sanción d e l divorcio v i n c u l a r , representa u n claro retroceso de

la ideología c l e r i c a l sobreviviente desde l a época de l a c o l o n i a y
reafirmada durante los gobiernos militares (Ley 23264). E n cuanto
al tema adopción, se profundiza l a tendencia a facilitar y ampliar
su concreción. P o r otra parte, se m o d i f i c a e l concepto de patria
potestad, considerado ahora no como derecho e x c l u s i v o d e l p a -
dre, sino como u n derecho y deber compartido por ambos proge-
nitores (Ley 23264). E n 1986 se s u p r i m e l a p o l í t i c a r e s t r i c t i v a
respecto de los anticonceptivos y las actividades relacionadas con
el control de la natalidad, al derogarse l a n o r m a justicialista. S i n
embargo, el conjunto jurídico era c o n t r a d i c t o r i o , a l permanecer
vigente la legislación militar de opuesta ideología (dec. 2274/87).
Sobre política de población global: no se p u d o derogar l a y a
comentada norma militar. E n 1986, al crearse l a Comisión Nacio-
nal de Políticas Familiares y de Población, se reconoce el derecho
a l a p a t e r n i d a d responsable. Dos años más tarde se declara d i -
suelta l a Comisión N a c i o n a l de Política Demográfica y se crea
l a C o m i s i ó n I n t e r m i n i s t e r i a l de P o l í t i c a s de P o b l a c i ó n (dec.
2376/86, 1247/88).En síntesis, no existe durante este periodo una
política de población expresa. Sólo p u e d e n observarse algunas
medidas puntuales y en algunos casos de signo contrario. Así, so-
bre los inmigrantes limítrofes, las originarias amnistías se trans-
forman luego en u n a política restrictiva como consecuencia de l a
profunda crisis económica. N o obstante, es de destacar el progre-
so obtenido respecto de l a política f a m i l i a r - f i l i a c i ó n , patria po-
testad, d i v o r c i o v i n c u l a r , acción de p a t e r n i d a d - y las libertades
i n d i v i d u a l e s -derogación de normas coercitivas referidas a l a an-
ticoncepción. Además de ello, el proyecto d e l P l a n N a c i o n a l de
Desarrollo (1987-1991) no i n c l u y e las variables demográficas n i
como dato externo para elaborar l a planificación económica y so-
c i a l . E n consecuencia se otorgó escasa i m p o r t a n c i a durante esta
estrategia a los fenómenos demográficos, mientras l a sobreviven-
cia de legislación militar anterior i m p u s o el marco jurídico-ideo-
lógico dentro del cual se debió gobernar. E l punto máximo de este
proceso lo constituve la reglamentación de la norma referida a m i -
graciones, sancionada durante la dictadura militar.

Conclusiones

Cuando iniciamos nuestra investigación nos proponíamos descubrir

la relación entre las políticas de población, los procesos políticos y
las estrategias de desarrollo. ¿Es posible probar dicha relación? ¿Es
la evolución observada en las variables demográficas producto de
 POLITICAS DE POBLACIÓN E N L A ARGENTINA: 1870-1989 451

políticas específicas originadas en diferentes gobiernos e instru-

mentadas a través de sus estrategias? E n respuesta a esta interro-
gante podemos decir que sobre algunos fenómenos - m i g r a c i o n e s ,
n u p c i a l i d a d y distribución espacial de l a población-, resulta más
fácil afirmar u n a correlación entre l a estrategia de desarrollo (de-
cisiones políticas instrumentadas por el grupo que detenta en esa
ocasión el poder mediante u n conjunto de políticas públicas) y la
evolución observada en ellos. Más difícil resulta hallar d i c h a rela-
ción respecto de l a f e c u n d i d a d y la mortalidad.
L a estrategia de desarrollo agroexportadora consideraba a l a
inmigración europea como u n factor fundamental para la concre-
ción de su proyecto. Posteriormente, en l a industrialización susti-
t u t i v a , las m i g r a c i o n e s i n t e r n a s juegan u n p a p e l i n s t r u m e n t a l
preponderante en lo concerniente a l a variable población. L a se-
gunda fase del proceso industrializador colocará el énfasis en los
migrantes limítrofes. E n estos tres casos, el crecimiento operado
en los flujos migratorios sería, en parte, influencia de decisiones po-
líticas deliberadas. Durante l a estrategia de apertura-liberalización
de la economía y durante l a estrategia exportadora no tradicional,
los migrantes limítrofes p i e r d e n m a g n i t u d y deben enfrentarse a
políticas restrictivas que c o i n c i d e n con el achicamiento del mer-
cado interno y l a decreciente demanda de mano de obra.
Por lo que toca a la n u p c i a l i d a d , el repunte observado en 1973
y 1983 podría ser consecuencia de las expectativas creadas por la
asunción de los gobiernos democráticos (justicialista y r a d i c a l
respectivamente) luego de dos largas dictaduras militares.
L a temprana y rápida urbanización junto con el crecimiento
de población en l a z o n a de B u e n o s A i r e s , observables durante
nuestro p r i m e r periodo de estudio, responderían a l a concentra-
ción de funciones económicas, sociales y políticas que l a estrate-
g i a h a b í a c r e a d o e n esa z o n a . T a l c o n c e n t r a c i ó n d e r i v a de l a
forma en que A r g e n t i n a se incorporó al sistema internacional en
el marco del modelo agroexportador. S i n embargo, a pesar de que
posteriormente se i m p l a n t a r o n diferentes estrategias, las tenden-
cias apuntadas perduran. Esto nos sirve para puntualizar la obje-
ción que se presenta para ubicar el momento exacto en que u n a
estrategia es reemplazada por otra. Así, para facilitar nuestro aná-
lisis, a l a estrategia agroexportadora la consideramos vigente has-
ta 1929 y partimos de ese año para estudiar la p r i m e r a fase de la
industrialización sustitutiva de importaciones. S i b i e n esto es en
p r i n c i p i o aceptable debemos aclarar que rasgos ideas v tenden-
cias d o m i n a n t e s durante el p r i m e r p e r i o d o se p r o l o n g a n en el
tiempo E l l o nos permite afirmar que más que u n a sucesión de es-
trategias existe u n a superposición de éstas, d o n d e se v a n s e d i -
452 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS

mentando las ideas más fuertes, mientras el resto v a siendo susti-

tuido parcialmente por el nuevo proyecto.
C o n referencia a los inmigrantes limítrofes, las políticas res-
trictivas relativas impulsadas durante los gobiernos militares h a n
i n f l u i d o en l a erraticidad d e l flujo migratorio observado a partir
de 1970. H e m o s descubierto que paradójicamente, todos los go-
biernos constitucionales h a n legislado sobre este rubro mediante
leyes de excepción -decretos concediendo amnistías- que inten-
taban reparar las injustas situaciones originadas durante los go-
b i e r n o s de facto; m i e n t r a s estos ú l t i m o s h a n d i c t a d o leyes de
fondo que permanecen vigentes durante los gobiernos posterio-
res, creando, asimismo, el marco dentro d e l cual éstos se v e n obli-
gados a l e g i s l a r . E s t a s i t u a c i ó n es exactamente l a i n v e r s a a l a
esperada en u n país democrático, demostrando cuán profunda es
la penetración de l a ideología m i l i t a r y cuán tergiversados están
los valores sociales.
Resulta poco atinado atribuir el leve repunte de l a natalidad y
la f e c u n d i d a d medidos por el Censo N a c i o n a l de 1980, a las polí-
ticas pronatalistas sustentadas durante los gobiernos m i l i t a r e s
(Revolución A r g e n t i n a y Proceso de Reorganización Nacional) y
el tercer gobierno justicialista. Existiría i n c l u s o l a p o s i b i l i d a d de
que d i c h o repunte fuera c o n s e c u e n c i a de l a m a l a c a l i d a d de l a
medición estadística.
U t i l i z a n d o l a definición de políticas de población realizada
por Miró, que expusimos en l a introducción, resulta oportuno pre-
guntarnos en qué m e d i d a aparece reflejada aquélla durante nues-
tro periodo de observación. L a perspectiva citada, producto de l a
elaboración de las ciencias sociales durante l a década de los se-
tenta, no aparece obviamente durante nuestras dos primeras eta-
p a s de e s t u d i o ( 1 8 7 0 - 1 9 4 5 ) . P o s t e r i o r m e n t e , e x i s t i r í a n
a p r o x i m a c i o n e s a d i c h a conceptualización en los dos primeros
p l a n e s j u s t i c i a l i s t a s ( p r i m e r o y segundo planes q u i n q u e n a l e s )
cuando realizan diagnósticos implícitos y estipulan objetivos res-
pecto de las variables demográficas fundamentales. C o n t i n u a n d o
en esta línea, el p l a n trienal realiza u n diagnóstico explícito y pro-
pone acciones sobre el conjunto de los fenómenos poblacionales.
E n todos ellos se advierte que la población aparece como elemen-
to clave para concretar e l proyecto político de s o c i e d a d que e l
partido gobernante había ideado. Es hasta 1974, al crearse la C o m i -
sión N a c i o n a l de Política Demográfica -encargada de preparar u n
proyecto de política poblacional para todo el p a í s - que se origina
el tratamiento normativo de los fenómenos demográficos como u n
sistema i n t e r r e l a c i o n a d o y mutuamente determinado (Torrado,
1986). S i n embargo, esta importante tarea nunca llegó a concretarse.
 POLITICAS DE POBLACIÓN E N L A A R G E N T I N A : 1870-1989 453

Será el último gobierno militar encabezado por V i d e l a el que, reac-

tivando l a citada Comisión, elaborará y sancionará en 1977 u n de-
creto aprobando "objetivos y políticas nacionales de población" en
el marco de l a ideología de l a seguridad n a c i o n a l (recientemente
derogado). E n efecto, en 1992 e l actual gobierno de M e n e m dicta
u n decreto por e l c u a l se otorga u n a amnistía a los ciudadanos na-
tivos de países limítrofes, y se le encarga al M i n i s t e r i o del Interior
la elaboración de u n proyecto que contenga los nuevos l i n c a m i e n -
tos de políticas de población y criterios de política migratoria en
reemplazo de los contenidos en las normativa militar. Fueron ne-
cesarios quince años para que l a única norma existente sobre polí-
ticas globales de población, paradójicamente de origen m i l i t a r ,
fuera abolida (dec. 1033/92).
Para finalizar, consideramos pertinente cuestionarnos acerca
del balance, luego de diez años de democracia. Ésta logró accio-
nes positivas, derogando l a legislación coercitiva tanto en el área
de la anticoncepción como en l a de las políticas globales, democra-
t i z a n d o las relaciones familiares y e l i m i n a n d o d i s c r i m i n a c i o n e s
respecto a los hijos.
Por otra parte, ha i n s t i t u i d o nuevos ámbitos dentro d e l poder
legislativo - c r e a c i ó n de sendas comisiones de población en l a cá-
mara de diputados y senadores- que s i b i e n hasta hoy no han san-
cionado nuevas normas de fondo, obviamente reducen el campo
de acción d e l Poder Ejecutivo y tienden a ampliar l a discusión y
los actores involucrados en l a resolución de los problemas pobla-
cionales, anteriormente sólo atendidos desde el n i v e l presidencial
(Ministerio d e l Interior). E n lo que concierne a las competencias
institucionales, l a creación de la Secretaría de Población en el m i -
nisterio citado, nos habla de u n a revalorización d e l tema. N o obs-
tante, su posterior transformación en subsecretaría nos demuestra
que esta área sufre y se ve afectada por los vaivenes surgidos de
necesidades políticas coyunturales. E n relación c o n l a temática
migratoria, los gobiernos democráticos del último decenio han otor-
gado, como lo v i e n e n haciendo desde 1949, normas generosas de
excepción (amnistías), posibilitando a los inmigrantes ilegales regu-
larizar su situación. S i n embargo, no se ha logrado aún derogar l a
ley militar y elaborar u n a norma alternativa. Como hechos negati-
vos, podríamos decir que durante los últimos diez años de demo-
cracia, así como durante el último gobierno m i l i t a r , no se logró
plasmar u n P l a n N a c i o n a l de Desarrollo que insertara las varia-
bles demográficas. L a más reciente y única experiencia realizada
en 1987 durante el gobierno radical de Alfonsín -provecto eme no
logró ser sancionado como p l a n - , lamentablemente no incluyó n i
mencionó ninguna de las variables poblacionales.
454 ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS

E n síntesis, a l a d e m o c r a c i a le h a faltado f i r m e z a y decisión

política para encarar cambios profundos y sustanciales en el área
de las p o l í t i c a s de p o b l a c i ó n . Las causas s o n m ú l t i p l e s ; entre
otras pueden citarse la subestimación del espacio de las políticas
sociales en l a agenda gubernamental, e l deterioro d e l papel pro-
motor del Estado, l a escasez de fondos para afrontar cualquier tra-
bajo a mediano plazo, el vacío ideológico que ha sufrido el Estado
- s i n contar con su endeudamiento y profunda crisis económica-,
la vitalidad de las normas jurídicas militares al trascender sus pe-
riodos y pautar l a acción de los gobiernos posteriores, etc. Todos
estos elementos y otros aquí no p u n t u a l i z a d o s , h a n conformado
un marco poco p r o p i c i o para encarar estos problemas que, sabe-
mos, son de largo plazo.
L a actual situación p o b l a c i o n a l de A r g e n t i n a se caracteriza
por a) bajo crecimiento total; b) reducción precoz de la fecundidad;
c) estancamiento del n i v e l de la mortalidad; d ) envejecimiento tem-
prano de l a población; e) profundas desigualdades regionales;/?
fuerte concentración urbana. A partir de este panorama general,
un análisis por diferenciales según clase social y región nos mues-
tra comportamientos disímiles. Así, se ha comprobado empírica-
mente que el crecimiento demográfico de l a clase obrera, basado
en la precariedad de sus condiciones de vida, es notoriamente su-
perior al de l a clase m e d i a y alta; y éstas también difieren según
regiones (Torrado, 1992). Por ello, las nuevas políticas de población
a elaborar por la democracia deberán tener en cuenta los diferen-
ciales existentes para delinear u n modelo más justo y equitativo.
Es de esperar u n p e r i o d o c o n t i n u o y p r o l o n g a d o de gobiernos
constitucionales que posibilite esta estratégica tarea: políticas de
población justas, humanas y efectivas, basadas en los p r i n c i p i o s
de justicia social' y que p r o m u e v a n e l bienestar de todas las per¬
sonas.

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