GESTIÓN DE LOS DESAFÍOS DE LA PARTICIPACIÓN EN LA OMC: 

ESTUDIO DE CASO 42

Uruguay en las negociaciones de servicios:

estrategia y desafíos
Soledad Salvador y Paola Azar (con la colaboración de Claudia Rucci) *
EN ESTA PÁGINA: 
> I. El problema en contexto
> II. El proceso de construcción de estrategias y toma de decisiones
> Los jugadores y sus roles
> Características relevantes del proceso de construcción de estrategias
> III. Desafíos enfrentados y resultado
> IV. Lecciones para otros
>   Bibliografía
I. El problema en contexto 
Uruguay es un pequeño país sudamericano que se encuentra entre Brasil y Argentina. En relación con el resto del continente,
es un país pequeño con una superficie terrestre de aproximadamente 176.000 km2; también es pequeño en términos
demográficos - su población es sólo de 3 millones - y en términos económicos - el producto interno bruto (PIB) en 1998 fue de
alrededor de 23 mil millones de dólares. Sin embargo, la sociedad uruguaya disfruta de una alta integración social y bajos
niveles de desigualdad.
Como en otros países, el sector de servicios representa dos tercios del empleo y alrededor del 60% del PIB. Durante la década
de los noventa, el sector fue un motor de las exportaciones nacionales y su participación en el volumen total de exportaciones
se triplicó. Uruguay es un exportador neto de servicios comerciales (viajes, transporte y 'otros servicios comerciales'), ( 1 )  que
representan el 34% de las exportaciones mundiales (el promedio de los países latinoamericanos es del 20%). Los clasificados
en 'otros servicios', que incluyen comunicaciones, construcción, intermediación financiera, servicios empresariales, servicios
relacionados con la tecnología de la información, así como regalías y derechos de propiedad, han sido los más dinámicos.
La expansión internacional del sector servicios parece ser una alternativa prometedora a la explotación de los recursos
naturales del país. Sin embargo, el pequeño tamaño de su mercado interno plantea un desafío a los esfuerzos por liberalizar el
sector. La desregulación debe ir seguida de una nueva reglamentación a fin de garantizar el funcionamiento efectivo de la
competencia en el mercado interno. El proceso de toma de decisiones debe basarse en una base sólida (con buenos marcos
regulatorios e instituciones apropiadas), con evaluaciones apropiadas de riesgos y oportunidades.
Desde esta perspectiva, es importante garantizar que las políticas y estrategias estén coordinadas y respaldadas por los
principales actores; esto ayudaría a que las negociaciones comerciales fueran efectivas para potenciar la presencia
internacional del país. Idealmente, los actores involucrados deberían incluir a los responsables de la formulación de políticas
del sector de comercio y servicios; empresas del sector servicios, colegios profesionales, sindicatos y organizaciones de la
sociedad civil.
Durante la primera ronda de negociaciones del GATS - la Ronda Uruguay (1986-94) - Uruguay, junto con otros países en
desarrollo, no tenía una estrategia claramente definida. Esto explica en parte por qué sus intereses apenas se reflejaron en los
resultados que surgieron de ese proceso. Durante las negociaciones, los negociadores uruguayos afirmaron haber adoptado
una actitud defensiva; En la Ronda de Doha (inaugurada en 2001), los negociadores locales afirman haber adoptado una
posición negociadora más asertiva y liberalizadora.
Esto da lugar a la necesidad de abordar las siguientes cuestiones:

  ¿Cómo se han diseñado los procesos reales de elaboración de estrategias y toma de decisiones a la luz de la
nueva ronda de negociaciones sobre servicios?
 
   ¿Qué lecciones se pueden aprender de la primera ronda de negociaciones sobre el Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios (GATS)?

A primera vista, el nivel de interés mostrado por el GATS parece haber aumentado, en comparación con la situación durante la
primera ronda. De ahí que los actores gubernamentales se hayan mostrado deseosos de interesar al público en general y al
sector privado. Señalan el hecho de que su principal desafío radica en concienciar a la gama de actores de la "naturaleza
comercial" de los servicios.
Las empresas de servicios no conocen completamente el GATS, su relevancia y potencial. Las empresas que se han dedicado a
vender sus productos en el extranjero lo han hecho siguiendo canales informales (como contactos personales) en lugar de
utilizar respaldos institucionales.
Actores de la sociedad civil más familiarizados con los acuerdos comerciales alertan a la ciudadanía sobre la escasa
información sobre las negociaciones, sobre la confidencialidad del proceso de toma de decisiones a nivel gubernamental y la
necesidad de abrir el debate.

II. El proceso de elaboración de estrategias y toma de decisiones 

Los jugadores y sus roles
Las instituciones gubernamentales directamente involucradas en el proceso de diseño de la política comercial así como en las
propias negociaciones son el Ministerio de Relaciones Exteriores (MFA), la Oficina de Planificación y Presupuesto (OPP) ( 2 )y
el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Dependiendo de la naturaleza de los temas en negociación, estos órganos
solicitan la participación de órganos sectoriales relacionados con las actividades en discusión. El MFA es responsable de las
negociaciones y del proceso de toma de decisiones en la OMC, por lo que proporciona directrices a la delegación uruguaya en
Ginebra y coordina la participación de los diferentes actores nacionales.
Las posiciones de Uruguay frente a las negociaciones de la OMC se discuten en un organismo conocido como la 'Sección
Nacional de la OMC'; este organismo agrupa a representantes de los ministerios, la OPP, las agencias reguladoras y el Banco
Central de Uruguay. Dado que allí se discuten las estrategias de negociación multilateral, la posición sobre el AGCS también
forma parte de la agenda.
Dentro de esta estructura general, la OPP jugó un papel particular en las negociaciones del GATS, ya que se encargó de
preparar las solicitudes y ofertas para ser presentadas a los demás miembros de la OMC.
Hasta la fecha, las negociaciones multilaterales se han centrado en los servicios financieros y de telecomunicaciones; esto ha
significado que el Banco Central de Uruguay (CBU) y la Agencia Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC) ( 3 )han
sido consultados con frecuencia sobre una variedad de temas. También se ha pedido a los Ministerios de Turismo, Transporte
y Educación que ayuden a elaborar los temas que se debatirán. Estos últimos, a su vez, consultaron a las instituciones de
educación terciaria públicas y privadas para conocer sus posiciones.
No existe un canal institucional único para comunicarse con el sector privado, como empresarios, sindicatos y sociedad
civil. Esto es igualmente cierto para las negociaciones generales de la OMC como para las específicas como el GATS.
Como se describió anteriormente, los responsables de la elaboración de solicitudes y ofertas han consultado principalmente a
organismos gubernamentales. MA Peña, jefa del departamento de políticas de integración y comercio de la OPP, ha señalado
que, si existe una 'macropolítica' diseñada por el gobierno en determinadas áreas, se toma como la 'regla' y no hay necesidad
de hacer más contactos. En otros casos, el gobierno intenta consultar con el sector privado.
Por lo tanto, en mayo de 2002, el MFA y la OPP coordinaron varias rondas de contactos entre representantes del sector
público y privado involucrados en una variedad de actividades de servicios. El objetivo era difundir información sobre las
negociaciones en curso y recopilar las demandas que pudieran presentarse y los datos necesarios para apoyar la preparación
de solicitudes y ofertas. A las reuniones asistieron representantes de la Cámara Uruguaya de Tecnologías de la Información
(CUTI, fuerte exportador de software y servicios afines), miembros de asociaciones de transporte marítimo, la Cámara de la
Construcción, la Asociación de Promotores Privados de la Construcción, colegios profesionales y delegados de las
universidades del país.
En opinión de los representantes del MFA, las empresas del sector privado debían estar exportando ya para mostrar
interés. Afirmaron que 'si las empresas no exportan, no sienten la necesidad de participar'. Pero probablemente la falta de
conciencia sobre el GATS y sus posibles implicaciones ha sido la causa principal.
Las empresas entrevistadas para este estudio de caso representan los principales actores en el sector de exportación de
servicios de reciente aparición; ejemplos de estas empresas incluyen una agencia de publicidad, una productora audiovisual y
una empresa de ingeniería consultora, todas las cuales dijeron que nunca habían sido contactadas por el MFA. Por otro lado,
CUTI, pilar del sector exportador de servicios de Uruguay, reconoce que ha desarrollado una mejor comunicación con el MFA,
aunque 'no estamos informados sobre el proceso de negociación y las decisiones adoptadas'.
Consultores profesionales (en arquitectura, ingeniería, medicina y dirección de la construcción) involucrados en las
negociaciones del Mercosur a través del CIAM, ( 4 )han adoptado diferentes enfoques para las negociaciones del AGCS. Los
profesionales de la salud no participaron de manera sistemática en las consultas, aunque eventualmente intercambiaron
información con representantes gubernamentales. Se invitó a la empresa de gestión de la construcción a participar en algunas
de las consultas, pero no consideró que el asunto fuera importante para ellos. La asociación de arquitectos fue cuestionada
por el MFA pero no dio ninguna respuesta porque sus miembros se sentían muy distantes de las negociaciones y afirmaron no
haber sido informados sobre su avance. Finalmente,
Sindicalistas ( 5 )sólo fueron invitados a participar en un seminario que tuvo lugar antes de la Conferencia Ministerial de la
OMC en Cancún. El gobierno presentó la situación actual de las negociaciones y los contornos generales de la estrategia
nacional. La reacción del sindicato respecto a las conversaciones la resume uno de sus representantes, J. Silva: "Ese
mecanismo sólo serviría al gobierno para legitimar sus acciones con la sociedad civil".
Las organizaciones no gubernamentales (ONG) no participaron ni fueron consultadas en las negociaciones. Exigieron más
'espacio' ya que 'el MFA nunca ha prestado atención a nuestros reclamos y propuestas'. ( 6 )Por el contrario, el contacto entre
las ONG y el Congreso es más fluido gracias a las conexiones personales y los intercambios informales de información. Las
ONG y los representantes de los trabajadores sostuvieron que los nuevos temas relacionados con el comercio (como los
servicios) generalmente no se discuten en la legislatura, "ni siquiera en la comisión de asuntos internacionales del Congreso",
lo que revela la existencia de lagunas de información. De hecho, el Congreso no ha participado en ninguno de los procesos de
toma de decisiones relacionados con las negociaciones de la OMC. Esto sólo se produciría si alguna entidad extranjera
presentara una demanda o reclamo que justificara el llamado al Ministro de Relaciones Exteriores para dar una explicación a
los congresistas.
Los actores gubernamentales que trabajan en la elaboración de la estrategia nacional y el proceso de toma de decisiones
sobre los servicios son los mismos para todos los diferentes niveles de integración. Esto ha contribuido a la coordinación de las
negociaciones, pero también a la acumulación de experiencia. Las negociaciones del Mercosur han proporcionado una buena
base para las negociaciones sobre el AGCS. Sus mecanismos institucionales se han utilizado con éxito para integrar a los
diferentes actores (sindicatos, empresas y sociedad civil) en las negociaciones, promover la sensibilización e involucrar a las
diversas partes interesadas en los temas tratados.
Características relevantes del proceso de construcción de estrategias 
Las autoridades del AMF han dicho que hasta ahora el comercio de servicios no era un tema difícil de negociar: 'la mayoría de
los países apenas están consolidando su statu quo', 'las negociaciones actuales se encuentran en la etapa de intercambios
bilaterales, y…. su progreso es muy lento, porque está determinado principalmente por el progreso en las negociaciones
agrícolas”. Sin embargo, Julio Lacarte Muró, ex asesor económico y comercial uruguayo en Ginebra, dijo, "se nos anima a
utilizar la liberalización de los servicios para lograr la liberalización de la agricultura".
Los actores involucrados han aceptado ahora la necesidad de una estrategia para participar en el proceso de
negociación. Ernesto Medina (del MEF) dijo, 'en un principio hubo una actitud defensiva, ya que se asumió que la OMC era un
“club de países ricos” creado para promover sus intereses. Posteriormente, en los círculos gubernamentales se alteró esta
imagen y se hizo un cambio hacia una actitud más proactiva y positiva que se extendió a otras negociaciones
comerciales. Actualmente, se persigue una postura más activa”.
Carlos Pérez del Castillo, asesor especial en negociaciones comerciales internacionales del presidente de Uruguay, destacó el
cambio hacia una posición más agresiva y liberalizadora como se refleja en la actitud de la delegación uruguaya en las
negociaciones de Doha frente a la Ronda Uruguay: 'Nuestro país fue la primera economía en desarrollo en presentar las
ofertas iniciales. Significa que tenemos importantes ventajas en comparación con el resto de países de América Latina ”. Hugo
Cayrús, negociador en Ginebra y responsable de este cambio, ha remarcado que esta era la mejor forma de ganar una mejor
posición negociadora.
Todos los actores gubernamentales han destacado que esta actitud no se reflejó en cambios similares en las instituciones o
regulaciones nacionales. De hecho, según los comentarios de los funcionarios del AMF, "todo lo que hemos presentado ya
está sujeto a liberalización y es solo una oferta inicial que no implica muchos cambios en relación con los compromisos de la
Ronda Uruguay". También agregaron que 'por el momento, nadie está pensando en consolidar la liberalización más allá del
statu quo'. Sin embargo, este tipo de afirmación coexiste con claras dificultades para el gobierno a la hora de evaluar el marco
regulatorio actual para los sectores de servicios y modos de suministro cubiertos por el GATS.
Hasta ahora, las ofertas uruguayas han incluido algunos servicios competitivos que ya se exportan y están liberalizados a nivel
nacional (por ejemplo, software y actividades relacionadas con el turismo como hoteles, restaurantes), y aquellos en los que la
protección contra la competencia extranjera no se considera relevante (por ejemplo, servicios inmobiliarios ,
diseñadores). MA Peña sostiene que la lógica es que 'si se trata de un sector competitivo o de un sector en el que Uruguay no
tiene una calificación específica, no hay necesidad de ser proteccionista'.
La encuesta del gobierno sobre las demandas formuladas por el sector privado mostró que las asociaciones profesionales
estaban preocupadas por la armonización de los planes de estudio básicos a nivel regional y, sobre todo, por la necesidad de
crear una agencia o institución responsable del reconocimiento de las calificaciones locales en el exterior. Esto se consideraría
en el Modo IV, tradicionalmente considerado como el más interesante para los países en desarrollo. También estaban
interesados en saber qué reglas discriminatorias ya estaban incluidas en los marcos regulatorios existentes.
En relación con las empresas, el gobierno era consciente de que su reacción, donde la información no estaba fácilmente
disponible y la situación, por tanto, incierta, fue en general cautelosa. Los empresarios han sugerido a los negociadores que
"en caso de duda, es preferible no ofrecer ningún compromiso". Finalmente, los funcionarios del MFA señalaron que las
empresas exhiben 'gran dificultad para considerar estrategias de acceso a mercados extrarregionales'. Mientras tanto, como
ha señalado MA Peña, “las solicitudes uruguayas se concentraron en general en los países desarrollados”.
Algunos de los empresarios entrevistados que habían desarrollado una estrategia orientada a la exportación estaban a favor
de la liberalización y eran conscientes de la posibilidad de desarrollar las exportaciones de servicios por su buena calidad y
bajos costos. Les interesaba una mayor apertura porque confiaban en sus posibilidades de competir y es probable que
contribuyan a las ofertas presentadas por Uruguay en el curso de las negociaciones. También manifestaron que, hasta el
momento, solicitar apoyo gubernamental o establecer contacto directo con autoridades oficiales no formaba parte de su
estrategia empresarial. Por ejemplo, el director de la agencia de publicidad dijo que su estrategia de exportación se basaba en
contactos personales e informales y consideró que este tipo de redes realmente funcionaban. Lo mismo se aplica a ejecutivos
o consultores que trabajan en los sectores audiovisual, ingeniería y construcción.
En el caso de los exportadores de software, el gobierno afirmó que estas empresas actúan de forma autónoma: 'saben lo que
quieren y se mueven en los campos que conocen para conseguirlo'. Sin embargo, los representantes de CUTI lo expresaron de
otra manera: 'tenemos una relación bastante discontinua con los ministerios. Hemos recibido algunas llamadas de vez en
cuando, pero después de responder a sus preguntas, no nos informaron sobre los pasos que se han tomado '. Mencionaron
que el gobierno los había contactado para conocer las oportunidades y barreras que habían enfrentado en los intercambios
bilaterales.

III. Desafíos enfrentados y resultado 

El carácter no transable de los servicios, la falta de experiencia en la evaluación de los efectos de la política comercial y la
inexistencia de un mecanismo institucional para construir vínculos entre los diferentes actores son algunos de los desafíos que
enfrenta Uruguay. MA Peña dijo que 'es difícil abordar este tema, porque aún no se ha asumido el carácter transable de los
servicios. No se ha integrado en la sabiduría popular…. Los países desarrollados tienen una experiencia más amplia en este
enfoque en lo que respecta a regulaciones y oportunidades. Pero los países en desarrollo tienden a mirar el asunto con cierta
apatía ”.
A pesar del cambio político provocado por la decisión del gobierno de cumplir con el calendario del AGCS, se necesitaba más
para mantener el proceso en marcha. Diseñar una agenda de política comercial destinada a conocer las ventajas y los costos
del proceso significa que es necesario tener en cuenta al mayor número posible de actores. Los responsables políticos
uruguayos han intentado abordar este tema mediante la implementación de algunas rondas de consultas. Sin embargo, su
resultado fue bastante limitado (tanto en opinión del gobierno como de la empresa). Si los mecanismos elegidos para
consultar al sector privado no fueron los mejores o si la convicción de los responsables de la formulación de políticas sobre los
beneficios de una participación más amplia no era lo suficientemente sólida,
Agentes del sector privado y representantes de la sociedad civil han expresado su voluntad de mejorar los canales de
comunicación con los negociadores gubernamentales. Señalaron la conveniencia de establecer un flujo de información con
agencias gubernamentales para intercambiar ideas y sugerencias. Afirmaron que la participación efectiva en el proceso de
toma de decisiones no solo requiere preguntar sobre los efectos o beneficios esperados de ciertas medidas, o la detección de
problemas particulares; Realmente necesita involucrar a las entidades sociales y empresariales en el proceso diario de toma
de decisiones estratégicas.
Desde esta perspectiva, representantes del sector privado y del gobierno mantuvieron puntos de vista contrastantes sobre los
mecanismos para institucionalizar la consulta y la participación. El primero afirmó que las demandas de información del
gobierno son demasiado específicas y no van seguidas de ningún proceso de aprendizaje de lecciones o de intercambio
inclusivo. Este último admitió la necesidad de facilitar una colaboración y asociación más estrecha con otros actores. Sin
embargo, aparte del reconocimiento de la existencia de la situación, los políticos entrevistados no se refirieron a ninguna
medida concreta que pudiera tomarse para mejorar y promover actividades conjuntas con otros actores importantes.
Roberto Bissio ( 7 )Consideró que el desafío más crítico es reconocer la importancia central del tema, algo que el gobierno no
ha abrazado por completo. Sostuvo que “el comercio de servicios posee características que lo diferencian de los bienes y
requiere una cuidadosa deliberación y atención en el proceso de liberalización porque implica cambios irrevocables en la
legislación nacional…. En consecuencia, el debate sobre estas cuestiones no debe permanecer en secreto ». Afirmó que
"mantener los problemas comerciales en la sombra es parte de una estrategia deliberada". El 'secreto' evita el debate sobre
las estrategias, lo que podría complicar el curso de la negociación: 'Menos conciencia impone menos presión'.
Lacarte Muró destacó otro aspecto del mismo punto. Para él, la dificultad más grave que tuvo que superar el país fue 'la
actitud de desprecio del gobierno', relacionada con el desconocimiento imperante sobre la relevancia real de estas
negociaciones para Uruguay. Dijo que era necesario identificar los sectores involucrados en este comercio y escuchar sus
mensajes. Además, consideró que “los canales de comunicación a nivel gubernamental con frecuencia no funcionan
adecuadamente y los procesos de toma de decisiones están menos estructurados de lo previsto”. Por tanto, se consideró que
el equipo negociador de Ginebra estaba bastante "aislado" de los organismos locales.
La ausencia de una estructura de construcción de estrategias y toma de decisiones claramente diseñada dejaba los canales de
comunicación sujetos a las cualidades personales de los actores. En opinión tanto del sector privado como del gobierno, los
cambios de personal en los puestos directivos afectaron el progreso.
Diferentes actores de la sociedad civil, el sector privado y el gobierno coincidieron en que la estrategia comercial del país no
tiene una dirección clara. Preguntados sobre esto, los funcionarios del gobierno dijeron que 'Las discusiones sobre el comercio
de servicios se enmarcan en la ausencia de políticas sectoriales. El país no tiene políticas de desarrollo acordadas a largo
plazo”.
Todos los entrevistados destacaron la excelente calificación de la delegación uruguaya, así como su dilatada y rica experiencia
en negociaciones multilaterales para una organización como la OMC. Pero esta experiencia debía complementarse con una
estrategia bien preparada. El contenido sustantivo y el resultado de la estrategia comercial del país se ven afectados por la
falta de una "orientación de política macroeconómica" distintiva. Esto podría afectar las posiciones finales de negociación al
reflejar ideas y convicciones personales independientemente de los intereses de la mayoría de los actores involucrados. De ahí
que, si bien los representantes del MFA adoptaron una posición cautelosa, otros actores gubernamentales consideraron que
la liberalización "siempre es buena y favorable". Por otro lado, Lacarte Muró observó, “La liberalización comercial
desenfrenada no es prudente. Los países deben desarrollar y conservar la capacidad de tomar decisiones estratégicas ”.
Además, señaló que ninguno de los actores locales conocía realmente la normativa interna de Uruguay: 'Estados Unidos y la
Unión Europea [UE] tienen un conocimiento profundo de sus marcos regulatorios y buscan adecuar las normas de la OMC a
las ya aplicadas en sus países. para evitar introducir cambios en sus reglas locales. Mientras que Estados Unidos y la UE
negocian con plena conciencia de su legislación, en nuestro caso los compromisos internacionales se integran
automáticamente como legislación nacional ”.
La falta de recursos humanos y materiales socava la evaluación de los posibles riesgos y beneficios de la liberalización y el
cumplimiento de las regulaciones nacionales. En palabras de Lacarte Muró, 'por eso a Uruguay le cuesta tanto identificar
dónde están las ventajas reales', y 'nuestro desconocimiento de la normativa local e internacional nos deja muy poco margen
de maniobra para negociar'. De hecho, algunos funcionarios del gobierno han observado que 'la falta de regulaciones claras
sobre competencia y protección al consumidor empeora la situación y debería inhibir los beneficios de la liberalización, ya que
nuevas prácticas podrían afectar derechos que no fueron considerados hasta ese momento. Daña nuestra posición
negociadora ante países con regulaciones claras y consolidadas ”.
Los múltiples frentes de negociación a nivel bilateral, regional y multilateral y la diversidad de temas en discusión traen
consigo nuevas complejidades. En particular, en el caso de los servicios, la construcción de una estrategia implica un
conocimiento completo de las reglas, disciplinas y compromisos incluidos en los diferentes modos de suministro de cada
sector, y un buen dominio de la lista de clasificación sectorial utilizada en las negociaciones.
Los mercados objetivo no han sido los mismos para los responsables de la formulación de políticas y para el sector
privado. Hasta ahora, consultores profesionales y empresas han orientado su estrategia comercial hacia países regionales o en
desarrollo. Si bien los actores gubernamentales se han preocupado por presentar ofertas a los países desarrollados, el sector
privado lo ve como algo complejo y restrictivo. En última instancia, durante la Conferencia del Centro de Comercio
Internacional de 2004, ( 8 )Cayrús señaló que 'las negociaciones actuales no deben ser vistas como un tema Norte-Sur, o
países en desarrollo versus países desarrollados. Deben ser vistos como una excelente oportunidad para que los países en
desarrollo negocien compromisos en sectores y modos de suministro, de sus intereses a fin de contribuir con sus realidades
nacionales ”.
La posición negociadora de los servicios de Uruguay está sujeta a lo que se gane en la agricultura. Sin embargo, los impactos y
efectos reales de esta postura nunca se han analizado realmente. Aquí la inercia vuelve a estar presente: el país parece "ir con
la corriente". No se dedican recursos sistemáticamente a la recopilación y el examen de datos para evaluar los efectos
comparativos en términos de empleo y valor agregado del comercio de servicios frente al comercio de la agricultura. Por lo
tanto, no existe evidencia que sustente la presente estrategia, ni discusión sobre las ventajas competitivas efectivas para el
país.
Los actores gubernamentales han dicho que las negociaciones de la OMC avanzan a la velocidad impuesta por los países
desarrollados. “Los países desarrollados impulsan el proceso. Si no hacen pedidos, el resto de países no avanza…. Entonces
nuestros países actúan como un reflejo de ese impulso '. En este sentido, los funcionarios manifestaron que era difícil seguir
una línea fija de acción, ya que 'hay que actuar ante las presiones, porque somos un país pequeño y pobre' ( 9 ).
Según algunos de los entrevistados, si Uruguay no ha sido blanco de presiones internacionales es porque su posición ha
estado en general en línea con lo 'esperado'.

 IV. Lecciones para otros 

El supuesto cambio en la postura negociadora del país surge como respuesta a su inacción durante la Ronda Uruguay. Está
entrelazado con el conocimiento adquirido sobre la gestión de las negociaciones de servicios, cuáles son los derechos y
obligaciones de los países y la capacidad del gobierno para implementar las disposiciones del Acuerdo. Los delegados
gubernamentales sugirieron que la mayoría de los países en desarrollo no han apreciado las ventajas de tal cambio.
Las "ofertas" y las "solicitudes" se elaboraron cuidadosamente. A diferencia de la Ronda Uruguay, esta vez se consideraron los
intereses del sector de servicios. Además, se señaló que la experiencia derivada de la práctica en las negociaciones del
Mercosur sobre el tema contribuyó a mejorar la relación del gobierno con las empresas. Esto sugería que Uruguay estaba
abandonando su anterior actitud despectiva, evidente en la inclusión de 'la menor cantidad de sectores posibles' durante la
Ronda Uruguay, por una más considerada, más preocupada por acomodar los intereses del país.
Sin embargo, la 'nueva estrategia' alegada por el gobierno no pareció ser notada por el resto de actores consultados. El
contacto aún limitado entre los formuladores de políticas y otros actores involucrados en el proceso (principalmente
empresas del sector de servicios y la sociedad civil) podría resultar en el compromiso del gobierno en la defensa de intereses
lejos de lo que el sector privado ha identificado como relevante. Si esto no se realiza antes de que se intensifique la
liberalización, el desempeño y el desarrollo de los sectores de servicios liberalizados se verán perjudicados.
A pesar de que los actores gubernamentales y del sector privado reconocen la necesidad de salvar las brechas de información
y de utilizar encuestas y evaluaciones para determinar la naturaleza exacta de la regulación en curso, así como los efectos
potenciales de las modificaciones de las medidas comerciales, no se han realizado acciones o recursos. se ha dedicado a
satisfacer estas necesidades de manera eficaz. Esto es especialmente evidente ante la ausencia de una revisión del marco
regulatorio en Uruguay, en contraste con lo que ha ocurrido en Argentina y Brasil, por ejemplo.
En este sentido, la negociación de servicios por lista negativa acordada con México implica la identificación de aquellos
sectores a excluir. Esto parece ser incompatible con las normas reguladoras y los intereses nacionales poco claros.
Dada la ausencia de un debate abierto sobre el comercio de servicios y la falta de información sobre el avance de las
negociaciones, es difícil esperar que los empresarios 'espontáneamente' se reúnan y reclamen un espacio de
participación. Quienes ya están participando son quienes tienen ventajas claramente identificadas en el comercio
internacional y están interesados en ser considerados en las negociaciones. Por lo tanto, el mecanismo de consulta en curso
con actores privados parece haber llegado solo a aquellas empresas que el gobierno ha reconocido como exportadores
potenciales, mientras que ha dejado al resto "invisibles".
La opción de establecer un mecanismo institucional en la formulación e implementación de la política comercial local que
involucre a empresarios y sociedad civil podría tener éxito, como en el caso del Mercosur. Por ejemplo, los profesionales que
forman parte del CIAM han tenido la oportunidad de intercambiar ideas y analizar las potenciales ventajas y desventajas de la
integración regional, lo que los ha involucrado con éxito en el proceso de negociación.
Un aspecto crítico está relacionado con el papel de las partes interesadas en la determinación de los mandatos de negociación
y el seguimiento del proceso. La opinión generalizada ha sido que la delegación local está bien preparada. Sin embargo, la
investigación ha demostrado que los agentes locales deben ser capacitados no solo para mejorar el alcance de sus
intervenciones políticas, sino también para ampliar y profundizar la colaboración interinstitucional y la participación de la
sociedad civil. Varios actores se refirieron a la experiencia de participación conjunta de actores gubernamentales, empresarios
y sociedad civil en el caso de Brasil y Chile como un patrón a seguir.
En palabras de Pérez del Castillo, 'el comercio de servicios es la negociación del futuro'. Sin embargo, no hay indicios de que se
aprovechen las oportunidades futuras para promover la investigación, buscar el acceso a nuevos mercados o incluso construir
una estrategia sólida y distinguible. No se están construyendo estrategias a largo plazo, a pesar de la convicción compartida de
que son necesarias.

Bibliografía 
Cayrús, H. (2004), 'Negociaciones sobre el comercio de servicios en la OMC', discurso en 'Empresas para el desarrollo', Centro
de Comercio Internacional (ITC) UNCTAD / OMC, Conferencia Regional de América Latina y el Caribe, Río de Janeiro, 8- 9 de
junio
 
De Brun, J. (1994), 'Assessment of the Effects of Liberalization on Regional Trade in Services at the Mercosur: The Uruguayan
Case', informe para el Banco Interamericano de Desarrollo,
 
Dirección de noviembre de Organismos Económicos Internacionales, Ministerio de Foreign Affairs (2004), Informe sobre las
negociaciones de servicios en la OMC
 
Vaillant, M. (1998), 'La política comercial por países y la Ronda Uruguay: El caso de Uruguay', mimeoy 
Organización Mundial del Comercio, Temas comerciales, servicios, sector por sector
 
Hoekman, B., A. Mattoo y P. English, eds. (2002), Development, Trade and the OMC: A Handbook , Washington, DC: Banco
Mundialh

NOTAS:
1.- Las cifras disponibles de comercio de servicios de la balanza de pagos subestiman la verdadera extensión de los campos
cubiertos por el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS). volver al texto
2.- La OPP es un órgano consultivo que opera bajo los auspicios de la Junta de Presidencia. volver al texto
3.- La URSEC regula y controla los servicios postales y de telecomunicaciones. volver al texto
4.- Comisión para la Integración de Agrimensura, Agronomía, Arquitectura, Geología e Ingeniería del Mercosur (Comisión para
la Integración de la Agrimensura, Agronomía, Arquitectura, Geología e Ingeniería del Mercosur). volver al texto
5.- Existe una organización paraguas única (PIT-CNT), formada por los diferentes sindicatos sectoriales (tanto del sector
público como del privado). volver al texto
6.- Eduardo Gudynas, director, Centro Latinoamericano de Ecología Social (CLAES). volver al texto
7.- Director, Instituto del Tercer Mundo (ITEM), Uruguay. volver al texto
8. - Centro de Comercio Internacional (CCI) UNCTAD / OMC, Conferencia Regional de América Latina y el Caribe, "Empresas
para el desarrollo", Río de Janeiro, Brasil, 8-9 de junio de 2004. volver al texto
9.- Estas ideas fueron expresadas por varios funcionarios comerciales. volver al texto