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Alegre y Filgueira
Alegre y Filgueira
* Pablo Alegre falleció el 20 de setiembre del año 2009, cuando este artículo se encontraba
aún en los detalles editoriales finales, luego de una larga lucha contra el cáncer. Sólo tenía 27 años.
Era investigador del programa de Integración, Pobreza y Exclusión Social (IPES) de la Universi-
dad Católica del Uruguay, Montevideo. ** Fernando Filgueira es Oficial de Asuntos Sociales de
la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), Santiago de Chile;
dirección electrónica: fernando.filgueira@cepal.org. Este artículo, además de ser un legado de
Pablo Alegre, es un homenaje a su memoria y una prueba de su gran capacidad. Perder a alguien
tan joven es siempre doloroso, pero se hace más doloroso aún debido a la inmensa calidad humana
e intelectual de Pablo.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos sólo incumbe a sus autores, y
su publicación en la Revista Internacional del Trabajo no significa que la OIT las suscriba.
había cambiado, ya que las empresas tenían mayor libertad para adaptarse al nue-
vo entorno competitivo con formas de empleo más laxas (Filgueira y Gelber,
2003). Todo ello menoscabó viejas conquistas de los trabajadores como los dere-
chos sociales asociados al empleo, los ajustes salariales y los convenios paralelos 1
—degradando instituciones que estimulaban la articulación de la acción colecti-
va—, intensificó la fragmentación sindical y agudizó la desigualdad de los agentes
sociales en cuanto a su capacidad de negociación (Alegre, 2006).
Si bien entre 1990 y 1994 aún persistía un porcentaje notable de convenios
a nivel de rama, ello se debió a la prórroga de convenios negociados en el pasa-
do. El siguiente período marca una clara mayoría de los convenios de empresa,
como puede apreciarse en el gráfico 1, que esconde, por otra parte, el proceso de
disminución absoluta de la población cubierta por convenios colectivos. Casi to-
dos los trabajadores del sector privado con régimen contractual formal se en-
contraban amparados por algún convenio en 1989, cifra que se desploma al
27 por ciento en el año 2000 (Rodríguez, Cozzano y Mazzuchi, 2001). Por lo que
respecta a los trabajadores del Estado, no tuvieron ámbitos de negociación for-
mal en este período, pero, en general, los procedimientos informales, sumados
a los amplios derechos colectivos e individuales de estos trabajadores, permitie-
ron a los sindicatos negociar buenas condiciones laborales y salariales.
Entre el año 2000 y el 2004, la negociación colectiva llegó a sus niveles más
bajos, con un empresariado que, incitado por la fuerte crisis económica de 2001-
2002, suprimió los espacios de negociación por empresa o se mostró reacio a
ellos, y un sindicalismo muy debilitado, especialmente en el ámbito de la econo-
mía privada. Asimismo, el salario mínimo, que en los períodos expansivos no
era el «piso» real de los salarios, comenzó a actuar como tal cuando llegó la rece-
1 Convenios adicionales a los convenios salariales básicos, que agregaban acuerdos entre em-
pleadores y trabajadores acerca de otros asuntos.
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sión. Pues bien, en la misma línea de inspiración liberal de los gobiernos de los
años noventa e inicios del decenio del 2000, el salario mínimo fue indexado muy
por debajo de la inflación, sufriendo una depreciación considerable a lo largo
del período 1990-2003.
El mantenimiento de protecciones laborales en el sector público y su des-
mantelamiento en el sector privado generaron diferencias marcadas en la evo-
lución de la estructura sindical. La afiliación a sindicatos se redujo en casi un
60 por ciento entre 1987 y 2003; la caída fue de cerca del 40 por ciento en el sec-
tor público y alcanzó un 75 por ciento en el sector privado (Senatore y Zurbrig-
gen, 2007). Este hecho se reflejó también en la representación relativa a nivel
sectorial: si bien la central sindical (PIT-CNT) presentaba en 1987 una situación
de virtual equilibrio entre los afiliados de la economía pública y la privada, a co-
mienzos de la década siguiente casi siete de cada diez afiliados pertenecían al
sector público (ibíd.).
Cuadro 1. Nivel de progresividad del gasto público social en el Uruguay entre 1982
y 2003, desglosado por sectores (coeficiente de Gini distributivo)
1982 1989 1993 1999 2002 2003
2 Ley núm. 16713, de 3 de septiembre de 1995, por la que se crea el Sistema Previsional, Diario
Oficial, 11 de septiembre, núm. 24372. El instrumento, que entró en vigencia el 1.o de abril de 1996, se
encuentra en la página: <http://200.40.229.134/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=16713&Anchor=>
[consultada el 14 de septiembre de 2009].
3 Reforma constitucional aprobada el 26 de noviembre de 1989 (Derecho Laboral, 1989,
núm. 156, pág. 788). Se agregaron al artículo 67 de la Constitución del Uruguay los siguientes incisos:
«Los ajustes de las asignaciones de jubilación y pensión no podrán ser inferiores a la variación del
índice medio de salarios, y se efectuarán en las mismas oportunidades en que se establezcan ajustes
o aumentos en las remuneraciones de los funcionarios de la Administración Central. Las prestacio-
nes previstas en el inciso anterior se financiarán sobre la base de: a) contribuciones obreras y patro-
nales y demás tributos establecidos por ley. Dichos recursos no podrán ser afectados a fines ajenos a
los precedentemente mencionados; y b) la asistencia financiera que deberá proporcionar el Estado,
si fuere necesario.»
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antedicha permitiría acrecentar el valor real de las prestaciones para las familias
que lo necesitaban de verdad. Sin embargo, dos elementos de la reforma inhi-
bieron sus efectos potencialmente beneficiosos: por un lado, se confirmó el re-
quisito de tener un trabajo formal para aspirar a la asignación y, por el otro, ésta
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educativo alto (debe recordarse que la pobreza infantil afecta a más del 40 por
ciento de los niños en edad escolar), los logros alcanzados presagian una posibi-
lidad cierta de igualación en materia de aprendizaje y de terminación a tiempo
de los estudios primarios, siempre y cuando siga potenciándose esta modalidad.
El otro logro de relieve se produce en el nivel medio de la enseñanza,
donde desertaba buena parte del estudiantado. La reforma del ciclo medio, que
fue muy polémica por ir hacia un modelo de áreas de enseñanza, suprimiendo
la lógica basada en las asignaturas y disminuyendo notoriamente la costumbre
de repetir curso —consiguiente al ausentismo—, sirvió para reducir la deser-
ción de alumnos durante este ciclo y elevar el número de ingresos en el ciclo
medio superior. La matrícula total de la enseñanza media subió de alrededor
de 262.000 alumnos a casi 345.000 entre 1995 y 2003, en un país sin crecimiento
demográfico.
5 Dispositivo por el cual el afiliado debe costear un canon o un porcentaje del plan sanitario
o de las prestaciones específicas ofrecidas por un proveedor.
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populares incorporados al sistema podía y puede hacer uso del mismo. Este
proceso de ampliación a nuevos sectores introdujo tensiones en las mutualistas,
ya que la entrada masiva de nuevos socios agravó los problemas financieros ya
existentes. La solución fue que el Estado pagara un subsidio considerable para
costear el funcionamiento del sistema mutual. La cobertura en los servicios de
mayor calidad aumentó, pero la contrapartida fue que la calidad de los mismos
disminuyó a causa de la masificación y la escasez de recursos. Algunos costos
fueron trasladados al usuario mediante subidas de los tiques médicos y los trá-
mites.
Las mutualistas eran particularmente lentas e ineficientes en lo que con-
cernía a los tratamientos y emergencias primarias menores y los servicios no re-
lacionados con la internación. De ahí que apareciera una tercera forma de
servicio en los años ochenta: las unidades de emergencia médica privada, a las
que se asoció una porción grande de las clases medias y altas.
Como resultado de todo ello se ha asentado un sistema estratificado de
tres franjas: los que no pueden pagar atención de salud o pueden pagar muy po-
co, y terminan en un sistema público estancado y en declive; los que sólo cotizan
a un sistema mutual en franco deterioro; y quienes, además de ser socios de una
mutualista, pueden pagar los nuevos servicios de emergencia o, directamente, la
asistencia médica privada (prepagada o pagada). Los seguros médicos y servi-
cios de medicina privada se han difundido mucho durante los últimos años y se
han ganado a una buena parte de la clase media alta y alta, por lo cual podría ha-
blarse de la emergencia de una cuarta franja del sistema.
La asistencia sanitaria sufre un «desfonde» causado por la pérdida de dere-
chos mutuales de los trabajadores que perdieron su empleo o bien pasaron a
desempeñar alguna ocupación informal. Las mujeres y los niños de bajos ingre-
sos son quienes peor se encuentran en la materia, pues son los que más dependen
del sistema público de salud (Pereira, Gelber y Monteiro, 2005, págs. 154-161).
La afiliación al sistema mutual descendió respecto de la existente al comienzo de
la década: de 1,5 millones de afiliados en 1990 bajó a 1,3 millones en 2004 (ibíd.,
pág. 146).
Por su parte, el Instituto Nacional del Menor, que fue concebido como úl-
timo refugio de la infancia necesitada, abandonada, infractora o maltratada, em-
pieza a desarrollar iniciativas y programas que superan con mucho sus cometidos
originales. Asimismo, en el año 2000 se crea, en el ámbito de la Presidencia de la
República, el Programa Infancia y Familia, que conjuga algunas de las iniciativas
anteriores y se propone impulsar un ambicioso plan de expansión de la cobertura
de los centros asistenciales dedicados a niños de sectores bajos (Plan CAIF) 6 y
mejorar el acceso de niños y jóvenes a la educación, la asistencia sanitaria y la
documentación oficial de identidad (principalmente, la cédula o cartón de iden-
tidad).
Asimismo, a partir del 2000 se consolidan los programas de regularización
de asentamientos urbanos irregulares lanzados en los años noventa, que procu-
ran ayudar de manera integral a la población criada en la periferia de Montevi-
deo y de otras ciudades de porte mediano del interior del país. De alguna
manera todas estas iniciativas de nueva generación adquieren peso porque el
viejo Estado social y sus pilares —educación, sanidad y seguridad social— eran
incapaces de dar respuesta a la nueva estructura de riesgos sociales.
trepó del 9,3 por ciento en 1990 al 17 por ciento en 2002, con motivo de la crisis
de entonces. Luego del retorno del ciclo expansivo, la evolución de esta tasa de-
muestra el surgimiento de niveles de sobreoferta laboral estables que no pueden
ser absorbidos por el mercado. Los estudios de series temporales señalan que
persiste el problema (Buchelli y Furtado, 2005).
Los salarios reales se deterioran, sobre todo a raíz de la grave crisis econó-
mica de 1999-2002. Persiste, aunque se achica, la brecha salarial entre sector
público y sector privado, mientras que aumenta el desnivel salarial por nivel de
educación.
Conclusiones
Desde el retorno de la democracia, en 1985, el país impulsó un proceso de libe-
ralización económica progresiva: apertura comercial, desreglamentación cada
vez mayor del mercado financiero y una liberalización del mercado de trabajo
que comenzó con la suspensión de las instancias tripartitas de negociación sala-
rial. Por otro lado, se han mantenido rasgos propios del modelo estatista como
el elevado gasto público social, la reforma educativa socialdemócrata y la parti-
cipación estatal en la reforma de la seguridad social. De ahí que afirmemos que
las reformas sociales y laborales del Uruguay siguen un modelo híbrido en el
concierto regional.
Se ha transformado simultáneamente la forma en que la sociedad actual
genera y distribuye los riesgos sociales. En el campo laboral, la reestructuración
productiva, los cambios de las modalidades de empleo y del rol normativo del
Estado en el mercado de trabajo alumbran nuevas pautas de inserción laboral y
de distribución de los ingresos. En el campo del hogar, aparecen nuevos arreglos
familiares más nucleares, laxos e inestables que sustituyen a los comportamien-
tos tradicionales de la familia extensa, cuyos componentes quedaban al resguar-
do de muchos riesgos.
La forma en que el Estado social ha respondido a estos nuevos riesgos so-
ciales ha sido dispar, inconexa sectorialmente y heterogénea. La política laboral
durante la década de los noventa sufrió hondas transformaciones, principal-
mente a partir del cambio de las reglas de la negociación salarial, que llevó a la
descentralización de las relaciones laborales y al debilitamiento de los derechos
laborales en áreas antiguamente protegidas de la economía. Como resultado de
estos cambios y de la recomposición del mercado de trabajo, los afiliados del
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sector público ganaron peso frente a los del sector privado en la estructura sin-
dical y éste quedó más desprotegido.
La seguridad social siguió también un patrón de reformas que diversificó
los niveles de protección a los distintos estratos sociales. Si bien se creó un pilar
de ahorro individual gestionado por empresas privadas (las Administradoras de
Fondos de Ahorro Previsional, AFAP), el sistema de reparto garantizó la pres-
tación estatal de los actuales derechos pasivos y jubilaciones. Además, éstos
mantuvieron su valor real a lo largo de todo el período gracias a la indexación
aprobada constitucionalmente en 1989. Debemos añadir que los pilares corpo-
rativos del modelo no fueron suprimidos, ya que siguieron funcionando las cajas
«paraestatales» de profesionales liberales, militares y bancarios. Por otro lado,
los costos de transición socavaron el financiamiento del sistema previsional y las
reformas redujeron la cobertura de los grupos vulnerables de trabajadores, a los
que será muy difícil, si no imposible, acumular las cotizaciones requeridas para
cobrar la jubilación.
En educación, las reformas de mediados de los años noventa constituyen
probablemente el intento más decidido en política pública de ir al encuentro de
los nuevos riesgos sociales. La reforma impulsada en 1995 expandió la cobertura
en educación primaria e inicial, y desarrolló un programa de escuelas de tiempo
completo en las zonas pobres. De esta forma, el Estado logró una gran expan-
sión de la cobertura escolar entre los niños de 4 y 5 años, así como mejoras en los
servicios y la calidad de la educación primaria. Aún así, la reforma tuvo una pro-
fundidad menor en el ciclo medio, en donde persiste el problema de la deserción
escolar y el de la notable diversidad de los patrones de aprendizaje y los niveles
de rendimiento.
En la asistencia sanitaria se mantuvo la coexistencia del sistema mutual y
el sistema público. Los intentos de reforma a fin de enfrentar los problemas de
cobertura y financiamiento fracasaron. Los efectos redistributivos del gasto pri-
vado en salud fueron disminuyendo al ensancharse la estratificación de la oferta
de servicios, que fue acompañada por un creciente «desfonde» en su cobertura,
fruto de la propia mercantilización en la prestación de los servicios y de la «in-
formalización» del vínculo laboral en varios sectores económicos. A su vez, la
calidad de los servicios prestados por el sistema público bajó notablemente, en
el marco de una leve caída del peso relativo del gasto en asistencia sanitaria.
Por último, se han implantado nuevos programas de transferencia de in-
gresos para hacer frente a los vacíos generados por las políticas sociales tradicio-
nales. La expansión de programas focalizados, regidos por la lógica de proyectos
y con participación de actores de la sociedad civil es el remedio oficial para aten-
der los riesgos de las poblaciones vulnerables —jóvenes, niños y hogares con je-
fatura femenina— que las políticas de seguridad social, asistencia sanitaria y
educación no han sabido afrontar de modo cabal.
En el año 2005 llega al poder por primera vez en la historia del país una
agrupación electoral de izquierda, el Frente Amplio, y asume como presidente
el candidato socialista Tabaré Vázquez, que cuenta con mayoría absoluta en el
Parlamento. Esta administración transformará a fondo el panorama de la pro-
tección social y la política laboral que hemos expuesto en estas páginas.
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Bibliografía citada
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encuentra también en la página: <http://www.oitchile.cl/pdf/publicaciones/emp/
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