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ESTADOS FALLIDOS O ESTADOS EN CRISIS

I.1. DIVERSIDAD CONCEPTUAL Y TERMINOLÓGICA

A pesar de la centralidad del tema, existe una enorme confusión en torno a la caracterización,
significado y alcance del fenómeno de los Estados en crisis. Por de pronto se utilizan expresiones
muy diversas con significados próximos o semejantes, pero no siempre idénticos, para designarlos:
«failed States» que se suele traducir como Estados «fallidos» o «fracasados»; Estados
«colapsados»; desintegración de las estructuras del Estado (Comité Internacional de la Cruz Roja);
Estados «desestructurados» (Thürer); sociedades menos favorecidas (Rawls); Estados «frágiles».

La denominación más extendida es la de «failed States», de origen estadounidense. Al parecer, se

utilizó por primera vez en el artículo de Gerard B. Helman y Steven R. Ratner, en Foreign Policy, en
1992, al que nos referíamos al principio 1. A partir de ese momento ha alcanzado un gran éxito y
popularidad en la literatura internacional 2. Boutros Ghali la adoptó para describir el contexto en
el que se desarrollaron las operaciones de mantenimiento de la paz llevadas a cabo durante su
mandato. En esos escenarios, en lo que ha dado en llamarse «Estados fallidos» («Failed State», en
el original), se habría producido una redefinición del papel de la Organización en el ámbito de las
operaciones de mantenimiento de la paz. Estas no sólo habrían incrementado notablemente su
número, sino que además serían cualitativamente distintas respecto de las del período anterior
(durante la Guerra Fría). En ellas las Naciones Unidas habrían asumido funciones sin precedentes
(Puesta en marcha de complejos acuerdos de paz, en los casos de Angola y Mozambique;
protección de los envíos de ayuda humanitaria en Somalia; organización de elecciones libres, en
Camboya; y mantenimiento de un ambiente estable que asegurase la transición pacífica a la
democracia, en Haití). De ahí que se hable de «segunda generación» de operaciones de
mantenimiento de la paz. Como características de los Estados fallidos señala, sobre la base de la
experiencia de los cascos azules en esas situaciones, la total ausencia de autoridad
gubernamental; policía y sistema judicial colapsados; infraestructuras destruidas; asesinatos en
masa, refugiados y desplazados, bandolerismo generalizado, crímenes contra la humanidad
(Somalia, Liberia, antigua Yugoslavia); desaparición de cualquier ejército regular; y el hecho de que
la población civil se convierta en el principal objetivo de la guerra 3. «Failed States» es también la
expresión adoptada en el Índice de Estados Fallidos que elaboran anualmente desde 2005 el
Fondo para la Paz (The Fund for Peace, una organización independiente norteamericana) y Foreign
Policy.

El concepto de Estados «colapsados» («collapsed States») fue introducido por Zartman en 1995 4.
Varias publicaciones posteriores utilizaron los términos Estados «fallidos» y Estados «colapsados»
como intercambiables. Sin embargo, en rigor los Estados colapsados, como ha puesto de relieve
Robert Rotberg, serían la manifestación extrema del fracaso del Estado. Este sería un proceso
multidimensional a largo plazo cuyo punto final sería el colapso del Estado.

Rotberg sostiene que los Estados existen para proporcionar una serie de bienes políticos (political
goods) a los habitantes de sus territorios. Y es su desempeño, en lo que respecta al nivel de
provisión eficaz de los bienes políticos más fundamentales, lo que distingue a los Estados fuertes
de los débiles y a estos últimos de los fallidos y colapsados. Los bienes políticos serían aquellas
demandas «que los ciudadanos hicieron en su día a los soberanos y hacen ahora a los Estados». En
su conjunto «satisfacen el contrato social entre gobernantes y gobernados».

Rotberg establece una jerarquía de bienes políticos encabezada por la seguridad. Aunque habla de
«seguridad humana», la seguridad a la que se refiere no es la seguridad humana, sino algo mucho
más restringido: la seguridad exterior e interior del Estado y la seguridad frente a la violencia
criminal y política ejercida por agentes distintos del Estado, esto es, la protección frente al temor,
mientras que como luego veremos la seguridad humana incluye también la protección frente a las
necesidades básicas. Para él la primera función del Estado es proporcionar este bien político de la
seguridad. Otros bienes políticos clave serían el Estado de Derecho y las libertades políticas y
civiles. Y por último incluye otros bienes típicamente suministrados por los Estados y esperados
por sus ciudadanos (aunque son posibles las formas privadas de los mismos): atención médica,
instalaciones educativas, e infraestructuras físicas y sociales.

Los Estados fuertes tendrían un buen desempeño en todos estos ámbitos. No así los Estados
débiles que «satisfacen expectativas en algunas áreas y cumplen mal en otras». Cuanto peor sea el
desempeño de los Estados débiles, criterio por criterio, más débiles se volverán y esa debilidad
tenderá cada vez más a convertirse en fracaso. De ahí la subcategoría de la debilidad que se
denomina «en vía de fracaso» (failing). Y si este proceso no se detiene, los Estados en vía de
fracaso pueden convertirse en Estados fallidos. Los Estados fallidos se caracterizarían por altos
niveles de violencia interna, si bien no sería la intensidad absoluta de la violencia lo que
identificaría a un Estado fracasado, sino el carácter duradero de la misma. También se
caracterizarían por las instituciones defectuosas, las infraestructuras deterioradas o destruidas, las
graves deficiencias de los servicios públicos, corrupción, bajo producto interior bruto y pérdida de
la legitimidad del Estado, entre otras. Ahora bien, para Rotberg el fracaso de un Estado no es una
situación estática, sino dinámica, a partir de la cual se puede evolucionar hacia la recuperación
(hacia la debilidad) o bien hacia el colapso del Estado.

Y así, un Estado colapsado (collapsed State) sería «una versión extrema y poco común del Estado
fracasado (failed State) [...] Un Estado colapsado presenta un vacío de autoridad. Es una mera
expresión geográfica». Somalia sería la muestra actual de Estado colapsado. Rotberg cita también
otros países que en algún momento habrían sido Estados colapsados, pero que después habrían
logrado salir de esa situación, convirtiéndose en Estados débiles (Líbano, Nigeria y Takijistán) o en
Estados fracasados, pero no colapsados (Afganistán y Sierra Leona, a partir del 2002). Le parece
especialmente instructiva la experiencia del Líbano, donde tras el alto al fuego de 1990 y el logro,
a través de la mediación internacional, de un nuevo compromiso político, el Estado pudo ser
reconstruido lentamente y recuperarse como un Estado en funcionamiento 5. Sin perjuicio de lo
señalado por Rotberg, hay que tener en cuenta que el conflicto del verano del 2006 supuso un
retroceso en gran parte de los avances logrados desde que acabó la guerra civil en 1990,
contribuyendo a «anular casi dos décadas de avances económicos y políticos». Después de que
Hezbolá secuestrara a dos soldados israelíes en julio de 2006, el sur del Líbano sufrió un mes de
bombardeos aéreos que provocaron más de 700.000 refugiados y daños en las infraestructuras
por un valor aproximado de 2.800 millones de dólares. Esto hizo que el Líbano fuera el país que
sufrió la caída más acentuada (casi 12 puntos) en el Índice de Estados fallidos de 2007, hasta
quedarse en un puesto sólo ligeramente superior al de Liberia 6.

Por su parte, el Comité Internacional de la Cruz Roja en el documento titulado «Los conflictos
armados relacionados con la desintegración de las estructuras del Estado» 7 (1998), caracterizaba
esta desintegración como aquella situación en la que el Estado pierde su tercer elemento
constitutivo según la concepción clásica, o sea un Gobierno que garantice un control efectivo.
Aunque el Estado no desaparece físicamente, llega a perder la capacidad de desempeñar las
funciones normales de gobierno. En la misma línea Thürer, en su artículo publicado en la Revista
Internacional de la Cruz Roja en 1999, prefiere hablar de «Estado desestructurado» para referirse
a los failed States, pues sostiene que el término «fracasado» es demasiado amplio, ya que, en el
extremo opuesto, también el Estado agresivo, arbitrario, tiránico o totalitario debería ser
igualmente considerado como fracasado 8. Esta precisión es importante pues marca la diferencia
entre Estado desestructurado y lo que habitualmente se denominan rogue States.

Ese mismo año se publica El Derecho de gentes donde Rawls se ocupa de los conocidos como
Estados fallidos, aunque sin utilizar esa expresión, sino designándolos como «sociedades menos
favorecidas» (burdened societies), sociedades afectadas o lastradas por condiciones desfavorables
9. Las caracteriza como «aquellas sociedades cuyas circunstancias históricas, sociales y económicas
les dificultan o imposibilitan alcanzar un régimen bien ordenado, liberal o jerárquico» 10. A
diferencia de los Estados proscritos, no serían agresivas ni expansivas, pero «carecen de las
tradiciones políticas y culturales, el capital humano, la tecnología y los recursos necesarios para ser
bien ordenadas» 11.

Para Rawls el problema de las sociedades menos favorecidas es principalmente de cultura política
y social y no tanto de escasez de recursos. Los elementos determinantes de la suerte de un país
serían su cultura política; las tradiciones religiosas, filosóficas y morales que sustentan la
estructura básica de sus instituciones políticas y sociales; así como las virtudes cívicas y políticas de
sus miembros (probidad, laboriosidad, talento cooperativo, capacidad de innovación). Rawls llama
la atención sobre el hecho de que no todas las sociedades desfavorecidas son pobres, del mismo
modo que no todas las sociedades bien ordenadas son ricas. Una sociedad con pocos recursos
naturales y económicos puede ser bien ordenada. Estas afirmaciones de Rawls exigen ciertas
matizaciones. Es cierto que la abundancia de recursos naturales es compatible con el fracaso del
Estado. Es más, como luego veremos, en determinadas circunstancias es un factor que incrementa
el riesgo de descomposición del Estado, en virtud de lo que se conoce como la «maldición de los
recursos». Pero no es menos cierto que el subdesarrollo y por tanto la pobreza, que a menudo,
coexisten también con la abundancia de recursos, se encuentran entre los principales factores que
pueden contribuir al proceso de desintegración de un Estado. Entiendo que esta segunda
dimensión del problema no es suficientemente destacada por Rawls.