Radiografía Del Estado de Bienestar en España

DOCUMENTOS DE TRABAJO
9/2018
Radiografía del Estado de Bienestar en España: Situación

actual y perspectivas de futuro
JUAN CALVO VÉRGEZ
UNIVERSIDAD DE EXTREMADURA
© Instituto de Estudios Fiscales I. S. S. N.: 1578-0244

Avda. Cardenal Herrera Oria, 378, 28035 - Madrid N. I. P. O.: 173-18-025-6
Publicación incluida en el programa editorial del suprimido Ministerio de Hacienda y Función Pública y editada por el Ministerio de Hacienda
(de acuerdo con la reestructuración ministerial establecida por Real Decreto 355/2018, de 6 de junio)
Las opiniones expresadas pueden no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales
ÍNDICE
Resumen
Abreviaturas
1. RADIOGRAFÍA DE LA EVOLUCIÓN DEL MERCADO LABORAL ESPAÑOL

1.1. Consideraciones Generales
1.2. Posibles líneas de actuación para una futura reforma del mercado laboral español
1.3. Reflexiones críticas
2. RADIOGRAFÍA DE LAS PENSIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA

2.1. Introducción
2.2. Principales rasgos configuradores del actual sistema de pensiones aplicable en España
2.2.2. Consideraciones Generales
2.2.1. La incidencia de las llamadas tasas de sustitución en el sostenimiento del sistema de
pensiones
2.3. La necesidad de complementar el sistema público de pensiones con los planes de pensiones
privados: alcance de la previsión social completaría
2.4. Reflexiones críticas.
3. RADIOGRAAFÍA DEL SECTOR DE LA SANIDAD EN ESPAÑA

3.1. Consideraciones generales
3.2. A vueltas con la cuestión relativa al copago sanitario
3.3. Análisis del papel que desempeña la sanidad privada en nuestro país
3.4. Recapitulación
4. RADIOGRAFÍA DEL SECTOR DE LA EDUCACIÓN EN ESPAÑA

4.2. Especial referencia al papel de la Formación Profesional en el sector educativo
4.3. La necesidad de alcanzar un nuevo pacto por la educación
5. RADIOGRAFÍA DEL SECTOR DE LA VIVIENDA EN ESPAÑA

5.1. Consideraciones previas. El estallido de la “burbuja inmobiliaria” y sus consecuencias en el
mercado de la vivienda en España
Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

Resumen
El presente trabajo pretende ofrecer una radiografía del Estado de Bienestar en España a la conclusión del
ejercicio 2016. Partiendo de la situación existente al inicio de la pasada crisis económica se analiza la
evolución experimentada en sectores tan sensibles como el empleo, las pensiones, la sanidad o el merca-
do inmobiliario. Al margen de estudiar las principales cifras macro que arrojan a este respecto las estadís-
ticas se reflexiona acerca del futuro más inmediato, proponiéndose posibles alternativas que contribuyan a
mejorar el Estado de Bienestar en nuestro país.
Palabras clave: España, Estado de Bienestar, mercado laboral, empleo, paro, prestaciones sociales, pen-
siones, jubilación, educación, sanidad, vivienda.

Abreviaturas
AIReF Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal
AN Audiencia Nacional
BdE Banco de España
CC.AA Comunidades Autónomas
CEEP Centro Europeo de la Empresa Pública
CES Consejo Económico y Social
EPA Encuesta de Población Activa
ESO Educación Secundaria Obligatoria
ETT Empresa de Trabajo Temporal
FMI Fondo Monetario Internacional
FP Formación Profesional
ICO Instituto de Crédito Oficial
INE Instituto Nacional de Estadística
IPC Índice de Precios al Consumo
IPREM Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples
IIRP Índice de Revalorización de Pensiones
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido
LODE Ley Orgánica del Derecho a la Educación
Ob. cit Obra citada
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
Pág. (s) Página (s)
PCPI Programas de Cualificación Profesional Inicial
PIB Producto Interior Bruto
PISA Programme for International Student Assessment
RETA Régimen Especial de Trabajadores Autónomos
SEPE Servicio Público de Empleo Estatal
SMI Salario Mínimo Interprofesional
SNS Sistema Nacional de Salud
SOCIMI Sociedad Cotizada de Inversión en el Mercado Inmobiliario
TC Tribunal Constitucional
TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea
TRLET Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores
TS Tribunal Supremo
UE Unión Europea
UNICE Unión de confederaciones de la industria Europea
UPTA Unión de Profesionales y Trabajadores Autónomos

JUAN CALVO VÉRGEZ
Radiografía del Estado de Bienestar en España: Situación actual y perspectivas de futuro 5
1. RADIOGRAFÍA DE LA EVOLUCIÓN DEL MERCADO LABORAL ESPAÑOL
Como seguramente se recordará durante el primer trimestre de 2013 la cifra total de parados
llegó a su techo histórico, con 6,2 millones, el 27% de la población activa. Durante el citado año,
y de acuerdo con los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA), se destruyeron 3,8 millones
de puestos de trabajo. Desde entonces, el desempleo ha bajado en 1,4 millones de personas,
hasta 4,8 millones, el 21% de la población activa. No obstante, después de Grecia, España ocu-
paba el segundo lugar de la Unión Europea (UE) por nivel de paro.
Con carácter previo, a partir del año 2012 la economía española destruyó menos empleo por
cada punto porcentual de decrecimiento del Producto Interior Bruto (PIB), siendo capaz de crear
más empleo a medida que aquella crecía. Por su parte durante el ejercicio 2014 la economía
española creó más de 400.000 puestos de trabajo a pesar de crecer a una tasa promedio de tan
sólo el 1,36%. Incluso en aquellos trimestres en los que se creció cerca del 1%, el mercado labo-
ral español fue capaz de generar empleos netos.
Ya dentro del ejercicio 2015, durante el cuarto trimestre el conjunto de los Estados que forman
parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) recuperaron la
tasa de empleo previa al inicio de la crisis económica durante el segundo trimestre del año 2008,
fecha en la que el porcentaje de personas empleadas respecto al total de la población en edad
de trabajar se situó en el 66,5%, un nivel que volvió a alcanzarse a finales de 2015.
Dicha cifra contrastaba, sin embargo, con la correspondiente al mercado laboral español, que
continuó mostrando signos de debilidad tras el cierre de 2015. Así, la tasa de empleo en nuestro
país fue del 57,8% durante el 2015, lo que representaba un 1,8% sobre la registrada en 2014,
lejos del 64,5% de la Eurozona y más distante aún del 66,2% de la OCDE y del 69,1% correspon-
diente a los países del G-7 (Alemania, Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Canadá y Japón). A
pesar de ello, en términos interanuales el avance de la creación de empleo lograda por el merca-
do laboral español fue bastante superior al experimentado por estas tres agrupaciones, que ex-
perimentaron ascensos de entre el 0,5 y el 0,7%. Durante el cuarto trimestre de 2015 se hallaba
ocupado en nuestro país el 58,6% de la población activa, frente al 64,7% del área del euro y el
66,5% de media en los 34 de la OCDE1
Por otra parte, en comparación con el último trimestre de 2014 varios países de la Eurozona con
tasas de empleo relativamente bajas anotaron un aumento significativo. Este fue precisamente
el caso de España, que experimentó un avance de 1,9 puntos, el mayor de todos, seguido de
Grecia (1,7 puntos), Irlanda y Portugal (con un incremento del 1,3%).
1
Fuente: OCDE, www.oecd.org (consultada el 21 de abril de 2016). Ello fue así a pesar de que también durante el
citado período nuestra aceleración trimestral quedó muy por encima del resto, con un incremento de seis décimas
frente al 0,1 de la Eurozona y el 0,2% del conjunto de la OCDE.

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Tampoco la tasa de empleo juvenil aumentó en dichos países a la misma velocidad que la media,
registrándose incrementos de 1 punto en España en el cuarto trimestre de 2015 respecto al
mismo periodo de un año antes (hasta el 18,2%) o caídas de 0,7 puntos en Grecia, hasta firmar
la tasa de empleo juvenil más baja de la OCDE, del 12,8%. En cambio el empleo juvenil creció un
0,7% de media en los países miembros de la OCDE, hasta el 40,5%, lo que implicaba una tasa de
ocupación de jóvenes entre los 15 y los 24 años de edad que doblaba a la española y triplicaba a
la griega. El empleo en este rango de edad se mantuvo estable en la Eurozona a cierre de 2015
en relación con el cuarto trimestre de 2014, también muy por encima de la media española, en
el 30,7%.
Durante el primer trimestre de 2008 había 20,6 millones de ocupados en España, de los que
13,7 millones (un 66,5% del total) estaban empleados en actividades ligadas a los Servicios, 3,3
millones en la Industria (un 16,3%), 2,7 millones en la Construcción (un 13%) y 900.000 ocupa-
dos en la Agricultura (un 4,2%). Seis años después el panorama había cambiado radicalmente.
Así, durante el primer trimestre de 2016 la población ocupada fue de 18,1 millones de personas,
con un reparto distinto. Los Servicios emplearon al mismo número de trabajadores (13,7 millo-
nes), lo que supuso un 76,2% del total de la población ocupada y un incremento de 9,7 puntos
respecto al inicio de la crisis.
En cambio en sectores tales como los de la Industria o la Construcción se originó un fenómeno

contrario de pérdida de protagonismo en el mercado laboral. Así, la Industria perdió hasta un
total de 871.000 trabajadores y su peso entre los ocupados cayó dos puntos y medio al pasar del
6,3% al 13,8% del total, mientras que el Sector de la Construcción se desplomó desde el 13% al
5,7% de los ocupados, con una destrucción de empleo de 1,7 millones.
Cabe aludir así a la existencia de una “terciarización” de la economía, la cual ha tenido un efecto
directo en las remuneraciones medias que cobran los empleados. El dato de la encuesta de es-
tructura salarial del Instituto Nacional de Estadística (INE) correspondiente a 20132 puso de ma-
nifiesto que la remuneración media fue de 22.697 euros brutos al año. Por encima de ese nivel
se situaban la Industria y la Construcción, con salarios medios que ascendían a 26.042 y 27.707
euros respectivamente, mientras que por debajo aparecían el resto de actividades, especialmen-
te las ligadas a Servicios, como Comercio u Hostelería, con 19.069 y 13.851 euros, respectiva-
mente.
Por otra parte el hecho de que se hayan perdido un total de 2,6 millones de trabajadores en la
Industria y la Construcción, así como la circunstancia de que la población ocupada en Servicios
se haya mantenido ha provocado que el número de trabajadores que se sitúan por encima del
sueldo medio haya caído con fuerza. En 2008 eran el 55,3% de la población ocupada, bajando
dicho porcentaje hasta el 44,3% en el primer trimestre de 2016. Durante el mismo período el
porcentaje de ocupados que cobraba menos que la media experimentó el camino contrario, pa-
2
Ha de advertirse no obstante que dicha encuesta de estructura salarial del INE no incluyó ni a los trabajadores de la
Agricultura ni a las Empleadas del Hogar, que sumaban 1,6 millones de ocupados.

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sando de representar el 36,8% del empleo a principios de 2008 al 44,1% en el primer trimestre
de 2016.
Una buena imagen de esa tendencia se ha producido en el caso de la Hostelería y el Comercio,

las dos ramas más importantes de los Servicios en cuanto al empleo generado. En el primer tri-
mestre de 2016, ambos sectores emplearon a 4,4 millones de trabajadores, un 24,5% del total.
En ambos casos se trató del nivel más elevado desde 2008. En la Hostelería el salario medio fue
de 13.851 euros, lo que supuso un 39% menos que la media, mientras que en el Comercio fue
de 19.069 euros, un 16% menos que la media.
Con carácter general en nuestro país el desempleo sigue predominando en el sector femenino.
Del total de 4,23 millones de parados existentes a la conclusión de 2016 2,14 millones eran
mujeres, según el Instituto Nacional de Estadística. Su tasa de paro alcanzó el 20,25%. La tasa
de desocupación entre los varones alcanzaba el 17,22% a finales de 2016.
Por nacionalidad, el paro fue superior entre la población extranjera, con una tasa del 24,66%,
frente al 17,83% que representaban las personas en paro que tenían nacionalidad española. La
mayoría de personas desempleadas en España son parados de larga duración, que representan
más de la mitad de la cifra total (el 56,4%). Así, el número de desocupados que buscaban trabajo
desde hace un año o más en España a la conclusión de 2016 alcanzó las 2,39 millones de per-
sonas. La cifra descendió en 453.200 parados con respecto a 2015.
Por edades, el paro juvenil es el más abultado entre la población española, ya que la tasa de
desempleo entre las personas con edades comprendidas entre los 16 y 24 años se situó al cierre
de 2016 en el 42,9%. No obstante, el número total de este segmento de la población cayó en
613.900 personas respecto a un año antes, hasta los 73.700 desocupados. De este segmento
de la población, un 53% son hombres (330.700 personas) frente a las 283.200 mujeres de me-
nos de 25 años que están en el paro. Debe destacarse además que el número de parados meno-
res de 25 años que lleva más de dos años buscando empleo se ha multiplicado por seis en los
últimos ocho años, al pasar de 24.900 en el primer trimestre de 2008 a un total de 138.600 en
el mismo periodo de 20163. El máximo de jóvenes parados de larga duración se produjo en
2014, cuando la cifra de menores de 25 años en paro desde hace más de dos años se situó en
248.800 desempleados, el equivalente al 28,2% del total de parados menores de 25 años. En
2016, este porcentaje se redujo hasta rozar el 21%. En la franja de 25 a 45 años, el 40,3% de
los parados de esta edad llevaban más de dos años buscando empleo, cifra que se elevaba has-
ta el 56,1% en el caso de los mayores de 45 años (Ver Gráfico 1).
3
Fuente: www.randstad.es (consultada el 5 de julio de 2016).

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Gráfico 1
Fuente: www.randstad.es, consultada el 5 de julio de 2016
No obstante la tasa de desempleo en la población de mayor edad es también elevada, del

16,06%. En total a la conclusión de 2016 había 586.000 personas en paro con más de 55 años.
En la última década, este segmento de la población ha sido el que ha sufrido un mayor incremen-
to, dado que la tasa de desempleo entre estas personas ha pasado del 5,7% de 2007, hasta el
16,4% en 2016. En cifras concretas, el colectivo de parados con más de 55 años creció en un
322% en la última década, pasando de 137.500 parados hasta superar los 580.000. Además el
porcentaje de estas personas que son parados de larga duración se incrementó de manera con-
siderable en los últimos años, al pasar del 50,8% en 2007 hasta el 76,2% en 2016.
Por lo que respecta a los datos de afiliación a la Seguridad Social se ha de subrayar que, a la
finalización del mes de octubre de 2016, ésta contaba con un total de 19,42 millones de afilia-
dos para intentar pagar las pensiones de 8,59 millones de pensionistas. De este modo la ratio de
cotizante por pensionista era de 2,26, un dato que se encuentra en la actualidad estancado a
pesar del fuerte crecimiento de la afiliación. En efecto, desde 2013 (cuando existía un cociente
de 2,27) dicha ratio se ha mantenido casi inamovible, presentando en 2014 y 2015 una resulta-
do de 2,25.
1.2. Posibles líneas de actuación para una futura reforma del mercado laboral español
Desde nuestro punto de vista se hace necesaria la introducción de reformas en aspectos de

nuestro mercado laboral tales como el modelo de contratación de los trabajadores o el sistema
de representación de intereses en el trabajo que se acompañen a actuaciones ya desarrolladas
tales como la adaptación de la negociación colectiva a la empresa, la racionalización del despido,
la flexibilidad interna para salvar empleos o el incentivo del trabajo a tiempo parcial. A tal efecto
creemos que debe reflexionarse además acerca de cuestiones tales como la derogación de los

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contratos temporales flexibles4 y la propuesta de un contrato indefinido único articulado con un
despido causal5.
Así, por ejemplo, dentro del ámbito de la contratación cabría la posibilidad de mantener, junto al
contrato indefinido y a los temporales causales por obra o servicio determinado, trabajos even-
tuales o interinidad y formativos, el contrato a tiempo parcial, siempre y cuando este último se
adapte al objeto de que atienda al cumplimiento de las necesidades de empresarios y trabajado-
res.
En este sentido desde determinados sectores se ha venido defendiendo reducción del número
de contratos laborales a tres, a saber, uno indefinido, otro temporal causal de duración máxima
de dos años y otro de formación. Ello estaría ligado a la introducción de un nuevo modelo mixto
de indemnización que combinara una cuenta de ahorro individual con un sistema de indemniza-
ción creciente (incrementada según la antigüedad del trabajador y que sería mayor en el caso de
despido improcedente) cuyo objetivo fuese reducir la brecha en el coste del despido entre fijos y
temporales y desincentivar el empleo de estos últimos.
Dentro del ámbito de la contratación se ha de tratar de evitar además que empleos permanentes
puedan ser cubiertos con contratos temporales, los cuales han de tener un plazo máximo de du-
ración. Téngase presente que, con carácter general, los contratos temporales se traducen en una
menor inversión en formación del capital humano y en una desmotivación del trabajador, produ-
ciéndose un aumento de la precarización en las condiciones de trabajo, de la inestabilidad labo-
ral y familiar y del riesgo de siniestralidad, originándose además una falta de formación y una
mayor dificultad para el acceso a las prestaciones, de desempleo y de Seguridad Social.
Los trabajadores con contrato temporal reciben menos formación no reglada de la empresa que
aquellos con contrato indefinido, a la vez que utilizan menos competencias en sus puestos de
trabajo, incluso teniendo en cuenta las diferencias de nivel educativo y ocupación. En cambio un
contrato temporal de selección, es decir, como periodo de prueba previo a decidir un contrato
4
Téngase presente que, en la actualidad, y dentro del conjunto de Estados de la UE, España es el país en el que más
contratos se realizan de menos de tres meses (58% del total). En Alemania, en cambio, dicho porcentaje es bastante
inferior (4%) e incluso en Grecia (16%). Mutatis mutandis, los contratos de una duración superior a los 12 meses re-
presentan el 7% y constituyen el peor registro entre todos los países de la UE. Alemania y Grecia, por el contrario, cuen-
tan con cifras muy superiores del 56% y 30%, respectivamente. Por otra parte en el caso concreto de Alemania la
introducción del Salario Mínimo Interprofesional de 8,5 euros por hora (revalorizado a 8,84 desde enero de 2017) ha
supuesto la mejoría de los puestos de trabajo precarios (los llamados minijobs, esto es, pequeñas ocupaciones en las
que no se puede percibir un sueldo más alto de 450 euros al mes y por los que las empresas están exentas de pagar
el seguro médico a sus trabajadores, no estando además sujetos a cotización). Allá por el año 2012 el 50% de estos
trabajadores percibía menos del actual salario mínimo como retribución. Esta cifra descendió hasta un 14,5% en el
momento en el que se implantó el Salario Mínimo Interprofesional (SMI). Por su parte a la conclusión de 2016 el 29%
de los trabajadores con minijob utilizaron su derecho a la baja laboral remunerada, mientras que en 2012 sólo se
remuneró al 10% de los que cayeron enfermos.
5
En este sentido se pronuncia, por ejemplo, LAHERA, J.:“La reforma estructural laboral pendiente”, Diario El País, 3 de
febrero de 2016, para quien “El dilema no debería ser si derogar o no la reforma laboral sino afrontar estos retos para
continuar reduciendo desempleo con nuevas o antiguas estructuras laborales”.

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indefinido, puede incentivar al empleado a esforzarse. Por su parte los contratos a tiempo parcial
deben especificar claramente el horario en que los trabajadores presten sus servicios. En este
sentido sería conveniente exigir una justificación previa para el uso de esta modalidad contrac-
tual, así como la fijación de topes específicos al encadenamiento de los mismos y ampliar el
ámbito de aplicación del recargo en la cuota a los contratos indefinidos de duración efectiva infe-
rior a siete días6.
Por otra parte sería beneficioso entrar a clarificar aún más la legislación aplicable al objeto de
evitar que se pueda acudir a la externalización con el fin de reducir los derechos laborales de los
trabajadores. Es importante que las subcontratas se atengan al régimen salarial de las empresas
para las que trabajan.
En el ámbito de la negociación salarial se ha de potenciar la búsqueda de la moderación salarial

y de contención del costo del trabajo, en la que se incluye el aligeramiento de las cargas sociales
y fiscales que lo gravan.
Respecto de la aplicación de los convenios colectivos parece razonable no volver a modificar la

limitación de la ultraactividad de los convenios, manteniendo en consecuencia la doctrina elabo-
rada al respecto por el TS y estableciendo cláusulas destinadas a regular el funcionamiento del
incremento salarial durante el periodo de ultraactividad del convenio y, en particular, durante el
período de renegociación.
Asimismo ha de tratar de buscarse el fortalecimiento del papel de los sindicatos en los convenios
de empresa. Se trataría a tal efecto de facilitar la descentralización de la negociación colectiva,
otorgando una relevancia creciente a los convenios y a los acuerdos de empresa, facilitando su
negociación y sus posibilidades de evita la aplicación de los convenios sectoriales. Y ello con la
finalidad de dotar de autonomía negociadora a trabajadores y empresarios. Debe tratar de evi-
tarse no obstante que los empresarios puedan modificar de forma unilateral las condiciones de
trabajo a nivel individual o colectivo.
Otra alternativa susceptible de tomarse en consideración sería reducir el peso de los convenios
sectoriales estatales en favor de los empresariales, más próximos al funcionamiento diario de la
empresa y que podrían servir para estimular la competencia entre las compañías. Y ello teniendo
presente que los convenios colectivos de empresa permiten reducir el número de trabajadores
afectados por un despido colectivo gracias a los mecanismos de flexibilidad interna introducidos.
No obstante ello requeriría contar con representantes legales legitimados para negociar, circuns-
tancia que podría llegar a plantear dificultades en el caso de las micropymes 7. Con carácter adi-
6
Todo ello, además, sin perjuicio de acometer la fijación de topes específicos al encadenamiento de contratos de
menos de siete días, más allá de la actual limitación del encadenamiento de contratos de 24 meses sobre un total de
30 o de ampliar el ámbito de aplicación del recargo en la cuota a los contratos indefinidos de duración efectiva inferior
a siete días.
7
A este respecto se ha de tener presente que el art. 87.1 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (TRLET) reconoce legitimación para
negociar convenios de empresa o de ámbito inferior al comité de empresa, a los delegados de personal (quienes de-

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cional los acuerdos de empresa podrían complementarse con adhesiones parciales a convenios
de ámbito superior. En todo caso habrán de ser los agentes de la negociación los que elijan el
que mejor se adapte a su realidad. Y, en el supuesto de que se mantuviese el principio de priori-
dad aplicativa de los convenios de empresa fijado en la última Reforma Laboral de 2012, habrían
de incorporarse garantías para su uso adecuado tomando en consideración elementos como,
entre otros, el respeto a la autonomía colectiva, el tamaño de empresa y la legitimación sindical
en la negociación en el ámbito empresarial. En todo caso podría ser conveniente establecer me-
canismos de adaptación de los convenios de empresa a los convenios sectoriales de ámbito su-
perior y superar la negociación colectiva de ámbito provincial, sin provocar vacíos de cobertura.
En definitiva, debe buscarse la recuperación de la autonomía de la negociación colectiva en el

sistema de relaciones laborales con la finalidad de que mantenga altos índices de cobertura de
las condiciones de trabajo y con potenciación de los acuerdos marco.
Por lo que respecta a la regulación del despido podría ser conveniente restringir el uso del falso
despido disciplinario8 a cambio de facilitar el despido objetivo económico, procediendo a clarifi-
car los supuestos de nulidad del despido fijando nuevas causas de despido objetivo individual,
adecuando los umbrales del despido colectivo a las sentencias europeas, reforzando el acuerdo
en materia de despido colectivo y reformulando las causas objetivas de despido a la vista de los
criterios judiciales establecidos. Se trataría, básicamente, de que nuestra normativa interna entre
a clarificar los supuestos de nulidad del despido más allá de los despidos discriminatorios y lesi-
vos de derechos fundamentales de los trabajadores, procediendo a conciliar las causas del des-
pido objetivo individual con una nueva ordenación que atienda a la división del Derecho de la
Unión Europea entre causas inherentes y no inherentes a la persona del trabajador y con el pro-
cedimiento de su acreditación.
Desde nuestro punto de vista al objeto de poder hacer frente a la gran amenaza de nuestro mer-
cado laboral como es el desempleo de larga duración se hace necesario desarrollar una verdade-
ra política de formación y de orientación laboral, asumiéndose compromisos de formación y de
contratación por parte de las empresas y de las Administraciones. Ello demanda, a su vez, invertir
en innovación, educación y formación. Piénsese que cuanto mayor es la cualificación y prepara-
berán acreditar el principio de correspondencia, de acuerdo con lo dispuesto en la Sentencia del Tribunal Supremo de
20 de mayo de 2015) y a las secciones sindicales que sumen la mayoría de los representantes unitarios del ámbito de
que se trate. Con carácter adicional pueden tener legitimación para negociar dicho convenio los comités intercentros,
con determinados requisitos. Véase asimismo a este respecto la Sentencia de la Audiencia Nacional (AN) de 17 de
junio de 2014, de conformidad con la cual si se pretende negociar un convenio de empresa o de ámbito inferior a la
empresa estarán legitimados el comité de empresa o los delegados de personal correspondientes cuando la empresa
tenga un único centro de trabajo, o el convenio afecte efectivamente a un solo centro de trabajo. En dichos supuestos
quedarán legitimados para la negociación del convenio el comité de empresa del centro o, en su caso, el delegado o
delegados de personal del centro, salvo que en ese centro de trabajo o en esa empresa con un único centro de trabajo
decidan negociar las secciones sindicales mayoritarias.
8
Nos estamos refiriendo al despido disciplinario improcedente, respecto del cual caben diversas sancionadoras o
resarcitorias en función de la inexistencia de causa o de su falta de acreditación, con la finalidad de encarecer su
utilización.

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ción formativa, menor es la tasa de desempleo. Baste señalar a este respecto que, si bien Espa-
ña gasta de media un 1% del PIB en políticas activas de empleo, de los que unos 1.900 millones
de euros se invierten en formación de ocupados, desempleados, etc., los servicios públicos de
empleo estatal sólo median en un 2% de los empleados que encuentran trabajo, cuando las Em-
presas de Trabajo Temporal (ETTs) llegan al 4%.
A tal efecto, y sin perjuicio de continuar con el desarrollo de los cursos para empleados y desem-
pleados, estimamos que debe otorgarse un papel más relevante a las empresas de cara a que
sean éstas las que adquieran el protagonismo de la inversión en formación. Con carácter adicio-
nal ha de exigirse una mayor implicación de las empresas que imparten cursos a los desemplea-
dos de cara a lograr la reinserción laboral de estos últimos. En suma, debe tratar de fomentarse
la promoción y el favorecimiento de medidas de actualización, flexibilización, incremento de pro-
ductividad y formación y promoción de los trabajadores.
A nuestro juicio el perfeccionamiento de la Reforma Laboral ha de orientarse, en el caso específi-

co del paro de larga duración, hacia el desarrollo de actuaciones tales como el incremento de la
inversión en formación y la implementación de políticas específicas de inserción laboral. Dentro
de dichas políticas específicas se ha de potenciar la vinculación de la distribución regional de los
recursos a los resultados de las políticas activas. Asimismo se ha de vincular la formación sub-
vencionable al propio mercado, permitiendo la participación en dicha formación de las propias
empresas y poniendo fin así a su atribución en exclusiva a los agentes sociales.
Se hace necesario por tanto proceder a modernizar la gestión del conjunto de políticas activas a
través del desarrollo de actuaciones tales como la asistencia personalizada a los parados de
larga duración por parte de expertos en inserción laboral9.
Esta nueva reforma podría contribuir a hacer frente a los importantes desequilibrios aun existen-
tes. Baste señalar que, durante el año 2015, mientras que el empleo indefinido se incrementó en
170.600 personas, el temporal lo hizo en 335.10010. La tasa de temporalidad quedaba así en el
25,66%. No obstante durante el último trimestre de 2015 los asalariados con contrato indefinido
aumentaron en 103.400, mientras que los de contrato temporal disminuyeron en 63.60011.
Igualmente se hace necesario hacer frente a la precariedad del empleo. Piénsese que, mientras
la duración media de los contratos temporales en España (los indefinidos se excluyen de este
9
De esta opinión se muestran partidarios, por ejemplo, FELGUEROSO, F. y JANSEN, M.: “¿Cómo recuperar a los parados
de larga duración?”, Diario El País, www.elpais.com (consultada el 31 de enero de 2016), para quienes “(…) Se ha de
recuperar todo el retraso acumulado en materia de orientación laboral. Supone contratar y formar orientadores, pero
también disponer de herramientas avanzadas para realizar el perfilado de los parados de larga duración (…) Parece
más que razonable la propuesta de varios partidos de crear una agencia o instituto que coordine las medidas y que
realice evaluaciones rigurosas de su impacto, logrando por fin la integración y cooperación eficaz entre los servicios
públicos de empleo, las agencias privadas y el tercer sector”.
10
Concretamente, mientras que el empleo indefinido creció al 1,5%, el temporal lo hizo tres veces más deprisa.
11
En todo caso los tres últimos meses del ejercicio 2015 vinieron acompañados de un fuerte descenso (en concreto,
en 47.900 personas) del número de ocupados a tiempo completo, mientras se incrementaron los trabajadores a tiem-
po parcial en 93.300 más (Fuente: INE, www.ine.es, consultada el 28 de enero de 2016).

JUAN CALVO VÉRGEZ
cómputo por su propia naturaleza) era de 78,48 días al cierre del año 2008, a finales de 2015 la
duración media se había reducido a sólo 53,39 días. El mayor recorte en el número de días se
produjo entre los años 2008 y 2011, cuando se pasó de los citados 79,48 días hasta 62,87 días.
Posteriormente, tras la entrada en vigor de la Reforma Laboral, el ritmo de reducción se atenuó y
la rebaja en el cuatrienio fue de 9 días12. Este aumento de la precariedad en la duración de los
contratos se constata además al comprobar que el principal impulsor de la creación de empleo
está siendo los Servicios, que dan trabajo al 75% de los afiliados a la Seguridad Social, siendo
responsables del 82% del incremento de la afiliación entre diciembre de 2013 y diciembre de
2015, con un aumento de casi 790.000 afiliados en este sector en dicho periodo.
Asimismo será necesario fomentar la colaboración entre los sectores público y privado, vinculan-
do mejor las políticas de empleo a las prestaciones por desempleo y aumentando la diferencia de
cotización entre contratos temporales e indefinidos. En el caso específico de los servicios públi-
cos de empleo, se ha de tratar de lograr un aumento de su eficacia y dinamizar las políticas acti-
vas del mercado de trabajo13. No resulta admisible que solo aproximadamente un 2% de los
desempleados que se incorporaron al mercado laboral en 2015 lograsen su empleo a través del
SEPE, mientras que las Empresas de Trabajo Temporal elevaron dicho porcentaje al 17%14.
12
Fuente: www.empleo.gob.es (consultada el 7 de febrero de 2016). Fuera del sector Servicios destacaron las activi-
dades de Construcción especializada, que supusieron más de la mitad de los afiliados en el conjunto del sector con
casi 42.000 afiliados más durante el período comprendido entre 2013 y 2015. Dentro de las Manufacturas, las ramas
con mayor crecimiento de la afiliación en términos de número de personas han sido la Industria de la alimentación,
con un incremento de casi 20.000 afiliados en los dos últimos años y la Fabricación de productos metálicos excepto
maquinaria, que aportan casi 12.000 afiliados nuevos en el mismo periodo. En el caso específico del sector de la
Industria la afiliación a la Seguridad Social comenzó a aumentar durante el ejercicio de 2014, incremento que también
continuó en 2015. A lo largo de dichos años se acumuló un crecimiento de casi 80.000 afiliados, con un crecimiento
del 3,9%. Sin embargo, el citado sector, que ocupa a unos 2,1 millones de afiliados, todavía estaba lejos de los casi
2,8 millones de afiliados que tenía en el mes de diciembre de 2007. Por lo que respecta a la Construcción, fue el sec-
tor que más empleo perdió en términos relativos durante la crisis económica (más de un 60% entre diciembre de 2007
y el mismo mes de 2013), lo que supuso la destrucción de casi 1,6 millones de puestos de trabajo en términos de
afiliados a la Seguridad Social. A partir de 2014, el empleo en este sector comenzó a recuperarse y entre diciembre de
2013 y de 2015 los afiliados a la Seguridad Social en esta actividad aumentaron en casi 62.000 personas, lo que
supuso un crecimiento del 6,4% durante el periodo. Finalmente, en la Agricultura la tendencia que siguió la afiliación
en este sector desde 2001 fue descendente, eliminando las oscilaciones al alza y a la baja, aunque también se ob-
servó una recuperación desde 2014.
13
DURÁN LÓPEZ, F.: “Reformas laborales y Europa”, Diario Cinco Días, www.cincodias.com (consultada el 18 de febrero
de 2016).
14
Y ello sin perjuicio de reconocer la descoordinación existente entre las políticas activas y pasivas de empleo, al estar
gestionadas por Administraciones diferentes y, a la vez, duplicadas. Tal y como apunta MUÑOZ, L.: “Fracaso del servicio
público de empleo: las transferencias autonómicas lastran la creación de puestos de trabajo”, Diario El Economista,
www.eleconomista.es (consultada el 24 de junio de 2016) “El SEPE y los servicios autonómicos de empleo deben
notificarse mutuamente las ofertas de empleo rechazadas, las demandas de empleo que ‘caen en baja’, los tipos de
prestaciones que deben cobrar los ciudadanos, etc. Y este constante flujo de desinformación, en muchas ocasiones y a
pesar de encontrarnos en la era de la tecnología, deriva en graves errores de comunicación que afectan negativamente
al funcionamiento y la calidad de este servicio público”.

JUAN CALVO VÉRGEZ
En el caso específico del paro de larga duración estimamos que deben continuar estableciéndose
incentivos económicos para la contratación de parados de larga duración. Y ello con independen-
cia de implementar, de manera simultánea, ayudas "intensivas" por parte de los servicios públi-
cos de empleo y atención personalizada, orientación profesional y formación, acometiendo
además, como se ha señalado, una modernización de los servicios públicos de empleo y el forta-
lecimiento de su colaboración con agencias privadas de colocación.
En definitiva, a la hora de afrontar el problema del paro de larga duración estimamos que sería
necesario combinar actuaciones tales como mejorar las políticas activas (posibilitando, por
ejemplo, que el sistema de asistencia personalizada cubra a un porcentaje mayor de parados y
fomentando las capacidades y habilidades de los trabajadores durante toda su vida activa 15),
integrar los servicios públicos estatales y autonómicos16 o aprobar incentivos fiscales a la contra-
tación de desempleados de larga duración.
En todo caso estimamos que ha de continuar facilitándose la adopción de las medidas necesa-
rias para mantener el empleo en las empresas a través de medidas de flexibilidad interna que
preferentemente deben pactarse con los trabajadores y que permitan compaginar formación17 y
empleo. Deben introducirse reformas de las políticas activas de empleo que posibiliten, por
ejemplo, que los servicios públicos operen como auténticas agencias de colocación18. Lógica-
15
Incluso podría ser conveniente proyectar esta línea de actuación (relativa a la implementación de políticas activas)
también sobre la población ocupada.
16
En esta línea de actuación mediante el Real Decreto-ley 3/2016, de 2 de diciembre, por el que se adoptan medidas
en el ámbito tributario dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y otras medidas urgentes en materia social,
se aprobó un Programa plurianual (2016-2018) que tiene por objetivo orientar los esfuerzos de los Servicios Públicos
de Empleo de las Comunidades Autónomas (CC.AA) para la mejora de la atención a los desempleados de larga dura-
ción, dotado en el conjunto del periodo con 515 millones de euros.
17
Sin lugar a dudas la formación es clave para lograr un hueco en el mercado laboral. En efecto, el nivel de estudios
alcanzado es determinante a la hora de encontrar empleo de calidad y salarios más altos. Según la Encuesta de Po-
blación Activa correspondiente al segundo trimestre de 2016 la tasa de paro entre los universitarios fue de un 11,6%,
frente a la media del 20%. A medida que la formación disminuye, aumenta el paro. Así, más de una cuarta parte de
quienes no acabaron la Educación Secundaria Obligatoria estaban desempleados. La tasa de paro varía mucho según
el nivel de estudios alcanzado. En el caso de los considerados analfabetos, de acuerdo con los datos de la EPA corres-
pondientes al segundo trimestre de 2016 el 43,07% estaba desempleado, un porcentaje que se iba reduciendo a
medida que se amplía la formación. Siguiendo este parámetro, el 38,15% de aquellas personas con estudios incom-
pletos se encontraba desocupada. La tasa continuaba cayendo en aquellos con educación primaria (33,15%) y se
reducía al 26,7% para aquellos con la primera etapa de la Educación Secundaria Obligatoria (ESO). Por otra parte en
los activos que completan el segundo ciclo de la ESO el desempleo fue algo mayor entre aquellos con orientación
profesional (21,06%), que incluye la formación profesional de grado medio, frente a aquellos con orientación general
(19,10%). Pero dentro de los universitarios, solo el 11,6% se hallaban en paro, frente a una media nacional del 20%.
18
Téngase presente a este respecto que, de acuerdo con los indicadores detallados de la Encuesta de Población
Activa para el 2015, solo el 1,7% de los asalariados consiguieron empleo mediante una oficina de empleo pública. En
2014 dicho porcentaje fue del 2%. La contratación se produjo mayormente mediante las empresas, contactos persona-
les y empresas de trabajo temporal lo que, sin lugar a dudas, perjudica a los jóvenes y parados de larga duración, que
son los que más necesitan un apoyo público para encontrar empleo. Tal y como ha puesto de manifiesto TORRES, R.:
“Deuda pública y recuperación económica”, Funcasblog (http://blog.funcas.es/deuda-publica-y-recuperacion-
economica/, consultada el 27 de mayo de 2016) “Las oficinas de empleo carecen de un número suficiente de orienta-
dores para apoyar la búsqueda de empleo, circunstancia que ha empeorado estos últimos años como consecuencia de

JUAN CALVO VÉRGEZ
mente ello exigiría trabajar desde las oficinas de empleo de manera proactiva con las empresas
de cara a lograr una mejora de tasa de inserción. No se puede realizar una intermediación con
éxito, casar oferta y demanda, si no se trabaja de forma activa en este sentido19.
La flexibilización de la normativa laboral ha de posibilitar una mayor adaptabilidad empresarial y

una creciente atención a las exigencias competitivas de las empresas. Creemos que debe evitar-
se la rigidez de las regulaciones laborales, que dificulta la posibilidad de que las condiciones de
cada empleo se adapten a la realidad del mercado, impidiendo la introducción de ajustes en la
organización interna de la empresa ante su situación externa. Dicha flexibilización ha de proyec-
tarse además sobre la gestión del empleo, facilitando, en general, la modificación de las condi-
ciones de trabajo. Y se han de crear las condiciones necesarias para que las empresas se
puedan financiar con agilidad, manteniendo o incrementando el número de trabajadores.
Con carácter general, y de acuerdo con los datos recogidos en el “Informe Anual 2016” elabora-
do por el Banco de España, más de la mitad de los puestos creados desde finales de 2013 han
sido temporales. En concreto, la creación de puestos de trabajo temporales ha representado el
54% del total, lo que ha hecho que la ratio de temporalidad retomase la tendencia creciente.
Entre finales de 2013 y finales de 2016 se acumularon casi 1,4 millones de nuevos empleos, de
manera que durante el citado periodo se crearon más de 750.000 puestos de trabajo tempora-
les. El crecimiento de esta modalidad de empleo temporal alcanzó el 6,8% en 2016, cinco puntos
más que en el caso del indefinido, lo que reflejaba, a grandes rasgos, el mantenimiento de la
pauta habitual en la economía española durante las recuperaciones cíclicas. Como consecuencia
de ello la ratio de temporalidad ascendió hasta el 26,5% del total de asalariados, valor que su-
peraba en 4,5 puntos el nivel mínimo alcanzado a principios de 2013, si bien era todavía muy
inferior al de 2007, cuando fue del 31,6%. Este fuerte ritmo de creación de puestos de trabajo
permitió reducir la tasa de paro hasta el 18,75 % en el primer trimestre de 2017, 8,2 puntos por
debajo del máximo alcanzado a principios de 2013. Sin embargo dicha cifra se situaba aún muy
por encima de la observada en la mayoría de países del área del euro.
las restricciones presupuestarias. Dotándolas de medios adecuados, y reforzando las políticas activas del mercado
laboral, las oficinas de empleo podrían jugar un papel esencial en la lucha contra el desempleo”.
19
Coincidimos en este sentido con TEDIN, E., “Otro servicio de empleo”, Diario Cinco Días, www.cincodias.com (consul-
tada el 8 de julio de 2016) cuando afirma que “La relación con las empresas es fundamental para conseguir un proce-
so de mejora de empleabilidad eficiente, ya que son ellas las que deben aportar la información sobre los perfiles
competenciales más demandados, que sirvan de base para planificar una formación ajustada a las necesidades reales
del mercado. Necesitamos un modelo integrado, eficiente y sobre todo orientado al empleo. Un modelo que funcione
en su conjunto, gracias al trabajo realizado desde los servicios públicos de empleo (el estatal y los de las comunidades
autónomas que gestionan las políticas activas), y en colaboración con las agencias de colocación y las empresas”;
añade además la citada autora a este respecto que “formar a los técnicos de empleo en el nuevo modelo que requiere
nuevas capacidades e implantar un modelo operativo orientado a mejorar la tasa de inserción, e incrementar la em-
pleabilidad de los demandantes de empleo, con una formación ajustada a las necesidades de las empresas y del mer-
cado”.

JUAN CALVO VÉRGEZ
Desde el año 2013 el desempleo se ha reducido en más de 1,8 millones de personas, descen-
diendo la tasa de paro en 7,5 puntos, un de los ritmos más intensos de la Zona Euro. A lo largo
de los ejercicios 2015 y 2016 España ha creado prácticamente un millón de empleos. Se trata,
en total, de 1,052 millones de puestos de trabajo (983.000 asalariados y 68.000 autónomos)
generados a lo largo del citado período. El crecimiento, en el caso de los asalariados, ha sido de
casi el 8% respecto al nivel que existía al cierre del ejercicio 2014, mientras que los trabajadores
por cuenta propia han aumentado algo más de un 2%.
Por sectores, el que más empleo nuevo ha aportado es el Comercio. Durante los años 2015 y
2016 este sector ha sido el responsable de 157.447 nuevos puestos, el 16% de todo el empleo
asalariado creado desde 2014. El siguiente que más ha aportado en términos absolutos ha sido
la Hostelería, con 149.761 puestos creados en los dos últimos años, tratándose además del sec-
tor que más ha crecido en términos relativos, ya que en la actualidad cuenta con un 15% más de
empleos que los que tenía al final de 2014. Sin duda, el récord turístico marcado tanto en 2015
como en 2016 son claves para que ambos sectores hayan generado casi uno de cada tres pues-
tos creados en los dos últimos años en España. Otros dos sectores que también han creado más
de 100.000 puestos de trabajo cada uno son los de Actividades administrativas y Servicios auxi-
liares (que ha generado 111.119 puestos en dos años, con un crecimiento del 10% respecto al
nivel que tenía al final de 2014) y el de Industria manufacturera (104.263 empleos más).Este
último constituye uno de los sectores que ha crecido por debajo de la media, un 6%.
A resultas de lo anterior el sector Servicios ha recuperado ya el nivel de empleo de 2008, con un

total de 14,1 millones de puestos. En cambio la Industria manufacturera solo cuenta en la actua-
lidad con un 77% de los asalariados de 2008 (2,58 millones ahora por 3,35 millones entonces).
Y el sector de la Construcción continua alejado de las cifras de la “burbuja” inmobiliaria, contan-
do con 1,07 millones de empleos por los 2,68 millones en 2008, lo que supone un 40,2%. Con-
cretamente el citado sector añadió desde 2014 a 2016 un total de 62.552 nuevos empleos. En
dos años ha crecido casi un 10% aunque, como se ha señalado, aún está muy lejos del nivel pre-
vio a la crisis.
Cabe aludir a la existencia de tres sectores que, sin embargo, se quedan al margen de la recupe-
ración. Las actividades relacionadas con la energía eléctrica han perdido 817 puestos de trabajo
en dos años, mientras que los hogares como empleadores de personal doméstico han recortado
otros 769 empleos. No obstante, los peores datos corresponden a las Actividades financieras y
de seguros, que han perdido 4.000 empleados en dos años, casi el 1% de los que tenían en el
año 2014.
El empleo público, por su parte, también ha ayudado a la recuperación del mercado laboral, a
pesar de que a la finalización de 2016 se vio reducido en un total de 14.600 personas. Así, en
Educación hay 71.129 asalariados más trabajando que en 2014, mientras que las actividades
sanitarias han sumado 92.529 ocupados nuevos. Por el contrario, el sector Administración Públi-

JUAN CALVO VÉRGEZ
ca y Defensa; Seguridad Social Obligatoria apenas ha generado 72.000 empleos en dos años,
siendo uno de los que menos crece en términos relativos (+0,72%)20.
En resumen, si bien durante 2016 la economía española continuó creando puestos de trabajo de
forma intensa (un total de 413.900 empleos) el ritmo se ha desacelerado de forma pronunciada,
llegando a bajar hasta el 2,29%, lo que representa la menor velocidad desde el tercer trimestre
de 2014, lejos del 3,19% con el que se inició el ejercicio 2016. El número de ocupados en 2016
ascendió a un total de 18,341 millones (media anual de los cuatro trimestres). Con carácter ge-
neral se trata de una cifra inferior en más de dos millones al máximo de 20,5 millones alcanzado
en 2007, si bien representa la recuperación de 1,2 millones de empleos del total perdido durante
la crisis. A priori para recuperar dicho nivel en 2020 se requeriría seguir creando empleos a un
ritmo de 500.000 al año.
A la finalización de 2016 los registros de paro y afiliación a la Seguridad Social han venido a
poner de manifiesto la existencia de una cierta ralentización en el ritmo de creación de empleo,
esperándose para 2017 una desaceleración gradual del mercado laboral con unas tasas de
creación de empleo por encima del 2,5% pero sin llegar al 3%.
Con carácter general los principales problemas que presenta en la actualidad nuestro mercado
laboral pueden concretarse en los siguientes: el paro estructural21; la alta tasa de temporalidad
(el mercado de trabajo se caracteriza por contar con una elevada proporción de trabajadores
20
Ciertamente se ha de reconocer que el número de empleados públicos se ha reducido en 249.000 efectivos duran-
te el período comprendido entre 2011 y 2016, desde algo más de 3,2 millones a 2.986.100 trabajadores. Sin embar-
go este ajuste del empleo no ha afectado a los sectores considerados prioritarios (Sanidad, Educación no universitaria,
Administración de Justicia y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado), sino a los servicios administrativos. Así, a lo
largo del citado período la Sanidad ganó 21.662 efectivos (+4,6%); la Educación (sin contar Universidades) tenía
15.870 empleados más que en 2007 (+3%); las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado contaban con 21.360
efectivos más (+14,7%), y la Administración de Justicia, con 5.030 (+8,6%). Este aumento del empleo en los sectores
prioritarios durante los últimos años se debe a la fijación de tasas de reposición positivas y crecientes hasta alcanzar el
100% en 2016. La práctica totalidad de los niveles de la Administración Pública han contribuido al ajuste del empleo
público en los últimos años, especialmente la Seguridad Social y la Administración Central, que entre 2011 y 2016
recortaron su personal un 13% y un 10%, respectivamente, mientras que Comunidades Autónomas y Entidades Loca-
les redujeron su plantilla un 8% y un 7%, respectivamente. No obstante, en valores absolutos el descenso más pronun-
ciado se produjo en el ámbito de las Comunidades Autónomas (-139.000 efectivos desde 2011). Las empresas
públicas, por su parte, conservaron el mismo número de empleados en estos años.
21
Ciertamente se ha de reconocer que la existencia de una elevada tasa de paro estructural deja actualmente poco
margen para una reducción de la tasa de paro no distorsionadora de los precios. Véase a este respecto FUENTES CASTRO,
D. y ROMERO, Mª.: “Tasa de paro estructural en la economía española: estimaciones, consecuencias y recomendacio-
nes”, Cuadernos de Información Económica, núm. 257, 2017 (consultado en http://blog.funcas.es/paro-estructural-
en-espana-estimaciones-consecuencias-y-recomendaciones/), quienes defienden que “Entre las consecuencias que
acarrea una alta tasa de paro estructural (o la cercanía de la tasa de paro efectiva a la estructural) destacan: (i) la
limitación del relativamente modesto crecimiento potencial de la economía española (el consenso de analistas lo sitúa
actualmente entre el 1,5% y el 2% del PIB); (ii) la exclusión laboral de un colectivo nada desdeñable de trabajadores
que actualmente se encuentran en situación de desempleo; y (iii) la presión sobre los salarios y el nivel de precios de la
economía, que puede derivar en una pérdida de competitividad y en un enfriamiento del actual ciclo expansivo”.

JUAN CALVO VÉRGEZ
temporales, sobre todo jóvenes y empleados con sueldos bajos) fruto de la dualidad del mercado
de trabajo22; y el paro de larga duración23.
Cerca del 35% de la población del núcleo central del mercado laboral (con edades comprendidas
entre 20 y 64 años) carecen de empleo, ya sea porque están en el paro o en situación de “inacti-
vidad”. A resultas de lo anterior, y en la medida en que España presentaba una tasa de paro que
seguía superando el 20% a la conclusión de 2016 estimamos que deben respetarse la mayor
parte de los cambios introducidos en los últimos años y mantenerse los criterios de moderación
de los costes recogidos en el marco de la negociación colectiva ha consagrado desde la reforma
de 2011. Y ello sin perjuicio de la necesidad de continuar fortaleciendo políticas activas del mer-
cado de trabajo haciendo frente a retos tales como la contratación temporal (en este sentido la
negociación colectiva podría desempeñar un papel relevante en la determinación de la utilización
de la contratación temporal dentro de un marco de regulación legal suficiente a través, por ejem-
plo, de la fijación de un número o proporción de contratos temporales y de la concreción de las
causas legales), la bajada de los salarios24 y el predominio del trabajo a tiempo parcial25.
22
En efecto, con sólo un 7,2% de los contratos firmados de carácter indefinido, es evidente que en la actualidad se
mantiene la dualidad que caracteriza al mercado laboral.
23
En relación con este último, y de acuerdo con datos facilitados por el Instituto de Estudios Económicos a partir de
datos de la OCDE cerrados a 2015 (www.iie.es, consultada el 27 de julio de 2016), más de la mitad de los desemplea-
dos en España (51,6%) llevaba más de un año en el paro, porcentaje que le situaba como el octavo país de la OCDE
con más paro de larga duración. En relación con 2007 el paro de larga duración en España se había incrementado
más de 30 puntos. Así, mientras que en 2007 uno de cada cinco desempleados lo era de larga duración, en 2015 esta
proporción alcanzaba a más de la mitad. Con datos correspondientes al citado ejercicio, Grecia era el país de la OCDE
con más paro de larga duración, un 73,1% sobre el total de desempleados. Le seguían Eslovaquia (62,3%), Italia
(58,9%), Irlanda (57,6%), Portugal (57,4%), Eslovenia (52,3%) y Bélgica (51,7%), todos ellos por encima del porcentaje
español. Con tasas de entre el 43% y el 48% se situaban República Checa, Hungría, Letonia, Francia, Alemania y Paí-
ses Bajos, mientras que en la franja del 30% figuraban Polonia, Suiza, Estonia, Japón y Reino Unido. En la banda del
20% al 30% aparecían Turquía, Australia, Finlandia, Dinamarca y Austria, mientras que los países que presentaban los
porcentajes más bajos de paro de larga duración dentro de la OCDE eran Israel (11,5%), Canadá (11,6%), Nueva Ze-
landa (13,2%), Suecia (17,6%) y Estados Unidos (18,7%). En el conjunto de países de la OCDE, la media de parados de
larga duración sobre el total de desempleados se situó en 2015 en el 33,8%, cifra que se eleva hasta el 42,6% en el
caso de los parados de más de 55 años. Por otra parte, y dentro de nuestro mercado laboral, los demandantes de
empleo que llevaban más de 2 años parados habían alcanzado los 1,12 millones. Se trataba concretamente de
437.965 hombres y 682.289 mujeres. Con carácter adicional uno de cada cuatro desempleados lleva al menos cuatro
años en paro, sumando en total 1.127.879 de los más de 4,5 millones de parados (Fuente: Servicio Público de Empleo
Estatal, www.sepe.es, consultada el 7 de agosto de 2016).
24
Durante el último trimestre de 2016 los salarios descendieron un 0,8% en términos anuales. Se alcanzaban así ya
dos trimestres consecutivos con tasas negativas. Incluyendo otros costes como las indemnizaciones por despido, los
pagos por incapacidad o por desempleo, el resultado final era que los costes laborales acumulaban cuatro trimestres
consecutivos con crecimiento anual en negativo. El coste laboral por hora creció a un ritmo anual del 0,6%, lo que
contrastaba con el descenso del coste por trabajador debido a la existencia de una bajada del 1,4% en el número de
horas efectivas de trabajo. Con carácter general los salarios en España se sitúan por debajo de los salarios medios de
la Unión Europea, situándose únicamente por delante de Portugal y de los países del Este de Europa. Asimismo España
se encuentra en el séptimo puesto con mayor brecha salarial entre hombres y mujeres de toda la Unión Europea. De-
ntro de nuestro país, en las industrias extractivas y en la construcción, aunque la presencia de la mujer en general es
escasa, los salarios de las mujeres son un 10,5% superiores al de los hombres en el primer caso y un 2,16% en el
segundo. Sin embargo en el comercio al por mayor, por menor y la reparación de vehículos y motocicletas la brecha

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Téngase presente que el millón de nuevos empleos que España ha creado en los últimos dos
años no se ha repartido de forma homogénea en los distintos sectores de actividad, sino que se
ha concentrado de forma llamativa en un sector –el de los Servicios– y, concretamente, en dos
grandes áreas: Comercio y Hostelería. Así, si en el primer trimestre de 2008 había 20,6 millones
de ocupados en España, de los cuales más del 66% trabajaban en los Servicios, en la actualidad
la cifra de ocupados ha bajado hasta 18 millones, con el mismo número de trabajadores en ser-
vicios, que copan ya el 76% del total. Y, frente a este fuerte crecimiento, hay dos áreas que han
perdido empleo en ese periodo. De una parte, el Sector inmobiliario, cuyo hundimiento tras el
estallido de la “burbuja” inmobiliaria se ha saldado con la destrucción de 1,7 millones de puestos
de trabajo; y, de otra, la Industria, que ha perdido 870.000 puestos de trabajo. Tanto el Comercio
como la Hostelería son ámbitos caracterizados por salarios reducidos, mientras que el Sector
inmobiliario y la industria cuentan con retribuciones más elevadas.
Se ha producido en consecuencia la concentración del nuevo empleo en áreas de bajos salarios,

manteniéndose un modelo económico en el que el sector servicios de perfil tradicional ostenta el
protagonismo. En este sentido se ha de tener presente la existencia de un límite a la expansión
laboral en sectores tales como la Hostelería y la Construcción26, lo que plantea la necesidad de ir
diversificando las fuentes de creación de empleo, máxime cuando todavía hay muchos parados
con escasa formación. Ha de alcanzarse por tanto un mayor nivel de formación de las nuevas
generaciones que permita el trasvase de empleo hacia actividades que lleven asociado un mayor
nivel de productividad.
salarial entre hombres y mujeres se inclina en contra del género femenino en España, ya que la diferencia de salarios
entre sexos es del 22,63%. En el sector de la hostelería la diferencia de salarios entre hombres y mujeres en España
es del 13,08% y está muy próxima a la europea, que se sitúa en el 13,72%. Los sectores de la Información y la Comu-
nicación son los que registran los salarios más altos de la Unión Europea tanto para hombres como para mujeres,
siendo la diferencia salarial del 14,51% en España. En las actividades inmobiliarias, la brecha salarial varía mucho
entre países, situándose en España en el entorno del 19%. Las actividades técnicas y especialidades se encuentra
entre las actividades donde los hombres ganan más en comparación con las mujeres. Sin embargo, estos sectores no
son los únicos que presentan desigualdades, ya que en las Actividades administrativas y servicios auxiliares en España
la diferencia es del 16,85%, en Administración Pública del 6,94%, en la Enseñanza es del 9,22%, en la Sanidad del
22,54% y en las actividades artísticas la brecha salarial alcanza el 17,9% (Fuente. www.ugt.es, consultada el 5 de
febrero de 2017).
25
Recuérdese a este respecto que, según la Encuesta de Población Activa elaborada al cierre de 2016 había en Es-
paña 2,83 millones de empleos a tiempo parcial. De esta forma a la conclusión de 2016 el empleo a tiempo parcial
suponía más del 15% del total. El 72% de las jornadas reducidas eran de mujeres. En total, 2,05 millones de puestos a
tiempo parcial fueron ocupados por mujeres, lo que representaba la cuarta cifra histórica más alta. Los hombres ape-
nas ocuparon 776.000 empleos de este tipo. A nivel comunitario, y de acuerdo con datos de Eurostat correspondientes
al tercer trimestre de 2016, la jornada parcial suponía el 19% del total en Europa. Alemania, donde hay más de 10
millones de empleos a tiempo parcial, que representan una cuarta parte del total, estaba a la cabeza de estos mini-
jobs. Con carácter adicional la presencia de mujeres también era mayoritaria en el empleo a tiempo parcial europeo.
De los 42 millones de puestos con este tipo de jornada, el 75% eran desempeñados por mujeres.
26
Téngase presente que las ramas que han ganado más peso dentro de la recuperación del mercado laboral desde
2007 han sido las de Hoteles y restaurantes (que han pasado del 5,5% al 8,8%) y la de Transporte, almacenamiento y
comunicación (del 6% al 8,1%).

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Así, por ejemplo, se hace necesario adoptar un nuevo esquema productivo caracterizado por el
predominio de factores tales como la I+D, la tecnología y la industria. En otras palabras, deben
acometerse reformas estructurales basadas en la educación y la innovación que permitan reducir
el paro estructural27. Ello contribuirá además a buen seguro a reducir la precariedad presente en
el empleo y a hacer posible una subida de salarios que mejoraría los niveles de empleo y el cre-
cimiento económico, elevando por ende la recaudación fiscal y la de la Seguridad Social.
Destaca además la elevada tasa de paro juvenil existente, del 43%, la más elevada de los países
miembros de la UE, tras Grecia, y más del doble de la media de la UE28. Esta elevada tasa viene
motivada por la incidencia de factores tales como la segmentación del mercado de trabajo y la
escasa formación profesional. Las desigualdades existen también entre los que tienen estudios y
los que no los tienen, ya que a mayor cualificación menor es la tasa de desempleo (18% de tasa
de paro entre 25 y 29 años con titulación superior). La tasa de empleo de las mujeres (propor-
ción de mujeres ocupando un puesto de trabajo) es inferior en más de 11 puntos porcentuales a
la tasa de los varones, lo que se traduce en que de cada diez mujeres en edad de trabajar solo
cuatro están empleadas.
En segundo término se ha de subrayar que a la finalización de 2016 únicamente 6,41 millones

de asalariados eran indefinidos a tiempo completo, mientras que 6,93 millones estaban emplea-
dos a tiempo parcial (aunque su contrato fuese de carácter indefinido) o bien eran fijos disconti-
nuos (trabajan durante una parte del año), tenían un contrato temporal (a tiempo completo o
parcial) o habían firmado un contrato de aprendiz, formación o prácticas. Solo en 2016 la tasa de
temporalidad se situó en el 26,1%. Tal y como ya hemos puesto de manifiesto a lo largo del pre-
sente estudio, creemos que dicha circunstancia obedece, en buena medida, a las actuales carac-
terísticas de la regulación del mercado laboral.
27
Tal y como hemos puesto de manifiesto a lo largo del presente estudio, la destrucción de empleo tras la crisis
económica padecida se ha concentrado en el segmento de población más joven (18-25 años). Y, como bien ha señala-
do PÉREZ LÓPEZ, L.:“Sendas para reformar más el mercado laboral”, Diario Cinco Días, www.cincodias.com (consultada
el 6 de septiembre de 2016), “Solucionar el problema del paro juvenil requiere de la reducción del abandono escolar,
potenciar una formación adecuada y llevar a cabo reformas laborales que favorezcan la incorporación de los nuevos
entrantes al mercado laboral, facilitando su contratación y haciendo compatible la formación con la experiencia laboral
(…) Resulta determinante la adaptación de los esquemas de formación a la realidad actual, marcada por la globaliza-
ción y el progreso técnico”. Por su parte SAGARDOY DE SIMÓN, I.: “El desafío laboral del paro juvenil”, Diario El Mundo, 12
de diciembre de 2016, estima que todo programa de empleo juvenil que pretenda diseñarse debe estar orientado
hacia objetivos tales como facilitar la ocupación, la orientación, la formación (no sólo en contenidos técnicos de calidad
sino también en habilidades que, en ocasiones, no se enseñan en los colegios o universidades, a pesar de lo cual son
vitales para la empleabilidad) y la ambición.
28
En efecto, dentro de nuestro país la tasa de paro entre los menores de los 25 años superaba a finales de 2016 el
40%, si bien en 2013 y 2014 llegó a sobrepasar el 50%. En cualquier caso dicho porcentaje superaba ampliamente los
niveles de muchos países de nuestro entorno. En Francia, por ejemplo, la tasa de paro entre los jóvenes menores de
25 años era del 25,2%, en Italia, del 34,5% y en Portugal, del 26,1%. Más lejos están países como Reino Unido, con un
nivel de paro entre los jóvenes del 13,9%; Bélgica, con un 21,8% y más aún Alemania, con una tasa del 7,6%. En Euro-
pa superan la cota española Grecia (con un 44,2%), Serbia (44,9%) y Macedonia (46,4%).

JUAN CALVO VÉRGEZ
A resultas de lo anterior se originaba una diferencia salarial entre los trabajadores a tiempo com-
pleto y parcial de 5,1 euros por hora en virtud de la cual, mientras que los trabajadores a tiempo
completo cobraban, como media, 14,9 euros por hora trabajada, en el caso de los empleados a
tiempo parcial dicha cifra bajaba hasta los 9,8 euros. Una situación similar se produce si se com-
paran los salarios de los trabajadores con contrato temporal y los sueldos que perciben quienes
tienen un empleo indefinido. Mientras que los trabajadores con contrato de duración determina-
da tuvieron en 2015 un salario anual de 15.680 euros, inferior en un 31% al salario medio, para
los contratados indefinidos el salario anual fue de 24.746 euros, superior en un 8,3% al salario
medio.
Durante los años más duros de la crisis económica el porcentaje de asalariados con contrato
indefinido se incrementó debido a que los empleos temporales fueron los primeros que se des-
truyeron. Desde el segundo trimestre de 2008 (momento en el que se alcanzó el “pico” de em-
pleos indefinidos en España) y los inicios de 2013 desaparecieron casi dos millones de contratos
temporales, lo que representa cerca del 40% del total. Esta significativa reducción del empleo
temporal contribuyó a elevar el porcentaje de contratos indefinidos hasta situarse por encima del
78%, su máximo histórico. Sin embargo desde 2013 la recuperación del empleo elevó el porcen-
taje de contratos temporales y, por ende, redujo la proporción de indefinidos hasta el 73,5% del
cuarto trimestre de 2016.
A lo largo del último trimestre de 2016 el trabajo a tiempo completo descendió en 155.300 per-
sonas, mientras que el número de ocupados a tiempo parcial se incrementó en 135.900, por lo
que el porcentaje de ocupados que trabajó a tiempo parcial aumentó durante el citado período
75 centésimas hasta el 15,31%. En los últimos 12 meses, sin embargo, el empleo a tiempo
completo subió en 424.600 personas, mientras que el número de ocupados a tiempo parcial
disminuyó en 10.700.
De cualquier manera a la finalización de 2016 España fue el país con la tasa de temporalidad
más alta (26,5%), solo superada por Polonia. En 2016, por cada puesto de trabajo creado se
firmaron más de 48 contratos (20 millones de contratos firmados/413.000 empleos creados).
Por lo que respecta al paro de larga duración debe tenerse presente que su persistencia tiene
importantes consecuencias en el gasto en prestaciones por desempleo, ya que el plazo máximo
para percibir una prestación contributiva es de dos años. A partir de ese momento, sólo puede
recibir una prestación asistencial. A ello se ha de sumar además que cuanto más tiempo pasa un
parado sin encontrar trabajo más le cuesta reincorporarse al mercado laboral. Esta situación
resulta especialmente preocupante en el caso de los trabajadores más veteranos, que son los
más afectados por el paro de larga duración. En este sentido, de los casi 2 millones de excluidos
del mercado laboral durante dos años o más 1,19 millones (más del 60% del total) tenían más de
40 años. Los desempleados mayores de 55 años de muy larga duración constituían el 11,1% de
la población activa, lo que equivalía a dos terceras partes de los parados de ese grupo de edad29.
29
Concretamente desde 2007 se ha incrementado de forma considerable la tasa de parados mayores de 55 que
llevan buscando empleo más de un año, del 50,8% al 76,2% en 2016. Así, son ya 442.200 las personas que superan

JUAN CALVO VÉRGEZ
Con carácter adicional más de 1,8 millones de parados lo estaba desde hace más de dos años,
representando casi el 44% de las personas desempleadas. El desempleo de larga duración segu-
ía afectando a más del 12% de la población activa (personas en disposición a trabajar, tanto tra-
bajadores en activos como parados). Por otra parte, casi uno de cada cuatro desempleados
llevaba buscando un empleo durante más de cuatro años30.
Al objeto de reducir las cifras del citado paro de larga duración estimamos necesario que estos
parados se registren en los servicios públicos de empleo con el fin de participar en itinerarios
personalizados de formación y empleo, procediéndose a dotar al programa que se implemente a
efecto de unos recursos extraordinarios, creándose unidades de apoyo especiales con personal
propio de orientación y siendo controlada la actuación y resultados del citado programa en las
Comunidades Autónomas. En este sentido la mejora del funcionamiento de las oficinas de em-
pleo resulta esencial para promover la participación y mantener el ritmo de la recuperación
económica.
Se ha de destacar a este respecto el dato en virtud del cual algo más de un tercio de todos los
solicitantes de empleo ya han entrado en paro de larga duración cuando reciben su primer servi-
cio de formación. Dicha circunstancia resulta especialmente importante teniendo presente
además que cuanto mayor es la formación del trabajador menor es la posibilidad de caer en el
desempleo. En este sentido prácticamente la mitad de total de parados no tienen formación se-
cundaria y entre ellos el 49,5% de los desempleados de ese nivel educativo son desempleados
de muy larga duración.
Con carácter general estimamos que, en materia de contratación, debe tratar de alcanzarse una
mayor estabilidad en el empleo. Ello requeriría necesariamente acometer una mayor moderniza-
ción del sistema de contratos de trabajo, reduciendo su número y buscando equiparar indemni-
zaciones entre fijos y temporales, con un nuevo contrato indefinido que sea más atractivo para
empresarios y trabajadores. En este sentido se pronuncia SAGARDOY DE SIMÓN31, quien aboga por
introducir en los nuevos contratos indefinidos o en los transformados a partir de contratos tem-
en esta edad que son desempleados de larga duración. Y un total de 370.000 personas llevan más de dos años sin
encontrar empleo. De las 269.700 personas mayores de 55 años que tenían una jornada a tiempo parcial en 2016, en
un 52,2% de los casos era involuntario, al no encontrar un trabajo a tiempo completo, 32 puntos porcentuales por
encima de la tasa de parcialidad involuntaria registrada en 2007. Entre 2007 y 2016 el número total de desemplea-
dos se incrementó un 143% hasta los 4,48 millones, mientras que el colectivo de parados mayores de 55 años lo hizo
un 322%, pasando de 137.500 parados en esa franja de edad a 580.130. En el caso de los parados de larga dura-
ción, en este colectivo alcanzó el 50,8% en 2007 y se elevó hasta el 76,2% en 2016. Se ha producido además un
descenso de la cobertura de los mayores de 55 años parados, ya que solo el 28,9% de los beneficiaros de prestacio-
nes por desempleo en diciembre de 2016 tenían más de 55 años.
30
No obstante se ha de precisar que, a la finalización del ejercicio 2016, el número de parados que perdió su empleo
tres años antes o más disminuyó en 175.100 personas en 2016, un 12,5% respecto a 2015, hasta los 1,22 millones
de desempleados. De este modo el peso de los parados de muy larga duración sobre el total de desempleados con
experiencia laboral previa alcanzó en 2016 el 30,4%, porcentaje medio punto inferior al de 2015. La categoría de los
parados de muy larga duración fue la que más se redujo en 2016.
31
SAGARDOY DE SIMÓN, I.:“Las reformas pendientes en el empleo”, Diario El Mundo, 8 de agosto de 2016.

JUAN CALVO VÉRGEZ
porales cuentas individuales para los trabajadores que puedan ahorrar y acumular su indemniza-
ción para el futuro.
De cara a lograr una mayor flexibilización de las condiciones de trabajo debe intensificarse la
búsqueda de nuevas alternativas al despido o a las extinciones de contratos en masa. Y deben
introducirse reformas en los procesos de negociación y en los efectos generales de los convenios
colectivos. A tal efecto coincidimos con SAGARDOY DE SIMÓN32 cuando afirma que “Innovar en esta
materia es clave, al ser el convenio colectivo la principal fuente de condiciones laborales en Es-
paña (…) La propuesta de eficacia limitada de convenios colectivos provinciales, al menos para
empresas de menor tamaño, al igual que sucede en el resto de países europeos, debería ser
objeto al menos de análisis y reflexión”.
Esta mayor flexibilidad a la que nos referimos ha de articularse por tanto en un doble sentido,
permitiendo la adaptación de las condiciones de trabajo a la realidad de las empresas pero tam-
bién a las necesidades de los trabajadores de conciliación de su trabajo con sus responsabilida-
des familiares y exigencias personales. A mayor abundamiento las medidas empresariales de
flexibilidad interna han de ser causales, sirviendo principalmente a las necesidades de adapta-
ción de la ejecución de los contratos de trabajo de duración indefinida.
En nuestra opinión se hace necesario promover los contratos indefinidos y mejorar la coordina-
ción entre los servicios sociales y de empleo para adaptarse mejor a las necesidades de las em-
presas y de las personas que buscan trabajo. Asimismo se ha de establecer un mayor vínculo
entre el sistema educativo, sobre todo, a nivel superior, y el mercado laboral.
Abogamos además por acometer un crecimiento moderado de los salarios que facilite la genera-
ción de empleo y que contribuya a garantizar la competitividad de la economía y la recuperación
de los niveles de empleo. Desde nuestro punto de vista un crecimiento moderado de los salarios
constituye un aliado para la creación de empleo, especialmente tratándose de aquellas econom-
ías en las que tienen un peso considerable de los servicios de poco valor añadido.
Por último, deben desarrollarse unas políticas activas de empleo que permitan reincorporar a los
desempleados de largo plazo al mercado laboral a través de una mejora de sus competencias
profesionales, lo cual pasa necesariamente por incrementar las inversiones en planes de forma-
ción ocupacional que posibiliten incorporar las cualificaciones que las empresas necesitan33. Con
32
SAGARDOY DE SIMÓN, I.:“Las reformas pendientes en el empleo”, ob. cit.
33
El Plan Nacional de Política de Empleo para 2016 ya contemplaba el desarrollo de un sistema de observación y
prospección del mercado de trabajo basado en la coordinación de todos los actores que pueden aportar su conoci-
miento al sistema (Administraciones, agentes sociales y expertos en la materia), generalizando el uso de la teleforma-
ción y desarrollando un escenario de planificación estratégica plurianual que ha de recoger las tendencias de la
economía que exigen la adaptación o actualización de los trabajadores, los sectores con potencial de crecimiento o las
competencias transversales al alza, al objeto de diseñar una formación coherente con las necesidades, actuales y
futuras, del tejido productivo y de los trabajadores. Como novedades concretas dignas de ser destacadas, se previó la
implantación de la llamada cuenta-formación, que acompañará al trabajador a lo largo de su carrera profesional con el
objeto de acreditar su historial formativo y de orientar la oferta formativa al incremento de su empleabilidad. Y, en
relación con la formación para desempleados, se dispuso la puesta en funcionamiento de un cheque-formación para

JUAN CALVO VÉRGEZ
carácter general los niveles más altos de educación están correlacionados positivamente con
una mayor participación en el mercado de trabajo y un menor desempleo, mientras que el riesgo
de perder un empleo es significativamente mayor para las personas con un bajo nivel educativo.
Téngase presente que las políticas activas de empleo integran actuaciones complementarias
entre sí que buscan la adaptación de los trabajadores a las nuevas exigencias tecnológicas y
formativas de nuestro sistema productivo y, con ello, una mejora constante de la productividad y
de la competitividad de las empresas34. En definitiva, se ha de tratar de garantizar la sostenibili-
dad social, restituyendo el equilibrio y la racionalidad en el empleo y salvaguardando el futuro de
nuestro sistema público de Seguridad Social.
Debe pues reforzarse el papel de los agentes sociales y potenciar el papel de las empresas en la
formación profesional para el empleo, ofreciendo de manera eficaz una formación inicial y conti-
nua para los trabajadores sociales y asesores de empleo a fin de que puedan identificar mejor
las necesidades de sus clientes35. Y los regímenes de ayuda deben coordinarse y ajustarse a los
correspondientes compromisos por parte de los beneficiarios. Así las cosas creemos que debe
intensificarse la coordinación entre empleo y servicios sociales, adoptando medidas adicionales
que mejoren la integración en el mercado laboral a través del apoyo individualizado y aumentan-
do la eficacia de las medidas de formación. Con carácter adicional debe mejorarse la capacidad
de los servicios autonómicos de empleo y reforzarse su coordinación con los servicios sociales.
Un Servicio Público de Empleo debe estar orientado a encontrar trabajo a quien lo necesita y no
únicamente a fomentar la gestión de prestaciones y subsidios.
que pueda ser el desempleado quien elija la entidad de la que recibe formación, sin perjuicio del asesoramiento previo
y seguimiento por parte del Servicio Público de Empleo y los controles de su utilización.
34
Como bien ha señalado CASTELLÓ ROSELLÓ, V.: “Desajustes del mercado laboral”, Diario Cinco Días,
www.cincodias.com (consultada el 27 de agosto de 2016) “Es urgente renovar el sistema educativo con el fin de incor-
porar las cualificaciones que las empresas necesitan. A su vez, los Servicios Públicos de Empleo deben jugar un papel
más activo y dinámico para adecuar la oferta y la demanda. Actualmente tienen un conocimiento insuficiente de las
necesidades de los demandantes de empleo y de las empresas. El adecuado conocimiento de ambos debería igual-
mente permitir establecer, a nivel general, una tipología precisa de los demandantes de empleo y de las empresas con
el fin de asegurar una eficiente adecuación de los servicios ofrecidos a las necesidades reales de las empresas”.
35
Tal y como señala a este respecto CASTELLÓ ROSELLÓ, V.: “¿Es desigual la recuperación económica?”, Diario Cinco
Días, www.cincodias.com (consultada el 2 de septiembre de 2017), “Lo que no se puede hacer es adoptar medidas
coyunturales que, a largo plazo, no resuelven el problema, cuando el paro de larga duración tiene un carácter estructu-
ral. Por el contrario, es necesario un acompañamiento individualizado para aquellas personas que busquen empleo.
Este acompañante tiene como misión guiarle en la elaboración de un proyecto profesional personal en función de sus
expectativas y cualificaciones profesionales; asimismo, debe informarle de las oportunidades laborales existentes en
su ámbito territorial. En definitiva, se trata de un asesor personal apoyado por un equipo multidisciplinar que sitúe a la
persona en el centro de las actividades de acompañamiento para, junto con ella, construir un eficaz itinerario de acce-
so al empleo”. Baste recordar además que los servicios públicos de empleo solo intervienen en el 3% de las colocacio-
nes producidas en el mercado laboral. Y, de acuerdo con un estudio elaborado por Fedea (www.fedea.net, consultada
el 15 de marzo de 2017) sobre 250.000 parados entre junio de 2011 y junio de 2015, en este último año, en torno al
91,3% de los parados no recibió ningún servicio de las oficinas públicas de empleo. El citado porcentaje llegó a alcan-
zar en 2013 el 93,3% los parados inscritos en el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE).

JUAN CALVO VÉRGEZ
En este sentido de un tiempo a esta parte la UE viene recomendando a las autoridades españo-
las que garanticen una mejor coordinación entre los servicios de empleo y los servicios sociales y
que presten una ayuda eficaz a las personas más alejadas del mercado laboral. Y ello en tanto en
cuanto los principales obstáculos que impiden o dificultan la coordinación entre servicios y agen-
tes y la creación de equipos multidisciplinares están íntimamente relacionados con la estructura
organizativa de la Administración Pública. La mejora de la cooperación entre los servicios socia-
les y de empleo representa, sin lugar a dudas, un elemento central, tanto de nuestros compromi-
sos de la UE en favor de la juventud, la educación y el empleo, por un lado, como de la lucha
contra el desempleo de larga duración, por otro.
En suma, se hace necesario impulsar políticas activas, vincular la recepción de prestaciones a la

búsqueda activa de empleo y reducir las actuales diferencias existentes entre contrataciones
temporales e indefinidas.
2. RADIOGRAFÍA DE LAS PENSIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA
2.1. Introducción
Con carácter general de un tiempo a esta parte la OCDE viene defendiendo que para poder man-
tener un nivel de vida adecuado después de la jubilación las pensiones públicas habrían de equi-
valer al 70% del último salario. Atendiendo a esa referencia, en España la pensión representa
más del 80% del último sueldo. Sin embargo, la previsible evolución demográfica hará que en las
próximas décadas esta situación se deteriore rápidamente debido a la mayor esperanza de vida,
al existir mucha más población con edades por encima de los 65 años que por debajo36. A dicha
36
En España, durante el año 2015 la población mayor de 65 años representó el 18,5% en 2015, hasta los 8,3 millo-
nes de personas, dos puntos porcentuales más que hace una década (16,6%). España se situaba así por debajo de la
media de la Unión Europea (18,9%) y a más de tres puntos de Italia y Alemania (21,7% y 21,1%, respectivamente), que
lideraban la tabla. Por su parte, Irlanda (13%), Eslovaquia (14%) y Luxemburgo (14,2%) eran los países europeos con
menor porcentaje de mayores de 65 años. En 2015, la UE contó con unos 96 millones de ciudadanos mayores de 65
años, casi el 19% de su población total. Hace una década, en 2005, la cifra rondaba los 82 millones, lo que equivalía a
un 16,6% de la población total. Este cambio demográfico afectó con mayor intensidad a tres países de la UE: Italia con
un 21,7% de su población con edades superiores a los 65 años; Alemania con un 21% y Grecia con un 20,9%. Portu-
gal, Bulgaria y Finlandia se situaban en el entorno del 20%, mientras Suecia registraba un 19,6% y Letonia un 19,4%.
Los restantes veinte países de la UE se quedaban por debajo del promedio de la UE. Así, por ejemplo, Estonia y Croacia
estaban a una décima (18,8%), Dinamarca a dos (18,6%) y España compartía con Malta y Austria un18,5%. Por su
parte Francia registraba un 18,4% y Bélgica un 18%. En cambio Chipre, Luxemburgo y Eslovaquia presentaban cifras
en torno al 14%. E Irlanda contaba con un 13% de personas mayores. Por otra parte la duración media de la vida labo-
ral y de cotización en España, que ha aumentado en los últimos años en más de cuatro años, resulta similar a la media
europea (35 años). Francia, Italia, Bélgica, Irlanda o Portugal llegan a la edad de jubilación con menos años trabajados
y cotizados. En cuanto a la edad real de jubilación, está en 64 años, casi dos años más, por ejemplo, que en Alemania.
Destaca además el dato de acuerdo con el cual España dedica menos gasto en términos de PIB a pagar pensiones que
la media europea. De acuerdo con los datos completos disponibles, correspondientes al ejercicio 2012, los países de
la Eurozona gastaron una media del 13,5% del PIB en abonar prestaciones y en España llegó al 11,5%. En Alemania
dicho porcentaje fue del 12,3%; del 14,9% en Francia y del 16,1% en Italia [Fuente: Eurostat,
http://ec.europa.eu/eurostat, consultada el 14 de septiembre de 2016].

JUAN CALVO VÉRGEZ
circunstancia se ha de sumar, además, la fuerte devaluación salarial que ha propiciado la crisis
económica. A resultas de lo anterior se origina una situación en la que mucha menos población
en edad de trabajar y con salarios más bajos debe pagar las pensiones de muchos más jubilados
con prestaciones elevadas37.
Con fecha 1 de diciembre de 2015 se conoció el Informe anual de Pensiones publicado por la
OCDE38. De conformidad con lo señalado en el citado Informe las reformas acometidas durante
los dos últimos años en numerosos países integrados en la citada Organización podrían terminar
frenando el crecimiento del gasto. Si en 2013 se estimó a tal efecto que el gasto en pensiones
iba a alcanzar en el año 2050 una media del 12% del PIB, a través de este Informe la OCDE pre-
veía que el desembolso se situara en el 10,1%. A juicio de la OCDE el éxito del conjunto de refor-
mas acometidas con la finalidad de contener el futuro gasto en pensiones dependería tanto de la
aplicación efectiva de las medidas previamente acordadas como de mantener el impulso de nue-
vas reformas de pensiones, especialmente aquellas que animan a las personas a trabajar más y
a fortalecer la capacidad productiva de la economía, mejorando con ello el alcance de los siste-
mas de pensiones para ofrecer promesas de ingresos de jubilación adecuados. En cambio, res-
pecto de aquellos sujetos que no pudieran extender su vida laboral existiría el riesgo de que los
beneficios pudieran ser insuficientes para evitar una fuerte caída en los niveles de vida e incluso
la pobreza en la vejez.
La OCDE abogó en su Informe de 2015 por suprimir las prejubilaciones, argumentando a tal efec-
to que el hecho de que los trabajadores más mayores que son despedidos a menudo entren en
programas de jubilación anticipada otorga a aquéllos pocas oportunidades de reciclarse y adqui-
rir nuevas habilidades que refuercen su empleabilidad.
37
Concretamente de acuerdo con lo señalado en el Informe “Un déficit significativo” elaborado por la aseguradora
Aviva junto con la Consultora Deloitte y publicado en septiembre de 2016 (www.aviva.es, consultada el 9 de septiem-
bre de 2016) los 25 millones de españoles que se jubilarán entre 2017 y 2057 necesitarán ahorrar en su conjunto un
total de 191.500 millones de euros al año para complementar su futura pensión de jubilación y asegurar de ese modo
un nivel de vida similar al que tenían cuando estaban en activo al retirarse. España constituye uno de los países euro-
peos donde más se ha incrementado ese desajuste entre la pensión que recibirán los jubilados y la cantidad de dinero
necesaria para mantener su poder adquisitivo. En términos anuales e individuales supone un ahorro medio de 7.700
euros cada ejercicio, aunque dependiendo de la edad esa cifra varía ostensiblemente. Quienes cuenten con 30 años
deberían ahorrar hasta su jubilación una media de 3.300 euros anuales, mientras que quienes rocen ya los 50 deber-
ían llegar a 6.500 euros. En cambio respecto de aquellos ciudadanos que hubiesen cumplido ya los 60 años el margen
es muy escaso, dado que tendrían que destinar 31.200 euros cada ejercicio al ahorro para su jubilación. A nivel comu-
nitario, y de acuerdo con los datos del citado Informe, los ciudadanos británicos son los que necesitarían ahorrar más
dinero de media, unos 13.400 euros al año, seguidos de los alemanes, con 11.500 euros y de los irlandeses, cuyo
ahorro medio requerido se elevaría a 11.400 euros. De esta forma España ocupaba la cuarta posición entre las nacio-
nes analizadas, por delante de Francia, con 7.300 euros e Italia, cuyos ciudadanos apenas necesitarían ahorrar cada
año unos 3.900 euros de promedio para mantener su poder adquisitivo. El citado Informe también situaba a España
como el país europeo en el que el desajuste de las pensiones supone un mayor porcentaje de su PIB. En total los
191.500 millones de euros que el conjunto de los ciudadanos habría de ahorrar representaría un 17% del PIB, frente
al 15% de Alemania, el 13% de Gran Bretaña o el 11% de Francia.
38
Fuente: http://www.oecd.org/ (consultada el 1 de diciembre de 2015).

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A nivel global la población de jubilados de Europa es en la actualidad la mayor del mundo y sigue
creciendo. Hay un total de 42 personas mayores de 65 años que no trabajan por cada 100 traba-
jadores activos, previéndose que para 2060 esta proporción se eleve hasta el 65%, de acuerdo
con las estimaciones de Eurostat39. Comparativamente, Estados Unidos tiene 24 habitantes de
65 años o más por cada 100 trabajadores. Dicha situación se ve además agravada por las actua-
les cargas de deuda pública existentes en los distintos Estados a resultas de la crisis de deuda
soberana iniciada en 2008, que está obligando al conjunto de los Gobiernos a replantearse sus
prioridades. En la actualidad Estados Unidos cuenta con un fondo fiduciario para la Seguridad
Social de 2.800 millones de dólares. No obstante se prevé que en un plazo de 12 años dicho
fondo (compuesto en su mayor parte por pagarés del Tesoro) no alcance para cubrir todas las
obligaciones y que en 2035 se agote.
Por lo que a España se refiere cuando se estableció la edad de jubilación en los 65 años apenas
el 30% de la población los superaba. En la actualidad esta proporción se da al alcanzarse los 89
años. En 2050 España será el país con la mayor tasa de dependencia40 de Europa y la segunda
del mundo tras Japón. En dicha fecha habrá en nuestro país dos millones de jóvenes menos,
ocho millones de jubilados más y se habrá pasado del ratio de tres trabajadores por pensionista
a un trabajador por pensionista.
No obstante en España el número de ocupados con más de 65 años ha crecido un 28% en los
dos últimos años, sumando un total de 162.600 personas, entre trabajadores por cuenta propia
y asalariados, en este colectivo. Nunca antes hubo tantos mayores activos, aunque tampoco an-
tes hubo tantos españoles con edad para jubilarse. Eso hace que apenas el 1,93% de los espa-
ñoles con la edad legal para retirarse siga trabajando, según datos de la Encuesta de Población
Activa correspondientes al segundo trimestre de 2016, frente al 5,33% de promedio de la Unión
Europea. El número de ocupados con más de 65 años ha aumentado así un 28% desde el primer
trimestre de 2014 hasta los 162.600 (entre trabajadores por cuenta propia y asalariados) que
había en el segundo trimestre de 2016. La evolución de los mayores que se mantienen activos
ha ido pareja a la situación económica. Así, entre el segundo trimestre de 2012 y el primero de
2014, el número de ocupados mayores de 65 cayó desde los 161.000 hasta los 127.000. Y
cuando la economía volvió a repuntar aumentó el número de personas mayores que seguían
trabajando más allá de los 65 años. A resultas de lo anterior la tasa de ocupación de este grupo
de edad resulta baja, solo un 1,93%, frente al 5,33% del promedio de la Unión Europea. Hay paí-
ses como Portugal, Estonia, Irlanda y Reino Unido donde la participación de los mayores en el
mercado laboral es superior al 10%. España es el país comunitario con la tasa de ocupación más
baja entre los mayores de 65 años.
39
A este respecto se ha de tener presente además que ya desde la década de los sesenta, y según datos facilitados
por Naciones Unidas, la tasa de natalidad europea cayó un 40%, a alrededor de 1,5 hijos por mujer. En el mismo per-
íodo, la esperanza de vida creció de 69 a, aproximadamente, 80 años.
40
Esta tasa de dependencia representa el volumen de población pensionista sobre la población trabajadora, de ma-
nera que cuando aumenta la primera y disminuye la segunda sube la tasa de dependencia. Se trata por tanto de un
porcentaje que depende, además de la edad de jubilación, de la evolución demográfica, relacionada, entre otros facto-
res, con la esperanza de vida.

JUAN CALVO VÉRGEZ
Como es sabido durante el año 2013, y a través de la aprobación del Real Decreto-Ley 5/2013,
de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores
de mayor edad y promover el envejecimiento activo, se introdujo en nuestra legislación la figura
de la llamada “jubilación activa”, en virtud de la cual aquellos trabajadores (ya sean asalariados
o autónomos) que hayan cotizado más de 35 años y que tengan edad para jubilarse se pueden
adherir a esta modalidad, que los habilita a seguir trabajando y cobrar la mitad de la pensión 41.
Con anterioridad los empleados tenían que elegir el empleo o la jubilación, dado el carácter ex-
cluyente de ambas opciones.
En este sentido de un tiempo a esta parte desde el Ejecutivo se había venido trabajando en la
ampliación al 100% de la cuantía de la pensión que cobraría un trabajador que siga trabajando
una vez cumplida la edad de jubilación. Ahora bien ello podría llevar aparejada una subida de
hasta dos puntos en la llamada cotización solidaria, que pasaría a representar el 10% de la base
imponible frente al actual 8% que abonan quienes están acogidos a la situación actual de em-
pleo, pero percibiendo el 50% de la pensión. Este incremento se justificaría por el hecho de que
se duplique el importe de la pensión que podrían percibir los jubilados que trabajen, aunque a
pesar de este incremento continuaran manteniendo una rebaja sustancial de su base de cotiza-
ción con respecto a los asalariados en activo que no hubiesen llegado a la edad legal de jubila-
ción.
Al amparo de la regulación aplicable hasta fechas recientes, y respecto de los requisitos necesa-
rios para acceder a una “jubilación activa”, se requería en primer término que el trabajador
hubiese cumplido la edad ordinaria de jubilación (65 años y cuatro meses en 2016 y 65 años y
41
En este sentido, y de acuerdo con datos facilitados por la Seguridad Social correspondientes a octubre de 2016 un
total de 30.900 personas se encuentran acogidas a esta modalidad de retiro comúnmente denominada “jubilación
activa”. De dicha cifra, ocho de cada diez trabajadores son autónomos. Piénsese, por ejemplo, en el caso de aquellos
autónomos que fuesen ya trabajadores por cuenta propia antes de jubilarse y que hubiesen cotizado por bases entre
un 30% y un 40% inferiores a lo cotizado por los asalariados, contando en consecuencia con pensiones mínimas. Con
carácter general los requisitos de acceso son mucho más exigentes que otro tipo de modalidades de jubilación, ya que
se dirige a trabajadores que acceden a la jubilación con largas carreras de cotización excluyendo cualquier supuesto
de anticipación y, además, se les requiere que tengan cubierto el período de cotización requerido para tener derecho a
la percepción del 100% de la base reguladora de la pensión, ya que no computa para mejorar la pensión de jubilación
reconocida. Por su parte a las empresas en las que haya trabajadores cobrando la pensión de jubilación se les exige no
haber adoptado despidos declarados improcedentes en los seis meses anteriores y mantener el nivel de empleo que
existía al inicio del contrato del jubilado y durante su vigencia. En todo caso, y de acuerdo con datos de Eurostat relati-
vos a 2015, los trabajadores españoles son los europeos que menor tasa de actividad tienen después de los 65 años,
lejos del 18,7% de la media de los países de la UE de los 28 y por debajo de otros con poco envejecimiento activo,
como Hungría (6,6%) Francia o Bélgica (8,7% ambos). La mayor tasa de empleo más allá de los 65 años correspondió
en dicho ejercicio a Estonia (42,4%), seguida a continuación por Portugal (37,8%), el Reino Unido (34,2%), Rumanía
(32,8%) y Suecia (31,5%). A continuación se situaban Letonia, Alemania, Dinamarca, Lituania, Holanda y Finlandia, que
superaban el 20%, y ya por debajo del promedio estaban, entre otros, Austria (17,8%) o Italia (13,7%), además de una
serie de países de reciente adhesión a la UE. Se ha de tener presente además que en España menos de la mitad de
los trabajadores mayores, es decir, con edades comprendidas entre 55 y 64 años, ocupan un puesto de trabajo. El
resto está en el paro o la inactividad. En Alemania, Japón y Reino Unido dicho porcentaje se acerca al 70%. Adicional-
mente el porcentaje de trabajadores mayores que tiene empleo representaba el 44,5% en 2007 y cerca del 47% en el
2015. En Italia, en cambio, el porcentaje de trabajadores mayores con empleo pasó del 34% en 2007 al 48% en 2015.

JUAN CALVO VÉRGEZ
cinco meses en 2017). Asimismo debía haber cotizado lo suficiente para tener derecho al 100%
de su pensión. No obstante, tras la reciente aprobación de la Ley 6/2017, de 24 de octubre, de
Reformas Urgentes del Trabajo Autónomo, aquellos autónomos con empleados a su cargo y
cumplida la edad legal de jubilación pueden, con efectos desde el 26 de octubre de 2017, com-
patibilizar el cobro del 100% de su pensión con el mantenimiento de su actividad. El resto de
autónomos seguirá con el 50%. En efecto, a resultas de la introducción de la citada reforma ope-
rada por la Ley 6/2017 se extiende la compatibilidad entre el salario y la pensión, ya que aque-
llos autónomos que continúen trabajando después de cumplir la edad de jubilación y que tengan
empleados podrán hacer compatible su salario con la totalidad de la pensión. Si se acredita tener
contratado, al menos, a un trabajador por cuenta ajena, la cuantía de la pensión de jubilación
compatible con el trabajo autónomo alcanzará al 100%. Se extiende así a los autónomos con
trabajadores la reforma prevista para los asalariados en el acuerdo del Pacto de Toledo.
¿Qué tipo de trabajadores pueden acogerse? En principio la medida está abierta tanto para tra-
bajadores asalariados por cuenta ajena como para autónomos que trabajan por cuenta propia.
Incluso en el caso de aquellos trabajadores pertenecientes a Colegios Profesionales con mutuali-
dades creadas antes de 1995 resulta posible cobrar toda la pensión de jubilación y seguir factu-
rando trabajos en el ámbito de su actividad profesional. Igualmente pueden beneficiarse quienes
estén ocupados tanto a jornada completa como a jornada parcial. Los empleados públicos no
pueden acogerse a esta “jubilación activa”, dado que se trata de un tipo de retiro previsto única-
mente para quienes trabajan en el sector privado. Sólo podrían acogerse los empleados públicos
que se jubilaran y que posteriormente pasaran a trabajar al sector privado cobrando a la vez el
50% de su pensión.
La pensión que perciben estos beneficiarios de la “jubilación activa” constituye el equivalente al

50% del importe que se le reconozca al trabajador inicialmente en el momento de solicitar la
prestación de jubilación. Durante el periodo en el que se siga realizando el trabajo los empresa-
rios y los trabajadores (asalariados o autónomos) acogidos a la jubilación activa continúan coti-
zando a la Seguridad Social pero únicamente por incapacidad temporal y por contingencias
profesionales, no por contingencias comunes, si bien se les aplica una “cotización especial de
solidaridad” del 8% en la que el 6% corre a cuenta del empresario y el 2% restante lo paga el
trabajador. Ahora bien el trabajador no genera más pensión por seguir trabajando. Si se quiere
seguir trabajando y generando pensión el trabajador debe escoger la modalidad de jubilación
demorada. Fundamentalmente son los trabajadores autónomos los que solicitan este tipo de
jubilación, al ser aquellos trabajadores que, por haber cotizado menos años de media y menos
cuantía (con carácter general ocho de cada diez trabajadores cotizan por la base mínima de su
régimen) tienen las pensiones más bajas42.
42
Concretamente, y de acuerdo con datos facilitados por la Unión de Profesionales y Trabajadores Autónomos (UPTA)
correspondientes a la finalización del tercer trimestre de 2016, el 86,2% de los autónomos no supera la base mínima
de cotización, si bien este porcentaje se eleva 90% cuando la edad es inferior a los 40 años, en los extranjeros (97,3%)
y los que llevan menos tiempo dados de alta (menos de 5 años). A partir de los 55 años de edad, el 30,1% cotizó por
una base superior a la mínima, hecho que está relacionado con la proximidad a la edad de jubilación. Así, del total de
3.211.244 afiliados al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) 2.145.872 cotizan por la base mínima, lo

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En todo caso hasta la fecha el 85% de los trabajadores que optaban por esta compatibilidad eran
autónomos. En líneas generales el supuesto más habitual es el relativo a aquellos autónomos
jubilados que, debido a que reciben una pensión demasiado baja, necesitan una fuente comple-
mentaria de ingresos. Actualmente cerca del 80% de los jubilados activos que hay en España son
autónomos, un total aproximado de 27.000 personas. Como esta cifra irá en aumento durante
los próximos años se planteó la posibilidad de que la compatibilidad con el cobro del 100% de la
pensión se extendiese a todos los jubilados y no únicamente a aquellos que han contratado un
empleado.
A nuestro juicio la aplicación de esta figura de la “jubilación activa” plantea igualmente posibles
situaciones conflictivas que han de ser debidamente valoradas. Es el caso, por ejemplo, del even-
tual perjuicio que pudiera llegar a sufrir el sector de los fondos y planes de pensiones privados (al
no ser ya tan necesario el ahorro privado) o del coste económico que pueda representar para las
empresas el despido de aquellos trabajadores que hubieran solicitado en contra del criterio de la
empresa acogerse a dicha compatibilización.
Dentro del marco comunitario el conjunto de los distintos sistemas estatales de jubilación de
Europa están plagados de disposiciones especiales. En Suecia, por ejemplo, operan unas cuen-
tas individuales a las que cada trabajador destina obligatoriamente 2,5 puntos del total de sus
cotizaciones, que superan el 18% de su salario anual. Este dinero acumulado en las citadas
cuentas nocionales es invertido en planes privados de pensiones, pudiendo elegir los ahorrado-
res desde 2001 dónde invertir su cuenta individual, que completa al resto de protección pública
además de la jubilación (pensión de invalidez, viudedad, prestación por maternidad y exceden-
cias por cuidado de hijos etc.). Aproximadamente el 60% de los trabajadores suecos eligen que
sus cotizaciones de su cuenta nocional vayan a un fondo que gestiona el Estado y en el que no
tienen que elegir personalmente sus inversiones, sino que los gestores públicos lo hacen por
que supone el 66,8%. Entre la base mínima y 1,5 por la base mínima se encontraban un total de 722.434 autónomos,
lo que suponía el 22,5%. Entre los que cotizaban el 1,5 por la base mínima y por 3 la base mínima se encontraban un
total de 298.132 afiliados, lo que suponía un 9,3%. Por último, había 44.806 afiliados que cotizaban superando más
de 3 veces la base mínima, lo que suponía un 1,4%. A resultas de lo anterior, mientras que de 2005 a 2015 el incre-
mento de la base mínima del Régimen Especial de Trabajadores Autónomos fue un 14,8%, el incremento del Índice de
Precios al Consumo (IPC) fue del 22,1%. Y mientras que la base mínima de autónomos en 2005 superaba a la del
régimen general en un 28,7%, en 2015 solo la supera en un 16,8%. El resultado es un déficit actual situado en unos
6.600 millones de euros, lo que representa la tercera parte del desequilibrio del sistema público de pensiones. Para
finalizar este análisis de cifras macro relativas al régimen de los trabajadores autónomos se ha de indicar que dentro
del citado sector el número de pensiones con complementos de mínimos es muy superior. Concretamente, el 39%
frente al 23% en el Régimen General. Ello se debe a que muy pocos trabajadores generan pensiones superiores a las
mínimas, motivo por el cual todo aquel que no tiene otra fuente de ingresos superior al límite establecido recibe la
garantía del Estado. La consecuencia no es otra que los gastos en autónomos superan a los ingresos en una propor-
ción cada vez mayor. Así, por ejemplo, y de acuerdo con datos correspondientes al ejercicio 2013, mientras que los
ingresos decrecieron o se mantuvieron estables en torno a 10.400 millones, los gastos crecen anualmente, alcanzan-
do casi los 17.000 millones en 2013. Por lo que respecta al importe de la pensión media del sistema (incluyendo
viudedad, orfandad, a favor de familiares e incapacidad permanente), mientras que en el caso de los trabajadores por
cuenta ajena se situaba en los 1.012 euros, dicha pensión ascendía a 636 euros en el caso de los autónomos, un 37%
menos.

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ellos, elevándose dicho porcentaje hasta el 90% en el caso de los nuevos trabajadores jóvenes
que acceden al mercado laboral.
En el caso de Alemania los empleados públicos están exentos de hacer aportes. El sistema de
pensiones alemán se engloba dentro del denominado modelo Bismarck en virtud del cual las
pensiones son de ámbito público, si bien dicho modelo convive con un modelo de salud mixto en
el que la Seguridad Social no es universal y gratuita, sino que se financia por las cotizaciones de
los trabajadores o se paga individualmente, con un coste de unos 160 euros al mes de media. La
diferencia existente en este sentido frente al modelo español resulta considerable, ya que puede
dejar excluida del sistema sanitario a ciudadanos que no puedan hacer frente al abono de dichas
cuotas o a quienes la ayuda social se les deniegue. No asumir la cuota del seguro sanitario men-
sual es, además, penalizable retroactivamente. Para recibir la pensión de larga duración es ne-
cesario haber trabajado 35 años. Sin embargo, la de vejez ordinaria se consigue simplemente
con cinco años cotizados. En el caso de los autónomos, el pago del seguro de las pensiones no
es obligatorio y puede comenzar a realizarse si la persona lo desea y así se lo comunica a la
Hacienda alemana 43.
En la actualidad la pirámide de población de Alemania ya tiene forma de rombo, con las mayores
tasas en rangos de 50 a 64 años, esperándose que en el futuro se llegue a una forma invertida,
lo que significaría que habría más población en torno a los 70 años que jóvenes de 30, por ejem-
plo. Especialmente llamativo resulta el rango de los niños de 0 a 4 años, cuya barra es una déci-
ma inferior a la de los mayores de 75. Dicha situación plantea la necesidad de aumentar el
Presupuesto para las prestaciones a la jubilación. La partida aprobada para 2017 contempló una
suma global de 91.000 millones de euros, lo que supuso un 28% de los Presupuestos totales y el
66% de lo destinado al Ministerio de Trabajo. Partiendo de dichas cifras se calcula que para
2021 se rebasarían los 103.000 millones de euros, a pesar de que Alemania no deja de crear
nuevos empleos, batiendo sus propios récords y presentando un porcentaje cada vez más alto de
inmigración juvenil, dentro de la cual se incluyen los refugiados que ha acogido estos dos últimos
ejercicios, en su mayoría familias de menos de 45 años.
De cara al futuro se prevé que a partir de 2020 se produzca un descenso en la tasa de nacimien-
tos. La presión demográfica sobre la revalorización de las pensiones podría continuar y cada vez
menos jóvenes tendrían que financiar las pensiones de muchos más mayores. De acuerdo con
las cifras manejadas por el Ministerio de Trabajo alemán, de cada 100 personas de la población
activa con capacidad de trabajar 35 alcanzarían la edad de jubilación. Y en 2030 dicha cifra sub-
iría a 55. Estas estimaciones también auguran que en 2030 la curva que mide el nivel de estabi-
lidad de las pensiones descendería hasta el 46%.
A resultas de lo anterior se hace necesario estudiar en el país germano la posibilidad de introdu-

cir nuevas fórmulas tales como un complemento salarial a las pensiones más bajas y los disca-
43
[Fuente: Instituto de Estudios sobre el Mercado Laboral (IAB), http://www.iab.de/, consultada el 4 de abril de 2016].

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pacitados44, el fomento de planes de pensiones empresariales que aseguren una vida digna en la
vejez, la incorporación de algún tipo de protección a los trabajadores autónomos o la posibilidad
de que la ayuda social (o Hartz IV) cuente como cotizable, lo que podría ser una solución a los 7
millones de minijobs que hay en Alemania. Asimismo se ha planteado la conveniencia de mejorar
las pensiones por invalidez y discapacidad. Todo ello sin abandonar la idea de trabajar hacia la
consecución de otros objetivos tales como la igualdad salarial entre hombres y mujeres, mejorar
la atención infantil y la tasa de empleo femenino, mejorar la igualdad de oportunidades educati-
vas e insertar laboralmente a los desempleados de mayor edad y avanzar en la implantación de
un sistema mixto de pensiones.
Ya durante el año 2014 se introdujo en Alemania una reforma en las pensiones que se tradujo,
entre otros aspectos, en la posibilidad de jubilarse a los 63 años si se habían cotizado 45 años.
Esta reforma tiene un coste para Alemania de 11.000 euros anuales hasta el año 2030, finan-
ciados con el seguro obligatorio de pensiones que todo trabajador tiene que abonar, salvo la ex-
cepción de los autónomos. Concretamente en Alemania resulta posible obtener el máximo
subsidio a los 63 para poder retirarse anticipadamente si se han cotizado 45 años, aunque la
edad oficial es de 65 años e irá aumentando progresivamente hasta llegar a los 67 en el año
2030. La parte a percibir tras el abandono de la vida laboral no consta de una cantidad fija, sino
que va ligada al salario que se haya obtenido en los años cotizables y va bajando cuanto menos
se haya contribuido, pudiendo así obtener la renta mínima al haber cotizado un mínimo de cinco
años. En este tipo de situación, el jubilado tendrá que completar sus ingresos. Así, por ejemplo,
un trabajador que se haya jubilado antes de los 65 años puede obtener ingresos complementa-
rios a su pensión por un valor máximo de 400 euros al mes, lo que equivaldría al desempeño de
un trabajo de media jornada. Si esta cantidad se sobrepasa, sólo se podrá percibir una parte de
la pensión correspondiente45.
La posibilidad de acceder en Alemania a la jubilación a los 63 años exige haber cotizado al me-
nos 45 años, requisito que cumplen una buena de los trabajadores germanos que cotizan de
media 37,5 años frente a una media de 35 en el caso de los europeos en general. También exis-
te la posibilidad de acogerse a esta jubilación anticipada por motivos de salud o por haberse
quedado en paro al final de la vida laboral, si bien la legislación alemana prohíbe expresamente
la posibilidad de cobrar el paro de los 61 a los 63 años y jubilarse entonces de forma anticipada.
44
Se trataría concretamente de introducir una especie de renta solidaria destinada a proteger la vejez junto con una
serie de medidas sociales que hagan más cómoda la vida en la tercera edad y eviten la pobreza. Así, por ejemplo, se
ha propuesto la posibilidad de establecer un complemento del 10% a las pensiones de aquellos jubilados que acredi-
ten haber cotizado 35 años. A este respecto se ha de tener presente la existencia en Alemania con efectos desde el
año 2015 de un salario mínimo cuyo importe en la actualidad es de 8,84 euros por hora.
45
Téngase presente además que en Alemania, con efectos desde 2004, opera un factor de sostenibilidad que ajusta
las pensiones públicas en función de la tasa de afiliados por pensionista, habiéndose reforzado además el pilar relativo
a las pensiones complementarais privadas. En base a ello se obliga a empresas y trabajadores a destinar el 4% de la
cotización a un fondo privado, si bien el Estado subvenciona de forma directa la mayoría de dicha aportación. En el
caso de las rentas más bajas dicha subvención alcanza el 90%.

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Como consecuencia de lo anterior en la actualidad en una de cada dos empresas germanas hay
trabajadores que se han jubilado a los 63 años, concretamente en el 52% de las compañías. Las
empresas más afectadas son las de la industria manufacturera (ya que el 62% tiene trabajadores
que se jubilan a los 63 años) frente al 53% del comercio o al 44% de las compañías del sector
servicios en general. Dicha situación plantea el problema de tener que encontrar trabajadores
para ocupar los puestos vacantes que dejan estos trabajadores46.
Por otra parte en Alemania la esperanza de vida media se halla situada en la actualidad en 81,2
años. Así, si se mantuviese la edad de jubilación a los 67 años los jubilados percibirían una pen-
sión durante una media de unos 15 años por persona. Así las cosas el envejecimiento progresivo
de la población alemana, debido, entre otros, al aumento del bienestar y la calidad de vida, in-
centivada también con los incrementos pensionales, podría llegar a suponer que Alemania nece-
site más de medio millón de inmigrantes al año para que coticen y puedan sostener este sistema
público de pensiones.
En fechas pasadas el Ejecutivo germano aprobó una revalorización de las pensiones que venía a
sumarse a la subida de 2016, la más alta en 23 años. Así, durante 2017 las pensiones aumen-
tarían un 1,9% en Alemania occidental y un 3,59% en los Länder del Este, aún no equiparados
económicamente a sus vecinos del oeste. Dicha medida venía a sumarse a la reforma de los
planes de pensiones del sistema de empresa acometida en abril de 2017 a través de la cual se
reforzaba la idea de los tres pilares en los que se basa el retiro en Alemania, a saber: pensiones
públicas; planes de pensiones privados y planes de pensiones ofrecidos por las empresas a sus
trabajadores. Pues bien, esta suma de variables podrían combinarse para garantizar la pensión
de quienes se jubilen con la edad estándar de 67 años o, en su defecto, los 63 si se hubiesen
cotizado previamente 45 años47.
46
De acuerdo con datos estadísticos facilitados por el Instituto IFO los que menos recurren a este retiro son los em-
pleados sin cualificación ninguna (solo el 15% de quienes se jubilan anticipadamente) y el personal directivo de la
compañía, que solo se retira a los 63 casos en el 14% de los casos. Por su parte el tipo de empresa que más dificulta-
des está teniendo en Alemania para reponer a los jubilados anticipados por esta vía son las empresas de menos de
250 trabajadores (un 67%) y las compañías del sector servicios, que no encuentran los sustitutos adecuados en un
73% de los casos. Solo cuatro de cada diez compañías ha puesto en marcha planes para incentivar la permanencia de
sus empleados en sus puestos al menos hasta la edad legal de jubilación. Entre el 43% de estas empresas que cuen-
tan con estos planes de incentivos la gran mayoría (el 70%) aplica a este colectivo jornadas flexibles de trabajo; un
tercio plantean la jubilación parcial a sus empleados y solo el 18% tiene formación específica para sus trabajadores de
más edad.
47
Tras la reforma introducida en el caso de aquellos trabajadores ya jubilados que no hubiesen alcanzado el número
de años necesarios para cotizar dichos jubilados podrían desempeñar otra ocupación complementaria y ganar hasta
400 euros más para completar la renta. Otra opción es solicitar una ayuda social o Hartz IV. Con carácter general los
subsidios cubren en torno al 70% de media de lo aportado previamente. Y, dado que en muchos casos es insuficiente
si la persona no cuenta con un buen sueldo, tres quintos de la población ocupada se ha acogido al plan de pensiones
de su empresa. En estos planes se suele invertir entre el 3 y el 15% del salario bruto mensual. En este sentido, a la luz
de la reforma aprobada en abril de 2017 se pretende incentivar que estos planes de jubilación empresariales se ex-
tiendan al entorno de las pequeñas y medianas empresas. La base de este tipo de sistema es el ahorro, a diferencia
de lo que sucede en los planes de pensiones privados, que tienen que garantizar una renta mínima.

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En definitiva, el sistema de pensiones en Alemania prevé el incremento gradual de la edad legal
de jubilación desde los 65 hasta los 67 años para 2030, así como un incremento de la contribu-
ción por parte de los ciudadanos hasta el 22%. Los planes actuales del Gobierno alemán ya con-
templan una subida de la edad de jubilación desde los 65 años hasta los 67 años en 2030 con
una cotización del 22% del salario. Pero el Bundesbank estima que este incremento no será sufi-
ciente para que se puedan mantener las pensiones estatales al nivel que pretende —que ascien-
dan al menos al 43% de los ingresos medios— a partir de 2050, por el aumento de esperanza de
vida. A tal efecto de un tiempo a esta parte desde el supervisor alemán viene defendiéndose
elevar la edad de jubilación de sus ciudadanos (actualmente fijada en los 65 años) hasta los 69
años de aquí al año 2060 para estabilizar el sistema de pensiones y asegurar que la generación
del llamado baby boom acceda dignamente a esa prestación.
El Bundesbank recomienda, concretamente, elevar la edad de jubilación hasta los 69 años de

aquí a 2060 para evitar a largo plazo el fuerte descenso del nivel de las jubilaciones que conlle-
vará la evolución demográfica. Dicha subida habría de ir acompañada de un incremento de las
aportaciones, del 18,7% a casi un 24% del salario bruto del trabajador. Según los cálculos del
Bundesbank, estirar la vida laboral y aumentar las contribuciones amortiguaría la "fuerte presión"
que recibirá el sistema a partir de 2030, cuando los nacidos en la década de los sesenta se su-
men a la masa de pensionistas que de por si ya soportará la primera economía de la Eurozona,
una de las que más rápidamente envejece del mundo occidental. De este modo el Gobierno no
sólo habría de revisar al alza la edad de jubilación sino ajustar el monto de las aportaciones para
garantizar la financiación de las futuras pensiones y mantenerlas a niveles dignos, cuanto menos
el 48% del salario medio en edad activa.
El Bundesbank calcula que el nivel de las prestaciones por jubilación caerá como consecuencia
del envejecimiento de la población un 44% en 2060. Y si la edad de la jubilación se incrementara
hasta los 69 la caída sería del 42%. En suma, a juicio del supervisor germano la confianza en las
pensiones podría reforzarse y la incertidumbre sobre la estabilidad financiera podría reducirse si
los parámetros de la edad de jubilación, niveles de provisiones y tasas de contribución se ajusta-
sen a largo plazo. En todo caso la reforma del sistema de pensiones diseñada por el Gobierno
alemán prevé partir la prestación en dos: el 60% de los ingresos vendrán calculados por la pen-
sión genérica, mientras que el 40% restante se computará en base a la situación individual del
nuevo pensionista. Una de las principales novedades introducidas reside en el descenso de la
edad en la que se podrá aumentar voluntariamente la contribución a la hucha de las pensiones.
La frontera pasará de los 55 años a los 50. La nueva regulación también elimina la obligatorie-
dad de que el empresario cotice por los empleados en edad ya de retiro, lo que facilitará la con-
tratación de pensionistas a los que la pensión no les llegue para subsistir.
A lo largo del ejercicio 2016 el Ejecutivo alemán aprobó ya la mayor subida de las pensiones en
23 años. Así, mientras que en el oeste el incremento fue de un 4,25%, el este se benefició de
una subida de un 5,95% procedente de dicha revalorización.

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En Francia, por su parte, los artesanos y aquellos trabajadores que desempeñan su actividad en
turnos nocturnos pueden comenzar a cobrar su pensión antes que el resto48. Solo unos pocos
Estados (caso, por ejemplo, de Noruega, el Reino Unido y Holanda) cuenta con un ahorro consi-
derable en fondos públicos o planes de jubilación patrocinados por el empleador. En el caso con-
creto de Reino Unido el sistema aplicable obliga a las empresas a ofrecer un plan privado de
pensiones a todos los trabajadores que ganen más de 10.000 libras anuales, independiente-
mente de su tipo de contrato. El trabajador, al que se le otorga por defecto este plan cuando en-
tra en la empresa, tiene no obstante la posibilidad de renunciar a él, si bien se trata de una
opción poco frecuente. Todo el dinero que se invierte en productos financieros es gestionado por
la empresa pública (Nest Corporation), operando no obstante también otra Agencia (Pensions
Regulator) que desarrolla una labor de vigilancia destinada a garantizar que se ofrecen los pla-
nes.
Por otra parte, y continuando con nuestro análisis del marco comunitario, se ha de destacar que
el ahorro de las familias españolas respecto a la media europea muestra una inversión muy infe-
rior en planes de pensiones y seguros (16,5% frente al 38% en Europa); muy superior en depósi-
tos (46,8% frente al 33,2% europeo) y un menor peso en Fondos de Inversión y acciones
cotizadas (16,4% frente al 19,4% europeo)49.
En Italia, por ejemplo, el sistema público de pensiones italiano posibilita que cada cotizante acu-
mule sus cotizaciones en una cuenta virtual cuyo rendimiento dependerá del crecimiento medio
del PIB de la economía durante los últimos cinco años. De este modo cuando el individuo se jubi-
la la prestación se traduce en una renta vitalicia anual, basada en el saldo acumulado en sus
cuentas individuales y en un factor de conversión que depende negativamente de la esperanza
de vida específica de la cohorte que se jubila ese año y positivamente de la edad de jubilación.
Las pensiones se revalorizan así exclusivamente según la evolución de los precios. Se trata, en
definitiva, de un sistema de cuentas nocionales que resulta combinado con la contribución a
fondos de pensiones privados mediante la introducción de diversos incentivos.
Ya en su día, a la luz de la reforma del sistema de pensiones italiano acometida en el año 2011
(la denominada Riforma Fornero) se incrementó la edad de jubilación hasta los 66 años y 7 me-
ses, con los consiguientes efectos secundarios perniciosos que la citada medida ocasionó tales
como la limitación de la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo y la imposibilidad de
miles de personas en situación de desempleo de acceder a la pensión de jubilación por el retraso
48
Especialmente significativo resulta el caso de Polonia, donde las tasas de natalidad son aún más bajas, y la crisis
demográfica se ve agravada por la emigración. Aprovechando la libertad de movimiento de la UE, muchos jóvenes
polacos se han desplazado a otros países en busca de mejores salarios. Para 2030 se espera que una cuarta parte de
las mujeres y un quinto de los hombres tengan 70 años o más. Durante 2012 el Ejecutivo polaco acometió el desarro-
llo de una serie de reformas en su principal plan público de pensiones, entre ellas un aumento gradual de la edad para
recibir prestaciones. La edad de jubilación se elevaría hasta llegar a 67 años en 2040, un aumento de 12 años para
las mujeres y siete para los hombres. De acuerdo con el vigente sistema aplicable en Polonia los trabajadores y em-
pleadores polacos financian un 84% de las prestaciones proporcionadas por el sistema, que incluye no sólo las pen-
siones, sino también servicios de salud y discapacidad.
49
Fuente: Diario El Economista, www.eleconomista.es (consultada el 29 de noviembre de 2015).

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de la edad estipulado en la medida. Ello provocó además la aprobación de diversos “Decretos de
salvaguardia” destinados a proteger a los trabajadores despedidos mediante expedientes de
regulación de empleo que se quedaron sin pensión.
Debido a ello el Ejecutivo italiano se planteó la alternativa de aprobar una nueva regulación des-
tinada a flexibilizar el acceso a la pensión anticipándola hasta tres años y permitiendo la jubila-
ción con los requisitos anteriores a los cambios de 2011, posibilitándose además que aquellos
trabajadores que estén a punto de jubilarse puedan convertir su contrato a tiempo indefinido en
uno a tiempo parcial, con determinados incentivos. Otra alternativa estudiada era consentir la
anticipación de la pensión a través de un préstamo garantizado por la Seguridad Social, de ma-
nera que las entidades financieras anticiparan el dinero de la pensión en lugar del Estado a
través de una hipoteca avalada por el Instituto Nacional de Previsión Social (INPS) quien, depen-
diendo de la situación del pensionista, determinaría el tipo de interés.
De cara al ejercicio 2017 la Ley de Presupuestos aprobado por el Ejecutivo italiano contempló
destinar 7.000 millones de euros en tres años (1.900 millones en 2017) para conceder una paga
extra a las pensiones más bajas y favorecer jubilaciones anticipadas, posibilitándose por ejemplo
la jubilación con 63 años sólo perdiendo un 5% de su pensión.
2.2. Principales rasgos configuradores del actual sistema de pensiones aplicable en España
2.2.1 Consideraciones generales
Como es sabido el actual sistema de pensiones aplicable en España se fundamenta en el deno-

minado sistema de reparto de caja, al amparo del cual las cotizaciones son indefinidas, mientras
que los beneficios están previamente definidos, no relacionándose necesariamente con lo apor-
tado durante toda la vida activa.
En efecto, al igual que sucede en la mayor parte de los países de la UE, el modelo español es de
reparto (pay as you go, PAYG, por sus siglas en inglés), al estar basado en la solidaridad interge-
neracional. Los cotizantes actuales pagan la factura de los pensionistas, al igual que las nuevas
generaciones lo harán con ellos en el futuro50. De acuerdo con la citada estructura la sostenibili-
dad financiera del sistema depende del mantenimiento de un equilibrio en la tasa de dependen-
cia (la ratio entre el número de cotizantes y el de pensionistas). La evolución de los ingresos y
gastos contributivos está condicionada por la de sus principales partidas: las cotizaciones socia-
les en ingresos y las pensiones contributivas en gastos. Así, es el volumen de cotizantes y su sa-
lario lo que determina el total de ingresos del sistema. En el lado opuesto, el volumen de gasto
depende del número de pensionistas y de la cuantía de sus prestaciones económicas (gasto por
pensión).
50
Tal y como tendremos ocasión de poner de manifiesto a lo largo del presente trabajo al amparo de la actual situa-
ción existente quienes tienen que garantizar el buen funcionamiento del sistema de reparto a medio y largo plazo
perciben unos salarios significativamente inferiores a la media.

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Con carácter general la Seguridad Social cuenta con las cotizaciones de 19,44 millones de per-
sonas para pagar las pensiones de otros 8,52 millones, por lo que existen en la actualidad 2,28
de los primeros por cada uno de los segundos. Los empleos creados en el año 2015 permitieron
que este ratio se incrementara tres centésimas, tras nueve años consecutivos de caídas. El últi-
mo repunte sólo le permitió recuperar el nivel que tenía en el año 2000, a pesar de la creación
de más de un millón de empleos desde el mínimo de 201351 (Ver Gráfico 2).
Gráfico 2
Fuente: Diario El Economista, www.eleconomista.es, consultada el 12 de mayo de 2016
Por otra parte desde 1990 opera en nuestro país un sistema de separación de fuentes de finan-
ciación en virtud del cual las pensiones contributivas se financian con las cotizaciones de empre-
sarios y trabajadores, mientras que las pensiones no contributivas se financian a través de los
Presupuestos Generales del Estado, sirviéndose de los mecanismos generales de recaudación
impositiva.
Nuestro sistema público de pensiones parte de la existencia de un mínimo garantizado destinado

a mantener la solidaridad del sistema actual en relación con las llamadas pensiones no contribu-
tivas, las cuales únicamente se perciben si no existen otras fuentes de ingresos y para aquellos
con pensiones muy bajas a través de la dotación de complementos. Asimismo el trabajador tiene
derecho a recibir, a través de la aplicación de un modelo de reparto equitativo en función de lo
cotizado y durante el período de su jubilación, el equivalente a lo que ha cotizado52.
51
Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social, www.empleo.gob.es (consultada el 13 de mayo de 2016). Dicho
aumento no se ha visto apenas reflejado en el número de cotizantes, debido a que el paro de larga duración ha redu-
cido el número de desempleados que reciben una prestación contributiva y, por lo tanto, cotizan a la Seguridad Social.
Así, mientras los ocupados han aumentado en casi 1,3 millones de euros desde 2013, hasta los 17,5 millones, la cifra
total de cotizantes apenas ha subido en 650.000, justo la mitad. Ello se debe a que el agotamiento de las prestaciones
ha mermado en 600.000 el número de parados que cobra una prestación contributiva. Por su parte, la cifra de pen-
sionistas ha subido en casi 200.000 personas en el mismo periodo, alcanzando los 8,52 millones.
52
Este sistema se contrapone a la alternativa de las llamadas cuentas individuales, en virtud de las cuales un porcen-
taje del salario de los trabajadores se destinaría a dichas cuentas, las cuales podrían invertir en los diferentes fondos o
productos existentes o bien en un fondo público gestionado por el Gobierno y que invierte con criterios más conserva-
dores, de manera que a partir de la edad fijada se podría empezar a cobrar el dinero acumulado permitiéndose asociar

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Finalmente se ha de tomar en consideración la aplicación de un sistema de revalorización cons-
tante en virtud del cual la revalorización anual de las pensiones se relaciona con la subida de los
salarios con el fin último de garantizar que no se produzca una pérdida del poder adquisitivo.
Concretamente el citado factor de revalorización (que sustituyó al anterior sistema de actualiza-
ción ligado al Índice de Precios al Consumo y que en fechas pasadas ha sido desechado por la
Comisión del Pacto de Toledo en favor de volver a indexar las pensiones a la inflación) toma en
consideración la tasa de variación de los ingresos de la Seguridad Social; la tasa de variación del
número de pensionistas; la tasa de variación anual de la pensión media en ausencia de revalori-
zación y, finalmente, una porción del saldo contable de la Seguridad Social respecto a sus gastos
totales. Con la finalidad de evitar que dicho factor conduzca a revalorizaciones anuales negativas
y al objeto de moderar su excesivo crecimiento posible en otros casos, se estableció que su valor
mínimo fuese de 0,25% y que la revalorización máxima no excediera nunca del valor del IPC más
un 0,5%53.
beneficiarios. Se trata, en definitiva, de la adopción de un modelo capitalización, si bien con algunas restricciones en
cuanto a retirada de fondos o beneficiarios.
53
Así se dispuso desde el ejercicio 2014. No obstante ya desde el año 2012 se desligaron por completo las subidas
de las pensiones del IPC. Ese ejercicio se aprobó un alza del 1% y los precios subieron el 2,9%. Los pensionistas regis-
traron una pérdida de poder de compra del 1,9%. Al año siguiente, en 2013, se aprobaron dos subidas distintas según
la cuantía de la pensión, pero los precios comenzaron a moderar su avance. Y desde 2014 solo se han actualizado el
0,25% mínimo que indica la normativa que aprobó desligar por completo las prestaciones del IPC, vinculándolas a la
salud financiera de la Seguridad Social. De cara al año 2017 el Real Decreto 746/2016, de 30 de diciembre, sobre
revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas y sobre revalorización de las pensiones del sistema de
la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas para dicho ejercicio 2017, procedió igualmente a esta-
blecer con carácter general un incremento del 0,25% en las pensiones, revalorizadas así a fecha 1 de enero de 2017.
La fórmula de revalorización adoptada tomaba en consideración los gastos e ingresos del sistema y establece una
subida mínima del 0,25% y un techo máximo del IPC más un 0,50%. Según la previsión hecha por la Seguridad Social,
el incremento aprobado afectaría a un total de 9.476.780 pensiones contributivas, 455.229 pensiones no contributi-
vas y 191.240 prestaciones familiares. Asimismo se regulaba la revalorización de las pensiones derivadas de acciden-
tes de trabajo y enfermedades profesionales; de las pensiones extraordinarias derivadas de actos de terrorismo; de las
pensiones reconocidas en aplicación de normas internacionales; las normas sobre concurrencias de pensiones y la
financiación y la gestión de la revalorización. A resultas de la aprobación de la citada revalorización la pensión mínima
de jubilación de una persona con 65 o más años y cónyuge a cargo pasaba de 784,9 euros al mes por catorce pagas a
786,86 euros mensuales, mientras que los pensionistas que no tuviesen cónyuge cobrarán un mínimo de 637,7 euros,
frente a los 636,1 euros de 2016. Por último, aquellos que tuviesen cónyuge pero no a cargo percibirían 605 euros
mensuales (603,5 euros en 2016). Respecto de los menores de 65 años con cónyuge a cargo, las pensiones mínimas
de jubilación subían desde 735,7 euros al mes por catorce pagas hasta 737,5 euros, y las de los menores de 65 años
sin cónyuge ascendían a 596,5 euros, frente a los 595 euros mensuales de 2016. Por lo que respecta al resto de
pensiones, la pensión mínima de viudedad con cargas familiares pasaba a 737,5 euros mensuales por catorce pagas,
frente a los735,7 euros de ahora; la pensión de viudedad para titulares con 65 años o con una discapacidad en grado
igual o superior al 65% pasaba a tener una cuantía mínima de 637,7 euros al mes (636,1 en 2016); las pensiones
mínimas de viudedad para personas con entre 60 y 64 años quedaban cifradas en 596,5 euros al mes; en las pensio-
nes de viudedad con menos de 60 años el importe mínimo alcanzaría en 2017 los 482,8 euros al mes (antes 481,6
euros); la pensión mínima de gran invalidez con cónyuge a cargo pasaba de 1.177,4 euros mensuales por catorce
pagas a 1.180,34 euros mensuales; la pensión mínima de gran invalidez sin cónyuge a cargo subía hasta los 956,6
euros desde los 954,2 euros mensuales de 2016; la pensión mínima de incapacidad permanente absoluta subía hasta
los 786,86 euros mensuales por catorce pagas frente a los 784,9 euros anteriores; por último, las pensiones de orfan-

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La cuantía de la prestación de jubilación se calcula como un porcentaje sobre la base reguladora,
que varía en función de los años de cotización, siendo de aplicación una escala que empieza con
el 50% a los 15 años, aumentando a partir del año 16 un 0,19% por cada mes adicional de coti-
zación, entre los meses 1 y 248, y un 0,18% los que rebasen el mes 248, con el tope del 100%,
excepto si se accede a la pensión con una edad superior a la ordinaria. Hasta el año 2027 la
aplicación de estos porcentajes se realiza de forma gradual y paulatina. A partir de dicha fecha
harán falta 37 años para tener derecho al 100% de la base reguladora, existiendo no obstante
un régimen transitorio susceptible de ser aplicado. Y ello en tanto en cuanto la edad ordinaria de
jubilación serán los 67 años en 2027, permitiéndose no obstante acceder a la jubilación ordina-
ria con 65 años si se tienen 38 años y 6 meses de cotización y existiendo un régimen transitorio
entre 2013 y 202754. La pensión máxima de jubilación de la Seguridad Social en 2015 fue de
35.852,32 euros anuales. Por su parte la pensión mínima para mayores de 65 años sin cónyuge
durante el citado período fue de 8.883 anuales 55.
La Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016, dispuso
ya en su día una revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social para dicho
ejercicio del 0,25%, incluido el límite máximo de percepción de pensiones públicas. De cara al
citado ejercicio, y tras el alza de las pensiones del 0,25% aprobado por el Ejecutivo mediante
dad y en favor de familiares pasaban a tener un importe mínimo de 194,8 euros mensuales (194,3 en 2016). En todo
caso esta revalorización mínima se aplicaría en ausencia de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017
de manera que, una vez que se aprobara la referida Ley de Presupuestos, se aplicaría de forma específica la fórmula
de revalorización y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) emitiría opinión respecto de los valo-
res calculados por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social. En la actualidad, una vez aprobada la Ley 6/2018, de 3
de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 2018, se dispuso que, si bien las pensiones se revalorizasen un
0,25% con carácter general, algunas de ellas se incrementaran entre un 1% y un 3% según el tipo y su nivel.
54
En efecto, a resultas de la reforma acometida en el año 2011 se amplió desde los 35 hasta los 38 años y 6 meses
los años de cotización necesarios para acceder a la jubilación a los 65 años de manera progresiva (3 meses por año),
así como el paso de la edad de jubilación de los 65 a los 67 años desde 2013 hasta 2027 (1 mes por año hasta 2018
y 2 meses en adelante). Asimismo se estableció una ampliación del cómputo para calcular la base reguladora de la
pensión, de 15 a 25 años (a 1 año más desde 2013 a 2022).
55
En cambio, y como contrapartida, un total de 4,7 millones de pensiones, prácticamente la mitad de los 9,3 millones
que se abonan mensualmente, cobraban cuantías inferiores a la que fija el salario mínimo. Concretamente casi
700.000 pensionistas cobraban al mes cantidades inferiores a los 300 euros. Los había jubilados, aunque en este
tramo prevalecían aquellos que cobraban pensiones de orfandad o en favor de familiares. Pero era en el siguiente
tramo donde se concentraba una mayor cantidad de personas. Nada menos que 3,5 millones de pensionistas recibían
cuantías mensuales de entre 300 y 648 euros. Es más, se trataba de casi dos millones, el 23% del total, los que co-
braban entre 600 y 648 euros. Más allá de la pensión media, la pensión más frecuente se situaba aproximadamente
en los 625 euros. Ningún otro tramo de renta contaba con tantos beneficiarios. El siguiente, de hecho, era el de aque-
llos que percibían entre 700 y 800, que eran algo más de 800.000. Mientras, los beneficiarios de una pensión de
entre 1.000 y 2.000 euros eran algo más de 2 millones, prácticamente los mismos que cobraban esos 625 euros. Y
los que superaban esa cantidad eran casi 800.000 personas. Por Comunidades Autónomas los pensionistas del País
Vasco eran los que más cobraban de media en España, con 1.295 euros, seguidos de los de Asturias (1.276 euros),
Madrid (1.240 euros) y Navarra (1.185 euros). En el lado opuesto de la escala se encontraban Extremadura, donde un
jubilado podía aspirar a una pensión media de 865 euros, Galicia (870 euros) y Murcia (924 euros).

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Real Decreto 1170/2015, de 29 de diciembre, el importe de la pensión máxima se situó en los
2.567 euros56.
Del total de pensiones contributivas correspondientes a 2016 5,69 millones serían de jubilación,
2,36 millones de viudedad, 940.036 de incapacidad permanente, 342.256 de orfandad y
39.412 de prestaciones a favor de familiares. El coste total de la revalorización alcanzaba los
281,36 millones de euros. Al amparo del índice aprobado el incremento anual de las pensiones
se concretaría entre un mínimo del 0,25% para el conjunto de las pensiones cuando la situación
económica fuese desfavorable, hasta la variación anual del Índice de Precios al Consumo más
0,50 puntos porcentuales adicionales cuando el contexto económico lo permitiese. Y ello con la
finalidad de actualizar las pensiones conforme a las posibilidades económicas de la Seguridad
Social y la evolución de sus parámetros fundamentales, contemplándose la garantía expresa de
que las pensiones se incrementarían todos los años57.
El citado incremento constituía resultado de la aplicación del Índice de Revalorización de Pensio-

nes (IRP), incluido en la reforma que entró en vigor en 2014 articulada a través de la aprobación
de la Ley 23/201358. De acuerdo con este Índice el incremento anual de las pensiones se con-
56
Durante el citado ejercicio de 2016 un total de 682.827 jubilados cobrarían más de 2.000 euros de pensión en
España, lo que significa un 11,9% sobre el total de 5.751.702 pensionistas jubilados. A fecha 1 de septiembre de
2016 20.585 pensionistas jubilados cobraban la pensión máxima, que se situaba en los 2.567,28 euros, y 4.277
pensionistas ingresaron del sistema mensualmente más de esta cuantía. Como contrapartida, la pensión mínima por
jubilación en mayores de 65 años quedó establecida en 636,10 euros y un 18,7% de jubilados cobraba menos de 600
euros al mes (Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social, www.empleo.gob.es, consultada el 2 de octubre de
2016). Se trataba así de poco más del 8% del total de 9,5 millones de pensionistas del país, siendo la mayor parte de
ellos miembros del Régimen de Clases Pasivas del Estado, encargado de abonar las pensiones de retiro de funciona-
rios civiles y militares. Los primeros sumaban casi 320.000 y cobraban una prestación mensual media de 2.059 euros
brutos. Los segundos, algo más de 80.000, percibían del Estado 2.010 euros brutos mensuales. Con carácter general
la jubilación era la prestación que más peso tenía sobre el total de pensiones, suponiendo en concreto el 61% respecto
a los 9.433.986 pensionistas que había en España a dicha fecha. Sin embargo, si se tiene en cuenta todas las pensio-
nes del sistema la de jubilación, incapacidad permanente, viudedad, orfandad y a favor de familiares, 743.475 perso-
nas cobraron más de 2.000 euros de pensión, lo que supuso el 7,9% del total. Por su parte, quienes recibían menos de
600 euros eran un total de 2.587.118 personas (27,4%).
57
Concretamente dicho incremento debía aplicarse a casi 9,4 millones de prestaciones contributivas, 440.000 no
contributivas y 185.000 prestaciones por hijo a cargo con discapacidad. El límite máximo para las pensiones públicas
sería de 2.567,28 euros mensuales, sin perjuicio de las pagas extraordinarias que pudieran corresponder. Del total de
pensiones contributivas, 5,69 millones (el 60%) serían de jubilación, 2,36 millones de viudedad, 940.036 de incapaci-
dad permanente, 342.256 de orfandad y 39.412 de prestaciones a favor de familiares.
58
Con carácter general, al amparo de lo establecido en la citada regulación de cara a la determinación del citado
Índice se tiene en cuenta el promedio de las variaciones de los ingresos, del número de pensiones, del efecto sustitu-
ción y de un porcentaje del déficit o superávit del sistema. En efecto, dicho Índice se establece atendiendo a variables
tales como el crecimiento de ingresos del sistema, el número de pensiones contributivas, el incremento de las pensio-
nes medias o la diferencia entre ingresos y gastos, entre otros factores. De este modo se desvinculó la actualización
anual de la inflación para pasar a quedar ligada al equilibrio presupuestario del sistema, relegando a un segundo plano
el mantenimiento del poder adquisitivo. De cara al ejercicio 2017 el Ejecutivo procedió por vez primera a publicar la
información que reúne el Índice de Revalorización para fijar las pensiones en un año. Al amparo de la citada informa-
ción la norma reguladora del citado Índice puede obligar a la Seguridad Social a aumentar como mínimo en un 0,25%
el gasto de revalorización de las pensiones en contra de lo dispuesto por el conjunto de indicadores que miden la salud

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cretaría entre un mínimo del 0,25% para el conjunto de las pensiones cuando la situación
económica fuese desfavorable, hasta la variación anual del IPC más 0,50 puntos porcentuales
adicionales cuando el contexto económico lo permita. Y ello con el objetivo último de actualizar
las pensiones conforme a las posibilidades económicas de la Seguridad Social y la evolución de
sus parámetros fundamentales, contemplándose en todo caso la garantía expresa de que las
pensiones se incrementasen todos los años59.
financiera del sistema de protección social. Tal y como se ha señalado el citado se mide con la evolución de los ingre-
sos y gastos en un periodo de once años. De este modo se toman en consideración los cinco ejercicios anteriores al
año en el que se toma la decisión en los Presupuestos así como las previsiones correspondientes a los cinco años
posteriores. Ahora bien junto a ello el Índice de Revalorización también tiene en cuenta once años de la evolución del
denominado efecto sustitución, esto es, cuánto representa la primera pensión respecto al último salario. El Índice de
Revalorización de las Pensiones vincula por tanto la evolución del valor de la pensión a la situación financiera de la
Seguridad Social, de manera tal que los déficits se habrían de corregir a base de reducciones del valor de la pensión
en cuantías lo suficientemente importantes como para que en un periodo de tiempo dado se eliminara la diferencia
entre gastos e ingresos. Nos hallamos en consecuencia ante un indicador que posibilita comprobar el estado de la
economía, al tomar en consideración los ingresos y gastos producidos por el empleo y el número de pensiones. Tal y
como apuntan GÓMEZ, V. y RUESGA, S. M.:“¿Cómo revalorizar las pensiones?”, Diario El Confidencial,
www.elconfidencial.com (consultada el 27 de marzo de 2017) “La aplicación del IRP produce algunos resultados más
que discutibles, tales como cargar sobre la revalorización de las pensiones vigentes el mayor valor de las nuevas
(cuando sea el caso) o cargar doblemente sobre dicha revalorización el aumento del nivel de dependencia (coeficiente
pasivos/activos). Es verdad que la referida fórmula de revalorización de las pensiones no excluía la posibilidad de
aumentar los recursos dedicados a su financiación provenientes de otros ámbitos de las administraciones públicas
(por ejemplo, de los Presupuestos Generales del Estado o de las comunidades autónomas). De actuar así, la reducción
de la pensión por aplicación del IRP sería menor a la inicialmente estimada”; ambos autores se ha de optar por man-
tener un mecanismo de revalorización de las pensiones que efectivamente permita un coeficiente de suficiencia simi-
lar al actual en los próximos años y, en particular, para cada pensionista a lo largo de su vida, procediendo a recuperar
la aplicación de un mecanismo de revalorización que mantenga el poder adquisitivo de la pensión.
59
Con carácter general España es el único país de la UE que cuenta únicamente con este mecanismo automático de
equilibrio para revalorizar las pensiones, ya que Suecia y Alemania, que también tienen aplican un índice de revaloriza-
ción similar, además incluyen los salarios en el proceso. Suecia convierte el capital nocional acumulado por cada tra-
bajador en una renta anual mediante un cálculo que tiene en cuenta la edad de jubilación individual y la esperanza de
vida de la generación correspondiente. Estas prestaciones se incrementan según la evolución del salario medio nomi-
nal, con un descuento del 1,6 %. El mecanismo de revalorización sueco incorpora un "mecanismo de equilibrio" según
el cual, si los activos del sistema caen por debajo del pasivo, la indexación de las pensiones se reduce. En el caso de
Alemania, las pensiones se ajustan anualmente según el incremento bruto de los salarios, añadiendo un "factor contri-
butivo" que tiene en cuenta cambios en el tipo de cotización a la pensión pública y a los planes privados y subsidiarios.
Con carácter adicional se incluye un "factor de sostenibilidad", que tiene en cuenta el número de cotizantes en relación
con el de jubilados. Respecto al resto de los países de la UE, en algunos casos sólo se considera la evolución de una
de las dos variables (precios o salarios) y en tres ocasiones se incluyen otras variables: el PIB (Grecia y Portugal) y los
ingresos de los impuestos sociales (Estonia). Tan sólo dos países deciden anualmente y sin una norma fija la revalori-
zación de las pensiones, como es el caso de Irlanda y Lituania. En Dinamarca las pensiones se ajustan anualmente
según la evolución de los salarios, un criterio que también sigue Holanda, aunque en este caso se actualiza con carác-
ter semestral. En Finlandia, por su parte, la pensión nacional y la garantizada se actualizan en función de las variacio-
nes del índice del coste de la vida, igual que en Italia, si bien allí se hace de forma progresiva, de manera que las más
bajas suben más. Francia las actualiza siguiendo la evolución esperada de los precios y Portugal tiene en cuenta
además el comportamiento del PIB, con normas más favorables para las más bajas. Y en Reino Unido marcan la mis-
ma subida que el incremento salarial medio o la inflación (la mayor tasa de entre estos valores), pero siempre al me-
nos un 2,5 %.

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Dicho incremento se correspondía con la previsión establecida en la anteriormente citada Ley 48/2015, de
29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, que contenía, dentro de su Título
IV, los criterios de revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social para dicho ejercicio,
previendo su revalorización en un 0,25%. Asimismo se actualizaron las cuantías de las asignaciones a
favor de hijos con discapacidad con 18 o más años. Con dicha subida la pensión máxima volvía a superar
el coste laboral medio por trabajador, esto es, lo que cuesta a una empresa pagar su sueldo y sus cotiza-
ciones sociales. Y ello en tanto en cuanto los 2.567 euros mensuales fijados para 2016 superaban en 113
euros el coste laboral medio del último trimestre de 2015, que fue de 2.456 euros al mes. A mayor abun-
damiento si se comparaba con el sueldo medio, la diferencia existente era aún mayor, ya que la pensión
máxima de 2016 superaba en más de 700 euros el coste salarial medio por trabajador del último trimestre
de 2015, que fue de 1.809 euros al mes. Ello implicaba que la pensión máxima ya superaba en un 41% el
salario medio.
En resumen, durante el ejercicio 2015 los pensionistas ganaron poder adquisitivo (al igual que
en los dos últimos ejercicios) después de que las pensiones se revalorizaran un 0,25% y de que
el IPC cerrara el mes de diciembre del citado ejercicio en el 0% debido a la menor bajada de los
carburantes. Con anterioridad, durante el ejercicio 2014 (año en el que entró en vigor la reforma
de las pensiones), y durante el cual se contempló igualmente una revalorización mínima del
0,25%, los pensionistas también ganaron poder adquisitivo al cerrarse dicho ejercicio con una
caída de los precios del 0,6% (-0,4% en noviembre de 2014). Y en 2013 (ejercicio en el que para
fijar la revalorización de las pensiones se tomó como referencia el IPC del mes de noviembre) los
pensionistas ganaron entre un 0,8% y un 1,8% de poder adquisitivo, al subir los precios un 0,2%
dicho mes.
Dentro del ámbito del sistema de pensiones públicas se pagaban en España un total de 12,2
millones de prestaciones sociales cada mes, lo que acarreaba un coste de más de 140.000 mi-
llones de euros al año. Uno de cada cuatro ciudadanos recibía algún tipo de prestación. Así, ocho
millones de personas cobraban pensiones contributivas (jubilación, viudedad, orfandad, incapa-
cidad permanente etc.) y de este colectivo, un millón cuenta con dos pensiones. Más de dos mi-
llones tenían prestaciones y subsidios por desempleo; y más de medio millón recibían ayudas
asistenciales. El Gobierno destinaba cuatro de cada diez euros de todo lo que se gastaba a pagar
pensiones; y éstas suponían nada menos que el 70% de todo el gasto social60.
Por otra parte, y de acuerdo con los resultados del Informe “Proyecciones de población 2016-
2066” publicado por el Instituto Nacional de Estadística durante la tercera semana de octubre de
201661, manteniéndose las actuales tendencias demográficas la población de España aumentar-
ía levemente en 2016 y, a partir de 2017, iniciaría un descenso ininterrumpido en los próximos
50 años. De este modo la población española iría menguando en las próximas décadas, hasta el
punto de que el porcentaje de población de 65 años y más (actualmente situado en el 18,7%)
alcanzaría el 25,6% en 2031 y el 34,6% en 2066.
60
Fuente: Diario Cinco Días, www.cincodias.com (consultada el 25 de noviembre de 2015).
61
Fuente: www.ine.es (consultada el 20 de octubre de 2016).

JUAN CALVO VÉRGEZ
A tenor de los datos desagregados del citado Informe durante los próximos años España podría
perder 552.245 habitantes, lo que situaría su población en 45,9 millones de personas en 2031.
Dentro de 50 años, el descenso sería de más de 5,3 millones de habitantes. De esta forma, la
población se reduciría hasta 41,1 millones en 2066, debido principalmente al progresivo aumen-
to de las defunciones y a la disminución de los nacimientos, fenómeno que sería especialmente
acusado a partir de 2040.
Las proyecciones del citado estudio reflejaban que el número de nacimientos seguiría reducién-
dose en los próximos años, continuando así con la tendencia iniciada en 2009. Así, entre 2016 y
2030 nacerían en torno a 5,3 millones de niños, un 22% menos que en los 15 años previos. En
2031 la cifra anual de nacimientos habría descendido hasta 335.937, un 19,5% menos. En
2015 nacieron 417.265 bebés y en 2065 se calcula que podrían nacer 294.000. Este descenso
en el número de nacimientos vendría determinado, sobre todo, por la reducción del número de
mujeres en edad fértil. De hecho, el número de mujeres entre 15 y 49 años bajaría en 1,8 millo-
nes (un 16,6%) en 15 años, y en 3,5 millones en 50 años (un 32,7%)62.
Como contrapartida el Informe publicado por el INE venía a poner de manifiesto un aumento de
la esperanza de vida al nacer. En la actualidad la esperanza de vida al nacer es de 80,26 años
para los hombres y 85,71 años para las mujeres. Pues bien, en un plazo de 15 años ambas ci-
fras se habrían desplazado hasta los 83,22 y los 87,74 años, respectivamente. Pero el ascenso
seguiría hasta los 88,6 años para los hombres mediado el siglo, y 91,64 años para las mujeres.
Este fenómeno provocaría el surgimiento de un desplazamiento de la pirámide de población
hacia las edades más maduras, hasta el punto de que mientras que en la actualidad el 18,7% de
los habitantes españoles tiene más de 64 años, dentro de 15 formarían tal colectivo el 25,6%, y
un 34,6% en el año 2066. Con esta evolución, habría en España más de 220.000 personas con
más de 100 años, mientras que en la actualidad solo sobrepasan ese listón 16.400 personas.
De cualquier manera, a pesar de la pérdida de población y la mayor esperanza de vida, el número

de defunciones seguiría creciendo como consecuencia del envejecimiento poblacional. Así, en el
periodo 2016-2030 se llegarían a registrar casi seis millones y medio de defunciones, un 12,7%
más que las observadas en los 15 años previos (2001-2015). En el año 2031 se producirían
452.026 fallecimientos entre los residentes en España y en 2065 se llegaría a 595.979 defun-
ciones (frente a los 420.018 del año 2015). Ante el descenso de la natalidad y el envejecimiento
poblacional, en España habría más defunciones que nacimientos (saldo vegetativo negativo)
durante los 50 próximos años.
El movimiento vegetativo de población (nacimientos menos defunciones) pasaría del estanca-

miento actual a una pérdida de unas 115.000 personas en 2030, y a una disminución neta de
300.000 en 2066, como consecuencia de una intensificación de las defunciones por el enveje-
62
Esta contracción se produciría pese a un ligero incremento de las tasas de fecundidad, que se incrementarían des-
de 1,33 hijos por mujer ahora, a los 1,36 en 2031 y a los 1,38 hijos por mujer en 2066. Por su parte la edad media de
maternidad, situada en 2016 en los 31,9 años, seguiría creciendo hasta acercarse a los 33 años pasando el ecuador
del siglo. Y el número de nacimientos caería por la caída del colectivo de mujeres en edad fértil.

JUAN CALVO VÉRGEZ
cimiento demográfico. Y ello a pesar de la existencia de un crecimiento adicional en la esperanza
de vida. En concreto, de las 420.000 defunciones de 2015 se pasaría a las casi 600.000 dentro
de 50 años.
De mantenerse la citada situación demográfica la pérdida de población se concentraría en el

tramo de edad entre 30 y 49 años, que se reduciría en 4,2 millones de personas en los 15
próximos años (un 28,5% menos) y en 6 millones hasta 2066 (un 40,1% menos). Con carácter
adicional el descenso de la natalidad provocaría que en 2031 hubiese 1.210.000 niños menores
de 10 años menos que en la actualidad (un 25,9%) y 1,7 millones menos en 50 años (un 35,3%
inferior). Por el contrario, la población se incrementaría en la mitad superior de la pirámide de
población. De hecho, todos los grupos de edad a partir de los 70 años experimentarían un creci-
miento de efectivos. Dentro de 15 años en España residirán 11,7 millones de personas mayores
de 64 años, tres millones más que en la actualidad (un 34,8%). Y dicha cifra se incrementaría
hasta 14,2 millones de personas (un 63,1% más) en 50 años63.
Por lo que respecta al dato relativo al porcentaje de población de 65 años y más (actualmente
situado en el 18,7% del total de la población), pasaría a ser del 25,6% en 2031, y del 34,6% en
2066. Por último, de mantenerse las tendencias actuales, la tasa de dependencia (esto es, el
cociente porcentual resultante entre la población menor de 16 años o mayor de 64 y la población
de 16 a 64 años) se elevaría desde el 53,5% hasta el 62,2% en 2031, alcanzando el 87,7% en
2066. La población centenaria (los que tienen 100 años o más) pasaría de 16.460 personas a
más de 222.104 dentro de 50 años (Ver Gráfico 3).
Gráfico 3
Fuente: Diario El Economista, www.eleconomista.es , consultada el 20 de octubre de 2016
63
Concretamente, a pesar de que, atendiendo a los grupos de edad quinquenales el más numeroso en la actualidad
es el de 40 a 44 años, dicha situación cambiaría tanto en 2031 como en 2066, cuando el grupo con más efectivos
sería el de 55 a 59 años.

JUAN CALVO VÉRGEZ
Por lo que respecta a la incidencia del flujo o saldo migratorio (diferencia entre los residentes en
España que deciden emigrar a otro país y los ciudadanos que llegan procedentes de otras nacio-
nes) el Informe del INE venía a poner de manifiesto que durante los años 2012 y 2013 el saldo
migratorio fue de -142.552 y -251.531 personas, respectivamente. Sin embargo a finales de
2016 España contabilizaría un total de 343.614 inmigraciones, mientras que 330.675 residen-
tes se marcharían al extranjero, lo que volvería a arrojar un saldo positivo de 12.939 personas,
después de seis años consecutivos de pérdida de población por esa vía.
La proyección para el periodo 2016-2065 contenida en el Informe se llevó a cabo bajo la hipóte-
sis de un flujo migratorio constante y una propensión de la población a emigrar al extranjero, por
edades, también constante. Sin embargo, la situación económica española y de los países de su
entorno puede ser determinante para que estas proyecciones arrojen unos resultados que deban
ser interpretados con cierta reserva, en la medida en que, una prolongada etapa de bonanza en
España y, por ende, de crisis en algunos emisores tradicionales de inmigrantes podría cambiar
sustancialmente el movimiento migratorio). Y, mutatis mutandis, podrían terminar produciéndose
unos resultados inversos en caso de existencia de fuertes recesiones internas.
De cualquier manera, en el supuesto de que se mantuvieran los flujos constantes, España ganar-
ía casi 115.000 habitantes hasta 2020 en sus intercambios de población con el extranjero. La
tendencia se reforzaría además en el futuro, propiciando que la ganancia de población por la
inmigración se elevara a 3,1 millones de personas en los próximos 50 años.
En suma, de acuerdo con los datos facilitados por el INE en 2015 España registró 67.734 habi-
tantes menos, alcanzando el 1 de enero de 2016 con 46,6 millones de personas. La pérdida de
población no parará y llegaría a 2031 con 45,8 millones de habitantes, lo que supondría una
minoración de 50.000 habitantes al año.
2.2.2. La incidencia de las llamadas tasas de sustitución en el sostenimiento del sistema de

pensiones
Tradicionalmente nuestro sistema de pensiones que, como ya se ha señalado, constituye un sis-

tema de reparto, ha estado presidido por la aplicación de unos parámetros en virtud de los cua-
les existían casi tres cotizantes por jubilado y una esperanza de vida de quince años en el
momento de la jubilación que ha venido incrementándose progresivamente. Piénsese que uno de
los principales indicadores de la sostenibilidad del sistema de pensiones lo constituye la denomi-
nada “tasa de dependencia”, esto es, el número de cotizantes (afiliados ocupados y afiliados
desempleados) entre pensionistas.
Pues bien en la actualidad poco más de dos cotizantes (2,29) sustentan la pensión de cada jubi-
lado. Dicho dato contrasta con el correspondiente a 2011, que era de 2,4764. De esta forma, los
cotizantes deberían aportar durante cuarenta años para sostener una pensión que represente el
64
Con carácter adicional, tomando en consideración únicamente a los afiliados ocupados y excluyendo a los desem-
pleados afiliados (piénsese que el Estado cotiza durante el tiempo que cobran prestación) se obtendría una ratio de 2
que se situaría así en el límite de la sostenibilidad del sistema ya que dos cotizantes mantienen a un pensionista.

JUAN CALVO VÉRGEZ
doble de la cotización durante la esperanza de vida del jubilado, que ahora ya es superior a los
veinte años. A dicha circunstancia se ha de sumar, además, el dato en virtud del cual los años de
cotización han disminuido (en buena medida por las jubilaciones anticipadas), al mismo tiempo
que los años de percepción han aumentado por la mayor esperanza de vida. Se ha de tener pre-
sente igualmente que el número de cotizantes por pensionista disminuye año tras año, no ya sólo
a resulta de la crisis financiera, sino también por el envejecimiento de la población. En suma, si
el objetivo es garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones parece razonable
estimar que la tasa de dependencia habría de situarse entre 2,5 y 365.
Teniendo presente que las cotizaciones de los activos se destinan básicamente a dos contingen-
cias, a saber, la pensión de jubilación66 (además de la de invalidez y bajas por enfermedad) y la
prestación por desempleo en su modalidad de seguro y subsidio, España presenta una de las
tasas de sustitución (porcentaje que un jubilado español cobra sobre su último salario cotizado)
más elevadas de Europa basada únicamente en el sistema público. Así, mientras que en la OCDE
ésta se sitúa de media en el 40,6%, en nuestro país alcanza el 73,9%67. Con carácter adicional,
mientras que en España la pensión pública cubre el 70% del sueldo, dicho porcentaje se sitúa en
el resto de países de la OCDE en el 42%. Y mientras que en España los productos privados de
ahorro finalista (seguros y planes de pensiones) sólo representan el 16,5% del total del ahorro
financiero, dicho porcentaje se eleva hasta el 38% en el resto de la UE. A ello se ha de sumar
además que mientras que el patrimonio de fondos de pensiones sobre el PIB alcanza de media el
84,2% en la OCDE (incluido Estados Unidos), en España apenas representa el 9%68. Debido pre-
65
Tal y como ha puesto de manifiesto CASTELLÓ, V.: “El problema de las pensiones”, Diario Cinco Días,
www.cincodias.com (consultada el 4 de diciembre de 2015), los gastos han crecido, habiendo aumentado la pensión
media un 1,9% más que en 2014 hasta situarse en 2015 en 892 euros. Y la pensión media de jubilación se situó en
1.028 euros al mes durante noviembre de 2015, casi un 2,2% más que en el mismo mes del año anterior. Como bien
advierte este autor “está disminuyendo el número de beneficiarios que cobran el desempleo y, por tanto, el Servicio
Público de Empleo Estatal no cotiza por ellos. Tengamos en cuenta que la tasa de cobertura de las prestaciones por
desempleo ha bajado del 69,5% en 2011 hasta el 54,3% actualmente (disminución de más de quince puntos porcen-
tuales)”; precisa asimismo este autor como otro factor susceptible de ser tomado en consideración que “la última
Reforma Laboral ha provocado la disminución de los salarios. Además, los nuevos puestos de trabajo que se crean son
de bajo valor añadido y baja productividad, lo que repercute en bajos salarios y, por consiguiente, menores ingresos en
la Seguridad Social. Bajar los salarios y las pensiones reducirá los ingresos por cotizaciones de la Seguridad Social con
efectos negativos en el Estado del Bienestar. Así, en España la pensión media es el equivalente al 50% con relación al
salario medio. Mientras que en los países de nuestro entorno equivale al 75%”. Por su parte ZUBIRI, I.: “Las pensiones
en España: situación y alternativas de reforma”, Papeles de Economía Española, núm. 147, 2016, opina a este respec-
to que la sostenibilidad se ha logrado hasta la fecha por la vía de bajar las pensiones, apuntando al efecto que “Según
las estimaciones, a pesar de que cada la población va a envejecer hasta un 70 por 100 más en el 2050, durante los
próximos 50 años el gasto en pensiones (en porcentaje del PIB) va a permanecer esencialmente constante. De esta
forma, todo el coste del envejecimiento se traslada a los jubilados vía pensiones más bajas”.
66
Esta pensión de jubilación se calcula en función de lo aportado por el trabajador a través del tipo de cotización por
contingencias comunes (26,50%) que se aplica a la base reguladora de los últimos años de la vida laboral (en 2016 de
los últimos 19 años cotizados), de manera que cuanto mayor sea esa base, mayor será la cuantía de la pensión.
67
Fuente: Inverco, www.inverco.es (consultada el 28 de noviembre de 2015).
68
Fuente: Inverco, www.inverco.es (consultada el 28 de noviembre de 2015).

JUAN CALVO VÉRGEZ
cisamente a ello una de las principales demandas de las gestoras de planes de pensiones es la
relativa a la mejora de la fiscalidad en el momento de la prestación.
A fecha de octubre de 2015 había un total de 8,48 millones de pensionistas (y más de 9 millones
de pensiones) en nuestro país, lo que suponía un incremento de 400.000 personas frente a los
que existían en el ejercicio 2011. En términos económicos el gasto en pensiones creció un 9,1%
durante dicho período de cuatro años hasta situarse en 108.117 millones de euros hasta octu-
bre de 201569.
Ya dentro del ejercicio 2016 a la finalización del mes de enero España contaba un nivel de cober-
tura socioeconómica desconocidamente bajo de 1,5 personas cotizando por su trabajo por cada
persona con una prestación pública, ya fuese una pensión de la Seguridad Social o una presta-
ción o subsidio por desempleo. Con esa proporción, y atendiendo solamente a los mecanismos
estatales de protección contra la vejez, la enfermedad y el desempleo, de cada cinco personas
tres pagaban y dos cobraban; y, de cada diez, seis contribuían y cuatro recibían prestación públi-
ca. De este modo un 60% soportaban con sus cotizaciones las prestaciones del 40% restante.
Concretamente a la finalización del mes de enero de 2016 la Seguridad Social tenía únicamente
1,82 cotizantes por cada pensión que abonaba, lo que representaba una tasa de cobertura en
absoluto suficiente para financiar el sistema de pensiones, que registraba por aquel entonces un
déficit de unos 12.000 millones de euros. Pero la tasa de cobertura económica era aún más pre-
ocupante desde la perspectiva de los pasivos con los desempleados con prestación, ya que des-
cendía hasta 1,48 contribuyentes por perceptor70.
A la finalización del citado mes de enero de 2016 la Seguridad Social disponía de algo más de 19
millones de afiliados, aunque únicamente tenían empleo 17,104 millones. El resto eran desem-
pleados que mantenían su cotización mientras percibían el seguro de paro, que corría a cargo de
las arcas del Estado, y que por su naturaleza temporal decaían pasados unos meses. Con la coti-
zación de los citados 17,1 millones de ocupados debía financiarse en un reparto generacional
continuo los 9,36 millones de pensiones (con una cuantía media de 893 euros por catorce pa-
gas) que percibían los 8,5 millones de pensionistas existentes en España71. Y de los citados 17,1
millones de cotizantes se obtenían los recursos para abonar la prestación por desempleo de los
2,13 millones (2.134.099) de perceptores que la cobraban. La suma de ambos colectivos de
pasivos con prestaciones públicas era de 11.494898. Tal colectivo suponía el 40% del total de
cotizantes más perceptores.
69
La pensión máxima de jubilación de la Seguridad Social en 2015 fue de 35.852,32 euros anuales, siendo la pen-
sión mínima para mayores de 65 años sin cónyuge de 8.883 anuales durante el citado ejercicio. Como ya se ha seña-
lado la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado de 2016, previó una revalorización de
las pensiones del sistema de la Seguridad Social para dicho ejercicio del 0,25%, incluido el límite máximo de percep-
ción de pensiones públicas.
70
Fuente: Diario Cinco Días, www.cincodias.com (consultada el 22 de febrero de 2016).
71
Se ha de clarificar a este respecto que la aportación para sustentar el seguro de paro figura separadamente de la
cotización general, si bien la ingresa y gestiona también el Estado a través de la Seguridad Social.

JUAN CALVO VÉRGEZ
Esta pérdida de fortaleza de la tasa de cobertura económica y social resultaba imputable a la
caída del empleo, mientras que el número de pensionistas no había dejado de crecer, al igual
que los desempleados con seguro en 2009 y 2010, si bien estos últimos descendieron una vez
agotados los 24 meses de prestación acumulada con la cotización del ciclo alcista. A resultas de
lo anterior las tasas de cobertura o dependencia no resultaban sostenibles, ya que los recursos
que aportaban los cotizantes no eran suficientes para mantener pensiones y seguro de paro.
A nuestro juicio solo un avance sostenido del empleo podría contribuir equilibrar las tasas, y con
ellas, la salud financiera de la Seguridad Social, lastrada por un déficit de, al menos, 12.000 mi-
llones de euros, a pesar del incremento de las bases de cotización y de la nacionalización de los
beneficios de las mutuas de accidentes de trabajo.
Tal y como puede comprobarse en el siguiente Gráfico (Ver Gráfico 4) en el supuesto de que úni-
camente utilizasen cada una de las Comunidades Autónomas los recursos que aportan los coti-
zantes allí radicados los sistemas de pensiones estarían en una situación de déficit considerable
atendiendo al número de cotizantes y al colectivo de pensionistas. Cataluña y País Vasco eran, a
la finalización del mes de enero de 2016, las Comunidades con mayores problemas para finan-
ciar las pensiones. En el caso de Cataluña la relación de dependencia o cobertura del sistema
estaba en 1,81 cotizantes por pensión, ligeramente inferior a la media (1,82). En el País Vasco la
relación era de 1,68, y solo Álava superaba el 2 (2,04). Atendiendo a las tasas de cobertura por
Regiones solo cuatro Comunidades (Madrid, Canarias, Baleares y Murcia) tenían a la conclusión
del citado mes de enero de 2016 dos cotizantes al menos por cada pensionista, siendo además
las únicas en las que las aportaciones de los activos permitirían asegurar las pensiones en sus
territorios si la Seguridad Social estuviese regionalizada y no existiese el sistema de caja única.
Por encima de la media de cobertura (1,82 cotizantes por pensión) estaban las Comunidades de
Navarra, Murcia, Madrid, Canarias, Baleares y Andalucía. La mayor holgura se alcanzaba en Ma-
drid, con 2,59 cotizantes por cada pensión, mientras que los problemas más serios se presenta-
ban en Galicia y en Asturias. En ambos casos había prácticamente un contribuyente por cada
pasivo con prestación de jubilación o invalidez: en Asturias cotizaba 1,14 personas por cada una
que cobra, mientras que en Galicia aportaban 1,23 personas por cada una que recibe prestación
pública de Seguridad Social.

JUAN CALVO VÉRGEZ
Gráfico 4
Fuente: Diario Cinco Días, www.cincodias.com, consultada el 22 de febrero de 2016
Adviértase por tanto que las dos Comunidades en las que más se deterioraba la tasa de cobertu-
ra socioeconómica con la incorporación de los pasivos con prestación por desempleo eran Anda-
lucía y Extremadura, ya que ambas tenían las tasas de paro más elevadas del país. Así, mientras
que la relación cotizantes sobre perceptores pasaba del 1,82 al 1,48 con la incorporación de los
parados con seguro y con subsidio, en Andalucía pasaba de 1,87 (superior a la media nacional)
al 1,35, mientras que en Extremadura descendía desde 1,66 a 1,19 cotizantes por cada pasivo
con prestación.
En el caso de Andalucía, la citada Comunidad contaba a la finalización del mes de enero de 2016
con 566.122 parados con asistencia económica, más del 25% de todo el país, como consecuen-
cia tanto del elevado desempleo como de la existencia del sistema de protección exclusivo junto
con Extremadura para eventuales agrarios, que proporciona prestaciones a más de cien mil per-
sonas. De hecho, en Andalucía una cuarta parte de los pasivos con prestación pública eran para-
dos, no pensionistas. El descenso de la tasa de cobertura con la contabilización del seguro de
desempleo era igualmente acusado en Canarias, también con desempleo elevado, ya que des-
cendía la relación de dependencia de 2,39 a 1,71. Las tasas de dependencia o cobertura
económica más estrechas con la incorporación de los parados se producían en Asturias, con un
perceptor por cada cotizante (1,01) y Galicia (1,07).
Durante el ejercicio 2016, y gracias al elevado ritmo de creación de empleo, continuó mejorando
la ratio cotizantes/pensionistas, verdadera “clave de bóveda” del sistema público de protección
social, situándose en mayo del citado ejercicio en 2,28 afiliados por cada pensionista, frente a

JUAN CALVO VÉRGEZ
los 2,25 que se registraban al comenzar el citado ejercicio. No obstante la relación alcanzada
resultaba peor si se excluían los trabajadores desempleados, por los que cotiza el Estado. En
este caso había 2,06 cotizantes por cada pensionista, situándose así en el límite de la sostenibi-
lidad del sistema, afectado además por los bajos salarios y las primas a la contratación en térmi-
nos de tarifas planas. En este sentido se ha de tener presente que bajar de dos veces la ratio
pondría en serios riesgos el pago de las pensiones, toda vez que España cuenta con un sistema
de reparto en el que, como hemos tenido ocasión de analizar, los ocupados pagan las pensiones.
Por otra parte, de acuerdo con un Informe del Consejo Económico y Social (CES) publicado a me-
diados del mes de julio de 201672 el impacto del efecto sustitución sobre el sistema de pensio-
nes, esto es, la diferencia existente entre el importe de las nuevas pensiones (aquellas que se
dan de alta) y las que se dan de baja determinaba que en 2016 la cuantía media de las nuevas
pensiones fuese de 1.049,60 euros mensuales, frente a los 805,71 euros de las pensiones que
se daban de baja, por fallecimiento del jubilado. Entre una y otra había una diferencia de 243,89
euros mensuales, lo que representaba un 30% en términos relativos.
Esta diferencia existente entre las cuantías de las pensiones que se daban de alta y de baja en la
Seguridad Social respondía a varias razones. La razón fundamental residía en las prestaciones
de jubilación, que son las que están directamente relacionadas con la evolución de los salarios
por la negociación colectiva y otros beneficios. Salvo lo sucedido en los años 2015 y 2016 (en los
que la inflación estaba registrando tasas negativas por la crisis del petróleo y la depresión
económica) las retribuciones eran superiores al Índice de Precios de Consumo. En consecuencia
las pensiones iniciales de jubilación (que son las que tienen un peso mayor en el conjunto de la
Seguridad Social) eran más altas que las que se daban de baja, lo cual se trasladaba al conjunto
de las prestaciones.
Asimismo las rentas nuevas eran más numerosas que las que se daban de baja. Dicho de otro
modo, se trataba de más prestaciones y de mayor cuantía que las que se daban de baja. Así, por
ejemplo, durante el año 2015 se dieron de alta 541.894 pensiones, frente a las 468.128 que se
dieron de baja, aunque la distancia tendía a reducirse en el número de unas prestaciones y otras
por una razón demográfica. Así las cosas se estaban jubilando las generaciones que nacieron en
la segunda parte de la posguerra española, siendo los grupos de población que llegaban a la
jubilación más reducidos. A pesar de ello el Informe del CES ponía de manifiesto la posibilidad de
que en el corto y el medio plazo la cuantía de las nuevas pensiones pudiera llegar a aminorarse
debido a los efectos de la crisis económica en el mercado laboral. Tal y como se señalaba en el
citado Informe “Por la destrucción de empleo, la moderación salarial y el aumento de la contrata-
ción a tiempo parcial. En consecuencia por el traslado de sus efectos a unas carreras laborales
más pequeñas y, por tanto, a las bases de cotización".
Como es sabido a resultas del impacto de la cuantía inicial de la pensión en el gasto de la Segu-
ridad Social fue objeto de aprobación en su día la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora
72
Fuente: Consejo Económico y Social, www.ces.es (consultada el 11 de julio de 2016).

JUAN CALVO VÉRGEZ
del Factor de Sostenibilidad73 y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Se-
guridad Social. Dicha Ley dispuso con efectos desde el año 2019 la fijación de la pensión inicial
de acuerdo con la esperanza de vida del nuevo jubilado y con un presupuesto determinado que
habría que repartir entre todos los nuevos beneficiados. En efecto, se trataría de establecer la
pensión inicial con un presupuesto fijo para la generación del recién jubilado en relación con la
esperanza de vida. Asimismo, y con la finalidad de acometer la corrección del gasto, se estable-
ció la desvinculación de las pensiones de la inflación, disponiéndose que en función de la situa-
ción de la economía y de la Seguridad Social las pensiones suban como mínimo un 0,25%, y un
techo máximo del IPC real más un 0,50%. Así, desde 2013 las pensiones han subido un 0,25%
anual, debido a la situación de crisis74.
Desde el año 2008 el peso de la revalorización sobre el coste total mensual de las pensiones ha
pasado de suponer el 31,4% al 21,4%, lo que supone diez puntos menos. Sobre los 8.360 millo-
nes de euros de diciembre de 2015, la revalorización ha supuesto, en cifras absolutas, 1.755
millones de euros, cuando en 2008 era de 2.625 millones de euros. En junio de 2016, por ejem-
plo, la nómina mensual de las pensiones sumó 8.491,4 millones de euros, un 3,08% más que en
el mismo mes de 2015,
73
Este Factor representa una corrección que se aplica a la cuantía de la pensión inicial de jubilación en función de la
esperanza de vida de la población, persiguiéndose a través del mismo hacer frente al sensible envejecimiento que
sufrirá la población de España. Este criterio, que iniciará su aplicación en 2019, trata de armonizar las cuantías de las
pensiones que disfrutarán las personas en condiciones similares pero en momentos diferentes, debido a que con el
paso de los años, las pensiones se cobrarán cada vez durante más tiempo. Tomando en consideración la aplicación
del citado Factor el Informe “Medidas para restaurar (o no) la sostenibilidad financiera de las pensiones” elaborado por
FEDEA (www.fedea.net, consultada el 24 de enero de 2017) concluye que aquellas personas que en la actualidad
ronden los 50 años de edad tendrán una pensión que, de media, será un 5% inferior a las de aquellos que se están
jubilando ahora. Y aquellos sujetos que estén cerca de los 40 años, sufrirán una caída aún más fuerte en su paga
mensual, del 10%, de manera que la caída de la pensión media estará en el entorno del 7,5%. Se señala además en el
citado Informe que, tomando en consideración el citado Factor de Sostenibilidad introducido con la reforma de 2013 y
que, como se ha señalado, vincula la pensión a la esperanza de vida, a resultas de su aplicación las nuevas pensiones
se verán reducidas un 5% cada 10 años, alcanzando no obstante el gasto en pensiones en 2050 aproximadamente el
17,4% del PIB. Por su parte los ingresos, sin aumentos en las cotizaciones o las bases de cotización, no cambiarían y
seguirían en el entorno del 10% del PIB. Durante la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Presupuestos
para 2018 el anterior Ejecutivo español se comprometió a retrasar la entrada en vigor del Factor de Sostenibilidad
hasta 2023. Tras la aprobación de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 2018, se
estableció que la aplicación del citado Factor quedase en suspenso hasta que, en el seno de la Comisión de Segui-
miento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo, se alcanzase un acuerdo acerca de la aplicación de las me-
didas necesarias para garantizar la sostenibilidad del sistema. Finalmente la citada Comisión acordaría a finales del
mes de septiembre de 2018 que las pensiones se actualicen con un IPC garantizado que elevará su cuantía en torno a
un 2% anual en el largo plazo. En virtud del acuerdo alcanzado en el seno de la citada Comisión el elemento central
para garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones lo constituiría el IPC real, de manera que las
prestaciones no habrían de perder capacidad de compra respecto a los precios al acabar el año.
74
La inflación negativa, con un descenso por ejemplo del 1% en julio de 2016 gracias a la caída que por aquel enton-
ces afectó a los precios del petróleo, ha facilitado que las pensiones ganen poder adquisitivo. Sin embargo, el efecto
del Índice de Revalorización sobre las pensiones se nota en la moderación que ha tenido esta rúbrica en los últimos
años.

JUAN CALVO VÉRGEZ
Lo cierto es que, tal y como advirtió el CES en su Informe, a pesar de la incidencia de este conjun-
to de medidas correctoras la situación de déficit de la Seguridad Social plantea situaciones de
riesgo por la baja calidad del empleo que se está creando, que es fundamentalmente temporal y
a tiempo parcial, con unos salarios más bajos en el contexto del proceso de devaluación interna
que atraviesa la economía española y con el incremento registrado por las reducciones de las
cuotas a ingresar en la Seguridad Social. Tal y como se afirma en el citado Informe "Durante los
últimos años, y especialmente desde 2013, se ha producido un incremento sustancial de las
reducciones [de cotizaciones sociales] como consecuencia de la aplicación de diferentes medi-
das de fomento del empleo".
En todo caso las ayudas concedidas a los contratos indefinidos por la reducción de las cotizacio-
nes sociales han pasado de suponer 436,9 millones, en 2007 a 1.614,8 millones en 2015. Esta
reducción de cotizaciones sociales significa que la Seguridad Social pierde esos ingresos, siendo
asumidos por el sistema de protección social. En consecuencia el importante aumento de las
reducciones de cuotas de los últimos años se habría traducido en unos ingresos menores para el
sistema, lo que, en un contexto de déficit como el actual, ha acabado afectando, de manera indi-
recta, al Fondo de Reserva de la Seguridad Social.
Otro tipo de ayudas que también han crecido durante los últimos años son las bonificaciones de
cotizaciones sociales. Ahora bien, a diferencia de las reducciones en este caso los Servicios
Públicos de Empleo pagan a la Seguridad Social la parte de la cotización social que no abona la
empresa por contrato indefinido. Durante el ejercicio 2015 estas subvenciones de los costes
laborales ascendieron a 1.500 millones de euros. Entre reducciones y bonificaciones de cotiza-
ciones el fomento del empleo indefinido superaba los 3.000 millones de euros.
A resultas de este “efecto sustitución” las prestaciones de las nuevas pensiones son superiores a
las de quienes fallecen. Concretamente las primeras son un 30% más altas que las segundas, de
1.062 euros en 2016 frente a 817. Inevitablemente ello termina incidiendo en la evolución del
gasto de la Seguridad Social. A pesar de que inicialmente esta relación se hallaba estable duran-
te los últimos años los nuevos jubilados han acreditado carreras de cotización más largas y, so-
bre todo, con bases más altas que las de quienes fallecen. Ello determina que el importe de las
pensiones suba y, por ende, el gasto total de la Seguridad Social.
En resumen, si bien el conjunto de reformas acometidas a lo largo de estos últimos años, a las
que ya hemos tenido ocasión de referirnos (caso, por ejemplo, de la que introducirá el Factor de
Sostenibilidad a partir de 2019) han permitido contener el efecto sobre el gasto del incremento
de la tasa de dependencia, estas mismas medidas podrían terminar provocando una disminución
del importe de la pensión media con respecto al del salario medio, siendo necesario a tal efecto
entrar a determinar la relación deseada entre salarios y pensiones y las vías para garantizar la
suficiencia de ingresos del sistema.

JUAN CALVO VÉRGEZ
2.3. La necesidad de complementar el sistema público de pensiones con los planes de
pensiones privados: alcance de la previsión social complementaria
Durante el año 2013 la OCDE elaboró el Documento Pensions at a glance, a través del cual se
venía a poner de manifiesto la necesidad de recurrir a vías complementarias para garantizar el
futuro de las pensiones, al tiempo que declaraba que la edad de jubilación debería retrasarse
cada vez más.
Dentro de nuestro país a la finalización del mes de marzo de 2015 el patrimonio gestionado por
los fondos de pensiones se situó por encima de los 100.000 millones de euros. Concretamente
la renta variable extranjera era la que contaba con mayor protagonismo en los planes de pensio-
nes españoles que, como se ha señalado, a la finalización del mes de marzo de 2015 lograban
un patrimonio superior a los 100.000 millones de euros por primera vez en su historia. La renta
variable extranjera suponía un 13,44% del total, mientras que la española pesaba un 8,96%.
Entre ambas sumaban un 22%.
La inversión en renta fija había caído hasta el 58% en los tres primeros meses del 2015, repre-
sentando dicha cifra el porcentaje más bajo de los últimos ocho años y alejándose del máximo
marcado en 2011 y 2012, cuando el interés del bono español a una década llegó a superar el
7%, representando la renta fija un 63% de la cartera. En cambio, a la finalización del mes de
marzo de 2015, de la parte del patrimonio dedicada a la renta fija un 37,84% se focalizaba en
deuda pública, sobre todo española, que suponía un 33% de la cartera. En cambio apenas tres
meses antes dedicaban un 35,19% a este fin. Así las cosas a la finalización del mes de marzo de
2015 los fondos de pensiones mixtos de renta variable eran que más habían incrementado su
patrimonio, llegando a elevarse su volumen un 22% hasta los 8.130 millones de euros y un 47%
en el último año. Por su parte los fondos de pensiones mixtos de renta fija habían visto incremen-
tado su patrimonio otro 12% en los últimos tres meses, aglutinando ya un total de 15.800 millo-
nes de euros75.
Cabía aludir por tanto a la existencia de una tendencia en virtud de la cual el conjunto de los aho-
rradores se estaban volviendo cada vez más conscientes de la necesidad de la previsión social,
procediendo a complementar las pensiones públicas con alternativas privadas para poder disfru-
tar de ingresos tras la jubilación. A ello había contribuido además el rendimiento que, por aquel
entonces, ofrecían los productos de ahorro (un 8,8% interanual entre febrero de 2015 y el mismo
mes de 2014)76. Ello también contribuyó a aumentar el interés de ahorradores por los planes de
pensiones, al tratarse de una cifra que reflejaba la existencia de una rentabilidad significativa en
75
Fuente: www.inverco.es (consultada el 4 de mayo de 2015).
76
Se ha destacar además a este respecto que, mientras que en 2007 (esto es, antes de que estallase la crisis finan-
ciera) la apuesta de los planes de pensiones españoles era clara por la renta fija y también renta variable, habiendo
triplicado la bolsa española su valor desde los mínimos de 2002 y elevándose el peso de este activo en las carteras de
los planes de pensiones hasta el 27%, ocho años después, esto es, a la finalización de 2014, la representación de la
bolsa en el porfolio de los planes de pensiones volvía a ser la más elevada desde antaño, situándose en el 22% duran-
te el primer trimestre de 2015.

JUAN CALVO VÉRGEZ
un entorno de tipos de interés históricamente bajos y que incentivaba a que ahorradores e inver-
sores buscaran alternativas para maximizar su patrimonio.
Con posterioridad a fecha de octubre de 2015 el patrimonio de los planes de pensiones había
crecido un 1,87% hasta alcanzar los 66.189 millones de euros. A las captaciones netas de 328
millones de euros hubo que sumar en octubre de 2015 el rendimiento positivo de las carteras
por un importe de 889 millones de euros. Los llamados planes mixtos fueron los que más crecie-
ron en octubre de 2015 (un total de 751 millones de euros), aunque en porcentaje fueron los
planes de renta variable los que más vieron aumentar su patrimonio, un 5,43%. Por su parte los
planes de pensiones de renta fija y los de renta variable garantizada sufrieron reembolsos de 90
y 29 millones de euros, respectivamente.
En resumen, a lo largo del ejercicio 2015 el patrimonio de las pensiones privadas españolas se
situó en 104.518 millones de euros, lo que representó un 4% más. No obstante durante dicho
ejercicio se efectuaron aportaciones por un importe de 3.590 millones de euros a dichos instru-
mentos, lo que supuso 440 millones menos, de manera que la cifra se redujo en un 11%77.
Ya dentro del ejercicio 2016 a la finalización del primer semestre de dicho ejercicio las aporta-
ciones a planes de pensiones alcanzaron los 774 millones de euros, lo que suponía un recorte
del 5,72% frente a la cota alcanzada por estos ingresos en el mismo periodo del 2015. Por el
contrario, las prestaciones pagadas por estos productos, destinadas a complementar las pensio-
nes públicas, aumentaron un 13%, hasta 1.068 millones. Como resultado de estas entradas y
salidas las aportaciones netas tuvieron un saldo negativo de 294 millones en los seis primeros
meses de 2016. Los planes de renta fija mixta, con 355 millones fueron los que más aportacio-
nes brutas recibieron, con 355 millones, aunque sus prestaciones superaron con creces esta
cifra y el saldo final lo constituyó un recorte de 102 millones en aportaciones netas. Los partíci-
pes mantuvieron su senda descendente, que duraba ya seis años, existiendo un total de 9,9 mi-
llones de cuentas de partícipes, con recorte del 0,36% frente a la misma fecha de 2015. Al cierre
del primer semestre de 2016 el patrimonio total de los planes era de 103.0044 millones, un
0,2% (172 millones) menos que en la misma fecha del ejercicio precedente. El 31,8% de la carte-
ra de inversión de estos productos estaba integrada por la renta fija pública española, pese a que
recortaba su peso en 1,5 puntos porcentuales respecto al cierre de 2015. La renta fija privada,
por el contrario, aumentaba su posición en dos puntos, hasta el 17,9%78.
Durante el cuarto trimestre de 2016 las aportaciones realizadas a planes de pensiones se situa-
ron en 4.532 millones de euros, un 2,6% superior a la de 2015. Por su parte el patrimonio ges-
tionado por los fondos de pensiones se mantuvo en una tendencia similar, incrementándose un
2,5% respecto al cuarto trimestre de 2015, hasta los 106.466 millones, cifra que representó un
máximo en todo el periodo de referencia (desde el cuarto trimestre de 2013). En cuanto a la ren-
tabilidad media acumulada, tras comenzar el año con rentabilidades negativas, se consiguió re-
77
Fuente: www.inverco.es (consultada el 15 de febrero de 2016).
78
Fuente: www.inverco.es (consultada el 27 de agosto de 2016).

JUAN CALVO VÉRGEZ
montar a partir del tercer trimestre, finalizando el ejercicio con una rentabilidad positiva media de
1,95%79.
Al cierre del ejercicio 2016 los planes de pensiones contaron con un patrimonio de 106.720 mi-
llones de euros. Ahora bien teniendo presente la existencia de un total de 10 millones de propie-
tarios, el patrimonio individual por partícipe apenas superaba los 10.000 euros. Las aportaciones
efectuadas ascendieron en 2016 a un total de 4.972 millones de euros, lejos de los más de
7.000 millones anuales que se llegaban a ingresar en 2017. Y, por lo que respecta a las aporta-
ciones netas (restando las prestaciones), éstas fueron en 2016 de tan solo 244 millones de eu-
ros. A la finalización del citado ejercicio el 65% de los ahorradores no aportó ninguna cantidad a
su plan de pensiones. Y otro 10% aportó menos de 300 euros. Con carácter adicional la cifra de
partícipes se redujo en 0,4%. Tan sólo 140.000 partícipes (el 1,4% del total) aportaron más
6.000 euros a su plan de pensiones durante 2016.
A resultas de lo anterior el patrimonio de los planes de pensiones se estancó en 2016, dado que
apenas creció un 2,2% hasta 106.839 millones de euros. Las aportaciones netas (restando el
dinero rescatado) fueron de 244 millones, lo que supuso la cifra más baja desde 2012. Unas
cifras que contrastaban con el incremento del 7% experimentado por los fondos de inversión,
cuyo patrimonio alcanzaba los 235.718 millones de euros. De hecho sumando planes individua-
les y planes de empleo en 2016 sólo entraron 200 millones de euros nuevos a los planes de
pensiones en España. De los cerca de 9 millones de partícipes existentes en nuestro país, 6,4
millones no hicieron ni una sola aportación de acuerdo con los datos de 2015. Ni un euro. Y otros
2,2 millones aportaron menos de 900 euros. Con carácter adicional hubo más planes en los que
salió dinero (más de 600) de aquellos que vieron entrar nuevos flujos de ahorro para el largo
plazo.
Para finalizar, una vez concluido el primer semestre de 2017 los planes de pensiones comerciali-
zados en nuestro país tenían una cartera de 32.500 millones en renta variable, mientras que los
fondos de inversión españoles alcanzaban 55.000 millones, con el 23,4% de su activo. Con
carácter general la inversión se había colocado en el 30% de la cartera total, casi tres puntos
porcentuales por encima del 27,3% que presentaba a finales de 2016. La cota alcanzada supon-
ía una inversión de 32.480 millones de euros sobre un activo total de 108.269 millones gestio-
nados por estos productos.
La caída de los tipos de interés, iniciada en 2011, había propiciado el ascenso. La renta variable
pesaba un 16,7% en la cartera de las pensiones privadas. Las bolsas internacionales fueron las
protagonistas de este avance, ya que los planes situaban el 19% de su cartera en los mercados
extranjeros, una ratio que era del 7,6% en 2011, lo que suponía un aumento de 11,4 puntos
porcentuales en este periodo.
79
En el caso específico de los planes de pensiones del sistema asociado las aportaciones a estos planes se incremen-
taron durante el 2016 un 7,9% respecto a las realizadas en el mismo trimestre de 2015. En este caso las prestaciones
en 2016 crecieron un 10,6% respecto al ejercicio previo y la rentabilidad se situó en el 1,6% al cierre del año. De esta
manera, si se comparan las rentabilidades de los planes de empleo y los de pensiones del sistema individual y asocia-
do, los relativos al ámbito laboral volvieron a ser superiores, con una diferencia de 1,05 puntos.

JUAN CALVO VÉRGEZ
En paralelo a este mayor protagonismo del mercado bursátil, la inversión de los planes en renta
fija cedió terreno, colocándose en el 52,1%, frente al 61,1% de 2011. El descenso más acusado
se produjo en los activos domésticos, que representaban el 43% de la cartera, mientras que eran
el 53,7% en 2011. La deuda internacional había crecido ligeramente en este periodo al pasar del
7,4% al 8,7%.
El peso de la inversión en Bolsa de los planes de pensiones de particulares varió en función de la

categoría en la que quedaran encuadrados. Los que más activos de este tipo acaparaban eran
los comercializados bajo la etiqueta de renta variable, que colocaron más del 75% de su patri-
monio en Bolsa. Su rentabilidad fue la mayor de todas las categorías, con una ganancia media
del 19,25% entre junio de 2017 y el mismo mes de 2016. Asimismo en un plazo de tres años el
rendimiento anual de los planes de renta variable fue del 5,95% y del 11,12% en el de cinco. No
obstante, incluyendo los efectos de la crisis iniciada en 2007 en el periodo de diez años el avan-
ce se redujo al 1,51%. Los productos de renta variable gestionaron un patrimonio de 8.694 mi-
llones, repartidos entre 764.949 partícipes. Y los planes de renta variable mixta (que invirtieron
entre un 30% y un 75% de su cartera en Bolsa) gestionaban 12.900 millones de 1,2 millones de
partícipes. Su rentabilidad media anual entre junio de 2017 y el mismo mes de 2016 fue del
8,84%.
En todo caso, y de acuerdo con los resultados de la “Encuesta Financiera de las Familias” reali-
zada por el Banco de España, de la riqueza neta de una familia media, que consiste en 119.400
euros aproximadamente, solo 10.000 se destinan a planes de pensiones o seguros de vida80.
Por otra parte a mediados del mes de octubre de 2015 se conoció que aproximadamente un
total de medio millón de parados tuvo que echar mano de sus ahorros en pensiones complemen-
tarias privadas a resultas del estallido de la crisis económica, disponiendo de un total de 2.500
millones de euros a lo largo de los últimos ocho años, lo que significaba una disposición media
individual cercana a los 5.000 euros. Ciertamente no se trataba de una cifra baja, ya que equival-
ía a casi el 70% del patrimonio medio por partícipe en planes de pensiones. Esto es, 7.500 euros.
De acuerdo con datos facilitados por INVERCO81 desde el inicio de la crisis económica se había
multiplicado por 13 el número de personas que habían tenido que recurrir a sus fondos de pen-
siones, mientras que las cantidades rescatadas se habían multiplicado por 10. Es decir, si en el
año 2007 en torno a 5.800 parados de larga duración decidieron disponer de su dinero, en 2014
la cifra superó las 79.000 personas. La disposición de liquidez hace ocho años fue de 44,2 mi-
llones de euros, mientras que ahora ha sido de 428 millones de euros 82. Si se suman los otros
supuestos especiales que permiten recurrir a este ahorro (enfermedad grave y, desde 2013, es-
80
Fuente: www.bde.es (consultada el 7 de agosto de 2017).
81
Fuente: www.inverco.es (consultada el 13 de octubre de 2015).
82
Cabe recordar a este respecto que hasta el año 2008 debía transcurrir un año una vez agotada la prestación de
paro para acceder a esta liquidez. Sin embargo a partir de la citada fecha se suprimió dicho condicionante lo que,
unido a la agudización de la crisis económica, motivó que la disposición global media fuera de casi 400 millones anua-
les para casi 70.000 personas también de media anual.

JUAN CALVO VÉRGEZ
tar en una situación de desahucio) las cifras resultaban superiores, ya que hace ocho años el
número de beneficiarios era de 8.315 personas y a la finalización del mes de septiembre de
2015 llegaba a las 84.000, aunque en 2012 y en 2013 superó las 100.000. Estas personas
rescataron 458 millones, cuando en 2007 sólo dispusieron de 60 millones de euros.
La mayor parte de ese medio millón largo de partícipes cobró su ahorro en forma de capital, esto
es, en un único pago para hacer frente al deterioro de su situación económica. Solo un porcenta-
je minoritario optó por percibir el importe de lo acumulado a través de una fórmula mixta, esto es,
una parte capitalizada y otra en sueldo mensual diferido. El porcentaje de aquellos partícipes que
optaron por cobrar en diferido mediante pagos mensuales la totalidad de la prestación resultaba
aún menor.
En todo caso dicha tendencia comenzó a revertir a partir de 2014. Por vez primera desde el inicio
de la crisis financiera (y coincidiendo con la mejora experimentada por nuestra economía) se
produjo una atenuación de estos rescates, un 20% menos que en 2013, la cual continuó en el
primer semestre de 2015, con 207 millones dispuestos en este periodo frente a los 263 del
mismo periodo del año anterior. No obstante se ha de precisar que dicha reducción no se debió
sólo a la recuperación económica y del empleo, incidiendo igualmente el dato de que hubiesen
menos demandantes de un rescate porque muchos de los que habían dispuesto de su ahorro ya
se lo habían gastado, y si retornaban a una situación de desempleo no podían acudir a un nuevo
rescate, al haberlo agotado.
Sucede además a este respecto que muchos de los desempleados no sólo no cobran prestación
pública (de hecho únicamente la mitad de parados la percibe) en tanto en cuanto ya la han ago-
tado, sino que, con carácter adicional, no tienen un fondo de pensiones como posible colchón
temporal, ya que su capacidad de ahorro lo impide.
Ciertamente se ha de reconocer que la mejora de los ingresos contribuye a equilibrar la financia-

ción del sistema. Ahora bien desde nuestro punto de vista dicha mejora no será suficiente en el
medio y largo plazo para hacerlo sostenible, debido al incremento natural del gasto por el aumen-
to del número de pensionistas (que crece a un 1% anual y que, previsiblemente, se disparará a
finales de la próxima década) y al efecto sustitución, dado que las nuevas pensiones son casi un
40% más altas que las que se dan de baja por fallecimiento.
Con carácter general entre 2007 y 2014, el declive económico motivado por la crisis financiera
que padecimos destruyó, en términos de Seguridad Social, 3,8 millones de empleos y, por tanto,
de cotizantes. En los tres últimos años de recuperación económica se han generado un total de
1,6 millones de empleos. Sin embargo, la mayor parte de ellos son temporales, y muchos de ellos
de cortísima duración. Esto hace que sus salarios sean muy moderados y que, en consecuencia,
sus bases de cotización sean muy bajas.
Desde 2011 (fecha en la que el empleo tocó “suelo”) hasta la conclusión del ejercicio 2016 la
Seguridad Social apenas ganó 291.000 cotizantes. Sin embargo durante el citado periodo la cifra

JUAN CALVO VÉRGEZ
de ocupados creció en más de 1,3 millones, es decir, casi cinco veces más. Esta diferencia entre
ambas cifras viene motivada, al menos en parte, por la caída de parados que cotizan, que han
pasado de casi 2,8 millones a 1,7 millones, habiéndose reducido en más de un millón. Ello se
debe fundamentalmente al paro de larga duración, que motiva que muchos de los desempleados
agoten su prestación contributiva y empiecen a percibir una asistencial o se queden sin cobertu-
ra.
Al cierre del ejercicio 2016 había en España un total de 5,7 millones de pensiones de jubilación
en vigor, lo que suponía un 19% más que las existentes diez años antes. De dichas pensiones un
total de 2,24 millones presentaban un importe inferior al SMI, si bien dicha cifra llegó a ser de
2,39 millones en 2006. Si bien se ha reducido el número de pensionistas que cobran una pen-
sión con un importe situado entre el SMI y 1.000 euros (un total de 1,2 millones de perceptores a
la conclusión de 2016 frente a los más de 1,35 millones que se registraban en 2006 83), a partir
de los 1.000 euros la cifra de pensionistas ha crecido con fuerza. En este sentido a la conclusión
de 2016 casi 1,6 millones de jubilados cobraban entre 1.000 y 2.000 euros, casi el doble que los
que existían hace una década. El número de beneficiarios en este tramo de renta ha crecido por
tanto más de un 71% en estos años. Por último, y dentro del nivel de pensiones de importe supe-
rior a 2.000 euros, mientras que en 2006 apenas 123.000 personas recibían una nómina supe-
rior a dicha suma, a la conclusión del ejercicio 2016 superaban las 670.000, es decir, cinco
veces más que hace una década. Mientras que en 2006 los jubilados que ganaban más de
2.000 euros suponían el 2,5% del total de perceptores, ahora suponían más de un 11%. Ello
podría responder a la concurrencia de factores tales como la subida progresiva de las pensiones
a pesar de la contención de los salarios y la diferencia existente entre los nuevos jubilados y las
bajas del sistema.
A la finalización del citado ejercicio 2016 el 55% de los parados cobraba una prestación, lo que
suponía 15 puntos menos que al final de 2011, cuando el 70% de los desempleados recibía un
subsidio por desempleo. Cabe aludir en consecuencia a la existencia de un descenso entre los
parados que cotizan. Y es que mientras que en 2011 los desempleados aportaron 10.207 millo-
nes de euros a las arcas de la Seguridad Social (prácticamente un 10% de los ingresos por coti-
zaciones del sistema) durante el 2016 aportaron un 33% menos que entonces, 6.770 millones
de euros, lo que suponía poco más de un 6% de los ingresos del sistema.
Ya a la conclusión del tercer trimestre de 2016 la Seguridad Social acumulaba desde 2010 un
déficit de 40.000 millones de euros, lo que contribuyó a consumir los ahorros de su Fondo de
Reserva desde los 64.400 millones de euros de 2009 a los 32.400 millones de 2015. Ya a la
finalización de este último ejercicio un total de 13,52 millones de personas percibían alguna
prestación de carácter económico procedente del sector público. Esta cifra representaba el
28,9% del conjunto de la población española, elevándose hasta el 74,8% si se comparaba úni-
camente con quienes tenían un puesto de trabajo. Es decir, por cada cuatro ocupados había tres
83
No obstante a este respecto se ha de tener presente que la evolución al alza del SMI ha hecho que se estreche este
tramo de renta.

JUAN CALVO VÉRGEZ
ciudadanos que vivían de prestaciones públicas. La gran mayoría tras haber cotizado, y un núme-
ro cada vez más importante sin haber podido hacerlo por distintas razones84. Todo ello sin contar
los 637.573 beneficiarios de una renta mínima de inserción que abonan las Comunidades Autó-
nomas para evitar o minimizar la exclusión social. La prestación media pagada se situaba en
418,58 euros mensuales, pero con una enorme divergencia en función de la política social (y de
los recursos disponibles) de cada Comunidad. En definitiva, un total de 14,16 millones de perso-
nas cobraban alguna prestación económica de carácter público, lo que significaba que el 30,5%
de la población, incluidas todas las edades, se beneficiaba de la acción protectora del Estado.
Por lo tanto, casi la tercera parte de la población.
Durante el ejercicio 2015 las pensiones fueron, con diferencia, la rúbrica que recogió el mayor
número de beneficiarios (9,3 millones), si bien hay que tener en cuenta que sólo el 60% eran de
jubilación (que tienen el carácter de contributivas) y, de éstas, la tercera parte recibían comple-
mento de mínimos, lo que obliga al Estado a aportar determinadas cantidades para alcanzar el
umbral que cada año fijan los Presupuestos Generales del Estado. Las pensiones de viudedad
(2,35 millones) fueron la segunda rúbrica más numerosa dentro de las pensiones del sistema de
Seguridad Social. Tras ellas se situaban las pensiones por incapacidad permanente (936.666) y
las de orfandad (339.166). Por su parte las prestaciones por desempleo formaban la segunda
gran partida del gasto público en términos de protección social. Pese a que en los últimos años
ha caído muy intensamente la cobertura de desempleo (por el agotamiento de la prestación y por
la reducción del paro) un total de 2,13 millones de desempleados cobraban una prestación al
finalizar el ejercicio 2015. De ellas dos terceras partes lo hacían con carácter asistencial, es de-
cir, que se financiaban vía presupuestos y no con cotizaciones sociales.
Por otra parte a la conclusión de 2016 un total de 978.052 pensionistas disponían de pensiones
concurrentes, ya sean de la propia Seguridad Social o ajenas al sistema, si bien dentro del perí-
metro de lo público. Y es bastante probable que, a lo largo de los años venideros, las pensiones
concurrentes ganen peso respecto del conjunto del sistema, en particular, a medida que las mu-
jeres con empleo vayan alcanzando la edad de jubilación. Téngase presente que la tasa de em-
pleo de las mujeres (respecto a la población con edades comprendidas entre 16 y 64 años) se
situó a la conclusión de 2016 en el 55,8%, y al alza. La proporción de pensiones de jubilación
que perciben las mujeres se ha ido incrementando en los últimos años de forma significativa,
llegando a representar el 37,4% del total de pensiones, frente al 35% que se registraba hace una
década. Las pensiones de viudedad, por su parte, empiezan a ser frecuentes a partir de los 75
años para las mujeres y por encima de los 85 más de dos tercios de ellas cobran dicha pen-
sión85.
84
Fuente: www.seg-social.es (consultada el 25 de marzo de 2016).
85
A este respecto se ha de recordar además que la pensión de viudedad, según la legislación aplicable, es compatible
con cualquier renta del trabajo del beneficiario y con la pensión de jubilación o incapacidad permanente. Es decir, el
viudo o la viuda puede recibir dos o más pensiones públicas. Incluso estando trabajando y al margen de la cuantía de
su salario o de su patrimonio. La única limitación aplicable se refiere a la cuantía total que puede recibir un mismo
beneficiario a cargo de la Seguridad Social. Cuando un mismo titular perciba dos o más pensiones públicas la suma del
importe anual íntegro de todas ellas no puede superar el límite máximo señalado. A la finalización de 2016 el 92% de

JUAN CALVO VÉRGEZ
Asimismo un total de 453.547 personas percibían alguna pensión de carácter no contributivo, ya
fuese de jubilación o de invalidez, mientras que el número de beneficiarios de prestaciones pro-
cedentes de la antigua Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos (ya
derogada, dado que dicha Ley estuvo vigente hasta el 4 de diciembre de 2013) seguía bajando,
hasta los 11.503 beneficiarios. Por último, el sistema público de protección social contabilizó
4.730 pensiones asistenciales que se entregaban cuando el perceptor no pudo cotizar por dife-
rentes casuísticas. Era destacable, igualmente, que el número de beneficiarios de una asignación
por hijo a cargo ascendió a 1,56 millones, con un crecimiento del 2,4% en 2015 respecto del año
anterior.
El ensanchamiento de la acción protectora del Estado ha sido la constante desde la Transición

política, sólo interrumpida por la crudeza de la crisis. En 2013 España destinó a protección social
257.223 millones de euros, lo que representaba casi un 6% menos que en 2009. De esa canti-
dad, el 54% se financiaba con cotizaciones sociales y el resto procede de impuestos. En concre-
to, y sin contar otras aportaciones menos relevantes, 111.618 millones, que se destinaban a la
acción protectora del Estado. Es decir, unos 6.700 millones menos que al comenzar la crisis.
Durante el ejercicio 2015 el déficit de la Seguridad Social llegó incluso a duplicar su objetivo has-
ta situarse en el 1,3% del PIB86. Ello implicaba la existencia de un desequilibrio entre ingresos y
gastos equivalente a 13.592 millones de euros, lo que representaba un crecimiento del 25,1%
respecto del año anterior. Y ello, pese a que en 2015 se crearon más de medio millón de puestos
de trabajo87.
las pensiones de viudedad correspondía a mujeres, mientras que el 63% de las de jubilación correspondían a hom-
bres. Ello se debe, en buena medida, a la escasa incorporación al trabajo remunerado que en su día tuvieron las muje-
res que se encuentran actualmente en edad de ser pensionistas.
86
De hecho si no se tomaba en consideración el superávit de 4.000 millones en los fondos de los Servicios Públicos
de Empleo el déficit de la Seguridad Social cerraba el ejercicio 2015 en el 1,72% del PIB, lo que representaba un des-
fase de 17.000 millones de euros. Y ello a pesar de que, tal y como se ha venido analizando, durante el 2015 se crea-
ron 500.000 nuevos puestos de trabajo y el PIB avanzó el 3,2%, lo que debió haber ayudado a fortalecer las finanzas
de los fondos de la Seguridad Social. Sin embargo, la bonanza de los datos macro no vino acompañada de un creci-
miento de similar intensidad de la recaudación por cotizaciones sociales.
87
Concretamente las cuentas de la Seguridad Social cerraron el ejercicio 2015 con un saldo negativo de 16.707,74
millones de euros, un 21% superior a los 13.762,32 millones del año precedente. Este saldo negativo venía determi-
nado por la diferencia resultante entre unos derechos reconocidos por operaciones no financieras de 123.740,29
millones de euros que aumentaban un 3,55% sobre el año anterior y unas obligaciones reconocidas de 140.448,03
millones que crecían un 5,4%. Del volumen total de derechos reconocidos, el 91,59% correspondía a las entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y el 8,41% restante a las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad
Social. En el caso de las obligaciones el 90,41% fue reconocido por las Entidades gestoras y el 9,59% por las Mutuas.
En el desglose por partidas se venía a poner de manifiesto que los ingresos por cotizaciones sociales se elevaron a
100.492,92 millones de euros, lo que representaba un aumento interanual del 1,3%, muy por debajo del 6,8% presu-
puestado y menos de la mitad del crecimiento de las altas en la afiliación que en 2015 fue del 3,18%. La subida de los
ingresos por cotizaciones se explicaba por el aumento de la cotización de los ocupados en un 2,63%, alcanzando el
2,96% en los del Régimen General, mientras la cotización de desempleados descendía un 14,22%. Las transferencias
corrientes totalizaron 15.974,46 millones de euros, un 1,30% más que las acumuladas a la misma fecha de 2014 y
los ingresos patrimoniales sumaban 2.274,08 millones con un descenso del 13,54%. En el capítulo de los gastos, las
prestaciones económicas a familias e instituciones sumaron 128.126,30 millones, cifra que representaba un 91,23%

JUAN CALVO VÉRGEZ
Con carácter general el Ejecutivo presupuestó para el citado ejercicio 2015 unos ingresos por
cotizaciones de 109.833 millones y sólo alcanzó 100.492 millones. Es decir, se produjo un des-
fase de 9.341 millones de euros, el triple del año anterior, lo que supuso que recaudó un 8,5%
menos de lo previsto88. Concretamente la Seguridad Social ingresó un 1,30% más por cotizacio-
nes en 2015 frente a una previsión del 6,8%, de manera que las cotizaciones crecieron casi tres
veces menos que la economía y que el modesto aumento del gasto en pensiones (3,38%), como
consecuencia de la exigua revalorización y los efectos de la reforma del sistema.
A pesar del intenso crecimiento del empleo registrado a lo largo de estos últimos tiempos las
cotizaciones sociales han ido creciendo a un ritmo del 2,8%, muy por debajo de lo esperado.
Buena parte de esta situación está motivada por la incidencia de factores tales como los recortes
de las cuotas a la Seguridad Social para la creación de empleos fijos en determinadas circuns-
tancias, la importancia de los contratos temporales de interinidad o para la formación (con una
baja capacidad de cotización), el estancamiento de los salarios nominales en un contexto de baja
inflación o la progresiva disminución de los ingresos patrimoniales del Fondo de Reserva.
La reducción de sueldos, la excesiva rotación laboral y la desinflación terminaron reduciendo las

bases reguladoras. El déficit de la caja de las pensiones alcanzó en 2015 los 16.708 millones,
3.000 millones más que en 2014, lo que suponía el 1,55% del PIB frente al 1,30% del año ante-
rior (13.762 millones). Sin embargo, en contabilidad nacional, atendiendo a una estimación de
las cotizaciones que realmente cobra el sistema de derechos reconocidos, así como del efecto de
las bonificaciones a la contratación, el 'agujero' de la caja de las pensiones llegó al 1,71% (casi
18.400 millones de euros) frente al 1,44% del ejercicio 2014 (unos 15.000 millones).
A ello se ha de sumar además que el Fondo de Reserva aun debía financiar el déficit de 2015,
llegando únicamente a los 32.500 millones de euros (la mitad que en 2012). Además, la Seguri-
dad Social aún mantenía una deuda histórica con el Estado (préstamos), que seguía aplazándo-
se, de 17.197 millones de euros. Y ello a pesar de que había quedado suspendida (a pesar de
que estaba prevista su entrada efectiva en mayo de 2015) la liquidación de las cuotas a las em-
presas desde la propia Seguridad Social eliminando la autoliquidación, previéndose con dicho
cambio la obtención de unos ingresos de 2.800 millones de euros.
Dadas las cifras anteriores la Seguridad Social necesitaba incrementar sus ingresos vía cotiza-
ciones sociales un 16,67%. En términos absolutos, ello suponía recaudar casi 17.000 millones
de euros más que en el ejercicio 2015. Por regímenes, el General era el más tenía que crecer
del gasto total del sistema de Seguridad Social. Las pensiones supusieron el grueso del total del gasto, sumando
108.225,44 millones de euros, un 3,8% más, incluyendo en este apartado las de jubilación, invalidez, viudedad, orfan-
dad y a favor de familiares. Las prestaciones por maternidad, paternidad y riesgo durante el embarazo se elevaron a
2.166,71 millones con una subida del 1,19% y para las de incapacidad temporal se destinaron 6.158,23 millones con
un aumento del 12,53 por ciento. En términos de caja, la recaudación líquida del sistema se elevó a 122.025,25 mi-
llones de euros, con un aumento del 3,86% respecto al mismo periodo del ejercicio anterior. Por su parte, los pagos
sumaron 139.082,59 millones de euros y subieron el 4,58%.
88
Téngase presente además a este respecto que la Seguridad Social calcula dicha recaudación según los derechos
devengados de futuros cobros y no sobre los ingresos netos efectivos.

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para alcanzar su objetivo, ya que se veía obligado a elevar su recaudación un 18%, pasando de
75.889 millones de euros a 89.624 millones de euros. En 2015 el porcentaje de ejecución fue
del 91%, es decir, sólo se recaudó un 91% de lo previsto. Por su parte, el de Autónomos necesi-
taba ingresar un 12% más de lo que recaudó en el ejercicio 2015 para alcanzar el total 12.357
millones de euros que figuraba en los Presupuestos para 2016. Y los dos Regímenes minorita-
rios, Mar y Carbón, podían repetir sus datos de 2015 y cumplirían con el objetivo de este ejerci-
cio. Otra partida que debía crecer era la relativa a los ingresos procedentes de las cotizaciones
por Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, un 24% para cumplir las cuentas del
año 2016. En total, debía recaudar 1.500 millones más que en 2015 para alcanzar los 7.858
millones presupuestados. Por su parte, las cotizaciones procedentes de los desempleados deb-
ían mejorar la cifra de ingresos de 2015 para alcanzar los 6.770 millones de euros presupuesta-
dos para 2016. No obstante, dado el incremento del empleo que se esperaba, lo lógico era que
bajasen los ingresos procedentes de los desempleados que cotizaban. En 2015 ésta fue una de
las partidas que más se desvió de su objetivo al ingresar poco más del 75% de lo esperado para
todo el ejercicio. Al objeto de hacer frente a esta situación de cara al ejercicio 2016 el Ejecutivo
previó introducir unas proyecciones de finanzas para la Seguridad Social con novedades en la
parte de las pensiones no contributivas, al objeto de que las pensiones de viudedad (21.000
millones) y orfandad (2.000 millones) corran a cargo progresivamente del Estado89, pagándose
con la caja de los impuestos de todos los ciudadanos.
A lo largo de estos últimos años se ha venido poniendo de manifiesto la existencia de un déficit

estructural de la Seguridad Social. Este “desbordamiento” del déficit hasta alcanzar el 1,5% del
PIB se explica en buena medida por el shock provocado por la tasa inflación, que ha decaído
considerablemente a lo largo de estos últimos años, lo cual ha terminado deprimiendo los ingre-
sos por cotizaciones a la Seguridad Social. Asimismo las políticas de fomento del empleo acome-
tidas han reducido transitoriamente las cotizaciones. Y, tal y como se ha venido analizando, se ha
ido reduciendo progresivamente el llamado Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Es previsi-
ble además que el gasto en pensiones crezca en los ejercicios sucesivos ante las dificultades
existentes para aumentar los ingresos. Y ello a pesar de que, durante el ejercicio 2016, los ingre-
sos por cuotas al régimen general de la Seguridad Social crecieron al 4%, casi un punto más que
el alza de la economía.
Con carácter general España cuenta hoy con casi 1,8 millones menos de asalariados que cuando
se inició la crisis a mediados del 2007, más del doble de parados y una deuda pública que del
33% del PIB ha pasado a más del 100%. Mientras tanto, el salario medio por hora ha crecido un
escaso 3% en términos reales desde los niveles previos a la crisis (mediados del 2007) frente a
un ascenso de la productividad del trabajo del 12%. Dada esta situación en el hipotético caso de
que la afiliación creciera a razón de 500.000 nuevos afiliados al año el déficit permanecería es-
89
Se ha de tener presente además a este respecto que, por que a las pensiones de viudedad se refiere, en países de
nuestro entorno como Francia o Alemania las pensiones de viudedad son incompatibles con un determinado nivel de
rentas salariales o bien son temporales durante los dos primeros años tras la muerte del cónyuge, procediéndose con
posterioridad a revisar la condición salarial del perceptor.

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table en el entorno de 20.000 millones anuales. Y, para alcanzar el equilibrio, los afiliados deber-
ían crecer en alrededor de 700.000 afiliados más al año durante un periodo consecutivo de 12
años90.
A lo largo del ejercicio 2016 el gasto en pensiones ha ido creciendo en torno al 3%, por debajo
del PIB nominal (4%) gracias a medidas tales como la contención realizada a partir de las refor-
mas emprendidas desde 2011 (incluyendo el aumento de la edad efectiva de jubilación), el Índi-
ce de Revalorización de pensiones y el llamado Factor de Sostenibilidad, que supone tener en
cuenta la evolución demográfica. En todo caso la cuantía de las pensiones, como se sabe, subirá
en 2017 un 0,25%.
Ciertamente se ha de reconocer que cada vez es más amplio el periodo de vida de una persona
tras la jubilación y, por ello, de percepción de la pensión. Cada vez resulta más amplio el periodo
de vida de una persona tras la jubilación y, por ello, de percepción de la pensión. Asimismo las
pensiones son cada vez más elevadas por el denominado efecto sustitución, a resultas del cual
las nuevas prestaciones son mayores que las que se dan de baja. Ello se debe a los efectos de la
negociación colectiva sobre los salarios que, al traducirse en pensiones, sube el gasto de la Se-
guridad Social.
En términos absolutos España tiene en la actualidad 788.000 cotizantes más que en el año
2003, cuando gastaba la mitad en pensiones. Ello significa que la cifra de pensiones ha aumen-
tado prácticamente el doble que la de afiliados en los últimos 13 años. El gasto en pensiones
crece seis veces más de lo que lo han hecho los ingresos por cotizaciones. Y la cifra de pensiones
aumenta el doble que la de afiliados (Ver Gráficos 5 y 6).
Gráfico 5
Fuente: Diario El Economista, www.eleconomista.es, consultada el 24 de mayo de 2016.
90
Véase en este sentido GÓMEZ, V.: “Pensiones, empleo y reformas. Una nueva financiación para el sistema de pensio-
nes”, Diario El Confidencial, www.elconfidencial.com (consultada el 14 de noviembre de 2016).

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Gráfico 6
Fuente: Diario El Economista, www.eleconomista.es, consultada el 24 de mayo de de 2016.
Las cotizaciones sociales, con una alta tasa de paro y un mercado laboral más precarizado, resul-
tan en la actualidad insuficientes para costear las pensiones, que crecen cada año por la incor-
poración al sistema de jubilados con prestaciones más altas91. Se hace pues necesario acometer
una nueva reforma de la Seguridad Social, proyectándose las bonificaciones universales aproba-
das sólo respecto de aquellos ciudadanos susceptibles de exclusión92. Y ello con el objetivo de
garantizar la viabilidad financiera de aquélla93. Igualmente deben revisarse el conjunto de presta-
ciones abonadas a cargo de la Seguridad Social, analizándose la posibilidad de financiar las
mismas vía presupuestos.
En España existen actualmente más de nueve millones de pensiones, creciendo a una tasa supe-
rior al 1%. En la medida en que el sistema de cotizaciones se está revelando insuficiente, y te-
niendo presente además que la esperanza de vida aumenta y que las pensiones que entran al
91
Téngase presente además a este respecto que, habiéndose creado en 2014 un total de 417.000 puestos de traba-
jo el déficit de la Seguridad Social subió hasta 11.000 millones. Y, a pesar de que en 2015 se crearon un total de
525.000 empleos, el déficit creció hasta los 17.000 millones de euros.
92
En la actualidad Hacienda ya ingresa en la Seguridad Social un montante aproximado de 1.800 millones al año para
compensar por tarifas planas de cotización o bonificaciones. A pesar de ello las reducciones de cotización generan
déficit. En este sentido cabría la posibilidad de transformar dicho modelo en una bonificación para que se sufrague con
cargo al Presupuesto. El efecto sería el mismo que el de cambiar la financiación de viudedad y orfandad, esto es, me-
nos déficit para la Seguridad Social. En cambio se incrementaría el déficit en la Administración del Estado.
93
No podemos olvidar que en la actualidad la Seguridad Social destina unos 1.700 millones de euros anuales a redu-
cir o bonificar las cotizaciones sociales, lo que significa que es el Servicio Estatal de Empleo el que sustituye al empre-
sario en el pago de las cotizaciones sociales, no produciéndose ningún complemento a los ingresos a la Seguridad
Social en dichos casos. Tiene lugar así una pérdida constante de recursos a pesar de que, paradójicamente, se esté
persiguiendo incentivar la cotización.

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sistema son, además, más caras que las que salen por las bajas, parece evidente que el Fondo
se agotará previsiblemente en 2018. A largo plazo se prevé que en 2050 haya en España 217
personas con más de 70 años por cada 100 jóvenes menores de 20, una cifra que en 2064 se
elevaría a 249, lo que da una ratio de 2,5 mayores por cada joven y que supone un vuelco a la
actual pirámide de población. Asimismo se prevé que entre 2040 y 2042 entren en la jubilación
más de 700.000 personas con mayor esperanza de vida, con lo que a mitad de siglo el total de
pensionistas llegaría a los 16,4 millones, el doble que en la actualidad.
El conjunto de las pensiones han pasado de suponer un 7% del PIB en 2008 a un 12% a finales
de 2015. Y ello debido al progresivo envejecimiento de la población así como al aumento en la
pensión media (se jubilan nuevos pensionistas que han devengado pensiones más elevadas que
las de la gente que fallece) y a la creación de empleo precaria resulta en reducidas cuotas de
Seguridad Social, insuficientes para hacer frente a los incrementos de gastos94. A ello se ha de
sumar además, al margen de la devaluación salarial que afecta a las bases de cotización, la
adopción de medidas tales como la extensión de la tarifa plana de 50 euros, que supone una
merma significativa de la recaudación de la Seguridad Social, toda vez que los beneficiarios pa-
gan apenas 50 euros durante dos años95.
94
De acuerdo con un Informe publicado por la Comisión Europea a finales del mes de noviembre de 2016, y cuyos
cálculos se derivan de la aplicación del factor de sostenibilidad, la aplicación del citado factor bajará a nivel comunita-
rio un 5% la pensión inicial cada 10 años de aplicación. Concretamente la aplicación de dicho factor bajaría la pensión
inicial desde el primer momento, ya que ya en 2020, la Comisión espera que la tasa de reemplazo (magnitud que
relaciona el último salario con la primera pensión, esto es, la proporción de la cuantía de la pensión sobre el salario
cobrado con anterioridad) habrá bajado al 73%. Y seguirá bajando, ya que la Comisión espera que caiga 17 puntos en
los siguientes 20 años, perdiendo la barrera psicológica del 50% a partir de 2055. Es decir, quienes se jubilen a partir
de 2055 (nacieron a finales de los 80 o principios de los 90), ya tendrían una pensión que sería menos de la mitad que
su último salario, teniendo además que trabajar más años para conseguirla. Aunque en este aspecto la Comisión espe-
ra un cambio menos brusco que en el de la tasa de reemplazo, sí admite que los que se jubilen a partir de 2035
tendrán que haber contribuido al sistema más de 39 años para percibir una prestación, tres años más que en la actua-
lidad. De cualquier manera, a pesar de estos cambios las pensiones públicas españolas seguirían siendo mucho más
generosas que la de los países de alrededor. La tasa de reemplazo bajaría en todos los países europeos y en todos los
de alrededor con excepción de Italia sería inferior al 50% del último salario. De hecho, en algunos, como Alemania ya
es inferior al 50% actualmente. Al amparo de los datos recogidos en el citado Informe en Alemania la tasa de reempla-
zo bajaría al 35,5% y en Francia estaría por debajo del 40%. En Portugal serían todavía inferiores y equivalentes al
30,7% del último salario, 27 puntos menos que en 2016, mientras que en Grecia se recortarían al 22,3%. Sólo en Italia
se mantendrían casi como estaban en 2016, ya que la Comisión preveía que la tasa de reemplazo bajara del 60% al
51,8%.
95
Como es sabido durante los primeros seis meses de alta un nuevo autónomo tiene derecho a una cuota por contin-
gencias comunes de 50 euros, siempre que se cumplan los requisitos establecidos para acogerse a esta reducción del
80% de la cuota y que se opte por la base mínima de cotización, obteniéndose con ello un ahorro de 216,14 euros. Si
se opta por una base superior, la reducción es de 212,91 euros, mientras que entre el séptimo y el duodécimo mes el
beneficio asciende a 133,07 euros, ya que la reducción es del 50%. A partir del decimotercer mes se prevé una reduc-
ción del 30% hasta el decimoquinto mes, y una bonificación del 30% del mes decimosexto hasta el decimoctavo. Si el
trabajador tiene menos de 30 años o menos de 35 en caso de las mujeres, el beneficio se prorroga hasta el trigésimo
mes, por lo que en este último tramo la cuantía ahorrada es de 79,84 euros. Pues bien, dado el número de altas de
nuevos autónomos ocurridas desde 2013 y hasta octubre de 2016, la Tesorería General de la Seguridad Social dejó de
ingresar 1.456,15 millones de euros. El impacto de la medida ha sido progresivo en los sucesivos años, con un ahorro
para los autónomos de casi 84 millones de euros en 2013, de 430,57 millones en 2014 y de 513,34 millones en

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La esperanza de vida de la ciudadanía española ha crecido de forma paralela a la industrializa-
ción y modernización de la sociedad, representando ello una carga financiera considerable, dada
la existencia además de un índice de natalidad que se sitúa entre los más bajos de Europa y una
población envejecida.
El número de pensionistas o mayores de 65 años en España, en relación con la población activa

(entre 15 y 64 años), supuso el 26,8% al cierre de 2015. Se prevé que la proporción ascienda
hasta el 62,3% en 2050, un incremento constante a lo largo de la primera mitad de siglo. Esto
significa que, dentro de 35 años, por cada 10 personas en edad de trabajar, habrá seis pensio-
nistas. Ello podría implicar que el gasto público dedicado a la gente mayor (actualmente cifrado
en el 20,8% del PIB) ascienda algo más de un punto hasta el 22% en 2050 debido, en buena
medida, al veloz envejecimiento demográfico que sufre el país, lo que podría terminar recortando
drásticamente el montante de las prestaciones y hace insostenible el mantenimiento del siste-
ma.
Con carácter general unos 100.000 jubilados de media se incorporan al sistema de pensiones
cada año, además de los beneficiarios de prestaciones por viudedad, orfandad, a favor de fami-
liares o por discapacidad. Las partidas para pensiones (que representan en la actualidad el
11,8% del PIB) crecerían muy suavemente hasta el 12,3% dentro de 35 años. Dicha circunstan-
cia obliga a nuestro juicio a tomar en consideración alternativas tales como defender el derecho
de las personas mayores a decidir el momento de su jubilación o la posibilidad de compaginar el
trabajo con una jubilación parcial, incentivando además a las empresas a apoyar medidas que
fomenten el mantenimiento de las personas mayores en las plantillas.
Por otra parte en 2015 los ingresos por cotizaciones procedentes de los ocupados crecieron un
2,6%, frente a una caída superior al 14% en las procedentes de los beneficiarios de las presta-
ciones por desempleo, continuándose así con una tendencia iniciada en el año 2012.
Ya dentro del ejercicio 2016 a la finalización del mes de agosto del citado año un total de
189.135 personas habían abandonado el mercado laboral. Dicha cifra debía sumarse a las
289.000 personas jubiladas en 2015, de los que casi la mitad aún no había llegado a la edad
legal de retiro. Los nuevos pensionistas cobran más que las bajas que sufre el sistema. Así, por
ejemplo, las 24.909 personas que se jubilaron en julio de 2016 percibían de media un total de
1.328 euros al mes de pensión (1.449 en el caso de los jubilados del régimen general), lo que
suponía un 27% más que la media del sistema.
A la finalización del citado mes de agosto de 2016 los ingresos por cotizaciones habían crecido el
3,07%, mientras la economía avanzaba a un ritmo interanual del 3,2%. Y ello teniendo presente
que la Seguridad Social ya partía a principios del citado ejercicio con un desfase equivalente a
2015. Entre enero y octubre de 2016 las arcas de la Seguridad Social dejaron de ingresar 428,3 millones de euros
como consecuencia de esta medida (Fuente: www.empleo.gob.es, consultada el 5 de febrero de 2017). En este senti-
do desde determinados sectores se ha abogado por la posibilidad de convertir las tarifas planas (reducción de cuotas)
en bonificaciones financiadas por el Ministerio de Empleo, lo que posibilitaría que se abonasen con impuestos.

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12.000 millones de euros. Ni que decir tiene que, para ir cerrando la “brecha” existente, las coti-
zaciones deberían crecer a un ritmo muy superior al actual.
A la conclusión del citado ejercicio 2016 la Seguridad Social reconoció un total de 307.511 altas
de pensiones de jubilación, lo que supuso la cifra anual más alta para el sistema desde 2013,
tras dos años consecutivos de ligeras caídas. Los nuevos jubilados de 2016 fueron un 6% más
que las altas de 2015. La cifra total de jubilados se aproximaba a los 5,8 millones de personas.
El gasto en pensiones había subido un 3,15% y alcanzaba un nuevo récord de 8.647 millones de
euros.
El saldo del sistema arrojaba un incremento de casi 100.000 personas en el número de retira-
dos, existiendo a la finalización de 2016 98.070 jubilados más que los que había en el inicio del
ejercicio, lo que supuso un incremento del 1,7%, habiéndose realizado pagos por un montante
global de 71.700 millones de euros, un 3,7% más que en el ejercicio 2015. Y ello a pesar de que
la pensión media que cobraron los nuevos perceptores bajó un 0,7%, hasta los 1.332 euros. El
incremento del periodo de cómputo para calcular la pensión, que en 2016 subió a 19 años (228
meses) frente a los 15 que se contabilizaban hasta 2012, explicaba en buena medida esta baja-
da.
En la actualidad el gasto en pensiones representa el 10,7% del PIB. La tasa de dependencia de

los pensionistas es del 31% (cerca de cada tres personas en edad de trabajar han de pagar una
pensión); la población en edad de trabajar es 1,79 veces superior a la población que trabaja,
situándose la tasa de empleo en el 55,8%; la tasa de sustitución96 es del 43,9%, ya que la pen-
sión media equivale a casi el 44% del salario medio; y, por último, la masa salarial también re-
presenta el 43,9% del PIB97.
Con carácter general la actual dicotomía existente de menos empleo con menores salarios y más
jubilados con mayores prestaciones ha impulsado el debate sobre la viabilidad del sistema de
pensiones, habiendo alentado además la búsqueda de formas de financiación alternativas a las
cotizaciones sociales.
El actual avance de las retribuciones de asalariados y autónomos no parece, a nuestro juicio,

suficiente como para soportar el avance de las rentas declaradas por los pensionistas y desem-
pleados, pasivos que dependen de la generación de riqueza de los activos. En los siete años
transcurridos desde el inicio de la crisis de los que se tienen datos fiscales, las pensiones han
incrementado su volumen agregado en un 30%, desde los 97.000 millones de euros a los
96
Esta tasa de sustitución es igual a la pensión media dividida entre el salario medio y ponderada por el peso de la
masa salarial en el PIB. Se trata, por tanto, de la proporción existente entre la pensión media y la productividad media
de los ocupados y mide el grado de "generosidad" del sistema de pensiones. A priori un aumento de la productividad
media de los ocupados podría permitir que la tasa de sustitución se reduzca sin que las pensiones bajen en términos
absolutos, a pesar de que se incremente la diferencia existente entre la pensión media y el salario medio en la eco-
nomía.
97
De cara al ejercicio 2017 el Estado dedicará en 2017 algo más de 191.000 millones a protección social, una parti-
da que se ha incrementado en más de 50.000 millones a lo largo de la última década.

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127.000 millones, y tal aumento debe financiarse con las cotizaciones de los salarios. Pero estos
descienden un 12%, y un 15,5% si se consideran únicamente los de carácter privado. Este des-
equilibrio en el comportamiento tiene un explícito reflejo en las propias cuentas de la Seguridad
Social, con un déficit de cotizaciones empresariales y sociales de unos 15.000 millones de euros
anuales.
En resumen, se prevé que en España la población mayor de 65 años se duplique durante las
próximas décadas pasando del entorno de los 7 millones a alcanzar los 15 millones, mientras
que las cohortes en edad de trabajar caerán en torno a un 15%. Como resultado, en 2060 habrá
menos de dos personas en edad de trabajar por jubilado, mientras que ahora hay 3,5. A partir de
ese momento, el efecto de la generación del llamado baby boom sobre la pirámide poblacional
empezará a reducirse y la presión sobre el sistema caerá significativamente.
Como es sabido la reforma de las pensiones de 2013 buscó una fórmula para garantizar la sos-
tenibilidad del sistema público de pensiones ajustando los gastos a los ingresos, de modo que a
medida que el número de beneficiarios vaya creciendo y aumente la esperanza de vida la paga
será cada vez menor para conseguir el equilibrio presupuestario. Las dos modificaciones princi-
pales introducidas fueron el Índice de Revalorización de las Pensiones, que limita la subida anual
en función del equilibrio entre ingresos y gastos, y el Factor de Sostenibilidad, que ajusta la pen-
sión inicial a la esperanza de vida. Estas dos medidas provocarían que, a pesar de que el número
de beneficiarios se fuese a disparar, el gasto en pensiones sobre el PIB cayese casi un punto
hasta 2060. Así, a resultas de la aplicación del factor de sostenibilidad a partir de 2019, el 100%
del valor de la pensión en 2018 pasaría a ser el 82% en 2060. Con carácter adicional el nuevo
Índice de Revalorización (que, como es sabido, limita la subida de las pensiones por arriba y por
abajo en función de los ingresos y los gastos del sistema) ya empieza a significar pérdidas anua-
les del poder adquisitivo, habiéndose adoptado medidas en favor de un retraso en la edad efecti-
va de jubilación.
Por otra parte como consecuencia de reducir el esfuerzo dedicado a pagar las pensiones se
prevé un rápido descenso de la prestación en los próximos años. Actualmente la tasa de sustitu-
ción, esto es, la primera paga sobre el salario medio, es del 82%, la más alta de toda la Unión
Europea, pero en 2060 será inferior al 50%. España es, además, dentro del ámbito de la UE, el
país con peor distribución de la renta. Aunque en términos de renta per cápita el reparto no esté
lejos de Italia, Reino Unido, o Malta, la desigualdad hace que los recursos se repartan mal. Existe
por tanto una amplia proporción de los trabajadores con rentas muy bajas, lo que reduce su
aportación a la Seguridad Social. Una cotización baja durante los años de actividad supone un
cálculo más bajo de la pensión en el futuro. Y si, además, la tasa de sustitución se reduce, el
resultado será una capa de la población mayor en riesgo de pobreza.
En los Presupuestos de 2017, y con cuatro años ya de crecimiento económico, se preveía que el
desfase entre ingresos y gastos alcanzase el 1,44% del PIB, después de haber minorado en los
últimos años el Fondo de Reserva heredado. Y ello a pesar de que al cierre de 2016 había ya
500.000 afilados más que en 2011 y prácticamente la misma cantidad de pensiones adiciona-
les. Sin perjuicio del carácter positivo de los citados datos el déficit/PIB se ha multiplicado por

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10. Y, sobre todo, al cierre de 2016, con más afiliados que en 2011, se recauda menos que en-
tonces.
Al mayor gasto en pensiones se ha unido un menor ingreso por cotizaciones como consecuencia
de las políticas adoptadas, a saber, bonificaciones a la contratación e incremento de la contrata-
ción temporal a resultas de la Reforma Laboral, existiendo unas bases de cotización menores.
Los gastos de la Seguridad Social están creciendo un 3%, pero los ingresos poco más de un 1%,
en un contexto de expectativa de vida creciente.
Por otra parte el incremento del gasto de pensiones retributivas, la caída de la tasa de empleo y
el incremento de la pérdida de poder adquisitivo en España provocaron un déficit del sistema de
la Seguridad Social del 1,7% en 2016.
Ciertamente se ha de reconocer que, hasta el mes de junio de 2017, se produjo un crecimiento

de las cotizaciones del 4,7%. Sin embargo dicho crecimiento resultaba insuficiente para poder
afrontar el déficit del sistema, teniendo en cuenta además el aumento de la partida presupuesta-
ria de pensiones, que avanzaba entre 4.000 y 5.000 millones de euros en cada ejercicio.
De cara al futuro cabe pronosticar la persistencia de una situación de déficit en el Sistema de la

Seguridad Social, afectado por la evolución negativa de la inflación y por la pérdida de 3.300.000
afiliados durante la crisis, de los que hasta el momento se han recuperado cerca de 1.600.000.
Con carácter adicional la adopción de medidas tales como la reducción de cotizaciones a través
de la introducción de la exención de cotizar por los primeros 500 euros en los nuevos contratos
de trabajo de carácter indefinido o las tarifas planas terminan conduciendo a una pérdida de
ingresos en las arcas de la Seguridad Social.
Con carácter general los Presupuestos Generales del Estado habrían de habilitar para el año
2018 una partida que superase los 125.000 millones para pagar 9,5 millones de pensiones al
mes, casi 50.000 millones de euros más que los 76.000 millones empleados hace ahora una
década. Se trata de una cantidad que multiplica por más de siete la que se tendría que dedicar
para abonar las prestaciones por desempleo, y que se situaría en torno a los 17.000 millones de
euros pese a que el paro se ha reducido al 17,7%, diez puntos por debajo que durante los peores
momentos de la crisis económica.
Teniendo presente que a la finalización del mes de septiembre de 2017 el sistema acumulaba
un déficit al borde de los 18.000 millones de euros, parecía razonable estimar que los citados
125.000 millones de euros solo se alcanzasen con un nuevo préstamo del Tesoro a la Seguridad
Social, ya que las cotizaciones, que crecían a un ritmo del 5%, apuntaban a dejar una recauda-
ción de entre 110.000 millones y 115.000 millones. Mientras, el Fondo de Reserva se hallaba
en su nivel más bajo de los últimos trece años y acumulaba únicamente 11.600 millones de eu-
ros, 65.000 millones menos que en sus mejores momentos.
Desde nuestro punto de vista a la hora de entrar a debatir sobre los ingresos del sistema de pen-
siones se ha de tener presente que, al amparo de nuestro actual modelo de mercado laboral, la
cotización de los ocupados no puede seguir siendo el único principio financiador de un sistema

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público de pensiones. Y ello en tanto en cuanto nos hallamos ante una etapa de transición hacia
modelos laborales diferentes, más flexibles.
De cara a afrontar la citada situación son varias las posibles alternativas susceptibles de llegar a
plantearse. En primer lugar, introducir una reducción de la pensión media respecto al sueldo
medio y compensarlo con ahorro privado. En segundo término, aumentar los recursos públicos, lo
que requiere subir los impuestos o reducir el gasto público en otras partidas. Y, por último, intro-
ducir un conjunto de reformas orientadas a reforzar la eficiencia, elevar el empleo y mejorar la
productividad. Dentro de estas reformas se situaría, por ejemplo, la relativa a incentivar los con-
tratos indefinidos con cambios en la regulación laboral en lugar de con bonificaciones temporales
que reducen los ingresos.
Como es sabido una de las principales propuestas de reforma surgidas en el ámbito de las pen-
siones ha sido la relativa a la articulación de un nuevo modelo de financiación del sistema con
nuevos ingresos procedentes del sistema tributario, estableciendo nuevos cambios en los ingre-
sos por cotizaciones que vinculen la aportación al sistema con los ingresos realmente percibidos.
En la actualidad, nuestro modelo de Estado del Bienestar se caracteriza por la existencia de unos
programas de seguro público (desempleo, jubilación, accidente o enfermedad) que se hallan li-
gados de manera inexorable a las cotizaciones de la Seguridad Social. Ello provoca que aquellos
sectores de la población (caso, por ejemplo, de los jóvenes) que carecen de estabilidad laboral se
beneficien muy poco de la protección social, al acceder a contratos con bajos salarios y tempora-
les. En efecto, aquellos sujetos con una posición más vulnerable en el mercado laboral son me-
nos favorables que el resto de grupos a la expansión del Estado de Bienestar. A resultas de lo
anterior la capacidad de redistribución del Estado del Bienestar a través de las políticas sociales
se ve seriamente comprometida, al producirse una mayor fragmentación así como una menor
cohesión social.
A lo largo de estos últimos años las distintas reformas acaecidas en materia de pensiones han
consistido en bajar las prestaciones hasta que su gasto se iguale a los ingresos disponibles. En
efecto, las reformas de las pensiones de 2011 y 2013, si bien han tratado de blindar la sostenibi-
lidad del sistema, dejaban entrever de manera indirecta que los ingresos por cotizaciones no
serían suficientes para mantener los actuales niveles de las pensiones y que hacer sostenible el
sistema pasaba por que los futuros jubilados cobraran menos. Y, dado que no resulta previsible
que la recaudación por cotizaciones aumente como consecuencia de la reducción de salarios, el
empleo precario y la desinflación cabe estimar que la consecuencia final de las citadas reformas
será una reducción de las pensiones igual al aumento del coste futuro.
Tal y como se ha apuntado con anterioridad a priori varias serían las posibles alternativas exis-
tentes de cara a otorgar viabilidad a los sistemas de pensiones: recortar la cuantía de las futuras
pensiones aceptando la reducción de la pensión media sobre el salario medio y compensándola
con más recursos procedentes del ahorro privado; ampliar a toda la vida laboral el periodo para
calcular la prestación, reduciendo el porcentaje de pensión al que se tiene derecho con el perio-
do mínimo de cotización (actualmente el 50% con 15 años cotizados) o incrementando el número
de años de cotización que se necesitan para recibir el 100%; retrasar la edad de jubilación; ele-

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var las cotizaciones a la Seguridad Social aumentando los recursos destinados a pensiones
públicas para evitar la caída de la “tasa de beneficio", lo que supondría más impuestos o menos
gasto público en otras partidas presupuestarias; o incrementar considerablemente el crecimiento
económico del país a través de la realización de reformas estructurales que disminuyan la tasa
de desempleo, aumenten la población ocupada y sus salarios (más capital productivo, humano y
tecnológico).
En nuestra opinión se ha de garantizar que el conjunto de los trabajadores tengan derecho a un

determinado nivel de pensión, ajustándose los ingresos a dicho nivel y determinando los gastos
los ingresos necesarios. A tal efecto cabría la posibilidad de abandonar el actual sistema actua-
rial de cálculo de la pensión (en virtud del cual los ingresos del sistema determinan los gastos del
mismo) para asumir otro sistema de carácter social que no tomara en consideración la revalori-
zación anual y el factor de sostenibilidad98, fijando en cambio la pensión en función de la espe-
ranza de vida y acometiendo su financiación a través de la creación de una Contribución de
Solidaridad que grave los patrimonios personales y las ventas de las grandes empresas. Se tra-
taría por tanto de un sistema social en el que sean las pensiones que socialmente se desean
pagar las que determinen los ingresos necesarios del sistema. En virtud de dicho sistema de
carácter social el nivel de pensiones se determinaría colectivamente, atendiéndose al nivel de
gasto para determinar los ingresos que debe tener el sistema. Y ello con el objetivo último de
garantizar determinados niveles de bienestar en la jubilación99.
Creemos que debe tratar de evitarse que nuestro sistema de reparto contributivo (en virtud del
cual el aumento de los ingresos del sistema actual a través de una mayor imposición a los actua-
les trabajadores reduce su capacidad adquisitiva sin que esté garantizado que a futuro se pue-
dan mantener los actuales niveles adquisitivos de las pensiones) termine convergiendo hacia un
sistema de reparto asistencial o sistema social en el que los actuales cotizantes, cuando se jubi-
len, reciban una pensión mínima que deban complementar con algún plan privado de ahorro
individual para garantizarse un nivel de consumo aceptable. En efecto, se hace urgente redefinir
el primer pilar de las pensiones (el de reparto) mediante una reforma basada en el principio de
equidad que lo haga más equilibrado y más justo, lo que lo hará, a su vez, más sostenible.
98
Con carácter general dicho factor, cuya entrada en vigor estaba inicialmente prevista para 2019 (si bien finalmente
se ha acordado retrasar su entrada en vigor hasta 2023), contribuirá a recortar la cuantía de las nuevas pensiones en
relación al aumento de la longevidad entre los cotizantes mayores de 65 años para garantizar la estabilidad financiera.
99
Véase en este sentido ZUBIRI, I.:“Las pensiones en España: situación y alternativas de reforma”, ob. cit., para quien
“Un nivel razonable de pensiones sería dar a los trabajadores prestaciones similares (aunque no iguales) a las que
ellos están ayudando a pagar con sus cotizaciones”. Entre otras medidas destinadas a equilibrar el gasto propone este
autor el establecimiento de una pensión contributiva para cualquiera que haya cotizado (aunque sea menos de quince
años), no debiendo ampliarse más el número de años en la base reguladora. Del lado de los ingresos defiende este
autor en su trabajo un aumento de las cotizaciones a cargo del trabajo de tres puntos y del empresario de un punto
eliminando el tope de las cotizaciones sin aumento de prestaciones así como la creación de una Contribución a la
Solidaridad que gravaría los patrimonios personales y las ventas de las grandes empresas y cuyos recursos se afectar-
ían al sistema de pensiones. Apunta incluso este autor la posibilidad, siempre y cuando ello fuese viable según los
acuerdos de estabilidad vigentes con la UE a partir del 2030, de sufragar parte de las pensiones con emisiones de
deuda para que el coste del sistema se reparta con las generaciones futuras.

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Tal y como hemos venido poniendo de manifiesto a lo largo del presente trabajo en la actualidad
las aportaciones realizadas en cada momento sirven para pagar las pensiones de los pensionis-
tas que haya en ese preciso instante y no para acumular las aportaciones con vistas a las presta-
ciones futuras de los actuales cotizantes. Téngase presente además que, a pesar del descenso
en el número de desempleados existente, los ingresos por cotizaciones sociales no remontan y
apenas permiten cubrir el 78% de los gastos del sistema. Así, mientras que las altas en la afilia-
ción a la Seguridad Social crecieron un 3,18% durante 2015, el aumento de los ingresos por coti-
zaciones fue de sólo el 1,3%, es decir, menos de la mitad100.
Al objeto de compensar los descensos de cotizaciones que pudieran llegar a producirse (situacio-
nes de déficit) se acudiría a la recaudación impositiva, pudiendo financiarse a través de los im-
puestos generales de nuestro sistema tributario (o bien mediante la creación de un nuevo
gravamen finalista similar al “Impuesto sobre la solidaridad” aplicable en Francia) cualquier défi-
cit del sistema que surgiese, siempre y cuando no resulte dañado el crecimiento y la creación de
empleo, lo que iría en contra de la sostenibilidad de las pensiones. Y ello con independencia de
compensar cualquier eventual reducción de cotizaciones empresariales con una aportación per-
manente al sistema de pensiones. Téngase presente que si no se aumentan los ingresos por el
lado de las cotizaciones101 se deberá pagar una parte de las pensiones con impuestos. Ahora
bien debe reconocerse igualmente a este respecto que la introducción de un gravamen destina-
do a financiar las pensiones podría también provocar el efecto de deprimir la capacidad econó-
mica de las personas más desfavorecidas.
A este respecto estimamos además que dicho “recargo de solidaridad” no debería incidir sobre la
imposición patrimonial debido a las consecuencias perjudiciales que podría llegar a tener para el
ahorro y al ámbito reducido de dicha imposición respecto de las personas físicas. Por el contrario
parece más razonable su aplicación sobre el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), que presenta
unas bases imponibles más extensas y flexibles y ofrece un carácter neutro102.
Por otra parte se ha llegado a plantear la posibilidad de pasar el pago de las llamadas pensiones
no contributivas de muerte y supervivencia (orfandad, viudedad103 y en favor de familiares), que
100
Durante el ejercicio 2015 la Seguridad Social ingresó un 1,30% más por cotizaciones frente a una previsión del
6,8%, con lo que presentó un desfase de 9.341 millones en ese ejercicio y un déficit acumulado de casi 17.000 millo-
nes de euros.
101
A este respecto se ha de señalar que en la actualidad los ciudadanos españoles destinan el 4,7% de su sueldo
para pagar las pensiones, frente al 17% de los asalariados alemanes, el 10,2% de los franceses o el 7,2% de los italia-
nos. Y, a tal efecto, si se decidiera aumentar la cotización del trabajador, ello se traduciría en un menor salario.
102
No obstante una opinión contraria puede encontrarse en ZUBIRI, I.: “¿Qué tipo de pensiones queremos?”, Diario
Cinco Días, www.cincodias.com (consultada el 3 de noviembre de 2016), para quien “Sustituir cotizaciones por IVA solo
sirve para que los empresarios paguen menos y los ciudadanos, más. En el mejor escenario, aportaría muy pocos
recursos más y en los más plausibles, ninguno, y reduciría el bienestar general”
103
En relación con el ámbito de aplicación de esta pensión, pensada inicialmente como una compensación en un
mercado laboral con escasa presencia de la mujer, se ha llegado a proponer la sustitución del régimen actual por una
prestación pagada por una sola vez.

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actualmente sufraga la Seguridad Social104, al ámbito contributivo a los Presupuestos y culminar
así la separación de fuentes en el sistema, lo que ya constituiría una forma de pagar las pensio-
nes por la vía de los impuestos. En la actualidad ambas partidas representan algo más del
15,36% del gasto total en pensiones, con 19.000 millones sobre el total de 123.646 millones de
euros, lo que constituye una cifra superior a la del déficit del sistema. Sucede no obstante que el
Presupuesto del Estado difícilmente puede soportar, con su estructura actual de ingresos y gas-
tos, un esfuerzo financiero de tal magnitud. Por otra parte, y teniendo presente que las presta-
ciones cuya financiación descansa, de forma exclusiva, en la imposición general tienen una
naturaleza no contributiva, la introducción de cualquier eventual cambio en la financiación de las
pensiones de viudedad y orfandad conllevaría el cambio en su naturaleza jurídica a pensiones no
contributivas o asistenciales105.
Asimismo podría estudiarse, como alternativa a la revisión periódica del Factor de Sostenibilidad
o a la posibilidad de que el citado Factor tenga en cuenta la esperanza de vida en el momento de
la jubilación y un factor de revalorización anual, la posibilidad de eliminar dicho Factor de Soste-
nibilidad106 y el propio “Índice de revalorización” para sustituirlo por el IPC, y establecer una cota
mínima a la tasa de sustitución107 definida en términos netos, ya sea pensión después de im-
puestos o salario después de impuestos108. En este sentido determinadas propuestas de reforma
han abogado por modificar el actual Índice de Revalorización (que, en líneas generales, descarga
la viabilidad del sistema en una reducción paulatina de la pensión de los trabajadores y en una
pérdida de poder adquisitivo ante aumentos del IPC) y derogar el citado Factor de Sostenibilidad,
esto es, el coeficiente que desde 2019 debía ajustar la pensión inicial de los nuevos jubilados a
la esperanza de vida a los 67 años. Ha de valorarse además la posibilidad de impulsar un au-
104
En cambio, como es sabido, las pensiones no contributivas ya se pagan vía Presupuestos Generales del Estado
desde 2013.
105
Véase a este respecto BARRERA, Mª. C.:“El primer paso para desmantelar el sistema”, Diario Cinco Días,
www.cincodias.com (consultada el 17 de noviembre de 2016), quien califica dicha opción de contradictoria; en opinión
de esta autora “las prestaciones cuya financiación descansa, de forma exclusiva, en la imposición general tienen una
naturaleza no contributiva. Por tanto, el cambio en la financiación de las pensiones de viudedad y orfandad conllevaría
el cambio en su naturaleza jurídica a pensiones no contributivas o asistenciales”.
106
Y ello en tanto en cuanto dicho Factor de Sostenibilidad podría terminar provocando la disminución de las pensio-
nes. Así, por ejemplo, si dentro de dos décadas vivimos cinco años más y esos años que vivamos de más se financian
con nuestra pensión esto implicaría una reducción del 17% (255 euros menos). Por otra parte y como consecuencia
del Índice de Revalorización, si se aplicara la subida mínima del 0,25%, en veinte años la pensión perdería un 43% de
poder adquisitivo. Sumando el efecto de ambos, la pensión se recortaría en un 50%, es decir, una de 1.500 pasaría a
700 euros.
107
Con carácter general la tasa de sustitución de ingresos a la jubilación es la relación entre la pensión media de
jubilación de un país y el salario medio justo antes de la fecha de jubilación, esto es, el porcentaje de la pensión de
jubilación respecto al importe del último salario recibido.
108
En relación con esta cuestión ya la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para
2016, incluyó una Disposición Adicional en la que el Gobierno se comprometía a avanzar en la compatibilidad de los
objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera con la plena financiación de las prestaciones no
contributivas y universales a cargo de los Presupuestos, para lo que valoraría las condiciones de las prestaciones in-
cluidas en el sistema que pudieran tener esta consideración.

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mento de la edad de jubilación extendiendo la misma a los 67 años para el conjunto de la pobla-
ción y eliminando el sistema de jubilaciones anticipadas, ya que ello podría reforzar el sistema de
pensiones e incrementaría la vida productiva de los individuos.
Cabe también valorar la posibilidad de eliminar los actuales topes máximos en la cotización a la
Seguridad Social e incrementar también las pensiones máximas de los trabajadores que coticen
en esta banda alta de rentas. Como es sabido la base máxima de cotización fue de 3.642 euros
brutos en 2016, de manera que toda la masa salarial de los que ganan por encima de esa canti-
dad no cotiza a la Seguridad Social, pero tampoco sirve para conseguir pensiones mayores, pues-
to que la pensión también estuvo limitada a 2.567 euros en 2016109.
Otra alternativa propuesta sería la consistente en separar plenamente los ámbitos de las cotiza-
ciones y de las pensiones, al objeto de que se puedan plantear rebajas de las cuotas que pagan
las empresas creando márgenes que permitan aumentar la contratación, pero sin condicionarlo
al impacto que pueda tener sobre las pensiones. Ahora bien ello implicaría financiar parte del
sistema por la vía de impuestos más eficientes, como los indirectos. Dicha medida habría de
tener como consecuencia un aumento correlativo de la pensión máxima, lo que podría terminar
conduciendo hacia un encarecimiento del factor trabajo.
No parece sin embargo recomendable aumentar las cotizaciones sociales para pagar las pensio-
nes, en la medida en que aquellas operan como un impuesto sobre el trabajo y penalizan la crea-
ción de empleo. A ello se ha de sumar además la incertidumbre acerca de que pueda no existir
una plena elasticidad de los ingresos por cotizaciones respecto al aumento del empleo y del
número de cotizantes (tanto por la caída de los salarios como por las bonificaciones a la contra-
tación) y la circunstancia de que, inevitablemente, las bonificaciones aprobadas por el Gobierno
sobre las cotizaciones a la Seguridad Social perjudican a los ingresos de esta última. Téngase
presente además que mientras que los salarios son cada vez más modestos (produciéndose
asimismo un estancamiento de las bases medias de cotización) las nuevas pensiones crecen a
ritmos muy acelerados, al igual que sucede con el ritmo de avance de los pensionistas. Ahora
bien, en este ámbito, una posible variante sería aumentar las cotizaciones de los trabajadores sin
trasladarlas al sueldo, para evitar una elevación drástica de los costes laborales que tendrían un
efecto contractivo sobre la ocupación.
Por otra parte, y tal y como se puso de manifiesto en la Declaración sobre la Cuenta General del
Estado del Tribunal de Cuentas correspondiente al ejercicio 2014, estimamos que se ha de tratar
de adaptar la financiación temporal del Estado a la Seguridad Social a la situación real de los
gastos que deban ser financiados a través de este sistema, al objeto de impedir que el desfase
109
Durante el ejercicio 2015 el número de trabajadores que cotizaba por base máxima al menos un mes al año as-
cendió a 1.460.000, un 4,3% más que el año anterior. No obstante fue mucho mayor el incremento de las retribucio-
nes medias de estos trabajadores que cotizaban por lo máximo, al crecer un 9,2%. Con ello, la masa salarial que no
estaría cotizando creció en 2015 un 13,8% hasta los 30.479 millones de euros. De este modo, si toda esa masa sala-
rial que escapó a la cotización en 2015 hubiera cotizado por el tipo de cotización general por contingencias comunes
del 28,3% la Seguridad Social habría aumentado su recaudación de manera considerable en dicho ejercicio.

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actualmente existente siga produciendo un incremento del déficit de la financiación afectada lo
que, a medio plazo, podría dificultar la separación de fuentes de financiación en el sistema y a
corto plazo, generar tensiones de liquidez en el ámbito de la Seguridad Social. A tal efecto la Ad-
ministración General del Estado habría de aportar las previsiones presupuestarias y las transfe-
rencias correspondientes para pagar las prestaciones no contributivas, con el fin de lograr el
objetivo de separación de fuentes de financiación en el Sistema recogido en la Recomendación
Primera del Pacto de Toledo constituido en 1995110, lo que permitiría evitar "tensiones de liqui-
dez".
Otras propuestas de reforma que, en nuestra opinión, deben ser exploradas son las relativas a la
introducción de incentivos fiscales para los planes de ahorro privado (sin perjuicio de reconocer
que se trata de instrumentos que no ofrecen un carácter solidario); desincentivar las prejubila-
ciones; incrementar aún más el número de años trabajados para calcular la pensión o reducir las
pensiones de mayor cuantía económica; o permitir compatibilizar la percepción de una pensión
de jubilación o retiro con el mantenimiento de la actividad profesional de determinadas activida-
des111, medida que indudablemente ayudaría al sostenimiento del sistema así como a regularizar
la posible economía sumergida generada durante todos estos años, amén de incrementar la ca-
pacidad adquisitiva de los jubilados. No obstante a este respecto sería importante clarificar si la
medida pretende aplicarse respecto del conjunto de las rentas percibidas o solo en relación con
determinados rendimientos, como puedan ser, por ejemplo, los procedentes del desarrollo de
actividades profesionales.
En definitiva, debe entrar a valorarse si se opta por un modelo de pensiones asistencial, donde
todos cobran igual, o bien por un modelo contributivo que tenga en cuenta todas las cotizaciones
reconociendo el esfuerzo de cotización que se ha hecho a lo largo de la vida laboral y que sea
flexible a la hora de decidir el trabajador cuando quiere jubilarse. A nuestro juicio se ha de optar
por un modelo que dote de mayor equidad a la relación entre las contribuciones y las prestacio-
110
Como es sabido a través de la firma del citado Pacto se pretendió dar viabilidad al actual sistema de reparto de
caja estableciendo fondos especiales de estabilización y reservas destinadas a atender las obligaciones futuras del
sistema, mediante la salvaguarda de los superávits.
111
A este respecto se ha de tener presente que ya el Real Decreto-Ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para
favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo,
contempló la compatibilidad de la pensión de jubilación con el trabajo por cuenta propia o ajena, siempre y cuando: la
pensión en cuestión sea contributiva; el derecho a la pensión se haya alcanzado por edad (no jubilaciones bonificadas
o anticipadas); el trabajo sea compatible, pudiendo realizarlo a tiempo total o parcial; se acredite un periodo de cotiza-
ción que permita percibir el 100% de la cotización; y la pensión de jubilación compatible con el trabajo sea del 50% del
reconocimiento inicial. Con carácter previo la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y moder-
nización del sistema de Seguridad Social, estableció la compatibilidad de la pensión de jubilación (jubilación en edad
legal o anticipada) con la realización de trabajos por cuenta propia siempre que los ingresos anuales totales no super-
asen el salario mínimo interprofesional en cómputo anual. Y, refiriéndose de manera específica al ámbito de los cole-
gios profesionales, la Disposición Adicional Trigésimo Séptima de la citada Ley, relativa a la compatibilidad entre
pensión de jubilación y trabajo, previó que el Gobierno presentase un Proyecto de Ley destinado a regular la compatibi-
lidad entre pensión y trabajo, garantizando el relevo generacional y la prolongación de la vida laboral, así como el tra-
tamiento en condiciones de igualdad de las diferentes actividades.

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nes y que aporte la sostenibilidad financiera necesaria. Y ello teniendo presente que el actual
modelo contributivo de prestación definida y de reparto no se adapta a la actual situación, donde
los mayores problemas vienen originados por un aumento de la longevidad.
En todo caso se hace necesario buscar fuentes de financiación de las pensiones alternativas a
las cotizaciones, ya que la actual situación de desempleo elevado dificulta la incorporación de
trabajadores al mercado laboral. Debe alcanzarse un pacto nacional de pensiones e introducir
reformas que aumenten la contribución de los trabajadores para financiar las prestaciones.
Una posibilidad al respecto sería que las prestaciones menos contributivas (caso por ejemplo de
las de viudedad112 y orfandad) se financien con impuestos. Y ello en tanto en cuanto ambas pen-
siones no son de naturaleza contributiva (los beneficiarios no han cotizado por ello). Parecería
lógico que fuese el Estado, a través de sus propios recursos, quien hubiera de correr con el gasto.
Dicha medida podría contribuir a descargar la presión financiera que soporta la Seguridad Social,
si bien permanecerían dentro del ámbito de actuación de esta última113.
La adopción de la citada medida consistente en financiar las pensiones no contributivas (princi-

palmente, las de viudedad y orfandad) mediante impuestos podría llegar a proporcionar un aho-
rro cercano a los 23.000 millones de euros al año y permitiría la sostenibilidad del sistema, que
en los últimos años ha sufrido la fuerte moderación salarial de España. Téngase presente que la
caída de las rentas medias y altas ha rebajado la recaudación por IRPF y, en consecuencia, ha
obligado al Estado a acudir de manera recurrente al Fondo de Reserva.
De este modo se procedería a separar las fuentes de financiación trasladando a la caja de los
impuestos generales una parte de los gastos del sistema que actualmente se abonan con cotiza-
ciones. En concreto, se trataría de ir costeando con impuestos, de forma progresiva, las pensio-
nes de viudedad y orfandad. Estas pensiones quedarían así liberadas para costear pensiones
contributivas. Incluso también podrían pagarse vía impuestos otros gastos de la Seguridad Social
112
En el caso específico de esta pensión de viudedad se ha llegado a defender la posibilidad de rediseñar la misma al
haberse producido cambios significativos desde su creación, motivados en buena medida por la progresiva incorpora-
ción de la mujer en el mercado de trabajo. Véase a este respecto DEVESA CARPIO, J. E.: “Pensiones: de casi todo lo visible
y lo invisible”, Diario Cinco Días, www.cincodias.com (consultada el 7 de noviembre de 2016); a juicio de este investi-
gador “la prestación de viudedad debería estar relacionada con el nivel de ingresos y con la edad del beneficiario y, en
algunos casos, podría tener sentido que fuera una pensión vitalicia, pero no para casi todos los beneficiarios, como
ocurre ahora. Un buen mecanismo podría ser el de asignar prestaciones temporales, de duración y cuantía en función
de las necesidades del beneficiario y de su edad, lo que implica que pase a adquirir un carácter no contributivo y, por
lo tanto, tendría que financiarse con impuestos”.
113
Esta medida destinada a incrementar los ingresos del sistema público de pensiones podría ir acompañada de otras
posibles medidas tales como el incrementar las bases máximas de cotización, equiparar las bases medias de cotiza-
ción del Régimen de Autónomos y del Régimen General o la conversión de las llamadas “tarifas planas” y de las reduc-
ciones de cuotas en bonificaciones financiadas por el Ministerio de Empleo; se trataría concretamente de eliminar el
actual sistema de bonificaciones, que hoy lastra la financiación de la Seguridad Social a través de todo tipo de instru-
mentos (bonificaciones, exenciones, tarifas planas, etc.), financiar con impuestos la reducción de la cotización de la
cuota patronal de los afiliados del Sistema Especial Agrario. Todo ello con el objetivo último de aumentar el peso de las
pensiones respecto del PIB.

JUAN CALVO VÉRGEZ
tales como los gastos de personal y gestión (con un coste de 4.000 millones anuales) y las boni-
ficaciones al empleo (que suponen un coste de 3.000 millones).
En esta misma línea también podría acometerse el diseño de un nuevo impuesto finalista cuyos
ingresos se destinaran exclusivamente al pago de pensiones, sometiendo a gravamen la renta y
el patrimonio a través de un recargo para las rentas más altas. Ahora bien, se ha de reconocer
que ello podría terminar desvirtuando el sentido global de la contribución al sostenimiento de los
gastos públicos.
En todo caso, y dentro de esta línea de separación de fuentes de financiación, lo que se preten-
dería sería que fuese el Estado con impuestos y no con cotizaciones quien sufragara la gestión
administrativa de la Seguridad Social, al tratarse de empleados públicos.
Por lo que respecta a la vertiente del gasto cabría plantearse la posibilidad de eliminar los actua-
les topes que establece la normativa aplicable tanto en lo que se refiere a las bases máximas de
cotización como a la cuantía de la pensión máxima. Se trataría concretamente de “destopar”
cotización y pensión máxima al objeto de que todo aquello que se ganase por encima de la base
máxima de cotización no cotizara ni elevara la pensión, que también quedaría limitada. La razón
de ser actual de estos topes no es otra que la contributividad, es decir, el mantenimiento de una
cierta relación entre cotizaciones y pensiones máximas.
Los salarios más elevados cotizarían por las rentas reales, sin topes, lo que significaría pagar
más en cotizaciones. Eliminando estos topes máximos, la carga de cotizaciones de empresa y
trabajador crecería para los salarios más altos. Igualmente habrían de eliminarse entonces los
límites aplicables a la pensión máxima, con la finalidad de incentivar al máximo el empleo.
Téngase presente que, en la actualidad, las cotizaciones a la Seguridad Social adolecen de una
verdadera progresividad, imponiendo un esfuerzo contributivo mucho mayor a los ocupados con
remuneraciones más bajas que a aquellos con remuneraciones más altas. En efecto, las cotiza-
ciones operan, tal y como ya se ha indicado, como un impuesto sobre el trabajo establecido por
categorías profesionales y con altos tipos de gravamen que, no obstante, se aplica sobre bases
tarifadas y con topes máximos en lugar de sobre las auténticas retribuciones salariales. Dichas
cotizaciones están sujetas a un conjunto de bonificaciones, reducciones y exenciones que termi-
nan afectando a la recaudación y cuyo efecto sobre el crecimiento del empleo se muestra limita-
do. Debido a ello podría ser conveniente bajar los tipos de gravamen aplicables a las mismas y
eliminar las exenciones, reducciones o bonificaciones y los topes máximos actualmente aplica-
bles114.
Otras posibles alternativas para hacer frente al actual déficit por el que atraviesa la Tesorería
General de la Seguridad Social serían elevar un punto las cotizaciones que pagan empresarios y
114
Coincidimos en este sentido con LAGARES CALVO, M.: “Pensiones: problemas a las puertas”, Diario El Mundo, 31 de
octubre de 2016, cuando afirma que “Si las cotizaciones sociales, con menores tipos de gravamen que los actuales,
recayesen sobre los mismos ingresos brutos de trabajo que el IRPF, resultaría posible una gestión unificada de ambos
tributos con importantes ahorros de costes indirectos tanto para las empresas como para la Hacienda pública”.

JUAN CALVO VÉRGEZ
trabajadores (o subir solo las cotizaciones de los trabajadores, a costa de su salario) 115, mejorar
las prestaciones por desempleo o aumentar el Salario Mínimo Interprofesional (lo que generaría
un aumento de la base de cotización mínima) o bien solicitar un crédito al mercado emitiendo
deuda o acudiendo a las entidades financieras.
En este sentido, al objeto de aumentar los ingresos del sistema y poder cumplir así con el objeti-
vo de déficit público para 2017 del 3,1% el Real Decreto-ley 3/2016, de 2 de diciembre, por el
que se adoptan medidas en el ámbito tributario dirigidas a la consolidación de las finanzas públi-
cas y otras medidas urgentes en materia social, a través de sus arts. 9 y 10, introdujo una actua-
lización del tope máximo y de las bases máximas de cotización en el sistema de la Seguridad
Social y los incrementos futuros del tope máximo y de las bases máximas de cotización y del lími-
te máximo de las pensiones del sistema de la Seguridad Social.
Concretamente, con la finalidad de asegurar la viabilidad del sistema de la Seguridad Social ante
su situación de déficit y en aplicación del principio de solidaridad en que dicho sistema se fun-
damenta (al amparo del art. 2.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social
aprobado mediante Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre) se procedió a actualizar
para el año 2017 las cuantías del tope máximo de la base de cotización a la Seguridad Social en
los regímenes que lo tuviesen establecido, así como de las bases máximas de cotización en cada
uno de ellos, incrementándolas en un 3% respecto a las vigentes en el ejercicio 2016. Atendien-
do a la proporcionalidad de la contribución al sistema de la Seguridad Social esta medida se jus-
tificó, asimismo, en función de la evolución de los salarios presentes y previstos.
Por otra parte se estimó oportuna la introducción de una previsión legal en virtud de la cual los
futuros incrementos del tope máximo y de las bases máximas de cotización en el sistema de la
Seguridad Social, así como del límite máximo para las pensiones causadas en el mismo, se ajus-
ten en todo caso a las recomendaciones que se efectúen en tal sentido por parte de la Comisión
Parlamentaria Permanente de Evaluación y Seguimiento de los Acuerdos del Pacto de Toledo y a
los acuerdos en el marco del diálogo social.
A resultas de lo anterior al amparo de lo establecido en el art. 9 del Real Decreto-Ley, relativo a la

actualización del tope máximo y de las bases máximas de cotización en el sistema de la Seguri-
dad Social, las cuantías del tope máximo de la base de cotización a la Seguridad Social en aque-
llos regímenes que lo tengan establecido y de las bases máximas de cotización aplicables en
cada uno de ellos se incrementarían, a partir del 1 de enero de 2017, en un 3% respecto a las
115
A favor de la posibilidad de elevar las cotizaciones se ha pronunciado, por ejemplo, ZUBIRI, I.: “¿Qué tipo de pensio-
nes queremos?”, ob. cit, para quien “en el corto plazo se deberían aumentar las cotizaciones a cargo del trabajador (a
cambio de garantías futuras sobre su pensión) y marginalmente las del empresario. Se deberían destopar las cotiza-
ciones y crear una contribución de solidaridad (que grave rentas no salariales) para asignarla a las pensiones y esta-
blecer el compromiso de financiar cualquier déficit que pueda quedar con impuestos”; propone además este autor
“recuperar el Fondo de Reserva dotándolo con activos propiedad del Estado, cobros de préstamos y trasferencias del
Estado. Debería aproximarse al 30% del PIB en 2030. Hay que reducir el fraude en las cotizaciones y, en el medio
plazo, transferir cotizaciones de desempleo a pensiones”. No obstante, como principal inconveniente que podría susci-
tar la adopción de la citada medida estaría la eventual bajada de las contrataciones y la contracción de la economía.

JUAN CALVO VÉRGEZ
vigentes en el año 2016. Por lo que respecta a los incrementos futuros del tope máximo y de las
bases máximas de cotización y del límite máximo de las pensiones del sistema de la Seguridad
Social, señaló el art. 10 del Real Decreto-Ley que los incrementos del tope máximo de la base de
cotización y de las bases máximas de cotización en el sistema de la Seguridad Social, así como
del límite máximo para las pensiones causadas en dicho sistema, que se realicen con posteriori-
dad al establecido en dicho Real Decreto-Ley, se ajustarían a las recomendaciones efectuadas en
tal sentido por la Comisión Parlamentaria Permanente de Evaluación y Seguimiento de los Acuer-
dos del Pacto de Toledo y los acuerdos en el marco del diálogo social.
En definitiva, se acordó incrementar un 3% la base máxima de cotización para 2017, con lo que
se situaría en unos 3.565,8 euros mensuales, frente a los 3.462 euros de 2016. Cada punto de
incremento de la base máxima implicaba unos ingresos para el sistema de entre 100 y 110 mi-
llones de euros, con lo que una subida del 3% reportaría al sistema unos ingresos de entre 300 y
330 millones de euros. A este respecto se ha de recordar que ya en 2013 y 2014 la base máxi-
ma se incrementó un 5% en cada ejercicio, hasta situarse al final de ese periodo en 3.597 euros
mensuales. En 2015, el Gobierno la subió un 0,25% y en 2016 otro 1%, dejándola en 3.642 eu-
ros. Para 2017 se elevaba hasta los 3.751,2 euros. Con dicha subida del 8% en las bases míni-
mas la base mínima de cotización para licenciados e ingenieros se incrementaba desde los
1.067,4 euros mensuales a 1.152,7 euros, en tanto que la de ayudantes no titulados, oficiales y
auxiliares administrativos y subalternos pasaba de 764,4 euros a 825,5 euros mensuales en
2017.
En principio el incremento de estas bases habría de traducirse en un aumento de los ingresos de

la Seguridad Social que dependería de la intensidad de la subida. La medida supondría un au-
mento inmediato de la recaudación. Sin embargo en teoría debería generar mayores derechos de
pensión a futuro de los trabajadores que cotizan por base máxima. En la actualidad la relación
diferencial entre la pensión máxima y la base máxima de cotización del sistema es un 15% infe-
rior la primera y esta diferencia se ampliaría previsiblemente con esta medida, la cual habría de
ser costeada por las empresas, que abonan casi el 30% del salario bruto del trabajador a las
arcas del sistema de Seguridad Social, si bien los trabajadores que cotizan por base máxima
también contribuirían a ello, al aportar el 6,25%, en el que está fijada su cotización sobre una
mayor base de su salario que hasta la fecha escapaba a la cotización.
La adopción de dicha decisión consistente en elevar la base de las cotizaciones sociales iba
acompañada además de otras medidas tales como la separación de fuentes de financiación para
que las pensiones no contributivas se financien vía Presupuestos del Estado, la compatibilización
del 100% de la pensión con el desempeño de una actividad laboral y el potenciamiento de la
lucha contra la economía sumergida.
Asimismo mediante la aprobación de este Real Decreto-Ley 3/2016 y, más precisamente, a

través de su Disposición Adicional Única, se encomendó al Gobierno fijar, de acuerdo con lo es-
tablecido en el art. 27.1 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, el Salario
Mínimo Interprofesional para 2017 con un incremento del 8% respecto del establecido por el

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Real Decreto 1171/2015, de 29 de diciembre, por el que se fija el salario mínimo interprofesio-
nal para 2016. Con carácter adicional se acordó que Gobierno determinase la afectación de di-
cho incremento a las referencias al Salario Mínimo Interprofesional contenidas en los convenios
colectivos vigentes a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto que aprobase el SMI para
2017, con la finalidad de evitar que el mismo pudiera producir distorsiones en su contenido
económico, así como en normas no estatales y en contratos y pactos de naturaleza privada.
Se estimó por tanto conveniente incrementar el Salario Mínimo Interprofesional teniendo en

cuenta la mejora de las condiciones generales de la economía, a la vez que se continúa favore-
ciendo, de forma equilibrada, su competitividad, acompasando así la evolución de los salarios en
el proceso de recuperación del empleo. Tal y como señala la citada Disposición Adicional Única
del Real Decreto-Ley 3/2016, relativa a la fijación del salario mínimo interprofesional para 2017,
el Gobierno fijaría, de acuerdo con lo establecido en el art. 27.1 del Real Decreto Legislativo
2/2015, de 23 de octubre, el SMI para 2017 con un incremento del 8% respecto del establecido
por el Real Decreto 1171/2015, de 29 de diciembre, por el que se fija el Salario Mínimo Interpro-
fesional para 2016. Asimismo el Gobierno determinaría la afectación de dicho incremento a las
referencias al Salario Mínimo Interprofesional contenidas en los convenios colectivos vigentes a
la fecha de entrada en vigor del Real Decreto que aprobase el SMI para 2017, así como en nor-
mas no estatales y en contratos y pactos de naturaleza privada116.
En resumen, se aprobó que el Salario Mínimo Interprofesional subiese un 8% para 2017, con lo
que se elevaba de 655,20 a 707,60 euros mensuales. Y, respecto de los ejercicios 2018, 2019 y
2020, el Gobierno aceptaría el SMI que pactasen la patronal y los sindicatos, siempre que pre-
sentaran su acuerdo al Ministerio de Empleo antes del 15 de noviembre de cada año.
A resultas de la citada subida del 8% del SMI respecto de los autónomos societarios y para los
que contasen con 10 trabajadores o más, sus bases mínimas se incrementaban hasta los
1.152,8 euros, lo que suponía 300 euros más al año. Ha de tenerse presente además a este
respecto que desde el 1 de enero de 2016 el tope mínimo de cotización para las contingencias
de accidente de trabajo y enfermedad profesional pasó a ser el equivalente al SMI, incrementado
por el prorrateo de las percepciones de vencimiento superior al mensual que perciba el trabaja-
dor, sin que pueda ser inferior a 764,40 euros mensuales. No obstante aquellos aplazamientos o
fraccionamientos cuyos procedimientos se hubiesen iniciado antes del 1 de enero de 2017 se
regirán por la normativa anterior a dicha fecha hasta su conclusión.
En todo caso, y continuando con nuestro análisis de posibles alternativas futuras, cabría igual-
mente la posibilidad (a nuestro juicio quizás la más apropiada a priori) de establecer una mayor
vinculación entre las políticas activas de formación y la percepción de ayudas por desempleo, de
forma que se limite su cobro si el parado no demuestra activamente que busca un empleo.
116
La Exposición de Motivos del citado Real Decreto-Ley justificaba la extraordinaria y urgente necesidad que el art.
86 de la Constitución exige para aprobar las medidas relativas al salario mínimo interprofesional en el breve espacio
de tiempo que restaba para que finalizara el año 2016, unido a la certidumbre que aportaba a los sujetos negociado-
res de convenios colectivos su conocimiento con una mínima antelación, siendo precisamente en el último mes del
año cuando se concluyen más acuerdos de revisión salarial.

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Con carácter adicional debe estudiarse la posibilidad de introducir cuentas personales en el mo-
delo público que igualen la pensión a la cotización en la vida laboral, esto es, que permita al tra-
bajador tener una pensión de acuerdo con su cotización a lo largo de toda la vida laboral, de
manera que aquellos trabajadores que hubieran contribuido más devengarían una pensión ma-
yor. Se trataría de cuentas individuales de capitalización de adhesión automática con aportacio-
nes tanto del trabajador como de las empresas en las que fuera trabajando a lo largo de su
carrera laboral, independientemente de que la gestión de esas cuentas fuera pública o privada.
Téngase presente que el llamado sistema de capitalización permite que cada ciudadano vaya
llenando su propia “hucha” acumulando un fondo que será el que financie su pensión. Ello podría
posibilitar la introducción de instrumentos de ajuste automático, alcanzándose una jubilación
flexible y el equilibrio actuarial en relación con la esperanza de vida tras la jubilación entre las
contribuciones y las pensiones. Igualmente ha de estudiarse la posibilidad de obligar a las em-
presas a ofrecer planes de empleo a los trabajadores alcanzándose un modelo similar al que se
aplica, por ejemplo, en Reino Unido, donde se obliga a las compañías a ofrecer a los trabajadores
un plan de pensiones complementario privado que financia la empresa y una parte del salario del
empleado, pudiendo ser dicho plan rechazado por el trabajador o bien darse de baja en el mismo
cuando crea conveniente117.
Igualmente las ayudas a las personas dependientes han de ser objeto de modificación. Baste
señalar a este respecto que, por ejemplo, las ayudas económicas al cuidador, que inicialmente
resultaban mayoritarias, en la actualidad apenas representan un tercio del total, ya que el 63%
de las mismas constituyen prestaciones de servicios. Se requiere pues en este ámbito volver a
incrementar su financiación y, sobre todo, articular el sector en materia de empleo y calidad de
los servicios.
En suma, debe articularse el cambio hacia un sistema de capitalización pasando por un sistema
mixto en el que se combine la parte de la solidaridad intergeneracional o reparto con un modelo
de capitalización en el que cada pensionista perciba una pensión según la cotización de toda su
vida laboral.
Han de buscarse nuevas fórmulas basadas en modelos de capitalización que aseguren una soli-
daridad intergeneracional a través de mínimos garantizados, sistemas de revaloración constante
para mantener el poder adquisitivo de los pensionistas y la inclusión de cuentas individuales
nocionales de contribución definida con el fin de que el trabajador perciba unos ingresos en fun-
ción de las aportaciones realizadas y en virtud de las cuales, en el instante de la jubilación del
trabajador, se estimaría el tiempo de vida que tiene por delante, según un modelo actuarial, y se
distribuiría todo lo aportado en su vida laboral en los años que se estime que le quedan por vivir.
Las citadas cuentas abarcarían todo lo cotizado por cada trabajador, permitiendo efectuar un
117
Otra alternativa sería, por ejemplo, asumir el sistema alemán, ya analizado, en el que por cada euro destinado por
los contribuyentes a su plan de pensiones privado el Estado pone otro. En todo caso, la escasez de ahorro para la
jubilación se refleja en el siguiente dato: en los países de la OCDE, el patrimonio en fondos de pensiones supone, de
media, el 34% de su PIB, mientras que en España solo es el 9%, cuatro veces menos. En nuestro país, además, solo el
21% de los partícipes tienen menos de 40 años.

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cálculo de la pensión a percibir en cada momento atendiendo, no ya solo a variables económicas,
sino también a la esperanza de vida. De este modo el futuro pensionista podrá seguir trabajando
hasta que llegue a los ingresos que considere necesarios para su jubilación, prolongando con ello
su vida activa.
La introducción de este sistema de cuentas nocionales (que habría de tomar en consideración la

esperanza de vida del sujeto y variables económicas como la ratio entre cotizantes y jubilados o
el crecimiento del PIB) podría servir para reforzar la contributividad teniendo en cuenta toda la
vida laboral y posibilitaría la introducción de un ajuste automático del gasto frente a cambios
demográficos y económicos. Y ello partiendo del hecho de que, con carácter general, aquella
pensión que perciba el trabajador ha de respetar algún tipo de equivalencia o factor de propor-
cionalidad entre lo aportado y los años esperados que vaya a percibir la pensión a lo largo de
toda su vida.
El objetivo último no ha de ser otro que lograr unos niveles de cantidad y calidad del empleo que
sean compatibles con un ritmo acelerado de crecimiento de los pasivos y de sus prestaciones.
Probablemente ello deba de ir acompañado de nuevos estímulos a la natalidad así como del di-
seño de nuevas políticas migratorias y, en definitiva, de la introducción de un cambio decidido en
el modelo productivo destinado a proporcionar al factor trabajo una acumulación de productivi-
dad creciente que genere riqueza para ser redistribuida entre niveles de renta. En definitiva, ha
de articularse un mecanismo de reforma continua del sistema público de pensiones que adapte
los recursos disponibles a las prestaciones que es necesario abonar o, por el contrario, que ajus-
te los pagos a los recursos existentes. Y, paralelamente, debe estimularse una cultura de ahorro
privado que permita completar las prestaciones.
3. RADIOGRAFÍA DEL SECTOR DE LA SANIDAD EN ESPAÑA
Con carácter general, a la hora de analizar el funcionamiento de los sistemas sanitarios en Euro-
pa se ha de diferenciar entre Servicios Nacionales de Salud (modelo Beveridge) y Sistemas de
Seguros Sociales (modelo Bismark). Los primeros están controlados directamente por el Gobier-
no, mientras que los segundos se organizan en torno a una especie de mutuas (no gubernamen-
tales) de carácter obligatorio. La financiación sigue esta misma pauta, ya que en los Servicios
Nacionales los recursos salen de los propios presupuestos estatales y en los Sistemas de Segu-
ros Sociales se basan en cuotas pagadas por empresarios y trabajadores directamente a las en-
tidades encargadas de su gestión.
En todo caso, al margen del sistema que se adopte la práctica totalidad de la población europea
está cubierta por un seguro público o por el propio Estado, si bien existen grandes diferencias en
el número de habitantes que optan por hacerse un seguro privado. En la mayoría de los casos
este seguro actúa como una ampliación de la cartera pública. Así, por ejemplo, en países como
Bélgica no existe la misma cobertura para autónomos que para trabajadores por cuenta ajena.

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En cambio en otros países como Suecia la oferta pública es lo suficientemente amplia y sus listas
de espera lo bastante pequeñas como para que la sanidad privada prácticamente sea inexisten-
te, ya que sólo supone el 3% del gasto en salud. Por su parte en Alemania los seguros públicos y
privados pueden ser excluyentes y no todos los ciudadanos pueden optar a este último. Además
el modelo privado basa sus contribuciones en un perfil de riesgos y no en un perfil de ingresos
(las mujeres y los hombres mayores pagarán más, por ejemplo) por lo que tampoco será siempre
la opción más ventajosa.
De cualquier manera, más allá del tipo de cobertura y del papel del Ejecutivo en la gestión de los
recursos cabe la posibilidad de que el tipo de sistema escogido no sea lo más determinante a la
hora de valorar la eficacia de cada sanidad. A mayor abundamiento el tipo de sistema tampoco
determina la existencia o no de copago. De hecho todos los países de la Eurozona plantean algún
tipo de pago directo por parte del usuario en el punto de acceso a determinados servicios. Y no
por el simple hecho de tener que abonar más servicios éste supone un mayor porcentaje.
El copago en farmacia constituye el único que está presente en todos los países, aunque la pro-
porción del gasto público dentro del gasto total en medicamentos varía de forma notable. Así, en
el caso de la cobertura dental existen diferencias que van más allá del grado de copago. Mientras
que algunos países no la incluyen en su cartera de servicios (como España) en otros casos lo que
se ofrece es una cobertura condicionada a aprobación (Francia y Luxemburgo), subvencionada
en parte (Italia) o gratuita pero hasta alcanzar la mayoría de edad y después subvencionada par-
cialmente (Alemania, Dinamarca, Países Bajos y Suecia).
La mayoría de los sistemas sanitarios se organizan en torno a dos niveles asistenciales: atención
primaria y especializada. En algunos países ésta última se reparte entre hospitales más genera-
listas y otros que proveen cuidados muy especializados. No obstante la mayor diferencia recae
en lo referente al primer nivel, ya que varía tanto en lo referente a su organización como en los
servicios ofertados e incluso el grado de privatización. Esto influye también en el tipo de remune-
ración, por lo que el salario pasa a ser menos frecuente como medio de pago mientras que lo
más habitual es el pago por servicio. Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Luxembur-
go, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia optan por este sistema aunque en ocasiones
combinado con otros como la capitación o el pago por rendimiento.
Otra de las principales cuestiones que se plantea en el conjunto de los sistemas sanitarios euro-
peos es la relativa a las listas de espera. Así en la mayoría de supuestos la atención privada pa-
rece proporcionar listas de espera más reducidas. Parte de estas esperas responden a la
necesidad o no de acudir a un médico general como paso previo antes de ir a un especialista.
Casi la mitad de los países optan por no establecer un filtro, si bien en algunos donde no se exige
se plantean incentivos para fomentar este tipo de protocolo, como en Francia).
Por lo que respecta al tipo de cobertura que ofrece la Atención Primaria infantil en diversos paí-
ses de la UE el pediatra se establece al nivel de especialistas hospitalarios y, por tanto, en un
primer nivel asistencial será un médico general el que trate a los más pequeños. De hecho es
posible que en los centros de salud únicamente se localicen médicos generales y auxiliares. En

JUAN CALVO VÉRGEZ
otros Estados por el contrario se aplican sistemas combinados o se establece una edad inferior a
lo habitual para determinar si merece atención pediátrica o no (en torno a los seis años).
La organización del sistema farmacéutico también plantea un importante espectro de diferencias

entre los países europeos. Desde los propios horarios (en algunos países puede resultar compli-
cado encontrar una farmacia abierta por las tardes o en fin de semana o incluso podrían cobrar-
nos más por acudir a una con horario extendido o de guardia) hasta la política de ventas, que
puede ser más o menos restrictiva en relación con la exigencia o no de presentar receta médica.
En la actualidad la atención y el acceso a la sanidad en España se sitúa en el octavo puesto, con

90 sobre 100 puntos, en un ranking mundial que evalúa los sistemas salud de 195 países118.
Andorra, con 95 puntos, Islandia (94) y Suiza (92) encabezaban la lista de la primera edición del
Informe “Impacto Global de la Enfermedad”, que estudia las ratios de mortalidad para 32
enfermedades en los Estados sometidos a estudio entre 1990 y 2015. De acuerdo con los datos
recogidos en el citado Informe el sistema sanitario español ha sumado 15,7 puntos en los
últimos 25 años y supera en puntuación a países de su entorno como Italia (89), Francia (88),
Grecia (87), Alemania, (86), Reino Unido (85) y Portugal (85).Otros países que también
obtuvieron 90 puntos fueron Suecia, Noruega, Australia, Finlandia y los Países Bajos. España
obtenía además la nota más alta posible (100 puntos) en el tratamiento de la difteria, el tétanos
y el sarampión, y 99 puntos en desórdenes relacionados con la maternidad, así como en
infecciones respiratorias. En cambio las puntuaciones más bajas estaban relacionadas con las
curas para el linfoma de Hodgkin (64 puntos), la leucemia (66), enfermedades biliares (74) y el
cáncer de piel sin melanoma (74).
Con carácter general factores tales como las listas de espera, el presupuesto sanitario por habi-
tante o el gasto farmacéutico influyen a la hora de determinar qué ciudadanos cuentan con la
atención sanitaria más eficaz. Al amparo de lo anterior a lo largo de estos últimos años se ha
venido produciendo un severo ajuste a la baja del gasto sanitario público que, sin embargo, no ha
sido consecuencia de reformas que hayan ido buscando mejorar la eficiencia y la equidad del
gasto (la disparidad en la financiación per cápita según autonomías, se ha agudizado) sino de la
introducción de diversos recortes, especialmente significativos en el gasto farmacéutico. A resul-
tas de lo anterior el aseguramiento privado complementario ha subido durante este periodo de
congelación del gasto público. Sin embargo la cifra facturada al sistema público por el sector
privado concertado se ha mantenido prácticamente en el mismo nivel que antes, representando
un porcentaje muy bajo del total del gasto.
Así, por ejemplo, en relación con el factor relativo a las listas de espera, el tiempo medio de espe-
ra quirúrgica en el Sistema Nacional de Salud (SNS) se elevó un 38,5% en seis meses y se situó
en los 115 días a la conclusión del mes de diciembre de 2016. Con carácter general eran casi
cuatro meses los que debían aguardar de media los 614.101 pacientes incluidos en lista de es-
pera en 2016 (44.000 más que en junio de 2016) para someterse a una operación programada
no urgente en la sanidad pública. La atención al 18% de estos pacientes se demoró además más
118
Fuente: www.thelancet.com (consultada el 19 de mayo de 2017).

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de seis meses, frente al 8% que se encontraba en esta situación en junio de 2016, lo que supuso
un deterioro de la salud y calidad de vida difícilmente justificables.
Durante los últimos seis años este indicador clave del funcionamiento del SNS y de la satisfac-
ción de los ciudadanos ha sido objeto de diversos deterioros a resultas de los cuales el tiempo
medio de espera de la atención quirúrgica de 2016 casi duplicó los 65 días registrados en 2010.
Como contrapartida el tiempo de reacción de la sanidad privada (que, no obstante, atiende a un
menor volumen de población) es mucho más rápido que en los centros públicos. Tanto la aten-
ción quirúrgica como las consultas de especialista o las pruebas diagnósticas se sitúan por deba-
jo del mes, frente a los cuatro meses de media de demora de la sanidad pública.
De acuerdo con lo anterior se hace necesario revertir la falta de inversión en equipos disponibles
para diagnóstico y tratamientos así como mejorar el modelo de compra pública sanitaria (basado
fundamentalmente en el precio), la gobernanza del sistema y el desarrollo de nuevos modelos de
gestión de recursos humanos (en un sector intensivo en mano de obra) dada la elevada tempora-
lidad actualmente existente. Con carácter adicional ha de tratar de avanzarse en la consecución
de un objetivo de digitalización plena y en la adopción de nuevos métodos de control de activida-
des vinculados a la evaluación, la medición y la comparación de resultados.
3.2. A vueltas con la cuestión relativa al copago sanitario
En nuestro país durante los años 2003 y 2011 el incremento medio anual del consumo de rece-
tas en nuestro país osciló entre los 20,5 millones de 2005 y los 47,4 millones de recetas de
2008, con un alza media de 35 millones de nuevas recetas al año. Sin embargo, desde que entró
en vigor el Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la
sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestacio-
nes119 este aumento se moderó, hasta situarse en ritmos de crecimiento de la demanda del en-
119
Como seguramente se recordará varios preceptos del citado Real Decreto-Ley 16/2012 fueron objeto de un recur-
so de inconstitucionalidad presentado por el Parlamento de Navarra. Sin embargo el Pleno del Tribunal Constitucional
(TC) terminó resolviendo en su Sentencia 139/2016, de 21 de julio, que la exclusión de los extranjeros sin permiso de
residencia en España o 'sin papeles' de la asistencia sanitaria pública gratuita que supuso la reforma impulsada en
2012 a través de dicho Real Decreto-Ley no vulnera el art. 43 CE, que regula el derecho a la asistencia sanitaria, sub-
rayándose a tal efecto que la universalidad no puede confundirse con un derecho a la gratuidad en las prestaciones y
los servicios sanitarios. De este modo el TC vino a avalar la decisión de dejar sin tarjeta a los inmigrantes carentes de
permiso de residencia en España, al estimar que el Ejecutivo puede modular las condiciones de la prestación de dicha
atención médica. Si bien la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, establece que el derecho a la
protección de la salud y a la atención sanitaria es universal y no puede excluirse a ninguna persona del derecho a ser
atendido, este derecho se configura y concreta de acuerdo con lo que dispone la ley y no significa que dichas presta-
ciones hayan de ser necesariamente gratuitas para todos sus potenciales destinatarios. Ciertamente se ha de recono-
cer que, a través de la creación del Servicio Nacional de Salud, se buscó en su día una progresiva extensión de la
asistencia sanitaria gratuita o bonificada, introduciéndose a tal efecto los conceptos de asegurado y beneficiario del
SNS. Ahora bien a juicio del intérprete supremo de nuestra Constitución, en el caso de los extranjeros sin permiso de
residencia, y dentro del margen del que dispone el legislador, la aprobación del Real Decreto-Ley 16/2012 "no respon-
de a una opción arbitraria, sino a la preservación de bienes o intereses constitucionalmente protegidos, como el man-
tenimiento del sistema sanitario público, teniendo en cuenta además las posibilidades del sistema en un momento de

JUAN CALVO VÉRGEZ
torno a los 10-12 millones de recetas adicionales anuales en los dos últimos años120. En cambio,
el consumo en farmacia de los pensionistas apenas se vio afectado unas décimas durante 2012
y 2013, para situarse en 2014 en máximos, al representar el 74,1% de la factura pública en far-
macia. Las Regiones que presentaron un mayor porcentaje de pensionistas fueron Castilla y
León, Galicia y Asturias, siendo a tal efecto las Comunidades que registraron un menor recorte de
recetas por persona entre los años 2011 y 2013. Sí se redujo, en cambio, por el efecto del copa-
go el porcentaje de dispensación a cargo del Sistema Nacional de Salud respecto a las dispensa-
ciones totales en farmacia, al pasar del 79,4% del total en 2011 al 75,8% en 2013, casi cuatro
puntos en dos años. Por su parte las aportaciones de los usuarios se incrementaron de forma
notable hasta alcanzar los 1.166,6 millones de euros en 2013.
intensas complicaciones económicas". Por otra parte justificó el TC que el Gobierno impulsara esta reforma por la vía
de urgencia, habiéndose acreditado el recurso al Real Decreto-Ley en la existencia de una situación de grave dificultad
económica sin precedentes desde la creación del SNS. En palabras del TC “Esto fue lo que llevó al Ejecutivo a concre-
tar, en aras al ahorro de costes y a la mejora de la eficiencia del sistema, los sujetos que tienen la condición de asegu-
rados o beneficiarios del SNS, así como definir, dentro de este ámbito, aquellos colectivos que quedan extramuros de
la asistencia sanitaria financiada con fondos públicos. Para ello se crean los conceptos de ‘asegurado y beneficiario’,
medida que acredita las debidas condiciones de coherencia y congruencia en relación con los problemas que se persi-
gue solucionar y la situación económica deficitaria que se pretende controlar". En cambio, a juicio del intérprete su-
premo de nuestra Constitución la citada regulación vulnera el derecho a la igualdad cuando establece la posibilidad de
que accedan a la condición de asegurado los españoles que, en principio, no tienen vínculo con la Seguridad Social y
acreditan que sus ingresos no superan el límite fijado reglamentariamente (de 100.000 euros anuales), declarándose
inconstitucional y nulo el inciso referido a los ingresos anuales. Debe precisarse no obstante que el citado pronuncia-
miento contó con varios Votos Particulares formulados a través de los cuales se entiende que la medida aprobada
revierte un derecho social ya alcanzado, como es la universalización del sistema sanitario público, sin cuantificar el
ahorro para las arcas públicas, tratándose de una medida incoherente con la finalidad de preservar la sostenibilidad
del SNS y que no tiene en cuenta que el colectivo afectado está "en riesgo de exclusión social" y que no podrá acceder
a ningún tipo de asistencia sanitaria por su falta de recursos económicos. Con carácter adicional se estima en el citado
Voto Particular que las nuevas figuras de asegurado y beneficiario tienen como única consecuencia la exclusión de los
extranjeros sin permiso de residencia en España pero no sirven para corregir los problemas derivados del llamado
'turismo sanitario' contra el que se pretende actuar. En todo caso tras la aprobación del Real Decreto-ley 7/2018, de
27 de julio, sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud, se dispuso la necesidad de garantizar la universa-
lidad de la asistencia, esto es, el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria, en las mismas condicio-
nes, a todas las personas que se encuentren en el Estado Español. Esto se lleva a cabo mediante la recuperación de la
titularidad del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria a todas las personas, independientemente
de su nacionalidad, que tengan establecida su residencia en el territorio español, incluyendo aquellas que en aplica-
ción de los reglamentos comunitarios o convenios bilaterales tengan acceso a la misma en la forma que estas disposi-
ciones lo indiquen. Con carácter adicional, y más allá de atender a una exigencia ética como es la protección de la
salud, la universalidad de la atención no solo redunda en la mejora de la salud individual, sino también en la salud
colectiva de toda la población.
120
Fuente: Boletín de Coyuntura de Farmaindustria, www.farmaindustria.es (consultada el 4 de febrero de 2016). En
cambio, el consumo en farmacia de los pensionistas apenas se vio afectado unas décimas durante 2012 y 2013, para
situarse en 2014 en máximos, al representar el 74,1% de la factura pública en farmacia. Las Regiones que presenta-
ron un mayor porcentaje de pensionistas fueron Castilla y León, Galicia y Asturias, siendo a tal efecto las Comunidades
que registraron un menor recorte de recetas por persona entre los años 2011 y 2013. Sí se redujo, en cambio, por el
efecto del copago el porcentaje de dispensación a cargo del SNS respecto a las dispensaciones totales en farmacia, al
pasar del 79,4% del total en 2011 al 75,8% en 2013, casi cuatro puntos en dos años. Por su parte las aportaciones de
los usuarios se incrementaron de forma notable hasta alcanzar los 1.166,6 millones de euros en 2013.

JUAN CALVO VÉRGEZ
De acuerdo con el régimen regulatorio del copago aprobado en 2012 sólo están exentos de pago
quienes cobran pensiones mínimas o no contributivas. El resto de pensionistas se divide en tres
grupos: hasta los 18.000 euros, pagan el 10% con un tope de ocho euros mensuales; de 18.001
a 100.000, el 10% con un tope de 18 euros; y los pensionistas de más de 100.000, pagan el
60% con un tope de 60 euros mensuales. Por lo que respecta a los pensionistas funcionarios, los
empleados públicos que quedan en las mutuas desembolsan el 30% del precio de los medica-
mentos recetados, a diferencia de los trabajadores del régimen general121.
Dentro del ámbito comunitario la aplicación de la figura del copago está presente en otros siste-
mas sanitarios. Así, por ejemplo, en Dinamarca, si el gasto anual en fármacos se sitúa entre 119
y 190 euros, el copago es igual al 50%; si se sitúa entre 190 y 410, el copago es del 75%, y si
supera los 410 euros, del 85%, con un límite máximo de 478 euros anuales. Por su parte en
Suecia, si el gasto en medicamentos es inferior a 94 euros anuales, se soporta el 100% del cos-
te; si sube entre 94 y 177, se abona adicionalmente el 50%; entre 177 y 345, el 75%, y entre
345 y 450 euros, el 90%: esto es, el copago anual máximo son 356 euros. Por último, en Finlan-
dia se soporta un coste de 1,5 euros por receta y un 42% del precio del medicamento, hasta los
672,7 euros anuales.
Dentro de la UE sólo Portugal y Grecia tienen establecido un tipo reducido para los pensionistas
por debajo de un umbral de renta. El resto de los países utiliza únicamente la renta y las situa-
ciones médicas especiales para establecer los niveles de tarifas o en su caso la exclusión de
estas tasas. En el caso específico de Alemania, su sistema sanitario únicamente rebaja su copa-
go a familias de renta baja, desempleados de larga duración y niños y adolescentes hasta 18
años. Francia, por su parte, excluye a beneficiarios de pensiones de invalidez y accidentes de
trabajo, enfermos crónicos (exención sólo para la enfermedad crónica) y a personas con escasos
recursos. Italia sólo establece diferencias por el tipo de medicamento, siendo los de alta efectivi-
dad y los medicamentos esenciales gratuitos para todos y presentando los restantes medicamen-
tos un copago del 100%. Mientras, en el Reino Unido están exentos de pago de medicamentos
los niños hasta 16 años, los mayores de 60 años, las embarazadas y postparturientas, los pen-
sionistas de guerra y las familias de renta baja (Ver Gráfico 7).
121
Debe precisarse no obstante que los trabajadores del sector público pierden ventajas en la edad de jubilación a
cambio de beneficiarse del pago del 30% del coste de los medicamentos cuando están en activo. En cambio, los em-
pleados registrados en el régimen general de la Seguridad Social deben 'copagar' o 'repagar' el 40% con carácter gene-
ral o más si sus ingresos superan cierto techo, si bien algunos colectivos como los parados de larga duración se
encuentran exonerados de dicha obligación. Y, como se ha indicado, las rentas anuales de más de 100.000 euros
abonan el 60%.

JUAN CALVO VÉRGEZ
Gráfico 7
Fuente: Diario El Economista, www.eleconomista.es, consultada el 11 de enero de 2017
Dentro de nuestro ámbito interno se ha de tener presente el Real Decreto Legislativo 1/2015, de
24 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de garantías y uso racional de los
medicamentos y productos sanitarios, cuyo art. 102 regula las condiciones de la participación de
los pacientes en el coste de los medicamentos conforme a un determinado porcentaje del precio
de los mismos, fijando así la aportación de los usuarios y sus beneficiarios en la prestación far-
macéutica ambulatoria122. Durante el período comprendido entre los años 2009 y 2012 la parti-
122
Tal y como establece el apartado 5 del citado art. 102 del Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, el desti-
natario de la prestación farmacéutica aportará: “a) Un 60 % del PVP para los usuarios y sus beneficiarios cuya renta
sea igual o superior a 100.000 euros consignada en la casilla de base liquidable general y del ahorro de la declaración
del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas; b) Un 50 % del PVP para las personas que ostenten la condición
de asegurado activo y sus beneficiarios cuya renta sea igual o superior a 18.000 euros e inferior a 100.000 euros
consignada en la casilla de base liquidable general y del ahorro de la declaración del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas; c) Un 40 % del PVP para las personas que ostenten la condición de asegurado activo y sus beneficia-
rios y no se encuentren incluidos en los apartados a) o b) anteriores; d) Un 10 % del PVP para las personas que osten-
ten la condición de asegurado como pensionistas de la Seguridad Social y sus beneficiarios, con excepción de las
personas incluidas en el apartado a)”. Por su parte el apartado 8 del citado precepto se refiere a determinados colecti-
vos vulnerables o en riesgo de exclusión social que quedan exonerados de realizar aportación alguna; es el caso de
aquellos usuarios y sus beneficiarios que pertenezcan a una de las siguientes categorías: “a) Afectados de síndrome
tóxico y personas con discapacidad en los supuestos contemplados en su normativa específica; b) Personas percepto-
ras de rentas de integración social; c) Personas perceptoras de pensiones no contributivas; d) Parados que han perdi-
do el derecho a percibir el subsidio de desempleo en tanto subsista su situación; e) Personas con tratamientos deriva-
dos de accidente de trabajo y enfermedad profesional”.

JUAN CALVO VÉRGEZ
cipación pública en la Sanidad en términos del PIB se diluyó durante este periodo en cinco déci-
mas, desde el 7,2% hasta el 6,7% del PIB.
De acuerdo con el convenio firmado en 2015 entre Farmaindustria y el Ministerio de Hacienda se

garantiza la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y el acceso de los ciudadanos a las
innovaciones farmacéuticas estableciéndose que el gasto en fármacos no pueda superar el del
PIB con el fin de que se puedan cumplir los objetivos de consolidación fiscal. Y, en el hipotético
caso de que se produzcan desvíos, Gobierno y laboratorios se comprometen a plantear fórmulas
que lo hagan compatible, incluidas compensaciones por parte de la industria farmacéutica.
A priori, en el supuesto de que se llegase a recuperar el ritmo anterior de crecimiento de recetas,

las Comunidades Autónomas tendrían que asumir el gasto de cerca de 25 millones de recetas
más al año, lo que supondría elevar la factura en torno a los 270 millones de euros. Se trataría
de una cantidad a la que habría que sumar la aportación extra del bolsillo de los propios pacien-
tes, que ronda los 434 millones de euros. En total, serían más de 700 millones de euros, lo que
supondría un 7,38% añadido a la cifra actual de gasto en recetas, que ya presenta un alza inter-
anual del 1,86%.
A la luz de estos datos macro cabría estimar en consecuencia que la implantación de la figura del
copago123 ha resultado efectiva de cara a frenar un crecimiento de recetas que se aproximaba en
2012 a los 1.000 millones de recetas al año, si bien habría que tener igualmente presente a este
respecto los fuertes aumentos demográficos registrados desde el año 2000 hasta 2010, que
representaron uno de los principales factores del incremento de recetas, así como la retirada de
la tarjeta sanitaria a los inmigrantes ilegales.
Igualmente el copago parece haber provocado la introducción de un cambio estructural en la

demanda, a diferencia de lo que ha sucedido con la entrada en escena de otros factores tales
como los recortes aplicados en los precios y márgenes del sector, el sistema de aportaciones y
descuentos que grava los ingresos de farmacias desde 2000 y las ventas de distribuidoras y la-
boratorios desde 2008.
Desde que se introdujo el sistema de copago farmacéutico en junio de 2012 en función de la

renta, y a fecha de mayo de 2016, el ahorro conseguido se situó en 6.031,07 millones de euros.
Las aportaciones de los usuarios se han incrementado de forma notable hasta alcanzar los
1.166,6 millones de euros en 2013124. Así, en 2012 los ciudadanos abonaron un 7,8% del gasto
público en farmacia, porcentaje que se elevó hasta el 10,4% en 2013. La aportación media de
123
Acerca de la delimitación jurídica de la figura del copago farmacéutico véase LUCAS DURÁN, M.: “Copago farmacéuti-
co: reflexiones jurídicas en aras de su eventual reforma”, Nueva Fiscalidad, núm. 4, 2016, pág. 41, para quien “El
copago farmacéutico tiene la naturaleza de subvención pública y el monto de tal beneficio (fijado por el artículo 102
del RDLeg 1/2015) es irrenunciable por parte de las CCAA, que podrán aumentar la subvención pero no reducirla. Del
mismo modo, les está vedado a tales entes territoriales fijar tasas que aumenten directa o indirectamente la cuantía
que han de abonar quienes adquieren medicamentos”. Asimismo puede consultarse, de este mismo autor, su trabajo
LUCAS DURÁN, M.: “Reflexiones jurídicas sobre el copago sanitario”, Crónica Tributaria, núm. 160, 2016, págs. 127 y ss.
124
Fuente: Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, www.msssi.gob.es (consultada el 4 de febrero de
2016).

JUAN CALVO VÉRGEZ
los usuarios había caído hasta situarse en el entorno del 6,3 por ciento de media entre 2000 y
2011. Las aportaciones privadas ascendieron a 732,91 millones de euros. Los ciudadanos del
País Vasco, que no aplicó el copago hasta 2013, gallegos, catalanes, canarios y andaluces fueron
los que menos aportaron, con porcentajes que no llegan al 10% de la factura farmacéutica del
SNS, muy lejos del 16% de media de copago farmacéutico en la UE (Ver Gráfico 8, relativo a la
reducción del número de recetas per capita entre 2011 y 2013).
Gráfico 8
Fuente: Revista Sanidad, núm. 59, 7 de enero de 2016, El Economista, pág. 16.
No obstante durante el período comprendido entre los meses de enero y noviembre de 2016 se
alcanzó un gasto farmacéutico por un importe de 9.069 millones de euros, con un crecimiento
del 4,13%. Con carácter adicional a lo largo del citado período se emitieron un total de 824 mi-
llones de recetas, un 2,31% más que en el mismo período de 2015. Y ello a pesar de que duran-
te los ejercicios 2012 y 2013 se alcanzó un ahorro de 2.000 millones de euros motivado en
buena medida por la rebaja de los precios de referencia de un gran número de medicamentos y
por la generalización de los genéricos frente a los fármacos de marca, mucho más caros.
A resultas de lo anterior de un tiempo a esta parte el Ministerio de Sanidad ha venido estudiando

la posibilidad de revisar los 18 euros mensuales que en la actualidad abonan quienes perciben
una pensión anual superior a los 18.000 euros. De llevarse a cabo la medida ello implicaría un
aumento del coste en los medicamentos, afectando a algo más de 1,8 millones de jubilados,
beneficiarios de 14 pagas mensuales al año por valor de 1.285 euros brutos. En la actualidad
quienes perciben dichas cuantías abonan 18,62 euros mensuales por sus medicamentos, mien-

JUAN CALVO VÉRGEZ
tras que los que se sitúan por debajo de los 18.000 euros anuales pagan un total de 8 euros 125.
Están excluidos de pago alguno quienes perciben pensiones mínimas, personas con discapaci-
dad o afectados por síndrome tóxico.
A priori la reforma proyectada por el Ministerio de Sanidad buscaría hacer progresivo el copago
farmacéutico estableciendo varias franjas de renta. Los pensionistas que en la actualidad perci-
ben menos de 18.000 euros anuales (unos 7,5 millones, casi el 80% del total) se quedarían en la
misma situación, mientras que los más de 1,8 millones que perciben pensiones por más de esa
cantidad verían revisada la cifra a pagar. A tal efecto se introduciría una escala con tramos de
entre 18.000 y 30.000 euros; 30.000 y 60.000 euros; y 60.000 y 100.000 euros, encareciendo
algo más la factura farmacéutica en cada uno de ellos. De esa manera, se intentaría dotar al
sistema de una mayor proporcionalidad.
En la actualidad de los 1,8 millones de pensionistas que cobran más de 1.285 euros mensuales,
casi 1 millón gana menos de 2.000 euros, motivo por el cual de introducirse la reforma dichos
pensionistas soportarían un copago levemente más alto que hasta ahora. Un total de 867.000
pensionistas perciben cantidades superiores. Por último, hasta 33.000 personas cobran por en-
cima del máximo de 2.567 euros mensuales que por norma (con determinadas excepciones)
sitúa el sistema de la Seguridad Social como de pensión máxima, siendo este último tramo de
pensionistas el que más se vería afectado por la revisión del sistema.
3.3. Análisis del papel que desempeña la sanidad privada en nuestro país
El gasto privado de las familias españolas en salud se ha disparado desde 2009. Ese desembol-
so ha experimentado un avance de 5.000 millones de euros, de modo que el monto total se sitúa
en 28.937 millones, casi tres de cada diez euros invertidos en el sector sanitario. En dicha canti-
dad computan tanto el gasto directo (por ejemplo el que se destina al copago farmacéutico ya
analizado) como el que se vehicula a través de aseguradoras y de instituciones sin ánimo de lu-
cro. El incremento del desembolso destinado a la sanidad privada (constante incluso en lo peor
de la crisis económica) ha venido a poner de manifiesto que millones de familias encontraron allí
una vía a su alcance para paliar el impacto que tuvo el fuerte descenso del gasto público desti-
nado al SNS.
Como ya sabemos el apogeo de la crisis obligó a aplicar, entre los años 2009 y 2013, un recorte
superior a los 9.000 millones de euros. Sin embargo el alza del desembolso sanitario de las fami-
lias ha tenido también beneficios directos para el SNS, en forma de un ahorro de 5.000 millones
en la factura de la prestación de sus servicios. En otras palabras, la sanidad privada ha contri-
125
Concretamente al amparo de la regulación aplicable en vigor en 2012 los jubilados tienen que abonar el 10% del
precio de los fármacos que adquieren con una serie de límites que varían en función de la renta. Si los ingresos anua-
les son inferiores a 18.000 euros anuales, los pensionistas pagan un máximo de ocho euros al mes. En todo caso,
como se ha indicado, en la actualidad aquellos pensionistas que perciben una pensión que oscila entre 18.000 y
100.000 euros al año no pagan más de 18 euros al mes por sus medicamentos. Y si los ingresos rebasan los 100.000
euros, el límite mensual se sitúa en los 60 euros.

JUAN CALVO VÉRGEZ
buido a la sostenibilidad de su homóloga pública en momentos en que las turbulencias económi-
cas han puesto en un compromiso su continuidad.
Los pagos directos de los hogares ascendieron a 23.887 millones de euros en 2015 (Ver Gráfico
9). Se trataba de casi 5.000 millones más que en 2009 y representaba el 82,5% del gasto pri-
vado en salud, que alcanzó los 28.937 millones de euros si se suman los gastos a través de las
aseguradoras privadas y de instituciones sin fines de lucro. Los hogares soportaron el mayor pe-
so en la financiación sanitaria privada al desembolsar 623 euros por habitante, 100 euros más si
se compara con 2009.
Gráfico 9
Fuente: Diario El Economista, núm, 3.528, 21 de agosto de 2017, pág. 20.

JUAN CALVO VÉRGEZ
Como es sabido el rescate privado del SNS ha sido resultado de la subida del copago farmacéuti-
co en 2012 y también del deterioro sufrido de la calidad y accesibilidad del sistema público du-
rante la crisis. El tiempo medio de espera para someterse a una cirugía programada no urgente
en la sanidad pública casi se ha duplicado en seis años, al situarse en 115 días frente a los 65
días registrados en 2010.
El incremento del gasto privado ha servido así de “colchón” para amortiguar la fuerte caída del
gasto público en Sanidad durante el periodo. Solo entre 2009 y 2013 las Administraciones Públi-
cas redujeron su gasto en 9.022 millones de euros, un recorte que se ha ido limando poco a po-
co durante los últimos tres años, en especial en 2015, y que ha contribuido a frenar el ritmo de
crecimiento del gasto privado. El desembolso público ascendió así a 71.036 millones de euros en
2015, muy por debajo todavía de los 75.574 millones invertidos en 2009. Además, el peso de
las Administraciones Públicas en la financiación del gasto sanitario es uno de los más bajos de la
OCDE, con el 71,1% del gasto total.
Tratamientos dentales y medicamentos son los principales desembolsos de las familias. Casi la
mitad de los llamados “gastos de bolsillo” de los hogares en sanidad se dedicó a servicios de
asistencia curativa y de rehabilitación, en especial a asistencia odontológica ambulatoria. El gas-
to en tratamientos dentales se elevó así en 1.097 millones de euros entre 2009 y 2015, hasta
situarse en 8.112 millones de euros.
Otro 46,9% del gasto privado financió productos médicos dispensados a pacientes ambulatorios,
que se reparte entre un 64,4% para la compra de medicamentos y otros productos médicos pe-
recederos y un 35,6% para la adquisición de dispositivos terapéuticos y otros productos sanita-
rios no perecederos, como gafas, lentes de contacto o audífonos, que no tienen cobertura
pública.
Uno de los pagos directos de las familias que más han crecido durante el periodo de la crisis son
los medicamentos a través de copagos y compra directa de fármacos sin receta o con recetas
privadas. El desembolso en farmacia se incrementó desde los 3.091 millones de euros de 2009
a los 5.714 millones (45,9% más) de 2015.
El copago farmacéutico aprobado en 2012, que elevó el porcentaje de aportación de la población

activa y fijó un techo de copago a los pensionistas según niveles de renta, se ha dejado sentir en
la economía de los ciudadanos al pasar de 732,9 millones de euros en 2011 a 1.182,3 millones
en 2013. La aportación privada casi se duplicó durante el periodo al financiar el 12,8% del gasto
en recetas, frente al 6,5% de 2011.
Tampoco se puede olvidar el creciente peso adquirido por el seguro médico privado en los presu-
puestos familiares. El número de asegurados de asistencia sanitaria, sin contar el mutualismo
administrativo, superó los siete millones de usuarios el año pasado. Son un millón más de ciuda-
danos que cuentan con un seguro privado que en 2012. En total, 9,7 millones de ciudadanos
disponen de un seguro de asistencia sanitaria o reembolso de gastos con alguna compañía ase-
guradora, un sector que ingresó 7.693,3 millones de euros en primas. De esta forma el seguro

JUAN CALVO VÉRGEZ
individual, que implica un desembolso directo por parte de los hogares, representa algo menos
de la mitad del importe de primas y el 68% del número de asegurados.
Dentro de las posibles alternativas de futuro estimamos que se ha de buscar recuperar la aplica-
ción de una desgravación fiscal sanitaria de las primas de seguros particulares, que podría osci-
lar entre el 5 y el 15% del coste de dicha póliza, con el fin de compensar el esfuerzo realizado por
las familias para sufragar su propia atención sanitaria. En este sentido, el coste que debería so-
portar el Estado sería inferior al ahorro que supondría el acceso de nuevos usuarios a la sanidad
privada.
En la actualidad la coyuntura se presenta mucho más favorable, con fuertes avances del PIB y
descensos del paro. Ahora bien eso no quiere decir que el SNS haya solucionado sus problemas.
Factores estructurales como el rápido envejecimiento demográfico, seguirán impulsando el gasto
sanitario. Es por ello que la sanidad privada continuará ejerciendo el rol de un salvavidas impres-
cindible para el Sistema público.
La previsión, según el mercado, es que la apuesta por el negocio socio sanitario privado siga du-
rante los próximos meses, no sólo por parte de los fondos, sino también por las propias compañ-
ías del sector. En la actualidad la evolución de las compañías sanitarias está siendo muy buena y
muchas de ellas necesitan adquirir nuevas empresas para seguir creciendo, desarrollando nue-
vos productos, servicios o tecnologías.
Por otra parte a la finalización de 2016 existían un total de 614.100 pacientes en lista de espera
quirúrgica en España, lo que suponía un incremento del 38% respecto a seis meses antes. El
tiempo en que los ciudadanos aguardan a ser operados alcanzó a la conclusión de 2016 los 115
días. Con carácter general el problema es especialmente preocupante en Comunidades como
Canarias (182 días de demora), Cataluña (173), Castilla-La Mancha (162) y Extremadura (134).
Por lo que respecta a las áreas más afectadas, por número de pacientes, en traumatología
aguardan a ser operados 175.257 ciudadanos. En cirugía general y de digestivo estaban afecta-
das 115.610 personas y en oftalmología otros 125.638 afectados, siendo la de cataratas el paso
por quirófano con más retraso (95.100 pacientes).
El sistema público de salud cuenta con conciertos con el sector privado por 7.364 millones de
euros, según datos de la OCDE relativos a 2016. De los casi 100.000 millones de gasto sanitario
en España, alrededor de 29.000 millones corresponden al sector privado.
Pues bien el citado sector privado ha decidido activar un plan de choque urgente en vista de di-
chas cifras orientado a terminar con las listas de espera quirúrgicas el 1 de enero de 2018, el
cual tendría un coste de 1.500 millones de euros. La inversión equivaldría a una dotación extra-
ordinaria del 1,5% sobre el gasto total de la sanidad, una competencia transferida como es sabi-
do a las Autonomías. Como es lógico, ello implicaría un incremento del negocio del sector
privado, si bien parte del mismo retornaría a las Administraciones vía impuestos (IVA, IRPF e Im-
puesto sobre Sociedades).

JUAN CALVO VÉRGEZ
3.4 Recapitulación
A lo largo de estos últimos años el aumento del gasto público en materia sanitaria ha sido pro-
gresivo desde que se transfirieron a las Autonomías las competencias de sanidad. Con carácter
general las CC.AA. gastan más dinero en sanidad que hace ocho años. Muchos de los ajustes que
se aprobaron aún no se han revertido. El aumento del coste de las prestaciones sanitarias, el
encarecimiento de los fármacos y los mayores gastos estructurales siguen pesando en las cuen-
tas públicas que, poco a poco, van dejando atrás las secuelas de la crisis. Dicha circunstancia ha
terminado repercutiendo en el funcionamiento de diversos hospitales públicos, que han experi-
mentado situaciones insostenibles debido a la carencia de inversiones, recursos y plantilla.
Durante el período comprendido entre los años 1995 y 2012 el gasto sanitario creció de media
un 6,1%, muy por encima del avance del PIB. El factor demográfico, con un alto ritmo de enveje-
cimiento de la población, ha disparado los costes sanitarios. Los tratamientos por las nuevas
tecnologías y avances médicos y farmacéuticos son cada vez más caros. Además, los ciudadanos
cada vez viven más y hay más enfermedades crónicas que suponen mayor gasto.
El Programa de Estabilidad 2016-2019 que el anterior Gobierno remitió a la Comisión Europea

incide en la necesidad de reducir gasto sanitario al recoger una nueva reducción del peso
económico del gasto sanitario público, que se rebajaría del 6,4% de 2014 hasta el 5,95% en
2016 y el 5,74% del PIB en 2019.
Entre 2009 y 2013 se llevó a cabo un recorte del gasto público en Sanidad por importe de 8.958
millones de euros. Ello ha repercutido especialmente en el conjunto de los ciudadanos, quienes
han tenido que soportar una fuerte subida de las listas de espera quirúrgica y diagnóstica. Y, por
otro lado, se ha obligado con ello a los pacientes a incurrir en un mayor gasto privado para cubrir
sus necesidades asistenciales, además de sufragar el incremento del copago farmacéutico apro-
bado en abril de 2012. En total, los hogares españoles han tenido que desembolsar 2.935 millo-
nes de euros más desde 2009 para costear su sanidad (Ver Gráfico 10).

JUAN CALVO VÉRGEZ
Gráfico 10
Fuente: Diario El Economista, Suplemento de Sanidad, 2 de febrero de 2017, núm. 70, pág. 23.
El sistema público de salud no ha podido asumir la presión asistencial existente, lo que ha termi-
nado trasladándose al sector privado. Así, mientras el gasto sanitario público por habitante retro-
cedió de los 1.615 euros de 2009 a los 1.411 euros de 2013, el gasto privado se incrementó de
518 a 563 euros durante el mismo periodo. El peso privado en el conjunto ha supuesto el 2,53%
del PIB, frente al 6,34% del público, después de perder casi siete décimas desde 2009126. El
126
A la hora de cuantificar este incremento de la contribución privada se ha de tomar en consideración igualmente la
subida de los tiempos de espera para operarse o visitar al especialista. Así, mientras que el tiempo medio de espera
para entrar en el quirófano se situó en 67 días en 2009, cinco años después se incrementaba en 20 días, después de
alcanzar un máximo anual de 100 días en 2012. El porcentaje de pacientes con demoras superiores al medio año para
operarse subía así al 9,3% en diciembre de 2014, frente al 5,7% de 2009. Por su parte el tiempo medio de espera
quirúrgica se incrementó en dos días más, hasta alcanzar los 89 días a 31 de diciembre de 2015, lo que suponía 13
días más que en junio de 2012. A diferencia de Atención Primaria, donde la actividad asistencial se redujo de forma
notable, en la especializada se incrementó ligeramente el número de cirugías y consultas durante el periodo 2009-
2014, a pesar de lo cual el esfuerzo realizado resultó insuficiente para reducir las listas de espera. Mientras que en
2009 se realizaron 3,2 millones de intervenciones quirúrgicas y 70,8 millones de consultas especializadas, en 2014 se

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pago directo de los hogares ha tenido un mayor peso en el gasto sanitario privado. Las familias
tuvieron que abonar un total de 21.842 millones de euros en 2013, frente a los 18.907 millones
que abonaron por servicios privados en 2009 (Ver Gráfico 11).
Gráfico 11
Fuente: Diario El Economista, Revista Sanidad, núm. 64, 2016, pág. 11
Aproximadamente el 25% de la población española dispone de una póliza médica privada. En

total, a la finalización del primer trimestre de 2016 había en España 9,4 millones de ciudadanos
que disfrutan de una cobertura individual o colectiva. Si se excluye de esta cifra a los beneficia-
rios de las mutualidades del Estado que optan por el seguro privado, 7,5 millones de ciudadanos
pagan directa o indirectamente a través de la empresa su asistencia sanitaria. A resultas de lo
anterior el ahorro generado por el seguro privado para el sistema público se situaría en torno a
los 1.091 euros al año (si el paciente usa exclusivamente la asistencia privada) y 566 euros (si el
ciudadano realiza un uso mixto de la sanidad, consumiendo recursos públicos y privados). El aho-
rro total para las arcas públicas oscilaría así entre 4.204 millones de euros y 8.103 millones de
euros, en función del uso que hagan de la sanidad pública.
Por otra parte el conjunto de las CC.AA. sujetas al régimen común de financiación autonómica
redujeron la recaudación un 17,1% en el periodo 2009-2013, mientras que el gasto sanitario
experimentó un retroceso del 11,5%. El crecimiento del gasto sanitario en el periodo 2004-2013
superó la expansión del PIB del Sector público, al situarse en el 38,9% y 19,7%, respectivamente.
Entre los años 2010 y 2013, cuando se recortó el gasto público en España, el gasto en el sector
alcanzaron 3,5 millones de cirugías y 78,8 millones de consultas [Fuente: Informe Anual del Sistema Nacional de Salud
2015, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, www.msssi.gob.es (consultada el 7 de julio de 2016)].

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sanitario privado tan solo creció un 6,5%, mientras que el gasto en sanidad de los hogares creció
a pesar de caer un 8,8% sus ingresos.
Por lo que respecta a la industria farmacéutica, ésta invierte en Europa cada año en investiga-
ción 33.737 millones de euros, que equivalen al 17% de su facturación. Más de 114.000 profe-
sionales se dedican a investigar y desarrollar nuevos medicamentos dentro de un proceso que
exige una media de 12-14 años de inversión sostenida para lanzar un nuevo fármaco al merca-
do. Su coste entre 1995 y 2007 se aproximó de media a los 2.400 millones de euros para sufra-
gar una inversión que incluye lo gastado en el propio desarrollo, el coste oportunidad del capital
invertido y el riesgo financiero que conlleva, dado que apenas una de cada diez mil moléculas en
investigación logrará llegar al paciente.
Dentro de nuestro sector farmacéutico cabe aludir a la existencia de desigualdades entre los
ciudadanos en el acceso a los medicamentos dependiendo de su lugar de residencia. Y es que, al
ser la sanidad una competencia transferida a las Comunidades Autónomas, los productos de la
industria se someten a continuas validaciones que impiden muy a menudo un trato sanitario
igualitario de los ciudadanos españoles.
Con carácter general en nuestro país operan varias barreras que dificultan el acceso de los medi-
camentos innovadores. En primer lugar, y operando como una barrera común en todo el país, la
fijación por parte de Sanidad del precio del fármaco. A esta primera barrera se añaden dos más,
que se aplican en cada Comunidad Autónoma y en cada centro hospitalario. En efecto, las nume-
rosas validaciones que las Comunidades Autónomas127 y hospitales españoles exigen a los pro-
ductos farmacéuticos antes de ponerlos a disposición de los pacientes terminan dificultando la
capacidad de acceso a la innovación.
Por otra parte las llamadas innovaciones terapéuticas suelen ser mucho más costosas para el
sistema sanitario, por lo que frecuentemente encuentran barreras y los periodos de aprobación
del precio público y del uso en hospitales se dilatan en el tiempo. Y ello a pesar de que para las
compañías resulta especialmente importante un rápido acceso al mercado de sus productos más
novedosos, ya que es su forma de conseguir importantes retornos tras la alta inversión dedicada
a la I+D128. Téngase presente que la innovación sanitaria es considerada como una inversión y no
como un gasto.
Los procesos que se siguen no son del todo transparentes, presentando un carácter muy dispar
entre Comunidades e incluso entre hospitales. Ello determina que la capacidad de acceso a la
innovación sea muy diferente dependiendo del lugar de residencia del paciente.
127
En el caso específico de las CC.AA. se ha destacar que, con carácter general, de un tiempo a esta parte la Comisión
Europea ha venido reprochando a los Entes Regionales el mantenimiento de barreras comerciales al comercio minoris-
ta, señalando que España constituye uno de los diez Estados miembros que regula de forma más restrictiva este tipo
de actividad comercial.
128
En la actualidad la proyección de la I+D en el sector requiere conjugar el acceso de los pacientes a los nuevos
medicamentos, el control presupuestario y el necesario retorno de las inversiones en I+D para las compañías.

JUAN CALVO VÉRGEZ
A resultas de lo anterior se hace necesario lograr una mayor armonización o simplificación de las
evaluaciones de los fármacos en el marco geográfico de España con el objetivo de que el lanza-
miento al mercado de un nuevo medicamento se pueda realizar de manera simultánea en todo el
territorio estatal. Ello exigiría una eliminación de las barreras que suponen las evaluaciones de
los fármacos a nivel regional y local, con el objetivo de facilitar el acceso de los ciudadanos a
todos ellos en igualdad de condiciones.
En este sentido una posible alternativa sería proceder a recentralizar determinados aspectos de
nuestra sanidad como, por ejemplo, el relativo al establecimiento de una cartera de servicios
común actualizada en todo el territorio nacional que garantice la equidad en el acceso a la inno-
vación tecnológica de pacientes y profesionales.
Con carácter adicional cabría la posibilidad de hacer frente a la situación actual de custodia de la
patente farmacéutica y de la tecnología sanitaria, la cual es ciertamente laxa, lo que genera con-
fusión en la industria y termina provocando una merma competitiva, inseguridad jurídica e inde-
fensión de uno de los sectores que más valor añadido aporta a la economía española.
De cualquier manera se hace necesario colaborar en un nuevo modelo de fijación de precios que
tenga en cuenta la eficacia de la nueva medicina de precisión, procediendo a pagar por los resul-
tados. Ello exige la introducción de un cambio que obliga a medir y evaluar el valor y eficiencia
que aporta un nuevo fármaco al paciente y a la sociedad en el medio plazo y que solo se puede
acometer mediante una transformación digital que permita integrar sistemas de información
para conocer todos los datos que rodean a la enfermedad.
Para la industria farmacéutica, en cualquier caso, el modelo actual de precios, reembolso y fi-
nanciación basado en un modelo único se está quedando obsoleto para abordar los resultados y
aportación que a largo plazo genera la medicina transformativa y que ya se están comenzando a
ver en el mercado.
En la actualidad el debate relativo a incrementar el copago sanitario se ha vuelto a suscitar en

nuestro sistema sanitario a la luz de factores tales como el envejecimiento de la población espa-
ñola (de los 46,4 millones de habitantes censados en España, 17,9 millones ya están por encima
de los 55 años de edad) y el incremento del gasto farmacéutico de las Autonomías, lo que supo-
ne un obstáculo añadido en la consolidación fiscal. Al amparo de la vigente regulación aplicable
los pensionistas pagan el 10% del precio de los fármacos y los activos pagan el 40%, el 50% o el
60% del precio, en función de sus ingresos (hasta 18.000 euros, hasta 100.000 euros o más de
100.000 euros). En este sentido la introducción de una eventual revisión del copago para pen-
sionistas u activos vendría a reducir el porcentaje de gasto que tienen que asumir las CC.AA. y
elevaría el de los particulares.
Como es sabido el modelo sanitario de un país representa un indicador de la fortaleza del estado
de bienestar de su sociedad. A priori el objetivo deseable sería lograr la consecución de unos
mecanismos eficientes que garanticen la viabilidad del sistema y la mejora de su calidad asisten-
cial. Los costes sanitarios, sin embargo, están exigiendo un replanteamiento de las políticas asis-
tenciales. Piénsese, por ejemplo, que numerosos recursos sanitarios de alta complejidad y costes

JUAN CALVO VÉRGEZ
se dedican a atender a pacientes necesitados de cuidados residenciales o servicios de baja
complejidad en el propio domicilio, con unos costes más bajos.
De acuerdo con los datos expuestos cabe concluir que nuestro sistema sanitario tiende a con-
sumir un gran número de recursos para producir bienes y servicios de salud, en muchos casos
ineficientes. Por lo que respecta a nuestro sistema de servicios sociales para atender la depen-
dencia, el mismo carece de recursos para producir servicios asistenciales de calidad a precios
sostenibles. Piénsese que en la actualidad hay más de ocho millones de españoles mayores de
65 años que representan al 18% del total de la población. Se trata de un colectivo que consume
gran parte de los recursos sanitarios por la incidencia de patologías asociadas a la edad.
Si bien las CC.AA se encargan de proveer los servicios sanitarios, las Regiones tienen un control
limitado sobre el alcance de los servicios que pueden dar, lo que provoca que el gasto sea inelás-
tico y difícil de controlar. Se ha de reconocer que, con carácter general, la Sanidad pública debe
perseguir como principales objetivos la reducción de costes y el aumento de la calidad de los
servicios sanitarios. Ahora bien de cara a la consecución de dichos objetivos se ha de hacer fren-
te a factores tales como la existencia de una población cada vez más envejecida, una deuda y un
déficit autonómico insostenible que provoca recortes financieros a la sanidad pública y, con
carácter general, la existencia de unos recursos cada vez más escasos. Ciertamente ello puede
terminar conduciendo hacia un progresivo deterioro de la gestión de los servicios públicos regio-
nales de salud.
Al objeto de alcanzar una mayor eficiencia en el sistema de gestión sanitaria cabría valorar la
posibilidad de que la sanidad pública y, en particular, los hospitales públicos, reduzcan su tama-
ño, enfocándose hacia la prestación de servicios especializados, procediendo a optimizar recur-
sos y ganar flexibilidad, reforzando por ejemplo sus vínculos con los proveedores y agentes de
salud de la Región, compartiendo por ejemplo la experiencia clínica. Tal y como ha puesto de
manifiesto MUÑOZ129 “Los 'hospitales del SXXI' también deberían adoptar otras estrategias de tipo
colaborativo y tecnológico: innovar, vía nuevas tecnologías, al objeto de diseñar formas más efi-
129
MUÑOZ, L. A.: “El nuevo management sanitario: el paciente-cliente”, Diario El Economista, www.eleconomista.es
(consultada el 24 de febrero de 2016). Véase asimismo en este sentido OLIVA, J. y SEGÚ, L.: “El reto de financiar las
innovaciones sanitarias”, Diario Cinco Días, www.cincodias.com (consultada el 22 de junio de 2016), quienes subrayan
“(…) la conveniencia de disponer de un proceso de evaluación de la innovación, estructurado y transparente, lo cual
permite ponderar su valor añadido e identificar las incertidumbres vinculadas a la misma (qué puede aportar la inno-
vación y con qué grado de certeza); definir criterios claros para la toma de decisiones sobre la incorporación de la
innovación y su modelo de financiación (cuánto pago por la innovación y cómo afronto los desembolsos); garantizar
que los criterios definidos recogen las prioridades sociales, tienen en cuenta las condiciones del sistema y facilitan el
acceso a la innovación a aquellas personas que más se van a beneficiar de su uso (conforme a criterios de eficiencia y
equidad); identificar y establecer el nivel de incertidumbre vinculado a la innovación que se está dispuesto a asumir,
en función de sus características, de la patología a la que va dirigida y del impacto potencial en el sistema (qué dudas
tengo del resultado y cómo las incorporo al precio que estoy dispuesto o al que puedo pagar la innovación); subrayar la
voluntad para desarrollar mecanismos dinámicos de evaluación de la innovación que reflejen su rentabilidad real en el
tiempo (cómo reevaluar de manera adaptativa), y considerar la toma de decisiones como un proceso dinámico, que
también permita facilitar las desinversiones (dejar de financiar aquello que produce menos valor añadido o ha queda-
do obsoleto) y las reinversiones (liberando recursos para financiar otras alternativas disponibles)”.

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caces de gestionar el conocimiento clínico; fortalecer las alianzas con universidades, empresas y
otros hospitales. Esto les permitiría seguir actuando como centros de investigación y formación, y
retroalimentarse a través de las redes de experiencia; comprometerse institucionalmente con los
‘consejos consultivos de pacientes’ para mejorar su experiencia, sobre todo a la hora de redise-
ñar la prestación de atención sanitaria”.
Desde nuestro punto de vista la implantación de un sistema de copago que contribuya a la finan-
ciación del gasto farmacéutico resulta positiva en tanto en cuanto contribuye a financiar la cre-
ciente factura farmacéutica y racionalizar la demanda, posibilitando además que los enfermos
crónicos que necesitan tratamientos caros disfruten de topes mensuales razonables. La ausencia
de copagos generaría desigualdad, siendo conveniente en consecuencia la imposición de una
tarifa por la utilización de servicios sanitarios. Ahora bien estimamos que debe aplicarse un me-
canismo racional que garantice el necesario respeto a los principios constitucionales de capaci-
dad económica y de progresividad.
Creemos que debe fomentarse la consecución de un modelo socio-sanitario que coordine recur-
sos sanitarios y recursos sociales, centrando los principales esfuerzos, no tanto en crear unos
recursos nuevos, sino en utilizar bien los existentes. Debe garantizarse a las CC.AA. una financia-
ción mínima o suelo del gasto sanitario, pudiendo a partir de ahí cada Comunidad intensificar o
no su esfuerzo de gasto desde su propia responsabilidad fiscal y existiendo una “cartera común”
de servicios sanitarios definida de acuerdo a esa financiación mínima. Con carácter adicional
debe reflexionarse acerca del establecimiento de un sistema de financiación conjunta de base
poblacional ajustada por riesgo que permita cohonestar los intereses de la atención primaria y de
la atención especializada respecto de resultados de salud poblacionales130.
Debe tratar de alcanzarse un sistema de financiación "suficiente" de acuerdo al nivel de gasto o a

la habilidad para ajustar para la oferta recursos disponibles. Y debe fomentarse la colaboración
130
De esta opinión se muestran partidarios LÓPEZ I CASASNOVAS, G. y GONZÁLEZ LÓPEZ-VALCARCEL, B.: “El sistema sanitario
en España, entre lo que no acaba de morir y lo que no termina de nacer”, Papeles de Economía Española, núm. 147,
2016. Con carácter adicional opinan estos autores que “Es preferible llevar el copago a la renta (declarada) y no seña-
lizar a la población con copagos diferenciados según renta (monetaria). Se trata de identificar la utilización de los ser-
vicios fuera de la regulación establecida según los circuitos de contacto, criba y acceso, marcando el coste adicional
que ello supone al sistema, para sumarlo como prestación en especie. Este coste para el sistema es un ingreso (gasto
evitado) que se sumaría a la base imponible, aumentando los tipos impositivos (copago progresivo) (…) Los copagos en
consumo deberían ser evitables para no interferir con la equidad, y si se puede actuar por la vía del aseguramiento
complementario a prima colectiva, mejor que hacerlo por la vía de precios, pues es un mecanismo más solidario (…)
Son preferibles los copagos evitables (ejemplo, mediante precios de referencia) que los obligatorios, los copagos mo-
dulados según el coste-efectividad de los tratamientos, y las excepciones y consideraciones personales y familiares,
incluyendo límites monetarios, como antídoto frente a la pérdida de equidad que conllevan los copagos”. Coincidimos
además con CANTARERO PRIETO, D.: “¿Qué sabemos de la factura hospitalaria autonómica?”, Diario Expansión,
www.expansion.com (consultada el 29 de marzo de 2016), cuando señala que “es preciso continuar perseverando en
el estudio de toda medida que ayude a mejorar la relación coste-efectividad de la financiación pública de medicamen-
tos, también de uso hospitalario, sin que ello menoscabe la igualdad de acceso y equidad en un sistema público sani-
tario como es el que tenemos”.

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público-privada en el ámbito de la sanidad131. En efecto, dados los decrecientes presupuestos de
nuestra sanidad, podría resultar conveniente implantar estrategias de colaboración público-
privadas132. En la medida en que la sanidad privada desempeña un papel muy importante dentro
de nuestro estado del bienestar creemos que debe intensificarse dicha colaboración como una
vía de gestión pública. Cabe recordar a este respecto que, de acuerdo con lo señalado en la Ley
General de Sanidad, el Sistema Nacional de Salud se integra por el conjunto de las estructuras y
servicios públicos y privados al servicio de la protección de la salud133. Todo ello con el objetivo
último de lograr un sistema público de salud que mejore la esperanza y la calidad de vida de sus
ciudadanos mediante intervenciones preventivas, curativas y rehabilitadoras que mejoren la sa-
lud de las personas sin poner en riesgo la propia solvencia del sistema sanitario.
Por otra parte, y sin perjuicio de mantener la vigilancia sobre el gasto, se han de tratar de medir
los resultados en salud obtenidos por los pacientes y compararlos con los recursos invertidos. Tal
y como ha puesto de manifiesto SÁNCHEZ134. “Solo midiendo y analizando datos relevantes en
ambas direcciones seremos capaces de justificar con resultados robustos cuánto valor aportan
realmente los servicios sanitarios que se prestan a la población y defender así la necesidad de
seguir invirtiendo en sanidad, incluso en tiempos de austeridad presupuestaria”.
Por lo que respecta a la precariedad del empleo sanitario se trata de una situación que se plan-
tea igualmente en el sector de la educación, y en donde hay que tener presente los efectos de la
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) de 14 de septiembre de 2016 (C-
184/15 y C-197/15) , que afirmó que la normativa española que permite la utilización de nom-
bramientos de duración determinada sucesivos para atender a necesidades permanentes en el
sector de los servicios de salud es contraria al Derecho de la Unión Europea, hallándose única-
mente justificada para atender necesidades temporales135. De acuerdo con lo declarado por el
131
Téngase presente a este respecto que, en la actualidad, casi un 25% de españoles tiene seguros sanitarios priva-
dos, los cuales devengaron en 2014 más de 7.000 millones de euros en primas, con lo que nuestra sanidad privada
supone el 3,38% del PIB y el 12% del gasto sanitario público, a través de la vía de la concertación.
132
Tal y como ha señalado a este respecto RALLO, J. R.: “¿Hospitales públicos o público-privados?”, Diario El Confiden-
cial, www.elconfidencial.com (consultada el 29 de mayo de 2017) “Un sistema hospitalario público-privado con pagos
capitativos y libertad de elección del usuario (…) y donde además no se produzcan rescates estatales sobre aquellas
empresas concesionarias mal gestionadas, es capaz de combinar adecuadamente los incentivos para reducir costes
superfluos, mejorar la calidad (menores listas de espera) y fomentar una reinversión permanente en nuevas tecnolog-
ías”. Sostiene así este autor que la gestión público-privada amplía el espectro de modelos organizativos y puede mejo-
rar los incentivos de los gestores hospitalarios para incrementar la calidad y reducir los costes del servicio.
133
Como bien ha puesto de manifiesto GONZÁLEZ BOSCH, C.: “La Sanidad, una asignatura pendiente”, Diario El Econo-
mista, www.eleconomista.es (consultada el 27 de octubre de 2016) “esta colaboración público-privada se ha mostrado
como un elemento altamente interesante para el sostenimiento de nuestro sistema público de salud y cuestionarlo
necesita al menos razones, criterios y justificaciones al margen de componentes exclusivamente ideológicos”.
134
SÁNCHEZ, P. L.: “Medir la eficiencia del sistema sanitario”, Diario El Economista, www.eleconomista.es (consultada el
8 de diciembre de 2016).
135
El citado pronunciamiento analizaba concretamente el caso relativo a una enfermera que trabajó en el Hospital
Universitario de Madrid entre febrero de 2009 y junio de 2013 con un nombramiento de naturaleza temporal que fue
renovado hasta en siete ocasiones. En efecto, el contrato de la citada enfermera fue renovado hasta en siete ocasio-
nes a través de nombramientos para servicios determinados de naturaleza temporal, coyuntural o extraordinaria, lo

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Tribunal el Derecho de la Unión se opone a una norma nacional que permite la renovación de
nombramientos temporales para atender necesidades temporales en materia de personal, cuan-
do estas necesidades son en realidad permanentes. Como bien recuerda el TJUE el llamado
Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada de 18 de marzo de 1999, de la Directi-
va 1999/70/CE, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la Confederación Europea
de Sindicatos, la Unión de confederaciones de la industria Europea (UNICE) y el Centro Europeo
de la Empresa Pública (CEEP) sobre el trabajo de duración determinada, impone a los Estados
miembros regular en su normativa, a efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la
utilización sucesiva de contratos de duración determinada, al menos una de las tres cuestiones
siguientes mediante cualquier medio de su elección: las razones objetivas que justifiquen la re-
novación de tales contratos; la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo de
duración determinada y el número de sus renovaciones.
En la actualidad en el Sector público hay casi 3 millones de asalariados, de los que 668.600 son
temporales (el 22,3% del total) y, de éstos, 276.800 lo son en régimen de interinidad (el 9,2%).
Por su parte, en el sector privado, hay algo más de 12 millones de asalariados, de los que 3,2
millones tienen un contrato temporal (el 26,6% del total) pero, dentro de ellos, sólo 210.000 son
interinos (el 1,7%). Es decir, es mucho más habitual el contrato por interinidad en el sector públi-
co, donde lo tienen casi la mitad de los empleados temporales.
que fue rechazado la trabajadora, que insistía en que en realidad ha prestado una actividad permanente. A pesar de
que su nombramiento indicaba como causa justificativa la realización de servicios determinados de naturaleza tempo-
ral, coyuntural o extraordinaria, dicho contrato fue renovado hasta siete veces, siempre de forma temporal. Cuando la
enfermera fue cesada interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado núm. 4 de Madrid alegando que
sus sucesivos nombramientos no tenían por objeto responder a necesidades coyunturales o extraordinarias de los
servicios de salud, sino que en realidad correspondían a una actividad permanente. A resultas de lo anterior el Juzgado
de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Madrid procedió a plantear la oportuna cuestión prejudicial solicitando al
Tribunal europeo que aclarara si la norma española que permite la renovación de nombramientos de duración deter-
minada en el sector de los servicios de salud es contraria al acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada,
que obliga a los países a introducir medidas para evitar abusos en los contratos sucesivos de esta naturaleza ante sus
dudas sobre las razones objetivas para justificar la renovación sucesiva y la precariedad laboral. En efecto, el Juzgado
de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Madrid realizó una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia
para que dilucidara si la norma española aplicable (Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal
Estatutario de los Servicios de Salud), que permite la renovación de nombramientos de duración determinada en el
sector de los servicios de salud, era contraria al Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, acuerdo en
virtud del cual los Estados miembros deberán introducir medidas para prevenir los abusos derivados de la utilización
de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada y evitar de este modo la precarización de la
situación de los trabajadores por cuenta ajena. Con carácter adicional el órgano judicial español albergaba dudas
sobre las razones objetivas que podían justificar la renovación de estos nombramientos. En definitiva, se venía a pre-
guntar si resultaba o no aplicable en el concreto supuesto de autos el art. 9.3 del Estatuto Marco al favorecerse los
abusos derivados de la utilización de sucesivos nombramientos de carácter eventual, en la medida que no se fijaba
una duración máxima para los sucesivos nombramientos de carácter eventual ni un número máximo de renovaciones,
dejándose a la voluntad de la Administración la decisión de crear plazas estructurales, permitiéndose realizar nom-
bramientos de carácter eventual sin exigir una concreta causa objetiva de naturaleza temporal, coyuntural o extraordi-
naria que los justificara e incluso transformándose los eventuales en interinos. Igualmente se planteaba si los
trabajadores eventuales del ámbito sanitario que cesan deberían tener derecho a la misma indemnización dispuesta
en el TRLET para la extinción de los contratos de trabajo eventuales.

JUAN CALVO VÉRGEZ
Con carácter general este tipo de contrato en régimen de interinidad se utiliza para sustituir a los
trabajadores que tienen derecho a una reserva de su puesto de trabajo, así como para cubrir
temporalmente una vacante mientras dura el proceso de selección para cubrirla definitivamente.
Asimismo se puede realizar para completar la jornada de trabajo de un empleado que se ha re-
ducido temporalmente su horario laboral por cuidado de hijo. Una vez que se incorpora el traba-
jador sustituido o se acaba el plazo de la reserva de dicho puesto finaliza el contrato de
interinidad sin tener derecho a una indemnización por fin de contrato.
Partiendo de la citada Sentencia del TJUE de 14 de septiembre de 2016 a priori aquellos interin-
os que hubiesen sustituido a personal laboral de la Administración dispondrían de un año para
reclamar, siempre y cuando se tratase de interinos que desempeñasen unas labores compara-
bles a las de los fijos. En todo caso habrá de ser un tribunal el que se pronuncie equiparando las
situaciones de estos trabajadores temporales con la de los indefinidos teniendo en cuenta la
duración de los contratos o su encadenamiento. Y, desde nuestro punto de vista, debe evitarse
que los empresarios terminen optando por acometer un reparto de funciones entre los trabajado-
res y no por contratar al entender que ya no resulta competitivo acudir a la figura del interino.
En todo caso el propio TJUE terminaría rectificando su criterio a través de sendas Sentencia de 5
de junio de 2018 (As. C-677/16, Montero Mateos y As. C-574/16, Grupo Norte Facility) de
acuerdo con las cuales la normativa española no discrimina de manera injustificada a los traba-
jadores interinos dentro de la Administración por las indemnizaciones que reciben al terminar su
contrato. De esta manera el Tribunal vino a rectificar su Sentencia de 2016 (As. C-596/14), en la
que se señalaba que existía una discriminación injustificada respecto a los trabajadores indefini-
dos, dejando la puerta abierta para que la justicia española recalifique el contrato de interino
como fijo debido a la imprevisibilidad de la finalización del contrato y a su duración, inusualmente
larga. El TJUE descartó la existencia de discriminación entre trabajadores temporales y fijos al
entender que hay una razón objetiva que justifica la diferencia de trato indemnizatorio, dados los
diferentes contextos de la extinción del contrato temporal por cumplimiento del término y la que
se produce de manera sobrevenida por causas empresariales, imprevistas para las partes en el
momento de la firma del contrato. De acuerdo con lo señalado por el Tribunal la indemnización
legalmente prevista en el art.49.1 c) del Estatuto de los Trabajadores para la terminación de los
contratos de trabajo de duración determinada no resulta discriminatoria.
4. RADIOGRAFÍA DEL SECTOR DE LA EDUCACIÓN EN ESPAÑA
4.1. Consideraciones generales.
De acuerdo con los resultados del Informe del Programa Internacional para la Evaluación de Es-
tudiantes (Programme for International Student Assessment, PISA) correspondiente al año
2015136 España se situaba en el nivel 3 de un total de seis niveles. En los niveles 5 y 6 se encon-
136
Con carácter general dicho Informe se efectuó durante 2015 mediante una encuesta llevada a cabo a un total de
540.000 estudiantes que representaban a 29 millones de alumnos de 15 años escolarizados en los 72 territorios

JUAN CALVO VÉRGEZ
traban los países superdotados (si bien el país que llegaba más lejos era Singapur, en el nivel
4137) y por debajo del 2 figuraban los sistemas educativos con serios problemas (caso, por ejem-
plo, de Brasil). En el campo de Lectura, por ejemplo, situarse en el nivel 3 significa que la mayoría
de los alumnos de 15 años es capaz de integrar varias partes de un texto con el fin de identificar
una idea principal, comprender una relación o interpretar el significado de una palabra o frase.
En el campo de Matemáticas, por su parte, este nivel permite aplicar estrategias de solución de
"problemas sencillos", interpretar y utilizar representaciones basadas en diferentes fuentes de
información y razonar directamente a partir de ellas138. Y en el campo de las Ciencias la consecu-
ción del citado nivel determina que los alumnos son capaces de sacar algunas conclusiones a
partir de diferentes fuentes de datos en una variedad de contextos, pudiendo describir y explicar
en parte las relaciones causales simples.
A tenor de los resultados derivados del citado Informe España obtuvo un total de 496 puntos en
Lectura, ocho más que en 2012, superando por primera vez la media (tres puntos por encima de
la OCDE). Se colocaba así a la altura de Reino Unido, Francia o Dinamarca y por encima de Italia,
Austria o Islandia. En Matemáticas se obtuvieron un total de 486 puntos que suponían un incre-
mento de dos puntos respecto a la edición anterior del Informe, cuatro puntos por debajo de la
media y muy lejos aún de los mejores, a saber, Japón, Corea del Sur y Suiza. No obstante el 22%
de los alumnos españoles no alcanzaba el nivel más elemental. En Ciencias los alumnos españo-
les obtuvieron peores notas (tres puntos menos) que en 2012. No obstante, los 493 puntos nos
situaban por primera vez en la misma media de los países analizados. Por su parte en Lectura
España alcanzaba los 496 puntos, equiparándose con países como Suecia, Dinamarca, Francia,
Bélgica, Portugal, Reino Unido, Taipéi, EEUU, Rusia, Beijing-Shanghái-Jiangsu-Guandong o Suiza,
situándose en la media de la OCDE.
En resumen, sobre una escala en la que la media es de 500 puntos, España descendió desde el
último examen tres puntos en Ciencias (donde sumó 493 puntos), subió dos en Matemáticas
(486) y mejoró en Lectura con ocho puntos más hasta 496, situándose parejo a la media de los
países desarrollados después de que los resultados generales hubiesen descendido. En Ciencias,
participantes (los 35 miembros de la OCDE más 37 asociados). En España, la muestra fue de más de 37.000 alumnos
de 980 colegios e institutos. La mayoría de los estudiantes respondió a la encuesta íntegramente por ordenador. La
OCDE evaluó sus competencias en Comprensión Lectora y Matemáticas, pero también en Ciencias. Por primera vez el
conjunto de las Comunidades Autónomas españolas participaron en la realización de la encuesta.
137
Asia Oriental lideró la clasificación del Informe. En el primer puesto estaban los alumnos de Singapur (con 556
puntos en ciencias, competencias lectoras y matemáticas). E igualmente en el grupo de cabeza se situaban Japón
(538), Taiwán (532), Vietnam (525) y China (específicamente Hong Kong, Macao, Pekín y Shanghái, con entre 518 y
529 puntos). En la parte alta de la clasificación estaban también Estonia (tercer puesto, con 534 puntos) y Finlandia
(531), que se mantenía en quinto lugar.
138
Ya con anterioridad los resultados correspondientes al anterior Informe PISA de 2012 (Fuen-
te:http://www.mecd.gob.es/dctm/inee/internacional/pisa2012/pisa2012lineavolumeni.pdf?documentId=0901e72b8
1786310) habían venido a poner de manifiesto que el rendimiento medio de los alumnos españoles en “resolución de
problemas” fue de 477 puntos, 23 puntos por debajo de la media de la OCDE (500 puntos). España ocupaba además
el puesto 29 entre los 44 países que habían realizado esta prueba y el 23 entre los 28 de los que pertenecen a la
OCDE.

JUAN CALVO VÉRGEZ
con los citados 493 puntos, España estaba en línea con Estados Unidos, Francia, Rusia, Austria,
Noruega, Suecia o la República Checa, superando por primera vez la media de la OCDE en Lectu-
ra, igualándola en Ciencias y quedándose a cuatro puntos en Matemáticas. En comparación con
2012, España avanzaba tanto en Lectura (8 puntos) como en Matemáticas (2 puntos), aunque
bajaba en Ciencias (3 puntos), mientras que la OCDE descendía en cada uno de las citadas Áreas
3, 4 y 8 puntos, respectivamente.
Dentro de nuestro país, a nivel autonómico el citado Informe venía a poner de manifiesto que las
Comunidades de Castilla y Madrid eran las Regiones que obtenían los mejores resultados frente
a las Comunidades de Andalucía y Extremadura, que eran las Regiones con peores resultados
junto a Canarias y Murcia, hasta el punto de que el Informe cuantificaba en un curso y medio de
distancia la diferencia de rendimiento existente entre los alumnos de ambos grupos de Regiones.
En Matemáticas la diferencia entre las distintas Regiones era de 66 puntos (30 puntos equivale
a un curso escolar, de acuerdo con los criterios de la OCDE), 10 puntos más que hace tres años y
14 más respecto a hace seis años. En cambio la diferencia existente era menor en Comprensión
lectora, con 47 puntos de separación entre Comunidades (en 2012 era de 54 y en 2009 de
46)139. En todo caso dichas diferencias venían a poner de manifiesto la existencia de desequili-
brios en aspectos tales como la formación del profesorado o en las evaluaciones de los docentes
y también en las evaluaciones de profesores a alumnos. A ello se ha de sumar además el hecho
de que más del 50% de la variabilidad en las puntuaciones medias autonómicas se explicaba por
el llamado 'Índice social, económico y cultural' de las mismas. Aquellas Regiones con un mayor
nivel socioeconómico obtenían mejores resultados que las Comunidades menos favorecidas.
Se ha de subrayar además el dato de acuerdo con el cual la educación privada y concertada en

España arrojaba un resultado mejor que la pública aun después de eliminar los diferenciales
sociales, culturales y económicos de su distinto alumnado. Desde nuestro punto de vista se trata
de un dato de especial trascendencia teniendo presente, además, que la educación privada y la
concertada resulta mucho más barata que la pública ya que, de acuerdo con datos facilitados por
139
Concretamente los datos desagregados por Comunidades Autónomas fueron los siguientes. En Ciencias, Castilla y
León obtuvo 519 puntos, por delante de la media de España y de los países de la OCDE (493) y la Unión Europea
(495). A Castilla y León le siguieron Madrid (516), Navarra y Galicia (512), Aragón (508), Cataluña (504), Asturias
(501), La Rioja (498), Castilla-La Mancha (497), Cantabria (496) y Comunidad Valenciana (494). Por debajo de la me-
dia española e internacional se situaron Baleares (485), Murcia (484), País Vasco (483), Canarias (475), Extremadura
(474) y Andalucía (473). En el Área de Matemáticas, Navarra lideraba la tabla con 518 puntos, a 66 puntos de Cana-
rias (452), por delante de la media de España (486) y de la OCDE (490) y la UE (493). En segundo lugar, se situaba
Castilla y León (506), La Rioja (505), Madrid (503), Aragón y Cataluña (500), Cantabria (495), Galicia (494), País Vasco
y Asturias (492) y Castilla-La Mancha (486). Por debajo de la media de España (486), Comunidad Valenciana (485),
Baleares (476), Extremadura (473), Murcia (470), Andalucía (466) y Canarias (452). Por último, en Lectura, lideraba la
tabla Castilla y León (522), con 47 puntos más que Extremadura (475), en última posición, y por delante de España
(496), la OCDE (493) y la UE (494). En segundo lugar, Madrid (520), seguida de Navarra (514), Galicia (509), Aragón
(506), Cantabria (501), Cataluña (500), Castilla-La Mancha y Comunidad Valenciana (499), Asturias (498). País Vasco
y La Rioja (491), Murcia (486), Baleares (485), Canarias (483), Andalucía (479) y Extremadura (475) eran las que
menor rendimiento presentaban en comprensión lectora.

JUAN CALVO VÉRGEZ
la OCDE140, el gasto por alumno en la enseñanza privada y concertada en España es la mitad que
en la pública.
Otro dato destacable del citado Informe Pisa correspondiente a 2015 era aquel en virtud del cual
el 31% de los alumnos españoles había repetido al menos un curso, en Primaria o en la ESO,
antes de cumplir 15 años. España se situaba así como el noveno país con mayor porcentaje de
repetidores de todos los territorios analizados en el citado Informe. Por lo que respecta a la cues-
tión relativa a las desigualdades existentes entre los alumnos de niveles socioeconómicos favo-
recidos y los de nivel más bajo en nuestro país la divergencia existente se situaba entre el 10 y el
15%, como ocurre en Canadá, Dinamarca, Irlanda, Letonia o Polonia.
Por otra parte, de acuerdo con el ranking mundial elaborado por el World Economic Forum duran-
te el año 2015 el sistema educativo español ocupó el puesto número 77141.
Este conjunto de Informes han venido a poner de manifiesto que los principales objetivos educa-
tivos deben centrarse en enseñar a razonar, desarrollar un pensamiento crítico, trabajar en equi-
po y fomentar la creatividad y el talento, comprendiendo el desarrollo, no ya solo de
competencias verticales, sino también de competencias transversales (empatía, trabajo en equi-
po, liderazgo, iniciativa social y emprendedora, creatividad digital, etc.)142.
En todo caso, y al margen de los resultados arrojados por los distintos Informes elaborados con
carácter general en nuestro ámbito interno entre los años 2009 y 2013 el gasto en educación se
redujo en 8.920 millones de euros. Dicha cifra situaba a España a la cola de Europa y suponía
una reducción de más del 20% en el gasto por alumno, con diferencias significativas por Comu-
nidades Autónomas. El porcentaje de gasto público total dedicado a educación se situaba en un
8%, dos puntos menos que el promedio de UE y más de tres de la OCDE (11,6%). Por detrás solo
quedaban Hungría (7,5%) e Italia (7,4%). Respecto a gasto como porcentaje del PIB, en España
era del 3,7% en 2012 frente al 4,8% de la OCDE y el 4,6% de la Unión Europea.
Los recortes más significativos tuvieron lugar en áreas tales como la educación compensatoria
(con un 25,5% menos de inversión para tratar a los alumnos más rezagados o con dificultades de
aprendizaje) o los fondos para la formación del profesorado, los cuales se redujeron casi a la
mitad. Asimismo se redujo un 41,9% el dinero destinado a la investigación educativa.
La inversión por alumno se situó en 3998 euros en enseñanzas de régimen general (-21,5%) y
5.304 euros en las Universidades (-24,7%), con diferencias significativas por Comunidades Autó-
nomas. Así, la Región que más recortó durante el citado período comprendido entre 2009 y 2013
140
Fuente:http://www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2016_eag-2016 (consultada el 7 de diciem-
bre de 2016).
141
Fuente: http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2014-2015/rankings/ (consultada el 23 de
mayo de 2016).
142
Se estima así que el sistema educativo debe permitir a cada estudiante la posibilidad de desarrollar su talento en
el área en la que más destaque, debiendo tratarse de un sistema flexible para que cada estudiante pueda, desde la
escuela primaria, desarrollar su talento en las áreas de su competencia e interés.

JUAN CALVO VÉRGEZ
fue Castilla-La Mancha, con un 25,6% menos de presupuesto y entre el 21,5% y el 43,3% de re-
ducción por estudiante de régimen general y universitario, respectivamente. Destacaba además
la enorme disparidad de inversión entre Comunidades, que en 2013 alcanzó un 73% entre los
5.467 euros por alumno del País Vasco y los 3.153 euros de Madrid.
Durante el ejercicio 2015 España invirtió un 4,5% de su Producto Interior Bruto en Educación,
por debajo de la media de la Unión Europea, que se situó en el 5,3%. Tan solo Alemania (4,3%),
Italia (4,2%) y Grecia (4,1%) invirtieron menos. Los países que realizaron una mayor inversión
fueron Dinamarca (con un 7,9%), Suecia (6,8%) y Chipre (6,7%).
Dentro de nuestro ámbito territorial ya durante el ejercicio 2013 Castilla-La Mancha fue la Región
donde más bajó el gasto público en Educación, en concreto un 6,2%. El descenso en las Adminis-
traciones educativas y Universidades públicas fue del 3,2% respecto al año anterior en dicha
Comunidad. Asimismo País Vasco también presentaba menor gasto, con un 4,2%. Por su parte
Extremadura fue la Región donde más creció el gasto público educativo en 2013, con un aumen-
to del 3,7%. De las siete Comunidades Autónomas que aumentaron su gasto público, tres (Astu-
rias, Baleares y Canarias) no superaron el 1% y otras tres (Comunidad Valenciana, La Rioja y
Navarra) no alcanzaron el 2%143.
Para el conjunto de las Administraciones y Universidades públicas el gasto en educación descen-

dió durante el 2013, tratándose así del cuarto año consecutivo de bajada del gasto público edu-
cativo. Concretamente en 2013 la educación tuvo un presupuesto de 44.974,6 millones de
euros, cifra que suponía un descenso en relación al año 2012 del -3,2% y que significaba volver
prácticamente a niveles de 2006, cuando el gasto era de 43.441,3 millones de euros. Es decir,
1.533,3 millones de euros menos entre 2012 y 2013. Este descenso se plasmaba tanto en la
educación no universitaria, (-2%), como en la educación universitaria, (-0,4%).
La mayor parte de las dotaciones presupuestarias correspondientes al citado período correspon-

dieron a las Administraciones educativas, es decir al Ministerio de Educación (MECD) y a las Con-
sejerías y Departamentos de Educación y/o Universidades de las Comunidades Autónomas, con
el 87,7%. El gasto en educación realizado por las Administraciones educativas durante el ejerci-
cio 2013 descendió un -1,8%.
Por lo que respecta a la distribución del gasto público entre las distintas actividades educativas,
la Educación Infantil y Primaria (incluida la Educación Especial), supuso el 34,9% del total de
gasto público en educación. Por su parte la Educación Secundaria y la Formación Profesional
representaron el 28,9%. La Educación Universitaria obtuvo el 20,7%, mientras que las becas y
ayudas al estudio alcanzaron el 3,6%144.
En cuanto al reparto del gasto por capítulos presupuestarios durante el citado ejercicio 2013, el
de personal representó el mayor porcentaje, el 58,5% del total, mientras que las transferencias
corrientes significaron el 19,5%, centrándose básicamente en conciertos y subvenciones a cen-
143
Fuente: www.mecd.gob.es (consultada el 14 de enero de 2016).
144

JUAN CALVO VÉRGEZ
tros de titularidad privada con un importe de 5.651,1 millones de euros 145. En términos de parti-
cipación en el PIB del año 2013 el gasto en educación representó un 4,36%. De hecho el último
año en el que creció el gasto público educativo fue 2009, cuando se llegó a 53.895 millones de
euros.
Echando la vista atrás desde el año 2010 se calculaban unos recortes presupuestarios globales
de 7.764 millones de euros en el conjunto de las Administraciones Públicas españolas así como
una supresión de un total de 25.000 puestos docentes146. Las CC.AA. habían reducido drástica-
mente las partidas con más gastos como becas o profesorado, que representa en el conjunto de
las 17 Consejerías autonómicas entre el 70 y el 75% del gasto total.
A nivel comunitario España se halla alejada de la media europea. Según datos de Eurostat co-
rrespondientes a 2011, la media en Europa fue de 5,25% y según la OCDE (con datos correspon-
dientes igualmente al citado ejercicio 2011) un 5,6% para los países integrados en la citada
organización.
De cara al ejercicio 2017 el gasto previsto en educación presupuestado por el Ejecutivo ascendió
a 45.382 millones de euros, con un incremento del 0,5%. No obstante en términos absolutos el
aumento del gasto apenas sería de 226 millones de euros, pasando de 45.156 millones de eu-
ros a 45.382 millones. El nivel de gasto aún quedaría 1.755 millones de euros por debajo del
nivel existente en el año 2011.
El Programa de Estabilidad remitido a la Comisión Europea por el Ejecutivo a finales de abril de

2017 contemplaba que España gastara el equivalente al 3,7% del PIB (48.133 millones) en
2020. Ello suponía el porcentaje más bajo de la serie histórica que se inició en 1995. En 2016,
las partidas públicas en educación supusieron el 4% del PIB.
De cualquier manera, al margen de datos macroeconómicos se ha de reconocer a que la educa-

ción tradicional está dejando de ser útil a la realidad actual. Las nuevas tecnologías están afec-
tando de modo muy profundo a las relaciones sociales y a los modos de la comunicación entre
las personas. Estas nuevas tecnologías han de ser tomadas en consideración por el sistema edu-
cativo, que también necesita estar orientado en un sentido más práctico de los conocimientos.
Los métodos de enseñanza tradicionales basados en la memorización o en la impartición de co-
nocimientos mediante clases magistrales requieren de una revisión, ya que siguen una metodo-
logía centrada en exceso en la adquisición de conocimientos y no tanto la resolución de
problemas complejos y concretos. La educación debe tener una vertiente práctica y fomentar la
participación activa del alumno.
145
146
Concretamente los docentes no universitarios con plaza fija son los que más han sufrido las consecuencias de la
crisis económica, habiendo experimentado una bajada del 8,1% en tres años y medio durante la anterior legislatura.
Ello se tradujo en un total de 33.684 maestros menos, con un total de 23.501 empleados menos dedicados a la edu-
cación desde Primaria a Bachillerato. En cambio la interinidad docente aumentó en más de 10.000 puestos, lo que
equivalía a una subida del 12% (Fuente: Boletín semestral del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas,
www.minhap.gob.es, consultada el 14 de enero de 2016).

JUAN CALVO VÉRGEZ
España ha pasado de tener la mitad de su población solo con estudios primarios en 1980 a estar
a la cabeza de Europa en jóvenes de treinta años con estudios superiores, con más del 40% de
alumnos, un punto por encima de la media. Sin embargo nuestro país continúa liderando las es-
tadísticas europeas de abandono educativo temprano (jóvenes de 18 a 24 años que abandonan
las aulas solo con un título de Educación Secundaria Obligatoria, no cursando ni Bachillerato, ni
Formación Profesional ni estudios universitarios). Concretamente, y de acuerdo con datos co-
rrespondientes a 2015, dicho porcentaje de abandono se sitúa en el 20%, lo que significa que
uno de cada cinco jóvenes españoles de esas edades solo tiene estudios obligatorios para afron-
tar su incorporación al mercado laboral. La media europea es en cambio del 11%, casi la mitad,
situándose por delante de España países como Malta (19,8%), Italia (14,7%) o Portugal
(13,7%)147.
4.2. Especial referencia al papel de la Formación Profesional en el sector educativo
Dentro del ámbito de la Formación Profesional (FP) España contaba con una tasa del 34% de
alumnos matriculados en Formación Profesional según datos de Eurostat correspondientes al
año 2014. Por su parte, la media de Europa se situaba en el 48%. Por detrás de España se halla-
ban Grecia (31%), Islandia (31%), Lituania (27%), Hungría (25%), Chipre (15%) y Malta (13%). No
obstante, no todo el país tiene las mismas tasas, ya que las propias Regiones ofrecen porcenta-
jes de matriculación diferentes. Así, dentro de nuestro país, Andalucía, Comunidad Valenciana y
Madrid fueron las Comunidades que más centros ofertaban esta formación. Sin embargo, si se
compara con la variable de matriculaciones, la mitad norte de España era la más agraciada, ya
que País Vasco o Cataluña fueron las Comunidades que lideraron las tasas brutas de población
que finalizan la FP.
Los centros con enseñanzas de FP en el Curso 2014-2015 fueron sobre todo públicos, 3.999;
privados, 1.550; y concertados, 987. En total, 6.536 centros, según la Subdirección General de
Estadística y Estudios del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Además, la llamada FP Dual
(sistema que compagina la enseñanza en los centros con el aprendizaje remunerado) estuvo más
presente en estas Regiones. Concretamente País Vasco fue una de las Comunidades en imple-
mentar la primera Ley vasca de FP, un modelo a la carta basado en la innovación, el emprendi-
miento y la FP Dual. Andalucía, por su parte, ha venido trabajando en la confección del borrador
de una Ley de FP destinada a integrar la formación reglada y ocupacional.
En definitiva, en nuestro país el alumnado en FP ha pasado de 192.000 alumnos en grado medio

en el Curso 2012-2013 a 349.000 en el Curso 2015-2016, lo que supone un 86% por ciento
más. Asimismo el número de estudiantes de FP de grado superior aumentó en este mismo perio-
do más de un 90% (de 180.000 a 353.000). En FP Básica en el último curso el alumnado se
duplicó hasta los 61.909. Y en FP Dual pasó de 4.000 en el Curso 2012-2013 a 24.000 en el
2015-2016.
147
Fuente: www.mecd.gob.es (consultada el 11 de junio de 2016).

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Frente a las tasas mínimas europeas Serbia se posicionó como líder en estudiantes en FP (75%),
seguido de la República Checa (73%) o Croacia (71%). Otros países cercanos a nuestro país y que
contaban con tasas muy positivas eran Alemania (48%), Francia (43%), Italia (56%), Reino Unido
(43%) o Portugal (46%). La mayoría de estos países consideran esta modalidad como una pro-
puesta atractiva que facilita la transición de un individuo al mercado laboral, mientras que en
otros Estados su función está a menudo menos desarrollada, en parte debido a una percepción
menos positiva de la sociedad.
Dentro del ámbito comunitario en la actualidad los esfuerzos se están poniendo para crear más
familias de títulos y para otorgar el prestigio que se merece esta modalidad formativa, pero los
cambios van lentos. España presenta una tendencia de crecimiento constante de la matricula-
ción de alumnos desde el Curso 2007-08. En cuanto a la implantación de la FP Dual, se ha mul-
tiplicado por cuatro el número de alumnos matriculados, que pasaron de 4.992 en el Curso
2012-13 a 16.199 en el Curso 2014-15.
El crecimiento del número de empresas que participan en los distintos programas implementa-
dos ha sido exponencial, pasando de 513 a 4.878 en el mismo periodo. De hecho cabe conside-
rar que esta es la clave para aumentar el número de matriculaciones e incorporar a más
empresas que formen estudiantes. Además el tejido de microempresas que hay en España preci-
sa de una infraestructura formativa, con tutores-profesores bien preparados para enseñar en los
puestos de trabajo.
En determinados países como Alemania, tras los tres cursos que necesitan para graduarse en el
país germano, la empresa tiene unos profesionales muy cualificados que conocerán perfecta-
mente su empresa, métodos de trabajo y conocimientos teóricos. Concretamente en el caso del
país germano en la actualidad el 21% de las compañías alemanas participa en el sistema de
formación dual, capacitando a más de medio millón de nuevos aprendices cada año148. Estas
148
De acuerdo con el modelo de Formación Profesional alemán cuando un estudiante alemán termina su educación
general, a los 16 años, puede optar por seguir con el ciclo de Bachillerato y Universidad o bien puede acudir a una
escuela profesional a tiempo completo u optar a una plaza de formación dual. Para conseguir una plaza de FP dual en
Alemania los únicos requisitos son haber terminado la educación básica (hasta cuarto de la ESO) y que el joven en
cuestión haya sido admitido previamente por una compañía como aprendiz. La búsqueda de esta plaza en una empre-
sa se hace directamente por el estudiante en el 75% de los casos, y el resto son ayudados por las oficinas públicas de
empleo a encontrar estas compañías dispuestas a formarlos. Una vez que han sido aceptados por la empresa, ésta les
inscribe en la escuela profesional que les impartirá la parte teórica, al mismo tiempo que trabajan. Como regla general
las pequeñas empresas suelen optar porque los aprendices acudan al trabajo tres días a la semana y a la escuela los
dos restantes, mientras que las grandes compañías prefieren organizar los dos o tres años que dura este tipo de for-
mación en periodos más largos de tiempo, alternando varias semanas formativas con otras seguidas solo de trabajo
en la empresa. En todo caso los aprendices siempre estarán un tercio del tiempo en la escuela y los dos tercios restan-
tes, trabajando. Este reparto se repite asimismo en la financiación del sistema, ya que el Estado aporta aproximada-
mente el 30% del coste de esta formación, a través de las escuelas (unos 5.400 millones al año) y las empresas
invierten el 70% restante, costeando los salarios de sus aprendices. Por lo que respecta al régimen de retribuciones,
éste varía en función de la profesión que se aprenda y oscila desde los 400 euros de un peluquero a los 800 euros
mensuales de un técnico comercial de seguros o finanzas, o los 1.000 de un trabajador de la construcción de obra
civil. En líneas generales las empresas suelen preferir a alumnos que no tengan el bachillerato, debido a que son me-
nos susceptibles de dejar la compañía para irse a la Universidad. Al finalizar el periodo formativo, los alumnos deben

JUAN CALVO VÉRGEZ
empresas incorporan aproximadamente al 66% de sus aprendices a sus plantillas una vez han
superado con éxito el periodo formativo y el examen final. La inversión media en cada uno de
estos aprendices es de 18.000 euros por año (casi siete de cada diez de estos euros van al pago
del salario del joven), si bien las compañías calculan que aproximadamente el 76% de esta inver-
sión se amortiza a través de la propia aportación productiva del alumno durante los periodos en
los que trabaja en la empresa.
Las citadas empresas han de contar con, al menos, un formador acreditado oficialmente, que
será el responsable de monitorizar a los aprendices. Las Cámaras de Comercio e Industria (para
las titulaciones industriales) y las de Artes y Oficios (para las relacionadas con los servicios) son
las encargadas de ejercer el control más directo sobre las empresas, todas ellas afiliadas de for-
ma obligatoria a estas instituciones. Debido a ello los representantes de las Cámaras son los
encargados de cerciorarse de la idoneidad de las sociedades que empiezan a formar a aprendi-
ces. Y también controlan que los empleos se correspondan con lo que exige la formación. No
obstante, si la empresa no cumpliera con sus obligaciones solo el Instituto de Formación Profe-
sional de cada estado federado puede retirarle la licencia para tener aprendices de formación
dual y mediante un proceso judicial.
En resumen, el actual modelo de Formación Profesional aplicable en Alemania posibilita que ca-
da año puedan formarse un total de 1,4 millones de aprendices en unos estudios que duran en-
tre 2 y 3,5 años, dos tercios de los cuales se desarrollan en las empresas. Casi la mitad de los
jóvenes alemanes que termina la ESO elige la FP Dual, lo que les permite cobrar un salario de
entre 400 y 1000 euros y les proporciona fácilmente un puesto de trabajo al terminar la forma-
ción. La financiación corre en un 70% por parte de la empresa y solo un 30% a cargo del Estado.
Las compañías no reciben incentivos, salvo el que supone incorporar de media casi un 70% de
sus aprendices a la plantilla.
Ya en 2015 la OCDE advirtió de que España contaba con "pocos" estudiantes de FP (572.184 en
2014). De cara a 2017 la situación se mantuvo, ya que los proyectos piloto de FP Dual en algu-
nas Comunidades no están siendo tan positivos. Por ejemplo, las empresas se resisten a remu-
nerar a los estudiantes en prácticas. La OCDE ha defendido reiteradamente la necesidad de
aumentar el número de titulados en FP porque las previsiones de empleo indican que, en 2020,
cerca de dos tercios del crecimiento del empleo se producirá en las categorías de técnicos y pro-
fesionales.
En España tradicionalmente para acceder a la FP de Grado Medio los estudiantes tienen que
tener el título de la ESO, y para la FP de Grado Superior necesitan el Bachillerato u otros títulos
oficiales equivalentes. Los que no están en estas circunstancias pueden hacer un curso de for-
mación o una prueba de acceso. Tradicionalmente ni las pruebas ni el curso estaban regulados
aprobar un exhaustivo examen mitad práctico y mitad teórico para titularse. Las empresas no reciben ninguna com-
pensación o beneficio fiscal por tener aprendices.

JUAN CALVO VÉRGEZ
en detalle a nivel estatal y cada Comunidad Autónoma los establecía como mejor le parecía. Por
ejemplo, hay algunas Regiones que piden inglés en el examen y otras no.
Sin embargo a mediados del mes de julio de 2017 el Ejecutivo procedió a diseñar una reforma
normativa a través de la cual se detallaban los contenidos que entrarían en el curso de formación
de la FP de Grado Medio (el de la FP de Grado Superior ha desaparecido) y lo que tienen que
estudiar aquellos jóvenes que quieran presentarse a las pruebas de acceso, con el fin de que en
todas las Comunidades Autónomas se estudie lo mismo.
Asimismo la citada reforma proyectada introducía cambios en la FP Básica, una nueva modalidad
que sustituyó a los Programas de Cualificación Profesional Inicial (PCPI) que existían con la anti-
gua LOE, y que supone el nivel más bajo de cualificación existente. Con carácter general para
acceder a los ciclos de FP Básica hay que tener al menos cumplidos 15, 16 o 17 años y haber
cursado el primer ciclo de la ESO. Sin embargo, de acuerdo con la reforma proyectada excepcio-
nalmente también podrían entrar quienes hayan cursado 2º de la ESO, no estén en condiciones
de promocionar a 3º y hayan repetido al menos una vez en la etapa de la ESO. Y ello con la finali-
dad de no excluir a ningún alumno.
Finalmente el citado borrador de reforma normativa incluía una Disposición Transitoria que per-
mitiría el acceso a la FP Básica (siempre que existan plazas libres) al alumnado de 17 años que
abandonó prematuramente el sistema educativo y que no esté en posesión de un título de Se-
cundaria postobligatoria, de educación superior o de régimen especial, en tanto no se cumpla el
objetivo europeo de abandono escolar temprano. Y ello con el objetivo de tratar de reducir en
2020 el abandono temprano a la mitad desde el 19% actual. En este sentido se establecen ac-
ciones y medidas sobre acceso y admisión que contribuyan al logro del objetivo de reducir la tasa
de abandono a menos del 10% y aumentar hasta al menos el 40% la tasa de titulados de la en-
señanza superior. Se afirmaba textualmente en el Preámbulo de la citada norma que ello “Posibi-
lita a quienes hubieran abandonado prematuramente el sistema educativo por diferentes
motivos, o estén desempleados, o trabajando, el acceso y cursar con aprovechamiento las ense-
ñanzas de FP a pesar de no poseer las titulaciones de acceso exigidas con carácter general, lo
que facilita la consiguiente obtención de títulos que les permitan acceder al empleo o proseguir
estudios superiores”.
En resumen, en nuestro país desde 2013 el número de alumnos de FP Dual en España se ha

multiplicado por cuatro hasta más de 16.000, mientras que el número de centros lo ha hecho
por cinco y el de empresas por diez.
De cara al futuro el Ejecutivo anunció la aprobación en 2018 de un Real Decreto de Formación

Profesional destinado a "reforzar la oferta" y avanzar en las modalidades tradicionales en Espa-
ña, que actualmente cuenta con 161 Títulos.

JUAN CALVO VÉRGEZ
4.3. La necesidad de alcanzar un nuevo pacto por la educación
En la actualidad España lidera el ranking de la UE-28 con un 20% de personas de 18 a 24 años

que abandonan prematuramente el sistema educativo sin haber terminado sus estudios de se-
cundaria postobligatoria, casi duplicando el porcentaje de la UE-28 (11%). Con esta formación
tan escasa, para este colectivo la probabilidad de encontrar un puesto de trabajo es reducida,
siendo por tanto mayor su tasa de paro.
Como es sabido desde hace un tiempo venimos asistiendo a una verdadera revolución digital. En
efecto, de un tiempo a esta parte viene desarrollándose un proceso de transformación tecnológi-
ca en el modo de gestionar las empresas, así como dentro de la propia Administración Pública.
Dicha revolución demanda, a nuestro juicio, la introducción en el ámbito de la educación de mo-
dificaciones importantes en los sectores de la demanda y de la oferta.
Desde nuestro punto de vista el futuro Pacto por la Educación que se alcance ha de perseguir
como principales objetivos, de cara a la consecución de un modelo educativo competitivo, ense-
ñar a emprender en los colegios, además de incluir la educación financiera en los planes formati-
vos. En efecto, debe enseñarse a las nuevas generaciones a crearse su propio empleo, sobre
todo para no depender del Estado, adaptando a tal efecto la educación a un contexto de gestión
empresarial marcado por la economía digital. Y ello con la finalidad de que los alumnos puedan
responder, una vez incorporados al mercado laboral, a las necesidades de la "economía digi-
tal"149.
Cualquier eventual reforma de nuestro sistema educativo que pretenda acometerse debe, en
primer término, asegurarse de la existencia de una financiación suficiente a medio y largo plazo
para que la educación pueda cumplir sus fines. En segundo término, y tal y como se ha apuntado
con anterioridad, educación y formación han de vincularse en mayor medida con la demanda de
empleo. Significa ello, por ejemplo, que debe de existir una mayor conexión entre el mundo del
trabajo y las Universidades, de forma que las titulaciones sean adecuadas para los trabajos que
ofrece la sociedad. Ello implica adecuar los títulos a las necesidades reales de empleo.
Atendiendo a los distintos grados de la educación existentes en nuestro país habría que actuar
en cada nivel. Así, dentro del grado en Educación Primaria estimamos que habría que fomentar la
autonomía de los docentes y directores de los centros educativos a la hora de decidir el progra-
ma educativo. Por lo que respecta al grado de la Educación Secundaria150 podría ser conveniente
149
Véase en este sentido MUÑOZ, L.: “Pacto por la educación para enseñar emprendimiento y adaptación a la econom-
ía digital”, Diario El Economista, www.eleconomista.es (consultada el 19 de enero de 2016). Tal y como defiende este
autor “España necesita un modelo de educación flexible y con capacidad de evolución para adaptarse y adelantarse a
los cambios tecnológicos, y que además priorice el empleo privado sobre el empleo público subvencionado. Pero des-
arrollarlo no es una tarea fácil: gran parte del profesorado actual no está debidamente capacitado en tecnología digital.
Menos formación tienen aún en lo relativo al emprendimiento, la innovación, las finanzas o las habilidades directivas.
Se debe a que los profesores son funcionarios, y por tanto la mayoría de ellos no han creado empresas ni saben cómo
se hace”.
150
Téngase presente no obstante que en la actualidad este nivel de enseñanza educativa presenta en un nuestro país
una de las ratios de alumnos por docente más bajas de la Unión Europea, con un promedio de 10 alumnos. Francia,

JUAN CALVO VÉRGEZ
formar al alumno en las materias más generales de forma que adquiera más adelante la especia-
lización. La oratoria, el trabajo en equipo y el aprendizaje de idiomas (como mínimo el inglés151)
deben constituir asignaturas básicas desde los primeros cursos, al igual que sucede con las
Ciencias de la Computación.
Desde nuestro punto de vista debe tratar de alcanzarse una mayor presencia de las empresas en
las instituciones educativas y en la toma de decisiones, así como una mayor optimización del
gasto y una mejora en la empleabilidad de los jóvenes españoles a través de fórmulas como la
formación profesional dual.
En la actualidad se ha de reconocer la existencia de un desajuste creciente entre las competen-

cias demandadas en el mercado laboral y las que poseen los trabajadores desempleados. A tal
efecto, y con el objetivo de reducir la brecha existente, estimamos necesario impulsar la integra-
ción de la red de centros de formación profesional y potenciar la formación profesional dual
adaptada a las características diversas del sistema productivo español. Las alternativas formati-
vas, así como un programa nacional de orientación profesional, permitirían reducir los niveles de
abandono escolar temprano. Y ello teniendo presente que la Formación Profesional facilita la
inserción del alumnado en el mercado laboral gracias al alto grado de adecuación de los títulos a
la actividad laboral que se realizará al finalizar.
A tal efecto podría ser conveniente incrementar el papel de los empresarios y de sus organizacio-
nes en la gobernanza ejecutiva de la formación profesional así como en los mecanismos deciso-
rios de la oferta educativa. Tal y como ha señalado a este respecto NÚÑEZ VELÁZQUEZ152 “La
competitividad y el futuro de las empresas pasan por dotar a nuestro capital humano de conoci-
mientos y competencias adaptados a las nuevas exigencias del mercado de trabajo. Sin duda, la
globalización económica y cultural y la cuarta revolución industrial están teniendo un impacto
progresivo en el mundo del trabajo exigiendo nuevas cualificaciones más intensivas en conoci-
miento. Se trata de un escenario en el que, inevitablemente, es preciso trasladar nuevos reque-
rimientos a los sistemas de educación y formación, y hemos de disponer de mecanismos rápidos
y eficaces de respuesta”. Estamos de acuerdo con esta apreciación. Se hace necesario reforzar
los vínculos existentes entre educación y empresa e impulsar el protagonismo del empresariado
en la gobernanza ejecutiva de la formación.
por parte, cuenta con 15, Alemania con 14 y Reino Unido con 27. Finlandia, uno de los países con el mejor sistema
educativo del mundo, cuenta con nueve. Quizás pueda tener influencia en ello que desde el Curso 2009/10 la plantilla
de profesores en enseñanzas de régimen general ha disminuido, al pasar de los 673.505 profesionales de entonces a
un total de 670.398 docentes en el Curso 2014/15.
151
En efecto, debe considerarse el aprendizaje de idiomas (sobre todo el inglés) como asignatura prioritaria y junto a
él, y no de menor importancia, la innovación tecnológica, dada su incidencia sobre la transmisión de conocimientos.
Nos estamos refiriendo a las Ciencias de la Computación y, en particular, a la capacidad de programar.
152
NÚÑEZ VELÁZQUEZ, J.: “La educación importa”, Diario El Economista, www.eleconomista.es (consultada el 6 de junio
de 2017). Reconoce además este autor que “se hace imprescindible operar desde todos los niveles educativos y con-
siderar a los empresarios como socios en los entornos de influencia y decisión, para alinear sistema educativo y mer-
cado laboral”.

JUAN CALVO VÉRGEZ
Por otra parte estimamos que debe acudirse al criterio de evaluación como instrumento de mejo-
ra, procediendo a realizar su aplicación a todos los niveles, tanto de manera interna en cada uno
de los centros educativos como externa, tomando en consideración el nivel socioeconómico y
cultural de sus alumnos.
Dentro del ámbito de la Educación Primaria y Secundaria deben establecerse Planes de Mejora
individualizados para cada centro como la promoción de proyectos educativos diferenciados
según las particularidades del entorno, así como reducir la presión regulatoria sobre los centros
escolares. Cabe plantearse además la adopción de medidas tales como: desplazar el foco del
profesor al alumno con la finalidad de promover la autonomía de este último para que sea un
agente activo en su propio proceso de aprendizaje ejerciendo el profesor de guía para facilitar el
desarrollo del estudiante; apostar por el trabajo en equipo como parte de la rutina diaria para
fomentar las habilidades sociales y cívicas; adoptar un sistema de aprendizaje basado en proyec-
tos, que consideran más eficaz que las asignaturas; fomentar la inclusión y atención a la diversi-
dad, esto es, a la variedad de necesidades y capacidades debe tener lugar dentro del propio aula
para una plena integración.
Especial atención se ha de prestar además a la cuestión referente al papel que han de desem-
peñar los llamados centros concertados. Ciertamente se ha de reconocer que detrás de esta
cuestión subyace un claro enfrentamiento entre la obligación estatal de proteger el derecho a la
educación y el derecho a la libertad de enseñanza, que permite que los ciudadanos abran cen-
tros educativos así como que los padres elijan el modelo de educación de sus hijos153.
Como es sabido el sistema de conciertos fue creado en su día por la Ley Orgánica 8/1985, de 3
de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE). A través de dicho sistema el Estado fi-
nancia centros educativos de titularidad privada, siempre que se adecúen a las condiciones fija-
das por las leyes, dentro de las cuales destacan las relativas a su gratuidad y a la necesidad de
tener los mismos criterios de admisión que las escuelas públicas. Los Gobiernos determinan el
importe de los conciertos. Hasta la fecha la cantidad pagada por plaza escolar a los centros con-
certados ha sido menor que la que se paga por plaza en los colegios públicos, si bien dicho cálcu-
lo ha estado sometido a interpretaciones diferentes. También se autorizó a cobrar por servicios o
actividades extracurriculares, siempre que no tuvieran carácter lucrativo, es decir, que se cobra-
ran a precio de coste. Con posterioridad, sin embargo, se aceptó que los posibles beneficios se
aplicaran a amortizaciones de edificios, lo que implicaba que los padres colaboraban al mante-
nimiento del centro, si bien dichas cuotas o aportaciones son voluntarias.
153
Con carácter adicional el debate suscitado en torno a la enseñanza concertada encierra también un conflicto entre
un sistema educativo en el que el Gobierno administra directamente las escuelas y otro dotado de una mayor auto-
nomía, contemplándose también fórmulas intermedias como, por ejemplo, un sistema de public-private partnership o
de colaboración entre el sector público y privado en el que el Estado financia escuelas de gestión pública y de gestión
privada o se encarga de las infraestructuras, dejando en cambio la gestión de centros públicos a equipos privados o
bien financiando a las familias directamente mediante 'cheques escolares', etc. Véase a este respecto las conclusiones
del Informe “EURYDICE. La financiación de los centros educativos en Europa”
(http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice./documents/thematic_reports/170ES.pdf, consultado el 31 de mayo
de 2016).

JUAN CALVO VÉRGEZ
¿En qué medida los centros concertados detraen fondos de la enseñanza pública para favorecer
intereses privados, económicos o ideológicos y de selección del alumnado? ¿Constituye la edu-
cación concertada una forma de defender la libertad de elección, la pluralidad de modelos y la
participación de la sociedad en la gestión de la educación? En nuestra opinión se hace necesario
fortalecer un sistema público de educación que garantice los derechos fundamentales y, en par-
ticular, la libertad, la calidad y la equidad. Dicho sistema público ha de ser gestionado, promovido
y garantizado por el Estado, si bien no parece conveniente que éste actúe como único agente
directo en todos los niveles. Así, sin perjuicio de que el Estado garantice, en su papel de Estado
Social, que la educación llegue a todos los lugares y a todos los alumnos, debe tratar de articular
diversos procedimientos en los que primen los resultados y el modo más eficiente de utilizar los
fondos públicos, contemplándose a tal efecto la participación de agentes sociales (incluidos los
agentes privados) que puedan ayudar a mejorar el sistema público atendiendo a criterios tales
como la localización, la calidad del proyecto educativo, la pluralidad ofrecida, los recursos
económicos y personales que aporten al sistema público y los modelos de gestión ofertados.
El sistema de conciertos puede y debe contribuir a garantizar la calidad y la equidad del sistema
educativo, siempre y cuando se combine con un servicio estatal de asistencia social a niños des-
favorecidos que incluya un modelo fuerte de becas en el que participen asimismo fundaciones y
empresas y con un modelo pedagógico plural que garantice la libertad de elección de los padres.
Y es que, si bien el Estado debe garantizar una educación excelente, integrada, buena para los
intereses individuales y sociales, respetuosa y estimuladora de todos los derechos, no tiene por
qué tener el monopolio de su ejecución, a no ser que resulte indispensable para la consecución
de los objetivos. En este sentido resultaría deseable que el Estado compartiese la gestión con
iniciativas educadoras no lucrativas, financiadas con fondos públicos, atrayendo recursos e im-
plicando de forma más organizada a fundaciones educativas o bien incluyendo el apoyo a la es-
cuela entre las posibles aplicaciones de la responsabilidad social corporativa de las empresas.
Por lo que respecta al ámbito de la educación universitaria creemos que deben cultivarse los
valores de la iniciativa individual y la creatividad, exigiéndose la rendición de cuentas de los dis-
tintos Centros al objeto de fomentar la competitividad y la calidad de la enseñanza. Debe asi-
mismo mejorarse la financiación de las universidades, proporcionando a las mismas mayor
autonomía para que tengan más flexibilidad en la toma de decisiones y en su propio desarrollo y
vinculando la financiación a los progresos en sus planes, objetivos y resultados. Asimismo cree-
mos que se ha de mejorar la estabilidad en la contratación de personal docente e investigador e
impulsar la movilidad del profesorado y la interacción Universidad-empresa.
Finalmente estimamos que se ha de continuar en la línea de promover la implantación de los

grados de Formación Profesional y otras salidas no universitarias, con el objetivo de dirigir y fo-
mentar salidas educativas en consonancia con las necesidades de empleo, alcanzándose así una
mayor coordinación entre universidad y sector empresarial.
En suma, se han de tratar de garantizar alternativas formativas para evitar el abandono escolar
temprano (el segundo más alto de la UE), crear un programa nacional de orientación profesional
e impulsar la Formación Profesional. Todo ello debe contribuir a disminuir la actual ineficiencia
del gasto educativo así como la brecha existente entre la formación y el empleo.

JUAN CALVO VÉRGEZ
El objetivo último de la reforma educativa no ha de ser otro que hacer efectiva la igualdad de
oportunidades dentro de la sociedad, palanca de la cohesión social. No obstante, el objetivo de la
igualdad de oportunidades no debe de significar abandonar la búsqueda de la excelencia, igual-
mente necesaria para conseguir una educación de calidad.
Con carácter general la Universidad española ha tenido que adaptarse en los últimos años a las
nuevas necesidades de los jóvenes y a los cambios en el sector laboral. Aún así, en numerosas
ocasiones se sigue viendo una gran distancia entre el mundo educativo y el empresarial. Se hace
pues necesario fomentar la educación combinando excelencia y calidad con la igualdad de opor-
tunidades, de forma que quien esté más capacitado tenga la oportunidad de desarrollar su talen-
to al máximo pero que al mismo tiempo, todos los estudiantes tengan la oportunidad de recibir
una educación de calidad de acuerdo con sus capacidades, compensando los condicionantes
socioeconómicos.
5. RADIOGRAFÍA DEL SECTOR DE LA VIVIENDA EN ESPAÑA
5.1. Consideraciones previas. El estallido de la “burbuja inmobiliaria” y sus consecuencias en el

mercado de la vivienda en España
Con carácter general a la hora de entrar a analizar el estallido de la llamada “burbuja inmobilia-
ria” se ha de tener presente que, según datos facilitados por el Instituto Nacional de Estadísti-
ca154 el número de pisos construidos entre 2001 y 2010 fue de 2,974 millones. De ellos, 1,85
millones, el 62%, seguían a la finalización del citado período con una hipoteca pendiente de pa-
go. Otras 562.000 viviendas de la pasada década también estaban en propiedad pero ya paga-
das, bien porque se abonaron en efectivo, porque fueron heredadas o porque su hipoteca ya
había quedado finiquitada. Casi otro medio millón (482.000) eran casas alquiladas como vivien-
da principal y otras 79.000 eran pisos cedidos o de bajo precio.
De acuerdo con los datos del INE, aunque en el caso de las viviendas construidas en la pasada
década la proporción era mucho mayor, el 28% de los hogares vivían en casas con pagos pen-
dientes, mientras que el 48,9% de las viviendas estaban ya pagadas. Cabía destacar además el
“frenazo” que había experimentado el sector de la construcción desde el año 2010. Así, si entre
2006 y 2010 se habían construido 1,275 millones de casas, en el siguiente lustro, 2011-2015,
la cifra era casi 14 veces menor: 91.900, lo que venía a poner de manifiesto el declive que había
sufrido el ladrillo desde el estallido de la “burbuja inmobiliaria”.
Dicha circunstancia se apreciaba además claramente en la firma de hipotecas, que, pese al

avance de 2015, seguía muy lejos del nivel de la burbuja. En concreto, en 2015 se firmaron
créditos para comprar viviendas por importe de 25.934 millones de euros, lo que supuso un in-
cremento del 24% respecto a 2014. Pero estas cifras estaban muy lejos de las que se registra-
ban tanto en 2006 como en 2007, cuando se concedieron préstamos por valor de 180.000
154
Fuente: www.ine.es (consultada el 25 de abril de 2016).

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millones de euros. Es decir, en 2015 los créditos para vivienda movilizaron un importe 7,5 veces
menor al de aquellos años de la burbuja (Ver Gráfico 12).
Gráfico 12
Fuente: Diario El Economista, www.eleconomista.es, consultada el 25 de abril de 2016.
La variación interanual del precio de la vivienda libre llegó a alcanzar el mayor ritmo en 2003,
cuando se revalorizó un 19%, y su punto más bajo lo marcó en el año 2012 con un ajuste del
10% anual.
Por otra parte en 2015 el 77,3% de los hogares ocupaba viviendas en propiedad, tanto con pa-
gos pendientes como sin ellos, siendo dicho porcentaje ligeramente inferior al 78% en 2014.
Frente a ellos, el número de hogares que vivían en alquiler pasaron de ser el 16,6% del total en
2014 al 17,5% en 2015 (Ver Gráfico 13).
Gráfico 13
Fuente: Diario El Economista, www.eleconomista.es, consultada el 25 de abril de 2016.

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La inversión internacional en actividades inmobiliarias ha crecido de forma exponencial en los
últimos años. De los cerca de 1.100 millones de inversión directa recibidos en 2012 se pasó a
los 1.892 millones de euros en 2013, lográndose un importante salto cualitativo a partir de
2014, cuando se elevó a 3.010 millones de euros en el año. Durante 2015 la cifra se incrementó
levemente hasta los 3.012,5 millones de euros.
Tal y como analizaremos a continuación a lo largo de estos tres últimos años la construcción de
nuevas viviendas está creciendo con fuerza. En 2016 se edificó un 19% más que en el ejercicio
precedente, hasta las 55.268 unidades. No obstante durante 2006 se construyeron casi un
millón de viviendas. Este ritmo alcanzado en la construcción de vivienda residencial condujo a
que el sector se convirtiera en el motor de la economía. Así, hasta el “pinchazo” de la burbuja
inmobiliaria aportaba más del 10% del PIB, con tasas de crecimiento del 4%. Al cierre de 2016 la
contribución se había reducido al 5%.
Por otra parte durante el período comprendido entre 2007 y 2014 España perdió una media del
2,5% del empleo cada año. Durante dicho periodo el 58% del empleo destruido tuvo lugar en el
ladrillo. Asimismo desde 2007 a 2015 se perdieron en torno a 1,4 millones de empleos en el
sector, incluyendo los correspondientes a la industria auxiliar, así como unas 250.000 empresas,
más del 30% de las que había en ese año. En cambio a lo largo de los últimos tres años el sector
ha recuperado el millón de trabajadores.
En todo caso el boom del sector de la construcción (junto con la reducción del crédito por parte
de las entidades financieras) provocó que en 2009 quedaran en el mercado casi 650.000 vi-
viendas sin vender. De acuerdo con los datos disponibles del Ministerio de Fomento correspon-
dientes a 2015 la cifra en stock era de más de 500.000 unidades.
No puede ignorarse además que la reactivación del mercado inmobiliario se está dando princi-
palmente en el mercado de segunda mano. Así, y por lo que respecta al sector de la vivienda en
construcción, existe en la actualidad una oferta potencial para ser construida de 1.565.000 vi-
viendas en suelo urbanizable de manera que, a los ritmos actuales de construcción, se tardaría
28 años en terminar su edificación.
Con carácter general el sector de la construcción acumula dos años consecutivos de crecimiento
(2015 y 2016), habiendo subido un 8% desde que tocó mínimos en el año 2013. Durante el se-
gundo trimestre de 2016 el citado sector aportó a la economía española un total de 80.700 mi-
llones de euros, lo que representaba la cifra más alta en un segundo trimestre desde el año
2012.
No obstante dicha cifra representaba poco más de la mitad de la correspondiente a los años del
“boom” inmobiliario, cuando la construcción llegó a aportar 141.900 millones de euros en un
solo trimestre. A pesar de la positiva evolución del sector (su aportación al Producto Interior Bruto
se ha recuperado un 8% a lo largo de estos tres últimos años) sólo ha recuperado uno de cada

JUAN CALVO VÉRGEZ
diez euros perdidos en los años de recesión155. En todo caso, sólo durante el segundo trimestre
de 2016 el sector creció un 0,9%, el mejor ritmo en tres trimestres, empujado por la buena evo-
lución de la obra y otras edificaciones, ya que la vivienda sufrió un ligero retroceso, del 0,05%
trimestral, tratándose de la primera caída de la vivienda tras ocho trimestres consecutivos de
avances.
El ejercicio 2016 fue un año positivo para el sector residencial español desde el punto de vista
de la inversión inmobiliaria. Los precios de las viviendas en determinadas zonas tocaron fondo y
fueron más asequibles, la financiación hipotecaria se aceleró y el desempleo bajó con fuerza.
El incremento interanual de compraventa de viviendas se situó en el entorno del 25% y 27% en

2015, y para 2016 el aumento se situó próximo al 20%. Así las cosas parece que nos hallamos
ante un nuevo ciclo expansivo, especialmente en lo referente a nueva vivienda156. Junto con el
aumento de la demanda, los precios de venta de obra nueva aumentaron un 2,75% en 2015 y en
2016 se situaron en el entorno del 5%. En general, el stock existente se ha reducido. Concreta-
mente el stock de obra nueva a cierre de 2015 rondaba las 400.000 unidades, mientras que
2016 finalizó en 340.000157. Además, en 2015 se sumaron al mercado 45.000 unidades de
obra nueva, siendo dicha cifra de entre 60.000 y 65.000 en 2016.
El enorme stock de viviendas nuevas sin vender fue una de las manifestaciones más visibles de
la crisis que asoló el mercado inmobiliario español. A la finalización del primer semestre de 2016
dicho excedente ya era, sin embargo, un 28,3% menos que el máximo alcanzado en 2009,
tratándose además de la primera vez desde 2007 en que la cifra bajaba del medio millón de
casas. Los grandes indicadores del mercado llevan ya más de un año en tasas positivas y la ab-
sorción de aquel stock ha venido a refrendar el buen ritmo alcanzado por las ventas.
El precio de la vivienda nueva y de segunda mano en España ha venido cayendo en media ininte-
rrumpidamente desde el segundo trimestre de 2007 (cuando alcanzó un máximo de 2.054 euros
metro cuadrado) hasta comienzos de 2015, acumulando un -27,5% de caída desde el citado
máximo. A finales de 2015 este precio medio se situaba en 1.490 euros el metro cuadrado.
155
Téngase presente además que, si bien en 2015 se iniciaron 21.223 viviendas (la mejor cifra desde 2011), se
trataba de una cifra diez veces menos de las que se iniciaban en los años 2005 y 2006, cuando se comenzaban las
obras de más de 220.000 viviendas al año. Y, aunque en 2015 se firmaron créditos para comprar viviendas por impor-
te de 25.934 millones de euros (un 24% más que en 2014), estas cifras estaban muy lejos de las que se registraban
tanto en 2006 como en 2007, cuando se concedieron préstamos por valor de 180.000 millones de euros. En 2015 los
créditos para vivienda movilizaron un importe 7,5 veces menor al de aquellos años de la burbuja.
156
A este respecto se ha de destacar el hecho de que, según datos facilitados por el Consejo General del Notariado, la
compraventa de vivienda libre efectuada por extranjeros durante el primer semestre de 2016 ascendiese a 43.519
operaciones, lo que representaba un incremento del 19,7% en relación al mismo periodo del año anterior, represen-
tando el 20,3% del total de las operaciones de compraventa realizadas en dicho semestre. Dicho peso ha venido in-
crementándose desde 2007, coincidiendo con el inicio de la crisis económica. Diferenciando entre extranjero residente
y no residente, durante el primer semestre de 2016 el 50,5% de las compraventas fueron realizadas por extranjeros no
residentes. Las operaciones de extranjeros residentes aumentaron un 21% en dicho periodo, tasa superior a la expe-
rimentada por los compradores extranjeros no residentes, que se situó en el 18,4%.
157
En efecto, el stock de vivienda nueva descendió en 2016 un 12,6%, hasta las 340.000 viviendas, representando
las viviendas nuevas sin vender suponen el 21,3% del total de inmuebles terminados desde 2008 en España.

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La vivienda cerró el ejercicio 2015 con una rentabilidad media del 8,8%, la cifra anual más alta
desde 2006158. Y ello tomando en consideración, no ya solo el rendimiento bruto del alquiler
(4,6%, en diciembre de 2015), sino también la plusvalía a 12 meses, que añadía 4,2 puntos por-
centuales adicionales. El rendimiento de la vivienda fue seis veces superior al 1,44% que ofrecía
la deuda pública a 10 años y 22 veces mayor que el 0,4% al que rentaban los depósitos. El citado
8,8% representó la mayor rentabilidad, a final de año, desde el 17,7% de 2006. Ni siquiera en
2007, el año del pico de la “burbuja” inmobiliaria, se registró un dato mayor (entonces fue del
8,6%). Desde 2008 a 2013 la rentabilidad fue siempre negativa, y 2014 cerró con un 6,4%, 2,4
puntos menos que el año siguiente. La variación anual del precio del alquiler fue del 3,6%, la más
alta que se registró en todo el histórico del índice.
En cuanto a la rentabilidad neta (sumada la plusvalía) de la vivienda en España, dicha rentabili-

dad fue del 5,2% en 2015, obteniéndose la misma de dividir los ingresos obtenidos por el alqui-
ler (restándoles los gastos) entre el precio del inmueble, más la revalorización a 12 meses. Así,
por ejemplo, dado un piso que costara 100.000 euros y que se alquilara por 500 euros al mes
(6.000 al año), con unos gastos de comunidad, IBI, etcétera, de 2.000 euros al año, dicho in-
mueble presentaba una rentabilidad del 4% (4.000 euros de ingresos netos divididos entre los
100.000 del precio). En cambio siendo su revalorización del 3% la rentabilidad neta alcanzaba el
7%.
Con carácter general la variación interanual del precio de la vivienda libre llegó a alcanzar el ma-
yor ritmo en 2003, cuando se revalorizó un 19%, alcanzando su punto más bajo en el año 2012
con un ajuste del 10% anual. Desde nuestro punto de vista, sin embargo, a tenor del conjunto de
datos analizados no parece que pueda hablarse de la existencia de riesgo de una nueva “burbuja
inmobiliaria”, resultando razonable que tanto precios como ventas suban de forma más acelera-
da en el inicio de un ciclo de recuperación como el que el mercado está atravesando en la actua-
lidad, precedido además por un periodo en el que el miedo a la crisis paralizó el empleo y el
crédito, y, por tanto, las ventas inmobiliarias. Téngase presente que las viviendas todavía acumu-
laban una pérdida de valor superior al 30% desde máximos, lo que tuvo una fuerte repercusión
en las finanzas de miles de familias y efectos contables en los balances de las empresas con un
gran patrimonio inmobiliario. Por otra parte, si bien en los grandes núcleos urbanos los precios se
han visto incrementados en mayor medida por la falta de vivienda nueva, el stock de vivienda
usada en venta y de nueva construcción continúa siendo elevado.
Ya dentro del ejercicio 2016 durante el primer semestre del citado año el precio medio de la vi-
vienda nueva aumentó un 1,4% en las capitales de provincia, alcanzando los 2.080 euros por
metro cuadrado. Ello supuso un incremento del 2,5% nominal en los 12 meses precedentes y el
tercer semestre consecutivo de crecimiento. El precio de la vivienda nueva se situaba así en nive-
les del año 2002, un 38% menos de los máximos alcanzados en el conjunto de las capitales es-
pañolas.
158
Fuente: www.bde.es (consultada el 21 de marzo de 2016).

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Por otra parte se ha de apuntar que, si bien durante los nueve primeros meses de 2016 la inver-
sión inmobiliaria en España (excluyendo las compras de activos residenciales y corporativas) se
situó en 5.500 millones de euros, lo que representaba un 25% menos que en el mismo periodo
del año anterior, dicha cifra se situaba en la misma línea que en los tres primeros trimestres de
2014. Mientras que en 2015 una de las principales características de las inversiones realizadas
en este sector fue el gran volumen de portfolios, en 2016 este tipo de operaciones bajaron a la
mitad. Esta menor presencia de portfolios en volumen de inversión hizo bajar, a su vez, el precio
por operación.
En resumen, durante el ejercicio 2016 la mejora del mercado de la vivienda se centró fundamen-
talmente en la vivienda nueva, cuyas ventas no habían dejado de caer desde que estalló la bur-
buja inmobiliaria en 2008. Por lo que respecta al mercado de viviendas de segunda mano, se ha
de reconocer que la recuperación llegó antes al citado mercado inmobiliario de segunda mano,
hasta el punto de que desde 2013 se venden en España cada año más casas usadas que el
ejercicio anterior. Asimismo se ha de destacar como aspectos claves correspondientes a 2016 la
mayor concesión de crédito hipotecario159, el incremento del interés inversor (con la vivienda
como valor refugio frente a otro tipo de activos), la estabilización de los precios y la mejora de la
estabilidad laboral. Los tipos de interés hipotecarios continúan siendo muy reducidos y los costes
de financiación representan un incentivo para la adquisición de vivienda. Y ello sin perjuicio de
reconocer que el hecho de que las entidades financieras deban asumir parte de los costes de
tramitación de las hipotecas puede redundar en un ligero aumento de los diferenciales.
Cabe estimar por tanto que, si bien el mercado inmobiliario no llegó todavía a normalizarse (no
habiéndose recuperado el ritmo de casas iniciadas o el de operaciones de compraventa celebra-
das con anterioridad al estallido de la “burbuja inmobiliaria”), sí que empezó a repuntar en sus
principales variables.
Con carácter general el Plan Estatal de Vivienda para el periodo 2018-2021 persigue como prin-
cipal objetivo potenciar las ayudas al alquiler, facilitar el acceso a la vivienda de personas con
más dificultades económicas y potenciar que la vivienda no ocupada y propiedad de las Adminis-
traciones Públicas, empresas públicas y entidades financieras pueda ser ocupadas por el núcleo
de población más desfavorecido, permitiéndose además con ello dar salida al stock de vivienda
existente en España.
Asimismo el nuevo Plan, al igual que sucedía con el anterior, apuesta por el fomento de las ayu-
das a la rehabilitación de todo tipo de viviendas incluidas las viviendas rurales y, en particular, de
aquella vivienda que cumpla con las exigencias establecidas en el ámbito de eficiencia energéti-
ca podrá acceder a ayudas específicas y subvenciones. Como novedad el nuevo Plan permitirá a
las Comunidades Autónomas la concesión de una ampliación sin límite de la suspensión del pe-
riodo de amortización de los préstamos convenidos acogidos a planes estatales anteriores. En
159
El crédito hipotecario en España es uno de los más baratos de Europa. La cartera residencial hipotecaria tiene un
tipo del 1,26% frente al 2,49% de la media europea.

JUAN CALVO VÉRGEZ
cambio, al amparo del anterior Plan se posibilitaba a las Comunidades Autónomas conceder di-
cha interrupción durante el plazo máximo de tres años.
De entrada se ha de tener presente que, a pesar de que el nuevo Plan Estatal de Vivienda 2018-
2021 se centra en la rehabilitación y el alquiler, contempla también, entre otras medidas, una
ayuda de hasta 10.800 euros para que personas de hasta 35 años (en el momento de la solici-
tud) afronten los gastos de adquirir una vivienda (tanto libre como protegida), con un límite del
20% del valor del inmueble. Entre los requisitos para acceder a esta ayuda, al margen de la edad,
destaca aquel en virtud del cual los beneficiarios deberán tener unos ingresos en el hogar inferio-
res a tres veces el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples, esto es, 19.170,39 euros
anuales si se cobran 12 pagas y 22.365,42 euros si se reciben 14.
Con carácter adicional la vivienda objeto de la ayuda deberá ser la vivienda habitual y permanen-
te durante un periodo mínimo de cinco años. Los jóvenes, por otra parte, no podrán ser propieta-
rio o usufructuario de otra casa en España, excepto si no dispone de ella por separación, divorcio
o causas ajenas a su voluntad.
Otra de las novedades del Plan es la relativa al incremento de 600 hasta 900 euros ("en casos
justificados") del coste máximo de los alquileres que se podrán beneficiar de la subvención, tanto
para los jóvenes como para el resto de los arrendatarios. En el caso de los jóvenes, la ayuda al
arrendamiento podrá sufragar hasta un 50% del alquiler mensual (un 30% en el tramo de las
rentas entre 600 y 900 euros). Al igual que sucede en la ayuda a la compra, los beneficiarios del
subsidio al alquiler no deberán tener un sueldo superior a tres veces el Indicador Público de Ren-
ta de Efectos Múltiples (IPREM), exigiéndose además que la casa subvencionada sea su residen-
cia habitual y permanente y no ser dueño de otro inmueble. Los mayores de 35 años podrán
recibir hasta el 40% de la renta que abonan sin límite, eliminándose el tope de 2.400 euros co-
rrespondiente al año anterior. Con carácter adicional el Plan Estatal de Vivienda 2018-2021 con-
templa que el Estado y las Autonomías asuman el pago de entre 150 y 400 euros de alquiler a
personas desahuciadas o colectivos vulnerables, con una aportación del 80% del Ministerio y del
20% de las autonomías.
En efecto, las personas afectadas por desahucio contarán con hasta 400 euros al mes para pa-
gar un alquiler, siempre que la renta del piso no supere ese mismo precio. No obstante, en este
caso los inmuebles procederán de un banco de residencias que habría de conformarse con pisos
vacíos procedentes de SAREB y de las entidades financieras.
Por su parte las personas mayores podrían contar con ayudas para pagar hasta el 50% del alqui-
ler o bien de hasta 200 euros mensuales para atender el pago de facturas de suministro (agua,
luz, gas o de comunidad). Para ello deberían contar con más de 65 años de edad y cobrar una
pensión que tampoco supere tres veces el SMI. En este caso, el Programa se complementaría
con ayudas a organismos públicos y empresas privadas para la construcción de viviendas en
alquiler destinadas específicamente para personas mayores. Los jóvenes y los mayores podrían
contar con estas ayudas durante un periodo máximo de tres años, que sería de dos anualidades
para el caso de afectados por desahucios.

JUAN CALVO VÉRGEZ
Respecto a las ayudas a la rehabilitación podrán solicitarse para las viviendas unifamiliares, po-
sibilidad que hasta ahora no se contemplaba, y para edificios de tipología residencial. Siendo el
objeto de las obras la mejora de la eficiencia energética, las ayudas podrán llegar a ser de
12.000 euros por casa (en caso de vivienda unifamiliar) y hasta 8.000 euros por piso y 80 euros
por metro cuadrado de local en el caso de edificios. Los límites a las subvenciones serán, con
carácter general, el 40% de la inversión que se debe acometer. En los casos donde los ingresos
de los propietarios no lleguen a tres veces el IPREM la subvención podría alcanzar al 75% de la
inversión si además de mejorar la eficiencia energética, se acometen obras para facilitar la acce-
sibilidad.
Otra de las principales novedades del Plan es que podrían recibir subvenciones los edificios y
viviendas con una antigüedad anterior a 1996 y no a 1981 como regía hasta ahora. Además, se
suavizan las exigencias que se requerían a estos inmuebles. De esta forma el 70% de la superfi-
cie de los edificios debe tener uso residencial y el 50% de las casas del inmueble deben ser do-
micilio habitual y no el 70% como establecía el Plan anterior.
En resumen, el nuevo Plan aprobado incorpora como una de sus principales novedades un pro-
grama específico para jóvenes que ofrece ayudas tanto para el alquiler como para la adquisición
de viviendas. Dichas ayudas tienen una cuantía de hasta el 50% de la renta mensual en el caso
del alquiler y se prolongan durante tres años, mientras que para la compra se eleva a hasta
10.800 euros por vivienda. Otra de las novedades introducidas es la relativa a los programas de
apoyo a las personas mayores de 65 años, en los que, por una parte, se fomenta la promoción de
viviendas que cuenten con instalaciones y servicios comunes adecuados para ellas; y, por otra,
se otorgan ayudas al alquiler de hasta el 50% de la renta mensual o de hasta 200 euros al mes
para los gastos de mantenimiento, comunidad y suministros de las viviendas a los propietarios.
En ambos casos para beneficiarios con ingresos inferiores a tres veces el IPREM. Con carácter
adicional, tratándose de personas que se encuentren en una situación de desahucio de su vi-
vienda habitual y que cuenten con escasos recursos económicos se concederá una ayuda máxi-
ma de 400 euros al mes para el pago de alquileres de entre 150 y 400 euros mensuales.
Junto a ello, como se ha indicado, en el nuevo Plan también se eleva de 600 a 900 euros al mes
el límite de renta de alquiler que permite acceder a la ayuda, adaptándonos así a la realidad del
mercado hoy existente en España. En paralelo, y en materia de alquiler, se mantiene con carácter
genérico la ayuda en el 40% de la renta, si bien se suprime el límite de 2.400 euros al año. Y, tal
y como se ha señalado, se continúa apostando por la rehabilitación y regeneración urbanas. En
este caso, la cuantía de las ayudas se eleva hasta el 40% de la inversión, siendo en el plan ante-
rior del 30 o 35%. En el caso concreto de las personas que ingresan menos de tres veces el
IPREM se admite hasta el 75%. En cuanto a la accesibilidad, las ayudas se elevan del 50% al
75% para mayores de 65 años y personas con movilidad reducida.

JUAN CALVO VÉRGEZ
De cara al futuro estimamos que ha de tratar de consolidarse la recuperación a través de una
mejora en la calidad de oferta y demanda. Como bien apunta PÉREZ BRAVO160, la obra nueva ha
de tratar de suplir la falta de producto en zonas exclusivas, incrementándose el número de com-
pradores de valor en el lado de la demanda.
Por otra parte se ha de reconocer que, en la actualidad, los balances de la mayor parte de las
entidades financieras aún están repletos de inmuebles que hacen que el sector financiero con-
tinúe siendo la primera inmobiliaria de España. El stock que le queda a la banca es de baja cali-
dad, difícilmente vendible y de complicado alquiler. En cambio, los inversores buscan buenos
inmuebles que les puedan proporcionar la rentabilidad que los activos financieros no facilitan.
Ello explica la subida de precios de los inmuebles de calidad161.
En definitiva, el número de transacciones inmobiliarias cerradas en España, que había pasado de

superar las 800.000 en 2007 a caer a las 300.000 en 2013, volvió a repuntar hasta superar las
400.000 en 2015. Por lo que respecta al ejercicio 2016, sólo en el primer trimestre del citado
ejercicio se cerraron ya más de 100.000 frente a las 85.000 del mismo periodo del año anterior.
Un repunte que se ha basado, en todo caso, en la referida rebaja de precios de los últimos años.
Así, si la transacción media en 2008 era de 172.000 euros por inmueble y el suelo se tocó en los
126.700 euros de 2013, las operaciones de 2016 se siguen realizando por debajo de los
130.000 euros. En definitiva, después del crecimiento registrado en 2016 (cifrado en un 13,6%)
se alcanzaban ya tres años de aumentos en el número de compraventas, superándose la barrera
de las 400.000 operaciones.
Durante el ejercicio 2016 el mercado de vivienda libre en España movió 60.837 millones de eu-
ros, lo que supuso un aumento del 17% en comparación con el ejercicio anterior, cuando la cifra
fue de 51.961,5 millones de euros. De esta manera, la cuantía de las transacciones de vivienda
libre en España encadenaba tres años consecutivos de subida y se situaba en su nivel más alto
desde 2010, aunque aún lejos de los 80.782 millones que movilizó en ese ejercicio. Los cerca de
52.000 millones de euros generados se correspondían con las 436.537 transacciones de vivien-
da libre que se hicieron en 2016, un 14% más en tasa interanual. En concreto, las viviendas li-
bres de segunda mano movilizaron 53.641,4 millones de euros (un 19,4% más), mientras que la
cuantía en las de obra nueva fue bastante inferior, con 7.195,6 millones (+2%).
Destaca además el hecho de que la vivienda ofreciese una rentabilidad media por alquiler del
4,7%, tasa que se elevaba hasta el 10,9% si se le sumaba la plusvalía por el encarecimiento del
inmueble162. Ello ha provocado el surgimiento de una eclosión de nuevos inversionistas que han
160
PÉREZ BRAVO, P.: “La realidad del sector inmobiliario en España”, ob. cit. Apunta asimismo esta autora a la concu-
rrencia adicional de otros factores tales como el incremento de la entrada de capital extranjero durante 2015 centrado
principalmente en suelo, hoteles y edificios a rehabilitar y la existencia de un importante stock de viviendas existentes
provenientes de la banca que, con grandes descuentos, mantienen precios medios bajos en zonas “no premium”.
161
Véase en este sentido SANTOS, G.: “¿Es el inmobiliario español la inversión del momento?”, Diario Expansión,
www.expansion.com (consultada el 25 de mayo de 2016).
162
Concretamente, de acuerdo con datos facilitados por el Banco de España correspondientes al mes de noviembre
de 2016 la rentabilidad en el sector inmobiliario residencial ascendía por aquel entonces hasta el 8,3%. Dicho porcen-

JUAN CALVO VÉRGEZ
encontrado en el mercado residencial un refugio sin mucho riesgo y con resultados palpables. El
crecimiento de la firma de hipotecas se ha mantenido apoyado por el mayor volumen de la com-
praventa de viviendas y por la persistencia de un escenario de tipos bajos y bancos dispuestos a
prestar.
El precio de los arrendamientos está creciendo de forma notable en las grandes ciudades. En
principio, si bien los precios de la vivienda están subiendo significativamente, las rentas del alqui-
ler lo están haciendo también acompasadamente, lo que permite mantener la rentabilidad. No
obstante en el supuesto de que los precios de la vivienda continuaran subiendo, cada vez será
más atractivo realizar ganancias de capital, lo que podría llegar a reducir el parque de vivienda
en alquiler y aumentar más su rentabilidad.
En conexión con lo anterior se ha de destacar además que mientras que, al inicio de la crisis
económica, tan sólo el 7,7% del parque residencial era en régimen de alquiler, a la finalización de
2016 dicho porcentaje estaba cerca del 23% y la progresión no se detenía.
A resultas de todo lo anterior podemos afirmar que en la actualidad nos hallamos en presencia
de un nuevo marco de inversión inmobiliaria más equilibrado, más ligado al mercado de oficinas
y locales comerciales que a la especulación con viviendas y en el que va ganando peso el negocio
del alquiler. En líneas generales la construcción está repuntando al abrigo de las nuevas actua-
ciones tanto en rehabilitación y promoción del poco suelo disponible bien situado. No creemos
sin embargo que estemos en presencia de una nueva “burbuja” inmobiliaria, máxime teniendo
presente que el saldo vivo total hipotecario continúa reduciéndose (a pesar de que ya crece la
concesión de nuevo crédito a buen ritmo) y que el número de compraventas de casas supera al
de hipotecas contratadas163.
De este modo en 2016 se consolidó la estabilización del sector gracias al crecimiento de las
compraventas, los precios, la venta de vivienda sobre plano, la mejora en la accesibilidad al
crédito164 y el crecimiento macroeconómicos. Cabe destacar especialmente el aumento aprecia-
taje resultaba de la suma de la explotación de la vivienda a través del alquiler (4,4%) y de su revalorización (3,9%).
Otras inversiones alternativas como el bono a 10 años o los depósitos bancarios apenas daban un 1,2% y un 0,3%,
respectivamente. Esta situación privilegiada de la vivienda como gran activo de inversión venía determinada por cir-
cunstancias tales como los precios de venta al alza y un mercado del alquiler en crecimiento.
163
En cambio, tomando por ejemplo como referencia los datos correspondientes al ejercicio 2007, durante el citado
año se vendieron un total de 775.300 casas. Y sorprendentemente, ese mismo año se contrataron 1,23 millones de
hipotecas, 463.590 créditos más que viviendas vendidas.
164
A este respecto se ha de indicar que las hipotecas concedidas en el último trimestre de 2016 supusieron de media
el 64,2% del valor de la transacción. Es decir, en apenas tres años, las entidades financieras han pasado de conceder
de media hipotecas por el 56% del valor de la vivienda al 64,2%, lo que representaba la proporción más alta desde el
año 2005, según los datos del Banco de España. Cabe recordar que a partir de 2007 se restringieron notablemente
las cantidades prestadas llegando a estancarse los créditos por debajo del 60% entre 2009 y 2014. En cambio desde
2013 la subida en este indicador no ha hecho más que crecer. Con carácter adicional durante el último trimestre de
2016 el 13,8% de las hipotecas superaban el 80% del valor del piso, una proporción similar, e, incluso inferior, a la de
años anteriores. Además las hipotecas firmadas en el último trimestre de 2016 tenían un plazo medio de 278 meses,

JUAN CALVO VÉRGEZ
ble de la cifra de transacciones, la subida generalizada de los precios aunque de manera discre-
ta, la reactivación de la venta de vivienda sobre plano, la mejora en la accesibilidad al crédito y
una mejora de los parámetros macroeconómicos. Desde nuestro punto de vista en el supuesto
de que se mantuviesen las condiciones macroeconómicas de 2016 y las previsiones avanzadas
para 2017, el sector podría experimentar un ciclo de crecimiento suave en la mayoría de los ca-
sos.
Por otra parte las actividades inmobiliarias lideraron durante 2016 el crecimiento del empleo en
España, que en el sector inmobiliario fue del 13,4%, con un total de 13.900 puestos de trabajo.
Este incremento superaba en más de cuatro veces a la media nacional, ya que el empleo en el
país había crecido un 2,7% y también a la mejora de la construcción, que registró un repunte en
la ocupación del 2,3%. El sector inmobiliario fue el que más empleo creó en 2016, representando
además una de las pocas ramas de actividad que logró aumentar la ocupación desde 2008, en
un 1,9%.
Durante 2016 las compras en activos no residenciales (oficinas, inmuebles comerciales, logísti-
cos y hoteles) se situaron en 8.757 millones de euros, siendo el segundo mejor año de la década,
tras el histórico ejercicio de 2015. Entre enero y diciembre de 2016 los inversores desembolsa-
ron un total de 8.757 millones de euros en compras de activos terciarios. Esta cifra representaba
la segunda más alta en la última década, a pesar de lo cual se situaba 650 millones por debajo
de las compraventas registradas en 2015, cuando la irrupción de fondos internacionales en Es-
paña y la consolidación de las Sociedades Cotizadas de Inversión en el Mercado Inmobiliario
(SOCIMIs) llevó al mercado inmobiliario a cifras hasta entonces nunca vistas, con un volumen de
inversión superior a los 9.400 millones de euros165.
Ha de destacarse en particular el papel de las SOCIMIs como actor en la recuperación de los pre-
cios. Dichas sociedades han efectuado fuertes inversiones y están mostrando gran interés por el
suelo para realizar nuevas actuaciones. También ha sido destacado el papel de los fondos de
inversión internacionales (con importantes inversiones en el sector de la rehabilitación) y de los
inversores privados.
es decir, más de 23 años. Dicha cifra era la segunda mayor desde el año 2013 y suponía 7 meses más que al cierre
del año 2015.
165
Con carácter general los activos comerciales se situaron como el activo preferido de los inversores, al margen de
los inmuebles logísticos. Entre enero y diciembre de 2016 se invirtieron en naves, plataformas y centros logísticos un
total de 819 millones de euros. Esta cifra prácticamente duplicaba las compras del ejercicio 2015, cuando los inverso-
res desembolsaron 434 millones en este tipo de inmuebles (Fuente: Consultora inmobiliaria JLL,
http://www.jll.es/spain/es-es, consultada el 12 de enero de 2017). Clave de este éxito se debe a que los activos logís-
ticos siguen ofreciendo rentabilidades elevadas, frente a inmuebles como las oficinas y centros comerciales que, a
debido al elevado interés que existe por comprar inmuebles en España, han reducido su atractivo inversor. Por su
parte la llamada inversión retail mantuvo una tendencia similar, con un volumen casi igual al de 2015 y apenas una
caída del 3%, lo que reflejaba la fortaleza de este tipo de activos, adoleciendo no obstante de la misma falta de pro-
ducto que el mercado de oficinas para atender toda la demanda inversora.

JUAN CALVO VÉRGEZ
Asimismo el incremento del interés internacional despertado por la actividad inmobiliaria españo-
la166 ha estado ligado con la estabilización de precios. Si bien no se han recuperado las tasas de
crecimiento de los años de la “burbuja” inmobiliaria, sí que parecen haber dejado de caer de
forma generalizada, empezando a crecer a resultas de factores tales como el actual entorno fi-
nanciero de unos tipos de interés bajos, la demanda embalsada y la inversión. Así, tras retroce-
der durante ocho años consecutivos en términos interanuales, los precios de los activos
inmobiliarios lograron estabilizarse, logrando incluso un incremento medio del 1,5%, al cierre del
primer semestre de 2016. De este modo los citados precios se han situado a niveles del año
2004, si bien su coste sigue siendo un 26% menor al de 2007, cuando alcanzaron su nivel más
alto.
Por otra parte las entidades financieras parecen haber abierto de nuevo la ventanilla del crédito
a precios modestos debido a la tendencia bajista de los tipos de interés. En este sentido la vuelta
del crédito hipotecario representa un factor clave para la recuperación del sector, procediendo a
consolidarse la financiación hipotecaria si bien a un nivel inferior al de los años de la “burbuja”
inmobiliaria. La financiación hipotecaria se ha consolidado debido a los bajos tipos de interés y a
la liquidez que existe en el mercado. A este respecto se ha de destacar el avance experimentado
por las hipotecas fijas, que viene a poner de manifiesto que los compradores de vivienda se
están protegiendo del riesgo frente a posibles subidas de tipos de interés que puedan llegar a
producirse en un futuro a medio o largo plazo.
Las hipotecas a tipo fijo siguen teniendo un crecimiento exponencial. Las entidades financieras
están ofertando productos muy atractivos para los clientes, que prefieren pagar un poco más a
cambio de tranquilidad y seguridad ante futuras oscilaciones que puedan llegar a producirse. El
tipo fijo suponía el 50% de las nuevas hipotecas que se conceden frente a entre el 10% y el 20%
de hace siete años. Se ha producido un avance de los tipos fijos y mixtos hasta sumar el 50% de
la nueva producción. Dicho avance se ha visto acompañado además de una reducción de los
diferenciales aplicados en los préstamos con tipo fijo inicial a más de cinco años, lo que ha podi-
do incentivar la demanda de los prestatarios.
Desde nuestro punto de vista este avance experimentado por las hipotecas a tipo fijo a lo largo
del año 2016 y de parte de 2017 (el 21,76% de los nuevos créditos hipotecarios de 2016 se
formalizaron a tipo de interés fijo, frente al 6,25% del año 2015) se debe fundamentalmente a la
preferencia de las entidades financieras por ofrecer este producto antes que las tradicionales
hipotecas variables y, como se ha indicado con anterioridad, al abaratamiento de los intereses
fijos, que han llegado a alcanzar niveles inéditos cercanos al 2% cuando en los años previos lo
habitual eran tipos en torno al 4% o 5%.
Ahora bien a este respecto se ha de tener presente que el aumento del peso de las operaciones
con tipo fijo a más de cinco años, con tipos de interés más altos que en las de menos de un año,
tiende a traducirse en una elevación del coste sintético de financiación, de manera que el coste
166
En este sentido el sector de la vivienda acaparó una quinta parte de los más de 23.419 millones de euros brutos
de inversión en 2015, destacando además los 2.966 millones de euros que entraron en el primer trimestre de 2016.

JUAN CALVO VÉRGEZ
medio de las nuevas operaciones nuevas de crédito para adquisición de vivienda es ahora supe-
rior. De este modo dichas hipotecas a tipo fijo no se ven plenamente afectadas por el abarata-
miento del coste de financiación. En cambio, y como contrapartida, los costes de financiación de
los hogares resultan menos sensibles a los movimientos de los tipos de interés.
A todo ello se ha de sumar además la progresiva recuperación del mercado laboral. Se hace no
obstante necesario que los crecimientos de este conjunto de variables se estabilicen, evitándose
con ello el crecimiento desmesurado de los precios con el consiguiente efecto confiscatorio sobre
la renta de los ciudadanos.
Por otra parte estimamos necesario intensificar la inversión pública en infraestructuras. Con
carácter general la inversión pública ha pasado de representar un 4,6 % del PIB en 2007 a un
2,1% en 2014, experimentando una de las caídas más fuertes del conjunto de la UE y situando a
España en una posición de desventaja frente a sus socios comunitarios de cara a la recuperación
económica. Ni que decir tiene que dicha caída de la inversión en infraestructuras reduce el PIB
futuro, la recaudación fiscal y la capacidad de repago del conjunto de las Administraciones Públi-
cas, por lo que podría considerarse una estrategia "ineficiente" de reducción del déficit público en
el largo plazo.
La inversión pública en infraestructuras representa una prioridad del gasto público y constituye
un instrumento esencial de la política económica, ya que afecta directamente a la productividad,
al adecuado funcionamiento de los mercados de bienes y servicios, a la vertebración del territorio
y al desarrollo de las zonas más desfavorecidas. Con carácter adicional dicha recuperación del
sector de la construcción contribuiría también al control del déficit por la vía del aumento de los
ingresos a través de una mayor recaudación de IVA, gracias a la mayor actividad y a la creación
de empleo.
No obstante, y con independencia de lo anterior, no podemos ignorar igualmente que si no cam-

bia la actual realidad demográfica el sector de la construcción, muy intensivo en mano de obra,
seguirá perdiendo importancia en la economía respecto del PIB, con todas las implicaciones que
ello tiene, no ya solo en el mercado inmobiliario, sino también en industrias como las destinadas
a fabricar bienes de consumo duraderos. Téngase presente a este respecto que ni siquiera en el
año 2015, cuando tuvo lugar un fuerte crecimiento económico y después de que los precios de la
vivienda hubiesen caído en términos reales (sin inflación) cerca de un 40%, el número de nuevos
hogares apenas se incrementó en 43.100 unidades167.
167
Este claro descenso en el número de hogares a que nos referimos se halla vinculado con circunstancias socioe-
conómicas y, en particular, demográficas. Así, de acuerdo con los datos contenidos en el Informe del INE “Proyecciones
de población 2016-2066” publicado por el Instituto Nacional de Estadística durante la tercera semana de octubre de
2016 (www.ine.es, consultado el 20 de octubre de 2016) en los 15 próximos años, España perdería 552.245 habitan-
tes (un 1,2%), lo que situaría su población en 45,9 millones de personas en 2031. Dentro de 50 años, el descenso
sería de más de 5,3 millones de habitantes (un 11,6%). De esta forma, la población se reduciría hasta 41,1 millones
en 2066. Y, aunque de forma súbita aumentara la tasa de natalidad, hasta al menos dos décadas no tendría efectos
sobre el mercado inmobiliario.

JUAN CALVO VÉRGEZ
De cara al futuro estimamos necesario en primer término fomentar el alquiler y la rehabilitación
de vivienda. Respecto del régimen del alquiler, que ha pasado de ser casi residual (presente en
el 6%-7% de las casas en 2007) a regir en más del 20% del parque residencial se hace necesario
adoptar un conjunto de medidas que dinamicen aún más el citado mercado, tratando de rebajar
la presión fiscal existente sobre el mismo con la finalidad de que la oferta crezca en consonancia
con la demanda y agilizándose los mecanismos necesarios para que un arrendador pueda recu-
perar su casa en caso de impago por parte del inquilino. En esta línea, por ejemplo, podría resul-
tar conveniente acometer una modificación de la Ley de Propiedad Horizontal para que las
comunidades de vecinos puedan tomar decisiones de rehabilitación integral de sus edificios sin
tener que obtener la unanimidad de sus integrantes. Asimismo se hace necesaria una mayor
seguridad jurídica, incentivos fiscales y regulación en el arrendamiento turístico. En definitiva, ha
de tratar de reactivarse la oferta a través de la adopción de incentivos, mejoras y estímulos168.
En relación con el sector de la rehabilitación y regeneración urbana debe continuar apostándose

por dicha actividad, dada la antigüedad de buena parte del parque residencial actual169. A tal
efecto, y dentro del conjunto de medidas fiscales susceptibles de ser adoptadas en este ámbito,
cabría la posibilidad de simplificar y aclarar el cobro del IVA aplicando el tipo superreducido en
las actuaciones de mejora en eficiencia energética y accesibilidad, eliminando la tributación de
las subvenciones recibidas como si fueran un ingreso y creando una desgravación para las inver-
siones en esta materia. Del mismo modo debe terminar implantándose la medida consistente en
que el IBI se fije en función de la calificación energética.
168
Se ha de subrayar además a este respecto la aprobación del Real Decreto 637/2016, de 9 de diciembre, por el
que se prorroga el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y
renovación urbanas 2013-2016 regulado en su día mediante Real Decreto 233/2013, de 5 de abril. A través del cita-
do Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, se fijaron como objetivos principales: adaptar el sistema de ayudas a las
necesidades sociales actuales y a la escasez de recursos disponibles, concentrándolas en dos ejes (fomento del alqui-
ler y el fomento de la rehabilitación y regeneración y renovación urbanas); contribuir a que los deudores hipotecarios
para la adquisición de una vivienda protegida puedan hacer frente a las obligaciones de sus préstamos hipotecarios; y
reforzar la cooperación y coordinación interadministrativa, así como fomentar la corresponsabilidad en la financiación y
en la gestión. De cara a la consecución de los citados objetivos se pusieron en marcha diversos programas tales como
los de calificación en régimen de subsidio de préstamos convenidos; ayuda al alquiler de la vivienda, etc. Pues bien de
cara al ejercicio 2018 el Ejecutivo valora la introducción de medidas tales como introducir en el nuevo Plan de Vivienda
una modificación de la antigüedad mínima que han de tener los edificios o viviendas para poder beneficiarse de ayu-
das a la rehabilitación. Así, mientras que de acuerdo con el Programa actualmente en vigor debe tratarse de inmuebles
edificados antes de 1981 se está barajando que también sean susceptibles de ser subvencionadas las obras para
reformar o rehabilitar casas construidas antes de 1996.
169
Cabe señalar a este respecto que al cierre de 2016 se visaron 25.880 permisos para reformar o rehabilitar vivien-
das, lejos de los 46.537 de 2001, máximo de la serie que se alcanzó en plena era alcista de la economía y la cons-
trucción, e igualmente inferior o muy similar a los volúmenes de permisos suscritos de 2008 a 2012. Los 31.285
edificios rehabilitados en 2016 representaron un 11,4% más que en 2014, si bien la cifra se halla lejos del máximo de
casi 41.000 inmuebles registrado en 2009 y 2010. Y lo mismo ocurre con las viviendas renovadas, que en 2015 cre-
cieron un 13,3%, con 25.413 casas, pero aún tienen recorrido hasta las casi 46.000 que se rehabilitaban al año en
2005. Y, a pesar de que el presupuesto para rehabilitación en los últimos dos años fue un 36,1% mayor que el de los
dos años anteriores, los incentivos que incluyó el Plan de 2013-2016 para impulsar esta actividad han tenido escaso
eco.

JUAN CALVO VÉRGEZ
Por otra parte, debe tratar de dotarse de financiación al sector, poniendo por ejemplo a disposi-
ción de las comunidades de propietarios herramientas que permitan obtener crédito, como un
fondo nacional que se retroalimente con la devolución de los préstamos. Asimismo ha de impul-
sarse la promoción de nuevos pisos, especialmente en las grandes ciudades. Baste señalar a
este respecto que durante el ejercicio 2015 apenas se concedieron 49.695 visados para nuevas
casas en un país que necesita unas 150.000 unidades anuales. Se origina así un desfase que
inevitablemente termina repercutiendo en los precios. En este sentido se hace necesario dotar al
sector de un marco jurídico y técnico estable en el que no tenga cabida la inseguridad jurídica,
evitando por ejemplo que sean los Ayuntamientos los que tengan que verificar el Código Técnico
de Edificación, ya que no es de su competencia y retrasan las licencias. En definitiva, deben cre-
arse las condiciones necesarias, tanto jurídicas como técnicas, para poder edificar una vivienda
sostenible y con la máxima eficiencia, eliminando las trabas administrativas, fomentando el uso
de las nuevas tecnologías y verificando el cumplimiento de la Ley de Ordenación de la Edifica-
ción, evitando situaciones injustas como los avales de cantidades a cuenta.
La demanda ha de tratar de impulsarse dentro del colectivo de los jóvenes mediante la introduc-
ción de fórmulas e incentivos que vayan más allá de los actuales Planes de Vivienda. En este
sentido se ha de actuar sobre la llamada vivienda protegida, fomentándose la introducción de
nuevas ayudas por las Comunidades. Piénsese que la llamada vivienda social apenas se autofi-
nancia a través de las operaciones de suelo. Debido a ello sería conveniente que las distintas
Administraciones autonómicas procedieran a consignar en sus Presupuestos una dotación
económica mucho mayor a la actual, destinándose por ejemplo en torno al 0,7% del PIB a la vi-
vienda protegida.
Con carácter general el citado Plan de vivienda para el periodo 2018-2021 incluye también un
programa específico de ayudas para las personas en situación de desahucio por un importe de
entre los 150 y 400 euros al mes. Estas ayudas serían complementarias a las líneas con las que
ya cuentan las Comunidades Autónomas para proteger a los colectivos más vulnerables. El obje-
tivo último no sería otro que crear un fondo social de vivienda en el que los propietarios puedan
incorporar aquellas viviendas vacías que lo deseen en régimen de alquiler y sea el Estado el que
pague directamente el alquiler. Con carácter adicional se garantizará a los propietarios de estas
viviendas el cobro del alquiler, dado que será la Administración la que abonará directamente
dicha ayuda a bancos y particulares. El Ministerio de Fomento aportará el 80% del importe y la
Comunidad Autónoma correspondiente el 20% restante. Al amparo del nuevo Plan los Gobiernos
regionales tendrán más capacidad para fijar la modalidad de la convocatoria en cada territorio.
Además, dicha ayuda ya no se pagará a los beneficiarios mensualmente, sino que su abono
podrá tener otra periodicidad, pudiendo ser incluso un pago anual.
En cuanto a las ayudas a la rehabilitación de vivienda, el Plan 2018-2021 también las modifica y
amplía. Así, se contempla que beneficien a pisos de una menor antigüedad respecto a la fijada el
plan anterior (las viviendas construidas antes 1981). Asimismo se prevé que dichas ayudas pue-
dan ser solicitadas por pisos y viviendas unifamiliares y no solo comunidades de vecinos. En el
caso de que sean para todo el edificio, se contemplarán ayudas específicas para algún piso con-
creto en caso de que necesite medidas de accesibilidad. El Plan eleva la ayuda para adaptar vi-

JUAN CALVO VÉRGEZ
viendas para personas de movilidad reducida o mayores de 65 años de edad, de forma que sub-
vencionarán 75% del coste total de la obra, frente al 50% actual. Finalmente el Plan refuerza
todo lo relacionado con la eficiencia energética de las viviendas, con un programa específico,
concediendo más plazos a los planes de regeneración urbana promovidos al amparo del actual
Plan, pero que por distintos motivos acumulan demoras en su ejecución.
Al margen de lo anterior ha de procederse a planificar y ejecutar la política en vivienda social en

base a las necesidades de los colectivos y buscando minimizar el coste, generándose mecanis-
mos de crédito para su financiación tales como el potenciamiento de la banca pública o el Institu-
to de Crédito Oficial (ICO) y la adopción de acuerdos con el Banco Europeo de Inversiones170. En
este sentido cabría la posibilidad, por ejemplo, de introducir la aplicación en el IVA de un tipo 0%
a aquellas rentas que cobra el arrendador profesional.
Con carácter adicional deben adoptarse medidas destinadas a delimitar con precisión la subjeti-
vidad en la toma de decisiones vinculadas al planeamiento urbanístico, con el objetivo prioritario
de evitar discrecionalidades, con especial atención a los plazos en las tramitaciones urbanísticas,
empezando por la concesión de licencias e impulsando la figura del silencio positivo. En definiti-
va, se ha de trabajar en favor de la simplificación y la transparencia de los procedimientos ur-
banísticos que ayuden a poner en valor el suelo. Quizás ello pueda vincularse con una revisión
profunda del Código Técnico de la Edificación, adoptándose iniciativas que armonicen la normati-
va urbanística de todas las Comunidades Autónomas.
Finalmente debe mejorarse el mercado hipotecario acelerando la trasposición de la Directiva

2014/17/UE de crédito. Ello incidirá sobre cuestiones tales como la información general y per-
sonalizada que ha de recibir el consumidor antes de celebrar una hipoteca, la formación que ha
de tener el personal de las entidades, la remuneración de éste para desincentivar la toma de
riesgos excesivos, las prácticas de venta vinculadas y combinadas, la definición de la TAE o las
condiciones de una amortización anticipada.
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170
En este sentido se ha llegado a proponer, por ejemplo, la dotación de líneas de financiación ICO para el acceso de
jóvenes de hasta 35 años a la propiedad de la vivienda que financien a largo plazo y a tipos fijos reducidos de forma
parcial o total el 20% del precio de la vivienda que no financia un banco. De esta forma se apoyaría que la demanda de
vivienda de un porcentaje de población que actualmente sólo tiene capacidad, limitada, para alquilar viviendas, pueda
acceder a la propiedad.

JUAN CALVO VÉRGEZ
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DOCUMENTOS DE TRABAJO

Radiografía del Estado de Bienestar en España: Situación

JUAN CALVO VÉRGEZ

© Instituto de Estudios Fiscales I. S. S. N.: 1578-0244

1. RADIOGRAFÍA DE LA EVOLUCIÓN DEL MERCADO LABORAL ESPAÑOL

2. RADIOGRAFÍA DE LAS PENSIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA

3. RADIOGRAAFÍA DEL SECTOR DE LA SANIDAD EN ESPAÑA

4. RADIOGRAFÍA DEL SECTOR DE LA EDUCACIÓN EN ESPAÑA

5. RADIOGRAFÍA DEL SECTOR DE LA VIVIENDA EN ESPAÑA

Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

1. RADIOGRAFÍA DE LA EVOLUCIÓN DEL MERCADO LABORAL ESPAÑOL

1.1. Consideraciones generales

Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

En cambio en sectores tales como los de la Industria o la Construcción se originó un fenómeno

Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

Una buena imagen de esa tendencia se ha producido en el caso de la Hostelería y el Comercio,

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Fuente: www.randstad.es, consultada el 5 de julio de 2016

No obstante la tasa de desempleo en la población de mayor edad es también elevada, del

Desde nuestro punto de vista se hace necesaria la introducción de reformas en aspectos de

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Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

En el ámbito de la negociación salarial se ha de potenciar la búsqueda de la moderación salarial

Respecto de la aplicación de los convenios colectivos parece razonable no volver a modificar la

Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

En definitiva, debe buscarse la recuperación de la autonomía de la negociación colectiva en el

Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

A nuestro juicio el perfeccionamiento de la Reforma Laboral ha de orientarse, en el caso específi-

Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

La flexibilización de la normativa laboral ha de posibilitar una mayor adaptabilidad empresarial y

1.3. Reflexiones críticas

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A resultas de lo anterior el sector Servicios ha recuperado ya el nivel de empleo de 2008, con un

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Se ha producido en consecuencia la concentración del nuevo empleo en áreas de bajos salarios,

Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

En segundo término se ha de subrayar que a la finalización de 2016 únicamente 6,41 millones

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Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 9/2018

En suma, se hace necesario impulsar políticas activas, vincular la recepción de prestaciones a la

2. RADIOGRAFÍA DE LAS PENSIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA

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La pensión que perciben estos beneficiarios de la “jubilación activa” constituye el equivalente al

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A resultas de lo anterior se hace necesario estudiar en el país germano la posibilidad de introdu-

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El Bundesbank recomienda, concretamente, elevar la edad de jubilación hasta los 69 años de

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