Apuntes 89, 31-58 © Creative Commons Attribution 3.

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ISSN: 0252-1865 Artículo recibido el 11 de enero de 2021
eISSN: 2223-1757 Artículo aprobado para su publicación el 01 de mayo de 2021
doi: 10.21678/apuntes.89.1466

Pandemia y políticas sociosanitarias en

América Latina

INÉS NERCESIAN
UBA-Conicet, Argentina
ROBERTO CASSAGLIA
UBA-Conicet, Argentina
VANNESSA MORALES CASTRO
UBA-Conicet, Argentina

Resumen. El artículo analiza las políticas sanitarias y socioeconómicas

adoptadas durante la pandemia del SARS-CoV-2 en seis países de América
Latina: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú. Proponemos
como hipótesis que el comportamiento de la pandemia y las medidas socio-
sanitarias adoptadas fueron el resultado de una combinación de factores de
coyuntura y elementos estructurales. En cuanto a los factores coyunturales,
consideramos el perfil del gobierno y las élites estatales; respecto a los estruc-
turales, cuentan las capacidades estatales, las características sociodemográficas
y los índices relacionados con el desarrollo humano. El artículo utiliza una
estrategia de análisis comparativo a partir de una combinación de estrategias
metodológicas cuantitativas y cualitativas.
Palabras clave: pandemia, políticas públicas, capacidades estatales
Pandemic and sociosanitary policies in Latin America
Abstract. This paper analyzes the health and socio-economic policies
adopted by six Latin American countries during the SARS-CoV-2’s pan-
demic context: Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Mexico, and Peru.
It proposes, as a hypothesis, that the behavior of the pandemic and the
decisions that had been made depended on the relations between relevant
situational factors –namely, the government’s profile and the state elites– and
structural elements: the state capacities, sociodemographic characteristics,
and human development indexes. This article adopts a comparative analytic
strategy and employs a combination between quantitative and qualitative
methodologies.
Keywords: pandemic, public policy, state capacities
 Apuntes 89, segundo semestre 2021 / Nercesian, Cassaglia & Morales

1. Introducción
A partir del 26 de febrero de 2020, cuando se dio a conocer el primer caso
de SARS-CoV-2 en América Latina, los Estados implementaron un conjunto
de políticas sociosanitarias. Con el transcurrir de la pandemia y la exten-
sión de las cuarentenas, se hicieron visibles las consecuencias económicas,
sociales y humanas. Los problemas históricos de los sistemas de salud, así
como también la pobreza, el desempleo y la desigualdad, se convirtieron
en materia de debate y, en el mejor de los casos, en objeto de intervención
estatal. Nos encontramos frente a un virus cuyo abordaje inmediato le
ocupaba a la biomedicina, pero cuya circulación dependía de las conductas
sociales, condicionadas por las estructuras económicas y sociales, así como
por las políticas públicas (Nercesian, Cassaglia, & Morales Castro, 2020).
La historia de las pandemias y sus efectos sociales ha sido materia de tra-
tamiento en el campo de las ciencias sociales desde diferentes enfoques. Por
ello, son relevantes los trabajos que abordan el rol político de las pandemias
en los procesos de conquista y colonización (Cook, 1998; García Caceres,
2003; Guerra, 1988; Navarrete, 2019). El trabajo de Ole J. Benedictow en
La Peste Negra, 1346-1353: La historia completa (2004) supone un aporte
sustantivo en el estudio de la pandemia y el comienzo de la modernidad
temprana, los cuales precipitaron los cambios sociales y económicos que
pusieron fin al predominio del sistema feudal.
De las 20 mayores pandemias de la historia de la humanidad, 17 se pro-
dujeron bajo el capitalismo; por lo tanto, la relación entre ambos fenómenos,
y en particular la formación del capitalismo en América Latina, resulta una
tarea necesaria (Ansaldi, 2020). Estos temas fueron discutidos en el ciclo
de charlas organizado por Frank Molano Camargo titulado Capitalismo,
pandemia y naturaleza (2020), donde se analizó la relación entre los ciclos
económicos del capitalismo, la naturaleza y las pandemias, como la mala-
ria, el virus de la inmunodeficinecia humana (VIH) y el SARS-CoV-2 . El
principal tema de interrogación de ese campo fue la relación entre los ciclos
de acumulación, la reorganización del sistema de acumulación capitalista y
el surgimiento de nuevas enfermedades.
Otras aproximaciones históricas sobre las pandemias incluyeron el
impacto social de las enfermedades, la incorporación de nuevos conceptos
y cómo estos se integraron a las políticas públicas. Con la enfermedad del
cólera a lo largo del siglo XIX, se agregaron conceptos como higiene, salud
pública, control social y reforma urbana (Briggs, 1961; Pascual, 2017;
Rosemberg & Golden, 1992). Estas problemáticas revelaban la relación de
la cuestión sanitaria con las condiciones socioeconómicas y habitacionales
de los sectores populares, quienes habían sido los más afectados. Sobre

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Pandemia y políticas sociosanitarias en América Latina

América Latina resulta relevante el trabajo de Diego Armus (2003), donde

se estudia el tratamiento de las enfermedades en relación con las institu-
ciones de salud, y las estructuras económicas, políticas y sociales. También,
destaca el trabajo de Marcos Cueto (1997) que analiza las pandemias
del Perú a partir de distintas variables: el impacto de la enfermedad y los
factores biológicos y ecológicos que la producen, las técnicas y políticas
puestas en práctica para combatirla desde el Estado, y las reacciones sociales.
Maximiliano Fiquepron (2020) enfatiza en el problema de las relaciones
de clases y las desigualdades que se evidencian con las epidemias, y recalca
el accionar estatal para enfrentar este tipo de fenómenos críticos. Para el
caso argentino, resaltan los estudios sobre la asociación entre las políticas
sanitarias y el Estado desde una perspectiva histórica (Ramaciotti & Rayez,
2020), así como también las investigaciones de Susana Belmartino (2009)
quien interpreta la intervención médica desde una perspectiva histórica y
añade a su análisis la noción de coyuntura crítica, es decir, el momento de
reconversión institucional donde intervienen múltiples factores como la
correlación de fuerzas de los actores sociales, las reglas de juego establecidas
y las formas organizativas predominantes.
Este artículo recupera aquellas indagaciones que analizan el fenómeno de
la pandemia desde un enfoque múltiple y complejo que incluye no solamente
la dimensión sanitaria, sino también la cuestión económica, social, política
y estatal. El estudio de las políticas públicas permite obtener una visión del
Estado en movimiento desagregando esa estructura en un proceso social
concreto y observando a sus actores, clases, fracciones de clase, organiza-
ciones, grupos y, eventualmente, individuos (Oszlak & O’Donnell, 1981).
El ordenamiento de las necesidades, la agenda política y las condiciones
socio-históricas previas fueron cruciales en la respuesta que brindaron los
Estados latinoamericanos; por eso, pueden identificarse caminos diferentes
entre los países. Por ejemplo, si se toma como variable la política sanitaria,
una caracterización posible agrupar a los casos nacionales en «negacionis-
tas» (Brasil y, en algún sentido, México), «gradualistas» (Chile y, en algún
sentido, Colombia) y «estrictos» (Argentina, Perú) (Belardo & Herrero,
2020). Sin embargo, la salud es un determinante clave del bienestar, que se
encuentra vinculado con el crecimiento económico, la pobreza y los niveles
de desigualdad que impactan tanto la equidad como la eficiencia de la acción
pública en materia de salud (Lustig, 2008). Sostenemos como hipótesis que
el comportamiento de la pandemia y la gestión de la crisis sanitaria fueron
el resultado de la decisión política de los gobiernos, pero, además, de los
rasgos estructurales de los países, las capacidades estatales, las características
sociodemográficas y los índices relacionados con el desarrollo humano. Para

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 Apuntes 89, segundo semestre 2021 / Nercesian, Cassaglia & Morales

este estudio tomaremos seis casos nacionales, seleccionados por ser los países
con el número más alto de contagios en la región. Estudiaremos, en primer
lugar, las facultades estatales y las políticas sanitarias para el control de la
pandemia, y, en segundo lugar, las tácticas socioeconómicas implementadas
para mitigar el impacto económico.
El tratamiento de la pandemia y las estrategias públicas aplicadas atrave-
saron distintos momentos: en la primera etapa, donde había incertidumbre
por el desconocimiento del virus, se adoptaron políticas tendientes a la
reducción de la circulación, cuarentenas y medidas generales de cuidados;
en la segunda, el conocimiento sobre la enfermedad estaba en una fase
más avanzada, lo cual permitió perfeccionar los métodos para mitigar la
propagación del virus: la ampliación de testeos, medidas de tratamiento
de la enfermedad y un mayor alcance de políticas socioeconómicas. Con la
aparición de las vacunas, se inició el tercer estadio donde estas tácticas se
orientaron en torno a la fabricación, compra, distribución y vacunación.
Dado que la tercera fase ha comenzado durante la escritura del texto y aún
no ha concluido, este artículo se ocupará de las dos primeras.
2. Las capacidades estatales, los instrumentos de política pública y
las políticas sanitarias
Las capacidades estatales se refieren a las herramientas de los Estados para
prevenir, resolver o morigerar los problemas de la sociedad e implementar
un conjunto de políticas públicas. Para poder llevar a cabo esos planes, los
Estados cuentan con un grupo de instrumentos que se denominan «dis-
positivos normativos», «dispositivos de gestión» y «recursos básicos». Los
primeros aluden al conjunto normas y leyes; los segundos, a la estructura
organizacional preexistente o nueva; y los terceros, a las posibilidades con-
cretas de activación de las políticas, como los recursos humanos, financieros
y tecnológicos (Isuani, 2012). El proceso de configuración de estos instru-
mentos obedece a una suma amplia de cuestiones socio-históricas estatales
y no estatales, y a los actores sociales diversos que integran las sociedades. Se
trata de competencias instaladas de acumulación histórica que se estimulan
frente a problemas urgentes.

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Pandemia y políticas sociosanitarias en América Latina

Figura 1
Capacidades estatales

Conjunto de leyes, decretos y

Dispositivos normativos reglamentos que encuadran y
autorizan las políticas públicas

Esquema organizacional e
Dispositivos de gestión instancias organizativas estatales
(preexistentes o nuevas)
Estado

Recursos humanos (quiénes

deciden las políticas públicas)

Financieros (inversión general y en

Recursos básicos
particular en salud)

Tecnológicos (I+D)

Fuente: elaboración propia

Salvo algunas excepciones, en América Latina, prácticamente todos

los países instauraron políticas frente a la pandemia, las cuales tuvieron
distintos grados de magnitud, alcance y posibilidades de cumplimiento. El
perfil ideológico del gobierno es una variable importante, pues constituye
una de las dimensiones de los dispositivos de gestión y define a quiénes,
en última instancia, toman las decisiones de política pública, pero no es
la única. Existen, también, un conjunto de atributos que los países han
construido históricamente a lo largo de siglos: ¿tienen Estados fuertes o
Estados débiles? ¿Estados centralizados fuertes o débiles? ¿Estados federales
donde los poderes locales gravitan o tensionan el poder central? ¿Cuáles
son las características históricas de inversión en las áreas de salud, ciencia y
tecnología? ¿Cómo son los sistemas de salud? Considerando los elementos
estructurales y capacidades estatales que influyen sobre el comportamiento
de la pandemia, agrupamos los países de la siguiente manera:

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 Apuntes 89, segundo semestre 2021 / Nercesian, Cassaglia & Morales

Tabla 1

Economías grandes Economías medias y pequeñas

Desarrollo humano bajo Desarrollo humano alto Desarrollo humano bajo
Estados fuertes Brasil y México Argentina -
Estados débiles
- Chile Colombia y Perú
y/o privatizados

Fuente: elaboración propia

En la tradición de la sociología histórica de Norbert Lechner (1977) y

Oscar Oszlak (1978), retomada por Waldo Ansaldi y Verónica Giordano
(2012), la concepción de la formación estatal pertenece a un proceso
histórico complejo más amplio de «creación social» que es inescindible
de otros procesos como la Nación, el mercado, las clases y la ideología.
El Estado está imbricado con las relaciones de clases y, en última instan-
cia, con la economía, pero, además de ser un espacio relacionado con el
conflicto de clases, también es una institución que posee atributos de
estatidad (Oszlak, 1978) o, en términos de Göran Therborn, grandes apa-
ratos: gubernativo, administrativo, judicial y represivo. Para este artículo
retomamos la caracterización sobre la constitución histórica del Estado
que realizan Ansaldi y Giordano (2012) a partir del entrecruzamiento de
múltiples variables, y construimos una tipología. Consideramos Estados
fuertes a aquellos donde coexisten economías robustas, grandes aparatos
gubernativos (nacionales y provinciales/estaduales/departamentales),
aparatos administrativos complejos (por la propia dimensión del país),
y estructuras judiciales y represivas acordes con esa magnitud. De esta
manera, los distinguimos de los Estados pequeños o débiles, donde el
proceso socio-histórico de integración estatal fue más complejo, con
economías medianas y pequeñas y aparatos estatales de menor dimensión
y complejidad. El caso de Chile es singular; si bien hubo una temprana
formación estatal y rápida centralización del poder, la dictadura militar
y el modelo neoliberal de larga continuidad legaron un Estado fuerte en
cuanto al ejercicio de la autoridad pero débil con respecto a su capacidad
infraestructural de penetrar en las distintas dimensiones de la sociedad civil.
Cabe aclarar también que, como ocurre con este tipo de elaboraciones,
se trata de «tipos» entendidos sociológicamente que marcan tendencias y
permiten una mejor reflexión acerca de los fenómenos.
Con la aparición de los primeros casos en la región, las medidas sani-
tarias instauradas en cuanto a los decretos de estado de emergencia, cierre
de fronteras, implementación de cuarentenas obligatorias y suspensión de
clases presenciales fueron similares en todos los países de la región. Des-

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Pandemia y políticas sociosanitarias en América Latina

pués de Perú, Argentina fue el segundo país en adoptar tempranamente

normas sanitarias que pusieron énfasis en el concepto del cuidado1. Así, el
país argentino decretó el cierre de fronteras el 15 de marzo y la cuarentena
obligatoria el 20 de marzo. La disposición del Aislamiento Preventivo
Social Obligatorio (ASPO) se extendió hasta el 7 de noviembre en el área
metropolitana (Ciudad Autónoma de Buenos Aires y alrededores), que
concentra el 37% de la población, el 40% del PBI del país, y el 30% de
pobreza2. Si bien la cuarentena fue una de las más extensas y estrictas en la
región, de manera paulatina, se fueron habilitando actividades recreativas y
económicas. El informe de movilidad de Google para el Área Metropolitana
de Buenos Aires3 refleja un cambio drástico en la utilización de lugares de
ocio (-34%), del transporte público (-37%) y de concurrencia a los lugares
de trabajo (-33%).
Si bien se cancelaron las clases presenciales en la misma fecha del cierre
de fronteras, dado el sistema federal, algunas provincias las retomaron de
forma parcial. Siguiendo los datos de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (Cepal), el gobierno argentino destinó un 3,9 de su PBI
para atender la pandemia (2000). A su vez, los datos de la Organización
Panamericana de la Salud (OPS) estimaban que el número de camas UCI
era 18,68 por cada 100.000 habitantes4. Argentina es uno de los países
que más invierte en salud pública de la región y el segundo en inversión
en Investigación y Desarrollo (I+D), después de Brasil. Asimismo, según el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (tabla 1), este
país también es uno de los que más capacidad sanitaria posee en términos
de personal médico, camas hospitalarias y gasto sanitario corriente.
Además de las condiciones del sistema de salud previas a la pandemia,
hubo una ampliación de las estructuras sanitarias: el sistema de salud
aumentó sus capacidades en general y, en particular, en camas de terapia

1 Por ejemplo, la aplicación informática que permitía la circulación excepcional se denominó Cui-
dar y, en las distintas apariciones en los medios y comunicaciones oficiales que había, se hacía
referencia al paradigma del cuidado.
2 Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda. Cocamba. Recuperado de https://www.buenos
aires.gob.ar/sites/gcaba/files/modulo_12_-_suarez_lastra.pdf
3 Google. (9 de marzo de 2021). Cambios en la movilidad. Buenos Aires. Recuperado de https://
www.gstatic.com/covid19/mobility/2021-03-09_AR_Buenos_Aires_Mobility_Report_es-419.
pdf
4 Según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el
gasto en salud en Estados Unidos se estima en un 17% del PBI (2019), mientras que el número de
UCI es de 28,8 cada 100 mil habitantes (2018). Liderando la Unión Europea, aparece Alemania
con un gasto de 11,7% (2019) y unas 33,9 camas UCI (2017). El gasto promedio del conjunto de
los países de la OCDE en salud es del 8,8 del PBI y el del número de UCI cada 100 mil habitantes
es de 15,9.

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 Apuntes 89, segundo semestre 2021 / Nercesian, Cassaglia & Morales

intensiva que alcanzó un 37%5. Pese a tratarse de un país con características

federales, la coordinación de las políticas públicas a escala nacional se realizó
de manera efectiva. A diferencia de la gran mayoría de países de la región,
tanto las disposiciones de aislamiento, como el robusto sistema de salud,
posibilitaron que el sistema sanitario argentino no entrara en colapso.
Por su parte, Brasil, con su presidente Jair Bolsonaro (2018- ), siguió una
estrategia negacionista (Belardo & Herrero, 2020), pues subestimó el alcance
de la pandemia y descreyó de los científicos, a pesar de ser el país con mayor
inversión en I+D de la región, y de poseer una historia relevante en cuanto
al desarrollo del conocimiento y sus universidades públicas. A diferencia de
Argentina, que también tiene una organización de tipo federal, el manejo
de la pandemia generó grandes discrepancias entre las políticas del gobierno
central y los diferentes estados; las medidas de cuarentena, cancelación de
clases presenciales, suspensión de actividades masivas y el cierre total de
las fronteras nunca fueron establecidas desde el gobierno nacional. Por el
contrario, fueron las autoridades estaduales las que tuvieron competencia
en estas decisiones. El informe de movilidad de Google para los estados más
poblados de Brasil – es decir , São Paulo6, Minas Gerais7 y Rio de Janeiro8–
revela una disminución pronunciada en la utilización de espacios de ocio,
aunque mucho menor en el uso del transporte público y la concurrencia a
los lugares de trabajo, si se compara con la variación en Argentina.
A estas diferencias con los poderes locales se sumaron los cambios
repetitivos en la cartera de salud y, luego de cambiar tres veces de ministro,
quedó a cargo el general Eduardo Pazuello, un hombre sin experiencia en
cuestiones sanitarias. En el país la inversión en salud es relativamente alta
si se la compara con otros Estados nacionales, aunque por debajo de los
niveles esperados teniendo en cuenta las dimensiones territoriales y socio-
demográficas de Brasil. Según los datos de la OPS (2020), el número de
camas UCI es de 8,0 por cada 100.000 habitantes, y la inversión privada
en salud supera a la pública.

5 Argentina.gob.ar. (7 de julio de 2020). El país aumentó en un 37% la cantidad de camas de tera-

pia intensiva durante el aislamiento social. Recuperado de https://www.argentina.gob.ar/noticias/
el-pais-aumento-en-un-37-la-cantidad-de-camas-de-terapia-intensiva-durante-el-aislamiento
6 Google. (9 de marzo de 2021). Mudanças na mobilidade. Sao Paulo. Recuperado de https://www.
gstatic.com/covid19/mobility/2021-03-09_BR_State_of_São_Paulo_Mobility_Report_pt-BR.
pdf
7 Google. (9 de marzo de 2021). Mudanças na mobilidade.Minas Gerais. Recuperado de https://
www.gstatic.com/covid19/mobility/2021-03-09_BR_State_of_Minas_Gerais_Mobility_
Report_pt-BR.pdf
8 Google. (9 de marzo de 2021). Mudanças na mobilidade. Río de Janeiro. Recuperado de https://
www.gstatic.com/covid19/mobility/2021-03-09_BR_State_of_Rio_de_Janeiro_Mobility_
Report_pt-BR.pdf

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Pandemia y políticas sociosanitarias en América Latina

El gobierno afirmó, en repetidas ocasiones, la importancia de mante-

ner activa la economía, preocupación que también se vio reflejada en los
4,6 puntos del PBI anunciados para atender los efectos económicos de la
pandemia (Cepal, 2020). La descoordinación entre la política sanitaria del
gobierno nacional y los gobiernos locales, la falta de robustecimiento del
sistema de salud, así como el desconocimiento de las implicancias por no
decretar cuarentena, generaron que, en los momentos más críticos de la
pandemia, el sistema sanitario se viera paralizado en varios estados, como
ocurrió en Amazonas, Pará, Ceará, Pernambuco, Maranhão y Rio de Janeiro9.
En Chile el gobierno de Sebastián Piñera (2018- ) enfrentó la pandemia
en un contexto crítico, marcado por la falta de legitimidad y el descrédito
de su gobierno, y del sistema político en su conjunto. Poco antes de que se
dieran a conocer los primeros casos de coronavirus, el país atravesaba un
proceso de gran conflictividad, con movilizaciones sociales y una política
de represión estatal. Si bien el país cerró sus fronteras el 18 de marzo, y
ordenó la interrupción de clases presenciales (retomadas de forma paulatina
en octubre), el gobierno fue renuente a reglamentar una cuarentena obliga-
toria, medida que finalmente fue anunciada en el mes de mayo (dos meses
después de que lo hicieran Argentina, Colombia y Perú), ante el inminente
desborde del sistema sanitario.
Para garantizar el cumplimiento de la cuarentena, Chile determinó el
estado de catástrofe y diferentes toques de queda acompañados por la pre-
sencia de militares, la cual fue fundamental en algunos sitios10. El informe
de movilidad de Google11 para el Área Metropolitana de Santiago indica que
el uso de lugares de ocio se modificó en menor medida que en Argentina
y Brasil (-25%). Con respecto a la variación del uso de transporte público,
este documento indica una mayor alteración que Brasil, aunque menor
que Argentina.
Aunque el gobierno chileno anunció el destino de 5,7 puntos del PBI
para atender la pandemia (Cepal, 2020), estos recursos resultaron insufi-
cientes para evitar el colapso del sistema sanitario. En el país la inversión

9 El Litoral. (5 de agosto de 2020). Colapsa el sistema de salud en seis estados brasileros. Recuperado
de www.ellitoral.com/index.php/id_um/238618-colapsa-el-sistema-de-salud-en-seis-estados-bra
sieros-tanto-la-red-publica-como-la-privada-internacionales.html
10 Rojas Sasse, E. (31 de marzo de 2020). América Latina: el coronavirus favorece la militarización de
la seguridad pública. DW. Made for minds. Recuperado de https://www.dw.com/es/am%C3%A
9rica-latina-el-coronavirus-favorece-la-militarizaci%C3%B3n-de-la-seguridad-p%C3%BAbli
ca/a-52974691
11 Google. (9 de marzo de 2021). Cambios en la movilidad. Región Metropolitana. Recuperado de
https://www.gstatic.com/covid19/mobility/2021-03-09_CL_Santiago_Metropolitan_Region_
Mobility_Report_es-419.pdf

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 Apuntes 89, segundo semestre 2021 / Nercesian, Cassaglia & Morales

pública en I+D es del 36%, solo un punto por arriba de la inversión privada
que alcanza el 34,9%, y el mismo panorama se replica en el sector salud,
donde el gasto privado y público son prácticamente equivalentes. Según las
cifras de la OPS (2020), el número de camas UCI es bajo, pues el país solo
contaba con 6,4 por cada 100.000 habitantes. La misma situación ocurre a
nivel de personal médico por habitantes (enfermeras y médicos), el cual es
uno de los más precarios en la región. Aunque hubo una drástica reducción
de la movilidad12, la falta de adopción de una cuarentena temprana, con
un sistema de salud que, comparado con otros países de la región resulta
ser uno de los más limitados, implicó el derrumbe del sistema sanitario en
la región metropolitana, la cual concentra el 37% de la población del país
(Nercesian et al., 2020).
En Colombia, pese al centralismo político, el manejo inicial de la
pandemia por parte del gobierno de Iván Duque (2018- ) generó varios
desacuerdos con las autoridades locales debido a la falta de adopción de
medidas sociosanitarias tempranas y eficientes por parte del gobierno
nacional, y el desconocimiento de las acciones sanitarias implantadas en las
esferas locales. En un comienzo, el gobierno nacional fue reticente al cierre
de fronteras aéreas y al decreto de la cuarentena obligatoria, estrategias que
finalmente fueron implementadas el 23 y 25 de marzo respectivamente.
A su vez, se cancelaron las clases presenciales el 16 de marzo, disposición
que se mantuvo vigente a lo largo del año. A las pocas semanas de haber
impuesto el ASPO, el país fue testigo del fenómeno de los trapos rojos, un
movimiento que buscaba visibilizar la falta de recursos y alimentos de los
sectores vulnerables para quienes su único sustento provenía de la infor-
malidad que alcanza el número de 47, 5%13. Esta situación condujo a una
rápida flexibilización de la cuarentena en el mes de mayo y a la puesta en
marcha de cuarentenas sectorizadas para garantizar la actividad económica
y la descongestión permanente del sistema sanitario, el cual estuvo al límite
de la paralización en reiteradas ocasiones14.
Al igual que en Chile, la inversión pública en I+D y en salud es similar a
la magnitud de la inversión privada. Según la OPS (2020), Colombia es el
tercer país que cuenta con más camas UCI después de Uruguay y Argentina

12 Google. (9 de marzo de 2021). Cambios en la movilidad. Santiago de Chile. Recuperado de

https://www.gstatic.com/covid19/mobility/2021-01-03_CL_Santiago_Metropolitan_Region_
Mobility_Reprt_en.pdf
13 Véase https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech_informalidad/bol_geih_
informalidad_ago20_oct20.pdf
14 D.W Made for minds. Bogotá: se acerca el colapsa sanitario. Recuperado de https://www.dw.com/
es/bogotá-se-acerca-el-colapso-sanitario/av-54382205

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Pandemia y políticas sociosanitarias en América Latina

(10,54 por cada 100.000 habitantes). Si bien hubo un reconocimiento inter-

nacional en la política de testeos,15 las ayudas sociales no fueron suficientes
y los recursos destinados para atender la emergencia resultaron escasos. La
Cepal (2020) señala que Colombia destinó solamente 1,7 puntos de su PBI,
presupuesto que resulta bajo si se compara con otros países de la región
como Argentina, Brasil, Chile y Perú. Es importante enfatizar que, a pesar
de la flexibilización de la cuarentena, las principales ciudades –especialmente
Bogotá que concentra el 20% de la población del país– respetaron las
medidas de aislamiento, pues, según el informe de movilidad de Google16,
la urbe presentó variaciones drásticas en cuanto al uso de espacios públicos
y actividades recreativas. El comportamiento social y las cuarentenas secto-
rizadas ayudaron a que no se detuviera el sistema sanitario.
En México López Obrador (2018- ) asumió el cargo luego de casi cua-
renta años de continuidad neoliberal en el país. El gobierno nacional no
promulgó el cierre de fronteras; tampoco implementó la medida de cua-
rentena obligatoria, aunque se suspendieron las clases presenciales. Sobre
la organización política de México, esta es federada y se debe remarcar la
existencia de importantes contrastes entre zonas geográficas, grupos étnicos
y niveles socioeconómicos (Lustig, 2008). El país presenta una inversión
en salud (pública y privada) muy baja, inferior a los números esperados
para su dimensión económica. Según la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo (OECD)17, el país solo posee 124 mil camas hospitalarias.
Tampoco la inversión en I+D se condice con la dimensión del territorio y
su lugar en la economía mundial. Las políticas sanitarias que se activaron
en México fueron más laxas y de menor alcance; inclusive no hubo una
cuarentena en sentido estricto, y no se obligó a la población a permanecer
en su lugar de residencia. La política gubernamental hizo énfasis en mante-
ner la «sana distancia», y de hecho los informes sobre movilidad realizados
por Google18 evidencian que el país fue uno de los que menos respetó el
distanciamiento social en América Latina.
En Perú se decretó, tempranamente, tanto el cierre de fronteras como
la cuarentena obligatoria (ambas medidas el 15 de marzo). Esta última se
extendió hasta el 1 de julio, es decir, que allí la cuarentena tuvo una duración
de 107 días en total, aunque, en el mes de mayo, el gobierno nacional habi-

15 Organización Panamericana de la Salud. Colombia. Recuperado de https://www.paho.org/sites/

default/files/colombia_caso_respuesta_covid19_julio_2020.pdf
16 Google. (9 de marzo de 2021). Cambios en la movilidad. Bogotá. Recuperado de https://www.
gstatic.com/covid19/mobility/2021-01-03_CO_Bogota_Mobility_Report_en.pdf
17 Véase https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=HEALTH_REAC
18 Véase https://www.google.com/covid19/mobility

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 Apuntes 89, segundo semestre 2021 / Nercesian, Cassaglia & Morales

litó algunas actividades. La supresión de las clases presenciales en colegios

y universidades inició el 11 de marzo y se mantuvo a lo largo del año. Sin
embargo, la situación sanitaria convivió con un contexto político crítico.
El gobierno de Martín Vizcarra (2018-2020) recibió una declaración
de vacancia por incapacidad moral y, luego, se sucedieron los gobiernos
interinos de Manuel Merino (por cinco días) y Francisco Rafael Sagasti
(2020- ). Aunque el país tomó medidas tempranas para controlar el avance
de la pandemia, con una cuarentena estricta que incluyó el toque de queda,
las capacidades sanitarias instaladas se saturaron y los sistemas de salud se
vieron desbordados. Perú es uno de los países que menos inversión tiene
en I+D y en salud. Según la OPS (2020), el número de UCI es de 2,58 por
cada 100.000 habitantes. A pesar de la importante inyección de recursos que
el gobierno nacional designó para atender la pandemia, la cual constituye
alrededor del 4,8 del PBI (Cepal, 2020), el alto índice de informalidad –que
se estima es cercano al 70% (Nercesian et al., 2020) – y el precario sistema
de salud produjeron la rápida propagación del virus a pesar de los esfuerzos
por mantener el aislamiento social obligatorio. El informe de movilidad de
Google para la región de Lima19 expone valores similares a los de Chile. La
circulación comunitaria del virus, el alto número de contagios y el escaso
número de camas UCI provocaron el desplome del sistema sanitario.

19 Google. (9 de marzo de 2021). Cambios en la movilidad. Gobierno Regional de Lima. Recupe-

rado de https://www.gstatic.com/covid19/mobility/2021-03-09_PE_Lima_Region_Mobility_
Report_es-419.pdf

42
 Tabla 2
Inversión en salud e I+D

Argentina Brasil Chile Colombia México Perú

Población total (2020) 45.196.000 212.559.000 19.116.000 50.883.000 128.933.000 32.972.000

Puesto en la economía en el mundo (2018) 24 9 40 37 15 49

USD per cápita en salud pública (2017) 959 389 692 311 255 211

USD per cápita en salud privada (2017) 359 539 690 148 240 121

USD per cápita en salud total (sectores

1.318 928 1.382 459 495 332
público y privado)
Pandemia y políticas sociosanitarias en América Latina

% PBI destinado a I+D 0,5% 1,3% 0,4% 0,2% 0,5% 0,1%

Inversión pública en I+D (% sobre el total de

74,0% 54,9% 36,0% 42,0% 60,8% -
la inversión en I+D) (2014)
Fuente: Banco Mundial (BM). Organización Mundial de la Salud (OMS)

43
44
Tabla 3
Desarrollo humano y sistemas de salud

Argentina Brasil Chile Colombia México Perú

Índice de desarrollo humano (IDH)

0,830 0,761 0,847 0,761 0,767 0,759
(2018)
Desarrollo
IDH ajustado por desigualdad (2018) 0,714 0,574 0,673 0,585 0,595 0,612
humano

Desigualdad en IDH (%) (2018) 14,0 24,5 20,5 23,1 22,5 19,4

Médicos cada 10 mil habitantes (2018) 39,6 21,5 10,8 20,8 22,5 12,7

Enfermeros cada 10 mil habitantes (2018) 26 97 9 13 29 14

Sistema de salud
Camas de hospital cada 10 mil habitantes
50 22 22 15 15 16
(2018)

Gasto público en salud (% PBI) (2016) 7,5 11,8 8,5 5,9 5,5 5,1

Fuente: PNUD
Apuntes 89, segundo semestre 2021 / Nercesian, Cassaglia & Morales
Pandemia y políticas sociosanitarias en América Latina

3. Las políticas socioeconómicas

El costo en vidas humanas, el aislamiento social, las restricciones a la movi-
lidad de personas y la circulación de bienes pusieron en tensión los precep-
tos económicos. La crisis sanitaria provocada por el coronavirus agudizó
la recesión económica global, que se arrastraba desde la crisis financiera
internacional de 2008 (Dörre, 2020), y alcanzó niveles comparables con la
Gran Depresión de 1930 (Acosta & Guijarro, 2020).
En América Latina el derrumbe se exacerbó por la vulnerabilidad histórica
de sus economías. Según proyecciones de la Cepal, la contracción del PBI
(promedio regional), en 2020, alcanzaría el 5,3%. En perspectiva histórica,
esas cifras son equivalentes a la crisis de 1930 (5%) y la Primera Guerra
Mundial (4,9%), y superan a la magnitud de la regresión sufrida en el año
2009 (2%) (Katz, 2020). La gravedad de la crisis en la región deriva de la
convergencia de cuatro factores: el desplome de los precios de las materias
primas; la recesión en China, el principal socio comercial, que ocasionará
una caída de la demanda; la escasez de divisas por la retracción del turismo
y el envío de remesas; y el deterioro de las cadenas globales de valor, que
afectará particularmente al eslabón conformado por Centroamérica sobre
la base del empleo intensivo de mano de obra no calificada. Para empeorar
el cuadro, se redujeron las capacidades de endeudamiento regional.
El desempleo, la informalidad laboral y la pobreza son otros agravantes
de la situación. El hacinamiento y las deficiencias en la provisión de agua
y servicios sanitarios, en muchos casos, impidieron cumplir los requisitos
del distanciamiento social y las medidas higiénicas preventivas del contagio
(Nercesian et al., 2020). Por añadidura, la emergencia sanitaria se yuxtapone
a otras enfermedades infecciosas como el dengue. El desamparo de América
Latina en estos aspectos se ve reflejado en la brecha sanitaria. El promedio
regional de la inversión en salud es del 2,2% del PBI, por debajo de los 6
puntos porcentuales recomendados por la Organización Mundial de la Salud
(OMS), mientras que, en las llamadas economías avanzadas, ese número
asciende a casi el 10%.

45
46
Tabla 4
Indicadores sociales

Barrios marginales,
asentamientos
Pobreza extrema* (% Pobreza** (% de la Empleo informal (% Desocupación (Tasa informales
País Índice de Gini
de la población) población) total del empleo) anual media) o viviendas
inadecuadas (%
población urbana)

Argentina 1,0 (2018) 9,6 (2018) 0,414 (2018) 49,4 (2019) 9,8 (2019) 16,7 (2014)

Brasil 4,4 (2018) 19,9 (2018) 0,538 (2019) 45,0 (2015) 11,9 (2019) 22,3 (2014)

Chile 0,3 (2017) 3,7 (2017) 0,454 (2017) 29,2 (2019) 7,2 (2019) 9,0 (2014)

Colombia 4,1 (2018) 27,8 (2018) 0,529 (2019) 62,1 (2019) 9,9 (2019) 13,1 (2014)

México 1,7 (2018) 23,0 (2018) 0,475 (2018) - 3,5 (2019) 11,1 (2014)

Perú 2,6 (2018) 22,1 (2018) 0,429 (2019) 68,4 (2019) 3,9 (2019) 34,2 (2014)

América Latina
4,4 (2018) 24,1 (2018) 0,460 (2019) - 8,0 (2019) 21,0 (2014)
(promedio)

* Población que vive con menos de 1.9 dólares por día.

** Población que vive con menos de 5.5 dólares por día.
Fuente: Cepal. Banco Mundial. Organización Internacional del Trabajo (OIT)
Apuntes 89, segundo semestre 2021 / Nercesian, Cassaglia & Morales
Pandemia y políticas sociosanitarias en América Latina

En este marco crítico, el protagonismo del Estado como promotor de

las economías ha sido notable, e incluso contradice el dogma neoliberal de
libre regulación del mercado. Entre los países de la región, las diferencias
en cuanto a la gestión de la pandemia revelaron las distintas formas de
concebir el rol del Estado (Fantozzi, 2020). Un primer estilo de adminis-
tración es el de Brasil, donde la actividad económica se acompañó de un
discurso oficial elusivo del costo humano. El presidente Jair Bolsonaro
minimizó las consecuencias sanitarias de la pandemia y presionó por la
reapertura temprana de la actividad comercial y la movilidad de las per-
sonas, e incluso contravino las medidas tomadas a nivel sub-nacional por
los distintos estados. Como resultado, Brasil ha tenido la menor caída
del PBI en el largo plazo y, al mismo tiempo, el mayor ratio de muertes
de la población.
En Argentina la posición fue inversa. El discurso oficial tuvo un fuerte
componente Estado-céntrico, que concebía al Estado como la columna
vertebral de las políticas públicas para enfrentar la crisis, y se priorizó miti-
gar las consecuencias sociales de la pandemia en detrimento del impacto
económico. A diferencia de Brasil, las estrategias públicas fueron diseñadas
desde el gobierno central y coordinadas con los gobernadores de las provin-
cias. Tanto en el plano discursivo como en la propia gestión, se exhibió un
grado de articulación vertical y de coherencia que fue sostenido a lo largo del
tiempo. Esto implicó que el gobierno nacional asumiera la responsabilidad
de los resultados de las políticas sanitarias, así como también de la inevitable
caída de la actividad económica.
El resto de los países se ubicó en medio de estos extremos conformando
casos híbridos donde las disposiciones adoptadas y el discurso oficial osci-
laron entre contener las implicancias sociales de la pandemia y mantener
cierto grado de actividad económica. De acuerdo a sus capacidades estata-
les, estos países exhibieron un enfoque socio-céntrico que, a diferencia de
la concepción estatista, puso mayor énfasis en la responsabilización de la
sociedad civil frente a la pandemia
En lo relativo a las políticas socioeconómicas, los países de América Latina
designaron recursos para mitigar la reducción de la actividad comercial. Sin
embargo, el auxilio estatal fue inferior al de las llamadas economías centra-
les donde esos montos alcanzaron entre el 10% y casi el 20% del PBI, en
Estados Unidos y Japón, respectivamente; en Argentina, Brasil y México
la ayuda estatal se ubica entre el 0,7% y el 3,5% del PBI (Katz, 2020). La
magnitud del capital dedicado al auxilio de las economías varía según el
país y, en líneas generales, el destino de los planes fue dirigido hacia los
asalariados, los sectores más precarizados y los empresarios.

47
 Apuntes 89, segundo semestre 2021 / Nercesian, Cassaglia & Morales

Los efectos sociales de la pandemia redundaron en una mayor flexibili-

zación del trabajo, acompañada de reducciones de haberes, suspensiones y
despidos. La dimensión de la crisis en el mundo laboral ha dependido del
grado de informalidad que existe en los países, aunque en toda la región el
número es significativamente alto.
Figura 2
Políticas de empleo

Argentina 6
5

Brasil 16
1
Protección
de empleo Chile 4

Prohibición 6
Colombia 2
de despido
del trabajo
México 4

Perú 9

Fuente: Cepal

En este campo aparecen dos estilos de gestión de la pandemia. Por un

lado, Brasil implementó una batería de normativas destinadas al sosteni-
miento de la actividad económica, con un importante sesgo en favor de
los empleadores, y solo subsidiariamente con el fin de proteger el empleo.
Entre las más destacadas, se identifica la Medida Provisória (MP) N° 927
(del 22 de marzo, vigente hasta el 19 de julio), que permitió los acuerdos
individuales entre empleador y empleado para poner en práctica el régimen
de teletrabajo, entre otros mecanismos como la anticipación de vacaciones,
feriados, la concesión de licencias colectivas y el aprovechamiento del banco
de horas.20 Como parte del Programa Emergencial de Manutenção do Emprego
e da Renda (MP N° 936, sancionada como Ley N° 14.020 el 6 de julio), el
gobierno federal ejecutó el Programa Emergencial de Suporte a Empregos (MP
N° 944) por medio del cual financió el equivalente a dos meses del salario
de los trabajadores de empresas con una facturación de entre 360 mil y 10
millones de R$ (68 mil y 1,9 millones de USD) anuales. Solamente los
empleadores beneficiados por esta medida se vieron prohibidos de despedir
trabajadores sin causa.

20 Sistema por el cual no se pagan horas extras por las jornadas laborales superiores a 8 horas, sino
que son compensadas con la reducción de futuras jornadas dentro del plazo de un año.

48
Pandemia y políticas sociosanitarias en América Latina

Por contraste, Argentina fue el único país de los que analizamos que tomó
medidas de prohibición de los despidos,21 las cuales se iniciaron el 31 de
marzo por un plazo de 60 días (Decreto de Necesidad y Urgencia [DNU]
N° 329) y se renovaron en mayo, septiembre y noviembre.22 En el caso de
las suspensiones temporales, el gobierno negoció con la Unión Industrial
Argentina (UIA) y la Confederación General del Trabajo (CGT) el pago
de al menos el 75% del salario neto correspondiente (Resolución N° 475
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social [MTEySS]). En total
Argentina llevó a cabo menos precauciones, pero estas estuvieron enfocadas
en la protección de los puestos de trabajo y los ingresos de los trabajadores.
Tabla 4
Cobertura de programas de protección social y empleo, medidas de protección
durante la pandemia, variación interanual de la tasa de desocupación y empleo
informal23 24

Argentina Brasil Chile Colombia México Perú

Población cubierta por

programas de protección
53,6 46,2 12,3 34,3 34,3 35,1
social y empleo (% total de
la población) (2016)

Medidas de protección
social y empleo tomadas 25 32 15 21 7 22
durante la pandemia

Tasas de desocupación
2019/2020 +1,4 +1,2 +3,6 +6 +1 +3,7
(variación interanual)

Empleo informal (% total

49,4 45,0 29,2 62,1 - 68,4
del empleo) (2019)

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco).
Cepal. BM.

El cruce entre la modificación interanual (2019/2020), de la tasa de

desempleo y la variable porcentaje de la población que es beneficiaria de
políticas de protección social y de empleo, manifiestan que los dos países

21 Colombia también promulgó medidas al respecto, pero estas afectaron únicamente a las empresas
privadas contratadas por el Estado (Decreto N° 488 Ministerio del Trabajo [MinTrabajo]).
22 En junio se estableció el pago de doble indemnización en caso de despido, medida que se extendió
hasta el final del año.
23 Google. COVID-19 and human development. Recuperado de https://datastudio.google.com/u/0/
reporting/abd4128c-7d8d-4411-b49a-ac04ab074e69/page/qk3NB
24 Véase https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/documents/publication/
wcms_764630.pdf

49
 Apuntes 89, segundo semestre 2021 / Nercesian, Cassaglia & Morales

cuyas políticas sociales tienen un mayor alcance en términos poblacionales,

es decir, que presentan una mayor capacidad estatal (Argentina y Brasil),
son los mismos que tuvieron una menor alteración en la tasa de desocu-
pación. México tampoco presenta una variación importante, aunque la
economía siguió funcionando por causa de las escasas medidas sanitarias.
Por su parte, las políticas de amparo social en Colombia y Perú tienen un
alcance más modesto, dato que coincide con un mayor aumento en las tasas
de desocupación.
En materia de apoyo social a los más vulnerables, los planes asistenciales
se han visto multiplicados con el objeto de proveer un recurso de emergen-
cia a los sectores más precarizados que vieron abruptamente mermados sus
ingresos. En algunos casos, este socorro alcanzó a las clases medias a través
de alivios de erogaciones tales como alquileres, hipotecas y servicios.
Figura 3
Políticas de protección social

9
Argentina 1
4
8
Transferencias Brasil 3
4
de efectivo
8
Chile 2
Transferencias 1
de alimentos/
en especie 11
Colombia 1
1
Garantía de
servicios básicos México 3

12
Perú
1

Fuente: Cepal

Se perfilan dos enfoques en la coordinación de la emergencia: uno de

carácter asistencialista y el otro universal. Perú y Colombia se ubican en
esa estrategia y han tomado la mayor cantidad de medidas destinadas a
otorgar transferencias sin contraprestación a determinados sectores de la
población e, incluso, a territorios en condiciones particularmente vulnera-
bles. En Perú el Estado adelantó el pago de los haberes a los beneficiarios
de programas sociales del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
(Midis), y aprobó transferencias a 800.000 trabajadores independientes,
trabajadores que perciben menos de 2400 S/ (658 USD) ocupados por
empresas de hasta 100 empleados que vieron sus actividades totalmente

50
Pandemia y políticas sociosanitarias en América Latina

interrumpidas (Decreto de Urgencia [DU] N° 72) y alrededor de un

millón de familias rurales. Además, emitió un «Bono Familiar Universal»
que alcanzó a más de 8 millones de personas que habían sido beneficiarias
de los distintos bonos dispuestos previamente por el Gobierno. También,
transfirió fondos al Gobierno Regional del Departamento de Cusco para
enfrentar la emergencia sanitaria y a otros municipios para adquirir pro-
ductos de primera necesidad.
En Colombia, se dispuso un ingreso extra para los beneficiarios de pro-
gramas sociales (Decreto Legislativo [DL] N° 533 Ministerio del Trabajo
[MinTrabajo]) y un «Ingreso Solidario» de 160 mil COP (46 USD) para
unas 3 millones de familias del sector informal que no perciben ninguno
de esos ingresos (DL N° 518 Ministerio de Hacienda y Crédito Público
[MinHacienda]), además de un incentivo de dos pagos por 80 mil COP
(23 USD) para unas 500 mil familias rurales (Decreto N° 486 Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural [MinAgricultura]).
Argentina y Brasil, en cambio, ofrecieron un enfoque de cobertura social
de emergencia de carácter universal. Ello se debe a que ambos países poseen
un sistema de protección social más robusto donde existían programas como
la Asignación Universal por Hijo (AUH) y Bolsa Família, respectivamente.
Asimismo, en Argentina, se modificó el régimen de asignaciones familiares
y los requerimientos para percibir las ayudas económicas, pues se buscaba
extender el acceso a los beneficios de la AUH y la Asignación Universal por
Embarazo (AUE) (DNU N°840). Además, se destinaron bonos adicionales
por valores en torno a los 3 mil AR$ (50 USD) para los perceptores de la
AUH-AUE y favorecidos de otros planes sociales, jubilados y pensionados,
y unas 550 mil personas con ingresos equivalentes a la mitad o menos del
salario mínimo. Por último, se llevó a cabo el Ingreso Familiar de Emergencia
(IFE) por un monto de 10 mil AR$ (140 USD), destinado a monotributis-
tas, trabajadores informales, beneficiarios de la AUH-AUE y Programa de
Respaldo a Estudiantes de Argentina (Progresar). Las distintas prestaciones
por desempleo fueron extendidas hasta el 31 de diciembre (a un 70% del
valor inicial luego del 31 de mayo).
En Brasil, por medio de la Ley N° 13.982 (del 2 de abril) se creó un
auxílio emergencial por el valor de 600 R$ (114 USD) por persona durante
tres meses, asignado a trabajadores informales y contribuyentes a la seguridad
social con un ingreso familiar menor a tres salarios mínimos. Los adjudicata-
rios de otros programas sociales o ayudas por desempleo quedaban excluidos,
no así los perceptores del Bolsa Família, quienes pasarían a percibir el auxilio
en caso de que fuera más ventajoso. El beneficio fue extendido luego por
dos meses más, hasta septiembre (Decreto N° 10.412), cuando se instituyó

51
 Apuntes 89, segundo semestre 2021 / Nercesian, Cassaglia & Morales

un auxílio emergencial residual a ser percibido en hasta cuatro pagos de 300

R$ (57 USD) hasta el mes de diciembre (MP N° 1.000).
Tanto Argentina como Brasil fueron los países que tomaron un mayor
número de medidas para garantizar la continuidad de los servicios básicos
con carácter universal. En Argentina se prohibió a las empresas prestadoras
la suspensión y/o corte de servicios de energía eléctrica, gas y agua corriente,
telefonía fija o móvil e Internet y TV por cable ante la mora de los usuarios
hasta el año 2021 (DNU N° 543), y se congelaron las tarifas por el mismo
plazo (DNU N° 690). Brasil también vetó la interrupción del servicio de
energía eléctrica por falta de pago (Resolución N° 878 Agência Nacional
de Energia Elétrica [ANEEL]) y asumió el costo de los beneficiarios de la
Tarifa Social de Energia Elétrica (TSEE) (MP N° 949), que abarca a unas
9,8 millones de familias con un ingreso per cápita menor o igual a medio
salario mínimo o perceptoras de prestaciones de asistencia social.
Figura 4
Políticas económicas
32
Argentina 7
17
20
Política fiscal 16
Brasil 1
y de estímulo 22
económico 37
19
Controles de Chile 3
precios y cantidades 5
18
18
Política 2
Colombia
monetaria 13
y crediticia 36
6
Política México
12
empresarial 2
5
Perú
4
14

Fuente: Cepal

En cuanto a las políticas económicas pueden identificarse dos enfoques.

Uno orientado al apoyo de políticas favorables al sector empresario, por
ejemplo, a través de instrumentos crediticios, a fin de mantener el nivel
de actividad y rentabilidad empresarial. El otro enfoque ha tenido una
perspectiva más integral que apuntó a paliar la merma de la actividad eco-
nómica por medio de una política fiscal expansiva y estímulos económicos

52
Pandemia y políticas sociosanitarias en América Latina

que contemplaron el consumo como variable relevante, incluso a través de

controles de precios y abastecimiento.
Con la excepción de Argentina, los países estudiados optaron por la
primera modalidad. Brasil, Chile, Colombia, México y Perú redujeron la
tasa de interés de referencia y abrieron múltiples líneas de crédito destina-
das a los distintos sectores productivos, que alcanzaron en mayor o menor
medida a las Pequeñas y Medianas Empresas (PyMEs). Estas medidas
fueron acompañadas de exenciones y aplazamientos de gravámenes impo-
sitivos sobre el comercio exterior, las transacciones financieras y también
de aportes patronales al sistema previsional para los sectores productivos.
Chile, Colombia y Perú aplicaron subsidios ante el declive de la actividad
en sectores específicos, tales como el turismo y el transporte local.
Como en Brasil, Colombia y Perú, Argentina estableció un programa
de protección a las empresas dedicado a cubrir parte del salario de los
trabajadores impedidos de realizar sus tareas debido a las restricciones a la
movilidad y la emergencia sanitaria: el programa de Asistencia de emergencia
al Trabajo y la Producción (ATP) (Decisión Administrativa [DECAD] N°
1133). Con la creación del programa de Recuperación Productiva (Repro)
(Resolución N° 938 MTEySS), el alcance de la cobertura se expandió a
aquellas empresas no incluidas en los sectores críticos definidos por el ATP,
pero que sufrieron una contracción importante en sus actividades.
Argentina también recurrió, como el resto de los países, a la instauración
de exenciones impositivas y líneas de crédito blandas, en particular para
las PyMEs, pero, además, contempló métodos para estimular la demanda,
en buena parte sustentadas en políticas públicas ya existentes. Incrementó
la inversión pública en infraestructura por el equivalente al 0,5% del PBI,
además de extender la línea de créditos Programa de Crédito Argentino del
Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (Procrear) a fin de estimular
el sector de la construcción. También, apuntó al consumo a través de la
extensión del programa de crédito «Ahora 12». Fue el único país de los
estudiados que tomó medidas extensivas de control de precios, incluyendo
alimentos, productos de higiene, medicamentos e insumos médicos (Reso-
lución N° 100 Ministerio de Desarrollo Productivo [MDP]), congelamiento
de alquileres, prórroga de contratos de locación y suspensión de desalojos
(DNU N° 320). Ambas resoluciones fueron prorrogadas sucesivamente
hasta el 31 de enero de 2021.
La recesión de la economía en todos los países implicó una reducción en
las posibilidades de recaudación impositiva de las que disponen los Estados
con sus actuales sistemas tributarios. Frente a esta situación, surgen como
principales alternativas el endeudamiento o la activación de nuevos tribu-

53
 Apuntes 89, segundo semestre 2021 / Nercesian, Cassaglia & Morales

tos. Como ya hemos mencionado, en un contexto de fuga de capitales, la

opción de tomar deuda trae riesgos y condicionamientos que, a mediano
plazo, resultan perjudiciales para los países. Aun así Perú, Colombia y Brasil
han optado por ese camino. En Argentina, en cambio, donde el acceso al
crédito internacional es más dificultoso por la historia reciente del país, se
impuso la otra alternativa bajo la forma del impuesto a las grandes fortunas.
El 4 de diciembre de 2020, el Congreso aprobó la Ley de Aporte Solidario y
Extraordinario por el cual el Estado exige el pago del 2% del patrimonio de
las personas físicas que hayan declarado hasta la fecha de la promulgación
de la ley activos por más de 200 millones de pesos. El impuesto permitirá
obtener los fondos requeridos para la emergencia (unos 3800 millones
de dólares), mediante una afectación mínima del patrimonio de 15 mil
acaudalados. Aunque no representa una carga significativa para ese sector
concentrado, que tributa poco por el carácter regresivo del sistema y oculta
en el exterior las tres cuartas partes de sus patrimonios, la iniciativa fue
duramente resistida.
4. Conclusión
En este artículo hemos analizado el desarrollo de las políticas estatales
implementadas durante la pandemia, tomando en consideración las medi-
das sanitarias y socioeconómicas. Estudiamos seis casos nacionales elegidos
por ser los países con mayor número de contagios: Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, México y Perú. Se trata de naciones con rasgos diferentes en
cuanto a sus capacidades estatales, sus características sociodemográficas y
los índices relacionados con el desarrollo humano, así como también sus
diferencias en cuanto al perfil ideológico de los gobiernos y las élites estatales.
Argentina adoptó estrategias tempranas para el control de la pandemia
que incluyeron un enfoque integral de medidas sanitarias, cuarentenas
estrictas y prolongadas, y ampliación de los recursos en el área de salud.
Las políticas socioeconómicas apuntaron a paliar los efectos de la recesión
económica por medio de una gestión fiscal expansiva y estímulos que con-
templaron el consumo como variable relevante, incluso a través de controles
de precios y abastecimiento. Estas disposiciones fueron en buena medida
canalizadas por las tácticas de protección social existentes y que son relevantes
para un sector importante de la sociedad. Si bien las políticas resultaron
insuficientes para resolver la inevitable caída de la actividad económica y la
profundización de las desigualdades, el sistema sanitario no entró en colapso.
Brasil y México son países con economías grandes, Estados fuertes y
desarrollo humano bajo. Por motivos diversos, ambos tuvieron una posición
menos proactiva con relación a la pandemia, la cual en el caso de Brasil se

54
Pandemia y políticas sociosanitarias en América Latina

podría caracterizar como negacionista. Allí se priorizó la actividad comer-

cial sobre las políticas sanitarias y, por ello, hubo una menor caída del PBI.
Esta decisión se tradujo en un mayor ratio de muertes sobre población y
sistemas de salud desbordados. Bolsonaro minimizó las consecuencias de la
pandemia y mantuvo las actividades económicas y la movilidad de las per-
sonas incluso contraviniendo la posición de los gobernadores de los estados.
En México, no hubo medidas sanitarias estrictas y tampoco se asignaron
estrategias socioeconómicas para paliar los efectos de la crisis causada por
la pandemia, en un país con indicadores de desarrollo humano precarios,
con poca inversión en salud, con altos índices de informalidad y con una
herencia larga de políticas neoliberales.
Chile es un país con una economía mediana o pequeña, con un Estado
centralista fuerte e índices de desarrollo humano altos, aunque con varias
áreas de los servicios sociales privatizados. En cuanto a las políticas socioeco-
nómicas, estas fueron intermedias: se tomaron medidas que oscilaron entre
contener el impacto de la pandemia y mantener la actividad económica.
La instauración tardía de la cuarentena total, sumado a un sistema de salud
precario, produjeron el colapso del sistema sanitario en algunas áreas.
Colombia y Perú poseen economías intermedias o pequeñas, Estados
débiles, con varias áreas privatizadas, índices de informalidad altos y desa-
rrollo humano bajo. En el caso colombiano, no hubo desborde sanitario,
en parte por un acertado manejo de la estrategia de testeos y la logística
comunicacional, aunque hubo un deterioro importante de los indicadores
sociales. En el caso de Perú, la implantación temprana de medidas sanitarias
estrictas no fue suficiente para contrarrestar el colapso sanitario, en un país
con débiles capacidades estatales, con un sistema de salud precario y con una
elevada informalidad. En lo concerniente a las políticas socioeconómicas,
ambos países aplicaron medidas con un enfoque menos estatalista y más
sociocéntricas, que descansaron en la responsabilización de la sociedad civil
frente a la pandemia.
Salvo Argentina, en donde las políticas económicas tuvieron un enfoque
integral que apuntaba a sostener la economía, con éxito relativo por causa
de condiciones heredadas (entre las cuales se destaca la crónica restricción
externa), el resto de los países orientó las políticas económicas al sosteni-
miento focalizado del sector empresarial, a través de instrumentos crediticios,
a fin de mantener el nivel de actividad y rentabilidad corporativa.
El perfil de las políticas públicas ejecutadas para mitigar la crisis, sanitaria,
económica, social y humana causadas por la pandemia, variaron según la
combinación de factores de coyuntura, como la decisión política del gobierno,
con elementos de largo plazo tales como las capacidades estatales, el estado de

55
 Apuntes 89, segundo semestre 2021 / Nercesian, Cassaglia & Morales

las estructuras de salud, y los indicadores económicos y sociales. La pandemia

por coronavirus inició una serie de preguntas relativas al rol del Estado y la
gravedad de las desigualdades en los países de la región más inequitativa del
mundo. Esta dramática experiencia debería proveer una posibilidad para
repensar los entramados institucionales existentes, no solo en materia de
salud y previsión, sino de las políticas gubernamentales en conjunto.
Siglas y abreviaturas
Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), Brasil
Aislamiento Preventivo Social Obligatorio (ASPO)
Asignación Universal por Embarazo (AUE), Argentina
Asignación Universal por Hijo (AUH), Argentina
Asistencia de emergencia al Trabajo y la Producción (ATP)
Confederación General del Trabajo (CGT), Argentina
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal)
Decisión Administrativa (DECAD), Argentina
Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU), Argentina
Decreto de Urgencia (DU), Perú
Decreto Legislativo (DL), Colombia
Ingreso Familiar de Emergencia (IFE)
Medida Provisória (MP), Brasil
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura), Colombia
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis), Perú
Ministerio de Desarrollo Productivo (MDP), Argentina
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MinHacienda), Colombia
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), Argentina
Ministerio del Trabajo (MinTrabajo), Colombia
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura (Unesco)
Organización Internacional del Trabajo (OIT)
Organización Mundial de la Salud (OMS)
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
Organización Panamericana de la Salud (OPS)
Pequeñas y Medianas Empresas (PyMEs)
Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única
Familiar (Procrear), Argentina
Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (Progresar), Argentina
Recuperación Productiva (Repro)
Tarifa Social de Energia Elétrica (TSEE)
Unión Industrial Argentina (UIA)

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Pandemia y políticas sociosanitarias en América Latina

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