2019 MININTER Observatorio Inversión Pública en Seguridad Ciudadana A Nivel Subnacional PERÚ

Ministro del Interior
Carlos Morán Soto

Viceministro de Seguridad Pública
Víctor Raúl Rucoba Tello
Jefa del Gabinete de Asesores
Patricia Figueroa Valderrama
Director General (e) de Información
para la Seguridad
Noam Dante Valentín López Villanes
Director de Gestión del Conocimiento
para la Seguridad
Noam Dante Valentín López Villanes
Equipo de trabajo
Gladys Elizabeth Escalante Paulino
Jenny Julissa Gonzales Rosas
Jorge Fernando Abanto Vigo
Luis Martín Oviedo Maraví
Manuel Antonio Moreno Sucre
Rafael Alejandro Arias Valverde
Rosario del Pilar Pérez Villacorta
Sebastián García Acosta
Diseño, ilustración y diagramación
Sandra Lucero Valencia Alvarado
Editado por:
Ministerio del Interior
Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana
Plaza 30 de agosto s/n Urb. Córpac
San Isidro, Lima, Perú
1a. edición — Noviembre 2019

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2019-16667
ISBN: 978-9972-2785-1-8
Primera edición: noviembre 2019
Tiraje: 500 ejemplares
Imprenta: Suministros BDL
Condominio Los Álamos dpto 406-J, Los Parques del Agustino
Esta obra está bajo una licencia de Creative

Commons Reconocimiento-NoComercial-
SinObraDerivada 4.0 Internacional.
Citar así:
Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana. 2019.
Inversión pública en seguridad ciudadana a nivel
subnacional. Lima: Ministerio del Interior.
Contenido
4.1. Por qué estudiar en qué invertimos en seguridad
ciudadana, 40
4.2. Metodología para la selección de proyectos de
inversión pública, 40
4.3. Por qué no incluir a los gobiernos regionales, 43
4.4. Inversión según el devengado acumulado, 43
4.5. Concentración territorial de los PIP, 44
4.6. Composición de los PIP, 51
4.7. Alternativas de solución y sus componentes, 57
4.8. Clasificación de las alternativas de solución, 64
4.9. Entonces, ¿se han invertido más recursos donde
existen más delitos?, 70
4.10. Resumen de hallazgos, 72
¿En qué invierten los

gobiernos locales en
Introducción seguridad ciudadana?
Pág. 15 Pág. 39
2 4
1 3
Pág. 13 Pág. 19
Glosario de Generalidades
abreviaciones 3.1. Del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) al Sistema de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), 20
3.2. El Sistema de Programación Multianual y Gestión de Inversiones
(Invierte.pe), 22
3.3. Sistema Nacional de Presupuesto y su vinculación con la ejecución
de los PIP, 24
3.4. Presupuesto por resultados (PpR), 25
3.5. Instrumentos del presupuesto por resultados (PpR), 26
3.6. Estructura funcional programática, 27
3.7. Afectación presupuestal en el clasificador funcional programático,
en materia de seguridad ciudadana, 28
3.8. El programa presupuestal 0030 (PP0030) «Reducción de delitos y
faltas que afectan la seguridad ciudadana», 29
3.9. Análisis del presupuesto total asignado y ejecutado en materia de
seguridad ciudadana, en el periodo fiscal del 2007 al 2017, 30
3.9.1. Asignación de recursos por nivel de gobierno, 30
3.9.2. Asignación de recursos: Gobierno nacional, 32
3.9.3. Asignación de recursos: gobierno local, 33
3.9.4. Asignación de recursos: gobierno regional, 35
3.9.5. Asignación de recursos: función y programas, 36
3.9.6. Asignación de recursos por programa y función años 2007-2017, 38
6.1. Estado de la inversión a diciembre del 2017, 94
6.2. Ejecución presupuestal, 98
6.3. Seguimiento y supervisión, 99
¿Cuál es el estado de los

proyectos de inversión pública
en seguridad ciudadana? Recomendaciones
Pág. 93 Pág. 105
6 8
5 7 9
Pág. 75 Pág. 101 Pág. 109
¿Cómo se formulan los proyectos Conclusiones Bibliografía
de inversión pública en
seguridad ciudadana?
5.1. Por qué estudiar el proceso de formulación de los
PIP contenidos en nuestro estudio, 76
5.2. Formulación de los PIP en seguridad ciudadana en
gobiernos subnacionales, 78
5.3. Limitaciones en la elaboración del diagnóstico, 79
5.4. Limitaciones en la definición del problema, causas
y efectos, 83
5.5. Limitaciones en la determinación de la brecha
entre demanda y oferta de servicios, 85
5.6. Limitaciones en la ejecución del presupuesto y
financiamiento del proyecto, 87
5.7. Limitaciones en la sostenibilidad del PIP, 89
5.8. Limitaciones en las capacidades para la
formulación de los PIP, 91
INVERSIÓN PÚBLICA EN SEGURIDAD CIUDADANA A NIVEL SUBNACIONAL
Con el fin de lograr el desarrollo social y el bienestar en la población, el Ministerio del Interior
Presentación da cumplimiento a la Política General de Gobierno al 2021, desplegando para ello políticas públicas
que permitan garantizar la seguridad ciudadana, haciendo énfasis en la prevención y el control de la
delincuencia común y organizada. Ello implica desde la conceptualización de diseños de intervención
pública que orienten todos nuestros bienes y servicios al ciudadano hasta la implementación basada
en la gestión de acciones estratégicas. Pero garantizar el orden y la seguridad no es solo una
responsabilidad del Sector Interior, sino que es compartida con otros sectores del Gobierno nacional,
incluyendo la participación de los gobiernos regionales y locales.
La coordinación intersectorial emerge entonces como un principio básico con el cual debemos enfrentar
los problemas que afectan la seguridad de nuestros tiempos. Para lograrlo es de suma importancia
tener un conocimiento compartido de cómo ha sido la respuesta del Estado a la criminalidad de
décadas y años pasados. De esa manera, podemos aprender de la experiencia institucional para
continuar buenas prácticas y superar limitantes. En esa línea, es clave reconocer que los problemas
públicos van cambiando y que nuestras instituciones deben modernizarse para atender la nueva
demanda ciudadana. Una manera concreta de hacerlo es orientando los recursos del Estado hacia
inversiones estratégicas que nos permitan cerrar brechas, para garantizar el derecho a la seguridad
a través de bienes y servicios que brinda la Policía Nacional del Perú, así como los serenazgos de las
municipalidades distritales.
El libro titulado Inversión pública en seguridad ciudadana a nivel subnacional constituye uno de
los primeros esfuerzos por parte del Ministerio del Interior en producir literatura especializada de
narrativa sencilla que contribuya a la generación de nuevo conocimiento sobre cómo los gobiernos
locales han invertido sus recursos para enfrentar los fenómenos criminales y manifestaciones de
la violencia que aquejan a sus territorios. Ello parte por reconocer cómo generan y hacen uso de la
información estadística, cómo formulan sus proyectos de inversión, y cómo se encuentran operando
dichas inversiones. Producto del despliegue de metodologías y herramientas de la investigación
social, se da respuesta a estas preguntas con el fin de generar una discusión sobre el modelo
conceptual que orientan las inversiones en seguridad ciudadana y proponer recomendaciones con el
fin de que la inversión pública genere retorno social.
Este libro, elaborado por la Dirección de Gestión del Conocimiento para la Seguridad en coordinación
con otras áreas especializadas de este Ministerio, se posiciona así como un insumo para que las
actuales gestiones ediles puedan conocer sobre cómo se ha invertido en seguridad ciudadana en
el país. Esta investigación interdisciplinaria les dará luces sobre el número de proyectos ejecutados
año a año, los montos ejecutados, la concentración de inversiones por localidad y los componentes
con mayor inversión. Así también, les mostrará cómo los diagnósticos no son rigurosos en el uso de
evidencia o cómo la formulación de problema y sus causas no siguen las pautas de la metodología de
proyectos de inversión. Por último, dará cuenta de la importancia de garantizar la sostenibilidad de
los proyectos para no tener sistemas de videovigilancia o patrulleros inoperativos.
Esta publicación es otra muestra de que este Ministerio del Interior trabaja de manera coordinada
con los gobiernos subnacionales, en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana y bajo
la pauta del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2019-2023. Es por ello que pone a disposición
de todos los gobiernos locales y de la ciudadanía información actual, libre y gratuita proveniente
de distintas bases de datos, así como de documentos de política pública en el sitio web del
Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana (observatorio.mininter.gob.pe). Sabemos que el uso
de indicadores, la realización de líneas de base y el uso de investigación aplicada para diseñar y
evaluar nuestras políticas es crucial, por ello este libro marca el inicio de una Agenda de Investigación
que será institucionalizada en el Sector Interior.
Carlos Morán Soto

Ministro del Interior
9
INVERSIÓN PÚBLICA EN SEGURIDAD CIUDADANA A NIVEL SUBNACIONAL
La inseguridad ciudadana es uno de los principales problemas que enfrenta el Estado

Prólogo peruano. La tasa de homicidios por cada 100,000 habitantes se ha incrementado a nivel nacional
de 5.4 en el 2011 a 7.8 en el 2017. De otro lado, la persistente victimización anual (no letal) es de
alrededor del 25 %; de este porcentaje un 85 % no interpone denuncia alguna. A esto debemos sumar
que la percepción de inseguridad en todas las regiones sobrepasa el 80 %, lo que es preocupante.
Debido a los múltiples fenómenos criminales y hechos de violencia, el Estado peruano elabora e
implementa una serie de políticas orientadas a prevenir y a controlar el delito. Estas se ven limitadas,
sin embargo, por factores como: una gestión deficiente de la información; la complejidad y la
concentración espacial de los fenómenos; las limitaciones administrativas y de control en la gestión
de los recursos en todos los niveles de gobierno; la volatilidad de los actores políticos y técnicos
en las instituciones que forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana; entre otros.
Todos estos factores dificultaron el cumplimiento de los objetivos trazados en el Plan Nacional de
Seguridad Ciudadana 2013-2018 y pueden afectar el cumplimiento de los objetivos trazados en otros
planes y servicios que se desarrollan bajo el marco de las políticas públicas en materia de seguridad.
La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (Ley Nº 27933) desarrolla en su artículo 2 el
concepto de seguridad ciudadana; se refiere a ella como «la acción integrada que desarrolla el Estado,
con la colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar su convivencia pacífica, la erradicación
de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos y contribuir a la prevención
de la comisión de delitos y faltas» (Mininter, 2003). Para lograrlo, la generación y promoción de la
información y del conocimiento en la materia resultan de vital importancia, pues permiten entender
no solo las características y factores del delito, sino también la capacidad del Estado para enfrentarlo,
a fin de orientar las decisiones en materia de política pública.
Los gobiernos regionales y locales son los actores principales en la lucha contra la inseguridad
ciudadana, pues tienen competencias para establecer políticas y planes en sus respectivas
jurisdicciones. Por esta razón, la pregunta que guía la presente investigación es: ¿cómo se orientan
y gestionan los recursos públicos para la prevención y el control de los fenómenos delictivos a
nivel subnacional? Para responderla, se elaboró un diseño de investigación en el que participaron
diferentes unidades orgánicas del Ministerio del Interior bajo el liderazgo de la Dirección de Gestión
del Conocimiento para la Seguridad.
El estudio muestra resultados relevantes. Explica, en primer lugar, que las alternativas de solución
aplicadas con mayor frecuencia en los proyectos de inversión de los gobiernos locales incluyen al
menos tres componentes: infraestructura, equipamiento y sistemas de videovigilancia. Asimismo,
se evidencian limitaciones en la formulación y ejecución de los proyectos debido a la carencia de
diagnósticos locales sobre criminalidad que permitan orientar las soluciones que se aplican a los
diversos problemas; se observa también la limitada capacidad técnica y asignación de recursos
financieros para la ejecución o el mantenimiento de los servicios.
Otro resultado es la concentración de los recursos públicos invertidos en seguridad ciudadana en
regiones, provincias y distritos específicos vinculados principalmente a áreas geográficas de gobiernos
locales con mayor disponibilidad de presupuesto y densidad poblacional. Este es el caso de 14 de las
25 regiones del país, pues concentran más del 90 % de la suma total de lo invertido en seguridad
ciudadana en los últimos diez años. De estas 14 regiones, destacan significativamente las inversiones
en Lima, Cusco y Áncash, cuya suma representa casi la mitad (49.05 %) del monto total mencionado.
En ese sentido, ponemos esta investigación a disposición tanto de los funcionarios públicos de las
distintas entidades que forman parte del Sector Interior como de la ciudadanía, con el objetivo
de generar un precedente de estudio sobre la inversión que realizan los gobiernos subnacionales
en materia de seguridad ciudadana. Esperamos que los resultados expuestos en este trabajo sean
incorporados en los lineamientos a nivel subnacional, y que los recursos públicos sean orientados de
manera receptiva y eficiente, de modo que contribuyan a reducir los delitos y la violencia.
Víctor Raúl Rucoba Tello

Viceministro de Seguridad Pública
11
Inversión pública en seguridad
ciudadana a nivel subnacional
1
Glosario de
abreviaciones
13
INVERSIÓN PÚBLICA EN SEGURIDAD CIUDADANA A NIVEL SUBNACIONAL OBSERVATORIO.MININTER.GOB.PE //
1. Glosario de abreviaciones
• ALC: América Latina y el Caribe
• APNOP: asignaciones presupuestarias que no resultan en productos
• CODISEC: Comité Distrital de Seguridad Ciudadana
• CORESEC: Consejo Regional de Seguridad Ciudadana
• DGC: Dirección de Gestión del Conocimiento para la Seguridad
• DGIS: Dirección General de Información para la Seguridad
• DGPMI: Dirección General de Programación Multianual de Inversiones
• DGPP: Dirección General de Presupuesto Público
• ENAPRES: Encuesta Nacional de Programas Estratégicos
• ENEVIC: Encuesta Nacional Especializada de Victimización
• GL: gobierno local
• INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática
• Invierte.pe: Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones
• MEF: Ministerio de Economía y Finanzas
• MININTER: Ministerio del Interior
• Observatorio: Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana
• PBI: producto bruto interno
• PI: programa de incentivos
• PI: proyecto de inversión
• PIA: presupuesto institucional de apertura
• PIM: presupuesto institucional modificado
• PIP: proyecto(s) de inversión pública
• PMI: programación multianual
• PMIE: Programa Multianual de Inversiones del Estado
• PNP: Policía Nacional del Perú
• PNSC: Plan Nacional de Seguridad Ciudadana
• PP: programa presupuestal
• PpR: presupuesto por resultados
• SEACE: Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado.
• SIAF-RP: Sistema Integrado de Administración Financiera de los Recursos Públicos
• SIGA: Sistema Integrado de Gestión Administrativa
• SINASEC: Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
• SIDPOL: Sistema de Denuncias Policiales
• SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública
• SSI: Sistema de Seguimiento de Inversiones
• UEI: unidades ejecutoras de inversiones
• UES: unidades ejecutoras
• UF: unidad formuladora
• UP: unidad productora
• VSP: Despacho Viceministerial de Seguridad Pública
14
2
Introducción
15
2. Introducción
El Plan Nacional de Seguridad Ciudadana (PNSC) 2019-2023 (Decreto Supremo 013-2019-IN) se erige como
un instrumento de gestión para todas las instituciones que componen el Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana (SINASEC), que orienta la provisión de servicios para garantizar derechos referidos a la prevención
y el control del delito y de la violencia. El enfoque del plan se ha concentrado en cuatro fenómenos delictivos:
a) las muertes violentas; b) la violencia contra mujeres, niñas, niños, adolescentes y personas vulnerables;
c) los delitos patrimoniales en espacios públicos; y d) los delitos patrimoniales por acción de bandas criminales,
lo cual permite distinguir estrategias diferenciadas para cada uno de ellos y aplicar intervenciones más efectivas
y específicas (MININTER, 2018).
El PNSC 2019-2023 identifica espacios geográficos concretos donde la intervención del Estado tiene que
focalizarse para cada uno de los fenómenos seleccionados. Este enfoque territorial con priorización por zonas,
desde el nivel regional al distrital y a nivel barrial, como el caso de la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro,
permitirá dar cumplimiento al objetivo estratégico 6, denominado «Fortalecer la gestión descentralizada de la
seguridad ciudadana».
Como parte de los indicadores de cumplimiento del mencionado objetivo, el PNSC no solo reconoce la
necesidad de hacer cambios en la burocracia de las entidades que son parte del SINASEC; también señala
algunos obstáculos que limitan la puesta en práctica de las acciones planificadas. Entre estos se encuentran, por
ejemplo, la deficiente gestión de la información para la toma de decisiones, la complejidad de los fenómenos
criminales según el espacio geográfico, la disponibilidad de recursos económicos y humanos en materia de
seguridad, y la débil articulación vertical y horizontal entre las distintas entidades.
Siendo los mencionados temas centrales para el cumplimiento de los objetivos del PNSC, el Ministerio del
Interior (MININTER) ha centrado sus esfuerzos en resolver estas limitaciones con base en evidencia. Por
ejemplo, en relación con la deficiente gestión de información, existen diversos estudios que coinciden en que
la dispersión y fragmentación del registro de las personas victimizadas es uno de los principales limitantes
para combatir el crimen (Ayres, 1998; Bailey y Dammert, 2005; Dammert y Arias, 2007; Muggah, 2018). Esto
representa un problema que se debe atender, ya que son precisamente las nuevas tecnologías para recolección
y análisis de datos las que traen mejoras tangibles para la seguridad urbana. La llamada Agile Security es
considerada una buena práctica en ciudades que se atrevieron a innovar sobre la base del procesamiento fluido
de altos volúmenes de información, la toma de decisiones ágiles y el control del crimen urbano a través de un
diseño ambiental (Muggah, 2018).
Por estos motivos, el Sector Interior ha tenido como prioridad promover e incentivar la mejora de la calidad
de la información en seguridad y la gestión del conocimiento sobre los distintos fenómenos criminales para
la formulación y evaluación de políticas públicas. Esto se sustenta en el Decreto Legislativo N° 1266, Ley de
Organización y Funciones del Ministerio del Interior, y en su Reglamento de Organización y Funciones, aprobado
mediante Decreto Supremo N° 004-2017-IN. Esta normativa establece que el Despacho Viceministerial de
Seguridad Pública (VSP) ejercerá la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, cuyas
funciones son las de dirigir, coordinar y evaluar la gestión de información de seguridad ciudadana y seguridad
democrática, así como administrar los canales de atención y denuncia de los ciudadanos. En consecuencia, es
el VSP el responsable de la administración del Sistema Nacional de Información para la Seguridad Ciudadana
(SINAISEC) y de la operación del Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana (Observatorio).
A través de la misma norma se establece también que la Dirección General de Información para la Seguridad
(DGIS) del VSP es la encargada de promover la generación de información e investigaciones en materia de
seguridad ciudadana. Tiene a su cargo la supervisión del SINAISEC y la administración del Observatorio a través
de la Dirección de Gestión del Conocimiento para la Seguridad (DGC).
Este ordenamiento institucional ubica a la DGC como la unidad orgánica que cuenta con las funciones para
la implementación de una Agenda de Investigación en Seguridad. La agenda elaborada en esta dirección
guarda estrecha relación con los objetivos estratégicos del Sector y establece líneas de investigación que son
de utilidad para las unidades orgánicas del Ministerio del Interior. De esta forma, la dirección en mención ha
16
puesto en marcha una manera de enfocar la utilización de recursos del sector en la generación de evidencia
para la toma de decisiones.
La agenda cuenta con tres líneas de investigación: a) fenómenos criminales y economías ilegales; b) respuesta
del Estado ante la criminalidad; y, c) cultura política y participación ciudadana. Estas líneas parten del
reconocimiento de la seguridad como un fenómeno social complejo en el que intervienen variados actores
públicos y privados, así como organizaciones de la sociedad civil (MININTER, 2018). El presente trabajo se ubica
en la segunda línea de investigación.
La pregunta general de esta investigación es: ¿cómo se orientan y gestionan los recursos públicos para la
prevención y el control de los fenómenos delictivos a nivel subnacional? La respuesta tentativa que se planteó
fue la siguiente: existe un patrón reconocible a nivel nacional por construir centros de control de operaciones
que se abastecen de sistemas de radio y video de circuito cerrado, y cuyos operadores se encargan de registrar
ocurrencias que acontecen en la vía pública. Este paradigma se basa en la creencia de que las Centrales de
Monitoreo y Operaciones —ampliamente conocidas como «observatorios»1— facilitan la reducción de la
criminalidad urbana y representan una inversión estratégica.
Es preciso mencionar que la importancia de estudiar proyectos de inversión pública (PIP)2 radica en que estos
son un tipo de respuesta desde el Estado a una problemática específica en beneficio de la población. Entonces,
siendo la inseguridad ciudadana una de las principales preocupaciones de los ciudadanos, es de central
relevancia conocer cómo se ha orientado el uso de los recursos públicos en la materia. Dicha revisión se hace
más urgente, en tanto, en el contexto peruano se presenta una variedad de fenómenos delictivos. Ello, sumado
a las sistemáticas deficiencias en la formulación de los PIP — tanto para la identificación del problema, como
para la dotación de recursos necesarios para resolverlo— vuelve a esta investigación una prioridad transversal
en los diferentes niveles de gobierno.
El estudio parte de la siguiente premisa: una mala inversión a consecuencia de un PIP mal formulado no solo
vulnera el uso de los recursos públicos y eleva la insatisfacción de la ciudadanía con los servicios del Estado;
también afecta sustancialmente la gobernabilidad democrática del país. Es por este motivo que el objetivo
principal de esta investigación es conocer tanto la orientación y gestión de los recursos en materia de seguridad
ciudadana, así como la metodología de análisis en la formulación de los estudios de inversión pública.
En relación con nuestro objeto de estudio, la unidad de observación que hemos escogido se encuentra
compuesta por los gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales), mientras que nuestra unidad
de análisis la integran los PIP orientados a la atención de los servicios en seguridad ciudadana. Asimismo, con
la finalidad de responder la gran pregunta de esta investigación, hemos dividido el texto en tres subpreguntas
de igual relevancia: a) ¿en qué invierten los gobiernos locales?; b) ¿cómo se formulan los proyectos?; y c) ¿cuál
es el estado actual de los proyectos? Cada una de ellas conformará un capítulo en el presente documento.
El primer capítulo se denomina «Generalidades» y expone brevemente el paso del SNIP al Invierte.pe en la
búsqueda de simplificar, y con ello acelerar, los procesos de formulación y ejecución de la inversión pública
en el país. Presenta, igualmente, la composición del programa presupuestal 0030, «Reducción de los delitos y
faltas que afectan la seguridad ciudadana» y el presupuesto que se ha asignado año a año a los tres niveles de
gobierno para dotar de bienes y servicios a la comunidad.
1 Es común encontrar en la formulación de proyectos de inversión en seguridad ciudadana, el término «Observatorio»,como la construcción y funcionamiento
de centrales de monitoreo y operaciones que cuentan con sistemas de videovigilancia y comunicación. Solo para fines de esta investigación se respetará este
uso. Sin embargo, por dicho término debe entenderse aquel espacio interdisciplinario e intersectorial cuyo propósito es registrar, clasificar, acondicinar, modelar,
y difundir información necesaria, relevante y confiable sobre fenómenos criminales y economías ilegales de manera eficaz y oportuna a fin de generar insumos
que permitan la definición de indicadores de diseño, monitoreo y evaluación de las políticas públicas, así como el desempeño de las instituciones involucradas
en la seguridad pública (Espinosa y Gutiérrez, 2008; Prince, 2009; OEA, 2009).
2 Cabe resaltar que el presente estudio, por tener un horizonte de análisis del 2007 al 2017, utilizará el término PIP, para referirse a los proyectos de inversión
pública en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), regulado mediante Ley N° 27293 y su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo
N° 102-2007-EF, régimen que fue derogado mediante Decreto Legislativo N° 1252 y que estableció el Sistema de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones (Invierte.pe), que se refiere a los proyectos de inversión (PI).
17
El segundo capítulo analiza en qué se ha invertido. Para ello, se exploró la base de datos extraída del Banco
de Proyectos de Inversión3, aplicativo informático del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), entre los años
2007 y 2017. Se realizó un análisis estadístico descriptivo univariado y bivariado. Los resultados centrales son
los siguientes: primero, solo 14 de 25 regiones explican el 91.63 % del devengado acumulado de los PIP en
gobiernos locales en nuestra muestra, es decir, se detecta una fuerte concentración de la inversión en aquellas
municipalidades con más recursos; segundo, no existe ningún tipo de correlación estadística entre la tasa de
homicidios y la tasa de denuncias con los montos invertidos en este tipo de proyectos a nivel provincial. Esto
nos da cuenta de que los lugares con mayores delitos no necesariamente son los que mayor inversión tienen.
El tercer capítulo tiene como objetivo responder a la pregunta de cómo se han formulado los proyectos de
seguridad ciudadana a nivel subnacional. Con esta finalidad, se seleccionó una muestra de 75 proyectos. Se
estudió el contenido de los perfiles que se encuentran publicados en el Banco de Inversiones, así como del
resultado de la aplicación de cuestionarios a los funcionarios o servidores públicos responsables de las áreas de
seguridad ciudadana en sus respectivos gobiernos locales.
Un resultado importante de este capítulo es la constatación de la falta de datos e información rigurosa y
confiable respecto de la problemática de la violencia y la criminalidad en las localidades estudiadas. Este
hecho impide orientar de manera adecuada el diagnóstico e identificación del problema que se pretende
solucionar mediante una intervención compuesta por una serie de actividades. Un segundo resultado sobre los
diagnósticos obtenidos es que estos son escasos o, en su defecto, no se muestran criterios metodológicos para
la determinación de indicadores de victimización, denuncia, patrullaje, confianza y percepción de inseguridad
en la zona de estudio. Esto llevó a que el proyecto no determine de manera adecuada la alternativa de solución
que se requiere para atender la problemática identificada.
Por otro lado, el cuarto capítulo busca responder la pregunta sobre cuál es el estado actual de los PIP en
seguridad ciudadana. Para ello se analizó una muestra de proyectos bajo la misma metodología mixta del
capítulo anterior (75 proyectos). Un hallazgo relevante de este capítulo señala que, solo el 48 % concluyó su
fase de inversión; y de estos solo el 85.7 % se encuentra funcionando y en buenas condiciones. En la misma
línea, el estudio revela que los servicios de los PIP que se encuentran operativos se caracterizan por servir
principalmente de apoyo y complemento a la Policía Nacional del Perú (PNP) a través del Serenazgo. Estos
también son responsables de habilitar espacios para el desarrollo de actividades de las juntas vecinales y otras
formas de organización comunal.
En contraste con ello, los proyectos implementados que se encuentran en funcionamiento presentan
problemas de sostenibilidad para la provisión del servicio intervenido mediante el proyecto de inversión,
como resultado de la ausencia de mantenimiento de la infraestructura y equipos, haciendo que estos lleguen
a su obsolescencia. Asimismo, se evidencia falta de disponibilidad presupuestal en la fase de inversión de los
proyectos de inversión. En esta etapa también se encontraron problemas referidos a la culminación de la obra
por variaciones técnicas o por una mala elaboración de expedientes.
Los proyectos se ejecutaron mayoritariamente a través de la administración interna (63 %), mientras que solo
un 24.7 % se ejecutó de forma indirecta. El personal con el que se contó para la ejecución de la obra estuvo
compuesto en su mayoría por ingenieros civiles (37.8 %), seguidos de economistas (17.8 %). Asimismo, del total
de profesionales responsables, un 68.8 % manifestó no haber recibido capacitación alguna para la elaboración
de proyectos en seguridad ciudadana. Un último detalle a destacar es que el 66.7 % de los proyectos tenían un
presupuesto menor de S/ 500,000.00
Finalmente, mencionaremos que este estudio, además de esclarecer con base en evidencia el panorama de la
inversión pública en seguridad ciudadana en el periodo 2007-2017, tiene como objetivo ser una herramienta
útil para los diversos funcionarios que tienen la responsabilidad de gestionar la política de seguridad del país.
Ello incluye a las autoridades municipales, a los responsables de los programas presupuestales, los formuladores
de políticas públicas, los especialistas en inversión pública, los investigadores y a la sociedad civil organizada.
Nota al lector: La presente investigación tiene como objeto describir y analizar en una línea temporal de diez años (2007-2017), cómo los gobiernos locales
han invertido en materia de seguridad ciudadana. Este documento no pretende ser una guía metodológica para formulación de estudios de inversión en el
marco del Invierte.pe, máxime si se tiene en cuenta que los proyectos materia de análisis enmarcaron su formulación y/o ejecución en el Sistema Nacional
de Inversión Pública (SNIP). Investigaciones como la presente contribuyen al conocimiento e identificación de herramientas para la mejora en la gestión y
un futuro análisis comparativo en el marco del nuevo sistema de inversión pública.
3 Cabe resaltar que la denominación Banco de Proyectos de Inversión se enmarca en el SNIP. Para proyectos en el marco del Invierte.pe se hace referencia al Banco
de Inversiones.
18
3
Generalidades
19
3. Generalidades
3.1. Del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) al Sistema de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe)
El Estado, a efectos de proveer bienestar y desarrollo a sus ciudadanos, enfoca su actuación en el
marco de políticas, planes y proyectos. Los proyectos —en el contexto de promoción del desarrollo—
se entienden como un conjunto de actividades interrelacionadas destinadas a lograr un objetivo
específico de desarrollo en un tiempo y costo predeterminados. El enfoque de proyecto consiste
en la promoción del desarrollo a través de la financiación y ejecución de proyectos (Medianero,
2008). Este enfoque es el elemento central alrededor del cual se organiza el conjunto de procesos
de la inversión pública. Esta metodología es la utilizada a nivel del Estado a través del Sistema
Administrativo de Inversión Pública.
Los sistemas administrativos, de acuerdo con lo señalado en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,
son entendidos como el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos
que organizan las actividades de la administración pública (Presidencia del Consejo de Ministros,
2007). Tienen por finalidad regular la utilización de sus recursos y promover la eficacia y eficiencia
en su uso. Dentro de ellos se encuentra el Sistema de Inversión Pública, que desempeña un papel
primordial al asegurar el uso eficiente de los recursos públicos destinados a la inversión, a fin de
beneficiar a la ciudadanía mediante la satisfacción de las necesidades públicas (Guzmán, 2016).
El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) fue un sistema administrativo que buscaba certificar
la calidad de los proyectos. Creado mediante la Ley N° 27293, tenía como finalidad optimizar el uso
de los recursos públicos destinados a la inversión, y para esto se establecieron principios, procesos,
metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de inversión. En un principio
excluía de su ámbito de aplicación a los gobiernos regionales y locales; sin embargo, el artículo
19.° de la Ley de Bases de la Descentralización (Ley Nº 27783), dispuso que el SNIP se desarrolle
y descentralice progresivamente en los ámbitos regional y local. Por este motivo, tácitamente se
extendió su aplicación. Igualmente, la Ley Nº 28802 estableció de manera expresa que el ámbito
de aplicación del SNIP comprenda los tres niveles de gobierno que ejecutan proyectos de inversión
con recursos públicos.
Para cumplir sus fines, el SNIP estableció como herramienta principal la elaboración de proyectos
de inversión pública. Se denomina así a aquellas intervenciones limitadas en el tiempo que utilizan
total o parcialmente recursos públicos con el fin de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad
productora o de provisión de bienes o servicios, y cuyos beneficios se generen durante la vida útil
del proyecto y sean independientes de otros proyectos (Decreto Supremo Nº 102-2007-EF, 2007).
Los proyectos de inversión en el marco del SNIP se ejecutaban en tres fases. En la primera, denominada
fase de preinversión, se realizaban los estudios de preinversión a nivel de perfil, prefactibilidad y
factibilidad. En la segunda, llamada fase de inversión, se elaboraba el expediente técnico o estudio
definitivo y se ejecutaba el proyecto; la tercera fase, la de postinversión, comprendía la operación y
mantenimiento del PIP ejecutado, así como la evaluación ex post. Estas fases, a su vez, preveían un
ciclo de retroalimentación sobre la base de las evaluaciones que se efectuaran.
20
Gráfico 1
Ciclo del proyecto
Preinversión Inversión Postinversión

Idea
Perfil Estudios Operación y

Perfil definitivos/ mantemiento
*
Pre- expediente Fin
factibilidad * técnico
Evaluación
ex post
Factibilidad Ejecución
Retroalimentación
* La declaración de viabilidad es un requisito para pasar de la fase de preinversión a la fase de inversión
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

* Se coloca tal como aparece en https://www.mef.gob.pe/es/inversion-publica-sp-21787/193-ciclo-de-
proyecto/876-ciclo-del-proyecto
En la fase de preinversión se evaluaba ex ante la conveniencia de desarrollar una inversión a

través de proyectos de inversión pública, determinando su pertinencia, su rentabilidad social y su
sostenibilidad (Medianero, 2008). Para ello se requerían estudios del perfil, de la prefactibilidad y
de la factibilidad. De estos tres, era obligatorio el desarrollo del perfil, mientras que los otros dos
se podían realizar según las características del proyecto (el monto de inversión, la complejidad, la
tecnología, entre otros). Si los proyectos habían evidenciado ser socialmente rentables, sostenibles
y compatibles con los lineamientos de política —es decir, cumplían los requisitos técnicos y legales
establecidos por la normatividad del SNIP (Decreto Supremo Nº 102-2007-EF, 2007)—, el órgano
correspondiente declaraba la viabilidad del estudio de preinversión, requisito para pasar a la fase
de inversión.
La fase de inversión comprendía dos etapas. En la primera, la del diseño del estudio definitivo
o expediente técnico, se definían en detalle las características de la alternativa que había sido
seleccionada en la fase de preinversión. En la segunda, se ejecutaba e implementaba el PIP
declarado viable. En ambas etapas había que ceñirse a los parámetros técnicos, económicos y
ambientales con los que se había declarado la viabilidad del proyecto; sin embargo, era posible
que se presentaran modificaciones (sustanciales o no sustanciales), las que se ejecutaban según las
disposiciones que establecía la normatividad en la materia. La fase de inversión culminaba cuando
el PIP era ejecutado totalmente y, en caso de corresponder, transferido a la entidad responsable de
su operación y mantenimiento. Después, la unidad ejecutora debía elaborar el Informe de Cierre del
PIP y remitirlo al órgano que había declarado su viabilidad, a fin de que lo registre en el Banco de
Proyectos.
21
En la fase de postinversión se concretaba la generación de los beneficios del proyecto. Comprendía

tanto la operación y mantenimiento del PIP como la evaluación ex post. Se ejecutaban las actividades,
operaciones y procesos necesarios para obtener los beneficios del bien o servicio que el PIP atendía.
La evaluación ex post permitía determinar la relevancia, eficiencia, eficacia, sostenibilidad e impacto
de las actividades desarrolladas para alcanzar los objetivos del PIP (Medianero, 2008).
Este esquema de ejecución de proyectos de inversión pública se aplicó hasta el 9 de diciembre del
2018. A partir de esa fecha entró en vigencia el Decreto Legislativo Nº 1252, que creó el Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe) y derogó la Ley
Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública.
3.2. El Sistema de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe)

El cambio de regulación del SNIP a Invierte.pe se sustentó en la delegación de facultades legislativas
otorgada por el Congreso al Poder Ejecutivo en setiembre del 2016 mediante Ley Nº 30506. Según
esta norma, el Gobierno quedaba facultado para, entre otras cosas, reorganizar el sistema de
inversión pública otorgándole una estructura realmente descentralizada. La idea era que el nuevo
sistema garantice la eficacia del proceso de descentralización, de modo que se agilice e incremente
la calidad de la inversión pública y se priorice el cierre de las brechas de infraestructura, además de
simplificar los procedimientos del sistema.
El sistema Invierte.pe surge, por lo tanto, con la finalidad de orientar el uso de los recursos públicos
destinados a la inversión y lograr, de esta manera, la efectiva prestación de servicios, así como
la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país. Su ámbito de aplicación se
extiende a todas las entidades y empresas del sector público no financiero que ejecutan proyectos de
inversión o inversiones de optimización, de ampliación marginal, de reposición y de rehabilitación.
Bajo este sistema se cambia el concepto de proyectos de inversión. Ahora se denominan así aquellas
intervenciones temporales que se financian, total o parcialmente, con recursos públicos, destinadas
a la formación de capital físico, humano, natural, institucional o intelectual que tengan como
propósito crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción de bienes o servicios cuya
prestación el Estado tenga responsabilidad de brindar o de garantizar (Decreto Legislativo Nº 1252,
2016). Solo los PIP se someten a todo el ciclo de inversiones.
En el marco de Invierte.pe, no clasifican como PI:
a) Las inversiones de optimización, es decir, inversiones menores que resultan de un mejor uso o
aprovechamiento de los factores de producción disponibles de una unidad productora (UP).
b) Las inversiones de ampliación marginal. En estas se incluyen las del servicio (incremento de la
capacidad de una UP hasta en 20 % en proyectos de inversión estandarizados por el sector), las
de la edificación u obra civil (incrementan el activo no financiero y no modifican la capacidad de
producción de servicios o bienes), las destinadas a la adquisición anticipada de terrenos (derivadas
de una planificación del incremento de la oferta de servicios en el marco del PMI) y las inversiones
de ampliación marginal por liberación de interferencias (orientadas a la eliminación o reubicación
de redes de servicios públicos).
c) Inversiones de reposición, destinadas al reemplazo de equipos, equipamiento, mobiliario y
vehículos cuya vida útil ha culminado y que formen parte de una UP.
d) Inversiones de rehabilitación, destinadas a la reparación de infraestructura dañada o equipos
mayores que formen parte de una UP, para restituirlos a su estado o estimación original.
Los proyectos de inversión se desarrollan y ejecutan a través del ciclo de inversión, entendido como
las fases que atraviesan las inversiones que califican como proyectos. Estas son cuatro: programación
multianual (PMI), formulación y evaluación, ejecución y funcionamiento.
22
Gráfico 2
Ciclo del proyecto Invierte.pe
Programación Formulación Ejecución Funcionamiento

multianual y evaluación
Diagnóstico de Elaboración
Elaboración de Operación y
la situación de del expediente
la ficha técnica/ mantenimiento
las brechas de técnico
estudio de
infraestructura
preinversión
o de acceso
a servicios Ejecución física y Evaluación
públicos financiera ex post
Evaluación y
Elaboración y declaración de
aprobación del viabilidad *Sistema de
PMI Seguimiento de
Inversiones (SSI)
Fuente: Sistema Nacional de Programa Multianual y Gestión de Inversiones (MEF)
La programación multianual es la primera fase del ciclo de inversiones. Comprende el diagnóstico

de la situación de las brechas de infraestructura o de acceso a servicios públicos, la definición
de los objetivos por alcanzar respecto de tales brechas, los criterios de priorización y la cartera
de inversiones. Esta fase contempla un proceso de coordinación y articulación de las inversiones
por programar entre las entidades de los diversos sectores de los gobiernos (nacional, regional y
local), los cuales lideran la conceptualización de los indicadores de brecha de infraestructura o de
acceso a los servicios públicos (MEF, 2017). En esta etapa se efectúa la consolidación en el Programa
Multianual de Inversiones del Estado (PMIE) (MEF, 2017), que está a cargo de la Dirección General
de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas.
La fase de formulación y evaluación comprende la elaboración de las fichas técnicas o estudios de
preinversión para aquellos proyectos que cierran brechas de infraestructura o de acceso a servicios
públicos y que han sido priorizados en la PMI del nivel de gobierno correspondiente. Después de la
evaluación y del registro del proyecto en el Banco de Inversiones, se procede a su viabilidad, que se
halla a cargo de las unidades formuladoras (UF) en todos los niveles de gobierno.
La fase de ejecución comprende la elaboración del documento equivalente y la ejecución del
proyecto. A su vez, se desarrollan labores de seguimiento físico y financiero con apoyo del Sistema
de Seguimiento de Inversiones (SSI), herramienta que se vincula a la información del Banco de
Inversiones con otros sistemas, como el Sistema Integrado de Administración Financiera de los
Recursos Públicos (SIAF-RP), el Sistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGA) y el Sistema
Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE) (Decreto Legislativo N° 1252, 2016). Esta fase se
encuentra a cargo de las unidades ejecutoras de inversiones (UEI) de cada entidad, la cual, una vez
culminada la fase, elabora la liquidación financiera y el cierre del registro (formato N° 9) en el Banco
de Inversiones.
23
Por último, la fase de funcionamiento comprende la ejecución del reporte del estado de los activos4,
la programación del gasto para fines de operación y mantenimiento, así como la evaluación ex
post de los proyectos de inversión con la finalidad de verificar el logro de metas e indicadores de
programación. También incluye el cierre de brechas que permitan mejoras en futuras inversiones.
Esta fase se encuentra a cargo de la Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI),
junto con la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones (DGPMI) (MEF, 2017).
El Sistema de Inversión Pública, sin embargo, no se desarrolla de manera unilateral, sino que está
estrechamente vinculado y mantiene coordinación e interrelación con los sistemas administrativos,
con énfasis en aquellos que conforman la Administración Financiera del Estado (Sistema Nacional de
Presupuesto Público, Sistema Nacional de Tesorería, Sistema Nacional de Endeudamiento Público,
Sistema Nacional de Contabilidad, Sistema Nacional de Abastecimiento) (Decreto Legislativo N°
1436, 2018), para el cumplimiento de su finalidad y asegurar la adecuada coherencia normativa y
administrativa (Decreto Legislativo N° 1252, 2016).
3.3. Sistema Nacional de Presupuesto y su vinculación con la ejecución de los PIP

Como se explicó en líneas anteriores, el Sistema de Inversión Pública —hoy Invierte.pe— se encuentra
estrechamente vinculado a otros sistemas administrativos, entre los cuales se halla el Sistema
Nacional de Presupuesto Público, encargado de conducir el proceso presupuestario de todas las
entidades y organismos del sector público.
El Sistema Nacional de Presupuesto es un conjunto de órganos, normas y procedimientos que
conducen el proceso presupuestario de las entidades del sector público en todas sus fases. Está
integrado por la Dirección General del Presupuesto Público —dependiente del Viceministerio de
Hacienda— y por las unidades ejecutoras a través de las oficinas o dependencias en las cuales se
conducen los procesos relacionados con el sistema, a nivel de todas las entidades y organismos del
sector público que administran fondos públicos (MEF, 2011). Con este sistema se hallan vinculados
conceptos importantes, como el de presupuesto. Este es el instrumento de gestión del Estado
para el logro de resultados a favor de la población; esto se consigue mediante la prestación de
servicios y el cumplimiento con eficacia y eficiencia, por parte de las diversas entidades, de metas de
coberturas. Asimismo, es la expresión cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos que se han
de atender durante el año fiscal por cada una de las entidades públicas; refleja, a su vez, los ingresos
que financian dichos gastos (Ley Nº 28411, 2004).
El presupuesto se determina en cinco fases: programación, formulación, aprobación, ejecución
y evaluación del presupuesto. La programación consiste en la estimación de los gastos que
serán ejecutados en el año fiscal siguiente, en función de los servicios que se prestarán y de los
resultados que se esperan lograr. La formulación comprende la priorización del gasto, así como
la determinación de la estructura funcional programática del pliego y de las metas en función de
las escalas de prioridades, consignándose las cadenas de gasto y fuentes de financiamiento. La
aprobación del presupuesto de cada año fiscal corresponde al Congreso de la República, mediante
ley que especifica el límite máximo de gasto por ejecutarse durante dicho periodo. La ejecución
se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre de cada año fiscal y consiste en la atención de
las obligaciones de gasto de acuerdo con el presupuesto institucional aprobado para cada entidad
pública; comprende las etapas de compromiso, devengado y pago (Ley N° 28411, 2004). Por último,
la fase de evaluación implica la medición de los resultados obtenidos y el análisis de las variaciones
físicas y financieras observadas, con relación a lo aprobado en los presupuestos del sector público.
4 Formato N° 11B, Registro de Información de Activos Estratégicos Esenciales (AE).

24
3.4. Presupuesto por resultados (PpR)

En el marco de las reformas del Estado, desde el año 2007, el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF), a través de la Dirección General del Presupuesto Público (DGPP), promueve un enfoque
denominado presupuesto por resultados (PpR), con el cual se busca articular la gestión presupuestaria
(asignación y ejecución de los recursos públicos) en torno a los resultados que requieren y valoran
los ciudadanos.
El PpR es una estrategia de gestión pública que permite vincular la asignación de recursos
presupuestales a bienes y servicios (productos) y a resultados en favor de la población, con la
característica de que puedan ser medibles. Para lograrlo, es necesario un compromiso de las
entidades públicas, definir responsables, generar información y rendir cuentas (MEF, 2018).
Gráfico 3
Gestión por procesos: cadena de valor del
presupuesto por resultados (PpR)
SITUACIÓN
Procesos de producción de bienes y servicios
INICIAL
Necesidades
de la Insumos/
Actividad
ciudadanía procesos
Producto
Resultado Resultado Ciudadanos

específico final atendidos
SITUACIÓN
DESEADA
Fuente: Dirección General de Presupuesto Público (MEF)

Elaboración: Dirección General de Seguridad Ciudadana (MININTER)
25
3.5. Instrumentos del presupuesto por resultados

Lo que se busca con el PpR es que las asignaciones presupuestales respondan a los criterios de
prioridad y desempeño, por lo que cuenta con cuatro instrumentos que se detallan a continuación:
a) Programa presupuestal (PP). Unidad de programación de las acciones de las entidades
públicas, que, integradas y articuladas, se orientan a proveer productos (bienes y servicios)
para lograr un resultado específico a favor de la población y contribuir, así, al logro de un
resultado final asociado a un objetivo de la política pública (MEF, 2018). Además, es una
categoría presupuestaria que constituye un instrumento de PpR.
Gráfico 4
Programa presupuestal
Incentivos
a la gestión
PRIORIDAD
Programas
presupuestales
Seguimiento Evaluación
DESEMPEÑO
Fuente: Dirección General de Presupuesto Público (MEF)

Este instrumento es importante porque permite:

● Identificar y asignar recursos en aquellos productos (bienes y servicios) que inciden en el
logro de resultados que beneficien a la población.
● Evaluar el gasto público bajo una lógica causal, ya que permiten esclarecer la lógica causal
entre los productos (bienes y servicios) que se proveen a la población y sus resultados, y
establecer indicadores para su medición.
● Articular esfuerzos entre los tres niveles de gobierno a través de la implementación de un
PP con articulación territorial que permita obtener mejores y mayores resultados, así como
generar un mayor aprendizaje entre las diferentes entidades de los tres niveles de gobierno.
Resulta parte importante del PP la articulación territorial, que se define como la integración de dos
o más entidades de distinto nivel de gobierno en las diferentes fases del proceso presupuestario
asociado a un PP.
26
b) Seguimiento. Es el proceso continuo de recolección y análisis de información que da cuenta

en qué medida un PP está logrando sus resultados (MEF, 2018). Dicho instrumento cuenta con
el portal Consulta Amigable del MEF, donde se puede hacer el seguimiento de la ejecución
presupuestal. En él se encuentra información sobre la asignación y ejecución presupuestal a
nivel de presupuesto institucional de apertura (PIA), el presupuesto institucional modificado
(PIM), la ejecución de ingreso en la fase de recaudado, y la ejecución de gasto en las fases de
compromiso, devengado y girado, correspondientes a las unidades ejecutoras (UE) del Gobierno
nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales.
c) Evaluaciones independientes. Consisten en el análisis sistemático y objetivo del diseño,
gestión, desempeño, resultados e impactos de una intervención pública, proyecto, programa
o política en curso o concluida. El objetivo es proporcionar información confiable y útil para
tomar decisiones presupuestales y de gestión (MEF, 2018).
d) Incentivos a la gestión. Promueven la aceleración hacia el logro de los resultados al
vincular directamente los recursos asignados con mejoras específicas en la gestión (MEF, 2018).
Estos son:
● El programa de incentivos (PI). Implica una transferencia de recursos financieros
condicionada al cumplimiento de metas que deben alcanzar las municipalidades en un
periodo determinado.
● Los convenios de apoyo presupuestario y financiamiento. Los primeros son un acuerdo de
carácter técnico suscrito entre las entidades públicas y la Dirección General de Presupuesto
Público, en el que la entidad pública se compromete a cumplir las metas de indicadores
de resultado o producto del programa presupuestal, según corresponda, así como en la
ejecución de los compromisos de gestión para una mejor provisión de los servicios públicos.
Son financiados con recursos públicos provenientes de donaciones que recibe el Estado,
previa suscripción de un convenio de financiación. Este último es una modalidad de ayuda
al desarrollo mediante la cual se transfieren recursos financieros al Tesoro Público del país
para impulsar la implementación de estrategias o uno o más programas presupuestales.
Tal como se señaló en líneas anteriores, los programas presupuestales como una unidad de
programación presupuestaria se realizan a través de la estructura funcional programática.
3.6. Estructura funcional programática

Según el portal web del Ministerio de Economía y Finanzas (2018), la estructura funcional
programática muestra las líneas de acción que la entidad pública desarrollará durante el año fiscal
para lograr sus objetivos institucionales, a través del cumplimiento de las metas contempladas
en el presupuesto institucional. Está compuesta por categorías presupuestarias seleccionadas
técnicamente, de manera que permitan visualizar los propósitos por lograr durante el año. Son las
siguientes:
a) Función. Corresponde al nivel máximo de agregación de las acciones del Estado para el
cumplimiento de los deberes primordiales constitucionalmente establecidos. La selección de
las funciones a las que sirve el accionar de una entidad pública se fundamenta en su misión y
propósitos institucionales.
b) Programa funcional. Es el desagregado de la función que sistematiza la actuación estatal.
A través del programa se expresan las políticas institucionales sobre las que se determinan
las líneas de acción que la entidad pública desarrolla durante el año fiscal. Comprende
acciones interdependientes con la finalidad de alcanzar objetivos generales de acuerdo con los
propósitos de la entidad pública.
c) Programas. Recogen los lineamientos de carácter sectorial e institucional, los que se
establecen en función de los objetivos de la política general del Gobierno. Los programas deben
servir de enlace entre el planeamiento estratégico y los respectivos presupuestos, debiendo
mostrar la dimensión presupuestaria de los objetivos generales por la entidad pública para el
año fiscal.
27
d) Subprograma funcional. Categoría presupuestaria que refleja acciones orientadas a

alcanzar objetivos parciales. Es el desagregado del programa. Su selección obedece a la
especialización que requiera la consecución de los objetivos generales a los que responde cada
programa determinado. El subprograma muestra la gestión presupuestaria del pliego a nivel
de objetivos parciales.
3.7. Afectación presupuestal en el clasificador funcional programático, en materia de

seguridad ciudadana
Mediante diversas directivas, vigentes en sucesivos periodos de tiempo (la última emitida en el
2011), se han establecido las siguientes funciones en materia de seguridad ciudadana:
a) Función 03: Planeamiento, Gestión y Reserva de Contingencia. Corresponde al
nivel máximo de agregación de las acciones desarrolladas para el planeamiento, dirección,
conducción y armonización de las políticas de gobierno, necesarias en la gestión pública, así
como para la ejecución y control de los fondos públicos. Incluye la previsión de la Reserva de
Contingencia. La afectación presupuestal se produce en el subprograma 005.
b) Función 04: Defensa y Seguridad Nacional. Corresponde al nivel máximo de agregación
de las acciones para garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial, y de otras
acciones que sean encomendadas por el Gobierno. La afectación presupuestal se produce en el
subprograma 0027.
c) Función 05: Orden Público y Seguridad. Corresponde al nivel máximo de agregación
de las acciones para garantizar el orden público y preservar el orden interno. La afectación
presupuestal se produce en el subprograma 0031.
d) Función 07: Defensa y Seguridad Nacional. Vigente durante los años 2007 y 2008
(Directiva Nº 004-2007-EF/68.01), corresponde al nivel máximo de agregación de las
acciones de dirección, coordinación y conducción para garantizar la independencia, soberanía
e integridad territorial, así como para garantizar, mantener y restablecer el orden público y
preservar el orden interno. Incluye, además, acciones de prevención y atención a la población
en situación de desastre o calamidad pública. La afectación presupuestal se produce en el
subprograma 0182.
Cuadro 1
Programas y subprogramas funcionales
Programa
Función 03: Programa 004: Subprograma 0005:

Planeamiento, Gestión y Planeamiento Planeamiento
Reserva de Contingencia gubernamental institucional
Función 04: Programa 013: Subprograma

Defensa y Seguridad Defensa y seguridad 0027:
Nacional nacional Seguridad nacional
Orden Público y Orden interno Seguridad vecinal y
Seguridad comunal
Defensa y Seguridad Orden interno Seguridad ciudadana
Nacional
Fuente: Resolución Directoral N° 003-2011-EF/68.01, 2011
Elaboración: Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana (MININTER)
28
3.8. El programa presupuestal 0030 (PP0030), «Reducción de delitos y faltas que afectan
la seguridad ciudadana».
Para el año 2012 se produjeron cambios en el diseño del programa relacionado con la seguridad
ciudadana debido al proceso de definición en el que se asientan los modelos de causalidad. La
categoría presupuestal 0030, «Reducción de la victimización en zonas urbanas del país en el marco
de la seguridad ciudadana», pasó a ser la de «Reducción de delitos y faltas que afectan la seguridad
ciudadana».
Para la obtención del resultado específico, se utilizan indicadores de la Encuesta Nacional de
Programas Estratégicos (ENAPRES-INEI), tales como el porcentaje de la población que ha sido víctima
de algún hecho que atentó contra su seguridad en los últimos doce meses (porcentaje de víctimas);
el porcentaje de viviendas urbanas afectadas por robo en los últimos doce meses; el porcentaje de
la población nacional urbana víctima de algún delito cometido con arma de fuego en los últimos
doce meses; el porcentaje de la población víctima de robo de dinero, cartera y celular; el porcentaje
de la población que recibió amenazas e intimidaciones y que hizo la denuncia; y finalmente, la tasa
de homicidios por cada cien mil habitantes.
El PP0030 debe ser implementado en los tres niveles de gobierno. A la fecha se ejecuta de la
siguiente manera: a) a nivel de Gobierno nacional, en 14 UE (2 MININTER y 12 PNP); b) a nivel de
gobiernos regionales, en siete de 26 regiones intervienen en el PIP; y c) a nivel de gobiernos locales,
en 1,441 de 1,874 municipalidades.
Todas ellas intervienen con asignación de presupuesto en productos o proyectos. El programa
cuenta con acciones comunes, con cinco productos (cada uno de ellos con actividades) y proyectos
de inversión pública, los que se detallan en el siguiente cuadro.
Cuadro 2
Productos, actividades y proyectos del PP0030
Productos Actividades
5000276: Gestión del programa

Acciones comunes
5003032: Seguimiento y evaluación del programa
5003046: Patrullaje policial por sector
5006034: Mantenimiento de vehículos para patrullaje

por sector
3000355: Patrullaje por
sector 5004156: Patrullaje municipal por sector – serenazgo (GL)
5006035: Mantenimiento de mobiliario y equipos

informáticos de las comisarías
5004186: Mantenimiento preventivo y correctivo de la
infraestructura de las comisarías
3000520: Comisarías con las
condiciones básicas para el 5006036: Dotación de municiones e insumos y
servicio a la comunidad mantenimiento de equipos policiales de las comisarías
5004159: Acceso a sistemas policiales y de otras entidades

29
Productos Actividades
5004965: Operaciones policiales de las comisarías para

3000422: Operaciones reducir los delitos y faltas
policiales para reducir los
delitos y faltas 5006127: Operaciones policiales de las unidades
especializadas para reducir los delitos y faltas
5006037: Mantenimiento de vehículos para operaciones
policiales.
3000781: Unidades
especializadas con las 5006038: Mantenimiento de mobiliario y equipos
condiciones básicas para informáticos de las unidades especializadas
operaciones policiales
5005844: Mantenimiento y acondicionamiento de la
infraestructura de las unidades especializadas
5004165: Asistencia técnica y administrativa a los comités de
seguridad ciudadana
5004166: Capacitación al personal de las OPC para el
3000356: Comunidad desarrollo de las acciones preventivas
organizada a favor de la
seguridad ciudadana 5004167: Comunidad recibe acciones de prevención en el
marco del Plan de Seguridad Ciudadana (GL)
5004168: Comisarías aplican acciones de prevención
mediante sus oficinas de participación ciudadana
Proyectos de inversión
Proyectos
pública.
Fuente: Consulta Amigable (MEF)

3.9. Análisis del presupuesto total asignado y ejecutado en materia de seguridad

ciudadana durante el periodo fiscal del 2007 al 2017
3.9.1. Asignación de recursos por nivel de gobierno
De los recursos asignados a las funciones y programas relacionados con la seguridad
ciudadana en los tres niveles de gobierno por el periodo de diez años, se determina que
su ejecución fue del 90.28 %, y cuyo desagregado por niveles de gobierno es el siguiente:
92.70 % por el Gobierno nacional, 76.13 % por los gobiernos locales, y el 64.76 % por los
gobiernos regionales.
30
Tabla 1
Asignación de recursos por nivel de gobierno 2007-2017 (PP0030,
función, acciones centrales y APNOP)
Nivel de Gobierno Suma de PIA Suma de PIM Suma de devengado

(S/) (S/) (S/)
Gobierno 53,023’592,927 63,247’094,169 58,632’589,403
nacional
Gobiernos 4,427’260,743 8,598’567,362 6,545’922,046
locales
Gobiernos 314’012,408 1,219’824,156 789’916,447
regionales
Total general 57,764’866,078 73,065’485,687 65,968’427,896

Gráfico 5
Asignación de recursos por nivel de gobierno (acumulado 2007-2017)
70,000
63,247
58,633
60,000
53,024
50,000
Millones (S/)
40,000
30,000
20,000
10,000 8,599 6,546

4,427
314 1,220 790
0
Gobierno nacional Gobiernos locales Gobiernos regionales
PIA PIM DEVENGADO

31
3.9.2. Asignación de recursos: Gobierno nacional

En lo que respecta a la asignación de recursos a nivel de Gobierno nacional, se determina que
el año 2015 presentó un mayor porcentaje de ejecución de lo programado (96.63 %).
Tabla 2
Asignación de recursos a nivel de Gobierno nacional 2007–2017
Año Suma de PIA Suma de PIM Suma de devengado Avance %

(S/) (S/) (S/)
2007 2,422’412,964 2,543’611,497 2,411’007,296 94.79 %
2008 2,884’609,445 2,794’572,639 2,611’712,270 93.46 %
2009 5,242’094,361 6,550’083,813 5,781’727,393 88.27 %
2010 6,365’592,524 7,217’690,192 6,384’404,372 88.45 %
2011 6,128’348,453 6,923’622,729 6,139’405,057 88.67 %
2012 2,676’255,103 5,030’006,106 4,664’001,154 92.72 %
2013 3,460’930,880 4,880’856,529 4,572’734,969 93.69 %
2014 4,809’128,414 6,867’851,888 6,534’653,006 95.15 %
2015 5,562’308,454 6,791’395,078 6,562’261,078 96.63 %
2016 5,677’114,612 6,543’366,648 6,243’630,211 95.42 %
2017 6,619’237,936 7,104’037,050 6,727’052,597 94.69 %
Total 51,848’033,146 63,247’094,169 58,632’589,403 92.70 %

32
Gráfico 6
Asignación de recursos a nivel de Gobierno nacional
(acumulado 2007-2017)
8,000
7,000
6,000
Millones (S/)
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
PIA PIM DEVENGADO

3.9.3. Asignación de recursos: Gobierno local

En lo que respecta a la asignación de recursos en los gobiernos locales, se determina que
el año 2010 presentó el mayor nivel de ejecución (83.85 %) de lo asignado y que durante
el año 2017 se efectuó la mayor variación presupuestal (PIM) con respecto a lo asignado
inicialmente para la ejecución de las actividades relacionadas con la seguridad ciudadana.
Tabla 3
Asignación de recursos a nivel de gobierno local 2007–2017
Suma de PIA Suma de PIM Suma de devengado Avance %
Año (S/) (S/) (S/)
2007 159’354,626 226’813,778 162’248,997 71.53 %
2008 198’153,515 329’708,773 255’056,578 77.36 %
2009 260’433,788 409’136,621 328’753,353 80.35 %
2010 275’088,585 430’197,120 360’726,388 83.85 %
2011 318’117,879 543’103,008 406’798,465 74.90 %

33
Año Suma de PIA Suma de PIM Suma de devengado Avance %

(S/) (S/) (S/)
2012 409’869,923 958’779,993 726’635,516 75.79 %
2013 445’368,936 1,053’950,066 830’090,491 78.76 %
2014 515’658,920 1,140’800,909 865’665,094 75.88 %
2015 554’977,192 1,080’108,704 769’702,360 71.26 %
2016 619’982,317 1,174’210,029 919’225,758 78.28 %
2017 670’255,062 1,251’758,361 921’019,046 73.58 %

Total 4,427’260,743 8,598’567,362 6,545’922,046 76.13 %
general

Gráfico 7
Asignación de recursos a nivel de gobierno local (acumulado 2007-2017)
1,400
1,200
1,000
Millones (S/)
800
600
400
200
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
PIA PIM DEVENGADO

34
3.9.4. Asignación de recursos: gobierno regional

De manera similar a lo descrito anteriormente, la asignación de recursos en los gobiernos
regionales para el año 2014 fue ejecutada al 90.44 %. Por otro lado, el año que muestra el
mayor valor de PIM fue el 2012.
Tabla 4
Asignación de recursos a nivel de gobierno regional 2007-2017
Suma de PIA Suma de PIM Suma de devengado
Año (S/) (S/) (S/) Avance %
2007 2’335,369 14’248,894 4’763,259 33.43 %
2008 11’344,286 47’924,385 29’585,349 61.73 %
2009 13’881,245 65’755,994 21’164,493 32.19 %
2010 11’470,032 73’077,646 40’471,874 55.38 %
2011 11’942,115 65’897,745 32’751,121 49.70 %
2012 68’964,035 321’421,614 184’293,132 57.34 %
2013 63’787,072 222’857,278 185’537,867 83.25 %
2014 43’631,539 94’156,457 85’157,436 90.44 %
2015 24’074,126 85’741,220 45’584,706 53.17 %
2016 23’981,154 119’554,566 91’388,200 76.44 %
2017 38’601,435 109’188,357 69’219,010 63.39 %
Total 314’012,408 1,219’824,156 789’916,447 64.76 %

general

35
Gráfico 8
2
Asignación de recursos a nivel de gobierno regional (acumulado 2007-2017)
350
300
250
Millones (S/)
200
150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
PIA PIM DEVENGADO

3.9.5. Asignación de recursos: función y programas

De la asignación total de recursos en las diferentes funciones y programas se precisa que la
función 05, «Orden Público y Seguridad», entre los años 2007 y 2017, tuvo una asignación
de recursos en su PIM de S/ 26,284’817,388 con una ejecución de S/ 24,666’402,343, que
representa el 93.84 % del monto total asignado. Asimismo, del total asignado en el periodo
de diez años, se ejecutó un total de S/ 49,640’540,927, que representa el 91.03 % del PIM.
36
Tabla 5
Asignación de recursos por función a nivel nacional 2007-2017
Suma de PIM Suma de
Función (S/) devengado (S/)
Función 03: Planeamiento, Gestión y Reserva de 1’142,660 39,950
contingencia
PP0030: Reducción de delitos y faltas que afectan la
seguridad ciudadana 1’142,660 39,950
Función 04: Defensa y Seguridad Nacional 10,135’682,271 8,711’957,525
Programa 013: Defensa y Seguridad Nacional 10,134’979,029 8,711’874,787
Programa 014: Orden interno 703,242 82,738
Función 05: Orden Público y Seguridad 3,381’736,264 3,026’517,231
Programa 014: Orden interno 3,381’736,264 3,026’517,231
Función 05: Orden Público y Seguridad 35,045’466,229 32,425’667,317
PP0030: Reducción de delitos y faltas que afectan la

seguridad ciudadana 26,284’817,388 24,666’402,343
Programa 013: Defensa y Seguridad Nacional 4’243,399 3’439,632
Programa 014: Orden interno 8,756’405,442 7,755’825,342
Función 05: Orden Público y Seguridad 5’444,133 1’985,154
Programa 013: Defensa y Seguridad Nacional 5’444,133 1’985,154
Función 05: Protección y Previsión Social 567’657,037 428’393,780
Programa 022: Orden interno 567’657,037 428’393,780
Función 07: Defensa y Seguridad Nacional 5,389’222,929 5,045’979,970
Programa 022: Orden Interno 5,389’222,929 5,045’979,970
Total general 54,526’351,523 49,640’540,927

37
Gráfico 9
Asignación de recursos a nivel nacional por función (acumulado 2007-2017)
40,000
35,000
Millones (S/)
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
Función 05: Función 04: Función 07: Función 05: Función 05:
Orden Público Defensa y Defensa y Orden Público Protección y
y Seguridad Seguridad Seguridad y Seguridad Prevención
Nacional Nacional Social
Suma de PIM (millones de S/) Suma de devengado (millones de S/)

Gráfico 10
Asignación de recursos a nivel nacional por programa (acumulado 2007-2017)
30,000
25,000
20,000
Millones (S/)
15,000
10,000
5,000
0
PP0030: Programa 013: Programa 014: Programa 022:
Reducción de delitos y faltas Defensa y Orden interno Orden interno
que afectan la seguridad Seguridad
ciudadana Nacional
Suma de PIM Suma de devengado

3.9.6. Asignación de recursos por programa y función, años 2007-2017

Un último punto a tomar en cuenta recae en la asignación total de recursos a nivel de
programa. La mayor asignación presupuestal para los diferentes niveles de gobierno se
alcanzó en el 2011. El 2007, en cambio, fue el año con menor asignación (anexo 1).
38
4
¿En qué invierten los
gobiernos locales en
39
4. ¿En qué invierten los gobiernos locales en seguridad ciudadana?

4.1. Por qué estudiar en qué invertimos en seguridad ciudadana
La victimización es sumamente perjudicial para la sociedad. En primer lugar, reduce el bienestar
general de la población, a la vez que las rutinas diarias de la vida en comunidad se modifican de
forma sustancial; las economías locales, asimismo, se ven obligadas a reestructurarse para adecuarse
a un mayor gasto en seguridad. Igualmente, la victimización es la principal responsable de que
gran parte del presupuesto público nacional y subnacional se destine a esfuerzos para prevenirla y
controlarla. Este no es un hecho menor en el contexto peruano: se estima que en América Latina y el
Caribe (ALC) el delito costó, por lo menos, un 3.55 % del PBI regional, en promedio, en el 2014. Esta
cifra es similar a la suma del gasto anual en infraestructura y equivale aproximadamente a la suma
de los ingresos del 30 % más pobre de la población de la región (Jaitman, 2017: 12).
Nuestra región es la que más preocupación por la seguridad refleja en sus presupuestos y cuenta
con razones poderosas para ello. En su territorio habita el 8 % de la población global, mientras
que allí se produce el 33 % del total de crímenes violentos a nivel mundial (Muggah & Aguirre,
2018). Asimismo, el top 10 de ciudades con más homicidios por cada cien mil habitantes está
conformado por ciudades latinoamericanas y del Caribe, y con 33 de ellas en el top 50 mundial
superan largamente a sus pares continentales (Muggah, 2017).
Sin embargo, no todas las ciudades de la región son comparables con los indicadores extremos de
violencia que se registran en México, Brasil, Colombia y Venezuela; las grandes ciudades del Perú —al
igual que algunas de sus pares regionales, como Buenos Aires y Montevideo— son, comparativamente,
más pacíficas. Es bastante significativo que casi todas mantienen altos indicadores de miedo al
crimen, lo que acarrea considerables consecuencias en sus economías (Jaitman, 2015: 21). Al igual
que en el Perú, la mayoría de ciudades de la región mantiene un patrón reconocible entre la alta
percepción de inseguridad y la alta incidencia de victimización que sufren sus habitantes, y cuyo
subregistro es muchas veces tan subestimado como sobreestimado por los gestores de políticas de
seguridad (Muggah et al., 2017).
Directa o indirectamente, el crimen tiene un alto precio, y son los distintos niveles de gobierno los
más afectados por sus implicancias. Según Laura Jaitman, el gasto público en seguridad ciudadana
es el principal componente del costo estimado, que alcanza un 50 %. En consecuencia, el gasto
público en seguridad ascendió a 1.45 % del PBI regional y a más de 90,000 millones de dólares (a
paridad de poder adquisitivo) por año (Jaitman, 2017:6).
La estimación del costo del crimen en el Perú es compleja, principalmente por la dispersión de
la información. Es decir, no existen cifras precisas que reflejen la magnitud real de los delitos a
nivel desagregado y en todo el país. No obstante, lo que sí sabemos —y siendo este el propósito del
presente capítulo— es cuánto gastamos en relación con lo que se perciben como acciones específicas
de cada localidad para combatir la criminalidad.
4.2. Metodología para la selección de proyectos de inversión pública

Para la elaboración del presente capítulo se han seleccionado los registros de los PIP contenidos en
el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe). Para ello
se coordinó con el MEF la remisión de una base de datos con el contenido de los PIP clasificados de
acuerdo con las funciones5 «Orden Público y Seguridad» (05), «Defensa y Seguridad Nacional (04)»
y «Defensa y Seguridad Nacional» (07). A continuación, se desarrollará brevemente el porqué del
uso de estas funciones.
5 En la estructura funcional programática, la función corresponde al nivel máximo de agregación de las acciones del Estado para el cumplimiento debido de los
deberes primordiales constitucionalmente establecidos. La selección de las funciones a las que sirve el accionar de una entidad pública se fundamenta en su
misión y sus propósitos institucionales.
40
En ese sentido, la función «Orden Público y Seguridad» (función 05) abarca las acciones necesarias
para garantizar el orden público y preservar el orden interno. Contempla el programa 014, «Orden
interno», que se divide, a su vez, en diversos subprogramas, como «Operaciones policiales» (0028),
«Seguridad vecinal y comunal» (0031), «Control y seguridad del tráfico terrestre» (0068) y «Servicios
de transporte terrestre» (0069).
Por su parte, «Defensa y Seguridad Nacional» (función 04) comprende las acciones para garantizar
la independencia, soberanía e integridad territorial, así como otras que sean encomendadas por el
Gobierno nacional. Comprende el programa 013, «Defensa y Seguridad Nacional», que se divide en
subprogramas, como «Defensa nacional» (0026) y «Seguridad nacional» (0027).
Finalmente, la función 07, «Defensa y Seguridad Nacional» (vigente durante los años 2007 y 2008)
contempla las acciones de dirección, coordinación y conducción para garantizar la independencia,
soberanía e integridad territorial, así como para garantizar, mantener y restablecer el orden público
y preservar el orden interno. Incluye, además, acciones de prevención y atención a la población en
situación de desastre o calamidad pública. Comprende el programa «Orden interno» (022), que se
divide en los subprogramas «Operaciones policiales» (0062) y «Seguridad Ciudadana» (0182).
De esa manera —identificándose las señaladas funciones presupuestales— se recogieron 10,449
PIPs contenidos en la información centralizada por el MEF. En un primer filtro se detectaron 1,269
duplicados; es decir, casos con información repetida en todas sus categorías. Este doble registro
se explica por la participación de diferentes pliegos (municipalidades) para la formulación de un
mismo PIP. Por lo general, esta duplicidad de registro se ha detectado en proyectos a cargo de
municipalidades provinciales que han ejecutado planes en conjunto con otras municipalidades
distritales de su jurisdicción. Luego de descartarlos, se contabilizó un total de 9,180 PIP registrados
en la base de datos.
El segundo criterio para la selección de casos en la base de datos giró en torno a la división funcional
y al grupo funcional de los PIP. De esta forma, se eligieron aquellos proyectos cuya división funcional
(programas) correspondía a «Defensa y Seguridad Nacional» y «Orden interno». De este grupo se
filtraron, a su vez, aquellos PIP cuyo grupo funcional (subprogramas) correspondía a «Seguridad
ciudadana», «Seguridad nacional» y «Seguridad vecinal y comunal». En total, la base de datos contó
con 2,130 casos seleccionados hasta esta etapa.
Explorando más detalladamente las características de los PIP, se identificó que muchos proyectos
aún no habían destinado un monto para su ejecución. Por este motivo, en el estudio se seleccionaron
solo aquellos PIP que se encontraban en la condición de devengados (es decir, que ya contaban con
compromisos de pago para efectos contables). De esta forma, la base de datos se redujo a 928
casos. También se detectó un número de PIP que se encontraban inactivos, razón por la cual fueron
retirados; de esta manera se obtuvo una base de datos que contempla un total de 891 casos.
Al profundizar más en el alcance de cada uno de estos PIP, se identificó que 9 de ellos habían sido
formulados y ejecutados por el Gobierno nacional, 30 por gobiernos regionales y 852 por gobiernos
locales. Ya que la presente investigación se ciñe al ámbito subnacional a nivel provincial y distrital,
se excluyeron del análisis los 39 casos de los Gobierno nacional y gobiernos regionales. Sin embargo,
al analizar aquellos propios de los gobiernos locales, se identificaron 22 que mantenían problemas
de registro, tales como datos incompletos, errores en el registro, entre otros, por lo que se decidió
excluirlos también. Con ello la base de datos se redujo a 830 PIP en seguridad ciudadana.
Finalmente, a través de la revisión de la descripción de los proyectos se identificó que 117 PIP
estaban destinados únicamente a la Policía Nacional del Perú. Estos PIP, que buscan apoyar a las
unidades policiales, tienen como objetivo mejorar el trabajo policial mediante la construcción de
nueva infraestructura, logística o en relación con las tareas administrativas de su personal. Además,
se identificaron y excluyeron tres casos en los que existían inconsistencias de registro entre las
fechas de creación del proyecto y las de declaración de viabilidad. En conclusión, aplicando todas las
excepciones mencionadas anteriormente, se tomaron para el siguiente análisis cuantitativo un total
de 710 PIP. Un breve resumen de lo expuesto se muestra en el gráfico 11.
41
Gráfico 11
Proceso de selección de casos para la base de datos
2310
3 grupos
Orden funcionales:
Público y 9180 —Seguridad 928 891
Seguridad ciudadana
Sin PIP PIP
—Seguridad
Defensa y repetidos devengados activos
nacional
Seguridad —Seguridad
vecinal y
Nº 10449 comunal
9 30 852
Gobierno Gobiernos Gobiernos
nacional regionales locales
5 4 27 3 830 22
PIP de Problemas PIP de Problemas PIP de Problemas
seguridad de registro seguridad de registro seguridad de registro
ciudadana ciudadana ciudadana
710 117 3
PIP de PIP de
Problemas
seguridad la PNP y
de registro
ciudadana otros
Fuente: Invierte.pe (MEF)

Cabe resaltar algunas observaciones sobre la forma en la cual se registran los casos en el banco de
proyectos de inversión del MEF. Se identificaron en el transcurso de la selección una serie de falencias
en el proceso de registro de los PIP. Por ejemplo, existen problemas para detectar los componentes
del PIP sobre la base de la descripción de su ficha técnica. Además, hay errores notorios en el
registro de las fichas técnicas, como fechas, documentación sustentatoria faltante, entre otros. Así
se pudieron detectar una serie de duplicidades, faltas ortográficas y formulaciones que ignoran o no
sustentan la evidencia correspondiente para la realización de los proyectos.
42
4.3. Por qué no incluir a los gobiernos regionales

Como se señaló anteriormente, un primer motivo ha sido concentrar nuestros esfuerzos en analizar
los PIP de las municipalidades distritales y provinciales de las cuales tenemos evidencia sistemática
de inversión en los últimos diez años. Ese no ha sido el caso de los PIP financiados por gobiernos
regionales. No obstante ello, de haber considerado los pliegos regionales, habría un conjunto de
limitaciones que valdría argumentar brevemente.
En primer lugar, hagamos el recorrido de la información disponible en relación con el pliego regional.
De un total de 980 PIP a nivel regional encontrados en la base de datos del MEF, 247 corresponden a
la función «Defensa y Seguridad Nacional». Estos incluyen proyectos para la prevención y mitigación
de riesgos de desastres naturales, que no corresponden a la función estricta de seguridad ciudadana
(por ejemplo, la construcción de defensas ribereñas o la limpieza de cauces de ríos).
Por otro lado, se encontraron 725 registros de la función «Orden Público y Seguridad», de los cuales
513 pertenecen al grupo funcional «Gestión de riesgos y emergencias», que tampoco forma parte
de nuestra unidad de análisis. Lo mismo podríamos argumentar sobre los dos PIP destinados al
«Control de drogas» y los 210 dirigidos a «Orden interno». En el caso de estos últimos, solo 149
permanecen activos y 108 casos presentan devengados diferentes de cero (en los que se ha destinado
compromisos de pago).
Más aún, de aquellos que están activos, solo 25 representan casos diferentes, pues en el registro
se aprecia un gran número de duplicados. Concretamente, solo cuatro han sido concluidos: dos del
gobierno regional de Lima, uno del gobierno regional del Callao y uno del gobierno regional de
Tumbes. Por lo tanto, existen 21 proyectos que no han sido concluidos —o no han sido implementados
en su totalidad— en ciudades específicas dentro de la región. Es decir, no presentan una naturaleza
diferente de la que se evidencia en un gobierno distrital o provincial, salvo aquellos orientados a la
mejora de la gestión de las funciones de los consejos regionales de seguridad ciudadana (CORESEC).
En estos casos tampoco alcanzan un número importante como para desarrollar un enfoque
cuantitativo de explotación de datos.
De la misma forma, de haber considerado estos proyectos aptos para nuestro análisis, ellos solo
representarían el 3.8 % de la totalidad de PIP en nuestra base de datos. Así pues, la ausencia de
casos necesarios para que el estudio se enfoque en los proyectos implementados por gobiernos
regionales de forma independiente se hace patente en la información disponible. Son por todos
estos motivos que se decidió excluirlos de esta investigación.
4.4. Inversión según el devengado acumulado

Como se mencionó, el devengado representa el compromiso de pago que —a efectos contables—
tiene determinado PIP al 2017. Es decir, es la variable que representa en nuestro estudio cuánto
efectivamente se ha ejecutado de los recursos públicos para el financiamiento de determinado
proyecto. Durante el periodo 2007-2017, el monto total invertido a nivel nacional en proyectos de
seguridad ciudadana corresponde a S/ 813’103,101.
En el caso de los PIP recogidos se identificó la existencia de una distribución desigual sobre la base
del número de «alternativas de solución» (concepto que se explicará en breve) y sus respectivos
devengados acumulados. Este mismo patrón se puede encontrar en relación con las regiones
donde se formularon dichos proyectos. Ello se evidencia al contrastar la distancia entre sus medidas
de dispersión. Por ejemplo, existe una considerable distancia entre la media de los devengados
acumulados por región (S/ 32’524,124) y su mediana (S/ 18’064,892). Por esta razón, es posible
sostener que un gran porcentaje de nuestra data está concentrada en una menor cantidad de casos.
Como lo indica el gráfico 12, en el caso de la variable devengado acumulado, solo 14 de 25 regiones
explican el 91.63 % del total acumulado de los PIP en seguridad ciudadana a nivel distrital y
provincial. Más aún, las tres regiones cuyos gobiernos subnacionales ejecutaron más proyectos en
seguridad ciudadana (Lima, Cusco, Áncash) representan casi la mitad del gasto total (49.05 %).
43
Gráfico 12
Devengado acumulado por región 2007-2017
Lima S/ 220’902,975
Cusco S/ 113’943,371
Áncash S/ 63’984,105
Tacna S/ 59’348,224
La Libertad S/ 53’019,189
Piura S/ 40’704,453
Arequipa S/ 32’996,439
Promedio
Ayacucho S/ 32’305,975
Callao S/ 29’842,989
Loreto S/ 23’610,657
Ica S/ 21’479,853
Tumbes S/ 19’838,310
Puno S/ 18’064,892 Mediana
Junín S/ 14’983,290
Moquegua S/ 12’350,654
Ucayali S/ 11’117,733
Pasco S/ 10’275,406
San Martín S/ 8’114,342
Apurímac S/ 6’361,423
Lambayeque S/ 6’273,416
Cajamarca S/ 6’052,811
Huancavelica S/ 3’418,915
Huánuco S/ 2’732,159
Amazonas S/ 1’205,603
Madre de Dios S/ 175,917
S/ 0 S/ 50’000,000 S/ 100’000,000 S/ 150’000,000 S/ 200’000,000 S/ 250’000,000

4.5. Concentración territorial de los PIP

De los 710 PIP en seguridad ciudadana, 495 (69.7 %) estuvieron alojados en los pliegos presupuestales
de los municipios distritales, mientras que 215 (30.3 %) provinieron de pliegos de municipalidades
provinciales. Para realizar el análisis se utilizó la clasificación de los casos de acuerdo con el tipo de
pliego registrado. Es así que en el primer grupo analizamos los casos de pliegos distritales y en el
segundo los provinciales.
Entre los PIP que pertenecen al primer grupo de análisis encontramos que 286 municipalidades
distritales han financiado al menos un PIP en seguridad ciudadana en los últimos diez años (ver
tabla 6). Entre el año 2007 y el 2017, la inversión en proyectos de inversión pública en seguridad
ciudadana ha sido considerablemente heterogénea en todos los distritos del país (ver mapa 1). Para
el mismo periodo de tiempo llama la atención que el 75.5 % (1,391) de las municipalidades a nivel
nacional no ha financiado un proyecto en seguridad ciudadana en la última década.
44
Tabla 6
Número de PIP en seguridad ciudadana según pliegos distritales6
N° de PIP en SC Total de PIP
177 1 177
62 2 124
24 3 72
9 4 36
6 5 30
3 6 18
4 7 28
1 10 10
286 495
(Total municipalidades (Total PIP formulados)
distritales)

6 En el análisis diferenciado para los niveles de municipalidades provinciales y distritales se ha excluído el PIP «Instalación y equipamiento del servicio de
seguridad ciudadana para dar atención y seguridad a la población del distrito de Hualla, Victor Fajardo, Ayacucho», pues este es el único que ha sido ejecutado
bajo un modelo de mancomunidad municipal. Sin embargo, este PIP sí se ha incluido en las secciones de esta investigación en la que se analizan a los PIP en
seguridad ciudadana de forma integral.
45
Mapa 1
Monto ejecutado a nivel distrital en PIP de seguridad ciudadana
(2007-2017)
Monto ejecutado a
nivel distrital en PIP de
seguridad ciudadana
(2007-2017)
Soles (S/)
De 200 a 72,911
De 72,911 a 309,523
De 309,523 a 788,002
De 788,002 a 2’170,293
De 2’170,293 a 25’931,046

46
Mapa 2
Monto ejecutado a nivel provincial en PIP de seguridad
ciudadana (2007-2017)
Monto ejecutado a
nivel provincial en PIP
de seguridad ciudadana
(2007-2017)
Soles (S/)
De 10,762 a 242,080
De 242,080 a 641,208
De 641,208 a 1’677,588
De 1’677,588 a 3’997,806
De 3’997,806 a 61’549,740

47
Asimismo, al analizar los proyectos financiados por pliegos distritales, encontramos una importante
variación en la cantidad total de proyectos de inversión pública. Observamos que existe una
concentración de formulación de los PIP en pocos distritos y provincias, así como una distribución
desigual de su devengado acumulado (ver tabla 7). En líneas generales, una gran mayoría de
municipalidades distritales (83.6 %) realizaron entre uno y dos PIP en seguridad ciudadana
en la última década. En contraste con ello, municipalidades como las de La Molina en Lima
Metropolitana, Carmen de La Legua - Reynoso en el Callao y Nuevo Chimbote en Áncash realizaron
siete PIP en seguridad ciudadana en los últimos diez años. El caso atípico más importante es el de la
Municipalidad de San Isidro, que realizó diez proyectos en el mismo periodo de tiempo.
Tabla 7
Las 24 municipalidades distritales con PIP con mayor devengado acumulado
Devengado N° de
Nombre del distrito y región acumulado PIP
Santiago, Cusco S/ 25’931,046 2
Miraflores, Lima S/ 15’604,455 5
Ventanilla, Callao S/ 14’866,443 6
Coronel Gregorio Albarracín Lanchipa, Tacna S/ 14’002,046 3
San Juan de Miraflores, Lima S/ 12’824,463 3
La Molina, Lima S/ 12’742,889 7
Víctor Larco Herrera, La Libertad S/ 11’645,328 4
Santiago de Surco, Lima S/ 11’145,694 4
San Isidro, Lima S/ 10’806,413 10
San Borja, Lima S/ 10’282,426 3
Belén, Loreto S/ 9’111,119 2
Aguas Verdes, Tumbes S/ 8’081,260 5
Nuevo Chimbote, Áncash S/ 7’558,328 7
Carmen de la Legua-Reynoso, Callao S/ 7’514,356 7
Pocollay, Tacna S/ 6’942,509 2
San Juan de Lurigancho, Lima S/ 6’782,100 5
Independencia, Lima S/ 6’164,404 3
Pichari, Cusco S/ 6,032,310 2

48
Devengado N° de
Nombre del distrito y región acumulado PIP
Lobitos, Piura S/ 5’934,620 3
San Marcos, Áncash S/ 5’743,177 2
Ilabaya, Tacna S/ 5’636,769 2
Vilcabamba, Cusco S/ 5’604,719 2
Alto de la Alianza, Tacna S/ 5’446,958 3
Echarate, Cusco S/ 5’137,900 1
Total devengado acumulado S/ 231,541,732.00 93

En el caso de las municipalidades provinciales, observamos el mismo patrón: existe una concentración
de PIP en pocas provincias y una distribución asimétrica de sus devengados acumulados (ver mapa
2). Pese a ello, en estos casos sí parece coincidir una relación más próxima entre el número de
proyectos, el valor del devengado acumulado y la densidad poblacional de dichas provincias, siendo
la Municipalidad Metropolitana de Lima la que cuenta con el mayor número de PIP y devengado
acumulado.
Tabla 8
Número de PIP en seguridad ciudadana según pliegos provinciales
N° de municipalidades N° de PIP en SC Total de PIP

provinciales
51 1 51
30 2 60
9 3 27
8 4 32
5 5 25
1 6 6
1 13 13
105 214
(Total municipalidades (Total PIP formulados)
provinciales)

49
Tabla 9
Las 25 municipalidades provinciales con PIP con mayor devengado acumulado
Nombre de la provincia Devengado acumulado N° de PIP
Lima Metropolitana S/ 61’549,739 13
Cusco S/ 24’242,609 4
Huamanga S/ 20’114,318 5
Tacna S/ 15’101,784 2
Trujillo S/ 14’374,796 4
Maynas S/ 14’143,810 2
Santa S/ 11’535,994 5
Piura S/ 10’104,743 6
Tumbes S/ 9’702,521 1
Huaraz S/ 9’647,659 4
Paita S/ 8’788,530 2
Huancayo S/ 8’175,270 2
Puno S/ 7’757,737 1
Arequipa S/ 7’152,161 3
Mariscal Nieto S/ 6’640,930 4
Barranco S/ 6’421,775 3
Coronel Portillo S/ 5’241,711 2
Nazca S/ 5’230,762 5
Espinar S/ 4’803,920 4
Huaral S/ 4’610,485 4
La Convención S/ 4’589,372 2
Ica S/ 3’849,914 5
Canchis S/ 3’746,365 1
Huari S/ 3’693,890 3
Chincha S/ 3’405,366 2
Total devengado acumulado S/ 274’626,161 89

50
4.6. Composición de los PIP

Un PIP no es una unidad monolítica. Por el contrario, su composición es diversa, y el rango en
el cual los formuladores de proyectos pueden incluir diferentes componentes en función de la
problemática por resolver es considerablemente amplio. Por ejemplo, es bastante recurrente que la
formulación de un PIP para determinado municipio contenga dentro de sus acciones la habilitación
de infraestructura —como un puesto de auxilio rápido— junto con la instalación de un centro de
sistemas de monitoreo que incluye cámaras de videovigilancia y la capacitación para el personal
que va a hacer uso de ellas. En este particular ejemplo podemos notar cómo tres componentes
—infraestructura, sistemas de monitoreo y capacitación— configuran un PIP en específico.
Con la finalidad de detectar esta diversidad en la naturaleza de los PIP presentes en la investigación,
se realizó una extracción caso por caso de las fichas PIP alojadas en el repositorio de información del
sistema Invierte.pe. Este análisis preliminar nos permitió detectar los componentes y los grupos de
componentes que aglutinan cada uno de los casos por estudiar.
Al término de este ejercicio se diagnosticó que existen seis tipos de componentes presentes de
forma individual (vg. infraestructura) o en conjugación con otros (vg. infraestructura y sistemas de
monitoreo). Estos seis componentes son los siguientes: infraestructura, equipamiento, sistemas de
monitoreo, unidades móviles, capacitaciones y otros. Por motivos prácticos, les hemos asignado a
estos componentes números del 1 al 6. Es decir, infraestructura (1), equipamiento (2), sistemas de
monitoreo (3), unidades móviles (4), capacitaciones (5) y otros (6). Con el objetivo de esclarecer
y entender mejor en qué consiste esta composición propuesta, hemos realizado el ejercicio de
graficar en qué específicamente se basan estos componentes. Para ello, tomaremos como ejemplo
aquellos componentes que hemos clasificado como individuales y los visualizaremos en un gráfico
de Treemaps (diagramas de árbol). Este tipo de técnica de visualización nos permitirá mostrar
los diversos elementos que integran estos componentes de forma jerárquica alojados en figuras
rectangulares.
51
Gráfico 13
Inversión en infraestructura, componente 1
100
80
Nuevas sedes
Casetas de municipales de Puestos de
vigilancia Serenazgo auxilio rápido
(S/ 1’231,049) (S/ 3’003,708) (S/ 1’222,403)
60
40
Módulo policial (S/ 350,537)
Ampliación
20 (S/ 885,025)
Mejoramiento Módulo de Serenazgo (S/ 2’209,981)
(S/ 30,518)
0 20 40 60 80 100

De un total de 48 PIP clasificados como componente 1, podemos notar en el gráfico la diversidad

de elementos que esto representa en el total agregado de su gasto. Por lo que implica su ejecución,
constituye un mayor devengado en relación con el resto de componentes unitarios clasificados.
Destacan —ya sea por su frecuencia o volumen de gasto— la construcción de nuevas sedes
municipales, módulos de serenazgo, casetas de vigilancia y puestos de auxilio rápido como los
principales elementos que conjugan el componente de infraestructura.
52
Gráfico 14
Inversión en equipamiento, componente 2
100
Equipos para informática
(S/ 19,600)
80
Equipos para
oficina
(S/ 90,109)
60
Equipos de
radio, uniformes,
herramientas para el
personal de Serenazgo
(S/ 323,293)
40
Radio portátil, repetidor

automático, baterías y
uniformes
20 (S/ 107,863)
0 20 40 60 80 100

El componente 2, como se puede apreciar en el gráfico, no es significativamente diverso en relación

con sus elementos y sus costos. Esto se debe no solo a la cantidad de PIP que lo configuran (7), sino
por la propia naturaleza de las adquisiciones que se hacen a través de ellos. Estos representan la
compra de complementos para la gestión de la seguridad ciudadana, tales como radios portátiles,
uniformes, herramientas para el serenazgo y equipos para las oficinas.
53
Gráfico 15
Inversión en sistemas de monitoreo, componente 3
100
Sistema de cámaras,
central telefónica e
Internet
80 (S/ 1’288,308)
C360 (S/ 77,702)

Red y sistemas Ampliación
de cámaras de sistema de
60 (S/ 6’314,121) cámaras y central
de monitoreo
(S/ 920,924)
40
Cámaras de
videovigilancia
(S/ 2’310,176)
20 Sistema de
monitoreo CCTC
(S/ 2’821,659)
Reparaciones (S/ 95,075)

0 20 40 60 80 100

El componente 3 es el más homogéneo en su composición. En este caso, son 18 PIP los cuales
nos muestran que la adquisición de sistemas de monitoreo incluyen diversos elementos, como
redes y sistemas de cámaras, centrales de videovigilancia, sistemas CCTV y la compra de cámaras
inalámbricas. Asimismo, también se destinan recursos como parte del sistema de monitoreo para
centrales telefónicas, internet y reparaciones de este.
54
Gráfico 16
Inversión en unidades móviles, componente 4
95,075 95,075
M MB0
100 Motos/equipos
(S/ 99,399)
Automóviles
80 (S/ 2’332,160)
60
Autos/motos/
minibús/bicicletas
(S/ 2’320,215)
40
Autos/camionetas/
motos/bicicletas
(S/ 3’605,963)
20
0 20 40 60 80 100

En el caso del componente 4, se han clasificado todas aquellas unidades que tienen como objetivo
fortalecer la movilidad del personal de seguridad, sea para labores administrativas o para el
patrullaje integrado con la Policía. Casi la totalidad de este componente se vincula con la adquisición
de vehículos sedán, camionetas, minibús y motocicletas, ya sea de forma unitaria o en conjunto.
55
Gráfico 17
Inversión en capacitaciones, componente 5
100
80
60
Seminarios Fortalecimiento de
y talleres de capacidad del personal de
sensibilización seguridad (S/ 17,845)
(S/ 18,441)
40
20
0 20 40 60 80 100

El componente 5 está estrechamente vinculado con la capacitación mediante talleres para el personal
de seguridad ciudadana o con la sensibilización de la población. En casos excepcionales se presenta
como un PIP registrado de forma individual. Sin embargo, suele estar estrechamente vinculado con
otros componentes de forma colectiva, tales como proyectos de sistemas de monitoreo (componente
3) y unidades móviles (componente 4), pues el manejo de maquinaria de equipos especializados
requiere la transferencia de conocimiento y habilidades para cumplir cabalmente la labor.
En el caso del componente 6, «Otros», no está representado de forma individual en la base de datos
del estudio. No obstante, se halla vinculado a mejoras en la gestión, como diagnósticos, elaboración
de planes estratégicos, consultorías, entre otras actividades que facilitan la gestión del proyecto.
56
4.7. Alternativas de solución y sus componentes

Otro factor importante que justifica nuestro sistema de clasificación es su versatilidad. La facilidad
con la que se pueden enlazar los números de los componentes y formar nuevas configuraciones nos
permitirá la flexibilidad necesaria para categorizar tanto elementos individuales como colectivos.
Por ejemplo, un determinado PIP podría tener en su descripción alternativa la compra de patrulleros,
equipos de radio y capacitaciones al personal del Serenazgo. En este caso, su codificación única
sería un número de tres dígitos que representa cada componente (vg. 235). Cada una de estas
nuevas nomenclaturas representa una «alternativa de solución», en tanto representa un conjunto
de elementos y componentes que buscan resolver una problemática específica a través de la
formulación de un PIP. Estas combinaciones se efectúan en mérito a los componentes previamente
identificados en el apartado anterior y que se expresan en el siguiente gráfico.
Gráfico 18
Clasificación de componentes del PIP
1
Infraestructura
2
Equipamiento
3
Sistemas de
monitoreo
4
5
Unidades
móviles Capacitaciones
6
Otros
De la combinación de componentes, existen 52 alternativas de solución. Como se puede apreciar

en la tabla 10, las 52 alternativas tienen costos totales muy diversos que no necesariamente están
vinculados a la cantidad de componentes que aglutinan. Si bien es cierto que las cuatro alternativas
de solución con mayor devengado acumulado incluyen al menos cuatro componentes, esto no
necesariamente se ve reflejado en el resto de las clasificaciones expuestas. Lo mismo sucede con el
número de PIP que se han clasificado en ellas.
57
Tabla 10
Alternativas de solución Nº de PIP Devengado acumulado

245 67 S/ 43’011,777
1245 58 S/ 46’002,134
125 58 S/ 43’227,723
25 53 S/ 36’703,964
12345 48 S/ 101’113,642
1 46 S/ 9’321,571
2345 38 S/ 36’282,632
2456 25 S/ 22’969,664
1235 24 S/ 79’776,439
12 24 S/ 23’330,480
235 22 S/ 42’196,929
123456 19 S/ 67’611,728
35 19 S/ 36’366,338
3 18 S/ 25’470,854
24 18 S/ 11’889,530
256 17 S/ 23’108,092
23 11 S/ 15’313,331
12456 11 S/ 9’603,440
123 10 S/ 14’406,461
45 10 S/ 11’194,216
246 9 S/ 8’366,681
135 8 S/ 13’093,809
1256 8 S/ 5’842,058
23456 7 S/ 11’935,378
4 7 S/ 7’631,672
124 7 S/ 1’434,208
2 7 S/ 540,866
15 6 S/ 1’717,886
234 4 S/ 12’378,691
1234 4 S/ 6’216,043
345 4 S/ 1’812,213
1246 4 S/ 1’241,909
12356 3 S/ 10’204,772
2356 3 S/ 6’234,588
26 3 S/ 1’747,638
58
Alternativas de solución Número de PIP Devengado acumulado
13 3 S/ 1’188,593
456 3 S/ 465,375
1345 2 S/ 2’774,623
145 2 S/ 2’425,618
126 2 S/ 1’851,637
156 2 S/ 1’220,551
356 2 S/ 1’059,738
16 2 S/ 492,393
13456 2 S/ 77,466
56 2 S/ 63,637
5 2 S/ 36,286
3456 1 S/ 4’909,482
346 1 S/ 2’522,295
12346 1 S/ 2’408,454
34 1 S/ 1’332,173
36 1 S/ 662,962
136 1 S/ 312,465

Tras una primera visualización de los datos utilizando los dos ejes expuestos anteriormente (número
de PIP y devengado acumulado), es posible observar que el gasto en alternativas de solución de
los PIP no mantiene un patrón reconocible a simple vista (ver gráfico 18). Lo que sí se puede inferir
es una asimetría negativa en la distribución de estas variables. Ello podría significar la existencia
de patrones de comportamiento diferenciados dentro de la misma data, por lo cual las medidas
de tendencia central (vg. media, moda y mediana) no podrían ser representativas para un análisis
cuantitativo general de los 710 casos. También es un primer indicio de la necesidad de una
diferenciación más clara para un ejercicio estadístico multivariado.
59
Gráfico 19
Alternativas de solución con base en el número de PIP y
devengado acumulado
101’113,641- 12345
79’776,438- 1235
67’611,728- 123456
46’002,134- 1245
43’227,722- 125
43’011,776- 245
42’196,928- 235
36’703,963- 25
36’366,337- 35
36’282,632- 2345
25’470,854- 3
23’330,480- 12
23’108,091- 256
22’969,663- 2456
15’313,331- 23
14’406,460- 123
13,093,808- 135
12’378,691- 234
Devengado acumulado (S/)
11’935,378- 23456
11’889,530- 24
11’194,216- 45
10’204,771- 12356
9’603,440- 12456
9’321,571- 1
8’366,680- 246
7’631,672- 4
6’234,587- 2356
6’216,043- 1234
5’842,057- 1256
4’909,482- 3456
2’774,623-
2’522,294- 346
2’425,617-
2’408,453- 12346
1’851,636- 126
1’812,212- 345
1’747,637- 26
1’717,885- 15
1’434,207- 124
1’332,172- 34
1’241,909- 1246
1’220,551- 156
1’188,592- 13
1’059,737- 356
662,962- 36
540,865- 2
492,393- 16
465,375- 156
312,465- 136
77,465- 13456
63,636- 56
36,286- 5
0 20 40 60
Nº de PIP

Con el propósito de obtener mejores patrones de referencia, se decidió aplicar la técnica estadística
de análisis de conglomerados bietápico, cuyo objetivo fue clasificar PIP en grupos homogéneos.
Con este método, el algoritmo maximiza la homogeneidad intragrupo y, a su vez, aumenta la
heterogeneidad intergrupal. Es decir, los casos que son parte de un conglomerado se acercan más
entre sí, mientras que los que no lo son se diferencian por segmentación. En el caso de nuestras
alternativas de solución, de los 52 tipos de combinaciones únicas encontradas, el análisis de clúster
bietápico ha identificado dos conglomerados diferenciados, como se puede apreciar en el diagrama
de puntos del gráfico 19.
60
Gráfico 20
Conglomerados de las alternativas de solución
101’113,641.75- 12345
79’776,438.88- 1235
67’611,728.46- 123456
46’002,134.02- 1245
43’227,722.90- 125
43’011,776.57- 245
42’196,928.91- 235
36’703,963.73- 25
36’366,337.86- 35
36’282,632.01- 2345
25’470,854.41- 3
23’330,480.10- 12
23’108,091.81- 256
22’969,663.66- 2456
15’313,331.10- 23
14’406,460.56- 123
13’093,808.86- 135
12’378,691.01- 234
11’935,378.44- 23456
11’889,530.07- 24
11’194,216.10- 45
Devengado (S/)
10’204,771.81- 12356
9’603,440.41- 12456
9’321,571.44- 1
8’366,680.98- 246
7’631,672.15- 4
6’234,587.65- 2356
6’216,043.48- 1234
5’842,057.52- 1256
4’909,482.10- 3456
2’774,623.25- 1345
2’522,294.53- 346
2’425,617.70- 1345
2’408,453.78- 12346
1’851,636.90- 126
1’812,212.97- 45
1’747,637.56- 26
1’717,885.74- 15
1’434,207.57- 124
1’332,172.77- 34
1’241,909.39- 1246
1’220,551.01- 156
1’188,592.54- 356
1’059,737.80- 356
662,962.01- 36
540,865.75- 2
492,393.24- 16
465,375.00- 456
312,465.00- 136
77,465.50- 13456
63,636.60- 56
36,286.01- 5
0 20 40 60
Nº de PIP Conglomerados
2.00 1.00

El primer conglomerado cuenta con 14 alternativas que se repiten con mucha frecuencia y cuyo valor
en devengado es alto. El segundo, con 39 combinaciones que se repiten con menos frecuencia y cuyo
valor en devengado es inferior al primero. Este primer patrón nos permitiría afirmar dos cosas: lo
primero, que existe un conjunto de combinaciones que son utilizadas con mayor frecuencia por la
mayoría de los gobiernos subnacionales presentes en nuestro análisis. Lo segundo, y más importante
aún, que son específicamente estas combinaciones las que más costo tienen en relación con el resto
de PIP presentes en nuestro estudio. Más aún, estas 14 alternativas de solución representan el 74 %
del devengado acumulado de los 710 PIP.
61
Este hallazgo tiene notorias implicancias cuando georreferenciamos este conglomerado de PIP
a nivel distrital. Por ejemplo, como se puede apreciar en el mapa 3, existen niveles de inversión
desiguales circunscritos a distritos específicos en regiones de alta inversión, como Lima, Cusco,
Áncash y Tacna.
Mapa 3
Monto ejecutado en PIP de seguridad ciudadana a nivel distrital, según
el conglomerado 1
Monto ejecutado en PIP

de seguridad ciudadana
a nivel distrital, según
conglomerado 1.
Soles (S/)
De 200 a 50,000
De 50,000 a 150,000
De 150,000 a 300,000
De 300,000 a 500,000
De 500,000 a 1’500,000
De 1’500,000 a 5’000,000
De 5’000,000 a 25’931,046

62
Son estas regiones las que poseen más casos con valores extremos7 como se puede visualizar en el diagrama de
cajas del gráfico 20. Especialmente son notorios los devengados de los distritos de Santiago, en la provincia de
Cusco (118); San Juan de Miraflores, en Lima Metropolitana (43); Coronel Gregorio Albarracín Lanchipa, en la
provincia de Tacna (108); San Borja, en Lima Metropolitana (97); Vilcabamba, en la provincia de La Convención
(127); y San Marcos, en la provincia de Huari (16). Sumándoles los seis valores extremos restantes, aglutinan
el 49 % del devengado acumulado del conglomerado 1, siendo de especial relevancia estudiar y entender
la diversidad de elementos que conforman los componentes con base en los patrones que el mencionado
conglomerado nos ha permitido detectar.
Gráfico 21
Diagrama de cajas del devengado acumulado, por región
30’000,000
118 SANTIAGO,
* CUSCO
ACUMULADO (S/)
20’000,000
DEVENGADO
CORONEL
GREGORIO
SAN JUAN DE 43 ALBARRACÍN
MIRAFLORES * LANCHIPA
TACNA 108
10’000,000 *
VILCABAMBA, 97 SAN BORJA, LIMA
LA CONVENCIÓN 127 *
SAN MARCOS, 103
O 98 *
HUARI 16 124 **44
39 O 41
* 33 40 O
O
ÁNCASH CUSCO LIMA TACNA
REGIÓN

Por estos motivos, y por ser un patrón más consistente y relevante para el propósito de esta
investigación, nos concentramos en analizar el primer grupo, con 14 tipos de combinaciones de
alternativas de solución, y cuánto se ha invertido en ellos mediante su devengado acumulado, lo
que se pueden apreciar en la tabla 11.
7 Representados en el gráfico 20 con un * como nomenclatura.

63
Tabla 11
Nº de PIP
12345 48 S/ 101’113,642
1235 24 S/ 79’776,439
123456 19 S/ 67’611,728
1245 58 S/ 46’002,134
125 58 S/ 43’227,723
245 67 S/ 43’011,777
235 22 S/ 42’196,929
25 53 S/ 36’703,964
35 19 S/ 36’366,338
2345 38 S/ 36’282,632
3 18 S/ 25’470,854
12 24 S/ 23’330,480
2456 25 S/ 22’969,664
1 46 S/ 9’321,571
Total 519 S/ 613’385,875

4.8. Clasificación de las alternativas de solución

Con base en las alternativas de solución, se han identificado elementos comunes en los PIP que
permiten generar una segunda clasificación (tabla 12). A continuación, se exponen cada una de las
cuatro categorías: a) proyectos integrales, b) infraestructura y acondicionamiento, c) equipamientos
especializados y d) sistemas y equipos para la videovigilancia. Asimismo, se describirá brevemente
su implicancia a nivel provincial y su respectiva georreferenciación en relación con los devengados
acumulados de sus PIP.
64
Tabla 12
Categorías Nº de PIP
12345 48 S/ 101’113,642
1235 24 S/ 79’776,439
123456 19 S/ 67’611,728
Proyectos
integrales
2456 25 S/ 22’969,664
1245 58 S/ 46’002,134
2345 38 S/ 36’282,632
1 46 S/ 9’321,571
Infraestructura y
acondicionamiento 12 24 S/ 23’330,480
125 58 S/ 43’227,723
245 67 S/ 43’011,777
Equipamientos
especializados
25 53 S/ 36’703,964
3 18 S/ 25’470,854
Sistemas y
equipos para la 35 19 S/ 36’366,338
videovigilancia
235 22 S/ 42’196,929
Total 519 S/ 613’385,875

Proyectos integrales: 1235, 12345, 123456, 1245, 2456, 2345

En esta categoría se han clasificado todas aquellas alternativas de solución que cuentan con cuatro
o más componentes individuales. Estos se hallan vinculados a PIP con formulaciones generales que
reúnen la totalidad (o casi) de componentes. Son las más costosas del conglomerado.
65
Mapa 4
Proyectos integrales (PI) a nivel provincial 2007-2017
Inversión en PI a nivel
provincial (en soles)
De 0 a 2’759,766
De 2’759,766 a 6’198,200
De 6’198,200 a 13’378,343
33’212,519

A nivel provincial, el escenario es ciertamente diverso: por un lado, el 61 % del dinero comprometido
en los PIP de esta clasificación se concentran en ocho municipalidades provinciales: Lima, Maynas,
Santa, Tacna, Huaraz, Huancayo, Puno y Huamanga.
Por otro lado, pese a existir departamentos en los que se han implementado un gran número de
proyectos integrales en las municipalidades provinciales que la conforman, como en el caso de
Áncash (nueve provincias), los PIP de mayor devengado corresponden al departamento de Lima,
con 20.7 % del total de presupuesto devengado, en cuatro provincias.
66
Proyectos de infraestructura y acondicionamiento: 1, 12, 125

Esta clasificación hace referencia a todos aquellos PIP que tienen como objetivo la construcción
de infraestructura para la gestión de la seguridad ciudadana, ya sea mediante la habilitación del
inmueble o su equipamiento. En algunos casos puede estar acompañada de una capacitación del
personal para su uso.
Mapa 5
Proyectos de infraestructura y acondicionamiento (IA) a nivel provincial 2007-2017
Inversión en IA a nivel
De 0 a 577,944
De 577,944 a 1’264,745
De 1’264,745 a 6’332,665
De 6’332,665 a 9’702,521

A nivel provincial —como señala el mapa 5— solo tres municipalidades provinciales (Tumbes, Paita
y Mariscal Nieto) representan el 68 % del devengado acumulado para esta categoría. También
destacan en esta clasificación por el volumen de sus devengados las municipalidades de Lima
Metropolitana (Lima), Piura (Piura) y Sánchez Carrión (La Libertad).
67
Proyectos de equipamiento especializado: 245, 25

Esta categoría hace referencia a todos aquellos proyectos que contemplan la adquisición de
herramientas que complementan el trabajo de los responsables de la seguridad ciudadana en
las ciudades. En estos casos nos referimos particularmente a la inclusión de unidades móviles en
conjunto con artefactos de telecomunicación, accesorios de trabajo y dispositivos para la logística
del Serenazgo.
Mapa 6
Proyectos de equipamiento especializado (EE) a nivel provincial 2007-2017
Inversión en EE a nivel
De 0 a 793,139
De 793,139 a 1’680,109
De 1’680,109 a 3’610,441
6’509,265

En este caso, las principales municipalidades, cuya inversión es superior al millón de soles, se ubican
en las provincias de Huamanga, Piura, Cajamarca, Cusco, Trujillo, Moyobamba, Santiago de Chuco,
Huaura y Coronel Portillo. Estas nueve representan el 77 % del presupuesto total comprometido
para esta categoría.
68
Proyecto sistemas y equipos para videovigilancia: 3, 35, 235

Esta clasificación hace referencia a todos aquellos PIP que incluyen al menos un componente
relacionado con videovigilancia. Asimismo, pueden estar acompañados de capacitaciones o de otro
tipo de equipamiento. En el caso de esta categoría, existe una sustancial concentración del 70 % del
devengado acumulado en solo cinco municipalidades provinciales: Lima, Trujillo, Huamanga, Tacna
y Piura.
Mapa 7
Proyectos de sistemas y equipos para la videovigilancia (VV) a nivel provincial 2007-2017
Inversión en VV a nivel
De 0 a 1’288,308
De 1’288,308 a 4’100,510
De 4’100,510 a 9’554,339
13,336,936

69
4.9. Entonces, ¿se han invertido más recursos donde existen más delitos?
Para establecer una relación entre la inversión pública en seguridad ciudadana y la comisión de
delitos, necesitamos que la información disponible sea de calidad. Es decir, en términos prácticos,
que los datos que podamos recoger sean accesibles, coherentes, relevantes y confiables para el
propósito de esta investigación. Siguiendo esas características, contamos con dos fuentes externas
y una interna para realizar nuestro trabajo estadístico. La primera, obtenida a través del MEF, ya la
hemos mencionado largamente en el texto, en relación con sus virtudes y defectos.
La segunda, y probablemente de las más importantes para comparar los recursos invertidos con la
presencia de hechos delictivos8, son las mediciones de victimización que se encuentran en el módulo
de seguridad ciudadana de la Encuesta Nacional de Programas Presupuestales (ENAPRES) del INEI.
El ámbito de este estudio es nacional urbano y cubre las 25 regiones del país, incluyendo Lima
Metropolitana y la Provincia Constitucional del Callao. La encuesta mide extensa y constantemente
la población de 15 y más años de edad del área urbana que ha sufrido al menos un hecho delictivo
en los últimos 12 meses (ENAPRES: 2018).
No obstante, existe una gran limitación para el uso de este indicador: los datos recogidos por
esta encuesta no mantienen un nivel de inferencia a nivel provincial ni distrital, pues se limitan a
proyecciones a nivel nacional urbano y rural, departamental y de 28 ciudades del país con población
mayor de 20,000 habitantes. Esta restricción también se ve reflejada al contrastar nuestros datos con
la Encuesta Nacional Especializada de Victimización (ENEVIC), que realizó el Ministerio del Interior
en coordinación con el INEI. Si bien en el caso de este registro existe un mayor esfuerzo por ampliar
su inferencia a nivel distrital, estos datos están restringidos a ciertas áreas del territorio nacional.
De la misma forma, pese a ser una exploración considerablemente más detallada sobre la incidencia
de ciertos delitos, es relativamente nueva (se realizó el 2017). Por ello es imposible equiparar con la
data histórica sobre inversión pública que tenemos, motivo por el cual la hemos descartado.
Una historia parecida es el caso del registro de denuncias que mantiene la PNP como parte de su
Anuario estadístico. Este registro —que proviene de la aplicación de la Directiva del Sistema Estadístico
Policial— consolida las denuncias por comisión de delitos y faltas en general. Esta información es
centralizada en las bases de datos de la División de Estadística de la Policía Nacional del Perú, y en
la actualidad se encuentra desagregada (a través de compendios regionales) y es recogida de forma
acumulativa mensualmente.
Teniendo en cuenta las limitaciones del almacenamiento estadístico oficial, se creó en el año 2009
el Sistema Informático de Denuncias Policiales (SIDPOL). Este representa uno de los esfuerzos
institucionales más importantes en materia de recojo de información al ser el primer software
sistematizado que utiliza el parte policial como formato de captación de la información para ser
almacenado en un servidor a través de bases de datos relacionales. Mediante esta plataforma, por
primera vez es posible acceder directamente a la fuente de información más detallada en relación
con el registro de delitos tomando a las comisarías como unidad de recopilación de datos.
No obstante ello, por motivos de severas carencias en la infraestructura tecnológica en las comisarías
de los diversos departamentos del país, no ha sido posible extender este proyecto a todas ellas.
Asimismo, se han detectado en la base de datos algunas inconsistencias, motivo por el cual esta
información amerita un trabajo de limpieza y validación.
Ante las limitaciones expuestas por las fuentes de información disponibles, para analizar
estadísticamente contamos con solo tres que se podrían relacionar con nuestras variables relativas
a los costos de los PIP. Estas, que servirán para un análisis estadístico a nivel provincial, son la tasa
de homicidios, la tasa total de denuncias obtenidas del Registro Nacional de Denuncias de Delitos
8 Se considera como hecho delictivo a todo aquel que atenta contra la seguridad, vulnera los derechos de una persona y conlleva peligro, daño o riesgo,
como: robo o intento de robo de dinero, cartera, celular; robo o intento de robo de vehículo automotor (auto, camioneta, etc.), robo de autopartes, mototaxi,
motocicleta, bicicleta; amenazas e intimidaciones; maltrato físico o psicológico de algún miembro del hogar; ofensas sexuales; secuestro e intento de secuestro;
extorsión; estafa; y, robo de negocio.
70
y Faltas del INEI9 y el indicador compuesto de muerte violenta10 de creación propia, también para el
año 2017.
Utilizando el estadístico de R de Pearson, intentamos ver el nivel de correlación que tienen estas dos
variables con el devengado acumulado al nivel provincial. En el caso del indicador relacionado con
denuncias, la correlación no es significativa (ver tabla 13), lo cual implica que en la base de datos
analizada no existe evidencia de vinculación entre lo invertido en los PIP y la tasa de denuncias a
nivel provincial. Una de las razones de esta ausencia de correlación podría estar en el subregistro.
De acuerdo con la información recogida por la ENAPRES a nivel nacional urbano, solo el 15.4 % de
la población que es víctima de algún hecho delictivo denunció el hecho con las autoridades (INEI,
2018).
Tabla 13
Devengado
Correlación de Pearson 0.076

Tasa total de
denuncias de Sig. (bilateral) 0.308
delitos del PNSC
N 180
Fuente: Invierte.pe (MEF), Registro Nacional de Delitos y Faltas (INEI)

El mismo escenario surge cuando buscamos correlacionar nuestra variable devengado acumulado
con la tasa de homicidios (ver tabla 14). El resultado de la asociación es no significativa, por lo cual no
podríamos argumentar que existe mayor inversión donde hay mayor concentración de homicidios.
Tabla 14
Tasa de homicidios Devengado
Correlación de Pearson 1 0.038
Tasa de Sig. (bilateral) 0.595

homicidios
N 196 196

9 Esta variable fue obtenida mediante la suma de las denuncias de delitos y faltas incluidos en el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2019-2023, menos los
relacionados con violencia familiar y violencia contra la mujer para el año 2017.
10 Para la creación del «Indicador compuesto de priorización según muerte violenta» se ha considerado la variable de homicidio, obtenida del Comité Estadístico
Interinstitucional de la Criminalidad (CEIC), y de fallecidos en accidentes de tránsito, obtenida del Censo Nacional de Comisarías. El proceso de dichas cifras fue
a nivel provincial. Al momento del cierre de esta publicación, estas eran las cifras oficiales más recientes.
71
El indicador compuesto de muerte violenta se comporta de manera diferente. Aunque moderada, la

correlación es significativa y directamente proporcional, como se observa en la tabla 15.
Tabla 15
IC de muerte violenta
Correlación de Pearson 0.531**
Devengado
Sig. (bilateral) 0.000
N 196
**La correlación es significativa en el nivel 0.01 (bilateral).

Esta hipótesis podría ratificar el argumento de que la violencia en América Latina y el Caribe está
sumamente concentrada en zonas urbanas, en especial en los vecindarios de bajos ingresos con
mayor densidad poblacional y una deficiente planificación urbana (Muggah, et al., 2017). Estas
variables establecen zonas de exclusión que segmentan a las comunidades de ingresos más altos
de las de ingresos más bajos; generan, mediante barreras topográficas y un suministro y acceso
desigual a los servicios sociales, zonas segregadas que podrían inhibir la conectividad con otros
barrios urbanos. En este contexto, los grupos delictivos, las bandas y los grupos de vigilantismo
desarrollan con frecuencia mecanismos alternativos de control social (Dammert, 2007; Muggah,
2015).
Otra posible hipótesis de esta correlación podría ser que, efectivamente, exista una mayor asignación
de recursos en provincias que están asociadas con mayor incidencia de este tipo de delitos. Sin
embargo, para confirmar dicha conjetura sería indispensable continuar con la recolección de data
histórica que amplíe las capacidades analíticas.
4.10. Resumen de hallazgos

Con base en lo analizado durante este capítulo, podemos presentar las siguientes conclusiones:
● De la base de datos recogida, se aprecia que las municipalidades distritales y provinciales
presentes en 14 de las 25 regiones del país explican el 91.63 % del devengado acumulado de
los PIP estudiados. Más aún, de estas 14 regiones, Lima, Cusco y Áncash representan casi la
mitad (49.05 %) de la inversión total para el periodo estudiado (2007-2017). Es decir, existe
una concentración de elevados montos en PIP de seguridad ciudadana en pocas regiones del
país.
● Solo se han registrado 286 municipalidades distritales que financiaron al menos un PIP
entre los años 2007 y 2017; esta cifra que implica que el 84.7 % de los municipios distritales
restantes no financiaron ni un solo proyecto. En el caso de las municipalidades provinciales, se
registraron solo 105 que financiaron al menos un PIP; es decir, un 54 % del total nacional de
estas municipalidades financiaron un proyecto de esta naturaleza.
● El análisis de conglomerados nos permite argumentar que, en primer lugar, existe un conjunto
de combinaciones de tipos de PIP (14 de ellas) que son utilizadas con mayor frecuencia por
la mayoría de los gobiernos subnacionales presentes en nuestro análisis. Lo segundo, y más
72
importante aún, es que son específicamente estas combinaciones las que más costo tienen en
relación con el resto de los PIP, estas 14 conjugaciones de componentes representan el 74 % del
devengado acumulado de los 710 PIP.
● Dentro de este conglomerado representado por 14 tipos de alternativas de solución existen
valores extremos ubicados en municipalidades distritales de las regiones de Cusco, Lima, Tacna
y Áncash, que en conjunto representan 49 % del compromiso de gasto.
● Dada la naturaleza heterogénea de las alternativas de solución, estas se clasificaron en:
proyectos integrales, infraestructura y acondicionamiento, equipamiento especializado,
sistemas y equipos para la videovigilancia.
● No existe evidencia de que el recurso económico destinado a los PIP esté vinculado a un
diagnóstico de la criminalidad, pues no hay una correlación estadística con la tasa de denuncias
y la tasa de homicidios a nivel provincial. Ello sustenta nuestra hipótesis de que los criterios
para destinar estos recursos no se basan necesariamente en un diagnóstico específico y local
del delito.
● Finalmente, existe una correlación estadística moderada positiva entre el devengado
acumulado y el indicador compuesto de muerte violenta, un indicador que agrega la
información de homicidios a la de fallecidos en accidentes de tránsito.
73
5
¿Cómo se formulan
los proyectos de
inversión pública en
75
INVERSIÓN PÚBLICA EN SEGURIDAD CIUDADANA A NIVEL SUBNACIONAL observatorio.mininter.gob.pe //
5. ¿Cómo se formulan los proyectos de inversión pública en seguridad

ciudadana?
5.1. Por qué estudiar el proceso de formulación de los PIP contenidos en nuestro estudio
Como se destacó en el capítulo anterior, una de las estrategias más frecuentes que desarrollan los
gobiernos subnacionales para atender sus diagnósticos locales de seguridad ciudadana contempla
la inversión de recursos públicos en alternativas de solución mixtas. Es decir, en términos prácticos,
un conjunto complejo de componentes y elementos que definen la respuesta local frente al delito
con base en una propuesta específica de PIP.
Del total de proyectos evaluados, existen 14 alternativas de solución que se repiten con mayor
frecuencia y representan significativamente el mayor costo de inversión de dichos proyectos.
Este patrón no solo se repite con mayor frecuencia en aquellas regiones que más han invertido
sus recursos en seguridad ciudadana, sino que también se manifiestan en cuatro subcategorías
de gastos diferenciadas: proyectos integrales, infraestructura y acondicionamiento, equipamiento
especializado, y sistemas y equipos para videovigilancia.
Otro resultado importante que complementa la información en la que se ha ahondado en el anterior
capítulo es la ausencia de evidencia empírica que encuentre un grado de correlación entre la tasa
de denuncias, la tasa de homicidios y el gasto en PIP a nivel provincial. Esto sustenta una de las
hipótesis planteadas por esta investigación: hay una ausencia de diagnósticos locales de los delitos
que impide el uso eficiente de recursos públicos destinados a la seguridad ciudadana a través de la
formulación de PIP, hecho que debería ser investigado caso por caso en mayor detalle.
En mérito de dicha información, y con la finalidad de ahondar en los mencionados hallazgos, surgió
la pregunta que guía el siguiente capítulo: ¿cómo se formulan los proyectos en seguridad ciudadana
a nivel subnacional? A fin de responderla se ha analizado exhaustivamente una muestra aleatoria
simple de PIP pertenecientes a nuestra base de datos. También se aplicó una encuesta de opinión a
los funcionarios y servidores públicos de las áreas de seguridad ciudadana o unidades formuladoras
responsables de la formulación de estos PIP en sus respectivos gobiernos locales.
Sobre dicha base, el presente capítulo identifica el estado actual del servicio de seguridad ciudadana
en la zona de influencia del proyecto, analizando el planteamiento de la problemática, las alternativas
de solución propuestas y los componentes que las integran. Así también, se estudian los procesos
para la toma de decisiones y aquellos efectuados en cada uno de los aspectos que comprenden la
etapa de formulación de un PIP.
Para seleccionar la muestra que se deseaba estudiar a profundidad, se utilizó la base de datos remitida
por el MEF, de la cual se obtuvo una muestra aleatoria simple, pero no necesariamente representativa
de 198 PIP. Sobre esta se aplicó una encuesta de opinión entre los funcionarios responsables de las
unidades formuladoras en los gobiernos subnacionales. El cuestionario constaba de 63 preguntas,
divididas en apartados sobre a) información general del PIP, b) componentes del proyecto y
asignación de recursos, c) participación de actores en el proceso de decisión, d) funcionamiento
de los servicios de seguridad ciudadana, y e) metodología de formulación y evaluación del PIP. El
levantamiento de información se desarrolló en 22 regiones del Perú11.
Tras recoger información en campo y sistematizar el cuestionario, se procedió a validar los 198 PIP
con la base de datos otorgada por el MEF, y que contaba inicialmente con 10,449 PIP, según se
describe en el gráfico 11 del capítulo 3. Como consecuencia de este ejercicio, se excluyeron de la
muestra 19 PIP destinados al mejoramiento de las condiciones de la Policía Nacional del Perú12.
Posteriormente, se excluyeron 51 PIP que no cumplían con los criterios señalados en la metodología
para nuestra selección de casos.
11 Para efectos del análisis, se incluyó en la región Lima un proyecto de inversión concerniente a la Provincia Constitucional del Callao.
12 Parte de los 117 PIP que fueron analizados de manera individual en el capítulo 1.
76
Aplicados los dos filtros iniciales, se obtuvo una muestra total de 128 PIP. A estos casos se les aplicó
un tercer y último filtro a fin de establecer la importancia y envergadura de los proyectos a estudiar.
En ese sentido, la muestra final se determinó tomando en cuenta aquellos proyectos que más
compromisos de pago han destinado para su ejecución en relación con sus alternativas de solución,
conforme a lo descrito en la tabla 16.
De la misma forma, al tomar la variable devengado acumulado en relación con sus respectivas
alternativas de solución y ordenar de mayor a menor en relación con sus montos, es posible identificar
que las diez primeras combinaciones contienen 75 PIP, es decir, el 60 % del total de la muestra. A su
vez, representa aproximadamente el 76 % respecto del total de devengado acumulado de los 128
PIP. Estos porcentajes permiten centrar la atención en dicho número de proyectos para su análisis de
manera cualitativa. Los PIP seleccionados se distribuyen en 20 regiones.
Tabla 16
Criterio de selección de los PIP estudiados en este capítulo
Alternativas de Devengado Cantidad de PIP según
Nº solución acumulado (S/) componente
1 12345 16’960,223 4
2 123456 12’450,251 5
3 245 10’824,280 17
4 2456 9’089,620 7
5 1245 8’452,988 11
6 2345 8’389,089 8
7 235 6’349,153 3
8 25 6’128,518 12
9 12 5’555,720 7
10 246 4’451,541 1
11 24 3’900,766 6
12 1235 3’717,778 4
13 123 3’658,597 3
14 4 3’507,465 2
15 125 2’641,643 5
16 35 2’371,438 3
17 23 1’463,371 2
18 256 1’446,031 2
19 1 1’377,643 11
77
Alternativas de Devengado Cantidad de PIP según

Nº solución acumulado (S/) componente
20 3 1’326,518 2
21 45 943,457 1
22 1246 781,483 3
23 36 662,962 1
24 12456 516,774 2
25 1256 151,000 1
26 15 104,449 1
27 13456 77,466 2
28 135 63,776 1
29 5 17,845 1
Total 117’381,845 128
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Invierte.pe

5.2. Formulación de los PIP en seguridad ciudadana en gobiernos subnacionales

Antes de analizar los resultados de este capítulo, es de vital importancia revisar algunos conceptos
clave. En primer lugar, importa mencionar que los PIP responden a la necesidad de atender una
problemática identificada para la generación de desarrollo o el cierre de brechas mediante la
asignación de recursos públicos. Para el caso de seguridad ciudadana, correspondería a proyectos
vinculados a la prevención de la violencia y del delito.
Es así que, bajo los parámetros y lineamientos dictados por el MEF en el marco de los sistemas
de inversión pública vigentes en el momento de su formulación13, se estableció que los perfiles
deben considerar aspectos, como a) el nombre del proyecto; b) el diagnóstico, que incluye el área
de influencia de los proyectos, la unidad productora de los servicios y los involucrados que considera
el PIP; c) la definición del problema, sus causas y efectos; d) el planteamiento del problema; e) la
determinación de la brecha oferta-demanda; f) el análisis técnico de las alternativas; g) los costos a
precios de mercado; h) la evaluación social y privada del proyecto; i) el análisis de la sostenibilidad
del proyecto, entre otros14.
Con base en dicha clasificación, se presentan algunos ejemplos de cómo se han formulado los PIP en
seguridad ciudadana, haciendo énfasis en los vicios y errores identificados como los más comunes
o recurrentes.
13Aplica para aquellos PIP formulados tanto en el marco del SNIP como de Invierte.pe.
14 Al respecto, según lo establecido en el numeral III de los lineamientos para formulación de los PIP en seguridad ciudadana, se precisan
aspectos particulares para este tipo de proyectos; sin embargo, debieron, a su vez, considerar en su elaboración lo señalado en el anexo SNIP 05 de la Directiva
General del SNIP.
Cabe resaltar que los lineamientos en mención fueron aprobados el 14 de enero de 2014, por lo que, de la muestra de 75 proyectos analizados, solo 16 de estos
fueron declarados viables con posterioridad a dicho año; por lo tanto, la formulación de los demás PIP analizados se efectuó con base en las normas generales
del SNIP.
78
5.3. Limitaciones en la elaboración del diagnóstico

Según los lineamientos para la formulación de PIP, el diagnóstico tiene por finalidad analizar,
interpretar y medir la situación actual en materia de seguridad ciudadana en determinado ámbito
territorial, así como los factores que la explican y las tendencias futuras en caso de no efectuar la
intervención. Esto debe sustentarse en evidencias y claros indicadores cuantitativos o cualitativos,
material audiovisual, entre otros. En esta recopilación de información se deben considerar aquellas
variables que expliquen las principales causas de la falta de acceso o calidad del servicio de seguridad
ciudadana.
Además, el diagnóstico debe considerar el área de estudio e influencia, con la finalidad de centrar la
intervención en una determinada área, jurisdicción o zona geográfica, incluyendo sus características
físicas, económicas, demográficas, geográficas, de accesibilidad, ámbito (urbano o rural), entre otras.
Todas estas variables influyen en el diseño del proyecto, demanda y costos. Por tanto, en el caso de
los PIP de seguridad ciudadana, es necesario consultar un mapa del delito o criminalidad del área
de estudio que permita revelar patrones o tendencias de criminalidad, estrategias de intervención,
concentración de zonas y causas, así como ayudar en la gestión de la información (MEF, 2014).
Hugo Frühling señala que el diagnóstico para proyectos de seguridad ciudadana deberá identificar
el tipo o tipos de violencia y delitos que abordará el proyecto (Frühling, 2012). También deberá
detectar dónde se concentran esos hechos delictivos, cuándo se producen y qué circunstancias los
facilitan. Ello implica que se efectúe un análisis basado en teoría criminológica, a fin de evaluar los
datos que permitan identificar el problema y las posibles estrategias de solución.
Al respecto, los 75 PIP identificados en la muestra centran su área de influencia en las jurisdicciones
de su localidad (distrito o provincia). La información consignada contempla aspectos como la
jurisdicción y límites, así como aspectos geográficos y climatológicos. Además, se suelen detallar
de manera extensa los aspectos socioeconómicos, el estado situacional de los servicios de salud, de
educación, servicios básicos, crecimiento poblacional e ingresos, y factores de riesgo que podrían
afectar la sostenibilidad del proyecto. Estos últimos, más referidos a riesgos de desastres naturales
en la zona. Algunos PIP adicionan información del mapa de la pobreza; otros, sobre materiales de
las viviendas; y algunos se centran en evidenciar aspectos del desarrollo urbano y sistema vial.
Se aprecia también que la información respecto de las características del área de influencia de los
PIP es extensa y se sustenta en fuentes de información contenida en censos efectuados por el INEI
y otras encuestadoras a nivel nacional, regional o provincial. No obstante, sucede lo contrario con
la información específica del diagnóstico que refiere a las características de la zona en materia de
criminalidad y violencia. En estos casos la información es escasa.
Es así que, de los 16 PIP que cuentan con perfiles publicados en el MEF, la gran mayoría no tienen
datos de indicadores locales de victimización, confianza en las instituciones, vigilancia, patrullaje
y percepción de inseguridad. De la misma forma, en algunos casos se aprecian datos sobre la
criminalidad local que no citan su fuente de información o se limitan a listar los sectores en los
que intervendrá el proyecto. Por ejemplo, en el PIP de código SNIP N° 222690, «Mejoramiento
integral del sistema de seguridad ciudadana en el distrito de Nasca, provincia de Nasca, Ica» se
citan indicadores y metas para reducir la percepción de inseguridad de la población sin señalar las
fuentes de información ni la metodología para la estimación de dichas metas. De similar manera, se
han identificado escasos proyectos que hayan considerado información de algún mapa del delito o
criminalidad del área de estudio para la formulación del PIP.
Incluso en aquellos proyectos que sí contemplan el mapa del delito e indican como fuente la
información policial, se han reportado casos en los que no se indica el documento del cual deriva
dicha información. Un ejemplo de ello es el PIP de código SNIP N° 81955 «Mejoramiento del servicio
de seguridad ciudadana en el distrito de Puno, provincia de Puno, Puno», en donde se describe
un mapa del delito de la ciudad de Puno, proporcionado por la Policía Nacional del Perú, pero
que no precisa los periodos que comprenden dichos registros ni su vigencia, lo cual genera que la
información acerca de los delitos sea solo referencial.
Respecto de la identificación de los delitos, tipología y su zona de incidencia, esta resulta ser
general y, en algunos casos, con errores en su tipificación. Por ejemplo, el PIP de código SNIP
N° 288528, «Mejoramiento del servicio de seguridad ciudadana en el distrito de Sullana, provincia
79
de Sullana, Piura», identifica el delito de homicidio y lesiones como «Delitos contra la familia»,
cuando es un delito tipificado en el Código Penal como «Delitos contra la vida, el cuerpo y la salud».
También se han registrado casos en los que se consideran como delitos conductas y actos que no son
sancionados en el Código Penal, como la homosexualidad y la prostitución, lo cual es claramente
un error.
Asimismo, los diagnósticos presentan información general, la cual no siempre se relaciona con temas
de seguridad. En algunos casos, no efectúan aproximaciones al problema del delito y de violencia a
nivel del ámbito de su jurisdicción, sino a nivel nacional e internacional. En la mayor parte de ellos
no se muestran datos de encuestas u otros instrumentos de recolección de información; tampoco
lo concerniente al recojo de información de denuncias policiales a nivel de la zona de influencia del
proyecto.
Gráfico 22
Herramientas disponibles para la formulación de PIP en seguridad ciudadana
4%
16 %
No requiere
Línea de base
Estudios especializados
Planes y diagnósticos
18 %
61 %
Fuente: Encuesta a las unidades ejecutoras a nivel subnacional 2017

80
Los resultados de la encuesta aplicada a los funcionarios encargados de las unidades ejecutoras de
los PIP conformantes de la muestra parecen reflejar estas primeras observaciones. Por ejemplo, el
61 % de los servidores encuestados indica que para la formulación del PIP se cuenta con planes y
diagnósticos, seguidos de estudios especializados (18 %) y líneas de base (16 %). En un 4 % de los
casos se señala que no requieren dichos documentos para la formulación de los PIP, lo que denotaría
desconocimiento por parte de los entrevistados respecto de la información que debe tener en cuenta
cada PIP en la elaboración del diagnóstico. El hecho de que consideren importantes el empleo de
planes, diagnósticos, estudios especializados y líneas de base, pero que no se evidencie de forma
clara su uso en la elaboración de los perfiles estudiados, demuestra limitaciones en las capacidades
del recurso humano responsable de la formulación.
Respecto de las unidades productoras del servicio, en la mayoría de casos no se evidencian con
detalle las condiciones en las que se encuentra el tipo de servicio que se viene ejecutando en la
municipalidad y sus estándares de calidad. Tampoco se registró información sobre las restricciones
que impiden la provisión del servicio de manera adecuada. Por lo general, la descripción de los
factores productivos se limita a identificar la infraestructura, equipamiento y mobiliario con el que
se cuenta para el servicio mediante un listado de equipos y sus condiciones. Algunos proyectos
identifican la unidad productora del servicio partiendo de las entidades que participan en él. Por
ejemplo, en el PIP de código SNIP N° 81955, «Mejoramiento del servicio de seguridad ciudadana
en el distrito de Puno, provincia de Puno, Puno», al describir la unidad productora, se limita a
describir la composición orgánica de la Subgerencia de Protección Ciudadana, así como el detalle
del mobiliario y equipos con los que cuenta.
Respecto de los involucrados, los lineamientos para la formulación de los PIP en seguridad ciudadana
establecen que este apartado debe considerar a los grupos sociales y entidades que participan,
identificándolos dentro del ciclo del proyecto de inversión. Se debe incluir también a la población
afectada por el problema (beneficiarios) y a aquellos grupos de población que pueden oponerse
al proyecto por sentirse afectados, debiendo considerar sus percepciones sobre el problema, sus
expectativas e intereses para su resolución.
No obstante, existen estudios de preinversión que han considerado información general de las
entidades vinculadas al SINASEC o solo de aquellos grupos que resulten beneficiarios del proyecto.
Otro elemento que se debe resaltar es que se considera como beneficiarios a la población fluctuante
en la zona de intervención sin detallar el método para calcularla. En esa misma línea de ideas, no
se identifica qué grupos de población han manifestado alguna opinión contraria al proyecto. Por
ejemplo, en el PIP de código SNIP N° 263224, «Ampliación del servicio de seguridad ciudadana en el
distrito de Huayopata, provincia de La Convención, Cusco», se identifica una población beneficiaria
que expone los problemas percibidos, sus intereses, acuerdos y estrategias; sin embargo, no se
identifican los subgrupos ni los actores específicos con sus respectivas posturas frente a los aspectos
concretos del PIP. Así, tampoco se identifican involucrados diferentes de la «población en general», la
Policía Nacional del Perú, el CODISEC, la Municipalidad Distrital de Huayopata y las Juntas Vecinales.
Así pues, de los 16 PIP que cuentan con perfiles publicados en el MEF, se observan problemas
recurrentes en la mayoría de categorías analizadas, lo cual nos sugiere que este no es un hecho
aislado, sino que responde más bien a una falencia de la oficina responsable de la formulación de
los PIP, tal como se visualiza en el siguiente gráfico.
81
Gráfico 23
Ejemplos de errores detectados en la elaboración de diagnósticos de los PIP
PIP de código SNIP

PIP de código SNIP PIP de código SNIP
Nº 241982
Nº 61957, Nº 95255,
«Mejoramiento del
«Mejoramiento del «Fortalecimiento del
servicio de seguridad
PIP ciudadana en la localidad servicio de seguridad sistema de vigilancia
ciudadana de la ciudad ciudadana en el distrito
de Monsefú, distrito
de Tarma, provincia de de Candarave, provincia
de Monsefú, Chiclayo,
Tarma, Junín» de Candarave, Tacna»
Lambayeque»
Se define el área
Se ha determinado
de influencia, pero Se brindan datos sobre la
considerando valores de
no se consigna la localidad y la incidencia
¿Área de la proyección poblacional
fuente ni el medio de de delitos, pero sin
influencia del INEI al 2023, pero
verificación, por lo que precisar fuentes, y
consignando que la
clara? localidad contaría con
se da a entender que realizando afirmaciones
se trabaja con números sin sustento.
35’838.63 habitantes.
aproximados.
Se consideran como
indicadores los delitos Los indicadores que
«contra la vida el cuerpo presentan se refieren a
¿Indicadores y la salud», «la familia costos de inversión, y de
No hay registro de
de seguridad y la libertad» y «contra beneficio, pero no hay
indicadores de seguridad
ciudadana.
ciudadana? el patrimonio», pero registro de indicadores
sin métrica ni fuente de de seguridad ciudadana.
verificación.
Se consignan 840
beneficiarios, de una
Solo se considera
población de 3,430
como involucrados a la Solo se consignan la
habitantes, aunque
población en general, unidad ejecutora y la
¿Involucrados? no se señala ninguna
sin manifestar grupos población beneficiaria.
fuente ni medio de
específicos, demandas No hay registro de otros
verificación y tampoco se
y posturas frente al actores involucrados.
identifican los subgrupos
proyecto.
involucrados ni sus
posturas.
Fuente: SNIP (MEF)

82
5.4. Limitaciones en la definición del problema, causas y efectos

La definición del problema —así como sus efectos y causas— tiene una estrecha vinculación con
el diagnóstico. Estos se encuentran en una relación de dependencia y complementariedad (MEF,
2011). Al respecto, de la revisión de los PIP se resalta que no existe una forma estandarizada para
el planteamiento del problema; estos pueden encontrarse relacionados tanto con los servicios
de seguridad ciudadana y capacidades operativas proveídos por las municipalidades (Serenazgo,
sistemas de videovigilancia, infraestructura) como con el incremento de la victimización y la
percepción de inseguridad en la ciudadanía.
Otro inconveniente central en la definición del problema está relacionado con su conceptualización.
De acuerdo con los lineamientos planteados por el MEF, los PIP tienden a identificar los problemas
partiendo desde a) los servicios de seguridad ciudadana, b) el fenómeno delictivo y c) los insumos o
factores logísticos, en ese orden. Sin embargo, los PIP de la muestra —en su mayoría— utilizan esta
lógica de forma inversa. Es decir, consideran los insumos o factores logísticos como el problema
principal o necesidad; y a partir de esta evaluación se plantean el resto de criterios para completar sus
requerimientos. Por ejemplo, la falta de infraestructura o insumos, como camionetas o motocicletas,
se plantea como un problema por resolver mediante su adquisición. El método consiste en presentar
lo que se desea adquirir como una construcción lógica desde su carencia.
Asimismo, algunos problemas identificados recaen en la generalidad del «incremento de la
inseguridad ciudadana en la región» o la «limitada cobertura del servicio de seguridad». Pese a
ello, estos no se encuentran sustentados en los datos que ofrece el diagnóstico. Ergo, no existe una
relación entre los indicadores propuestos en el diagnóstico y el problema que se pretende resolver.
En la identificación del problema tampoco se analiza el fenómeno en sí mismo, sino que se formula
desde los recursos para su atención. Por ejemplo, algunos fraseos identificados son las «limitaciones
en el servicio de seguridad ciudadana», «limitaciones en elementos de protección o logística» o las
«inadecuadas condiciones de operatividad de las juntas vecinales», presentes en los PIP de código
SNIP N° 288528, 263224 y 286946, entre otros. En ese sentido, las estrategias de intervención, en
su mayoría, se encuentran orientadas a generar activos en vez de ser una respuesta basada en la
evidencia del delito. Por ende, los efectos no podrán medirse en relación con la reducción de la
victimización ni con la percepción de inseguridad.
Respecto de las causas del problema, se aprecia que algunos PIP consideran como causas indirectas
condiciones similares a las identificadas como causas directas. Por ejemplo, el PIP con código SNIP
N° 288528, «Mejoramiento del servicio de seguridad ciudadana en el distrito de Sullana, provincia
de Sullana, Piura», identifica como una causa directa las «inadecuadas condiciones físicas para
brindar el servicio» y como causa indirecta la «inadecuada infraestructura». Este análisis redunda y
desnaturaliza la lógica de los lineamientos de formulación de PIP en seguridad ciudadana.
De similar manera, los efectos se identifican de manera general y en orden a lo señalado como
causas del problema. Algunos casos consideran como efectos el «déficit de la cobertura del servicio
de seguridad ciudadana» o el «incremento de la violencia», tal como se aprecia en el caso del PIP de
código SNIP N° 222690, «Mejoramiento integral del sistema de seguridad ciudadana en el distrito
de Nasca, provincia de Nasca, Ica». Las limitaciones se extienden a la descripción de los efectos y los
indicadores con los cuales estos se vinculan.
Asimismo, se identificó que, en el momento de operativizar los efectos indirectos a través de los
indicadores, no se estableció una relación clara entre ellos. Por ejemplo, en el PIP con código SNIP
N° 81955 «Mejoramiento del servicio de seguridad ciudadana en el distrito de Puno, provincia de
Puno, Puno» se aprecia que respecto del indicador del efecto directo «Aumento de los actos delictivos
en la población del distrito de Puno», este se mide en mérito de la percepción de la población
respecto del incremento de hechos delictivos, mas no de la victimización que efectivamente sufrió
el encuestado (como debería ser); por tanto, la herramienta de recolección de datos no sería la
adecuada. Este es un ejemplo general de cómo las causas y efectos vinculados a indicadores en
dicho proyecto no corresponden a la denominación de un indicador, sino a una descripción general.
83
Gráfico 24
Ejemplos de errores en el diseño de problemas, descripción de las causas
y causas indirectas
Inadecuada prestación
Incremento de la
de servicio de seguridad Inadecuado servicio de
delincuencia, narcotráfico
ciudadana en el PP. JJ. seguridad ciudadana en
Problema y caos social en los
San José en el distrito la localidad de San José
distritos de la provincia
de Tiabaya, provincia de de Secce
de Tayacaja
Arequipa, Arequipa
Insuficiente Carencia
Ociosidad Inexistencia
Inadecuada equipamiento de gestión
Descripción desmesurada Inadecuada de operación
infraestructura en el P. A. R. admin.
en la preparación de serv.
de las causas población intelectual
del P. A. R. de de San José y financ.
de seg.
San José en seg.
joven ciudadana
ciudadana
Inexistencia
Ociosidad Inadecuada Inexistencia
del plan
Causas permanente form. moral de equip.
«Operación
en la y ética en No se llenó No se llenó para la
indirectas población la pob. gestión del
en serv.
de seg.
joven estudiantil servicio
ciudadana»
PIP de código SNIP

Nº 250194: PIP de código SNIP
PIP de código SNIP
«Mejoramiento e Nº 204713: «Creación
Nº 297303:
implementación del e implementación del
«Mejoramiento del
Fuente Comité Provincial de Servicio de Seguridad
puesto de auxilio rápido
Seguridad Ciudadana Ciudadana en la localidad
de San José PP. JJ. San
(Coprosec) en la de San José de Secce,
José, distrito de Tiabaya,
provincia de Tayacaja, distrito de Santillana,
Arequipa, Arequipa»
Huancavelica» Huanta, Ayacucho»
Fuente: SNIP (MEF)

84
De lo descrito, podemos manifestar que en la formulación de los PIP materia de análisis se presentan
limitaciones en la identificación del problema, ya que no se aproximan a fenómenos criminales o
usos de la violencia, sino a los insumos y al servicio que proveen las municipalidades. Asimismo,
otra de las limitaciones se encuentra en la identificación de las causas y efectos, las que no tienen
relación con el problema o no se encuentran debidamente sustentadas en el diagnóstico.
5.5. Limitaciones en la determinación de la brecha entre demanda y oferta de servicios

La determinación de las brechas entre demanda y oferta constituye el inicio de la formulación de un
PIP. Esta reviste principal importancia en cuanto a partir de ella se definirán tanto el alcance del PIP
como las alternativas de solución, los costos del proyecto y el déficit de los servicios. Esta brecha se
determinará en términos de población que no accede al servicio —o no está recibiendo un servicio
de calidad— y los que sí acceden a este. Por tanto, se requiere aplicar metodologías cuantitativas
basadas en datos confiables.
Los lineamientos para la elaboración de estudios de preinversión en la materia precisan que, debido
a que el servicio de seguridad ciudadana está orientado a la prevención de la violencia y del delito,
la población demandante efectiva será igual a la población demandante potencial, y esta, a su vez,
a la población del área de influencia. El supuesto que se asume es que toda la población del área
de influencia (afectada por el problema) requiere los servicios de seguridad ciudadana y que en
todos los casos los demandará efectivamente. En ese sentido, el análisis de la demanda deberá
identificar y cuantificar la población demandante potencial y efectiva —futura y actual— a partir de
la información proveniente del diagnóstico de los involucrados.
Siguiendo esa lógica, la oferta se determina a partir de la información proveniente del diagnóstico
de la Unidad Productora de Servicios de Seguridad Ciudadana (UP), responsable de identificar la
oferta existente, la oferta optimizada y las proyecciones de la oferta (Ministerio de Economía y
Finanzas, 2014).La determinación de la oferta y de la demanda debe contar con datos de calidad del
diagnóstico de involucrados y servicios para su determinación, siendo necesario que las personas
encargadas de la formulación de los PIP cuenten con dichos conocimientos. Sin embargo, en los
cuestionarios aplicados, como el análisis cualitativo de los PIP, se evidenciaron limitaciones en la
metodología para la determinación de estos componentes.
Según los cuestionarios aplicados, en 45 (46.9 %) los funcionarios señalaron que para la determinación
de la oferta y la demanda de los PIP se utilizaron denuncias policiales como información base. Otros
32 (33.3 %) señalaron que aplicaron una encuesta distrital para la determinación de la oferta y
la demanda. No obstante, no se evidencian los registros de la aplicación de los instrumentos de
recolección de información para dicho fin.
Del total de casos analizados, solo el PIP de código SNIP N° 81955, «Mejoramiento del servicio de
seguridad ciudadana en el distrito de Puno, provincia de Puno, Puno», señala de manera detallada
la metodología utilizada para la aplicación de sus encuestas y su resultado. Un menor número de PIP
— 19 en total— señalan que se contó con otros medios para determinar la oferta y la demanda de los
PIP. Entre estos destacaron el uso de planes locales de seguridad ciudadana y de tasas demográficas
locales.
Haciendo una diferenciación de análisis entre municipalidades provinciales y distritales, se ha
identificado que a nivel provincial existe una mayor predisposición a utilizar las denuncias policiales
como medio para determinar la oferta y demanda de los PIP (53 % respecto del total encuestado).
En el caso de municipalidades distritales, la proporción entre los PIP que recurrieron a denuncias
corresponde al 42 %. Las encuestas, por otro lado, son utilizadas por municipalidades distritales
(38 %) en mayor medida que las municipalidades provinciales (28 %).
85
Gráfico 25
Fuentes de información para elaborar la oferta y la demanda de los PIP
42 %
Denuncias
53 %
38 %
Encuesta
distrital
28 %
21 %
Otros
19 %
0% 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %
Distrital Provincial

En cuanto a la formulación e identificación de la demanda y oferta, los PIP analizados cuentan

con la población demandante efectiva, población demandante potencial y población del área
de influencia. Tras la verificación de los proyectos, se ha encontrado que los datos para cada tipo
de demanda son los mismos, consignándose el mismo dato en los tres niveles de análisis de la
demanda, tal como sugieren los lineamientos del MEF antes citados, pero sin revisar la vigencia de
la información para el año correspondiente ni las estimaciones de población del INEI.
Por ejemplo, el PIP con código SNIP N° 222690, «Mejoramiento integral del sistema de seguridad
ciudadana en el distrito de Nasca, provincia de Nasca, Ica», determinó su demanda con base en el
número de llamadas recibidas a través de su central, efectuando una proyección a lo largo de los
años, pero no tomó en cuenta la población total de su jurisdicción. Otros PIP hacen referencia a los
registros de faltas y delitos registrados por la PNP; sin embargo, no delimitan la fuente ni el periodo
de medición, lo cual dificulta la verificación de los datos.
86
Respecto del análisis de la oferta, algunos PIP parten de los insumos o recursos para la producción
de los servicios. Lo que hacen es detallar la disponibilidad de los bienes con los que se cuentan, sean
unidades móviles, mobiliario, equipos o sistemas informáticos. Otros determinan su oferta mediante
las funciones de las unidades productoras del servicio, por el cual realizan una descripción general
de estas. Por ejemplo, el PIP con código SNIP N° 234733, «Instalación del servicio de seguridad
ciudadana en el distrito de Limatambo, Anta, Cusco», consigna como oferta el «número de efectivos
requeridos para seguridad ciudadana».
Por último, un número reducido de PIP determina la oferta en mérito a la población demandante
del servicio de seguridad ciudadana y vigilancia, tal como se puede observar. Ninguno de estos
casos sigue los criterios necesarios para una adecuada formulación de este tipo de proyectos
5.6. Limitaciones en la ejecución del presupuesto y financiamiento del proyecto

Este apartado se encuentra ligado a los recursos con los que cuentan las entidades para el
financiamiento de la etapa de inversión del proyecto, así como a su posterior operación y
mantenimiento. Para ello, es necesario que los servidores públicos y aquellos vinculados a la
formulación de los PIP cuenten con conocimiento de los recursos con los que cuenta su entidad
y cómo se llevan a cabo los procesos presupuestarios. Ello, con la finalidad de garantizar la
sostenibilidad de cada fase del PIP en ejecución. En ese sentido, se consultó a los servidores, a
través de los cuestionarios aplicados, su conocimiento respecto de los recursos con los que cuenta
su entidad para proyectos destinados a seguridad ciudadana, cuyas cifras fueron posteriormente
contrastadas después con la información publicada en el Portal de Transparencia Económica del
MEF.
En el gráfico 26 se muestra que los encuestados consideran que los recursos anuales de los gobiernos
locales se ubican en un rango de entre S/ 1 millón a S/ 50 millones; dicho intervalo concentra el
65 % de las respuestas. En menor medida, un 12.5 % de encuestados reportó que los ingresos
anuales de los gobiernos locales son menores de S/ 500,000. Esto contrasta con las cifras publicadas
en el Portal de Transparencia Económica del MEF, pues para la totalidad de casos los ingresos anuales
están por encima de S/ 500,000.
Más aún, esto es llamativo cuando los ingresos municipales son mayores de S/ 10 millones en el
90.7 % del total de la muestra. Una posible explicación es que el funcionario encuestado desconoce
a cuánto ascienden los ingresos que percibe su gobierno subnacional. O, en su defecto, que perciben
tener menos ingresos de los que objetivamente reciben. Es particularmente llamativo el contraste
entre la baja frecuencia de servidores que reportan percibir más de 100 millones (9 %) y los
gobiernos municipales que efectivamente los reciben (38.7 %). El mismo contraste se puede notar
entre los que señalan recibir entre 1 y 5 millones (28 %) y los que efectivamente los reciben (2.7 %).
Nuevamente, esta evidencia fortalece el argumento de que existe un desconocimiento por parte de
los funcionarios públicos respecto de las finanzas de sus municipalidades.
87
Gráfico 26
Presupuesto de las entidades según el MEF y conocimiento de los
funcionarios mediante la aplicación de cuestionarios
38.7 %
Más de S/ 100 millones 9%
De S/ 50 millones a S/ 100 millones 14.7 %

5%
37.5 %
De S/ 10 millones a S/ 50 millones 31 %
5.3 %
De S/ 5 millones a S/ 10 millones 6%
2.7 %
De S/ 1 millón a S/ 5 millones 28.4 %
1.3 %
De S/ 500,000 a S/ 1 millón 9%
0%
De S/ 200,000 a S/ 500,000 6%
0%
De S/ 50,000 a S/ 100,000 5%
0%
Menos de S/ 50,000 al año 1.5 %
0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % 40 % 45 %
Presupuesto institucional modificado (PM)
Conocimiento de ingresos municipales según cuestionario
Fuente: Consulta Amigable (MEF) - Encuesta a las unidades ejecutoras a nivel subnacional 2017
Ahora bien, al desagregar el presupuesto total de cada entidad e identificar la asignación de

recursos para PIP en seguridad ciudadana, la disparidad en las respuestas respecto del presupuesto
anual municipal se repite con una menor brecha. Un 56 % de los funcionarios consultados afirma
que su municipalidad destina menos de S/ 500,000 a la seguridad ciudadana, mientras que las cifras
de Consulta Amigable (MEF) sostienen que son el 41 %. Aunado a ello, el 6 % afirmó que el monto
promedio de presupuesto anual asignado se encuentra en un rango que va desde S/ 1’200,000
a S/ 3’000,000; sin embargo, al tener en cuenta las cifras de Consulta Amigable, dentro de ese
rango presupuestal, cerca de un 20 % del total de la muestra destinan ese presupuesto para PIP en
seguridad ciudadana.
88
Gráfico 27
Monto promedio de presupuesto anual asignado a PIP de seguridad ciudadana
2.9 %
Más de S/ 20 millones
11 %
De S/ 10 millones a 2.9 %
S/ 20 millones 8%
De S/ 3 millones a 13.2 %
S/ 10 millones 7%
De S/ 1.2 millones a 5.9 %
S/ 3 millones 19 %
De S/ 500,000 al año a 19.1 %

S/ 1.2 millones 15 %
Menos de 55.9 %
S/ 500,000 al año 41 %
0% 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %
Conocimiento de ingresos Presupuesto institucional

municipales según cuestionario modificado (PIM)
Fuente: Consulta Amigable (MEF) - Encuesta a las unidades ejecutoras a nivel subnacional 2017
5.7. Limitaciones en la sostenibilidad del PIP

En cuanto a los recursos para la sostenibilidad del proyecto, los lineamientos para la formulación
de PIP en seguridad ciudadana disponen que una de las variables por analizar, a fin de garantizar
la sostenibilidad del proyecto, es la capacidad de financiamiento de los costos de operación y
mantenimiento. En los proyectos analizados se evidencia que no se desarrollan metodologías para
identificar los medios que garanticen dicha sostenibilidad.
De la misma forma, varios proyectos establecen que es la municipalidad formuladora la que asumirá
dichos costos sin identificar las fuentes de financiamiento o el análisis financiero de la institución
sobre sus ingresos y egresos. Algunos de estos proyectos consignan que la sostenibilidad del PIP
se encuentra garantizada cuando la estructura orgánica cuenta con una División de Seguridad
Ciudadana y con capacidad técnica y operativa (SNIP N° 222690), o por la participación de la
población a través de los comités de seguridad ciudadana (SNIP N° 81955). Estos dos PIP ejemplifican
la falta de metodología prevista para determinar la sostenibilidad del proyecto como un patrón de
la muestra.
Por otra parte, algunos proyectos mencionan que para el financiamiento de los costos de operación
se recurre al crédito o al incremento de los arbitrios municipales, sin analizar la evolución de las
variables que dichos conceptos implican. Asimismo, se aprecia que los proyectos son declarados
viables contando solo con cartas de compromiso suscritas por los alcaldes, las cuales no garantizan
la sostenibilidad, pues las autoridades dejan el cargo al culminar su periodo de gobierno.
89
Los cuestionarios aplicados a los funcionarios señalan también que una de las principales
limitaciones en la formulación de los PIP corresponde a la falta de recursos para su ejecución y la
correspondiente operación y mantenimiento. Del total de 75 PIP de la muestra, un 48.1 % de los
encuestados afirman que las principales limitaciones para la sostenibilidad de un PIP son la falta de
recursos y la demora en la habilitación financiera. Es decir, problemas con la asignación de recursos
presupuestales.
Gráfico 28
Principales problemas que se presentaron durante el proceso de
planificación y formulación del PIP
Escasez de recursos para

la sostenibilidad 48.1 %
Quienes los formularon

tenían poca experiencia 21.1 %
No hay información sobre el

problema o el tema de seguridad 9.6 %
Es difícil la aprobación
del proyecto 7.7 %
No hay empresas
especializadas 7.7 %
Otros 5.8 %
0% 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %

En ese sentido, se aprecia un desconocimiento por parte de los servidores tanto en relación
con los recursos de los que disponen las entidades como de los procesos presupuestarios para
asignar financiamiento a los proyectos. En síntesis, la sostenibilidad del proyecto no se encuentra
debidamente asegurada, pues en muchos casos es declarativa y sin metodología de análisis respecto
de los recursos que garantizarían la provisión continua del servicio, además de la operación y el
mantenimiento.
90
5.8. Limitaciones en las capacidades para la formulación de los PIP

A través de la encuesta aplicada, el 56.3 % de funcionarios entrevistados manifestó que los PIP
se formulan en su mayoría bajo la contratación de consultores y mediante el trabajo interno de
la Unidad Formuladora de forma simultánea (45 casos). Otros 19 casos señalaron que los PIP se
formulan únicamente a través de consultores especializados en el diseño de proyectos, mientras
que nueve proyectos manifestaron contar únicamente con personal interno encargado para esta
labor.
Gráfico 29
Tipo de especialistas que formulan los PIP en las municipalidades
8.8 %
(7)
11.3 %
(9)
56.3 %
(45)
23.8 %
(19)
Mediante convenio con otra entidad del Estado

(a) Trabajo interno del personal de la unidad formuladora
(b) Contratación de consultores
Modalidades (a) y (b) en simultáneo
Nota: Se registra un caso referido a la formulación de PIP con apoyo/colaboración de una empresa.
Si dicha información se separa a nivel de municipalidades distritales y municipalidades provinciales,

se aprecia que a nivel de las primeras, solo en tres de los casos se ha considerado formular sus PIP
en materia de seguridad ciudadana a través del personal de la unidad formuladora, a diferencia de
los 14 casos en los que se contrataron los servicios de consultores externos.
91

Con base en lo expuesto en este capítulo, se puede concluir lo siguiente:
● Pese a que los lineamientos para la formulación de los PIP en seguridad ciudadana definen
los aspectos que se deben considerar en su diseño, se evidencia que las unidades formuladoras
no cuentan con datos confiables para la determinación de la problemática que pretenden
atender. Tampoco se manifiesta el uso de herramientas que permitan obtener los referidos
datos. Estos elementos llevan indudablemente a una deficiencia en el diseño del proyecto.
● En los PIP analizados se aprecia vasta información respecto de las características sociales,
demográficas y económicas del área del proyecto, pero no se cuenta con datos confiables que
permitan identificar los fenómenos criminales que se presentan en el distrito y/o provincia
materia de análisis.
● En el caso de los PIP que sí han generado herramientas para recolección de la información,
no se encontró registro alguno de la metodología que siguen o, en su defecto, la metodología
de análisis de la información proveniente de la aplicación de encuestas o de registros policiales
y fiscales que permitan identificar los indicadores de victimización. La identificación de los
fenómenos criminales es ambigua, sin evidencia ni sustento. Este hecho impide evaluar de
manera correcta las acciones que deberían ejecutarse.
● En los casos estudiados la problemática no se identifica en función del diagnóstico, sino que
deriva de aspectos que se pretenden atender, orientando las causas y efectos para dicho fin.
Asimismo, las causas y efectos no se encuentran sustentados en indicadores y, de ser así, estos
no corresponden a lo que se pretende sustentar.
● Respecto del responsable de formular los PIP en seguridad ciudadana, el 56.3 % de
funcionarios entrevistados manifiesta que delegó dicha responsabilidad al personal de las
unidades formuladoras junto con consultorías contratadas. En cuanto a los PIP formulados
directamente mediante la contratación de consultorías, estos representan el 23.8 % de los
casos registrados.
● Sobre la sostenibilidad del proyecto, la mayoría de PIP considera que esta se encuentra
garantizada a través del incremento de los arbitrios municipales pese a no ofrecer mayor
información de cómo va a proceder este mecanismo. No se efectúa un análisis respecto de las
variables que dichos conceptos implican; además, esto es declarativo, sin mayor compromiso o
indicación de las fuentes a las que se recurrirá o los flujos de ingreso de la entidad que permitan
evaluar los recursos necesarios para garantizar la operación y mantenimiento. Esto lleva a que
en la evaluación de la ejecución se adviertan deficiencias en la asignación presupuestal, tal
como se manifestó en los ejemplos señalados.
92
6
¿Cuál es el estado de los
proyectos de inversión pública
en seguridad ciudadana?
93
6. ¿Cuál es el estado de los proyectos de inversión pública en

Hasta ahora se ha expuesto sobre los tipos de PIP en los que más se invierte en materia de seguridad ciudadana
a nivel subnacional y cómo estos se han formulado. El presente capítulo expondrá cómo las municipalidades
los vienen gestionando. Se dedicará especial atención al nivel de ejecución de los proyectos, así como a las
condiciones y debilidades que han presentado en dicha fase. La metodología utilizada es similar a la descrita
en el capítulo anterior, pues se usó tanto la base de datos del Banco de Proyectos de Inversión del MEF como la
encuesta aplicada a los funcionarios públicos de las 198 municipalidades y que, tras la respectiva validación y
consistencia de los casos estudiados, contó finalmente con una muestra de 75 PIP.
6.1. Estado de la inversión a diciembre del 2017

De los 75 proyectos seleccionados se aprecia que el 48 % (36)15 ha concluido la etapa de inversión. Respecto
de este grupo se pueden apreciar algunas particularidades. El 85.7 % se encuentra en buenas condiciones
de operatividad, mientras que el 14.3 % no ha demostrado condiciones básicas para mantener operaciones.
Los cinco proyectos que se encuentran en este segundo grupo se ubican en La Libertad, Arequipa, Cajamarca,
Huánuco y Junín, y empezaron su ejecución entre los años 2011 y 2013.
Según los encuestados, los principales problemas en la operatividad del servicio se refieren a
modificaciones presupuestarias efectuadas por la anterior gestión, a la asignación insuficiente
de recursos para el mantenimiento y al recorte de la cantidad de personal asignado al proyecto.
También se ha recabado que el personal contratado no ha tenido las capacidades requeridas para la
operación. A la fecha de aplicada la encuesta, la mayoría de los encuestados (82.3 %) afirmó que se
contaba con disponibilidad de presupuesto, aunque no necesariamente este era suficiente.
Al analizar el funcionamiento de los servicios generados o mejorados con los proyectos, se aprecia
que los principales fueron la atención en centros de control y operaciones (46.8 %), lo cual amerita
la instalación de sistemas de videovigilancia y la implementación de una central de emergencia; el
patrullaje (27.6 %), que requiere unidades móviles y equipamiento de comunicación; apoyo a la
sociedad civil (22.4 %) a través de la contribución con recursos para el desarrollo de juntas vecinales
y otras formas de organización comunal (3.2 %).
Gráfico 30
Servicios generados o mejorados por los PIP
Atención en centros de
control y operaciones 46.8 %
Patrullaje 27.6 %
Apoyo a la sociedad civil 22.4 %
Otros 3.2 %
0% 10 % 20 % 30 % 40 % 50 %

15 Tal como se manifestó, la fase de inversión culmina cuando el PIP ha sido ejecutado totalmente y, de corresponder, transferido a la entidad responsable de
su operación y mantenimiento. El cierre del proyecto corresponde al informe elaborado posterior a la operación, el cual es registrado en el Banco de Proyectos.
94
Para la ejecución de los servicios se consideró el diseño organizacional de la entidad. Del

cuestionario aplicado se evidencia que el 53.3 % del total de proyectos ejecutados son operados
desde las gerencias de seguridad ciudadana. En menor medida se ubica la delegación de funciones
en unidades (20 %) y oficinas (16.7 %). Esto es relevante, pues las gerencias conforman órganos de
línea de los gobiernos locales, mientras que las unidades son más bien dependientes de estas, y las
oficinas, asociadas generalmente a órganos de apoyo o soporte.
Esta información confirma que los PIP son administrados en su mayoría de forma directa desde un
órgano de línea dentro del gobierno local. Con base en esta clasificación, se propone el siguiente
gráfico.
Gráfico 31
Organización de las áreas responsables de los servicios mejorados por los PIP
Gerencia 53.3 %
Unidad 20 %
Oficina 16.7 %
Está adscrita a 10 %
otra gerencia
0% 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %

95
Con respecto al tipo de personal encargado de gestionar dichos servicios, se aprecia que el 50 %
de los PIP operativos es gestionado por servidores públicos de las mismas municipalidades y 26 %
por personal contratado mediante órdenes de servicios. Estos servicios se relacionan con temas de
construcción, equipamiento y operación de los puestos de Serenazgo, en donde se ha contratado
serenos, personal administrativo y técnicos especializados (en especial en aquellos PIP en los que se
ha implementado tecnología, como cámaras de videovigilancia y sistemas de comunicación).
En cuanto al perfil de los profesionales, observamos que los encargados de asumir la responsabilidad
de ejecutar cada uno de los PIP provienen de una formación profesional diferenciada. Conocer tal
información es relevante, pues a nivel local se asume que ciertos profesionales son más idóneos que
otros y cuentan con el conocimiento y la experiencia necesarios para poder conducir el proyecto de
manera eficiente en cada una de sus etapas.
Existe una concentración de casos en los que los responsables de la ejecución de los PIP cuentan
con un perfil profesional de ingeniería civil (37.8 %). Muy de cerca se encuentra la opción «Otros»
(33.3 %), que abarca una variedad de profesiones vinculadas con la gestión de obras y proyectos,
aunque también destacan quienes tienen profesiones relacionadas con las fuerzas policiales o
militares. Un tercer grupo de profesionales lo conforman economistas (17.8 %). Luego, en aquellos
proyectos en los que se cuenta con componentes tecnológicos, tales como equipamiento informático
o sistemas de videovigilancia, se evidencia también la presencia de ingenieros electrónicos (6.7 %).
Gráfico 32
Perfil profesional del responsable de la ejecución de los proyectos de
seguridad ciudadana en la municipalidad
Ingeniero 37.8 %
civil
Otros 33.3 %
Economista 17.8 %
Ingeniero 6.7 %
electrónico
Ingeniero de 4.4 %
sistemas
0% 5% 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % 40 %

96
Sin embargo, dicha profesionalización no tiene correlación con las capacidades que resultan
necesarias para la gestión de los proyectos de inversión pública. Al respecto, la encuesta muestra
que dos de cada tres profesionales encuestados no han recibido capacitaciones relacionadas con la
elaboración o ejecución de proyectos en seguridad ciudadana. Esta situación puede ser reflejo de los
problemas de planificación y capacidad organizativa que han devenido en la falta de presupuesto
y consecuente paralización de los PIP. Aquellos casos cuyos profesionales sí recibieron capacitación
se ubican en las regiones de Ica (2), Áncash (1), Lima (1), Puno (2), Cusco (1), Arequipa (1) y San
Martín (1).
Gráfico 33
Porcentaje de responsables de la ejecución de los PIP que han recibido
capacitaciones en formulación o ejecución de proyectos en seguridad
ciudadana
31.3 %
68.8 %
Sí
No

Sobre la organización del personal para la cobertura del servicio en específico, se aprecia que las
municipalidades arrastran un problema interno referido a la disponibilidad de capital humano. Un
dato relevante es que en el 58.8 % de los proyectos no cuentan con el personal suficiente para cubrir
el servicio de forma óptima, ni este cuenta con capacitaciones en la materia. Según los encuestados,
se requiere una previsión presupuestal mayor para que los efectos directos de su aplicación generen
el beneficio esperado.
De los 39 proyectos que se encontraron en la etapa de inversión en la fecha que se aplicaron los
cuestionarios, se registraron algunos problemas importantes que deben ser visibilizados. Respecto
del primero de ellos, el 43.5 % de los encuestados señala que correspondería a la disponibilidad
de recursos. Esto no permite comprar bienes ni contratar servicios que hagan posible culminar
las obras, adecuaciones, ampliaciones o el mejoramiento de la oferta de servicios en seguridad
ciudadana. Otros problemas están relacionados con procedimientos engorrosos para convocar los
97
procesos de compras (13 %), la variación presupuestal de año a año (13 %), el incumplimiento de
los contratos por parte de las empresas (8.7 %) y la mala formulación de los expedientes (8.7 %).
La mayoría de los 39 proyectos se ejecutaron principalmente por administración directa del mismo
gobierno local (73.7 %). Una explicación para esto es que los gobiernos locales asumen los proyectos
a través de sus unidades ejecutoras para poder gestionar los recursos limitados. Sin embargo, tal
como se ha comentado, en algunos casos por falta de recursos humanos, capacidades especializadas
o experiencia en la gestión de los servicios, terminan generando sobrecostos que devienen en la
suspensión de su ejecución. Solo un 15.8 % de los proyectos pendientes de ejecución asignaron la
responsabilidad de su ejecución a terceros (administración indirecta).
6.2. Ejecución presupuestal

La ejecución de los proyectos se enmarca dentro de la asignación presupuestal anual de las
municipalidades. Los rangos presupuestales se encuentran sistematizados en el gráfico 33, donde
resalta que la gran mayoría (22 casos) pertenece a municipios que asignan menos de S/ 500,000.00
para inversiones en PIP de seguridad ciudadana. Son pocos los casos que poseen gran cantidad
de recursos destinados a promover inversiones en materia de seguridad, con cifras mayores de
S/ 1’200,000.00. Los casos pertenecen a la región Lima, concretamente a los municipios distritales
de San Juan de Miraflores y San Isidro, junto con la Municipalidad Metropolitana de Lima.
98
Gráfico 34
Monto promedio del presupuesto anual de la municipalidad para
inversiones en proyectos de seguridad ciudadana
Menos de S/ 500,000 22
Entre S/ 500,000 y 6
S/ 1’200,000
Entre S/ 3’000,000 y 2
S/ 10’000,000
Entre S/ 1’200,000 y 2
S/ 3’000,000
Mas de S/ 20’000,000 1
0 5 10 15 20 25

Respecto de la asignación de presupuesto para la operación de los proyectos, un 91.7 % manifiesta

que disponían de presupuesto para el funcionamiento del PIP al haber culminado con la etapa
de inversión. Lo contrario ocurrió en tres PIP (8.3 %) que, habiéndose ejecutado, no disponían
del presupuesto necesario para operar el servicio inicial. Esto no coincide con lo señalado líneas
anteriores (gráfico 28), en tanto se señala que uno de los principales problemas que afectan el
proceso de planificación y formulación de los PIP es la escasez de recursos para la sostenibilidad, lo
que expone una incongruencia entre la percepción del funcionario encuestado y lo que efectivamente
se dispone. Ello denota desconocimiento en la gestión de los proyectos ejecutados.
6.3. Seguimiento y supervisión

Otro problema recabado es la no implementación de los proyectos a causa de errores de diseño. Esto
se vincula con la carencia de información para realizar diagnósticos sobre las necesidades específicas
del área de influencia. Así pues, solo la mitad de proyectos analizados cuenta con un componente de
análisis de información. Esta carencia lleva a que no haya forma de realizar un monitoreo objetivo
del avance del proyecto, así como del efecto que este pueda generar en la jurisdicción afectada.
De la base de 75 proyectos ejecutados, 12 de estos cuentan con informes de cierre cuyos análisis de
los problemas y limitaciones en la ejecución identifican deficiencias en el diseño del proyecto, así
como en la asignación de recursos presupuestales. Principal distinción merecen los proyectos con
código Nº 263224, «Ampliación, mejoramiento del servicio de seguridad ciudadana del distrito de
Huayopata, provincia de la Convención, Cusco» y Nº 271992, «Mejoramiento del servicio de seguridad
ciudadana en el distrito de Bellavista, provincia de Bellavista, San Martin», en cuya evaluación se
aprecia la emisión de informes de cálculo de pérdidas económicas, las cuales, adicionalmente a las
deficiencias de diseño o presupuestales, pudieron deberse a la incorporación de componentes que
no estaban considerados en el proyecto, vulnerando el objetivo de este.
99
Otro aspecto por analizar es la percepción del potencial efecto que la no ejecución del proyecto ha
generado en la jurisdicción. En tal sentido, tomando en cuenta el conocimiento de los funcionarios
responsables, el 7.7 % manifestó que el proyecto generó un impacto contraproducente para sus
objetivos. Un ejemplo de ello es el proyecto implementado en el distrito de San Sebastián, en el
departamento de Cusco, que consistió en la modernización del servicio de seguridad ciudadana a
través del equipamiento del Serenazgo, la construcción de infraestructura y la implementación de
cámaras de videovigilancia. Este PIP no tuvo un impacto favorable principalmente por la falta de
coordinación con la población beneficiaria durante la etapa de preinversión. La capacidad instalada
para la prestación del servicio fue insuficiente, y surgieron problemas con el contratista que operaba
y mantenía las cámaras de videovigilancia. Se evidencia, de esta manera, cómo los problemas de
diseño y de gestión dentro de la municipalidad distrital devinieron en un proyecto inconcluso y que
no fue bien recibido por la población.
Con base en la muestra de proyectos cuya fase de inversión aún no culmina, se evidencia que el
24 % generó gastos que no estaban presupuestados. Este porcentaje corresponde a seis casos
ocurridos en las regiones de Piura (2), Ica (1), Áncash (1), Lima (1) y Moquegua (1). Dos pertenecen
a municipalidades distritales, como la de Pallasca en Áncash y Lurín en Lima. Se observa, además,
que aquellos proyectos que generaron gastos adicionales tienen dentro de sus alternativas de
solución el equipamiento y la capacitación, considerándose también la instalación de sistemas de
videovigilancia y de unidades móviles (patrulleros).

● En síntesis, de los proyectos analizados solo el 48 % ha concluido la fase de inversión y de estos
solo el 85.7 % se encuentra en buenas condiciones operativas y en funcionamiento.
● Respecto de los proyectos implementados que no se hallan operativos, se identificaron problemas
de previsión presupuestal para brindar el servicio, lo cual ha llevado a problemas de mantenimiento
de la infraestructura de los equipos, lo que en ocasiones han devenido en su obsolescencia.
● En relación con los proyectos que no han podido ser concluidos, se han reconocido múltiples
problemas. Mientras la mayoría se relaciona con temas presupuestales, otros han mantenido
problemas a lo largo del proceso de ejecución como variaciones técnicas o problemas en la
formulación de expedientes.
● Vale aclarar que, de los proyectos analizados, aquellos que no fueron concluidos han sido
ejecutados en su mayoría por administración interna (73.7 %), mientras que solo un 15.8 % fue
ejecutado de forma indirecta.
● Los profesionales con los que se contó para la ejecución de los proyectos fueron ingenieros civiles
(37.8 %), seguidos de economistas (17.8 %). Dentro de la categoría «otros» (33.3 %) se aprecian
carreras como proyectistas, especialistas en proyectos, ingenieros industriales, entre otros.
● El 68.8 % de encuestados manifestó no haber recibido capacitación alguna para la elaboración o
ejecución de proyectos en seguridad ciudadana.
● Un último detalle por destacar es que el 66.7 % de los proyectos tenía un presupuesto bastante
reducido, menor de S/ 500,000 soles.
100
7
Conclusiones
101
7. Conclusiones
La premisa general con la que se inició esta investigación planteó como hipótesis la existencia de un patrón
reconocible a nivel nacional por construir centros de control de operaciones que se abastezcan de sistemas de
radio y video de circuito cerrado como estrategia dominante de los gobiernos subnacionales para la atención
de los delitos cometidos en el espacio público. A la luz de la evidencia presentada en este documento, esta
hipótesis es solo parcialmente cierta —o al menos más compleja de explicar— en tanto se ha podido contrastar
que existe también otro tipo de estrategias que no incluyen única, o necesariamente, la habilitación de sistemas
de videovigilancia.
Este conjunto de estrategias, o alternativas de solución, representa un total de 52. De ellas, se han identificado
14 que conglomeran la mayor frecuencia de casos y montos de inversión. Ergo, es plausible argumentar que los
sistemas de monitoreo no representan un paradigma de inversión a nivel subnacional. Más aun considerando
que, de acuerdo con el clasificador por categorías elaborado en el primer capítulo, se han podido identificar
cuatro posibles estrategias, de las cuales tres no implican exclusivamente la utilización de centros de monitoreo.
No obstante ello, valga recalcar que la alternativa de solución más recurrente del estudio incluye la presencia
de tres componentes: infraestructura, equipamiento y sistemas de videovigilancia. Estos componentes, en
conjunto, representan los valores que más se repiten —en términos estadísticos, la moda– para la formulación
de un PIP en seguridad ciudadana a nivel subnacional en los últimos diez años. Con base en este hallazgo,
podría argumentarse que la hipótesis inicial es parcialmente cierta, ya que, con mucha frecuencia, son los
componentes de infraestructura y equipamiento los que acompañan al objetivo de instalar sistemas de
videovigilancia como herramienta para disuadir el delito patrimonial.
En este punto cabe resaltar que los sistemas de videovigilancia, con lo que ello implica, podrían ser elementos
necesarios, mas no suficientes para el establecimiento de un «observatorio». La recolección de datos, la
gestión de la información, la elaboración de diseños de investigación, la propia aplicación de metodologías
—cuantitativas y cualitativas—, así como la redacción de manuscritos científicos y de política pública, son
elementos indispensables para que un observatorio que analiza la violencia y la comisión de delitos y faltas
pueda entenderse como tal; estas funciones implican diversos procesos que, lamentablemente, escapan de las
condiciones materiales que conforman los PIP formulados por las autoridades subnacionales.
Lo señalado no quiere decir que invertir en infraestructura y mobiliario para la constitución de centros de
videovigilancia es una mala idea. Lo que el argumento busca enfatizar es que no existe evidencia concluyente
que este tipo de centros per se representen una mejora para la estrategia de seguridad ciudadana. Asimismo,
lo que la evidencia presentada indica es que —en el transcurso de los últimos diez años estudiados— este tipo
de inversión representó una de las más costosas; y no necesariamente estuvo acompañada de una estrategia
clara que aborde algún nivel de prevención estructural o comunitaria.
Más allá de estas observaciones, no cabe duda de que el periodo estudiado ha significado un incremento en
los recursos de las autoridades subnacionales para combatir el delito en el espacio público y fortalecer sus
unidades de Serenazgo, ya sea mediante la construcción de nueva infraestructura, puestos de auxilio rápido o
el mejoramiento de sus unidades vehiculares y equipos. Sin duda, esto representa un avance importante que
debe ser resaltado.
Sin embargo, pese a que es indispensable reconocer la importancia de cerrar las brechas materiales para la
seguridad, también es clave señalar que a nivel subnacional se ha invertido más en fortalecer los servicios
municipales en materia de seguridad frente a los servicios policiales. En especial, en materia de prevención.
Esto, si bien es de utilidad en tanto existe mayor patrullaje o cámaras de videovigilancia, para la investigación
criminal se necesita que las dependencias policiales, como lo son las comisarías o las sedes de criminalística,
se encuentren fortalecidas; en caso contrario, la investigación terminará sin elementos de convicción que sean
de utilidad para la labor fiscal.
Aunado a lo descrito, los lineamientos dados por el Ministerio de Economía y Finanzas para canalizar la
inversión en seguridad ciudadana podrían plantear metodologías para la formulación y ejecución de PIP de
manera articulada entre los gobiernos subnacionales y el Ministerio del Interior, a fin de generar estrategias de
prevención integral en el marco de sus competencias.
102
Ello, con el objeto de cumplir la finalidad de un PIP de este tipo: «[...] crear, ampliar y/o mejorar la capacidad
de la entidad para la prestación de los servicios de seguridad ciudadana, que contribuya a la prevención de la
violencia y el delito» (MEF, 2014).
Por otro lado, existe una notable desigualdad en la concentración de recursos en pocos gobiernos subnacionales
vinculados principalmente a las regiones de Lima, Áncash, Cusco y Tacna. En estos casos se concentra cerca del
50 % del total de devengado acumulado de los 710 PIP obtenidos para este estudio. Más aún, son pocos distritos
dentro de estas regiones los que representan más del 70 % de esta inversión. Esta evidencia nos permite
asegurar que la inversión pública en seguridad ciudadana se encuentra hiperconcentrada territorialmente. Es
por este motivo que sería de enorme utilidad ampliar esta investigación a estudios de caso vinculados solo a
estos proyectos de inversión y que tengan un corte evaluativo y de impacto.
A través de esta investigación también se ha demostrado que existe una relación entre la cantidad de recursos
que los gobiernos subnacionales tienen a su disposición y la disponibilidad de alternativas de solución; no hay,
sin embargo, evidencia fuerte que vincule las inversiones realizadas con un diagnóstico local de la criminalidad
en el espacio público. Pues, tras establecer una correlación entre el devengado acumulado a nivel provincial
y las tasas de denuncias y de homicidios, no se encontró ningún grado de correlación lineal entre nuestras
variables. Sí hubo una correlación positiva entre la variable devengado acumulado y el indicador de muerte
violenta elaborado por el Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana; no obstante, esta mostró un nivel de
intensidad bastante débil.
Tampoco se ha encontrado evidencia del uso de diagnósticos locales sobre la comisión de delitos y faltas,
y, en general, de la victimización, como una práctica común para la elaboración de los perfiles recolectados
por nuestra muestra en el capítulo 3. Por el contrario, en casi la totalidad de casos estudiados existen serias
limitaciones en la formulación de los diagnósticos; la definición del problema; el planteamiento de las causas y
efectos; y en la elaboración del presupuesto y financiamiento. Estos elementos, indudablemente, han afectado
la sostenibilidad de los proyectos.
Una posible hipótesis del porqué de ello es el uso del sistema de inversión —y de su estructura lógica—
como una herramienta para orientar sus criterios hacia el resultado esperado. Es decir, es posible que los
actores involucrados en la formulación, ante la ausencia de información disponible para la elaboración de
un diagnóstico específico a su localidad, hayan recurrido a la desnaturalización de la problematización para
evitar las formalidades y exigencias correspondientes. Esta parece ser una práctica recurrente que orienta el
comportamiento de las unidades formuladoras.
La sostenibilidad de los PIP es, por otro lado, un tema por atender: menos del 50 % de todos los proyectos
estudiados fueron concluidos en un periodo de diez años. De estos, solo tres de cada cuatro se encuentran
operativos. Según lo indicado por los funcionarios encuestados en el capítulo 3, ello parece estar vinculado a
la falta de planificación de recursos para la operatividad del proyecto en cuestión y la falta de una estrategia
con un enfoque de prevención estructural y comunitaria por parte de las autoridades municipales en la etapa
de formulación. Asimismo, esto parece ser una conclusión natural de la cadena de hechos reportados en este
estudio: ausencia de vínculo entre recursos y diagnósticos con un uso. 103
8
Recomendaciones
105
8. Recomendaciones
El periodo de estudio (2007-2017) abarca tanto la regulación del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
como el Sistema de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), por lo que el análisis
propuesto en el estudio se orientó a evaluar las alternativas formuladas en los proyectos de inversión para
prevenir la comisión de delitos en el espacio público bajo las competencias de los gobiernos locales. En
ese sentido desde la Dirección de Gestión del Conocimiento para la Seguridad se proponen las siguientes
recomendaciones.
● Actualización y modificación de los «Lineamientos para la Elaboración de Estudios de Preinversión
de Proyectos de Inversión Pública de Servicios de Seguridad Ciudadana», aprobados mediante
Resolución Directoral N° 001-2014-EF-63.01, como único instrumento normativo para orientar la
inversión en materia de seguridad, estableciendo nociones, características y orientaciones para la
formulación de PIP en materia de seguridad ciudadana, el cual, pese a la derogación del SNIP y a la
creación del sistema Invierte.pe, no ha presentado modificaciones sustanciales ni adecuaciones en
virtud de los cambios en el sistema de inversión pública.
● Las modificaciones que se formulen podrían considerar la definición de los criterios básicos de
los diagnósticos en materia de seguridad ciudadana en los proyectos de inversión pública haciendo
diferenciaciones por tipo de delito. Es necesario establecer cuáles son las fuentes de información
que deben servir de insumo, las metodologías de análisis de la información y la creación de
indicadores para medir las distintas manifestaciones del delito y la violencia, así como la presencia
de los servicios en seguridad provistos por la PNP y las municipalidades.
● Para dicho efecto, a través de la Dirección de Gestión del Conocimiento para la Seguridad se han
desarrollado instrumentos de recojo de información a fin de medir los indicadores de cumplimiento
del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana. Dicho instrumento está orientado al recojo de
información a nivel distrital, provincial y regional, con lo cual los gobiernos subnacionales podrán
utilizar fuentes confiables de información para los diagnósticos y determinación de la problemática
correspondiente.
● Aunado a ello, teniendo en consideración que los proyectos que se desarrollan se encuentran
vinculados a los objetivos que se pretenden atender en virtud de los Planes Locales de Seguridad
ciudadana, estos últimos, en el momento de su elaboración, deberán considerar información
de calidad que pueda ser utilizada en el diagnóstico del PIP por desarrollar. Es así que podría
establecerse una suerte de estandarización de los planes de seguridad a nivel local.
● Los proyectos deben ser considerados desde un ámbito multidisciplinario y en el que intervengan
los actores vinculados a la prevención de la criminalidad. En ese sentido, los gobiernos subnacionales,
en el momento de formular sus PIP, podrían considerar a la Policía Nacional del Perú como usuario
del proyecto o partícipes como entidad interesada en la ejecución y consecución de sus fines,
mediante la articulación de acciones.
● Considerando el tipo de proyecto o problemática por atender, se podrá fomentar que los
gobiernos subnacionales efectúen inversiones considerando como beneficiario a las comisarías u
otras dependencias policiales, tales como los centros de atención de emergencias. Asimismo, si
las municipalidades prevén la adquisición de sistemas de videovigilancia, los estándares que se
establezcan deberían permitir la transferencia de información o interconexión con los sistemas que
maneja la Policía Nacional del Perú.
106
● El estudio evidencia que un vasto número de municipalidades no desarrolló o ejecutó por lo menos
un proyecto de inversión pública en seguridad. Esto puede obedecer a diversos factores, entre los
que se encuentran el financiamiento o las capacidades o recursos con los que cuentan. Al respecto,
se deben evaluar los motivos por los cuales no se formularon o ejecutaron proyectos de inversión, a
fin de que mediante mecanismos de asistencia técnica se oriente la optimización de las capacidades
de los gobiernos locales que permitan un mayor número de proyectos en seguridad ciudadana.
● El Ministerio del Interior, el Ministerio de Economía y Finanzas o, en su defecto, los gobiernos
regionales deben brindar asistencia técnica para el personal de las unidades formuladoras y
ejecutoras, en la cual se propongan criterios de mejora en la formulación de inversiones vinculadas
a la seguridad ciudadana.
● De manera general, los gobiernos subnacionales, en el momento de determinar los proyectos por
desarrollar, deberían orientar dichas inversiones a la prevención estructural y comunitaria, y no solo
en prevención situacional, considerando, a su vez, la tipología de delitos que se pretenden abordar.
107
9
Bibliografía
109
9. Bibliografía
● AYRES, Robert L. (1998). Crime and Violence as Development Issues in Latin America and the
Caribbean. World Bank Latin American and Caribbean Studies. Washington D.C.
● DAMMERT, Lucía. (2007). Seguridad pública en América Latina: ¿Qué pueden hacer los gobiernos
locales?. Nueva Sociedad, 212, pp. 67-81.
● DAMMERT, Lucía & Arias, Patricia. (2007). El desafío de la delincuencia en América Latina.
Diagnóstico y respuestas de política. Santiago: CEPAL, Serie Estudios Socio-Económicos, n.° 40.
● DAMMERT, Lucía & Bailey, J. (2005). Public Security and Police Reform in the Americas. Pittsburgh:
University of Pittsburgh Press.
● Decreto Legislativo N° 1252, Decreto Legislativo que crea el Sistema Nacional de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones y deroga la Ley N° 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión
Pública del 01 de diciembre de 2016. Diario Oficial El Peruano, pp. 605466 a 605468. ˂https://
www.mef.gob.pe/es/normatividad-inv-publica/instrumento/decretos-legislativos/15603-decreto-
legislativo-n-1252/file˃
● Decreto Legislativo N° 1266, Ley de organización y Funciones del Ministerio del Interior del 17 de
diciembre de 2016. Diario Oficial El Peruano, pp. 606774 a 606779. <https://conasec.mininter.gob.
pe/sites/default/files/legales/archivos/D.L.%201266%20LOF%20MININTER.pdf>
● Decreto Legislativo N° 1436, Decreto Legislativo Marco de la Administración Financiera del

Sector Público del 16 de setiembre de 2018. Diario Oficial El Peruano, pp. 33 a 37. ˂https://www.
mef.gob.pe/es/normatividad-sp-18542/por-instrumento/decretos-legislativos/18191-decreto-
legislativo-n-1436-1/file˃.
● Decreto Supremo N° 102-2007-EF, Aprueban el nuevo reglamento del Sistema Nacional de

Inversión Pública del 18 de julio de 2007. <https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/
normas/normasv/snip/2.Rgto_SNIP_Concordado_Agosto2011_%20para_combinar.pdf>
● FRÜHLING, Hugo (2012). La eficiencia de las políticas públicas de seguridad ciudadana en

América Latina y el Caribe. Disponible en: ˂https://www.google.com.pe/search?q=citar+li-
bro+en+pagina+web&rlz=1C1GCEU_esPE819PE819&oq=citar+libro+en+pagina+web&aqs=chro-
me..69i57.5679j0j9&sourceid=chrome&ie=UTF-8˃
● GUZMÁN, Christian. (2016). Manual de procedimiento administrativo general. Lima: Instituto

Pacifico.
● INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA (2018). Censo Nacional de Comisarías

(2016-2017). Lima
● INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA. (2018). Encuesta Nacional de Programas

Estratégicos 2017. Lima.
● INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA (2018). Encuesta Nacional Especializada

de Victimización 2017. Lima.
● JAITMAN, L., and R. Guerrero Compeán. (2015). Closing. Knowledge Gaps: Toward Evidence-Based
Crime Prevention Policies in Latin America and the Caribbean. Washington DC: Inter-American
Development Bank.
● JAITMAN, Laura. (2015). The Welfare Costs of Crime and Violence in Latin America and the
Caribbean. Washington DC: Inter-American Development Bank.
110
● JAITMAN, Laura. (2017). “El Crimen y sus Costos, Parte I” [Mensaje de un Blog]. Disponible en:
http://focoeconomico.org/2017/02/12/el-crimen-y-sus-costos-parte-i/
● JAITMAN, Laura. (2017). Los costos del crimen y de la violencia. Nueva evidencia y hallazgos en
América Latina y el Caribe. BID. pp. 6 – 8. Disponible en: <https://publications.iadb.org/publications/
spanish/document/Los-costos-del-crimen-y-de-la-violencia-Nueva-evidencia-y-hallazgos-en-
Am%C3%A9rica-Latina-y-el-Caribe.pdf>
● Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización del 20 de junio de 2002. Diario Oficial El
Peruano, pp. 226716 a 226724. ˂http://www.midis.gob.pe/dmdocuments/pca/bn/1_Ley_27783_
Bases_Descentralizacion.pdf˃
● Ley N° 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana del 11 de febrero de 2003.
Diario Oficial El Peruano, pp. 539262 a 539277. <http://www.pcm.gob.pe/seguridadciudadana/
wp-content/uploads/2015/02/18_ normativa.pdf>
● Ley N° 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública del 28 de junio de 2000. Diario
Oficial el Peruano, pp. 188855 a 188856. <https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/
normas/normasv/snip/2015/1.Ley27293-Ley_que_crea_el_SNIP(2014_agosto).pdf>
● Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto del 6 de diciembre de 2004.
Lima: Ministerio de Economía y Finanzas. <https://www.mef.gob.pe/es/por-instrumento/ley/5539-
ley-n-28411/file>
● Ley N° 28802, Ley que modifica el Sistema Nacional de Inversión Pública, Ley N° 27293 del 21
de julio de 2006. Diario Oficial El Peruano, pp. 324435 a 324436. ˂http://www.proviasdes.gob.pe/
normas/Ley%20N%C2%BA%2028802.pdf˃
● Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del 20 de diciembre de 2007. Diario Oficial El
Peruano, pp. 360404 a 360413. ˂http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/09/Ley-
Organica-del-Poder-Ejecutivo_29158-LOPE.pdf˃
● Ley N° 30506, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la Facultad de legislar en materia de reactivación
económica y formalización, seguridad ciudadana, lucha contra la corrupción, agua y saneamiento y
reorganización de PETROPERÚ S.A. del 6 de octubre de 2016. Diario Oficial El Peruano, pp. 601217
a 601220. <http://www.congreso.gob.pe/Docs/comisiones2016/ConstitucionReglamento/files/
ley._delegaci%C3%B3n_de_facultades_al_ejecutivo.pdf>
● MEDIANERO, David. (2008). Proyectos de inversión pública: teoría e instrumentos de identificación,

formulación y evaluación. Lima: Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas.
● MUGGAH, Robert. (2015). Latin America’s poverty is down, but violence is up. Why?. Americas
Quarterly, 20 de octubre de 2015. Disponible en: <https://www.americasquarterly.org/content/
latin-americas-poverty-down-violence-why>
● MUGGAH, Robert, & Aguirre, K. (2018). Citizen security in Latin America: Facts and Figures.
Botafogo, Rio de Janeiro: IGARAPÉ INSTITUTE.
● MUGGAH, Robert (2017). “El auge de la seguridad ciudadana en América Latina y el Caribe”,
International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online],
9 |URL: http://journals.openedition.org/poldev/2512; DOI: 10.4000/poldev.2512
● MUGGAH, Robert. (2018). “How Smart tech helps cities fight terrorism and crime”. World
Economic Forum [Online]. Disponible en: <https://www.weforum.org/agenda/2018/06/cities-
crime-data-agile-security-robert-muggah/>
● MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. (2007-2017) Consulta Amigable. Consulta de Ejecución

del Gasto. Lima: Disponible en: <http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.
aspx>
● MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. (2011) El Sistema Nacional Presupuesto. Guía Básica.

Lima. Disponible en: <https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/capacita/guia_sistema_
111
nacional_presupuesto.pdf>
● MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. (2012) Programa Presupuestario 0030. Reducción de la

victimización en zonas urbanas del país en el marco de la seguridad ciudadana. Lima. Disponible
en: <https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/ppr/prog_presupuestal/articulados/0030_
seguridad_ciudadana.pdf>
● MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. (2015) Guía general para identificación, formulación y

evaluación social de proyectos de inversión pública, a nivel de perfil. Lima. Disponible en: <https://
www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/novedades/2015/guia_general.pdf>
● MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. (2017). El nuevo sistema de inversión pública. 20.09.2018,

de Ministerio de Economía y Finanzas Disponible en: ˂https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_
publica/docs/invierte/INVIERTE.PE.pdf˃
● MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. (2017). Documento de apoyo. Directiva N° 001-

2017-EF/63.01 - Directiva para la Programación Multianual en el marco del Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones. Disponible en: ˂https://www.mef.gob.pe/
contenidos/inv_publica/docs/ciclo_inversion/Documento_explicativo_Fase_PMI.PDF>
● MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. (2017). Documento de apoyo. Directiva N° 002-

2017-EF/63.01 - Directiva para la Formulación y Evaluación en el marco del Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones. Disponible en: ˂https://www.mef.gob.pe/
contenidos/inv_publica/docs/ciclo_inversion/Documento_explicativo_Fase_FyE.PDF˃
● MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. (2018). Presupuesto por Resultados [Portal web del
Ministerio de Economía y Finanzas]. Disponible en: <https://www.mef.gob.pe/es/presupuesto-por-
resultados/ique-es-ppr>
● MINISTERIO DEL INTERIOR. (2018). Propuesta de Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2019-
2023. Lima. Disponible en: <https://observatorio.mininter.gob.pe/sites/default/files/documento/
archivos/Propuesta%20Nuevo%20Plan%20Nacional%20Seguridad%20Ciudadana%202019-
2023_0.pdf>
● MINISTERIO DEL INTERIOR. (2018). Agenda de Investigación en Seguridad. Líneas de investigación

y temas a ser investigados por la Dirección de Gestión del Conocimiento para la Seguridad. Lima.
Disponible en: <https://observatorio.mininter.gob.pe/sites/default/files/documento/archivos/
AGENDAdeInvestigacion.pdf>
● Resolución Directoral N° 003-2011-EF/63.01, Aprueban Directiva General del Sistema Nacional

de Inversión Pública del 09 de abril de 2011. Diario Oficial El Peruano, pp. 440601 a 440602.
˂https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/novedades/2014/RD-001-2014-EF%20
-Lineamientos%20PIP-seguridad-ciudadana.pdf˃
● Resolución Directoral N° 001-2014-EF/63.01, Aprueban lineamientos para la elaboración de

estudios de preinversión de proyectos de inversión pública de servicios de seguridad ciudadana
del 11 de enero de 2014. Diario Oficial El Peruano, pp. 514064 a 514072. ˂http://www.mef.gob.
pe/contenidos/inv_publica/docs/normas/normasv/snip/2015/Directiva_General%20_del_SNIP_
actualizada_por_RD_004_2015_EF_publicada_09_04_2015.pdf˃
● Resolución Directoral N° 003-2011-EF/68.01, Aprueba Directiva General del Sistema Nacional de

Inversión Pública de 09 de abril de 2011. <http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/
normas/normasv/snip/2015/Directiva_General%20_del_SNIP_actualizada_por_RD_004_2015_
EF_publicada_09_04_2015.pdf>
● WORLD ECONOMIC FORUM. (2018). How smart tech helps cities fight terrorism and crime.
[Online] Available at: https://www.weforum.org/agenda/2018/06/cities-crime-data-agile-security-
robert-muggah/ [Accessed 23 Nov. 2018].
112
Anexo 1
Asignación por programa y función por año, 2007–2017
Programas y funciones 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Suma de PIM 2,784’674,169 3,172’205,797
TOTAL ANUAL Suma de devengado 2,578’019,553 2,896’354,197
Programa 022: Suma de PIM 2,784’674,169 3,172’205,797

ORDEN INTERNO Suma de devengado 2,578’019,553 2,896’354,197
Suma de PIM 226’813,778 340’843,259
Función 05: Protección
y Previsión Social Suma de devengado 162’248,997 266’144,783
Suma de PIM 2,557’860,391 2,831’362,538
Función 07: Defensa
y Seguridad Nacional Suma de devengado 2,415’770,556 2,630’209,414
Suma de PIM 7,025’679,670 7,725’208,357 7,532’623,482
TOTAL ANUAL Suma de devengado 6,131’727,978 6,789’042,265 6,578’954,641
Suma de PIM 3,643’240,164 3,549’114,523 2,952’311,874
Programa 013: DEFENSA
Y SEGURIDAD NACIONAL Suma de devengado 3,105’128,009 3,051’964,414 2,560’207,150
Suma de PIM 3,637’796,031 3,544’871,124 2,952’311,874
Función 04: Defensa y
Seguridad Nacional Suma de devengado 3,103’142,855 3,048’524,782 2,560’207,150
Suma de PIM 5’444,133 4’243,399
Función 05: Orden
Público y Seguridad Suma de devengado 1’985,154 3’439,632
Suma de PIM 3,382’439,506 4,176’093,834 4,580’311,608
Programa 014:
ORDEN INTERNO Suma de devengado 3,026’599,969 3,737’077,851 4,018’747,491
Suma de PIM 703,242 0
Función 04: Defensa
y Seguridad Nacional Suma de devengado 82,738 0
Suma de PIM 3,381’736,264 4,176’093,834 4,580’311,608
Función 05: Orden
Público y Seguridad Suma de devengado 3,026’517,231 3,737’077,851 4,018’747,491
Suma de PIM 2,886’606,587 3,502’005,615 4,707’125,481 4,707’125,481 4,809’370,229 5,311’553,129
TOTAL ANUAL
Suma de devengado 2,791’099,934 3,348’698,514 4,508’844,014 4,508’844,014 4,463’980,484 4,799’058,822
PP0030: REDUCCIÓN DE Suma de PIM 2,886’606,587 3,502’005,615 4,707’125,481 4,707’125,481 4,809’370,229 5,311’553,129
DELITOS Y FALTAS QUE
AFECTAN LA SEGURIDAD
CIUDADANA Suma de devengado 2,791’099,934 3,348’698,514 4,508’844,014 4,508’844,014 4,463’980,484 4,799’058,822
Función 03: Suma de PIM 1’142,660

Planeamiento, Gestión y
Reserva de Contingencia Suma de devengado 39,950
Función 05: Orden Suma de PIM 2,885’463,927 3,502’005,615 4,707’125,481 4,707’125,481 4,809’370,229 5,311’553,129
Público y Seguridad Suma de devengado 2,791’059,984 3,348’698,514 4,508’844,014 4,508’844,014 4,463’980,484 4,799’058,822
113
© Ministerio del Interior
Viceministerio de Seguridad Pública
Dirección General de Información para la Seguridad

(DGIS)
Dirección de Gestión del Conocimiento para la

Seguridad (DGC)
Plaza 30 de agosto s/n Urb. Córpac

San Isidro, Lima, Perú
Noviembre 2019
Viceministerio de Seguridad Pública
Dirección General de Información para la

Seguridad (DGIS)
Dirección de Gestión del Conocimiento para

la Seguridad (DGC)

2019 MININTER Observatorio Inversión Pública en Seguridad Ciudadana A Nivel Subnacional PERÚ

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

2019 MININTER Observatorio Inversión Pública en Seguridad Ciudadana A Nivel Subnacional PERÚ

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Ministro del Interior

Carlos Morán Soto

1a. edición — Noviembre 2019

Esta obra está bajo una licencia de Creative

¿En qué invierten los

¿Cuál es el estado de los

Carlos Morán Soto

La inseguridad ciudadana es uno de los principales problemas que enfrenta el Estado

Víctor Raúl Rucoba Tello

Preinversión Inversión Postinversión

Perfil Estudios Operación y

* La declaración de viabilidad es un requisito para pasar de la fase de preinversión a la fase de inversión

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

En la fase de preinversión se evaluaba ex ante la conveniencia de desarrollar una inversión a

En la fase de postinversión se concretaba la generación de los beneficios del proyecto. Comprendía

3.2. El Sistema de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe)

Programación Formulación Ejecución Funcionamiento

Fuente: Sistema Nacional de Programa Multianual y Gestión de Inversiones (MEF)

La programación multianual es la primera fase del ciclo de inversiones. Comprende el diagnóstico

3.3. Sistema Nacional de Presupuesto y su vinculación con la ejecución de los PIP

4 Formato N° 11B, Registro de Información de Activos Estratégicos Esenciales (AE).

3.4. Presupuesto por resultados (PpR)

Resultado Resultado Ciudadanos

Fuente: Dirección General de Presupuesto Público (MEF)

3.5. Instrumentos del presupuesto por resultados

Fuente: Dirección General de Presupuesto Público (MEF)

Este instrumento es importante porque permite:

b) Seguimiento. Es el proceso continuo de recolección y análisis de información que da cuenta

3.6. Estructura funcional programática

d) Subprograma funcional. Categoría presupuestaria que refleja acciones orientadas a

3.7. Afectación presupuestal en el clasificador funcional programático, en materia de

Función 03: Programa 004: Subprograma 0005:

Función 04: Programa 013: Subprograma

5000276: Gestión del programa

5003046: Patrullaje policial por sector

5006034: Mantenimiento de vehículos para patrullaje

5006035: Mantenimiento de mobiliario y equipos

5004159: Acceso a sistemas policiales y de otras entidades

5004965: Operaciones policiales de las comisarías para

Fuente: Consulta Amigable (MEF)

3.9. Análisis del presupuesto total asignado y ejecutado en materia de seguridad

Nivel de Gobierno Suma de PIA Suma de PIM Suma de devengado

Total general 57,764’866,078 73,065’485,687 65,968’427,896

Fuente: Consulta Amigable (MEF)

10,000 8,599 6,546

PIA PIM DEVENGADO

Fuente: Consulta Amigable (MEF)

3.9.2. Asignación de recursos: Gobierno nacional

Año Suma de PIA Suma de PIM Suma de devengado Avance %

2007 2,422’412,964 2,543’611,497 2,411’007,296 94.79 %

2008 2,884’609,445 2,794’572,639 2,611’712,270 93.46 %

2009 5,242’094,361 6,550’083,813 5,781’727,393 88.27 %

2010 6,365’592,524 7,217’690,192 6,384’404,372 88.45 %

2011 6,128’348,453 6,923’622,729 6,139’405,057 88.67 %

2012 2,676’255,103 5,030’006,106 4,664’001,154 92.72 %

2013 3,460’930,880 4,880’856,529 4,572’734,969 93.69 %

2014 4,809’128,414 6,867’851,888 6,534’653,006 95.15 %

2015 5,562’308,454 6,791’395,078 6,562’261,078 96.63 %

2016 5,677’114,612 6,543’366,648 6,243’630,211 95.42 %

2017 6,619’237,936 7,104’037,050 6,727’052,597 94.69 %

Total 51,848’033,146 63,247’094,169 58,632’589,403 92.70 %

Fuente: Consulta Amigable (MEF)

PIA PIM DEVENGADO