a) La de aquellos que sólo pretenden entender y explicar la realidad social, adoptando

una postura de aceptación, o incluso de justificación de los hechos, que se

indentificarían con la denominada Escuela de P arménides, con la tesis «lo que es, es».
b) La de aquellos otros que, mostrando su inconformismo con la sociedad en que
viven, tienen, asimismo, un deseo de transformación, implícito en la tesis «lo que debe
ser ,será», donde se integra la Escuela de Parménides (el ser) con la de Heráclito (el
deber ser), en una especie de conjunción positi vo-normativa de lo social 3 .
b) Tanto en los fisiócratas como en Adam Smith, los conceptos positivos y normativos se
encuentran íntimamente unidos, formando un todo de difícil separación. Con una
visión metodológica muy diferente de la actual no existiría preocupación por
diferenciar la mera descripción de los hechos de lo que podían considerarse
prescripciones para la acción económica. Con Malthus y Ricardo se inicia la separación
entre conceptos positi vos y prescripciones normativas, especialmente en Ricardo.
Parece ser que ya sir William Petty intentó excluir de su método de análisis todo lo que
fuesen «mutable means, opinions, appetites and passions», en un intento de aislar una
economía científica y positiva, pero fue con Stewart y Bentham con quienes por v ez
primera se realizó la distinción entre economía positi va y economía normativa, basada
en los términos o conceptos de «ciencia» y «arte»
c) Ser y deber ser , ciencia y arte, riqueza y bienestar humano, son, pues, las categorías
que sirven para establecer la distinción entre cuestiones de economía positiva, o
teórica, y las de economía normativa, o política, en el seno de la economía política,
pero se abre aquíLas respectivas posturas de Friedman y Myrdal quedan reflejadas en
dos frases que parecen sintetizar lo fundamental de su pensamiento en torno al tema
que nos ocupa. Para Friedman, «la economía puede ser, y en parte lo es, una ciencia
positiva... La economía positiva es, en principio, independiente de cualquier postura
ética de tipo particular o de juicios normati vos»9 . Según Myrdal, «una ciencia social
desinteresada no e xiste y, por razones lógicas, no puede existir... nuestros propios
conceptos están cargados de valor... y no pueden ser def inidos sino en términos de v
aloraciones políticas»10.

DISTINCION

d) Pero en el mismo año, 1953, se publica también la conocida obra de Milton Friedman
Ensayos sobre Economía Positiva14 de tan amplia aceptación en el establecimiento de
la nueva metodología popperiana en el campo de la ciencia económica. En el marco de
la distinción entre economía positiva y economía normativa, la opinión de Friedman es
básicamente diferente a la de Myrdal, lo que da lugar a una larga controversia
mantenida por los partidarios de una u otra tendencia. En primer lugar, el economista
americano empieza por reconocer que la confusión entre economía positi va y
economía normati va es inevitable.

COMPLEMENTO

Siguiendo a J. N. Keynes, Friedman deja bien claro que la economía positi va es

independiente de cualquier posición ética o cualesquier a juicios normativos. Ahora bien,
esto no implica que entre economía positi va y economía normativa no exista un fuerte
nexo, una relación estrecha e importante. Milton Friedman hace hincapié en que la
economía positiva es, o puede ser, una ciencia objetiva en el mismo sentido que cualquier
ciencia física, pero también insiste en que la economía normativa no puede ser
independiente de la economía positiva, y ello porque «cualquier conclusión política se
 basa necesariamente sobre una predicción acerca de las consecuencias de hacer una cosa
en lugar de otra, predicción que debe estar basada —implícita o explícitamente— en la
economía positiva»; y, lo que es más significativo aún, al hablar de esta relación, Friedman
dice que no se trata de una relación directa entre conclusiones políticas y conclusiones de
economía positi va, pues, «si así fuese, no existiría una ciencia normativa separada».

Juicios de valor
Siguiendo a Hutchison17, podemos agrupar en tres grandes categorías los juicios de valor que,
de forma más o menos intencionada, forman parte del análisis económico. 1. Juicios de valor
denominados «precientíficos», por ser introducidos en la fase que precede al proceso científ
ico. Éstos, inevitables en cualquier ciencia, y por tanto en la economía, condicionan la f ase
positiva del análisis, que no por ello pierde su carácter científico. Se manifiestan en dos
momentos: a) En la elección de los problemas que han de ser estudiados. b) En la elección de
los criterios epistemológicos aplicables, en función del método científ ico que aceptamos y
aplicamos en la investigación. 2. Juicios de valor denominados «poscientíficos», por ser
introducidos una v ez que la teoría ha sido formulada y que se ref ieren a la elección de las
distintas políticas y a la selección de los objetivos, cuando la teoría está siendo aplicada a la
«política». Influyen, por tanto, en la fase normativa y, en consecuencia, son inevitables a la
hora de hacer recomendaciones políticas sobre lo deseable o no de determinados objetivos y
sobre el grado de prioridad asignado a los mismos. Sin embargo, estos juicios no son,
lógicamente, inevitables si en lugar de hacer recomendaciones políticas para la consecución de
determinados f ines nos limitamos a plantear el problema en términos técnico-hipotéticos,
ensayando, no recomendando, diversos objetivos y viendo la forma en que pueden ser
alcanzados con distintas políticas alternativas. Con base en esta argumentación por parte de
algunos «ortodoxos» se ha planteado la posibilidad de objetivar no sólo el conocimiento
positivo, sino el normativo, planteando los problemas de política económica como una simple
relación entre fines y medios, en la que la misión del economista se reduce a la posición del
técnico que resuelve un problema de adecuación de medios a fines que le vienen dados desde
fuera y sobre cuya conveniencia e inconveniencia no le está permitido manifestarse. 3. Juicios
de valor que influyen en la fase de selección de las teorías aplicables, cuando se trata de hacer
e xposiciones o predicciones (de naturaleza positi va) o recomendaciones (de naturaleza
normati va). En este período de elección de la teoría existen «visiones» o prejuicios,
consecuencia de posturas ideológicas que se manifiestan: a) En la e xplicación de los hechos a
tra vés de una determinada teoría seleccionada de antemano. b) En la contrastación empírica,
reduciendo la zona de hipótesis o sesgando la interpretación de los hechos. c) En la selección
de los datos históricos usados en la contrastación (elección de la fuente más con veniente),
que a veces están distorsionados intencionadamente.

En este segundo caso nos encontramos de lleno en el terreno propio de la política económica,
donde el paso de la mera descripción a la acción interv entora y modificadora sobre los
operadores económicos oblig a a aceptar la intromisión de los juicios de v alor. Como diría
Irastorza, «la conclusión es unánime: es imposible llegar a la formulación de proposiciones
operativas desprovistas de juicios de valor. Éstos condicionan de forma más o menos explícita
la estructura de la Política Económica, es decir, la determinación de los fines que se trata de
alcanzar y de los medios adecuados, así como la circunstancia institucional en que ésta opera»
18. Y, si no es posible e vitar la intromisión de los juicios de v alor (o «ideologías», en la
terminología de Perroux), lo que sí hay que exigir de los economistas es que traten de hacerlos
explícitos, en forma de formulaciones tan claras y completas como sea posible, de sus
preferencias políticas, en virtud de las cuales han procedido a la selección de uno u otro
conjuntos de objeti vos y al orden de prioridad entre los mismos. No debe admitirse la
utilización de definiciones persuasivas, ni la introducción subrepticia de juicios valorativos en la
construcción científica; asimismo, se piensa que sería muy de desear, y esto es importante,
que los juicios de valor se explicitaran al máximo. Ni qué decir tiene que, si se admite la e
xistencia de v aloraciones en el ámbito de la economía positiva, no puede dudarse de su
importancia en la economía normati va, pues se manifiestan fundamentalmente en los f ines
que la acti vidad económica trata de alcanzar y en la elección de los medios para lograr dichos f
ines

FINES

ados todos los aspectos metodológicos de su construcción científ ica. Podemos partir de la
concepción de Tinbergen, para quien la misión principal de la política económica consiste en la
«manipulación deliberada de cierto número de medios con objeto de alcanzar ciertos f
ines»19. Con independencia de una mayor profundización en este concepto, aquí se señala ya
una diferencia básica con la teoría económica, y es su enfoque teleológico (logro del f in),
frente al planteamiento causal de la teoría. En política económica, contrariamente a lo que
sucede en la teoría económica, no se parte de algo determinado, dice Seraphim, sino que se
trata de lograr un f in, «y no se investigan las causas en que se basa lo determinado, sino los
medios que deben utilizarse para lograr los fines propuestos»20

Más adelante profundizaremos sobre este método, pero antes conviene analizar los elementos
esenciales que conf iguran todo problema de política económica y que son, según Figueroa:
«a) los fines que la política trata de alcanzar; b) los medios utilizados para alcanzarlos, y c) las
relaciones entre f ines y medios»23.

Un planteamiento simplista podría lle varnos a considerar que los juicios de v alor influyen tan
sólo sobre los f ines, con lo que el papel del policy-maker quedaría reducido al de un técnico
que da soluciones en función de las relaciones entre las variables que se dan en un modelo
causal que relaciona objetivos e instrumentos, toda vez que los fines podrían serle dados.
Pero, como ya dijimos, los juicios de valor condicionan la determinación de los fines que tratan
de alcanzarse y de los medios más adecuados, así como la circunstancia institucional en que
ésta

1. La que persigue la absoluta neutralidad del economista con la pretensión de dejar

exenta de valoraciones no sólo la rama positi va de la Economía o Teoría Económica,
sino también la rama normati va o Política Económica, «mediante una estructuración
diferenciadora en términos de f ines y medios... Concretamente, dados los f ines e
xtracientíficamente por el político, señalar los medios par a alcanzarlos sería la función
neutral, objetiva y sublime del economista»24. En esta postura «ortodoxa» se encuadr
arían Max Weber, Robbins, Bresciani-Turroni, Friedman, Stigler y el español Manuel de
Torres. 2. La que, tratando de superar la controversia entre conocimiento positivo y
conocimiento normativo, propone lo que Hutchison denomina una posición
«monista», consistente en resumir todo el conjunto de valoraciones en un juicio de
valor único, concretado en un fin supremo, en el que todo el mundo estaría de
acuerdo, y representado por una función de bienestar social a maximizar u optimizar ,
mediante un procedimiento de pura deducción matemática. Pertenecen a esta postura
todos los representantes de la denominada «Economía del Bienestar»,de la que nos
ocuparemos en el próximo capítulo, desde Pigou y Pareto hasta Samuelson y Scitovsky,
pasando por Kaldor, Hicks, Bergson y otros muchos. 3. La que Hutchison denomina
«aproximación pluralista» 25, en la que se considera que «los juicios de v alor afectan
a todas las cate gorías axiológicas en cualquier momento: en el de su elección, en el de
su aceptación, en el de su determinación o en el de su cuantif icación... Fines y medios
son interdependientes, se influyen recíprocamente»26. Resulta, pues, imposible
establecer una separación tajante entre lo que son medios y lo que son f ines de la
política económica, ya que ambos «aparecen enlazados, vinculados unos con otros y
con juicios de v alor no estrictamente económicos, como formando parte de un
entramado o tejido común de di

Para terminar este apartado, y en lo que respecta a los fines, conviene precisar un
punto que consideramos de la máxima importancia. Nos referimos al hecho de que los
f ines de la Política Económica y la rele vancia de los mismos están sujetos a modif
icaciones a lo largo del tiempo. En opinión de P. Streeten, los fines pueden verse
modificados por las causas siguiente30: 1. A la luz de un mejor conocimiento de los
hec hos. 2. A la luz de lo que se consider a que puede o no puede ser cambiado. Entre
estos datos, de hecho, se encuentran los fines de otros individuos, y por ello los fines
se modifican de acuerdo con los programas de terceros y de las fuerzas que se
encuentran tras ellos. 3. Ante otros fines que surgen en el cur so del análisis de un
determinado grupo de fines, y de acuerdo con los resultados indeseables e impre
vistos, que contrastan con los fines dados y con los que posteriormente se han v enido
delineando. A ello tendríamos que añadir una cuarta causa. En efecto, dado que el
sistema económico en el que cobra vida la política económica puede ser contemplado
como un sistema dinámico, es razonable considerar que los fines u objetivos son
diferentes o sufren alguna transformación en cada instante de tiempo , lo cual, por
otra parte, afecta en la forma correspondiente a los medios o instrumentos a emplear .

Elección de instrumentos
es decir, aquellas variables sobre las que el policy-maker puede incidir directamente
para modif icarlas, en su intento por lograr los objeti vos. Ahora bien, las propias
políticas instrumentales, frente a estos medios que pueden ser manejados de forma
directa, contienen otros que son auténticos f ines de política instrumental y, a su vez,
medios para el logro de fines contenidos en las políticas de orden superior, de acuerdo
con el esquema fines-medios descrito por Watson.
, no todos los instrumentos son utilizables siempre por parte del político, unas veces
por la propia imposibilidad material de manejarlos, a causa de su complejidad, y otras
por existir razones que no aconsejan hacerlo en un momento determinado.
en la práctica pueden existir diferentes caminos o vías para alcanzar un mismo
objetivo, o, lo que es lo mismo, pueden existir diferentes combinaciones de
 instrumentos, posibles desde un punto de vista técnico, para alcanzar la combinación
de objetivos perseguida por el político. El problema que se plantea entonces es el de la
búsqueda de un principio de selección o criterio para ele gir la «mejor» combinación
de instrumentos posibles.

RELACION FINES MEDIOS

La teoría de Tinbergen intenta establecer cómo deben actuar y tomar sus decisiones
las
autoridades económicas. Y, en concreto, delinea tres pasos cruciales para la
formulación
de políticas económicas óptimas 36:
1.º Las autoridades deben especificar las metas u objetivos de la política económica,
usualmente en términos de una función de bienestar social que la autoridad está
tratando de maximizar.
2.º Las autoridades deben especificar los instrumentos de política económica de que
disponen para alcanzar los objetivos..
3.º Las autoridades deben tener un modelo de la economía que conecte los
instrumentos con los objetivos, para así poder escoger el valor óptimo de los
instrumentos de política económica.
De esta concepción tradicional de la teoría de la política económica creemos que hay
que destacar dos puntos:
1.º El papel clave que representa la relación entre f ines y medios en la política
económica. De hecho, para Tinbergen, la misión principal de la política económica
consiste en la manipulación deliberada de cierto número de medios con objeto de
alcanzar ciertos fines37.
2.º La pretensión de utilizar modelos macroeconómicos como elemento de ayuda a
la hora de tomar decisiones de política económica. Por tanto, es un enfoque
cuantitativo de ésta y que ha llevado en muchas ocasiones a denominarla «Política
Económica Cuantitativa».
Antes de eso, no obstante, recordemos a los efectos de una mayor precisión
terminológica en este ámbito que al término «política económica» pueden atrib
uírsele dos significados diferentes33:
1.º La política económica entendida como las medidas y actuaciones de las
autoridades en el terreno económico orientadas a conse guir determinados fines. Es
decir,
la política económica contemplada como praxis.
2.º Y la política económica entendida como el tratamiento y análisis científico de las
acciones llevadas a cabo por el Gobierno y otras instituciones. Es decir , la política
económica contemplada desde una perspecti va científico-analítica.