XI Jornadas de Economía Crítica

Las políticas activas de inclusión social:

¿nuevas regulaciones?

Dolores Redondo Toronjo

Universidad de Huelva

L’exclusion est à la société de demain ce que la question

ouvrière fut à la société d’hier, et il faut la sortir de sa gangue
caritative ou humanitaire pour en faire un concept politique,
c’est à dire un concept de lutte

De Foucauld

1.-Introducción

Mucho se ha escrito y debatido, desde hace décadas, sobre las nuevas formas de exclusión
social y no solo en los países del Tercer mundo sino en los países de nuestro entorno.
“Desafiliación” (Castel, 1997), “Discualificación” social (Paugman, 1991), precariedad,
vulnerabilidad, fragilización, “desinserción”i (Gauléjac, 1994) o exclusión, son términos que se
multiplican para describir una “nueva realidad” en los países de capitalismo avanzados.
Términos que nutren un amplio debate desde diferentes paradigmas y enfoques en el campo
de las Ciencias Sociales, debate que se fundamenta en la pertinencia o no de estas
expresiones así como en su seudocientificidad, debates que fomentan organizaciones
intergubernamentales como la ONU, la OCDE, el Consejo de Europa o la Unión Europea

El problema de la pobreza y de la exclusión social en las sociedades occidentales ha estado

siempre presente en la historia de las distintas fases del capitalismo, dando respuestas
diversas a la lucha contra la pobreza. No obstante, estas respuestas siempre han planteado la
cuestión del orden social y sus formas de regulación social.

La exclusión social (mucho más que los “excluidos”) se ha convertido hoy en un tema obligado
de los debates sobre la sociedad contemporánea, y ello no solo en los discursos políticos, sino
también en los foros académicos. Todo parece ya haberse dicho sobre la génesis y el

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desarrollo de ésta. Las conferencias, jornadas no han cesado de producirse, y las
publicaciones se han incrementado de manera inusual. ¿Tema de moda o cambio profundo en
el análisis de la realidad social del siglo XXI? Además, criticas importantes de muchos autores
se han realizado a este concepto, planteando que esta una noción no tiene futuro científico. No
obstante, la literatura sobre la exclusión no ha cesado al contrario, se ha multiplicado el número
de publicaciones al respecto, lo que demuestra que la exclusión sigue siendo una temática muy
estudiada no solo en el campo sociopolítico sino también académico, pero lo más grave es que
ni el término, ni lo que designa son novedades radicales.

En las últimas décadas del siglo XX, las controversias sobre la inutilidad e ineficacia de las
políticas sociales tradicionales y la necesidad de buscar nuevas soluciones (Room, 1995;
Towsend, 1993) ponen de relieve la cuestión de la inserción, y de la inclusión, trastornando así
la construcción de la Acción Social de la época dorada y su modelo de protección social,
anclado en el principio contributivo asegurador. Prueba de ello, es el crecimiento y la
heterogeneidad de los beneficiarios y el establecimiento de nuevos programas para nuevas
necesidades sociales (Room, 1990). De los determinantes de las nuevas necesidades sociales
sobresalen, sin duda, las problemáticas asociadas a los cambios profundos que se han
producido en el mercado de trabajo y la necesidad de reformas en las políticas públicas.

El fenómeno de la exclusión y sus nuevas formas se presenta hoy como una de las
preocupaciones principales tanto de las autoridades nacionales como también de las europeas.
¿Por qué esta preocupación creciente por la exclusión? Pues porque, a pesar de la mejoría de
las macromagnitudes económicas, los procesos de desigualdad que afectan tanto a individuos,
como a grupos y territorios se han intensificado. En las tres últimas décadas del siglo XX, se
han conocido en los países de capitalismo avanzado, dinámicas de desestructuración,
exclusión y marginación. Al mismo tiempo se han producido diversos cambios sociales y
culturales que las han acompañado cuestionándose la validez de los mecanismos de
regulación social, en particular el empleo y el Estado de Bienestar. Tanto la exclusión como la
lucha contra ella, se deben situar pues en el estudio de la crisis de los sistemas de regulación
social del capitalismo y más concretamente en el conocido Estado fordista (Offe,1997).

La idea de exclusión social nos remite, no solo al crecimiento del desempleo estructural, sino
también a la inestabilidad creciente de las instituciones productoras de solidaridad y de vínculo
social: familia, escuela, mercado de trabajo, sindicatos, hábitat, comunidad, Estado, etc. Hablar
de exclusión social hoy es centrar la atención sobre los que están fuera de las redes sociales.
El acento no se pone tanto sobre el conjunto de la sociedad sino sobre los que viven al margen
de ésta, haciendo coincidir desgraciadamente exclusión con marginación.

Los conceptos como integración, inserción y en la actualidad inclusiónii son centros de

focalización conceptuales útiles, instrumentos intelectuales que no podemos ignorar ya que
contribuyen al análisis de las políticas públicas, dando así una lectura parcialmente justa de la

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realidad. Pero sobre todo tenemos que considerar estas nociones como datos, como
indicadores de lo que el discurso político quiere decir y sobre todo lo que quiere ocultar.

Es en este sentido que hemos centrado nuestra intervención. El análisis de las políticas
sociales de inclusión como respuesta a las nuevas (o no tan nuevas) formas de exclusión
social en los regímenes de bienestar de los países de capitalismo avanzado y el papel que se
le está otorgando a éstas, todo ello en el marco de transformación del papel del Estado que
algunos han denominado Estado social activo o Tercera Vía. Un estado social activo que
aparece como una nueva estrategia de la política económica y social en los Estados miembros
de la Unión Europea convirtiéndose las políticas activas de inclusión en herramientas de una
nueva forma de tratamiento de la cuestión social.

2. LA EXCLUSIÓN SOCIAL ¿ NUEVO PARADIGMA?

Desde mediados de los años ochenta del siglo XX, el término de exclusión social ha ido
substituyendo al de pobreza para traducir algunas formas de disfuncionamiento de la sociedad
moderna. Este cambio de terminología tiene por supuesto un significado: traduce una nueva
manera de aprehensión del problema de la pobreza en un contexto económico y social en
pleno cambio. La exclusión social es ahora el paradigma a partir del cual “nuestra sociedad
toma conciencia de ella misma y de sus disfuncionamientos y, soluciones a los males que la
atenazan” (Paugman, 1996). Parece como si los años de esplendor del fordismo con su fuerza
sindical, sus análisis en términos de clase social así como sus negociaciones bajo la
responsabilidad del Estado, fuesen inoperantes para actuar en esta nueva fase de acumulación
del sistema capitalista (Boltanski, Chiapello, 1999).

A final del siglo XX, la noción de exclusión socialiii como la de pauperismo que marcó el siglo
XIX plantea la "nueva cuestión social". Tanto una como otra implican una posición de clara
desventaja no sólo económica sino también social, alcanzando otros aspectos al margen de la
satisfacción material de las necesidades humanas (Negri, 1996; Moreno, 2000). El pauperismo
del siglo XIX caracterizaba la entrada en la sociedad industrial, antes de las conquistas sociales
y las regulaciones estatales; hoy, la exclusión social traduce la crisis estructural de sus
fundamentos tras unos decenios donde se creía que la miseria había desaparecido.

Pensar la exclusión hoy es poner de manifiesto que el surgimiento de este paradigma

“pretende dar razón, de una de las manifestaciones más palpables de la crisis de la
reproducción social que se está desarrollando en las sociedades avanzadas” (Castoriadis,
1998; Rivero, 2000). Tanto la pobreza como la exclusión social nos remiten a la compresión de
la precariedad en el empleo, a la ausencia de cualificación, al desempleo, a la incertidumbre
hacia el futuro (Castel, 1997). Ambas plantean no solo la privación material sino sobre todo la

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degradación de socialización. Por supuesto, la génesis de una y otra difieren pero tienen algo
en común y es que ponen de relieve un replanteamiento en el marco de las reformas sociales.

Tanto en la década de los sesenta cuando aparece, como en los setenta, que es cuando
conoce una primera fase de fuerte difusión, como en los noventa, que se consolida en
categoría hegemónica del pensamiento social, esta noción se ha utilizado a la vez como
categoría de reflexión, de acción pública y como objeto de investigación. En cada una de estas
fases, aunque de manera implícita, los trabajos que se han desarrollado en referencia a este
fenómeno han sido esencialmente por dos causas: por una parte, para atraer la atención sobre
una realidad que parecía desconocerse o por lo menos que tomaba formas diferentes a las
conocidas; y, por otra, para estudiar de manera más rigurosa los mecanismos que provocaban
la exclusión. Esto ha llevado a numerosos científicos (Paugman, 1998b, 2000) a calificar la
noción de exclusión como una “noción horizonte” (concept-horizon), es decir, que sin ser una
categoría del pensamiento científico, sí contribuye a la estructuración de numerosas
investigaciones.

Pero ¿a qué hace referencia hoy la noción de exclusión? La lógica de exclusión, parte de una
imagen dual de la sociedad, es decir, que una parte de la sociedad está integrada, mientras
que otra está excluida. Esta lógica remite a determinar la ubicación de los individuos y grupos
sociales a un lado u otro de una cierta línea que enmarca la inclusión y la exclusión (Tezanos,
1999).

Hablar hoy pues de los “in” y los “out” (Touraine, ) sitúa el debate en otro enfoque, imponiendo
la noción de exclusión en el plano sociopolítico y tener que concebir mecanismos de re-
inclusión, traducidos éstos en políticas de inclusión. Este cambio no es pues solo semántico
sino ideológico sobre las causas de las desigualdades estructurales provocadas por el
capitalismo y sus fases de acumulación (Schnapper, 1996). Los trabajos en términos de clase
perdieron hegemonía en el pensamiento crítico en los años ochenta, y ello paradójicamente en
un contexto donde los cambios socioeconómicos tuvieron un impacto importante no sólo sobre
las clases sociales sino, sobre todo en las relaciones de clase, como muestra la amplia
literatura de las dos últimas décadas en relación a los temas de empleo, desempleo o pobreza,
que dejaron esta cuestión a la sombra. En este clima es donde se propicia la difusión del
“paradigma” de la exclusión social. Estamos pues frente a una transformación ideológica de
gran envergadura en el debate social: estructurado éste en torno a las desigualdades hasta
finales de los años setenta, se desplaza en los años ochenta hacia la exclusión. La negación
hoy de la existencia de clases diferentes y la focalización de los trabajos en un término
ambiguo como los excluidos, definidos justamente por su ausencia en el proceso productivo,
invalidan los discursos de la crítica social tradicional y se va a centrar en la importancia de las
propiedades relacionales en la explicación de las causas de la pobreza.

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Cuando a finales de los años sesenta aparece el término de exclusión, este fenómeno se
considera más bien como marginal y de ahí su poco éxito. Aunque molesta, la exclusión social
no afecta al conjunto del cuerpo social, es decir, en esa época se habla esencialmente de
inadaptación socialiv. El discurso político de esa época confunde la exclusión con la
inadaptación. El objeto social se ha desplazado: ya no trata al subproletariado como categoría
socioeconómica; ésta se substituye por la categoría médico-jurídico y social de inadaptado. Se
desarrolla así un discurso generoso y humanista, desconectado del análisis socioeconómico
pero muy acorde con el pensamiento económico liberal de esa época, que considera la
pobreza como un fenómeno individual. Una vez que los primeros síntomas de la crisis
aparecen y se desarrolla su agravamiento, la noción de explotación ha, prácticamente,
desaparecido de la teoría social. Se abandona así el marco general de las clases sociales en el
que la noción de explotación se enmarca a finales de los años setenta. Nuevas categorías
aparecen con la expresión de “negatividad social” (Boltanski y Chiapello, 1999) y más
particularmente la noción de exclusiónv (por oposición a la inclusión). El uso de la categoría
socioeconómica se restablece, su objeto se desplaza hacia los pobres de la crisis y más
concretamente hacia los más desfavorecidos. En este nuevo marco de degradación social, la
noción de explotación no encuentra su lugar ya que esta noción está íntimamente ligada a las
relaciones entre clases en el campo del trabajo. Sin embargo, la exclusión social designa
prioritariamente formas distintas de alejamiento de la esfera de las relaciones de trabajo.
Contrariamente al modelo de clases sociales en el que la explicación de la miseria del
proletariado se basaba en la denuncia hacia una clase social, el modelo de exclusión permite
designar una negatividad sin pasar por la denuncia.

Poco a poco, el tema de la exclusión social se encuentra frente a dos representaciones: la

primera, que utiliza más el término clase social pero le retira toda connotación de conflicto; el
problema es la reinserción de los colectivos con déficits sociales que se tienen que reinsertar
en la amplia clase social media; la segunda, se planteará más desde la “metáfora de red”. Esta
segunda, más compleja, significa más bien la “descualificación social” o “desafiliación”vi de un
número de personas cada vez más importante que se trata de reinsertar socialmente y
profesionalmente. Desde esta perspectiva, el que forma parte de la sociedad tiene una amplia
red y múltiples y diversos vínculos. Está excluido, justamente, el que ve que todos estos
vínculos se rompen y es rechazado; el que está al margen de la red, allí donde los seres
pierden toda visibilidad, toda necesidad y casi toda existencia (Castel, 1997). La exclusión
social como su contrario, la inclusión, indican de manera clara las formas del vínculo o relación
social en un mundo concebido hoy en forma de red

Para muchos autores, tanto la noción de exclusión como la de clase social son nociones
críticasvii. Sin embargo, éstos definen y designan dos temáticas divergentes. Como muy bien
señalan diferentes autores (Castel, 1997; Boltanski, 1999) a pesar de la generalización de la
noción de exclusión al conjunto de la sociedad a finales del siglo XX, ésta conserva aún lo que

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desde sus orígenes planteaba: la inadaptación. Aún en la actualidad, se sigue avanzando en la
hipótesis de las propiedades negativas de los excluidos. Numerosos trabajos, así como las
estadísticas analizadas respecto al fenómeno de la nueva pobreza, o nuevas formas de
exclusión social identifican a grupos o personas de “riesgo” (Rea, 1997; Boltanski, 1999), es
decir, personas que se encuentran amenazadas por la exclusión por el hecho de poseer lo que
se ha venido en denominar “discapacidad” tanto social, como física o mental. Es aquí donde
radican las diferencias en relación a la noción de clase o de proletariado: la pobreza se genera
sobre todo por la ausencia de factores ligados a propiedades personales que se transforman
así en responsabilidad individualviii. El cambio es significativo, ya que la noción de clase social,
pero sobre todo la de proletariado, había permitido romper con esa unión que siempre se ha
establecido entre la miseria y el problema personal. Con la utilización del concepto de exclusión
social, se corre el riesgo de buscar explicaciones que sólo hagan referencia a las capacidades
naturales de las personas, de su patrimonio genético (Boltanski y Chiapello, 1999:436),
presentándose ésta más como un destino (por supuesto contra el que hay que luchar) pero no
se plantea ni en términos de estructura de clase ni mucho menos en término de lucha de clase:
“la exclusión ignora la explotación” (Boltanski y Chiapello, 1999).

La exclusión es de otra naturaleza: no es una explotación porque ésta se suele dar sobre todo
en el campo del trabajo, y la exclusión se caracteriza, sobre todo, por el hecho de estar privado
de éste. ¿Se podría avanzar como lo hacen algunos autores marxistas que la exclusión es una
ideología que enmascara en realidad una sociedad basada en la explotación de clase?
Creemos que sí, pero al mismo tiempo coincidimos con los trabajos de diferentes autores
(Castel, 1997; Chauvel, 1998; Boltanski y Chiapello, 1999) quienes sostienen que la noción de
exclusión social apunta hacia nuevas formas de explotación que corresponde a las formaciones
capitalistas que emergen en la década de los ochenta. Para estos autores, la exclusión social
es pertinente respecto a una nueva forma de explotación que se desarrolla en un mundo
complejo, un mundo en red (Castells, 1997, 1998), contrariamente a la explotación que en
términos marxistas se concibe en un mundo industrial y mercantil. Los procesos de exclusión
plantearían como señala Castel “la llegada a una cuarta etapa de la historia antropológica del
asalariado en la que la odisea se convierte en drama“ (Castel, 1997:389).

3.- LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE INCLUSIÓN ¿ NUEVO PARADIGMA DE LA ACCIÓN SOCIAL?

Analizar y cuestionar no sólo la naturaleza, sino la finalidad de la intervención asistencialix

permite aclarar las interrogaciones que se nos presenta del papel en la actualidad de las
políticas sociales públicas y, más concretamente en los últimos años, de las políticas de
inserción, hoy de inclusión en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. La amenaza del
aumento de los mecanismos asistenciales frente al modelo de los derechos sociales (inflación
asistencial, Bec, 1999), nos obliga a analizar de manera más exhaustiva la dependencia

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económica y política de una parte de la población, cada vez mayor, mediante mecanismos y
medidas asistenciales.

Las políticas sociales juegan y han jugado un papel político y de reconfiguración continua de
los compromisos sociales, respondiendo así a nuevas configuraciones económicas y sociales
en el desarrollo de la acumulación del sistema capitalista. Juegan un papel central en los
mecanismos de cohesión social y responden a los planteamientos políticos del momento sobre
el orden social. ¿Cómo se definen las necesidades y cómo se jerarquizan el conjunto de éstas?
¿Cómo se constituyen las categorías de beneficiarios? ¿Cuáles son los criterios que la
sociedad en un momento dado se atribuye para designar a los beneficiarios? ¿Cómo se
justifican las condiciones de concesión de esta asistencia? En resumen, ¿cómo se posiciona la
asistencia o la acción social respecto a la economía de los derechos y deberes?

Expresión de las contradicciones inherentes a la democracia e instrumento de regulación de las

tensiones que aparecen, las políticas sociales tienen como objeto, mediante las reformas y las
crisis sucesivas, un trabajo de mediación entre el orden político, económico y doméstico (Bec,
1999). El análisis de las lógicas en las que se han diseñado las últimas estrategias europeas
en el marco de la inclusión activa, responden a la nueva reconfiguración de las desigualdades
en el ámbito de la evolución del capitalismo, hoy el capitalismo cognitivo.

Las políticas de inclusión se presentan así como soluciones a los cambios profundos que se
están desarrollando respecto la conceptualización del tema de la pobreza en los países ricos y
las estrategias para combatirla. Las políticas de inserción son el resultado de una nueva
regulación, una nueva forma de integración basada en otras estrategias una vez que el papel
integrador del empleo parece haberse perdido. Estas políticas así como las estructuras
diferentes que se han puesto en marcha para combatir esta situación, se sitúan en un marco
intermedio entre las políticas de empleo y las políticas sociales tradicionales y tienen como
objetivo el fomentar la cohesión social pero eso si en una sociedad cambiante, compleja y
fragmentada.

El discurso de la inserción comete a menudo un olvido inconsciente: descuida

el lado humano de los sujetos que configuran el objeto de trabajo de las
políticas. Necesitamos identificar y analizar los rostros reales y las trayectorias
humanas, las más de las veces que le otorgan una carácter irrepetible e
insustituible a nuestra práctica de inserción (…) Estas consideraciones acerca
de los sujetos con los que intervenimos nos remite al fondo de la cuestión. La
inserción por lo económico comporta plantear el derecho de la gente
desfavorecida a tener un sitio digno. No solamente un techo, una plaza en un
programa ocupacional, una renta mínima…sino la conciencia de ocupar un

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 puesto y un espacio propio. Éste es el corazón del problema de la inserción
(Torregrosa, 1993: 58-59).

¿Pero existe ese derecho? ¿Dónde está recogido? Nos seguimos planteándonos el tema de la
inserción desde una perspectiva utópica, pero ¿no deberíamos situarla en el esquema de las
desigualdades provocadas por la nueva acumulación capitalista? El acceso al empleo de las
personas a insertar o incluir es hoy mucho más difícil e indirecto, implicando un paso previo por
mecanismos y estatus intermedios, suponiendo un recorrido en itinerarios de formación e
inserción. También ha cambiado el papel de las políticas de ayuda a la inserción y a la
reinserción: el objeto se ha desplazado, ya no es el empleo directo, sino el mantenimiento de la
ocupabilidad o empleabilidad como objeto de las políticas individualizadas (Gazier, 1999;
Alaluf, 2000) y, desde esta perspectiva, la inserción ya no se concibe como una etapa
transitoria entre el paro y el empleo sino que se instala de manera duradera; ya no es una
etapa, sino para muchos expertos esta situación se convierte en una situación definitiva
(Castel, 1997).

Desde hace veinte años, las prácticas sociales y las políticas sociales comparten un número
importante de características comunes, teniendo cierto impacto en los sistema nacionales de
protección social. El desempleo masivo de los años setenta y ochenta del siglo XX, la
precariedad en el empleo y el aumento de trabajadores pobres (working poor) así como el
crecimiento de los procesos de desigualdad social han erosionado las premisas de los
regímenes de Bienestar y el consenso pobre la política social. La crisis de los años setenta
redescubre la pobreza y este redescubrimiento así como el aumento considerable de
“excluidos” tiene como resultado una multiplicación de públicos, objeto de intervención, así
como políticas específicas para éstos. Subyace así la duda sobre la capacidad del Estado para
conducir políticas de integración de vocación universalista y homogeneizadora. El concebir la
heterogeneidad de la sociedad implica el paso ya no a políticas integradoras globales sino a
multiplicar los tratamientos especiales para “las poblaciones con problemas” (Castel, 1997:
425).

Además, esta crisis supuso el inicio de un proceso irreversible de renovación de las bases que
en un triple plano económico, político y social, habían sostenido el modelo del Estado
Benefactor. Los problemas de oferta, así como los problemas que se presentaban como graves
desequilibrios –inflación y desempleo- cuestionaban los pilares más importantes de las políticas
keynesianas. Esta restricción económica daría origen a la crisis de legitimación del sistema
protector y al cuestionamiento de la provisión pública de bienestar, propiciando así un cambio
importante en las parcelas de intervención del Estado.

La necesaria adaptación a las nuevas necesidades y exigencias sociales, que

incluían una creciente demanda de descentralización de sus funciones en el

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 doble plano territorial y funcional, tuvo como consecuencia una recomposición
importante de la estructura del Estado de Bienestar (Ayala, 2000: 65).

Además, las demandas de flexibilidad del mercado de trabajo se han traducido sobre todo en la
precarización de un creciente segmento de población que encuentra en el empleo temporal, a
tiempo parcial o en la economía sumergida vías de acceso para sus ingresos. La
consolidación, pues, de mercados de trabajo segmentados, cambia profundamente el papel del
empleo como garantías de rentas y acrecienta la restricción de protección social de colectivos
cada vez mayor. En este contexto, los proyectos y dispositivos que se han creado tienen como
objeto el integrar o reintegrar en los mercados de trabajo las capas de la población que se
encuentran excluidas más o menos temporalmente de éstos.

La orientación universalizadora de la época dorada (1945-1975) se ha encauzado hoy hacia la

activación de los sectores que corren el peligro de quedarse fuera de la sociedad (Arriba,
2002). Las políticas sociales hoy se dirigen en el desarrollo de políticas de incremento de la
participación laboral, de formación profesional continua, y de acceso a las garantías de
ingresos a través del trabajo, es decir que volvemos a una mercantilización en términos de
Esping Andersen (1990). Si a todo ello añadimos las nuevas realidades de pobreza, muy
distintas tanto en intensidad como en orientación del modelo de pobreza anterior y eje de las
políticas sociales, el divorcio es aún mayor entre la realidad social y las intervenciones de las
políticas públicas (Goodin, 1996). Pero más allá, de la regulación sectorial de lo social, las
políticas de inserción han contribuido desde hace unos veinte años a la emergencia de nuevas
formas de regulación del mercado laboral en su conjunto y éstas se basan básicamente en las
derogaciones de las normas tradicionales de la relación social, sobre todo respecto a la
flexibilización del trabajo y del empleo (Barbier y Nadel, 2000).

El modelo de desarrollo fordista conocido en la mayoría de los países de capitalismo

avanzados, con grandes convergencias en las políticas globales pero también con diferencias
internas importantes -que responden al papel diferente que han jugado los sindicatos y los
partidos obreros en la consolidación del modelo social de los Estados de Bienestar- ha ido
rompiéndose a lo largo de las décadas de los ochenta y noventa del siglo XX. En otras
palabras el universo social, unificador e integrador caracterizado por una clase obrera
normalizada, consumo de masas, pleno empleo, prestación impersonal y múltiples bienes y
servicios públicos y clases medias funcionales (Alonso, 1999:57) da paso a lo que se ha venido
en denominar el modelo postfordista o neofordista donde se nos presenta un panorama muy
diferente: mercados de trabajo segmentados, dualización social, desempleo estructural y una
oferta diferenciada y estratificada de bienes y servicios (“personalización”).

Es en este contexto donde debemos ubicar la transformación tan radical del campo del
bienestar y de las políticas públicas universalistas, en un ámbito, que retomando las tesis de
Aglietta (1999b) o Boyer (2000), de rápida financiarización de la economía y de la vida
cotidiana. Esta necesidad de rentabilidad financiera en todos los ámbitos será el motor de un

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proceso de diferenciación que trastoca el orden antiguo de las cosas en tres direcciones
(Liénard, 2001). En primer lugar, el papel nuevo que se le otorga a los Estados-nación. Este
tipo de Estado no sólo impulsa la competitividad de las empresas en un espacio mercantil
mundializado sino que se convierte hoy en un verdadero agente de la competitividad. La
consecuencia más inminente: este tipo de estado ya no es capaz de mantener la coherencia
relativamente solidaria del espacio social, y parece haberse convertido en un agente de
desregulación social. En segundo lugar, la operación de financiarización del régimen de
crecimiento (Boyer, 2000) implica el aumento de la parte de los activos financieros en las
rentas de los hogares (Cobbaut, 2000). Un tercero aspecto son las políticas de “re-
engeneering” y de “downsizing” que están modificando las políticas de empleo y los campos de
competitividad así como las tasas de rentabilidad. Esta situación nos remite a los cambios
importantes en las prácticas de remuneración directa e individualización de los salarios. Es
decir que nos situamos en un contexto donde aparecen dos procesos interrelacionados. Por
una parte, se vislumbra un proceso de heterogeneización desigual del asalariado (Aglietta,
1999; Boyer, 2000, Alonso, 1999) que tiene como impacto una estructura segmentada y
subconjuntos distintos e interdependientes. Y por otra, un proceso de desestabilización del
asalariado que tiene como objetivo suprimir el contrato de trabajo a tiempo indeterminado como
norma de referencia justa y legitima, limitando así los convenios colectivos de regulación en
beneficio del libre mercado.

Estos procesos forman configuracionesx salariales muy diferentes así como los lazos que las
relacionan. Según los trabajos de varios autores (Castel, 1997, 2001; Aglietta, 1999, Liénard,
2001) se puede configurar cuatro tipos de trabajadores. La primera tipología estaría constituida
por asalariados definidos como estables y polivalentes. Nos podemos encontrar con estos
trabajadores en sectores industriales fuertemente protegidos. Los salarios son relativamente
altos y la fidelidad a la empresa se configura no por la garantía de estabilidad en el empleo sino
porque una parte variable de estos salarios se une directamente a los resultados de la
empresa. La segunda configuración incluye a los asalariados que provienen de un nuevo
modelo profesional: son los sectores más dinámicos e innovadores, es decir los sectores de
alta tecnología. Estos asalariados del conocimiento son trabajadores que se caracterizan por
su fuerte movilidad, no siendo ésta para ellos, un obstáculo. Para este tipo de trabajadores, no
sólo se configura un escenario de remuneraciones muy altas, sino que la formula que se utiliza
es distinta, asemejándose más a la de los accionistas. Este objetivo se consigue con formulas
de participación en el capital de la empresa (como los planes de “stock option”). El tercer
proceso se refiere esencialmente a trabajadores cuyas competencias son trivializadas y, por
tanto, pueden ser fácilmente transferibles y cuyo estatuto está caracterizado por la flexibilidad
en el mercado de trabajo. Este es el campo por excelencia del empleo precario, del empleo a
tiempo parcial y horarios muy flexibles, y también característico de la subcontratación. Y, por fin
casi al margen del asalariado se presenta un amplio colectivo de trabajadores muy
precarizados y fuertemente atomizados. Esta cuarta configuración tiene su génesis en el

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proceso de desestabilización de las características del asalariado ligado al fordismo (Aglietta,
1984, 1999b). Esta parte importante de la población trabajadora será justamente el objeto de
las políticas de inclusión, incluyendo cada vez más una parte de los trabajadores denominados
pobres.

4.- LA VUELTA AL TRABAJO: EJE CENTRAL DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE INCLUSIÓN. NINGÚN DERECHO
SIN RESPONSABILIDADES

El Modelo Social Europeo es regularmente invocado en las declaraciones oficiales como una
experiencia que se tiene que preservar. Se presenta a menudo como alternativa al modelo
americano, caracterizado éste por profundas desigualdades, débil cohesión social y fuertes
tensiones para la mayor parte de la población. Sin embargo, estas declaraciones esconden en
realidad la ausencia de un verdadero contenido que se debe dar al modelo social europeo. En
la práctica, las políticas económicas y sociales desarrolladas van en dirección opuestas, mucho
más en el sentido americano. Pero el envoltorio de estas políticas se realiza siempre en torno a
cambios conceptuales que responden en realidad a cambios ideológicos del papel del Estado
en un nuevo orden social. Es así como la Comisión nos tiene acostumbrados a producir
constantemente nociones políticas que poco a poco substituyen al imaginario democrático
desarrollado tras la Segunda Guerra Mundial: la gobernanza substituye al gobierno, la sociedad
civil al pueblo, el consenso al compromiso, el diálogo a la negociación, lo local y lo subsidiario a
lo centralizado y universal, el consumidor ciudadano al trabajador ciudadano etc.

Y todo ello en un contexto donde se están produciendo profundos cambios económicos y

políticos que cuestionan los Estados nacionales europeos, pero sobre todo sus formas
asistenciales clásicos y mucho más sus sistemas nacionales de protección social. Se propone
que ante la mundialización y para una economía basada en el conocimiento, la Unión Europea
determine los cambios en coherencia con los valores y conceptos de la sociedad; y para
determinar estos cambios hay que buscar la modernización del bienestar social y de los
sistemas educativos; emprender reformas sociales y económicas, combinando competitividad y
cohesión social. La referencia a la exclusión e inclusión es muy abundante, y compartimos con
Vila (2002) que ello es debido a la confluencia de los intereses de los políticos con las
demandas de tantos, que fuera de las estructuras políticas tradicionales, hacen de la lucha
contra la pobreza su logotipo de marca. Es así como todo el apoyo político y publicitario
prestado a cuestiones de pobreza y exclusión, en la dirección marcada por los objetivos
comunitarios, resulta rentable: “se airea una preocupación política por la población excluida y
se desvía la mirada de las causas de esa exclusión, como es el modelo de crecimiento y la
distribución del poder” (Vila, 2002). Tenemos un modelo económico asumido y no cuestionado
y, así las políticas de inclusión serán siempre políticas ( eso si más bien modestas) que se
ocupan de los efectos que se consideran inevitables.

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La modernización del modelo social europeo mediante la inversión en capital humano y la
lucha contra la exclusión social se convierte en una necesidad básica para crecer
económicamente. La lucha contra la exclusión social caracteriza así el modelo social
modernizado y éste se vincula a un Estado activo de bienestarxi. Y este tipo de Estado no es
pasivo o subvencionador, sino aquel que recompensa el trabajo, promoviendo así la integración
social.

El empleo se convierte de nuevo en la única forma de integración, sin embargo, éste dista
mucho de ser la única solución como señalan distintos analistas ya que la dinámica laboral se
convierte frecuentemente en factor de exclusión. La inseguridad y la precarización reducen el
desempleo pero no solucionan la exclusión. La lucha contra la exclusión, o para llegar a una
sociedad inclusiva (la U.E. prefiere este término) pasa de nuevo por las transformaciones en el
mundo del trabajo, del empleo, pero sobre todo de la arquitectura de la protección social en los
distintos regímenes de bienestar.

“ La inversión en los recursos humanos y la puesta en marcha de un Estado

social activo y dinámico tendrán una importancia capital tanto para el lugar de
Europa en la economía del conocimiento como para que la emergencia de esta
nueva economía no tenga como efecto agravar los problemas sociales actuales
como el desempleo, la exclusión social y la pobreza (....) Es sobre la base del
modelo social europeo con sus regímenes de protección social muy
desarrollados que debe hacerse el paso a la economía del conocimiento. No
obstante, estos regímenes deben adaptarse el marco de un Estado Social
activo de manera a que sea financieramente interesante trabajar..... (Consejo
europeo, 2000: puntos 24 y 31)

Desde esta perspectiva, las políticas públicas de inclusión deben jugar el papel de mediación,
deben hacer frente al déficit de cohesión social pero cuidado éstas se deben poner en práctica
de forma individualizada. Y para ello es necesario de nuevo la cuantificación de este fenómeno,
de ahí el interés de la Comisión en la búsqueda de indicadores que diagnostiquen de manera
más correcta la situación de pobreza y de exclusión social. ¿Hasta cuando los programas
europeos de lucha contra la pobreza tienen como eje básico el conocimiento, diagnóstico de
este fenómeno? No se sabe ya suficientemente sobre la pobreza. La inclusión social es una
exigencia dentro de una sociedad que ni excluye, ni margina, ni desfavorece, ni empobrece,
pero se tendrá que llegar a un acuerdo sobre “cuánta inclusión social se quiere”. El
conocimiento todavía no ha llegado a la transformación de la sociedad (Vila, 2002). Toda
sociedad tiene su porcentaje de pobres, de ahí que volvamos al tema recurrente en la historia
del capitalismo de los pobres buenos y los pobres malos, los que van a tener que
responsabilizarse de su propia situación.

Para luchar contra esta situación, la Unión Europea ha puesto en marcha desde la Cumbre de
Lisboa dos estrategias: la Estrategia Europea para el Empleo y la Estrategia Europea para la

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Inclusión: un plan para los “empleables” y otro para los casos sociales, presentándose estos
dos planes como hermanos gemelos:

A la postre, con actuaciones de este estilo se esclarece qué se entiende en la

práctica por modernización del modelo social europeo: las actuaciones
imprescindibles para tranquilizar a la mayoría de los actores sociales sin alterar
en demasía la organización social y económica en la que vivimos (Vila, 2002:
24).

La lucha por la cohesión social depende en el “nuevo” modelo social europeo exclusivamente
del empleo. Este debate es de primer orden pues la emergencia de las tensiones entre los
países europeos para cuantificar el fenómeno de la pobreza responde perfectamente al
tratamiento que la mayoría de los países realiza respecto a esta situación, respondiendo
perfectamente al marco ideológico en el que se enmarca: la pobreza es un subproducto de lo
económico y, por tanto, la prioridad debe situarse en lo económico.

Los Planes tienen en común el poner el énfasis en el empleo como oportunidad real ofrecida a
cada individuo de “ganarse la vida” y de “participar” a la vida social. La voluntad de la Comisión
Europea con la modernización del modelo social es la de transformar los mecanismos
asistenciales en políticas activas de empleo. Este es un hecho observable en todas las políticas
sociales en la Unión Europea: la tendencia a reformular la ayuda social en la vuelta de los
pobres y los excluidos al trabajo desde una perspectiva de desregulación y creación de nuevos
escenarios de regímenes de empleo y de actividades, pero la Unión Europea basa la
intervención no en el empleo sino en el concepto de la empleabilidad y de la igualdad de
oportunidades. Se trata de dar a los individuos el máximo de oportunidades para su
participación en condiciones más ventajosas en el mercado de trabajo y, desde una
perspectiva más ideológica, se trata en realidad de reinterpretar el paradigma de la igualdad.
Hacer coincidir la igualdad de oportunidades y el deber de participación, es enviar a los
ciudadanos un mensaje que lo que el Estado pretende igualar son las oportunidades de acceso
a las actividades consideradas como socialmente útiles. Y para ello lo que el Estado intenta
realizar es una política inversora en capital humano, teniendo como objetivo que cada
ciudadano se pueda dotar de un capital que les permita acceder a las actividades socialmente
útiles.

Es en este contexto que a finales del año 2007 la Comisión establece una comunicación sobre
inclusión activa, basando ésta en tres ejes: ingresos mínimos, mercados de trabajo dinámicos,
y servicios sociales de calidad.

Los elementos de que disponemos parecen indicar, en suma, que está

justificada una combinación coordinada de políticas que incluya tres elementos:
i) un vínculo con el mercado de trabajo, en forma de ofertas de empleo o de

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 formación profesional; ii) un apoyo a la renta de un nivel suficiente para poder
llevar una vida digna y iii) un mejor acceso a los servicios que podrían ayudar a
eliminar algunos de los obstáculos a los que se enfrentan ciertas personas y
sus familias para integrarse en la sociedad, apoyando así su reinserción
profesional (a través, por ejemplo, del asesoramiento, la atención sanitaria, el
cuidado de los hijos, el aprendizaje permanente para remediar las desventajas
educativas, la formación en TIC para ayudar a los trabajadores potenciales,
incluidas las personas con discapacidad, a sacar partido de las nuevas
tecnologías, una organización del trabajo más flexible y la rehabilitación
psicológica y social). Podríamos denominar un planteamiento de esta índole
«inclusión activa».(COM. (2006) 44 p.9

Aquí volvemos a encontrar conceptos que nos permite aprehender las transformaciones en el
tratamiento de la pobreza y la exclusión: inclusión activa, flexiguridad, mercados de trabajo
inclusivos, asistencia social activa. Estos conceptos son los que van a marcar las
transformaciones en las políticas públicas: las personas que debemos incluir solo lo pueden
hacer que mediante la empleabilidad o la actividad socialmente útil “ Active toi et l’Etat t’aidera”

Para ayudar a los Estados miembros a movilizar a las personas aptas para
trabajar y brindar una ayuda adecuada a las que no lo son, la Comisión ha
propuesto una estrategia holística llamada de «inclusión activa»3. Esta
estrategia combina apoyos a la renta a un nivel suficiente para que los
afectados puedan llevar una vida digna con vinculaciones con el mercado
laboral en forma de oportunidades de empleo o formación profesional y con un
mejor acceso a los servicios sociales de capacitación. En este sentido, la
inclusión activa es plenamente complementaria del denominado enfoque de
«flexiguridad», si bien está orientada a las personas situadas en los márgenes
del mercado de trabajo. Constituye lo que podríamos llamar una «asistencia
social activa», en la medida en que ofrece itinerarios personalizados hacia el
empleo y vela por que las personas imposibilitadas para trabajar puedan llevar
una vida digna y contribuir en la medida de sus posibilidades a la sociedad. La
inclusión activa contribuye, pues, a la estrategia de Lisboa y es uno de los
pilares que sustentan la dimensión social de la estrategia de desarrollo
sostenible de la UE. (COM (2007) 620 final

Resumiendo, presentamos tres elementos en el campo de las políticas de inclusión:

1.- Primer elemento: inserción y humanismo. Como hemos indicado, la relación entre la noción
de inserción y la problemática humanista presenta un carácter estructural. “Pour que l’insertion

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soit concevable, l’humanisme doit constituer une composante hégémonique des conceptions du
monde à l’oeuvre dans la formation sociale considérée”(Karsz, 1990). El aspecto humanista
parece ser así la componente principal de la problemática de la inserción. Sin embargo, aunque
los discursos humanistas estén presentes en el trabajo de inserción, no tenemos que olvidar
que toda problemática cohabita en un sistema compuesto por relaciones de alianzas,
compromisos y oposiciones con otras problemáticas. Desde esta perspectiva, la noción de
“empleabilidad” parece situar la recomposición del orden simbólico en una salida del
humanismo caritativo. Esta noción de “empleabilidad” sitúa las causas principales de “no
empleo” en los propios individuos, respondiendo así al marco de la ideología neoliberal tanto en
los discursos como en las prácticas de inserción. En este sentido, deberíamos interrogarnos
sobre la posible correlación entre este discurso y las técnicas psicológicas en el tratamiento de
los problemas de inserción. Las propias investigaciones sociológicas (Rosavallon, 1995) llegan
también a estas conclusiones: son los rasgos personales los causantes de las diferentes
trayectorias de los colectivos con dificultad en la sociedad. Volvemos pues al tratamiento
personalizado y, más bien a la noción de discapacidad, ya sea personal o social del individuo.

2.- Segundo elemento: inserción y políticas reformistas. La problemática de la

inserción se inserta en el discurso de un nuevo Estado Social Activo. Las políticas, las medidas
y los dispositivos de inserción se diseñan bajo un lenguaje progresista, es decir que se niegan
a la resignación de lo existente, pero en ningún momento se fundamentan en un proyecto de
transformación radical de la sociedad.

3.- Tercer elemento: existencia de instituciones y agentes de la inserción. La inserción

supone la multiplicación de instituciones, programas, dispositivos, nuevas (o no tan nuevas)
estructuras. Se está creando un verdadero mercado de la inserción, junto con los mercados de
trabajo y de formación. Parece como si el conjunto de estas instituciones y de estos
profesionales sea una condición necesaria para que existan colectivos a insertar. Se llega a
identificar cualquier problema como una problemática de inserción. Problemas familiares,
escolares o profesionales se reinterpretan como obstáculos a la inserción, y de ahí se parte a la
búsqueda de una población diana con características que se definen de exclusión.

5.- A modo de conclusión

Desde los años ochenta, los cambios que afectan al tratamiento de la pobreza y de la exclusión
social son objeto de controversias, y mucho más cuando la realidad no se presenta como un
hecho unívoco. Los especialistas de lo social parecen haber despertado a mediados de los
noventa frente a esta realidad perturbadora, lo que ha provocado una verdadera explosión
tanto del interés político, como científico por el fenómeno denominado de la exclusión social,

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podríamos decir casi una obsesión, apareciendo otro acto en todas las reivindicaciones
sociales y en muchas propuestas políticas: los que hay que incluir. Esta preocupación por
segmentos de población que deberían ser incluidos, aparece más como una especie de
tranquilidad moral para la sociedad que un verdadero interés por la problemática que presenta
la exclusión. La inclusión se presenta como algo graduable, dentro de una escala que en
realidad no va a llegar a modificar la desigualdad generada por una sociedad que decide ser
protectora, pero con niveles diferenciados de seguridad y protección. Ello nos obliga pues a
resituar el abordaje de la exclusión social desde una perspectiva política, ideológica e integral.

Querer definir al “excluido” como pretenden las directrices de la Unión Europea en sus últimos
planes de inclusión social, nos conduce en realidad a reconstruir categorías sociales nuevas o
similares de las que se han construido socialmente, dejando entrever que podría existir una
ciencia de la exclusión independiente del contexto político, ideológico y cultural específico de
cada sociedad.

A menudo hemos constatado que el conocimiento dominante olvida que los procesos de
exclusión social tal y como lo conocemos, hoy, debe entenderse a partir de las nuevos ejes de
desigualdad en las fases actuales del capitalismo. En este sentido, los trabajos históricos nos
muestran hasta que punto el fenómeno de la exclusión social, sólo es en realidad una
renovación de las formas antiguas de exclusión de los grupos sociales amenazantes para el
orden social capitalista. Los factores de este proceso histórico de integración social de la clase
obrera nos identifican también la naturaleza de los procesos actuales de la exclusión: los
derechos políticos, los derechos económicos y los derechos sociales. Los problemas
contemporáneos de la exclusión social, del empleo y del nuevo papel del denominado Estado
Social Activo, como forma de organización, se sitúan pues en los cambios profundos que se
están llevando a cabo concretamente en las formas de regulación y orden social enmarcado en
una nueva fase de acumulación del capitalismo, cambios que afectan básicamente al modelo
social de bienestar puesto en marcha tras la Segunda Guerra Mundial.

La llamada modernización de la protección social se vincula pues a un Estado Social Activo de

Bienestar, y éste no se presenta como un Estado pasivo o subvencionador sino el que
recompensa el trabajo, garantiza su viabilidad ante el envejecimiento y promueve la integración
social. Pero integra por el trabajo y mira continuamente al empleo y, para los “excluidos”, la
vuelta al trabajo mediante la empleabilidad o la actividad socialmente útil. “Actívate y el estado
de ayudará” o “No pregunte lo que el Estado puede hacer para Ud. sino lo que Ud. puede hacer
para Ud. mismo”, son los lemas más frecuentes recogidos en las declaraciones realizadas
durante estos últimos años de responsables políticos, locales, regionales, nacionales y
europeos, pero también de múltiples profesionales del ámbito social que intervienen
directamente en programas específicos.

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Las transformaciones van en el sentido de una mayor flexibilidad, tanto en el trabajo como
fuera del trabajo, y esta segmentación de los empleos entraña una individualización de los
comportamientos laborales totalmente diferentes de las regulaciones colectivas de la
organización “fordista”. Ya no basta con “saber trabajar”, también hay que “saber venderse”.
Los individuos tienen que definir ellos mismos su identidad profesional, pasando del
requerimiento de la cualificación a la competencia.

El desarrollo de este tipo de sociedad, cada vez más fraccionada, cuestiona los modos de
intervención de las políticas sociales creadas para una sociedad en crecimiento económico,
pero completamente inadaptadas para la nueva regulación en la fase actual del capitalismo,
cuestionando pues los nuevos modelos de acción pública en la lucha contra las desigualdades.
Nuevas relaciones de intercambio y poder social, nuevos contextos de producción, de
acumulación y de distribución provocan nuevos problemas sociales que emergen
progresivamente y, que ya no se van a poder tratar en términos de integración como lo hacían
las políticas sociales de tipo keynesiano.

Las políticas de inserción nacen y se consolidan en este contexto, presentando cierta

ambivalencia. Por una parte, éstas se presentan como una palanca positiva para la integración
efectiva, frenando, y modificando la actual desestabilización y desestructuración del asalariado,
pero también constituyen una nueva forma de control y de rechazo a aquellos a quienes
nuestra sociedad ya no otorga el reconocimiento social y/o profesional. El aspecto humanista
parece ser la componente principal de la problemática de la inclusión. Desde esta perspectiva,
la noción de “empleabilidad” parece situar la recomposición del orden simbólico en una salida
del humanismo caritativo. Esta noción de “empleabilidad” sitúa las causas principales de “no
empleo” en los propios individuos, respondiendo así al marco de la ideología neoliberal tanto en
los discursos como en las prácticas de inserción. En este sentido, deberíamos interrogarnos
sobre la posible correlación entre este discurso y las técnicas psicológicas en el tratamiento de
los problemas de inserción. Son los rasgos personales los causantes de las diferentes
trayectorias de los colectivos con dificultad en la sociedad. Volvemos pues al tratamiento
personalizado y a la noción de discapacidad, ya sea personal o social del individuo.

Estos cambios son sustanciales dado que en esta operación se produce un desplazamiento de
la responsabilidad con respecto al problema de la exclusión social. Si antes era la propia
sociedad la que tenía que articular mecanismos para que los individuos estuvieran integrados,
ahora será el individuo el núcleo de intervención sobre el que realizar cambios que le permitan
insertarse en la sociedad. Aquí radican los desafíos de las políticas sociales de inclusión. Son
verdaderas mutaciones las que se están llevando a cabo en el seno del régimen de crecimiento
del capitalismo, pasando de un régimen “fordista” a un régimen de crecimiento “patrimonial
financiero”. La transformación del modo de producción de las desigualdades pone pues en
movimiento un proceso de desestabilización de la seguridad de la existencia a largo plazo para
casi todo el conjunto del asalariado.

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Esta fase de inseguridad de existencia que presenta hoy el asalariado debe articularse con las
transformaciones de las características estructurales de las desigualdades. En efecto, los
regímenes de bienestar nacidos tras los derechos conquistados por los trabajadores y sus
representaciones sindicales, permitió una sociedad jerárquica de producción de tipo fordista
estructurada también por desigualdades jerarquizadas. Esta sociedad, en periodo de
crecimiento global con distribución social, poseía un factor importante de integración y de
inserción: la movilidad individual y colectiva. Pero en la actualidad, nos dirigimos hacia una
sociedad de oportunidades de mercado donde la clave está siendo dada por las empresas
transnacionales y por la movilidad acelerada del capital. Y, en este marco de la ideología
política liberal de la igualdad de oportunidades, se presupone la capacidad de todos para la
obtención de ésta. El que no es capaz de coger esta oportunidad es responsabilizado de todo
lo que le pueda ocurrir socialmente. En la lógica de este tipo de sociedad, las desigualdades ya
no se definen jerárquicamente, ni pueden ser previsibles, sino que se convierten en
desigualdades basadas en una dinámica de apropiación selectiva, siendo el resultado más
relevante el reagrupamiento de los mejores de todos los niveles según el campo de excelencia
o de calidad, desarrollando las ventajas y los privilegios que les son propios, ventajas que ya
no repercuten en los que se sitúan fuera de estos referenciales (Liénard, 2000; Boyer, 1998).

Además, este proceso se acompaña de una flexibilidad estructural y de una obsolescencia

rápida de las cualificaciones sociales y técnicas. Este proceso desestabiliza pues, según
diferentes modalidades, no sólo a una parte significativa del asalariado, sino de otros colectivos
cuya estabilidad parecía no ponerse en duda. Pero las consecuencias más nefastas repercuten
en los trabajadores en situación de precariedad para los cuales se desarrollan las políticas de
inserción y de activación. Este fenómeno conduce pues también a una intensificación de las
desigualdades en el seno de los trabajadores asalariados (working poor).

Estas nuevas desigualdades se acompañan pues de un proceso de culpabilización simbólica e

ideológica. Las concepciones sobre la inserción presentes en los diferentes discursos se
fundamentan sobre un presupuesto: la exterioridad social, es decir las poblaciones a insertar,
los excluidos, los que están fuera de… y este principio de exterioridad se basa en una
propuesta: insertar los excluidos en la sociedad, es decir que se debe facilitar el acceso de
éstos a la sociedad mediante su incorporación al mercado de trabajo. Y esto es una de las
cosas que primero salta a la vista: la centralidad del mercado de trabajo en la comprensión de
las políticas de inserción -últimamente denominadas de inclusión- y, por ende, las relaciones de
producción capitalistas que lo estructuran de forma dominante

Respecto a las estrategias de inclusión social puestas en marcha por la Unión Europea y que
se traducen en los planes nacionales de inclusión social , excepto en foros muy minoritarios-
hubo un fuerte apoyo político y publicitario en la dirección marcada por los objetivos

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comunitarios en los primeros momentos; resulta rentable políticamente en los foros
internacionales apoyar y presentar la preocupación por llegar a una sociedad inclusiva, pero
este apoyo ha servido para esconder cómo el soñado Estado de Bienestar se transforma en un
estado asistencial y discriminador. No existen grandes novedades ni en los objetivos, ni en los
actores ni en las estrategias, sino simplemente se “adecenta la fachada”, volviendo a retoques
asistencialistas. En realidad los planes de inclusión de la Unión Europea son un conjunto de
actuaciones que responden a una nueva reconfiguración del Estado Social: son acciones
imprescindibles para tranquilizar a la mayoría de los actores sociales sin alterar en demasía la
organización social y económica en la que vivimos.

Pero si hay algo que nos cuestionamos es el papel de los excluidos como actores. Si la
precariedad y la vulnerabilidad están en el centro del debate social y científico en los últimos
años, poco se puede decir, sin embargo, de los verdaderos actores de esta situación: los
excluidos. La abundancia bibliográfica sobre la exclusión silencia la existencia del propio
movimiento de los excluidos. Todo ocurre como si, en el discurso experto, esta población solo
puede ser población objeto y/o víctima de los procesos económicos, sociales e institucionales
que gestionan el desempleo y la precariedad, sin poder acceder al estatus de actor colectivo
susceptible de tener un peso específico en estos procesos, de participar en el debate y de
cuestionar las lógicas y los criterios de funcionamiento de éstos. Muy pocos trabajos se han
dedicado a analizar esta situación desde el prisma del actor social. El excluido se reconoce
como sujeto, pero como sujeto cuya movilización no tiene efecto, ni toma forma de acción
colectiva. En las acciones de lucha contra la pobreza, todo ocurre en una dialéctica entre el
individuo y el Estado, entre estrategias individuales y políticas sociales que no deja ningún
lugar a los grupos sociales concretos ni a su capacidad de intervención en el sistema de
relaciones sociales, de ahí la individualización de los modos de gestión institucional de la
exclusión y la precariedad.

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i
Estos términos han sido ampliamente difundidos por los trabajos de la sociología francesa durante los años noventa
para definir las problemáticas de la exclusión social. La difusión de estos trabajos han tenido un gran impacto en los
estudios de la Unión Europea así como en los foros y debates sobre la pobreza y la exclusión social en los Estados
miembros. Los trabajos Gaujelac e Isabel Taboada (1994) ponen más el acento en el proceso que conduce a la
exclusión partiendo de tres dimensiones: la económica y profesional, la social y relacional y una tercera que estaría
constituida por el campo simbólico y normativo. Esta tercera dimensión es la que centra los trabajos de Gaujelac, ya
que implica el paso de una identidad positiva a una identidad negativa. Se insiste así en la dimensión normativa, es
decir el reconocimiento social y la adhesión o no al sistema social de valores que impera en una sociedad. La
aportación específica en el análisis de la no inserción es unir de manera importante este proceso con la trayectoria de
los individuos y de la manera en que éstos trabajan. Es por ello que estos autores utilizan la historia de vida como
técnica de investigación. No une de manera sistemática la no inserción y las situaciones sociales desfavorecidos ya
que la no inserción puede afectar a cualquier persona de la sociedad, sea cual sea su condición. El punto más original
de estos trabajos se basa en la dimensión simbólica del fenómeno de la exclusión social.
ii
A. Giddens (1999: 123) expone que “la inclusión se refiere en su sentido más amplio a la ciudadanía, a los derechos y
deberes civiles y políticos que todos los miembros de una sociedad deberían tener no sólo formalmente, sino como una
realidad de sus vidas. También se refiere a las oportunidades y a la integración en el espacio público. En una sociedad
en la que el trabajo sigue siendo esencial para la autoestima y el nivel de vida, el acceso al trabajo es un ámbito
principal de oportunidades. La educación es otro y, lo sería incluso aunque no fuera tan importante para las
posibilidades de empleo, para los que es determinante”.

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iii
Aunque la paternidad del término de exclusión se le confiera a Francia, la difusión rápida de este término no se
realiza sólo en este país. El debate sobre la exclusión se lleva a cabo sobre todo a partir de la resolución del Consejo
de Ministros de la Unión Europea de 1989, dando pie al Tercer Programa Europeo de Lucha contra la Pobreza.
También el libro Blanco sobre la competitividad y empleo de 1993 llama a combatir la exclusión. Países como Bélgica,
Dinamarca, Alemania, Portugal etc. crean instituciones encargadas de tomar medidas contra la exclusión social. No
obstante, existen diferencias en relación a este término en los países anglosajones de tradición liberal. En estos países
el debate en torno al término de exclusión se realiza en torno al concepto de discriminación. Más concretamente en el
Reino Unido, la lucha contra la exclusión será una lucha contra las distintas formas de discriminación (de raza, de etnia,
de género etc.). En este país, la noción de exclusión social se introduce sólo en 1997 en el debate de las políticas
sociales. En otros países de tradición socialdemócrata, el debate como analizaremos más adelante se centra en torno
a la noción de ciudadanía social y derechos sociales (Boltanski y Chiapello, 1999; Silver, 1994). En Estados Unidos, la
descripción de pobres en términos de “underclass” favoreció la producción de una amplia literatura en la sociología
norteamericana, influyendo de manera importante el debate europeo posteriormente (Auletta, 1982; Gans, 1991).
Mingione (1996) en Urban Poverty And The Underclass: A Reader, Oxford Blackwell, realiza tanto en el primero como
en el último capítulo un análisis de la relación entre los dos términos: “underclass” y exclusión social, presentándonos
además una amplia bibliografía al respecto. La obra reciente coordinada por Mayes, Berchman y Salais (2001): Social
Exclusion and European Social Policy, documenta y amplía la aparición del concepto de exclusión y sus desarrollos
conceptuales franceses y anglosajones, que emplean el concepto con contenidos diferentes
iv
René Lenoir en la obra citada, incluyó en la categoría de excluidos a “los minusválidos físicos y mentales, las
personas con tendencia al suicidio, ancianos inválidos, niños víctimas de abusos, toxicómanos, delincuentes, familias
monoparentales, miembros de hogares con problemas múltiples, personas marginales, y asociales y en general, todos
los inadaptadas sociales, citado por J. F. Tezanos (1999: 29).
v
Es curioso cómo de los años 1970 a 1985 se publican pocos trabajos sobre la pobreza en los países ricos y cómo a
partir de 1985, el término de “excluidos” aparece en un número cada vez más importante de trabajos. A finales de los
ochenta, el término exclusión social aparece prácticamente en todos los trabajos sobre las desigualdades, la pobreza o
el bienestar en los países ricos: la exclusión parece erigirse así en el rango de la nueva cuestión social. Un indicador
interesante de la diversidad conceptual de este término nos lo proporciona D. Bouget (1997) en un documento de la DG
XII: Social Exclusion Indicators: Problematic Issues, Bruselas, donde analiza una multiplicidad de términos ligados al
concepto de exclusión social: precariedad, vulnerabilidad, marginalización, pobreza unidimensional, pobreza
multidimensional, miseria, indigencia, desigualdad social, rechazo social, diferencias sociales, exclusión social,
discriminación social, inadaptación social, desafiliación, minusvalía social etc
vi
“Hablar de desafiliación, no es confirmar una ruptura sino retrazar un recorrido. El concepto pertenece al mismo
campo semántico que la disociación, la descalificación o la invalidación social. Desafiliado, disociado, invalidado,
descalificado ¿Con relación a qué? Éste es precisamente el problema”, (Castel, 1997:17). Castel utiliza el enfoque
histórico como guía para mostrar la permanente cuestión del tratamiento de los pobres por la sociedad. Su aportación
básica sobre este punto consiste en analizar las distintas construcciones que llevan a la validación de una distinción
estratégica entre los pobres (pobres incapaces y pobres válidos). Según este autor existe un proceso que va de la
integración, pasando por la vulnerabilidad, por la asistencia para terminar en la desafiliación. Este autor prefiere este
término y no exclusión social cuando hace referencia a la exclusión: “Parler en termes d’exclusion, c’est plaquer une
qualification négative qui nomme le manque sans dire en quoi il consiste, ni d’où il provient”(1995: 14)
vii
Nadie parece estar a favor de la exclusión hoy. No hay ningún coloquio político transnacional que no haga referencia
a ésta. Sin embargo, los hechos muestran que detrás de estos discursos aparece más o menos implícito la creencia de
la existencia de exclusiones legitimas y otras que no son legítimas. L. Boltanski y E. Chiapello (1999: 745) hace
referencia a unos escritos de P. Millan (1995), quien publicó un texto “Le refus de l’exclusion. Lettres du Monde” donde
se situaba en un marco de oposición a las ideologías de los derechos humanos
viii
De esta corriente proviene la denominada “cultura de la dependencia“y la “trampa de la pobreza”. Estas corrientes
aluden a procesos mediante los cuales los pobres que reciben subsidios públicos de bienestar social se acostumbran a
un tipo de vida fácil que les impide abandonar su situación de dependencia (Moreno, 2000). Estas posturas están
siendo defendidas cada vez más por numerosos políticos y científicos sociales de los países de capitalismo avanzados
ix
Esta noción se identifica con la noción de Acción Social. No existe una definición oficial de ésta. Esta expresión
aparece sobre todo en los textos legislativos y reglamentos como sinónimo de ayuda social, ya que durante el periodo
de crecimiento económico sin igual (1945-1973), la Acción Social conoció su más importante desarrollo. Durante esta
época, la Acción Social consistió en complementar las prestaciones de ayuda social y de la seguridad social,
permitiendo así el acceso efectivo a los derechos sociales y, en particular de los colectivos más desfavorecidos. En
España, hasta la instauración de la democracia se puede decir en términos generales que el sistema de atención a las
necesidades sociales, puede calificarse de escaso en su capacidad de atender a los problemas. Las medidas
disponibles se pueden caracterizar como actuaciones de beneficencia, sin la proclamación de derechos a acceder a las
prestaciones por parte de sus destinatarios. En un corto periodo de tiempo, en España la situación se ha transformado
de manera consustancial, desarrollándose todo un entramado de normas legales, equipamientos, instalaciones,
presupuestos económicos y organización del sistema a partir de la Constitución de 1978 y de los Estatutos de
Autonomía (Roca, 1987).
x
Utilizamos la noción de configuración que emplea Liénard (2001). Define una configuración como el resultado de
varios elementos. Éstos son: las relaciones de poder entre la dinámica de grupos sociales y las de las instituciones
económicas y sociales; las relaciones de interdependencia entre las configuraciones, induciendo parcialmente la
dinámica del proceso estructural y, por fin, los cambios en la interdependencia entre los elementos de cada
configuración que implican cambios coyunturales

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A finales de los años noventa, las declaraciones comunes de distintos estados miembros de la unión Europea se
multiplicaron. “ Repensar la organización del Estado de Bienestar tradicional”, “modernizar la política social y
desarrollar los estados Sociales activos” fueron los temas de distintas declaraciones

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