ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO / CENTRALIZACION

ADMINISTRATIVA / DESCENTRALIZACIONADMINISTRATIVA /
DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA
Son diversos los sistemas de organización político administrativa en
que aparece estructurado el Estado moderno, a través de los cuales
busca satisfacer las necesidades de los asociados. CENTRALIZACION
ADMINISTRATIVA: Es la existencia de una voluntad única que produce
decisiones, constituida por una autoridad jerarquizada que parte del
centro del Estado. DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA: Consiste
en el otorgamiento de funciones o competencias administrativas a
autoridades diferentes del poder central, las cuales actúan con
autonomía, bajo responsabilidad y en relación no jerárquica con la
cúspide de la organización estatal nacional. DESCONCENTRACION
ADMINISTRATIVA: Es una fórmula intermedia entre la centralización y
descentralización, y consiste en la transferencia de funciones que
corresponden a un órgano administrativo central, para que las ejerza un
agente local u otra persona jurídica a nombre de aquél, de tal manera
que cuando toman decisiones lo hacen en nombre de la entidad que
DESCONCRETA, lo que significa que realmente no poseen autonomía.
DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA - Clases / DESCONCENTRACION
CENTRAL O SIMPLEMENTE JERARQUICA / DESCONCENTRACION
PERIFERICA O TERRITORIAL / DELEGACION DE FUNCIONES /
ADSCRIPCION DE FUNCIONES
DESCONCENTRACION CENTRAL O SIMPLEMENTE JERARQUICA: Se
produce cuando se otorgan funciones de las autoridades superiores a
las inferiores, pero se conserva el nivel central del órgano; es decir, se
ejercen, competencias respecto de todo el territorio nacional.
DESCONCENTRACION PERIFERICA O TERRITORIAL: Se caracteriza
por el desplazamiento de atribuciones de competencia a autoridades
locales. A su vez, cada una de estas dos clases de desconcentración
administrativa pueden ejercer bajo dos títulos diferentes: DELEGACION
DE FUNCIONES: Consiste en que el funcionario u organismo
competente transfiere en forma específica y temporal a uno de sus
subalternos una determinada atribución. Para ello debe encontrarse
legalmente facultado y además, puede en cualquier momento reasumir
la competencia. ADSCRIPCION DE FUNCIONES: Cuando es la ley la que
otorga directamente a una autoridad de jerarquía inferior una
determinada función o competencia que corresponde en un principio a
la autoridad superior; a diferencia de la delegación, se produce sin
necesidad de ningún acto administrativo y además, la competencia no
puede ser reasumida por el sujeto u órgano al cual correspondía
originariamente, salvo disposición legal expresa.
AUTORIDAD TERRITORIAL - Funciones / PERSONAL DOCENTE -
Administración / AUTONOMIA ADMINISTRATIVA - Inexistencia / FER -
Funciones / DELEGADO DEL MINISTERIO - Funciones / CONTROL DE
 LEGALIDAD JERARQUICO / DESCONCENTRACION
ADMINISTRATIVA TERRITORIAL DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA -
Inexistencia / ADSCRIPCION DE FUNCIONES / DELEGACION DE
FUNCIONES - Inexistencia
El art. 9 de la Ley 29 de 1989, asigna a las autoridades territoriales las
funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general
administrar el personal docente y administrativo de los
establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas
oficiales de colegios cooperativos y de equipos de educación
fundamental, que venían siendo ejercidas por el Ministerio de
Educación Nacional. Para el ejercicio de tales funciones no existe
autonomía administrativa ni financiera, por cuanto se consagra que el
jefe de la entidad territorial administrará el FER, pero este organismo
será supervisado por un delegado del Ministerio de Educación (control
de legalidad jerárquico y no simple control de tutela). El citado fondo
manejará separadamente los recursos que la Nación y la entidad
respectiva destinen a la educación y los recursos que la Ley 12 de 1986
establece que deben ser girados. Esto en concordancia con el
parágrafo 1 del art. 9 de la Ley 29 de 1989, que establece que los
salarios y prestaciones sociales continuarán a cargo de la nación y de
las entidades territoriales respectivas. Pero además, el art. 15 de la Ley
29 de 1989 dispone que los jefes de los entes territoriales obrarán como
ejecutores de las decisiones de la junta administra - dora del FER, y
como ordenadores del gasto. En consecuencia, se trata de un
fenómeno de desconcentración administrativa territorial, y en ningún
momento de descentralización administrativa. El Alcalde o el
Gobernador que administran el FER, actúan como agentes de la Nación
y no como jefes del organismo territorial. Además respecto al título de
que se ejerce la desconcentración, considera, la Sala que se trata de un
caso de adscripción de funciones y no de delegación; la asignación de
funciones se produce de manera definitiva y permanente, sin
posibilidad para el ente nacional de poder reasumirlas; no opera como
producto de una decisión discrecional de la Administración Nacional,
sino por voluntad del legislador.
DAÑO ANTIJURIDICO / RESPONSABILIDAD OBJETIVA / EXCEPCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD / DELEGACION DE FUNCIONES /
DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA
El art. 90 de la Carta, que constituye una importante innovación del
derecho público, declara que el Estado responderá patrimonialmente
por los daños antijurídicos que le serán imputables por la acción o la
omisión de las autoridades públicas. Se trata de un principio general y
abstracto de responsabilidad objetiva, que se origina automáticamente
para la Administración cuando uno de sus agentes produce un daño,
bien por actividad ilícita o aun en actuación lícita, que el sujeto
lesionado no tenía el deber jurídico de soportar. La responsabilidad es
 institucional, de manera que frente a un fenómeno de
desconcentración de funciones en una entidad territorial, como sucede
en el caso en estudio, la Nación no puede constitucionalmente liberarse
por vía general y abstracta de la imputación de responsabilidad por los
daños antijurídicos causados por sus agentes. De tal manera que es
contrario a la Carta descargar la responsabilidad y las cargas
patrimoniales y administrativas que le corresponden a la Nación en
entes territoriales, cuando el jefe administrativo de éstas actúa como su
agente. Y no importa que la desconcentración se haga a título de
adscripción de funciones o de delegación, porque como ya lo ha
expresado en otras oportunidades esta Corporación, las funciones
delegadas por las autoridades nacionales son propias del Gobierno
Central y el carácter nacional de ellas no se desvirtúa con la delegación.
Si bien el delegante queda eximido de responsabilidad como persona
natural, no así la entidad pública en cuyo nombre se producen acciones
u omisiones administrativas. Lo contrario sería admitir la total
irresponsabilidad de la Nación que obra o se abstiene de obrar a través
de sus agentes.
AUTONOMIA DE GESTION / DESCENTRALIZACION FISCAL
La Nación no puede constitucionalmente imponer cargas fiscales
eventuales pero definitivas a los entes territoriales, porque estarían
atentando con los principios de autonomía de gestión y de
descentralización fiscal. Cuando el funcionario territorial obrando como
agente de la Nación, contraviene normas del estatuto docente o de la
carrera administrativa, no compete con sus actos el patrimonio del ente
territorial y por ello la disposición del art. 9 de la Ley 29 de 1989 que así
lo dispone contraría la Constitución Nacional. Al contrario, cuando obra
excediendo los términos de la agencia, como cuando produce
nombramientos que exceden la planta de personal docente a
administrativa aprobada por el Gobierno Nacional, actuación que
también prevé el cuestionado art. 9 de la Ley 29 de 1989, el funcionario
que los produce no está obrando como agente de la Nación, sino en
representación del ente territorial respectivo, y por ende si compromete
el patrimonio de dichas entidades. En estos casos, la nación no puede
ser obligada a responder por actos que desbordan el marco de la
competencia asignada por virtud de la desconcentración administrativa
de que trata la reformada Ley 24 de 1988. Dichos actos se circunscriben
al ámbito propio del ente territorial con todas las responsabilidades que
ello implica.
SITUADO FISCAL / SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION /
DESCENTRALIZACION DE LA EDUCACION - Proceso / ASIGNACION DE RE -
CURSOS
El art. 356 de la Carta establece que el situado fiscal (porcentaje de los
ingresos corrientes de la Nación), será cedido a los departamentos para
 que en forma directa o a través de los municipios atiendan los servicios
de educación y salud. El estudiado fiscal aumentará anualmente hasta
llegar a un porcentaje que permita atender en forma adecuada dichos
servicios, por lo cual corresponderá a la ley fijar, los plazos para la
cesión de esos recursos y "el traslado de las correspondientes
obligaciones". Es decir, la descentralización no se produce de manera
automática sino a través de un proceso regulado por el legislador. Y en
este sentido, el inciso 5 de la citada disposición consagra: "no se
podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los
recursos fiscales suficientes para atenderlas". En desarrollo de estas
normas se expidió la Ley 60 de 1993, por la cual se distribuyen
competencias entre la Nación y las entidades territoriales y se regula la
distribución de los recursos. La descentralización de la educación y la
salud dispuesta por la Carta Política de 1991, se producirá una vez se
haya agotado el proceso de transformación dirigido a ese fin; mientras
tanto, corresponde a la Nación intervenir tanto en forma técnica como
administrativa en orden a la prestación adecuada de los servicios, para
que no se vean afectados negativamente durante el curso de dicho
proceso. En otras palabras, la Nación comparte responsabilidades con
los entes territoriales, hasta que culmine el proceso de
descentralización, y en consecuencia, el fenómeno de la
desconcentración administrativa de funciones por la Ley 24 de 1989
no ha aparecido.

DESCENTRALIZACION DE LA EDUCACION / NOVEDADES DE PERSONAL

DOCENTE / DESCONCENTRACION DE FUNCIONES / LEGITIMACION EN LA
CAUSA POR PASIVA
Hasta que no se haya perfeccionado el proceso de descentralización, la
Nación no puede liberarse de responsabilidad por las novedades de
personal docente y administrativo que se produzcan, por cuanto
todavía no ha desaparecido el fenómeno de la descentralización de
funciones. Hasta tanto no se perfeccione el proceso de
descentralización de la educación en los entes territoriales, repite la
Sala, el único sujeto legitimado en la causa pasiva para comparecer en
procesos contenciosos laborales administrativos con fundamento en
tales actos, es la Nación.
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Segunda.
- Santafé de Bogotá, D.C., agosto veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y
cuatro (1994).
Consejera Ponente: Doctora Dolly Pedraza de Arenas.
Referencia: Expediente No. 8183. Autoridades Departamentales. Apelación
Sentencia. Actor: Alberto Zuluaga Ocampo.
Procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte
demandada, contra la sentencia de febrero 18 de 1993, proferida por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, en el proceso promovido por Alberto Zuluaga
Ocampo, contra el Departamento del Valle del Cauca, que accedió a las peticiones
de la demanda.
ANTECEDENTES
1. El accionante, a través de apoderado especial, en ejercicio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó al Tribunal Administrativo del Valle
del Cauca, que hiciera las siguientes declaraciones:
" 1. Es NULO el Decreto No. 1293 de fecha septiembre 6 de 1991 "Por el
cual se aceptan unas renuncias, se deroga el artículo 1o. del Decreto 1083
de 1991 y se declara una vacante en la Secretaría de Educación Fondo
Educativo Regional - FER - en cuanto en su artículo 2o. dispuso, "aceptar a
partir de agosto 31 de 1991 la renuncia presentada por JOSE ALBERTO
ZULUAGA OCAMPO, con cédula de ciudadanía No. 2.646.286 de Sevilla,
del cargo de Profesor de tiempo completo en el Liceo Femenino del
Municipio de Sevilla Distrito Educativo No. 6, para acogerse al beneficio de la
Pensión de Jubilació" (sic).
" 2. El Departamento del Valle del Cauca, pagará al Licenciado JOSE
ALBERTO ZULUAGA OCAMPO, los sueldos dejados de percibir desde la
fecha en que fue desvinculado del servicio, mediante el retiro del cargo de
que fue objeto al aceptarle la renuncia que oportuna y legalmente revocó, por
no estar obligado a retirarse para ser jubilado, como se indica en el
cuestionado decreto, hasta el día en que sea efectivamente restablecido en
el cargo de Profesor de tiempo completo en el Liceo Femenino de Sevilla (V),
o a otro de igual o superior categoría y sueldo, así como las primas,
vacaciones y demás partidas suplementarias a que tuviere derecho, como
docente escalafonado en la carrera docente del Valle del Cauca".
" 3. Para efectos de las prestaciones sociales, se entenderá que no ha
habido solución alguna de continuidad en las relaciones del servicio público
que unía al Licenciado JOSE ALBERTO ZULUAGA OCAMPO, con el
Departamento del Valle del Cauca, Secretaría de Educación Departamental".
" 4. La sentencia deberá cumplirse dentro del término y condiciones
señaladas en los artículos 176 a 178 Código Contencioso Administrativo".
2. El Tribunal en el fallo objeto de la apelación, declaró la nulidad del acto
demandado, ordenó el reintegro del accionante, condenó al pago de todo lo
dejado de percibir, y determinó que no ha habido solución de continuidad entre la
fecha de desvinculación y el reintegro.
Consideró el a - quo que en efecto, el acto administrativo acusado por medio
del cual se aceptó la renuncia del actor en el cargo de docente con el fin de
disfrutar de su pensión de jubilación, adolece de nulidad por dos motivos
especiales:
a) Por sustracción de materia, por cuanto el accionante presentó un escrito
retirando su renuncia del cargo cuando todavía no se había dictado por parte del
nominador el decreto de aceptación de la renuncia.
b) Por cuanto dicho acto administrativo se expidió vencido el término de 30
días para que la renuncia pueda ser aceptada, como lo dispone el Art. 113 del
Decreto 1950 de 1973 (norma indicada por el actor como violada).
De igual manera consideró el Tribunal que el Decreto 224 de 1972, Art. 5,
consagra el derecho del docente de continuar en su cargo y al mismo tiempo
disfrutar de su pensión de jubilación siempre y cuando se encuentre física y
mentalmente apto para la tarea docente y podrá continuar así hasta la edad de
retiro forzoso, o sea hasta los 65 años y que el actor ha demostrado encontrarse
en esta situación legal, por cuanto tiene 53 años de edad y, según concepto de
medicina legal, se encuentra apto para continuar en su labor educativa.
3. La parte demandada fundamenta su inconformidad con el fallo de primera
instancia, con la siguiente argumentación:
a) Si bien la Administración profirió el acto de aceptación de la renuncia en
septiembre 6 de 1991, previamente mediante un oficio de agosto 14 de 1991 la
Jefe de Unidad Administrativa de la Secretaría de Educación Departamental
comunicó al actor que la renuncia le era aceptada. Dicha funcionaria tiene
autoridad para hablar en nombre de la Administración por tener a su cargo el
manejo de personal en virtud del fenómeno de la desconcentración.
b) El actor dio por aceptada su renuncia dentro del término legal, por cuanto
interpuso reposición contra la citada comunicación y no volvió a laborar.
c) Según el Decreto 1950 de 1973, Art. 113, cuando no sea aceptada la
renuncia, el docente puede separarse del cargo sin incurrir en abandono de sus
funciones o continuar normalmente en su empleo; el actor optó por la primera
alternativa.
En consecuencia, en el fallo recurrido no se analizaron los efectos jurídicos
que se generan por el hecho de que el actor se retiró antes del vencimiento del
término que tenía la Administración para aceptar su renuncia. Solicita por lo tanto,
se revoque el fallo protestado.
Surtido el trámite de ley y sin observarse causal de nulidad, se decide previas
las siguientes,
CONSIDERACIONES
Procede la Sala en primer término, a definir si en el caso sub - júdice se
encuentra debidamente acreditada la legitimación en la causa pasiva:
1. ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO MODERNO
Son diversos los sistemas de organización político administrativa en que
aparece estructurado el Estado moderno, a través de los cuales busca satisfacer
las necesidades de los asociados. Las fórmulas de organización hoy aceptadas
universalmente son las siguientes:
 1.1. CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA: es la existencia de una voluntad
única que produce decisiones, constituida por una autoridad rigurosamente
jerarquizada que parte del centro del Estado.
1.2. DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA: consiste en el otorgamiento
de funciones o competencias administrativas a autoridades diferentes del poder
central, las cuales actúan con autonomía, bajo su propia responsabilidad y en
relación no jerárquica con la cúspide de la organización estatal nacional.
1.3. DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA: es una fórmula intermedia
entre la centralización y la descentralización, y consiste en la transferencia de
funciones que corresponden a un órgano administrativo central, para que las
ejerza un agente local u otra persona jurídica a nombre de aquél, de tal manera
que cuando toman decisiones lo hacen en nombre de la entidad que
desconcentra, lo que significa que realmente no poseen autonomía.
2. CLASES DE DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA
2.1. DESCONCENTRACION CENTRAL O SIMPLEMENTE JERARQUICA: se
produce cuando se otorgan funciones de las autoridades superiores a las
inferiores, pero se conserva el nivel central del órgano; es decir, se ejercen
competencias respecto de todo el territorio nacional.
2.2. DESCONCENTRACION PERIFERICA O TERRITORIAL: se caracteriza
por el desplazamiento de atribuciones de competencia a autoridades locales.
A su vez, cada una de estas dos clases de desconcentración administrativa
pueden ejercerse bajo dos títulos diferentes:
1o. DELEGACION DE FUNCIONES: consiste en que el funcionario u
organismo competente transfiere en forma específica y temporal a uno de sus
subalternos una determinada atribución. Para ello debe encontrarse legalmente
facultado y además, puede en cualquier momento reasumir la competencia.
2o. ADSCRIPCION DE FUNCIONES: cuando es la ley la que otorga
directamente a una autoridad de jerarquía inferior una determinada función o
competencia que corresponde en principio a la autoridad superior; a diferencia de
la delegación, se produce sin necesidad de ningún acto administrativo y además,
la competencia no puede ser reasumida por el sujeto u órgano al cual
correspondía originariamente, salvo disposición legal expresa.
3o. ALCANCES DE LA LEY 29 DE 1989
Mediante la Ley 43 de 1975 se dispuso que la educación primaria y secundaria
oficiales será un servicio público a cargo de la Nación. A su vez la Ley 24 de 1988
que reestructuró el Ministerio de Educación Nacional, asignó a los funcionarios de
orden territorial como Gobernadores y Alcaldes Municipales, las funciones de
administración del personal docente y administrativo nacionales; prescribió
además que el Fondo Educativo Regional, FER, será administrado por el jefe de la
respectiva entidad territorial y supervisado por un delegado del Ministerio de
Educación.
 Con la expedición de la Ley 29 de 1989 se introdujeron una serie de
modificaciones a la Ley 24 de 1988, las cuales aparecen agrupadas en el Capítulo
VI denominado "DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA". A pesar de ello,
considera la Sala que se trata en realidad de un fenómeno de desconcentración
administrativa de funciones por los motivos siguientes:
El artículo 9o. de la Ley 29 de 1989, asigna a las autoridades territoriales las
funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el
personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y
nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos y de equipos de
educación fundamental, que venían siendo ejercidas por el Ministerio de
Educación Nacional.
Para el ejercicio de tales funciones no existe autonomía administrativa ni
financiera, por cuanto se consagra que el jefe de la entidad territorial administrará
el FER, pero este organismo será supervisado por un delegado del Ministerio de
Educación (control de legalidad jerárquico y no simple control de tutela).
El citado Fondo manejará separadamente los recursos que la Nación y la
entidad respectiva destinen a la educación y los recursos que la Ley 12 de 1986
establece que deben ser girados. Esto en concordancia con el Parágrafo 1o. del
artículo 9o. de la Ley 29 de 1989, que establece que los salarios y prestaciones
sociales continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales
respectivas. Pero además, el artículo 15 de la Ley 29 de 1989 dispone que los
jefes de los entes territoriales obrarán como ejecutores de las decisiones de la
Junta Administradora del FER, y como ordenadores del gasto.
En consecuencia, se trata de un fenómeno de desconcentración
administrativa territorial, y en ningún momento de descentralización
administrativa. El Alcalde o el Gobernador que administran el FER, actúan como
agentes de la Nación y no como jefes autónomos del organismo territorial.
Además, respecto a título de qué se ejerce la desconcentración, considera la
Sala que se trata de un caso de adscripción de funciones y no de delegación; la
asignación de funciones se produce de manera definitiva y permanente, sin
posibilidad para el ente nacional de poder reasumirlas; no opera como producto de
una decisión discrecional de la Administración Nacional, sino por voluntad del
legislador.
4. CONFLICTO DE CONSTITUCIONALIDAD
A juicio de la Sala, apartes del Parágrafo 2o., incisos 2o. y 3o. del artículo 9o.
de la Ley 29 de 1989 se encuentran en conflicto manifiesto con la actual Carta
Política Fundamental. La disposición es la siguiente:
"Los nombramientos y demás novedades de personal que se llegaren a
producir por fuera de las respectivas plantas de personal o contraviniendo
las normas del Estatuto Docente y de la Carrera Administrativa y las
disponibilidades presupuestales correspondientes, serán de exclusiva
responsabilidad del municipio o entidad territorial que los hiciere, y
 suyas las cargas civiles, administrativas y laborales que de tales
actuaciones se desprendan. El funcionario que produjere el nombramiento
o la novedad de personal, incurrirá en causal de mala conducta, y
responderá solidariamente con la entidad que dicho funcionario represente.
Las demandas que se llegaren a presentar por causa de los
nombramientos y demás novedades de personal con desconocimiento
de lo prescrito en este parágrafo, se dirigirán contra el municipio o
entidad territorial respectiva, y contra el funcionario que produjo el acto"
(Se destaca la parte en conflicto).
Las razones que llevan a la conclusión de inconstitucionalidad son las
siguientes:
4.1. CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
El artículo 90 de la Carta, que constituye una importante innovación del
derecho público, declara que el Estado responderá patrimonialmente por los
daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas.
Se trata de un principio general y abstracto de responsabilidad objetiva, que se
origina automáticamente para la Administración cuando uno de sus agentes
produce un daño, bien por actividad ilícita o aun en actuación lícita, que el sujeto
lesionado no tenía el deber jurídico de soportar.
La responsabilidad es institucional, de manera que frente a un fenómeno de
desconcentración de funciones en una entidad territorial, como sucede en el caso
en estudio, la Nación no puede constitucionalmente liberarse por vía general y
abstracta de la imputación de responsabilidad por los daños antijurídicos causados
por sus agentes.
De tal manera que es contrario a la Carta descargar la responsabilidad y las
cargas patrimoniales y administrativas que le corresponden a la Nación en entes
territoriales, cuando el jefe administrativo de éstas actúa como su agente. Y no
importa que la desconcentración se haga a título de adscripción de funciones o de
delegación, porque como ya lo ha expresado en otras oportunidades esta
Corporación, las funciones delegadas por las autoridades nacionales son propias
del Gobierno Central y el carácter nacional de ellas no se desvirtúa con la
delegación.
El artículo 211 de la Carta dispone que "la delegación exime de
responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al
delegatario"; principio que en lo sustancial recoge lo estipulado por el artículo 135
de la Constitución anterior; pero en este caso, no se trata de la traslación de la
responsabilidad institucional, sino de la responsabilidad personal que implica
imputaciones disciplinarias, penales y patrimoniales del funcionario público que
produce el acto dañoso, lo cual concuerda con lo prescrito por el artículo 90, inciso
2o. del estatuto supralegal que consagra la acción de repetición contra el agente
que produjo el daño con su conducta dolosa o gravemente culposa. Luego si bien
el delegante queda eximido de responsabilidad como persona natural, no así la
entidad pública en cuyo nombre se producen acciones u omisiones
administrativas. Lo contrario sería admitir la total irresponsabilidad de la Nación
que obra o se abstiene de obrar a través de sus agentes.
4.2. PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE GESTION DE LOS ENTES
TERRITORIALES
En desarrollo del fortalecimiento administrativo de las entidades territoriales,
que animó el proceso constituyente, la Constitución de 1991 consagra el principio
de autonomía de gestión, que representa un poder de regulación en el manejo de
los asuntos de interés local. Es así como su artículo 287 señala entre otros
derechos de las entidades territoriales el de "Administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones"
que implica la prohibición a otro ente o autoridad distinta de vulnerar dicha
autonomía fiscal.
Por su parte el artículo 362 de la Carta consagra la descentralización fiscal en
los términos siguientes:
"Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la
explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su
propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la
propiedad y renta de los particulares.
Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección
constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la
Nación, salvo temporalmente en casos de guerra exterior" (Se destaca).
En consecuencia, la Nación no puede constitucionalmente imponer cargas
fiscales eventuales pero definitivas a los entes territoriales, porque estaría
atentando contra los principios de autonomía de gestión y de descentralización
fiscal.
Como conclusión de lo anterior dirá la Sala que cuando el funcionario territorial
obrando como agente de la Nación, contraviene normas del Estatuto Docente o de
la Carrera Administrativa, no compromete con sus actos el patrimonio del ente
territorial y por ello la disposición del artículo 9o. de la Ley 29 de 1989 que así lo
dispone contraría la Constitución Nacional. Al contrario, cuando obra excediendo
los términos de la agencia, como cuando produce nombramientos que exceden la
planta de personal docente o administrativa aprobada por el Gobierno Nacional,
actuación que también prevé el cuestionado artículo 9o. de la Ley 29 de 1989, el
funcionario que los produce no está obrando como agente de la Nación, sino
en representación del ente territorial respectivo, y por ende sí compromete el
patrimonio de dichas entidades. En estos casos, la Nación no puede ser
obligada a responder por actos que desbordan el marco de la competencia
asignada por virtud de la desconcentración administrativa de que trata la
reformada Ley 24 de 1988. Dichos actos se circunscriben al ámbito propio del ente
territorial con todas las responsabilidades que ello implica.
 4.3. LA DESCENTRALIZACION EDUCATIVA EN LA CONSTITUCION DE
1991
Constituye uno de los principios fundamentales de la organización republicana
del Estado prescrito por la nueva Constitución, la descentralización y autonomía
de sus entidades territoriales (artículo 1o.).
En esta dirección, el artículo 356 de la Carta establece que el situado fiscal
(porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación), será cedido a los
departamentos para que en forma directa o a través de los municipios atiendan los
servicios de educación y salud.
El situado fiscal aumentará anualmente hasta llegar a un porcentaje que
permita atender en forma adecuada dichos servicios, por lo cual corresponderá a
la ley fijar los plazos para la cesión de esos recursos y "el traslado de las
correspondientes obligaciones".
Es decir, la descentralización no se produce de manera automática sino a
través de un proceso regulado por el legislador. Y en este sentido, el inciso 5o. de
la citada disposición consagra: "No se podrán descentralizar
responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales
suficientes para atenderlas" (Se destaca).
En desarrollo de estas normas se expidió la Ley 60 de 1993, por la cual se
distribuyen competencias entre la Nación y las entidades territoriales y se regula la
distribución de los recursos.
Esta ley descentralizó en favor de los departamentos (y también de los
distritos) los servicios de educación y salud; respecto al primero dispone que será
dirigido y administrado directa y conjuntamente con los municipios, de tal manera
que los establecimientos educativos y la planta de personal "tendrá carácter
departamental" (artículo 3o., N. 5).
El situado fiscal cedido en forma efectiva y autónoma, será administrado bajo
la responsabilidad de las entidades territoriales que lo reciben (artículos 9o. y
10o.). Y a la Nación corresponderá asesorar y prestar asistencia técnica y
administrativa a dichas entidades (artículo 5o.).
Pero para asumir la administración de los recursos del situado fiscal, los entes
territoriales deben acreditar el cumplimiento de una serie de requisitos
establecidos en el artículo 14 de esta ley; y para ello a más tardar en diciembre de
1994, deberán encontrarse perfeccionados "los planes de descentralización,
ampliación de coberturas y ajuste administrativo (...) caso contrario, la
Nación podrá abstenerse de apoyar al departamento con sus programas de
cofinanciación" (Parágrafo 3o.) (Se destaca).
Dichos planes deberán ejecutarse en el transcurso de cuatro (4) años,
contados a partir de la vigencia de dicha ley (agosto 12 de 1993).
Por su parte el artículo 15 prevé que cuando se hayan cumplido todos los
requisitos legales las entidades territoriales "recibirán mediante acta suscrita
para el efecto, los bienes, el personal, y los establecimientos que les
permitirán cumplir con las funciones y las obligaciones recibidas. En dicha
acta deberán definirse los términos y los actos administrativos requeridos
para el cumplimiento de los compromisos y obligaciones a cargo de la
Nación y las entidades territoriales respectivas" (Se destaca).
Se trata en consecuencia, de un traspaso formal, reglamentado y escrito que
sella el inicio real de las competencias descentralizadas. Y agrega dicha
disposición:
"Mientras las entidades territoriales no satisfagan los requisitos previstos en
el artículo 14 y conforme al principio de subsidiariedad, la administración de
los recursos del situado fiscal se realizará con la intervención técnica y
administrativa de la Nación por intermedio del respectivo Ministerio, en
los Fondos Educativos Regionales para el caso de educación (Se destaca).
De lo anterior resulta que la descentralización de la educación y la salud
dispuesta por la Carta Política de 1991, se producirá una vez se haya agotado el
proceso de transformación dirigido a ese fin; mientras tanto, corresponde a la
Nación intervenir tanto en forma técnica como administrativa en orden a la
prestación adecuada de los servicios, para que no se vean afectados
negativamente durante el curso de dicho proceso.
En otras palabras, la Nación comparte responsabilidades con los entes
territoriales, hasta que culmine el proceso de descentralización, y en
consecuencia, el fenómeno de la desconcentración administrativa de funciones
establecido por las Leyes 24 de 1988 y 29 de 1989 no ha desaparecido.
Es oportuno anotar que según lo dispone el artículo 16 de la Ley 60 de 1993,
se busca que la descentralización no concluya en los departamentos, sino que se
prolongue también a los municipios, los cuales podrán recibir las facultades de
dirección y prestación de los servicios de educación y salud, cuando reúnan los
requisitos legales.
En este sentido, dispone el citado artículo que "las competencias y funciones
que hayan sido asumidas por los municipios en virtud de la Ley 29 de 1989 se
ajustarán en todo a lo dispuesto en la presente ley a las disposiciones legales
sobre la materia" (Literal b, N. 4).
O sea, que primero se debe producir el fenómeno de departamentalización de
la educación y de la salud, y en forma posterior y paulatina la municipalización de
dichos servicios.
4.4. LEY GENERAL DE EDUCACION
En desarrollo de los principios constitucionales sobre el derecho a la
educación, se expidió la Ley 115 de 1994 que constituye la ley general de
educación. En su artículo 147 se dispone como norma básica que la Nación y las
entidades territoriales ejercerán la dirección y administración de los servicios
educativos estatales, en los términos que señale la Carta Política, la Ley 60 de
1993, dicha ley y las demás que expida el Congreso Nacional.
 Por su parte el artículo 106 prescribe:
"Novedades de personal. - Los actos administrativos de nombramientos,
traslados, permutas y demás novedades del personal docente y
administrativo de la educación estatal se harán por los Gobernadores y por
los Alcaldes de los distritos o municipios que estén administrando la
educación conforme a lo establecido en la Ley 60 de 1993" (Se destaca).
Y según el artículo 107, los nombramientos ilegales no producen efecto alguno
y generan para el nominador responsabilidad económica personal y además
causal de mala conducta.
Se prevé igualmente que las entidades territoriales que asuman la prestación
directa de los servicios educativos estatales podrán crear cargos directivos
docentes (artículo 129); los nombramientos para dichos cargos, serán efectuados
por los Gobernadores, los Alcaldes de Distrito o Municipio, "que hayan asumido
dicha competencia, previo concurso convocado por el departamento o
distrito" (artículo 127) (Se destaca).
CONCLUSIONES
1. Mientras subsista el fenómeno de la desconcentración administrativa
territorial en la modalidad de adscripción de funciones prescritas por las Leyes 24
de 1988 y 29 de 1989 respecto al servicio de la educación estatal, la Nación que
es el ente desconcentrador no puede liberarse por vía general y abstracta de toda
responsabilidad cuando se producen novedades de personal docente o
administrativo contraviniendo las normas del Estatuto Docente y de la Carrera
Administrativa, porque en tales casos el jefe de la administración del ente territorial
actúa como agente de la Nación.
2. Para que la descentralización del servicio público de educación que la
nueva Carta Política establece se realice efectivamente (con el manejo pleno y
autónomo del situado fiscal), según la Ley 60 de 1993 se requiere que las
entidades territoriales acrediten el cumplimiento de precisos requisitos legales.
Esto se hará constar en un acta en donde los departamentos y distritos recibirán
los bienes, el personal y los establecimientos que les permitirán cumplir con las
funciones y obligaciones (artículo 15).
Mientras esto no suceda, la administración de los recursos del situado fiscal se
realizará con la intervención técnica y administrativa de la Nación por intermedio
del Ministerio de Educación, en los Fondos Educativos Regionales.
De tal manera que hasta que no se haya perfeccionado el proceso de
descentralización, la Nación no puede liberarse de responsabilidad por las
novedades de personal docente y administrativo que se produzcan, por cuanto
todavía no ha desaparecido el fenómeno de la desconcentración de funciones.
3. Por encontrarse en pugna con principios constitucionales la disposición del
parágrafo 2o., incisos 2 y 3 del artículo 9o. de la Ley 29 de 1989, será
parcialmente inaplicada en cuanto dispone que los nombramientos y demás
novedades de personal que se llegasen a producir contraviniendo las normas
del Estatuto Docente y de la Carrera Administrativa, serán de exclusiva
responsabilidad del municipio o entidad territorial que los hiciere, y suyas las
cargas civiles, administrativas y laborales que de tales actuaciones se desprendan
y que en tales casos las demandas que se llegaren a presentar se dirigirán contra
el municipio o entidad territorial respectiva.
Hasta tanto no se perfeccione el proceso de descentralización de la educación
en los entes territoriales, repite la Sala, el único sujeto legitimado en la causa
pasiva para comparecer en procesos contenciosos laborales administrativos con
fundamento en tales actos, es la Nación.
Con fundamento en lo antes expuesto, considera la Sala que en la presente
litis no se encuentra debidamente acreditada la legitimación en la causa pasiva,
por cuanto la demanda debió dirigirse contra la Nación y no contra el
Departamento del Valle del Cauca, toda vez que el Gobernador de dicho
departamento obró al producir el acto acusado como agente de la Nación.
Por lo tanto se impone revocar la sentencia apelada, y en su lugar negar las
pretensiones de la demanda.
En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
REVOCASE la sentencia de febrero dieciocho (18) de mil novecientos noventa
y tres (1993), pronunciada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca,
Sección Primera, en el proceso promovido por ALBERTO ZULUAGA OCAMPO,
contra el Departamento del Valle del Cauca; en su lugar, NIEGANSE las
pretensiones de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue considerada, aprobada y ordenada su publicación
por la Sala en sesión del veintiuno (21) de julio de mil novecientos noventa y
cuatro (1994).
Dolly Pedraza de Arenas, Joaquín Barreto Ruiz, Clara Forero de Castro,
Alvaro Lecompte Luna, Carlos A. Orjuela Góngora, Diego Younes Moreno.
Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.