CONSEJO DE ESTADO

SALA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA
Consejero Ponente Guillermo Vargas Ayala
Bogotá D.C Siete (7) de mayo de dos mil quince (2015)
Actor: JEINER NOEL ZORRO BOHORQUEZ Y OTROS
Demandado: CORPORINOQUIA Y OTROS
Condenados: JHON JAIRO TORRES TORRES
. CIUDADELA LA BENDICIÓN JHON JAIRO TORRES .
TORRES S.A.S
Recurso ordinario: Apelación Adhesiva
Fundamento jurídico del recurso: Artículo 322 – PARAGRAFO y artículo 328 del
CGP
Ámbito y aplicación del recurso
Conforme los artículos 322 – PARAGRAFO y 328 del CGP, la apelación adhesiva
i) Constituye un mecanismo excepcional para que la parte que no apeló
oportunamente el fallo se sume al recurso propuesto por su contraparte
en lo que la providencia le fuera desfavorable.

ii) Supone la presentación de un escrito de adhesión ante el juez que

profirió el fallo o ante su superior.

iii) Tiene una exigencia de oportunidad, pues el escrito en comento deberá

radicarse antes de que quede ejecutoriado el auto que admite la
apelación del fallo impugnado; y que además por virtud de la remisión al
numeral 3 del artículo 322 del CGP-

iv) Implica un deber de motivación breve y precisa de las razones de

inconformidad con la decisión impugnada, so pena de que sea declarado
desierto por el ad quem
Excepción legal a la interposición del recurso
Recurso de apelación adhesiva, NO procede cuando se trate de la apelación de
sentencias de tutela, habida cuenta de lo dispuesto en el articulo 4 del decreto 306
de 1992,
ARTICULO 4o. DE LOS PRINCIPIOS APLICABLES PARA INTERPRETAR
EL PROCEDIMIENTO PREVISTO POR EL DECRETO 2591 DE 1991. Para
la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela
previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales
del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello en que no sean contrarios
a dicho Decreto. Cuando el juez considere necesario oír a aquél contra quien
se haya hecho la solicitud de tutela, y dicha persona sea uno de los
funcionarios que por ley rinde declaración por medio de certificación jurada,
el juez solicitará la respectiva certificación.
En el trámite del recurso de apelación cuyo fundamento legal se encuentra
determinado en el CGP, y que procede contra las sentencias de tutela según lo
anticipado en el decreto 2591 de 1991, el juez constitucional tiene la facultad para
descartar el tramite de la apelación adhesiva de que trata los artículos 322 –
PARAGRAFO y 328 del CGP, toda vez que:
1. Es al Juez de tutela a quien corresponde determinar en que eventos se esta
ante principios, instituciones o figuras del procedimiento judicial ordinario
que resultan aplicables por extensión al juicio de amparo y cuando ello
resulta incompatible con la finalidad objeto o características del trámite. Con
base en este criterio, por ejemplo, se ha descartado la posibilidad de apelar
 el auto que rechaza la demanda, una vez agotado el termino concedido para
subsanar la reclamación sin que ello se haya efectuado.

2. Dadas las características y finalidad de apelación adhesiva, atrás reseñadas

no resulta compatible con el trámite informal, preferente y sumario del juicio
de tutela, ni tampoco con los poderes que la constitución y la ley han
confiado al Juez de tutela.

3. El decreto ley 2591 de 1991 al regular lo ateniente a la impugnación de la

sentencia de tutela guardó silencio sobre la posibilidad de que se proponga
el recurso de la apelación por adhesión, máxime que su tramite requiere una
ritualidad contraria a la celeridad del trámite de la impugnación en materia
de tutela y en especial porque su finalidad en el proceso ordinario, es ampliar
la competencia del superior y descartar la garantía de la reformatio in pejus
en la segunda instancia del caso concreto, aplicable allí donde hay un
apelante único según lo dispuesto en el 31 constitucional y el 328 del CGP
no es compatible con el juicio de tutela.
LOS HECHOS DEL PROCESO
PRIMERO: En el municipio de Yopal – departamento de Casanare la organización
“Ciudadela La Bendición Jhon Jairo Torres Torres S.A.S” en el año 2013
aproximadamente desarrollo el proyecto de urbanización “Ciudadela la Bendición”,
en la periferia de la cabecera municipal de la ciudad de Yopal, proyecto que en el
año 2014 albergaba a un total de 3.000 familias asentadas irregularmente sobre
los terrenos en donde se desarrollaban alas actividades de parcelación y
construcción de viviendas.
SEGUNDO: El asentamiento de las 3.000 familias en la “Ciudadela la Bendición”,
fue calificado de ilegal, habida cuenta que en el trámite del proceso, fue probado
que la organización “Ciudadela La Bendición Jhon Jairo Torres Torres S.A.S”,
adelantaba la ocupación y construcción de la urbanización sin los requisitos y
autorizaciones mínimas adelantados ante la Alcaldía Municipal de Yopal, quienes
además habían negado en sendas ocasiones las solicitudes elevadas por la S.A.S
toda vez que las mismas resultaban parciales, defectuosas y carentes de la
planeación e información básica para acceder a la autorización administrativa.
TERCERO: Entre otras limitaciones del proyecto fue probado que en la “Ciudadela
la Bendición” no existía red de acueducto y alcantarillado requerido para garantizar
el saneamiento básico y así fue calificado por CORPORINOQUIA agotado el estudio
de sostenibilidad ambiental, quien en consecuencia negó en su momento la
autorización para el desarrollo de dicho proyecto.
CUARTO: A pesar, de las limitaciones declaradas por las autoridades públicas para
el desarrollo del proyecto, la organización “Ciudadela La Bendición Jhon Jairo
Torres Torres S.A.S” adelantó de hecho la parcelación, ocupación, construcción y
adjudicación de los predios a más de 3.000 familias que se asentaron en el sector,
compensando además la falta de suministro de agua para el saneamiento básico,
con la perforación y construcción ilegal de 4 pozos subterráneos para la extracción
de agua subterránea, con el que la S.A.S garantizaba el acceso al liquido vital a las
mas de 10.000 personas que moraban en la “Ciudadela la Bendición”
QUINTO: La perforación y construcción ilegal de 4 pozos subterráneos para la
extracción de agua adelantada por la S.A.S, fue calificada como ilegal y
potencialmente contaminante para el manto acuífero subterráneo del municipio,
además de los riesgos para la salud de los habitantes de la “Ciudadela la
Bendición”, por el consumo de agua que no respondía a los niveles de tratamiento
y purificación mínimos para el consumo humano; de tal forma que
CORPORINIOQUIA por solicitud de la procuraduría administrativa ordenó el
sellamiento inmediato de los cuatro pozos subterráneos.
SEXTO: Como consecuencia de la medida adoptada por CORPORINOQUIA, en la
“Ciudadela la Bendición”, se desató inmediatamente una crisis sanitaria y
humanitaria que afectó de forma individual y colectiva a todos los habitantes del
sector, principalmente a los niños, ancianos y enfermos entre quienes se
propagaron todos los males que devienen de la falta de acceso al agua, en una zona
caracterizada por las altas temperaturas.
JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA
La solicitud de amparo fue interpuesta por algunos habitantes de la “Ciudadela la
Bendición” en contra de CORPORINOQUIA ante El Tribunal Contencioso
Administrativo del Casanare, quien entre otras medidas ordenó la vinculación al
tramite de tutela a la organización “Ciudadela La Bendición Jhon Jairo Torres
Torres S.A.S” persona jurídica y tener como tercero con interés directo al señor
Jhon Jairo Torres Torres persona natural, con el propósito de integrar a todos los
involucrados en la presunta vulneración de los derechos fundamentales de los
accionantes.
La vinculada “Ciudadela La Bendición Jhon Jairo Torres Torres S.A.S”, coadyuvó
la solicitud de amparo interpuesta por los accionantes argumentando que
CORPORINOQIA violó de manera flagrante los derechos fundamentales al agua
potable, la salubridad, la igualdad, la vida de más de 10.000 personas asentadas
en la “Ciudadela la Bendición”, cuando ordenó el sellamiento de los 4 pozos
subterráneos con los que la S.A.S garantizaba el acceso al agua de todos los
afectados.
FUNDAMENTOS DE LA DESICIÓN.
Respecto de la procedencia de la acción de tutela para el amparo de derechos
fundamentales, que a su vez son de naturaleza colectiva respecto de otros
mecanismos de defensa judicial como la acción popular concluye:
“Puede acudirse a la tutela si se individualiza un agravio tal que, sin perjuicio
de lo que se disponga para el común, requiera atención inmediata y remedial
respecto de una persona determinada, para cuya situación sean y se prueben
insuficientes las disposiciones de la sentencia u otras medidas que adopte el
juez popular.”
Señala que en el caótico escenario acontecido como consecuencia de la ilegalidad
del proyecto, y la ausencia de estudios aprobados por la autoridad ambiental para
el aprovisionamiento del agua, existe un vinculo prestacional directo entre quienes
ocupan los lotes de la “Ciudadela la Bendición” y la “Ciudadela La Bendición Jhon
Jairo Torres Torres S.A.S”, siendo esta ultima responsable directa de garantizar los
servicios públicos esenciales a que se haya comprometido con la comunidad,
Concluyendo que tanto la persona jurídica como el señor Jhon Jairo Torres Torres
persona natural deben ser destinatarios de las ordenes para resolver los problemas
denunciados por los afectados.
DECISIÓN
Declarar vulnerados los derechos fundamentales al agua apta para consumo
humano, la salud y a vivir en condiciones dignas de los accionantes y todos los
habitantes de la “Ciudadela la Bendición, por responsabilidad directa de Jhon Jairo
Torres Torres y la organización “Ciudadela La Bendición Jhon Jairo Torres Torres
S.A.S”
Ordenó a CORPORINOQUIA definir si hay lugar a conceder la concesión para
extraer agua para uso humano mediante pozos profundos en los terrenos de la
“Ciudadela la Bendición”.
Ordenó a Jhon Jairo Torres Torres y la organización “Ciudadela La Bendición Jhon
Jairo Torres Torres S.A.S”, garantizar la provisión continua de agua potable
legalmente obtenida para consumo humano, a toda la comunidad asentada la
“Ciudadela la Bendición”, mientras se toman las medidas estatales o negociadas
para cesar la vulneración de los derechos fundamentales de los miembros de la
comunidad.
 IMPUGNACIÓN AL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
Apelación interpuesta por Jhon Jairo Torres Torres
Contra la decisión de primera instancia fue elevado el recurso de apelación por el
ciudadano Jhon Jairo Torres Torres, en el que esgrime i) Que el prenombrado nada
tiene que ver los hechos y pretensiones de la demanda, habida cuenta de que el
proyecto y la ejecución de las obras fueron adelantadas por la persona jurídica
“Ciudadela La Bendición Jhon Jairo Torres Torres S.A.S”. ii) Que las obligaciones
impuestas son incumplibles en su calidad de persona natural teniendo en cuenta
las dimensiones de la afectación, señalando además que en su concepto el fallo
debió conminar al Estado a asumir la responsabilidad constitucional de garantizar
este tipo de servicios.
Apelación interpuesta por la “Ciudadela La Bendición Jhon Jairo Torres
Torres S.A.S”
Fue desestimada por el ad quem por haberse presentado de forma extemporánea.
Recurso Adhesivo interpuesto por la “Ciudadela La Bendición Jhon Jairo
Torres Torres S.A.S”
Mediante escrito elevado por Jhon Jairo Torres Torres y “Ciudadela La Bendición
Jhon Jairo Torres Torres S.A.S”, propusieron el recurso de apelación adhesiva, la
ampliación de la apelación y solicitud de nulidad absoluta de lo actuado.
La solicitud de nulidad absoluta se fundamenta en tres argumentos básicos:
1. Que el señor Jhon Jairo Torres Torres, no es representante legal ni promotor
legal de la Ciudadela La Bendición Jhon Jairo Torres Torres S.A.S o de su
proyecto de urbanización, y su vinculación con dicha empresa es meramente
social y comunitaria por cuanto adelanta obras sociales en favor de las
personas mas vulnerables de la comunidad.

2. Señala que en el tramite de la acción de amparo le fueron violados su

derecho a la defensa y contradicción, dado que le fue concedido a penas un
día para manifestarse respecto de los hechos y pretensiones de la demanda,
en relación con los tres que le fueron garantizados a otros sujetos vinculados
al proceso. Dando lugar en consecuencia a la causal de nulidad
contemplada en el artículo 133 numeral 8 del CGP.

3. Estima que opera la improcedencia de la acción de tutela para el amparo de

derechos colectivos, siendo la acción popular el medio de defensa judicial
adecuado para invocar la protección a derechos de esta naturaleza, máxime
que en el trámite de la acción tutelar no fue demostrado por el accionante
que la acción popular en el caso concreto es menos efectiva que la acción de
tutela.

4. Enfatiza en que la prestación de los servicios públicos esenciales es deber

constitucional del Estado a través del departamento y el municipio de Yopal
quienes debieron haber sido vinculados al trámite tutelar, siendo en
consecuencia inaceptable que la carga obligacional para mantener el
suministro requerido por las 3.000 familias de la “Ciudadela la Bendición”,
sea asumida el señor Jhon Jairo Torres Torres. Dando lugar en
consecuencia a la causal de nulidad contemplada en el articulo 133 numeral
8 del CGP.
FALLO DE SUGUNDA INSTANCIA
Objeto del pronunciamiento – De conformidad con los antecedentes relacionados
la Sala fijo el objeto del pronunciamiento entorno a dos problemas jurídicos a
resolver:
1) La validez del recurso de apelación adhesiva presentado dentro del trámite de
tutela.
2) Las solicitudes de nulidad del trámite propuestas por Jhon Jairo Torres Torres
y “Ciudadela La Bendición Jhon Jairo Torres Torres S.A.S”.
Conclusiones:
- De La validez del recurso de apelación adhesiva presentado dentro del
trámite de tutela.
El recurso de apelación adhesiva se encuentra instituido en el artículo 322
parágrafo del CGP, como instrumento de los juicios ordinarios diseñado para
atenuar los efectos del fenómeno de la reformatio in pejus, no resulta compatible
con el trámite informal, preferente y sumario del juicio de tutela, pues además de
no ser concebido su reconocimiento en el decreto ley 2591, el mismo presupone
una cierta ritualidad contraria a la celeridad del trámite de la impugnación de
tutela, habida cuenta que el tramite tutelar implica la investigación y
reconocimiento de la vulneración directa de derechos fundamentales de rango
superior.
La finalidad de la apelación adhesiva es ampliar la competencia del superior, para
decidir sin límites descartando la garantía de la reformatio in pejus en la segunda
instancia, como excepción a aquella regla que limita al ad quem a pronunciarse
únicamente sobre lo hechos y argumentos contenidos en el acto de impugnación.
En consecuencia, rechaza los escritos de apelación adhesiva radicados por
“Ciudadela La Bendición Jhon Jairo Torres Torres S.A.S”.
- De las solicitudes de nulidad del trámite propuestas por Jhon Jairo
Torres Torres y “Ciudadela La Bendición Jhon Jairo Torres Torres
S.A.S”.
En cuanto a la supuesta vulneración del debido proceso resultado de un supuesto
traslado mas corto al establecido en la ley de que fue sujeto Jhon Jairo Torres
Torres, La sala concluye que el articulo 19 del decreto ley 2591 de 1991, contempla
un plazo para allegar la información requerida de 1 a 3 días, no un termino de tres
días para la contestación; además de estimar que el argumento del apelante no se
encuentra contemplado en ninguna de las causales de nulidad del procedimiento
establecidas en el artículo 133 del CGP, y por lo tanto es rechazada de plano como
lo ordena por estas razones el inc. 4 del artículo 135 del CGP.
En lo que hace a la supuesta nulidad procesal de no haberse vinculado al municipio
de Yopal o al departamento de Casanare, advierte la sala que la misma carece de
vocación de prosperidad en los términos del inc 1 del articulo 135 del CGP que
advierte, “La parte que legue la nulidad deberá tener legitimación para proponerla”
y conforme al inc 3 del articulo 135 la nulidad por indebida representación o falta
de notificación solo podrá ser alegada por la persona afectada, en cuyo caso el
apelante Jhon Jairo Torres Torres, no se encuentra legitimado para proponer la
nulidad en nombre del municipio y el departamento, razón por la cual se rechaza
de plano en los términos del inciso 4 articulo 135 del CGP.
Procedencia excepcional y subsidiaria de la acción de tutela para la protección
de derechos colectivos.
Concluye la Sala que la acción de tutela puede ser procedente de manera
excepcional, para el amparo de derechos de naturaleza colectiva siempre que se
encuentre probada la afectación directa a los derechos fundamentales individuales
de los actores, como en el caso concreto resulta nítida la conexión existente entre
el acceso al servicio de agua potable y los derechos a la vida, la salud, la dignidad
humana y los derechos de los niños, niñas, adolescentes, ancianos y enfermos que
viven con los actores, sea por las secuelas de la carencia que afectan a cada una
de las viviendas, como por las condiciones aptas para el consumo humano que
demanda cada miembro de la comunidad, revistiendo el fallo de efectos
intercomunis en favor de todos los afectados.
Finalmente, el ad quem, rechazo los argumentos de la apelación como de las
solicitudes de nulidad, confirmando la responsabilidad de directa de la
organización “Ciudadela La Bendición Jhon Jairo Torres Torres S.A.S” y el señor
Jhon Jairo Torres Torres, por la calamitosa situación a que dieron lugar con la
promoción y construcción de un proyecto de vivienda urbano carente de requisitos
mínimos y completamente ilegal.