Control Social, Fiscal y Político

Contraloría General del Cauca
Misión
Ejercer el control fiscal a la gestión integral

de las entidades sujetas de control del orden
Departamental y Municipal, y a los particu-
lares que manejen recursos públicos, con la
interacción de organizaciones de base, gremios,
veedurías y comunidad en general, de forma
efectiva y transparente garantizando el buen
manejo de los recursos públicos, la correcta
gestión fiscal y el respeto al medio ambiente en
el Departamento del Cauca.
Visión
Para el año 2021, la Contraloría General del

Cauca adoptará los nuevos cambios normativos
en materia de control fiscal y avanzara en la
implementación del Modelo Integrado de Pla-
neación y Gestión, propendiendo por un control
fiscal eficiente, a través del fortalecimiento de
los procesos misionales de la Entidad y la po-
tencializarían de las herramientas de apoyo que
permitan orientar la gestión a los resultados y
mejoramiento del desempeño institucional.
Reservados todos los derechos Compilador:
©Contraloría General del Cauca Cesar Alveiro Trujillo Solarte
Contralor General del Cauca
Primera edición:
Popayán, Cauca, Colombia, Coordinación editorial
abril de 2021 Corrección de estilo:
ISBN: 978-958-53133-0-9 Sandra Lorena Zúñiga Tróchez
Edición digital Asesora de comunicaciones
Hecho en Colombia
Diseño y diagramación:
Contraloría General del Cauca Carlos Alberto Arboleda Torres
Cra, 7 # 1 N 66 Edificio Lotería del Cuca 2° piso
www.contraloria-cauca.gov.co
Popayán, Cauca
CONTROL SOCIAL,
FISCAL Y POLÍTICO
2021
C ON T R A L ORÍ A G E NE R A L DE L C A UC A
Índice
PRÓLOGO. 9
EFECTOS FISCALES DEL COVID - 19 EN EL DEPARTAMENTO DEL CAUCA. 11
INFORME ANUAL DE LOS RECURSOS NATURALES Y DEL MEDIO AMBIENTE -
VIGENCIA 2020. 31
CONTRATACIÓN SUJETOS CONTROL FISCAL - CAUCA 2020. 57
CONTRATACIÓN COVID - 19 - SUJETOS DE CONTROL FISCAL - CAUCA 2020. 68
CAMBIOS DEL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA. 72
LA VERDAD SABIDA Y LA BUENA FE GUARDADA EN LA PANDEMIA COVID - 19. 81
DEBILIDADES DEL CONTROL FISCAL TERRITORIAL. 88
EL CAPITAL SOCIAL, INSTRUMENTO PARA EL CONTROL FISCAL. 98
PARTICIPACIÓN SOCIAL Y CIUDADANA EN COLOMBIA. 106
DESAFÍOS ESTRUCTURALES DE LAS PERSONERÍAS MUNICIPALES. 119
UNA AGENCIA DEL MINISTERIO PÚBLICO QUE NO SE DETIENE EN SU
FUNCIÓN MISIONAL DE DEFENDER LOS DERECHOS DE TODOS LOS PAYANESES. 126

CONTROL SOCIAL Y POLÍTICO. 128
RESOLUCIÓN ORDINARIA NO. 0187 DE 2021. 130
CERTIFICACIÓN ANUAL DE GESTIÓN DE LAS CONTRALORÍAS TERRITORIALES. 135
Prólogo
Por:
Alma Carmenza Erazo Montenegro
Auditora General de la República
Diciembre, 2020
John Stuart Mill, nos dijo que “el valor de una nación no es otra cosa que el
valor de los individuos que la componen.” De ahí que sea la suma de los va-
lores individuales, con fines de justicia, progreso y bienestar para todos,
un medio y un fin a la vez. Para hablar de medio, quiero hacer alusión
a la importancia que tiene para el desarrollo del País, la participación
ciudadana, la organización de voluntades individuales para alcanzar un
propósito común. Es entonces cuando el valor del individuo, sumado a
otros en función de lograr sueños compartidos, se convierte en el medio
primordial, a través del cual toda una Nación alcanza los niveles de bien-
estar general anhelados.
Por otra parte, como argumento fundamental para demostrar que la

participación ciudadana es un fin ulterior, nuestra Constitución Política
nos enseña que es un fin esencial del Estado, “facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación”.
En suma, para los colombianos, participar activamente en el desarrollo

de la gestión pública, hoy en día es una posibilidad real y viable. El marco
cíclico de la referida gestión es muy amplio y la participación se puede
dar en cualquiera de las etapas que lo componen, desde la participación
en el proceso electoral, la evaluación misma del desempeño del servidor
público; el proceso de rendición de cuentas, hasta, por ejemplo, el ejerci-
cio de la planeación participativa.
En esta lógica, cobra sentido una frase de Barack Obama, con la cual con-
cuerdo, y acomodándola a nuestro contexto, “El papel del ciudadano en
nuestra democracia no acaba con el voto”, por ello, es fundamental que las
entidades públicas den cumplimiento al mandato constitucional, promo-
viendo el ejercicio de la participación ciudadana.
El control, como una de las etapas del ciclo de la gestión pública, no es

ajeno a la intervención ciudadana. La ciudadanía a la gestión pública
opera como un termostato para una máquina, puede actuar como un
mecanismo de alarma o, en otras palabras, como un sensor de la calidad
de la gestión, que de manera oportuna advierta los riesgos o amenazas a
las que se expone la entidad, de no tomar medidas correctivas necesarias
sobre aquellos riesgos puestos en evidencia.
9
Igualmente, la misma ciudadanía actúa para denunciar hechos consuma-
dos y permite a los organismos de control conocer e iniciar las investiga-
ciones pertinentes, en el ámbito de las competencias de cada una de ellas.
Es así como, el ciudadano tiene un rol muy amplio frente al cumplimiento
de los fines estatales; de un lado, advierte para precaver la materializa-
ción de los riesgos identificados y, del otro, en procura del castigo para
los responsables, así como del resarcimiento de los daños, en caso de
resultar necesario.
Por eso, las entidades debemos innovar en estrategias que, cada vez más,
favorezcan este comportamiento en la sociedad. Nuestro sistema demo-
crático requiere de una ciudadanía informada, interesada en vigilar sus
recursos, con capacidad técnica para hacerlo y con ello lograr unos altos
índices de participación incidente.
De ahí, la importancia para el control ciudadano, que tiene la relación

entre tener acceso a la información y saber utilizarla.
Este texto aborda temas de suma importancia para el fortalecimiento de

nuestro sistema democrático, el control en varias modalidades: social,
fiscal y político, y los artículos expuestos enmarcan la realidad regional,
que a la postre nos muestran la realidad del país, en materia de control.
Celebro esta iniciativa de orden académico, liderada por la Contraloría

General del Cauca, que constituye una de esas iniciativas innovadoras en
materia de participación ciudadana. Este libro refleja el carácter colabo-
rativo y articulado que tiene el sistema de control fiscal en Colombia.
Adicionalmente, con este tipo de publicaciones se estimula la gestión del

conocimiento y la innovación sobre el control, y en particular sobre el
control fiscal. En esta dimensión que propone el Modelo Integrado de
Planeación y Gestión (MIPG), como lo menciona el manual de implemen-
tación, “dinamiza el ciclo de política pública, facilita el aprendizaje y la
adaptación a las nuevas tecnologías, interconecta el conocimiento entre
los servidores y dependencias, y promueve buenas prácticas de gestión.”
Ante los grandes cambios que se le han puesto de presente al control fis-
cal, derivados del Acto Legislativo 04 de 2019, los retos adaptativos para
los organismos de control están por doquier. La gestión del conocimiento
y la innovación surge como una vía metodológica para la implementación
de dichos cambios y, en consecuencia, para la adaptación institucional a
los nuevos horizontes planteados.
Por todo lo anterior, iniciativas institucionales como la propuesta por la

Contraloría General del Cauca siempre serán bienvenidas, valoradas y
agradecidas.
10
EFECTOS FISCALES DEL COVID - 19 EN EL
DEPARTAMENTO DEL CAUCA.
Por:
César Alveiro Trujillo Solarte
Ingeniero Civil – Universidad del Cauca
Magíster en Economía – Universidad Javeriana
Contralor General del Cauca 2020 – 2021
Resumen
En este artículo se analiza el impacto de la pandemia COVID - 19 en los
ingresos y gastos de los entes territoriales del departamento del Cauca,
para ello utilizamos la información reportada en la Plataforma SIA CON-
TRALORÍAS por los representantes legales de las entidades territoriales
y las entidades descentralizadas del orden departamental, y del munici-
pio de Popayán, durante las vigencias 2019 y 2020. Adicionalmente, las
ideas presentadas pueden servir como referencias para inferir con mayor
grado de exactitud cuál será el comportamiento de las finanzas territo-
riales para los años 2021 y siguientes. Es conveniente ajustar la función
de estabilización macroeconómica – Regla Fiscal y continuar con el buen
manejo de las finanzas públicas en el Cauca. Generalmente, la regla fis-
cal conduce a que la política fiscal se maneje de forma contra-cíclica, de
manera que, por cada punto de aumento en la brecha del producto, el
balance primario mejora en 0,3% del PIB. La Regla Fiscal tiene como fin
corregir el manejo pro-cíclico que históricamente se les ha dado a las
finanzas públicas.
Palabras clave
Ingresos, Gastos, COVID - 19, Efectos Fiscales, Regla Fiscal
Introducción
De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), “al cierre
de 2019, el 60 % de los países de América Latina y el Caribe mostraban ni-
veles de endeudamiento mayores al 40 % del Producto Interno Bruto (PIB)
y ajustes fiscales que oscilaban entre 2% y 7% del PIB. En este escenario,
la emergencia por el Coronavirus llegó a la región en una situación fiscal
vulnerable, donde el proceso de consolidación fiscal se ha estancado en
los últimos años con la mayoría de los países con pocos grados de liber-
tad o con un deterioro sustancial de las finanzas públicas.” Así mismo el
11
BID advirtió que: “El efecto de la pandemia, se traduciría en posibles in-
crementos del déficit en 2020, el que podría llegar al 8% del PIB de forma
inmediata y 4% del PIB en el mediano plazo. En consecuencia, la deuda
pública podría alcanzar niveles de 65 % del PIB en el 2020, con una senda
creciente alrededor de 75 % en el mediano plazo.”
Teniendo en cuenta las predicciones expuestas por el BID y con la infor-

mación local y regional en el departamento del Cauca, nos trazamos tres
objetivos. Primero: Analizar en el Cauca el impacto en los ingresos de los
entes territoriales y las entidades descentralizadas del orden departa-
mental y del municipio de Popayán ocasionado por la Pandemia – COVID
- 19. Segundo: Analizar en el Cauca el impacto en los gastos de los entes
territoriales y las entidades descentralizadas del orden departamental
y del municipio de Popayán ocasionado por la Pandemia – COVID - 19.
Tercero: Recomendar el ajuste del Marco Fiscal de mediano y largo plazo
para el departamento del Cauca – Gobernación, Municipios y Entidades
Descentralizadas.
Contexto nacional
La política fiscal es una rama de la política económica que configura
el presupuesto del Estado, y sus componentes, el gasto público, los im-
puestos y el endeudamiento, como variables de control para asegurar y
mantener la estabilidad económica.
En Colombia se ha otorgado a los gobiernos un conjunto de facultades

normativas, de gestión y de disposición de recursos a efectos de organizar
un sistema de ingresos y de gastos públicos. Los diferentes gobiernos han
estado revestidos de poder presupuestario, el cual se materializa en el
ingreso y el gasto, y el poder patrimonial que se materializa en el tributo,
el endeudamiento y el patrimonio. Poderes que en Colombia configura un
instrumento para propiciar un desarrollo de la sociedad más equitativo y
una redistribución adecuada de los ingresos.
Política fiscal del Estado colombiano

La regla fiscal en Colombia conduce a que la política fiscal se maneje de
forma contra-cíclica, de manera que, por cada punto de aumento en la
brecha del producto, el balance primario mejora en 0,3% del PIB. La regla
corregirá el manejo pro-cíclico que históricamente se les ha dado a las
finanzas públicas del país.
La política fiscal de cada periodo de gobierno, junto con la política mone-

taria, cambiaria y crediticia, constituyen los pilares de la política econó-
mica y son, a su vez, el soporte de todas las políticas públicas.
12
La Ley del Presupuesto General de la Nación -PGN- constituye uno de
los instrumentos fundamentales de la política fiscal de todo gobierno. En
este tema, es importante recordar que el Estatuto Orgánico del Presu-
puesto, en desarrollo de lo previsto en el artículo 347 de la Constitución
Política de 1991, autoriza la presentación de proyectos anuales de pre-
supuestos desbalanceados, bajo la condición de presentar proyecto de
ley de creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para
cubrir los gastos no financiados, las cuales son conocidos en la doctrina
como leyes de financiamiento o leyes de acompañamiento.
El confinamiento desde finales de marzo de 2020, generado por la pan-

demia ocasionó un impacto negativo en términos económicos, aumen-
tando el desempleo, disminución de salarios y aumento de los índices de
pobreza, al tiempo que se afectaron las finanzas y por ende la sosteni-
bilidad fiscal de los entes territoriales de Colombia, es así como, en el
segundo trimestre de 2020, expertos en economía de la Universidad de
Antioquia analizaron posibles escenarios financieros de los entes terri-
toriales debido a la COVID -19. Según las predicciones, los ingresos de
libre destinación en municipios y departamentos colombianos se podrían
reducir entre un 10 % y 20 %, previendo que, de los 1.102 municipios y 32
departamentos de Colombia debido a la coyuntura actual, por lo menos,
8 departamentos y 368 municipios superarían la proporción de gastos
permitidos por la Ley 617 de 2000.
Algunas medidas adoptadas por alcaldes y gobernadores para minimizar

las pérdidas económicas en sus territorios como la suspensión del cobro
de impuestos, la modificación de las vocaciones productivas de las fá-
bricas de licores y las inversiones en infraestructura en salud en tiempo
récord, conllevaron una reducción en los ingresos de libre destinación
– ICLD, y por ende tendrían menos recursos para inversión y problemas
de acceso al crédito.
Afectación a las finanzas de los departamentos

Según la Federación Nacional de Departamentos -FND, en los primeros
cinco meses de 2020, los entes territoriales dejaron de recibir más de
$722.000 millones, una caída del 18%, debido al impacto de la COVID - 19
y las medidas de aislamiento obligatorio.
La entidad también informó que el impacto de la pandemia de la COVID

- 19 en las finanzas departamentales se profundizó en mayo, cuando se
registró una caída acumulada en las rentas de 46% con respecto al mismo
mes del año anterior.
De acuerdo con un estudio realizado por la Federación Nacional de

Departamentos sobre el impacto de la emergencia de la COVID - 19 en
13
las finanzas territoriales, los departamentos que registraron mayores
afectaciones en sus ingresos corrientes durante el mes de mayo fueron:
San Andrés con una caída de 81%, Guainía (74%), La Guajira (68%), Nariño
(67%), Quindío (64%), Huila (63%), Guaviare (61%) y Sucre con una dismi-
nución del 61%.
Contrario a este panorama, los departamentos de Vaupés y Vichada re-

portaron para el mes de mayo crecimientos en sus ingresos corrientes de
377% y 84% respectivamente, jalonados por el aumento en los ingresos de
las estampillas y la contribución sobre contratos de obras públicas.
El impuesto por loterías foráneas y ganadores de sorteos ordinarios y

extraordinarios fue el más afectado con una caída del 71%, seguido por
el impuesto a la cerveza, la sobretasa a la gasolina con 58%, el de registro
con 51%, consumo de licores 50% y el impuesto sobre vehículos 49%.
Entre las medidas ya aprobadas por el Gobierno nacional para solventar

la crisis financiera de los departamentos se destacan: permitir a los entes
territoriales tener la posibilidad para diferir el pago de tributos de la vi-
gencia 2020 hasta 12 meses, la condonación parcial de las obligaciones en
mora, intereses moratorios y sanciones de vigencias anteriores, desaho-
rro de recursos del sector propósito general del FONPET para destinar
a la emergencia, cesión a los departamentos de una mayor participación
sobre los recursos de la sobretasa al ACPM y créditos de inversión y de
reactivación económica.
Impacto en las finanzas del departamento del Cauca

Para realizar el análisis tomamos datos de la plataforma SIA Contralo-
rías de las vigencias 2019 y 2020, rendida por representantes legales de
las respectivas entidades, los cuales presentamos de forma resumida en
las siguientes tablas:
Tabla 1. Ingresos (Recaudo) y Gastos (Compromiso) en pesos efectivamente

causados a 31 de diciembre de las vigencias 2019 y 2020 respectivamente.
Entidad Recaudo 2019 Recaudo 2020 Incremento

Gobernación 1.482.026.151.953 1.514.571.375.963 2,20%
del Cauca
I. Licorera 40.019.992.932 43.631.121.920 9,02%

del Cauca
14
Lotería del 49.685.247.695 43.167.943.425 -13,12%
Cauca
Indeportes 6.248.399.541 3.753.411.384 -39,93%

Cauca
EMCASER- 17.060.288.146 15.655.138.664 -8,24%

VICIOS
Colegio 20.574.521.013 21.817.447.831 6,04%

Mayor del
Cauca
TOTAL 1.615.614.601.279 1.642.596.439.188 1,67%
Entidad G. Compromiso G. Compromiso Incremento

2019 2020
Gobernación 1.540.364.138.384 1.659.565.675.719 7,74%
del Cauca
I. Licorera 38.766.312.909 35.260.788.568 -9,04%

del Cauca
Lotería del 46.336.493.885 25.806.743.852 -44,31%

Cauca
Indeportes 7.082.645.110 4.101.162.983 -42,10%

Cauca
EMCASER- 10.851.419.710 11.374.968.863 4,82%

VICIOS
15
Colegio 13.975.227.521 16.935.215.957 21,18%
Mayor del
Cauca
TOTAL 1.657.376.237.519 1.753.044.555.942 5,77%
Fuente: SIA Contralorías Ficheros 201913 y 202012
Los ingresos de la Gobernación del Cauca se incrementaron para la vi-

gencia 2020 frente a la vigencia 2019 en un 2,20%, mientras que el gasto
solo se incrementó en un 7,74%, lo cual evidencia, dada la situación de
pandemia, un manejo prudente de la hacienda pública en la gobernación
del Cauca.
Se destaca la ejecución de ingresos y gastos de la Industria Licorera del

Cauca al haber incrementado sus ingresos en 9,02% y disminuido sus
gastos en 9,04% durante el 2020 frente al 2019.
La entidad descentralizada más afectada en sus ingresos fue el Instituto

de Deportes del Cauca al disminuir sus ingresos en un 39,93 %, que, a su
vez disminuyó sus gastos en un 42,10%, debido a la suspensión de acti-
vidades deportivas de forma presencial y a las transferencias que se les
realiza para estos efectos, seguida de la Lotería del Cauca que disminuyó
sus ingresos en tan solo 13,12% (algo menor frente a los pronósticos de la
FND), la que disminuyó sus gastos en un 44,31%.
En términos generales los ingresos del departamento se incrementaron

en un 1,67%, mientras que los gastos lo hicieron en un 5,77%.
Tabla 2. Ingresos (Recaudo) de las E.S.E en pesos efectivamente causados

a 31 de diciembre de las vigencias 2019 y 2020 respectivamente.
Empresa So- G. Compromiso G. Compromiso Incre-

cial del Esta- 2019 2020 mento
do E.S.E.
Hospital de El 8.887.197.829 9.246.499.486 4,04%

Bordo
Hospital 91.953.248.505 88.816.069.339 -3,41%

Susana López
de Valencia
16
Hospital El 11.945.244.411 11.809.551.800 -1,14%
Tambo
Hospital 32.729.381.532 33.440.839.807 2,17%

Francisco de
Paula Santan-
der
Hospital 2.199.030.697 2.275.011.071 3,46%

Timbío
Hospital Tori- 8.218.707.740 8.446.211.681 2,77%

bío y Jambaló
EXYU” CE
JXUT
ESE Oriente 10.798.815.796 10.360.494.819 -4,06%
ESE Occidente 8.329.045.705 9.755.959.683 17,13%
ESE Centro 1 21.808.635.614 20.566.758.244 -5,69%
ESE Norte 1 11.265.041.679 11.336.393.339 0,63%
ESE Norte 2 14.076.301.814 14.580.198.457 3,58%
ESE Norte 3 11.256.989.591 11.560.178.027 2,69%
ESE Guapi 5.172.583.471 5.842.127.065 12,94%
17
ESE Popayán 43.622.201.326 38.736.268.575 -11,20%
ESE Centro 2 6.054.271.032 6.643.535.714 9,73%
ESE Sur 11.012.994.124 10.609.780.436 -3,66%

Oriente
ESE Sur 27.363.938.469 26.055.584.911 -4,78%

Occidente
TOTAL 326.693.629.335 320.081.462.453 -2,02%
Las Empresas Sociales del Estado E.S.E., que hacen parte de la red pública
de salud del Cauca disminuyeron sus ingresos solo en un 2,02% durante
el año 2020 comparado con el año 2019.
La ESE Popayán, entidad de salud, fue la que más se afectó al ver dismi-
nuidos sus ingresos en un 11,20% frente a la vigencia 2019.
La ESE Occidente fue la entidad que más incrementó sus ingresos, un

17,13%, durante el año 2020, comparados con los obtenidos en el año 2019.
Tabla 3. Gastos (G. Compromiso) de las E.S.E en pesos efectivamente cau-

sados a 31 de diciembre de las vigencias 2019 y 2020 respectivamente.
Empresa So- G. Compromiso G. Compromiso

cial del Estado Incremento
E.S.E. 2019 2020
Hospital de El 9.960.340.591 11.830.845.500 18,78%
Bordo
Hospital 84.647.269.433 100.274.054.680 18,46%

Susana López
de Valencia
18
Hospital El 11.418.034.437 10.954.188.382 -4,06%
Tambo
Hospital 32.991.603.927 35.751.204.485 8,36%

Francisco de
Paula Santan-
der
Hospital 7.494.561.343 8.385.288.524 11,88%

Timbìo
Hospital Tori- 5.593.724.969 5.975.403.132 6,82%

bío y Jambaló
EXYU” CE
JXUT
ESE Oriente 9.432.427.738 10.160.934.815 7,72%
ESE Occidente 8.886.047.806 9.673.590.953 8,86%
ESE Centro 1 21.706.608.843 18.334.114.955 -15,54%
ESE Norte 1 10.200.096.111 11.210.989.730 9,91%
ESE Norte 2 13.823.578.197 13.616.500.047 -1,50%
ESE Norte 3 11.555.272.176 11.841.022.403 2,47%
ESE Guapi 5.496.323.622 5.409.311.308 -1,58%
ESE Popayán 41.896.039.984 40.840.936.494 -2,52%
ESE Centro 2 6.171.689.948 6.618.776.752 7,24%
19
ESE Sur 10.680.284.284 11.145.038.276 4,35%
Oriente
ESE Sur 26.064.002.620 25.646.860.591 -1,60%

Occidente
TOTAL 318.017.906.027 337.669.061.026 6,18%
Las Empresas Sociales del Estado E.S.E., que hacen parte de la red públi-
ca de salud del Cauca incrementaron sus gastos en un 6,18% durante el
año 2020 comparado con el año 2019.
La ESE Hospital El Bordo, fue la entidad que más aumentó sus gastos du-
rante el año 2020, superando al año 2019 en un 18,78%, (incrementó sus
ingresos en un 4,04%), seguida por el Hospital Susana López de Valencia
que lo hizo en un 18,46% (disminuyó sus ingresos en 3,41%).
La ESE Centro 1 (Piendamó), fue la entidad que más disminuyó sus gastos
(-15,54) durante el año 2020, comparados con los comprometidos en el año
2019.
Es importante resaltar que las Empresas Sociales del Estado durante

los segundo y tercer trimestre de 2020 vieron disminuidos sus ingresos
como consecuencia del aislamiento obligatorio a la población. Así mismo
aquellas que incrementaron sus gastos fueron las mismas que aumenta-
ron la atención a pacientes primordialmente por COVID - 19.
Afectación a las finanzas de los municipios del Cauca

Para la vigencia 2018, cuarenta y nueve (49) municipios colombianos so-
brepasaron el límite del indicador de Ley 617, con las proyecciones para
el año 2020, realizadas por expertos de la Universidad de Antioquia, con
una reducción en los Ingresos Corrientes de Libre Destinación – ICLD
del 20 %, 368 municipios incumplirían la Ley 617 de 2000, en su mayo-
ría municipio de categoría 6, es decir los más pobres, los que a su vez
tendrían restricciones de acceso al crédito, problemas para apalancar su
funcionamiento, pérdida de recursos e incapacidad para generar políti-
cas y programas para mitigar los efectos de la pandemia en sus terri-
torios. Igualmente, al sobrepasar el límite del indicador establecido en
la Ley 617 del 2000, estos perderían acceso a recursos que distribuye el
20
Gobierno Nacional a través del Sistema General de Participación –SGP,
que son recursos que se asignan de acuerdo a la eficiencia administrativa
y fiscal por parte del Departamento Nacional de Planeación. Así mismo,
en la mayoría de los municipios de Colombia, la baja dinámica económica
implicará necesariamente disminuciones en el recaudo del impuesto de
industria y comercio, impuesto predial y sobretasa a la gasolina princi-
palmente.
Los municipios de Colombia enfrentaron y continúan enfrentando los

impactos sociales y económicos que representa el confinamiento de la
población, para ello se vieron obligados a ajustar los Planes de Desarrollo
durante el año 2020. Todo esto ha generado decrecimiento en la econo-
mía local, regional y nacional, lo cual implica que el gobierno tenga que
realizar gasto público de manera importante para poder ayudar a reacti-
var la economía.
Impacto en las finanzas de los municipios del Cauca

Para realizar el análisis tomamos datos de la plataforma SIA Contralo-
rías de las vigencias 2019 y 2020, rendida por alcaldes de los respectivos
municipios, presentados de forma resumida en las siguientes tablas:
Tabla 4. Ingresos (Recaudo) en pesos efectivamente causados a 31 de di-

ciembre de las vigencias 2019 y 2020 respectivamente.

do E.S.E.
Almaguer 38.009.201.093 27.891.971.058 -26,62%
Argelia 49.819.574.415 46.119.263.466 -7,43%
Balboa 22.981.656.728 22.405.005.375 -2,51%
Bolívar 48.154.530.592 48.799.706.805 1,34%
Buenos Aires 18.633.121.861 36.266.509.959 94,63%
Cajibío 50.142.325.575 52.843.485.462 5,39%
Caldono 42.178.610.844 40.785.041.908 -3,30%
Caloto 39.487.699.416 33.308.707.566 -15,65%
21
Corinto 32.558.519.372 31.689.944.192 -2,67%
El Tambo 52.730.327.053 54.815.446.668 3,95%
Florencia 11.391.117.442 10.412.263.406 -8,59%
Guapi 35.003.565.086 34.107.893.640 -2,56%
Guachené 40.045.721.253 30.533.345.795 -23,75%
Inzá 34.580.308.430 26.974.383.231 -21,99%
Jambaló 26.123.392.740 22.689.450.458 -13,15%
La Sierra 17.376.325.840 18.156.847.601 4,49%
La Vega 32.990.008.982 40.804.204.034 23,69%
López de 24.053.005.885 21.273.750.310 -11,55%

Micay
Mercaderes 20.939.470.091 23.925.653.697 14,26%
Miranda 45.606.995.344 36.848.794.238 -19,20%
Morales 44.746.570.354 41.301.066.905 -7,70%
Padilla 9.941.642.098 9.911.037.985 -0,31%
Páez 44.532.946.244 34.672.401.173 -22,14%
Patía 38.491.633.389 38.664.022.049 0,45%
Piamonte 16.361.898.311 17.350.638.552 6,04%
Piendamó 44.510.315.521 48.779.012.890 9,59%
Popayán 425.479.721.110 451.855.185.734 6,20%
Puerto Tejada 50.148.882.345 47.016.666.116 -6,25%
Puracé 24.786.374.451 20.784.461.970 -16,15%
Rosas 17.105.095.200 14.406.125.943 -15,78%
22
San Sebastián 17.161.172.325 17.988.794.112 4,82%
Santander 108.049.279.052 116.214.871.288 7,56%
Santa Rosa 12.048.560.546 10.045.467.570 -16,63%
Silvia 41.742.111.170 40.755.973.641 -2,36%
Sotará 22.165.236.736 22.028.415.064 -0,62%
Sucre 22.827.820.055 19.750.992.338 -13,48%
Suárez 28.761.821.015 29.007.253.643 0,85%
Timbío 36.518.472.358 37.187.508.442 1,83%
Timbiquí 34.051.862.789 19.100.244.762 -43,91%
Toribío 43.796.371.921 43.806.516.512 0,02%
Totoró 39.010.225.498 24.821.472.305 -36,37%
Villarrica 35.289.733.224 38.214.998.984 8,29%
TOTAL 1.840.333.223.750 1.804.314.796.845 -1,96%
Los municipios caucanos disminuyeron sus ingresos en 1,96% en el año

2020 comparado con el año 2019.
Los municipios que más disminuyeron sus ingresos fueron Almaguer; los
que tienen un gran porcentaje de población indígena como Totoró, Páez,
Inzá y Puracé; también lo hicieron los tres municipios del litoral pacífico,
Guapi, Timbiquí y López de Micay y aquellos municipios que tienen zonas
francas como Caloto, Guachené, Miranda y Puerto Tejada.
Sobresale el incremento de los ingresos en los municipios de Buenos Ai-

res, La Vega y Mercaderes y, esto se da por los recursos que percibieron
vía convenios con el departamento y la nación.
23
Tabla 5. Gastos (G. Compromiso) en pesos efectivamente ejecutados a 31
de diciembre de las vigencias 2019 y 2020 respectivamente.

do E.S.E.
Almaguer 34.004.764.608 23.843.206.425 -29,88%
Argelia 46.916.820.828 41.293.253.023 -11,99%
Balboa 21.681.256.848 21.516.910.514 -0,76%
Bolívar 83.688.002.026 44.300.657.137 -47,06%
Buenos Aires 25.019.919.482 28.564.112.274 14,17%
Cajibío 47.041.886.823 47.852.763.836 1,72%
Caldono 41.705.134.234 29.056.314.790 -30,33%
Caloto 44.941.574.557 32.634.881.965 -27,38%
Corinto 30.440.370.160 28.622.021.492 -5,97%
El Tambo 50.252.136.620 51.212.266.853 1,91%
Florencia 10.354.742.252 10.439.711.973 0,82%
Guapi 32.563.317.826 30.781.876.723 -5,47%
Guachené 38.275.348.791 28.624.738.333 -25,21%
Inzá 31.433.127.630 28.596.412.043 -9,02%
Jambaló 24.904.273.990 19.748.790.729 -20,70%
La Sierra 15.764.751.889 15.136.299.673 -3,99%
La Vega 29.288.222.673 26.668.004.788 -8,95%
López de 23.204.976.706 19.560.878.647 -15,70%

Micay
24
Mercaderes 20.638.740.187 24.003.534.247 16,30%
Miranda 43.109.851.484 32.701.925.408 -24,14%
Morales 39.409.727.534 32.531.876.465 -17,45%
Padilla 8.576.841.367 8.545.336.387 -0,37%
Páez 42.365.225.162 37.661.981.006 -11,10%
Patía 38.687.187.713 35.860.503.112 -7,31%
Piamonte 16.283.142.662 14.383.906.265 -11,66%
Piendamó 42.958.965.607 45.902.956.362 6,85%
Popayán 497.168.924.946 465.145.702.915 -6,44%
Puerto Tejada 41.968.120.760 42.043.775.760 0,18%
Puracé 20.547.542.464 17.662.898.775 -14,04%
Rosas 16.208.172.378 15.909.276.092 -1,84%
San Sebastián 16.422.888.708 15.267.846.828 -7,03%
Santander 108.391.734.988 106.572.199.744 -1,68%
Santa Rosa 11.055.232.168 9.293.049.509 -15,94%
Silvia 37.558.784.649 35.345.305.951 -5,89%
Sotará 22.313.495.646 20.072.744.201 -10,04%
Sucre 18.793.919.545 16.180.033.798 -13,91%
Suárez 26.494.994.164 25.994.598.287 -1,89%
Timbío 34.485.229.535 35.694.358.480 3,51%
Timbiquí 32.222.223.481 28.178.403.523 -12,55%
25
Toribío 45.361.098.768 36.358.108.667 -19,85%
Totoró 36.144.789.033 22.692.845.216 -37,22%
Villarrica 28.191.775.983 29.972.835.213 6,32%
TOTAL 1.876.839.236.878 1.682.429.103.427 -10,36%
Los municipios caucanos disminuyeron sus gastos en un 10,36% en el año

2020 comparado con el año 2019, cantidad muy superior a la disminución
de sus ingresos que fue de 1,96%. Lo anterior refleja buen comportamien-
to en el manejo y gestión de los recursos públicos
Los municipios que más disminuyeron sus gastos fueron Almaguer, los
que tienen un gran porcentaje de población indígena como Totoró, Páez,
Inzá y Puracé; también lo hicieron los tres municipios del litoral pacífi-
co, Guapi, Timbiquí y López de Micay y aquellos municipios que tienen
zonas francas como Caloto, Guachené y Miranda. Es decir, los mismos
municipios que se vieron enfrentados a la disminución de sus ingresos
disminuyeron sus gastos.
Sobresale el incremento de los gastos en los municipios de Buenos Aires y

Mercaderes, que son los municipios que más lograron recaudar ingresos.
Impacto en las finanzas de los municipios del Cauca

Dado el peso que tienen las finanzas del municipio de Popayán sobre las
del departamento del Cauca, consideraremos también sus entidades des-
centralizadas, las que se ven reflejadas en la siguiente tabla:
Tabla 6. Ingresos (Recaudo) y Gastos (Compromiso) en pesos efectivamente

causados a 31 de diciembre de las vigencias 2019 y 2020 respectivamente.
Municipio de 425.479.721.110 451.855.185.734 6,20%

Popayán
Acueducto de 46.598.114.488 39.731.986.213 -14,73%

Popayán
26
EMTEL S.A. – 60.630.045.348 62.889.431.212 3,73%
ESP
Movilidad 29.886.559.541 12.226.906.289 -59,09%

Futura SAS
Hospital U. 155.704.816.733 160.956.875.853 3,37%

San José
C.D.U. Popa- 2.928.110.407 2.382.858.738 -18,62%

yán
TOTAL 721.227.367.627 730.043.244.039 1,22%
Municipio de 497.168.924.946 465.145.702.915 -6,44%

Popayán
Acueducto de 66.493.306.147 66.601.698.842 0,16%

Popayán
EMTEL S.A. 54.042.066.637 125.984.489.427 133,12%

– ESP
Movilidad 24.446.573.986 22.839.156.293 -6,58%

Futura SAS
Hospital U. 154.933.614.504 184.580.571.033 19,14%

San José
C.D.U. Popa- 2.857.280.749 2.683.109.588 -6,10%

yán
TOTAL 799.941.766.969 867.834.728.098 8,49%
Fuente: SIA Contraloría de Popayán. JJS
Los ingresos del municipio de Popayán se incrementaron para la vigencia

2020 frente a la vigencia 2019 en un 6,20%, mientras que el gasto dismi-
nuyó en un 6,44%, lo cual evidencia, dada la situación de pandemia, un
manejo bastante adecuado de las finanzas públicas en el municipio de
Popayán.
27
Las entidades descentralizadas, que encienden las alarmas son: La Em-
presa Municipal de Telecomunicaciones de Popayán – EMTEL S.A. ESP,
que incrementó sus gastos en un 133,12%, dejando por recaudar durante
el año 2020 una suma superior a los 100 mil millones de pesos, y la Em-
presa de Acueducto y Alcantarillado de Popayán S.A. ESP., que disminuyó
sus ingresos en un 14,73% en el 2020 frente a lo recaudado en el 2019, pero
sus gastos crecieron.
En términos generales los ingresos del municipio de Popayán se incre-

mentaron en un 1,22%, mientras que los gastos lo hicieron en un 8,49%,
estos últimos, debido a sus entidades descentralizadas, ACUEDUCTO y
EMTEL.
Conclusiones y recomendaciones
• En términos generales, los ingresos de los entes territoriales y las
entidades descentralizadas del Cauca no se vieron considerablemente
afectados, dado que la mayoría de ellos se surten de transferencias del
presupuesto general de la nación, al tiempo que hubo un manejo bastante
acertado en la disminución de sus gastos.
• Se sugiere al Gobierno Nacional la necesidad de diseñar un plan de re-

activación económica para los municipios y departamentos de Colombia,
de largo plazo y para eso será necesario flexibilizar la Ley 617 del 2000
(racionalización del gasto público nacional y fortalece la descentraliza-
ción) y la Ley 358 de 1997 (disposiciones en materia de endeudamiento).
• La Ley de Regla Fiscal deberá ser revisada por el Ejecutivo y el Le-

gislativo, a fin de generarle ajustes ante choques fiscales inesperados y
posiblemente transitorios dados los fenómenos y magnitud originados
no solamente por la pandemia, sino también por la migración venezolana
que llega a cifras cercanas a los tres millones de personas. De esta ma-
nera autorizar al gobierno modificar las metas de déficit y crecimiento
anual de la economía, es decir, adoptar medidas de desviación temporal
de ajustes fiscales, teniendo controlada la autorización a mayor deuda
pública, que a su vez permita continuar con la reducción de desequili-
brios macroeconómicos ya logrados en años anteriores.
• Se recomienda a las secretarías de hacienda departamental y muni-

cipales ajustar el Marco Fiscal de mediano plazo a fin de garantizar la
sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y su contribución
a la estabilidad macroeconómica del país. Lo anterior teniendo en cuenta
el deterioro en los indicadores fiscales durante el año 2020 y seguramen-
te para los años 2021 y 2022 como una preocupante consecuencia de la
mayor desaceleración de la economía y de los efectos ocasionados por la
pandemia.
28
• Los datos y resultados obtenidos en el presente documento pueden
servir como referencias para nuevos estudios que permitan inferir con
mayor grado de exactitud el comportamiento y ajuste de las finanzas te-
rritoriales en las siguientes vigencias.
29
Referencias bibliográficas y fuentes consultas
• Dirección General de Apoyo Fiscal – Ministerio de Hacienda y Crédito
Público Implicaciones presupuestales y fiscales derivadas de la pandemia
del COVID - 19 para Entidades Territoriales. Mayo de 2020
• Dirección General de Apoyo Fiscal – Ministerio de Hacienda y Crédito

Público Modelo elaborado por la Dirección General de Apoyo Fiscal.
https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/portal/EntidadesdeOrden-
Territorial/pages_modelocovid19
• Banco Interamericano de Desarrollo

Análisis del impacto del COVID - 19 en las economías de la región andina
https://www.iadb.org/es/noticias/informe-del-bid-analiza-el-impacto-
del-covid-19-en-las-economias-de-la-region-andina
• Contraloría General de la República

Plataforma SIA Contralorías. Sistema Integral de Auditorías
• Federación Nacional de Departamentos – FND,

Informe. Efectos del COVID – 19. 2020
https://www.semana.com/economia/articulo/cuanto-han-dejado-de-re-
cibir-los-departamentos-por-la-covid-19/290105/
30
Informe anual de los recursos naturales y
del medio ambiente - vigencia 2020.
Presentación
Colombia en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y ODS en las
tres dimensiones social, económica y ambiental.
De acuerdo al CONPES 3918, denominado “Estrategia para la imple-

mentación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en Colombia,
menciona que Colombia se ha destacado por liderar la implementación
de agendas como las ODS, la cual contempla los objetivos y estos a su vez
unas metas que incluyen indicadores para medir su cumplimiento.
El Informe Anual sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Am-

biente en el Departamento del Cauca 2021, de acuerdo con el mandato
constitucional, se presenta a consideración de la Asamblea Departamen-
tal. Contiene el estado de protección y conservación de los recursos na-
turales, los servicios públicos y de las inversiones ambientales por parte
de los municipios durante la vigencia 2019 y 2020.
Es deber del Estado, de acuerdo con la Constitución Política, proteger la

diversidad e integridad del ambiente, planificar el manejo y aprovecha-
miento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sosteni-
ble, su conservación, restauración o sustitución, controlar los factores de
deterioro ambiental y garantizar el derecho de las personas a disfrutar
de un ambiente sano.
En el primer capítulo del Informe, denominado Recursos Naturales, se da

a conocer el comparativo entre el total de la ejecución de gastos realiza-
dos por los municipios versus la Inversión Ambiental de cada uno de ellos
correspondientes a las vigencias 2019 y 2020. En el segundo capítulo, In-
versión Ambiental, vigencias 2019 y 2020 y en el tercero contiene las enti-
dades y los proyectos ambientales que se les realizó auditoría modalidad
regular y el municipio de Mercaderes al que se realizó auditoría especial.
1. Gestión ambiental a nivel departamental

1.1 Gestión Ambiental a Nivel Departamental Vigencia 2019
La ejecución presupuestal efectuada por los entes territoriales del Depar-
tamento del Cauca para la vigencia 2019 alcanzó los $1.392.460.108.840,
de los cuales se invirtió un total de $128.356.293.230 correspondiente al
9.22% de la ejecución total.
31
Con la información reportada por los municipios del departamento del
Cauca, a través de la plataforma SIA Contralorías, se realizó una cate-
gorización para determinar los 10 municipios con mayor inversión en
materia ambiental.
Tabla 1 Comparativo Total Gastos Municipios Vrs. Inversión Ambiental 2019
32
En la tabla 1 se observa que los municipios con mayor inversión de recur-
sos son los municipios de Corinto, Santa Rosa, Guachené, Rosas, Totoró,
Puerto Tejada, Toribio, Jambaló, Argelia y La Sierra, el municipio de me-
nor inversión ambiental es Caloto siendo para todos la mayor inversión
en Agua Potable y Saneamiento Básico.
Gráfico 1 Municipios del Cauca con mayor inversión ambiental en la vigencia 2019
1.2 Gestión Ambiental a Nivel Departamental Vigencia 2020

La ejecución presupuestal efectuada por los entes territoriales del Depar-
tamento del Cauca para la vigencia 2020 alcanzó los $1.290.015.648.023,
de los cuales se invirtió un total de $89.416.569.833 correspondiente al
6.93% de la ejecución total.
Con la información reportada por los municipios del Departamento del

Cauca, a través de la plataforma SIA Contralorías, se realizó una cate-
gorización para determinar los 10 municipios con mayor inversión en
materia ambiental.
33
Tabla 2 Comparativo Total Gastos Municipios Vrs. Inversión Ambiental 2020
34
En la tabla 2 se observa que los municipios con mayor inversión de re-
cursos son los municipios de Piamonte, Almaguer, Santa Rosa, López de
Micay, Timbiquí, Villa Rica, Puracé, Argelia, La Sierra y Guapi, el munici-
pio de menor inversión ambiental es Caldono siendo para todos la mayor
inversión en Agua Potable y Saneamiento Básico.
Gráfica 2. Municipios del Cauca con mayor inversión ambiental en la vi-

gencia 2020.
Gráfico 2 Municipios del Cauca con mayor inversión ambiental en la vigencia 2020
2. Inversión ambiental por áreas

Las áreas contempladas para el análisis son:
• Agua Potable y Saneamiento Básico

• Protección, Conservación Recuperación de los recursos Naturales y Me-
joramiento Ambiental.
• Promoción, Fomento y Asistencia Técnica Agropecuaria
• Otros.
2.1 Agua potable y saneamiento básico

El sector de agua y saneamiento es fundamental dado que contribuye en
forma determinante en la calidad de vida de la población, por causa del
mejoramiento de las condiciones de salubridad y el desarrollo económico
de las comunidades en nuestro caso corresponde a los municipios del de-
partamento del Cauca; siendo este el sector de mayor inversión en todos
los municipios caucanos.
35
Tabla 3 Presupuesto Definitivo Vrs. Compromisos en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico -
Vigencias 2019 y 2020.
36
Gráfico 3 Presupuesto Definitivo Vrs. Compromisos en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico -
Vigencias 2019 y 2020.
2.1.1 Acueducto
El suministro de agua potable es deber que le corresponde garantizar a
los municipios quien debe asegurarse de la prestación efectiva del servi-
cio de acueducto y cuando no hubiere la infraestructura necesaria para
ello ofrecer soluciones alternativas de mediano y largo plazo; además se
debe prestar en forma continua.
En diferentes articulados de la Constitución colombiana contiene la im-

portancia del agua para el ser humano, el artículo 331 menciona que la
“privación del servicio de agua potable conlleva una grave vulneración de
las obligaciones que emanan del derecho fundamental al agua, específi-
37
camente las de disponibilidad y accesibilidad”.
Los sistemas de acueductos deben cumplir con las normas de calidad de

agua para consumo humano con el fin de evitar enfermedades epidérmi-
cas y gastrointestinales teniendo una relación inversamente proporcio-
nal entre calidad de agua y la morbilidad y mortalidad.
Para el servicio de acueducto se tiene en cuenta las inversiones realiza-

das a infraestructuras, mantenimiento, operación y Fondo de Solidaridad
y Redistribución de Ingresos, tal como se relaciona en la siguiente tabla:
Tabla 4 Inversiones en Acueductos 2019 -2020
38
Gráfico 4 Municipios de mayor inversión para acueductos vigencia 2019 y 2020
Para la vigencia 2019 los municipios que ejecutaron el 100% de lo presu-

puestado son: Argelia, Guapi, Mercaderes, Miranda, Páez y Timbiquí para
el 2020 el municipio de Miranda. Los municipios de menor ejecución
para 2019 fueron Buenos Aires y Balboa y en la vigencia 2020, La Vega y
Caldono.
2.1.2 Alcantarillados y Baterías Sanitarias

Incluido en el saneamiento básico se contempla lo correspondiente a
alcantarillados, baterías sanitarias y aseo, pero en este punto vamos so-
lamente a retomar las dos primeras.
El alcantarillado es la recolección municipal de residuos, principalmente

líquidos, por medio de tuberías y conductos; teniendo actividades com-
plementarias como es el transporte, tratamiento y disposición final de
tales residuos; aunque algunos municipios no cuentan con una planta
de tratamiento de aguas residuales con el fin de minimizar el impacto
ambiental negativo a las fuentes hídricas en donde van a descargar los
residuos líquidos.
Las baterías sanitarias o unidades sanitarias para viviendas rurales dis-

persas
39
Tabla 5 Porcentaje de ejecución en Alcantarillados y Baterías Sanitarias
Para la vigencia 2019 los municipios que ejecutaron el 100% de lo apro-

piado es Buenos Aires, Guachené, Mercaderes, Miranda, Toribío, Silvia,
Guapi, Almaguer y Piamonte y para la vigencia 2020 los municipios de
Miranda, Rosas y Santander de Quilichao.
40
2.1.3 Aseo
En este punto se tiene en cuenta la ejecución de los recursos destinados
para la recolección, transporte y disposición de los residuos.
Tabla 6 Ejecución de los recursos para el servicio de Aseo.
41
2.1.4 Planes de agua
2.1.4.1 Plan departamental de agua
El principio fundamental de los Planes Departamentales es garantizar

la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para
todos, es uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Gráfico 5 Principios de los Planes Departamentales
En el Departamento del Cauca tiene 38 municipios vinculados al PDA

y como Gestor del Plan Departamental de Aguas se tiene a la Empresa
Caucana de Servicios Públicos – EMCASERVICIOS S.A. E.S.P. quien ha
programado desde su creación un total de 129 proyectos, de los cuales 86
ya fueron liquidados, aunque no se conoce el nivel de satisfacción de los
beneficiarios de dichos proyectos, 10 proyectos terminados pendientes
para entregar a los municipios; 11 proyectos en ejecución; 14 suspendidos,
4 por iniciar y 4 en proceso de contratación tal como se relacionan en la
tabla No.6.
A continuación, se relacionan los aportes realizados por los municipios al

PDA para las vigencias 2019 y 2020 de acuerdo a la información suminis-
trada en la plataforma SIA Contralorías, formato F7 ejecución de gastos.
42
Tabla 7 Ejecución Recursos Plan Departamental de Agua
43
Tabla 8 Proyectos realizados por el Gestor del PDA Cauca desde 2010 a 2020
Gráfico 6 Estado de los proyectos desde la vigencia 2010 - 2020
44
2.1.4.2 Plan Carrasquilla
El Plan Carrasquilla conocido como los “bonos del agua”, 117 municipios
de todo el país contrajeron deudas 4 de esos corresponden al Departa-
mento del Cauca, aunque de acuerdo al informe de Auditoría de Cum-
plimiento realizado por la Contraloría General de la República sobre los
“recursos recibidos por los municipios vinculados al esquema de finan-
ciamiento denominado bonos de agua” se relacionan a los municipios de
Balboa, Buenos Aires, Caloto, El Tambo, La Sierra, Patía y Suárez.
En el cuadro 7 del Informe de la Contraloría General de la República se

relaciona las obras inconclusas en el municipio de Suárez - corregimien-
to de Miranda (Cauca) Contrato de Obra Civil No. 038 de 2011.
En el cuadro 8 del informe de la CGR se menciona las obras sin funcionar
En el cuadro 9 del informe de la CGR se menciona las obras funcionando
La CGR realizó comunicaciones para conocimiento a la Procuraduría Ge-

neral de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación.
De la información reportada a la Plataforma de SIA Contralorías en el
formato F7 ejecución de gastos se obtuvo la información reportada en la
tabla No.7.
45
Tabla 9 Presupuestos asignados y ejecutados por los Municipios endeudados con el Plan Carrasquilla.
Gráfico 7 Municipios endeudados con el Plan Carrasquilla
2.2 Protección, conservación, recuperación de los

recursos naturales y mejoramiento ambiental
2.2.1 Adquisición de áreas, protección, mantenimiento y
conservación de áreas de interés ambiental.
En el artículo 111 de la Ley 99 de 1993/ modificado por el artículo 210 de la
Ley 1450 de 2011/ los departamentos y municipios dedicarán un porcenta-
je no inferior al 1% del total de sus ingresos corrientes para la adquisición
y mantenimiento de las áreas de importancia estratégica con el objeto de
conservar los recursos hídricos o para financiar esquemas de pago por
servicios ambientales en dichas áreas.
Los municipios caucanos para las vigencias 2019 apropio 5,694,997,610 y

de estos ejecutó 4,431,023,557 correspondiente al 78% del total de la apro-
piación definitiva.
46
Para las vigencias 2019 de los $8,550,843,132 ejecutaron $5,537,509,701
correspondiente al 65% de lo presupuestado. Los municipios que apro-
piaron pero que no ejecutaron el presupuesto asignado para este sector
para esta vigencia son los municipios de López de Micay, Padilla y Puerto
Tejada.
En la vigencia 2020 el total apropiado por los municipios es de

$7,345,129,304 y de estos ejecutaron $1,951,094,811correspondiente al 27%
del total de la apropiación definitiva. Los municipios que apropiaron y no
ejecutaron para este sector son: Almaguer, Balboa, Caldono, Caloto, La
Vega, Morales, Páez, Puerto Tejada, Puracé, Silvia y Timbiquí.
El municipio que no apropio recursos para este fin en las vigencias objeto
de estudio fue el municipio de Guapi.
Tanto los que apropiaron y no ejecutaron los recursos para adquirir áreas
de interés, mantenimiento, conservación y protección de estas áreas in-
cumpliendo con lo establecido en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y
modificado con el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011 que dice:
“Artículo 111. Adquisición de áreas de interés para acueductos muni-

cipales y regionales. Declárense de interés público las áreas de impor-
tancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten
de agua los acueductos municipales, distritales y regionales.
Los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior

al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento
de dichas zonas o para financiar esquemas de pago por servicios am-
bientales.
Los recursos de que trata el presente artículo, se destinarán priorita-

riamente a la adquisición y mantenimiento de las zonas.”
A continuación, se relaciona la ejecución de los recursos utilizados para

la adquisición, mantenimiento, conservación y preservación de áreas de
interés ambiental.
47
Tabla 10 Ejecución de recursos Adquisición y Mantenimiento de Áreas
48
2.2.2 Prevención y atención de Desastres
Según la Ley 46 de 1988, define desastres como el daño grave o la alte-
ración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica
determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos catastrófi-
cos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de
la especial atención de los organismos del Estado y de otras Entidades de
carácter humanitario o de servicio social.
Para presentarse un desastre tiene una serie de actividades unas previas

al desastre que ayudan a prevenir o minimizar el impacto del desastre y
otra posterior que es atender, rehabilitar y reconstruir tal como se indica
en la gráfica No. 8 extraída de las Normas Internacionales ISSAI 5520.
Ciclo de gestión del desastre en que se presentan las fases previa y posterior al desastre
De acuerdo a la información reportada por las entidades territoriales a

la plataforma del SIA Contralorías se tiene lo plasmado en la tabla que se
relaciona a continuación:
49
Tabla 11 Ejecución recursos Prevención y atención de Desastres
Para la vigencia 2019 se apropió por cuenta de los municipios

$8,865,847,038 y se ejecutaron $7,225,038,164. Para esta vigencia los mu-
nicipios que cumplieron con el 100% de ejecución son: Caldono, Guapi,
Mercaderes, Miranda, Santa Rosa, Argelia y Corinto.
Para la vigencia 2020 se apropiaron $11,497,257,866 y ejecutados

$8,374,451,693. Los municipios que ejecutaron el 100% de lo apropiado
son los municipios de Guapi e Inzá.
50
2.3 Promoción, fomento y asistencia técnica agropecuaria
El segundo de los objetivos del milenio 2030 es “Hambre cero” según
información reportada por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo- PNUD, menciona que: “Los Objetivos de Desarrollo Sosteni-
ble buscan terminar con todas las formas de hambre y desnutrición para
2030 y velar por el acceso de todas las personas, en especial los niños, a una
alimentación suficiente y nutritiva durante todo el año. Esta tarea implica
promover prácticas agrícolas sostenibles a través del apoyo a los pequeños
agricultores y el acceso igualitario a la tierra, la tecnología y los mercados.
Además, se requiere el fomento de la cooperación internacional para asegu-
rar la inversión en la infraestructura y la tecnología necesaria para mejorar
la productividad agrícola”.
La Contraloría tomó la información reportada en la plataforma SIA Con-

tralorías para este sector para las vigencias 2019 y 2020 la cual se plasma
en la tabla relacionada a continuación:
Tabla 12 Ejecución de recursos para la Promoción, Fomento y Asistencia Técnica Agropecuaria
51
2.4 Otros
2.4.1 Gestión del Espacio Público
La Gestión Ambiental Urbana del espacio público se define como el
conjunto de acciones de: planeación, regulación, diseño, financiación,
construcción, administración, mantenimiento, protección, generación y
conservación, encaminadas a incorporar la dimensión ambiental, poten-
ciar los bienes y servicios ambientales en el espacio público urbano con
el fin mitigar los impactos ambientales, mejorar la calidad ambiental y
paisajística y preservar, restaurar y hacer uso sostenible de los recursos
naturales renovables a escala regional.
Mediante el CONPES 3718 de 2012, en la estrategia de “Vivienda y Ciu-

dades Amables” se determinó la necesidad de “expedir e implementar la
política Nacional de Espacio Público, mediante la cual apoyará a las en-
tidades territoriales en el fortalecimiento de su capacidad institucional
y administrativa para la planeación gestión, financiación, información y
sostenibilidad del espacio público.
En la Ley 9ª de 1989 y el Decreto 1504 de 1998 definen el espacio público

como el “conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos
y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por
su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas
que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los
habitantes” (Artículos 5° y 2°, respectivamente). Según el Decreto 1504 de
1998, el espacio público está integrado por la suma de elementos consti-
tutivos naturales, artificiales y complementarios.
De acuerdo a la información reportada por las entidades territoriales te-

nemos que para la vigencia 2019 tan solo 23 entidades apropiaron para este
sector el valor de $3,342,515,719 y 22 municipios ejecutaron $2,931,452,943.
Para la vigencia 2020 son 6 las entidades que apropiaron y las que eje-
cutaron estos recursos son 5; los valores de $3,176,313,636 y $1,679,467,316
respectivamente. Para este sector se tiene en cuenta mantenimiento,
construcción de parques, inversión en plazas de mercado.
52
Tabla 13 Ejecución de Recursos Destinados para Gestión del Espacio Público
2.4.2 Otros
Además de los sectores anteriores se tiene que los municipios apropiaron
y ejecutaron para Planificación y Gestión Ambiental, Transferencias CRC,
Cambio Climático, Educación Ambiental e Inhumación de Cadáveres.
Tabla 14 Ejecución de Recursos para otros sectores
3. Plan general de auditorías 2020 – vigencia auditada 2019

En el Plan General de Auditorías para la vigencia 2020 se realizó auditoría
regular a 23 entidades de las cuales se revisaron proyectos ambientales a
15 de ellas obteniendo como resultado 44 hallazgos de los cuales 29 son
de connotación disciplinario, 5 de incidencia penal y 10 con alcance fiscal
53
por valor de $35.433.446.59.
A continuación, se relacionan las entidades y los proyectos ambientales

evaluados para la vigencia 2019 correspondiente al PGA 2020.
Tabla 15 Municipios y Proyectos ambientales evaluados
54
55
Contraloría General del Cauca
Informe anual para la Asamblea Departamental del Cauca.
56
Contratación Sujetos de control fiscal – Cauca 2020
Informe consolidado del SEGUIMIENTO DE RENDICIÓN DE CUENTA
CONTRATOS SIA OBSERVA en la vigencia 2020.
Comportamiento de contratación: encabezan la taba las entidades que

evidenciaron mayor número de contratos NO RENDIDOS:
57
´
58
´
59
Modalidades de contratación vigencia 2020 – Cauca:
Encabezan la tabla, las entidades que más contratación directa realiza-
ron:
60
´
61
62
´
63
´
64
´
65
66
67
Contratación Covid – 19 - Sujetos de
control fiscal – Cauca 2020
Informe consolidado del SEGUIMIENTO DE RENDICIÓN DE CUENTA
CONTRATOS SIA OBSERVA en la vigencia 2020 referente a la contrata-
ción en modalidad de URGENCIA MANIFIESTA en atención al COVID - 19.
68
´
69
´
70
71
CAMBIOS DEL CONTROL
FISCAL EN COLOMBIA
Por:
Hernán Vicente Pabón Dorado
Economista, Especialista en Administración Pública, Magíster en Estudios
Políticos.
Por invitación del señor Contralor General del Departamento del Cauca,
Ingeniero César Alveiro Trujillo Solarte, escribí estas notas sobre el Con-
trol Fiscal en Colombia, analizando en forma breve los cambios que esa
función estatal ha experimentado en nuestra vida republicana y en mayor
detalle, los establecidos a partir de la Constitución Política de 1991 y los
resultados obtenidos en el ejercicio de control.
Concepto de control fiscal en Colombia y síntesis de su

evolución normativa
El artículo 267 de la Constitución Política de Colombia (CP) establece
que “la vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá
la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de
la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo
de recursos públicos”.1
Esta es una función que ha venido modificándose en el ordenamiento ju-

rídico que ha regido en Colombia, en respuesta a los cambios de la Admi-
nistración Pública. Los principales hitos que la misma ha experimentado
a lo largo de nuestra vida republicana han sido:
1. La Ley 6ª de 1821 crea la Contaduría General de Hacienda, con faculta-

des para examinar y fenecer las cuentas y ejercer jurisdicción coactiva.
2. En 1847 se crea la Corte de Cuentas con funciones fiscales e integrada

por miembros dependientes del poder Ejecutivo.
3. La Ley 20 de 1850 transforma la Contaduría en Oficina General de

Cuentas, y sus miembros son designados por el Congreso.
1 Este artículo es la norma vigente hoy en Colombia en materia de control fiscal. Corresponde al artículo 1º
del Acto Legislativo 04 de 2019 que modificó los artículos 267, 268, 271, 272 y 274 de la CP 1991.
72
4. En 1898 se restablece la Corte de Cuentas, integrada por 10 magistra-
dos designados para un período de cuatro años.
5. Las Leyes 61 de 1905, 19 y 110 de 1912, 36 de 1918 y 61 de 1921 introducen

otras modificaciones al ente fiscalizador.
6. En el año 1923 bajo la orientación de la Misión Kemmerer 2 , se expidió la
Ley 42 que creó el Departamento de Contraloría, con la función de ejer-
cer el control fiscal, y como Oficina Nacional de Estadística y Dirección
General de Contabilidad3 .
7. En las Reformas Constitucionales de los años 1945 y 1968 se estable-

cieron mecanismos para el ejercicio del control fiscal y se determinó el
procedimiento para la elección del Contralor.
8. En la Ley 20 de 1975, se determinó que el control fiscal debe ejercerse

en tres etapas denominadas control previo, perceptivo y posterior, en las
cuales primaba el examen del “objeto del gasto” y la rigurosidad de la
comprobación de su ejecución conforme a lo previsto en los presupuestos
públicos 4 . Además, se amplió la facultad de la Contraloría para fiscalizar
a los particulares que manejen los bienes y recursos del Estado, y de re-
frendar los contratos de la deuda pública.
9. En la Constitución Política de 1991 se definió que el control fiscal debe

ejercerse en forma posterior y selectiva e incluye el “ejercicio de un con-
trol financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la
economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales”. Se es-
tableció que la CGR es una entidad de carácter técnico con autonomía
administrativa y presupuestal.
Lo dispuesto en la CP fue desarrollado por las leyes 42 de 1993, 87 de 1993,

610 de 2000 y 1474 de 2011; y por las leyes 330 de 1996 y 1416 de 2010 en lo
referente a las contralorías departamentales y municipales, las cuales,
dentro de su respectiva jurisdicción, tienen las mismas responsabilida-
des y competencias de la CGR.
10. En el año 2019 por Acto Legislativo 04 –desarrollado mediante el De-

creto Ley 403 de 2020-, se ratificó lo dispuesto en la CP 1991 sobre su
ejercicio de manera posterior y selectiva; se da la posibilidad de ejercerse
en forma preventiva y concomitante, según sea necesario para garanti-
2 La cual, además efectuó un conjunto de recomendaciones, que marcaron la pauta en la reorganización de

las finanzas públicas del país: el sistema bancario, el Banco de la República, la contabilidad oficial.
3 En años posteriores, estas dos últimas funciones se asignaron a otros organismos de la administración
pública: el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE (Decreto 2666 de 1953) y la Conta-
duría General de la Nación (Constitución Política 1991, artículo 354), respectivamente.
4 También conocido como control “numérico – legal”.
73
zar la defensa y protección del patrimonio público; y se establecen otros
elementos que fortalecen el ejercicio del control fiscal por parte de la
Contraloría General de la República (CGR).
Los cambios en la CP 1991. Resultados

Al estudiar la trayectoria del control fiscal, es necesario considerar los
cambios establecidos en la CP 1991, debido a que introdujeron nuevos cri-
terios para el ejercicio de esa función, en armonía con las variaciones en
la vida política, social, económica y ambiental de los colombianos.
También se analizará en este punto, el efecto que la aplicación de esos

cambios ha tenido sobre las finanzas públicas y otras funciones que que-
daron como competencias de los organismos de control.
Los cambios
La CP de 1991 se aprobaron cambios sustanciales al ejercicio del control
en Colombia:
- Se creó el control interno como función de la Administración Pública, el

cual debe ejercerse conforme lo señale la ley 5 .
- Señaló que el control fiscal debe ejercerse en forma posterior y selectiva

6
.
- Estableció un conjunto de principios para el ejercicio de la vigilancia

y el control fiscal, que fueron desarrollados por la Ley 42 de 1993, prin-
cipalmente en los artículos 8º al 19º, de los cuales se transcriben tres a
continuación:
“Artículo 8º. La vigilancia de la gestión fiscal del Estado se fundamenta

en la eficiencia, la economía, la eficacia, la equidad y la valoración de los
costos ambientales, de tal manera que permita determinar en la admi-
nistración, en un período determinado, que la asignación de recursos sea
la más conveniente para maximizar sus resultados; que en igualdad de
condiciones de calidad los bienes y servicios se obtengan al menor costo;
que sus resultados se logren de manera oportuna y guarden relación con
sus objetivos y metas.
Así mismo, que permita identificar los receptores de la acción económica
5 La Ley 87 de 1993 reguló el control interno
6 Suprimiendo así los controles previo y perceptivo vigentes desde 1975.
74
y analizar la distribución de costos y beneficios entre sectores económi-
cos y sociales y entre entidades territoriales y cuantificar el impacto por
el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y evaluar
la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.
La vigilancia de la gestión fiscal de los particulares se adelanta sobre el

manejo de los recursos del Estado para verificar que éstos cumplan con
los objetivos previstos por la administración”.
“Artículo 12º. El control de gestión es el examen de la eficiencia y efi-

cacia de las entidades en la administración de los recursos públicos,
determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la
utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la iden-
tificación de la distribución del excedente que estas producen, así como
de los beneficiarios de su actividad”.
“Artículo 13º. El control de resultados es el examen que se realiza para

establecer en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos
y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la adminis-
tración, en un período determinado”.
Los artículos anteriores, que desarrollan en forma parcial el querer de

los Constituyentes de 1991 en torno al control fiscal, significan cambios
profundos en el quehacer de la CGR y demás entidades de control fiscal
en Colombia, pues además de reafirmar el objeto de esa función relacio-
nado con el manejo de los recursos públicos, establecen nuevos criterios
para la evaluación de la gestión fiscal - financiera de la administración en
términos de eficiencia, economía, eficacia, equidad; con el fin de que se
obtengan resultados como: asignación de recursos en la forma más con-
veniente para maximizar sus resultados, menor costo en la adquisición
de los bienes y servicios en igualdad de condiciones de calidad y opor-
tunidad, distribución de costos y beneficios entre sectores económicos y
sociales y entre entidades territoriales; valoración del uso y deterioro de
los recursos naturales y el medio ambiente y evaluación de la gestión de
su protección y conservación; distribución equitativa de las inversiones
estatales en términos personales y territoriales; uso de indicadores de
rentabilidad pública y desempeño.
Se podrían seguir deduciendo muchas más tareas a cargo de las entidades

que ejercen el control fiscal, asignadas en la CP 1991 y en los artículos 8º
al 19º de la Ley 42 de 1993. Es de entender, las beneficiarias directas del
cumplimiento de estas funciones y criterios sería la población del país y
la institucionalidad del Estado.
75
Resultados
Es indudable que, a partir de la CP de 1991, los organismos que ejercen el
control fiscal en Colombia, han tenido avances significativos en térmi-
nos organizativos, de mejoramiento en su talento humano, de recursos
tecnológicos y físicos, tanto a nivel nacional como en las entidades terri-
toriales. Y es necesario que esa tendencia siga.
Sin embargo, en nuestro país hay asuntos muy preocupantes que están
afectando la vida de la sociedad, el más significativo de ellos es la co-
rrupción, fenómeno que se presenta en todos los niveles y menoscaba el
erario público, cuya fuente es el esfuerzo de todos los colombianos. Se
mencionan algunos ejemplos bastante conocidos por lo reiterados: los
sobrecostos en las adquisiciones del Estado cuyos casos más notorios se
dan en el sector salud y en las obras de infraestructura; la facilidad para
la elusión y la evasión fiscal en especial en personas de altos ingresos
y patrimonios; muchas personas reciben apoyos del Estado, pero son
frecuentes los casos en que se entregan a familias que no lo necesitan,
incluso a fallecidos; las obras inconclusas que significan esperas en la
satisfacción de necesidades de la población y pérdidas en las inversiones
ya realizadas.
En este nefasto fenómeno están involucradas las diversas ramas del poder
público, el sector político, las empresas. Lo que se conoce en Colombia, es
la multiplicidad de los eventos de corrupción y a medida que se avanza en
el tiempo, son más numerosos y de montos más significativos.
Además, hay otras tareas de los entes de control fiscal que no han logrado
los resultados esperados en los 28 años de vigencia de la CP 1991:
- No se percibe el cumplimiento de los principios constitucionales que

debe observar la gestión de los recursos públicos: eficiencia, economía,
transparencia, eficacia, equidad.
- No se ha obtenido la maximización de los resultados en la asignación de

recursos, de modo que los bienes y servicios se obtengan al menor costo
en igualdad de condiciones de calidad y oportunidad.
- Falta la evaluación de la gestión en la protección y conservación de los

recursos naturales y del impacto en el uso de los mismos. En cambio, el
deterioro del medio ambiente y de la biodiversidad es significativo en el
país.
- Se siguen acentuando los desequilibrios socioeconómicos tanto perso-
nales como territoriales.
Con estas funciones, la CP buscaba atacar, además de la corrupción, otros

males que afectan sobremanera el país: la desigualdad socioeconómica,
76
el deterioro ambiental, el incumplimiento de objetivos y metas en los pla-
nes, programas y proyectos del gobierno.
Resultados tan negativos, parecen ser la antítesis de lo perseguido con

los principios señalados en el numeral anterior. Si bien los mismos son
responsabilidad directa de la administración pública, el ejercicio de su
vigilancia y control entró en la competencia de los organismos de control
fiscal en la CP de 1991.
Cambios en el Acto Legislativo 04 de 2019

El Acto Legislativo 04 de 2019, ratificó, en términos generales, los princi-
pios de la CP 1991 y estableció algunos cambios significativos al ejercicio
del control fiscal: a) Éste podrá realizarse de manera preventiva y con-
comitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección
del patrimonio público, y se regula su ejercicio, b) Se crea el sistema de
control fiscal, c) Amplió las competencias de la Contraloría General de la
República (CGR) señalando que le corresponde la vigilancia y el control de
la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y
respecto de todo tipo de recursos públicos, d) Determinó el seguimiento
permanente al recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el
acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal, e) La
CGR tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión
de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la
ley, f) El control jurisdiccional de fallos de responsabilidad fiscal gozará
de etapas y términos procesales especiales con el objeto de garantizar
la recuperación oportuna del recurso público, y su trámite no podrá ser
superior a un año en la forma en que lo regule la ley.
En lo relacionado con las entidades territoriales, este Acto señala que la

vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y munici-
pios donde haya contralorías, corresponde a éstas en forma concurrente
con la CGR; la Auditoría General de la República realizará la certificación
anual de las contralorías territoriales a partir de indicadores de gestión,
la cual será insumo para que la CGR intervenga administrativamente las
contralorías territoriales y asuma competencias cuando se evidencie fal-
ta de objetividad y eficiencia.
En fin, se perciben nuevas competencias y recursos legales para que la

CGR desarrolle en mejor forma sus funciones de vigilancia y control fis-
cal.
77
Conclusiones
1. Del breve análisis realizado en el apartado Resultados, se concluye que
el control fiscal no ha dado los resultados esperados con los cambios de
la CP 1991 7 : no ha sido eficaz en la lucha contra la corrupción y en el
cumplimiento de otras funciones establecidas en esa norma.
Parece que se haya quedado estancado en la visión numérico - legal de la

Ley 20 de 1975, a pesar de haber incorporado significativos mejoramientos
en la tecnología y en el talento humano de las instituciones que lo ejercen.
2. En lo relacionado con la corrupción, lo más grave es que se trata de
un fenómeno que está creciendo y seguirá haciéndolo, a menos que se
adopten cambios sustanciales en la gestión administrativa, en el control
fiscal y en el control social. En la primera se necesitan procesos de mejo-
ramiento continuo en la gestión financiera - fiscal de la administración;
en la segunda, es necesario asumir y ejercer con efectividad las funciones
del control fiscal establecidas en el Acto Legislativo 04 de 2019.
En cuanto al control social, es importante movilizar el comportamiento

de la ciudadanía para que se convierta en veedora efectiva de la gestión
pública a través de acciones de vigilancia y veeduría a la gestión pública y
a las acciones de las contralorías.
3. El país espera de los organismos de control fiscal, su contribución en la

búsqueda de mayor efectividad y eficiencia en la lucha contra la devasta-
ción de los recursos naturales, el mejor uso de los recursos públicos en el
combate contra la pobreza y la miseria, para conseguir una mayor soste-
nibilidad en todos los órdenes: social, económica, ambiental, territorial.
4. Se recomienda a las contralorías territoriales, prestar atención a los

indicadores de gestión que establezca la Auditoría General de la República
que será la base para su certificación anual; y a las pautas que establezca
la Contraloría General de la República para los efectos del seguimiento
a la gestión y a los parámetros que determine una posible intervención
administrativa, situación a evitar a toda costa.
5. Se espera que con el fortalecimiento de la función del control fiscal y

de la institucionalidad de la Contraloría General de la República esta-
blecidos en el AL 04 de 2019, se logren efectivos avances en su gestión en
defensa de los recursos públicos, pero también en temas urgentes que
estén a tono con compromisos del país con la sociedad nacional y con el
resto del mundo en lo social, lo económico y lo ambiental. A manera de
ejemplo:
- Los 17 objetivos de desarrollo sostenible
7 No se analiza en este sentido el AL 04 de 2019, porque solo entró en vigencia en el presente año (2020).
78
- La lucha contra la pobreza, la miseria y la desigualdad
- Los planes y programas para combatir el cambio climático
- La valoración de los recursos naturales del país y de los costos ambien-

tales
- La decisión de ganar en eficiencia, eficacia y efectividad en las inversio-

nes públicas.
Sin duda, es posible que se ha avanzado con mucha literatura en los te-
mas señalados,
Pero lo que se necesita en el país es que los entes de control diseñen y

apliquen metodologías y tecnologías apropiadas para el ejercicio de su
función principal; y orienten a quienes tienen que aplicarlas –empezando
por las contralorías territoriales - y a la comunidad en general.
79
- Página web: Contraloria.gov.co. Historia y Contralores. Contraloría

General de la República.
- Foro virtual AGR- Transformaciones del Control Fiscal Colombiano.
Auditoría General de la República. Octubre de 2020
Normas
- Acto Legislativo 04 de 2019
- Constitución Política de Colombia, 1991
- Decreto Ley 403 de 2020
- Leyes: 42 y 87 de 1993, 330 de 1996, 610 de 2000, 1416 de 2010 y 1474 de

2011.
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La verdad sabida y la buena fe guardada
en la pandemia covid - 19
Por:
Carlos Fernando Pérez Gelvez
Economista y Administrador de Empresas de la Universidad Santo Tomas,
Especialista en Gerencia Pública, Magíster en Gestión Pública y Gobierno,
Magister en Administración de Empresas, actualmente Contralor General de
Santander y Presidente del Consejo Nacional de Contralores.
Walther Mayger Duarte Gómez
Abogado de la Universidad Industrial de Santander, Especialista en Derecho
Público, Magíster en Derecho, Doctorando en Derecho, actualmente Jefe de
la Oficina Jurídica de la Contraloría General de Santander.
La Constitución Nacional, estableció que la Procuraduría General de la

Nación y la Contraloría General de la República son órganos de control8 ,
así mismo, la misma carta Constitucional encargó a la Contraloría Ge-
neral de la República de “la vigilancia de la gestión fiscal y el control de
resultado de la administración.”, entendiendo esta gestión fiscal y resul-
tados de la administración como una acción en el marco de la función
pública y sus principios (principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentra-
lización, la delegación y la desconcentración de funciones), así como, en el
cumplimiento de los fines del Estado 9 .
En el desarrollo de la Contraloría General de la República como Órga-

no de Control, la misma norma de normas, estableció que esta labor en
primera medida es una función pública, de igual manera define sobre
quienes se debe ejercer este control y en qué oportunidad se debe hacer 10.
En ese orden de ideas, el control a la gestión Fiscal 11 se realiza sobre “la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o
8 República de Colombia, Constitución Política, artículo 117.
11 ART 3 Ley 610 del 2000. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de
actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de de-
recho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta
adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo,
adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e
inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de
legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y
valoración de los costos ambientales
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bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo
tipo de recursos públicos” y se debe realizar de manera posterior, es
decir, después de haberse realizado la gestión, así mismo, este debe ser
selectivo, con el acto legislativo 04 de 2019 y el decreto 403 de 2020, se le
otorgó otra oportunidad para realizar el control, recayendo esta facultad
única y exclusivamente en el Contralor General de la República, este con-
trol es el preventivo y concomitante y se puede hacer ante la necesidad
surgida para garantizar la defensa y protección del patrimonio público
en materias específicas.
Una vez definido, los sujetos objeto del Control y los modos en que se debe
realizar el control, la Carta Constitucional ha definido las atribuciones y
funciones que le son propias al Contralor General de la República para
ejercer su labor 12 , siendo una de estas funciones la descrita en el párrafo
segundo, numeral 8 del artículo 268 artículo, estableciendo que “La Con-
traloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe
guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan
las investigaciones o los respectivos procesos fiscales, penales o discipli-
narios.”
El artículo 272 de la Constitución enviste de reconocimiento a la exis-

tencia de las Contralorías territoriales, así mismo, las reconoce como
organismo de control de la “la vigilancia de la gestión fiscal y el control
de resultado de la administración.” de los Municipios, Distritos y Depar-
tamentos, es decir, de los entes territoriales. Ahora, es claro que la labor
de ejercer control fiscal territorial debe generarle ciertas atribuciones
sobre los Contralores, bien sean Municipales, Distritales y Departamen-
tales, es así, como el mismo artículo 272, les otorga las misma facultades
del Contralor General de la República, al manifestar que “Los contralores
departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su
jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la Repúbli-
ca en el artículo 268 en lo que sea pertinente (…)”.
En el entendido que la Constitución le otorga también a los Contralores

Territoriales las plenas facultades de las que trata el artículo 268, es cla-
ro que la posibilidad de “exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la
suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investiga-
ciones o los respectivos procesos fiscales, penales o disciplinarios” tam-
bién le es atribuible a estos, esta facultad va en concordancia con la Ley
42 de 1993, que en su artículo 99 prevé la posibilidad que los Contralores
soliciten la remoción y la suspensión de funcionarios públicos a través de
los nominadores; en igual sentido el numeral 5 del artículo 105 de la Ley
136 de 1994, consagra que proceden las causales de suspensión cuando
la Contraloría solicite la suspensión provisional de conformidad a lo es-
tablecido en el numeral 8o., del artículo 268 de la Constitución Política,
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exigiendo verdad sabida y la buena fe guardada, la suspensión inmediata
de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos
procesos penales o disciplinarios; así mismo, lo ha ratificado explícita-
mente la Corte Constitucional en la Sentencia C-603 del año 2000:
“La Corte considera, entonces, que, si se otorga -como debe otorgarse- ple-
no efecto a la norma constitucional en mención, los contralores seccionales
y locales gozan, en sus respectivas órbitas de competencia, de la atribución
señalada al Contralor General por el artículo 268, numeral 8, de la Carta,
en su totalidad. Es decir que, como al hacer la remisión, el artículo 272
Ibídem no distinguió, tampoco el intérprete ni el juez constitucional pue-
den distinguir, y, por tanto, se encuentra autorizado constitucionalmente
cada contralor departamental, distrital o municipal, en el ámbito de su
respectivo departamento, distrito o municipio, para exigir, verdad sabida
y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras
culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o discipli-
narios.”
No es solo la jurisdicción Constitucional la que ha reconocido la posibi-

lidad que los Contralores Territoriales puedan suspender funcionarios,
pues, el Honorable Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado
Alejandro Ordoñez Maldonado, estableció en sentencia 78-2000 del 13 de
julio del año 2000 que:
“para la sala los preceptos del artículo 268 y 272 de la constitución Po-
lítica otorgan en forma clara y precisa, tanto al Contralor General de la
República, como a los Contralores Departamentales, la atribución cons-
titucional de exigir bajo su responsabilidad, la suspensión inmediata de
funcionarios mientras culminan las investigaciones derivadas de un pro-
ceso penal o disciplinario”
Por lo tanto, es posible que el máximo responsable de los organismos de

Control Fiscal del orden Territorial en Colombia pueda suspender fun-
cionarios. Esta suspensión debe ejercerse en el marco de las investiga-
ciones penales y disciplinarias que tengan relación con la suspensión, tal
y como lo ha reforzado el Consejo de Estado en concepto radicado bajo
el número 452 del 15 de Julio de 1992 estableciendo que “la orden de sus-
pensión del cargo presupone la existencia de investigaciones fiscales, o de
procesos penales o disciplinarios contra sujetos pasivos del control fiscal y
se mantienen por mandato constitucional mientras culminan las investiga-
ciones o los respectivos procesos penales”.
Esta medida puede terminar convirtiéndose en una actuación desmedida

o ausente de proporcionalidad, sin embargo, la jurisprudencia ha defini-
do un límite temporal de tal suspensión, siendo este límite el dictamina-
do por las investigaciones, en ese sentido, la suspensión solo puede llegar
hasta el término de las correspondientes investigaciones Fiscales o los
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procesos penales y/o disciplinarios, al respecto hay que hacer mención
de:
Sentencia T - 416 de 2016:

“Para el caso de las contralorías en el proceso de responsabilidad fiscal,
el término de suspensión provisional del ejercicio del cargo se extenderá
hasta que se profiera decisión de fondo, es decir, fallo con o sin responsa-
bilidad fiscal o de archivo de las diligencias.”
“(…)
IV). Temporalidad: Por mandato constitucional la suspensión se mantiene

mientras culminan las investigaciones fiscales o los respectivos procesos
penales o disciplinarios (…)”
En cuanto al nivel de exigibilidad que conlleva el acto administrativo

mediante la cual se solicita la suspensión de un funcionario, esta tiene un
carácter vinculante y casi que imperativo, pues, el Contralor finalmente
exige la suspensión del cargo, lo que deja sin decisión al nominador y
termina siendo de ejecución forzosa.13
Finalmente, hay que tener en cuenta que la suspensión para el caso de

las facultades de los Contralores, no corresponden a una actuación en
la esfera sancionatoria, pues, esta es un hecho provisional, es decir es
una medida cautelar que busca tener el camino más expedito en pro del
resarcimiento del daño fiscal que se generé, por lo tanto, al ser una si-
tuación transitoria, la presunción de inocencia se mantiene intacta y no
hay violación alguna del debido proceso sancionatorio, pues, no se im-
pone sanción. Al respecto la Corte Constitucional ha manifestado en la
sentencia T-416 de 2016 al citar la sentencia C-603 del 2000:
“<<Por otra parte, la medida en comento tiene un alcance provisional, por

cuanto no se separa definitivamente a los servidores públicos involucra-
dos, cuya presunción de inocencia -en el campo fiscal, en el disciplinario
y en el penal- todavía no ha sido desvirtuada (art. 29 C.P.). Pero permite
que, si el Contralor tiene razones poderosas para temer que la permanen-
cia de aquéllos en el desempeño de sus empleos pueda afectar las investi-
gaciones, dificultar la tarea de fiscalización o comprometer todavía más
el interés colectivo, los bienes del Estado o la moralidad pública, demande
del nominador, con la referida fuerza vinculante, que se los suspenda, no
13 República de Colombia, Corte Constitucional Colombiana, Sentencia C-603 de 2000 estableció que
“El uso de la atribución en referencia tiene repercusión directa en la interrupción del ejercicio del cargo
público objeto de la actuación del Contralor, ya que, cuando éste se dirige al nominador en demanda de
la suspensión, no le deja alternativa distinta de proceder a ella. Se trata de un requerimiento con efectos
vinculantes para el nominador, ya que la Carta Política emplea el término “exigir”, lo que definitivamen-
te es distinto de “solicitar” o “pedir”, expresiones que, al fin y al cabo, dejarían la decisión en manos del
funcionario administrativo correspondiente. Una exigencia tiene connotación imperativa; hace forzosa la
ejecución de lo exigido”
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a título de sanción sino como instrumento transitorio encaminado a la
efectividad del control. >>”.
Ahora al ser transitoria, es claro que si no se encuentra responsabilidad

una vez se terminen las investigaciones, el suspendido podrá reponer
contra el Contralor que solicitó la suspensión en la vía de lo contencio-
so administrativo con el fin de obtener una reparación de los perjuicios
causados.
En conclusión, la suspensión de funcionarios si es legítima para los Con-

tralores Territoriales como función, esta facultad tiene cuatro caracte-
rísticas. En primer lugar, debe, existir la plena competencia del Contra-
lor; segundo: existe un carácter vinculante para el nominador; tercero:
hay una responsabilidad del Contralor que exige la suspensión; como
cuarto: hay una temporalidad; la jurisprudencia ha establecido también
estos cuatro elementos14 , sin embargo, se podría decir que hay una quinta
características, siendo esta la de la existencia necesaria de investigacio-
14 República de Colombia, Corte Constitucional Colombiana, Sentencia T – 416 de 2016: “Los parámetros
que deben ser tenidos en cuenta por las Contralorías para exigir la suspensión de funcionarios en virtud
de la potestad prevista en el artículo 268-8 Superior, son los siguientes:
I). Competencia: De conformidad con los artículos 268-8 y 272-6 el Contralor General de la República y los
Contralores Departamentales, Distritales y Municipales, en el ámbito de su jurisdicción, están facultados
para exigir bajo su responsabilidad y en aplicación del principio de verdad sabida y buena fe guardada la
suspensión inmediata de funcionarios contra los cuales se adelanten investigaciones o procesos penales o
disciplinarios originados en el ejercicio del control fiscal.
II). Carácter vinculante para el nominador: Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido
que no es potestativo del nominador decidir si cumple o no la exigencia presentada por el Contralor de
suspender de manera provisional a determinado funcionario por cuanto el “uso de esta atribución tiene
repercusión directa en la interrupción del ejercicio del cargo público objeto de la actuación del Contralor,
ya que, cuando éste se dirige al nominador en demanda de la suspensión, no le deja alternativa distinta de
proceder a ella. Se trata de un requerimiento con efectos vinculantes para el nominador, ya que la Carta
Política emplea el término “exigir”, lo que definitivamente es distinto de “solicitar” o “pedir”, expresiones
que, al fin y al cabo, dejarían la decisión en manos del funcionario administrativo correspondiente. Una
exigencia tiene connotación imperativa; hace forzosa la ejecución de lo exigido”. De este modo, el nomina-
dor no puede modificar, aplazar o rechazar la exigencia realizada por el Contralor.
III). Responsabilidades de los contralores: El artículo 268-8 Superior dispone que “la Contraloría, bajo su
responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios
mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios”. Lo anterior, im-
plica que el funcionario que fue absuelto de las investigaciones que cursaban en su contra podrá acudir a
la administración de justicia y demandar al Estado con el fin de obtener la reparación de perjuicios a través
del medio de control de reparación directa. Del mismo modo, el Estado podrá repetir contra el funcionario
que exigió la suspensión de conformidad con el artículo 90 de la Carta Magna. Sobre este aspecto, la Sala
realizará un análisis más detallado en páginas subsiguientes.
IV). Temporalidad: Por mandato constitucional la suspensión se mantiene mientras culminan las investi-
gaciones fiscales o los respectivos procesos penales o disciplinarios. Separar temporalmente a los funcio-
narios que se ven involucrados en este tipo de investigaciones es una medida preventiva que impide que la
permanencia en el cargo dificulte el curso normal de las mismas”
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nes de carácter fiscal o de procesos penales o disciplinarios, con ocasión
de los hechos que motivan la suspensión.
La pandemia COVID - 19
La aparición del COVID - 19, generó un panorama diferente en el esce-
nario de la administración pública, nos llevó a un paisaje que se había
vislumbrado, pero que a su vez era visto como catastrófico, a tal punto,
que solo era digno de las mejores escenas de ciencia ficción.
No obstante, las concepciones de esta realidad, las administraciones se
vieron en las imperiosas obligaciones de realizar contrataciones inme-
diatas, escenario en el cual la urgencia manifiesta y la calamidad fueron
las figuras por excelencia, con el fin, de no solo mitigar las emergencias
y crisis en materia de salud, sino también, las crisis socio económicas,
surgidas de un modelo que pese a buscar igualdades está en un marco
enorme de desigualdades, generadas en gran medida por los brotes de
corrupción presentes en algunas administraciones y funcionarios públi-
cos.
Las malas prácticas generadoras de corrupción corren y corrieron el ries-

go de estar presentes en los procesos y actuaciones realizadas en el mar-
co de las urgencias manifiesta y/o las declaratorias de calamidad, pues,
el tipo de contratación bajo estas, puede carecer, en algunos momentos,
de los controles necesarios, por la inminente necesidad y premura que
requieren cubrir la urgencia o calamidad surgida. Y para el caso de los
dineros usados para mitigar el impacto COVID - 19, la situación no ha
estado ajena a la aparición de prácticas corruptas.
Para evitar la presencia de corrupción y permitir el ejercicio del control

fiscal, es necesario crear a la par de la emergencia, un proceso especial
para este control, de tal manera, que existan trámites y/o actuaciones
tanto en materia de control, como de responsabilidad, que permitan ac-
tuar de inmediato y evitar el daño instantáneo, pues, una vez ejecutado
el acto generador del menoscabo fiscal, el control y el establecimiento
gozan de poco tiempo para realizar su respectiva labor, pues, la ejecución
así lo genera consecuencialmente. En ese escenario es importante el uso
de la auditoría exprés, que permite acortar el procedimiento y una vez
estando reglado esto en los procesos y procedimientos de Control fiscal,
el desarrollo tendrá mayor celeridad y especificidad.
Ahora bien, con la implementación de la nueva Guía de Auditoría Terri-

torial GAT, la figura de la actuación especial y el material humano que le
imprimen los Grupos de Reacción Inmediata de las Contralorías, son aún
mayores elementos que permiten más efectividad, eficiencia y eficacia. No
obstante, el procedimiento en materia de Control Fiscal, también existe
la posibilidad de generar apertura de investigación en responsabilidad
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fiscal en virtud del desarrollo de una queja que tenga ciertos materiales
que conlleven a un daño posible.
Ahora bien, en el entendido que el tiempo no resulta ser un buen aliado

para el control de los contratos realizados en virtud de la Pandemia CO-
VID - 19, hay que sumar la posible intervención de quien es el presunto
generador del daño y que en muchas ocasiones ejercen autoridad y cer-
canía sobre el proceso contractual y parte de los presuntos vinculados, la
implementación de la Verdad Sabida y la Buena Fe Guarda pueden cum-
plir un papel sobresaliente, pues, esto permitiría ejercer un trabajo más
expedito, claro y diáfano, sin el intervencionismo de los presuntos impli-
cados. Sin embargo, no hay que olvidar que deben existir los elementos
constitutivos para llamar a la suspensión, etapa en la que es preciso ob-
servar las investigaciones en materia disciplinaria y penal causadas por
los hechos que atenta contra el bienestar social o el inicio de procesos en
Responsabilidad Fiscal junto a su correspondiente investigación, escena-
rio en el cual, el inicio de esta investigación por queja o por auditoría bajo
un procedimiento abreviado termina siendo protagónicos en materia de
ejercer el principio ya mencionado y la designación de la correspondiente
suspensión, que puede cesar cuando ya existan los suficientes materiales
probatorios para dictaminar la existencia de responsabilidad.
En esta materia, resulta bastante útil la figura de la Verdad Sabida y la

Buena Fe guardada con fin de ejercer presuntos encubrimientos e inter-
venciones en el ejercicio de las funciones de las Contralorías territoria-
les, por lo tanto, en materia de Control de los recursos en el marco de la
Pandemia COVID - 19, las suspensión de funcionarios y servidores como
medida cautelar, puede resultar siendo la mejor herramienta para evitar
la malversación del erario en donde se usa el COVID - 19 como excusa
para vulnerar los principios constituyentes de responsabilidades disci-
plinarias, fiscales y penales.
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Debilidades del control
fiscal territorial
Por:
Álvaro Jesús Urbano Rojas
Ex Contralor Departamental del Cauca, especialista en gestión y finanzas.
Es relevante destacar que el control de lo público no es de carácter exclu-

sivo para las Contralorías, pues presenta distintas modalidades, a saber,
como aquel que se realiza exteriormente por parte de entidades con co-
nocimiento técnico como la Auditoría General de la República, así como
el control interno, que se realiza dentro de cada una de las entidades de
la administración y finalmente el control social que realiza la ciudada-
nía en ejercicio de la soberanía Popular. Lo que permite concluir que el
control fiscal, es una de las manifestaciones más férreas de la defensa
del interés general y la democratización de los recursos en la búsqueda
de la correcta ejecución de los mismos por parte de los gestores fiscales.
No obstante, el control fiscal se ha visto rezagado, pues carece de he-
rramientas efectivas para poder controlar la ejecución del gasto, lo que
hace obligatorio recurrir a la tecnología en busca del flujo informativo en
tiempo real, garantizando que la ejecución del erario llegue efectivamen-
te a las comunidades.
Es urgente la virtualización de los medios de control, en materia de uso

de los recursos públicos, para combatir la corrupción que cada vez se
tecnifica para apropiarse de los dineros públicos de manera descarada
e impune, lo que devela de manera insoslayable la afectación nefasta que
sufre el control territorial por los continuos recortes presupuestales, los
debilitamientos técnicos y tecnológicos, agravados por el desprestigio
que adolecen algunos contralores de bolsillo que hacen infructuosa la
vigilancia fiscal a las administraciones seccionales.
El Congreso de la República acaba de aprobar la reforma al Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPA-
CA), iniciativa presentada por el Consejo de Estado en coordinación con
el Gobierno Nacional, para la integración de herramientas tecnológicas
disponibles, entre otras cosas, fortaleciendo el control fiscal territorial.
Se trata de un proceso complejo y difícil, dado que la corrupción se ha
enquistado en todas las instancias del Estado, pues los entes de control
no tiene herramientas efectivas y se encasilla en procesos auditores pri-
mitivos y desactualizados, donde mientras el control fiscal divaga por
las escaleras, salvando innumerables escaños, la corrupción avanza en
la comodidad de un ascensor con la complicidad de un sistema perverso,
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garantista para el delincuente de cuello blanco, ineficaz e ineficiente,
donde se privilegia al tramposo, pues no se han modernizado los proce-
sos auditores con las nuevas tecnología de la informática y las telecomu-
nicaciones.
Es urgente fortalecer las contralorías territoriales garantizando que
aquellas sean lideradas por contralores autónomos, seleccionados me-
diante concursos de méritos, por periodos improrrogables de ocho años,
mediante selección neutral y reglada adelantada por instituciones cali-
ficadas, objetivas e independientes como las cámaras de comercio o las
universidades, claro está con la vigilancia del Departamento Administra-
tivo de la Función Pública; contralores con altos perfiles de desempeño,
comprobada moralidad y ética, preferiblemente especialista en auditoría
fiscal, finanzas o gestión pública; Sin que los congresistas, concejales
y diputados intervengan, ni mucho menos los gobernadores y alcaldes,
quienes sin reato de culpa invaden la órbita de acción del control fiscal
territorial.
Para darles independencia, es conveniente asignarle funciones de jueces

en el trámite del proceso y en la ejecución de los fallos de responsabilidad
fiscal, con facultades de jurisdicción coactiva, extinción de dominio de
los bienes adquiridos con recursos de la corrupción y medidas efectivas
de embargo, secuestro y remate de los bienes de los corruptos.
No he podido entender por qué las Contralorías, las veedurías y la Agen-

cia de Defensa Jurídica trabajan de manera desarticulada, sin capacidad
reactiva para prender alertas tempranas sobre situaciones que ponen en
peligro el presupuesto público. Según la Contraloría General de la Repú-
blica, el desangre de la corrupción le cuesta al país más de $50 billones al
año, una cifra que serviría para garantizar durante dos años educación
gratuita a todos los estudiantes universitarios de pregrado y solventar
además el déficit fiscal sin sobrecargar al pueblo con impuestos y gravá-
menes de inoportunas reformas tributarias.
La crisis del control fiscal territorial corresponde a varios factores, dado

su origen eminentemente politizado. El Congreso elige al Contralor Ge-
neral de la República, a las 73 contralores departamentales y municipales
los eligen las asambleas departamentales o los concejos municipales,
pero en realidad el que tiene injerencia directa es el gobernante con la
coalición mayoritaria, es decir la rama ejecutiva. Las corporaciones
públicas de elección popular, sirven de notarios en la elección de los con-
tralores y eso lo demuestra la historia. El Congreso, por su debilidad e
inexistencia de partidos, termina eligiendo al contralor que imponga la
rama ejecutiva, y ocurre exactamente lo mismo a nivel departamental y
municipal.
Los congresistas, diputados y concejales obtienen cuotas de poder buro-

crático regional en las contralorías, pero realmente la decisión grande la
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toma la rama ejecutiva, y eso es un contrasentido, porque la contraloría
es el órgano más importante de vigilancia y supervisión. Esa es la ver-
dadera herramienta contra la corrupción y con la que el Congreso de la
República y las demás corporaciones públicas de elección popular pueden
ejercer control político. Esa politización lleva a que las Contralorías no
puedan cumplir su rol a cabalidad.
Un problema notorio de las Contralorías es la inexistencia de respon-

sabilidad fiscal clara, con un régimen supremamente disperso, amplio
y ambiguo, donde la discrecionalidad es muy grande y donde el ámbito
de competencia y la aplicación del control fiscal están desarticulados.
Colombia cuenta con un sistema de control fiscal no jurisdiccional. En
Europa los sistemas de control fiscal son jurisdiccionales.
La obsolescencia de nuestra normatividad en materia de organización de

entidades de control fiscal tiene tres grandes talanqueras que impiden su
desarrollo armónico: la politización, su dependencia de la rama ejecutiva
y la ausencia de un régimen preciso de responsabilidad fiscal con un ám-
bito definido y concreto de competencia funcional.
En Colombia tenemos un híbrido, debido que, desde su génesis, en gran

parte, replica los modelos de control fiscal existentes en el mundo, con
un proceso auditor obsoleto y en alto grado ineficiente que pretende vi-
gilar todo, pero sin tomar decisiones sistémicas. En 1923 llegó la Misión
Kemmerer, como asistencia técnica por parte del gobierno norteame-
ricano para organizar las finanzas públicas colombianas y administrar
la ejecución en la distribución de los recursos por la indemnización de
Panamá. La Misión decidió acabar con el tribunal de cuentas existente en
el país y reemplazarla por una auditoría, creando la Contraloría General
de la Nación. Se decidió que el contralor debía ser elegido por el Congreso
de la República. Un Congreso débil, en un estado con vocación presiden-
cialista, con un ente politizado, donde la elección del contralor General
de la República es designado con acuerdos previos con el ejecutivo. Otra
diferencia notable con el control del ‘‘Common Law’’ es, que aunque el
control anglosajón sólo presenta informes, el colombiano dice que no es
suficiente, debido a que está creada la figura de actos administrativos
y se necesitan unas sanciones, pero como el Contralor escogido no es
juez, que es el único operador jurídico que pueden sancionar, se crea otro
híbrido llamado “sanción administrativa”, para que el contralor, aparte
de hacer control fiscal, pueda ejercer sanciones de tipo administrativo y
aquellas estén posteriormente sujetas al control jurisdiccional en el Con-
tencioso Administrativo, o sea ante los jueces, Tribunales Administrativo
y el mismo Consejo de Estado, órganos no especializado en asuntos fi-
nancieros o administrativos.
La Constitución de 1991 descentralizó el control fiscal, implementando

un sistema sin régimen indefinido, sin competencias reales de sanción
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de los actos administrativos y con unas contralorías municipales y de-
partamentales carentes de métodos estandarizados. Existen 64 audito-
rías distintas a parte de la nacional, en donde no trabajan igual, no leen
igual los expedientes, no tienen una tarifa probatoria y no interpretan
de la misma manera los hechos, porque es discrecional. Por ello, surge
la idea de crear un Tribunal de Cuentas y modernizar con la virtuali-
dad las entidades de control fiscal por varias razones: primero, porque
necesitamos un órgano de naturaleza jurisdiccional con expedientes
electrónicos y virtuales, que de manera efectiva y en tiempo real, anulen
los actos administrativos por carácter de especialidad que desarrolle un
régimen de responsabilidad fiscal preciso y exacto, que no se preste a
discrecionalidades, ajeno a la rama legislativa y a las corporaciones de
elección popular como asambleas departamentales y concejos municipa-
les o distritales, con un Tribunal de Cuentas integrado por magistrados
seleccionados por medio de un concurso de carrera administrativa que
elija a los mejores y que los mejores hagan carrera internamente, para
que solamente se deban al órgano y al Estado, sin riesgos de influencias
políticas, donde una de las funciones primordiales es asistir e informar
a las corporaciones públicas de elección popular, para que estas ejerzan
el control político, para fortalecer y enriquecer la democracia, haciendo
una reforma de fondo para tener un verdadero equilibrio de poderes.
Para acometer los retos surgen propuestas de cambios, desde los mismos
entes de control fiscal, como en el caso de los estudios de la Contraloría
General y la Auditoría General de la República, estudios que se carac-
terizan por el análisis de variables organizacionales de las entidades
fiscalizadoras, la interacción y la coordinación del ente de Control Fiscal
Nacional con los entes del control fiscal territorial.
Otros estudios son el reflejo de una visión macro con propuestas que
propenden por cambios del sistema, pasando de un modelo unipersonal
a un modelo colegiado, con jurisdicción propia. Los diferentes estudios
sobre el control fiscal colombiano, las propuestas de ajuste o cambios del
sistema, los resultados del índice de percepción de corrupción, permi-
ten concluir que existe la necesidad de reformar nuestro actual sistema
de control fiscal para fortalecer su importancia como mecanismo de
responsabilidad fiscal de los gobiernos democráticos, el equilibrio de
poderes, la mejora de la capacidad del Estado en la gestión eficiente de
los recursos públicos en la búsqueda del bienestar general, garantizando
la inversión y gastos para el cumplimiento de los fines y cometidos del
Estado y se mantenga la confianza en las instituciones públicas.
Si se acogen propuestas políticas de cambio del Sistema, como la pre-

sentada ante el Congreso de la República, mediante el proyecto de Acto
Legislativo número 093 de 2016, caracterizada por la creación de un
Tribunal de Cuentas con jurisdicción especial, es importante conocer el
referente del modelo comparativamente, de tal manera que sirva de me-
dida para prever los posibles efectos o consecuencias y tomar las medidas
91
necesarias que garanticen los resultados esperados. El modelo colegiado
español con jurisdicción de Control Fiscal o externo especializada, tiene
elementos comunes con el modelo colombiano, entre los que se describen:
la competencia del control territorial en cabeza de los órganos definidos
por las Comunidades Autónomas.
En Colombia, la autonomía de los entes de control fiscal es más aparente

que real, no hay una verdadera independencia presupuestal ni tampoco
una verdadera autonomía administrativa. Los sujetos del control fiscal
tienen que presentar muchas cuentas e informes sin ninguna relevancia,
pertinencia o utilidad significativa, en detrimento a la forma de vigilancia
fiscal, que es posterior y selectiva a la ejecución de los recursos estatales.
Por otra parte, el modelo español también tiene elementos que difieren
del colombiano tales como: la configuración del sistema en una jurisdic-
ción especial e independiente, su forma colegiada en cabeza de un Tri-
bunal de Cuentas integrado por doce Consejeros de Cuentas, la figura
del Fiscal del Tribunal de Cuentas español, la función del Tribunal de
Cuentas sobre la fiscalización de la actividad económico-financiera y la
contabilidad de los partidos políticos, atribuida en Colombia al Conse-
jo Nacional Electoral. No obstante, algunos de estos elementos pueden
adaptarse para fortalecer el Sistema de Control Fiscal Colombiano.
Entre otros aspectos para considerar, bajo el modelo que se adopte, se
encuentran: la independencia de los órganos fiscalizadores superiores,
que se genera a partir de la elección meritocrática de sus miembros, libre
de preferencias partidistas, la exigencia de mayores inhabilidades para
ocupar el cargo; las facultades de autonomía funcional, presupuestal y
administrativa; una regulación común o única y el mejoramiento de los
mecanismos de coordinación entre las instituciones de control externo.
También es importante considerar las necesidades de cooperación e in-

tegración entre los órganos de Control Fiscal tanto a nivel interno de los
países, como entre los Estados frente a las consecuencias de la globali-
zación económica. Las posibilidades de mejora se encuentran abiertas a
través de estudios especializados de los diferentes elementos aplicados
en el control externo comparado, así como de elementos de desarrollo
propio de nuestra dinámica de Estado, que requerirán de serios ajustes
constitucionales, pero solo se harán realidad con el compromiso político
excluido de intereses individuales o partidistas. Los estados se fortalecen
con la gestión de las entidades fiscalizadoras superiores, bajo el modelo
que las definan, son fuente de legitimación, en la medida en que sus ac-
tuaciones respondan a su propósito constitucional y a las expectativas
sociales, como vigilantes objetivos, transparentes, combativas de las
nuevas formas de corrupción y de la inadecuada gestión de los recursos
públicos que afectan la equidad y oportunidades de desarrollo.
En el texto, de 87 artículos de la Reforma al CPACA, aprobada el 18 de

diciembre del 2020, se definen importantes cambios que la comunidad
92
jurídica esperaba conocer, especialmente en el tema de justicia digital y
en los procesos de responsabilidad fiscal.
El control fiscal debe robustecer las herramientas con las que cuenta
para cumplir la función que la Constitución le asigna, y debe invertir, de
manera urgente, en ayudas tecnológicas, portales web, y en medios de
la informática y telecomunicaciones para controlar de manera eficaz el
desarrollo y ejecución de los dineros del Estado.
El ejercicio del control fiscal como función pública, en cabeza de la Con-

traloría General de la República, instituido en los artículos 267 y 268 de la
Constitución, con la nueva reforma (A. L. 4/19), dota de manera precaria
de herramientas limitadas para establecer de manera eficiente y eficaz
la responsabilidad que se derive del ejercicio de la gestión de recursos
públicos, prevista en la otrora norma que regulaba el proceso de respon-
sabilidad fiscal (L. 610/00, art. 9º), dejando delimitado el principio de
seguridad jurídica, la caducidad y la prescripción.
Es necesario confiar en el arreglo directo y evitar la litigiosidad, por ello

el control fiscal debe encaminar sus esfuerzos a apoyar la labor del co-
mité de conciliación y de los que asisten a las audiencias de conciliación
representando las entidades públicas, con la finalidad de que puedan
actuar con mayor margen de maniobra y eliminar o mitigar la amenaza
latente que tienen los mismos de ser sujetos pasivos en el proceso fiscal,
en aras de fortalecer los Métodos Alternativos de Solución de Conflictos
para descongestionar la administración de justicia, apostándole a la eco-
nomía temporal y administrativa del aparato jurisdiccional, con el firme
objetivo de evitarle detrimento patrimonial a las entidades públicas en
causas litigiosas que carecen de posibilidad jurídica para evadir conde-
nas inevitables.
En tal sentido, la Ley 610 señalaba que la acción fiscal caduca transcurri-
dos cinco años desde la ocurrencia del hecho que genera el daño al patri-
monio público, si no se hubiere dictado el auto de apertura al proceso de
responsabilidad fiscal, extinguiendo el derecho de acción que tienen las
contralorías para iniciar formalmente un proceso de responsabilidad fis-
cal. Respecto a la prescripción, la norma en el inciso segundo, determina
que la responsabilidad fiscal prescribe en cinco años, contados a partir
del auto que da apertura al proceso de responsabilidad fiscal, si dentro
de ese lapso las contralorías no han dictado la providencia en firme que
la declarara. Así, los entes de control fiscal perdían el derecho a atribuir
responsabilidad al implicado.
En la reforma constitucional (A. L. 4/19), cambia sustancialmente la ma-

nera de vigilar y controlar los recursos del erario. Ante la necesidad de
regular las modificaciones hechas por el Congreso, se le otorgan al Pre-
sidente de la República facultades extraordinarias para expedir decretos
93
con fuerza de ley que permitan realizar la debida implementación del
nuevo régimen de responsabilidad fiscal. En tal sentido, el gobierno na-
cional expide el Decreto 403 del 2020, que reforma disposiciones relativas
a la gestión fiscal, como aquellas que gobiernan el proceso de responsa-
bilidad fiscal y, en particular, las que definen los plazos de prescripción y
caducidad en este tipo de procesos.
La reforma fiscal contenida en el Decreto 403 modificó los términos de

prescripción y caducidad en aquellos procesos y extendió la caducidad
de cinco años (L. 610/00, art. 9º) a 10 años, manteniendo el acto que inte-
rrumpe este fenómeno jurídico, es decir, el auto de apertura del proceso
de responsabilidad fiscal, como también el término de prescripción.
Es importante destacar que, con buenas herramientas tecnológicas,

el proceso de responsabilidad fiscal, se podrá adelantar por cualquier
medio tecnológico o electrónico disponible en la entidad. El expediente
electrónico se entenderá como el conjunto de documentos electrónicos
correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea
el tipo de información que contengan, este deberá garantizar condiciones
de autenticidad, integridad y disponibilidad. Las entidades de control
fiscal a través de expediente electrónico trabajarán coordinadamente
para su optimización, interoperabilidad y cumplimiento de estándares
homogéneos de gestión documental en procesos administrativos sancio-
natorios.
Frente al detrimento patrimonial, para garantizar el recaudo de los re-

cursos públicos, es importante destacar que la derogada Ley 610 definió,
en su artículo 44, la vinculación del garante: “Cuando el presunto res-
ponsable, o el bien o contrato sobre el cual recae el objeto del proceso, se
encuentren amparados por una póliza, se vinculará al proceso a la com-
pañía de seguros, en calidad de tercero civilmente responsable, en cuya
virtud tendrá los mismos derechos y facultades del principal implicado.
La vinculación se surte mediante la comunicación del auto de apertura
del proceso al representante legal o al apoderado designado por éste, con
la indicación del motivo de procedencia de aquella”.
La Ley 1474 del 2011, Estatuto Anticorrupción, dispuso, en su artículo 120,

que las pólizas de seguros por las cuales se vincule al proceso de respon-
sabilidad fiscal al garante en calidad de tercero civilmente responsable
prescribirán en los plazos previstos en el artículo 9° de la Ley 610 del
2000, es decir, sometió a estas pólizas a los plazos de prescripción de
dicha norma, guardando silencio con respecto al término de caducidad y
sobre la determinación de interrupción del hecho generador, es decir, si
es desde la ocurrencia del hecho o su conocimiento por el ente de control
o si es desde la apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
Es así como la obligación del asegurador se hace exigible desde el mo-
94
mento en que ocurre el siniestro, mientras que la responsabilidad fiscal
nace con la ocurrencia de hecho generador por parte del gestor fiscal. Es
por ello que esta obligación solo es exigible desde el momento que ocu-
rre el fallo de responsabilidad fiscal, y es cuando empiezan a correr los
términos para la prescripción extraordinaria, con el fin de ejecutar los
actos tendientes a reclamar el pago de la prestación asegurada.
Al incrementar los términos de caducidad de 5 a 10 años, la nueva norma

aumenta el tiempo que tiene el beneficiario para poder identificar el he-
cho generador constituyente de una posible responsabilidad fiscal.
El país requiere un sistema de control fiscal concomitante y preventivo,
que permita adelantar actuaciones en tiempo real, recuperar el control
de advertencia y alertar así oportunamente sobre riesgos o daños inmi-
nentes al patrimonio público.
La vigilancia en tiempo real debe sustentarse en el uso de tecnología

avanzadas, tales como: big data e inteligencia artificial, con procesos
auditores digitales y practicados a todos los procesos a partir de da-
tos abiertos. El país no aguanta más que las Contralorías lleguen a ver
saqueadas las arcas públicas, de los malos manejos, improvisaciones
carentes de planeación, eficacia, eficiencia y oportunidad en el manejo
de los recursos públicos, así como evitar los innumerables peculados y
malversación del erario, por eso es necesario dotar a los entes de control
fiscal de una función preventiva más que reactiva, concomitante y pos-
terior, para estar en todo momento vigilantes y atentos del patrimonio
de todos los colombianos y superar esa limitante que hoy tiene los entes
de control fiscal, que llegan después de pasados los hechos irregulares,
cuando los agentes fiscales se han ficticiado, por carecer de herramientas
tecnológicas con las que se pueda intervenir, llegar rápido para salirle al
paso a quienes se quieren quedar con los recursos públicos de todos los
colombianos.
95
1. C.E., Secc. Quinta, Rad. 25000-23-24-000-2012-00195-01, ago. 9/18, C.
P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
2. Medina, Héctor M. (2020). Prescripción en seguros y responsabilidad

fiscal.
3. Díaz-Granados Ortiz, Juan Manuel. El seguro de responsabilidad. Se-

gunda edición. Editorial Universidad del Rosario, 2013, pág. 243
4. Ossa G. J. Efrén, Ordóñez Ordóñez, Andrés E. Lecciones de derecho de

seguros No.2. Elementos esenciales, partes y carácter indemnizatorio del
contrato. Editorial: Universidad Externado de Colombia”, 2002, pág. 48.
5. Control Fiscal en el Derecho Comparado. Eficacia Del Control Fiscal En

Colombia. Bogotá: Universidad Del Rosario. Gómez B. (2017).
6. Gerencia pública y control fiscal. Bogotá: Universidad del Rosario.
7. El Control Fiscal y su ajuste dentro del Estado Social de Derecho.
8. Revista Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. Vol. 44, No. 120 /

Moya, M. (2010).
Control fiscal territorial. Diagnóstico y Perspectivas. Estudios Socio-Ju-
rídicos, V. 8, Nº 2,05 mar. 2019 Torregrosa N. (2015).
Páginas web consultadas

1. Legis-https://www.ambitojuridico.com/noticias/especiales/financie-
ro-cambiario-y-seguros/nueva-reforma-la-responsabilidad-fiscal-y-su
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2. El Colombiano. Obtenido en http://www.elcolombiano.com/colombia/

la-tecnologia-es-un-potenciador-de-latransparencia--contralor- Con-
traloría Departamental del Valle del Cauca. (2018, 11 de diciembre).
3. Contraloría departamental del Valle del Cauca. Obtenido de http://

www.contraloriavalledelcauca.gov.co/publicaciones/que-es-el-control-
fiscal/ Propondrá reforma para que la Contraloría tenga más dientes.
4. EL TIEMPO. Obtenido de http://cort.as/-FREX Duque M. (2015). Politi-

quería y Control Fiscal. Portafolio en https://www.portafolio.co/opinion/
ivan-duque-marquez/politiqueria-control-fiscal-31574 El Tiempo (2016).
5.https://www.portafolio.co/economia/finanzas/control-fiscal-entro-on-
96
da-digital-56618
6. https://www.contraloria.gov.co/control-fiscal/responsabilidad-fiscal
97
El capital social, instrumento para
el control fiscal
Por:
Nelson Paz Anaya
Ex Contralor Departamental del Cauca, abogado, especialista en adminis-
tración pública, magíster en administración de empresas.
Resumen
Establecer el Control Fiscal fue un logro en la formación del modelo de la
hacienda pública, pasar del previo al posterior y selectivo, se dijo evitaría
la coadministración; hoy la experiencia indica se debe pasar al partici-
pativo, en dupla de institucionalidad y de capital social, para lograr los
fines de la democracia y del Estado.
Palabras clave
Asociatividad, capital social, control fiscal, ingeniería humana.
Introducción
Esta generación enfrenta el mayor desafío de la historia, conformado por
un gran volumen de acciones saturadas de las más diversas expresiones
humanas, con diferentes categorías de valores y de abundantes interpre-
taciones ideológicas, de intereses y de pensamiento.
En la actualidad, con conocimiento e instrumentos de mayor precisión,

se interpretan los sucesos y una reformada literatura de la historia eco-
nómica devela con objetividad las razones, los porqués y los resultados
que motivaron muchas situaciones y cómo se trasvasan hoy a la población
de los territorios.
El reto del día se encuentra en la capacidad de tomar decisiones redu-

ciendo la probabilidad de equivocar el rumbo, en donde, aun conservan-
do el interés de lo particular, se limite ante el beneficio colectivo, que
finalmente protege lo individual, siendo prioritario el paradigma del
ambiente por su relación con la vida y la permanencia del hombre en el
planeta.
En este orden de ideas, y en concordancia con el Señor Contralor que

prioriza en sus preocupaciones la disminución de los presupuestos públi-
cos, se considera pertinente hacer referencia a la elaboración, operación
98
y control en tiempos de crisis.
Por las comunicaciones, la información es mayor, por lo tanto, se requiere

mucho discernimiento, pensamiento crítico, para señalar las prioridades
de inversión, a fin de evitar la distracción de los recursos o su escasa
cobertura.
La inversión social, como forma de pretender equilibrio en la sociedad,

requiere en la población receptora las condiciones necesarias para
apropiarse de la gestión ofrecida, por esta razón, es indispensable con
el proceso cognitivo individual, crear corrientes de pensamiento colecti-
vo, para crecer la capacidad de asimilación crítica y conveniente en todo
sentido de la comunidad.
El crecimiento de las sociedades, según experiencias, no tiene relación

directa con el tamaño de las inversiones, está vinculado más a la relación
conformada por la actitud cultural frente a la acción del Estado con los
servicios establecidos o con los proyectos productivos, por los niveles de
concientización y compromiso con que se asume la inversión.
El sistema económico funciona soportado en el modelo del estado demo-

crático liberal, con base en la Constitución Política, en donde establece
los principios, valores y las normas de su funcionamiento, desde luego
teniendo como ejercicio de igualdad el recaudo de impuestos y redistri-
bución de los recursos como forma de pretender la equidad que se rompe
en el ejercicio de la propiedad privada y la libre competencia.
No hay impuesto ni recaudo que no esté establecido en el marco consti-

tucional, y con su origen en el órgano de representación popular, como
expresión de soberanía, bien puede decirse que el presupuesto es el prin-
cipal instrumento de funcionamiento de la Nación, el Estado y el País.
En esencia, el presupuesto es el ejercicio de ingresos y gastos previamen-

te reglados, no hay recaudo, ni gasto que no esté previamente fijado en
las correspondientes partidas presupuestales, conforme a específicas
normas sobre su presentación.
Su conformación exige conocimientos especializados y universales sobre

la materia, más todavía cuando el origen de los ingresos y los gastos de-
mandan los menores márgenes de desequilibrio por las graves afectacio-
nes que puede ocasionar a la sociedad.
El gasto se divide en funcionamiento e inversión, siempre se pretende que

esta última sea mayor. Esta es la parte que corresponde a las propuestas
presentadas por los candidatos en los programas de gobierno a todas
las entidades territoriales, que posteriormente se supone, se convierten
en los Planes de Desarrollo, los presupuestos, con sus correspondientes
99
programas de seguimiento, evaluación y control.
1. Importancia del impacto social de la inversión pública

El Fondo Monetario Internacional presentó un documento reciente, en
el cual se refiere a la necesidad de una estrategia fiscal en un entorno
de fuerte incertidumbre, de manera especial por el COVID - 19, y en ese
orden de ideas recomienda “transmitir el mensaje adecuado en el presu-
puesto del ejercicio 2021”, a los creadores, a los operadores y al público,
resaltando se brinde claridad, credibilidad (Teresa Curristine et al. 2020).
Recomienda regularizar las medidas nuevas y previamente anunciadas,

incluir medidas extrapresupuestarias relacionadas con el COVID - 19,
reforzar la confianza en la estrategia fiscal, económica y social del Go-
bierno, demostrar que se cuenta con una estrategia creíble para mitigar
la pandemia y alentar la recuperación económica.
Se pretende se dé una “descripción de los supuestos y la incertidumbre de

las perspectivas fiscales y económicas”, “una orientación a futuro sobre
el financiamiento” y finalmente recomienda este ejercicio que hoy hace la
Contraloría General del Cauca, elaborar estas publicaciones enfocadas a
informar a las comunidades sobre los diversos contenidos, a mirar si el
programa global está debidamente equilibrado entre los distintos secto-
res.
Insiste en la estrategia de continuar ampliando la información sobre las

cuestiones de género, el cambio climático y los Objetivos de Desarrollo
Sostenible, como mecanismo para mantener al público interesado en la
inversión de las finanzas públicas, por lo que Gustavo Le Boom denomi-
nara psicología de las multitudes.
2. Los beneficios sociales de la inversión pública

Toda inversión de los recursos del Estado tiene previas reglamenta-
ciones, ya se vio cómo todo es un proceso reglado, establecido el rubro
presupuestal y la asignación correspondiente, se pasa a la etapa de pla-
neación, selección de propuestas y escogencia de los mejores operadores
de la inversión, con toda la serie de requisitos establecidos en la norma
y los ofrecidos en la propuesta y para satisfacer los requerimientos del
Gobierno, que se entiende son los de la mejor opción.
Así, se entra a la esfera de la “Rentabilidad Social,” no se debe olvidar que

los recursos públicos son los impuestos de todos los ciudadanos, razón
para medir los beneficios de las inversiones, sus impactos, y en general,
todos sus efectos.
100
La naturaleza de un proyecto de inversión estatal se enfoca a la sociedad,
la incidencia en ocasiones no se dirige únicamente a la población objeti-
vo, transgrede otros sectores, como una valorización social integral por
sus efectos.
La inversión pública produce beneficios sociales, los directos que tienen

una relación continua con el servicio o con el bien disponible, genera
recursos, como en los servicios públicos domiciliarios; en la producción
agropecuaria la inversión en infraestructura, baja los costos de produc-
ción, incrementando las utilidades de los cultivadores, aun en su modelo
de economía (Chayanov).
Inversiones en educación, mermará la delincuencia, porque por efectos

de la cobertura y la calidad, mejorarán la convivencia, el diálogo para la
asociatividad; estos beneficios indirectos contribuyen a la formación de
capital social, indispensable para escenarios propicios al desarrollo.
3. El impacto o la incidencia de los intangibles

Vera Herrera, Roció Mónica, consultora en educación y en desarrollo
humano, en Actualidad Gubernamental adiciona las externalidades po-
sitivas y dentro de estos los intangibles, difíciles de separar o encontrar,
y que son aquellos que contribuyen a mejorar la calidad de vida, pero
que son arduos de valorar, por cuanto sus efectos se diluyen en varios
sectores. En las vías poco se valoran todos sus efectos, el uso de las mo-
tocicletas permitió destinar más áreas de tierra a cultivos al liberar los
potreros destinados a los caballos.
A la vez se proponen unos análisis de los beneficios a partir de su relación

de inmediatez, de distancia de la forma de acceso, de servicios colatera-
les, de mejoramientos patrimoniales por valorizaciones de tipo ambien-
tal, de integración difícil de medir, que se presentan por la satisfacción
de los individuos de sentirse vinculados a su respectiva comunidad, las
topofilias, el lugar (Yi-Fu Tuan 2007).
Como la gestión administrativa se mide en términos de las categorías de

eficiencia, eficacia y efectividad, una evaluación de la validez de la inver-
sión pública bien puede darse a partir de la medición en la relación de
mostrar costos apropiados del servicio o del producto, según las normas
de regulación o del mercado.
La contundencia en la solución buscada, nos da la eficacia, de pronto sin

fijarse mucho en los costos, los resultados son la satisfacción y la efecti-
vidad se entenderá en la cobertura o número de soluciones logradas con
el esfuerzo presupuestal, llegando a las mediciones costo-beneficio o la
alternativa de costo- efectividad.
101
Después de la Misión Kemmerer (1.923), del control previo al control pos-
terior y selectivo, es necesario darle al control fiscal, más allá de la tarea
de inspección, vigilancia y control, y de recuperación de los recursos pú-
blicos, su verdadera finalidad en el marco de la Constitución y de la Ley,
que es la de constituirse en instrumento de desarrollo.
Si bien es cierto que hay una lógica relación entre la inversión social y
el control fiscal, normatividad aún casuística, la nueva concepción exige
ágiles y a su vez actualizadas visiones de fiscalizar los recursos dirigidos
a estas operaciones, en el marco de su contribución al crecimiento eco-
nómico y al bienestar social como base para la consolidación de los fines
del Estado.
El punto de vista de este trabajo está encaminado a señalar la impor-

tancia de una cultura ciudadana fortalecida en la gestión pública: en los
planes de desarrollo, en la operación presupuestal, en el significado de
la inversión social, en la contratación, en su asimilación, para el cumpli-
miento de los fines pretendidos.
4. Instrumentos para un aporte a la asociatividad

y la participación.
Son muchos los conocimientos y modelos que con seguridad se pueden
aportar para la formación de redes sociales, de telarañas, de membresías,
para soportar las organizaciones sociales y a partir de ellas pretender
establecer modelos de control fiscal y estrategias de desarrollo.
Los últimos congresos internacionales sobre los asuntos del control fiscal
han repetido el énfasis en “nutrir a los auditores del futuro para que pue-
dan emplear análisis de datos y herramientas de inteligencia artificial,
métodos cualitativos avanzados, mejorar la innovación y actuar como
actores estratégicos, intercambiadores de conocimiento y productores de
previsión”, todo es necesario para los fines buscados, pero se propone
ir más al fondo, se pretende sea la educación ciudadana base cierta del
control.
Todas estas variables están en el marco de lo establecido en la Consti-

tución Política de Colombia, en cuyo desarrollo la Contraloría Nacional,
crea la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, para
atender entre otras funciones las acciones y denuncias ciudadanas, las
veedurías de la sociedad civil, capacitar a los ciudadanos, los comités de
vigilancia para proyectos de alto impacto, elevar la sensibilidad social,
potenciar los procesos organizativos de la sociedad alrededor de proble-
mas concretos, construir redes sociales para el control.
102
Mauricio Duverger, con su concepción sociológica del derecho, deja en-
trever la necesidad de la evolución del Estado; pues bien, sino se convier-
te el control fiscal en instrumento modernizador de la gestión pública
al contribuir con la eficiencia de la inversión social, como lo ha querido
inclusive la Corte Constitucional en varias sentencias, se retrasa lo que
debe ser una acción fiscal acorde con las imperantes necesidades de la
época.
La experiencia indica, como solo sociedades fortalecidas en el ejercicio

de sus derechos logran los mejores estándares en sus niveles de calidad
de vida, a través de procesos asociativos, habida cuenta de que solo de
este modo se pueden constituir en actores con capacidad para analizar,
medir y establecer cruce de información con el Estado para inspeccionar
la adecuada inversión de los recursos públicos.
Sin embargo, no se trata de los simples actos contables, se debe propender

por una educación de constructivismo social, a fin de que los servicios
públicos o las obras públicas, no solo satisfagan los actuales sistemas de
control, sino que de verdad cumplan y satisfagan los planes y programas,
para los cuales se establecieron.
Estos procesos hay que enmarcarlos en conocimientos reconocidos, no se

pueden insinuar en escenarios de improvisación, de allí que se haya recu-
rrido a las teorías de Lev Vygotsky para la construcción de esta propuesta
como forma pedagógica experimentada, para los procesos educativos de
formación ciudadana, porque consideran al individuo como el resulta-
do del proceso histórico y social, así el conocimiento es una interacción
entre el sujeto y el medio, pero entendido como algo social y cultural, no
solamente físico.
Se pretende aportar a este ejercicio de la Contraloría General del Cau-

ca, una visión para avanzar en su función de control, a partir del capital
social, a fin de alcanzar los objetivos o su razón de ser, como es el de
proteger los recursos de los ciudadanos.
5. Una visión práctica sobre la formación de capital social

Carlos Vignolo, profesor asociado de la Universidad de Chile (2013), tiene
una visión práctica sobre la formación de capital social, del enfoque cons-
tructivista radical, de la sociotecnología, de la innovación paradigmática,
socio patología, elementos que bien pueden ser parte de programas pe-
dagógicos para hacer del control fiscal un elemento cultural, que permita
la tarea encomendada.
Para este pensador, la innovación es “una condición sistémica de vida”,

por lo tanto, afirma que “los cambios que hoy vivimos, ya no son cambios
103
sino verdaderas mutaciones, afectando la cultura y las instituciones, por
lo tanto, es necesario nuevas formas de actuar para lograr que el creci-
miento sea efectivamente desarrollo y este sea humano”.
Siguiendo esta línea de pensamiento, se toma el concepto conforme el

cual, todo se valora de acuerdo con la contribución que hace al logro de
la sociedad, a la conformación de proyectos comunes, en donde, si bien
es cierto se requiere iniciativas individuales, solo empoderamientos
colectivos permiten que los bienes públicos y los servicios públicos, con
actuaciones de responsabilidad compartida de la institucionalidad y la
sociedad, adelanten un efectivo control fiscal, no es nada diferente.
En todas las regiones se requieren mejores resultados de la inversión pú-

blica, con la reducción de los presupuestos las cosas comunes solo serán
viables si se encuentra una verdadera respuesta de la sociedad, y esta
debe empezar por cambiar radicalmente el concepto conforme al cual,
como esto es del Estado, a nadie importa, de allí la necesidad del capital
social.
Son buenas muestras de lo que puede una buena organización social, las
muchas cooperativas exitosas, prácticas valiosas de juntas de acción co-
munal, juntas de barrio y de vereda, las pequeñas y medianas empresas
materializadas a partir de inversiones públicas, y acaso también, ¿las
grandes organizaciones empresariales no se han conformado a partir
de inversiones del Estado, como son los Parques Industriales, las Zonas
Francas, por la vía de las exenciones tributarias? No otra cosa fue la Ley
Páez.
La Asociatividad permite la creación de valor a través de la solución de

problemas comunes originados fundamentalmente por falta de escala,
según Mónica G. Liendo y otro, Universidad del Rosario, “situación que
afecta las inversiones en proyectos productivos, porque la falta de orga-
nización les hace difícil la incorporación de tecnologías, la penetración
de nuevos mercados y el acceso a la información, entre otros”.
El Control Fiscal debe superar la etapa del control contable y selectivo;

se sugiere de la mano con la sociedad, hacer una innovadora cultura en
donde el apropiamiento de todos por la inversión pública, posicione el
control fiscal como instrumento de desarrollo.
Para dejar una reflexión, sigamos a Carlos Vignolo en sus apreciaciones,

en el entendido que el desafío de la humanidad está en la producción so-
cial de “seres amorosos, democráticos, conscientes, responsables de sí,
de su entorno y de sus actos”.
104
- Teresa Curristine y otros. FMI, Fondo Monetario Internacional.2020.
Fiscal Affairs. Elaboración de presupuestos en tiempos de crisis.
- Roció Mónica Vera Herrera. Los beneficios sociales de un proyecto de

inversión pública. Desarrollo Humano Inclusión Social. 2015. Actualidad
Gubernamental.
- Mauricio Duverger. Instituciones políticas y derecho constitucional.

1.980. Biblioteca de ciencia política. Ediciones Ariel. Barcelona.
- Mónica G Liendo y Adriana M Martínez. Asociatividad. Instituto de In-

vestigaciones Económicas. Universidad del Rosario. 2001.
- Mariángeles Payer. Teoría del constructivismo social de Lev Vygotsky

en comparación con la teoría de Jean Piaget. 2012. Central Librera.
- Lev Vygotsky.- Psicología histórico cultural – Interacción social. 1.896-

1.934. Escuela Rusa.
- Yi- Fu Tuan. Topofilia. Melusina Editorial. 2007.
- Carlos Vignolo. Sociotecnologia: un paradigma constructivista radical

para américa latina. América Latina: Interrogantes y Perspectivas. Pu-
blicado en Jaime Llambías Wolff. Editor/Compilador.
105
Participación social y ciudadana
en Colombia
Por:
Jorge Eliecer Ceballos
Administrador público, experto en participación ciudadana y veedurías.
Antecedentes históricos en Colombia

El derecho a la participación en el país tiene entre sus antecedentes re-
cientes, sociales y políticos, diferentes expresiones populares asociadas
con formas directas y no institucionalizadas de participación, como:
marchas populares, manifestaciones estudiantiles, paros cívicos, huel-
gas, toma de oficinas públicas, invasiones de tierras, entre otras.
La ineficiencia del Estado y su débil presencia en las diversas regiones del

país ha generado muchas limitaciones. Es por ello que la década de los
70 y 80 se caracterizó por los llamados movimientos sociales, indígenas,
juveniles, estudiantiles, grupos étnicos, minoritarios y populares, como
formas de participación ciudadana que canalizaban reivindicaciones so-
ciales concretas por la vivienda, el agua, la educación, etc. Entre ellas po-
demos tener en cuenta la conformación de las juntas de acción comunal,
veedurías de obras públicas, plan nacional de rehabilitación PNR, fondo
nacional hospitalario, consultas populares, comités de desarrollo rural,
participación de los usuarios en las empresas de servicios públicos, par-
ticipación comunitaria en salud.
Fundamento constitucional
Preámbulo Constitución Política de Colombia: “El pueblo de Colombia,
en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la
Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con
el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la
vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la
libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo
que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido
a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana. Art. 103 CPC.
Organización, promoción y capacitación. Participación, concertación y
control y vigilancia de la gestión pública”.
Art. 270 CPC. “La ley organizará las formas y los sistemas de participación
ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los di-
versos niveles administrativos y sus resultados”.
106
La participación
La participación ciudadana se entiende como toda forma de acción co-
lectiva que tiene interlocutor a los estados y que intenta con éxito o no
influir sobre las decisiones de la agenda pública (Jorge Balbis).
La Participación ciudadana incluye todas las actividades que los ciuda-

danos realizan voluntariamente, ya sea a modo individual o través de sus
colectivos y asociaciones, con la intención de influir directa o indirecta-
mente en las políticas públicas y en las decisiones de los distintos niveles
del sistema político y administrativo (Font et al. 2006, Kaase 1992).
La participación es un espacio de diálogo entre grupos, organizaciones

o autoridades, que facilita a los ciudadanos intervenir en sus procesos,
decisiones y en la cual podemos llegar a acuerdos en los procesos de dis-
cusión, entre ellos podemos definir la participación con unas sencillas
palabras; como son intervención, reconocimiento e identificación, metas
de acción, proceso social, autonomía, relaciones de poder; genera tensio-
nes y conflictos, existe diálogo, discusión debates, se llega a conciliar y
concertar en las discusiones y toma de decisiones.
Intervención
Son acciones ciudadanas organizadas que se programan y justifican
sobre cambio de situaciones que generan desigualdad; esta intervención
permite superar los obstáculos o inconformidades de la comunidad.
Reconocimiento - identificación
En los procesos de participación que se lleven a cabo, se reconocen e
identifican las personas, sus líderes que sacan adelante los procesos so-
ciales.
Metas de acción
Se cumple de acuerdo a una planeación o un proceso, procedimiento.
Proceso social
Es un proceso social donde la comunidad participa activamente.
Autonomía
Las comunidades tienen la capacidad de definir sus actividades a realizar.
107
Relaciones de poder
Relacionarse con los demás estamentos del Estado o autoridades civiles o
de otra índole.
Genera tensiones y conflictos

Cualquier tipo de movimiento o actividad que desarrolle la comunidad,
puede generar conflictos dentro de su organización.
Diálogo, discusión, debates

Lo importante de la participación es que permite dialogar, discutir, de-
batir, decisiones.
Concertación
Permite cuando existe.
Niveles de la participación
Información
Regula el derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos públicos,
procedimientos para el ejercicio y la garantía del derecho y las excepcio-
nes a la publicidad de información en una forma transparente. (Ley 1712 /
2014).
Gestión
Este nivel es de suma importancia, por cuanto los ciudadanos poseen
competencia y los recursos para el manejo autónomo de algunas activi-
dades de la vida pública, estas actividades son especialmente realizadas
por organizaciones sociales, indígenas, organización comunal, afroco-
lombianos, entre otras.
Decisión
En todo proceso de participación ciudadana, se toman decisiones en
especial para elegir los miembros de las corporaciones públicas y sus
gobernantes, pero también en algunas actividades de la administración
pública se requiere el apoyo decisivo de la comunidad, ejemplo definir el
presupuesto participativo, participación en algunas juntas directivas de
entidades públicas que tienen asiento la comunidad.
108
Fiscalización
En este nivel los ciudadanos, ejercen el control, vigilancia y seguimiento a
los planes, programas, subprogramas, contratos, proyectos de la gestión
pública, su función principal es evaluar si los procesos y procedimientos
corresponden a lo planeado o programado por sus autoridades.
Iniciativa
Es un derecho con que cuentan los ciudadanos, que les permite formular
propuestas políticas, administrativas o legislativas con el fin de resolver
un problema o transformar una situación a nivel nacional, territorial y
municipal.
Consulta
Este nivel los ciudadanos opinan sobre todos o algunos aspectos de un
problema o situación como elemento de juicio para tomar decisiones.
Concertación
Se define como concertación de acuerdos donde dos o más personas de-
finen un problema específico o la solución más conveniente y los medios
para ejecutarla.
Tipos de participación
Participación comunitaria
Es la capacidad de las comunidades de actuar en colectividad en sus
territorios, poseen unas características especiales de participación, se
distinguen por su integración, solidaridad, desarrollo y modernización;
son autónomas e independientes.
Hacen referencia a los procesos de movilización y organización a través

de los cuales las comunidades buscan ser protagonistas de su propio
desarrollo, entre ellas tenemos las juntas de acción comunal, cabildos o
resguardos indígenas, consejos comunitarios de población afrocolom-
biana.
Participación ciudadana
Este tipo de participación se encuentra regulada en el Artículo Nº103
de la CPC donde establece los mecanismos de participación ciudadana,
como son el referéndum, plebiscito, revocatoria del mandato, cabildo
abierto, consulta popular, iniciativa legislativa y el voto, además se en-
109
cuentran reglamentados en la Ley 1757 /2015, la cual indica promoción y
derecho del derecho a la participación democrática, igualmente la parti-
cipación ciudadana se encuentra expresa y regulada en las leyes y normas
que definen la participación de los ciudadanos en algunas instancias de
la administración pública.
Participación social
La participación social implica la agrupación de los ciudadanos en or-
ganizaciones de la sociedad civil donde se agrupan por sectores y por
afinidad de intereses para participar activamente en su defensa y en los
asuntos propios del grupo.
Este tipo de participación destaca la importancia de tener una sociedad

civil fuerte y organizada, que pueda ser un actor activo dentro del pano-
rama nacional, y un interlocutor del estado en temas comunes, entre este
tipo de participación tenemos, los sindicatos, agrupación de organizacio-
nes sociales como los afrocolombianos, indígenas, organización comunal,
sectores de profesionales, organizaciones empresariales e industriales,
entre otros.
Participación política
La participación política se define como un derecho o capacidad que
tienen ciudadanos en la libre determinación de elegir sus autoridades
o gobernantes, además de los miembros de las corporaciones públicas
mediante el voto, tienen derecho a elegir y ser elegidos. Además, tienen
derecho a organizar y participar en movimientos y partidos políticos y a
usar los mecanismos de participación abiertos por la Constitución Políti-
ca de Colombia.
Ámbitos de la participación
Política
Ámbito para fortalecer la democracia, mediante mecanismos de partici-
pación como los desarrollados por la Ley 1757 / 2015, Ley 131 / 94 modifica-
da por la Ley 741 / 2002.
Administrativa
Ámbito para que los Ciudadanos puedan interactuar con quienes tienen
la capacidad de decidir la política pública.
Ej.: los procesos de planeación y contratación, vinculación a los comités

de desarrollo en salud, consejos municipales de juventud, cultura, educa-
110
ción, entre otros.
Económica y social
Espacios de deliberación y concertación de las condiciones laborales y
prestacionales básicas de las mayorías ciudadanas.
Ej. Participación en gremios, asociaciones de profesionales, industriales,

sindicales.
Justicia
La sociedad puede administrar justicia con equidad, a través de líderes
con alto reconocimiento y probidad.
Ej.: jueces de paz, conciliadores con equidad dado en la Ley 743/2003, son
las juntas de acción comunal que lideran estos procesos con la directriz
otorgada por el Ministerio del Interior, quien forma a los conciliadores en
equidad.
Dificultades u obstáculos de la participación en Colombia

a.
La confrontación interna: La violencia con que se imponen los grupos
armados obstaculiza el ejercicio de la democracia y la participación. En
muchos casos, quienes expresan sus opiniones pueden recibir amenazas
contra su vida y la de sus familias.
b.
La falta de confianza en las Instituciones: la falta de eficacia de las in-
vestigaciones que realiza las Instituciones Públicas o entes de Control,
desestimula la participación.
c.
Una Denuncia presentada contra un funcionario por una posible falta fis-
cal, disciplinaria o penal no cuentan con el debido proceso y no se cumple
en el debido tiempo estipulado en sus procedimientos.
d.
A veces a los denunciantes o quejosos se les trata como delincuentes por-
que no aportan las pruebas necesarias, cuando es una responsabilidad
de las entidades públicas y entes de control quienes deben realizar la
respectiva investigación.
111
e.
Desigualdad económica, el alto índice de desempleo y a la situación de
pobreza y de miseria que afecta a casi la mitad del país son obstáculos
para la participación.
f.
Acceso a la información: No hay respuestas a las peticiones., no se cumple
a su debido tiempo los derechos de petición o información.
g.
Altos costos: Se debe disponer de recursos para cualquier intervención
ante la gestión pública.
h.
Falta de compromiso de la comunidad sólo participan cuando están afec-
tados bien común por debajo de beneficio propio.
i.
Faltan incentivos no-monetarios por labor de veedor (descuentos de im-
puesto, incentivos educativos).
j.
Otros factores. En la lista de limitaciones a la participación también es-
tán la corrupción, la dificultad para el afianzamiento de grupos políticos
alternativos, el gamonalismo tradicional, la apatía de algunas personas y
la falta de voluntad y de conocimiento de los servidores públicos.
Desarrollo constitucional de la participación en Colombia
N° Artículo Enunciado
1 38 Libre Asociación
2 39 Los trabajadores pueden constituir sindicatos
3 40 Permite participar en la conformación, ejerci-

cio, control del poder político
112
4 45 Garantiza la participación activa de los jóve-
nes
5 49 Garantiza los servicios de promoción en la

salud
6 51 Promueve planes de vivienda y sus formas

asociativas
7 57 Estímulos para trabajadores que participen

en la gestión de empresas
8 60 Promover la participación en el acceso a la

propiedad
9 68 Los particulares podrán fundar estableci-

mientos y participar en las directivas de las
instituciones educativas
10 78 El Estado garantiza la participación en las or-

ganizaciones de consumidores y usuarios
11 79 La ley garantiza la participación de la comu-

nidad en las decisiones que lo afecten
11 103 Define los mecanismos de participación ciu-

dadana: cabildo abierto, revocatoria del man-
dato, iniciativa legislativa, consulta popular,
el voto, plebiscito y el referendo
12 104 El presidente podrá consultar al pueblo sobre

sus decisiones
13 105 Los gobernadores y alcaldes podrán consultar

para decidir sobre asuntos de su competencia
14 106 Los ciudadanos podrán presentar proyectos a

las corporaciones públicas
15 112 Los partidos o movimientos políticos que no

participen del gobierno podrán ejercer libre-
mente la función crítica y participar en las
mesas directivas de las corporaciones públi-
cas
113
16 155 Los ciudadanos, concejales y diputados, pueden
presentar proyectos de iniciativa popular
17 170 La décima parte del censo electoral, puede

convocar a un referendo para derogar una ley
18 246 Los pueblos indígenas pueden ejercer fun-

ciones jurisdiccionales dentro de su ámbito
territorial
19 258 El voto es un derecho y un deber de los ciuda-

danos
20 260 Los ciudadanos eligen sus propios gobernan-

tes
21 270 La ley organizará las formas y los sistemas de

participación ciudadana que permita vigilar
la gestión pública
22 318 Asegura la participación ciudadana en el ma-

nejo de los asuntos públicos de carácter local
y dividir en comunas y corregimientos
23 329 Participación de las comunidades indígenas

en la Ley de Ordenamiento Territorial
24 340 Creación del Consejo Nacional de Planeación
25 369 La ley determinará los derechos y deberes de

los usuarios de los servicios públicos
26 374 La Constitución Política puede ser reformada

por una asamblea constituyente o el pueblo
mediante referendo
27 375 Al menos el cinco por ciento del censo electo-

ral vigente podrá presentar proyectos de acto
legislativo
114
Algunas leyes que garantizan la participación en Colombia
N° Ley o norma Enunciado

01 Ley 75 / 1968 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
02 Ley 21 / 1982 Pago de Subsidio familiar
03 Ley 11 / 1986 Estatuto básico de la Administración Muni-

cipal ( participación de la comunidad- JAL _
JAC)
04 Ley 3 /1991 Crea el Sistema Nacional de Vivienda de Inte-

rés Social.
05 Ley 30 /1991 Organiza la educación superior
06 Ley 62 /1993 Crea el Comisionado Nacional para la Policía
07 Ley 80/1993 Estatuto General de la Contratación Pública
08 Ley 87/1993 Control interno- facilita el control ciudadano
09 Ley 99/1993 Crea el Ministerio del Medio Ambiente
10 Ley 100/1993 Crea el Sistema de Seguridad Social Integral

– participación de los usuarios
11 Ley 101/1993 Consejos Municipales de Desarrollo Rural
12 Ley 119 /1994 Marco Jurídico del SENA
13 Ley 130/1994 Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos
14 Ley 131/1994 Reglamenta el voto programático y revocato-

ria del mandato
15 Ley 134/1994 Regula los mecanismos de participación ciu-

dadana
16 Ley 136/1994 Régimen Municipal
17 Ley 142/1994 Régimen de los Servicios Públicos.- Ley

689/2001, modifica parcialmente la ley
142/1994
115
18 Ley 152/1994 Establece el Plan de Desarrollo
19 Ley 181/1995 Fomenta el deporte - Ley 1445 modifica par-

cialmente
20 Ley 190/1995 Moralidad Pública
21 Ley 388/1997 Establece el Plan de Ordenamiento
22 Ley 393/1997 Acciones de Cumplimiento
23 Ley 472/1998 Acciones Populares y de Grupo
24 Ley 489/1998 Estatuto de la Administración Pública
25 Ley 581/2000 Ley de la Participación de la Mujer
26 Ley 743/2002 Marco Jurídico de la Acción Comunal
27 Ley 842/2003 Crea el Consejo Nacional de Ingeniería
28 Ley 850/2003 Reglamenta la Veedurías Ciudadanas
29 Ley 962/2005 Racionalización de Trámites en las Entidades

del Estado.- Decreto 019 de 2012 Antitrámites
30 Ley 1006/2006 Reglamenta la profesión del Administrador

Público
31 Ley 1098/2006 Expide el Código de la Infancia y Adolescencia
32 Ley 1145/2007 Organiza el Sistema Nacional de la Discapaci-

dad
33 Ley 1251/2008 Protección y Defensa de los Derechos del

Adulto Mayor
34 Ley 1257/2008 Violencia Contra la Mujer
35 Ley 1276/2009 Crea la Estampilla del Adulto Mayor
36 Ley 1374 Crea el Consejo Nacional de Bioética
37 Ley 1388/2010 Derecho a la vida de los niños con cáncer en

Colombia
116
38 Ley 1436/2011 Beneficios a Familias Secuestradas
39 Ley 1448/2011 Atención, Asistencia y Reparación Integral de

las Víctimas
40 Ley 1474/2011 Expide el Estatuto Anticorrupción
41 Ley 1475/2011 Organización y Funcionamiento de los Parti-

dos
42 Ley 1480/2011 Expide el Código del Consumidor
43 Ley 1505/2012 Crea el Subsistema Nacional de Voluntarios
44 Ley 1537/2012 Promueve el desarrollo urbano y el acceso a la

vivienda
45 Ley 1551/2012 Moderniza la organización y funcionamiento

de los municipios
46 Ley 1575/2012 Establece la Ley General de Bomberos
Crea el Sistema Nacional de Convivencia Es-

47 Ley 1620/ 2012 colar
48 Ley 1622/2013 Expide el Estatuto de Ciudadanía Juvenil
49 Ley 1707/ 2014 Cuota de fomento a la papa
50 Ley 1709/2014 Sistema carcelario en Colombia
51 Ley 1712/ 2014 Ley de Transparencia y Acceso a la Informa-

ción
52 Ley 1751 /2015 Regula el derecho fundamental a la salud
53 Ley 1755/ 2015 Regula el derecho de petición
54 Ley 1757/1715 Promoción y Protección del derecho a la par-

ticipación
55 Ley 1758 / 2015 Heveicultura como un componente del sector

agrícola y forestal del país
117
56 Ley 1776/ 2016 Por la cual se crean y se desarrollan las zonas
de interés de desarrollo rural, económico y
social, zidres"
57 Ley 18017 2016 Código de Policía y Convivencia
58 Ley 1876/ 2017 Crea el Sistema Nacional de Innovación Agro-

pecuaria
59 Ley 1886/ 2018 Modifica la Ley Estatutaria 1622 de 2013
118
Desafíos Estructurales de las
Personerías Municipales
Por:
Yúler James Gallego Bedoya
Presidente Asociación de Personeros del Cauca
Resumen
Las personerías Municipales están presentes en todo el territorio colom-
biano, no obstante, existe muy poco conocimiento frente a la estructura
y funciones que presenta esta institución tan fundamental para los mu-
nicipios, es por eso, que las personerías presentan diferentes desafíos en
su desarrollo de actividades diarias. El presente artículo establece una
indagación a las dificultades y desafíos que los personeros municipales
atraviesan en su desarrollo normal de actividades bajo los diferentes es-
tatutos a los cuales se rigen.
Palabras claves
Personerías, desafíos, estructuras de control, normatividad
Abstract
Institution presents for the municipalities, that is why the legal entities
present different challenges in their development of activities daily, this
article establishes an inquiry into the difficulties and challenges that
municipal officials go through in their normal development of activities
under the different statutes to which they are governed.
Keywords
Personality, challenges, control structures, regulations
Desafíos Estructurales de las Personerías Municipales

Al referirse a las personerías Distritales y Municipales, es necesario cen-
trarse en las entidades públicas como un todo dentro de la estructura del
Estado, el cual se articula por medio de organigramas que se originan
119
de un núcleo común y sus ramas están orientadas o relacionadas con la
dependencia a la cual está sometida, esto puede ser al ejercer el control,
administración o autorización para actuar.
Las personerías presentan algunas confusiones que entorpecen su ubi-

cación dentro de la estructura del Estado, ya que nacionalmente en oca-
siones se establecen como una rama que depende de la Procuraduría, o
de la Defensoría; o más aún, se la ubica como Ente de Control; a nivel de
departamental, en muchos casos se la nombra como una secretaría de
despacho, mientras que, en lo municipal, se establece como una oficina
que se deriva del Concejo Municipal.
Es necesario aclarar que la Personería no se desprende del Concejo, aun-

que sí presenta una relación directa, ya que el titular del cargo se elige
por medio de esta dependencia, y la coordinación administrativa como:
autorización de permisos, licencias, vacaciones y otras, son dirigidas por
la mesa del Cabildo. Por otro lado, los funcionarios públicos de las per-
sonerías no obedecen y mal se haría al recibir y ejecutar órdenes de los
concejales, ya que los personeros presentan autonomía en toma de deci-
siones, por ser entidades autónomas, que coordinan independencia de los
recursos del presupuesto y cuyas coordinaciones son disímiles.
Sin embargo, al desempeñar en el municipio labores del Ministerio Pú-

blico, no se presenta ninguna relación o dependencia directa con la Pro-
curaduría, o la Defensoría, ya que la Corte Constitucional en sentencia
C-223 de 1995 y en términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución,
los personeros no son en sentido estricto, como lo son los procurado-
res, ni agentes permanentes del Procurador General de la Nación ante
la autoridad de jurisdicción; los personeros no pertenecen ni orgánica
ni jurídicamente a la coordinación y estructura de la Procuraduría de la
Nación. Por consiguiente, se establece que la relación no es jerárquica,
sino más funcional.
En lo referente a los recursos, es necesario significar que el personero

distrital y municipal, cuenten con autonomía presupuestal; ya que solo
así se permite con sus actividades y misiones constitucionales, si fuera el
caso de que las alcaldías son las que determinan la forma en la que se dis-
pone los recursos, se restringe la independencia que cuenta este Ente de
Control, principalmente en la tarea de vigilancia y ejercicio disciplinario
se expande directamente a todos los funcionario de la administración,
con la excepción de alcaldes (as) y miembros del Concejo.
Así mismo, por cuanto se desligue en absoluta independencia adminis-

trativa con la alcaldía, que establece la libertad del ejercicio en actividad,
con miras a organizar estrategias enfocadas en la protección y defensa de
derechos, lo cual conlleva que no pueda existir una vinculación funcio-
nal al organismo que controlan, ya que pierde de vista los fines para los
120
cuales fue instituida. Asimismo, en lo referente a la división de poderes,
se supone que todo Ente de Control debe ser independiente y desligado
de entidades y funcionarios que se debe vigilar; por otro lado, legalmente
esto dista mucho de la realidad municipal o local, ya que en ocasiones
alcaldías y Concejos limitan las asignaciones presupuestales e impiden
el libre uso de instalaciones o infraestructura física para poner como
limitante y/o dificultar el desempeño o ejercicio del Personero Municipal.
En el periodo de personería 2004 – 2007, los personeros municipales pre-
sentaron dificultades en el tiempo de duración de su desempeño, con ello
se trató de equiparar la duración laboral en las personerías con nuevos
periodos de alcaldías y Concejos, que tuvieron un aumento de tres años a
cuatro, Ley 136, mientras en las personerías no hubo un cambio. Frente a
esta situación se inicia un proceso ante el Congreso de la República para
lograr la promulgación de la Ley 1031 de 2006, la cual extendía el perio-
do para las personerías, igual que las alcaldías, en un periodo de cuatro
años. (Sentencia C – 113 de 2007).
Una vez argumentado la posición y el periodo de labor de las personerías,

es necesario mencionar los requisitos para ser personero (a); establecido
la Ley 136, art 173 y subsiguientes:
“Para ejercer como titular de las personerías en los municipios y distri-

tos de las categorías especial, primera y segunda, solo se necesitaba ser
colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio y abogado titulado;
y para los demás municipios bastaba con haber terminado estudios de
derecho; en consecuencia, al reunir todas las responsabilidades y compe-
tencias, es claro que estas calidades previstas desde el año de 1994, están
desactualizadas, en relación con las mismas modificaciones de las leyes;
aspecto que fue tímidamente abordado por la mencionada Ley 1551 de
2012, que exigió título de abogado y especialización, en los municipios de
categorías especial, primera y segunda; y ser abogado, en los municipios
de tercera, cuarta y quinta categorías, pero para los de sexta categoría,
nuevamente dejó abierta la posibilidad para que puedan participar en el
concurso los egresados de facultades de derecho, que no tengan título”
(Rueda 2013).
Frente a esto, se resuelve que, para ejercer un cargo de personería, que

presenta tanta exigencia y compromiso, que es vigía, controla y discipli-
na a personas servidoras públicas con más requisitos; ni siquiera se le
exija el título profesional.
El fundamento de la clasificación se direccionaba a beneficiar a los pe-

queños municipios, los cuales no presentaban profesionales cualificados
en Derecho; no obstante, al inicio del año 2000 con la Ley 617 de 2000, se
estableció como fundamento, dada la actualización de categorización en
los municipios, ya que en la mayoría de municipios no se necesita el título
para ejercer como personero municipal y en los centros grandes solo es
121
necesario el título sin requisitos adicionales.
Para finales del 2007, hubo un intento por regular y controlar el proceso
y forma de elección de los personeros municipales, pero con poco éxito;
en el periodo del 2008 y 2012, la Procuraduría General de la Nación y la
Contraloría General de la República, emitieron la circular conjunta N0.
003 de 2007, la cual establecía directrices que deberían seguir los Conce-
jos Municipales para la designación de personeros en el país.
Así, estas directrices eran conocidas por los alcaldes y Concejos recién
posesionados, estableciendo que los personeros deben ser elegidos en un
periodo de diez días (10) del mes. Frente a esto se estableció confusión e
improvisación para la búsqueda de evadir u omitir y recurrir a elecciones
viejas para personeros.
El proceso de elección estaba estipulado en procesos de méritos, el cual,

según un puntaje de sus títulos, la formación, cursos, especialización,
experiencia específica o relacionada y demás aspectos de la hoja de vida;
asimismo los aspirantes se someten a entrevistas para medición de di-
ferentes aspectos, establecido por la oficina de selección y carrera de la
Procuraduría General de la Nación.
Esta propuesta era la base para recomponer los lineamientos y dejar de

lado prácticas de corrupción y permitir a quienes lleguen a las perso-
nerías reúnan requisitos de calidad y competitividad para desempeñar
tan grande responsabilidad; no obstante, en diferentes municipios privó
omitir el cumplimiento de normas que el acatamiento que se estableció,
rigiendo nuevamente la corrupción en la elección meritoria para el cargo,
lo cual ha conllevado a tutelas y demandas de elección de personeros.
Rueda 2013 resalta que “mencionar también que, por una parte, se argu-
mentó que bastaba con el simple acatamiento de la Ley 136 de 1994, que
no regula nada y que, por ende, la circular no obligaba, aunque hay que
precisar que las etapas allí consignadas no estaban en contravía de la dis-
posición legal; sin embargo, al contenido de la Circular también le faltó
concreción o definición, ya que propuso y estableció un minucioso proceso
de análisis y evaluación de aspirantes, pero que se quedó corto al no indi-
car qué sucedía con la calificación, si el orden tenía alguna importancia,
si eran procedentes los recursos por vía gubernativa o, por lo menos, entre
quiénes o cuántos debería hacerse la selección definitiva; de manera tal
que dichos vacíos generaron mayores controversias y pérdida innecesaria
de tiempo, por cuanto en muchos lugares el ejercicio de evaluación y califi-
cación, no sirvió para absolutamente nada” (Rueda, 2013, 100)
Otra realidad que enfrentan las personerías es el de presupuesto que se

les asignan, donde las funciones y responsabilidades de ellos, pasan a
segundo plano, cuando se asigna y se decide reducir y limitar los gastos;
esta situación se fundamenta en un vacío normativo de la Ley 617 de 2000,
122
que al identificar el presupuesto se restringe a un límite de salarios mí-
nimos dado la categoría, lo que conlleva muchas veces a que alcaldías y
Concejos asignen presupuestos por debajo del establecido, es decir, que
los precarios recursos asignados no sostienen la nómina del personero y
su secretario, y en algunas veces ni siquiera para la compra de elementos
de papelería de oficina.
Por consiguiente, el monto del presupuesto de las personerías, no solo se

restringe en topes de recursos, sino que estableció una re-categorización
de los municipios, donde la gran mayoría de los municipios en Colombia
se constituyeran en sexta categoría, donde se establece que el monto no
podrá superar los ciento cincuenta SMMLV (Ley 617 de 2000); esto en
muchas ocasiones conlleva a que las alcaldías asignen presupuestos in-
feriores a los estipulados, impidiendo un funcionamiento normal de la
personería.
Con esta asignación de recursos, la autonomía presupuestal dada por la

Ley 136 de 1994 se desconoce, ya que aun con el 100% de los recursos,
estos solo alcanzarían al pago de salarios, prestaciones, contribuciones y
parafiscales de la nómina de personería, así, la contratación de personal
externo para labores de tesorería, informes contables para planeación y
control fiscal, resulta imposible impidiendo el buen funcionamiento de la
entidad.
Por consiguiente, al no establecerse una reglamentación clara en este

aspecto, no se puede establecer con claridad la asignación y transferencia
adecuada de recursos para personería, es por ello, que cada municipio
establece autonomía y así los dineros y la forma de manejo se determina
muy variada con impedimentos que demoran los traslados y dificultan la
autonomía presupuestal.
En lo referente a las funciones del personero en el control político, cons-

titucional, interno, disciplinario y fiscal es competencia exclusiva a las
corporaciones Públicas que en condiciones de verificadores necesitan
verificar, requerir, investigar, cuestionar e imponer sanciones regidas a
la Ley, todo ello constituido a funcionarios del nivel local y que asimismo,
está organizado dentro de la competencia que corresponder a la elección
por parte de los Concejos Municipales, que conlleva en ciertas ocasio-
nes a interés propio del Concejo para obtener beneficios y entorpecer
las funciones que desempeña el personero, esto se establece con límites
en el presupuesto y la mala organización de elección del personero, que
muchas veces son elecciones sin mérito ni requisito.
Por lo tanto, el personero Municipal en Colombia, en cuanto a sus funcio-

nes, le corresponde un variado papel de investigador, vigilante, veedor,
tutor, garante, supervisor, importante autoridad de control en diferentes
aspectos y ámbitos en donde el derecho público se establece creando una
123
multiplicidad de controles del Estado, en donde siempre se encuentra el
personero como funcionario municipal. Ya sea en su carácter de sujeto
activo o pasivo.
Conclusiones
Las personerías son una de las instituciones que más ocupaciones tiene
en el territorio local, diariamente hace actividades por la defensa y ga-
rantía de derechos e intereses de la sociedad, es la que menos se visualiza
o conoce a profundidad y por ello, al parecer tan poco mencionada o
utilizada, resulta subvalorada, pese a que es una de las instituciones que
hace más defensa por los derechos fundamentales en el Estado social y
derecho democrático. Es por tal razón, que no se puede determinar que
es una personería municipal, pero si se debe determinar y visualizar que
realiza muchas, permanentes y variadas actividades que son fundamen-
tales en ámbitos municipal y local.
No obstante, la personería municipal, al presentar muchas actividades

en un campo de acción grande y tener la responsabilidad de diferentes
tareas y obligaciones, su maniobrar resulta muy dificultoso de ser me-
dido o evaluado, y, además, sin presentar un respaldo económico y de
personal, lo que conlleva a la dificultad de no cumplir con todo aquello
que funcionalmente le corresponde.
Por tal razón, es evidente que se necesita una actualización de la norma-

tividad, que sea más específica, clara, objetiva y coherente que clarifique
la elección de personeros y el presupuesto destinado para esta institución
tan laboriosa como las demás frente a la sociedad.
124
- Arboleda, J. Contestación en verso de Don Julio Arboleda a una demanda
que le instauró el Personero Municipal.
- Baena Benítez, M. N. Guía práctica del Personero Municipal.
- Barragán Bustos, M. El Personero Municipal como Agente del Ministe-

rio Público.
- Bernal Pulido, C. (2005). El Derecho de los Derechos, Bogotá: Universi-

dad Externado de Colombia.
- Betancur Cuartas, J. Nuevo Código de Régimen Municipal: Decreto 2626

de 1994 y normas complementarias.
- Código Civil Colombiano. (2010). Editorial Legis.
- Código Contencioso Administrativo. (2010). Editorial Legis.
- Código de Procedimiento Civil Colombiano. (2010). Editorial Legis.
- Código de Régimen Municipal, Colombia.
- Constitución Política de Colombia. (2010). Editorial Legis.
- Decreto 1745 de 1988 (agosto 25).
- Estatuto Municipal: Decreto Número 2626 de noviembre 29 de 1994

Leyes 136, 166, 177 de 1994, 617 y 640 de 2000, 715 de 2001 y 1031 de
2006 y 1551 de 20
- Rueda, Nelson Andrés. 2013, Estructuras de las personerías municipa-

les, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas internacionales.
125
Una Agencia del Ministerio Público que
no se detiene en su función misional de
defender los derechos de todos los
payaneses.
Por:
Jaime Andrés López Tobar
Personero Municipal de Popayán
Durante la vigencia del 2020, la Personería Municipal de Popayán ha

trabajado continuamente por la promoción y defensa de los derechos hu-
manos, atendiendo no solo las directrices constitucionales y legales, sino
también los lineamientos éticos de veracidad, perseverancia, solidaridad
y templanza; teniendo como eje principal el servicio a la comunidad y la
gestión eficaz.
La emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protec-

ción Social por la Pandemia del COVID - 19, hizo que la labor de esta
Agencia del Ministerio Público se reinventara y le apostara a continuar
con la prestación de los servicios de manera ininterrumpida, a través de
canales telefónicos y electrónicos temporalmente habilitados.
En este sentido, para la Personería Municipal es y será prioridad que la

ciudadanía de forma activa, utilice los diferentes mecanismos de parti-
cipación para defender sus derechos, ejerza control social por la trans-
parencia en los procesos y articule acciones con otras instituciones. Por
consiguiente, esta Agencia, como principal defensora de los Derechos
Humanos en todas sus manifestaciones, se ha concentrado en la asisten-
cia inmediata al usuario, con la verificación física de posibles violaciones
a sus derechos y trabajando por la búsqueda de la reparación y garantías
de los mismos.
Es importante destacar que el área de salud, ha sido un catalizador de to-

das las quejas e inconformidades de los usuarios por la deficiente presta-
ción de este servicio en la ciudad, tanto para el régimen subsidiado como
el contributivo. De modo que, la Personería es el canal en las gestiones
administrativas ante las diferentes EPS, clínicas, hospitales y demás
centros asistenciales de salud, buscando principalmente la protección
de este derecho fundamental, agotando las instancias, y los mecanismos
constitucionales y jurídicos.
La Delegada de Asuntos Penales de la Personería continuó con la aten-

ción y asesoría de las inquietudes expuestas por parte de los ciudadanos.
126
Mediante el acompañamiento a las diferentes diligencias judiciales rea-
lizando una gestión oportuna e interviniendo como garantes del debi-
do proceso en el estudio de los temas disciplinarios contra internos de
acuerdo a la competencia. También, coadyuvando al trabajo de diversas
autoridades municipales en el acompañamiento de diligencias y solici-
tudes de intervenciones para verificar el correcto procedimiento que
garantice la defensa de los derechos fundamentales.
Ahora bien, la Personería ha atendido los conflictos presentados en la

ciudad tomando los correctivos pertinentes y haciendo el seguimiento de
los distintos casos, en especial de aquellos donde se involucra población
de especial protección. De igual manera, ha hecho seguimiento a los pro-
cesos de contratación y ha verificado las obras civiles que se ejecutan en
el Municipio para garantizar el cumplimiento del objeto contractual.
Es importante destacar que, en esta vigencia, en temas de participación

ciudadana, se validó la conformación y funcionamiento de más de 50
veedurías, como mecanismo democrático de representación ciudadana,
y para ello, se realizaron importantes procesos de capacitación con la
finalidad de incentivar el control social y la participación.
Frente a las solicitudes gestionadas durante la vigencia del 2020, la

Personería Municipal atendió alrededor de 6000, relacionadas con de-
rechos individuales y colectivos a fin de ejercer acciones procedentes y
dar respuestas a las diversas problemáticas. Es válido precisar que los
resultados positivos de esta gestión son el reflejo del trabajo continuo y
el fortalecimiento institucional, pero, ante todo, son la muestra clara de
aceptación y credibilidad ante la comunidad.
La proyección para el próximo año 2021, será descentralizar la atención

de la Personería y propiciar el acceso de la mayor parte de la población.
Se continuará con la labor que vienen desarrollando: funcionarios, con-
tratistas y personal de apoyo de cada área que conforma esta Agencia
del Ministerio Público, quienes, con calidad humana y alto compromiso
social, adelantan sus acciones bajo la convicción de proteger los derechos
fundamentales de todos los ciudadanos, hacia la consolidación de una
sociedad más equitativa porque ¡Tus derechos son nuestra prioridad!
127
Control social y político
Por:
Eduar Enrique Navia
Presidente electo 2021, Asamblea Departamental del Cauca.
En el ejercicio real que debe adelantar la Asamblea Departamental, ins-

tancia elegida por voto popular, después de cumplir el marco jurídico y
sus funciones propias del cargo, es adelantar una verdadera función, cuál
es acompañar al gobierno de turno, no solo en la aprobación de las inicia-
tivas que permitan cumplir el Plan de Desarrollo, las políticas públicas
para la puesta en marcha de acciones que redunde en el beneficio social
para con sus gobernados, también es buscar la actuación autónoma, libre
y democrática para que en medio del debate propio en las diferentes co-
misiones, también es sustraer de los mismos, un verdadero control social
a la actuación de las diferentes secretarías e instituciones descentraliza-
das, en lo que a la inversión del recurso público se refiere.
El controlar, vigilar el recurso público, es convertir la administración

pública en el arte de gobernar bajo la premisa de no solo combatir y
castigar la corrupción, es lograr cerrar la brecha de la inequidad social,
bajar los niveles de las necesidades básicas insatisfechas, contribuir a un
diálogo social y acercar los gobiernos regional y local a fin de acordar
los planes de acción donde la planificación concertada, la inversión con
equidad social, sea la constante de la rama ejecutiva.
El control social y político no se debe entender cómo la oposición a un

programa de gobierno, debe ser la mejor herramienta de las acciones in-
mediatas donde los planes de acción sectorial, logren impactar el mejo-
ramiento de las condiciones de vida, permitan la reactivación económica,
aprovechamiento del recurso público en una fortaleza para que los go-
bernados, veamos en nuestros gobernantes, no una figura política, sino
el camino más cerca, el medio de comunicación y llegar hasta la institu-
cionalidad estatal a fin de hacer rendir el recurso económico y procurar
avanzar el fortalecimiento de las finanzas públicas.
La Asamblea Departamental del Cauca, en el presente gobierno, quiere

ser también protagonistas del desarrollo en cada una de las sub regiones,
a través de realizar un ejercicio de acompañar el diálogo social sostenido
bajo la premisa de la escucha al sector primario y el más importante, ya
que existe la doble interpretación del antes y después del ejercicio de un
gobierno democrático.
128
La descentralización del debate y discusión de los diferentes asuntos de
su competencia de la duma, permitirá que aquello que se consigna en el
plan de desarrollo, avance al proceso de priorización del pueblo elector y
no elector.
El éxito de un verdadero control social a la Administración Pública, está

ligado a la verdadera participación social y comunitaria, donde la auto-
nomía en la planificación de su propio desarrollo, vaya a la par con crear
canales de comunicación directa, las verduras ciudadanas y la rendición
de cuentas por parte de las entidades.
129
Resolución ordinaria No. 0187 de 2021
“Por la cual se adopta una decisión sobre la Certificación

Anual de Gestión de la Contraloría Departamental del Cau-
ca, para la vigencia 2020”.
LA AUDITORA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, especialmente
las conferidas en los artículos 274 y 272 de la Constitución Política, en el
numeral 7º del artículo 17 del Decreto Ley 272 de 2000; en el artículo 30
del Decreto Ley 403 de 2020 y,
CONSIDERANDO:
Que el Auditor General de la República tiene a su cargo la vigilancia de
la gestión fiscal de todas las contralorías territoriales, conforme lo dis-
puesto en el artículo 274 de la Constitución Política, modificado por el
artículo 5° del Acto Legislativo 04 de 2019, “Por medio del cual se reforma
el Régimen de Control Fiscal”.
Que la Auditoría General de la República debe expedir, anualmente, la

certificación de gestión respecto de las contralorías territoriales, a partir
de la evaluación de indicadores de gestión que permitan medir y calificar
sus capacidades, para el cumplimiento objetivo y eficiente de sus funcio-
nes. (Artículo 272 de la Constitución Política, modificado por el artículo
4° del Acto Legislativo N° 04 de 2019, numeral 7° del artículo 17 del Decreto
Ley 272 de 2000 y artículo 30
del Decreto Ley 403 de 2020).
Que el inciso 4 del artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2019, por medio
del cual se modificó el artículo 272 de la Constitución Política, establece
que la certificación anual expedida por el Auditor General de la República
será el insumo para que la Contraloría General de la República adopte la
decisión de intervención administrativa de las contralorías territoriales,
cuando se evidencie falta de objetividad y eficiencia, y, por lo tanto, al
tenor del inciso 2 del artículo 30 del Decreto Ley 403 de 2020, dicha cer-
tificación debe ser remitida al Contralor General de la República, dentro
de los cinco (5) días siguientes a su expedición.
Que el parágrafo primero del artículo 30 del Decreto Ley 403 de 2020,
dispone que: “(...) La certificación debe expedirse dentro del primer tri-
130
mestre siguiente a la finalización del plan general de auditorías respecti-
vo”; así mismo, prevé que “se practicarán evaluaciones parciales trimes-
trales, que servirán como insumo para que las contralorías territoriales
adopten medidas tendientes a superar las falencias evidenciadas.”
Que el parágrafo segundo del mismo artículo 30 dispone que: “La prime-
ra certificación anual se expedirá en el primer trimestre del año 2021”.
Que mediante la Resolución Orgánica 015 del 27 de agosto de 2020 se

adoptaron el procedimiento, la metodología y los parámetros para la cer-
tificación anual de gestión y las evaluaciones parciales trimestrales de
las contralorías territoriales, en su versión 2.0.
Que de conformidad con la citada metodología, la certificación anual se

otorga cuando el valor del índice de desempeño integral de la contraloría
territorial respectiva, sea mayor o igual al valor crítico, es decir, al punto
de corte, que para la vigencia 2020 es de 50 puntos.
Que la Resolución Orgánica 017 de 2020, mediante la cual se efectúa una

adición al texto del parágrafo transitorio del artículo 6° de la Resolución
Orgánica 015 del mismo año, estableció que no se tendrán en cuenta para
la certificación anual de gestión, cuatro indicadores que corresponden,
uno al proceso de contratación y tres al proceso administrativo sanciona-
torio fiscal y, que por lo mismo, se aplicará la fórmula de expansión lineal
establecida en la metodología, de manera que no impacte el resultado de
la medición de dichos procesos.
Que, en cumplimiento de lo establecido en el parágrafo primero del artí-

culo 30 del Decreto Ley 403 de 2020, la Auditoría General de la República
comunicó a las contralorías territoriales los días 15 de septiembre y 26
de noviembre de 2020, los resultados de la primera evaluación parcial
trimestral con corte a 30 de junio y la segunda evaluación con corte 30 de
septiembre de 2020, respectivamente, como insumo para que adoptaran
las medidas tendientes a superar las falencias evidenciadas.
Que para emitir la certificación anual correspondiente, el parágrafo

transitorio del artículo 8° de la Resolución Orgánica 015 de 2020, dis-
puso tener en consideración las circunstancias surgidas con ocasión de
la pandemia del COVID-19, de manera que las mismas se reflejen en los
resultados de la certificación anual de gestión de la vigencia 2020.
Que en consideración a lo anterior, el artículo 2º de la Resolución Orgáni-

ca 018 de 2020 definió la forma para calcular el valor del ajuste por efecto
de la pandemia del COVID - 19, determinando que la fórmula tendría en
cuenta la pérdida de productividad estimada por el Departamento Ad-
ministrativo Nacional de Estadística - DANE para el sector “Actividades
de servicios sociales, comunales y personales”, -en el que se encuentra
131
incluido el sector público-, y los criterios técnicos de la AGR.
Que el numeral 5° del artículo 2° de la mencionada Resolución 018, dis-

puso que en el evento en que los cambios en la productividad del Estado
fueran positivos, el valor del ajuste (Aj) sería igual a cero, caso en el cual
tal resultado no tendría ningún efecto en el puntaje del índice de desem-
peño integral de las contralorías.
Que según el informe técnico de la Productividad Total de los Factores

(PTF) a 31 de diciembre de 2020, publicado por el DANE el 12 de marzo de
2021, la productividad para el sector “Actividades de servicios sociales,
comunales y personales” fue de 8,37%1.
Que considerando que la Productividad Total de los Factores (PTF) para

dicho sector en el 2019, fue de 2,39%, el incremento de la productividad
representa el 5,98% (ΔProductividadDane = 8,37% - 2,39% = 5,98 puntos
porcentuales). Como quiera que este valor es mayor o igual a cero, se
toma la segunda condición2 y, en consecuencia, el valor del ajuste por
COVID es igual a cero. Así:
AjusteCovid = 0.
Que teniendo en cuenta que la productividad registrada para el sector

mencionado es positiva y el Ajuste COVID - 19 es cero (0), en aplicación de
lo dispuesto en el citado numeral 5º del artículo 2 de la Resolución 018, el
Índice de desempeño integral calculado para la certificación anual de las
contralorías territoriales en el período comprendido entre el 1º de enero
y el 31 de diciembre de 2020, no tiene ajuste alguno.
Que para expedir la presente certificación anual, se surtió el procedi-

miento señalado en el artículo 3° de la Resolución Orgánica No. 015 de
2020.
Que al tenor de lo dispuesto en el artículo 4° de la mencionada resolución,

la Auditoría General de la República ordenará levantar la certificación
“(…) si con posterioridad a la expedición de la certificación anual de las
contralorías territoriales aparecieren pruebas de maniobras u operacio-
nes fraudulentas o irregulares, o de presentación de información carente
de veracidad, que hubieran incidido en los resultados favorables de dicha
evaluación. (…)”.
Que el Auditor Auxiliar tiene la competencia para emitir los informes de

evaluación parcial trimestral y para entregar al Auditor General de la
República los proyectos de certificación anual de gestión para su aproba-
ción (Artículo 7° de la Resolución Orgánica 015 de 2020).
Que el informe consolidado para la certificación anual de gestión entre-

gado a la Auditora General de la República, además de contener la tercera
132
evaluación parcial con corte a 31 de diciembre de 2020 y el acumulado de
la gestión de esa vigencia, incluye la recomendación para emitir la certi-
ficación anual de gestión.
Que conforme a la recomendación consignada en el informe consolidado

para la certificación anual de gestión de la vigencia 2020, que hace par-
te integral de la presente Resolución, la Contraloría Departamental del
Cauca obtuvo como índice de desempeño integral 80,3 puntos y que en
atención a que dicho índice no tiene ajuste alguno debido a que la pro-
ductividad registrada para el sector mencionado es positiva y el Ajuste
COVID es cero (0), el puntaje total se mantiene en 80,3 puntos, con lo
que se supera el valor crítico establecido para la certificación anual, de
conformidad con la metodología adoptada por la Resolución Orgánica 015
de 2020, en su versión 2.0.
Que una vez agotado el procedimiento de traslado del informe, presen-

tación y respuesta a las observaciones y verificado el cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 30 del Decreto Ley 403 de 2020 y en la Resolución
Orgánica 015 del mismo año, la Auditora General de la República consi-
dera pertinente acoger la recomendación de la Auditora Auxiliar, en la
medida en que encuentra que tal recomendación se ajusta a las normas
pertinentes y que la misma se encuentra debidamente justificada.
En mérito de lo expuesto, la Auditora General de la República, en uso de

sus facultades constitucionales y legales:
RESUELVE:
Artículo 1: Certificación Anual. Certificar la Gestión de la Contraloría
Departamental del Cauca, sobre la vigencia 2020.
Parágrafo. - Sin perjuicio de lo establecido en el presente artículo, la

Auditoría General de la República podrá ordenar el levantamiento de la
certificación, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 4° de la Reso-
lución Orgánica 015 de 2020.
Artículo 2. Notificación. Notifíquese el presente acto administrativo a la

Contraloría Departamental del Cauca a través del Señor Contralor CE-
SAR ALVEIRO TRUJILLO SOLARTE en su calidad de representante legal
de la entidad, al correo electrónico despacho@contraloria-cauca.gov.co,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto Legislativo
491 de 2020.
Artículo 3. Recursos. Contra la presente resolución procede el recurso

de reposición ante la Auditora General de la República, el cual deberá
interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del
133
presente proveído, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 76 y
siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Artículo 4. Remisión. Remítase la presente resolución junto con el infor-

me consolidado para la certificación anual de gestión correspondiente,
a la Contraloría General de la República, dentro de los cinco (5) días
siguientes a la expedición del presente acto administrativo, en cumpli-
miento de lo dispuesto en el inciso segundo
(2) del artículo 30 del Decreto Ley 403 de 2020.
Parágrafo. - Dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la

presente resolución, la Auditoría General de la República remitirá a la
Contraloría General de la República constancia de la firmeza de este acto
administrativo, acompañada de la totalidad de los documentos que so-
portan la actuación administrativa, relacionada con la certificación anual
de gestión de la Contraloría Departamental del Cauca, desarrollada con
posterioridad a la expedición del presente proveído.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE
Dada en Bogotá D.C., a los: 31 de Marzo de 2021
134
CERTIFICACIÓN ANUAL DE GESTIÓN DE LAS CONTRALORÍAS
TERRITORIALES - CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL
CAUCA - VIGENCIA 2020 GERENCIA SECCIOANL III
PRESENTACIÓN
La Auditoría General de la República, en cumplimiento del Decreto Ley
403 de 2020, expidió la Resolución Orgánica 015 de 2020, mediante la cual
adoptó el procedimiento, la metodología y los parámetros para la certi-
ficación anual de gestión y las evaluaciones parciales trimestrales de las
contralorías territoriales.
La Metodología para la Certificación Anual de Gestión y Las Evaluacio-

nes Parciales Trimestrales de las Contralorías Territoriales Versión 2.0,
incluye criterios diferenciados para tener en cuenta las particularidades
y el ámbito de actuación de cada contraloría territorial. En ésta se dise-
ñaron, establecieron e implementaron los indicadores objeto de medición
y calificación, atendiendo a variables objetivas de orden cuantitativo y
cualitativo de gestión y de resultados de las contralorías territoriales.
En este informe, se presentan los resultados consolidados de la evalua-

ción de la vigencia 2020, que incluye la última evaluación parcial trimes-
tral con corte a 31 de diciembre de 2020, con la respectiva medición de los
indicadores de gestión y resultados, expresados de forma cualitativa, de
acuerdo con la metodología adoptada.
Siguiendo la misma secuencia de los informes anteriores, la contraloría

conocerá el resultado general de la evaluación por procesos, es decir, el
desempeño de los quince procesos reportados mediante su clasificación
en niveles de riesgo y el estado de cada uno de ellos a través de la desa-
gregación en indicadores primarios y secundarios, cuyo resultado, con
sus respectivas alertas, igualmente se expresa en niveles de riesgo.
También se incluyen los resultados de las evaluaciones parciales tri-

mestrales presentadas a la contraloría con corte a 30 de junio y a 30 de
septiembre de 2020, que permiten establecer la evolución del desempeño
tanto en los procesos, como en los indicadores primarios y secundarios
durante la vigencia 2020.
Por último, el informe contiene un nuevo capítulo sobre la certificación

anual de gestión en el que se muestran los resultados de la evaluación
en términos cuantitativos a 31 de diciembre del 2020, que incluye los
resultados ponderados de los procesos, de los indicadores primarios y
secundarios, así como el cálculo del índice de desempeño integral de las
135
contralorías territoriales, base para la certificación anual; además, la va-
loración de los efectos de la pandemia del COVID-19 y la recomendación a
la Auditora General de la República para la certificación anual de gestión
de las contralorías territoriales.
Cabe recordar que la información y los datos que se utilizan y procesan

para esta evaluación son suministrados directamente por las contralo-
rías territoriales a través de la rendición de la cuenta y no corresponden a
datos producidos por la Auditoría General de la República. De la certeza,
el rigor y la confiabilidad de esta información depende el resultado que
arroje la evaluación y la correspondiente certificación anual de gestión.
Es responsabilidad de las contralorías territoriales velar por la calidad,
oportunidad, consistencia, coherencia y veracidad de los datos reporta-
dos.
1. Marco normativo
Según el mandato constitucional establecido en el artículo 274 de la
Constitución Política, modificado por el A.L. 4/2019, art. 5°, la vigilancia
de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de las con-
tralorías territoriales, corresponde al Auditor General de la República.
El inciso 5° del artículo 272 de la misma Carta, modificado por el A.L.

4/2019, art.4°, dispone que «La Auditoría General de la República reali-
zará la certificación anual de las contralorías territoriales a partir de
indicadores de gestión, la cual será el insumo para que la Contraloría
General de la República intervenga administrativamente las contralorías
territoriales y asuma competencias cuando se evidencie falta de objetivi-
dad y eficiencia».
El numeral 7° del artículo 17 del Decreto Ley 272 del 2000, establece que,
al Auditor General de la República, en el marco de sus funciones, le co-
rresponde «Certificar la gestión y resultados de las entidades sometidas
a su vigilancia».
A su vez, el artículo 30 del Decreto Ley 403 de 2020, prescribe:
«(…) La Auditoría General de la República, en ejercicio de sus atribucio-

nes constitucionales y legales de vigilancia y control fiscal, realizará la
certificación anual de todas y cada una de las contralorías territoriales,
a partir de la evaluación de indicadores de gestión que permitan medir y
calificar las capacidades de estas para el cumplimiento objetivo y eficiente
de sus funciones.
Corresponde al Auditor General de la República fijar los indicadores que

serán objeto de medición y calificación, atendiendo a variables de orden
136
cualitativo y cuantitativo de la gestión y a los resultados de todas las con-
tralorías territoriales del país. Para ello podrá establecer criterios dife-
renciados con miras a tener en cuenta las particularidades y ámbito de
actuación de cada contraloría territorial».
El parágrafo primero de este artículo dispone que «la certificación debe

expedirse dentro del primer trimestre siguiente a la finalización del plan
general de auditorías respectivo» y que «se practicarán evaluaciones
parciales trimestrales, que servirán como insumo para que las contra-
lorías territoriales adopten medidas tendientes a superar las falencias
evidenciadas».
En cumplimiento de estas disposiciones constitucionales y legales, la

Auditoría General de la República expidió inicialmente la Resolución
Orgánica 012 del 14 julio 2020, «Por la cual se adoptan el procedimiento,
la metodología y los parámetros para la certificación anual de gestión y
las evaluaciones parciales trimestrales de las contralorías territoriales
versión 1.0».
Posteriormente se generó la versión 2.0 de la metodología adoptada por

la AGR mediante Resolución Orgánica 015 de 2020, que dispone los efec-
tos de la certificación, el procedimiento para su expedición y establece
las reglas para su levantamiento, cuando después de expedida, aparecie-
ren pruebas de maniobras u operaciones fraudulentas o irregulares, o
información carente de veracidad, que hubiere incidido en los resultados
favorables de la evaluación.
En su artículo 9°, la Resolución Orgánica 015, señala que «Las contralo-

rías territoriales son responsables de garantizar la exactitud y veracidad
de toda la información que rinden a la Auditoría General de la República,
so pena de incurrir en las conductas sancionables que para el efecto se
establecen en el Título IX - Procedimiento Administrativo Sancionatorio
Fiscal del Decreto Ley 403 de 2020.»
Así mismo, la Auditoría General de la República expidió la Resolución

Orgánica 017 del 8 de septiembre de 2020, para adicionar al texto del pa-
rágrafo transitorio del artículo 6° de la Resolución Orgánica 015 de 2020,
que dispone la aplicación de la figura de la expansión lineal en cuatro
eventos, como se explica más adelante.
En desarrollo del parágrafo transitorio del artículo 8° de la mencionada

Resolución 015, en la que se establece, que, «por única vez, los resultados
de la certificación anual de las contralorías territoriales respecto de la
gestión del año 2020 tendrán en consideración las especiales circuns-
tancias surgidas por efecto de la pandemia ocasionada por el COVID-19,
teniendo en cuenta que las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional
inciden directamente en la gestión de las contralorías territoriales», se
137
expidió la Resolución Orgánica No. 018 del 18 de diciembre de 2020, por
medio de la cual se define la forma para ajustar el índice de desempeño
integral de las contralorías territoriales, por efecto de la pandemia del
COVID - 19, para emitir la certificación anual de gestión.
2. Evaluación consolidada - Reporte cuarto trimestre

Los siguientes son los resultados de la evaluación consolidada con corte
a 31 de diciembre de 2020, según la información rendida en la cuenta por
la contraloría para dicha vigencia. Se incluyen los resultados del último
trimestre del año, correspondientes a la información acumulada en la
vigencia. Los mismos, harán parte de la certificación anual de gestión.
En los dos primeros cuadros la contraloría observará el resultado de la

evaluación general, a través del consolidado de los quince procesos, y el
desempeño de cada uno desagregado por indicadores primarios y se-
cundarios, ambos expresados en niveles de riesgo y con sus respectivas
alertas.
De acuerdo con la metodología adoptada, los resultados cualitativos de

las evaluaciones parciales trimestrales se expresan a través de «niveles»
que permiten definir el riesgo frente a la ejecución y cumplimiento de
los procesos, siendo 1 el de muy alto riesgo de no ejecutar procesos; 2 de
alto riesgo; 3 de riesgo medio; 4 de riesgo bajo y 5, de muy bajo riesgo, es
decir, que muestra un alto desempeño. Para ello se utilizan los colores:
rojo, naranja, amarillo, azul y verde, respectivamente.
La contraloría podrá observar los resultados de la primera, segunda y

tercera evaluación parcial trimestral y la evolución, entre los trimestres
III y IV, representada con flechas que enseñan si el indicador subió (↑),
bajó (↓) o se mantuvo en el mismo nivel (↔). En el caso en que no existan
datos (S.D.) en algún indicador de cualquiera de los reportes comparados,
no se representará la evolución, -por no ser comparables- y los espacios
serán dejados en blanco.
De los 53 indicadores primarios que conforman los 15 procesos identifica-

dos, se evaluaron 49 indicadores15 . Por tanto, en el reporte se encuentran
cuatro indicadores en color gris, -sin información-, que corresponden,
uno al proceso de contratación, y tres al proceso administrativo sancio-
natorio fiscal. No obstante, ello no afecta la evaluación de estos procesos.
Como se anunció, la Resolución Orgánica 017 de 2020, adicionó el pará-

grafo transitorio del artículo 6° de la Resolución Orgánica 015 de 2020, y
15 Resolución Orgánica 017 de 2020, de la Auditoría General de la República.
138
estableció para esos cuatro eventos la aplicación de la “fórmula de expan-
sión lineal de que trata el caso uno16 del capítulo de Datos Faltantes de
la Metodología para la Certificación Anual de Gestión y las Evaluaciones
Parciales Trimestrales de las Contralorías Territoriales, Versión 2.0, de
manera que no se impacte el resultado de la medición de los procesos de
contratación y administrativo sancionatorio fiscal, en la medida en que
su peso ponderado lo asumen los restantes indicadores de cada proceso.”
Si en el reporte aparecen indicadores con la convención S.D. (sin dato),

es importante que la contraloría establezca si ello obedece a que no le
correspondía reportar el dato o a la omisión en el reporte de la informa-
ción. En el evento en que la Gerencia Seccional o la Dirección de Control
fiscal, según el caso, verifique que hubo un posible error en los resulta-
dos de la medición de indicadores por causa de información que debiendo
rendirse, no se rindió, o de imprecisiones en la rendición de la cuenta, se
dará aplicación a lo dispuesto en artículo 9° de la Resolución Orgánica 015
de 2020.
En el tercer cuadro, la contraloría podrá observar los indicadores prima-

rios que, según los resultados de la evaluación, se ubican en los niveles de
riesgo 1, 2, y 3, en los que se presentan posibles falencias y que constitu-
yen alertas para la adopción de acciones correctivas y de mejora. Como
parte del insumo para que la contraloría adopte medidas tendientes a
superar las falencias evidenciadas, se describen los potenciales efectos
que se generarían en caso de materializarse estos riesgos.
Los efectos potenciales descritos para los indicadores en riesgo 1, 2 y 3,

son referentes que debe tener en cuenta la contraloría al hacer el análisis
de su desempeño frente a cada proceso e indicador, sin perjuicio de las
posibles consecuencias que se deriven del incumplimiento de los deberes
funcionales. Estos efectos se expresan de manera general, por tanto, el
nivel del riesgo en que se ubica el indicador es el que determina la gra-
dualidad o intensidad del posible riesgo y de su materialización.
Finalmente, si bien este informe se refiere a los resultados de gestión

de la vigencia 2020, es importante que la contraloría tenga presente los
indicadores que quedan en riesgo al cierre del año, para que adopte las
medidas de mejora y correctivas que estime necesarias.
Para la adecuada interpretación de los resultados se deben tener en cuen-

ta las siguientes convenciones:
16 METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN PARCIAL TRIMESTRAL DE LAS CONTRALORÍAS TERRITORIA-

LES. Versión 2.0. Datos faltantes “Caso 1 La contraloría territorial ratifica la no necesidad de rendir el dato
faltante: para la contraloría en cuestión, se calcula el indicador de segundo nivel, el indicador de proceso
y la valoración agregada, según sea el caso, de manera que los indicadores para los que se presentan datos
ocupen, mediante expansión lineal de sus ponderaciones, el espacio que el indicador faltante ocupa en la
evaluación.”
139
Nivel 5 Riesgo muy bajo de no ejecutar el Nivel 4 Riesgo bajo de no ejecutar el pro-
proceso ceso
Nivel 3 Riesgo medio de no ejecutar el Nivel 2 Riesgo alto de no ejecutar el proceso
proceso
Nivel 1 Riesgo muy alto de no ejecutar el S.D. Sin dato
proceso
Sin evaluar por la AGR
a. Evaluación general por procesos

El siguiente es el resultado general de la evaluación por procesos, en
términos cualitativos, que contiene el nivel de riesgo en que se ubican,
de acuerdo con la Metodología para la certificación anual de gestión y
las evaluaciones parciales trimestrales de las contralorías territoriales
versión 2.0. En el cuadro se incluyen, además de la evaluación parcial del
cuarto trimestre, las evaluaciones parciales con corte a 30 de junio y a 30
Peso % Nivel de riesgo

Proceso proceso TRIMES- TRIMESTRE TRIMES-
TRE I Y II III TRE IV
1 PROCESO CONTABLE 3% Nivel 5 Nivel 5 Nivel 5
2 PROCESO PRESUPUESTAL 5% Nivel 5 Nivel 5 Nivel 5
3 PROCESO DE CONTRATACIÓN 10% Nivel 5 Nivel 5 Nivel 5
4 PROCESO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA 12% Nivel 4 Nivel 4 Nivel 5
5 PROCESO AUDITOR 20% Nivel 2 Nivel 3 Nivel 3
6 INDAGACIÓN PRELIMINAR 7% Nivel 4 Nivel 2 Nivel 5
7 PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 10% Nivel 4 Nivel 5 Nivel 5
8 PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATO- 3% Nivel 5 Nivel 5 Nivel 5
RIO FISCAL
9 PROCESO DE JURISDICCIÓN COACTIVA 8% Nivel 2 Nivel 2 Nivel 4
10 PLAN DE MEJORAMIENTO 4% S.D. S.D. S.D.
11 BENEFICIOS DEL CONTROL FISCAL 3% Nivel 5 Nivel 5 Nivel 4
12 CONTROL INTERNO 4% Nivel 5 Nivel 3 Nivel 5
13 PROCESO MACROFISCAL 5% Nivel 2 Nivel 2 Nivel 5
14 PLANEACIÓN ESTRATÉGICA 3% Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5
15 METODOLOGIAS SINACOF 3% Nivel 1 Nivel 3 Nivel 5
Riesgo muy bajo de no Riesgo bajo de no Riesgo medio de no

RIESGO
ejecutar el proceso ejecutar el proceso ejecutar el proceso

Riesgo alto de no Riesgo muy alto de no
S.D. Sin dato
ejecutar el proceso ejecutar el proceso
140
de septiembre de 2020, con lo que se aprecia la evolución y desempeño de
los quince procesos evaluados durante la vigencia 2020.
b. Evaluación general del desempeño procesos

En la siguiente gráfica se observa el resultado consolidado de la evolu-
ción del desempeño de los procesos, según el nivel de riesgo en que se
ubicaron por trimestres.
c. Consolidado de la evaluación desagregada del desempeño

por indicadores primarios y secundarios
En este capítulo se presenta el resultado de la última evaluación parcial
trimestral del año 2020, en el que se observa el desempeño de la gestión
de los quince procesos con sus indicadores primarios y secundarios y su
ubicación según el nivel de riesgo.
Para efectos de tener el comportamiento consolidado de cada proceso,

se incluyen las evaluaciones parciales trimestrales a 30 de junio y 30 de
septiembre de 2020, que permiten apreciar la evolución del desempeño
de la gestión de cada uno de los procesos evaluados durante la vigencia.
141
DESAGREGACIÓN DEL RESULTADO DE LA EVALUACIÓN POR INDICADORES
NIVEL NIVEL
PE- DE RIESGO PE- DE RIESGO
TIPO DE
TRIMESTRE INDICADORES TRIMESTRE
INDICADORES PRIMARIOS SO SO INDICA-
SECUNDARIOS
% % DOR
PROCESO
I Y II III IV I Y II III IV
EVOLUCIÓN
EVOLUCIÓN
Número acumulado de publicaciones

mensuales de los Informes financieros NIVEL DE GESTIÓN
y contables en la página web / Núme- Y PUBLICIDAD DE
NI- NI- NI- NI- NI- NI-
ro total de publicaciones mensuales a 100 ↔ LOS INFORMES 100 ↔ GESTIÓN
PPC1
VEL VEL VEL VEL VEL VEL
realizar durante la vigencia sobre los FINANCIEROS Y
5 5 5 5 5 5
PROCESO
CONTABLES
CONTABLE
Informes financieros y contables.
GESTIÓN DE LA
Valor del recaudo total acumulado / EJECUCIÓN
NI- NI- NI- NI- NI- NI-
Valor presupuestado de recaudo para 100 ↔ PRESUPUESTAL 20 ↔
PP1
VEL VEL VEL VEL VEL VEL GESTIÓN
la vigencia rendida. FRENTE AL
5 5 5 5 5 5
142
RECAUDO
Valor del recaudo total acumulado NI- NI- NI- BALANCE EN LA NI- NI- NI-
/ Valor acumulado de compromisos 100 ↔ EJECUCIÓN 40 ↔ RESULTADOS
PP2
VEL VEL VEL VEL VEL VEL
presupuestales. 5 5 5 PRESUPUESTAL 5 5 5
Valor acumulado de
compromisos presupuestales / 25 NI- NI- NI-
PP3
VEL VEL VEL
↑
Apropiación definitiva. GESTIÓN DE LA
5 4 5
EJECUCIÓN PRE-
PROCESO PRESUPUESTAL
SUPUESTAL DEL 40 NI- NI- NI-
↔ GESTIÓN
GASTO PÚBLICO VEL VEL VEL
5 5 5
Valor acumulado de obligaciones
presupuestales / Valor acumulado de 25 NI- NI- NI- ↔
PP4
compromisos presupuestales. VEL VEL VEL
5 5 5
NIVEL NIVEL
PE- DE RIESGO DE RIESGO
INDICADORES PRIMARIOS SO TRIMESTRE TRIMESTRE
%
I Y II III IV I Y II III IV
EVOLUCIÓN
PE- TIPO DE
INDICADORES SO INDICA-
SECUNDARIOS
Valor acumulado de pagos / Valor NI- NI- NI- % DOR
PROCESO
acumulado de obligaciones 25 VEL VEL VEL
PP5
EVOLUCIÓN
presupuestales. 5 5 5 ↔
NI- NI- NI-
Valor acumulado de pagos / Valor VEL VEL VEL
25 ↔
PP6
del recaudo total acumulado. 5 4 4
Nivel de avance en el cargue de do-
cumentos de la etapa precontractual
de los contratos rendidos en el SIA 20
143
PCTN1
Observa durante la vigencia.
NIVEL DE NI- NI- NI-
Número de los contratos rendidos en NI- NI- NI- TRANSPARENCIA Y
el SIA Observa / Número de contratos 100 VEL VEL VEL ↔ GESTIÓN
40 VEL VEL VEL PUBLICIDAD EN LA 5 5 5
registrados en el SIA Observa durante ↔ CONTRATACIÓN
PCTN2
PROCESO
la vigencia. 5 5 5
ESTATAL
Valor de los contratos rendidos en el NI- NI- NI-
DE CONTRATACIÓN
SIA Observa / Valor de los contratos
registrados en el SIA Observa durante 40 VEL VEL VEL ↔
PCTN3
la vigencia. 5 5 5
Número acumulado de peticiones con res- NI- NI- NI- NI- NI- NI-
puesta de fondo y trasladadas por competencia VEL VEL VEL GESTIÓN
/ Número total de peticiones recibidas para 50 VEL VEL VEL ↑ ↔
PPC1
tramitar durante la vigencia. 3 3 4 4 4 4
GESTIÓN EN LA
Número acumulado de peticiones con res- ATENCIÓN DE 70
puesta de fondo y trasladadas por competencia NI- NI- NI-
dentro de los términos de ley / Número acumu- VEL VEL VEL PETICIONES
50 NI- NI- NI-
PPC2
lado de peticiones con respuesta de fondo y
↑
trasladadas por competencia. 4 5 4 VEL VEL VEL ↔ GESTIÓN
NI- NI- NI- GESTIÓN EN LA 5 5 5
Número de actividades de promoción
cumplidas / Número de actividades de 30
PACIÓN CIUDADANA
100 VEL VEL VEL PROMOCIÓN
PROCESO DE PARTICI-
↔
PPC3
promoción de obligación legal.
5 5 5 CIUDADANA
NIVEL NIVEL
TRIMESTRE INDICADORES PE- TRIMESTRE TIPO DE
SECUNDARIOS
% % I Y II DOR
III IV
PROCESO
EVOLUCIÓN
I Y II III IV
EVOLUCIÓN
Número acumulado de sujetos NI- NI- NI-

auditados / Número total de sujetos VEL VEL VEL
25 ↔
PA1
de vigilancia y control. 3 3 3
Número acumulado de puntos COBERTURA NI- NI- NI-

auditados / Número total de puntos DEL PROCESO 30 VEL VEL VEL RESULTA-
15 S.D. S.D. S.D.
PA2
↑
de vigilancia y control. AUDITOR 1 5 3 DOS
144
Valor del presupuesto público au- NI- NI- NI-
ditado / Valor total del presupuesto 60 VEL VEL VEL
PA3
↑
público a vigilar (recursos propios). 1 5 3
Número acumulado de auditorías ejecutadas

con informe final comunicado / Número total NI- NI- NI- CUMPLIMIENTO NI- NI- NI-
de auditorías programadas en el Plan o Progra- VEL VEL VEL DEL PLAN DE 10 VEL VEL VEL GESTIÓN
100 ↔
PA4
ma de Auditorías con vencimiento a la fecha de ↔
AUDITORÍAS 5 5 5
PROCESO
5 5 5
AUDITOR
corte del periodo rendido.
Número de sujetos y puntos de control

cuyo informe de auditoría contenga el NI- NI- NI- EVALUACIÓN DEL NI- NI- NI-
concepto sobre el control fiscal interno 100 VEL VEL VEL ↑ CONTROL FISCAL 10 VEL VEL VEL ↑ GESTIÓN
PA5
/ Número total de sujetos y puntos de INTERNO 3 2 3
vigilancia y control. 3 2 4
Número acumulado de cuentas rendidas NI- NI- NI- GESTIÓN EN LA

durante la vigencia debidamente revisa- NI- NI- NI-
100 VEL VEL VEL REVISIÓN DE 15 VEL VEL VEL
das con pronunciamiento / Número total ↑ ↑ GESTIÓN
PA6
de cuentas rendidas durante la vigencia. 1 1 2 CUENTAS 1 1 2
Número acumulado de contratos audita-

dos / Número total de contratos suscritos NI- NI- NI- GESTIÓN DEL NI- NI- NI-
por los sujetos y puntos de vigilancia VEL VEL VEL CONTROL A LA 25 VEL VEL VEL GESTIÓN
30 ↑ ↑
PA7
y control (con recursos propios y los
aportados por el ente territorial). 1 2 3 CONTRATACIÓN 1 1 2
NIVEL NIVEL
INDICADORES PRIMARIOS SO TRIMESTRE TRIMESTRE
% PE- I Y II III IV TIPO DE
I Y II III IV INDICADORES
EVOLUCIÓN
EVOLUCIÓN
SO INDICA-
SECUNDARIOS
% DOR
Valor acumulado de los contratos
auditados / Valor total de los contratos NI- NI- NI-
suscritos por los sujetos y puntos de 70 VEL VEL VEL
PA8
vigilancia y control (con recursos propios
↑
1 1 2
y los aportados por el ente territorial).
PROCESO
Número acumulado de sujetos y puntos
auditados que manejan recursos del NI- NI- NI-
componente ambiental / Número total de 30 VEL VEL VEL ↔
PA9
sujetos y puntos de vigilancia y control
que manejan recursos del componente 5 5 5
COBERTURA DEL
ambiental. NI- NI- NI-
145
CONTROL AL 10 VEL VEL VEL ↔ GESTIÓN
COMPONENTE
Valor del presupuesto público auditado 2 2 2
del componente ambiental / Valor total NI- NI- NI- AMBIENTAL
70 VEL VEL VEL
del presupuesto público a vigilar del ↔
PA10
componente ambiental. 1 1 1
Número acumulado de hallazgos fiscales

recibidos que dieron origen a indagación NI- NI- NI- NI- NI- NI-
preliminar o proceso de responsabilidad EFICACIA DEL HA- RESULTADOS
100 VEL VEL VEL ↑ 50 VEL VEL VEL ↑
fiscal / Número total de hallazgos fiscales LLAZGO FISCAL
INDP1
recibidos en la vigencia. 5 2 5 5 2 5
Promedio de tiempo entre el recibo NI- NI- NI-

del hallazgo en RF y la apertura de 40 VEL VEL VEL
indagación preliminar o proceso de ↔
INDP2
responsabilidad fiscal. 4 4 4
OPORTUNIDAD
NI-
PRELIMINAR
NI- NI-
INDAGACIÓN
EN LA GESTIÓN DE 50 ↑ GESTIÓN
VEL VEL VEL
Número acumulado de indagaciones INDAGACIONES
NI- NI- NI- 2 2 5
preliminares que se decidieron dentro PRELIMINARES
del término legal / Número total de in- 60 VEL VEL VEL
dagaciones preliminares tramitadas con ↑
INDP3
vencimiento dentro de la vigencia. 2 2 5
NIVEL NIVEL
TRIMESTRE INDICADORES PE- TRIMESTRE TIPO DE
SECUNDARIOS
% % I Y II DOR
III IV
PROCESO
I Y II III IV
EVOLUCIÓN
EVOLUCIÓN
Número acumulado de procesos de
responsabilidad fiscal con archivo por NI- NI- NI-
caducidad de la acción fiscal / Número 15 VEL VEL VEL ↔
PRF1
total de procesos de responsabilidad 5 5 5
fiscal tramitados durante la vigencia.

prescripción / Número total de procesos 15 VEL VEL VEL ↔
PRF2
de responsabilidad fiscal tramitados 5 5 5
durante la vigencia.
146
Valor acumulado de los procesos de
caducidad de la acción fiscal / Valor total 15 VEL VEL VEL ↔
PRF3
de los procesos de responsabilidad fiscal 5 5 5 70 NI- NI- NI-
tramitados durante la vigencia. OPORTUNIDAD EN GESTIÓN
LA GESTIÓN PRO- VEL VEL VEL ↔
CESAL DE PRF 5 5 5
PROCESO DE
prescripción / Valor total de los procesos 15 VEL VEL VEL ↔
PRF4
de responsabilidad fiscal tramitados
durante la vigencia. 5 5 5
RESPONSABILIDAD FISCAL
responsabilidad fiscal en riesgo de NI- NI- NI-
prescripción (más de tres años en
trámite) / Número total de procesos de 20 VEL VEL VEL ↔
PRF5
responsabilidad fiscal tramitados durante 5 5 5
la vigencia.
Valor acumulado de los procesos de res-

ponsabilidad fiscal en riesgo de prescrip- NI- NI- NI-
ción (más de tres años en trámite) / Valor 20 VEL VEL VEL ↔
PRF6
total de los procesos de responsabilidad
fiscal tramitados durante la vigencia. 4 5 5
NIVEL NIVEL
TRIMESTRE PE- TRIMESTRE TIPO DE
INDICADORES PRIMARIOS SO INDICADORES INDICA-
% SECUNDARIOS SO
III IV DOR
I Y II III IV % I Y II
EVOLUCIÓN
EVOLUCIÓN
responsabilidad fiscal con fallo SIN o NI- NI- NI-
CON responsabilidad fiscal ejecuto-
riado / Número total de procesos de 40 VEL VEL VEL ↑
PRF7
responsabilidad fiscal tramitados durante 3 2 3
la vigencia.
PROCESO
Valor acumulado de los procesos de INDICE DE FALLOS
responsabilidad fiscal con fallo SIN res- NI- NI- NI- NI- NI- NI-
30 DE RESPONSABILI- 30
ponsabilidad fiscal ejecutoriado / Valor VEL VEL VEL ↔ VEL VEL VEL ↔ RESULTADOS
PRF8
total de los procesos de responsabilidad 1 1 1 DAD FISCAL 3 3 3
147
responsabilidad fiscal con fallo CON res- NI- NI- NI-
ponsabilidad fiscal ejecutoriado / Valor 30 VEL VEL VEL ↔
PRF9
total de los procesos de responsabilidad 5 5 5
Número acumulado de solicitudes de

PASF recibidas que dieron origen a
averiguación preliminar o proceso admi- EFICACIA DE LA
nistrativo sancionatorio fiscal / Número 100 30 RESULTADOS
SOLICITUD DE PASF
PASF1
total de solicitudes de PASF recibidas en
la vigencia.
Número acumulado de procesos admi-

nistrativos sancionatorios fiscales con
archivo por no mérito / Número total de 50
procesos administrativos sancionatorios
PASF2
fiscales tramitados durante la vigencia. INDICE DE
NI- NI- NI-
DECISIONES 10 RESULTADOS
Número acumulado de procesos SANCIONATORIAS
VEL VEL VEL ↔
administrativos sancionatorios fiscales 5 5 5
NI- NI- NI-
SANCIONATORIO FISCAL
con resolución sancionatoria notificada
PROCESO ADMINISTRATIVO
50 VEL VEL VEL ↔
/ Número total de procesos administra-
PASF3
tivos sancionatorios fiscales tramitados 5 5 5
NIVEL NIVEL
INDICADORES PRIMARIOS SO TRIMESTRE PE- TRIMESTRE
INDICADORES TIPO DE
% SECUNDARIOS SO INDICA-
% I Y II III IV
I Y II III IV DOR
EVOLUCIÓN
EVOLUCIÓN
Número acumulado de procesos
administrativos sancionatorios
fiscales con archivo por caduci-
dad de la facultad sancionatoria / 50
Número total de procesos admi-
PASF4
PROCESO
nistrativos sancionatorios fiscales
tramitados durante la vigencia.
OPORTUNIDAD EN NI- NI- NI-
60
LA GESTIÓN PRO- VEL VEL VEL ↔ GESTIÓN
Número acumulado de procesos CESAL DE PASF
administrativos sancionatorios 5 5 5
148
fiscales en riesgo de caduci-
dad (más de dos años desde la NI- NI- NI-
ocurrencia de los hechos hasta la 50 VEL VEL VEL ↔
decisión de primera instancia) /
PASF5
5 5 5
Número total de procesos admi-
nistrativos sancionatorios fiscales
tramitados durante la vigencia.
Valor recaudado en procesos de cobro NI- NI- NI- NI- NI- NI-
coactivo durante la vigencia / Valor INDICE DE
total de los procesos de cobro coactivo 100 VEL VEL VEL ↑ 60 VEL VEL VEL ↑ RESULTADOS
RECAUDO EN PJC
PJC1
tramitados durante la vigencia. 1 1 4 1 1 4

cobro coactivo con medidas cautelares NI- NI- NI- NI- NI- NI-
ejecutadas / Número total de procesos de 100 VEL VEL VEL ↔ GESTIÓN DEL PJC 40 VEL VEL VEL ↔ GESTIÓN
PJC2
cobro coactivo con medidas cautelares 5 5 5 5 5 5
PROCESO DE JURIS-
decretadas.
Número acumulado de acciones

correctivas ejecutadas del plan de CUMPLIMIENTO
mejoramiento vigente / Número total de 100 S.D. S.D. S.D. DEL PLAN DE 100 S.D. S.D. S.D. GESTIÓN
acciones correctivas abiertas con fecha
PLAN DE
PMEJ1
de vencimiento cumplida al momento MEJORAMIENTO
del reporte.
MEJORAMIENTO DICCIÓN COACTIVA

NIVEL NIVEL
INDICADORES TIPO DE
III IV
PROCESO
I Y II III IV % I Y II DOR
EVOLUCIÓN
EVOLUCIÓN
Valor de los beneficios cuantificables del NI- NI- NI- VALORACIÓN DE NI- NI- NI-
control fiscal / Valor de la apropiación 100 LOS BENEFICIOS VEL VEL VEL
definitiva de la contraloría territorial VEL VEL VEL CUANTIFICABLES DE 100 RESULTADOS
BCF1
FISCAL
↑
BENEFI-
↑
5 5 4
CIOS DEL
para la vigencia. 5 5 4 CONTROL FISCAL
CONTROL
Número de procesos misionales audi- NI- NI- NI-
tados por la oficina de control interno
CI1
/ Número de procesos misionales de la 50 VEL VEL VEL ↑
149
contraloría territorial. 5 5 5 GESTIÓN DE NI- NI- NI-
CONTROL 100 VEL VEL VEL ↑ GESTIÓN
Número de auditorías ejecutadas por la NI- NI- NI-
oficina de control interno / Número de INTERNO 5 3 5
50
INTERNO
VEL VEL VEL
CI2
CONTROL
auditorías planeadas por la oficina de ↑
control interno. 5 5 5
Informe Consolidado de la Cuenta NI- NI- NI-
General del Presupuesto y del Tesoro
25 VEL VEL VEL
PM1
elaborado y comunicado (Num. 15 Art ↑
268 de la CN). 1 1 5
Informe Consolidado sobre el estado de NI- NI- NI- CUMPLIMIENTO
las Finanzas Públicas elaborado y comu- 25 VEL VEL VEL ↑ DEL DEBER LEGAL
PM2
nicado (Num. 11 Art 268 de la CN). NI- NI- NI-
1 1 5 DE ELABORAR Y
100 VEL VEL VEL GESTIÓN
COMUNICAR LOS ↑
Registro de la Deuda Pública del Estado NI- NI- NI- 2 2 5
(Num. 3 Art 268 de la CN). 25 VEL 5 VEL 5 VEL 5 ↔ INFORMES MACRO-
PM3
FISCALES
Informe anual sobre el estado de los NI- NI- NI-
recursos naturales y del ambiente ela- VEL
25 VEL VEL ↑
PM4
borado y comunicado (Num. 7 Art 268
PROCESO MACROFISCAL
de la CN). 1 1 5
NIVEL NIVEL
INDICADORES TIPO DE
III IV
PROCESO
I Y II III IV % I Y II DOR
EVOLUCIÓN
EVOLUCIÓN
Cumplimiento acumu- NI- NI- NI-
50 VEL VEL VEL
PE1
lado del Plan Estraté- ↑
1 2 5
gico.
150
CUMPLIMIENTO NI- NI- NI-
100 VEL VEL VEL
DE LA ↑ GESTIÓN
PLANEACIÓN 3 4 5
ESTRATÉGICA
PLANEACIÓN
ESTRATÉGICA
Cumplimiento del Plan de NI- NI- NI-
PE2
Acción Anual que desarrolla 50 VEL VEL VEL ↔
el Plan Estratégico. 4 5 5
Observancia de las direc-

trices de armonización, GRADO DE
unificación y estanda- NI- NI- NI- ADAPTACIÓN Y/O NI- NI- NI-
100 VEL VEL VEL ADOPCIÓN 100 VEL VEL VEL ↑ GESTIÓN
MS1
rización relacionadas ↑
1 3 5 DE LA GAT 1 3 5
con la Guía de Auditoría
METODOLO-
GÍAS SINACOF
Territorial - GAT.
d. Evolución general del desempeño por
indicadores primarios
A continuación, se observa el resultado consolidado de la evolución del
desempeño de los indicadores de procesos según el nivel de riesgo en que
se ubicaron por trimestres durante la vigencia 2020.
e. Potenciales efectos de los indicadores que representan

alertas- cuarto trimestre (indicadores con niveles 1, 2 o 3)
Con base en la información registrada en el cuadro anterior, se presentan
los efectos potenciales de los indicadores primarios que al cierre de la
vigencia 2020, se encuentran en niveles de riesgo medio, alto o muy alto
de no ejecutar un determinado proceso. Lo anterior como insumo para la
mejora continua del desempeño de la gestión.
151
EFECTOS POTENCIALES DE LOS PROCESOS QUE REPRESENTAN ALERTA (INDICADORES CON NIVELES DE RIESGO 1, 2 o 3)
INDICADORES NIVEL
PROCESO RIESGO- EFECTOS POTENCIALES
PRIMARIOS CESO
La baja cobertura en el ejercicio de la vigi-

lancia y control fiscal a los sujetos auditados
Número acumulado de pone en riesgo el patrimonio público, genera
sujetos auditados / Nú- NIVEL ineficacia en la gestión fiscal, pérdida de
PROCESO AUDITOR mero total de sujetos de credibilidad en el control fiscal territorial y
3 riesgo en el cumplimiento del deber misional
vigilancia y control.
establecido constitucional y legalmente.
Además de pérdida de oportunidad en la
identificación de posibles daños fiscales.
La baja cobertura en el ejercicio de la vigi-

lancia y control fiscal a los recursos públicos
Valor del presupuesto pone en riesgo el patrimonio público, se
público auditado / Valor NIVEL genera ineficacia en la gestión fiscal, pérdida
PROCESO AUDITOR total del presupuesto de credibilidad en el control fiscal territorial
3 y riesgo en el cumplimiento del deber misio-
público a vigilar
(recursos propios). nal establecido constitucional y legalmente.
Además de pérdida de oportunidad en la
identificación de posibles daños fiscales.
Si no se conceptúa sobre el control fiscal

interno, ni se identifican los riesgos y la
valoración y efectividad de sus controles, se
pierde certeza de que el control interno esté
Número de sujetos y evaluando lo prioritario sobre la gestión y
puntos de control cuyo ejecución de los recursos públicos y el estado
real de las organizaciones sujetas a control.
informe de auditoría con- NIVEL No realizar el seguimiento y la evaluación
tenga el concepto sobre 3
PROCESO AUDITOR el control fiscal interno / sobre los controles que ejercen los sujetos
Número total de sujetos y puntos vigilados a los recursos asignados
y puntos de vigilancia y pone en riesgo el patrimonio público, hace
control. ineficaz la gestión fiscal y genera un posible
incumpliendo de los deberes constituciona-
les y legales. Además, no posibilita que los
sujetos y puntos de control adopten medidas
oportunas de mejoramiento.
Si no se revisan oportunamente las cuentas

rendidas por los sujetos de control, se pierde
la oportunidad de utilizar uno de los instru-
Número acumulado de mentos que sirven de insumo para la identifi-
cuentas rendidas durante cación de riesgos en el proceso auditor y el
la vigencia debidamente NIVEL pronunciamiento sobre la gestión. Hay riesgo
PROCESO AUDITOR revisadas con pronuncia- 2 de fenecimientos tácitos de las cuentas origi-
miento / Número total de nados por el paso del tiempo, más no por la
cuentas rendidas durante aplicación de ejercicios fiscales. Ineficiencia
la vigencia. e ineficacia de la gestión fiscal y posible in-
cumplimiento de los deberes constitucionales
y legales de revisar y fenecer o no las cuentas.
152
EFECTOS POTENCIALES DE LOS PROCESOS QUE REPRESENTAN ALERTA (INDICADORES CON NIVELES DE RIESGO 1, 2 o 3)
INDICADORES NIVEL
PROCESO RIESGO- EFECTOS POTENCIALES
PRIMARIOS CESO
Número acumulado de Dejar de auditar los contratos ejecutados

contratos auditados / Nú- y rendidos en la cuenta por los sujetos
mero total de contratos y puntos de control, genera ineficiencia
PROCESO AUDITOR suscritos por los sujetos NIVEL e ineficacia en la gestión del control a la
y puntos de vigilancia y 3 contratación. Pérdida de la oportunidad
control (con recursos pro- de identificación de posibles daños fisca-
pios y los aportados por el les e incumplimiento del deber misional
ente territorial). establecido constitucional y legalmente.
Valor acumulado de los Dejar de auditar el valor de los contratos

contratos auditados / Va- ejecutados y rendidos en la cuenta por los
lor total de los contratos sujetos y puntos de control, genera ineficien-
PROCESO AUDITOR suscritos por los sujetos NIVEL cia e ineficacia en la gestión del control a la
y puntos de vigilancia y 3 contratación. Pérdida de la oportunidad de
control (con recursos pro- identificación de posibles daños fiscales e in-
pios y los aportados por el cumplimiento del deber misional establecido
ente territorial). constitucional y legalmente.
Dejar de auditar el presupuesto público

asignado al componente ambiental, pone
Valor del presupuesto en riesgo los recursos destinados a proteger,
público auditado del conservar y garantizar el uso eficiente de los
componente ambiental recursos naturales y del ambiente; genera
/ Valor total del NIVEL ineficiencia e ineficacia en el control fiscal
PROCESO AUDITOR ambiental, pérdida de la oportunidad de
presupuesto público a 3
vigilar del componente identificar posibles daños al patrimonio
ambiental. público, e incumplimiento del deber misio-
nal establecido constitucional y legalmente.
Posible pérdida de credibilidad en el control
fiscal territorial.
Número acumulado de
procesos de responsabi-
lidad fiscal con fallo SIN Indicador con medición de índice. La con-
o CON responsabilidad traloría debe verificar el avance de su gestión
PROCESO DE en términos de impulso procesal, en aras de
RESPONSABILIDAD fiscal ejecutoriado / Nú- NIVEL
mero total de procesos de alcanzar el objeto de la responsabilidad fiscal
FISCAL 2 cual es lograr el resarcimiento de los daños
responsabilidad fiscal
tramitados durante la ocasionados al patrimonio público.
vigencia.
Valor acumulado de los

procesos de respon-
sabilidad fiscal con Indicador con medición de índice. La con-
PROCESO DE fallo SIN responsabilidad traloría debe verificar el avance de su gestión
RESPONSABILIDAD fiscal ejecutoriado / Valor NIVEL en términos de impulso procesal, en aras de
FISCAL total de los procesos de 2 alcanzar el objeto de la responsabilidad fiscal
responsabilidad fiscal cual es lograr el resarcimiento de los daños
tramitados ocasionados al patrimonio público.
153
3. Certificación anual de gestión
Para efectos de la certificación anual de gestión, se presentan los resul-
tados de la evaluación en términos cuantitativos, para ello se muestran
los resultados por cada proceso y por indicadores primarios y secunda-
rios. La suma ponderada de la medición de desempeño de los procesos se
constituye en el índice de desempeño integral de cada contraloría terri-
torial. Es decir, el cálculo del índice sintetiza la evaluación integral del
desempeño de la contraloría territorial.
En este capítulo se incluye el ajuste al resultado del índice de desempeño

integral de la contraloría territorial, en lo que atañe a la valoración por la
pandemia del COVID - 19; además, se establece el puntaje definitivo para
la certificación anual y la recomendación para la expedición del pronun-
ciamiento sobre la vigencia 2020.
El índice de desempeño integral de la contraloría territorial es un valor

entre 0 y 100 puntos. La certificación sólo se puede otorgar cuando el
valor de dicho índice sea superior o igual al puntaje crítico, es decir, al
punto de corte definido para la correspondiente vigencia.
La metodología para la certificación anual de gestión y las evaluaciones

parciales trimestrales de las contralorías territoriales, versión 2.0, esta-
bleció para la certificación de la vigencia 2020 el valor crítico de certifi-
cación, denominado punto de corte, en 50/100 del índice de desempeño
integral de las contralorías territoriales.
a. Resultado cuantitativo por proceso – Índice de

desempeño integral
En la siguiente tabla se presenta el resultado ponderado por proceso y el
Índice de desempeño integral de la contraloría, calculado para la vigen-
cia 2020.
154
RESULTADOS EVALUACIÓN ANUAL - ÍNDICE DE DESEMPEÑO INTEGRAL DE LA CONTRALORÍA
RESULTADO
PESO %
PROCESO PROCESO
PONDERADO DEL
PROCESO
1 PROCESO CONTABLE 3% 3,1
2 PROCESO PRESUPUESTAL 5% 5,0
3 PROCESO DE CONTRATACIÓN 10% 10,4
4 PROCESO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA 12% 10,1
5 PROCESO AUDITOR 20% 9,2
6 INDAGACIÓN PRELIMINAR 7% 7,0
7 PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 10% 8,8

8 SANCIONATORIO FISCAL 3% 2,6
9 PROCESO DE JURISDICCIÓN COACTIVA 8% 6,3
10 PLAN DE MEJORAMIENTO 4% S.D
11 BENEFICIOS DEL CONTROL FISCAL 3% 2,4
12 CONTROL INTERNO 4% 4,2
13 PROCESO MACROFISCAL 5% 5,2
14 PLANEACIÓN ESTRATÉGICA 3% 3,0
15 METODOLOGIAS SINACOF 3% 2,9
ÍNDICE DE DESEMPEÑO INTEGRAL DE LA

CONTRALORÍA TERRITORIAL
80,3
155
b. Resultado cuantitativo desagregado por indicadores
A continuación se aprecia la desagregación de los resultados de los in-
dicadores primarios y secundarios de procesos. En esta oportunidad se
utiliza la codificación prevista para los indicadores primarios en la se-
gunda tabla de este informe.
DESAGREGACIÓN DEL RESULTADO INDICADOR PRIMARIO Y SECUNDARIO DE PROCESOS

CÓDIGO IN- PESO IN- RESULTA-
DICADOR DICADOR DO INDI- INDICADORES
PRO- SECUNDARIOS DE PESO INDICA- RESULTADO TIPO DE
PRIMARIO PRIMA- CADOR DOR SECUN- INDICADOR INDICA-
CESO DE PRO- RIO (%) PRIMA- PROCESOS
DARIO (%) SECUNDARIO DOR
CESO RIO
NIVEL DE GESTIÓN
CONTABLE
PROCESO
Y PUBLICIDAD DE
PCON1 100 100,0 LOS INFORMES 100 100,0 GESTIÓN
FINANCIEROS Y
CONTABLES
GESTIÓN DE LA
EJECUCIÓN PRESU-
PP1 100 99,1 PUESTAL 20 99,1 GESTIÓN
FRENTE AL
RECAUDO
PROCESO PRESUPUESTAL
BALANCE EN LA
PP2 100 100,0 EJECUCIÓN 40 100,0 RESULTADOS
PRESUPUESTAL
PP3 25 92,4
PP4 25 94,1 GESTIÓN DE LA

EJECUCIÓN PRE- 40 88,8 GESTIÓN
SUPUESTAL DEL
PP5 25 89,8 GASTO PÚBLICO
PP6 25 78,8
CONTRATACIÓN
PCTN1 20
PROCESO DE
NIVEL DE
TRANSPARENCIA Y
PCTN2 40 100,0 PUBLICIDAD EN LA 100 100 GESTIÓN
CONTRATACIÓN
ESTATAL
PCTN3 40 100,0
PPC1 50 70,3 GESTIÓN EN LA

PARTICIPACIÓN
ATENCIÓN DE 70 72,6 GESTIÓN

CIUDADANA
PROCESO DE
PETICIONES
PPC2 50 74,9
GESTIÓN EN LA
PPC3 100 100 PROMOCIÓN 30 100 GESTIÓN
CIUDADANA
156
CESO RIO
PA1 25 54,2
COBERTURA DEL 30 46,3 RESULTADOS

PA2 15 S.D. PROCESO AUDITOR
PA3 60 43,0
CUMPLIMIENTO
DEL PLAN DE 10 99,1 GESTIÓN
PA4 100 99,1
PROCESO AUDITOR
AUDITORÍAS
EVALUACIÓN DEL
PA5 100 44,1 CONTROL FISCAL 10 44,1 GESTIÓN
INTERNO
GESTIÓN EN LA RE-
PA6 100 22,2 VISIÓN DE CUENTAS 15 22,2 GESTIÓN
PA7 30 54,0
GESTIÓN DEL
CONTROL A LA 25 37,0 GESTIÓN
PA8 70 29,8 CONTRATACIÓN
PA9 30 100,0 COBERTURA DEL

CONTROL AL 35,7 GESTIÓN
COMPONENTE 10
PA10 70 8,2 AMBIENTAL
INDP1 100 100 EFICACIA DEL 50 100,0 GESTIÓN

HALLAZGO FISCAL
INDAGACIÓN
PRELIMINAR
INDP2 40 78,5 OPORTUNIDAD

EN LA GESTIÓN DE 91,4 GESTIÓN
INDAGACIONES 50
INDP3 60 100 PRELIMINARES
157
CESO RIO
PRF1 15 100
PRF2 15 100
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL
PRF3 15 100
OPORTUNIDAD EN
LA GESTIÓN 70 100 GESTIÓN
PROCESAL DE PRF
PRF4 15 100
PRF5 20 100
PRF6 20 100
PRF7 40 43,4
INDICE DE
FALLOS DE
PRF8 30 0,0 RESPONSABILI- 30 47,3 RESULTADOS
DAD FISCAL
PRF9 30 100,0
EFICACIA DE LA SO-
PASF1 100 LICITUD DE PASF 30 RESULTADOS
SANCIONATORIO FISCAL
PASF2 50
INDICE DE
DECISIONES 10 100,0 RESULTADOS
PASF3 50 100 SANCIONATORIAS
PASF4 50
OPORTUNIDAD EN
LA GESTIÓN 60 81,5 GESTIÓN
PROCESAL DE PASF
PASF5 50 81,5
INDICE DE
JURISDICCIÓN
PROCESO DE
60 66,1 RESULTADOS
COACTIVA
PJC1 100 66,1 RECAUDO EN PJC
PJC2 100 89,7 GESTIÓN DEL PJC 40 89,7 GESTIÓN
158
CESO RIO
MEJORA-
PLAN DE
MIENTO
CUMPLIMIENTO 100 S.D. GESTIÓN

PMEJ1 100 S.D. DEL PLAN DE
MEJORAMIENTO
VALORACIÓN DE
TROL FISCAL
BENEFICIOS
DEL CON-
LOS BENEFICIOS
BCF1 100 78,4 CUANTIFICABLES 100 78,4 RESULTADOS
DE CONTROL
FISCAL
CI1 50 100,0
CONTROL
INTERNO
GESTIÓN DE 100 100,0 GESTIÓN

CONTROL INTERNO
CI2 50 100,0
PM1 25 100,0
PROCESO MACROFISCAL
CUMPLIMIENTO
PM2 25 100,0 DEL DEBER LEGAL
DE ELABORAR Y
COMUNICAR LOS 100 100,0 GESTIÓN
INFORMES MACRO-
PM3 25 100,0 FISCALES
PM4 25 100,0
ESTRATÉGICA
PLANEACIÓN
PE1 50 100,0 CUMPLIMIENTO DE

LA PLANEACIÓN 100 95,6 GESTIÓN
ESTRATÉGICA
PE2 50 91,2
METODO-
SINACOF
GRADO DE ADAPTA-
LOGÍAS
MS1 100 93,0 CIÓN Y/O ADOP- 100 93,0 GESTIÓN

CIÓN DE LA GAT
159
c. COVID -19. valoración de efectos
En desarrollo del parágrafo transitorio del artículo 8° de la Resolución
Orgánica 015 de 2020, la Auditoría General de la República expidió la
Resolución Orgánica No. 018 de diciembre del mismo año, en la que esta-
bleció la forma como se tendrán en consideración las especiales circuns-
tancias derivadas de la pandemia del COVID - 19, que pudieren incidir en
la gestión de las contralorías territoriales.
En dicha disposición, la AGR reguló la manera en la que se deben valo-

rar aquellas circunstancias en el proceso de certificación de la gestión
anual de las contralorías territoriales, de tal manera que se reflejen en
los resultados respecto de la gestión del año 2020, específicamente al
permitir que se reconozcan los ajustes al índice de desempeño integral
de las contralorías por pérdida de productividad atribuible a la pandemia
en este año.
Así mismo, en la Resolución No. 018 se tiene en cuenta para estimar el

ajuste -Aj- al índice de desempeño integral de la contraloría, la pérdida
de productividad, de acuerdo con factores estimados por el Departamen-
to Administrativo Nacional de Estadística - DANE y los criterios técnicos
de la AGR. En este sentido, el resultado final corresponde a la sumatoria
del índice de desempeño integral, más el resultado del ajuste producto
del método definido para el cálculo de la posible afectación del COVID -
1917, si a ello hubiere lugar.
Ahora bien, según el informe técnico de la Productividad Total de los

Factores (PTF) a 31 de diciembre de 2020 y publicado por el DANE el 12 de
marzo de 2021, la productividad para el sector “Actividades de servicios
sociales, comunales y personales” en el que se incluye el sector público,
fue de 8,37%18 y, teniendo en cuenta que la Productividad Total de los Fac-
tores (PTF) para este mismo sector en el 2019, fue de 2,39, se tiene que el
incremento de la productividad DANE representa el 5,98% (ΔProductivi-
dadDANE = 8,37% - 2,39% = 5,98 puntos porcentuales). Siendo este valor
mayor o igual a cero, se toma para el ajuste la segunda condición y, en
consecuencia:
AjusteCovid = 0
Así, el Índice de desempeño integral, calculado para la certificación
anual de las contralorías territoriales en el período comprendido entre
el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2020, no tiene ajuste alguno debido
a que la productividad registrada para el sector “Actividades de servicios
17 Artículos 1 y 2 Resolución Orgánica No 018 de 2020
18 COLOMBIA. DANE (2021). Boletín Técnico Productividad Total de los Factores (PTF) 2020pr Marzo 2021.
Bogotá: DANE. Disponible en: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/cuentas-nacio-
nales/productividad
160
sociales, comunales y personales” es positiva y, por ende, el Ajuste COVID
es cero (0). Lo anterior, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral
5°, del artículo 2° de la mencionada Resolución 018, que establece que: “en
caso de que los cambios en la productividad del Estado sean positivos, el
valor del ajuste (Aj) será igual a cero, por tanto, no tendrá ningún efecto
en el puntaje del índice de desempeño integral de las contralorías”.
d. Resultado certificación anual de gestión

De conformidad con la “Metodología para la Certificación Anual de
Gestión y las Evaluaciones Parciales Trimestrales de las Contralorías
Territoriales”, adoptada por la Resolución Orgánica 015 de 2020, la cer-
tificación sólo se puede otorgar cuando el valor del índice de desempeño
integral sea superior o igual al valor crítico, es decir, al punto de corte.
En este orden de ideas, para la certificación de la gestión de la vigencia

2020, se tienen en cuenta los siguientes aspectos:
1. Valor crítico de certificación o punto de corte para la vigencia 2020, 50

puntos
2. Índice desempeño integral de la contraloría, sin ajuste
3. Valor de la productividad calculado por el DANE a 31 de diciembre de

2020
4. Valor -Aj- ajustado por la pandemia del COVID - 19
5. Resultado final: Índice de desempeño integral ajustado_COVID - 19
CERTIFICACIÓN ANUAL DE GESTIÓN DE LA CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL CAUCA
Índice de desempeño integral 80,3

de la Contraloría
AjusteCovid 0,0
Resultado: Índice de desempeño 80,3

integral ajustado_COVID - 19
SE RECOMIENDA CERTIFICAR: SI
161
e. Observaciones finales
Es importante que la Contraloría tenga en cuenta para la gestión de la vi-
gencia 2021, que el valor crítico para la certificación podrá variar y que el
cálculo del índice de desempeño integral es la base para la certificación
anual, por tanto, debe analizar su resultado y considerar el esfuerzo que
requiere para la nueva vigencia.
Al margen de la certificación anual de gestión, la finalidad de las evalua-

ciones parciales trimestrales es servir de insumo para que las contralo-
rías territoriales adopten las medidas tendientes a superar las falencias
evidenciadas.
En este sentido, la Contraloría deberá tener en cuenta los indicadores que

quedaron en niveles de riesgo 1, 2 y 3 en la evaluación del último trimes-
tre del 2020, como un insumo para las acciones correctivas y de mejora
de la gestión del año 2021.
Por último, esta certificación anual de gestión es independiente de los

demás ejercicios de vigilancia y control adelantados por la Auditoría Ge-
neral de la República, y se efectúa sin perjuicio de los resultados de las
auditorías realizadas a la Contraloría cuyos informes finales fueron ex-
pedidos en el año 2020, pero que corresponden al control fiscal ejercido
en forma posterior y selectiva respecto de la vigencia 2019.
Con el presente informe consolidado para la certificación anual de ges-

tión de la vigencia 2020, se da cumplimiento a lo dispuesto en el artículo
30 del Decreto Ley 403 de 2020 y en la Resolución Orgánica 015 del 27
de agosto del mismo año; en consecuencia, se recomienda a la Auditora
General de la República certificar la gestión de esta Contraloría para la
vigencia 2020.
LUZ JIMENA DUQUE BOTERO

Auditora Auxiliar
162
163

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Impacto en las finanzas del departamento del Cauca

Tabla 1. Ingresos (Recaudo) y Gastos (Compromiso) en pesos efectivamente

Entidad Recaudo 2019 Recaudo 2020 Incremento

I. Licorera 40.019.992.932 43.631.121.920 9,02%

Indeportes 6.248.399.541 3.753.411.384 -39,93%

EMCASER- 17.060.288.146 15.655.138.664 -8,24%

Colegio 20.574.521.013 21.817.447.831 6,04%

TOTAL 1.615.614.601.279 1.642.596.439.188 1,67%

Entidad G. Compromiso G. Compromiso Incremento

I. Licorera 38.766.312.909 35.260.788.568 -9,04%

Lotería del 46.336.493.885 25.806.743.852 -44,31%

Indeportes 7.082.645.110 4.101.162.983 -42,10%

EMCASER- 10.851.419.710 11.374.968.863 4,82%

TOTAL 1.657.376.237.519 1.753.044.555.942 5,77%

Fuente: SIA Contralorías Ficheros 201913 y 202012

Los ingresos de la Gobernación del Cauca se incrementaron para la vi-

Se destaca la ejecución de ingresos y gastos de la Industria Licorera del

La entidad descentralizada más afectada en sus ingresos fue el Instituto

En términos generales los ingresos del departamento se incrementaron

Tabla 2. Ingresos (Recaudo) de las E.S.E en pesos efectivamente causados

Empresa So- G. Compromiso G. Compromiso Incre-

Hospital de El 8.887.197.829 9.246.499.486 4,04%

Hospital 91.953.248.505 88.816.069.339 -3,41%

Hospital 32.729.381.532 33.440.839.807 2,17%

Hospital 2.199.030.697 2.275.011.071 3,46%

Hospital Tori- 8.218.707.740 8.446.211.681 2,77%

ESE Oriente 10.798.815.796 10.360.494.819 -4,06%

ESE Occidente 8.329.045.705 9.755.959.683 17,13%

ESE Centro 1 21.808.635.614 20.566.758.244 -5,69%

ESE Norte 1 11.265.041.679 11.336.393.339 0,63%

ESE Norte 2 14.076.301.814 14.580.198.457 3,58%

ESE Norte 3 11.256.989.591 11.560.178.027 2,69%

ESE Guapi 5.172.583.471 5.842.127.065 12,94%

ESE Centro 2 6.054.271.032 6.643.535.714 9,73%

ESE Sur 11.012.994.124 10.609.780.436 -3,66%

ESE Sur 27.363.938.469 26.055.584.911 -4,78%

TOTAL 326.693.629.335 320.081.462.453 -2,02%

Fuente: SIA Contralorías Ficheros 201913 y 202012

La ESE Occidente fue la entidad que más incrementó sus ingresos, un

Tabla 3. Gastos (G. Compromiso) de las E.S.E en pesos efectivamente cau-