ENSAYO

Propuestas para mejorar los ingresos fiscales de las entidades territoriales en Colombia,
teniendo en cuenta la pandemia del Covid-19

RICARDO APARICIO SERRANO

Código estudiante: 89162481

Dr. DANIEL SILVA ORREGO

Docente

FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AUTÓNOMA DE LAS AMERICAS

POR SIEMPRE LAS AMÉRICAS

FACULTAD DE DERECHO

HACIENDA PÚBLICA

PEREIRA 2021
 La actual crisis económica mundial por la que atravesamos fruto de la pandemia del
Covid-19, nos hace revisar, de forma general, como se enfrentaron las dos más grandes
crisis vividas en los últimos cien años, la de 1929, que inicia con el “jueves negro” o
“quiebra de Wall Street”, y conocida como la Gran Depresión, con una fuerte incidencia
durante la década de 1930; y la Gran Recesión del 2008.

A medida que el mundo se ve abocado a este tipo de situaciones, se hace necesario

volver la mirada al modelo keynesiano 1, que para algunos ya era cosa del pasado. Este
modelo económico -teoría sobre el comportamiento a corto plazo de la economía de un
país- que cobra gran vigencia, plantea que la política económica es la herramienta clave
para sacar a un país de la crisis, estableciendo medidas de tipo fiscal eficientes. Fueron
precisamente medidas de corte keynesiano con alto contenido de política fiscal contra
cíclica2, las que han permitido superar este tipo de crisis. Lo anterior en contraposición al
denominado “efecto tijera”3 que ha venido planteando la OCDE4 para enfrentar el déficit
fiscal, claro está, en tiempos de no pandemia.

Ahora bien, considero que, para mejorar los ingresos fiscales de las entidades
territoriales en Colombia, al corto y mediano plazo, teniendo en cuenta la pandemia del
Covid-19, no es suficiente con adoptar únicamente medidas de este tipo, sino que también
es necesario articularlas con acciones directas que impacten el ingreso fiscal; ya que las
medidas keynesianas lo hacen de forma indirecta y, en el mediano y largo plazo.

Este análisis puede ser abordado desde varias categorías, es decir, desde el punto de
vista de las medidas, keynesianas (indirectas) y directas, o desde el punto de vista del
responsable de la política fiscal, Nación y ente territorial.

1
Teoría económica propuesta por John Maynard Keynes, plasmada en su obra Teoría general del empleo, el
interés y el dinero, publicada en 1936 como respuesta hipotética a la Gran Depresión de 1929. La tesis se
fundamenta en que los gobiernos deben tratar de estimular la demanda que hay en la economía y, la mejor
forma de hacerlo es utilizando la política fiscal, el déficit público.
2
Reducir los impuestos e incrementar el gasto de inversión, sobre todo en construcción de infraestructura
pública, para poner más dinero en los bolsillos de las empresas y los consumidores.
3
Se propone en economías que cada vez aumentan más el gasto público en contraposición a ingresos
menores, tanto propios como de transferencias, generando un continuo déficit fiscal, en contravía de
fortalecer el músculo financiero.
4
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Organismo de cooperación internacional.
 A fin de desarrollar este documento, mi propuesta estará enmarcada en la segunda
postura, en el entendido que en ella de manera transversal se podrán observar aportes del
enfoque keynesiano.

Los ingresos de los entes territoriales están compuestos de forma general entre
ingresos corrientes (propios) -tributarios y no tributarios- e ingresos por transferencias de la
Nación. Así que, si se mejoran los ingresos de la Nación, esto impactará de manera positiva
en los ingresos de los entes territoriales, vía transferencias. Es de saber que, en promedio la
torta de ingresos de departamentos está conformada por un 30% de ingresos corrientes y
70% por concepto de transferencias, y para los municipios, 40% por concepto de ingresos
corrientes y 60% vía transferencias de la Nación5.

En consideración a lo anteriormente expuesto, propongo que, en una posible

reforma tributaria – ley de emergencia tributaria, se pudieran debatir las siguientes
propuestas:

1. Gravar eficientemente y con ayuda de tipo tecnológico, los consumos de bienes

y servicios que se dan vía plataformas digitales, los cuales aún tienen un alto
grado de evasión.
2. Establecer un impuesto progresivo, solidario y transitorio a los grandes
patrimonios, en razón que, en este tiempo de pandemia, se ha ampliado la
brecha de desigualdad social, y se hace necesario que el Estado defienda la
función social del tributo.
3. Decretar una sobretasa temporal al impuesto de renta en lo relacionado con la
riqueza (utilidades societarias), con la renta de capitales y con ciertas actividades
económicas que no se vieron afectadas por la pandemia, y mucho más, a las que
se vieron beneficiadas.
4. Establecer un impuesto a los ingresos brutos de ciertas actividades económicas.

5
Bonet-Morón, J., Pérez-Valbuena, G. & Montero-Mestre, J. Las finanzas públicas territoriales en Colombia:
dos décadas de cambios. Serie Documentos de Trabajo Sobre Economía Regional y Urbana. Banco de la
República – Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER) – Cartagena. Núm. 267, mayo 2018. p. 10-11.
 5. Control estricto, a fin de disminuir la evasión de tributos, en sectores y
actividades económicas que no han podido ser fácilmente vigilados, como el
ganadero, el porcicultor, el avícola, entre otros, así como el fenómeno de las
tierras improductivas.

Adicionalmente, solicitar al Banco de la República, la monetización en parte de las

reservas internacionales y, la liberación de utilidades por superávit, fruto de los ejercicios
anteriores en el manejo de la política monetaria.

Tampoco deseo desconocer que, el escollo a superar será la voluntad política de los
actores, por cuanto sopesarán la relación entre el ingreso que se pudiera generar y el costo
político con miras a nuevos comicios y a perder el apoyo de sus aliados, de seguro pesando
mucho más el segundo, lo cual sueño, algún día no sea así.

En lo que tiene que ver con mejorar los ingresos de los entes territoriales en relación
con su gestión directa, considero viable analizar las siguientes propuestas, que van de lo
macro y exógeno, a lo micro y endógeno:

1. Solicitar autorización, a la corporación pública, de endeudamiento para acelerar

el desarrollo de proyectos estratégicos de infraestructura, lo cual aumenta el
empleo, aumenta la capacidad de compra y genera crecimiento económico y, por
ende, más ingresos tributarios. Lo anterior, vía empréstito nacional,
internacional, o emisión de títulos de deuda pública interna previo el
cumplimiento de los requisitos señalados por el Decreto 222 de 02 de febrero de
19836. De igual forma, préstamos de la Nación que deban ser reembolsados en
condiciones favorables.
2. Gestionar mayores recursos vía transferencias de la Nación (SGP 7, FOME8,
proyectos vía SGR9), tanto para inversión social, como para desarrollo de

6
“Por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas y se dictan
otras disposiciones”. Capítulo 17 – Contratos de empréstito.
7
Sistema general de participaciones – Departamento Nacional de Planeación (DNP).
8
Fondo de Mitigación de Emergencias.
9
Sistema general de regalías – Departamento Nacional de Planeación (DNP).
 infraestructura, que a la postre va a generar efectos similares a lo planteado.
Anteriormente.
3. Gestionar ayudas de organizaciones internacionales para programas sociales, de
inversión y desarrollo.
4. Renegociar o refinanciar la deuda y el servicio de la deuda con acreedores.
5. Renegociar tasas de interés y rebajas de intereses con el sector financiero.
6. Revisar si el ente territorial dispone de fondos de ahorro, producto de superávit
fiscales anteriores, o fondos de emergencia, a fin de mejorar los ingresos del
período fiscal.
7. El ingreso también se puede mejorar de forma indirecta, disminuyendo el gasto
o haciéndole contención al mismo, tanto en lo que respecta al funcionamiento o
al desarrollo de proyectos nuevos que pueden aplazarse. En otras palabras,
austeridad en el gasto público bajo los principios de racionalidad, eficacia y
transparencia, mejorando el uso del recurso.
8. Fortalecer las cadenas productivas de la región, en trabajo coordinado con otros
entes territoriales, lo cual llevará a aumentar los ingresos de los participantes y,
en consecuencia, un mejor ingreso vía tributación. (Alianzas regionales)
9. Incentivar la inversión de capital privado, por medio de la creación de nuevas
empresas otorgándoles períodos de gracia, representativos a la inversión, en
cuanto al impuesto de industria y comercio -ICA-, esto con el fin de generar
efectos similares a los planteados en el numeral 1.
10. Aunque suene contradictorio, otorgar recursos reembolsables bajo condiciones
favorables, a las empresas afectadas por la pandemia, también con incentivos de
períodos de gracia en cuanto al ICA, para que reinicien operaciones y restituyan
los puestos de trabajo que se habían perdido, a fin de generar efectos similares a
los planteados en el numeral 1.
11. Implementación efectiva del catastro multipropósito 10, que permita ampliar la
base de contribuyentes al impuesto predial, disminuyendo el número de predios
evasores. Al aumentar la capacidad de recaudo se podrá, al mediano plazo,
disminuir la tasa de contribución con un efecto de socialización en el recaudo.
10
Aquel que dispone información predial para contribuir a la seguridad jurídica del derecho de propiedad
inmueble, al fortalecimiento de los fiscos locales, al ordenamiento territorial y la planeación social y
económica. Artículo 104 de la Ley 1753 de 2015.
 12. Incrementar la base de recaudación a través de acciones efectivas de inspección,
vigilancia y control en busca de los evasores.
13. Importante, la entidad territorial debe revisar en que tarifa se encuentran los
predios urbanizados y no edificados, o urbanizables y no urbanizados
(comúnmente llamados “lotes de engorde”), ya que la ley permite que la alícuota
llegue hasta el 33 por mil; a fin de que se pueda incrementar esta tarifa a los
patrimonios improductivos.
14. Implementar la figura fiscal del anticipo tributario extraordinario, la cual tiene
por esencia ser voluntaria y recuperable con un rendimiento financiero de al
menos el IPC o el índice de inflación, lo menos perjudicial para el
contribuyente.
15. Descuentos o beneficios al contribuyente en el pago anticipado de tributos.
16. Establecer alivios y exenciones a la mora del impuesto predial, siempre y
cuando se realice el pago total del impuesto adeudado. De igual forma,
implementar la condonación de intereses y facilidades de pagos, a
contribuyentes y sectores más golpeados que puedan demostrar su dificultad real
de pago, a fin de no incentivar la “cultura del no pago”. Como dice el adagio
popular, “separar la paja del trigo”
17. Aprovechar que esta crisis obligó a migrar la gran mayoría de procesos fiscales
hacia los canales virtuales de recaudo, otorgando beneficios tributarios a quienes
los utilicen, haciendo más eficiente y ágil el ingreso.
18. Implementar convenios con las entidades financieras en el uso, por parte de los
contribuyentes, de medios de crédito (T.C., línea especial de crédito para pago
de impuestos) con tasa muy favorables y, sin costo adicional para la entidad
territorial.
19. Exención, ya sea parcial o total, del impuesto vehicular en el año de matrícula,
para automotores nuevos y para automotores que trasladen su cuenta al ente
territorial. De igual forma, una rebaja en este impuesto a la matrícula del
segundo vehículo a nombre del mismo contribuyente.

Como comentario al margen, en algunos espacios de discusión, he oído hablar del

término “pereza fiscal territorial”, lo cual, si es cierto, obligaría a que los entes territoriales
despierten a su realidad, y entiendan que desde su gestión fiscal diligente y eficaz, sin dejar
de lado la sensibilidad humana, tienen una oportunidad para mejorar sus ingresos, y así
poder nivelar la balanza fiscal, la cual considero altamente dependiente de la Nación, y que
termina por restar autonomía en la gestión, inversión y autodeterminación institucional.

Por último, quiero dejar para una posterior discusión, la conveniencia o no de

revisar el régimen impositivo fiscal aplicable a las transferencias de patrimonio vía
donaciones, sucesiones y fiducias, ya sean civiles o financieras; debido a que se hará
necesario un debate amplio y profundo, que conlleve a una reforma de tipo legal y, que
seguramente provocará debates con posiciones muy férreas e intereses personales,
económicos y políticos. Hay que comprender que el Estado responde a las necesidades
sociales en gran parte con el pago de nuestros impuestos, principio fundamental de la
función social del tributo.