El Desarrollo Frente Al Riesgo de Desastre

En convenio con:
Jairo Agudelo Taborda

Cooperar al desarrollo y
desarrollar la cooperación:
Desafío post 2015
Cooperar al desarrollo y desarrollar la cooperación: Desafío post 2015

(Editor)
Con la ejecución de: Con la confinanciacion de:
CEI Comitato Terzo Mondo

Cooperar al desarrollo y desarrollar la cooperación: Desafío Post 2015 1
2 Jairo Agudelo Taborda (Editor)
COOPERAR AL DESARROLLO Y
DESARROLLAR LA COOPERACIÓN:
DESAFÍO POST 2015
Jairo Agudelo Taborda (Editor)


Cooperar al desarrollo y desarrollar la cooperación: Desafío post 2015 / Jairo Agudelo
Taborda, editor.-- Cartagena: Universidad de San Buenaventura, Escuela Latinoamericana
de Cooperación Internacional para el Desarrollo, 2013.
Descripción física: 176 p.: il., cuad., graf., tablas; 23 x 16 cm.
ISBN: 978-958-8590-33-2
1. Cooperación al desarrollo - Unión Europea y América Latina, 2. Cooperación

internacional educativa, 3. Estrategias de Cooperación - Colombia, 4. Gestión del riesgo
– América Latina, 5. Inmigrantes musulmanes – Europa, I. Tit. II. Agudelo Taborda, Jairo
Dewey: 327.17 C776
Catalogación: Biblioteca Central Fray Antonio de Marchena OFM.
Jairo Agudelo Taborda - Editor

Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo –ELACID
Universidad de San Buenaventura
Colombia
@ Editorial Bonaventuriana, 2013.

Universidad de San Buenaventura
Calle Real de Ternera Dg. 32 No. 30-966
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Cartagena – Colombia
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El autor es responsable del contenido de la presente obra.

Prohibida la reproducción total o parcial de este libro por cualquier medio, sin permiso escrito
de la Editorial Bonaventuriana.
Derechos reservados de la Universidad de San Buenaventura.
ISBN: 978-958-8590-33-2
Tiraje: 1.100 ejemplares
Depósito legal: se da cumplimiento a lo estipulado en la ley 44 de 1993, decreto 460 de 1995 y
decreto 358 de 2000.
Impreso en Colombia - Printed in Colombia.

Contenido
Pág.
Presentación .................................................................................. 7
Prólogo del Editor ......................................................................... 13
Capítulo 1. La Unión Europea y América Latina: Tiempos de crisis,

oportunidades de cambio.
Jerónimo Ríos Sierra ........................................................................................ 17
Capítulo 2. Cooperación y diálogo político euro-latinoamericano:

¿crisis o replanteamiento?
Carlo Tassara ................................................................................................... 53
Capítulo 3. El Desarrollo frente al riesgo de desastres en América Latina

y el Caribe.
Gabriel Orozco Restrepo y Yuly Sierra Angel .................................................. 81
Capítulo 4. El rol de las Tecnologías de la Información y Comunicación

(TIC) en el desarrollo y sus implicancias para la Cooperación Internacional
en el ámbito de la educación.
Andrea Evelin Pineda ...................................................................................... 101
Capítulo 5. Inclusión del sector privado en las estrategias de Desarrollo

para Colombia (2010-2014).
Ibelis C. Blanco Rangel, Iris Cantillo y Katheryn Sánchez Baquero ................. 133
Capítulo 6. Inmigración y minorías islámicas en Europa: El futuro de la

Democracia o ¿la Democracia sin futuro?
Jairo Alberto García Oñoro................................................................................. 153
Presentación
A menos de mil días del examen de los Objetivos de Desarrollo del

Milenio la cooperación y el desarrollo atraviesan un sendero difícil. En efecto,
la crisis de varios de los países miembros de la Unión Europea y los rezagos
de la crisis inmobiliaria en Estados Unidos de 2008, han traído consigo la
disminución de los flujos de ayuda de los países desarrollados a las economías
más pobres del mundo.
La caída en los flujos de la ayuda al desarrollo después del repunte de

2001, es un hecho innegable, particularmente desde Europa. En 2010, de los
24 miembros del CAD, 8 redujeron su ayuda. En 2011 fueron 16 países los que
redujeron su ayuda, lo que parece ser un fenómeno altamente generalizado.
En un contexto de elevados déficit en las cuentas públicas y de severos ajustes
fiscales como el que atraviesa buena parte de los países de Europa, apuntaría a
un retroceso inevitable en los flujos en los próximos años.
Esta situación es especialmente preocupante para regiones como América

Latina la cual aún posee grandes retos de desarrollo por superar. El 2011,
la AOD dirigida a esta parte del mundo apenas representó el 2,4% del total
entregado.
Un elemento que se suma a esta situación es la decisión de varios

de los donantes (entre ellos algunos de la Unión Europea) de eliminar su
cooperación y cerrar sus delegaciones en diversos Países de Renta Media
(PRM), especialmente en varios Latinoamericanos, para así focalizar la ayuda
en los países más necesitados.
En general, la crisis económica y las decisiones de uso estratégico de la

ayuda pueden hacer que esta región del mundo pierda la dinámica y vigor con
que ha logrado disminuir la pobreza, elevar el nivel educativo e incrementar la
esperanza de vida de la población. En el contexto de la crisis y el post 2015, se
entretejen las relaciones de América Latina con la Unión Europea, en aspectos
que este libro considera importante resaltar como son el riesgo de desastres,
las tecnologías de la información y comunicación, la Responsabilidad Social y
las minorías y la democracia.
En este sentido, este libro explora y analiza diferentes aspectos relacionados

con la cooperación y el desarrollo teniendo en cuenta el contexto económico
que vive la ayuda, con el objetivo de contribuir dentro de la construcción
académica de la orientación de una ayuda internacional enfocada a cooperar
al desarrollo y en desarrollar la cooperación, como principal desafío post 2015.
Así en el primer capítulo denominado La Unión Europea y América Latina:

Tiempos de crisis, oportunidades de cambio elaborado por Jerónimo Ríos Sierra se
plantea algunos posibles escenarios de entendimiento, cooperación y asociación,
bajo el contexto actual, deseables para construir una asociación estratégica
birregional entre la Unión Europea y América Latina. Su propuesta busca
remarcar la importancia que puede suponer tal relación estratégica, construida a
partir de los conocidos como acuerdos de asociación entre América Latina y la
Unión Europea. Unos acuerdos que pueden suponer, en sí mismos, el instrumento
óptimo para concitar cooperación al desarrollo, integración regional y cohesión
social; tres instrumentos que, hasta el momento, no parecen haber acompañado
con sus resultados las expectativas creadas. Para el autor, si dentro del contexto
actual, la Unión Europea y América Latina optan por consolidar mecanismos
eficientes de diálogo y acción conjunta en pos de un multilateralismo efectivo
que permita transformar la crisis global en una oportunidad para la nueva
relación estratégica birregional se produciría un avance importante.
Seguidamente, el profesor italiano Carlo Tassara en su aporte “Cooperación

y diálogo político euro-latinoamericano: ¿crisis o replanteamiento?”nos

presenta los antecedentes y las motivaciones de las relaciones entre la Unión
Europea y los países de América Latina y el Caribe. En este segundo capítulo
analiza la política de asociación estratégica entre las dos regiones, con énfasis
en los logros arrojados a lo largo de las cumbres euro-latinoamericanas y en
los aciertos obtenidos a través de la cooperación al desarrollo y la promoción
de la cohesión social y el desarrollo territorial. Contiene igualmente algunas
consideraciones sobre los cambios que se han producido en el escenario
internacional y los nuevos desafíos que éstos representan para las dos regiones,
y propone una reflexión sobre cómo se podrían replantear y actualizar los
propósitos generales y los métodos de trabajo en el diálogo y las relaciones
euro-latinoamericanas, el desarrollo ante el riesgo.
El tercer capítulo propone las principales herramientas que se tienen en

la región Latinoamericana para la Gestión Integral del Riesgo de desastres
donde los actores sociales e interinstitucionales deben ser los principales
gestores para lograr el cambio de actitud frente a la ocurrencia de los desastres,
pasando de una visión ligada a lo impredecible e inevitable a ser considerados
como un problema vinculado a los procesos de desarrollo, y lleva por título El
Desarrollo frente al riesgo de desastres en América Latina y el Caribe elaborado
por Gabriel Orozco Restrepo y Yuly Sierra Angel. Se reconoce la necesidad de
adoptar una cultura del riesgo como una de las medidas para la reducción de
los desastres, abordando la influencia de los desastres que se han generado en
la región y su impacto en el desarrollo, así como la necesidad de adaptación al
cambio climático y las estrategias para la reducción del riesgo de desastres a
partir de una efectiva gestión.
El cuarto capítulo El rol de las Tecnologías de la Información y Comunicación

(TIC) en el desarrollo y sus implicaciones para la Cooperación Internacional en
el ámbito de la educación, Andrea Evelin Pineda problematiza algunos vínculos
construidos entre las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) y
el desarrollo en la dinámica global actual, donde la llamada “Sociedad de la
Información” (2008) se erige como una de las principales dimensiones que

la definen. El objetivo del estudio se basa en describir de qué manera dichas
relaciones interpelan a la Cooperación Internacional, específicamente en el
ámbito de la Educación, a través de los discursos que se instituyen en la agenda
internacional y que influyen decisivamente en programas de acción. Para ello,
realiza un análisis de algunos documentos y programas que, a lo largo de la
última década, se consideran significativos aportes para pensar el escenario
contemporáneo. Finalmente, se propone algunos ejes de análisis sobre el rol
de las TIC en el desarrollo para la Cooperación Internacional, en torno a seguir
profundizando futuras investigaciones en el campo.
Luego, Ibelis C. Blanco Rangel, Iris Cantillo y Katheryn Sánchez Baquero

tratan en el quinto capítulo el tema Inclusión del sector privado en las estrategias
de Desarrollo para Colombia (2010-2014). Sus aportes plantean la entrada del
sector privado en las diferentes estrategias de desarrollo en Colombia durante
el período (2010 – 2014). Se revisan la Estrategia Nacional de Cooperación
2011-2014 (ENCI) y el Plan Nacional de Desarrollo (PND) para el período
2010-2014 específicamente en materia de desarrollo regional. De igual forma
las autoras revisan la propuesta del Desarrollo Económico Inclusivo (DEI)
del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para mirar
los puntos de relación entre estos y la temática sobre Territorios Socialmente
Responsables. Los elementos en común encontrados reafirmaron la hipótesis
inicial: la importancia del sector privado en las diferentes estrategias de
desarrollo en Colombia.
Finalmente, en el sexto capítulo que lleva por nombre Inmigración y

minorías islámicas en Europa: El futuro de la Democracia o ¿la Democracia sin
futuro?, Jairo Alberto García Oñoro analiza el impacto que tiene el crecimiento
de población musulmana en las políticas de algunos estados europeos y la
compatibilidad entre Islam y Democracia, desde las bases doctrinales de cada
una. Su diagnóstico parte del hecho de que en Europa existen en la actualidad,
fuertes y numerosas comunidades musulmanas, mayoritariamente originarias
del Norte de África y Medio Oriente. Lo anterior se constituye en un desafío

para el espíritu laico de la Democracia en el viejo continente porque en términos
generales, las manifestaciones religiosas son incompatibles con el carácter
secular de esta forma de gobierno. Para el autor, si bien Europa puede tener
marcados orígenes cristianos, debido a procesos como la Reforma Protestante
y la Ilustración, la separación estado-iglesia se ha mantenido exitosamente.
Estos temas que hacen parte de los debates post 2015 son analizados en
la presente obra, con la intención de buscar nuevas luces sobre la forma en que
se coopera en un contexto convulsionado y lleno tanto de voces en pro como
en contra del actual sistema de cooperación al desarrollo. De esta manera,
la Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo (ELACID) intenta
contribuir modestamente a tan importante debate.
Definitivamente no se exponen soluciones ideales para tan cruciales

problemáticas, sin embargo, si se da a conocer al debate académico abierto las
propuestas que pueden por lo menos brindar un grano de arena en el diverso
mundo de la ayuda al desarrollo.
Gustavo Rodríguez Albor

Coordinador de Investigaciones
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo (ELACID)
Prólogo del Editor
La cooperación internacional para el desarrollo nació en un mundo en

crisis por efecto de la Segunda Guerra Mundial. Nació con bipolaridad congénita
y sobrevivió gracias al multilateralismo que se ha venido consolidando desde
1945 hasta hoy. Por tal razón, las crisis le son connaturales; son su ambiente
normal. En sus casi 68 años de existencia la cooperación internacional ha visto
cambiar muchas veces su objetivo hasta llegar al desarrollo humano sostenible
que se concreta hoy en los ODM. Sobre su logro la cooperación se está
preparando para el examen del 2015 en la era de la unipolaridad decadente.
Pero el 2015 es también una fecha de examen para el autodenominado centro
del mundo: USA-UE. Ambas entidades políticas se han dado este plazo para
superar sus respectivas crisis.
Pero en este binomio se resume también la mayor parte de la clásica

cooperación Norte/Sur. Sólo que un polo es un Estado y el otro es una asociación
de 28 Estados. Por una parte es campeona del unilateralismo y la otra es un
“modelo” de multilateralismo. Si el multilateralismo es el seno materno de la
cooperación internacional (Carta de la ONU), tal vez la nueva cooperación
debería recuperar ese código genético potenciando más y mejor el rol de las
regiones y de las sub-regiones. La cooperación birregional CELAC-UE podría
ser pionera de tal proceso involucrando 60 Estados y mil millones de personas.
Lo mismo vale para los actores sub-regionales (CAN, Mercosur, UNASUR,
AEC y SIC, entre otros) en América Latina y en otras regiones del planeta
Este libro dedica la mayor parte de su análisis a la cooperación AL-UE

en un período en el que las tendencias se invierten: crece AL y decrece la UE;
se cuestiona la integración europea y renace la integración latinoamericana
pero ambas con déficit de cohesión. Probablemente sea ésta la hora de la

real asociación entre las dos regiones. Una asociación menos retórica y más
proficua. Más política, culta, técnica y científica. A esto se refieren los ensayos
de Jerónimo Rios, La Unión Europea y América Latina: Tiempos de crisis,
oportunidades de cambio; y el de Carlo Tassara, Cooperación y diálogo político
euro-latinoamericano: ¿crisis o replanteamiento?.
Por su parte, Gabriel Orozco y Yuly Sierra plantean las mismas

expectativas pero referidas al binomio desarrollo-prevención de desastres en el
ensayo El Desarrollo frente al riesgo de desastres en América Latina y el Caribe.
Pero la nueva cooperación para el nuevo desarrollo comporta el uso de nuevas
herramientas como lo propone Andrea Evelyn Pineda en su ensayo El rol de
las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en el desarrollo y sus
implicancias para la Cooperación Internacional en el ámbito de la educación.
Otra variable que este libro toma en seria consideración es la persistencia

de la bipolaridad de civilizaciones entre Occidente y Oriente que se manifiesta
en la diversidad religiosa y política en el seno mismo del Occidente cristiano
y democrático a causa de los flujos inmigratorios en Europa como lo presenta
el ensayo de Jairo García, Inmigración y minorías islámicas en Europa: El
futuro de la Democracia. Entre los desafíos al orden del día para la nueva
cooperación post-2015, ocupa un lugar importante la creciente necesidad de
integrar cada vez más lo público con lo privado en la búsqueda de un mayor
y mejor impacto en la efectiva promoción del desarrollo humano sostenible en
países como Colombia donde lo privado ocupa el mayor espacio económico y
social. No es tiempo de competición entre Estado y mercado. Las sociedades
civiles (tercer sector) exigen complementariedad de los otros dos sectores pero
con el timón político del Estado, sobre todo, tratándose de las aspiraciones de
los ciudadanos en condiciones de democracia. De ello se ocupa en este libro
el ensayo de Ibelis Blanco, Inclusión del sector privado en las estrategias de
Desarrollo para Colombia (2010-2014).
Como editor agradezco el esfuerzo de los autores de los textos

monográficos en generosa y cualificada respuesta a la convocatoria hecha por
el Grupo de Investigación de la Escuela Latinoamericana de Cooperación y
Desarrollo (GIELACID) de la Universidad de San Buenaventura de Cartagena
en convenio con la Universidad de Pavía (Italia) y de la Universidad del Norte.
Todos ellos son docentes, investigadores y colaboradores de la ELACID. Su
atenta labor nos permite compartir con la academia este producto que espero
sea un aporte al análisis y a los debates que el contexto histórico suscita en
torno a la cooperación internacional y al desarrollo.
Gracias.

Director
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo (ELACID)
Cartagena de Indias
Capítulo 1
LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA LATINA: TIEMPOS

DE CRISIS, OPORTUNIDADES DE CAMBIO. 1
Jerónimo Ríos Sierra*
Introducción
El presente capítulo tiene como principal propósito plantear algunos

posibles escenarios de entendimiento, cooperación y asociación que, a tenor
del contexto actual, pueden resultar deseables a la hora de construir una
asociación estratégica birregional entre la Unión Europea y América Latina.
La hipótesis fundamental que se plantea es la de remarcar la importancia

que puede suponer tal relación estratégica, construida a partir de los conocidos
acuerdos de asociación entre América Latina y la Unión Europea. Unos
acuerdos que pueden suponer, en sí mismos, el instrumento óptimo para
concitar cooperación al desarrollo, integración regional y cohesión social; tres
instrumentos que, hasta el momento, no parecen haber acompañado con sus
resultados las expectativas creadas.
1
Agradecer especialmente al profesor José Antonio Sanahuja, Profesor Titular de Relaciones Internacionales
en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid, por su
amabilidad y disposición a la hora de facilitarme el acceso a ciertos recursos bibliográficos que han servido
para enriquecer notablemente este trabajo. Igualmente, a Jairo Agudelo, por su buena consideración al
invitarme a participar en tan interesante trabajo académico.
* Jerónimo Ríos Sierra es Docente de la Facultad de Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad
Santo Tomás - USTA (Sede Bogotá). Asimismo es Candidato a Doctor en Ciencias Políticas y Sociología
de la Universidad Complutense de Madrid. Email: jeronimorios@usantotomas.edu.co; jeronimo_rios@
hotmail.com
Para ello, en primer lugar, y con el objetivo de enriquecer una obra como
ésta, particularmente centrada en América Latina, se plantea un análisis de
la inmediata actualidad por la que transcurre, con importantes dificultades,
el proceso de integración europea. Un proceso de integración que, a tenor de
los interrogantes de la crisis y la falta de respuestas desde sus instituciones
rectoras, debe redefinir el propio alcance y sentido de la Unión Europea, cuya
proyección exterior debe, dadas las circunstancias, despojarse, de entre otras
falencias, de su paternalismo tradicional con América Latina y de la proyección
de su modelo como ejemplo arquetípico de integración.
Con posterioridad, el trabajo aborda la relación de la Unión Europea con

el continente latinoamericano en los últimos veinte años, profundizando en
cómo se ha evolucionado en la relación estratégica birregional. Así, se busca
señalar las dificultades, debilidades, carencias y posibilidades de esta relación.
Unas posibilidades que si bien algunas voces críticas consideran inviables,
a tenor de los resultados arrojados tras dos décadas de intentos fallidos por
consolidar una red de acuerdos de asociación que espolee las relaciones
económicas y comerciales entre regiones y satisfaga los propósitos respecto de
los principales objetivos de la Unión Europea en América Latina –integración
regional y cohesión social-, parecen albergar nuevas esperanzas tras la Cumbre
ALC-UE celebrada en mayo de 2010.
Con motivo de la misma, las posibilidades y la inclusión de mejores y

mayores mecanismos de diálogo, cooperación, entendimiento y superación de
escollos, han permitido relanzar las relaciones en el seno de la Comunidad
Andina de Naciones (CAN), recuperar los intentos de asociación con el
Mercado Común del Sur (Mercosur), y culminar los trabajos de asociación
con Centroamérica. Ello, como se verá, puede suponer un punto de inflexión
en la historia de las relaciones birregionales que puede quedar fortalecido
si, dentro del contexto actual, Unión Europea y América Latina optan por
consolidar mecanismos eficientes de diálogo y acción conjunta en pos de
un multilateralismo efectivo que permita explorar nuevas fórmulas de
gobernanza de la globalización o lo que es igual, transformar la crisis global en

una oportunidad para la nueva relación estratégica birregional que satisfaga
las demandas e intereses compartidos a ambos lados del océano Atlántico.
1. 1. La Unión Europea, potencia normativa en tiempos de crisis.
El contexto actual de crisis, desde septiembre de 2008 como punto de

inflexión tras la caída de Lehman Brothers y la intervención multimillonaria
estadounidense sobre la aseguradora AIG, ha llevado consigo una redefinición
absoluta dentro del orden geopolítico de la posguerra fría (Katz, 2011). Una
redefinición que ha trastocado la dirección y el sentido de buena parte de las
direcciones y sinergias políticas y económicas globales así como las relaciones
entre bloques regionales per se.
La Unión Europea, hoy por hoy, parece erigirse como el gran damnificado
de dicha situación en tanto en cuanto, el alcance de la crisis actual ha cuestionado
y puesto en entredicho buena parte de su andamiaje institucional, evidenciando
una tesitura ad intra de respuestas encontradas, cuando no carentes, frente a una
crisis que ha terminado por servir de implosión, en cierto punto, a un proceso de
integración, político y económico, hasta el momento arquetípico.
El PIB del conjunto de la Unión Europea ha venido cayendo desde 2008

de manera más que notoria. Si la Unión Europea veía crecer su economía por
encima del 3% en 2006 y 2007, en 2008 la recesión económico situó la tasa de
crecimiento de la economía europea en un 0.3% y en un -4.4% en 2009. La
expectativa para 2012 fue de valor cero (0.0%) y en la Eurozona, de un -0.3%,
agravada, sobre todo, por la situación de la crisis en Grecia (-4.7%), Portugal
(-3.3%), España (-1.8%) e Italia (-1.4%)2.
2
Para ampliar información al respecto, véase: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.
do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115
Igualmente, la tasa de desempleo, desde febrero de 2011, en la Europa

de los veintisiete, casi con una periodicidad mensual viene creciendo
aproximadamente una décima porcentual, lo que supone haber pasado en
apenas un año, de un 9.4% a un 11.1% de tasa de desempleo, muy alejada
del 8.5% de inicios de 2009. En otras palabras, en apenas dos años el número
de desempleados en la Unión Europea se ha incrementado en cerca de tres
millones de personas, siendo especialmente grave la situación del desempleo
en España (24.3%), Grecia (21.9%), Portugal (15.9%), Irlanda (14.2%)3.
Tan delicada situación ha servido para poner en el disparadero el propio

proceso de integración europea, en el que la voluntad política de sus Estados
miembros y el entramado institucional de la propia Unión Europea – Consejo
Europeo, Consejo de Ministros, Parlamento Europeo y Comisión, en menor
medida- ha devenido incapaz de articular una estrategia conjunta de adaptación
y respuesta, alimentando a su vez la emergencia de posiciones euroescépticas,
críticas con el modelo de integración, y hasta en algunos casos, acompañadas
por discursos nacionalistas e incluso xenófobos. Ello se entiende, según
Sanahuja (2012, 52), de acuerdo a “las cuatro crisis de la Unión Europea”, esto
es, de “racionalidad, legitimidad, relevancia y viabilidad”.
El papel relevante de la Unión Europea en las últimas décadas dentro del

orden internacional ha sido manifiesto a tenor del alcance de las inversiones
europeas, el impacto global del comercio europeo, su papel protagonista como
primer donante mundial en ayuda humanitaria y cooperación al desarrollo
y su compromiso con la consecución de la paz y la defensa de los derechos
humanos. Igualmente, es destacable la consecución de un modelo social de
valores compartidos además de la obtención un ejemplo de integración erigido
desde la solidaridad, la tolerancia y el aperturismo (Solana, 2003).
2
Véase: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&language=en&pcode=teilm020&tableSelec-
tion=1&plugin=1
Sin embargo, esta realidad, innegable, que ha servido para pensar

en la Unión Europea como un posible agente impulsor de un nuevo orden
internacional (Serra, 2003) capaz de limitar la condición hegemónica de
Estados Unidos en el mundo (Nye, 2003) hoy se encuentra, cuando menos, en
horas bajas.
Son varias las razones que, de manera conjunta, podrían favorecer

entender por qué la Unión Europea, hoy por hoy, parece quedar tan alejada del
actor protagonista global que cabría esperar
En la perspectiva interna, el proceso de integración europea ha venido

desarrollándose sin una hoja de ruta claramente definida que permitiese
conocer el verdadero horizonte hacia el cual quedaba orientado aquél.
En la última década se ha priorizado la incorporación de nuevos Estados

(12); diez de ellos en 2004, tras el Consejo Europeo de Copenhague (2002)
y la firma del Tratado de Adhesión en Atenas (2003) y dos más, Bulgaria y
Rumanía, desde el 1 de enero de 2007. Igualmente, se ha materializado la
Unión Económica Monetaria, que desde 2002, ha hecho del euro la moneda
de curso legal en 17 de los 28 Estados miembros.
Sin embargo, paralelamente, la viabilidad del proceso de construcción

comunitario ha ido caminando entre el desconcierto, el descontento y la
incapacidad. Desde Maastricht, los resultados arrojados por Ámsterdam (1999)
y sobre todo por Niza (2003) quedaron muy por debajo de las expectativas;
el proyecto de un Tratado Constitucional para Europa (2004) arrojó la
desconfianza y la falta de legitimidad a tenor de la negativa en referéndum de
Francia y Holanda y, por último, el Tratado de Lisboa (2009) tampoco parece
haberse convertido en el elemento dinamizador de la integración que parecía
augurarse.
Por otro lado, el propio sentido del proceso de integración europea se

ha vertido más económico que social y político a la vez que inmovilista. Es

decir, pese a todo, la prevalencia decisoria del Consejo sobre el Parlamento
o la Comisión, la persistencia de mecanismos inmovilistas dentro de los
tratados europeos, como la prevalencia del derecho de veto y las Conferencias
Intergubernamentales han sido constantes que han lastrado sobremanera el
proyecto europeo y su capacidad para articular posibles respuestas conjuntas
frente al difícil contexto actual.
Del mismo modo, se ha obviado el respaldo sine qua non de la solidaridad

y el apoyo mutuo así como de la necesidad de establecer mecanismos de unión
fiscal y de responsabilidad presupuestaria que fortaleciesen la integración.
Ello, ha terminado por arrojar frente a la crisis actual a un Banco Central
Europeo (BCE) inoperante – por voluntad de Francia y Alemania4 - en la labor
de asistencia a las economías de la Unión más endebles y que por tal razón, hoy
por hoy, quedan sometidas al interés de mercados y especuladores.
En cuanto a la proyección exterior de la Unión Europea, de la misma

manera, inmovilismo e incoherencia han sido una constante en los últimos
años. A la falta de compromiso con programaciones como la Estrategia de
Lisboa (2000) o la Estrategia 2020 ambas erigidas desde la promoción de la
identidad competitiva de Europa a partir de la cohesión social, el respeto
medioambiental y la sociedad del conocimiento, cabría añadir una falta de
previsión estratégica dentro del actual orden geopolítico multipolar (Agnew,
2005) en el que la economía europea, cada vez menos competitiva, ha
encontrado nuevos rivales comerciales y mercados, como el asiático, que en
algunos casos han comenzado a desplazar su posición dominante (Tamames,
2007).
4
Ello se entiende en la medida en que Alemania nunca quiso que el BCE renunciara a su herencia respecto
del antiguo Bundesbank alemán. A su vez, Francia, sobre la base de un imaginario escéptico respecto de
instituciones rectoras supranacionales, nunca aceptó un BCE al uso, como pudiera ser el caso de la Reserva
Federal estadounidense.
Más importante es si cabe, al respecto, la falta de resultados del Tratado de

Lisboa como el instrumento de proyección exterior que, se esperaba, terminase
por espolear la figura de la Unión Europea como actor global. Aquél confiere
mayor coherencia, visibilidad y eficacia, sobre la base de dotar a la Unión
Europea de personalidad jurídica en el exterior, una regulación organizada y
un marco institucional verdaderamente común – a través de la creación de una
presidencia estable del Consejo Europeo, de un Alto Representante de la UE
para los Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad y de un Servicio Europeo
de Acción Exterior (Aldecoa y Guinea, 2008).
Sin embargo, pese a todo, las debilidades y contradicciones internas

relacionadas con una acción exterior común europea siguen proyectándose en
el exterior, en lo que Giddens denomina como “eurohipocresía” (Giddens, 2008,
286). La falta de liderazgo en las nuevas instituciones mencionadas, la inoperancia
del Servicio de Acción Exterior, la proyección geopolítica poscolonial con intereses
comerciales, económicos y de seguridad dispares, la ausencia de un ejército común,
con voz propia en los procesos de peacekeeping y peacebuilding, o la incapacidad
de articular respuestas conjuntas y coordinadas, tal y como sucedió en Irak o más
recientemente en Libia resultan evidentes. Así, imbricando la dimensión interna
del devenir del proceso de integración europeo con su proyección exterior, y tras
un escenario como el actual, se puede entender la crisis de legitimidad y confianza
de la que adolece la Unión, y por qué es prioritario redefinir el sentido de la Unión
Europea tanto hacia dentro como hacia fuera.
Ad intra, sobre la base de mayores atenciones al componente democrático,

de colaboración y ayuda mutua que fortalezcan la dimensión social y política
de la Unión en detrimento de la economía especulativa en pos de una mayor y
mejor integración comunitaria.
Ad extra, concitando esfuerzos en promover una proyección de la Unión

que siga comprometida con el desarrollo, la erradicación de la pobreza,
el mantenimiento de la paz y la consolidación democrática pero que a su
vez apueste por la búsqueda de escenarios comunes de puesta en valor de

estrategias compartidas frente a interdependencias globales.
El mundo necesita a la Unión Europea como la Unión Europea necesita

al mundo, y ello no es óbice para, más allá de los intereses económicos,
comerciales y geopolíticos, garantizar un compromiso fehaciente por el
respeto a la diversidad, la coherencia con el desarrollo y la cohesión social. En
tal exploración, como se dará cuenta a continuación, América Latina, por sus
particularidades, puede devenir como un actor fundamental que sirva como
factor transformador de una Europa que, como potencia normativa, hoy en
día parece encontrarse en sus horas más bajas.
1.2. La relación de la Unión Europea con América Latina a lo largo de

los últimos veinte años
Hasta la década de los años ochenta, América Latina resultaba

prácticamente irrelevante para la agenda exterior europea como consecuencia,
entre otras razones, porque estos países no tenían una Francia que, como
sucedió con los ACP, presionara para que quedaran incluidos en los países y
territorios de ultramar; durante los sesenta y setenta buena parte de ellos vivían
bajo regímenes militares; su situación de desarrollo era relativamente mejor
que la que tenía buena parte del Tercer Mundo, lo que restaba opciones para
recibir ayuda exterior, y cómo no, era una región sometida o hegemonizada
desde Washington (Sotillo, 2006: 151).
Habrá que esperar hasta mediados de los noventa para, verdaderamente,

hablar de América Latina como un escenario de interés notable para la Unión
Europea. Así se recoge en las directrices de la Comisión Europea (1995) del
texto, “UE-América Latina: actualidad y perspectivas del fortalecimiento de la
asociación” dentro del cual, se hace especial referencia a 1) la diversificación
de protagonistas, en pos de fortalecer la cooperación descentralizada y la
presencia de la sociedad civil; 2) la definición de estrategias sectoriales y por

países, que confieren mayor adaptación y concreción a las particularidades
estatales de la región y a los diferentes sectores de intervención; la creación
de programas horizontales, que fortalezcan la visibilidad, la coherencia, la
eficacia y la eficiencia de la ayuda; y 4) la evaluación sistemática de las acciones
financiadas por la Comisión con el propósito de mejorar la calidad de la ayuda
y la oferta de la cooperación. (Comisión Europea, 1995, 10 y Sotillo, 2006: 56).
Del mismo modo, comienza a plantearse la idea de convertir el formato

de diálogo entre la Unión Europea y América Latina a un esquema de Cumbres
Presidenciales, habida cuenta del desarrollo económico y la estabilidad de
la región, lo que favorece un nuevo punto en las relaciones birregionales
(Altamann, 2008).
El resultado de todo ello, al margen de las posibilidades, debilidades y

carencias que se plantearán, no es otro que el hecho de que la Unión Europea
sea el único actor que coopera y mantiene una relación birregional con
América Latina, aparte de ser de los pocos que coopera regionalmente en el
continente (Sanahuja, 2011).
Hasta 1999, una vez que se celebra la I Cumbre ALC-UE en Rio de

Janeiro, el diálogo de la Unión Europea con el continente latinoamericano
era bien bilateral, como sucedía con Chile y México; bien subregional, con
Centroamérica a través del Diálogo de San José, así como con Mercosur y la
CAN, todos, esquemas de integración acontecidos o desarrollados durante los
años del conocido como regionalismo abierto5.
5
Por regionalismo abierto se entiende a tenor de la propuesta cepalina, a inicios de los noventa, por impulsar
procesos de integración regional que incorporasen la interdependencia sobre la base de acuerdos comerciales
preferenciales, impulsados a su vez “por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial
en general donde las políticas explícitas de integración sean compatibles con las políticas tendientes a elevar
la competitividad internacional y que las complementen”. Tal propósito, para CEPAL difería de advierte
una apertura simple del comercio y de la promoción no discriminada de las exportaciones al incluir un
“ingrediente preferencial reflejado en los acuerdos de integración y reforzado por la cercanía geográfica y la
afinidad cultural de los países de la región” CEPAL, 1994.
Pese a la evolución y los diferentes mecanismos de diálogo entre la

Unión Europea y América Latina, los intereses y prioridades de la Unión
Europea en la región siempre han tenido un triple componente: 1) político,
de fortalecimiento de la democracia y respeto por los derechos humanos; 2)
económico, constituido sobre el fomento de la integración regional y el acceso
a mercados externos; y 3) social, erigido desde la importancia de fortalecer
la cohesión social como vector de desarrollo para reducir la pobreza y la
inequidad. Cuestión aparte, cabría añadir 4) la preocupación por cuestiones de
agenda trasnacional, como crimen organizado, cambio climático o desastres
naturales; 5) y la inclusión de enfoques transversales en cuanto a género o
minorías étnicas.
El triple componente económico, político y social, desde mediados

de los años noventa, se ha imbricado como estrategia de la Unión Europea
en América Latina a través del desarrollo de una “Asociación Estratégica
Birregional” (Ferrero-Waldner, 2008, 14) cuyo elemento nuclear pasa por
la consecución de una red de acuerdos de asociación “en la que participen
todos los países de la región y pueda contribuir a la integración de todos ellos”
(Comisión Europea, 2005: 5), y donde se conciten armoniosamente relaciones
económicas, cooperación al desarrollo y diálogo político.
Esta estrategia por llevar a cabo una red de acuerdos de asociación en

América Latina, desde la Unión Europea se comprende desde un sentido
de relaciones económicas de libre comercio y relaciones comerciales y de
inversión que devienen como “una opción de diversificación de las relaciones
económicas exteriores, ya que otorgan más autonomía a los países firmantes
(Freres y Sanahuja, 2005: 55). Del mismo modo, requiere de un diálogo
político, “altamente institucionalizado y que se sustenta sobre una base de
confianza mutua entre los que se encuentran los esfuerzos de Europa alentando,
fomentando e impulsando en la región procesos de democratización, respeto
a los derechos humanos y proyectos de integración regional y subregional”
(Altmann, 2008: 76).
El punto de engarce entre el propósito económico-comercial que reposa

tras las posibilidades de los acuerdos de asociación así como el diálogo político
que necesariamente debe acompañarle se encuentra en la cooperación para el
desarrollo, la cual ha conferido a la Unión Europea la posición de primer donante
en América Latina sobre la base de dos prioridades claramente identificadas.
Por un lado, apoyar la integración regional así como el entendimiento mutuo
y los diálogos sectoriales entre la Unión Europea y América Latina; por otro,
promover la cohesión social a base de luchar contra la pobreza, la desigualdad
y la exclusión social.
Tabla 1.1. Cooperación de la Comisión Europea en América Latina 2007-

2013. Prioridades y financiación según la Estrategia País y Estrategia
Regional
En millones de euros
Fuente: Sanahuja, J. A. (2011)
Para tales propósitos en el continente latinoamericano, en el período

2007-2013 la Unión Europea está destinando, por medio del Instrumento de
Cooperación al Desarrollo6, 2.690 millones de euros, a los cuales cabría añadir
los fondos no programables relativos a los programas temáticos del ICD,
cuyo montante asciende a 5.596 millones de euros que se reparten entre Asia,
Oriente Próximo y América Latina.
Tal y como puede observarse en la tabla 1, la Unión Europea destina, de

sus 2.690 millones, 556 millones a cooperación estrictamente regional, 175
millones a cooperación subregional y el montante restante, a programas de
Estrategia País conformados sobre la base de las prioridades anteriormente
señaladas.
6
El ICD fue aprobado en diciembre de 2006 para las perspectivas financieras 2007-2013 supliendo al
reglamento ALA que, desde 1992, regía la cooperación comunitaria con América Latina. El ICD busca
simplificar y consolidar los antiguos 35 instrumentos existentes por 10. Así, se pretende conseguir una
mejor vinculación entre políticas e instrumentos, mayor coherencia y flexibilidad además de una mayor
implicación del Parlamento Europeo. El IC se construye sobre cinco ejes geográficos – América Latina, Asia,
Asia Central, Oriente Medio y África del Sur- y cinco programas temáticos – emigración, medio ambiente,
actores no estatales, seguridad alimentaria y desarrollo humano y social.
Lo cierto es que más allá de la importancia que como donante de ayuda

oficial al desarrollo puede suponer la Unión Europea en América Latina
y de los objetivos y propósitos que aquélla se ha marcado en la región, tan
altas expectativas apenas se han visto correspondidas. Hasta el momento, los
resultados obtenidos, son consecuencia de una serie de debilidades, tanto del
diseño y aterrizaje de la estrategia comunitaria, como por las dificultades,
particularidades y transformaciones que dentro del escenario regional en
América Latina han acontecido en los últimos años.
En primer lugar, es necesario reconocer la dificultad que conlleva el

contexto regional latinoamericano, en el cual, a falta de un interlocutor único
o de una posición común, predomina la fortaleza del “irrestricto respecto a
la soberanía”7 sobre la base de una intrincada yuxtaposición de esquemas de
integración subregional, a la que se añaden posicionamientos unilaterales
como los de Chile o México, y el recelo respecto del modelo estratégico
diferencial que la Unión Europea ha mantenido con Mercosur a diferencia de
Centroamérica y la CAN.
Además, las tensiones ideológicas han contribuido, por una parte, a

enrarecer el diálogo político alimentando estereotipos encontrados. Mientras
que América Latina se presenta como caldo de cultivo del populismo a ojos
de la Unión; sensu contrario, ésta representa para América Latina la máxima
expresión del neoliberalismo y el neocolonialismo (Sanahuja, 2010; Malamud,
2010). Por otro, a conducir a los propios esquemas de integración a importantes
crisis institucionales, tal y como sucediera en Mercosur y, sobre todo, en la CAN8.
7
Véase a tal efecto el Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)
8
En 2006 Venezuela se retiró de la CAN, solicitando posteriormente su ingreso en Mercosur, como
consecuencia de la firma de Tratados de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos por parte de Colombia
y Perú. Ello condujo a una importante crisis institucional a la CAN a tenor de la confluencia de dos bloques,
en aquel entonces, ideológicamente enfrentados como eran Perú y Colombia por un lado, y Ecuador, Bolivia
y Venezuela, por otro (Ríos, 2011)
Por si fuera poco, baste añadir como contexto la transformación per se

del regionalismo latinoamericano, que paulatinamente se ha ido desmarcando
del viejo “regionalismo abierto” en detrimento de lo que se conoce como
“regionalismo postliberal”9, representado por proyectos como UNASUR
o la más reciente Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños,
(CELAC), y que han tenido lugar de manera paralela en el tiempo con el
“devenir crítico” del proceso de integración europeo, que como se advirtió con
anterioridad, tras el fracaso que supuso el Tratado de Niza y la negativa al
Tratado Constitucional para la Unión Europea, se encuentra imbuida en una
crisis institucional sin precedentes, ahondada si cabe más por el impacto de la
crisis económica y financiera internacional.
Muchas de estas cuestiones han dificultado sobremanera el alcance de

la estrategia regional en América Latina. Buena prueba son los escasos 175
millones de euros que la Comisión Europea ha destinado como cooperación
regional, strricto sensu, con Mercosur, CAN y SICA y los cuales, además,
se concentran principalmente sobre aspectos institucionales y comerciales
tradicionales en aras de favorecer la integración comercial.
Quizá, es por ello se entienda el relativo éxito de las fórmulas de

cooperación descentralizada, desarrollado a través de la implicación de
sectores de la sociedad civil como universidades, entidades sin ánimo de lucro,
pequeñas empresas o centros de investigación y capacitación, pero que no
representa en sí un mecanismo de consolidación institucional de los diferentes
procesos de integración regional latinoamericanos.
9
El regionalismo postliberal se caracterizaría por 1) una primacía de la agenda política; 2) otorgar mayor
papel a los actores estatales en el marco de las agendas económicas “post Consenso de Washington”; 3)
mayor énfasis en una agenda positiva de integración centrada en la creación de instituciones y políticas
comunes así como en una cooperación no tanto comercial; 4) mayor preocupación por la dimensión social
y las asimetrías en los niveles de desarrollo; 5) mayor preocupación por las carencias en infraestructura
regional; 6) mayor atención a la seguridad energética y, 7) a la participación de la sociedad civil en los
procesos de integración regional y su legitimación.
Unos procesos de integración sobre los que “juega en contra” su reducida

cooperación intrarregional y los múltiples escollos derivados de la falta de
cohesión interna, la debilidad de sus instituciones, las tensiones entre intereses
estatales, la persistencia de las barreras al comercio o la falta de corrección en sus
asimetrías (Sanahuja, 2007), que justificarían, de otro lado, la necesidad por parte
de la Unión Europea de profundizar en la integración a partir de mecanismos
de gestión conjunta de políticas y acciones comunes frente a interdependencias
como cooperación transfronteriza, gestión de recursos naturales compartidos o
protocolos colectivos de asistencia frente a desastres medioambientales, todos,
ausentes hoy en día en América Latina (Sanahuja, 2011).
Por otro lado, en lo que tiene que ver con la segunda prioridad de la Unión
Europea en América Latina, la cohesión social, aparte de una mayor precisión
operacional habida cuenta de que en cada región conlleva un significado
diferente, es fundamental trabajar en pos de compatibilizar el propósito de
la inserción de mercados y el incremento de competitividad que plantean
los acuerdos de asociación, con niveles de bienestar social cuya principal
problemática en América Latina tiene que ver con ingentes problemas de
pobreza y desigualdad.
La heterogeneidad estructural de las economías del continente,

la informalidad laboral, la volatilidad del crecimiento, el bajo nivel de
protección social y la imperante desigualdad exigen repensar mecanismos de
gobernabilidad democrática que permitan fortalecer las instituciones políticas
y sociales en América Latina de cara a paliar estos problemas (Machinea, 2008).
Está por llegar, igualmente, el valor añadido que en verdad puede

suponer la Unión Europea al respecto en pos de dinamizar y favorecer
mecanismos de cooperación que favorezcan el equilibrio entre comercio y
desarrollo por medio de la puesta en marcha de políticas públicas orientadas a
generar crecimiento y empleo; promover las capacidades humanas en cuanto
a educación y capacitación laboral; y desarrollar políticas públicas erigidas
desde la solidaridad, esto es, desde la protección social basada en derechos.

Todo ello exige, del lado latinoamericano, garantías fehacientes por parte de
un Estado con mayores ingresos tributarios – que a su vez permita más capital
humano, más cohesión social y más competitividad-, con mayor transparencia
y con mayor eficiencia en el gasto10 (Machinea, 200711).
Así, imbricar asociación comercial e integración regional junto a

cohesión social exige conferir a la estrategia de la Unión Europea y su política
de cooperación en América Latina de una mayor eficacia y eficiencia que
maximice los recursos existentes y evite su dispersión a modo de duplicidades,
multiplicidades o contradicciones (Ayuso, 2008). Es por todo necesario
reforzar los instrumentos disponibles sobre la base de acuerdos que cierren
las interpretaciones, seguimiento y ejecución de políticas y que confieran
mutuos mecanismos de rendición de cuentas que favorezcan la coordinación
y el conocimiento recíproco sobre la base, dicho sea de paso, de una mayor
presencia de la sociedad civil como un interlocutor fundamental y deseado.
Ello puede ser factible si se superan algunas deficiencias de la planificación

regional comunitaria como su tradicional paternalismo, su impronta unilateral
en la definición de las estrategias o la escasa coordinación y comunicación
entre actores públicos y privados así como entre instituciones y agencias de
cooperación.
Es fundamental al respecto, en esta mayor y mejor adaptación al contexto

latinoamericano, explorar nuevas fórmulas de participación más allá del
Banco Europeo de Inversiones (BEI), a través de instancias tales como la
10
En la actualidad, la carga impositiva de América Latina tiene un promedio del 18%, muy alejado del 35%
de la OCDE o del 40% de la UE; el peso de la distribución indirecta es del 70%, esto es, mucho mayor que
en Europa; el sistema de protección social apenas cubre al 45% de la población frente a la universalidad de
los sistemas europeos y el índice de Gini, apenas mejora un 2% con la transferencia del sector público, lo que
supone más de seis veces menos que en Europa.
11
Véase: http://www.cepal.org/noticias/paginas/8/13958/PARISEUROSIAL29OC2007.pdf
Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco Centroamericano de

Inversiones Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Organización Internacional del
Trabajo (OIT) (Sotillo, 2008), o nuevas vías de diálogo (Sanahuja, 2012), como
la cooperación sur-sur o la cooperación trilateral, más propias del nuevo orden
geopolítico multipolar actual.
Todo ello, queda indefectiblemente orientado a la consecución de

acciones mejor comunicadas, más coordinadas y, por ende, más eficaces. Ello
favorece una mejor identificación y adaptación a las asimetrías regionales y a
las transformaciones del actual escenario de integración regional postliberal,
que incorpora nuevos componentes en su agenda como seguridad, energía o
infraestructura, y que además de mejorar cualitativamente la cooperación de
la Unión Europea en América Latina puede servir para espolear su posición
estratégica dentro del continente.
Por todo lo referido, muchas voces han considerado, como podrá darse
cuenta a continuación, que la cooperación al desarrollo de la Unión Europea
en América Latina así como la consecución del objetivo de conformar una
red de acuerdos de asociación regional como fundamento de una asociación
estratégica birregional entre la Unión Europea y América Latina ha quedado
como un conjunto de altísimas expectativas con muy escasos resultados.
Incluso, los más críticos han optado por redefinir el componente

estratégico regional tradicional por uno bilateral que responda y se adapte de
mejor manera a las particularidades y las asimetrías de la región. Sin embargo,
y tal y como podrá atenderse, el recelo y la desconfianza que dominaron buena
parte de la década pasada a tenor de los desencuentros con la CAN y Mercosur
dentro de la estrategia regional comunitaria, han quedado nuevamente
alentados por las posibilidades de la Cumbre de Madrid celebrada en la
primavera de 2010.
Una cumbre donde, el diálogo acompañante a los acuerdos de asociación ha

trascendido en buena parte, sobre todo para la región andina y Centroamérica,
de las tradicionales cuestiones sobre política arancelaria, acceso al mercado
e inserción internacional, para apoyar la integración comercial y el apoyo
institucional sobre la base de un diálogo centrado en objetivos posibles, con
recursos factibles y bajo acciones consensuadas que han reinyectado una
credibilidad perdida por el exceso de la retórica del pasado.
En otras palabras, la Cumbre de Madrid ha venido a ser el diálogo

político de alto nivel que, “más allá de generar consensos sobre los grandes
retos globales, debería servir de instrumento para definir los objetivos
comunes y ligarlos a compromisos que puedan hacer efectivos con los medios
disponibles donde para convertirse en una estrategia política de la relación
birregional, el apoyo de la Unión Europea a la integración regional debería
dejar de ser sólo una de las prioridades de la cooperación o un elemento más
de las negociaciones comerciales y pasar a ser un componente integrante del
conjunto de las políticas diseñadas hacia la región” (Ayuso, 2008: 144).
En conclusión, y como abordará el siguiente epígrafe, aún no es tarde

para dejar de lado el objetivo de mediados de los noventa de conseguir en
América Latina una asociación estratégica birregional erigida desde una red
de acuerdos de asociación y desde una cooperación para el desarrollo que
concite integración regional y promoción de la cohesión social.
1.3. La Cumbre de Madrid como punto de inflexión en la asociación

estratégica de la Unión Europea (UE) con América Latina (AL)
La VI Cumbre ALCUE, se celebró en Madrid el 18 de mayo de 2010 y

en relación con lo planteado hasta el momento puede suponer, a la espera de
cómo se desarrollen los acuerdos alcanzados en ella - que tendrán continuidad
en la próxima I Cumbre CELAC-UE, prevista para enero de 201312, un punto
de inflexión en la superación del “relativo estancamiento en la que, más allá de

las buenas palabras, se encontraban las relaciones entre la UE y América Latina
desde principios del siglo XXI” (Arenal y Sanahuja, 2010: 1) y que, como se
ha recogido, sirvió para cuestionar el alcance de la estrategia comunitaria en
América Latina así como su pertinencia.
Pese a que algunos como Malamud (2010: 1) entienden que el alcance

de los acuerdos “sigue siendo insuficiente para pensar en la consecución de
la alianza estratégica que ambas regiones vienen siguiendo desde 1999”, lo
cierto es que a tenor de los logros acontecidos, es posible albergar esperanzas,
nuevamente, para un nuevo marco de relaciones birregional en el horizonte
próximo.
Para valorar en su justa medida esta afirmación, primeramente es

necesario volver sobre el contexto y el escenario de dificultades del que proviene
la relación entre la Unión Europea y América Latina en la última década y que,
junto a las razones expuestas con anterioridad, cabría añadir otras igualmente
relevantes. Así, debe atenderse el hecho de de que la Unión Europea ha visto
expandir sus fronteras con la inclusión de doce nuevos Estados miembros
con muy escaso interés por América Latina; que el contexto internacional
aboga por la secularización de la agenda nacional como consecuencia del 11-
S; a lo que se une una nueva agenda de la cooperación que pone sus miras
en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), sobre
todo en la erradicación de la pobreza extrema en los Países de Renta Baja
(PRB) asiáticos y africanos, y que en suma con lo anterior, ha alimentado
la consideración ya referida de que la “Unión Europea no ha satisfecho las
expectativas de ayuda económica, compromiso político y acceso al mercado
de los países latinoamericanos” (Freres y Sanahuja, 2006: 23).
Con la puesta en marcha, el 3 de enero de 2011, de la CELAC, ésta pasará ser la entidad que represente a
12
América Latina y el Caribe en su interlocución con la Unión Europea en lo que tiene que ver con las cumbres
ALC-UE. Es por ello que lo que debiera ser la VII Cumbre ALC-UE ha sido rebautizada como I Cumbre
CELAC-UE, que tendrá lugar en enero de 2013 en Santiago de Chile.
En otras palabras, dadas las circunstancias al respecto, son muchas las

voces que han alentado sobre la necesidad de redefinir la estrategia de la Unión
Europea en América Latina sobre la base de un enfoque más realista, que
priorice una dimensión bilateral, esto es, construida sobre la base de acuerdos
directos, en la lógica de los planteados con México, Chile, Brasil, Perú o
Colombia en un posicionamiento claro de escepticismo y recelo para con la
dimensión regional que representa América Latina (Arenal, 2009; Malamud,
2010; Altmann, 2008; Altmann y Rojas, 2009; Maihold, 2008).
Este planteamiento, presentado por las voces más críticas de la apuesta

regional europea en América Latina, concibe la necesidad de adoptar un nuevo
enfoque bilateral que se adapte de mejor manera a las particularidades propias
de cada Estado de la región.
Sin embargo, de acuerdo con Sanahuja (2010), ambas posibilidades

están lejos de ser excluyentes, más a tenor de los resultados arrojados por la
Cumbre de Madrid y con las nuevas posibilidades de estrategia regional que
desde 2010 se han desarrollado. De esta manera, desde aquí se aboga por el
argumento de que el enfoque bilateral debe concebirse más bien en términos
de complementariedad y apoyo de una estrategia birregional que debiera
seguir siendo prioritaria.
A ello acompaña el contexto de crisis actual y la propia inercia del nuevo

escenario de integración latinoamericana, que ha dejado de manifiesto la
pérdida de protagonismo en el continente de Estados Unidos, cuya agenda
exterior, en la actualidad, se encuentra encaminada hacia otros escenarios e
intereses.
Además, el estancamiento de la Ronda de Doha y el impasse bajo el que

se encuentra la Organización Mundial del Comercio (OMC) debe suponer un
acicate para relanzar la apuesta comercial de América Latina y Europa sobre la
base de unos intereses compartidos que, dado el escenario actual, deben quedar
fortalecidos. Así, el propio multilateralismo, dentro de otras posibilidades, no

es ni mucho menos excluyente y por tanto, puede suponer la posibilidad de
consolidar intereses compartidos habida cuenta de la presencia de México y
Chile en la OCDE, de Brasil, Argentina y México en el G-20, o de Colombia en
el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
Igualmente puede extrapolarse esta última razón al aspecto económico

y comercial, en tanto que los acuerdos bilaterales con México o Chile,
posteriormente han quedado armonizados con la integración de estos países
en otros esquemas regionales. Incluso, más recientemente, al albor de la
Cumbre de Madrid, como se dará cuenta a continuación, aproximaciones
bilaterales con Brasil han repercutido favorablemente en Mercosur a la vez
que los acercamientos con el Acuerdo Multipartes con Colombia y Perú, puede
acarrear beneficios sobre la integración andina habida cuenta del posterior
interés suscitado en Ecuador y Bolivia.
Al respecto de todo esto, la Cumbre de Madrid es sumamente importante

porque, como señala Sanahuja (2011: 17), “la mayor parte de los avances
alcanzados afectan a compromisos y objetivos ya contemplados en la estrategia
de la Unión Europea de mediados de los noventa y en sus modificaciones
posteriores”, como, por ejemplo, las recogidas de acuerdo a las Comunicaciones
de la Comisión Europea de 2005 y 2009.
Así, entre sus principales resultados cabe destacar 1) la creación de un Plan

de Acción 2010-12 que identifica instrumentos y actividades que, si se realizan
correctamente, deberían ofrecer resultados concretos que garanticen implicación
y desarrollo de capacidades en cuanto a ciencia, investigación, innovación y
tecnología; desarrollo sostenible e integración regional e interconectividad para
promover la inclusión y la cohesión social; migraciones; educación y empleo
y el problema mundial de la droga (Consejo de Ministros de la UE, 2010: 1).
Este Plan de Acción debiera servir como hoja de ruta que engarce con
la cumbre de enero de 2013 clarificando la consecución de objetivos y su

acompañamiento así como una intensificación y una mejor concreción de la
agenda y el diálogo temático que le acompaña.
Sobre esta cuestión, 2) un protagonismo nuclear debiera recaer sobre la

segunda de las creaciones más relevantes de la Cumbre de Madrid, la naciente
Fundación ALCUE, cuya razón de ser es la de servir de instrumento de trabajo
conjunto que, sobre la base de un mayor y mejor conocimiento recíproco de
América Latina y la Unión Europea, permita acompañar, seguir y evaluar,
en consonancia con lo anterior, los diferentes acuerdos alcanzados además
de “ampliar la generación de ideas concretas que contribuyan a una mayor
densidad de la conectividad entre las dos regiones, especialmente en el plano
cultural y social” (Peña, 2010: 15).
En la relación con la región andina 3) se acordó la firma del referido

Acuerdo Multipartes con Perú y Colombia, que trasciende por primera vez
en el seno de la región andina de la desgravación arancelaria, para incorporar
elementos propios de los Acuerdos de Asociación Estratégica como normas
sanitarias y fitosanitarias, derechos de propiedad intelectual y competencia
así como un capítulo destinado a la relación del comercio y el desarrollo
sostenible, por un lado, y a la inclusión de aspectos políticos como el respeto
por los derechos humanos y la no proliferación de armas masivas, por otro.
Todo ello, claro está, redunda en la lógica que el fortalecimiento y la mejora

del acceso a mercados externos lleva consigo mejoras en la productividad,
la competencia, la eficiencia, la inversión extranjera directa y la inserción
internacional de la economía andina. El 26 de junio de 2012, Perú y Colombia
ya han suscrito el acuerdo comercial, con la Unión Europea.
Aunque pudiera pensarse que este acuerdo representa en sí la ruptura

definitiva de la Unión Europea con la CAN, igualmente, puede interpretarse
como una nueva posibilidad de fortalecimiento de la dimensión subregional
andina en tanto en cuanto, tras la rúbrica, con Lima y Bogotá, el gobierno de

Rafael Correa en la primavera de 2012 advirtió del interés que para Ecuador
puede suponer el Acuerdo Multipartes por cómo integra desarrollo sostenible,
fortalecimiento empresarial y la integración regional. No obstante, del mismo
modo, enfatizó en la necesidad de adaptar éste a las asimetrías regionales y las
particularidades de la economía de Ecuador que, en principio tendrían cabida
con la rúbrica de un protocolo sobre la base del convenio adelantado con Perú
y Colombia.
Del mismo modo, Bolivia, pese a su negativa en cerrar acuerdos bloque

a bloque por considerar que los acuerdos planteados por la Unión Europea
representan el espíritu neoliberal, el hecho del buen camino en el que marchan
las negociaciones con Ecuador puede facilitar una nueva aproximación que,
de prosperar, representaría una vía alternativa de fortalecimiento regional
en el escenario andino sobre la base de un modelo de acuerdos más y mejor
adaptados a las particularidades de las diferentes economías de la región
satisfaciendo una cuestión hasta el momento irresoluta.
En lo referente a Centroamérica, 4) cabe señalar que la consecución del

Acuerdo de Asociación con la Unión Europea pone el punto final a tres años
de negociación, aparte de suponer el primer acuerdo de regiones desarrollado
por la Unión Europea, y donde se añade la presencia de Panamá.
Es sumamente importante esta cuestión habida cuenta de que conlleva

la superación definitiva que en su momento pudo suponer el golpe de Estado
hondureño, en verano de 2009, así como las reticencias a la presencia panameña
dentro de la aplicación del acuerdo y las reservas del gobierno de Honduras
respecto del tratamiento de las asimetrías y el tratamiento de ciertos ítems
comerciales (Sanahuja, 2011).
De este modo, se celebró la XXXIX Cumbre de Gobernantes del SICA,

tenida lugar el 28 de junio de 2012 en Honduras y con la presencia del comisario
de comercio de la Unión, Karel de Gucht, así como del el ministro danés de

Asuntos Exteriores, Villy Sovndak, al presidir Dinamarca la Unión Europea
ese semestre, cuando se ha ratificado el acuerdo. Un acuerdo que estimulará
la posibilidad de integración de los mercados a nivel de Centroamérica, la
producción en conjunto, acumular las reglas de origen y procesar productos
de otros países centroamericanos y latinoamericanos para acceder al mercado
europeo en tanto que, inmediatamente, con la entrada en vigor, está previsto
que el 91 % de los productos de Centroamérica se introduzcan en el mercado
europeo libres de arancel por el 64% de los productos importados de Europa.
Por último, no puede dejarse de lado el hecho de que, tras la Cumbre

de Madrid 5) se retomó la voluntad por relanzar unas relaciones de la Unión
Europea con Mercosur que, iniciadas en pos de un acuerdo de asociación en
1999, desde 2004 se encontraban estancadas, sobre todo, por el tratamiento de
los intereses agropecuarios en uno y otro lado.
Del lado de la Unión Europea, por la persistencia del proteccionismo de

la PAC, cuyos beneficiarios recelan del impacto que un aperturismo excesivo
puede suponer para con las exportaciones agropecuarias de Mercosur. Del
lado de Mercosur, “preocupa la apertura en servicios, propiedad intelectual,
bienes manufacturados y acceso a los mercados de contratación pública, y la
existencia, por parte europea, de formidables barreras en materia sanitaria,
fitosanitaria, y de normas de calidad que no estarían cubiertas por la
desgravación arancelaria” (Sanahuja, 2011: 38).
Conviene precisar que tras este relanzamiento de la relación entre la

Unión Europea y Mercosur, el contexto actual se encuentra favorecido por el
papel desestabilizador que el mercado asiático, sobre todo el proveniente de
China, puede suponer para los intereses comerciales de ambas regiones y, por
ende, para favorecer su acercamiento.
La asociación estratégica con Brasil, resultante del compromiso de la

Cumbre UE-Brasil celebrada Lisboa en julio de 2007, favoreció encuentros

como los de febrero o agosto de 2010 y que tuvieron un impacto sumamente
importante antes y después de la Cumbre de Madrid en lo que a la relación con
Mercosur se refiere. Así, ello pone de manifiesto cómo un enfoque bilateral
perfectamente puede concitarse con el interés por consolidar una asociación
estratégica estrictamente birregional.
Sin embargo, igualmente, es necesario traer a colación que desde

entonces, el conjunto de cumbres UE-Mercosur previstas para trabajar en aras
de superar las dificultades persistentes no terminan de resolverse de manera
exitosa. Aunque en estos últimos dos años los intentos han llevado consigo un
importante número de rondas, las diferencias continúan siendo persistentes.
Tal y como ha informado la Comisión Europea (2012) en su informe

anual sobre comercio internacional, son especialmente relevantes las políticas
proteccionistas y las restricciones al transporte marítimo y la exportación de
materias primas de Argentina y Brasil así como las diferencias relacionadas
con el emplazamiento que para sus manufacturas y las condiciones de
servicios para las empresas europeas solicita la Comisión. En la contraparte
latinoamericana, resultado de la ronda que el pasado mes de marzo tuvo lugar
entre ambos bloques, persistían las barreras sobre las subvenciones de la PAC
así como la necesidad de incorporar, ex profeso, un trato diferenciado para
Uruguay y Paraguay. Por el momento, los puntos calientes, relacionados con
aduanas, facilitación del comercio, barreras técnicas al comercio y mecanismos
de resolución de conflictos, siguen sin plantearse.
Pese a todo, el carácter trimestral que en los últimos dos años han
venido caracterizando a los encuentros entre Unión Europea y Mercosur
pone de manifiesto un afán renovado por alcanzar un acuerdo de asociación
que resuelva las disputas pendientes habida cuenta de las potencialidades y
particularidades del momento actual.
Es por ello, que de conseguirse, lo cual exigirá del lado europeo

terminar con las vestiduras de la eurohipocresía que representa sobre todo
la PAC en cuanto a la liberalización del comercio, la Unión Europea se
encontrará muy cerca de satisfacer el objetivo que desde mediados de los
años noventa y, sobre todo, desde la Cumbre de Río, el desarrollo de “una
Asociación Estratégica Birregional con vistas a la creación de una estrecha
relación en los ámbitos político, económico y cultural” (Ferrero-Waldner,
2008: 15).
De llevarse a cabo, todo ello puede suponer un nuevo modo en la

región de entender la asociación estratégica, en términos incluyentes, donde
la cooperación resulta un vector de acompañamiento óptimo para imbricar
lo relativo a comercio y desarrollo sostenible, fortalecimiento democrático,
respeto por los derechos humanos, e incremento de la productividad, la
competencia, la eficiencia, la inversión extranjera directa y, por ende, la
inserción económica internacional de la región.
Conclusión: Es momento de consolidar el cambio en la asociación

birregional
Llegados a este punto, y a tenor de lo expuesto, puede decirse que tanto

las fortalezas como las debilidades de la relación birregional existente entre la
Unión Europea y América Latina, aparte de identificadas, y sobre la base del
actual contexto de crisis internacional especialmente complicado para Europa,
exige de la necesidad de adaptar dicha relación al intrincado contexto actual.
Un contexto que, pese a todo, bien puede servir como punto de partida para
incluir ciertos cambios en dicha relación.
Ya se señaló que del lado de la cooperación para el desarrollo, a tenor de

los propios intereses europeos en la región, las debilidades gravitan en torno
a la necesidad de fortalecer los puntos de encuentro que permitan desarrollar
gestiones conjuntas frente a problemas compartidos, favorecer el desarrollo

local, promover acciones conjuntas en la prevención frente a desastres
naturales, fomentar una mayor participación de la sociedad civil o mejorar la
representación de la cohesión social como vector de desarrollo.
De la misma manera, se apuntó la importancia de una mejor adaptación

de los programas de desarrollo en la región, desde una mayor participación
de ésta y una mayor horizontalidad en el diálogo y la identificación de las
prioridades. Tales circunstancias favorecerían una mejor adaptación a las
particularidades de los diferentes Estados de la región y a sus asimetrías, es
decir, un mejor conocimiento mutuo.
Además, mejorar la eficacia de la ayuda, en consonancia con la Declaración

de París (2005) o de Accra (2008) pasaría por incorporar mecanismos innovadores
de cooperación sur-sur y cooperación triangular, mayor comunicación entre
actores donantes y atención a las nuevas direcciones sobre las que se constituye
el regionalismo postliberal, sobre todo, en torno a UNASUR y CELAC. A todo
ello cabría añadir la importancia por concitar armoniosamente el controvertido
binomio Acuerdos de Asociación-Cohesión Social.
Los avances obtenidos en la Cumbre de Madrid de 2010, han servido para

atender algunas de las debilidades ya referidas, como el mejor conocimiento
recíproco o la mayor participación de la sociedad civil además de alimentar
un nuevo horizonte bajo el que aunar exitosamente asociación regional y
cooperación para el desarrollo, satisfaciendo los intereses tanto de América
Latina como de la Unión Europea.
Es decir, sobre la base de estos acuerdos, los objetivos de la Unión

Europea de mayor fortalecimiento de la integración regional y mejor acceso
a los mercados internacionales, además de servir para mejorar la eficacia, la
productividad, la competitividad y la inserción internacional de las economías
latinoamericanas, pueden servir para espolear la dimensión de la cohesión
social respondiendo así a una de las grandes problemáticas de la dimensión

social latinoamericana.
Ello resultaría de la promoción de la pequeña empresa, la

interconectividad, el desarrollo de infraestructuras, la inversión en formación,
desarrollo, capacitación o tecnología que acompañan a este tipo de acuerdos
de asociación. Todas estas cuestiones podrían encontrar un engranaje perfecto
con las políticas de cooperación que se desarrollarán desde Europa si bien,
incluyendo por primera vez una mayor y mejor adaptación a las particularidades
de la región en cuanto a reconocimiento de asimetrías, plazos transitorios,
excepciones al comercio o márgenes para la inclusión de políticas activas
que reduzcan el coste de ajuste. Está claro, así se favorecería sobremanera la
posición de intercambio de América Latina de una manera coherente en la
atención de sus principales problemas y se mejoraría ostensiblemente la forma
de diseñar y ejecutar la misma cooperación para el desarrollo.
De consolidarse este tipo de cuestiones en el corto plazo de las relaciones

entre la Unión Europea y América Latina, algunas de las dificultades
tradicionalmente identificadas en América Latina como la debilidad de los
esquemas subregionales, la yuxtaposición de liderazgos, la falta de puntos en
común, las diferencias ideológicas y de imaginarios geopolíticos con la Unión
Europea o el factor desestabilizador de terceros, como Estados Unidos – con
sus intereses en otros ámbitos- o la OMC – actualmente en estado de parálisis-
quedarían minimizados cuando no superados.
Sea como fuere, sobre la base de esta redefinición que puede haber
encontrado un viraje en pos de un mejor desarrollo desde 2010, es necesario
que la asociación estratégica entre Europa y América Latina sirva como
referente de una dimensión incluyente dentro de la sociedad internacional,
que va más allá de los extemporáneos patrones Norte-Sur.
Optimizando esta confluencia de intereses compartidos, la relación

entre la Unión Europea y América Latina bien podría trascender a la esfera

global a tenor de que los avances que en el diálogo político y la construcción
de confianza recíproca se han obtenido en los últimos dos años. Superada la
tendencia de recelo y escepticismo creciente, es fundamental que los intereses
de la Unión Europea y América Latina encuentren representación colaborativa
dentro del orden global.
Redefinir el sistema financiero internacional actual a partir de un

componente más multilateral, con mayor transparencia y rendición de cuentas;
promover el desarrollo de mecanismos de colaboración de bancos nacionales
y regionales de fomento que se desmarquen de las tradicionales instituciones
de Bretton Woods o el fortalecimiento de mecanismos para la financiación de
proyectos de desarrollo o integración, pueden ser algunos ejemplos (Altmann y
Rojas, 2009) de especial relevancia, sobre todo, si se confirman las expectativas
de Naciones Unidas (2012) de ralentización del crecimiento económico y la
traslación del impacto de la crisis al continente latinoamericano con motivo de
la nueva desaceleración de las economías europeas y de Estados Unidos, sobre
todo, en cuanto a remesas, exportaciones y turismo con América Central, y
conforme a demanda externa y precios internacionales de productos primarios
con el resto del continente13.
Igualmente, fortalecer la dimensión civil y mejorar el diálogo político

por medio de la inclusión y el desarrollo de interdependencias globales, tanto
en escenarios compartidos como el G-20 o la OCDE u otros alternativos,
respecto de todo lo que tiene que ver con la “agenda negativa”14 deviene, del
mismo modo, fundamental para el fortalecimiento de fórmulas de atención
a intereses y problemáticas compartidas. En otras palabras, la articulación
13
Véase: http://www.un.org/en/development/desa/policy/wesp/index.shtml
14
Existe una más que prolífica literatura relacionada con la “agenda negativa”. Sirvan algunas obras de
referencia: Barbé, E. (2007). Relaciones Internacionales. Madrid: Tecnos. p.160; Beck, U. (2003) “Las
instituciones de gobernanza global en la sociedad mundial del riesgo” En Castell, M. y Serra, N. (eds.)
Guerra y Paz en el SXXI. Barcelona: Tusquets. p.53; Bouza Brey, L. (2006) “El sistema político”. En Caminal
Badia, M. (comp.) Manual de Ciencia política. Madrid: Tecnos. p.68.
de estrategias conjuntas dentro del escenario global en lo que tiene que

ver con issues trasnacionales tales como el crimen organizado, terrorismo
internacional, empobrecimiento paulatino de la población, crisis alimentaria,
presiones migratorias, desastres naturales, cambio climático, crisis energética o
fortalecimiento de la gobernabilidad democrática puede servir para promover,
aparte de la presencia de América Latina en el orden internacional, la imagen
de la Unión Europea como potencia normativa, reforzando la relación que las
políticas de cooperación y acuerdos de asociación pueden tener para ambas
regiones.
En definitiva, dadas las circunstancias actuales, particulares entre la Unión

Europea y América Latina, así como globales, el presente contexto actual, más
que nada, puede y debe suponer el acicate óptimo para redefinir las reglas
del orden internacional en lo que a un nuevo sistema financiero, un nuevo
multilateralismo o una nueva forma de entender el desarrollo y la cooperación
inclusiva se refiere. Todo ello dependerá en buena medida del modo en que
la Unión Europea y América Latina articulen las nuevas posibilidades de su
asociación regional en aras de hacer frente a la crisis y cómo estas se adapten
y satisfagan los intereses compartidos, a su vez, proyectados en el escenario
global actual.
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Capítulo 2
COOPERACIÓN Y DIÁLOGO POLÍTICO

EUROLATINOAMERICANO:
¿CRISIS O REPLANTEAMIENTO?1
Carlo Tassara*
Introducción
Después de una breve revisión de la situación global relativa a los flujos

de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), el artículo presenta los antecedentes
y las motivaciones de las relaciones entre la Unión Europea y los países de
América Latina y el Caribe. Seguidamente profundiza el análisis de la política de
asociación estratégica entre las dos regiones, con énfasis en los logros arrojados
a lo largo de las cumbres euro-latinoamericanas y en los aciertos obtenidos a
través de la cooperación al desarrollo y la promoción de la cohesión social y el
desarrollo territorial. La última parte del texto contiene algunas consideraciones
sobre los cambios que se han producido en el escenario internacional y los
nuevos desafíos que éstos representan para las dos regiones, y propone una
1
Una parte de los contenidos de este artículo fueron incluidos también en algunos textos anteriores del
mismo autor. Ver Bibliografía: Tassara 2013b y Tassara 2012a.
* Sociólogo y PhD en Teoría e Investigación social, con más de 30 años de experiencia en la formulación, la
gerencia, el monitoreo y la evaluación de proyectos y políticas en la cooperación internacional. Es profesor
de “Estrategias para la cooperación al desarrollo” en la Universidad de Roma La Sapienza, consultor en
cooperación internacional, y docente invitado en varias universidades colombianas (Universidad Externado
de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Universidad EAFIT, Universidad del Norte, y Universidad
de San Buenaventura, entre otras). Desde el 2010 dirige un Diplomado en “Políticas públicas y desarrollo
local para la cohesión social”. Es también consultor sobre temas de políticas públicas y formación superior
del Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (CISP), una ONG europea que dirigió entre 1996 y
2005. Página web: http://uniroma1.academia.edu/CarloTassara.
reflexión sobre cómo se podrían replantear y actualizar los propósitos generales

y los métodos de trabajo en el diálogo y las relaciones euro-latinoamericanas.
2.1. Unión Europea y América Latina: orígenes del diálogo
Desde hace muchos años la Unión Europea (en adelante UE) es el primer
donante de cooperación y ayuda humanitaria en el mundo2 y, a partir de los
años 90, su Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) ha rebasado el 50% del total de
los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE).
Esta evolución ha reflejado la creciente importancia reconocida por la UE

a la cooperación al desarrollo, que desde hace muchos años representa uno de
los tres pilares de su acción exterior y contribuye a consolidar su proyección
como actor global. Por ende, el Gráfico 2.1 evidencia cómo el aporte de la UE a
la AOD global ha aumentado progresivamente del 45,1% hacia la mitad de los
años 80, al 50,9% a finales de los 90, hasta llegar casi al 57% en 2010.
Gráfico 2.1. AOD neta de los países miembros de la OCDE
10,9 10,2 12,2

14,6 8,4
21,3
22,6
29,4 17,7
50,9 56,7
45,1
Millone s USD
1985-1986: 32.296 1997-2001: 52.224 2006-2010: 115.849
Promedio anual
Unión Europea Estados Unidos Japón Otros
Fuente: elaboración del autor: Base de datos DAC Aids Statistics [www.oecd.org/dac/stats]
2
Esto incluye los recursos invertidos por la Unión Europea y los estados miembros, que en este momento
son 28.
Les siguen, a mucha distancia, los Estados Unidos (22,6%) y Japón (8,4%),
mientras que todos los demás países miembros de la OCDE llegan al 12,2%.
Por otro lado, hay que reconocer que, también por razones vinculadas
con la crisis económica de los últimos años, la UE no ha logrado el objetivo
establecido en 20053 en materia de ayuda al desarrollo4. Éste planteaba que los
estados miembros en su conjunto destinaran a la AOD, para el 2010 al menos
el 0,56% y, para el 2015 el 0,7% del Producto Interno Bruto (PIB).
A pesar de este percance, la cooperación europea ha realizado esfuerzos

importantes para aumentar los recursos invertidos en el desarrollo y desde
hace muchos años, conserva el liderazgo tanto en lo referente al porcentaje del
PIB dedicado a la AOD como en la orientación de las políticas y enfoques de
la cooperación al desarrollo.
Las primeras actividades de cooperación al desarrollo con América

Latina y el Caribe remontan, por parte de algunos países europeos a mediados
de los años 60, y por parte de la UE a principios de los 70. Ya en los años 80, la
cooperación europea llegó a representar la principal fuente de AOD tanto para
los países en desarrollo en su conjunto como para América Latina y el Caribe.
Por otro lado, el ingreso de España y Portugal en la UE, en 1986, alentó el

fortalecimiento de la cooperación y las relaciones con los países de la región.
En los años 90 se consolidó el proceso de universalización geográfica de
la cooperación europea. En este marco, fue decisiva, en febrero de 1992, la
3
Este compromiso fue tomado por el Consejo Europeo en mayo de 2005 y confirmado en la «Declaración
conjunta del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los estados miembros reunidos en el seno
del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión sobre la política de desarrollo de la UE: “El consenso
europeo sobre política de desarrollo”», de 2006. En práctica, los viejos estados miembros (EU-15) debían
alcanzar el 0,51% del PIB y los nuevos estados miembros el 0,17%.
4
De hecho sólo muy pocos estados lograron presupuestar lo que prometieron en 2005. Sólo Dinamarca,
Suecia, Luxemburgo, Holanda, Bélgica, Gran Bretaña, Finlandia e Irlanda mantuvieron sus compromisos
en 2010, año que fue caracterizado por importantes recortes del gasto público frente a la crisis económica
mundial (AidWatch 2011).
aprobación del Reglamento 443 “Ayuda financiera y técnica a la cooperación

económica con los países en desarrollo de América Latina y Asia”, que
fue sustituido a finales de 2006 por el Reglamento 1905 “Instrumento de
Financiación para la Cooperación al desarrollo”.
Gráfico 2.2. Composición de la AOD para América Latina

4.000
Unión Europe a
3.500 Es tado s Unido s
Japó n
3.000 Otros
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
1998 2002 2006 2010
Millones USD
Fuente: elaboración del autor con base en DAC Aid Statistics [www.oecd.org/dac/stats]
Una interlocución política de mayor alcance arrancó en 1984 con

los países de América Central5 a través del Diálogo de San José6 y, como se
explica en el cuadro 1 se amplió en 1990 con el establecimiento de reuniones y
consultas permanentes con los países del Grupo de Río7.
Las relaciones bilaterales se consolidaron en 1994 con la aprobación de la

estrategia “Europa y América Latina: una cooperación para la acción” (Consejo
UE 19948), y se cristalizaron en la segunda mitad de los 90 con el inicio de un
diálogo político-institucional más sistémico y ambicioso. Este último empezó
5
Y, de esta manera y en forma indirecta, con los países que en ese entonces conformaban el Grupo Contadora
(Colombia, México, Panamá y Venezuela), que posteriormente se amplío y se denominó Grupo de Río.
6
Del nombre de la capital de Costa Rica donde, en septiembre de 1984, se reunieron por primera vez los
representantes de la UE y de los países centroamericanos para analizar la situación de la región.
7
Que en 1990 contaba con la adhesión de doce países (los cuatro del Grupo Contadora más Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay) y dos organizaciones regionales: la Comunidad
del Caribe (CARICOM), compuesta por quince países, y el Sistema de la Integración Centroamericana
(SICA), compuesto por siete países miembros y uno asociado.
en junio de 1999, cuando en Río de Janeiro se celebró la primera cumbre entre

la UE y los países de América Latina y el Caribe (ALC), en la que se planteó la
implementación de una asociación estratégica entre las dos regiones.
Cuadro 2.1. Diálogo de San José
Fuente: Tassara 2012a: 9-10.
Pero, ¿cuáles fueron las principales motivaciones de esta hipótesis que,

formulada inicialmente por la UE, encontró notable interés y consenso por
parte de los países de ALC?
La primera se inscribe en un proceso más amplio y consiste en el

reconocimiento de la creciente importancia de la institucionalización de las
8
Los otros documentos relevantes de la UE sobre el mismo tema son: “Seguimiento de la primera cumbre
celebrada entre América Latina, el Caribe y la UE” (2000); “Sobre los objetivos de la Comisión, en el contexto
de las relaciones entre la UE y América Latina […]” y “UE, América Latina y el Caribe: una asociación
estratégica” (2004); “Una asociación reforzada entre la UE y América Latina” (2005); “La asociación
estratégica entre la UE, América Latina y el Caribe: un compromiso común“ (2008); “UE y América Latina:
una asociación de actores globales” (2009).
relaciones interregionales. Este elemento complementa el enfoque tradicional

de las relaciones bilaterales y regionales y está relacionado con los procesos de
globalización de las relaciones internacionales, que a su vez se manifiesta con
mucha fuerza a partir del fin de la Guerra Fría como una de las consecuencias
más evidentes de las menores distancias físicas, económicas y culturales entre
los países. “Es un colapso, impulsado por desarrollos tecnológicos, y que
explica el surgimiento de múltiples opciones de inserción internacional global
para todos los países, cualquiera que sea el espacio geográfico regional al que
pertenece, y cualquiera que sea su dimensión económica y su poder relativo”
(Peña 2010: 4).
Al mismo tiempo, es decisivo recordar que, en esa época, la UE ya

representaba la experiencia más exitosa y consolidada de integración regional
a nivel mundial y el Mercosur9 se encontraba en su mejor época y constituía
el modelo de integración más ambicioso en América Latina. Por ende, una
segunda motivación está relacionada con la búsqueda de interlocutores
involucrados en la construcción de procesos de integraciones regionales y
deseosas de afirmar una mayor autonomía política y comercial frente a Estados
Unidos10.
Otras motivaciones pueden encontrarse en los siguientes ámbitos y

procesos: (a) la aspiración de generar un marco institucional más sólido a las
múltiples iniciativas que se venían desarrollando a nivel birregional y bilateral
entre la UE y los países ALC; (b) la reivindicación de una “identidad europea”
más fuerte, a través de la adquisición de un mayor peso político en la arena
9
El Mercado Común del Sur (Mercosur) fue creado en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay con
la firma del Tratado de Asunción y tiene el propósito de lograr “La libre circulación de bienes, servicios y
factores productivos entre países, el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una
política comercial común, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados
partes y la armonización de las legislaciones para lograr el fortalecimiento del proceso de integración”. Desde
el mes de agosto del 2012 se hizo efectiva la incorporación de Venezuela como miembro pleno del Mercosur.
10
En este marco, el planteamiento inicial representaba también la respuesta europea al proyecto de un “Área
de Libre Comercio de las Américas” (ALCA), formulado por primera vez en Miami en diciembre de 1994.
internacional, y la exploración de un nuevo equilibrio y balance de poderes

entre la UE y los Estados Unidos; (c) la realización de un esfuerzo común
dirigido a aumentar el poder de negociación de América Latina y la UE en
el nuevo escenario internacional post Guerra Fría y ofrecer un aporte para
replantear el sistema de la gobernanza mundial en términos más justos y
eficaces; (d) un reposicionamiento de ambas regiones frente al surgimiento de
nuevos protagonistas en la competencia económica global, como por ejemplo
China e India; (e) las incertidumbres existentes a finales de los años 90 sobre la
evolución futura del comercio mundial.
2.2. Política de asociación estratégica
Como es sabido, la política de Asociación estratégica birregional entre

la UE y los países ALC se fundamenta en los tres pilares de la acción exterior
comunitaria, que son el diálogo político, la cooperación al desarrollo y las
relaciones comerciales. Este enfoque fomenta la integralidad de la acción
exterior y está orientado a favorecer las sinergias y la retroalimentación entre
las distintas facetas antes mencionadas (Tassara 2012a: 34). Como señala
Sanahuja (2011b: 42-44):
En el ámbito político la prioridad ha sido la gobernanza democrática, y en

concreto, la consolidación de las instituciones democráticas y el estado de
derecho, la reforma del estado, el respeto y vigencia de los derechos humanos, y
el “buen gobierno”. En el ámbito económico, el apoyo a la integración regional,
respaldando el fortalecimiento institucional, la coordinación de políticas, la
participación de la sociedad civil, y el acceso a mercados externos. En el ámbito
social, la lucha contra la pobreza y la exclusión social, a través del concepto de
“cohesión social”. Finalmente, en lo referido a la gestión de las interdependencias,
se han mantenido como prioridades la protección del medio ambiente, la
lucha contra las drogas ilegales, y la prevención y respuesta frente a desastres
naturales. Temas transversales como la igualdad de género y la lucha contra la
discriminación de indígenas, afrodescendientes y minorías también han tenido

continuidad.
En este marco, la tercera Cumbre UE-ALC (Guadalajara, Mayo de 2004),

identificó el tema de la cohesión social como elemento central de la asociación
estratégica birregional y de la política de cooperación euro-latinoamericana.
Una buena definición de este tema es la siguiente:
La cohesión social pretende ofrecer oportunidades reales para cada persona,

incluyendo los más desaventajados, para acceder a los derechos básicos y al
empleo, beneficiarse del crecimiento económico y de esa manera participar
plenamente en la sociedad. Las personas están en el centro de este enfoque: a
ellas ha de dárseles la oportunidad para contribuir y beneficiarse del progreso
económico y social (CE y BID, 2006).
Posteriormente, se crearon varios ámbitos institucionales para trabajar

sobre temas específicos de interés común, como el Mecanismo de Coordinación
y Cooperación en materia de Drogas (2004), el Diálogo estructurado sobre
Cohesión Social (2007), el Diálogo sobre medio ambiente (2008), el Diálogo
estructurado sobre Migración (2009), y la Iniciativa conjunta de investigación
e innovación (2010). Otros temas prioritarios en el diálogo político entre la
UE y los países ALC son los derechos humanos, la educación superior y la
creación de un espacio común del conocimiento, la seguridad energética, y la
ciencia y tecnología.
Casi quince años después de la primera Cumbre ALC-UE de 1999 en

Río de Janeiro, y poco después de la Cumbre de la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños (CELAC11) y la UE12, que se llevó a cabo en
Santiago de Chile el 26 y 27 de enero de 201313, es posible trazar un balance
sustancialmente positivo del diálogo y de las relaciones euro-latinoamericanas
(ver Tabla 2.1).
Al respecto, es útil recordar que hoy día la UE es el segundo socio comercial

de América Latina y el Caribe14, el primer donante de cooperación al desarrollo,
la primera fuente de Inversión Extranjera Directa15 (IED), como se puede apreciar
en el tabla2.1, y un firme promotor de la integración regional, que en Europa ha
avanzado como en ninguna otra región del mundo. Por otro lado, es importante
señalar que también los países de América Latina y el Caribe están comprometidos
con varios procesos de integración política y económica, buscando superar juntos
los desafíos del desarrollo, el crecimiento y la erradicación de la pobreza.
Tabla 2.1. Cumbres y relaciones euro-latinoamericanas
11
La CELAC es un organismo intergubernamental de ámbito regional, heredero del Grupo de Río y de la
Cumbre de América Latina y del Caribe (CALC), que promueve la integración y el desarrollo de los países
latinoamericanos. La decisión de crear la CELAC fue tomada en la última cumbre del Grupo de Río, que se
llevó a cabo en febrero de 2010 en Playa del Carmen (México), para promover la integración y el desarrollo
de los países asociados. La CELAC empezó a operar en diciembre de 2011, en el marco de su Primera
Cumbre realizada en Caracas (Venezuela), mientras que la Segunda Cumbre se realizó en Santiago de Chile
en enero de 2013, inmediatamente después de la Cumbre CELAC-UE.
12
Se trató de la séptima cumbre de este tipo, pero esta fue la primera vez que la CELAC representó a la región
latinoamericana en la interlocución con la UE. Las seis anteriores se denominaron Cumbres América Latina
y el Caribe (ALC) - UE (ver Tabla 2.1).
13
Es importante señalar que la realización de la Cumbre principal fue precedida por tres foros preparatorios
e igual número de cumbres paralelas protagonizadas por la sociedad civil, el sector académico y el sector
empresarial.
14
En la última década el intercambio comercial entre la UE y América Latina se ha doblado, llegando a 202
mil millones de Euros.
15
Que en 2010 ha llegado a 385 mil millones de Euros, lo que representa un 43% del total de la región.
(*) Incluye también algunos resultados que fueron logrados en el periodo de tiempo
entre una cumbre y otra.
Fuente: elaboración del autor con base en: Fundación EU-LAC (2012: 42-43), Navarro
Hoyos (2010: 132) y Quevedo Flores (2010: 82).
Gráfico 2.3. IED hacia América Latina y el Caribe
Fuente: CEPAL 2012a.
Es un subgrupo de los estados de África, Caribe y el Pacífico (ACP), incluye los 15 países del CARICOM
16
más la República Dominicana, y fue creado en 1992 para facilitar los acuerdos económicos con la UE.
2.3. Cooperación y promoción de la cohesión social
Entre los aciertos más importantes destaca la cooperación al desarrollo, en

cuyo contexto “A diferencia de otros donantes, la Unión Europea ha intentado
acompañar a los países de América Latina y el Caribe, en los procesos de
construcción de institucionalidad para la cohesión social” (Morazán et al.
2011: 20). Además, desde hace muchos años se realiza una cooperación entre
pares, orientada a fortalecer la integración regional, la creación de capacidades
y el diseño e implementación de políticas sociales, basada metodológicamente
en el trabajo en redes y en el aprendizaje mutuo entre los actores involucrados.
Como nos recuerda el mismo Morazán (2011: 10).
A pesar de los éxitos en crecimiento económico y de una mayor capacidad para

sortear los efectos de la crisis financiera internacional, América Latina continúa
siendo la región más desigual del mundo: el veinte por ciento más rico acapara
el 57,1% de los ingresos, mientras que la misma proporción de los más pobres
recibe apenas un 2,9% de la riqueza.
Por eso, desde hace muchos años, los temas de la inclusión y la cohesión
social representan el meollo de la cooperación euro-latinoamericana (CE-EC
2009). Entre otras razones porqué, tratándose en su gran mayoría de países de
renta medio-alta (Sanahuja 2011a: 210):
[…] en ellos la pobreza no es consecuencia de la falta de recursos, sino de la

desigualdad y la exclusión, de debilidades institucionales, y de una “economía
política del mal gobierno” de la que se benefician las elites tradicionales. La
región demanda una agenda de desarrollo más amplia que permita hacer frente a
[...]: a. la debilidad institucional y la falta de cohesión social; b. la vulnerabilidad
de su inserción internacional, en particular en materia financiera y comercial; y
c. las dificultades para la transformación tecnológica y productiva.
Este enfoque inspira la realización de la gran mayoría de las actividades

de cooperación, pero caracteriza especialmente los programas de la

cooperación regional euro-latinoamericana. Entre ellos se destaca el Programa
EUROsociAL, cuya primera fase se llevó a cabo entre 2005 y 2010, mientras que
la realización de la segunda fase se encuentra en ejecución y está planificada
para el período 2011-2015.
Este programa tiene como principal objetivo contribuir al aumento de la

cohesión social en América Latina y, en particular, procura apoyar políticas
públicas nacionales y regionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesión
social y fortalecer las capacidades de las instituciones que llevan a cabo dichas
políticas.
El Programa EUROsociAL actúa en cinco sectores que responden

a intereses prioritarios identificados por los gobiernos latinoamericanos
(educación, fiscalidad, salud, justicia y empleo) y están articulados en diez
áreas temáticas, así: salud, educación, protección social, empleo, finanzas
públicas, institucionalidad democrática, diálogo social, descentralización,
seguridad ciudadana, y justicia.
Sus tres pilares son el acceso a servicios públicos de calidad con igualdad
de oportunidades y sin discriminación; el fortalecimiento del estado para
promover el bienestar de la población, a través de políticas públicas sostenibles
en el tiempo; y la construcción de una ciudadanía activa con sentimiento de
pertenencia y participación activa en la construcción del espacio público. En este
marco se han acompañado más de 160 procesos de reforma o implementación
de políticas públicas, logrando resultados concretos como los siguientes:
movilización de 12.506 personas de administraciones públicas y organizaciones
sociales de 41 países (19 de América Latina y 22 de la UE); participación activa
de 2.320 instituciones públicas europeas y latinoamericanas; realización de
463 intercambios (FIIAPP 2012).
Otros programas regionales, como por ejemplo URB AL, favorecen

el intercambio directo de experiencias entre concejales y expertos de los

dos continentes, promoviendo muy especialmente el desarrollo territorial.
Mediante el intercambio y la participación de las colectividades locales en
proyectos comunes, el Programa URB AL ha contribuido a alcanzar logros
importantes. Entre ellos: reforzar la capacidad de acción de las autoridades
locales para impulsar el desarrollo social, económico y cultural, incluso con
la creación de nuevos servicios públicos; desarrollar la capacidad de gestión
de las colectividades locales mediante la formación de los recursos humanos;
promover el diálogo entre autoridades locales y representantes de la sociedad
civil; aumentar la participación de las colectividades locales en el ámbito
internacional; difundir las buenas prácticas de desarrollo local europeas y
latinoamericanas respetando las especificidades locales.
De manera que existe también una dimensión territorial de la cohesión

social, que consiste en garantizar un armonioso desarrollo de territorios con
características muy diversas, transformando la diversidad en un activo que
contribuya al desarrollo sostenible de una región, siendo el desarrollo territorial
“un proceso [...] que, mediante la utilización del potencial [...] existente en el
territorio, conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad
o de una región. Cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso de
cambio estructural, la forma de desarrollo se puede denominar desarrollo local
endógeno. [...] el desarrollo local hace referencia a procesos de acumulación de
capital en ciudades, comarcas y regiones concretas” (Caicedo Cuervo 2008: 18).
Otro acierto importante es la valorización de los actores no estatales. Al

respecto, hay que recordar que basándose en un enfoque diversificado, multinivel,
multisectorial y multiactor que permite diseñar estrategias flexibles, según las
necesidades específicas de cada país y región, en el caso de América Latina, la
política europea incluye varios niveles de cooperación (bilateral, subregional,
regional), instrumentos (asistencia técnica, realización de programas y proyectos
temáticos) y sectores (integración regional, seguridad alimentaria, medio
ambiente y recursos naturales, migración, formación, etc.), todos ellos orientados
hacia la lucha contra la pobreza y el fortalecimiento de la cohesión social (Tassara

2012a).
La mayor parte de los recursos son accesibles (normalmente a través

de convocatorias para la presentación de proyectos) a diversos actores,
incluyendo entre ellos las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y otras
instancias de la sociedad civil. En este marco, existen programas orientados
especialmente a universidades y centros de investigación (ALFA), pequeñas y
medianas empresas (AL Invest) y administraciones locales (URB AL). Desde
este punto de vista, la cooperación europea representa una de las experiencias
más avanzadas en lo referente a la inclusión de lo no gubernamental y de lo
local por parte de un donante oficial.
Experiencias como esta abren caminos innovadores para ampliar la

cohesión social e impulsar el desarrollo local y, al mismo tiempo, representan
una hipótesis de “mestizaje” entre la clásica cooperación Norte-Sur y la novedosa
cooperación Sur-Sur, creando espacios para intercambios enriquecedores
entre las colectividades locales y los actores organizados de la sociedad civil
del Norte y del Sur del planeta (Tassara 2012b).
2.4. Cambios de escenarios y nuevos desafíos
Sin embargo, más allá de los aspectos positivos, hay que reconocer que
las relaciones euro-latinoamericanas han tenido altibajos y que no han logrado
alcanzar todos los ambiciosos objetivos que se plantearon inicialmente. Lo
anterior está relacionado con la crisis en la que se encuentra la Unión Europea17
y, sobre todo, con otros factores que han afectado el empuje inicial del proceso
de asociación estratégica entre las dos regiones.
En primer lugar, es importante destacar los cambios que se han manifestado

en el escenario internacional (Arenal 2010: 27-33). A nivel general, los
elementos más relevantes son: (i) el creciente peso político y económico de la

China, India y otros países asiáticos, ha modificado profundamente la agenda
de todos los demás países y ha reorientado sus políticas comerciales; (ii) la
mayor relevancia de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y de las
negociaciones multilaterales que se han consolidado con la Ronda de Doha18
(2001-2008), han condicionado fuertemente los Acuerdos de Asociación entre
la UE y los países ALC; (iii) el consenso internacional sobre los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM), que priorizan los países más pobres de África
subsahariana y de Asia oriental, en detrimento de los países de renta media19
en general y de los que se ubican en América Latina en particular.
Por el lado europeo, hay que mencionar por lo menos los siguientes
factores. La gran importancia de los temas vinculados con la seguridad y
la lucha al terrorismo internacional que, después del 11 de septiembre de
2001, contribuyeron a reorientar la priorización de la acción internacional
europea hacia regiones distintas de América Latina. La ampliación de la UE,
que entre 2004 y 2007 pasó de 15 a 27 países miembros20, y su impacto en
el reajuste de los mecanismos de gobierno, así como en sus prioridades de
relaciones exteriores. La crisis política e institucional generada en 2005 por
17
Hoy día la situación de los países que componen la UE es muy diferente al clima de prosperidad que
imperaba en 1999, cuando fue introducido el Euro y se llevó a cabo la primera Cumbre ALC-UE. Y la
crisis no es solamente económica. Es también una crisis de liderazgo político, de solidaridad entre los
estados miembros, de identidad y valores comunes, de proyección internacional y, en cierta medida, del
mismo proceso de integración europea (Tassara 2012a: 1-2). En un excelente artículo, Sanahuja (2012b:
52) evidencia que esta crisis afecta al menos cuatro dimensiones: el proyecto económico y su capacidad de
promover la estabilidad, el crecimiento y la competitividad internacional; la UE como experiencia federal
de gobernanza democrática cosmopolita; la promoción de las políticas de cohesión económica, social y
territorial; el papel europeo como actor global en la arena mundial.
18
Es un ciclo de negociaciones de la OMC realizado con el fin de perfeccionar la liberalización del comercio
mundial a través de unos acuerdos específicos sobre el tema agrícola, completando así el proceso iniciado
con la Ronda de Uruguay (1986-1993).
19
Según la clasificación de la OCDE, éstos se articulan entre países de renta media-baja y media-alta y son,
respectivamente, los Low Middle Income Countries (LMICs), con un ingreso per cápita entre 936 y 3.705
USD/año, y los Upper Middle Income Countries (UMICs), con un ingreso per cápita entre 3.706 y 11.455
USD/año.
20
Además, vale la pena recordar que ninguno de los nuevos estados miembros tienen intereses prioritarios
en América Latina.
el fracaso de la aprobación de la Constitución europea21, complicó aún más la

situación, ya que su propósito principal era el de “reordenar la casa” antes de la
ampliación, introduciendo una armonización y estabilización de la legislación
comunitaria22, definiendo la UE como una unión de estados y ciudadanos con
unos derechos fundamentales, y aumentando los poderes comunitarios en la
esfera internacional.
Finalmente, los cambios que se han dado por el lado latinoamericano han
influido prácticamente en todos los terrenos. En primer lugar, debido a la creciente
heterogeneidad política y económica y a los nacionalismos con distintos matices
ideológicos que se han afirmado en varios países23, América Latina parece más
dividida que en el pasado y no ha logrado una forma aceptable de unidad de
acción frente a sus interlocutores internacionales. Esto ha pesado notablemente
en los procesos de integración regional, que se han multiplicado24 y han planteado
agendas y prioridades diferentes, dificultando la proyección internacional del
subcontinente como región homogénea y, por ende, sus relaciones con la UE25.
21
La idea de una Constitución Europea fue lanzada a finales del 2001. Después de casi un año y medio de
trabajo de la Convención Europea, su texto fue aprobado por el Consejo Europeo en junio y firmado en
Roma en octubre de 2004 por los jefes de gobierno de los estados miembros. En enero de 2005, el Parlamento
Europeo aprobó una resolución en la que recomendó su definitiva ratificación por parte de los estados
miembros. Sin embargo, el proceso de aprobación se paró debido a la no aprobación de los referéndums que
se llevaron a cabo en Francia y en Holanda en junio de 2005.
22
Introduciendo también normas más ágiles y efectivas para el sistema de voto y la toma de decisiones
vinculantes y reduciendo notablemente el campo de aplicación del principio de la unanimidad.
23
Y que, en algunos casos, ha generado situaciones de inseguridad jurídica tales de desincentivar las
inversiones extranjeras.
24
Para dar sólo una idea de esta proliferación, se mencionan a continuación las organizaciones y los procesos
supranacionales más relevantes, especificando entre paréntesis el año de creación respectivo: Mercado
Común Centroamericano - MCCA (1960), Comunidad Andina – CAN (1969), Comunidad del Caribe –
CARICOM (1973), Asociación Latinoamericana de Integración - ALADI (1980), Mercado Común del Sur
- Mercosur (1991), Sistema de la Integración Centroamericana – SICA (1993), Alternativa Bolivariana para
los Pueblos de Nuestra América / Tratado de Comercio de los Pueblos - ALBA-TCP (2004), Proyecto de
Integración y Desarrollo Mesoamérica – Proyecto Mesoamérica (2006), Unión de Naciones Suramericanas
- UNASUR (2008), Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños – CELAC (2010), Alianza del
Pacífico (2011).
25
Tanto es así que en la reciente Cumbre CELAC-UE de Santiago, Brasil, Colombia, Chile y México
manifestaron su interés en abrir todavía más el comercio entre América Latina y la UE, apoyando la
propuesta europea de llegar a un acuerdo de asociación comercial entre los dos bloques. Mientras que
Argentina y algunos países de ALBA-TCP abocaron por ciertas formas de proteccionismo orientadas a
favorecer el comercio intrarregional y salvaguardar las múltiples asimetrías existentes entre las dos regiones.
En segundo lugar, el auge de la diversificación del comercio mundial hace

que en la actualidad los países de Asia representen el segundo mercado externo
para los productos latinoamericanos y que hacia 2025 China podría remplazar
la UE como segundo socio comercial de América Latina. Lo anterior modificó
profundamente las estrategias comerciales de la región y le restó importancia
al intercambio comercial con la UE26.
Tabla 2.2. Destino y origen del comercio de América Latina y el Caribe (%)
Fuente: CEPAL 2012a: 71.
Además, varias empresas de América Latina, empezando por Brasil y

México, se han transformado en corporaciones multinacionales que invierten
en otros países de la región y del mundo, compiten en importantes licitaciones
internacionales, y lideran sectores de alta tecnología como la aeronáutica o los
hidrocarburos (van Klaveren 2012: 134).
26
Adicionalmente, es importante señalar que en el segundo semestre de 2012, en un contexto global de
desaceleración del comercio mundial, los intercambios comerciales entre los países ALC y la UE fueron los
que sufrieron la mayor caída (-5%) (CEPAL 2012b).
En tercer lugar, varios países latinoamericanos ya no son únicamente

receptores sino también donantes de cooperación al desarrollo. Esto implica
que Brasil, México, Argentina, Chile y Colombia, entre otros, apuntan a la
cooperación Sur-Sur para consolidar su estatus de países emergentes y su
proyección internacional (Tassara 2013a). Según el análisis de Arenal (2011:
84), lo anterior “[…] reduce la prioridad que se atribuya hasta fechas recientes
a la cooperación Norte-Sur propia de la UE y obliga a la UE a avanzar por el
camino de una cooperación triangular Norte-Sur-Sur”.
Otro elemento importante es que América Latina ha logrado sortear dos grandes
desafíos que históricamente condicionaban su posicionamiento internacional a la
tutela de Estados Unidos hacia su “patio trasero”, logrando una mayor autonomía
y una notable diversificación de sus vínculos con el mundo. Sumado a la relativa
estabilidad de fondo y a la ausencia de conflictos armados de alta intensidad, lo
anterior configura una situación muy novedosa en la que América Latina intensificó
y amplió sus relaciones y acuerdos comerciales con muchos países de África, Asia
(empezando por los del Pacífico), Oceanía y Oriente Medio27, además de las que
tenía tradicionalmente con los países de Europa y América del Norte. En este
contexto, vale la pena destacar que Brasil se está convirtiendo en un actor global28,
con intereses políticos y económicos en varios continentes.
Adicionalmente, hoy día la situación de América Latina y la de la UE es

inversa a la que se presentaba entre mediados de los años 80 y mediados de los
90, cuando empezó a cristalizarse la hipótesis de un diálogo birregional, y se
ha producido un reequilibrio que en parte atenúa las tradicionales asimetrías
entre las dos regiones.
27
En el ámbito institucional, los países suramericanos han empezado a celebrar cumbres birregionales con
sus pares árabes (Brasilia 2005) y africanos (Abuja 2006), mientras que Chile, México y Perú participan
tanto en el Foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico (APEC), la principal instancia de encuentro
y cooperación que reúne a 21 países de ambas riberas del Pacífico, como en Acuerdo Transpacífico (TPP).
28
Es interesante señalar que en 2010 Irán aceptó la mediación de Brasil en un tema estratégico como la
cuestión nuclear, siendo la primera vez que un país latinoamericano interviene como protagonista en una
cuestión de interés global en otro continente.
En el contexto actual, Brasil representa la sexta economía del planeta y

México será la décima hacia 2020, mientras que América Latina y Asia están
liderando el crecimiento de la economía mundial. Según van Klaveren (2012:
135) en América Latina:
[…] las cuentas fiscales están en orden, los niveles de endeudamiento son
razonables y los porcentajes de inflación tienen muy poco que ver con las
traumáticas experiencias vividas durante el siglo pasado. La mayoría de los países
se sitúan entre los rangos de países de ingresos medios altos y medios bajos,
pero con tendencia al alza. La región dispone de un conjunto muy favorable de
recursos naturales, que incluye a un sector agrícola dotado de fuertes ventajas
comparativas y que se ha modernizado significativamente […], un sector
minero diversificado y dinámico y considerables reservas de hidrocarburos. Esta
dotación se complementa con un sector industrial potente [...].
Por lo anterior, la UE está cada vez menos en condición de proponer a

América Latina su modelo de integración económica y cohesión social como
una experiencia exitosa de referencia. Entre otras cosas porque, como observa
oportunamente Sanahuja (2013):
Desde que se inició la crisis económica, la situación de la UE se ha ido

deteriorando hasta poner en juego su propia construcción institucional y que
pueda hablarse de una crisis existencial [...]. El contraste no puede ser mayor
con lo que ocurre al otro lado del Atlántico. A pesar de la crisis global, América
Latina ha mantenido un fuerte crecimiento económico, animado por la bonanza
exportadora hacia Asia y el crecimiento de la demanda interna, en sociedades
donde se expanden las clases medias y se reduce la pobreza y la desigualdad.
Con buenos resultados en las cuentas externas y balanzas fiscales saneadas, los
problemas económicos más inmediatos son los propios de ciclos expansivos,
como el recalentamiento de las economías, o la avalancha de capital externo. Esa
mayor confianza en sí misma es también visible en la política exterior, con una
actuación más autónoma y asertiva [...].
Los cambios de escenarios descritos anteriormente nos permiten apreciar

el nuevo contexto internacional en el cual se insertan las relaciones euro-
latinoamericanas y las nuevas dificultades que estas tienen que enfrentar.
En síntesis, según Arenal (2011: 75) el estancamiento “de la estrategia

regionalista de la UE se debe no sólo a que ésta no ha sido capaz de adaptarse
al nuevo escenario latinoamericano, sino sobre todo a la crisis de integración
que ha vivido la región“, mientras que “existe un notable desequilibrio entre
los compromisos políticos, asumidos principalmente en las Cumbres, y los
recursos financieros que se ponen a disposición de los mismos“ (Arenal 2010:
43).
2.5. Consideraciones finales: ¿cómo replantear el diálogo birregional?
Por ende, más allá de los resultados positivos logrados a lo largo de los
últimos veinte o treinta años, es necesaria una reflexión seria y profunda para
replantear y actualizar los propósitos generales y los métodos de trabajo en el
diálogo y las relaciones euro-latinoamericanas.
Al respecto, el mismo Sanahuja (2012a: 105-110) plantea cuatro

temas estratégicos: (a) realizar un esfuerzo de actualización de los valores
democráticos de fondo que fundamentan la asociación birregional, definiendo
en qué consiste un estado social de bienestar distinto a los paradigmas más
extremos del neoliberalismo y compatible con la crisis actual y con los
nuevos escenarios económicos globales; (b) redefinir las bases y el potencial
de una acción concertada para ofrecer un aporte innovador a la gobernanza
de la globalización, a través de una redefinición de las reglas e instituciones
internacionales basadas en un multilateralismo más justo y eficaz; (c) coordinar
una filosofía común y unas acciones conjuntas para mejorar el posicionamiento
internacional de ambas regiones frente a los cambios económicos globales; (d)
profundizar la cooperación temática en algunas áreas de interés común29 y
contribuir a replantear la agenda de la cooperación al desarrollo con los países

de renta media.
Este último aspecto es especialmente importante, y sería un error si la

UE, como propuso la Comisión Europea, decidiera cerrar por completo la
cooperación bilateral con los países latinoamericanos de renta media en la
nueva programación de la cooperación al desarrollo para el periodo 2014-
2020. Esto por varias razones.
La primera es que la erradicación de la pobreza como objetivo global sigue

siendo relevante en muchos países de la región, varios de ellos de renta media,
y que América Latina continúa siendo la región más desigual del mundo.
Además, según Morazán et al. (2011: 10) “A las desigualdades sociales de todo
tipo habría que agregarles las desigualdades territoriales, que también son de
enorme cuantía en América Latina y el Caribe”. Por esto recientemente la CE-
PAL ha planteado que “sería necesario repensar la categoría de ‘renta media’ –
en la que se clasifica la mayoría de los países de América Latina – como criterio
para la asignación de la AOD” (Morazán et al. 2011: 7). Al respecto, podría ser
útil considerar el índice de Gini, que mide la desigualdad en la distribución de
los ingresos, entre los indicadores utilizados en el contexto antes mencionado.
La segunda, se debe a que la cooperación al desarrollo y la AOD constituyen

elementos clave “[...] de la relación birregional, y el compromiso de la Unión
y de los estados miembros con los ODM no debería llevar a una reducción de
la ayuda para la región, pues ello afectaría negativamente el esfuerzo realizado
[...] en la reducción de la pobreza y la desigualdad, en la consecución de otras
metas de desarrollo, en la gobernanza democrática, y en su contribución a la
provisión de bienes públicos regionales y globales” (Sanahuja 2011b: 58). En
29
Como por ejemplo la ciencia y la tecnología, la educación superior y la creación de un espacio común
del conocimiento, la promoción del desarrollo sostenible y la gestión del cambio climático (y sus corolarios
como la tutela del medio ambiente y la eficiencia energética), la implementación de políticas de cohesión
social más efectivas.
particular, los países de renta media “necesitan diseñar estrategias de reducción

de la pobreza, comprensivas y consensuadas, en torno a las cuales se puedan
articular agendas de cooperación y mejorar la coordinación con y entre los
donantes, entre los que la Unión continuará siendo un referente principal [...]
para la región” (Castañeda Bustamante 2010).
Si embargo, es necesario replantear también algunos aspectos

metodológicos, empezando por el reequilibrio del diálogo birregional con el
desarrollo de relaciones bilaterales más intensas y con la definición de objetivos
quizás menos ambiciosos pero más realistas y realizables en el corto y mediano
plazo. Tal vez no sea una simple casualidad que las relaciones bilaterales con
México y Chile, países con los cuales se firmaron dos acuerdos de asociación
en 2002 y 2004 respectivamente, y con Brasil, que en 2007 firmó un Acuerdo
de Asociación Estratégica con la UE, sean los procesos más exitosos de
diálogo político a nivel euro-latinoamericano, “poniendo de manifiesto que
la vía bilateral, no sólo es la preferida por los países latinoamericanos, sino
la que permite, lógicamente, una más efectiva concertación, ante la división
y diferentes intereses existentes en América Latina y el Caribe“ (Arenal 2010:
37).
En esta misma línea, sería oportuno incluir el tema de la cohesión social

también “en la agenda del diálogo político y en la negociación de los acuerdos de
asociación” y “articular un nuevo modelo de relación que, sobre la base del apoyo
a la integración y la cohesión social, tome en consideración las nuevas dinámicas
de integración […] y las marcadas heterogeneidades existentes entre los países
latinoamericanos“ (Arenal 2010: 54).
La disposición y la actitud de fondo con las cuales Europa ha manejado

sus relaciones con América Latina es otro tema relevante. Basándose en la
existencia de algunos valores y raíces comunes entre las dos regiones, “Europa
ha tendido a mirar a América Latina como su espejo, como la región del
mundo […] en la que se proyecta y que de alguna manera debe reproducir
sus valores, políticas y prácticas, a veces con exigencias mayores que las que
se formulan respecto de sus vecinos más inmediatos” (van Klaveren 2012:
140). Esta actitud europea, a pesar de sus fundamentos nobles, ha generado
elementos de unilateralidad y asimetría en el diálogo, que a veces han colindado
peligrosamente con el paternalismo de antaño.
La parte europea tiende a inquirir sobre el estado de la democracia en la región,

sobre los procesos de integración, sobre el respeto a las normas medioambientales
y laborales, sobre el tratamiento a los pueblos autóctonos, etc., y se limita a
informar sobre el avance, siempre complejo, de la construcción europea. Rara
vez forma parte de este diálogo la situación interna de los países europeos, el
avance de los extremismos, las tendencias xenófobas en algunos países, los
recortes sociales o el trato a las minorías o los inmigrantes (van Klaveren 2012:
140-141).
Otro ejemplo de asimetría en las relaciones entre las dos regiones es que
los europeos exigen que América Latina levante toda barrera proteccionista
hacia el comercio internacional, olvidándose a menudo de sus cuantiosos
subsidios a la agricultura y poniéndose molestos cuando los latinoamericanos
se lo recuerdan, y en especial las potencias agrícolas como Brasil, Argentina,
Paraguay y Uruguay. Al contrario, son evidentes las contradicciones entre el
derecho universal a un acceso equitativo al comercio mundial y la Política
Agrícola Común (PAC30), que utiliza los aranceles y los subsidios comunitarios
como elementos de protección del mercado interior europeo, perjudicando así
los productores de los países en desarrollo.
30
La PAC es uno de los elementos esenciales del sistema institucional de la UE y gestiona las subvenciones
que se otorgan a los productores agrícolas de los países miembros. A pesar de la reforma de 2003, que
desvinculó la ayuda de la producción y sujetó los pagos al cumplimiento de condicionalidades como las
buenas prácticas agrícolas y medioambientales (desacoplamiento), y de los nuevos objetivos planteados
en 2010 (conservar el potencial de producción alimentaria en la UE; apoyar a los agricultores y ganaderos
que suministren alimentos de calidad en línea con las exigencias medioambientales y de bienestar animal;
mantener las comunidades rurales viables y generadoras de empleo local), que llevarán a una nueva reforma
en los próximos años, la PAC sigue representando un obstáculo muy relevante en los acuerdos de asociación
comerciales con muchos países emergentes.
Este es un aspecto importante, que la UE tiene que replantear, replicando

en el diálogo político y los acuerdos comerciales esa colaboración entre pares
basada en el aprendizaje mutuo que caracteriza su enfoque en la cooperación al
desarrollo y de su bagaje histórico en las relaciones entre los países miembros
de la UE .
Una última reflexión al margen. El 10 de diciembre de 2012 la Unión

Europea fue galardonada en Oslo con el Premio Nobel de la Paz por “sus
más de seis décadas de contribución al avance de la paz y la reconciliación,
la democracia y los derechos humanos en Europa”, por el éxito de la
reconciliación franco-alemana, la ampliación hacia el este y los esfuerzos por
establecer la paz en los países balcánicos. A pesar de que algunos opinaron que
la actual crisis de la eurozona no representa el contexto más adecuado para
otorgar este prestigioso reconocimiento a la UE, no cabe la menor duda que la
experiencia de integración europea representa un logro único y un estímulo
para toda la comunidad internacional en avanzar hacia sistemas de relaciones
internacionales más pacíficas y de gobernanza más estables y efectivas.
Para decirlo con las palabras de Lula da Silva, ex Presidente de Brasil, en el

discurso de cierre de la III Conferencia de Progreso Global que se llevó a cabo
en Madrid en el mes de octubre de 2011, “el mundo no tiene derecho a permitir
que la UE acabe porque ya es patrimonio democrático de la humanidad”.
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Capítulo 3
EL DESARROLLO FRENTE AL RIESGO DE

DESASTRES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Gabriel Orozco Restrepo*
Yuly Sierra Angel*
Introducción
El estudio sobre los desastres y sus efectos ha generado una serie de debates
en torno a las transformaciones o cambios sociales que se presentan luego de sus
manifestaciones, asociando sus consecuencias a la desorganización temporal de
las sociedades y a la aceleración o disminución en la velocidad del desarrollo.
Los recientes desastres ocurridos en América Latina han mostrado

que los países de la región aun no tienen las condiciones de posibilidad de
un desarrollo que pueda evitar sus efectos, concretar medidas de adaptación
que minimicen su impacto o permitan su pronta recuperación. Debido a sus
altos índices de pobreza, desigualdad, exclusión y vulnerabilidad frente a los
riesgos que presenta actualmente, lo cual impide y limita que las sociedades
latinoamericanas y caribeñas tengan una actitud proactiva hacia la gestión del
riesgo.
*Ph.D. en Economía y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid. Profesor-

investigador del departamento de historia y ciencias sociales de la Universidad del Norte y coordinador
del grupo de investigación Agenda Internacional. agorozco@uninorte.edu.co gorozcorestrepo@gmail.com
*Profesional en Relaciones Internacionales. Joven Investigador COLCIENCIAS del departamento de
historia y ciencias sociales y miembro del grupo de Investigación Agenda Internacional de la Universidad
del Norte.
Para el presente artículo se considera la Gestión Integrada del Riesgo

de Desastre-GIRD como una herramienta de adaptación a los efectos de los
eventos climatológicos extremos en la cual es fundamental considerar los
hábitos, creencias y patrones de comportamiento de la región como agentes
que inciden en la propensión a la vulnerabilidad. La cooperación internacional
se muestra como un elemento clave para abordar el cambio climático de
manera coordinada y eficaz para la adaptación de los países y las sociedades.
No cabe duda que la Cooperación Internacional como estrategia de

respuesta ante emergencias ha estado presente en los diferentes escenarios
registrados en la región durante los últimos años, pero ahora esta cooperación
tiene el reto de lograr más que una asistencia humanitaria ante escenarios de
desastres, promover mejores prácticas de preparación y respuesta ante nuevos
eventos bajo el objetivo de la reducción del riesgo de desastres a partir de las
sociedades para que adopten una actitud proactiva frente a los desastres y al
cambio climático.
3.1. El impacto de los desastres en el desarrollo de América Latina y

el Caribe
Los recientes desastres en América Latina productos de eventos naturales

—asociados a fenómenos climatológicos extremos como la Niña— evidencian
con crudeza que la inadecuada planificación urbana, la deforestación o el
crecimiento descontrolado de poblaciones altamente expuestas al riesgo de
desastres, incide en el proceso económico y en el cumplimiento de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM1 Informe sobre el Desarrollo Mundial 2010).
1
Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) “Las pérdidas humanas y económicas causadas
por desastres se han incrementado en esta región en el último siglo, como consecuencia del crecimiento
demográfico, la urbanización no planificada, la sobreexplotación de los recursos naturales y, probablemente,
los efectos del cambio climático. Terremotos, inundaciones y tormentas causaron US$34 mil millones en
pérdidas económicas en 2000–2009, en comparación con las pérdidas de US$729 millones en la década de
1940”. (BID, 2010)
Si bien los países de la región han logrado avances significativos en términos

de desarrollo económico y social aun no tienen las condiciones de posibilidad
de un desarrollo sostenible que pueda evitar los efectos de los desastres y
concretar medidas de adaptación que minimicen el impacto frente al cambio
climático2.
De hecho si pensamos el desarrollo de una manera integral y no solo desde

las variables macroeconómicas o de su impacto en la reducción de la brecha
en una sociedad es necesario incorporar también la variable medioambiental,
pues esta incide drásticamente en los niveles y calidad de vida, así como en
la capacidad de los estados de lograr condiciones óptimas para una mayor
competitividad. Al respecto el Informe de Desarrollo Humano del Programa
de las Naciones Unidas para el desarrollo del año 2011 menciona que un factor
determinante en la promoción de las capacidades para el desarrollo humano
es la relación con el medioambiente y la justa distribución de los recursos para
su conservación y aprovechamiento, lo cual implica también estar preparados
frente a eventos adversos. (PNUD 2011: 49) Y es por ello que cada vez más
es necesario implementar estrategias que se enfoquen no solo en la atención
con una asistencia humanitaria en escenarios de desastres, sino además una
promoción de mejores prácticas de preparación y adaptación para enfrentar
las amenazas que puedan afectar a las sociedades.
La diferencia en el impacto que tienen determinados eventos naturales

sobre los países y sus poblaciones varía en función tanto de la preparación
frente a riesgos de desastres que requieren una cultura del riesgo, representada
en el grado de desarrollo y políticas destinadas a fomentar el incremento de
2
Esta es una de las conclusiones que sacaron varios analistas en los conversatorios de camino a la VI Cumbre
de las Américas celebrada en 2012: “Las naciones latinoamericanas han pagado un alto precio por no
haber adoptado enfoques preventivos. Los desastres naturales no-mitigados de gran magnitud no sólo han
cobrado vidas humanas y han dañado la propiedad innecesariamente, sino que, en ocasiones, han revertido
años de avances en materia de desarrollo,” lo que supone por supuesto un gran desaliento en la medida en
que años de esfuerzo por construir infraestructura y tejido social se ve arrasado por los desastres. Foros
Camino a Cartagena. (2012, 129)
capacidades de los individuos ante un evento adverso o una situación que

pueda afectar el curso cotidiano de sus actividades.
Analizando en retrospectiva tres eventos naturales en diferentes lugares del

mundo pero determinados por fenómenos geológicos parecidos —el terremoto
en Haití, Chile, y el tsunami en Japón— se constata que los efectos pueden
variar en función más que de la magnitud del evento, en el grado de disposición
e incorporación de la gestión integrada del riesgo de desastres en las políticas
de desarrollo, lo cual puede determinar el costo tanto económico como en
pérdidas de vidas y en la capacidad de recuperación. Si comparamos las pérdidas
económicas de estos eventos estimados en millones de dólares se evidencia que
para Haití sumaron US$14.000, en Chile US$30.000, mientras que para Japón
US$210.000. Pero para un país como Haití y Chile estas estimaciones equivalen
en el Producto Interno Bruto (PIB) el 120% (Fondo Monetario Internacional,
2010) y el 17% (Sebastián Piñera, 2010) respectivamente, mientras que para
Japón el 3.5% (CNNEXPANSION, 2010-2011).
Es así que un desastre no es solamente un asunto de los niveles de las

pérdidas económicas asociadas con un evento social o natural adverso,
tampoco es un hecho considerado anómalo o aislado que frena los procesos
de desarrollo que se ha planteado una sociedad; en realidad la falta de
conocimiento, de planeación o de conciencia resiliente frente a la probabilidad
del riesgo de desastres muestra los niveles de desarrollo de una sociedad, pues
solo en la medida en que ha logrado incorporar aspectos medioambientales,
con mejor distribución de recursos y mayor fortaleza para la recuperación
ante un evento adverso es que la sociedad ha contemplado seriamente las
dimensiones de un desarrollo sostenible.
No es el tamaño y fuerza del agente físico detonador del desastre lo que nos
permite concebir los desastres como grandes o no. Es el tamaño de la economía
afectada y sus niveles de desarrollo lo que finalmente determina la magnitud y
los impactos que tiene en éstos. (Lavell, 2.000:30).
El problema está entonces en las disposiciones de la sociedad, sus

constructos institucionales y su capacidad de gestión del riesgo y no en
la amenaza, pues como se mencionó, los casos de Haití y Chile frente al de
Japón evidenciaron el mayor número de pérdidas en vidas y en incapacidad de
reacción y recuperación, dado el nivel de su desarrollo.
Hay entonces que reconocer que en el desarrollo en América Latina y el

Caribe se evidencia un problema recurrente porque durante los últimos cien
años hay un aumento significativo de los desastres, lo cual indica que no hay
una política de desarrollo sostenible, ni tampoco una búsqueda de integrar
la gestión del riesgo en los planes de desarrollo. Durante el siglo veinte y
especialmente en el último cuarto de siglo se dio un crecimiento exponencial
de los desastres (gráfico No. 3.1.) tanto en su ocurrencia como en su nivel
de impacto económico y en pérdida de vidas humanas (gráfico No. 3.2.).
El aumento ha sido de un 100% entre los años 1970 y 1980 y el 19% entre
los años 1980 y 1990. Durante los últimos 10 años, la tasa de frecuencia de
ocurrencia de desastres alcanzó un record de 42,9 por año. Al tener en cuenta
lo anteriormente expuesto, en el grafico No. 3.3. se evidencia la correlación
existente entre el número de muertes y la ocurrencia de desastres a nivel de
la región. Los cuatro años de máxima actividad están relacionados con los
siguientes eventos letales: terremoto en Chimbote, Perú (1970) con 66.800
muertes; el terremoto en Guatemala (1976) con 23.000 muertes; la erupción
del volcán en el nevado de Ruiz, Colombia (1985) con 21.800 muertes y los
deslizamientos de tierra en Venezuela (1999) con 30.000 muertes. (Charvériat,
C, 2000)
“Aunque los eventos climáticos en la región se han incrementado de manera más

acelerada que los no climáticos, sus impactos y efectos económicos aún no han
sido valorados apropiadamente” (Urzúa, M. 2012:5) (ver grafico No.5)
Gráfico 3.1. Ocurrencia de los desastres en América Latina y el Caribe (1900-

1999)
Fuente: Tomado de Charvériat, C. 2000
Gráfico 3.2. Ocurrencia anual de desastres en América Latina y el Caribe (1970-

1999)
Fuente: Tomado de Charvériat, C. 2000

Grafico 3.3. Incidencia anual de casos de desastres y muertes relacionadas con

el desastre, América Latina y el Caribe (1970-1999)
(CEPAL, 2010)Fuente: Tomado de Charvériat, C, 2000
Gráfico 3.4. Evolución diferencial de desastres climáticos respecto del total de

desastres en América Latina y el Caribe (1970-2011)
Fuente: Tomado de Urzúa, M (2012). Presentación Evaluación de los impactos

económicos, sociales y ambientales de los desastres frente al cambio climático México
D.F.
En el 2010 se produjeron una serie de eventos climatológicamente

extremos, particularmente en el arco continental de la cuenca del Caribe
(desde México a Colombia y Venezuela en la cuenca del Caribe) y en la región
andina (Ecuador y Bolivia), (ver tabla y mapa No. 3.1.) resaltando que estas
zonas son frágiles para poder asimilar el impacto excesivo y repetido de las
lluvias y tormentas. Con lo cual se demuestra que al sumar variabilidad y
cambio climático a la degradación ambiental, se potencializan los riesgos,
ocasionando mayores daños y perdidas, (CEPAL, 2010) tal y como se observo
en la región.
Tabla 3.1. Resumen preliminar de impacto de desastres en América Latina y el

Caribe, 2010
Fuente: CEPAL (2010). Unidad de Evaluación de Desastres, DDSAH, CEPAL Boletín

no.2, 16 de diciembre de 2010
Mapa 3.1. Resumen de Impacto de desastres en América Latina y el Caribe, 2010
Fuente: CEPAL (2010). Unidad de Evaluación de Desastres, DDSAH, CEPAL Boletín

no.2, 16 de diciembre de 2010.
De acuerdo a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe

(CEPAL) la situación de riesgo de desastres en la región ha aumentado
debido a que el cambio climático incrementa la intensidad de los ciclones y
de las demás tormentas tropicales a través de su efecto sobre la elevación de la
temperatura atmosférica y de la superficie del mar. “Si este comportamiento se
agudiza en las próximas décadas, los países de la región y muy particularmente
Centroamérica, la región Andina y el Caribe, potencialmente enfrentarán
eventos climáticos más devastadores”, (CEPAL, 2010) siendo este incremento
de amenazas un factor latente frente a las vulnerabilidades existentes en las
sociedades de la región en el ámbito social, económico y ambiental.
3.2. El desarrollo de América Latina
Las condiciones sociales, económicas y políticas de América Latina

muestran que aun hay obstáculos para superar las condiciones de pobreza,
desigualdad, exclusión y vulnerabilidad que inciden en la mayor ocurrencia
de desastres, lo cual limita o impide que las sociedades latinoamericanas y
caribeñas tengan una actitud proactiva hacia la prevención, mitigación
y respuesta frente a los desastres. En gran medida estos obstáculos están
directamente relacionados con problemas que conlleva el acelerado proceso
de urbanización. De acuerdo a Cardona (2008) el proceso del desarrollo y
urbanización para el cual los países industrializados necesitaron muchos años,
se efectúa en los países en vía de desarrollo en un lapso de tiempo mucho más
corto, con características completamente diferentes.
Por lo tanto al evaluar los riesgos urbanos en Latinoamérica y el Caribe se

obtiene que muchas ciudades están construidas sobre espacios potencialmente
peligrosos o contienen sitios propensos a desastres debido a que: a) las ciudades
se fundaron en lugares peligrosos a causa de las ventajas del sitio siendo estas
más apreciadas que sus posibles riesgos; b) el desarrollo de la ciudad no estaba
direccionado hacia una cultura del riesgo; c) las ciudades traspasaron lo que
originalmente fueron —sitios relativamente seguros— (Cardona, 2008:3).
Lograr un cambio de actitud de la población y hacer evidente el riesgo

es un reto que exige un cuidado especial. Es muy común que las entidades
relacionadas con la prevención de desastres y atención de emergencias tengan
innumerables instrumentos de divulgación, que comúnmente se utilizan a
la hora de evaluar su desempeño, pero que no llegan a cumplir su objetivo,
puesto que lo que no quieren es generar pánico o una sensación de que la
política pública no está cubriendo las necesidades y expectativas para la cual
fue elegida. Por eso Cardona señala que:
“Lo primero que hace cualquier administración frente a brotes de anormalidad es

tratar de integrarlos dentro de algún procedimiento administrativo, coercitivo o un

procedimiento de respuesta (planes de emergencia o contingencia, cuando existen).
Es decir, en un procedimiento – que usualmente es desconocido– dentro del cual se
pueda enmarcar la situación y a los participes de la misma. Se tiene, entonces, que el
tratamiento rutinizado que caracteriza a la burocracia es a menudo inadecuado en
relación con las situaciones de desastre o de emergencia” (Cardona, 2003:3).
Evidenciando de esta manera que para América Latina los desastres no

representan el mayor problema para su desarrollo aunque estos los afecte en
gran medida, dado que no es el desastre en si mismo sino el consumo excesivo
y sin precaución de los recursos que posee la sociedad para atender sus
necesidades lo que incrementa los efectos y consecuencias del evento extremo.
Ya que los desastres no arrojan a los pobres a ser más pobres cuando estos
ya existían antes del desastre. (Bertrand, 1994). “Si el desastre los proyecta de
un estado de pobreza a un estado de miseria completa, este no es un problema
causado por el desastre en sí. Se trata de un problema de dónde estaban los pobres
antes del desastre” (Lavell, 2.000:29).
De acuerdo a Vargas (2002), la prevención de desastres se fundamenta

en las políticas públicas, ya que los riesgos de desastres deben ser enfrentados
por toda la sociedad de manera complementaria, incluyendo entidades
públicas tanto nacionales como territoriales, sector privado, ciudadanos y sus
organizaciones y la comunidad internacional. No basta con que los ciudadanos
y sus organizaciones intenten reducir los riesgos de manera particular y aislada,
se necesita un actuar común entre ellas fundamentado en políticas públicas
entendidas como: a) el conocimiento público y generalizado de los riesgos;
b) la existencia de acuerdos entre los distintos estamentos sociales sobre los
objetivos, la manera y las responsabilidades para enfrentar dichos riesgos;
y c) la disponibilidad de una estructura institucional que permita canalizar
la movilización colectiva. Con pobreza y sin prevención de los desastres, los
países latinoamericanos y caribeños tienen mayor posibilidad de avanzar por
senderos de crecimiento no sostenible.
La responsabilidad de un gobierno y de una nación frente a los desastres no se

miden tanto por su movilización y capacidad de respuesta cuando se presentan
como por su compromiso por prevenirlos (Vargas, 2002:7).
Para las sociedades latinoamericanas y del Caribe es necesario entonces

plantear modelos menos rígidos y más integrales de gestión que permitan
incorporar de manera más adecuada las incertidumbres, inestabilidades y
situación de riesgo para una planificación dinámica con una visión preventiva
y prospectiva de cara a un desarrollo humano y sostenible.
3.3. Gestión del riesgo de desastres en América Latina y el Caribe

para un desarrollo sostenible.
En América Latina y el Caribe se han realizado programas e instrumentos

con un elaborado fundamento conceptual para la preparación y recuperación
ante los desastres. (Orozco y Guevara, 2011: 15) A través de declaraciones y
resoluciones en asambleas tanto hemisféricas como regionales se ha instado
sobre la importancia de la cooperación y el fortalecimiento de las capacidades
para la reducción y atención de desastres. (Foros camino a Cartagena, 2012:141-
144) En el marco de la VI Cumbre de las Américas los foros preparatorios de
actores sociales en los temas de Gestión del riesgo de desastres se destaca un
aspecto clave.
El cambio cultural hace necesario avanzar en la modificación de valores,

conocimientos y comportamientos que faciliten mejores estrategias de la
población y sus instituciones para evitar su exposición a las amenazas, lo que
hace indispensable el desarrollo de estrategias de educación, capacitación e
información pública orientadas a la construcción social de nuevos procesos de
significación social o de construcción social del sentido que generen mayores
niveles de empoderamiento individuales y colectivos para la gestión integral de
riesgos (Foros camino a Cartagena: 2012:143).
Por tanto en esta región los modelos de organización institucional en

materia de desastres y emergencias deben incorporar aspectos preventivos en
todas las actividades de la sociedad a partir de una cultura del riesgo, siendo
esta definida como las conductas adquiridas por el hombre “que no son fruto
de la herencia biológica sino del resultado de la inversión social” (Hoebel, 1985
citado en Martínez y Ojeda, 2010:16-17) “para responder asertivamente ante
situaciones de riesgo” (Romero et al, 2009:137). Sin duda una organización
y una estructura que involucre a las instituciones gubernamentales, a la
población en forma participativa, al sector privado y a los diferentes actores de
la sociedad en todos los niveles, logrará un “sistema técnico-social con una base
de conocimiento o información que favorezca la sinergia, la auto organización
flexible y la eficiencia” (Cardona, 2003:3) frente a futuros desastres.
“al realizar estudios de riesgo es preciso tener en cuenta variables subjetivas

que inter-jueguen en el entorno social, tales como la percepción, la concepción
individual y colectiva del riesgo y los correlatos emocionales, como productos
de los contextos socioculturales donde se relacionan los individuos y hacen sus
elecciones. En este contexto los valores culturales son hoy en día los que determinan
la relación entre el hombre y el ambiente, en la medida en que es a partir de la
cultura que los individuos y colectividades aceptan el riesgo y definen un tipo
particular de vulnerabilidad frente a las amenazas (Orozco y Guevara, 2011: 23).
De acuerdo a Cardona (2001), Lavell (2006) y Narváez, Lavell Ortega

(2009) y UNISDR (2009) la inclusión de la cultura del riesgo en los planes
de desarrollo coadyuva a una visión integral en la medida en que la Gestión
del Riesgo de Desastres está asociada e implica decisiones, determinando y
dimensionando en el tiempo qué debe hacerse. Así mismo los eventos físicos
y la vulnerabilidad son procesos históricos que contribuyen a la existencia del
riesgo y de desastres en la sociedad.
Por consiguiente a partir de lo anterior la inserción de la “cultura del riesgo”

como parte de los procesos de gestión del riesgo de desastres, representara
en esta herramienta metodológica un “conjunto de elementos, medidas y

herramientas dirigidas a la intervención de la amenaza o la vulnerabilidad,
con el fin de disminuir o mitigar los riesgos existentes” (Cardona, 2008:5). Lo
cual permitirá al agente político o a los ciudadanos de una comunidad tomar
las medidas adecuadas a su contexto socio-cultural.
Se podría considerar así una nueva herramienta metodológica de política

pública y de programas sociales: la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres
(GIRD) con el componente de cultura del riesgo la cual
“será un proceso social y político, sistemático y continuo, a través del cual se

busca controlar los procesos de creación o construcción de riesgo o disminuir
el riesgo existente con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas
naturales y la posibilidad de que ocurra un desastre, con la intención de fortalecer
los procesos de desarrollo sostenible y la seguridad integral de la población”
(Orozco, Guevara, 2011:16).
A pesar de los continuos impactos meteorológicos que ha sufrido la

región Latinoamérica y el Caribe, actualmente se le resta importancia a las
perdidas futuras poco probables y se evidencia una actitud reacia a invertir en
la Gestión del Riesgo de Desastres – GIRD. Según el GAR (2011) la necesidad
de invertir en la Gestión del Riesgo de Desastres suele ser mayor en países con
instituciones eficaces.
La Red de Estudios en prevención de desastres en América latina

(LARED) sostiene que los esfuerzos para la reducción de desastres en América
Latina y el Caribe siguen correspondiendo a la atención de desastres ya
ocurridos y a los programas y proyectos de reconstrucción pos desastres, los
cuales aun son incipientes y ocasionan que los esfuerzos que se desarrollan en
la actualidad, particularmente entre el sector privado se sigan centrando en las
labores menos rentables de las que ofrece el espectro de acción que integra la
reducción del riesgo de desastres.
Por lo cual de acuerdo al Seminario Regional Cooperación entre

gobiernos y sector privado para la reducción del riesgo de desastres en América
Latina y el Caribe: Enfoques, avances y retos (2011), se sugieren diez aspectos
que pueden servir de orientación a fin de promover la cooperación público-
privada para la reducción del Riesgo de desastres en la región.
1. Constante Cooperación privada en los diferentes escenarios de

desastres.
2. Promover esfuerzos que permitan consolidar formas más eficientes
de participación del sector privado ante casos de desastres.
3. Optimizar protocolos de cooperación público-privada que faciliten
el uso coordinado de las capacidades locales disponibles a la hora de
desastres.
4. Distinguir el abordaje genérico que debe darse ante el problema de
la reducción de los desastres, en espacios gremiales que aglutinan a
actores privados multisectoriales y donde las formas de tratamiento
del riesgo de desastres que se sugieran deberían estar alineadas
con los ámbitos de acción e intereses específicos de sus respectivos
agremiados.
5. Promoción de iniciativas conjuntas destinadas a la prevención–
mitigación de riesgos.
6. La prevención-mitigación de los riesgos debe ser promovida con
estrategias que permitan que el riesgo de desastres no se construya, y
por ende que los desastres no se evidencien.
7. Promover esfuerzos que permitan a los actores gubernamentales
conocer, entender y promover mecanismos para el tratamiento
prospectivo y compensatorio del riesgo, que sean pertinentes con sus
respectivas realidades.
8. Necesidad de continuar desarrollando esfuerzos regionales que
promueven la profesionalización académica de los funcionarios que
laboran en las instituciones de administración de desastres, a fin de
que estos tengan más y mejores herramientas para promover tanto la
prevención y mitigación de riesgos como la preparación y respuesta

ante desastres.
9. Apoyar esfuerzos para la caracterización de escenarios de riesgo.
10. Identificar y promover buenas prácticas de cooperación regional
público-privada en el tema de la reducción de riesgos de desastres.
Al tener en cuenta lo anterior, el reto y las opciones de la región para
enfrentar las causas de los desastres, están encaminados a establecer
una adecuada estrategia para la reducción del riesgo donde se considere
la prevención como una inversión y no como un costo. De acuerdo
al GAR 2011 para abordar los impactos globales de los desastres, se
requiere que exista una responsabilidad primaria en reducción del
riesgo de desastres, la cual este encaminada hacia la planificación
de cada una de las naciones. Donde el progreso dependerá de la
cooperación internacional que aborde el cambio climático y apoye a
su adaptación. En los países latinoamericanos y del Caribe la Gestión
del Riesgo de Desastres y la financiación para su adaptación se debe
usar para fortalecer las capacidades de gobernanza del riesgo de este
modo se potenciarán los impactos de las principales inversiones para
el desarrollo y se contribuirá a alcanzar los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (GAR 2011).
Conclusión
En América Latina el impacto de los eventos naturales adversos que

derivan en desastres ha aumentado significativamente en las últimas décadas.
Tanto su impacto en términos de pérdidas humanas como en el detraimiento
del patrimonio y en las condiciones socio-económicas. Pero este impacto
no se puede tomar como un hecho aislado del proceso o concepción misma
del desarrollo en los países en América Latina, antes por el contrario, el gran
causante de estas pérdidas materiales y humanas ha sido justamente una forma
de desarrollo que no logra cumplir los objetivos básicos de condiciones de vida
insatisfechas de sus individuos y la incapacidad de dirigir en esas políticas una

gestión integral del riesgo de desastres.
Por tanto el problema de cara a los impactos de los desastres en América

Latina está más del lado de la vulnerabilidad social y de la incapacidad de las
comunidades de acceder a un nivel de desarrollo en donde tengan conocimiento
de las amenazas y también de las herramientas adecuadas para enfrentarlas.
Múltiples experiencias han mostrado que esto solo se logra trabajando desde
la base, esto es, desde prácticas de aprendizaje cotidiano y de estrategias de
comunicación que permitan a las poblaciones ser agentes activos de la gestión
del riesgo, puesto que los grandes eventos que derivan en catástrofes se van
construyendo día a día con el conocimiento/desconocimiento del riesgo, el
cual está íntimamente ligado con los hábitos, prácticas o cultura del riesgo de
una comunidad.
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Capítulo 4
EL ROL DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA

INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN (TIC) EN EL
DESARROLLO Y SUS IMPLICACIONES PARA LA
COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL CAMPO DE
LA EDUCACIÓN.
Andrea Evelin Pineda.1*
“El mundo nunca ha sido tan cruzado por actos comunicativos como hoy. Nunca
ha sido la humanidad tan consciente de su propia diversidad, tan divergente en
los modos de vida, pero a la vez tan convergente en los imaginarios globales”
(CEPAL, 2010, p. 270).
Introducción
El presente capítulo pretende plantear, en primer lugar, algunas

consideraciones sobre la dinámica global actual, en la llamada “Sociedad de la
Información” (SI) que opera como un aspecto fundamental para describir los
nuevos procesos de estructuración de relaciones entre sociedades, mercados,
Estados y organizaciones internacionales. En segundo lugar, este marco
permite la reflexión en torno a los discursos donde las Tecnologías de la
1
(*) Lic. en Comunicación Social, orientación en Comunicación Institucional. Universidad Nacional de
Córdoba, Argentina. Especialista en Cooperación Internacional para el Desarrollo (ELACID). Docente de
la Universidad Católica de Córdoba en la Facultad de Educación. Miembro del Programa de investigación
Jóvenes y TIC: estudios sociales de la mediatización y la tecnocultura. Centro de Estudios Avanzados (CEA-
UNC). pinedaevelin@gmail.com
Información y Comunicación (TIC) adquieren un rol protagónico en términos

de habilitar el ingreso o inserción a esta nueva dinámica global, a través de la
ampliación del acceso a la información, adquisición de saberes competentes y
mayor productividad, entre las principales demandas del contexto. De allí la
importancia de problematizar estos vínculos para analizar de qué manera se
reconfigura el concepto de desarrollo. En tercer lugar, se reflexiona en torno
a la Cooperación Internacional ante un “cambio de época” (CEPAL, 2010,
p.267); algunas características son abordadas en los análisis precedentes,
referidos a la Sociedad de la Información y el rol de las TIC para el desarrollo.
En cuarto lugar, se otorga especial interés al análisis contextualizado en nuestra
región de América Latina y El Caribe, a través del estudio concreto de algunos
programas y proyectos de Cooperación Internacional seleccionados a modo
de ejemplos relevantes (pero sin duda no los únicos ni más representativos),
dando cuenta además, de perspectivas regionales de abordaje como lo es el
aporte de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL).
Finalmente, se construyen algunas dimensiones de análisis para profundizar
futuras reflexiones sobre el rol de las TIC en el desarrollo y sus implicancias
para la Cooperación Internacional en el campo de la educación.
4.1. Algunas consideraciones sobre las Dinámica Global actual
La ‘Sociedad de la Información’ (SI) se ha convertido en un entorno

naturalizado para pensarse a sí misma la sociedad actual, “como logotipo
de la llamada globalización” (Matterlart, 2007, p. 177). Se reconocen
amplios y complejos debates teóricos en torno a la ‘Sociedad Internacional’
(SI) conjuntamente a otros términos similares utilizados para describir
el mismo fenómeno que no son objeto del presente artículo pero cuyos
aportes se recomiendan para enriquecer la discusión2. Sólo se dirá que
2
Para un interesante análisis crítico ver Mattelart, A. (2007) Historia de la Sociedad de la Información. Bs.
As. Argentina. Ed. Paidós.
a la SI van unidos un conjunto heterogéneo de concepciones y prácticas

asociadas de manera intrincada a dicho fenómeno. Una de las principales
representaciones se relaciona al ideal de futuro cuyo anhelo imperativo a
seguir se basa en el progreso científico y tecnológico. De allí que el papel
protagónico otorgado a las TIC se considere uno de los componentes
ineludibles de incorporar al desarrollo contemporáneo de las sociedades.
En este sentido ¿de qué manera este complejo contexto interpela a la
Cooperación Internacional?…
Como “política pública global” (Agudelo, T s.f.), la Cooperación

Internacional ha estado fuertemente marcada en estos últimos trece años
por la asunción de históricos desafíos globales, materializados sobre todo
en los “Objetivos de Desarrollo del Milenio’’ (ODM, 2000). A los fines
analíticos, el presente trabajo se enmarca en los desafíos donde la SI se
constituye como condición y fin último (al mismo tiempo), de los esfuerzos
encaminados a la ampliación del acceso a las TIC, más precisamente el
octavo OMD “Fomentar una alianza mundial para el desarrollo”(ONU,
2011), y la meta n° 8D referida a la importancia de que los beneficios de las
TIC sean más accesibles a todas las sociedades a través de la cooperación
entre distintos actores, especialmente con el aporte del sector privado: “En
cooperación con el sector privado, hacer más accesibles los beneficios a las
nuevas tecnologías, especialmente las de informaciones y comunicaciones”
(ONU, 2011). Todo lo cual plantea la necesidad de encaminar los esfuerzos
en pos de formar, renovar y/o consolidar diversas modalidades de alianzas
estratégicas multilaterales en el ámbito de la Cooperación Internacional,
custodiando el derecho fundamental de ampliar los beneficios de acceso a
información, construcción de nuevos conocimientos, canales de expresión
y formación de saberes a todas las sociedades, respetando sus decisiones y
opciones manifestadas en contextos culturales concretos.
Como ya lo señalaba la Declaración del Milenio (2000): “Velar por que

todos puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular
de las tecnologías de la información y de las comunicaciones” (p. 6)3, una de las

dimensiones que se consolida a lo largo de esta última década es la necesidad
de incorporar las TIC como dispositivos predilectos para la generación de
acceso, adquisición de diversas competencias y productividad en la nueva
dinámica que el orden mundial demanda, entre ellos es de especial interés
el ámbito de la educación. Dicho campo se considera uno de los espacios
privilegiados para pensar estratégicamente la incorporación de las TIC, en la
formación de las jóvenes generaciones para un mundo cada vez más exigente
en términos de saberes y conocimientos competentes. De esta manera los
desafíos y preocupaciones en la agenda de educación se contextualizan en
un doble movimiento, a nivel global y local: por una parte las organizaciones
internacionales en sus discursos de agenda y proyectos incorporan esta
dimensión y, por otro lado, los Estados Nacionales se encuentran ante la
necesidad de reestructurar sus sistemas escolares. A lo largo del presente
estudio, se analizarán los movimientos señalados en los discursos propuestos.
4.2. TIC y su vinculación con el desarrollo
En el año 2000, la Asamblea General de Naciones Unidas (NU), presentó

un informe del titulado Consejo Económico y Social (ECOSOC, 2000, 22)
“El desarrollo y la cooperación internacional en el siglo XXI, la función de
la tecnología de la información en el contexto de una economía basada en el
saber”, sustentado en importantes documentos-aportes antecesores como la
Declaración de Florianópolis convocada por el gobierno de Brasil y CEPAL
el mismo año. A trece años de la institución de este discurso en la agenda
internacional, opera como eje motivador del análisis en el presente trabajo.
En primer lugar, la dinámica global actual se define por una “nueva

economía mundial basada en el saber” (ECOSOC, 2000, p.25). Donde el
3
Extraído de http://www.un.org/spanish/milenio/ares552.pdf
conocimiento se transforma en un componente imprescindible del desarrollo

y la productividad. Castells, (1996) lo caracteriza como “modelo de desarrollo
informacional”, sumado a nuevos modos de estructuración de los procesos
sociales, culturales, económicos, políticos, entre otros, que hacen referencia a la
“sociedad en red” (Castells, 1996). Es decir que, a través de estas nuevas formas
de estructurarse, la sociedad “modifica patrones económicos y productivos,
modos de trabajar y organizarse, sistemas de comunicación, dinámicas de
aprendizaje e información, vínculos sociales, formas de gobernar y ejercer
la democracia y el control social” (CEPAL, 2010, p.268). Estos procesos son
influenciados y/o atravesados de manera más o menos directa por la presencia
de las TIC, que operan como dispositivos de acceso, producción y circulación de
informaciones y comunicaciones. De esta manera, se posiciona a las TIC como
componentes fundamentales de desarrollo (ECOSOC, 2000). Por una parte, se
refuerza su aporte al desarrollo económico, como herramientas aceleradoras
del crecimiento e integradoras de las economías locales y nacionales a la
economía mundial y, por otra parte, las vinculan al desarrollo social para
ampliar e igualar oportunidades de acceso y participación, erradicar la pobreza
y contribuir al desarrollo sostenible. En síntesis, se proponen “al servicio del
desarrollo para todos” (ECOSOC, 2000, p.25). Por su parte, la “Declaración de
Florianópolis” (2000) especifica otra dimensión: las TIC y el desarrollo político,
que involucra “la profundización de la ciudadanía la transparencia en la gestión
pública y la conformación de sociedades más abiertas y democráticas” 4.
En segundo lugar, otro aspecto de especial interés señala los riesgos,

disparidades y obstáculos vinculados a las oportunidades que permiten las
TIC en los procesos de desarrollo (ECOSOC, 2000). Por ejemplo, éstas pueden
contribuir también a profundizar problemáticas a las cuales quieren favorecer.
Es decir, las TIC no poseen un poder intrínseco que funciona por sí mismo
como transformador, no son herramientas neutrales, sino que dependen
mucho de quiénes las utilizan, en qué contextos y con qué fines. En relación
4
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/4312/florianopolis.htm
a la Cooperación Internacional, a través de los múltiples actores que, desde

la diversidad de sus prácticas contribuyen a la necesaria dinámica, orientada
al logro de fines estratégicos, es importante la consideración en los proyectos
de la doble dimensión de “oportunidad y riesgo” al pensar la inserción de
las TIC en los procesos de desarrollo. En este sentido, la “Declaración de
Florianópolis” (2000) advierte que la contribución de las TIC a este nuevo
contexto, si sólo es conducido exclusivamente por el mercado, “conlleva el
riesgo de aumentar las brechas sociales al interior de nuestras sociedades,
creando nuevas modalidades de exclusión, de expandir los aspectos negativos
de la globalización y de incrementar la distancia entre los países desarrollados
y en desarrollo” 5.
En esta parte del análisis es pertinente el aporte de los autores Burbules

y Callister (2006), quienes han desarrollado una perspectiva crítica referida
a los discursos que giran en torno a las TIC. Los autores plantean que las
representaciones plasmadas en algunos discursos respecto de los cuales las TIC
son valoradas como herramientas neutrales, forman parte de una visión alentada
desde un enfoque instrumental, (2006, p.20). Como así también los discursos en
los cuales las TIC terminan siendo consideradas como una “panacea” (Burbules y
Callister, 2006, p.24), solucionadora de todo tipo de problemas para el desarrollo.
Estas consideraciones no problematizan las decisiones políticas y estratégicas de
los diferentes actores del escenario nacional e internacional previas y posteriores
a su integración en las dinámicas de las sociedades y mercados, como tampoco
su impacto en los cambios que acompañan a los ámbitos educativos, sociales,
culturales, económicos, políticos, entre otros, todo lo cual demanda trabajar
a favor de una perspectiva más compleja y transdiciplinar. Por lo tanto, en los
análisis de las TIC al servicio del desarrollo en la dinámica actual, una mirada
más problematizadora del fenómeno invita a pensar en las TIC como un entorno
en el cual los riesgos y las promesas están profundamente imbricados, superando
en las evaluaciones aquellos exámenes simplistas de efectos “buenos” o “malos”,
5
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/4312/florianopolis.htm
e incorporando en los análisis una “red de imponderables” (Burbules y Callister,

2006, p. 30). Cabe señalar también que “este campo de desarrollo se autogenera
en el aspecto social, tecnológico y comercial” (Burbules y Callister, 2006, p.
32) de manera constante y cada vez más acelerada. Además, es imprescindible
considerar la apropiación de las TIC por parte de cada cultura, desde la
pertinencia de contenidos producidos y difundidos para promover la diversidad
y reafirmación de las identidades culturales, como ya lo afirmaba hace trece años
la “Declaración de Florianópolis”, 2000.
En tercer lugar, en el Informe de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,

2011 se refuerza el vínculo de las TIC y el desarrollo al posicionarlas como
integradoras de la población a la Sociedad de la Información: “La creciente
demanda de servicios de información y comunicaciones, combinada con los
avances tecnológicos, creciente infraestructura y reducción de precios, están
haciendo que más y más personas pasen a formar parte de la sociedad de la
información” (Informe ODM, 2011, p. 63).
Pero eso no es todo. El acceso a Internet por ejemplo (que nos interesa de
manera especial por su vinculación con el ámbito de la educación a través de
programas y proyectos de Cooperación Internacional que se fomentan), continúa
siendo inaccesible para la mayor parte de la población del planeta, sobre todo
causadas por brechas en las diferentes modalidades de acceso: banda ancha
versus telefonía fija. Además, el informe advierte que dos tercios de la población
mundial aún no tiene acceso a Internet. Las brechas reproducen históricas lógicas
de divisiones entre “países desarrollados, en desarrollo y los menos adelantados”:
La cantidad de usuarios de Internet sigue expandiéndose. Sin embargo, el grado

de penetración de la red en países en vías de desarrollo continúa relativamente
bajo: el 21% a finales de 2010. En las regiones desarrolladas el nivel es del 72%.
En el mundo, 2 de cada 3 personas no utiliza Internet. En los países menos
adelantados el acceso a Internet era de apenas el 3% al finalizar 2010. (Informe
ODM, 2011, p. 63).
En cuarto lugar, el documento “La Hora de la Igualdad: brechas por

cerrar, caminos por abrir” (CEPAL, 2010), sostiene que la reflexión actual
acerca del desarrollo implica enfrentar un escenario global complejo en donde
se manifiestan “tendencias estructurales que suponen un cambio de época”
(CEPAL, 2010, p.267). Estas tendencias son: 1) el cambio climático, 2) el cambio
tecnológico y la sociedad red, 3) la dinámica demográfica y 4) el cambio cultural.
Se vuelve imprescindible tener en cuenta la propensión a la confluencia de todas
las tendencias estructurales, lo cual implica complejizar los análisis para avanzar
hacia niveles más profundos de estudio. Sin embargo, a los fines analíticos se
hace hincapié en la tendencia referida al cambio tecnológico y sociedad en red.
Finalmente, los complejos vínculos que se van instituyendo en torno a las

TIC y desarrollo en un contexto cuya necesidad imperativa es la de integración,
interpela al campo de la educación que “sigue siendo una forma fundamental de
desarrollar la capacidad humana y debería ser el núcleo de cualquier estrategia
nacional, regional e internacional en materia de tecnología de la información”
(ECOSOC, 2000, p. 26). En el presente análisis, se identifican cambios en los
desafíos y cómo éstos influyen en la redefinición del marco de la educación en
el contexto de la SI. Uno de los documentos más importantes y de particular
interés que involucra a nuestra región es “Metas Educativas 2021, la educación
que queremos para la generación de bicentenarios” (CEPAL & OEI, 2010)6. En
este marco discursivo, la educación es un espacio que garantizaría la igualdad
de oportunidades e incorporación de las TIC a los procesos educativos,
“antesala” de la integración efectiva a la SI:
[…] voluntad de enfrentarse, al mismo tiempo, a las demandas exigentes de

la Sociedad de la Información y del Conocimiento: incorporación de las TIC
en la enseñanza y en el aprendizaje, apuesta por la innovación y la creatividad,
desarrollo de la investigación y del progreso científico (OEI, 2010, 9).
6
Dicho programa inicia con la reunión de los ministros de Educación Iberoamericanos en El Salvador
durante el año 2008, y finalmente queda certificado como programa en diciembre de 2010, en la Cumbre de
los Jefes de Estados Iberoamericanos llevada a cabo en Mar del Plata, Argentina.
Dicho documento también señala una dimensión insoslayable para

el cumplimiento de las “Metas Educativas 2021” (CEPAL &OEI, 2010),
que es de especial interés al momento de problematizar la integración a
la SI: las transformaciones sociales. De allí el esfuerzo por colaborar con
los Estados Iberoamericanos en la consecución de proyectos. Se asume la
condición de injusticia como rasgo profundamente arraigado a los contextos
latinoamericanos y al mismo tiempo la mirada está dirigida a los más débiles
y desprotegidos:
Una educación más justa exige mayor equidad social y mayor nivel cultural,
aspiración que si bien se extiende a toda la ciudadanía, pretende orientarse
especialmente hacia aquellos colectivos tantos años olvidados: los grupos
originarios, los afrodescendientes, las mujeres y las personas que viven en zonas
rurales (CEPAL-OEI, 2010, p. 9-10).
En síntesis, se puede inferir que los vínculos entre las TIC y el desarrollo
se construyen en un contexto de cambios estructurales que habilitan pensar
un cambio de época, donde la SI influye decisivamente en la definición de
los tipos de demandas generadas. En este sentido, el rol de las TIC debe
estar comprometido con “la importancia del acceso universal al saber y la
información para la promoción del desarrollo” (ECOSOC, 2000, p. 28), de
todas las sociedades, garantizando su representación a través de la diversidad
de contenidos, modos de expresión y reafirmación de las culturas, como así
también un escenario de alianzas estratégicas multilaterales, en donde diversos
actores se relacionen de manera eficaz (gobiernos, sociedad civil, sector privado
y demás interesados directos). Si se reflexiona en términos de integración, se
debe hacer un esfuerzo por deconstruir ideas tendientes a homogeneizar los
escenarios de incorporación como así también de apropiación. Cada sociedad,
cultura, grupos minoritarios, etc, están conformados por características
particulares que constituyen sus identidades y/o subjetividades propias.
Por su parte, la educación se erige como campo distinguido para asumir

estos nuevos desafíos en un contexto latinoamericano concreto, velando

siempre por garantizar el acceso a la igualdad de oportunidades para todos
y todas, evitando reproducir históricas brechas de desigualdad social. Para
ello, es necesaria la conducción de los procesos de incorporaciones de las
TIC dejando de lado visiones simplistas que las consideran como “panaceas”
(Burbules & Callister, 2006, p.24) solucionadoras de todo tipo de problemas
o como “herramientas neutrales”, asumiendo una perspectiva más crítica que
tenga en cuenta riesgos y oportunidades, como así también el reconocimiento
de los diferentes tipos de integraciones y apropiaciones de las TIC de acuerdo
a los rasgos y demandas culturales, y por último, evaluando el por qué y para
qué de tales procesos de incorporación.
4.3. La Cooperación Internacional ante un cambio de época
A partir del análisis de la dinámica global actual y de los vínculos que

se construyen entre las TIC y el desarrollo en los discursos de la agenda
internacional, se considera de especial interés pensar el papel de la Cooperación
Internacional. Ésta, se convierte en guía estratégica de procesos de interrelación
solidaria y responsable entre los Estados, bloques regionales y demás actores
internacionales, con programas de objetivos concretos que permiten medir la
calidad de sus avances, como así también identificar nuevos desafíos que la
intervención en diferentes campos habilita. Como señala Agudelo Taborda
(s.f.), la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) no se circunscribe
sólo a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), sino que involucra dimensiones
políticas, sociales, culturales, técnicas y jurídicas. Es así como permite el
impulso de proyectos de cooperación amplios, transversales e integrales, como
también alianzas entre los diferentes actores de la comunidad internacional,
en contextos de cambios tecnológicos y estructurados por nuevos modos de
mantener vínculos sociales, gestionar información y comunicación y habitar
las sociedades, entre algunos de los aspectos más destacados.
Tal como afirma el Centro Latinoamericano para las Relaciones con

Europa (CELARE, 2008), la V Cumbre de América Latina y el Caribe – Unión
Europea (ALC y UE, 2010) planteaba los componentes de la asociación
estratégica entre los dos bloques: diálogo político, comercio y cooperación.
La tendencia actual nos habla de una convergencia de los tres componentes
en los acuerdos de asociación. En este sentido, se han definido tres ámbitos de
acción regional para enfrentar los desafíos en el período 2007-2013(CELARE,
2008, p. 154).
1. Cohesión Social: entre los temas prioritarios se encuentran la

reducción de la pobreza, desigualdades y exclusión, lucha contra las
drogas y narcotráfico. Los programas de cooperación involucrados
son: URB-AL, EURO social.
2. Integración regional y cooperación económica: cuyos programas
destacados son AL-INVEST y @LIS.
3. Recursos Humanos y Cooperación UE-ALC a través de ALFA y
ERASMUS MUNDUS.
El presente análisis considera de especial interés al proyecto @LIS (2006)

destinado a profundizar los esfuerzos por disminuir las brechas digitales entre
los países desarrollados y los que se encuentran en desarrollo, insertando de
manera más efectiva a los países de la región a la Sociedad de la Información.
Finalmente, la Cooperación Internacional en su papel de “política pública

global” (Agudelo Taborda, s.f.), no debe abandonar la perspectiva de que la
verdadera SI ha de ser integradora como ya lo señalaba la Cumbre Mundial
sobre la Sociedad de la Información CMSI (2004) (que se analizará en el
apartado siguiente), lo cual implica analizar los riesgos de que las modalidades
de acceso y oportunidad de incorporaciones de las TIC, no sean otra forma de
generar y reforzar históricas brechas sociales, económicas y/o culturales en el
escenario internacional.
4.4. “La (s) Integración (es)” a la Sociedad de la Información como

desafío para América Latina y el Caribe
Como se analizó anteriormente, los documentos de ECOSOC (2000) y la

“Declaración de Florianópolis” (2000) como uno de sus principales antecedentes,
instauraron un discurso que gira en torno a la relevancia que adquieren las
TIC para el desarrollo en la dinámica global, es decir, se constituyen en
El eje central de la construcción de la economía basada en el saber y en la

conformación de la Sociedad del Conocimiento [...] son la base de una nueva
forma de organización y de producción a escala mundial, redefiniendo la manera
en que los países se insertan en el sistema económico mundial (Declaración de
Florianópolis, 2000)
En la declaración también se advierte sobre la responsabilidad que tienen

los gobiernos de los países de hacerse cargo de esta situación, ya que, como se
analizó anteriormente, si se deja librado este proceso a los criterios del mercado,
se corre el riesgo de profundizar aún más las problemáticas históricamente
arraigadas en la región. Por otra parte en Florianópolis se remarcó el nexo
entre el potencial que tienen las TIC para el desarrollo social y político de
los países. Como advierte la CEPAL (2008, p.1) “esta declaración marcó el
comienzo de un proceso que aún continúa y que […] todavía plantea un gran
reto para toda la región”.
Otro de los antecedentes históricos que marcaron los esfuerzos de trabajo

en la región, fue la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información (2004)
en sus dos etapas, Ginebra (2003) y Túnez (2005), en donde se asumió el
desafío de construir una SI integrada, sobre la base de la Carta de las Naciones
Unidas (1945) y la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948),
y dirigiendo el potencial que tienen las TIC hacia la promoción de los ODM
(2000).
Nuevamente en la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información (CMSI)

(2004) se identificó el potencial de las TIC con el impulso al desarrollo: “el rápido
progreso de estas tecnologías brinda oportunidades sin precedentes para alcanzar
niveles más elevados de desarrollo” (Declaración de Principios, CMSI, 2004, p. 2),
en tanto que la educación se reafirmó como espacio igualador de oportunidades
y desarrolladora de capacidades en las jóvenes generaciones, protagonistas por
excelencia de la SI. Sin embargo, también se advirtió sobre la necesidad de que
esta Sociedad de la Información fuese integradora. De allí los esfuerzos por crear
nuevas formas de solidaridad, asociación y cooperación a nivel de los países e
instituciones locales, nacionales e internacionales. Se requiere un nuevo esquema
de trabajo más abierto, solidario y eficaz para enfrentar los desafíos. Los actores
del escenario internacional tienen responsabilidades que asumir para una toma
de decisiones eficiente: “A fin de construir una Sociedad de la Información global
integradora, buscaremos e instrumentaremos de manera eficaz los enfoques y
mecanismos internacionales concretos, lo que abarca la asistencia financiera y
técnica”. (Declaración de Principios, CMSI, 2004, p. 9). En este marco se puede
ubicar la propuesta del programa de Cooperación Internacional entre la UE &
ALC de la “Alianza para la Sociedad de la Información”, @LIS): en sus dos etapas
(2002 y 2009), de especial interés en este trabajo.
4.4.1. Plan de Acción eLAC (2008-2015) como estrategia regional
El marco de la CMSI (2004) con su correspondiente “Declaración de

Principios y el Plan de Acción” (CMSI, 2004) implicó en la región de América
Latina y El Caribe la redefinición de perspectivas y estrategias para afrontar los
nuevos desafíos y consolidar los esfuerzos que se veían ejecutando
[…] varios años de diálogo sobre la relación entre las TIC, el crecimiento y la
equidad culminaron en el Plan de Acción de la Sociedad de la Información en
América Latina y el Caribe, conocido como eLAC 2007, que fue acompañado de
la declaración llamada Compromiso de Río de Janeiro (CEPAL, 2008, p. 1)
El plan de Acción Regional eLAC tiene tres etapas, la primera en el

año 2007, la segunda en el año 2010 y la tercera para el año 2015. El objetivo
principal del plan es la incorporación efectiva y de calidad de las TIC en diversos
ámbitos de la economía y la sociedad para beneficio de los ciudadanos de los
países de la región, es decir que, “representa el compromiso de los gobiernos
de los países latinoamericanos de avanzar hacia sociedades de la información”
(Sunkel, Trucco & Möller, 2011, p.8). En términos de estrategia regional, se
reconoce en su rol de intermediaria.
Entre las metas ambiciosas de la comunidad global, acordadas en el marco de los

Objetivos del Milenio y la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información,
y las necesidades de los países de la región, conforme a la situación existente en
cada uno de ellos7.
Cabe señalar que, en el período comprendido entre las dos primeras

etapas del Plan de Acción Regional, se llevó a cabo la II Conferencia Ministerial
sobre la Sociedad de la Información de América Latina y El Caribe, en San
Salvador, durante febrero del año 2008. Esto significó otro hito relevante para
la región, en el sentido de reafirmar los compromisos asumidos y reconocer
los progresos de eLAC 2007, entre los que se encuentran la importancia en
términos estratégicos de iniciativas como el programa la “Alianza para la
Sociedad de la Información”, (@LIS,) además de que se reivindica la necesidad
de fortalecerlo y darle continuidad. Por otra parte, la conferencia aprueba el
siguiente Plan de Acción Regional (2010). Éste tuvo como la primera prioridad
la educación y
[…] apuntala un esfuerzo conjunto de estrategias que promueven el uso de las TIC
para el desarrollo, para lograr crecimiento con equidad. Esto refleja un cambio
importante de orientación, dado que el plan se aleja de la tendencia de América
7
Extraído de sitio web oficial http://www.cepal.org/socinfo/
Latina y el Caribe de seguir la lógica más bien industrial de desarrollo de las TIC, a
favor de un desarrollo humano y más integral, o el desarrollo con las TIC8.
Finalmente en el proceso de gestación de eLAC 2015 se realizó una

consulta pública vía Internet a diferentes expertos de ámbitos académicos,
sociedad civil, sector público y privado. Los resultados de las consultas,
sumados a los aportes de los gobiernos, el monitoreo y evaluación en torno a
las metas de eLAC 2010 y lo que se acordó en la reunión preparatoria realizada
en Uruguay, se convirtieron en los insumos principales de eLAC 20159. Entre
los aspectos trabajados como bloque regional se señala la necesidad de que:
[…] la región dé un salto hacia la universalización del acceso a banda ancha,

avanzando hacia un gobierno electrónico transaccional y participativo;
además, se busca que las TIC sirvan como una herramienta para políticas
públicas inclusivas y de calidad en educación y salud, como también promover
la innovación digital y la incorporación de las TIC en las pequeñas empresas10.
Gráfico 4.1. Plan de Acción Regional eLAC
Fuente: CEPAL (2010)
8
Extraído sitio web oficial CEPAL -@LIS: http://www.cepal.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/socinfo/noticias/
paginas/6/32526/P32526.xml&xsl=/socinfo/tpl/p18f-st.xsl&base=/socinfo/tpl/top-bottom.xsl
9
Aprobado en Lima, Perú, en el año 2010 con motivo de la Tercera Conferencia Ministerial sobre la Sociedad
de la Información de América Latina y el Caribe.
10
Extraído de sitio web: http://www.cepal.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/elac/noticias/paginas/2/44102/
P44102.xml&xsl=/elac/tpl/p18f.xsl&base=/elac/tpl/top-bottom.xsl
4.4.2. Perspectiva regional de CEPAL y su aporte en el marco de @LIS
Como ya se adelantó en los análisis precedentes, el programa de

Cooperación Internacional entre la UE y ALC conocido como “alianza para la
sociedad y la información” (@LIS) se desarrolla en dos etapas (2002-2009)11. @
LIS1, fue lanzado formalmente en el año 2002 en Sevilla, España. Tal como lo
señala la propia Unión Europea
Con un presupuesto total de 77,5 millones de €, @LIS pretende extender los

beneficios de la Sociedad de la Información a todos los ciudadanos de Latinoamérica
y reducir la brecha digital a través del apoyo al diálogo y la cooperación entre todos
los usuarios de la Sociedad de la Información en ambas regiones (UE, 2007, 5)
El programa es muy amplio y abarca diferentes ámbitos de intervención,

considerados como componentes salud, gobernanza, inclusión y educación.
Además, cuenta con acciones horizontales como la Red de Reguladores
latinoamericanos (Regulatel), European Telecommunication Standard Institute,
(ETSI) , América Latina interconectada con Europa ,(ALICE) @LIS ISN - Red
Transnacional de Actores y CEPAL, a través del proyecto Diálogo político y
reglamentario.
@LIS2 continúa con el desafío de la promoción de la cohesión e

integración social mediante las reducciones de las brechas digitales. Además
mantiene la estructura de componentes y acciones horizontales. Los objetivos
específicos de @LIS2 son:
1. Continuar promoviendo, y al mismo tiempo mejorando y

extendiendo, el diálogo y las aplicaciones en la Sociedad de la
Información en América Latina.
11
Los países integrantes del proyecto son 19: Argentina, Brasil, Estado Plurinacional de Bolivia, Chile,
Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá,
Paraguay, Perú, República Dominicana, República Bolivariana de Venezuela y Uruguay
2. Promover y apoyar la investigación intra latinoamericana y con

Europa a través de la interconexión entre las redes de investigación y
las comunidades en las dos regiones,
3. Apoyar la armonización del proceso regulatorio de
Telecomunicaciones, favoreciendo así la innovación y la
competitividad, reduciendo la división digital e integrando a
América Latina en la sociedad global de la información”12.
A cada uno de los objetivos del programa le corresponde su línea de

acción y proyecto. A los fines analíticos, se considera de especial interés el
objetivo coordinado por la CEPAL, sobre el diálogo político y regulatorio.
Desde la heterogeneidad estructural que nos caracteriza como región, la

CEPAL(2010) se posiciona como un actor que ejerce una decisiva influencia
en proyectos de Cooperación Internacional vinculados a los países que
integran el bloque regional, constituyendo su labor una práctica que impide
la extrapolación descontextualizada de propuestas sin tener en cuenta las
situaciones propias de cada país.
Las TIC en el ámbito educativo plantean un problema de gran envergadura:

la llamada brecha digital en América Latina y El Caribe, que “debe ser
comprendida en sus distintas dimensiones, que ocurren de manera simultánea”
(Sunkel, Trucco & Möller, 2011, p.47). En varios países de la región, las políticas
públicas se han dirigido sólo a garantizar el acceso mediante la dotación de
infraestructura. Sin embargo la pregunta que surge después de varios años de
trabajo e investigación es sobre el avance hacia políticas públicas de calidad
educativa: desarrollar las competencias docentes necesarias, innovaciones en
las prácticas pedagógicas y de gestión escolar mediadas por TIC. Sin embargo,
como advierte la CEPAL (2008) es necesario “desarrollar y aplicar indicadores
no sólo de introducción y uso de esas tecnologías, sino también de impacto”
12
Extraído de sitio oficial http://www.alis2.eu/diagpolitico.html
(CEPAL, 2008, p. 39). Finalmente a estos nuevos desafíos en materia de calidad

y eficiencia educativa hay que agregar las políticas públicas de acceso que aún
constituyen un compromiso de garantizar por parte de varios países de la región.
Por otra parte, dos aspectos se señalan de especial interés como aporte de
la CEPAL para pensar los proyectos de cooperación en la reducción de brechas
digitales e inclusión educativa. Por un lado, la necesidad de trabajar por una
mayor igualdad en derechos “que provee el marco normativo y sirve de base
a pactos sociales que se reflejan en más oportunidades para quienes menos
tienen” (CEPAL, 2010, p. 11). Por otro lado, la educación se piensa como
eslabón fundamental para el ámbito de la igualdad:
Una menor segmentación del aprendizaje y los logros por niveles socioeconómicos,
género, territorio y etnia permite reducir las brechas de la desigualdad de una
generación a la siguiente. Así mismo, dispone a las nuevas generaciones para
insertarse productivamente en el mercado laboral y con mejores opciones de
movilidad social y ocupacional a lo largo del ciclo de vida. (CEPAL, 2010, p. 223).
Las brechas digitales de acceso en las escuelas se han ido superando con
el trabajo de la Cooperación Internacional mediante proyectos de cooperación
como @LIS y compromisos asumidos por los Estados Nacionales. Sin embargo,
es necesario avanzar hacia la superación de brechas de calidad educativa. Tal
como lo señalan los autores Sunkel, Trucco y Möller (2011, 8).
Hasta ahora las políticas TIC en educación, en la mayoría de los países de la

región, han tenido como énfasis central dotar a las escuelas de infraestructura
tecnológica adecuada. Este énfasis en lo tecnológico ha tenido un significativo
impacto social en términos de reducción de las diferencias de acceso a la
infraestructura TIC (especialmente computadores e Internet), la denominada
brecha digital, a nivel de alumnos y profesores. Actualmente, sin embargo se
ha hecho necesario ir más allá de las políticas de acceso para avanzar hacia la
efectiva incorporación de las TIC en las instituciones escolares.
En este sentido, de acuerdo a la trayectoria de investigación en el campo

generada por la CEPAL (2010), los próximos desafíos que se consideran en
relación a las TIC, desarrollo y educación en la región se definen a partir
de: “garantizar la educación de calidad, mejorar la eficiencia de los sistemas
educativos y garantizar la equidad del sistema en distintas dimensiones”
(Sunkel & Trucco, 2010, p. 5).
En este esquema de trabajo puesto en práctica, y teniendo en cuenta la

instalación en el discurso político de temas vinculados a las TIC y el desarrollo,
CEPAL en su rol de asesor y monitoreador de procesos planteó algunos
interrogantes:
¿Qué medidas de política se podrían adoptar para impulsar la transición hacia la

Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe?, ¿Se puede observar
efectos positivos en la relación entre las TIC y el desarrollo después de casi una
década de trabajo? (CEPAL, 2008, p. 2)
Estas preguntas orientan el análisis hacia el reconocimiento de los

avances en la construcción de sociedades de la información, sin perder de vista
además la pregunta por el sentido que dicha expresión habilita y/o limita en el
campo de la reflexión y acción política, educativa y social. Al mismo tiempo,
la CEPAL considera los nuevos desafíos y compromisos en la atención de
problemáticas arraigadas históricamente en los países de la región. Además,
desde su perspectiva regional, CEPAL advierte sobre la necesidad de definición
en materia de política pública. En el marco de dichas políticas se deben
incorporar, aquellas que son tecnológicas, con el consiguiente fortalecimiento
de “capacidades tecnológicas endógenas” (La Hora de la Igualdad, CEPAL,
2010, 123).
Por último la CEPAL (2010) ratifica la importancia de considerar el

desarrollo en nuestras sociedades del conocimiento, no sólo circunscrito a la
innovación tecnológica sino vinculado a mayor democracia, productividad e
igualdad como procesos que deben acompañar necesariamente al desarrollo

de las sociedades de la información para que sean integrales:
Según la manera en que las sociedades y los Estados se inserten en este paradigma,
y según cómo lo difundan, el desarrollo puede adquirir ritmos y direcciones
diversos. La tecnología no es intrínsecamente buena, sino que existen usos
más o menos virtuosos de ella, con mayores o menores sinergias, más o menos
democráticos, más o menos igualitarios, más o menos productivos, más o menos
exitosos. (La Hora de la Igualdad, CEPAL, 2010, p. 268).
4.4.3. Políticas TIC en la región
En base a la perspectiva de CEPAL y su intervención como uno de los

actores principales para llevar a cabo la implementación del programa @LIS,
se estima necesario el análisis de niveles más concretos de implementación
de políticas TIC en los países de la región, teniendo como referencia el campo
de la educación. Para ello, la reflexión se orienta en primer lugar hacia los
sistemas educativos de países de América Latina y El Caribe, como contexto
que puede favorecer y/o desalentar las condiciones en las cuales se reflexiona
sobre el rol de las TIC en el desarrollo. En una investigación que tiene como
marco el proyecto @LIS2, Hinostroza y Labbé (2011) señalan:
El diseño e implementación de políticas públicas de informática educativa en

países en desarrollo, se transforman en una herramienta primordial para la
creación de condiciones de acceso y uso de las TIC que pueden concluir en
impactos o consecuencias concretas y percibidas para el sistema escolar (p 51).
El rasgo estructural de heterogeneidad que caracteriza a nuestra región

persiste en los análisis de diseños e implementaciones de políticas TIC.
Teniendo en cuenta la medición propuesta por la CEPAL (2011), el índice
promedio de diseño de políticas TIC es de 0,58, mientras que el índice de
implementación de políticas TIC es de un promedio de 0,4213 (Hinostroza

y Labbé, 2011, 51). En el siguiente gráfico elaborado por CEPAL (2011) se
representa la situación por países y se realiza un análisis descriptivo del mismo,
a los fines analíticos de contextualizar los escenarios desde y en los cuales la
Cooperación Internacional interviene.
Gráfico 4.2. América Latina y el Caribe (15 países): relación entre el diseño
e implementación de la política de TIC en educación
Fuente: Serie Políticas Sociales, N° 171. Políticas y Prácticas de informática educativa

en América Latina y El Caribe (Hinostroza, J. E., Labbé C. 2011).
13
Los autores advierten en el estudio sobre la necesidad de tomar con cautela los siguientes datos teniendo
en cuenta la disponibilidad significativamente diferente de información de un país a otro. El estudio se
realización en base a una encuesta enviada a principios de octubre de 2010 a los 19 países que integran el
proyecto @LIS2. Sin embargo, en la práctica, contestaron 17 de ellos: Argentina, Estado Plurinacional de
Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.
Tomando como referencia los cuadrantes del gráfico expuesto, se

proponen 4 agrupaciones de países con características específicas: el primer
grupo conformado por Cuba, Panamá, México y Uruguay, con mayores índices
de definición e implementación de políticas TIC. El segundo grupo es el que
contiene el mayor número de países y se compone por Chile, Nicaragua, Costa
Rica, Argentina, Perú, República Dominicana y El Salvador. Se caracteriza por
mayores niveles de definición en relación a los niveles de implementación de
políticas TIC.
Por su parte, el tercer grupo lo integran Ecuador, Colombia, el Estado

Plurinacional de Bolivia y Paraguay y presentan niveles menores tanto de
definición como de implementación de políticas TIC. En el cuarto grupo no se
ubica ningún país, pero si se interpreta el dato puede decirse que ninguno de los
países que respondieron la encuesta propuesta por CEPAL (2011), consideraron
en sus políticas alcanzar altos niveles de implementación con bajos niveles de
definición de políticas. Al respecto, Hinostroza y Labbé (2011, p.52) señalan:
Si bien el motivo más probable para esta situación sea la falta de recursos para
invertir en la implementación de las políticas, es posible asumir que en algunos
casos dicha escasez se conjuga con la dificultad propia de implementar estas
iniciativas; esto es, la falta de capacidades institucionales para hacer efectivos
estos diseños.
A partir del análisis, se puede inferir que, en varios de los países de la

región se deben consolidar mayores esfuerzos para avanzar hacia el aumento
de niveles de implementación de políticas TIC, sin embargo se reconocen los
esfuerzos ya ejecutados en torno a la definición de dichas políticas.
Por último, en el marco del proyecto @LIS2, en el estudio de CEPAL (2011)

los autores Hinostroza & Labbé (2011) señalan la necesidad de aumentar las
iniciativas de monitoreo y evaluación de las políticas TIC en la región para
poder contar con más información en futuras investigaciones. Además, se
remarca la relevancia del diseño de un “índice de desarrollo digital” (CEPAL,

2011), definiendo y consensuando indicadores pertinentes a las dimensiones
que interesan estudiar y comparar entre los distintos países.
Otro aspecto que se estima pertinente exponer como aporte a la

Cooperación Internacional son los esfuerzos encarados en la región en torno
al acceso a Internet de banda ancha. El tópico se ha convertido en un fuerte
impulso de trabajo para países de América Latina y El Caribe, en orden a lo
que ya planteaba el documento “establecer medidas para reducir los costos de
conexión hasta hacerlos asequibles” (ECOSOC, 2000, p. 27). Una de las acciones
concretas ha sido la creación del Observatorio Regional de Banda Ancha
(ORBA), promovida por CEPAL y la Subsecretaria de Telecomunicaciones de
Chile (SUBTEL), en el marco del proyecto @LIS. El objetivo estuvo orientado
a “promover la agregación de demanda de banda ancha de los países de la
región para lograr mejores precios en el tráfico de Internet cursado mediante
enlaces internacionales”14. El 2011 fue el escenario para la cuarta reunión a
la cual asistieron responsables de las políticas nacionales de banda ancha de
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Paraguay, Perú y
Uruguay. Entre los aspectos destacados del acuerdo se mencionan:
Establecer puntos de intercambio de tráfico nacionales e interconectarlos

regionalmente, propiciar una regulación para que los proyectos de
infraestructura incluyan redes de fibra óptica, desarrollar y coordinar
estrategias de agregación de demanda de la banda ancha en la región y
promover condiciones para la generación de contenidos regionales y su
alojamiento local15.
14
Extraído de sitio web: http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/socinfo/noticias/paginas/3/45323/
P45323.xml&xsl=/socinfo/tpl/p18f.xsl&base=/socinfo/tpl/top-bottom-orba.xsl).
15
Extraído de sitio web oficial: http://www.eclac.cl/socinfo/noticias/paginas/3/45323/Acuerdos_4a_
Reuni%C3%B3n.pdf)
Por último, dentro del contexto latinoamericano caracterizado por la

heterogeneidad estructural, tanto los esfuerzos encaminados por los Estados
Nacionales para definir políticas públicas tecnológicas con su correspondiente
implementación en los Sistemas Educativos, como así también los compromisos
asumidos por países de la región de ampliar oportunidades de acceso a las TIC,
constituyen entornos favorables en los cuales la Cooperación Internacional
se afianza “como medio con el que se procura un fin que en este caso es el
desarrollo humano” (Agudelo Taborda, 2011, p. 17)
4.5. Rol de las TIC en el Desarrollo: propuesta de algunas dimensiones

de análisis en el marco de la Cooperación Internacional
A partir de una mirada retrospectiva, el recorrido analítico del presente

estudio comenzó con la descripción de algunas características en torno a la
dinámica global actual, planteando posteriormente el análisis de los vínculos
entre las TIC y el desarrollo, y avanzó hacia el papel de la Cooperación
Internacional ante un “cambio de época” (CEPAL, 2010). Consecutivamente,
el estudio se dirigió hacia niveles más concretos de investigación, desde la
integración de América Latina y El Caribe a la Sociedad de la Información como
desafío, donde el Plan de Acción Regional eLAC cobra un rol protagónico, así
como la CEPAL en su posicionamiento como interventora en el marco de
la Cooperación Internacional, materializada a través del programa @LIS, que
vincula a la región con la Unión Europea y pretende apoyar la integración a
la SI.
El énfasis del análisis estuvo marcado por el abordaje de los vínculos

entre las TIC y el desarrollo en la actual dinámica global, que tiene la SI como
una de sus principales aspectos destacados (y aún como desafío pendiente
en muchas partes del mundo), en donde se plantea la necesidad de integrar a
diversas sociedades a las nuevas demandas que el cambio de época requiere. Las
distintas tendencias estructurales de cambio influyen en la complejización de la
reflexión sobre el desarrollo, ampliando sus posibilidades y dimensiones en un

mundo basado en la economía del saber y “la sociedad red” (Castells, 1996). Así
mismo, se reconoce en el presente estudio la necesidad de reflexión en torno a:
las construcciones conceptuales, decisiones políticas y las implicancias de los
cambios sociales, educativos, culturales, económicos, etc., como dimensiones
de análisis cuando se habla de integrarse a la Sociedad de la Información, en
los espacios donde se gestan los discursos y agendas internacionales, a modo
de poder evidenciar los posicionamientos de los actores desde los cuales se
construyen y proponen líneas de acción.
Uno de los desafíos necesarios de asumir con compromiso es el de velar

por el derecho de acceso universal de todas las personas a la información, y a la
participación activa en la construcción y circulación de nuevos conocimientos
de todas las sociedades, considerando la educación como uno de los ámbitos
en los cuales implementar políticas de ampliación e igualdad de oportunidades
donde las integraciones de las TIC pueden considerarse una de las modalidades
(entre otras posibles) para lograr los objetivos planteados.
Finalmente, teniendo como marco la Cooperación Internacional se

construyen algunas dimensiones de análisis para abordar el rol de las TIC en
el desarrollo:
1. Se plantea la necesidad de la operación de deconstrucción de

algunas concepciones sobre las TIC en los discursos de la agenda
internacional para poder analizarlas en su aporte efectivo al
desarrollo, teniendo en cuenta la explicitación de las decisiones
políticas de su incorporación, quiénes son los actores involucrados,
cómo se proponen las integraciones, en qué contextos y con qué fines.
Además de poner en práctica modalidades de monitoreo y evaluación
en los diferentes niveles de implementación.
Una mirada crítica de los procesos de incorporación de las TIC y su
vínculo con el desarrollo debe tener en cuenta qué tipo de discursos
se legitiman sobre las mismas. En este caso es interesante la propuesta

de los autores Burbules & Callister (2006) que construyen una mirada
“pos tecnocrática” como visión superadora de debates dicotómicos y
anacrónicos, proponiendo dimensiones imbricadas de oportunidades
y riesgos. De esa manera se limitan las pretensiones que posicionan
las TIC como “panaceas” o “herramientas neutrales”. (Burbules &
Callister, 2006, 24).
La presencia de estos imaginarios (Cabrera, 2006) acerca de las
TIC y su rol en el desarrollo y de la SI como marco en los discursos
que se construyen alrededor de los mismos, plantean la pregunta
¿qué discusiones, desafíos y/o preocupaciones habilitan? Es necesario
abandonar la perspectiva de la panacea y comenzar a deconstruir
ciertos conceptos para analizarlos en profundidad y descubrir cómo
operan dichos discursos en las decisiones, gestiones y consecución de
programas y proyectos de Cooperación Internacional, que tienen como
objetivo la incorporación de las TIC en ámbitos como la educación.
2. Se asume la característica de multidimensionalidad del desarrollo.
Ello implica apuntar en los análisis de la incorporación de las TIC,
el imperativo de especificar qué tipo de aportes, en qué contextos
culturales, qué contenidos, modos de producción, reconocimiento
y circulación de información y saberes, y para cuáles poblaciones,
grupos y/o sociedades. Es decir, la necesidad de situar los procesos
de desarrollo a través de los cuales se construyen nuevos modos de
apropiación e intervención desde comunidades concretas a través de
las TIC, además de considerar otras dimensiones inalienables que
hacen del desarrollo un derecho16. El documento de las Naciones
Unidas (ECOSOC 2000, p. 26) plantea algunas dimensiones para
encarar procesos de restructuración de las sociedades y que se
estiman pertinentes destacarlas en este apartado:
16
Para ampliar información consultar la Declaración sobre el derecho al Desarrollo (1986), disponible en
sitio web: http://www2.ohchr.org/spanish/law/desarrollo.htm
a) interconexión estratégica como contexto generador de vínculos

sólidos y comprometidos, innovadores y que involucren
inversiones de diversos actores;
b) capacidad humana e institucional para garantizar el acceso
e igualdad de oportunidades y aprovechar los beneficios de
incorporación de las TIC. En este sentido, la educación se
reivindica como espacio privilegiado para el desarrollo de
capacidades humanas; y
c) garantizar la diversidad de contenidos y acceso, que propiciarán
un “ciberespacio cultural y lingüísticamente diverso y
fomentarán la utilización amplia y sostenida de Internet”.
3. Los programas de Cooperación Internacional destinados a las
inserciones eficaces de América Latina y El Caribe en la Sociedad
de la Información como @LIS, son muestra de la corresponsabilidad
entre los países para el desarrollo de todos los pueblos y naciones
pero también vislumbran las desigualdades que aún quedan por
saldar: múltiples y simultáneas brechas aquejan a nuestra región. Sin
duda que no se cerrarán sólo mediante la Cooperación Internacional
por más eficaz que ésta se considere. En base al foco de análisis del
presente estudio (pero teniendo en cuenta que no es el único ni
prioritario) se necesita del desarrollo de capacidades tecnológicas
endógenas de los países, como propone la CEPAL (2010). Una
de ellas es la creación de políticas públicas eficaces para cerrar las
brechas digitales de acceso en la educación y avanzar hacia el cierre
de las brechas de la calidad educativa; tema que demanda un lugar
preponderante en las próximas agendas y diálogos internacionales
de nuestra región, desde sus implicancias conceptuales, políticas,
sociales, culturales y económicas. Por su parte, la conectividad de
las escuelas, lejos de ser la vía exclusiva para solucionar problemas
multidimensionales, se considera como un aspecto necesario y parte
de un proceso que debe ser más amplio, integrado y progresivo, es
decir, los esfuerzos de las políticas públicas no deben cesar allí, sino
avanzar hacia niveles más complejos de diseño e implementación.

Como se viene planteando, el rol de las TIC no es neutral en los
procesos educativos. Constituye una apuesta que atañe sobre todo a la
decisión política de los Estados y pueden convertirse en dispositivos
útiles a las que tengan acceso muchos niños, niñas y jóvenes que
de otra manera no podrían manejarlas. En este sentido, es posible
“valorar y aprovechar el potencial de las TIC para contribuir a que los
sectores menos favorecidos puedan concluir la educación secundaria,
lo que constituye un umbral educativo mínimo para asegurar el
futuro de las personas fuera de la pobreza” (Sunkel & Trucco, 2010,
p.25).
4. Por último, es necesario que la Cooperación Internacional tenga en
cuenta las múltiples brechas abiertas heredadas de siglos pasados y
las nuevas que la llamada Sociedad de la Información puede ayudar
a erradicar… o profundizar aún más. Depende de la voluntad de los
Estados Nacionales, las políticas públicas de intervención, el rol de la
comunidad internacional y el compromiso social de los ciudadanos
para inclinar la balanza en una u otra dirección.
Bibliografía
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Capítulo 5
INCLUSIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN LAS

ESTRATEGIAS DE DESARROLLO: UN ANÁLISIS
PARA COLOMBIA (2010-2014)
Ibelis C. Blanco Rangel
Iris Cantillo
Katheryn Sánchez Baquero* 1
¨ Hoy en día, el desarrollo es una preocupación mundial que trasciende las ideologías y
los intereses inmediatos. Es ahora un reto tanto moral como político... Que demuestra
que la estabilidad y la prosperidad son indivisibles”.
Koffi Annan, citado por Itammun, (2007)
Introducción
Para describir la inclusión del sector privado en las estrategias de desarrollo

en Colombia, es necesario hacer referencia sobre cual enfoque de desarrollo se
abordará, por lo que se realizará un breve recorrido por las diferentes teorías
que se han tejido en torno al desarrollo. Seguidamente se revisará la propuesta
del Desarrollo Económico Inclusivo (DEI) del Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) para ese país y el Plan Nacional de Desarrollo
1
Ibelis C Blanco Rangel es socióloga y candidata a Magister en Cooperación Internacional para el
Desarrollo; Iris Cantillo es licenciada en comercio exterior; Katheryn Sánchez es licenciada en relaciones
Internacionales y ciencias políticas, ambas son especialistas en Cooperación Internacional. Participan en la
línea de investigación Empresa privada y financiación del desarrollo.
(PND) para el período 2010-2014 específicamente en materia de desarrollo

regional y la Estrategia Nacional de Cooperación 2011-2014 (ENCI) ambos
elaborados por el gobierno central.
Contexto de Desarrollo
La producción intelectual sobre el tema de Desarrollo es amplia y diversa,

desde los años setenta Sunkel (1970) planteaba que “…ya no parece posible
siquiera mantener al día con la literatura correspondiente” (15). Hoy en pleno
siglo XXI la cantidad de información sobre el tema ha crecido de manera
exponencial, por lo cual se describirán algunos enfoques sobre desarrollo,
haciendo énfasis en el Desarrollo Humano y la sostenibilidad que es el enfoque
que más corresponde a la Cooperación Internacional para el Desarrollo.
La concepción del Desarrollo desde las Ciencias Sociales ha recorrido

varios paradigmas y transformaciones, siendo vista desde:
1. La Economía
2. La Teoría de la Modernización.
3. La Teoría de la Dependencia
4. La Teoría del Desarrollo Humano y la Sostenibilidad
5. El Desarrollo como Libertad
Desde sus antecedentes, al finalizar la segunda guerra mundial y el inicio

del proceso de descolonización2 de algunos países de África y Medio Oriente, el
desarrollo fue concebido desde la perspectiva económica como aquel elemento
que apuntaba al progreso económico gracias a la acumulación de capital y la
2
Se entiende como el proceso en el que los países colonizados ganan su independencia. A partir del
proceso de descolonización y desde la perspectiva económica se comienza a catalogar a los países como
“desarrollados” en contraste con los países mal llamados “subdesarrollados”, debido a que son comparados
desde la distribución del ingreso o por el proceso de industrialización de unos países respecto a otros.
distribución de la riqueza, este propósito se encuentra reflejado en la carta

de Naciones Unidas de 1945: “nosotros los pueblos de las Naciones Unidas
resueltos… a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un
concepto más amplio de la libertad” (ONU, 1945: 1).
Si bien el contexto hace referencia directa a Europa, la palabra progreso

social, citada en la carta está relacionada con el bienestar económico del cual
se derivará el bienestar social. En ese sentido, los estados no debían intervenir
en los procesos económicos, algunos teóricos que argumentaron este enfoque
fueron: Adam Smith, David Ricardo y Walt Whitman Rostow, este último
describió varias etapas: sociedad tradicional, transición, despegue económico,
camino de la madurez y consumo a gran escala, cada una de éstas indica
los procesos de industrialización para lo cual se requiere de una inversión
económica del país y por consiguiente está enmarcado en la corriente
neoliberal.
A medida que estos paradigmas económicos no resolvían los temas de

desarrollo, otras disciplinas de las ciencias sociales (como la sociología o la
antropología) comenzaron a formular otros supuestos, que llevaron a la
perspectiva del desarrollo desde la teoría de la modernización, que plantea
que los cambios tecnológicos y económicos no son suficientes para alcanzar
el progreso, para ello se necesita que ocurran transformaciones culturales, ésta
es la condición necesaria para que las sociedades no industrializadas puedan
entrar en la dinámica del desarrollo. Entre sus exponentes se encuentran: Gino
Germani.
En respuesta a esta corriente, en América Latina, la perspectiva económica,

le dio respuesta con la teoría de la dependencia, en ella encontramos el aporte
de Raúl Prebisch, economista Argentino que marcó la pauta en el pensamiento
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de los
años cincuenta. Como bien señala Rodríguez Albor (2011) “Prebisch realiza
una explicación analítica de tipo histórico estructural de las condiciones que
llevaban a la disparidad económica y de bienestar entre una región y otra,

basada en una oposición evidente entre periferia y centro” (127). Siendo el
centro los países industrializados y la periferia los países de América Latina.
La visión que presenta Prebisch fue objeto de discusión de otros autores

latinoamericanos como Cardoso y Faletto quienes destacan la importancia de
las estructuras de poder en los procesos sociales y de crecimiento económico.
Los paradigmas antes mencionados (económico, de modernización, de

dependencia) tienen un elemento en común, la explicación sobre el desarrollo
está enfocada sobre los medios (el cómo), mientras que los que se describirán
a continuación orientan su atención sobre los fines (para quien).
La teoría sobre desarrollo sostenible cobra fuerza con el Informe Bruntland

(1987), que si bien plantea el tema de las necesidades humanas, agrega otras
variables: el medio ambiente, y la participación ciudadana.
En cuanto al medio ambiente, subraya la importancia de la preservación

de éste, que se ve amenazada por la forma de producción del sistema
capitalista, por lo cual el llamado en el informe Bruntland (1987) es: “satisfacer
las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las necesidades
de las generaciones futuras”. En cuanto a la participación, éste es un aspecto
fundamental ya que incluye a la sociedad civil como co-responsable para
garantizar dicho desarrollo.
En tanto, la teoría del desarrollo humano data de los años noventa, cuyo
discurso se basó en que el ser humano no puede ser un medio sino el fin último
del desarrollo. Autores como Manfred Max Neff sostienen que el desarrollo
debería ser a escala humana, atendiendo las necesidades de éstos.
Otros autores, como el economista hindú Amartya Sen (plantea el

desarrollo humano en cuanto a la capacidad de elegir entre un determinado
número de opciones, en otras palabras, expresa el desarrollo humano como

libertad. En palabras de Sen (2000) el desarrollo se concibe como: “...un proceso
de expansión de las libertades reales de las que disfrutan los individuos.” (19).
Las libertades no son iguales para todos los seres humanos, varían según sus
tradiciones e intereses, por lo cual pueden variar en el tiempo.
Es precisamente el enfoque de desarrollo que presenta Amartya Sen

(2000) es el que toma el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) para formular el Índice de Desarrollo Humano (IDH) que toma en
cuenta tres grandes grupos de variables (PNUD, 2011a, 185):
 Vida larga y saludable (que se traducen en esperanza de vida al nacer).

 Educación (que se compone en años promedio de escolaridad y años
esperados de escolarización).
 Nivel de vida digno (calculado por el Producto Interno Bruto por
país)
Lo anterior, cobra importancia, porque a partir del Índice de Desarrollo

Humano (IDH), se formularon los Informes sobre Desarrollo Humano desde
1990, es una modalidad que toma en cuenta aspectos no económicos, esto
permite medir el desarrollo a nivel mundial, regional y por países manera
integral, lo cual ha impactado de una u otra forma en la formulación de
políticas públicas de los países miembros de las Naciones Unidas, entre ellos
Colombia.
Sin embargo, los Informes de Desarrollo Humano son apenas una de

muchas iniciativas que ha desarrollado el Programa de a las Naciones Unidas
para el Desarrollo en la formulación de estrategias de desarrollo, una de ellas
se expondrá a continuación: el Desarrollo Económico Inclusivo.
5.1. El sector privado según el PNUD
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (en adelante PNUD)

ha considerado al sector privado como actor de desarrollo. En 2004 lanzó un
informe a nivel mundial titulado, El impulso del empresariado: el potencial
de las empresas al servicio de los pobres, preparado por la Comisión sobre
Sector Privado y Desarrollo de la ONU en respuesta a la solicitud del entonces
secretario general Kofi Annan.
De esta forma, el PNUD presentó argumentos para demostrar que el

sector privado puede generar valor en materia negocios inclusivos a personas
vulnerables del sistema económico es decir, que viven en condiciones de pobreza.
El impulso del empresariado mostró que, en condiciones de mercado apropiadas,

el sector privado puede aliviar la pobreza y contribuir al desarrollo humano
de muchas formas. En una economía de mercado, las empresas y los hogares
interactúan entre sí y con el gobierno. Asumiendo riesgos, ganan beneficios e
ingresos que impulsan el crecimiento económico. El poder de la economía para
generar empleos decentes depende, en gran medida, de la vitalidad del sector
privado. Y el sector privado, al suplir bienes y servicios de consumo, brinda más
opciones y oportunidades a los pobres3. (PNUD, 2006, 5).
Sin embargo, en el informe también se enfatiza la importancia de que

el estado sea garante de instituciones políticas que permitan un desarrollo
humano y económico.
Esta estrategia tiene alrededor del mundo varias experiencias positivas y

estudios de caso que se encuentran en el texto “Las empresas frente al desafío
3
Para que un país sea competitivo debe contar con un conjunto de apoyos transversales a la competitividad
tales como: (i) un ambiente de negocios sencillo y predecible con reglas de juego claras que incentiven la
generación y el desarrollo de negocios, (ii) un fácil acceso a un sistema financiero competitivo y profundo,
y (iii) unas alianzas público-privadas sólidas. (PND).
de la pobreza” (PNUD, 2006). Esto no quiere decir que en todos los casos se
apliquen los mismos mecanismos o que se encuentren las mismas dificultades,
sin embargo se ha probado que existen algunas generalidades tanto en las
dificultades como en las soluciones.
Entre las restricciones que se presentaron durante la ejecución de las

experiencias el informe destaca:
• Infraestructura física inadecuada.

• Acceso restringido a productos.
• Acceso restringido a servicios financieros.
• Falta de conocimiento y habilidades, entre otros.(PNUD, 2006, 29)
Entre las estrategias destacan la Tecnología de la Información y las

Comunicaciones (TIC):
• Las redes inalámbricas sustituyen la ausencia de redes logísticas y de

infraestructura física.
• Los programas computacionales amistosos para los usuarios
disminuyen las brechas de los clientes en cuanto a conocimiento y
habilidades.
• La banca móvil y las tarjetas inteligentes pueden compensar el acceso
restringido a servicios financieros4. (PNUD, 2006: 29).
Teniendo claro el enfoque del PNUD, es posible identificar los puntos

en los que comparte un direccionamiento con el Plan Nacional de Desarrollo
(en adelante PND) “Prosperidad para todos” (PND 2010-2014), este plan de
desarrollo tiene como principios rectores: más empleo, menos pobreza y más
seguridad.
4
El conocimiento, uso y difusión de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) son
requisitos esenciales para el crecimiento sostenible.
5.2. Desarrollo Económico Incluyente
El proyecto Desarrollo Económico Incluyente – (DEI) – es una iniciativa del

Programa de Naciones Unidas, tiene como propósito “potenciar las capacidades
productivas de la población en situación de pobreza y vulnerabilidad y ampliar
sus oportunidades en materia de generación de empleo e ingresos, para que
puedan ejercer con autonomía sus derechos como ciudadanos y mejorar su
calidad de vida de manera sostenible” (PNUD b, 2011, 1).
De igual forma, este proyecto tiene especial consideración por las mujeres,
los afrocolombianos, los indígenas y las comunidades rurales, en especial de
aquellos territorios más vulnerables.
Uno de los elementos innovadores del DEI es que propone la participación

del sector privado, dicha participación no ha sido la más habitual dentro de
los procesos de desarrollo, sin embargo, encuentra su fundamento a partir
de otra iniciativa de Naciones Unidas: el Pacto Global, el cual a partir de 10
principios5 directamente relacionados con los Objetivos de Desarrollo del
Milenio6 (en adelante ODM), proponen a este sector como una ficha clave
para el financiamiento del desarrollo.
Colombia como país firmante de la declaración del milenio, cuenta

con oficinas del PNUD en su territorio, que trabajan de acuerdo a las metas
establecidas por el programa.
El proyecto DEI se encuentra presente en las siguientes ciudades:

Cartagena, Guajira, Sincelejo, Santa Marta y Pasto.
5
Estos principios tienen cuatro componentes: Derechos Humanos, Medio Ambiente, Anticorrupción y
Estándare laborales.
6
Están compuesto por ocho objetivos, los cuales fueron formulados a en el marco de la cumbre del milenio
en Nueva York en 2000.
5.3. Elementos en común entre el DEI y el Plan Nacional de Desarrollo

(PND)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el documento rector de las

estrategias de un gobierno, en el cual deben estar contemplados todos los ejes
fundamentales de las acciones que se llevarán a cabo en los cuatro años del
gobierno de turno, además se establecen las bases para los planes futuros.
Se hará referencia del Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para

todos” 2010-2014, con una óptica que permita comparar y entender si éste
tiene elementos “en línea” con el DEI del PNUD que viene desarrollando y
promocionando a partir 2006, con la iniciativa “crecimiento de mercados
inclusivos” desde la perspectiva regional.
El PND contempla entre sus estrategias principales la convergencia y

desarrollo regional, cuyo principal propósito es disminuir las enormes brechas
que existen entre las diferentes regiones del país, a la vez que se logra una
integración que permita que todos obtengan beneficios, este propósito se
logra a través del empoderamiento de las instituciones descentralizadas y la
sociedad, siempre con miras de ayudar a la población a superar la situación
de pobreza.
A lo largo de todo el plan se hace evidente el reconocimiento de las

alianzas público-privadas como elemento clave para combatir la pobreza en
el país, en este sentido se comparte la idea planteada por el DEI en materia
de crecimiento de mercados inclusivos, donde la empresa adquiere un papel
dinámico en la construcción de una economía incluyente que junto con
el correcto desenvolvimiento de las instituciones estatales promoverá una
redistribución de la riqueza más equitativa.
Por lo tanto, se puede decir en un primer momento que el PND considera

a la empresa como un actor de cooperación para el desarrollo regional.
En lo referente a las instituciones, se reconoce que hay una intención

de mejorar, ya que es creciente la necesidad de credibilidad y de buen
funcionamiento, de todas las instituciones estatales, así mismo la importancia
de contar con infraestructura para la consecución del desarrollo sostenible tan
ampliamente nombrado, tanto el en PDN como en la estrategia del PNUD, por
lo cual, se puede decir que la superación de estos dos obstáculos, constituye
una condición fundamental para alcanzar el primero de los ODM: la reducción
de la pobreza extrema y el hambre.
Se hace referencia así, a la necesidad de un Estado fuerte, que genere

espacios donde se logre el acuerdo y acción de todos los actores de una sociedad,
creando las condiciones de mercado justo, mejorando la infraestructura,
formulando políticas públicas, y fortaleciendo el papel del sistema financiero,
obstáculo encontrado también en la iniciativa de mercados inclusivos.
El sistema financiero colombiano, por su parte, se ha desarrollado

considerablemente en los últimos años, lo cual se ha reflejado en el mayor
acceso de la población y las empresas a los servicios financieros. No obstante, la
cobertura de la banca es todavía baja en el contexto internacional, la educación
financiera y económica de la población es limitada, y el uso, conocimiento,
liquidez y grado de desarrollo del mercado de capitales son aún insuficientes.
(PDN, 2011-2014, 11).
5.4. Elementos en común entre el PND y la ENCI
Por último, se describirá la Estrategia Nacional para la Cooperación

Internacional 2011-21014 (en adelante ENCI). Ésta se basa en el Plan Nacional
de Desarrollo, por lo cual sus lineamientos buscan apoyar el desarrollo del
mismo. La estrategia se divide en cuatro temas:
1. Objetivos estratégicos de la cooperación internacional.

2. Áreas de demanda de cooperación internacional.

3. Áreas de oferta de cooperación internacional.
4. Mecanismos de coordinación de la cooperación internacional.
En el primer punto se habla una vez más de la inclusión del sector

privado en la consecución del desarrollo, en esta ocasión, únicamente,
como ente financiador. También y en concordancia con el Plan Nacional de
Desarrollo busca empoderar a los gobiernos locales a través de la cooperación
descentralizada, lo cual pretende ser una herramienta que permita cerrar la
brecha entre regiones e impulsar la convergencia entre ellas, tema que coincide
con el capítulo 2 del Programa Nacional de Desarrollo , y en esta misma
dirección conseguir el fortalecimiento de las instituciones acción tanto en el
PND, como en la estrategia de Mercados Inclusivos del PNUD.
En el segundo y tercer apartado, se encuentra concordancia entre algunos

puntos de oferta y demanda de cooperación, así, se demanda y a la vez se
ofrece cooperación en los temas de reducción de la pobreza, fortalecimiento
en la prestación de servicios públicos (educación, salud, etc.), experiencias
de buen gobierno donde está el subtema de transparencia y credibilidad de
las instituciones, y finalmente hace referencia a las condiciones básicas de
igualdad de oportunidades para toda la población.
Diferente a estos rubros que van en dos vías, aparece el tema de

competitividad, donde se habla del fortalecimiento de la Ciencia Tecnología
e Innovación (CTI), tema que solo se toca en la parte de demanda de
cooperación, y el tema de fomento al desarrollo productivo, donde se destaca
el tema de alianzas público- privadas y fortalecimiento de Micro empresas o
MyPymes, solo está en la parte referente a la oferta de la misma.
5.5. El rol del estado en los procesos de desarrollo regional
Desde un escenario globalizado, con transformaciones que generan

desafíos, en lo político, social, económico y cultural; los gobiernos a nivel
nacional y local; reevalúan sus metas para lograr objetivos de desarrollo a
través de estrategias.
El estado en su rol de gobernanza establece en consenso con sus

representantes, las políticas de gobierno y las estrategias de desarrollo; Sin
embargo, para lograr sus objetivos, necesita de la cooperación de los diferentes
actores (público, privado, y sociedad civil). Todos estos están llamados a
cumplir a cabalidad con la responsabilidad de contribuir a ese desarrollo
anhelado, integrando esfuerzos hacia propósitos colectivos.
Tomando en cuenta el enfoque propuesto por el PNUD sobre el Desarrollo

Económico Incluyente, el PND y la ENCI anteriormente descrita, surge la
inquietud de conocer si estas estrategias estan alineadas y en qué medida el
sector privado participa, para lo cual se agrega un elemento adicional, el de
Territorios Socialmente Responsables.
5.6. Territorios Socialmente Responsables
Los Territorios Socialmente Responsables (en adelante TSR), parten

del paradigma relacionado con la responsabilidad social, e integran temas
afines a esta como: competitividad, desarrollo sostenible, responsabilidad
social, ciudadanía responsable, democracia de proximidad, poli centrismo,
multilateralidad, gobernanza; conceptos que en suma denotan un nuevo
paradigma, el sector público tendente a promover de forma amplia la
participación y la corresponsabilidad de todos los actores del territorio.
Entre varias definiciones, se encontró una propuesta por el sub grupo de

trabajo de la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo7 (s.f) que se

ajusta al desarrollo territorial quien define el TSR como:
Un modelo innovador de trabajo en red bajo el principio de participación, con

la implicación de todos los agentes económicos y sociales que operan en el
territorio teniendo como eje vertebrador la RS. Las ideas clave de este modelo
son la cohesión social-implicación de todos los agentes económicos y sociales
relacionados con el empleo y el desarrollo local-, la transversalidad -consideración
de la RS como eje vertebrador para el desarrollo de los territorios- y el enfoque
bottom-up de abajo a arriba bajo la metodología de trabajo en red. (Ministerio
empleo y seguridad social de España (3).
Se puede entender a los TRS como un ecosistema territorial, cultural y

social definido por unos límites geográfico administrativos y dotado de una
identidad ética diferenciada, en el que se integran una diversidad de actores
de la Administración Pública, el tejido empresarial, las entidades sociales y
la ciudadanía, compartiendo una visión común que les lleva a cooperar en la
construcción de un espacio poli céntrico competitivo, equilibrado, sostenible
y socialmente responsable.
Gómez, N. (2007) comenta que el TSR implica un largo proceso de

implementación y gestión efectiva de la Responsabilidad Social Territorial,
proceso que debe enmarcarse en una estrategia más ambiciosa orientada a
la creación una cultura de responsabilidad compartida entre ciudadanos,
empresas, administraciones y sociedad civil, por lo que cabe hablar de una
nueva cultura del territorio, la Cultura Responsable. ¿Cómo se crea esta
Cultura Responsable?
7
La UASFE es un órgano que se encuentra en el Ministerio de Empleo y Seguridad Social de España y tiene
por responsabilidad administrar los recursos procedentes del Fondo Social Europeo en España. Para mayor
información puede consultar: http://www.empleo.gob.es/UAFSE/es/queUafse/index.html
De acuerdo a Castillo Clavero, et al. (2007), esta cultura responsable se

puede crear a través de:
 Sensibilización de los agentes

 Construcción de una identidad territorial y de una imagen positiva
del territorio
 Creación de espacios de diálogo y entendimiento entre los diferentes
actores sociales del territorio buscando lo que une.
 Acompañamiento de iniciativas de los diferentes actores
 Apoyo a la iniciativa emprendedora: formación, acompañamiento,
facilitación de trámites y de financiación, apoyo a la transferencia de
tecnología, etc.
 Alianzas con empresas y agentes locales para la implantación de
políticas
Extender la Responsabilidad Social al territorio, cadena de

subcontratación, cláusulas sociales, compra ética, códigos éticos
 Fomentar la cultura de trabajo en red. (Construcción de redes
territoriales y fortalecimiento de las relaciones de estas)
De estos elementos se subraya la iniciativa emprendedora, debido a

que tiene relación con los negocios inclusivos que se encuentran dentro del
proyecto DEI. De igual forma el trabajo en alianzas es un tema común dentro
del PND y la ENCI.
5.7. Territorios Responsables y la estrategia de desarrollo en

Colombia.
Una vez señaladas las claves en materia de Territorios Responsables, vale

la pena establecer la relación entre estas y los elementos que se articulan con
el desarrollo regional desde:
 El DEI propuesto por el PNUD,

 El PND y
 La ENCI.
5.7.1 Desde el DEI
Luego de revisar el proyecto de Desarrollo Económico Inclusivo (DEI)

para Colombia se encontraron algunos aspectos en común con el TSR tales
como:
 Fortalecer el trabajo en alianzas con agentes locales (entre ellos el

sector privado) para crear procesos de desarrollo.
 Identificar las barreras que impiden el desarrollo territorial.
 Propone la coparticipación en el diseño de planes de formación para
la población vulnerable.
 Propiciar espacios de diálogo con los diferentes actores para lograr
acuerdos y general confianza en el territorio.
Boisier, (1997) citado por Vásquez, B. (1997) menciona que las iniciativas
locales sólo es posible coordinarlas con las políticas sectoriales y regionales
de las demás administraciones y organizaciones, cuando existe un proyecto
colectivo con poder político social.
5.7.2 Desde el PDN.
También se encontraron puntos en común entre el PDN y TSR, los más

significativos son:
 Creación de Agendas comunes a nivel territorial

 Fomentar la cultura de trabajo en red. (Construcción de redes
territoriales y fortalecimiento de las relaciones de estas)
 Identificar y comunicar objetivos de RS adaptados a su espacio local
 Inclusión de temas como competitividad, desarrollo sostenible,

democracia de proximidad y poli centrismo.
5.7.3 Desde la ENCI.
De los siete desafíos que plantea la Estrategia Nacional de Cooperación

de Colombia para el período 2011-2014, uno de ellos tienen que ver
específicamente con el desarrollo del territorio a nivel regional.
 Articular a todos los sectores y entes territoriales con el propósito de

obtener una cooperación más efectiva e integral
Con miras al desarrollo territorial que plantea la estrategia, cabe destacar

que está alineada con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
Conclusiones
Los elementos en común encontrados entre la estrategia de Naciones

Unidas a través del PNUD y el PND pueden constituir puntos centrales para
llevar a cabo el desarrollo territorial planteado.
También hay una afinidad en metas y medios, por lo que se podría decir,
a simple vista, que tanto la el PND 2010-2014, como le ENCI 2011-2014, están
creando las condiciones necesarias para llevar a cabo el modelo de mercados
económicamente inclusivos, donde todos los actores de la sociedad se podrán
ver exitosamente involucrados y beneficiados.
Ahora bien, en las tres estrategias el elemento central es la reducción de

pobreza extrema, que es el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM).
Las tres estrategias incluyen múltiples actores, el PNUD propone al sector

privado, y el gobierno no solo lo acepta e incluye tanto en su PND como en su

ENCI, sino que lo ha venido involucrando paulatinamente en los últimos años
a su proyecto de desarrollo.
El discurso sobre el que se fundamenta los Territorios Responsables

está en sintonía con la Responsabilidad Social. Colombia es un país que
con su Estatus actual de economía media alta, brinda oportunidades para el
sector privado en diferentes regiones del país, por lo cual, el desafío para las
administraciones locales es generar una infraestructura a nivel de políticas y
legislaciones tendiente a favorecer a toda la sociedad y no desatender a los
sectores más vulnerables.
El diálogo y la articulación son tareas de todos los agentes, en este sentido,

el Programa de Naciones Unidas ha desempeñado un papel importante en las
localidades donde se encuentra desarrollando el DEI.
El proceso es largo, pero los resultados en la construcción colectiva para

el desarrollo local, regional, nacional serán vistos a partir de la colaboración
de todos los sectores.
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Capítulo 6
INMIGRACIÓN Y MINORÍAS ISLÁMICAS EN

EUROPA: EL FUTURO DE LA DEMOCRACIA O ¿LA
DEMOCRACIA SIN FUTURO?
Jairo Alberto García Oñoro*
Introducción
Entre todas las regiones del mundo, Europa es la que mayor número de
inmigrantes provenientes de países del Norte de África y el Medio Oriente, (en
adelante MONA) recibe al año, lo que ha convertido a los musulmanes en la
más numerosa minoría religiosa en la Unión Europea (Ocde, 2010).
Esta dinámica de interacción entre personas y grupos humanos con

mentalidades religiosas y visiones pre-modernas del mundo y de la sociedad por
un lado y la tradición liberal, individualista, moderna y democrática europea,
ha generado tensiones que recuerdan el concepto de choque civilizaciones
acuñado por Huntington (1997).
Uno de los mayores desafíos que ha planteado el acomodamiento de estas
*Politólogo Universidad de los Andes. Máster en Ciencias Humanas y Sociales Université Paris Est Créteil.
Coordinador Área Relaciones Internacionales Facultad de Finanzas y Relaciones Internacionales, Fundación
Universitaria San Martín, Barranquilla (Colombia). Dirección: Km 8 Ant. Vía Pto Colombia.
Email: jairogarcia55@yahoo.com
1
Sharía: Es un código de conducta dictado por distintas autoridades religiosas y adoptado con rango de ley
en algunos países y con carácter inspirador en otros.
comunidades en el viejo continente, ha sido ¿cómo sostener unas bases firmes

que continúen sustentando la democracia en su espíritu secular, tolerante e
incluyente?
Desde la revolución Iraní de 1979, Occidente ha vivido espantado ante

la posibilidad de la instrumentalización del fundamentalismo islámico como
forma de gobierno. Allí, leyes consideradas terrenales y despóticas, pero
susceptibles de reformas, fueron remplazadas por el Corán y la Sharía1, que
según la idea de los Imanes, Mulahs y sus seguidores, son inmodificables y ya
contienen todo lo necesario para regir la vida en las sociedades.
En términos generales, la idea de una única religión verdadera y

cualquier otra forma de negar a los otros, a sus culturas y convicciones, han
sido los paradigmas y estereotipos usuales en la mayor parte de la historia de
la humanidad. Todas las veces que desde el poder político se adoptaron las
verdades únicas, se menoscabaron los derechos de quienes no las compartían. Y
esto no ha sido históricamente monopolio del Islam. El cristianismo occidental
también comparte un largo expediente de imposiciones, intolerancia,
persecución y exclusión del otro, del diferente, del disidente.
La posibilidad de reconocer como iguales a diferentes razas, sexos,

adscripciones políticas, religiones, opciones sexuales, ha sido el motor de
quienes durante siglos han luchado en el mundo por sociedades y Estados
plurales (Dobree & Bareiro, 2005).
Y su resultado más palpable ha sido la Democracia Liberal, dentro del

marco de un estado social de derecho, de lo cual Europa ha sido, luego de la II
guerra mundial, su principal exponente.
En las siguientes páginas se describirá el panorama de la presencia de

comunidades islámicas en Europa. Seguidamente se sustentará la necesidad de
que los sistemas democráticos sean laicos, partiendo de la base de que esta forma
de gobierno es la que de mejor manera plasma y permite la preservación y el

desarrollo de los Derechos Humanos universales de libertad de pensamiento,
conciencia y religión, tal como lo expresa su artículo18.
Posteriormente se aportarán elementos de análisis que contribuyan a una

discusión muy relevante en la actualidad y que ha dado origen a innumerables
foros, conferencias y trabajos académicos alrededor del mundo en los últimos
años: ¿Es el Islam compatible con la democracia? y ¿Está Europa afrontando
este desafío de manera adecuada?
6.1. Metodología
El presente trabajo tiene un carácter deductivo ya que se parte de teorías

y conceptos generales acerca de temas como democracia, religión, migración
y se aplican a casos de estudio, geografía y sistemas políticos concretos, en este
caso Europa. Cuando se hace referencia a Europa, en este trabajo se tienen en
cuenta los países en los que un mayor número de habitantes con orígenes del
MONA se han establecido dentro de sus fronteras, o que reciben el mayor flujo
de inmigrantes de dicha región anualmente. Estos son: Alemania, Francia,
España, Inglaterra e Italia. En ciertos casos y con el objetivo de reforzar y
ejemplificar los argumentos, se hace referencia también a otros países, como
Dinamarca o Suecia.
Es una investigación mixta ya que, se sigue el método deductivo y se

recurre al estudio de estadísticas de inmigración, elementos propios de la
investigación cuantitativa. Por otro lado, se hace revisión de documentos
históricos, religiosos, (El Corán y la Biblia) biografías (Profeta Mahoma) y se
sigue el concepto de patrón cultural (Colby, 1996).Que parte de la premisa
de que toda cultura o sistema social tiene un modo único para entender
situaciones y eventos. Esta cosmovisión o manera de ver el mundo, afecta la
conducta humana. Las herramientas mencionadas y los modelos culturales,
se encuentran en el centro de la investigación cualitativa (Hernández, et. al.,

2006).
Con el objetivo de proveer de la mayor credibilidad a los resultados de

este estudio, las cifras presentadas son extraídas de lo calculado por entidades
como la misma Oficina de Estadísticas de la Comunidad Europea (Eurostat),
oficinas nacionales de estadística de los países mencionados y centros de
investigación cuyos hallazgos han sido reconocidos, avalados y utilizados
tradicionalmente por la comunidad académica.
6.2. Resultados
6.2.1 Inmigración y minorías: diagnóstico actual y proyecciones

futuras.
La mayoría de los musulmanes en Europa Occidental inmigraron después

de la segunda guerra mundial. La reconstrucción económica de posguerra
y el boom económico de los 50´s, 60´s e inicios de los 70´s podían absorber
mas mano de obra de la que estaba disponible en la oferta interna. Los países
anfitriones después permitieron a estos trabajadores inmigrantes, reunirse
con los miembros de sus familias (Westoff & Frejka, 2007). La mayoría de los
inmigrantes eran jóvenes al momento de llegar y tuvieron a sus hijos en los
países anfitriones (Anderson, 2004). Los años noventa presenciaron otra fuerte
ola inmigratoria de musulmanes que huían de la persecución política. En la
primera ola de finales de los 40´s las dos principales fuentes de inmigración
eran países con pasado colonial, principalmente. Por ejemplo los inmigrantes
en Francia provenían principalmente de Argelia, Marruecos y Túnez. La
mayoría de los musulmanes británicos llegaban de Pakistán e India y en menor
proporción de Bangladesh, Turquía y países árabes y norafricanos. La mayoría
de los musulmanes llegaron a Alemania provenientes de Turquía y de la Antigua
Yugoslavia. A causa de que gran parte de esta inmigración se produjo durante
los 50´s, 60´s y 70´s, una gran proporción de los musulmanes europeos actuales
son segunda y tercera generación de descendientes de los primeros inmigrantes.
Por ejemplo en Inglaterra casi la mitad (49%) de los musulmanes británicos
son nacidos en ese país (Peach, 2006). Así mismo no es despreciable el número
de musulmanes que llegaron a través del asilo político en la oleada de los 90´s
provenientes de regiones de Europa como Bosnia y Kosovo, resultado de la
guerra de los Balcanes, así como desde Afganistán, Somalia, Irán, Irak y Turquía.
En la actualidad, e incluso a pesar de la crisis económica del 2008, los

flujos migratorios y especialmente la presencia de comunidades extranjeras
en Europa provenientes del Norte de África y Medio Oriente (MONA) se
mantiene fuertemente estable2. (Ver tabla 6.1.)
Tabla 6.1. Volumen de inmigrantes por región de origen que residen en

Estados Unidos (EEUU) Canada (CAN) y La Unión Europea (UE) 2009
Fuente: Organización Internacional para las Migraciones
Como se puede observar, la Unión Europea supera ampliamente a

Estados Unidos y Canadá, dos destinos tradicionalmente atractivos para
las migraciones, en lo que respecta a número de residentes provenientes del
MONA.
2
Al momento de elaborar este trabajo se vienen desarrollando los eventos de la llamada “primavera árabe”,
caracterizada por el levantamiento de masas populares en contra de gobiernos autoritarios en MONA. Sin
embargo sus efectos sobre la migración hacia Europa no se incluyen en los resultados presentados por ser
acontecimientos muy recientes y de los que no se cuenta aún con cifras consolidadas.
Ahora bien, con respecto al tema de la inmigración y el establecimiento de

comunidades extranjeras en otros países y en este caso en el viejo continente,
es necesario hacer algunas aclaraciones:
1. Las cifras reales de extranjeros que habitan cualquier país, son

generalmente estimadas, no absolutas. Son muchas veces el resultado
de proyecciones de centros de investigación privados o resultados
de encuestas independientes. Los gobiernos están en capacidad de
proveer datos concretos solo en el caso de residentes permanentes
o temporales con permiso legal expedido por autoridades de
inmigración. El número real de inmigrantes, incluyendo a los que
entran, residen y laboran ilegalmente, es casi imposible de determinar
(Hooghe, Trappers & Reeskens, 2008).
2. En el caso de algunos países, entre otras razones argumentando la
necesidad de evitar la posibilidad de eventuales políticas estatales
discriminatorias, no está permitido a entidades públicas recoger
datos referentes a etnicidad, raza o religión. En Francia por ejemplo,
esta norma tiene sus orígenes en los principios de Libertad, Igualdad
y Fraternidad de la Revolución Francesa y fue reafirmada en la
Constitución de 1958 (Oppenheimer, 2008).
3. De acuerdo a Waters y Jiménez, (2005). A partir de la segunda
generación, entre más asimilada este una población en otro territorio,
menor tendencia a ser considerada como inmigrante. Por el contrario,
a menor asimilación y más guetización3, mayor tendencia a seguir
siendo considerada una minoría inmigrante aún incluso después de
dos o tres generaciones, como sucede en cierta medida en nuestro
caso de estudio con las comunidades musulmanas en algunos países
de Europa. Esta es una razón más para que se encuentren tantas
inconsistencias en las cifras presentadas por diferentes instituciones
3
Tendencia según los autores de algunas comunidades de inmigrantes a vivir y desarrollarse con altos
grados de aislamiento con respecto a la sociedad anfitriona
que estudian el tema. Algunas incluyen como inmigrantes a personas

nacidas en su territorio, pero descendientes directos de extranjeros
(p.ej. países donde no aplica el ius soli4, como Suiza o Suecia)
otras solo a aquellos cuyo lugar de nacimiento es diferente al de
residencia (p.ej. Inglaterra). Por tal razón, en este trabajo se utilizan
de manera intercambiable los términos minorías e inmigrantes,
haciendo referencia a los extranjeros o descendientes de extranjeros
que son fácilmente identificables como pertenecientes a culturas y
tradiciones principalmente religiosas, diferentes a las mayoritarias en
sus países de residencia. O más específicamente para nuestro caso de
estudio, los originarios del MONA o sus descendientes, que profesan
abiertamente la fe musulmana.
Los países europeos en los que habita el mayor número de minorías

extranjeras en Europa son en su orden, España, Francia, Alemania, Reino
Unido e Italia. (Ver Tabla 6.2.)
Generalmente estos países cuentan con grandes comunidades originarias

de Europa del este, como rumanos, albaneses y otros que explican parte de
los porcentajes. Sin embargo, la otra gran parte corresponde a comunidades
musulmanas originarias del Norte de África y Medio Oriente, mayoritariamente
marroquíes, tunecinos, turcos, kurdos, (principalmente musulmanes suníes
originarios también de países del MONA, como Siria, Turquía, Irak e Irán),
paquistaníes, argelinos, etc.
4
Literalmente En Derecho Internacional privado, se admite que la ley del país en que se domicilia la persona
rige su capacidad y estado, con prescindencia de su nacionalidad u origen racial. El principio del domicilio es
aceptado por casi todos los países americanos, en tanto que el de la nacionalidad se invoca por los europeos.
Tabla 6.2. Porcentaje total de población inmigrante o minorías en los

principales receptores 2010
Fuente: (Eurostat)
La Tabla 6.3. nos muestra la importancia de la presencia de esas minorías

en números absolutos. Teniendo en cuenta que lo que nos interesa en este
trabajo es confrontar la compatibilidad del Islam con la democracia liberal,
para efectos prácticos se podrían sumar las cifras de aquellas minorías que
comparten la fe y prácticas islámicas. De esa manera tendríamos una idea
general del peso de esta creencia religiosa en los países en estudio.
Tabla 6.3. Minorías más numerosas por país (2010)
Fuente: Istat, Ine, Insee, One, Destatis
Un informe precisamente con esas características fue publicado por el

Pew Research Center (2011), resumido en la siguiente tabla:
Tabla 6.4. Número y Porcentaje de musulmanes por país (2010)
Fuente: Pew Research Center
Más adelante, cuando entremos de lleno en el tema del Islam analizaremos

que tan efectivo o contraproducente resulta agrupar a todos los musulmanes
dentro de la misma categoría. Sin embargo en este momento del estudio, las
cifras agrupadas ayudan a lograr uno de los objetivos que es el de evidenciar
la importancia de estas comunidades dentro de Europa tanto por sus números
absolutos, como por su peso porcentual en cada país, que las convierte en
minorías relevantes.
6.3. Perspectiva a futuro
Según un informe del Banco Mundial (2004), se proyecta un

incremento del 38% de la población en MONA para 2025, en donde el
número de aquellos en edad de trabajar crecerá en más del 45%. Dadas
las proyecciones sociales y económicas (según el informe, el desempleo se
acercará a 50 millones de personas si estos países no empiezan a crecer a
tasas mucho más altas que las históricas), probablemente gran parte de esta
población emigrará y como vimos, Europa es tradicionalmente el destino
preferido de estos migrantes.
Además, según Gnesotto & Grevi (2007), a pesar de estar altamente

urbanizada e industrializada, Europa no estará fuertemente afectada por la

degradación ambiental para el 2025, lo que la hará aún más atractiva para la
inmigración. En cambio el MONA que hoy en día tiene 87% de su territorio
compuesto por desiertos, verá aun mayores temperaturas y menos lluvia,
sumado a mayores necesidades de consumo de agua debido al crecimiento
poblacional, urbanización, industrialización y agricultura extensiva. La
escasez de agua afectará la agricultura, incrementando la dependencia de la
región de la importación de alimentos y de las remesas. Este empeoramiento
de las condiciones ambientales puede ser otro factor fuertemente potenciador
de migraciones.
6.4. Laicismo: condición sine qua non de la Democracia
Cuando en este capítulo se utiliza el término democracia, se está

haciendo referencia a la forma de gobierno instaurada por primera vez en la
historia contemporánea en Nueva Zelanda en 1893, seguida por Australia en
1902, Finlandia, 1906, Noruega 1913 y así sucesivamente hasta que, después
demuchos “ires y venires, olas y contra olas” (Huntington, 1994), se consolidó
como la forma de gobierno predominante en Occidente, específicamente en
la región de estudio de este trabajo, Europa. Con respecto a su definición
exacta, si bien esta parece ser elusiva porque muchos autores la han abordado
desde múltiples puntos de referencia, existen notorias coincidencias en lo
que a la presencia de ciertos elementos se refiere. Bobbio (1997) por ejemplo,
hace mención a unas condiciones mínimas que deben estar presentes en
los regímenes democráticos. Además de las elecciones, cita las siguientes:
“La mayor extensión posible del derecho a votar, la regla de la mayoría y la
existencia de las libertades de asociación, opinión, expresión, reunión, etc...”.
Dahl (1971) plantea la necesidad de que se den al mismo tiempo la

posibilidad y existencia del debate público y la participación electoral. El
primero se refiere al derecho de cuestionar públicamente al régimen, así como
a cualquier otra ideología o proyecto político, exponer ideas y posiciones

políticas diferentes buscando convencer y ganar adeptos. La segunda se refiere
a la garantía de cualquier ciudadano de poder participar electoralmente, elegir
y ser elegido, sin distingo de raza, género, credo, o filiación política. Todo
lo anterior (y en consonancia con las condiciones de Bobbio), dentro de un
marco legal que reconozca las libertades ciudadanas de expresión, asociación,
reunión, prensa, e información alternativa. Sartori (1988), le agrega a la
definición el hecho de que democracia significa también control y sobre todo
limitación a la concentración del poder y a la imposición de una mentalidad y
visión sobre la sociedad, únicas. Bovero (2000) habla de cómo el método de las
elecciones debe conjugarse con las cuatro grandes “libertades de los modernos”
que serían la personal, la de asociación, de reunión y de opinión. En síntesis,
existe un extendido consenso en cuanto a la necesidad de la preservación de
las libertades individuales.
Es precisamente para garantizar esas libertades y derechos individuales,

que los regímenes democráticos deben ser laicos.
El término Laicismo se define a partir de tres componentes (Peña, 2007).

Primero, la libertad total de conciencia de la cual la libertad religiosa es un
caso particular aunque no el único; en segundo lugar la igualdad estricta de
derechos de los ateos, creyentes, comunistas, neoliberales, etc.; por último,
promoción con leyes comunes de principios universales y comunes a todos
(Peña, 2007).
Es necesario señalar que la concepción moderna del Estado, como

figura jurídica, se fundamenta en su condición de ente abstracto que articula
las diferentes particularidades que componen la sociedad en condiciones de
igualdad frente a la ley (Dobree & Bareiro, 2005).
Dentro de este paradigma democrático y republicano, el Estado en sí

mismo debe carecer de una religión oficial ya que cada una tiene su propia
concepción de la política, la sociedad y el gobierno, que tiende a excluir a

las otras por considerarlas incorrectas. La invocación a los poderes divinos
justifica actitudes y acciones que niegan los principios de igualdad y autonomía
que, como ideales a alcanzar, han sustentado el proyecto de la modernidad, de
la cual la democracia contemporánea es un producto.
En otras palabras un estado democrático debe mantenerse laico, ya que

un Estado no laico inevitablemente intentaría imponer un plan de vida y
valores sostenidos por una religión oficial; lo cual impediría que los individuos
gozaran de libertad de conciencia, credo, opinión, etc.
En palabras de Weffort (1992): “la construcción de la democracia es un

proceso de institucionalización del conflicto”. Pero para que ese proceso sea
exitoso, las visiones acerca del otro no pueden ser excluyentes, se debe respetar
su existencia y estar todas las partes, dispuestas al diálogo, la negociación y el
compromiso.
Por definición, el diálogo, la negociación, los conceptos de igualdad,

libertad y tolerancia, el hacer concesiones, escuchar y entregar argumentos
racionales, no formarían parte de los elementos constitutivos de las religiones
monoteístas, donde los dogmas tienden a imponerse y se descarta todo aquello
que los contradiga. Esto dificultaría la convivencia entre cualquier credo y los
regímenes democráticos.
6.5. Islam y Democracia
En una amplia mayoría de círculos académicos de relaciones

internacionales o ciencia política, la religión no ha sido considerada
tradicionalmente como un factor determinante a tener en cuenta. Según Wilson
(2007), esto se debe principalmente a la creencia en las ciencias sociales de que
la religión declinaría en importancia, para ir desapareciendo definitivamente
de la sociedad (Durkheim, 2003), (Weber 1997). Según Appleby (2009) otra de

las razones es la indisposición en las ciencias sociales y su herencia positivista
de examinar los elementos irracionales y poco tangibles de esta.
Sin embargo, desde el final de la guerra fría se ha hecho más evidente

que la presencia de la religión en el orden social no se ha ido desvaneciendo
como se predijo. Por el contrario, su influencia ha crecido, ejemplificado por el
papel jugado por la iglesia católica en la democratización de África, (Mitchell,
2002) y la Europa oriental comunista. La controversia en Francia alrededor
de la utilización de símbolos religiosos (Jones, 2003). Y quizá la más visible,
la creciente existencia de organizaciones terroristas motivadas religiosamente.
En el caso específico del Islam, la presencia de fuertes comunidades

musulmanas en Europa está teniendo una influencia visible en la vida política,
social y jurídica de estos países. Por ejemplo, los gobernantes europeos ahora
deben tener en consideración las demandas políticas musulmanas llegando
incluso sus líderes a ejercer un poder informal de veto sobre ciertas decisiones,
como por ejemplo en política exterior cuando se trata del diseño de los
lineamientos hacia los países del MONA (Kurtz, 2006).
Debido a la presión de las minorías islámicas, en países como Inglaterra,

Suecia y Alemania, se ha dado el caso de jueces que han tomado decisiones
basados en la Sharía o ley islámica en detrimento de los derechos de las mujeres
y menoscabando la soberanía de sus propios sistemas judiciales (Lebl, 2010).
En otros como Francia y Dinamarca se han creado listas de zonas urbanas

sensibles en su mayoría barrios musulmanes, en los que prácticamente se he
entregado el control policial, jurídico y social a los líderes religiosos.
Europa occidental podría estar actuando en consonancia con su extendida

consideración de haber dejado atrás el “poder duro” basado puramente en lo
militar y haber avanzado hacia un “poder blando” (Nye, 2004). Más efectivo
para conseguir sus intereses, basado en el respeto al derecho internacional,

la diplomacia, y el poder cultural. Ese poder blando supone la negociación,
el compromiso y la tolerancia del otro. Básicamente muchos países europeos
estarían aplicando a partir de esta visión, una política de apaciguamiento
(appeassement) hacia las minorías musulmanas dentro de sus fronteras,
con la esperanza de crear unas mejores condiciones de convivencia dentro
de la diversidad (Broder, 2006). Sin embargo, las doctrinas del Islam no lo
interpretan de la misma forma.
De hecho, el resultado de esta política termina siendo un mayor desprecio

por los valores democráticos y culturales europeos. El Islam interpreta este
deseo por apaciguar al oponente, esta propuesta por construir un modus
vivendi, como otro paso hacia la sumisión por parte del no creyente, como
señal de debilidad. Al contrario de generar respeto y apoyo por los sistemas
occidentales, estas medidas permisivas, sumadas a la entrega de auxilios de
seguridad social, (políticas propias del Estado de bienestar como subsidios al
desempleo, la salud, la educación, etc.), son interpretadas como una forma de
jiziya5, o sumisión. En otras palabras, no solo se interpretan como un deber
del infiel hacia los creyentes, sino como un reconocimiento de la posición
dominante de estos últimos (Bower, 2006).
Además de la anterior, existen en el Islam otras doctrinas e interpretaciones

centrales, indisputadas por sus seguidores, que permiten hacer una análisis
generalizado de este y su grado de compatibilidad con la democracia.
Anteriormente se estableció que la democracia necesita la garantía del

reconocimiento de una serie de libertades que propendan por la convivencia
con el otro, basada en la tolerancia, la inclusión, la negociación y el diálogo.
Sin embargo, Islam significa sumisión a Allah, es decir, sumisión a lo que dicen
5
Jiziya: Era el impuesto pagado tradicionalmente en sociedades islámicas por los pueblos no musulmanes
como una señal de sumisión, entrega y reconocimiento de la superioridad del Islam. (Bower, 2006)
dios y el profeta en su libro sagrado. Y en este se establece la necesidad de

combatir al no creyente (en el contexto histórico, al judío y al cristiano) a como
dé lugar, hasta que se convierta o muera por la espada (Suras 9:5; 9:29.Versión
Tahrike Tarsile Qur’an). Esta doctrina puede convertirse en obstáculo para la
negociación y discusión con el otro, con el opositor en una democracia.
Si bien existe un verso previo que plantea la no imposición de la fe, este

es anterior al ya mencionado y según la hermenéutica islámica, los capítulos
y versos posteriores, desautorizan a los anteriores en caso de contradicción
(Spencer, 2003).
Así mismo el Islam prohíbe la apostasía (dejar, negar o cambiar de

religión) al punto que aún es castigada en ciertos países con la pena de muerte.
La Sección 295-C del Código Penal de Pakistán prescribe la pena de muerte
para este “crimen”. Incluso en el “liberado” Afganistán post talibán, todavía
existe un artículo en la Constitución en este sentido. Lo mismo en Arabia
Saudita donde la pena se lleva a cabo a través de la decapitación (Dawkins,
2006). Apostasía, recordemos, no significa daño real a personas o propiedades,
es puramente un delito mental. Esta doctrina hace impracticable la libertad de
conciencia, que como se observó, es condición sine qua non de la democracia y
de la que se desprenden la libertad de expresión, prensa, asociación y otras. El
Corán prohíbe además que creyentes y no creyentes vivan juntos en igualdad
de condiciones. En caso de darse esta situación, los segundos serán ciudadanos
de segunda categoría. Prohíbe incluso que sean amigos (Sura 5:51). Esto
obstaculiza las posibilidades de convivencia pacífica.
Shoebat (2005), un “apóstata” de la fe musulmana, explica la relación

entre Islam y política, planteando que en el Islam la separación entre estado
y religión es no solo imposible sino herética, si se tiene en cuenta que todos
y aún más el estado, por su rol como generador y ejecutor de las leyes, deben
estar sometidos al Corán y la Sharía. Por lo tanto, no puede ser definido como
una religión solamente, sino como un proyecto geopolítico, un sistema de
gobierno primero y en segundo término una religión personal. Según sus

textos sagrados, el mundo está dividido en dos casas: Dar al Islam o la casa
del Islam y Dar al Harb, o casa de la guerra, es decir que existe un mundo
correcto (al que pertenecen toda persona o país musulmán) y todo lo que está
afuera es visto como terreno de guerra, donde habita el enemigo que debe ser
convertido o destruido.
Para Trifkovic (2007) el Islam es un sistema absolutista e imperialista.

Evidencia de esto es que el calendario islámico inicia cuando Mohammed se
convirtió en líder de estado en Medina, no cuando nace o recibe su primera
revelación de Dios. Esto demuestra que es también un proyecto político.
Otros ejemplos son las 65 campañas militares expansivas, no defensivas
emprendidas por Mahoma y que le dan al Islam unas bases militaristas y la
existencia de numerosos grupos (no precisamente una minoría) dentro del
Islam que aún sostienen la necesidad de imponer un Califato o estado islámico
a nivel universal (Hirsi, 2007). Recordemos que el Islam avanzó militarmente
en Europa hasta el año 1683, cuando fue detenido en Viena. En términos
generales, la violencia y la imposición son inherentes a su historia, tradición
y texto sagrado.
Otro ejemplo de lo anterior y que también plantea un potencial conflicto

para las posibilidades de convivencia del Islam con los valores democráticos
europeos, es la vida misma del profeta. Es necesario tener siempre presente que
este personaje es considerado como el modelo máximo de comportamiento
para sus seguidores.
Aunque existen diversas biografías sobre Mohammed, extraídas de

narraciones del Corán y de los Hadices (textos complementarios de tradición
histórica), los hechos mencionados a continuación están presentes en la
mayoría de los textos y son aceptados por la generalidad de los creyentes.
Según Spencer, (2003) si bien existen versículos pacíficos en El Corán, estos

son del tiempo inicial del profeta cuando vivía en La Meca, donde cohabitaba
con cristianos, judíos y otros. En ese momento tenía pocos seguidores, no era
muy poderoso. Todo cambia en Medina, donde se convierte en la cabeza de un
estado totalitario, en un señor de la guerra típico de la época, rico poderoso e
intolerante.
En varias suras6 se refiere a todos aquellos que no aceptan el Islam, como

a seres a los que hay que rechazar y despreciar. Una vez más, esto entra en
conflicto con principios democráticos anteriormente reseñados.
En una de las biografías mas aceptadas acerca del profeta, (Bin Ishaq, 773,
traducida y publicada por Alfred Guillaume en 1955), se cuentan episodios en
los que el mismo profeta utilizó grandes dosis de violencia, ordenó torturas
y justificó la poligamia y el tratamiento de las mujeres como ciudadanos de
segunda categoría, costumbre muy tradicional y aceptada en la época.
Es cierto que estos comportamientos, que según los estándares

contemporáneos pueden ser considerados reprochables, no eran extraños para
un señor de la guerra del siglo 6 d.c. Sin embargo las potenciales contradicciones
con la democracia surgen cuando se resalta el hecho de que para el Islam
actual tanto los versos del Corán, son inmodificables e infalibles, así como
el ejemplo de vida del profeta sigue siendo digno de imitar. El principio de
respetar la literalidad del Corán, es aún uno de los pilares de la fe musulmana,
así como el tomar los eventos de la vida del profeta como paradigma. Si bien es
cierto que la mayoría de los musulmanes practican en la actualidad versiones
moderadas del Islam, como hemos visto es innegable que hay un cuerpo
doctrinal y biográfico en esta religión que contiene elementos potencialmente
antagónicos con los principios de igualdad, tolerancia y respeto a las libertades
individuales, tan propias de la democracia liberal. Se podría afirmar que
existen musulmanes moderados, más no Islam moderado.
6
Capítulos en los que se divide el Corán.
Conclusión
La democracia contemporánea nace en Europa como un producto

de la modernidad. Modernidad que llegó como consecuencia de procesos
emancipadores del pensamiento como el Renacimiento y la Ilustración, en los
cuales la razón si no eliminó, por lo menos relegó a un segundo plano a los dogmas
de fe. El humanismo y el antropocentrismo ganaron espacios que, por lo menos en
Europa, no han hecho otra cosa que avanzar. Incluso un proceso religioso como
la Reforma Protestante generó una nueva forma de relacionarse los creyentes
con la divinidad y sus instituciones terrenales derivadas, al poder cuestionar los
dogmas y reinterpretarlos. Todos estos procesos históricos abonaron el terreno y
contribuyeron a la aparición de los valores y libertades democráticas.
Nada de lo anterior se ha dado de la misma forma en el Norte de África

y el Medio Oriente, donde la mentalidad religiosa y la devoción y profesión de
la fe sin cuestionamientos, han seguido imponiéndose a lo largo de la historia.
Esta forma de interpretar la realidad, con todas sus potenciales posiciones
antidemocráticas, es factible de crecer en Europa al incrementarse la llegada
de inmigrantes del MONA.
El problema de Europa por su parte, parece ser uno de identidad. Según

Murray, (2006) existirían dos factores que dificultan la defensa de la identidad
democrática europea ante amenazas externas, como los valores totalitarios del
Islam. Por un lado, los horrores y la destrucción dejados por las dos guerras
mundiales, parecen haber creado en los europeos un rechazo por las ideologías
aglutinadoras, lo que podría ser un obstáculo en contra de la consolidación de
la identidad colectiva que, se supone, la Unión Europea debería generar.
Por otro lado, su anhelo de desligarse de un histórico pasado colonialista

pareciera generar en algunos sectores políticos y de la sociedad civil una
obligación de ser permisivos y siempre tolerantes, aún con expresiones
ideológicas y religiosas que carecen de estas mismas características.
Si bien muy pocos negarían que la modernidad, el individualismo,

el liberalismo y el laicismo son expresiones fundamentales de la impronta
de la Europa occidental actual, el problema es que también muy pocos (o
nadie) estarían dispuestos a morir por ellas. Precisamente por su esencia no
aglutinadora ni uniformizante, no despiertan las pasiones que las religiones
como el Islam si logran estimular. Así que las preguntas que quedan
pendientes para futuras investigaciones serían ¿Ante el crecimiento de las
minorías musulmanas, cuáles son las alternativas para los países europeos?
¿Deberán en defensa de la tolerancia y la libertad, aplicar medidas que
impongan restricciones a la inmigración y a ciertos comportamientos y
expresiones religiosas? ¿Tendrá Europa que superar sus complejos del pasado
y construir algún tipo de identidad colectiva militante que defienda los valores
occidentales, con todo y los riesgos xenofóbicos que eso implica? Futuros
estudios deberían tratar de resolver estos y otros interrogantes. Por lo pronto
dos hechos parecen ser evidentes: Existen todas las precondiciones para el
surgimiento de conflictos a partir de la existencia de elementos antagónicos a
la democracia liberal europea dentro del contenido doctrinal del Islam. Y las
estrategias de asimilación de las minorías musulmanas deben revisarse porque
no parecieran estar alcanzando los objetivos planteados.
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Este libro se imprimió en Mister Print en agosto de

2013 con un tiraje de 1100 ejemplares.

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Catalogación: Biblioteca Central Fray Antonio de Marchena OFM.

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@ Editorial Bonaventuriana, 2013.

Diseño de portada y diagramación: Deysy Ramírez Rodríguez

El autor es responsable del contenido de la presente obra.

Impreso en Colombia - Printed in Colombia.

Prólogo del Editor ......................................................................... 13

Capítulo 1. La Unión Europea y América Latina: Tiempos de crisis,

Capítulo 2. Cooperación y diálogo político euro-latinoamericano:

Capítulo 3. El Desarrollo frente al riesgo de desastres en América Latina

Capítulo 4. El rol de las Tecnologías de la Información y Comunicación

Capítulo 5. Inclusión del sector privado en las estrategias de Desarrollo

Capítulo 6. Inmigración y minorías islámicas en Europa: El futuro de la

A menos de mil días del examen de los Objetivos de Desarrollo del

La caída en los flujos de la ayuda al desarrollo después del repunte de

Esta situación es especialmente preocupante para regiones como América

Un elemento que se suma a esta situación es la decisión de varios

En general, la crisis económica y las decisiones de uso estratégico de la

En este sentido, este libro explora y analiza diferentes aspectos relacionados

Así en el primer capítulo denominado La Unión Europea y América Latina:

Seguidamente, el profesor italiano Carlo Tassara en su aporte “Cooperación

y diálogo político euro-latinoamericano: ¿crisis o replanteamiento?”nos

El tercer capítulo propone las principales herramientas que se tienen en

El cuarto capítulo El rol de las Tecnologías de la Información y Comunicación

Información” (2008) se erige como una de las principales dimensiones que

Luego, Ibelis C. Blanco Rangel, Iris Cantillo y Katheryn Sánchez Baquero

Finalmente, en el sexto capítulo que lleva por nombre Inmigración y

del Norte de África y Medio Oriente. Lo anterior se constituye en un desafío

Definitivamente no se exponen soluciones ideales para tan cruciales

Gustavo Rodríguez Albor

Prólogo del Editor

La cooperación internacional para el desarrollo nació en un mundo en

Pero en este binomio se resume también la mayor parte de la clásica

Este libro dedica la mayor parte de su análisis a la cooperación AL-UE

pero ambas con déficit de cohesión. Probablemente sea ésta la hora de la

Por su parte, Gabriel Orozco y Yuly Sierra plantean las mismas

Otra variable que este libro toma en seria consideración es la persistencia

Como editor agradezco el esfuerzo de los autores de los textos

Jairo Agudelo Taborda

LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA LATINA: TIEMPOS

El presente capítulo tiene como principal propósito plantear algunos

La hipótesis fundamental que se plantea es la de remarcar la importancia

Con posterioridad, el trabajo aborda la relación de la Unión Europea con

Con motivo de la misma, las posibilidades y la inclusión de mejores y

gobernanza de la globalización o lo que es igual, transformar la crisis global en

1. 1. La Unión Europea, potencia normativa en tiempos de crisis.

El contexto actual de crisis, desde septiembre de 2008 como punto de

El PIB del conjunto de la Unión Europea ha venido cayendo desde 2008

Igualmente, la tasa de desempleo, desde febrero de 2011, en la Europa

Tan delicada situación ha servido para poner en el disparadero el propio

El papel relevante de la Unión Europea en las últimas décadas dentro del

Sin embargo, esta realidad, innegable, que ha servido para pensar

Son varias las razones que, de manera conjunta, podrían favorecer