Capítulo 13: BASES TÉCNICAS PARA REALIZAR

UN PROGRAMA DE SALUD PÚBLICA

Salud Pública y Medicina Preventiva

Dr. Rafael Álvarez Alva†

Maestría en Salud Pública y Administración Médica. Miembro de la
Academia Nacional de Medicina. Miembro de la Sociedad Mexicana de
Pediatría.
Dr. Pablo A. Kuri-Morales
Médico Cirujano, Universidad Nacional Autónoma de México. Maestro
en Ciencias Sociomédicas (Epidemiología), Universidad Nacional
Autónoma de México. Certificado como Especialista en Salud Pública.
Ex Presidente de la Sociedad Mexicana de Salud Pública. Académico,
Academia Nacional de Medicina y de la Academia Mexicana de Cirugía.
Profesor de la Facultad de Medicina, Universidad Nacional Autónoma de
México Subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud de la
Secretaría de Salud
Editorial El Manual Moderno

Planeación de un programa de salud pública

La planeación desde, una perspectiva general, es una de las actividades
que indican la diferencia con el resto de los animales del mundo. En la
cotidianidad se aplica el proceso de planeación a diario, por ejemplo,
cuando se desea salir a pasear e ir al cine, primero se debe seleccionar
qué película ver, segundo, decidir si ir solos o acompañados, después,
seleccionar el cine, calcular cuánto costará, conseguir el dinero y
comprar los boletos. Al final, ver la película e incluso, al salir del cine
hay que evaluar si fue una buena decisión la que se tomó.
De la misma forma, para realizar un programa de salud pública se deben
cubrir las etapas de la planeación, que quiere decir, determinar qué
problema de salud se va a solucionar y cuáles serán los cursos de acción
a tomar para logar resolver el problema en el futuro. Es necesario seguir
los principios siguientes:
1. Factibilidad: lo que se planea ha de ser realizable.

2. Objetividad y cuantificación: contar con datos objetivos

(estadísticas de salud, cálculos probabilísticos, modelos
matemáticos, entre otros)

3. Flexibilidad:senecesitanmárgenesdeholguraparaafrontarsituaciones
imprevistas.

4. Unidad: deberá ser parte de las acciones de salud de la comunidad

no como un programa aparte.

PROBLEMA DE SALUD PÚBLICA

El primer punto a discutir es saber para qué sirven los programas de
salud pública, en este sentido un programa de salud pública sirve
precisamente para resolver un problema de salud pública.
Es importante resolver ¿qué es un problema de salud pública?, para
responder, es necesario remitirse a la definición de salud pública.
Winslow, en el año 1920, definió a la salud pública con los siguientes
términos: “la salud pública es la ciencia y el arte de prevenir las
enfermedades, prolongar la vida y fomentar la salud y la eficiencia
física y mental mediante esfuerzos organizados de la comunidad para
sanear el medio ambiente, controlar las infecciones de la comunidad y
educar al individuo en cuanto a los principios de la higiene personal;
organizar servicios médicos y de enfermería para el diagnóstico precoz
y el tratamiento preventivo de las enfermedades, así como desarrollar la
maquinaria social que le asegure a cada individuo de la comunidad un
nivel de vida adecuado para el mantenimiento de la salud”. De acuerdo
a esta definición, la primera característica de un problema de salud
pública es que éste debe ser colectivo y debe resolverse mediante los
esfuerzos organizados de la comunidad.
Sin embargo, al parecer la interrogante no se resuelve, ahora es necesario
saber qué es un problema colectivo de salud; una forma muy simple es
referirse a padecimientos de alta frecuencia o peligrosidad en la
población o a aquellos que requieren de servicios preventivos y no
personales, es decir, los servicios proporcionados por el gobierno
paralelos a la corriente principal de la medicina curativa de alta
tecnología. Se argumenta también que son aquellos que tienen magnitud,
trascendencia y vulnerabilidad. En este libro se considera problema
colectivo de salud a aquel que resulta de un análisis de los daños y
riesgos de la población y que puede ser prevenido mediante el uso de
tecnologías o esfuerzos organizados de la comunidad.

MÉTODO PARA DETERMINAR UN PROBLEMA

DE SALUD PÚBLICA
El presente método permite identificar problemas de salud pública en una
población determinada, en un lugar y tiempo definidos. Se pretende
disminuir el daño a la salud de la población medido de forma objetiva.
1. Definicióndelasubpoblacióndeestudio.Esbásicoentenderqueelobjeto
deestu- dio de la salud pública es la población; sin embargo, no es
factible, para establecer un problema de salud pública, estudiar a
toda la población, por tal motivo se re- quiere que la población se
subdivida en infantes, niños, jóvenes y ancianos. Aquellos menores
a un año son considerados infantes, de uno a 14 años niños, de 15 a
64 jóvenes y ancianos a los mayores de 65.

2. Determinacióndeldaño.Losdañosalasaludsemidenatravésdedospará
metros: enfermedad y muerte, la representación numérica de la
primera se denomina morbilidad y de la segunda, mortalidad. Dado
que la medición de la mortalidad es la que mejor refleja la
situación por razones diversas, se considera de forma general su
uso como medida de daño a la salud en la población. Por tal
motivo, es necesario utilizar las cinco principales causas de muerte
en cada subpoblación y seleccionar una considerando la de mayor
vulnerabilidad y trascendencia.

3. Descripciónepidemiológicadelascausasseleccionadas.Sedeterminar
áentiempo, lugar y persona el impacto epidemiológico de cada
 daño seleccionado, se explicarán las causas del daño basándose en
el modelo de la historia natural de la enferme- dad y considerando
los factores de riesgo aplicables al daño.

4. Enumerarlasposiblesintervenciones.Aplicandolosnivelesdeprevenci
óndelmo- delo de la historia natural de la enfermedad se definirá,
para cada nivel de prevención. las posibles intervenciones en cada
daño seleccionado.

5. Selección del problema a resolver. Hasta este punto, existe un

problema por cada subpoblación, por tanto, es necesario
seleccionar uno solo y considerar el tiempo necesario para su
resolución, por ejemplo, durante el servicio social la duración se
limita sólo a un año. Por otro lado, la selección depende también de
la naturaleza del problema, por ejemplo, las enfermedades
crónicas, transmisibles o no transmisibles, requieren en su mayoría
de periodos prolongados (años) para su resolución. Una forma de
incluir este tipo de problemas en nuestra selección es plantear tiem-
pos reales y definir el programa considerando sólo la solución de
una parte del problema de acuerdo al tiempo del que se dispone.

Tiempo para definir un programa de salud pública

De acuerdo al tiempo que establezcamos los programas pueden ser:
I. A corto plazo: menor o igual a un año. Éstos son lo que pueden
realizarse durante el servicio social:a) Inmediato: hasta seis meses.b)
Mediato: mayor de seis o menor de doce meses.
II. A mediano plazo: de 1 a 3 años.

III. A largo plazo: mayor a tres años.

Objetivos de un programa de salud pública

Representan los resultados que el programa espera obtener, son fines
para alcanzar, establecidos de forma cuantitativa y determinados para
realizarse una vez que haya transcurrido un tiempo especifico.
Clasificación de los objetivos
1. Estratégicos o generales: comprenden resultados que impactan a
todo el programa y se establecen a largo plazo.

2. Tácticos: se refieren a resultados de un área particular del

programa, se establecen a corto o mediano plazo.

3. Operacionalesoespecíficos,sonresultadosqueseestablecenenniveles
osecciones muy especificas del programa pueden pertenecer a un
área del programa e invariablemente son a corto plazo.

Estrategias de un programa de salud pública

Establecidos los objetivos, hay que definir las estrategias, es decir,
describir las alternativas para lograr los objetivos en las condiciones más
ventajosas; se tiene que responder qué es lo que se tiene que hacer para
lograr los objetivos estratégicos, qué dirección dar a los recursos, cómo
afrontar los retos que implica cambiar una situación de salud en la
comunidad. Al establecer estrategias es conveniente seguir tres etapas:
1. Determinacióndeloscursosoalternativas:consisteenbuscarelmayornú
merode alternativas para lograr cada uno de los objetivos.

2. Evaluación: analizar y evaluar cada una de las alternativas

tomando en consideración las ventajas y desventajas de cada una
de ellas.

3. Selección de alternativas: considerar las alternativas más idóneas

en cuanto a factibilidad y ventajas.

Programa de actividades
Organización
Un programa de salud pública para su concreción debe estar dentro de
una organización, pública o privada; en este sentido, una organización
corresponde al establecimiento de la estructura necesaria para la
sistematización racional de los recursos a través de la determinación de
jerarquías y de la disposición, correlación y agrupación de actividades,
todo lo anterior con el fin de poder realizar y simplificar las funciones del
grupo social.
Los fundamentos básicos que demuestran la importancia de la
organización son:
1. Es de carácter continuo; jamás puede decirse que ésta ha terminado
dado que el programa y sus recursos están sujetos a cambios
constantes (expansión, contracción, y nuevos servicios, entre
otros), lo que obviamente redunda en la necesidad de efectuar
cambios en la organización.

2. Es un medio a través del cual se establece la mejor manera de

lograr los objetivos del grupo social.

3. Suministra los métodos para que se puedan realizase las

actividades de forma eficiente y con un mínimo de esfuerzo.

4. Evita la lentitud e ineficiencia de las actividades, de esta forma

reduce costos e incrementa la productividad.

5. Reduceoeliminaladuplicidaddeesfuerzosaldelimitarfuncionesyrespo
nsabilidades.

Políticas
Las políticas son guías para orientar acciones, son criterios o bien,
lineamientos generales a observar durante la toma de decisiones
relacionadas con problemas que se repiten una y otra vez dentro de una
organización.
Se proponen las siguientes etapas para definir políticas en un programa
de salud pública:
1. Identificar los problemas que se presentan con mayor frecuencia
dentro de la organización.

2. Elaborar las políticas fundamentales de acción y discutirlas con los

 miembros de la organización.

3. Finalmente, adoptar la versión definitiva. Dicha adopción deberá

ser sancionada, de manera normal, por todos aquellos involucrados
en las políticas planteadas. Este procedimiento deberá estar
apoyado, en todo momento, por una efectiva campaña de in-
formación y orientación que facilite la adopción de las líneas
definitivas de acción.

Definición de actividades
En esta etapa se proponen actividades que cuenten con un fundamento
científico y que se dirijan a la resolución de dichos problemas y
objetivos. Esto supone la aplicación de una o varias metodologías
complementarias que aseguren un enfoque integral y eficaz de la
problemática y de las políticas.
La aplicación de metodologías diversas para la consecución de esos
propósitos debe traducirse en la formulación de actividades. A la luz de
los requerimientos de estas actividades, por una parte, y de los recursos
disponibles, por otra, se procede a recomendar las vías definitivas de
acción que a nivel técnico se estimen las más adecuadas y razonables
incluyendo en todo momento los fundamentos correspondientes a esta
consideración así como las implicaciones de su ejecución.
Se trata de poner en marcha los mecanismos de coordinación que
asegurarán la ejecución adecuada de las recomendaciones emanadas de la
planeación. Con el apoyo de las modernas técnicas de organización del
trabajo se hará la designación de responsabilidades en la ejecución de las
actividades cubriendo los diversos niveles funcionales y técnicos.
Asimismo, deberán distribuirse los medios y recursos necesarios para
realizar dichas actividades.

Ejemplo: Gráfico de Gantt

Es el método gráfico de planeación y control desarrollado a inicios del
siglo XX por Henry Lawrence Gantt (1861-1919), este método permite
contemplar las fases de inicio y finalización de las diversas actividades.
Llamado también cronograma de actividades o calendarización, se trata
de un gráfico de barras dónde la longitud de cada barra representa la
duración en días, semanas, meses o años de una actividad, el tiempo
programado se asocia con el tiempo en que se realiza la actividad así
como el área o persona responsable. La utilidad de éste gráfico radica en
que permite establecer la frecuencia en que debe ejecutarse un número
determinado de actividades con base en la duración individual de las
mismas, lo anterior permite monitorear cada actividad y evaluar el
trabajo del área o persona responsable.

Expresión numérica de los planes a través del

presupuesto
En este paso, la toma de decisiones y el establecimiento del programa
obtienen otro significado a través de una expresión numérica o
presupuesto. Los presupuestos globales de un programa son la suma total
de ingresos, egresos, utilidades y presupuestos de las principales partidas
del balance general (efectivo y gastos de capital). Si los presupuestos son
elaborados de forma correcta sirven de medio para sumar los diversos
programas y fijar estándares importantes contra los que se pueda medir el
avance de la planeación.

Establecimiento de un mecanismo de evaluación de

ejecución de las políticas de acción
Contar con un mecanismo de evaluación es de gran importancia, su
función principal es comparar el nivel de cumplimiento de las metas
propuestas en los programas con la forma y grado de eficacia con que en
la realidad se atacan los objetivos. Este mecanismo tendrá que determinar
qué metas no se alcanzaron, cuáles se superaron y, en ambos casos, la
justificación correspondiente. Es necesario también sistematizar de
manera constante toda esta información a fin de modificar sobre la
marcha aquellos objetivos, políticas, programas y proyectos que a la luz
de la experiencia lo ameriten.
Es claro pues que este mecanismo de evaluación deberá estar presente
durante todo el proceso de planeación a fin de contar con una
herramienta permanente de retroalimentación.
PLANEACIÓN NACIONAL Y LOS PROGRAMAS
DE SALUD
El tema de la planeación y programación de la salud se ve como un
problema ajeno al médico, sin embargo, esto no es así; su efectividad, tal
y como lo establece el Dr. Soberón, depende de las actividades
cotidianas que realizan todos los médicos, enfermeras y el resto del
personal de salud que trabajan en el Sistema Nacional de Salud de
México. Po ello, es importante que el médico y la enfermera conozcan
qué es un programa de salud.
El marco legal vigente en México contempla la Ley de Planeación, esta
última en el Artículo 21 establece la existencia de un solo plan el cual
deberá elaborarse, aprobarse y publicarse en un plazo máximo de seis
meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el Presidente de
la República; asimismo, establece que su vigencia no excederá del
periodo constitucional correspondiente, por estas razones no existen
planes nacionales de salud sino programas sectoriales de salud. Los
objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral, así
como los lineamientos de política de carácter global se definen en el Plan
Nacional de Desarrollo y rigen el contenido del programa sectorial de
salud el cual una vez concretado deberá de ser sometido por la Secretaría
de Salud a consideración y aprobación del Presidente de la República.
Un programa de salud es el producto del proceso de planeación en salud
el cual se lleva a cabo por el estado mexicano cada seis años y tiene
como propósito utilizar recursos nacionales para solucionar los
problemas de salud de la población.
En relación al término, es indistinto referirse a programas de salud o
programas de salud pública aunque, desde el punto de vista normativo en
México, se les denomina Programa Sectorial de Salud.
La planeación en salud en México puede ubicarse en el tiempo a partir
del decenio de 1980-88, del siglo pasado; si bien es cierto que existieron
planes de salud antes; es en esta época cuando se dan dos hechos
importantes, el primero es el elevar a rango constitucional en el artículo
cuarto constitucional, el derecho a la salud, y dos se promulgan dos
leyes: la Ley de Planeación y la Ley General de Salud.
De acuerdo a la Ley de Planeación cada inicio de un gobierno (en
México es cada seis años) se deberá de realizar el Plan Nacional de
Desarrollo. Éste contiene las políticas, estrategias y líneas de acción en
donde se puede ubicar el Programa de Salud. Para entender este proceso
se presentan las etapas siguientes:
De acuerdo a la Ley de Planeación para poder realizar este Plan Nacional
de Desarrollo deberá de existir la participación de toda la sociedad a
través de foros en donde se discuten cada uno de los temas de los
problemas del país dentro de los que se encuentra la salud de los
mexicanos.

En esta etapa cada secretaría de estado, que es a su vez es cabeza de

sector, deberá de realizar el programa del sector correspondiente en el
caso que aquí ocupa, la Secretaría de Salud es la responsable del
Programa Sectorial de Salud.Ejercicio.Se sugiere realizar una
investigación para conocer si existe el Programa Sectorial de Salud y el
Programa Nacional de Salud del actual sexenio.

A partir del programa Sectorial de Salud se desprenden los Programas de

Acción. Ejercicio. Se sugiere investigar ¿Cuántos Programas de acción
tiene el actual Pro- grama Nacional de Salud?

Cada año se realiza para cada Programa de Acción un Programa

Operativo Anual (POA) en el cual se programan cada una de las
actividades y se les asigna un pre- supuesto.

PRINCIPIOS DE LA PLANEACIÓN EN SALUD

Dado que la Planeación en Salud está regida por la Ley de Planeación;
los principios establecidos en el artículo segundo de la Ley de Planeación
de México se entienden como los principios de la planeación en salud,
estos principios son:

 El fortalecimiento de la soberanía, independencia y

autodeterminación nacionales en lo político, lo económico y lo
cultural.
  La preservación y el perfeccionamiento del régimen democrático,
republicano, federal y representativo que la constitución establece;
y la consolidación de la democracia como sistema de vida, fundado
en el constante mejoramiento económico, social y cultural del
pueblo, impulsando su participación activa en la planeación y
ejecución de las actividades del gobierno.
 La igualdad de derechos, atención de las necesidades básicas de la
población y la mejoría, en todos los aspectos, de la calidad de la
vida, para lograr una sociedad más igualitaria garantizando un
ambiente adecuado para el desarrollo de la población.
 El respeto irrestricto de las garantías individuales, y de las
libertades y derechos sociales y políticos;

Secretaría de salud y los programas de salud

Siendo la Secretaría de Salud la Dependencia responsable del sector
salud es a ella a quien le corresponde de acuerdo al Artículo 16 de la
Ley de Planeación lo siguiente:

 Intervenir en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo,

observando siempre las variables ambientales, económicas,
sociales y culturales que incidan en la sa- lud de los mexicanos.

 Coordinar el desempeño de las actividades que en materia de

planeación correspondan al IMSS, ISSSTE, DIF y otras del sector
que, conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, determine el Presidente de la República.

 Elaborar el programa Sectorial de Salud, tomando en cuenta las

propuestas que presenten las entidades del sector y los gobiernos
de los estados, así como las opiniones de los grupos sociales y de
los pueblos y comunidades indígenas interesados.

 Asegurar la congruencia de los programas sectoriales con el plan,

así como los programas regionales y especiales que determine el
Presidente de la República.

 Elaborar los programas anuales para la ejecución de los programas

 sectoriales correspondientes.

 Considerarelámbitoterritorialdelasaccionesprevistasensuprograma,
procurando su congruencia con los objetivos y prioridades de los
planes y programas de los gobiernos de los estados.

 Vigilar que las entidades del sector que coordinen conduzcan sus
actividades conforme al Plan Nacional de Desarrollo y al programa
sectorial de salud y

 Verificar periódicamente la relación que guarden los programas y

presupuestos del IMSS, ISSSTE y entidades paraestatales del
sector salud, así como los resulta- dos de su ejecución, con los
objetivos y prioridades del programa sectorial de salud, a fin de
adoptar las medidas necesarias para corregir las desviaciones
detectadas y reformar, en su caso, el programa

Modelos de Programa Operativo (capitulado)

1.- Introducción
1.1 Antecedentes
1.2 Marco normativo

2.- Justificación.

3.- Objetivos.
3.1 General.
3.2 Especificos

4.- Límites.
4.1 De universo
4.2 De lugar
4.3 De tiempo.

5.-Metas.

6.- Estrategias.
 6.1 Líneas de acción o actividades

7.- Procedimientos

8.- Organización.
8.1 Organigrama.
 Nivel central
 Nivel regional
 Nivel operativo

8.2 Funciones y responsabilidades

 Nivel central
 Nivel regional
 Nivel operativo

9.- Integración
9.1Recursos Materiales
9.2Recurso Humanos
9.3 Recursos Financieros.

10.- Control.
10.1 De información.
10.2 De supervisión.
10.3 De evolución

11.- Glosario de términos.

12.- Bibliografía.

13.- Anexos.


Bibliografía: CAPÍTULO 13
1. Hanlon JJ: Public Health. Administration and Practice. The C.V.
Mosby Co. St. Louis, 1974:713.
2. Rosenau M: Preventive Medicine and Public Health. Appleton-
Century Crofts. New York, 1963.

3. SecretaríadeSalubridadyAsistencia.CuadernosTécnicosdePlaneaci
ón.PlanNacional de Salud, México, 1984.